Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

23 645

Openbaar vervoer

Nr. 481

BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN MILIEU
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 7 oktober 2011
Hierbij ontvangt u mijn reactie op de rapportage van de Commissie
Permanente Structuur en Dubbel opstaptarief in de treinrailketen. Het
rapport heb ik u met een eerste reactie bij brief van 30 juni gestuurd
(Kamerstukken II, 23 645, nr. 475). Zoals in deze brief aangegeven heb ik
eerst met betrokken partijen gesproken alvorens u mijn volledige reactie
te sturen. In de afgelopen periode hebben deze gesprekken plaatsgevonden.
Het uitgangspunt van de Commissie, een goed werkende OV-chipkaart
met bijbehorend klantgemak, wordt omarmd door alle betrokken partijen
in de regiegroep OV-chipkaart waarin alle betrokken partijen (ministerie,
decentrale overheden, vervoerders en TLS) vertegenwoordigd zijn. De
hoofdlijnen van het rapport van de Commissie worden breed ondersteund
door de vervoerders, TLS en de decentrale overheden. Alle partijen
hebben samen met mij vertrouwen dat we een goede koers varen. Nu
gaat het erom de nog bestaande zorgpunten constructief en in gezamenlijkheid op te lossen zodat alle reizigers het gebruik van de OV-chipkaart
enthousiast omarmen.
Ook de consumentenorganisaties vertegenwoordigd in het Landelijk
Consumenten Overleg (LCO) zijn positief over het rapport van de
Commissie. De adviezen doen recht aan de belangen van de reiziger.
De Commissie heeft met betrokkenheid van alle partijen geadviseerd over
vier onderwerpen met betrekking tot de OV-chipkaart. De onderwerpen
betroffen:
1. een permanente structuur
2. enkelvoudig in- en uitchecken in de treinketen
3. het dubbel opstaptarief in de treinketen
4. verlagen van het instaptarief
Het komt er nu op aan de adviezen van de Commissie om te zetten in
oplossingen die geïmplementeerd worden. Daarvoor heb ik de voorzitter
van de Commissie, de heer Meijdam, gevraagd om niet meer als adviseur

kst-23645-481
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 23 645, nr. 481

1

maar als kwartiermaker samen met betrokken partijen tot realisering van
de oplossingen te komen.
1. Permanente structuur
Alle betrokken partijen onderschrijven het belang van een permanente
structuur in beginsel voor de OV-chipkaart om te komen tot een effectieve
besluitvorming rondom concessie-overstijgende onderwerpen. De
structuur dient tot doel te hebben het gebruiksgemak veilig te stellen en
verder te ontwikkelen. Tevens dient de structuur ervoor te zorgen dat de
uitvoering transparant gebeurt en dat marktwerking wordt gefaciliteerd.
De structuur dient derhalve te worden opgericht vanuit de visie dat de
dienstverlening aan de reiziger verder wordt geoptimaliseerd, in een
setting waar besluiten open en zorgvuldig tot stand komen en waarbij de
stem van de reiziger wordt gehoord.
Uit de gevoerde gesprekken met betrokken partijen is naar voren
gekomen dat de oprichting van een rechtsvorm met volledige zeggenschap complex is binnen het huidige rechtsbestel en gedecentraliseerde
bevoegdheden die in de Wet personenvervoer 2000 zijn verankerd.
Volledige zeggenschap impliceert immers dat concessieverlenende
overheden een deel van hun wettelijke bevoegdheden, waarover ze aan
hun volksvertegenwoordiging verantwoording moeten afleggen, moeten
inleveren die mogelijk ook bestaande concessie-afspraken met hun
vervoerders doorkruisen. Ook bij concessieoverschrijdende onderwerpen
gaat het immers om bevoegdheden die uiteindelijk in de wet bij de
concessieverleners zijn belegd.
Gelet op enerzijds de bestuurlijk- juridische complexiteit om volledige
zeggenschap wettelijk te regelen en anderzijds de praktische noodzaak om
de structuur snel van start te laten gaan, ligt een nadere uitwerking op
korte termijn van effectieve (samenwerkings)mogelijkheden binnen het
huidige rechtsbestel voor de hand. Die samenwerking dient evenwel niet
vrijblijvend te zijn. Een vorm van praktische doorzettingsmacht is
onontbeerlijk om resultaten neer te kunnen zetten die in het belang van de
reiziger zijn. Een mogelijke invulling van de structuur is een privaatrechtelijke rechtsvorm, waarin partijen zijn vertegenwoordigd met inzet van hun
eigen bevoegdheden. Dit kan op verschillende wijzen nader worden
geconcretiseerd. Partijen hebben mij bevestigd dat ze met de kwartiermaker afspraken willen vastleggen over het oprichten van zo’n organisatie
(rechtsvorm) en de wijze waarop over bepaalde concessie- overstijgende
onderwerpen wordt besloten.
In de beoogde structuur komen twee besluitvormingselementen samen:
gekwalificeerd advies en doorzettingsmacht. De op te richten organisatie,
waarbinnen alle partijen betrokken zijn, werkt aan onderwerpen die op
concessieoverstijgend en op nationaal niveau aandacht vragen en die het
niveau van de individuele vervoerder of overheid overstijgen. Partijen
binnen de organisatie komen idealiter samen tot een oplossing in de vorm
van een gekwalificeerd advies richting de partij(en) tot wie een speciaal
issue zich richt. Het advies moet gericht zijn op het algemeen belang, met
bijzondere aandacht voor het belang van de reiziger en technische en
financiële haalbaarheid. Wordt het advies niet aanvaard door de partij tot
wie het advies zich richt of blijft een resultaat uit, dan wordt het
voorgelegd aan het bestuur van de (op te richten) organisatie dat een
besluit kan afdwingen.
In feite is hiermee sprake van een gelaagde aanpak. Het element
gekwalificeerd advies geeft daarbij meer ruimte voor verschillende
belangen en het zorgen voor draagvlak. De doorzettingsmacht dient als

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 23 645, nr. 481

2

terugvaloptie omdat een beslissing op een belangrijk (concessieoverstijgend) onderwerp geen patstelling verdraagt en een besluit is geboden.
De kwartiermaker zal met partijen in een overeenkomst vastleggen in
welke vorm de organisatie wordt opgericht en in welke vorm de
elementen advies en de doorzettingsmacht wordt gegoten. Hierbij kan
immers aan verschillende manieren worden gedacht. Een van de
elementen waar de kwartiermaker naar zal kijken is het onderzoek dat
wordt uitgevoerd door
het Regionaal Openbaar Vervoer Beraad (overlegplatform van de
decentrale overheden en hun vervoerders). In zijn brief van 3 oktober jl.
(bijlage bij de vijfde voortgangsrapportage) heeft het ROVB gemeld dat
partijen hebben ingestemd met een onderzoek naar het creëren van een
arbitrage-instrument. In de oktobervergadering van de ROVB wordt dit
nader ingevuld. Doel van het arbitrage-instrument is haperende vraagstukken in het decentraal openbaar vervoer tussen partijen voorgelegd
kunnen worden voor een bindend en/of doorslaggevend advies ten
gunste van een snellere voortgang.
Ook wat betreft de positie van TLS kunnen betrokken partijen zich vinden
in de wens om concrete afspraken te maken. Het betreft de wens tot meer
transparantie: naar concessieverleners in bijvoorbeeld reizigersstromen
en gemiste transacties, naar vervoerders die geen aandeelhouder zijn in
bijvoorbeeld de kosten). Twijfel aan het bestaan van een «level playing
field» moet worden weggenomen.
De kwartiermaker wordt gevraagd om, na overleg met de betrokken
partijen, de wijze waarop hier invulling aan wordt gegeven, verder uit te
werken. Overeenkomstig het rapport van de Commissie is het
uitgangspunt hierbij een nadere duiding en splitsing van beleidsbepalende taken en uitvoerende taken van TLS en het onderbrengen van die
taken in de op te richten organisatie.
Opdracht aan de kwartiermaker
De kwartiermaker maakt met de betrokken spelers; de overheden, de
vervoerbedrijven en TLS, concrete afspraken over de implementatie van
de permanente structuur met een vorm van doorzettingsmacht. De
consumentenorganisaties worden hierbij betrokken.
– De kwartiermaker heeft tot taak om de nieuwe organisatie op te richten
en hiertoe met betrokken partijen afspraken te maken over de wijze
waarop concessieverleners en concessiehouders hun zeggenschap
aanwenden op onderwerpen die het niveau van een individuele
concessie of individuele vervoerder overstijgen.
– De kwartiermaker neemt daarin ook mee de wijze waarop de stem van
de reiziger wordt betrokken bij de landelijke besluitvorming.
– De kwartiermaker verkent samen met partijen welke onderwerpen
concessieoverstijgende besluitvorming vergen en hoe financiële
consequenties van adviezen en besluiten worden vormgegeven.
– De kwartiermaker zal aangeven hoe de beleidsbepalende taken van
TLS afzonderlijk worden gewaarborgd en hoe dit wordt vormgegeven.
Daarbij zal o.a. rekening worden gehouden met de vraag in hoeverre
het hier gaat om een overheidstaak en welke publiekrechtelijke of
privaatrechtelijke vorm het meest geschikt is. Daarbij is uitdrukkelijk de
wens dat er geen belemmeringen ontstaan voor de marktwerking en
zo mogelijk worden huidige belemmeringen weggenomen. Ook dient
het belang van de aandeelhouders van TLS om de investeringen terug
te verdienen te worden betrokken.
Samenwerking is in het belang van alle betrokken partijen. Behalve dat
het belang van de reiziger hiermee is gediend, kunnen alle partijen voorts

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 23 645, nr. 481

3

structureel minder tijd en geld kwijt zijn voor het onderhoud en beheer
van de OV-chipkaart.
Mocht het uiteindelijk niet lukken om op basis van voornoemde uitgangspunten, vrijwilligheid en wederzijds belang een permanente structuur op
te richten die kan doorpakken, dan sluit ik niet uit dat het Rijk haar
verantwoordelijkheid neemt en met wet- en regelgeving komt waarin de
samenwerking een verplichtend karakter krijgt.
2. Enkelvoudig in- en uitchecken in de treinketen
Vervoerders en TLS hebben mij aangegeven dat enkelvoudig in- en
uitchecken in de treinrailketen in theorie mogelijk is. De consumentenorganisaties hebben mij laten weten voorstander te zijn van een systeem
met enkelvoudig in- en uitchecken. Ook de overheden en vervoerders
onderschrijven het uitgangspunt dat enkelvoudig in- en uitchecken in de
treinrailketen zal kunnen leiden tot een toename van het gebruiksgemak.
Het aantal handelingen dat de reiziger moet uitvoeren wordt immers
beperkt. Wel is het zo dat de complexiteit en daarmee de kosten van de
uitvoering in sterke mate afhankelijk zijn van de door de vervoerders en
concessieverleners gewenste vrijheidsgraden in de tariefstellingen en de
tariefsystematiek. In haar rapport meldt de commissie dat door partijen
een bedrag van € 50 miljoen is genoemd.
De Commissie adviseert om nader onderzoek te doen naar de consequenties in termen van technische maakbaarheid, kosten en bijbehorende
doorlooptijden, voordat een definitieve keuze voor implementatie van
enkelvoudig in- en uitchecken kan worden gemaakt. Bij «samenloop op
het spoor» is het door de decentralisatie regelgeving mogelijk dat
verschillende vervoerders een verschillend tarief hanteren voor hetzelfde
traject. Dit aspect kan complicerend werken en dient als specifiek thema te
worden meegenomen in het onderzoek. De Commissie adviseert daarbij
tevens dat bij implementatie de reiziger gevraagd kan worden om middels
een verhoging van de prijs van een treinreis een bijdrage te leveren. Ook
als de kosten hoger dan € 50 miljoen uitvallen, zou dit geen onoverkomelijke bedragen opleveren. De commissie heeft berekend dat de prijsverhoging, bij een kostprijs van 50 miljoen, neerkomt op 3 eurocent per
treinreis.
Gelet op de complexiteit van het onderzoek en de vele betrokken partijen
zal het door de Commissie aanbevolen onderzoek mogelijk één jaar
vergen. In de tussentijd zullen de spoorvervoerders moeten blijven zorgen
voor goede communicatie en uitleg aan de reiziger middels Routing
Signing Branding. Partijen zijn het eens dat het van belang is dat
vervoerders in de overgangsfase ruimhartig omgaan met het coulancebeleid bij foutief in- en uitchecken. Hierover maakt de kwartiermaker met
partijen nadere afspraken.
De Commissie adviseert de Amvb «handhaven papieren treinkaartje», die
tot stand is gebracht voor het probleem van dubbel opstaptarief in de
treinketen en geldt totdat dit probleem structureel is opgelost, ook van
toepassing te verklaren tot het moment dat enkelvoudig in- en uitchecken
is gerealiseerd.
Omdat eventuele implementatie van enkelvoudig in- en uitchecken pas op
middellange termijn te realiseren is, zal ik het handhaven van het papieren
treinkaartje hier niet aan verbinden. Zolang de reiziger met het papieren
kaartje op het spoor kan reizen, is het namelijk niet mogelijk om de
poorten te sluiten. Sluiting van de poortjes, door NS voorzien eind 2012, is
echter wenselijk vanuit het oogpunt van sociale veiligheid en voor de
businesscase van vervoerders.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 23 645, nr. 481

4

Opdracht aan de kwartiermaker
–

–

De kwartiermaker zal overeenkomstig het advies van de commissie
een nader onderzoek laten uitvoeren naar enkelvoudig in- en uitchecken. Dit onderzoek moet antwoord geven op de vraag over de
maakbaarheid, de financiering, de samenhang met issues die
voortkomen uit decentralisatieregelgeving (zoals tariefvrijheid en
«samenloop op het spoor») en de doorlooptijd van enkelvoudig in- en
uitchecken in de treinrailketen. Uitgangspunt is dat, behoudens
technische en/of bedrijfseconomische onhaalbaarheid gekomen wordt
tot enkelvoudig in- en uitchecken in de treinrailketen
Daarnaast maakt de kwartiermaker nadere afspraken met de spoorvervoerders en haar concessieverleners over een ruimhartig coulancebeleid door vervoerders.

3. Dubbel opstaptarief in de treinketen
De vervoerders en decentrale overheden hebben aangegeven om
conform de lijn van de commissie het dubbel opstaptarief in de treinketen
op te willen lossen. Het overstaprecht in de treinrailketen wordt dusdanig
ingesteld, dat de reiziger bij het overstappen tussen twee treindiensten
geen nieuw opstaptarief betaalt.
Binnen dit systeem behouden de decentrale overheden echter de keuze
om ook bij reizigers die vanaf bus, tram of metro overstappen op het
regionaal treinvervoer het opstaptarief al dan niet in rekening te brengen.
De voorwaarde die hierbij uitdrukkelijk door de sector is gesteld, is dat er
aandacht wordt gegeven aan en adequate oplossingen worden geboden
voor eventueel weglekken van omzet in de totale regionale vervoersketen
en de mate van inpasbaarheid van een dergelijke wijziging in lopende
concessies waar concessieovereenkomsten tussen opdrachtgevers en
vervoerders zijn gesloten.
De consumentenorganisaties hebben mij aangegeven zich te kunnen
vinden in de eventuele consequentie, dat met het instellen van het
overstaprecht in de treinrailketen, het overstaprecht naar het regionale
busvervoer komt te vervallen en de reiziger hier dus een opstaptarief gaat
betalen. De situatie die dan ontstaat is gelijk aan de situatie van het
papieren vervoerbewijs en daarmee voor de consumentenorganisaties
acceptabel.
Opdracht aan de kwartiermaker
–

–

–

De kwartiermaker werkt samen met betrokken partijen de technische
mogelijkheden uit met hun effecten op het businessmodel van de
regionale spoorvervoerders.
De kwartiermaker zal samen met partijen een route en tijdspad
opstellen om zo spoedig als mogelijk de oplossing van het dubbel
opstaptarief te implementeren.
Het financieringsmodel is onderdeel van de nadere uitwerking.

Zolang partijen niet tot oplossing van het dubbel opstaptarief komen, blijft
de AMvB, die het accepteren van het papieren treinkaartje verplicht stelt,
van toepassing. De reiziger heeft hiermee de mogelijkheid om het dubbel
opstaptarief op het spoor te vermijden. Op deze manier wil ik waarborgen
dat er een klantvriendelijke oplossing komt voor het dubbele opstaptarief
en een aanpak vanuit het perspectief van de reiziger.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 23 645, nr. 481

5

4. Verlagen van het instaptarief van 4 naar 3 Euro
De Commissie rapporteert dat het instaptarief geen invloed heeft op de
toegankelijkheid van het openbaar vervoer. De consumentenorganisaties
vertegenwoordigd in het LCO ondersteunen de lijn van de Commissie. Ik
zie dan ook geen aanleiding om decentrale overheden te verzoeken het
instaptarief te verlagen. Dit onderwerp wordt dan ook niet nader
uitgewerkt.
Tot slot
De heer Meijdam zal als kwartiermaker samen met de betrokken partijen,
waaronder de concessieverleners, de vervoerders, TLS en de consumentenorganisaties uitwerken op welke wijze de opdracht in deze brief wordt
geïmplementeerd. Ik heb de kwartiermaker gevraagd om mij in december
te informeren over zijn vorderingen en welke overeenstemming is bereikt.
Ik zal uw Kamer op de hoogte houden van de bevindingen van de
kwartiermaker.
De minister van Infrastructuur en Milieu,
M. H. Schultz van Haegen-Maas Geesteranus

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 23 645, nr. 481

6