Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

31 015

Kindermishandeling

34 843

Seksuele intimidatie en geweld

Nr. 242

BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 16 februari 2022
Minderjarigen dienen beschermd te worden tegen seksueel misbruik. De
impact van deze ernstige inbreuk op de lichamelijke en geestelijke
integriteit van slachtoffers is enorm en tekent hen voor het leven. Om die
reden is de afgelopen jaren veel inzet gepleegd op de aanpak van (online)
seksueel kindermisbruik en het tegengaan van seksuele uitbuiting van
minderjarigen. Hiervoor verwijs ik u naar enkele recente brieven die naar
uw Kamer zijn verzonden.1
Door uw Kamer is in 2019 een motie2 van de leden Laan-Geselschap
(VVD) en van Toorenburg (CDA) aangenomen die de regering verzoekt om
te onderzoeken in hoeverre vonnissen met betrekking tot seksueel
misbruik van minderjarigen in de praktijk afwijken van de richtlijn van het
openbaar ministerie (OM). Met deze brief geef ik uitvoering aan deze
motie door u het rapport «Straffen seksueel misbruik minderjarigen.
Strafeisen, strafoplegging en strafmotivering ter zake van betaalde en
onbetaalde seksuele handelingen bij minderjarige slachtoffers in
Nederland, Duitsland, Zwitserland, Ierland en Schotland» aan te bieden3.
Dit onderzoek maakt bovendien deel uit van het pakket aan maatregelen
om klanten van minderjarige slachtoffers te ontmoedigen, waarover u
door de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid op 17 november 2021
bent geïnformeerd.4
In deze brief licht ik eerst kort de belangrijkste bevindingen uit. Daarna
geef ik daarop een reactie.

1

Kamerstukken 34 843 en 31 015, nr. 52 (Brief aanpak (online) seksueel kindermisbruik en zeden)
Kamerstuk 28 638, nr. 205 (Brief programma samen tegen mensenhandel)
2
Kamerstuk 31 015, nr. 169
3
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
4
Kamerstuk 28 638, nr. 205

kst-31015-242
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 015, nr. 242

1

1. Belangrijkste bevindingen
Het onderzoek richt zich op seksueel misbruik van minderjarigen (meer
specifiek de gedragingen die strafbaar zijn gesteld in artikelen 244, 245,
247, 248b en 249 lid 1 van het Wetboek van Strafrecht (Sr)), waarbij er ook
nader wordt gekeken naar de strafbaarstelling van betaalde seks met
minderjarigen tussen de 16 en 18 jaar oud (artikel 248b Sr). De bevindingen tonen de verhouding tussen uitgangspunten die in de strafvorderingsrichtlijnen5 van het OM zijn opgenomen, de geëiste straf en de
strafoplegging door de rechter. Hiertoe zijn de vonnissen van 713 zaken in
eerste aanleg onderzocht. Daarbij bevat het rapport een rechtsvergelijking
met de ons omringende landen. Ook zijn dader- en slachtofferkenmerken
onderzocht. Hieronder worden enkele belangrijke bevindingen uitgelicht.
Vergelijking strafvorderingsrichtlijn OM en strafeisen OM
Op 1 maart 2015 is de «Richtlijn voor strafvordering seksueel misbruik
minderjarigen» (hierna: richtlijn) van het OM in werking getreden. Deze
richtlijn geeft voor vier categorieën ontuchtige handelingen een strafbandbreedte (zie tabel 1 in de bijlage). Het doel van een dergelijke richtlijn is
het bevorderen van de rechtseenheid en rechtsgelijkheid, en het vinden
van aansluiting bij ontwikkelingen in de samenleving.
Op basis van een steekproef van 180 zaken is onderzocht in hoeverre de
strafeis van het OM afwijkt van de richtlijn en welke motivering hieraan
ten grondslag ligt. Hieruit blijkt dat het OM bij 49 procent van de zaken
een straf lager dan de strafbandbreedte uit de richtlijn vorderde, bij 43
procent een straf binnen de strafbandbreedte vorderde en bij 8 procent
een straf boven de strafbandbreedte vorderde (zie tabel 2 in de bijlage).
Hierbij is het belangrijk te benadrukken dat geen onderzoek is gedaan
naar de effectiviteit van de geëiste en opgelegde straffen.
De motivering van het OM voor de strafeisen is onbekend, omdat die
doorgaans niet of niet uitgebreid wordt opgenomen in (gepubliceerde)
strafvonnissen. Wel is gekeken naar elf strafverzwarende en -matigende
factoren die door de rechtbank in de strafoplegging zijn meegenomen. Dit
ervan uitgaande dat deze factoren ook bij het OM een rol hebben
gespeeld in het formuleren van de strafeis. De analyse in het rapport toont
aan dat bij zaken waarin niet seksueel is binnengedrongen bij het
slachtoffer nauwelijks een verband te zien is tussen strafverzwarende
en/of- matigende factoren en de lengte van de geëiste onvoorwaardelijke
gevangenisstraf. Bij zaken waarin is binnengedrongen met een
geslachtsdeel is het beeld dat een hogere straf wordt gevorderd indien
meer strafverzwarende factoren aanwezig zijn. Echter blijkt ook in deze
zaken dat de geëiste straf vaak onder de strafbandbreedte in de richtlijn
valt, ook wanneer meerdere strafverzwarende omstandigheden aanwezig
zijn.
Verhouding strafeisen en straftoemeting
De onderzoekers hebben ook gekeken naar de verhouding tussen de
strafeisen van het OM en de straftoemeting door de rechter. In 76 procent
van de zaken komt hetgeen de rechter oplegt overeen met de strafeis. In 9
procent van de zaken eiste het OM een gedeeltelijk voorwaardelijke
gevangenisstraf, maar legde de rechter een volledig voorwaardelijke
gevangenisstraf op. Andersom geldt dat voor 5 procent van de zaken de
rechtbank een gedeeltelijk voorwaardelijke gevangenisstraf oplegde waar
5

Het gaat hierbij specifiek over «Richtlijn voor strafvordering seksueel misbruik minderjarigen»
en «Richtlijn voor strafvordering artikel 248b».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 015, nr. 242

2

het OM een geheel onvoorwaardelijke gevangenisstraf eiste. Tot slot
legde de rechter in 51 van de 57 zaken (89 procent) waarin het OM de
maatregel terbeschikkingstelling (tbs) vorderde deze ook op. In vijf zaken
legde de rechter tbs op terwijl het OM dit niet eiste (ambtshalve
oplegging).
Rechtsvergelijking
In de rechtsvergelijking zijn Duitsland, Zwitserland, Ierland en Schotland
meegenomen. Hieruit blijkt de volgende rangorde qua strafbedreiging van
seksueel misbruik van minderjarigen:6 Zwitserland, Nederland, Duitsland,
Ierland, Schotland. Hierbij kent Zwitserland de laagste en Schotland de
hoogste strafbedreiging. Dit verschil lijkt volgens de onderzoekers vooral
verklaard te worden door verschillen in strafklimaat tussen de landen,
waarbij voor andersoortige delicten in de andere landen ook hogere
strafbedreigingen gelden dan in Nederland.
Ook zijn de opgelegde straffen in deze landen vergeleken. Deze cijfers
moeten met grote behoedzaamheid worden gelezen, gezien de verschillen
tussen landen in de wijze van straftoemeting en tenuitvoerlegging van
straffen. Daarnaast is de hoeveelheid onderzochte uitspraken relatief klein.
De vergelijking toont het algemene beeld dat de opgelegde (netto)
gevangenisstraffen in Nederland vrij vergelijkbaar zijn met die in
Zwitserland. In Duitsland, Schotland en Ierland wordt zwaarder gestraft
dan in Nederland, waarbij Ierland de hoogste netto straffen kent.
Verhouding strafeis en straftoemeting betaalde seks minderjarigen (artikel
248b Sr)
In het onderzoek is nader gekeken naar artikel 248b Sr, waarin het plegen
van ontucht met een 16- of 17-jarige die zich beschikbaar stelt tot het
verrichten van seksuele handelingen met een derde tegen betaling
strafbaar is gesteld. Voor dit delict is door het OM de «Richtlijn voor
strafvordering art. 248b» opgesteld (zie tabel 3 in de bijlage). Hierin zijn
strafbandbreedtes geformuleerd voor twee categorieën, namelijk
handelingen met of zonder seksueel binnendringen. Opnieuw is de
strafeis van het OM vergeleken met zowel de richtlijn als de strafoplegging van de rechter. Hieruit blijkt dat 92% van de strafeisen van het OM
in zaken waarin geen sprake is van binnendringen binnen de strafbandbreedte van de richtlijn vallen. In zaken waarin wel sprake is van binnendringen valt 75% van de strafeisen lager uit dan de bandbreedte (zie tabel
4).
Verder bestaat er een groot verschil tussen de eis van het OM en de
opgelegde straf door de rechter. Zo eiste het OM in 77 procent van de
zaken een onvoorwaardelijke gevangenisstraf van tussen de drie en zes
maanden, meestal zonder taakstraf. De rechter legde in 75 procent van
deze zaken een geheel onvoorwaardelijke gevangenisstraf van één dag en
een taakstraf op. De onderzoekers merken op dat bij de vergelijking van
deze bevindingen met de oriëntatiepunten van de Landelijk Overleg
Vakinhoud Strafrecht (LOVS) inzake jeugdprostitutie, zelfs beredeneerd
vanuit de lichtste categorie betaalde ontuchtige handelingen, de rechter
vrijwel altijd afwijkt van de oriëntatiepunten en een lagere straf oplegt. De
taakstrafbeperking (artikel 22b Sr) is volgens de onderzoekers vermoedelijk de reden voor het opleggen van één dag onvoorwaardelijke
gevangenisstraf. Deze ene dag gevangenisstraf maakt dat de rechter ook
een taakstraf kan opleggen.
6

Gedragingen die vallen onder de artikelen 244, 245, 247, 248b of 249 lid 1 Wetboek van
Strafrecht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 015, nr. 242

3

2. Reactie op het rapport
De bevindingen in het rapport bieden een waardevol inzicht in de eisen en
oplegging van straffen in zaken van seksueel misbruik van minderjarigen.
De inzet van het strafrecht en de daadwerkelijke straftoemeting hebben
meerdere doelen, zoals het zorgen voor genoegdoening bij het slachtoffer
en de samenleving (vergelding), het voorkomen dat een dader recidiveert
(speciale preventie) en het hebben van een afschrikwekkende werking
(generale preventie). De onderzoekers benadrukken dat de conclusies uit
dit onderzoek gezien moeten worden in het licht van het strafdoel
vergelding. Conform de motie is onderzoek gedaan naar in hoeverre
vonnissen met betrekking tot seksueel misbruik van minderjarigen in de
praktijk afwijken van de richtlijn van het openbaar ministerie (OM). Hierbij
is ook de strafoplegging door de rechter meegenomen. Op basis van dit
onderzoek is niets te zeggen over de effectiviteit van straffen met
betrekking tot preventie.
Ik onderschrijf de notie van de onderzoekers dat dit onderzoek op zichzelf
geen aanleiding is tot het invoeren van een verhoging van de strafbandbreedtes.
De resultaten van het onderzoek illustreren een belangrijk kenmerk van de
Nederlandse strafrechtspleging, namelijk dat de officier van justitie via het
opportuniteitsbeginsel en de rechter via de rechterlijke straftoemetingsvrijheid een belangrijke rol spelen bij het vormgeven van het strafrecht in
de praktijk. Dit toont het vertrouwen in de officier van justitie en de rechter
om in concrete zaken tot een effectieve toepassing van het strafrecht te
komen en waarborgt dat daarbij recht wordt gedaan aan alle belangen die
in die zaak aan de orde zijn.
Juist gezien de ruimte van de officier van justitie en de rechter bij de
toepassing van het strafrecht, heb ik ook het OM en de Raad voor de
rechtspraak (Rvdr) gevraagd om de bevindingen in het rapport te
bestuderen en daarop te reflecteren.
Reactie OM
Het OM geeft aan dat maatwerk het uitgangspunt is. De strafvorderingsrichtlijnen worden in algemene zin opgesteld voor een landelijk uniform
strafvorderingsbeleid en het bieden van ondersteuning bij de afdoening
van strafzaken. De richtlijnen zijn normerend, maar bieden tevens de
nodige ruimte om tot een op de zaak toegesneden afdoening te komen.
Hierbij spelen meerdere factoren en belangen een rol, zoals het belang
van het slachtoffer, de omstandigheden van het delict, de kans op
recidive, rapporten van ketenpartners en de persoonlijke omstandigheden
van de verdachte. Dit kan leiden tot afwijking van de richtlijn.
Het gaat in zedenzaken vaak om complexe situaties en omstandigheden
die ertoe leiden dat een verdachte een strafbaar feit pleegt. Om inzicht in
de persoon van de verdachte te krijgen wordt regelmatig een reclasseringsrapport opgevraagd. Hierbij speelt ook mee dat, naast vergelding,
het voorkomen van recidive een belangrijk doel is van het strafrecht.
Zowel de verdachte als de maatschappij kunnen in bepaalde zaken het
meest gebaat zijn bij gerichte behandeling en aanpak van onderliggende
problematiek. Dit kan ertoe leiden dat bijzondere voorwaarden of toezicht
in de strafeis worden opgenomen en deze daardoor afwijkt van de
richtlijn. Daarnaast kan de officier van justitie een deels voorwaardelijke
straf eisen, zodat bijvoorbeeld een behandeling kan plaatsvinden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 015, nr. 242

4

Reactie Raad voor de rechtspraak
De Rvdr geeft aan dat het onderzoek een stevige conclusie trekt over de
straftoemeting en het strafklimaat in Nederland. De rechter bepaalt in het
individuele geval wat de juiste straf is, wat vervolgens in hoger beroep
getoetst wordt. De rechtspraak zit echter niet in een ivoren toren. Rechters
zijn in hun dagelijks leven onderdeel van de samenleving en maatschappelijke (meerjarige) trends zullen zich ook vertalen in de straftoemeting.
Allereerst wijst de Rvdr erop dat de strafvorderingsrichtlijnen van het OM
of de oriëntatiepunten van de rechtspraak gestandaardiseerde uitgangspunten zijn. Deze bieden, naast het wettelijk strafmaximum, een eerste
aanknopingspunt voor het bepalen van de te vorderen of op te leggen
straffen. De grote meerwaarde van het Nederlandse strafstelsel is dat een
rechter onafhankelijk maatwerk kan leveren bij het bepalen van de soort
en de hoogte van de straf. Daarbij moeten steeds alle belangen worden
afgewogen. Dit geldt juist voor gevallen van seksueel misbruik van
minderjarigen, een categorie strafzaken waarin zeer grote variatie zit. De
delicten kunnen erg van elkaar verschillen, zoals de geëiste strafduur, aard
van de seksuele handeling, of sprake is van recidive en bijvoorbeeld het
leeftijdsverschil tussen verdachte en slachtoffer. Bovendien benadrukt de
Rvdr dat strafoplegging verschillende doelen kan dienen. Waar het
onderzoek niet heeft gekeken naar de effectiviteit van straffen, doen
rechters dit juist wel (strafdoel speciale preventie). Het leveren van
maatwerk is noodzakelijk om recht te doen aan alle omstandigheden van
het geval en de persoonlijke omstandigheden van de verdachte. De Rvdr
geeft aan dat als de rechter gedwongen wordt een bepaalde strafsoort of
strafminimum op te leggen, deze beknot wordt in zijn hoofdtaak: het
geven van een passend en rechtvaardig oordeel.
Ten aanzien van het rechtsvergelijkend onderzoek ziet de Rvdr dat er in
het rapport al veel voorbehouden worden gemaakt bij het analyseren van
de data en dat de onderzoekers rekenschap geven van enkele kanttekeningen bij de analyse. Een belangrijk gegeven dat dient te worden
onderstreept is dan ook dat het algemene strafklimaat van de vergeleken
landen soms ook strenger lijkt te zijn. Verder zijn bij de vergelijking van
zaken met andere landen slechts een gering aantal gepubliceerde zaken
meegenomen, terwijl de onderzoekers in Nederland toegang hadden tot
alle zaken uit het e-archief. Hierdoor kan een scheef beeld ontstaan.
Verder geeft de Rvdr aan dat het regime van tenuitvoerlegging van
straffen in de onderzochte landen niet in de analyse is meegenomen.
Ondanks dat het rapport opmerkt dat ook in de onderzochte landen
vervroegde invrijheidstelling mogelijk is, is echter onbekend vanaf welke
hoogte van de straf deze voorwaardelijke invrijheidstelling optreedt. Ook
is niet bekend of bijvoorbeeld een deel van de straf met elektronisch
huisarrest wordt uitgezeten, of dat er penitentiaire programma’s zijn
waarbij gedetineerden voor de invrijheidstelling al deels extramuraal zijn.
Gelet op de kanttekeningen, zoals ook benoemd door de onderzoekers, is
het de vraag of een algemeen beeld kan worden afgeleid en of een stevige
conclusie kan worden getrokken.
Afsluitend neemt de Rvdr de aanbeveling uit het onderzoek om de
motivering voor het opleggen van een bepaalde soort straf en de hoogte
daarvan nauwkeuriger in het vonnis op te nemen ter harte. Een oordeel
dat door lezers beter wordt begrepen en geaccepteerd is een nastrevenswaardig doel. Binnen de Rechtspraak lopen reeds diverse initiatieven en
projecten om dit te stimuleren, zoals Promis en Klare-Taal projecten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 015, nr. 242

5

Tot slot
Het tegengaan van seksueel misbruik en seksuele uitbuiting van minderjarigen vraagt continue inzet. De structurele financiering uit de motieHermans voor de aanpak van seksuele misdrijven en (online) seksueel
kindermisbruik draagt hier aan bij.7 Daarnaast is het van belang dat het
coalitieakkoord de basis legt voor de voortgang van en het geven van een
flinke impuls aan het Programma Samen tegen mensenhandel dat de
komende jaren wordt voortgezet.
Vanuit beide beleidsterreinen geldt dat minderjarigen via het strafrecht en
andere instrumenten zo goed als mogelijk beschermd dienen te worden.
De Minister van Justitie en Veiligheid,
D. Yeşilgöz-Zegerius

7

Kamerstuk 34 843, nr. 50.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 015, nr. 242

6

Bijlage
Tabel 1. Basisdelicten en strafbandbreedtes seksueel misbruik van minderjarigen uit
de Richtlijn voor strafvordering seksueel misbruik minderjarigen1.
Categorie ontuchtige handelingen

Strafbandbreedte

Categorie 1
Alle ontuchtige handelingen waarbij de minderjarige door de
verdachte wordt geconfronteerd met seksuele handelingen zoals
bedoeld in 248d (seksueel corrumperen). Ook vallen hieronder de
situaties waarbij de minderjarige ertoe wordt gebracht zichzelf uit
te kleden en zich (gedeeltelijk) naakt te tonen, zonder dat er sprake
is van betasting door het slachtoffer zelf of door de verdachte of
een derde.
Categorie 2
Alle ontuchtige handelingen waarbij er sprake is van aanraking
tussen verdachte en slachtoffer of door het slachtoffer bij zichzelf
of bij of door een ander. Zowel aanraking over de kleding als over
de naakte huid valt binnen deze categorie, met uitzondering van
aanraking van de naakte geslachtsdelen. Er valt onder meer te
denken aan het aaien of wrijven over en betasten, grijpen, kussen
of likken van de borsten, billen of overige lichaamsdelen. Ook het
betasten van het kruis over de kleding behoort hiertoe. De
tongzoen is uitgezonderd en valt onder categorie 3.
Categorie 3
Het ontuchtig aanraken van de naakte geslachtsdelen en het oraal,
vaginaal of anaal binnendringen anders dan met een geslachtsdeel. Anders dan voor de bewezenverklaring, doet het er voor de
strafmaat niet toe of er wordt binnengedrongen door de verdachte
bij het slachtoffer of dat de verdachte het slachtoffer laat binnendringen. De handelingen kunnen variëren van het betasten tot het
stimuleren van de geslachtsdelen, zoals aftrekken of vingeren. Ook
de tongzoen valt binnen deze categorie.
Categorie 4
Alle ontuchtige handelingen waarbij er sprake is van oraal,
vaginaal of anaal binnendringen met een geslachtsdeel. Anders
dan voor de bewezenverklaring, doet het er voor de strafmaat niet
toe of er wordt binnengedrongen door de verdachte bij het
slachtoffer of dat de verdachte het slachtoffer laat binnendringen.

2 weken tot 6 maanden
gevangenisstraf

3 tot 12 maanden
gevangenisstraf

12 tot 36 maanden
gevangenisstraf

15 tot 48 maanden
gevangenisstraf

1

wetten.nl – Regeling – Richtlijn voor strafvordering seksueel misbruik minderjarigen –
BWBR0036267 (overheid.nl)

Tabel 2. Gevorderde onvoorwaardelijke gevangenisstraffen in relatie tot de strafvorderingsrichtlijn bij zaken van seksueel misbruik van minderjarigen.
Eis OM

Aanraken
Richtlijn: 3 tot 12
maanden onvoorwaardelijke gevangenisstraf
Aanraken naakte
geslachtsdelen en
binnendringen anders
dan met geslachtsdeel
Richtlijn: 12 tot 36
maanden onvoorwaardelijke gevangenisstraf
Binnendringen met
geslachtsdeel
Richtlijn: 15 tot 48
maanden onvoorwaardelijke gevangenisstraf

Lager dan
bandbreedte
richtlijn

Binnen
bandbreedte
richtlijn

Hoger dan
bandbreedte
richtlijn

Totaal

4 (80%)

1 (20%)

–

5 (100%)

31 (51%)

27 (44%)

3 (5%)

61 (100%)

46 (46%)

44 (44%)

11 (11%)

101 (100%)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 015, nr. 242

7

Tabel 3. Basisdelicten en strafbandbreedtes betaalde seks met minderjarigen uit de
Richtlijn voor strafvordering art. 248b Sr1.
Categorie betaalde ontuchtige handelingen

Strafbandbreedte

Categorie 1
Alle ontuchtige handelingen waarbij de jeugdige ertoe wordt
gebracht zichzelf uit te kleden en zich (gedeeltelijk) naakt te tonen.
Ook vallen hieronder de situaties waarbij sprake is van ontuchtige
aanraking van zowel de beklede als naakte geslachtsdelen, en alle
ontuchtige handelingen waarbij er sprake is van aanraking tussen
verdachte en slachtoffer. Er is geen sprake van binnendringen.
Categorie 2
Alle ontuchtige handelingen waarbij er sprake is van (oraal,
vaginaal of anaal) binnendringen. Het doet er voor de strafmaat
niet toe of er wordt binnengedrongen door de verdachte bij het
slachtoffer of dat de verdachte het slachtoffer laat binnendringen.

1 maand tot 6 maanden
gevangenisstraf

6 maanden tot 15
maanden gevangenisstraf

1

Richtlijn voor strafvordering art. 248b Sr (2015R054) | Beleid en Straffen | Openbaar Ministerie
(om.nl)

Tabel 4. Gevorderde onvoorwaardelijke gevangenisstraffen in relatie tot de strafvorderingsrichtlijn 248b Sr in zaken van betaalde seks met minderjarigen.
Eis OM

Geen sprake van
binnendringen
Richtlijn: 1 maand tot 6
maanden gevangenisstraf
Sprake van binnendringen
Richtlijn: 6 tot 15
maanden gevangenisstraf

Lager dan
bandbreedte
richtlijn

Binnen
bandbreedte
richtlijn

Hoger dan
bandbreedte
richtlijn

Totaal

1 (8%)

11 (92%)

–

12 (100%)

47 (75%)

16 (25%)

–

63 (100%)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 015, nr. 242

8