Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

35 418

Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in
overweging te nemen tot verandering in de
Grondwet strekkende tot het opnemen van een
bepaling over een door niet-ingezetenen
gekozen kiescollege voor de verkiezing van de
Eerste Kamer der Staten-Generaal

Nr. 5

VERSLAG
Vastgesteld 23 april 2020
De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken, belast met het voorbereidend onderzoek van dit wetsvoorstel, heeft de eer als volgt Verslag uit
te brengen van haar bevindingen.
Onder het voorbehoud dat de regering op de gestelde vragen en de
gemaakte opmerkingen tijdig en genoegzaam zal hebben geantwoord,
acht de commissie de openbare beraadslaging over dit wetsvoorstel
voldoende voorbereid.
Inhoudsopgave

blz.

ALGEMEEN

1

1.
2.
3.

1
3
6

Inleiding
Inhoud van het voorstel
Advies en consultatie

ARTIKELSGEWIJS

7

ALGEMEEN
1. Inleiding
De leden van de VVD-fractie hebben met veel belangstelling kennisgenomen van het onderhavige wetsvoorstel dat ertoe strekt het kiesrecht
voor de Eerste Kamer ook toe te kennen aan Nederlanders die in het
buitenland woonachtig zijn. Daartoe wordt een apart kiescollege voorgesteld. Zij willen daar graag enkele opmerkingen over maken en de
regering een paar vragen stellen.
Allereerst merken de leden van de VVD-fractie op dat zij de opvatting van
de regering delen dat het onevenwichtig is dat Nederlanders in het
buitenland thans geen invloed op de samenstelling van de Eerste Kamer
hebben, terwijl deze personen wel kiesrecht voor de Tweede Kamer en het
Europees parlement hebben. Dat moet worden hersteld.

kst-35418-5
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 418, nr. 5

1

Ervan uitgaande dat dit wetsvoorstel zowel in de Tweede Kamer als in de
Eerste Kamer wordt aangenomen en voorts ervan uitgaande dat de
reguliere verkiezingen voor de Tweede Kamer in maart 2021 plaatsvinden,
zou het mooi zijn als reeds in 2023 de Nederlanders in het buitenland
invloed op de samenstelling van de Eerste Kamer zouden kunnen hebben.
Acht de regering dit een realistisch scenario, zo vragen de leden van de
VVD-fractie.
De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van de verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te
nemen tot verandering in de Grondwet strekkende tot het opnemen van
een bepaling over een door niet-ingezetenen gekozen kiescollege voor de
verkiezing van de Eerste Kamer der Staten-Generaal. Deze leden onderschrijven het uitgangspunt van het voorstel, dat het wenselijk is dat
Nederlanders die in het buitenland wonen invloed hebben op de
samenstelling van de Eerste Kamer. Deze leden steunen dan ook het
voorstel van de regering om voor Nederlanders die in het buitenland
wonen een kiescollege voor de Eerste Kamer in het leven te roepen.
De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het
onderhavige wetsvoorstel. Deze leden vinden het een goede zaak dat de
regering een wetsvoorstel indient dat het mogelijk maakt voor
niet-ingezetenen om, weliswaar indirect, voor de samenstelling van de
Eerste Kamer te stemmen. D66 pleit al jaren voor het oplossen van dit
democratisch tekort. Deze leden willen de regering nog enkele vragen
voorleggen.
De leden van de GroenLinks-fractie hebben met interesse kennisgenomen
van het voorstel om een verandering van de Grondwet strekkende tot het
opnemen van een bepaling over een door niet-ingezetenen gekozen
kiescollege voor de verkiezing van de Eerste Kamer der Staten-Generaal in
overweging te nemen. Deze leden hebben over dit voorstel een aantal
vragen die zij graag aan de regering willen voorleggen.
De leden van de SP-fractie hebben met enige verbazing kennis genomen
van het voorstel om een kiescollege te vormen voor de Eerste Kamer voor
niet-ingezetenen. De leden van de SP-fractie hebben hierover een aantal
vragen en een opmerking.
De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van voorliggende voorstel. Zij delen de mening dat Nederlanders die in
het buitenland wonen en op dit moment wel kunnen deelnemen aan de
verkiezing voor de Tweede Kamer en het Europees parlement, ook invloed
zouden moeten kunnen uitoefenen op de samenstelling van de Eerste
Kamer. Deze leden kunnen instemmen om dat toe doen, net zoals eerder
voor Nederlandse inwoners van Caribisch Nederland het geval was, via
een in te stellen kiescollege. Deze leden delen ook de mening dat de
uitwerking via dit Kiescollege in de Kieswet kan worden vastgelegd. Over
de bepaling van de waarde van een stem van een lid van het kiescollege
bij de verkiezing van de Eerste Kamer (de stemwaarde) hebben deze leden
wat vragen.
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorstel van wet houdende verklaring dat er grond bestaat
een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet
strekkende tot het opnemen van een bepaling over een door
niet-ingezetenen gekozen kiescollege voor de verkiezing van de Eerste
Kamer der Staten-Generaal.
Deze leden constateren dat het voorstel ertoe strekt het kiesrecht voor de
Eerste Kamer ook toe te kennen aan niet-ingezetenen, te weten Neder-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 418, nr. 5

2

landers in het buitenland. Daartoe wordt een speciaal kiescollege
ingesteld.
Bij deze leeft nog een aantal vragen.
De leden van de SGP-fractie hebben kennisgenomen van het voorstel om
de Grondwet te wijzigen en een kiescollege in te voeren voor niet-ingezetenen ten behoeve van de verkiezing van de leden van de Eerste Kamer.
Zij vinden het een goede gedachte om te bezien of en hoe de betrokkenheid van niet-ingezetenen kan worden versterkt. Maar zij vragen zich
wel af of er niet meer duidelijkheid moet zijn over de precieze mogelijkheden voor uitvoering, voordat er tot wijziging van de Grondwet kan
worden overgegaan. Met name vragen deze leden hierbij aandacht voor
de vormgeving van het kiescollege in het licht van de evenredige
vertegenwoordiging.
2. Inhoud van het voorstel
Eerder schetste de regering drie opties om Nederlanders in het buitenland
kiesrecht voor de Eerste Kamer te geven. Het komt de leden van de
VVD-fractie voor dat het instellen van een apart kiescollege de beste keuze
is. Het wetsvoorstel regelt alleen het instellen van het kiescollege, de
nadere uitwerking daarvan geschiedt op een later moment bij wijziging
van de Kieswet. Dan komt ook de stemwaarde van een lid van het
kiescollege Eerste Kamer aan de orde. Voor nu spreekt de regering een
voorkeur uit voor de wijze waarop die stemwaarde wordt bepaald. De
leden van de VVD-fractie zijn benieuwd naar de totale nadere regeling in
de Kieswet. Zij spreken de hoop uit dat in het kader van de tweede lezing
van het onderhavige wetsvoorstel inzicht kan worden gegeven in die
nadere regeling. Is de regering daartoe bereid? Gaarne krijgen de leden
van de VVD-fractie een reactie van de regering.
De leden van de CDA-fractie constateren dat de grondwetgever in 1983 de
mogelijkheid heeft geopend voor de wetgever om het kiesrecht voor de
Tweede Kamer aan niet-ingezetenen toe te kennen. Kan de regering
uiteenzetten, waarom anders dan bij de grondwetsherziening van 1983 nu
wel is gekozen voor het ook openen van deze mogelijkheid voor de
verkiezing van de Eerste Kamer?
Bij de verkiezing van de Eerste Kamer is de stemwaarde van een statenlid
en een lid van een kiescollege in de Caribische openbare lichamen
afgestemd op het totaal aantal inwoners van de provincie, onderscheidenlijk het openbaar lichaam dat het statenlid of kiescollegelid vertegenwoordigt, inclusief niet-kiesgerechtigden, onder wie niet-Nederlanders en
minderjarigen. De leden van de CDA-fractie onderschrijven het standpunt
van de regering dat de stemwaarde van een lid van het kiescollege voor
Nederlanders in het buitenland in redelijkheid niet gebaseerd kan worden
op de omvang van de gehele wereldbevolking.
De regering is van mening dat het, alles afwegende, de voorkeur verdient
om alleen de stemwaarde van de leden van een kiescollege voor
Nederlanders in het buitenland te bepalen op basis van het aantal
uitgebrachte stemmen. Hoe verhoudt deze keuze zich tot de constatering
van de regering: «Door bij een en dezelfde verkiezing uit te gaan van twee
principieel van elkaar verschillende berekeningswijzen, hinkt men op twee
gedachten wat betreft de verkiezing van de Eerste Kamer en wordt ook
geen recht gedaan aan het uitgangspunt dat bij verkiezingen de stem van
elke kiesgerechtigde (relatief) even zwaar weegt.» (TK 31 142, nr. 88,
blz. 8)?
De leden van de CDA-fractie vragen de regering nader in te gaan op het
bezwaar, dat de stemwaarde in dit systeem pas kan worden vastgesteld
na afloop van de stemming. Ook vragen deze leden hoe een verschil in de
berekeningswijze van de stemwaarde zich verhoudt tot artikel 4 van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 418, nr. 5

3

Grondwet. Deze leden vragen de regering een cijfermatige vergelijking te
maken van de effecten van de verschillende berekeningswijzen.
De nadere uitwerking van de verkiezing van het kiescollege voor Nederlanders in het buitenland zal plaatsvinden bij wet, de Kieswet. De leden
van de CDA-fractie vragen, mede gelet op het advies van de Kiesraad, of
de regering bereid is over de nadere uitwerking in de Kieswet inzicht te
geven vóór de tweede lezing van het voorstel tot grondwetswijziging.
De leden van de D66-fractie constateren dat het voorstel zelf niet regelt
hoe de stemwaarde voor het kiescollege van niet-ingezetenen zal worden
bepaald, terwijl de toelichting hier wel op in gaat. Deze leden vragen de
regering dan ook waarom dit nu wel in de toelichting wordt besproken
terwijl dit (nog) niet wettelijk wordt geregeld. Neemt de regering hier al
een voorschot op een discussie die in een later stadium nog moet
plaatsvinden? Enige duidelijkheid hoe en wanneer de regering de
bepaling van de stemwaarde precies gaat regelen zou bevorderlijk zijn
voor de behandeling van de wet. Graag ontvangen deze leden een reactie
van de regering op dit punt.
Stel dat de regering de bepaling van de stemwaarde daadwerkelijk gaat
regelen zoals in de toelichting is beschreven, dan wordt de stemwaarde
berekend op grond van het aantal daadwerkelijk uitgebrachte stemmen
door niet-ingezetenen voor de verkiezing van het kiescollege. Dat is op
een heel andere manier dan de stemwaarde van de andere kiezers. Is de
regering het met deze leden eens dat hierdoor een democratische
ongelijkheid ontstaat? En is deze ongelijkheid op te lossen door uit te
gaan van het aantal personen dat is ingeschreven in de registratie
niet-ingezetenen (RNI)? De regering acht bepaling van de stemwaarde op
basis van het RNI niet wenselijk omdat dit register niet actueel is. Ziet de
regering mogelijkheden om het RNI op orde te krijgen totdat wettelijk
wordt vastgesteld hoe de stemwaarde precies bepaald zal worden?
Bij de leden van de GroenLinks-fractie leven vragen over hoe de stemwaardes worden vastgesteld mocht dit voorstel worden aangenomen en
tot een regeling in de Kieswet leiden. De regering benoemt varianten en
kiest uiteindelijk een van deze varianten. De aan het woord zijnde leden
zouden graag een nadere toelichting hierop ontvangen. Zij zouden daarbij
graag expliciet een reactie ontvangen op het feit dat, met de door de
regering gekozen variant, er onderscheid wordt gemaakt tussen enerzijds
het principe dat nu bij de provincies en bij de openbare lichamen geldt,
waarbij de stemwaarde wordt bepaald op basis van het aantal inwoners,
en het voorstel om bij de niet-ingezetenen te kiezen voor het feit dat het
aantal kiezers dat daadwerkelijk opkomt de basis vormt voor de
stemwaarde. Zou het, zo vragen deze leden, niet logischer en rechtvaardiger zijn om voor alle groepen uit te gaan van dezelfde basis voor het
bepalen van de stemwaarde? Met andere woorden: heeft de regering ook
overwogen om voor het bepalen van de stemwaarde van een provincie of
een openbaar lichaam te kijken naar het aantal kiesgerechtigden dat
gebruik maakt van het stemrecht bij de verkiezingen van provinciale
staten en bij de verkiezing van het kiescollege van de openbare lichamen?
Graag ontvangen deze leden hier een nadere toelichting op.
De leden van de GroenLinks-fractie hebben eerder aandacht gevraagd
voor de positie van Nederlanders die woonachtig zijn in de andere landen
van het Koninkrijk en geen stemrecht hebben voor de Tweede Kamerverkiezingen. Deze leden vragen hier nu opnieuw aandacht voor. Want klopt
het, zo vragen zij, dat wanneer er een kiescollege voor niet-ingezetenen
komt voor de verkiezingen voor de Eerste Kamer, ook inwoners van
Aruba, Curacao en Sint-Maarten dan als niet-ingezetenen kunnen
deelnemen aan deze verkiezingen? Zo ja, kan de regering aangeven
waarom deze Nederlanders wel mogen stemmen voor een kiescollege
voor de Eerste Kamer, maar niet mogen deelnemen aan de verkiezingen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 418, nr. 5

4

voor de Tweede Kamer? Is de regering het met de leden van de
GroenLinks-fractie eens dat Nederlanders die woonachtig zijn in de
andere landen van het Koninkrijk, net zo goed als niet-ingezetenen die op
bijvoorbeeld het Franse deel van Sint-Maarten of in Australië wonen,
geraakt kunnen worden door besluiten die door de Tweede Kamer en
Eerste Kamer worden genomen? Graag ontvangen deze leden een nadere
beschouwing van de regering op dit vlak. Zij verzoeken de regering hierbij
expliciet in te gaan op de positie van artikel 4 van de Grondwet ten
aanzien van dit vraagstuk.
De leden van de SP-fractie constateren dat de leden van de Eerste Kamer
worden gekozen door de leden van de provinciale staten, die op hun beurt
worden gekozen door de inwoners van de betreffende provincies. Ook
constateren deze leden dat ingezetenen van ons land, die niet in een
provincie wonen maar in een «openbaar lichaam», op «getrapte» wijze,
middels een kiescollege, invloed kunnen uitoefenen op de samenstelling
van de Eerste Kamer. In dit wetsvoorstel krijgen ook niet-ingezeten op
getrapte wijze invloed op de samenstelling van de Eerste Kamer. Deze
leden vragen waarom deze groep mensen, die niet in ons land woont,
toch invloed krijgt op de samenstelling van de Eerste Kamer. Waarom
wordt voor deze specifieke groep afstand genomen van de grondwettelijke systematiek voor de verkiezing van de Eerste Kamer? Deze leden
constateren met tevredenheid dat niet-ingezeten wél kunnen kiezen voor
de Tweede Kamer. Zij vragen zich af of het wetsvoorstel een einde wil
maken aan dit onderscheid tussen ingezetenen en niet-ingezetenen. Ook
vragen zij zich af of daarmee een einde wordt gemaakt aan het idee van
de Eerste Kamer als een vertegenwoordiging die gekozen wordt door de
provincies. Valt daarmee niet ook een belangrijk staatsrechtelijk argument
weg voor het bestaan van de Eerste Kamer, zo vragen deze leden. Zou het
onderscheid in rechten tussen ingezetenen en niet-ingezetenen niet
evengoed kunnen worden opgeheven door de Eerste Kamer af te
schaffen?
Bij de leden van de PvdA-fractie leven over de bepaling van de waarde
van een stem van een lid van het kiescollege bij de verkiezing van de
Eerste Kamer (de stemwaarde) wat vragen. Zoals zij begrijpen is de
regering van mening dat de stemwaarde van de leden van een kiescollege
voor Nederlanders in het buitenland bepaald moet worden op basis van
het aantal uitgebrachte stemmen. Begrijpen de aan het woord zijnde
leden het dan goed dat naarmate er meer stemmen door Nederlanders in
het buitenland worden uitgebracht dat daarmee ook de invloed van het
desbetreffende kiescollege op de samenstelling van de Eerste Kamer zal
groeien? Zo nee, wat wordt dan wel bedoeld?
Hoeveel van die Nederlanders brengen nu gemiddeld hun stem uit bij
verkiezingen van de Tweede Kamer? En hoe groot is daarmee hun invloed
op de samenstelling van de Tweede Kamer? Wat is de verwachting ten
aanzien van het aantal stemmers uit het buitenland voor het kiescollege
voor de Eerste Kamer?
De leden van de ChristenUnie-fractie lezen dat de Raad van State
aanbeveelt tot een meer zorgvuldige weging te komen van argumenten.
In dat licht vragen genoemde leden het volgende. In het voorstel wordt
gekozen voor de variant waarbij de weging van de stem van nietingezetenen op een andere wijze wordt vastgesteld dan de stem van
ingezetenen. Voor ingezetenen is het gewicht van de stem afhankelijk van
de opkomst, in verhouding tot het aantal kiesgerechtigden in de provincie,
danwel het openbare lichaam. Dit maakt dat er een juridisch onderscheid
wordt gemaakt tussen ingezetenen en niet-ingezetenen op de wijze
waarop met een stem wordt ingegaan. Juridisch zuiverder zou het zijn
wanneer niet-ingezetenen als kiesgerechtigde een stem uitbrengen voor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 418, nr. 5

5

een kiescollege dat een veertiende gebied vertegenwoordigt, te weten
niet-ingezetenen. Het gewicht van dit kiescollege zou vervolgens 0 zijn,
immers er zijn geen ingezetenen. Niet-ingezetenen hebben hiermee het
recht om te stemmen, enkel de stemwaarde van de leden van het
kiescollege dat vervolgens de leden van de Eerste Kamer kiest, is nul.
Uiteraard zien de leden van de ChristenUnie-fractie dat dit het bezwaar
oplevert of dit voldoende uitdrukking geeft aan het feit dat de stemmen
meetellen voor het uiteindelijke resultaat. Maar dat betekent niet dat
daarmee zonder meer een juridische inconsequentie is gerechtvaardigd.
Vanuit het belang van een zorgvuldige totstandkoming van (grond)wetgeving, vragen de leden van de ChristenUnie-fractie nader te beargumenteren waarom een juridisch onderscheid tussen niet-ingezetenen en
ingezetenen hier gerechtvaardigd wordt geacht.
De leden van de ChristenUnie-fractie herinneren zich dat bij de wijziging
van de Grondwet om de inwoners van Caribisch Nederland invloed te
geven op de samenstelling van de Eerste Kamer, duidelijk is uitgesproken
dat de grondwetgever het niet acceptabel vindt als buitenlanders invloed
krijgen op de samenstelling van de Eerste Kamer. Deze leden vragen de
regering in te gaan op de uitwerking van dit wetsvoorstel voor Nederlanders in het buitenland met een dubbele nationaliteit. Voorts vragen
deze leden of de regering kan verzekeren dat de stem van mensen die niet
of niet meer over de Nederlandse nationaliteit beschikken en in het
buitenland wonen niet zal worden meegewogen voor de verkiezing van de
Eerste Kamer.
De leden van de SGP-fractie missen bij de uiteenzetting over de wettelijke
voorziening een beschouwing over de grootte van het kiescollege. In
eerdere brieven heeft de regering benadrukt dat het vanwege de
evenredigheid belangrijk is dat het kiescollege niet te klein is. Om goed te
kunnen beoordelen of het kiescollege zal kunnen voldoen aan de
grondwettelijke eis van evenredigheid is het echter ook van belang dat
duidelijkheid gegeven wordt over de voornemens ten aanzien van het
aantal leden van het kiescollege. Wat zijn de inzichten van de regering
over de gewenste omvang?
De regering geeft aan dat het register niet-ingezetenen niet actueel is. De
leden van de SGP-fractie vragen zich af in hoeverre dit ook geldt ten
aanzien van het kiesregister. Is daarbij ook de mogelijkheid dat het
register niet-actueel is? Wat is dan precies de toegevoegde waarde van
het register niet-ingezetenen? Is er bovendien wel altijd zicht op of er nog
steeds sprake is van het Nederlanderschap?
Nu wordt voorgesteld om de stemwaarde te relateren aan het aantal
uitgebrachte stemmen, vragen de leden van de SGP-fractie zich af hoe dat
getal zich ongeveer verhoudt tot het totaal aantal ingeschrevenen in het
kiesregister. Welk deel van de ingeschrevenen brengt normaal een stem
uit voor de verkiezingen voor de Tweede Kamer of het Europees
parlement?
Ook vragen de leden van de SGP-fractie zich af in hoeverre het kiescollege
in de praktijk ook uitvoerbaar zal zijn. Zij hebben uit eerdere brieven
begrepen dat het de verwachting is dat het kiescollege in Europees
Nederland bij elkaar komt. Is dat inderdaad de bedoeling of is het de
bedoeling om te gaan werken met digitale stemmen? Hoe kan dan
worden vastgesteld of het wel gaat om de daadwerkelijk gekozenen?
3. Advies en consultatie
De leden van de SP-fractie maken zich zorgen over de praktische
uitwerking van het voorliggende voorstel. De registratie van Nederlanders
in het buitenland is niet vlekkeloos en de stemverhoudingen, zoals in het
voorstel zelf al aangestipt, zijn lastiger te bepalen. Kan de regering nader
ingaan op de opmerkingen van de Kiesraad, die zorgen uit over de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 418, nr. 5

6

verschillende behandeling van groepen kiezers op basis van stemwaardebepaling, los van de vraag of het ingezetenen zijn of niet?
ARTIKELSGEWIJS
Artikel III (additioneel artikel VI)
De leden van de SGP-fractie vinden het een goede zaak dat het additioneel
artikel in het wetsvoorstel is opgenomen. Wel vragen zij zich af of niet
tegelijkertijd moet worden voorzien in het automatisch vervallen van dat
artikel, bijvoorbeeld tien jaar na inwerkingtreding.
De voorzitter van de commissie,
Ziengs
De adjunct-griffier van de commissie,
Hendrickx

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 418, nr. 5

7