Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

33 418

Handhaving Europese regels voor afvaltransport

Nr. 2

RAPPORT
Inhoud

1
1.1
1.2
1.2.1
1.2.2

Over dit onderzoek
Inleiding
Internationale afvalstromen
Belangrijkste afvalcijfers en -stromen van Nederland
Van internationale conventie tot nationale implementatie
Verantwoordelijke bewindspersonen
Doel- en vraagstelling
Conclusies en aanbevelingen
Reacties bewindspersonen

3
3
4
4

11
11
12
14
15
18
21
23
24

2.4
2.5

Invulling EVOA
Rol Ministerie van IenM
Uitvoering van de EVOA
Handhaving van de EVOA
Inspectie Leefomgeving en Transport
Douane
Politie
Aantal uitgevoerde EVOA-controles in Nederland
Informatie-uitwisseling
Samenwerking en informatie-uitwisseling binnen de
EVOA-keten
Opsporing overtreders EVOA en vervolging
Conclusie

3
3.1
3.2
3.3
3.4

Inzicht in effect handhaving
Zicht op effect handhaving EVOA
Zicht op functioneren gehele afvalketen
Bruikbaarheid informatiesystemen
Conclusie

29
29
30
32
33

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

1

1.3
1.4
1.5
1.6
2
2.1
2.2
2.3
2.3.1
2.3.2
2.3.3
2.3.4
2.3.5
2.3.6

kst-33418-2
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2012

5
7
7
7
8

25
25
28

4
4.1
4.2
4.3

Afwikkeling overtredingen
Bestuursrechtelijk
Strafrechtelijk
Conclusie

35
35
36
39

5

Reacties bewindspersonen en nawoord Algemene
Rekenkamer
Reactie bewindspersonen
Nawoord Algemene Rekenkamer

40
40
43

Werkwijze bij twee veelvoorkomende overtredingen
Aantallen controles
Normen
Gebruikte afkortingen
Literatuur

44
46
48
49
50

5.1
5.2
Bijlage 1
Bijlage 2
Bijlage 3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

2

1 OVER DIT ONDERZOEK
1.1 Inleiding
De Algemene Rekenkamer heeft onderzocht hoe de overheid de
Europese Verordening Overbrenging Afvalstoffen (EVOA) handhaaft.
Deze verordening reguleert de transporten van afvalstoffen binnen, naar
en vanuit de Europese Unie (EU). Zij is opgesteld om (internationaal) het
milieu te beschermen. Met deze regels wil de EU voorkomen dat bedrijven
en instellingen afval uitvoeren om te laten verwerken op locaties waar
onvoldoende rekening gehouden wordt met milieuhygiënische aspecten.
De EVOA kent drie procedures: een verbod, een kennisgeving met
vergunning en alleen een begeleidend document. De procedure hangt af
van de bestemming van het transport, het type afval en de manier waarop
het afval na transport wordt verwerkt.
EVOA noodzakelijk
De internationale gemeenschap heeft aangedrongen op deze regels voor
afvaltransporten. In de afgelopen decennia is het afvalbeheer namelijk
steeds meer geïnternationaliseerd. De verbranding van Italiaans afval in
Nederlandse afvalverbrandingsinstallaties is een recent voorbeeld
daarvan. Daarnaast worden grondstoffen steeds schaarser, waardoor het
steeds aantrekkelijker wordt ze te recyclen (IenM, 2011b). Het verschilt per
land in hoeverre deze afvalstoffen als (grond)stof gebruikt kunnen
worden. Bovendien heeft ieder land een eigen verwerkingscapaciteit,
andere verwerkingskosten en meer of minder strikte regels. Deze
onderlinge verschillen hebben ervoor gezorgd dat afval een waardevolle
handelswaar is geworden, en nog waardevoller in het illegale circuit
(KLPD, 2008; VROM Inspectie, 2009). De EVOA probeert dit illegale circuit
in te perken.
Minder ontwikkelde landen dragen milieurisico’s
Jaarlijks worden in Europa honderden illegale afvaltransporten tegengehouden die landen buiten Europa als bestemming hebben (IMPEL, 2011).
Een groot risico bij dergelijke transporten is dat het afval illegaal wordt
gestort of onverantwoord wordt verwerkt. Zo gaan bijvoorbeeld veel
kapotte computers en televisies van Europa naar Afrikaanse landen om
daar, na het verwijderen van (edele) metalen, uiteindelijk in de open lucht
verbrand te worden. Deze landen kampen vervolgens met de gevolgen
voor mens en milieu.
Internationaal parallel onderzoek
Ons onderzoek maakt deel uit van een internationaal onderzoek naar de
handhaving van de EVOA dat in acht Europese landen wordt uitgevoerd:
Bulgarije, Griekenland, Hongarije, Ierland, Nederland, Noorwegen1, Polen
en Slovenië. De nationale rekenkamers voeren de onderzoeken uit en
rapporteren over hun eigen land. Daarnaast verschijnt er begin 2013 een
gezamenlijk rapport.

1

Noorwegen is geen lid van de EU, maar wel
van de Europese Economische Ruimte en past
de EVOA toe.

Om de verschillende landen te kunnen vergelijken zijn er afspraken
gemaakt over de onderzoeksaanpak. Belangrijke elementen daarin zijn
gesprekken met handhavers en beleidsmedewerkers en de analyse van
(interne) documenten en cijfers. In Nederland zijn daarnaast drie
handhavingsacties bijgewoond. Het onderzoek gaat over de periode van
2009 tot en met 2011.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

3

Leeswijzer
Dit rapport bestaat naast dit inleidende hoofdstuk uit vier hoofdstukken. In
hoofdstuk 2 gaan we in op de uitvoering en handhaving van de EVOA.
Vervolgens bespreken we in hoeverre deze handhaving ook effect heeft
(hoofdstuk 3). Ook gaan we in op wie eventuele overtredingen afwikkelen
(hoofdstuk 4). Tot slot staan in hoofdstuk 5 de bestuurlijke reacties van de
bewindspersonen van de Ministeries van Infrastructuur en Milieu (IenM),
Financiën en Veiligheid en Justitie (VenJ) en ons nawoord.
Hieronder bespreken we echter eerst nog de belangrijkste internationale
afvalstromen, de regelgeving die daarop van toepassing is en wie
waarvoor verantwoordelijk is. Daarna gaan we in op de doel- en vraagstelling van het onderzoek en presenteren we onze belangrijkste
conclusies en de daarop aansluitende aanbevelingen.
1.2 Internationale afvalstromen
Jaarlijks produceert de wereld een grote hoeveelheid (gevaarlijk2) afval,
variërend van huishoudelijk afval en elektrische apparaten tot industrieel
afval, batterijen en autowrakken. Onder «afval» verstaan de EU-landen
elke stof of elk voorwerp waarvan de eigenaar zich ontdoet, zich wil
ontdoen of zich moet ontdoen. Of bedrijven en instellingen hun afval
exporteren, hangt meestal af van de verwerkingsmogelijkheden en
-kosten. Als deze gunstiger zijn bij export en verwerking elders (al dan niet
legaal) dan kiezen ze uiteraard minder snel voor verwerking in eigen land.
Hierdoor ontstaan omvangrijke wereldwijde afvalstromen. Azië en Afrika
zijn de belangrijkste «ontvangers» van wereldwijd afval, terwijl Europa,
Japan en Noord-Amerika de belangrijkste verzenders zijn.
1.2.1 Belangrijkste afvalcijfers en -stromen van Nederland
In figuur 1 staat hoeveel afval in Nederland geproduceerd en verwerkt
wordt Nederland en binnenkomt en uitgaat.

2

Gevaarlijk afval is afval dat risico’s met zich
meebrengt voor veiligheid en gezondheid,
omdat het bijvoorbeeld brandbaar of giftig is.
De definities van afval en «gevaarlijk afval»
ontleent de EVOA aan de Kaderrichtlijn
Afvalstoffen.
3
Dit zijn landen dit lid zijn van de Organisatie
voor Economische Samenwerking en
Ontwikkeling.
4
Bron: opgave ILT op basis Eurostat en Terra.
5
Het is niet duidelijk hoeveel van het
geïmporteerde afval gelijk weer wordt
geëxporteerd (doorvoer). Bovendien zijn de
afvalstromen zijn niet onderling vergelijkbaar.
Zo is het cijfer voor de productie in Nederland
exclusief verontreinigde grond, baggerspecie,
mest en radioactief afval. Dat de totale export
gelijk is aan de import + de productie – de
verwerking is toeval.

In 2010 bedroeg de uitvoer naar OESO-landen3 10,5 miljoen ton en naar
niet-OESO-landen 3,6 miljoen ton.4 De totale omvang van de import en
export is bekend, maar het proces (doorvoer of verwerking) voor
niet-vergunningplichtige afvalstoffen binnen Nederland is onduidelijk. De
cijfers uit de figuur kunnen dan ook niet zonder meer bij elkaar worden
opgeteld.5
Ook kunnen we de cijfers niet uitwerken naar modaliteit (zeevaart,
binnenvaart, weg, rail). Wel is bekend dat zeevaart voor uitvoer uit de EU
uiteindelijk de belangrijkste modaliteit is en dat een aanzienlijk deel van
het afval dat via Nederland de EU verlaat, uit andere landen komt (vooral
Duitsland). Vanuit EVOA-perspectief is dan Duitsland primair verantwoordelijk voor de (handhaving van de) EVOA en fungeert Nederland als route
waarlangs het transport de EU verlaat.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

4

Figuur 1 Afvalcijfers en -stromen van Nederland in 2010

cijfers in miljoen ton

Totale import
(uit OESO en
niet-OESO):

8,5*

Afvalproductie
in Nederland

Verwerking
in Nederland

59,9**

54,3***

Waarvan ongeveer
• 95% nuttige toepassing
(bijv. recycling)
• 5% verwijdering
(bijv. storten)
OESO-landen

Totale export

10,5

14,1

Niet-OESOlanden

OESO-landen zijn o.a. Duitsland, België, Hongarije, de VS en Japan.
Niet-OESO-landen zijn o.a. China, India, Brazilië en alle Afrikaanse landen.
*

Van de import is de exacte verdeling over OESO-landen en niet-OESO-landen niet bekend.
Ook is niet bekend hoeveel van de import en export doorvoer betreft.
** Exclusief verontreinigde grond, baggerspecie, mest en radioactief afval.
*** Hoeveel van het verwerkte afval eigen productie is en hoeveel import is niet bekend.
Bron: opgave ILT

Joris Fiselier Infographics

3,6

In de figuur staat vanzelfsprekend niet hoe groot de illegale import en
export van afval is, of welk deel van de bekende stromen betrekking heeft
op illegale transporten. Deze stromen onttrekken zich immers haast per
definitie aan het zicht (zie ook § 3.2).
Nederland kan niet alle soorten afval verwerken
In Nederland is voor een aantal soorten afval geen verwerkingscapaciteit
beschikbaar. Zo heeft Nederland geen draaitrommeloven voor bepaalde
soorten gevaarlijk afval. Ook kunnen we hier geen loodaccu’s verwerken
(VROM Inspectie, 2009). Dergelijk afval moeten Nederlandse bedrijven en
instellingen daarom exporteren voor verwerking.
1.2.2 Van internationale conventies tot nationale implementatie
Verschillende verdragen, richtlijnen en een internationale conventie zijn
richtinggevend geweest voor de EVOA en de uitwerking ervan in
Nederland. De belangrijkste internationale bronnen zijn de wereldwijde
Bazel-conventie (1989) met bijbehorend verdrag, de Europese Kader-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

5

richtlijn Afvalstoffen (1975, meest recent in 2008 vernieuwd) en een
OESO-besluit6 (1992, herzien in 2001).
Afspraken vastgelegd in EVOA
In 1993 heeft de EU deze internationale en Europese afspraken en
uitgangspunten vastgelegd in de EVOA. Hierin staat hoe de EU-lidstaten
om moeten gaan met de afvaltransporten binnen de EU, en die naar en
vanuit landen buiten de EU. De EVOA wordt ook toegepast in landen die
deel uitmaken van de Europese Economische Ruimte, zoals Noorwegen
en IJsland. De EVOA is rechtstreeks van toepassing in de lidstaten, maar
laat enkele onderdelen expliciet vrij aan de lidstaten, bijvoorbeeld de wijze
van handhaving.
Aspecten waarop afvaltransport wordt beoordeeld
Of een afvaltransport volgens de EVOA mag plaatsvinden, en onder welke
voorwaarden, is afhankelijk van de volgende vier aspecten:
• Grensoverschrijdend: de EVOA is alleen van toepassing op afval dat de
grens over gaat.
• Verwerkingswijze: wordt het afval na transport verwijderd (bijvoorbeeld door storten) of wordt het op nuttige wijze toegepast (bijvoorbeeld metaalrecycling)? De EVOA stelt strengere eisen aan transporten
bedoeld voor verwijdering dan voor recycling. Specifiek voor
transporten naar niet-EU landen geldt dat het verboden is om afval
hierheen te transporteren met als doel het te verwijderen.
• Aard van het afval: de EVOA maakt onderscheid tussen verschillende
soorten afvalstoffen. Voor sommige soorten stelt de EVOA strengere
regels dan voor andere, afhankelijk van het risico voor het milieu. Zo
wordt papierafval beschouwd als minder gevaarlijk dan rioolslib. De
EVOA bevat lijsten van afvalstoffen en typeert afvalstoffen als «groen»
(minder gevaarlijk) of «oranje» (gevaarlijker).
• Land van bestemming: De EVOA maakt onderscheid tussen twee
soorten landen: landen die onder het OESO-besluit vallen en landen
die hier niet onder vallen (zie ook figuur 1). De EVOA stelt strengere
regels aan transporten naar niet-OESO landen. Daarnaast mogen
niet-OESO-landen aangeven of en onder welke voorwaarden ze
groenelijstafvalstoffen (bestemd voor nuttige toepassing) willen
ontvangen7.
In hoofdstuk 2 lichten we de verschillende EVOA-procedures nader toe.
Verplichting tot controle en sanctie oplegging
De EVOA bepaalt dat de lidstaten afvaltransporten moeten controleren.
Als bedrijven of instellingen de verordening overtreden, moeten lidstaten
zorgen voor gepaste sancties. De lidstaten bepalen zelf hoe zij deze
verplichtingen invullen en afstemmen met andere landen.

6

Het OESO-besluit regelt het transport van
voor recycling geschikte afvalstoffen die
landsgrenzen van de aangesloten
OESO-landen passeren.
7
Deze voorkeuren van niet-OESO landen zijn
vastgelegd in de «landenlijst», Europese
verordening 1418/2007, voor het laatst
gewijzigd in juli 2011.

Nederlandse wet- en regelgeving over afvalstromen
Voor de uitwerking van de EVOA in Nederland zijn vooral de Wet
milieubeheer, de EVOA-regeling en de Wet op de economische delicten
belangrijk. In deze nationale bronnen zijn nadere regels gesteld over
bijvoorbeeld borgstelling van transporten, handhaving en strafbepalingen. Belangrijke kerndefinities zoals «afval» en «nuttige toepassing
van afval» zijn Europees vastgelegd in de Kaderrichtlijn Afvalstoffen; de
EVOA en de Wet milieubeheer verwijzen hiernaar. Het beleid voor
afvalstromen staat in het Landelijk Afvalbeheerplan (VROM, 2009).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

6

1.3 Verantwoordelijke bewindspersonen
Bij het beleid over afvalstromen zijn de volgende bewindspersonen
betrokken:
• de minister van IenM (inspectie);
• de staatssecretaris van IenM (milieubeleid);
• de staatssecretaris van Financiën (Belastingdienst/Douane);
• de minister van VenJ (Openbaar Ministerie en Politie).
1.4 Doel- en vraagstelling
Het is de bedoeling dat deze parallelle audit bijdraagt aan een betere
handhaving van de EVOA. Dit kan door inzicht te verschaffen in de
(verschillen in) handhavingsstrategieën en prestaties (in termen van
resultaten en realisatie van beoogde effecten) tussen de deelnemende
landen.
Om dit doel te bereiken hebben we in ons onderzoek de volgende vragen
centraal gesteld:
• In hoeverre voldoen betrokkenen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de EVOA?
• Wat zijn de prestaties en effecten van het handhaven van de EVOA?
Meer informatie over de onderzoeksvragen staat in de bijlage over de
vraagstelling en de aanpak op onze website www.rekenkamer.nl.
De eisen die wij stellen aan toezicht en handhaving bespreken wij in
bijlage 3. Belangrijke elementen daarin zijn: kennis van het veld, een
onderbouwd handhavingsbeleid, specificatie van het beoogde nalevingsniveau en inzicht in de effecten van de handhaving.
1.5 Conclusies en aanbevelingen
Uit ons onderzoek blijkt dat de rijksoverheid nadrukkelijk en op gestructureerde wijze aandacht besteedt aan de handhaving van de EVOA. Wel zien
wij op een aantal punten ruimte voor verbetering. Een betere informatiehuishouding zou het inzicht in het effect van de handhavingsactiviteiten
kunnen vergroten. Daarnaast baart het hoge sepotpercentage ons zorgen
en vragen wij aandacht voor het in beeld brengen en beoordelen van het
functioneren van de gehele EVOA-keten.
Verplichtingen op basis van de EVOA
Nederland voldoet op hoofdlijnen aan de verplichtingen die voortvloeien
uit de EVOA. De noodzakelijke aanpassing van nationale wet- en regelgeving heeft plaatsgevonden8 en Nederland geeft nadrukkelijk invulling
aan de verplichting dat lidstaten afvaltransporten moeten controleren en
dat ze gepaste sancties moeten opleggen bij overtreding. Ook de bepaling
over internationale samenwerking ten behoeve van de preventie en
opsporing van illegale overbrengingen wordt nageleefd. De rapportageverplichtingen worden minder goed nageleefd: het kost Nederland moeite
om tijdig te rapporteren.

8

Daarbij gaat het bijvoorbeeld om regels voor
borgstelling van transporten, handhaving en
strafbepalingen.

Prestaties en effecten van de handhaving
De handhavers beschikken over een onderbouwd handhavingsbeleid en
hebben op hoofdlijnen zicht op de afvalmarkt. De Inspectie Leefomgeving
en Transport, de Douane en de Politie controleren jaarlijks enige
duizenden afvaltransporten op naleving van de EVOA. Daarnaast zijn er
controles bij bedrijven en wordt er onder regie van het OM gewerkt aan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

7

de opsporing en vervolging van overtreders. Verder doen de ILT, de
Douane en de Politie onderzoek naar specifieke afvalketens zodat zij
eerder in die keten kunnen interveniëren. Veel van de elementen die
noodzakelijk zijn voor een toereikende handhaving zijn dus aanwezig. Wel
zien wij ruimte voor verbetering.
In ons onderzoek is gebleken dat er maar beperkt zicht is op het effect van
de geleverde prestaties. Het zelfde geldt voor het functioneren van de
gehele EVOA-keten. Zicht op die keten is noodzakelijk om te kunnen
beoordelen of het doel van de EVOA wordt bereikt. Het gebrek aan inzicht
heeft tot gevolg dat de vraag «doet Nederland het goed wanneer het gaat
om de effectiviteit van de EVOA-handhaving?» eigenlijk niet goed kan
worden beantwoord. Dat komt in de eerste plaats doordat de illegale
stroom zich moeilijk in beeld laat brengen en in de tweede plaats door
beperkingen in registratiesystemen. Alleen op het niveau van afzonderlijke casussen, elektronica-afval en kunststofafval kunnen we meer zeggen
over het effect van de handhaving. In hoofdstuk 3 lichten we deze
bevindingen verder toe.
Een ander verbeterpunt betreft het grote aantal EVOA-zaken dat wordt
geseponeerd, zie hoofdstuk 4.
Aanbevelingen
Op basis van deze bevindingen doen wij de volgende aanbevelingen:
• Wij bevelen de drie betrokken bewindspersonen aan om gezamenlijk
te werken aan een informatiehuishouding die beter past bij de EVOA.
Er is behoefte aan een informatiehuishouding die inzicht geeft in de
effecten van de afzonderlijk handhavingsinstrumenten en in het effect
van het geheel aan handhavingsactiviteiten. De bewindspersonen
kunnen bovendien de risicotaxaties verder verfijnen door naast
gegevens van de Douane ook andere informatiebronnen te gebruiken.
We lichten dit verder toe in hoofdstuk 3.
• Daarnaast bevelen wij de minister van IenM aan zich een beeld te
vormen van het functioneren van de gehele EVOA-keten. De ILT kan dit
onderzoeken door enerzijds de processen bij Agentschap NL te
bestuderen (beoordelen aanvragen van bedrijven en verwerkingsmeldingen; signaleren van risico’s) en anderzijds steekproefsgewijs te
kijken naar de plausibiliteit van ontvangst- en verwerkingsmeldingen.
Zie § 3.2 voor meer informatie hierover.
• Tot slot bevelen wij de minister van VenJ aan de oorzaken van het
hoge sepotpercentage te analyseren en mogelijkheden te zoeken om
dat terug te dringen. Ook moeten de Douane en het Korps Landelijke
Politie Diensten (KLPD) beter geïnformeerd worden over de afloop van
zaken. Op basis van de analyse zou de minister beide punten moeten
kunnen verbeteren. In hoofdstuk 4 lichten we dit verder toe.
1.6 Reacties bewindspersonen
De staatssecretarissen van IenM en van Financiën en de minister van VenJ
hebben respectievelijk op 30 augustus, 30 augustus en 19 september 2012
gereageerd op ons conceptrapport.
De staatssecretaris van IenM geeft in zijn reactie aan dat onze algemene
conclusie hem tevreden stemt en de verdienste is van alle betrokkenen.
Hij noemt daarbij ook op de inzet van de Strategische Milieukamer (SMK),
die in een bijlage bij de reactie van de staatssecretaris ook reageert op het
rapport. De staatssecretaris wijst erop dat er al stappen zijn gezet om de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

8

handhaving te verbeteren en het zicht op de handhavingsactiviteiten te
versterken:
• ICT-maatregelen, waaronder de opzet van het systeem Inspectieview;
• overdracht van taken van Agentschap NL naar de ILT;
• Controles Na Uitvoer door de Douane;
• onderzoek van de SMK en het OM.
De staatssecretaris van Financiën onderschrijft onze aanbevelingen om
gezamenlijk te werken aan een betere informatiehuishouding en om de
risicotaxaties verder te verfijnen. Ook werkt de Douane al aan oplossingen
om de systeembeperkingen die wij noemen weg te nemen.
De minister van VenJ is tevreden over onze algemene conclusie. Evenals
de staatssecretaris van IenM heeft hij de reactie van de SMK bijgevoegd.
De minister deelt onze zorg over het hoge sepotpercentage van de
EVOA-zaken en wijst daarbij op lopend onderzoek van het OM naar de
achtergronden daarvan. De uitkomsten van dat onderzoek zullen worden
gebruikt voor het verbeteren van de strafrechtelijke handhaving. In dat
kader zal ook de kwaliteit van de terugkoppeling door het OM aan de ILT,
KLPD en Douane worden opgepakt. In zijn reactie wijst hij verder op de
samenwerking binnen het handhavingsnetwerk die gestalte krijgt rond het
Inspectieview systeem en een tweetal proefprojecten voor de bestrijding
van (inter)nationale milieucriminaliteit,
Wij constateren dat de bewindspersonen de centrale bevindingen van ons
onderzoek onderschrijven en dat ze aangeven reeds stappen te hebben
gezet ter verbetering van de handhaving van de EVOA.
Wij vinden het jammer dat de staatssecretaris van IenM geen gevolg geeft
aan onze aanbeveling om te laten onderzoeken hoe de EVOA-keten als
geheel functioneert. Het risico bestaat dat uit de door staatssecretaris
genoemde zaken geen samenhangend beeld wordt samengesteld en dat
overdrachtsmomenten in de keten onvoldoende aandacht krijgen.
We hebben met genoegen kennisgenomen van het feit dat de achtergronden van het hoge sepotpercentage worden onderzocht. We vinden
het belangrijk dat te nemen maatregelen zijn gebaseerd op een degelijke
analyse van de problematiek en zullen met belangstelling volgen tot welke
verbeteringen die analyse gaat leiden.
Naar aanleiding van de overdracht van werkzaamheden van AgentschapNL naar de ILT willen wij tot slot opmerken dat het van belang is dat de ILT
een heldere scheiding aanbrengt tussen vergunningverlening en toezicht.
In hoofdstuk 5 gaan we dieper in op de reacties van de bewindspersonen.
De volledige reacties staan op www.rekenkamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

9

Overzicht conclusies, aanbevelingen en bestuurlijke reacties
§ in
Conclusies
rapport

Aanbevelingen

Reacties staatsecretarissen van IenM en
Financiën en Minister
van VenJ

2.6

Nederland heeft invulling gegeven aan
de EVOA-verplichtingen en besteedt
nadrukkelijk en gestructureerd aandacht
aan de handhaving van de EVOA. Wel
zien wij op een aantal punten ruimte
voor verbetering.

Zie hieronder

Alle bewindspersonen
zijn tevreden met de
conclusie. De staatssecretaris van IenM wijst
erop dat het de
verdienste is van alle
betrokkenen met
inbegrip van de SMK.

3.1,
3.3 &
3.4

De minister van IenM heeft in beperkte
mate zicht op het effect van handhavingsactiviteiten. Voor de meeste
afvalstromen is onduidelijk in hoeverre
handhaving de naleving van de EVOA
bevordert en daarmee de illegale
afvalstroom beïnvloedt. Dit is deels een
gevolg van beperkingen in het
automatiseringssysteem van de
Douane.

Aan IenM, VenJ en
Financiën:
Werk samen aan een
informatiehuishouding
die inzicht geeft in de
effecten van handhavingsinstrumenten en in
het effect van het geheel
aan handhavingsactiviteiten.

De mogelijkheden voor uitwisseling van
digitale informatie zijn beperkt binnen
het handhavingsnetwerk. Mede
daardoor maken de betrokken diensten
elk hun eigen risicoanalyse op basis van
hun eigen gegevens.

Verfijn de risicotaxaties
verder door gegevens uit
meerdere bronnen te
gebruiken.

Beide staatssecretarissen onderschrijven de
bevindingen. Het
systeem Inspectieview
en systeemaanpassingen bij de Douane
zorgen voor beter zicht
op de handhaving. Ook
de minister van VenJ
verwijst naar de
samenwerking rond
Inspectieview
Beide staatsecretarissen
wijzen op
ICT-verbeteringen om
beperkingen in
informatie-uitwisseling
weg te nemen.

3.2 &
3.4

De minister van IenM heeft geen totaal
beeld van het functioneren van de
gehele EVOA-keten. Daardoor heeft de
minister geen goed inzicht in de mate
waarin de EVOA-doelen worden
gerealiseerd.

Aan IenM:
Laat onderzoeken hoe de
EVOA-keten als geheel
functioneert. Dit
onderzoek dient ook
betrekking te hebben op
de processen bij
Agentschap NL en de
plausibiliteit van
ontvangst- en verwerkingsmeldingen.

De staatssecretaris van
IenM neemt de
aanbeveling niet over.
Wel noemt hij een aantal
zaken die bijdragen aan
het functioneren van en
het inzicht in de
EVOA-keten.
Ook wijst hij op de
overdracht van
uitvoerende taken van
Agentschap NL naar de
ILT.

Wij vinden het jammer
dat de staatssecretaris
de aanbeveling niet
overneemt. Het risico
bestaat dat uit de, door
hen genoemde zaken,
geen samenhangend
beeld ontstaat.
Wij vinden het belangrijk
dat de ILT toezicht en
uitvoerende taken van
elkaar scheidt.

4.3 &
4.4

Het OM seponeert drie op de tien
EVOA-zaken. Daarmee ligt het sepotpercentage ver boven de interne norm van
het OM.

Aan VenJ:
Analyseer de oorzaken
van het hoge sepotpercentage en zoek
mogelijkheden om dat
terug te dringen.

De minister deelt onze
zorg en geeft aan dat het
OM reeds een onderzoek
is gestart naar de
achtergronden van het
hoge sepotpercentage.
De uitkomsten zullen
worden gebruikt voor
het verbeteren van de
strafrechtelijke
handhaving.

We vinden het belangrijk
dat te nemen maatregelen zijn gebaseerd op
een gedegen analyse
van de problematiek en
zullen met belangstelling
volgen tot welke
verbeteringen die
analyse gaat leiden.

Het OM informeert de ILT, KLPD en
Douane in algemene termen over de
afwikkeling van processen verbaal. Deze
terugkoppeling is niet specifiek genoeg
om bij te dragen aan het verbeteren van
de kwaliteit van toekomstige processen
verbaal.

Zorg ervoor dat Douane
en KLPD beter geïnformeerd worden over de
afloop van zaken.

De minister pakt dit op
via genoemd
OM-onderzoek.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

Nawoord

10

2 INVULLING EVOA
Dit onderzoek richt zich op de handhaving van de EVOA. Deze handhaving
is onlosmakelijk verbonden met de wijze waarop de overheid de verordening uitvoert, criminaliteit opspoort en vervolgt. Daarom brengen we in
dit hoofdstuk niet alleen de handhaving in kaart, maar besteden we ook
aandacht aan de uitvoering en de opsporing en vervolging en de
bijbehorende procedures en actoren, zie figuur 2.
Eerst bespreken we in § 2.1 de rol van het Ministerie van IenM. Vervolgens
gaan we in § 2.2 in op hoe Agentschap NL de EVOA uitvoert. In § 2.3
bespreken we de handhaving van de verordening. Hierbij gaan we in op
het Nederlandse handhavingsmodel van de EVOA, de wijze waarop de
betrokken organisaties dit hebben ingevuld en de nationale en internationale samenwerking op het gebied van de EVOA-handhaving. In § 2.4
komt ketenonderdeel opsporing en vervolging aan bod en in § 2.5 staan
onze conclusies.
2.1 Rol Ministerie van IenM
De minister van IenM is verantwoordelijk voor de wet- en regelgeving en
het toezicht op het Nederlandse afvalbeheersysteem. Onder dit systeem
vallen ook de grensoverschrijdende transporten van afval. De minister is
het bevoegd gezag van de EVOA in Nederland. Het directoraat-generaal
Milieu en Internationaal (DGMI) van het Ministerie van IenM zet de
algemene beleidslijnen uit, zoals het Landelijk Afvalbeheerplan. De
Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) is de opvolger van de VROM
Inspectie en de Inspectie Verkeer en Waterstaat. De ILT, onderdeel van het
Ministerie van IenM, is door de minister van IenM belast met de
handhaving van de EVOA. Agentschap NL voert, namens het Ministerie
van IenM, de EVOA-taken uit.9
Het uitbesteden van uitvoeringstaken en het op afstand zetten van de
handhaving was de gangbare strategie binnen het voormalige Ministerie
van VROM. In het geval van het EVOA-dossier valt daarbij op dat het
DGMI doorgaans geen sturing geeft aan Agentschap NL en de ILT. Dit
hangt samen met de zeer beperkte capaciteit voor EVOA-beleid bij het
DGMI en de vele personeelswisselingen. Het DGMI besteedt daarom de
beleidsontwikkeling en -evaluatie van de verordening grotendeels uit aan
specialisten van Agentschap NL en/of de ILT. In de praktijk zien we dan
ook dat niet het DGMI de beleidsregels opstelt (voor handhavingszaken),
maar de ILT. En dat hoofdzakelijk ook de ILT de handhavingsprioriteiten
formuleert.
DGMI merkt op dat de noodzakelijke kennis wel beschikbaar is binnen het
samenwerkingsverband en dat ook de ILT tot het ministerie behoort.
Beleid en uitvoering zijn een aantal jaren terug bewust gescheiden door
het ministerie. Wij wijzen er in dit verband op dat de beleidsdirectie in de
huidige situatie voor kennis afhankelijk is van de uitvoerder en de
toezichthouder. Door die afhankelijkheid komt de scheiding tussen beleid
en toezicht – een logische en noodzakelijke voorwaarde voor onafhankelijk
toezicht – onder druk te staan.

9

De taken van Agentschap NL gaan per
1 januari 2013 over naar het ILT.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

11

Figuur 2 Belangrijkste EVOA-procedures: versimpelde weergave van uitvoering, handhaving en afwikkeling/vervolging

Kennisgevingprocedure
Bijvoorbeeld plastic afval voor recycling van Nederland naar India of defecte strijkijzers en waterkokers voor recycling van Nederland
naar Ghana.
Via:

Ontdoener
Vraagt vóór transport
kennisgeving aan bij IenM.
Controle vooraf
Agentschap NL beoordeelt
kennisgeving. Na akkoord
mag transport starten. Als
AgentschapNL de kennisgeving afkeurt, mag het
transport niet plaatsvinden.

Douane

Zee

!

Controle

Geen overtreding
Transport
mag door

Geen controle
Politie of ILT
Binnen Nederland
en aan landsgrenzen

Weg

Binnenvaart

!

Controle

Overtreding
Bestuursrechtelijke
of strafrechtelijke
afwikkeling
ILT en OM betrokken

Geen controle
Agentschap NL
Registreert ontvangst- en
verwerkingsmelding

Spoor

AFVAL

Uitvoeringsfase

Handhaving

Afwikkeling/Vervolging

Bijlage VII-procedure
Bijvoorbeeld oud papier voor recycling van Nederland naar China of koperschroot voor recycling van Nederland naar Brazilië.
Via:

Geen controles of
toetsing vooraf
Transport wordt niet vooraf
gecontroleerd door
IenM/AgentschapNL

Douane

Zee

!

Controle

Geen overtreding
Transport
mag door

Geen controle
Politie of ILT
Binnen Nederland
en aan landsgrenzen

Weg

Binnenvaart

!

Controle

Overtreding
Bestuursrechtelijke
of strafrechtelijke
afwikkeling
ILT en OM betrokken

Geen controle
Spoor

Joris Fiselier Infographics

Ontdoener
Vult vóór transport
bijlage VII in.

2.2 Uitvoering van de EVOA
Als een bedrijf of organisatie afval wil transporteren naar het buitenland,
dan zijn er volgens de EVOA drie mogelijkheden:
1. Het transport mag niet plaatsvinden. Dit kan te maken hebben met
het algemene verbod op uitvoer van gevaarlijk afval naar niet-OESO-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

12

2.

3.

landen, of een verbod op storten van afval in EU-lidstaten of met het
nationale beleid van het bestemmingsland.
Het transport mag plaatsvinden, als de betrokkene voldoet aan een
algemene informatieverplichting (de bijlage VII-procedure). Dit houdt
in dat hij het formulier(zoals opgenomen in bijlage VII van de EVOA)
juist en compleet moet invullen en moet zorgen dat dit formulier
fysiek aanwezig is bij het transport.
Het transport mag plaatsvinden op voorwaarde dat een vergunning is
afgegeven (de kennisgevingsprocedure). Deze vergunning vraagt de
betrokkene voorafgaand aan het transport aan bij Agentschap NL. Na
toetsing van de aanvraag informeert Agentschap NL de bevoegde
autoriteiten in de betrokken landen over het afvaltransport uit
Nederland. Deze landen moeten ook hun toestemming geven voordat
het transport mag plaatsvinden.
Wel of geen toestemming voor transport, voorbeeld metaalschroot
Het kan ingewikkeld zijn om vast te stellen of een transport volgens
de EVOA mag plaatsvinden. Het hangt namelijk af van het land van
bestemming, de soort afvalstof, de wijze van verwerking, Nederlands
beleid en combinaties hiervan.
Metaalschroot is een groenelijstafvalstof, het valt dus onder de
categorie «minder gevaarlijk afval». Gaat het schroot van Nederland
naar Frankrijk voor nuttige toepassing (zoals recycling), dan is het
bijlage VII-formulier voldoende. Wil het betrokken bedrijf het schroot
verwijderen, dan moet het hiervoor een vergunning aanvragen
(kennisgeving). Het is echter verboden om het metaalschroot naar
een niet-OESO-land te brengen voor verwijdering. Voor recycling
gelden weer soepelere regels, maar het kan per niet-OESO-land
verschillen of het metaalschroot ingevoerd mag worden. Zo geldt
voor Argentinië een verbod, vraagt Mali een kennisgeving en heeft
Hong Kong nationale procedures waaraan in Nederland voldaan
moet worden.

De bijlage VII-procedure is een milde procedure. Voor dit type transport
gelden minder strenge eisen, omdat hierbij minder risico’s zijn voor mens
en milieu. Transporten die onder deze procedure vallen, worden niet
vooraf getoetst, dit in tegenstelling tot transporten die onder de kennisgevingsprocedure vallen. Bij de kennisgevingsprocedure zijn de risico’s voor
mens en milieu doorgaans groter; vandaar de kennisgevingseis. Jaarlijks
ontvangt Agentschap NL ongeveer 3000 kennisgevingen, waarvan er 2000
voor export zijn bestemd, 400 voor invoer en 600 voor doorvoer.
Voor elk transport moet de kennisgever een zogenoemde afgiftemelding
doen. Nadat het afvaltransport heeft plaatsgevonden, ontvangt Agentschap NL nog twee meldingen van de verwerker in het buitenland. De
eerste melding is de ontvangstmelding, de tweede de verwerkingsmelding.
Aard van de controle
Agentschap NL controleert de aanvragen voor kennisgeving op volledigheid en inhoud, waarbij de aangeleverde documenten als uitgangspunt
gelden. Er is met andere woorden sprake van een administratieve
controle. Volgens Agentschap NL heeft onderzoek bij de aanvrager geen
toegevoegde waarde op de beoordeling van de aangeleverde

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

13

documenten. Agentschap NL kan ook niet controleren of de Nederlandse
ontdoener van bijvoorbeeld papierafval daadwerkelijk zoveel papier
vervoert, als hij zegt te vervoeren. En of het wel papier is zoals aangegeven op de kennisgeving en geen huisvuil bijvoorbeeld. Deze verantwoordelijkheid ligt bij de handhavende diensten van Nederland, de ILT en
haar handhavingspartners. Zij controleren gericht op de risicovolle en
steekproefsgewijs op de overige van de bovengenoemde transporten. In
de volgende paragraaf beschrijven wij hoe die controles worden
uitgevoerd.
Agentschap NL controleert niet of de ontvangst- en verwerkingsmeldingen inhoudelijk juist zijn, maar kijkt alleen of tegen elke afgiftemelding
een verklaring van verwerking staat. Agentschap NL controleert bijvoorbeeld niet of de recyclinginstallatie in het bestemmingsland, waar het
afval van de kennisgeving naartoe gaat, daadwerkelijk operationeel is.
Noch of het afval ook echt daar wordt verwerkt. Het is immers aan de
autoriteiten in het land van bestemming om dit te controleren. Een
dergelijke controle maakt ook geen deel uit van de opdracht die Agentschap NL heeft gekregen van het Ministerie van IenM. In § 3.3 bespreken
we wat dit inhoudt voor het zicht op de effectiviteit van het EVOA-beleid.
Financiële zekerheid door borg
Degene die de kennisgeving aanvraagt, moet allerlei informatie aanleveren, waaronder een contract met de ontvanger en verzekeringspolissen.
Ook moet de kennisgever voorafgaand aan een transport een borg
storten.10 Wanneer er zich problemen voordoen kan Agentschap NL de
borg gebruiken om die problemen op te lossen als de kennisgever in
gebreke blijft. Zodra Agentschap NL de ontvangstmelding en de verwerkingsmelding heeft ontvangen en verwerkt, geeft het de borg weer vrij.
Rapportages over de EVOA-uitvoering door Nederland
Nederland rapporteert over de uitvoering van de EVOA aan de Europese
Commissie en aan het secretariaat van de Bazel-conventie. Het blijkt
moeilijk om tijdig aan de rapportageverplichtingen te voldoen. Zo zijn de
rapportages over 2009 en 2010 te laat opgeleverd. Dit is een gevolg van
de vele correcties die nodig waren om een betrouwbare rapportage op te
kunnen leveren, dit vanwege problemen bij de invoering van een nieuw
systeem bij Agentschap NL
2.3 Handhaving van de EVOA
De ILT is door de minister van IenM belast met de handhaving van de
EVOA. Zij werkt daartoe nauw samen met de Douane, het KLPD, de
regiokorpsen van de Politie en het OM. De ILT is eerst verantwoordelijke
voor de handhaving van de EVOA. Haar handhavingspartners, voornamelijk de Douane en de Politie, voeren echter het merendeel van de
controles uit. De ILT richt zich op de meer complexe zaken en de bestuursrechtelijke afwikkeling. Ook heeft zij de regierol binnen dit handhavingsnetwerk. Dit met uitzondering van de strafrechtelijke handhaving, die
plaatsvindt onder regie van het Functioneel Parket van het OM (zie
hoofdstuk 4). Voor alle actoren geldt dat de uitvoering en handhaving van
de EVOA slechts een van de vele taken is.
10

De borg moet genoeg zijn om het afval te
kunnen vervoeren, opslaan en verwerken. In
Nederland is dit bedrag op € 450 per ton afval
vastgesteld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

14

2.3.1 Inspectie Leefomgeving en Transport
De ILT is de eerst verantwoordelijke voor de handhaving en vervult de
regierol binnen het handhavingsnetwerk. Dit houdt in dat zij het handhavingsbeleid ontwikkelt, de afvalmarkt analyseert, prioriteiten vaststelt,
werkinstructies opstelt, de netwerkpartners zo veel mogelijk ondersteunt
(met bijvoorbeeld handboeken, instructiefilms, themadagen en methodiekontwikkeling) en aangeeft hoeveel controles zij verwacht van die
partners. De ILT verzorgt daarnaast (meer complexe) handhavingsactiviteiten, opsporingsonderzoeken, bedrijfsbezoeken, bestuursrechtelijke
handhaving en internationale samenwerking op het terrein van de EVOA.
Ook neemt de ILT de meer complexe EVOA-zaken over van de handhavingspartners.
Binnen de ILT zijn vooral de afdeling EVOA, het ILT Meld- en Informatiecentrum (MIC) en de ILT Inlichtingen en Opsporingsdienst (IOD) betrokken
bij de handhaving van de verordening.
Focus op specifieke stromen
De ILT en haar partners hanteren bij hun handhaving een gerichte
strategie. Ze geven hierin bijvoorbeeld prioriteit aan een aantal specifieke
afvalstromen. Welke stromen dit zijn, bepalen de ILT en haar partners met
een risicoanalyse en een analyse van de afvalmarkt uit 2009. In 2011 ging
het om kunststofafval, elektronica-afval, gipsafval en bunkerolie
(brandstof voor zeeschepen). In 2012 hebben elektronica-afval, kunststofafval, kwikafval en bunkerolie (wegmengen van gevaarlijk afval in
bunkerolie) prioriteit.
Focus op niet-OESO-landen
Daarnaast is de handhavingsstrategie van de ILT sterk gericht op export
naar (specifieke) niet-OESO-landen en nieuwe EU-lidstaten. Overigens
controleert de Douane alleen transporten die de buitengrens van de EU
overschrijden. Hierdoor kan de ILT via de Douane moeilijk handhaven bij
afvalexport naar andere EU-lidstaten. In de strategie is hier dan ook
weinig aandacht voor. Het risico hiervan is dat de overheid onvoldoende
de strijd aangaat met uitwijkgedrag (export via een minder streng
controlerend land).
Handhaving is informatiegestuurd
Als ze handhaven, bestuderen de ILT en haar partners eerst de
beschikbare informatie. Op basis hiervan selecteren ze de transporten die
ze gaan controleren. Deze informatiegestuurde aanpak vergroot de
pakkans, omdat risicovolle transporten vaker worden gecontroleerd.
Handhavingsnormen voor specifieke productgroepen.
De ILT heeft in 2011 een aantal beleidsregels opgesteld. Hiermee heeft ze
geprobeerd de interpretatieruimte in te perken die de EVOA en eerdere
vuistregels geven over de «vervuiling» van enkele afvalstoffen. Om dit te
bereiken heeft de ILT in overleg met brancheorganisaties grenswaarden
vastgesteld, die in de plaats komen van eerdere vuistregels. Voordat de
EVOA wordt toegepast, is het namelijk van groot belang om vast te stellen
of er sprake is van een homogene afvalstof of van een mengsel. Het is
echter onzeker of de nieuwe normen een einde maken aan de discussies
over de vraag of de EVOA al dan niet wordt overtreden. De rechtbank van
Den Haag heeft bovendien in een uitspraak van 8 maart 2012 aangegeven
dat de nieuwe normen niet gehanteerd mogen worden. De ILT is
hiertegen met succes in beroep gegaan, zie kader.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

15

Handhaving van de EVOA in Nederland en verontreinigingsnormen
Bij de handhaving van de EVOA ontstaat er vaak discussie over de
classificatie van afvalstoffen. Vanaf welk moment is oud papier
bijvoorbeeld zodanig vervuild dat het niet langer als oud papier
gezien moet worden, maar gemengd huisvuil is? Hierover geeft de
EVOA geen getalsmatige grens. De ILT houdt zich al meerdere jaren
met dit vraagstuk bezig. Zo zijn in 2008 met medeweten van de
Tweede Kamer EVOA-vuistregels geïntroduceerd, die de inspecteurs
moesten helpen bij het beoordelen van (de verontreiniging) van
afvalstoffen. In de praktijk bleken de vuistregels tekort te schieten,
omdat ze geen kwantitatieve grenzen bevatten en dus nog steeds
teveel interpretatieruimte lieten.
In 2011 heeft de ILT geprobeerd om kwantitatieve invulling te geven
door middel van verontreinigingsnormen voor drie veelvoorkomende afvalstoffen: metaalschroot, kunststofafval en papierafval. De
ILT stelt in de normen onder andere dat het gewichtspercentage van
vreemde componenten in het afval (zoals voedselresten in
papierafval of textiel in kunststofafval) maximaal 2% mag zijn bij
kunststofafval, 10% bij metaalschroot en 2% bij papierafval. Ook is
afgesproken dat een inspecteur na een geconstateerde normoverschrijding contact opneemt met de verzender van het afval, waarna
deze in de gelegenheid wordt gesteld om de partij zelf te bekijken.
De ILT beschikt over de mogelijkheid voor bemonstering en
laboratoriumanalyse, bijvoorbeeld in geval van meningsverschil.
Bij het opstellen van deze normen heeft de ILT o.a. gesproken met
een aantal brancheorganisaties en gekeken naar normen zoals die al
in andere landen worden gebruikt. Met de bekendmaking van de
normen kondigde de ILT aan dat de nieuwe normen vanaf dat
moment gehandhaafd zouden worden, totdat er op Europees niveau
normen zijn overeengekomen. De handhaving van deze normen
heeft echter in de praktijk tot weerstand geleid bij sommige
bedrijven. Een rechtszaak over de papierafvalnormen is zelfs
verloren door de ILT. De rechter heeft aangegeven dat de ILT niet de
bevoegdheid heeft om normen op te stellen. De ILT is tegen de
uitspraak in beroep gegaan en in het daaruit volgende vonnis is de
ILT in het gelijk gesteld. Toepassing van de normen wordt echter
aangehouden tot dat de normen gepubliceerd zijn.
Controlewerkzaamheden ILT
De Douane en het KLPD voeren de meeste EVOA-controles uit (zie
hiervoor § 2.4.2 en bijlage 2). Aanvullend op die controles voert de ILT ook
eigen controlewerkzaamheden uit, zoals bedrijfsbezoeken, thematische
controles en «terug-naar-de-brononderzoeken», waarbij de herkomst van
onderschept afval wordt onderzocht. Voor transportcontroles geldt dat het
sinds 2006 de strategie van de ILT is om EVOA-controles in te bedden in
integrale overheidsbrede transportcontroles (zie § 2.4.3). De netwerkpartners organiseren deze controles en voeren ze uit. Specialisten van de
diversie rijksinspecties, waaronder de ILT, verlenen daarbij de noodzakelijke ondersteuning. Inmiddels heeft de ILT gemerkt dat het wenselijk is
om naast de integrale transportcontroles zelfstandig gerichte controles uit
te voeren die ondersteunend zijn aan een grote integrale controle op een
vaste locatie (bijvoorbeeld op uitwijkroutes).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

16

Thematische controle: Afrika-actie
De ILT heeft in 2011 onder de noemer Afrika-actie controles uitgevoerd op
drie containerlaadterreinen in Amsterdam en Haarlem. Tijdens de actie is
een aantal containers geopend en zijn voertuigen op het terrein fysiek
geïnspecteerd. Het aantal gecontroleerde containers en voertuigen is niet
bijgehouden. De controles voerde de ILT uit samen met de Politie en de
Douane. In totaal hebben ze 42 EVOA-overtredingen geconstateerd,
voornamelijk illegale export van elektronica-afval naar Afrika.
Internationale samenwerking
De ILT heeft bilaterale samenwerkingsafspraken of -activiteiten met
België, Duitsland (een aantal deelstaten), China, Ghana en het Verenigd
Koninkrijk. Vooral de samenwerking met China is van groot belang voor
de handhaving van de EVOA, omdat veel afval naar dit land wordt
geëxporteerd. Ghana is bekend als bestemmingsland van veel (tweedehands) elektronica(-afval), maar in 2011 lag de samenwerking met dit land
vrijwel stil.
Ook internationaal: voortrekkersrol bij IMPEL
De ILT is lange tijd een belangrijke trekker geweest van IMPEL, het
netwerk van milieuhandhavers in de EU. De handhaving van de EVOA is
een belangrijk onderwerp binnen IMPEL. Europese landen werken hieraan
onder de vlag van TFS (transfrontier shipment of waste) door fysieke
controles uit te voeren en ervaringen uit te wisselen (IMPEL, 2011). De
recentste actie was TFS-Enforcement Actions II (oktober 2008 tot maart
2011). Aan deze actie deden 25 Europese landen11 mee. Er zijn in totaal
10 481 controles uitgevoerd bij transporten en bedrijven (deels risicogestuurd, deels aselect). In 376 gevallen (dit was 19% van het aantal
afvaltransporten) zijn afwijkingen ontdekt.
Personele inzet
De ILT heeft aangegeven dat zij de taken die voortvloeien uit haar huidige
strategie, aankan met de huidige capaciteit. Uiteraard bestaat daarbij een
wisselwerking tussen de strategie en de beschikbare capaciteit. In veel
gevallen – zo ook in Nederland – wordt de strategie aangepast aan de
beschikbare mensen, middelen en tijd. In Nederland is het gevolg hiervan
dat niet-OESO-landen en nieuwe EU-toetreders prioriteit krijgen; op de
kennisgevingen die Agentschap NL afgeeft (voor OESO- en niet-OESOlanden), is echter minder controle.
Budget
Voor de handhaving van de EVOA was in 2011 € 400 000 programmageld
beschikbaar, waarmee de ILT invulling geeft aan strategiebepaling,
evaluaties, monsterneming en externe inhuur van bijvoorbeeld juristen.
waarmee de ILT invulling geeft aan strategiebepaling, evaluaties,
monsterneming en externe inhuur van bijvoorbeeld juristen. Buiten het
programmabudget vallen de personeelskosten en de kosten van de
landsadvocaat en de inzet van het RIVM voor bemonstering.

11

Nederland, Oostenrijk, België, Bulgarije,
Kroatië, Cyprus, Tsjechië, Denemarken,
Estland, Finland, Frankrijk, Duitsland,
Hongarije, Ierland, Litouwen, Letland, Malta,
Noorwegen, Polen, Portugal, Roemenië,
Servië, Slovenië, Zweden, Zwitserland en
Groot-Brittannië.

Evaluatie EVOA-handhaving
De voormalige VROM-Inspectie (VI) heeft een evaluatie laten uitvoeren
naar de handhaving van de EVOA in de periode 2007–2010 (VROMInspectie & MWH, 2011). Op basis van interviews en documentanalyse
wordt geconcludeerd dat «de handhavingspartners van mening zijn dat
het handhavingsstelsel als zodanig functioneert». Verbeterpunten
betreffen de doorwerking van de prioriteitenbrief, het functioneren van
het informatiesysteem van de ILT, de samenwerking en de informatie-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

17

uitwisseling, de leercirkel en de communicatie met brancheorganisaties.
Bedrijven die met enige regelmaat afval exporteren zouden voldoende
handhavingsdruk ervaren. Afgezien van deze laatste inschatting van de
geïnterviewden bevat de evaluatie geen informatie over de effectiviteit
van de handhaving.
De ILT heeft verder een aparte evaluatie laten opstellen van de verschillende interventies in de afvalketen voor elektrische en elektronische
apparaten (VROM-Inspectie, 2011b). Daaruit komt naar voren dat het
naleefgedrag onder de diverse actoren is verbeterd. Zo wordt de Europese
inzameldoelstelling ruimschoots gehaald en heeft een groot aantal
detaillisten het aangiftebeleid aangepast, waardoor er minder retourgoederen in de illegale keten komen.
2.3.2 Douane
De Douane heeft fiscale taken én verschillende taken en bevoegdheden op
het gebied van veiligheid, gezondheid, economie en milieu. Voor deze
zogeheten VGEM-taken voert de Douane een groot aantal controlerende
en signalerende taken en opsporingstaken uit in opdracht van verschillende ministeries. Zo voert zij ook EVOA-controles uit voor het Ministerie
van IenM (gerepresenteerd in de ILT).
Generieke controles
Bij haar werkzaamheden hanteert de Douane het uitgangspunt van
generieke controles. Dit betekent dat er in opzet bij elke controle op
alle relevante wetgeving wordt gecontroleerd, inclusief de EVOA.
Douane door transport via haven druk met EVOA
De Douane voert van alle handhavingspartners de meeste EVOA-controles
uit. Dit komt doordat een groot aandeel (ook risicovolle) ladingen
Nederlands én Europees afval in zeeschepen via de Rotterdamse en
Amsterdamse havens de EU verlaat. De zeehaven van Rotterdam is de
belangrijkste Nederlandse haven, als het gaat om afvaltransporten. De
meer complexe zaken draagt de Douane over aan de ILT.
Risicogerichte handhaving
De Douane kan niet alle afvaltransporten controleren. Daarom is een
strategie bepaald om de EVOA zo efficiënt en effectief mogelijk te
handhaven. Deze strategie is risicogestuurd. Dit betekent dat de Douane
van tevoren inschat bij welke afvaltransporten de grootste kans is dat er
iets mis is. Die kans bepaalt de Douane aan de hand van een filter dat
selecteert op aard van het afval, bestemming en voor zover beschikbaar
specifieke risicofactoren, zie figuur 3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

18

Figuur 3 Controle op basis van risicoprofielen

Alle Douaneaangiften
(10,1 miljoen in 2011)

Filter van EVOA-risicoprofielen
? Ziet de Douane EVOA-risico’s?
Bijvoorbeeld:
computers met bestemming Ghana
? Is het transport een EVOA-prioriteit?
Bijvoorbeeld:
bestemming niet-OESO

Ja

Nee

!
Niet verdacht
of prioritair
Geen
controle
Toch controle in
steekproef
(0,1% tot 0,8%)

In 2010 heeft de Douane ongeveer
5.000 EVOA-controles uitgevoerd.
Bron: opgave Douane

Joris Fiselier Infographics

Verdacht of
prioritair
EVOA-controles
Douane (soms
controlepercentage)

Als de filter een transport uitfiltert als risico of prioriteit, wil dit niet zeggen
dat er altijd een controle volgt. In sommige gevallen stelt de Douane bij
een veelvoorkomend risico (bijvoorbeeld kunststofafval naar China) een
controlepercentage in. Zo zorgt de Douane ervoor dat het aantal controleopdrachten in evenwicht is met de beschikbare mankracht.
Andersom kan er ook wel een controle plaatsvinden, als een transport
geen risico of prioriteit is. De Douane voert jaarlijks namelijk enige
duizenden willekeurige controles uit.12
12

Volgens opgave van de Douane zijn tussen
1 januari 2011 en 30 september 2011 op de
processen binnenbrengen en uitgaan
respectievelijk 7 241 en 5 402 steekproefcontroles uitgevoerd. Het steekproefpercentage
varieert van 0,1 tot 0,8%, afhankelijk van type
overbrenging, aangiftepunt en aanwezigheid
AEO-certificering.

Twee wettelijke kaders: Douanewetgeving en EVOA
De Douane handhaaft in beginsel vanuit de Algemene Douanewet. Dit
wettelijk kader verschilt op twee belangrijke punten van de EVOA. De
EVOA vereist dat de ontdoener de uiteindelijke bestemming aangeeft op
de documenten, terwijl voor de douaneaangifte, die de basis vormt voor
controles, het eerstvolgende land van bestemming wordt aangegeven. In

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

19

dat laatste geval wordt niet altijd het uiteindelijke land van bestemming
ingevuld. Dit verschil vormt een complicatie bij de handhaving van de
verordening.
Een tweede verschil tussen beide kaders is dat het internationale systeem
van goederencodes waarmee de Douane werkt niet aansluit op de
afvalcodes die centraal staan bij de handhaving van de EVOA. Als gevolg
daarvan was tot 2011 een aantal niet-prioritaire stromen niet afgedekt
door het profielenbeheer van de Douane. In 2011 heeft de Douane
gezorgd voor een betere afdekking. In een tabel zijn de Douane goederencodes per tariefhoofdstuk gekoppeld aan de Bazel-codes, de OESO-codes
en aan landen van bestemming. Doordat de EU-goederencodes en de
landeninformatie regelmatig wijzigen, is continu onderhoud van deze
tabel nodig.
Controle na uitvoer
De Douane voert vooral fysieke EVOA-controles uit, waarbij de inhoud van
een container wordt beoordeeld al dan niet met gebruikmaking van
scanapparatuur. Zij kan daarnaast echter ook achteraf de juistheid en
volledigheid van aangiften vaststellen met een controle na uitvoer. Met
een controle na uitvoer kan de Douane bijvoorbeeld controleren of de
containers daadwerkelijk zijn aangekomen bij de opgegeven bestemming
en of de facturen door dat bedrijf zijn betaald. Vanaf 2011 voert de
Douane, op verzoek van de ILT, voor het eerst zelfstandig dergelijke
controles uit voor de EVOA. In de voorgaande jaren heeft de Douane geen
controles na uitvoer uitgevoerd. Controles na uitvoer zijn belangrijk,
omdat uit steekproeven blijkt dat betrokkenen niet altijd de werkelijke
(eind)bestemming opgeven (VROM-Inspectie, 2011a).
AEO-certificering
De Douane wil zich bij haar toezicht en handhaving (in algemene zin)
baseren op vertrouwen in plaats van wantrouwen en de toezichtlast voor
bedrijven verminderen. Dit kan door gebruik te maken van horizontaal
toezicht. Kern daarvan is dat de kwaliteit van de procedures binnen een
bedrijf of instelling van invloed is op het aantal uit te voeren controles. De
Douane werkt hiervoor aan de invoering van Europese regelgeving voor
AEO-certificering (Authorized Economic Operator).
Van bedrijven met een AEO-certificaat hoeven de individuele goederentransacties minder vaak te worden gecontroleerd. Bij de AEO-certificering
zorgen de waarborgen die in de hele logistieke keten zijn getroffen
namelijk voor veilig goederenverkeer. De AEO-certificering is tot stand
gekomen aan de hand van standaarden van de Wereld Douane Organisatie.
De ILT en haar netwerkpartners hoeven gecertificeerde bedrijven (zoals
containeroverslagbedrijven) minder vaak te controleren. Een punt van
zorg is dat wanneer de aangever (het contact van de Douane) wel is
gecertificeerd, maar de exporteur niet, het niet zonder meer gewenst is
minder te controleren.
De Douane was begin 2012 nog druk bezig om de certificeringsaanvragen
van bedrijven te beoordelen. De komende tijd moet de Douane bedenken
op welke wijze zij de gecertificeerde bedrijven gaat monitoren en
herbeoordelen en in welke gevallen ze de certificaten intrekt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

20

In ons rapport over accijnsfraude bij alcohol en tabak (Algemene
Rekenkamer, 2011a) hebben wij aandacht gevraagd voor de evaluatie van
de nieuwe aanpak.
Douane internationaal
Met de actie «DEMETER» vraagt de Wereld Douane Organisatie aandacht
voor het onderwerp illegale afvaltransporten (WCO, 2009). Doel van deze
actie is organisaties in verschillende landen te laten samenwerken en zicht
krijgen op internationale illegale afvalstromen en -bestemmingen. In 2009
(maart-mei) werd de eerste DEMETER-actie gehouden. Deelnemers
hieraan waren douaneorganisaties en hun netwerkpartners uit 65 landen
(veel Europese landen, maar ook daarbuiten, zoals China, Nieuw-Zeeland,
Maleisië, Ivoorkust, Ghana, Egypte, India en Indonesië). Tijdens deze actie
zijn in meer dan driehonderd havens ruim tweeduizend fysieke controles
uitgevoerd bij afvaltransporten. Ook werkten de douanes samen met de
andere nationale inspecties en diensten. In het voorjaar van 2012 is een
tweede DEMETER-actie uitgevoerd onder leiding van de Wereld Douane
Organisatie.
Budget
De totale kosten die de Douane maakt voor de handhaving van de EVOA
zijn niet bekend. Wel zijn er (globale) ramingen bekend van de personele
kosten van de EVOA-specialisten en de betrokken analisten (in 2011 in
totaal ongeveer € 1 250 000). De totale kosten van de scanapparatuur zijn
wel bekend, maar het is niet mogelijk die kosten uit te splitsen naar de te
handhaven regelgeving.
2.3.3 Politie
De Nederlandse Politie bestaat vooralsnog uit 25 regiokorpsen en het
KLPD.13 De Verkeerspolitie en de Waterpolitie, beide onderdeel van het
KLPD, doen de meeste EVOA-controles. In het convenant tussen het KLPD
en IenM is geregeld dat het KLPD het eerstelijnstoezicht verzorgt en de ILT
de back-up doet.
EVOA-gerelateerde werkzaamheden
De Verkeerspolitie controleert het wegverkeer op de grote wegen; de
Waterpolitie ziet toe op de beroepsvaart en controleert de lading,
documenten en bemanning (vaartijdenwet) van schepen. Daarbij komt
ook de naleving van de EVOA aan bod. De regiokorpsen komen de EVOA
tegen in hun reguliere werkzaamheden, als ze deelnemen aan
EVOA-handhavingsacties (of die initiëren), bij opsporingswerkzaamheden
en bij de integrale transportcontroles die de korpsen organiseren. Het
regiokorps Rotterdam Rijnmond heeft ook een speciale eenheid voor de
haven: de Zeehavenpolitie. Deze eenheid surveilleert, spoort delicten op
en bewaakt de landsgrenzen in het Rotterdamse Havengebied.
Personele inzet
Hoeveel personeel het KLPD inzet voor de EVOA, is slechts bij benadering
in kaart te brengen. In de eerste plaats omdat de ongeveer dertig
milieuspecialisten van het KLPD vaak een breder taakgebied hebben dan
alleen de EVOA en in de tweede plaats omdat ook taakaccenthouders en
niet-specialistische medewerkers een belangrijke bijdrage leveren aan
EVOA-controles.
13

De regiokorpsen en het KLPD gaan op in de
Nationale Politie die naar verwachting in 2013
van start gaat.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

21

Integrale Transportcontroles
Binnen de sector wegverkeer gebruikt de Politie vooral de Integrale
Transportcontroles (ITC) om de EVOA te handhaven. De voormalige
VROM Inspectie heeft deze ITC-aanpak mede vormgegeven. Bij een ITC
controleert de Politie, meestal de Verkeerspolitie, in samenwerking met
een aantal rijksinspecties volgens een vast protocol in 20 à 30 minuten de
naleving van een breed scala aan wet- en regelgeving, waaronder de
EVOA. In sommige gevallen roept de Politie hierbij de hulp van de Douane
in; zij heeft namelijk mobiele scanapparatuur, waarmee de Politie de
inhoud van een container kan zien zonder deze te openen. Met vragen of
kwesties over de EVOA kan de Politie een beroep doen op de ILT. De ILT
neemt de meer complexe EVOA-zaken meestal van de Politie over.
De Verkeerspolitie registreert de bevindingen van alle transportcontroles
in een centrale database, waarin ook bevindingen zitten van de transportcontroles die zijn uitgevoerd door de Waterpolitie, de Spoorpolitie, de
Douane en verschillende rijksinspecties.14
Landelijke dekking ITC’s niet volledig
Zowel het KLPD als een deel van de regiokorpsen voert ITC’s uit (in 2010
namen dertien regiokorpsen deel). Doordat niet alle korpsen ITC’s
organiseren, is de landelijke dekking voor EVOA-controles niet optimaal.
Zo hebben twee korpsen in de periode van 2008 tot 2010 geen
EVOA-controles uitgevoerd bij het wegverkeer en heeft één korps slechts
beperkt gecontroleerd op afvaltransporten richting het zuiden. De ILT
probeert dit te ondervangen door in samenwerking met de marechaussee
in de omgeving van de grens te controleren en door samen te werken met
de Belgische autoriteiten.15 De desbetreffende korpsen hebben het
voornemen om in 2012 wel ITC’s te organiseren.
Informatiegestuurde handhaving
Zoals gezegd kiest de ILT ervoor om zo veel mogelijk informatiegestuurd
te handhaven. De Verkeerspolitie doet dit door bij de ITC’s gebruik te
maken van automatic numberplate recognition (ANPR), naast de
gebruikelijke selectie van voertuigen door motorrijders. De ANPR werkt
echter nog niet optimaal en leidt in de praktijk tot veel «valse hits».
Ook de Waterpolitie selecteert schepen op basis van een risicoinschatting. Deze is gebaseerd op onder andere de bestemming, route en
eerdere ervaringen met het desbetreffende bedrijf. De Waterpolitie heeft
tijdens het onderzoek aangegeven voor de selectie van schepen ook graag
gebruik te willen maken van de IVS90-gegevens van Rijkswaterstaat (door
tussenkomst van de netwerkpartner ILT).16 Vanwege privacyoverwegingen
is dat nog niet mogelijk gebleken.

14

De database bevat geen volledig overzicht
van de controles door de Douane en de
rijksinspecties.
15
Tussen 2009 en 2011 waren dit jaarlijks
ongeveer vijftien controledagen, wat
overeenkomt met ongeveer 75
voertuigcontroles.
16
Het Informatie- en Volgsysteem voor de
Scheepvaart (IVS90) bevat actuele gegevens
over alle schepen die gebruikmaken van de
Nederlandse hoofdvaarwegen. Het systeem
richt zich vooral op de binnenvaart.

Politie Internationaal
De Nederlandse Politie participeert in het Augias-project (oktober 2009 –
april 2011). Binnen dit project hebben Hongarije, Frankrijk, Nederland en
België controles uitgevoerd op het spoor, wegen, binnenvaart en havens.
Het doel van Augias was om de informatie-uitwisseling en het ontwikkelen van instrumenten die de efficiëntie van transportcontroles verbeteren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

22

2.3.4 Aantal uitgevoerde EVOA-controles in Nederland
In deze paragraaf presenteren we de cijfers over de EVOA-controles van
Douane, Politie en ILT in 2010. Voorafgaand merken we op dat deze cijfers
met de nodige slagen om de arm bezien moeten worden. Dit komt vooral
doordat de Douane en Politie integraal controleren op een breed scala aan
regelgeving. Op basis van de aard van een transport kan de Douane of de
Politie tijdens een controle besluiten al dan niet op de EVOA te controleren. In de praktijk leidt dat tot enige ruis in de databestanden. Omdat de
handhavingspartners daar op verschillende manieren mee omgaan,
bestaan er verschillen tussen hun rapportages. Dit geldt zowel voor het
aantal controles, als de daarbij geconstateerde overtredingen.17
In deze paragraaf hanteren we daarom een ruime marge voor het aantal
controles en de daarbij geconstateerde overtredingen. Figuur 4 op de
volgende bladzijde geeft een samenvattend beeld van het aantal controles
in 2010. In Bijlage 2 geven we een overzicht van de cijfers die we van de
Douane, Politie en ILT hebben ontvangen over de periode 2008–2010.
Gelet op de verschillen tussen de rapportages zien wij ruimte voor een
stroomlijning van de informatievoorziening over uitgevoerde controles en
de daarbij geconstateerde overtredingen.
Douane
Jaarlijks voert de Douane circa 250 000 fysieke controles en scancontroles
uit op vrachten, dit aantal is exclusief controle van passagiers en
koeriers/post. De Douane heeft in 2010 ruim 5 000 EVOA-controles
uitgevoerd, waarbij ze ongeveer 150 overtredingen van de EVOA heeft
geconstateerd. Het gaat hierbij zowel om controles op basis van de
risicoprofielen (zie § 2.3.2) als om willekeurige controles, waarbij ook is
getoetst aan de EVOA.18
Transportcontroles
Jaarlijks voert de politie circa 3 000 afvaltransportcontroles uit en rond de
16 000 integrale transportcontroles, waarvan twee derde is gericht op
wegverkeer. De ILT (voormalige IVW) voert jaarlijks (variërend) tussen de
11 000 en 16 000 weginspecties uit, het merendeel hiervan is gericht op
rijtijden.19 Zoals eerder aangegeven is er sprake van integrale controles,
waarbij als daar aanleiding toe is ook wordt gecontroleerd op de EVOA. In
2010 was dat ruim 900 keer het geval. In ruim vijftig gevallen is een
overtreding van de EVOA vastgesteld. Deze cijfers omvatten zowel
controles op het wegverkeer, als de binnenvaart en het railvervoer.

17

Zo is niet altijd duidelijk of de EVOA van
toepassing is, wordt bij controles niet altijd
vastgelegd of er sprake was van een
overtreding en worden sommige overtredingen pas later geconstateerd bij een
herbeoordeling door specialisten.
18
Deze laatste categorie bevat veel ruis. Het
kan gaan om een volwaardige EVOA-controle
maar ook om de vaststelling dat de EVOA niet
van toepassing is omdat het transport geen
afval betreft.
19
Tussen de cijfers over integrale transportcontroles van de politie en de weginspecties
van de ILT kunnen dubbeltellingen zitten ,
vanwege het gebruik van verschillende
registratiesystemen.

Aanvullend op de controles door de Politie controleert de ILT of
vervoerders de transportwetgeving en de wetgeving voor het vervoer van
gevaarlijks stoffen naleven. Als het transport daar aanleiding toe geeft,
controleert de ILT ook hierbij of de EVOA is nageleefd. In 2010 is ongeveer
360 keer de naleving van de EVOA beoordeeld, waarbij zestig overtredingen van de EVOA zijn geconstateerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

23

Figuur 4 Aantal EVOA-controles in 2010

Transportcontroles
ILT en Politie
weg, binnenvaart
en spoor

EVOA-controles
Douane
(vooral zeevaart)

ruim 5.000
controles
EVOA-controles
ILT
bij bedrijven

± 150 overtredingen

EVOA-controles
Politie:
ruim 900 controles

± 75 controles

± 50 overtredingen

EVOA-controles
ILT:
± 360 controles
± 60 overtredingen

Veel gecontroleerde bestemmingen zijn
China, India, Hong Kong en Vietnam.
De meest gecontroleerde ladingen zijn kunststofafval
en elektrische en elektronische apparaten.
De meest voorkomende overtreding is
geen of een incomplete bijlage VII-formulier.

Joris Fiselier Infographics

Van alle gecontroleerde afvaltransporten
gaat ongeveer ¾ naar niet-OESO-landen.

EVOA-controles bij bedrijven
Naast de transportcontroles van schepen, vrachtwagens, binnenvaart en
treinen, vinden ook nog andere soorten controles plaats. Een voorbeeld
hiervan zijn bedrijfscontroles. Soms ziet de ILT of een van haar partners
bij een transportcontrole iets wat reden geeft een bedrijf te bezoeken en/of
te controleren. In 2010 heeft de ILT 75 bedrijven gecontroleerd op de
EVOA (VROM-Inspectie, 2011a). Het is niet bekend welk deel van de
bedrijfscontroles een oriënterend (of voorlichtend) karakter had en welke
deel een diepgaande controle of opsporingsonderzoek betrof.
Twee meest voorkomende overtredingen
De meest voorkomende overtredingen zijn: een bijlage VII-formulier dat
ontbreekt of onvolledig is en een kennisgeving die ontbreekt. In bijlage 1
is beschreven hoe we in Nederland omgaan met deze overtredingen.
2.3.5 Informatie-uitwisseling
De informatie-uitwisseling tussen de betrokken diensten is voor verbetering vatbaar. Over de afloop van dossiers die worden overgedragen aan
een andere dienst wordt veelal slechts beperkt teruggekoppeld. Zo is voor
de Douane niet altijd duidelijk waarom een bepaalde zaak niet tot een
veroordeling heeft geleid met als gevolg dat niet van de betreffende zaak
kan worden geleerd (zie ook hoofdstuk 4).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

24

2.3.6 Samenwerking en informatie-uitwisseling binnen de
EVOA-keten
De belangrijkste samenwerkingsverbanden binnen het handhavingsnetwerk zijn die tussen de ILT en de Douane en tussen de ILT en het KLPD.
Die samenwerking is op hoofdlijnen geregeld in samenwerkingsovereenkomsten en wordt op strategisch niveau ingevuld via periodiek managementoverleg. Op dit niveau bestaat de samenwerking vooral uit het
doorspreken van de door de ILT voorgestelde handhavingsprioriteiten. Wij
zien op dit niveau mogelijkheden voor verdergaande strategische
samenwerking. Wij denken daarbij aan het opstellen van gezamenlijke
risicoanalyses, het scheppen van technische randvoorwaarden voor
digitale informatie-uitwisseling tussen de diensten en het bevorderen van
een betere terugkoppeling over dossiers die worden overgedragen aan
een andere actor binnen het netwerk. In de volgende twee hoofdstukken
bespreken we deze punten verder.
Het Ministerie van IenM, de ILT en Agentschap NL kennen ook overlegstructuren die tussen het strategisch en het operationele niveau in liggen.
Dergelijk overleg kan bijvoorbeeld gaan over nieuwe prioriteiten en
interpretatiekwesties, maar ook over de aanpak en voortgang van
belangrijke EVOA-casussen.
Op operationeel niveau komt de samenwerking binnen het handhavingsnetwerk tot uiting in gezamenlijke transportcontroles en handhavingsacties, ondersteuning door de ILT op zaakniveau en overname van
complexe zaken door de ILT. Douane en ILT werken verder samen bij het
beheer van de risicoprofielen en de operationele vertaling van de
handhavingsprioriteiten. Op deze wijze wordt op de werkvloer een
oplossing gevonden voor het probleem dat de jaarlijkse prioriteitenbrief
van de ILT vanwege de algemene bewoordingen als onvoldoende
specifiek wordt ervaren.
Uit de gesprekken die wij hebben gevoerd blijkt dat de meerderheid van
de betrokkenen tevreden is over de operationele samenwerking. Ook uit
de door ons beoordeelde douanedossiers komt naar voren dat de
samenwerking in het algemeen soepel verloop.
2.4 Opsporing overtreders EVOA en vervolging
In Nederland zijn de Politie, de IOD en het OM er gezamenlijk voor
verantwoordelijk om overtreders van de EVOA op te sporen en te
vervolgen. In deze paragraaf lichten we de specifieke taken van deze
verschillende partijen toe.
Openbaar Ministerie
Het OM regisseert de strafrechtelijke handhaving van de EVOA en is de
leidende organisatie in opsporingsonderzoeken. Binnen het OM heeft het
Functioneel Parket (FP) de taak om criminaliteit op het gebied van milieu,
economie en fraude te bestrijden. Het FP kent vier handhavingseenheden;
de Rotterdamse eenheid is het meest betrokken bij de EVOA. De details
van de strafrechtelijke handhaving staan in hoofdstuk 4, waar we ook de
bestuursrechtelijke handhaving bespreken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

25

Politie
Binnen de Politie is de laatste jaren een verschuiving zichtbaar van
«handhaven» naar «opsporen». Dit zien we ook op het terrein van de
EVOA.
De Waterpolitie, de Zeehavenpolitie en sommige regiokorpsen doen naast
transportcontroles ook (grotere) opsporingsonderzoeken om overtreders
van de EVOA op te sporen. Een voorbeeld daarvan is het onderzoek van
de Waterpolitie naar het mengen van (gevaarlijk) afval en (bunker)olie.
Transporten met dit soort afval zijn vaak grensoverschrijdend en vallen
dan onder de EVOA. Deze vorm van milieucriminaliteit is ook een
aandachtspunt bij handhavingsactiviteiten. Zo is er uitgebreid op
gecontroleerd tijdens de driedaagse controleactie in oktober 2011 op de
binnenvaartroute tussen Rotterdam en Antwerpen. Tijdens deze actie zijn
28 tankschepen onderzocht, waarbij in 21 gevallen nader onderzoek
noodzakelijk bleek. In maart 2012 is opnieuw een dergelijke grootschalige
controle uitgevoerd. De uitkomsten hiervan zijn nog niet bekend.
Ook in de toekomst zullen dergelijke moeilijk waarneembare afvalstromen, zoals bijgemengde stookolie, een belangrijk aandachtspunt
blijven vormen voor het KLPD. Het korps acht het daarbij van belang dat
er aandacht is voor de hele keten (ontdoening, inzameling, vervoer, export
en verwerking). De ILT heeft deze vorm van afval als één van de prioriteiten voor 2012 benoemd en zal daarvoor onderzoek doen naar bedrijven
die werkzaam zijn in de deze keten (IenM, 2011a). De komende maanden
wordt bekeken hoe het handhavingsinstrumentarium kan worden
verbeterd.
Internationale samenwerking bij vervolging
Volgens het OM is/was er op Europees niveau een leemte in de vervolging
van EVOA-zaken. Het OM kan namelijk niet eenvoudig informatie
uitwisselen over de vervolging van EVOA-overtredingen met zijn
zusterinstellingen in Europa. De OM-onderdelen in verschillende Europese
landen wisselen onderling geen informatie uit over hun vervolgingsrichtlijnen voor de EVOA. Daarnaast vindt er geen informatie-uitwisseling
plaats tussen de verschillende rechtbanken over de opgelegde straffen en
de interpretatie van de EVOA-regels (De Rijck, 2011). Recent is er een
project gestart om dergelijke uitwisseling mogelijk te maken. Ook wijst het
OM op recente uitspraken van buitenlandse rechters. Hierin wordt
verwezen naar Nederlandse arresten of Nederlandse beleid. Verder heeft
het OM op zaakniveau overleg met het Franse OM.
IOD
De IOD (Inlichtingen- en Opsporingsdienst – onderdeel van ILT) onderzoekt de Nederlandse bedrijven of personen waarover verdenkingen
bestaan van stelselmatige overtredingen van de EVOA. In 2010 heeft de
ILT tien bedrijven onderzocht naar aanleiding van een risicoanalyse van
IOD-analisten. Bij al deze, op basis van indicatoren geselecteerde,
bedrijven zijn onregelmatigheden geconstateerd.
Als een overtreder is opgespoord, volgt doorgaans een strafrechtelijk
proces. Het opsporingsonderzoek van de IOD maakt hier deel van uit. Dit
onderzoek verschaft belangrijk inzicht in hoe de overtreders zich gedragen
en kan zo bijdragen aan een betere focus in de handhaving. In totaal zijn
volgens de VROM-IOD in de periode van 2007 tot 2011 acht strafrechtelijke
onderzoeken afgerond met een proces-verbaal voor het OM. Een aantal

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

26

daarvan wachten nog op vervolging door het OM dan wel op het hoger
beroep.
Proefopstelling Zware (inter)nationale milieucriminaliteit
De proefopstelling Zware (inter)nationale milieucriminaliteit is een nieuw
samenwerkingsverband van het Functioneel Parket, de Politie, de Douane,
de ILT, de ILT-IOD en de DCMR Milieudienst Rijnmond. In deze proefopstelling willen de partners, onder gezag van het Functioneel Parket en
vooruitlopend op een definitieve landelijke voorziening, informatie
verzamelen en opsporingsonderzoeken en toezichtactiviteiten uitvoeren
op het terrein van de EVOA. Doordat de proefopstelling begin 2012 is
opgestart, zijn hiervan ook nog geen resultaten.
De proefopstelling is ontwikkeld vanuit de opdracht uit de beleidsreactie
van de minister van Justitie (Justitie, 2009) op het rapport «Grip op
Milieuzaken, Evaluatie van de strafrechtelijke milieuhandhaving» (De
Ridder et al., 2009). Een belangrijke conclusie uit dit rapport is dat de
opsporing van zware milieucriminaliteit op landelijk niveau gefragmenteerd is georganiseerd. Hierdoor kan de overheid onvoldoende optreden
tegen (inter)nationaal georganiseerde milieucriminaliteit. Deze conclusie
sluit aan bij de eerdere conclusie van de commissie-Mans (VROM, 2008).20
Volgens deze commissie wordt door fragmentatie en gebrekkige
informatie-uitwisseling internationaal georganiseerde milieucriminaliteit
onvoldoende aangepakt. Het probleem van de huidige informatiesystemen bespreken we in hoofdstuk 3.
De proefopstelling is een vervolg op de Proeftuin Nodale Oriëntatie Milieu
(PNOM), een in 2006 gestart project van het Regiokorps Rotterdam
Rijnmond. Het uitgangspunt van de nodale (knoopvormige) oriëntatie is
dat er niet wordt uitgegaan van losse zaken, maar dat het hele netwerk
wordt bezien en dat de verschillende handhavingspartners samenwerken,
gezamenlijk risico’s identificeren, verbanden leggen en informatiesystemen koppelen. Hierdoor zouden de partners internationale milieucriminaliteit efficiënter moeten kunnen opsporen en hierop handhaven. De
proeftuin is nog niet geëvalueerd.

20

De commissie constateert dat de inrichting
van de handhavingsorganisatie niet is
toegesneden op de handhavingstaak. Mede
op basis van het advies van de commissie
stimuleert het Rijk de vorming van regionale
uitvoeringsorganisaties.

Strategische Milieukamer
Voortvloeiend uit de eerdergenoemde beleidsreactie op de evaluatie van
de strafrechtelijke milieuhandhaving hebben de ILT, de nVWA, de
Nationale Politie het OM besloten tot het instellen van een overlegorgaan
op strategisch niveau: de SMK. De SMK heeft de ambitie om te komen tot
een betere sturing van en een doelgerichter prioriteitenstelling voor de
aanpak van milieucriminaliteit, met als doel meer richting te geven aan
strafrechtelijke milieuhandhaving.
De SMK bestaat uit de (plaatsvervangend) inspecteurs-generaal van de
twee inspecties, de portefeuillehouder milieu van de Politie en de
hoofdofficier van justitie van het Functioneel Parket. Daarnaast schuiven
de inspecteur-generaal SZW en de directeur-generaal Belastingdienst, dan
wel de directeur Douane, aan voor milieuonderwerpen die hun diensten
raken.
De SMK heeft het opdrachtgeverschap ten aanzien van een aantal
strategische ontwikkelingen op het terrein van de handhaving en
opsporing van de EVOA op zich genomen of overgenomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

27

2.5 Conclusie
De Nederlandse overheid heeft invulling gegeven aan de verplichtingen
die voortvloeien uit de EVOA. Daarbij is sprake van een heldere verdeling
van taken en verantwoordelijkheden tussen de betrokken organisaties.
Daarbinnen is de ILT eerst verantwoordelijke voor de handhaving, daarbij
bijgestaan door vooral de Douane en de Politie. De ILT geeft daar invulling
aan door een regiefunctie te vervullen voor het grotere handhavingsnetwerk, de partners te ondersteunen met specialistische kennis en
hulpmiddelen en door eigen controles en opsporingsonderzoeken uit te
voeren. De belangrijkste partners hebben afspraken gemaakt over hun
onderlinge samenwerking en op operationeel niveau wordt goed
samengewerkt. De ILT en haar partners hebben een duidelijke handhavingsstrategie ontwikkeld die is gebaseerd op zowel aselecte als risicogerichte controles, bedrijfsbezoeken, thematische controleacties en
opsporingswerkzaamheden.
Op basis van onze bevindingen komen wij tot de conclusie dat de
rijksoverheid nadrukkelijk en op gestructureerde wijze aandacht besteedt
aan de handhaving van de EVOA. Veel van de elementen die noodzakelijk
zijn voor een toereikende handhaving zijn aanwezig. Zo hebben de
handhavers op hoofdlijnen zicht op de afvalmarkt en beschikken ze over
een onderbouwd handhavingsbeleid. Wel zien wij op een aantal punten
ruimte voor verbetering. Het gaat daarbij vooral om de informatieuitwisseling binnen het handhavingsnetwerk, de informatievoorziening
over verrichte controles en geconstateerde overtredingen, het beperkte
inzicht in het effect van de handhavingsactiviteiten en om het grote aantal
EVOA-zaken dat wordt geseponeerd. In de volgende twee hoofdstukken
lichten we de laatste twee genoemde verbeterpunten toe.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

28

3 INZICHT IN EFFECT HANDHAVING
3.1 Zicht op effect handhaving EVOA
Illegale goederenstromen zijn door hun karakter moeilijk in kaart te
brengen, ook als het export van afval betreft. Hierdoor kunnen we de
omvang van de geconstateerde EVOA-overtredingen moeilijk relateren
aan de totale illegale afvalstroom. Met andere woorden het is onbekend
welk deel van de illegale stroom wordt onderschept. In het verlengde
daarvan geldt dat er alleen globale uitspraken mogelijk zijn over de
naleving van de EVOA in Nederland en over het effect van de verschillende handhavingsactiviteiten.
Nalevingspercentage moeilijk te bepalen
Dat het nalevingsniveau alleen globaal bekend is, is deels inherent aan het
handhavingsmodel dat de ILT hanteert. De ILT en haar partners controleren vooral prioritaire afvalstromen en daarbinnen de transporten met
een verhoogd risico. Deze strategie is op zich efficiënt, maar zorgt er wel
voor dat we het aantal geconstateerde overtredingen niet rechtstreeks
kunnen gebruiken om een algemeen nalevingspercentage te berekenen.
Door verschillende bronnen te combineren heeft de ILT toch een globale
raming van het nalevingspercentage gemaakt. Het zou volgens het
meerjarenplan 2012 van de ILT tussen de 70% en 80% liggen. De ILT
baseert zich hierbij op onderzoeken naar elektronica-afval (zie ook § 2.3.1),
thematisch onderzoek naar kunststofafval en de uitkomsten van de
integrale transportcontroles door de Verkeerspolitie.
In theorie zouden we met de gegevens van de Douane een beter inzicht
kunnen krijgen in het nalevingspercentage De Douane voert namelijk
naast informatiegestuurde controles jaarlijks ook enige duizenden
willekeurige controles uit op transporten die de EU verlaten. Door een
beperking in de douane-software voor controleopdrachten (zie § 3.3) kan
de Douane die controles echter niet gebruiken om het nalevingspercentage te berekenen. Dezelfde beperking maakt het ook moeilijk om de
effectiviteit van de afzonderlijke risicoprofielen te evalueren en vervolgens
bij te stellen. In ons rapport over accijnsfraude bij alcohol en tabak
(Algemene Rekenkamer, 2011a) hebben wij er ook op gewezen dat de
wijze waarop de Douane haar werkzaamheden registreert ertoe leidt dat
het niet mogelijk is om het effect van controles op specifieke thema’s te
meten.
Douane werkt met leercirkels
De Douane probeert de handhaving te verbeteren door de eigen activiteiten te evalueren. De Douane gebruikt daartoe zogenoemde leercirkels
die moeten bijdragen aan een continue risicobijstelling. Dit proces gaat
continu door en kent een grote variant (de «grote leercirkel» op meer
strategisch niveau) en een kleine variant (de «kleine leercirkel» op
concreet opdrachtniveau). De leercirkels moeten er voor zorgen dat
praktijkervaringen worden benut voor bijstelling van de handhavingswerkzaamheden. De Douane maakt daarbij ook gebruik van de kennis en
ervaring van de specialisten van de ILT.
Vermoeden van uitwijkgedrag
De handhavingsdruk verschilt binnen Europa per land. Dit kan bedrijven
en instellingen stimuleren om hun afval via andere Europese landen te
exporteren. De ILT heeft het vermoeden dat er inderdaad sprake is van dit
uitwijkgedrag, maar kan niet aangeven in welke mate dat het geval is. Wel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

29

lijkt er volgens de inspectie een toename te zijn van export van
elektronica-afval via Antwerpen.
3.2 Zicht op functioneren gehele afvalketen
Ontvangst- en verwerkingsmeldingen niet altijd betrouwbaar
Het doel van de EVOA is te voorkomen dat afval wordt verwerkt op
locaties waar dit niet milieuhygiënisch verantwoord kan plaatsvinden.
Hiervoor moeten exporterende landen de illegale export van afval
tegengaan, maar moeten importerende landen er op toezien dat legaal
afval op een verantwoorde wijze wordt verwerkt. Daarom vraagt de EVOA
om ontvangst- en verwerkingsmeldingen. De afvalverwerker stuurt die
melding naar de verantwoordelijke autoriteit in het exporterende land. In
Nederland is dat Agentschap NL. Agentschap NL onderzoekt niet of de
meldingen die het ontvangt juist zijn (zie ook § 2.3). Daar gaat het
ontvangende land over.
Er zijn aanwijzingen dat het systeem van ontvangst- en verwerkingsmeldingen onvoldoende functioneert. Zo gaat van het geëxporteerde
kunststofafval ongeveer de helft naar Hong Kong, terwijl daar slechts een
beperkte capaciteit is om kunststofafval te verwerken. De ILT concludeert
dat het vaak niet duidelijk is welk bedrijf het afval uiteindelijk verwerkt
(VROM-Inspectie, 2010). Hoogstwaarschijnlijk wordt een groot deel van
het afval (of al het afval) doorgevoerd naar China, zonder dat het duidelijk
is of het kunststofafval bij een bedrijf verwerkt wordt dat daarvoor een
vergunning heeft. Overigens is de omvang en striktheid van de
EVOA-handhaving geen constante: door de jaren heen kunnen hierin
veranderingen plaatsvinden, zoals in China lijkt te gebeuren ten aanzien
van oud papier (zie kader).
Doordat er geen zicht is op deze laatste schakel in de keten, is het zicht op
het functioneren van de gehele afvalketen beperkt.
Recente ontwikkelingen bij transporten van oud papier naar China
In de zomer van 2012 hebben de Chinese autoriteiten transporten
(bestaande uit tientallen containers) oud papier teruggestuurd naar
Nederland, omdat ze niet voldeden aan de eisen die China aan de
import ervan stelt. Het oud papier, dat oorspronkelijk afkomstig was
uit Groot-Brittannië en Ierland, zou vermengd zijn met huisvuil. De
Federatie Nederlandse Oudpapier Industrie (FNOI) heeft aangeven
dat hun leden en ook andere internationale brancheorganisaties
meer en ook aangescherpte controles in China ervaren dan
voorheen.
Ketentoezicht onmisbaar voor doel EVOA
Het doel van de EVOA kan alleen worden bereikt, als de gehele keten naar
behoren functioneert: van het ontstaan van het afval tot aan de uiteindelijke verwerking. Om dit te bereiken moet er voldoende toezicht zijn op de
verschillende schakels in de keten en moet dat toezicht zelf ook weer een
keten vormen. Daarom vindt de Algemene Rekenkamer het van groot
belang dat de minister van IenM zich een beeld vormt van de wijze
waarop de EVOA-keten functioneert. De minister kan hiervoor de ILT
vragen om die keten te onderzoeken. Het onderzoek zou betrekking
moeten hebben op de handhaving én op de uitvoering van de EVOA door
Agentschap NL. Hoe beoordeelt het de kennisgevingen? En hoe verwerkt
het de ontvangst- en verwerkingsmeldingen? Aandachtspunt daarbij is of

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

30

Agentschap NL eventuele signalen over onregelmatigheden doorgeeft
aan de ILT.
Ook is het volgens ons belangrijk dat de ILT steekproefsgewijs onderzoekt
of er aanwijzingen zijn dat afvaltransporten in het buitenland niet zijn
verwerkt zoals vermeld op de ontvangen verwerkingsmeldingen. Dit
onderzoek geeft namelijk inzicht in de wijze waarop de gehele keten
functioneert. Ook kan de ILT deze informatie gebruiken om de informatiegestuurde handhaving verder te verfijnen. Uit het onderzoek kan
bijvoorbeeld blijken dat sommige bestemmingen verdacht zijn.
Vervolgens kunnen bedrijven die daar naartoe exporteren, in de toekomst
scherper gecontroleerd worden. Ook zouden de bevindingen reden
kunnen zijn om de betrokken bedrijven te controleren. Ter illustratie geven
we in het onderstaande kader een korte beschrijving van de recente casus
van de Otapan.
De ILT zou in dit onderzoek kunnen samenwerken met de Douane. Zij
heeft namelijk dankzij haar controle na uitvoer (zie ook paragraaf 2.3.2)
ervaring met het traceren van transporten. De ILT beschikt zelf over
contacten met de milieuautoriteiten van de andere EU-lidstaten en de
belangrijkste bestemmingslanden.
De zaak Otapan
Het asbesthoudende sloopschip Otapan lag vanaf 1999 in de haven
van Amsterdam. In 2006 is het schip met toestemming van de
Nederlandse autoriteiten vertrokken voor ontmanteling in Turkije.
Het schip is daar toen niet toegelaten door de Turkse autoriteiten,
omdat er veel meer asbest aan boord was dan was opgegeven.
Uiteindelijk werd het asbest terug in Nederland verwijderd, waarna
het schip in 2008 alsnog in Turkije is gesloopt.
In oktober 2011 maakte het Openbaar Ministerie de resultaten
bekend van een strafrechtelijk onderzoek naar de zaak Otapan. Het
onderzoek heeft zich toegespitst op de EVOA-kennisgeving op grond
waarvan de Otapan is versleept naar Turkije. Volgens de kennisgeving was er sprake van uitvoer van een sloopschip met het oog op
nuttige toepassing, te weten recycling en bevatte het schip 1 000 kg
asbest. Aanvankelijk was de kennisgeving voor verwijdering
ingediend, in welk geval uitvoer volgens de EVOA is verboden.
Nadat ambtenaren daarop hebben gewezen, heeft de kennisgever dit
gewijzigd in «nuttige toepassing».
Het OM concludeert dat meerdere ambtenaren waren betrokken bij
het onjuist invullen van de kennisgeving. Het OM is van oordeel dat
de omstandigheden in beginsel pleiten voor vervolging, maar dat
het zwaartepunt van het in de zaak te maken verwijt niet goed toe te
rekenen is aan één of enkele ambtenaren. Belangrijk is ook in het
oordeel van het OM dat het handelen van de betrokken ambtenaren
geen optreden uit eigen belang betrof.
In februari 2012 is de Externe Onderzoekscommissie Otapan
geïnstalleerd. Deze commissie, met de heer Zevenbergen als
voorzitter, onderzoekt de gang van zaken rond het sloopschip Otapan
en bestudeert in hoeverre de leerpunten uit deze zaak ervoor
gezorgd hebben dat onder meer de uitvoering en handhaving van de
EVOA zijn verbeterd.
Door deze vraagstelling zijn er raakvlakken tussen het huidige
onderzoek van de Algemene Rekenkamer en dat van de commissie-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

31

Zevenbergen. Tegelijkertijd zijn er ook verschillen: de Otapan-affaire
vond plaats vóór onze onderzoeksperiode en ons onderzoek is niet
gericht op specifieke EVOA-incidenten, maar op reguliere handhavingswerkzaamheden. Wij hebben de casus Otapan daarom niet
betrokken in ons onderzoek.
3.3 Bruikbaarheid informatiesystemen
Voor informatiegestuurde handhaving zijn toereikende informatiesystemen nodig. Tijdens ons onderzoek zijn we in dit verband op verschillende aandachtspunten gestuit.
Systeem belemmert evaluatie controleaanpak Douane
Met het automatiseringssysteem van de Douane is het niet goed mogelijk
om de controleaanpak te evalueren. Zodra de controleopdracht is
aangemaakt, kan namelijk niet meer op geautomatiseerde wijze worden
achterhaald waarom het desbetreffende transport is geselecteerd voor
fysieke controle. Hierdoor kan in de evaluatie van controlebevindingen
geen onderscheid gemaakt worden tussen de uitkomsten van de
willekeurige steekproefcontroles en de uitkomsten van de controles op
basis van risicoprofielen. Binnenkort start er weliswaar een automatiseringsproject bij de Douane, maar het is onduidelijk of deze systeembeperking hiermee wordt ondervangen.
Mogelijkheden systeem ILT zijn beperkt
De ILT legt signalen en controles vast in het systeem van de voormalige
VROM Inspectie. Dit systeem, HOLMES, is vanaf 2007 gefaseerd
ingevoerd en heeft in 2011 nog steeds onvoldoende bevragings- en
analysemogelijkheden en er zijn problemen bij het toevoegen van
documenten. Door deze aanloopproblemen zijn er geen (volledige) cijfers
beschikbaar over 2008.
Cijfers niet systematisch aan ILT gemeld
De Douane en de Politie moeten alle EVOA-overtredingen melden aan het
Meld en Informatie Centrum van het ILT. In praktijk gebeurt dit echter niet
systematisch. Hierdoor ontstaan grote verschillen tussen de cijfers van het
ILT en de cijfers van de aanleverende organisaties.
Veel tijd kwijt aan uniformeren bedrijfsnamen
Uiteraard hebben de ILT en haar partners behoefte aan een systeem met
actuele informatie over bedrijven in binnen- en buitenland. Het kost de
analisten van de verschillende diensten momenteel echter veel tijd om de
spelling van bedrijfsnamen te uniformeren. Een bedrijf kan namelijk onder
verschillende namen voorkomen in een database (is het «BV J. Jansen»,
«BV Jansen, J» of «Jansen BV»?). Dit maakt het ingewikkeld om eerdere
ervaringen met een bedrijf mee te wegen in de informatiegestuurde
controle. Ook kunnen de handhavende organisaties hun controlebevindingen hierdoor niet goed uitwisselen. Bij de administratie over buitenlandse bedrijven speelt het namenprobleem nog meer. De ILT had in het
verleden een abonnement op een internationale database met bedrijfsgegevens. Vanwege bezuinigingen is dit abonnement in 2011 echter
beëindigd.
Systeem Agentschap NL kent kinderziekten
Agentschap NL gebruikt het programma TERRA om de documenten voor
vergunningverlening en meldingen voor grensoverschrijdend afvaltransport vast te leggen. Ook TERRA heeft de nodige kinderziekten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

32

gekend. Hierdoor werden transportmeldingen niet meer verwerkt en
ontstonden er grote achterstanden bij het verwerken van ontvangstmeldingen en verwerkingsverklaringen. Handhavers konden daardoor niet
altijd over de meest actuele informatie beschikken, wat een nadeel is bij
de handhaving. Agentschap NL heeft aangegeven dat de belangrijkste
achterstanden begin 2012 zijn ingelopen.
Informatie-uitwisseling en informatiegestuurde handhaving
Informatiegestuurde handhaving moet de pakkans te vergroten. De
betrokken diensten gebruiken hierbij echter elk hun eigen risicoanalyse,
gebaseerd op de eigen gegevens. Zij moeten eventuele signalen,
bijvoorbeeld van de ILT aan de Douane, handmatig verwerken in hun
automatiseringssysteem. Alleen de IOD heeft voor bedrijfscontroles een
risicoanalyse gemaakt op basis van digitale gegevens van meerdere
partners. Het is echter veel werk om deze gegevens te koppelen.
Overigens zijn fiscale informatie en opsporingsinformatie sowieso niet
beschikbaar voor de risicoanalyses die ten grondslag liggen aan de
informatiegestuurde handhaving.
3.4 Conclusie
Uit ons onderzoek blijkt de ILT en haar handhavingspartners slechts
beperkt zicht hebben op het effect van hun handhavingsactiviteiten. Zij
weten niet in hoeverre hun activiteiten de omvang van de illegale
afvalstroom beïnvloeden en ervoor zorgen dat betrokkenen de EVOA
naleven. De vraag «doet Nederland het goed wanneer het gaat om de
effectiviteit van de EVOA-handhaving?» kan daardoor niet goed worden
beantwoord. Dat komt in de eerste plaats doordat de illegale stroom zich
nou eenmaal moeilijk in beeld laat brengen en in de tweede plaats door
beperkingen in registratiesystemen.
Wat we wel weten
Op het niveau van output en afzonderlijke casussen kunnen we meer
zeggen over het effect van de handhaving: de ILT en haar partners hebben
wel zicht op de aantallen controles en de daarbij geconstateerde overtredingen. Daarnaast bestaat er inzicht in de invloed van handhaving op het
functioneren van de elektronica-afvalketen: het naleefgedrag binnen deze
keten is verbeterd.
Inzicht onmisbaar voor handhaving en naleving
Zonder inzicht in de effecten van de handhaving is het lastig om een
efficiënt handhavingsinstrument te ontwikkelen en daarmee om een
specifiek nalevingsniveau te bereiken. Daarom bevelen wij de minister
van IenM, de staatssecretaris van IenM en de staatssecretaris van
Financiën aan om gezamenlijk te werken aan een informatiehuishouding21
die beter past bij de EVOA. Een goede informatiehuishouding kan zorgen
voor een helder beeld van het effect van de handhaving en de afzonderlijk
handhavingsinstrumenten. Ook kunnen de netwerkpartners hun informatiegestuurde handhaving hiermee verder verfijnen; zij zijn dan niet enkel
afhankelijk van de gegevens van de Douane.

21

De informatiehuishouding van het Rijk, dat
wil zeggen het totaal aan regels en voorzieningen gericht op de informatiestromen en
opslag en/of archivering van informatie.

Daarnaast is het belangrijk dat de minister van IenM helder in beeld
brengt op welke wijze de gehele EVOA-keten functioneert. De ILT zou dit
kunnen onderzoeken. Allereerst zou de ILT de processen bij Agentschap
NL moeten bestuderen: hoe beoordeelt het agentschap aanvragen van
bedrijven en verwerkingsmeldingen? En hoe signaleert Agentschap NL
risico’s? Daarnaast is het belangrijk dat ILT steekproefsgewijs bestudeert

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

33

hoe plausibel de ontvangst- en verwerkingsmeldingen zijn: in hoeverre
kunnen we ervan uitgaan dat wat hierin staat ook overeenkomt met de
werkelijkheid?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

34

4 AFWIKKELING OVERTREDINGEN
In dit hoofdstuk gaan we in op de afwikkeling van EVOA-overtredingen
(zie figuur 5). In § 4.1 komt het bestuursrechtelijke traject aan bod. In § 4.2
behandelen we het strafrechtelijke traject. Daar gaan we ook in op het
hoge sepotpercentage.
Figuur 5 Afwikkeling EVOA-overtredingen

Geen overtreding
Transport mag verder

EVOA-controle door
ILT, politie of Douane

ILT

Overtreding
Vaak wordt tegelijkertijd
zowel bestuursrechtelijk
als strafrechtelijk
opgetreden

Bestuursrechtelijke afwikkeling gericht op herstel
van de overtreding
• Waarschuwingsbrief
• Bestuursdwang
• Last onder dwangsom
• Intrekken van de toestemming voor export

Bezwaar

Beroep

Bij bestuursorgaan

Bij Raad van State

Voorlopige voorziening (in geval
van spoed)
Bij Raad van State

OM
Strafrechtelijke afwikkeling
gericht op straffen van de
dader
• Voornemen tot rechtszaak
• Transactie, waarmee de
zaak is afgewikkeld. Bij
geen betaling alsnog een
rechtzaak.

Rechtszaak

Hoger beroep

Bij rechtbank

Bij gerechtshof

Geen rechtzaak (in
het geval het OM
de zaak seponeert)

Cassatie
Bij Hoge Raad

Joris Fiselier Infographics

4.1 Bestuursrechtelijk
De minister van IenM is volgens de Wet milieubeheer verantwoordelijk
voor de bestuursrechtelijke handhaving van de EVOA; ook mag de
minister bestuursrechtelijke sancties opleggen. De inspecteur-generaal
van de ILT voert deze taken voor de minister uit. De inspecteur kan voor
de EVOA op drie manieren bestuursrechtelijk handhaven. Hij kan:
• bestuursdwang toepassen;
• een last onder dwangsom opleggen;
• de toestemming voor overbrenging intrekken (VROM-Inspectie, 2009).

22

In 2009 waren het minimaal 11 waarschuwingsbrieven en in 2010 37. Dit aantal is
vooral toegenomen, doordat het aantal
verstuurde brieven beter werd geregistreerd.

Alleen last onder dwangsom opgelegd
In 2009 en 2010 zijn alleen lasten onder dwangsom opgelegd. In totaal is
dit zestien keer gebeurd (opgave MIC). De ILT kan er ook voor kiezen te
volstaan met een waarschuwingsbrief. In 2008 en 2009 zijn enige
tientallen waarschuwingsbrieven verstuurd.22 Over 2008 is er geen
informatie beschikbaar, omdat toen een nieuw automatiseringssysteem
werd ingevoerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

35

Tegen de drie vormen van bestuursrechtelijk handhaven is bezwaar
mogelijk bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen. Eventueel
is, in laatste instantie, beroep mogelijk bij de afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State. Tussen 2008 en 2010 heeft de ILT vijf EVOA-zaken
gewonnen en zes EVOA-zaken verloren.23 Drie van de verloren zaken
hielden verband met de vraag of er sprake is van een homogene afvalstof
of van een mengsel. De andere drie zaken hielden verband met de
overgang van de oude naar de nieuwe EVOA-regeling. In de genoemde
periode heeft de ILT bij de civiele rechter vijf invorderingszaken gewonnen
en één verloren.
4.2 Strafrechtelijk
4.2.1 Strafmaat
Overtredingen van de EVOA kunnen behalve bestuursrechtelijk ook
strafrechtelijk worden aangepakt via de Wet milieubeheer en de Wet op de
economische delicten (WED). Beide aanpakken kunnen ook tegelijkertijd
worden ingezet. De WED bepaalt dat voor EVOA-misdrijven een strafmaat
geldt van een gevangenisstraf van maximaal zes jaar, een taakstraf of een
geldboete van maximaal € 76 000 voor natuurlijke personen en van
maximaal € 760 000 voor rechtspersonen. Voor EVOA-overtredingen stelt
de WED een strafmaat van hechtenis van maximaal een jaar, een taakstraf
of een geldboete van maximaal € 19 000. (alle bedragen per 1 januari
2010)
Als een verdachte de EVOA heeft overtreden, is het mogelijk hem een
transactie aan te bieden in plaats van de zaak voor de rechter te laten
komen. Het OM kan deze transactie aanbieden, maar ook het bestuur is
hiertoe bevoegd en dan heet het een bestuurlijke transactie.24 Het OM
heeft aangegeven dat de bestuurlijke strafbeschikking niet aangewezen
wordt voor alle EVOA-overtredingen, in elk geval niet voor illegale
overbrenging.
Verschillende beslissingen over transacties
Opmerkelijk is dat de beslissingen over de hoogte van de aangeboden
transactie sterk verschillen tussen de vier handhavingseenheden van het
Functioneel Parket. Dit bemoeilijkt de taak van de controleurs van het
KLPD; ze moeten steeds nagaan in welke regio ze zich bevinden om te
bepalen welke sanctie valt te verwachten.
4.2.2 Kwaliteit processen-verbaal
Voor het OM is het van groot belang dat het van de netwerkpartners
processen-verbaal krijgt van goede kwaliteit. Het proces-verbaal is immers
de belangrijkste bouwsteen van het dossier voor de rechter. De kwaliteit
van de aangeleverde EVOA-processen-verbaal verschilt echter sterk.
4.2.3 Afdoeningen strafrecht 2008–2010
23

Omdat de focus op de handhaving ligt zijn
de EVOA-zaken van Agentschap NL hier
buiten beschouwing gelaten.
24
De «Richtlijn voor strafvordering bestuurlijke transactie milieudelicten» van het OM
bevat niet-verplichtende richtlijnen voor het
afdoen van milieudelicten waarvoor een
transactie mogelijk is.

Van het Functioneel Parket van het Openbaar Ministerie te Rotterdam
hebben we een overzicht ontvangen van alle afdoeningen van
EVOA-zaken voor de periode 2008 tot en met 2010. Deze zijn verdeeld naar
OM-afdoeningen (voornamelijk sepots en transacties) en naar Zittende
Magistratuur-afdoeningen (voornamelijk strafopleggingen en vrijspraken
door rechters). Het gaat hierbij om zaken die uit heel Nederland bij het OM

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

36

terecht zijn gekomen, dus niet alleen zaken die bij Rotterdam zijn
aangedragen.
Afdoeningen OM
In tabel 1 staan de verschillende typen afdoeningen die onder het OM
voorkomen en hoe vaak zij zijn voorgekomen in de periode 2008–2010.

Tabel 1 Typen afdoening bij het OM van EVOA-zaken in de periode 2008–2010
Wijze afdoening

1

Aantallen

Percentage

Transactie
Sepot
Samengevoegde zaken1
Overig

215
106
10
7

64%
31%
3%
1%

Totaal

338

100%

Samenvoegen van verschillende strafbare feiten tot één strafzaak.

Het sepot en de transactie komen als typen afdoeningen bij het OM het
meeste voor, zo blijkt uit de analyse. Het grootste deel van de OM-zaken
(meer dan zes op tien is afgedaan met een transactie; iets meer dan drie
op tien zaken zijn geseponeerd. Dit is opvallend veel, want het streven van
het OM is om in maximaal 10% van alle zaken te seponeren. Het is niet
bekend waarom dit in EVOA-zaken niet gelukt is.
Transacties in zes op tien EVOA-zaken
Ruim zes op de tien EVOA-zaken die het OM afdoet, worden afgedaan met
een transactie. In ongeveer de helft daarvan gaat het om een bedrag
tussen € 1 000 en € 2 000. Daarnaast zijn er relatief veel transacties voor
een bedrag kleiner dan € 1 000 (ongeveer een kwart). De resterende
transacties (ook ongeveer een kwart) zijn voor bedragen die (veel) hoger
liggen dan € 2 000.
Hoog sepotpercentage niet verklaarbaar
Omdat het aantal sepots ongebruikelijk hoog bleek, hebben we de
sepotgronden uitgesplitst naar de algemene categorieën die het OM
hiervoor hanteert. Uit deze analyse blijkt dat de drie meest voorkomende
sepotgronden zijn dat:
• er «onvoldoende of niet overtuigend bewijs» was;
• «bestuurlijk ingrijpen prevaleert boven strafrechtelijk ingrijpen»;
• er sprake is van een «oud (niet-verjaard)»25 feit.

25

Het OM heeft aangeven dat de categorie
«bestuurlijk ingrijpen prevaleert» zich laat
verklaren door een beleidswijziging over het
niet aanwezig zijn van het bijlage VII-formulier,
terwijl het rapport overigens aan alle regels
voldoet. Als deze categorie buiten
beschouwing wordt gelaten, daalt het
sepotpercentage van 31% naar 26%.
26
Voor nadere informatie hierover verwijzen
we naar het rapport op www.rekenkamer.nl

Het komt vaker voor dat deze drie sepotgronden de «top 3» vormen. Uit
de bestudering van de sepotgronden wordt dus niet duidelijk waarom het
aandeel sepots bij EVOA-zaken zo hoog ligt. Naar aanleiding van onze
bevindingen onderzoekt het OM wat de precieze achtergrond is van het
huidige sepotpercentage. De uitkomsten van dat onderzoek waren nog
niet bekend ten tijde van het vaststellen van dit rapport. Wel is duidelijk
dat een beleidswijziging van het OM ten aanzien van het niet aanwezig
zijn van een bijlage VII document in zeventien gevallen tot een sepot
leidde. Ook zonder deze zaken blijft er sprake van een hoog sepotpercentage.
Overigens hebben we eerder dit jaar onderzoek gedaan naar prestaties
(en het aantal sepots) in de strafrechtketen bij gewelds- en vermogensmisdrijven26.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

37

Douane behoefte aan toelichting op seponering
De Douane vindt dat de terugkoppeling van het OM over de sepots beter
kan. De Douane wordt altijd geïnformeerd over de afloop van de zaak,
maar bij sepots wordt de reden niet altijd genoemd. Juist deze toelichting
is voor de Douane echter belangrijk, omdat daar leer- en verbeterpunten
uit te halen zijn. Dit was bijvoorbeeld het geval bij een dossier dat werd
geseponeerd omdat wettig bewijs ontbrak, maar het OM gaf daarbij niet
aan waarom het wettelijk bewijs ontbrak.
Afdoeningen Zittende Magistratuur
Hieronder volgt een overzicht van de mogelijke manieren van afdoening
en hoe vaak ze voor zijn gekomen in de periode van 2008 tot en met 2010.
De meest voorkomende afdoening is een strafoplegging: dit is zo in ruim
driekwart van de voorkomende zaken. Bij ongeveer een tiende van de
afdoeningen is sprake van vrijspraak.

Tabel 2 Wijze van afdoening door Zittende Magistratuur in de periode 2008–2010
Wijze afdoening

Aantallen

Percentage

Dagvaarding nietig
OM niet ontvankelijk2
Vrijspraak
Verwijzing naar ander forum
Samengevoegde zaken1
Strafoplegging
Strafoplegging en/of maatregel

5
3
17
6
1
130
5

3%
2%
10%
3%
1%
78%
3%

Totaal

167

100%

1

1

De dagvaarding voldoet dan niet aan de formele eisen die eraan gesteld worden.
De oorzaken voor het niet-ontvankelijk verklaren van het OM zijn in deze zaken niet bekend. In
algemene zin kunnen oorzaken o.a. zijn dat de verdachte eerder veroordeeld is voor hetzelfde
feit, er al eerder geschikt is door het OM (transactie), er ongeoorloofde opsporingsmethodes zijn,
of dat de redelijke termijn overschreden is.
2

Een nadere analyse van de strafoplegging is lastig, omdat een rechter
vaak een combinatie van straffen oplegt. We volstaan daarom met de
constatering dat de rechter in de meeste gevallen een (voorwaardelijke)
boete oplegt.27 In een zeer beperkt aantal gevallen is een werkstraf28 of
een voorwaardelijke gevangenisstraf29 opgelegd.
Hoewel de zaak buiten de onderzoeksperiode valt, vermelden we hier toch
dat de rechtbank in Rotterdam in november 2011 relatief hoge straffen
heeft opgelegd in een EVOA-zaak: een onvoorwaardelijke gevangenisstraf
van een jaar, met aftrek van voorarrest, voor een natuurlijk persoon30 en
een boete van € 100 000 voor een rechtspersoon31. Ook heeft de rechter
eind 2011 in de Probo Koala-zaak een geldboete van € 1 000 000 opgelegd
voor het illegaal overbrengen van afvalstoffen naar Ivoorkust en voor het
afleveren van gevaarlijke stoffen, in de wetenschap dat deze schadelijk
waren voor de gezondheid, zie kader.32
Variërend van € 75 tot € 1 000 000.
Variërend van 60 tot 120 uur.
29
Variërend van 60 tot 180 dagen.
30
Zaaknummer: LJN: BU4356, Rechtbank
Rotterdam, 10/997513–06.
31
Zaaknummer: LJN: BU4360, Rechtbank
Rotterdam, 10/997511–06.
32
LJN BU9237, Gerechtshof Amsterdam,
23-003334-10, Datum uitspraak: 23 december
2011.
27
28

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

38

De zaak Probo Koala
In juli 2006 kwam de tanker Probo Koala aan in de Amsterdamse
haven met het doel een lading slops te lossen. Het bedrijf Trafigura,
de eigenaar van het schip, wilde de slops aan boord van de tanker
afgeven om te laten verwerken. Slops bestaan normaal gesproken
uit een mengsel van waswater en olierestanten dat ontstaat wanneer
de binnenkant van een tanker wordt schoongemaakt. Vanwege een
op het schip uitgevoerde bewerking bevatte de slop ook caustic
soda. De slops in de Probo Koala waren dus niet de lading, maar een
afvalstof (en er was dus geen sprake van een afvaltransport in de zin
van de EVOA). Tijdens het lossen van de ruim 550 m` slops bleek dat
de slops vele malen ernstiger vervuild waren dan Trafigura had
aangegeven. Het ontvangende bedrijf wilde de slops slechts tegen
hogere kosten in ontvangst nemen en verwerken.
De afgegeven slops (inmiddels 250 m`) werden teruggepompt in de
tanker, omdat Trafigura een bedrijf in Ivoorkust bereid had gevonden
om de slops in te nemen en te verwerken. Tijdens het terugpompen
realiseerde men zich niet dat er nu wél sprake was van een afvaltransport, omdat de slops aan boord van de Probo Koala werden
gebracht en daarmee lading werden. Voor het transporteren van
deze slops naar Ivoorkust geldt een verbod volgens de EVOA.
Volgens het gerechtshof was Trafigura op de hoogte van de
chemische samenstelling van de slops en heeft ze de slops illegaal
uitgevoerd naar Ivoorkust. De gerechtshof heeft op 23 december
2011 een boete van € 1 000 000 opgelegd .
4.3 Conclusie
Het OM seponeert drie op de tien EVOA-zaken. Dat is ver boven de interne
OM-norm van 10%. Wij hebben geen verklaring gevonden voor dit hoge
percentage en vinden het zorgelijk omdat het of betekent dat
EVOA-overtredingen onbestraft blijven of dat er tijd wordt besteed aan het
opstellen van processen verbaal voor kansloze zaken. Wij bevelen de
minister van VenJ aan de oorzaken van het sepotpercentage te analyseren
en mogelijkheden te zoeken om het terug te dringen. Ook moeten de
Douane en het KLPD beter geïnformeerd worden over de afloop van zaken
zodat ze daarmee rekening kunnen houden bij het opstellen van nieuwe
processen verbaal.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

39

5 REACTIES BEWINDSPERSONEN EN NAWOORD ALGEMENE
REKENKAMER
De staatssecretaris van IenM en de staatssecretaris van Financiën hebben
beiden op 30 augustus 2012 gereageerd op ons conceptrapport en de
minister van VenJ op 19 september. Hieronder vatten wij de reacties van
de bewindspersonen samen (§ 5.1). De volledige reacties staan op
www.rekenkamer.nl. De reacties gaven ons aanleiding tot enkele
redactionele aanpassingen aan de tekst en tot een aanvulling over de
Strategische Milieukamer (in hoofdstuk 2). Ook gaven de reacties ons
aanleiding tot een nawoord (§ 5.2).
5.1 Reactie bewindspersonen
Reactie staatssecretaris van IenM
De staatssecretaris van IenM geeft in zijn reactie aan dat de algemene
conclusie van het Algemene Rekenkamer hem tevreden stemt en de
verdienste is van alle betrokkenen. Hij wijst daarbij ook op de inzet van de
Strategische Milieukamer (SMK) wat hij verder toelicht in een bijlage bij
zijn reactie.
De staatssecretaris wijst erop dat een aantal verbeterpunten die voortkomen uit onze conclusies, ook tijdens een intern onderzoek van de ILT in
2010 is geconstateerd en dat reeds de nodige stappen ter verbetering in
gang zijn gezet.
Om het zicht op het effect van de handhavingsactiviteiten te verbeteren
wordt het systeem Inspectieview opgezet. Dat biedt de mogelijkheid om
digitaal informatie uit te wisselen tussen verschillende inspectiediensten.
Inspanningen van de handhavingspartners kunnen zo systematisch
worden geregistreerd en er kan beter op worden gereageerd. Daarnaast
verwacht de staatssecretaris dat met het landelijk invoeren van het
nieuwe handelsregister, in 2014, er ook op bedrijfsniveau beter zicht komt
op het effect van de handhaving. In afstemming met de SMK zal de
staatsecretaris ook bekijken hoe zo effectief mogelijk gebruikgemaakt kan
worden van internationale bedrijfsreferentie bestanden (zie passage over
de SMK).
De staatssecretaris merkt op het toezicht risicogericht wordt ingezet,
waardoor hij geen algemeen geldende uitspraken kan doen over de
effecten van handhaving en nalevingsgedrag, alleen over de effectiviteit
bij risicostromen.
In reactie op onze aanbeveling onderzoek te laten doen naar het functioneren van de gehele EVOA-keten en de realisatie van de EVOA-doelen
merkt de staatssecretaris op dat hij aanneemt dat dit alleen kennisgevingsplichtige transporten betreft. Omdat de taken die daarmee verband
houden per 1 januari 2013 overgaan van Agentschap NL naar de ILT
verwacht hij dat de kennis die bij vergunningverlening beschikbaar is over
afvaltransporten makkelijker gedeeld wordt met de toezichthouder
waardoor het risicogerichte toezicht verder zal verbeteren. Ook is de ILT
reeds samenwerking aangegaan met de autoriteiten van de belangrijkste
landen van bestemming, waardoor ook informatie over de uiteindelijke
verwerking van afvalstromen kan worden verkregen. Daarnaast is de
douane gevraagd voor bepaalde transporten zogenoemde Controles Na
Uitvoer te verrichten. Ook deze controles, die veelal met hulp van de
buitenlandse douane autoriteiten worden verricht, geven een beter beeld

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

40

van het einde van de keten. Verder zullen ook de activiteiten die worden
uitgevoerd in het kader van de strafrechtelijke handhaving leiden tot beter
zicht op het functioneren van de keten en de mate waarin EVOA doelen
worden gerealiseerd.
Strategische Milieukamer
In de bijlage over de SMK merkt de staatssecretaris op dat handhaving
van de EVOA één van de thema’s is die bij de SMK op de agenda staan.
De SMK zal ons rapport daarom gebruiken voor het richten van de
(strafrechtelijke) handhaving.
De SMK onderschrijft onze conclusie dat er mogelijkheden zijn voor
verdergaande strategische samenwerking, bij voorbeeld in vorm van het
opstellen van gezamenlijke risicoanalyses en het bevorderen van
informatie-uitwisseling. De staatssecretaris geeft aan dat de SMK op dit
terrein reeds de nodige initiatieven heeft genomen. Zo is in het kader van
de criminaliteitsbeeldanalyse milieu opdracht gegeven tot het verrichten
van een zogenaamde dieptestudie naar criminaliteit binnen de keten van
internationale afvalstromen. Verder is in 2012 onderzoek verricht onder
voor EVOA-feiten veroordeelde (rechts)personen om zicht te krijgen op de
effectiviteit van de strafrechtelijke interventie. Naar verwachting zullen de
uitkomsten van deze onderzoeken nog dit jaar worden aangeboden aan
de SMK.
De staatssecretaris wijst in de bijlage over de SMK ook naar het door ons
genoemde onderzoek van het OM naar de achtergronden van het
sepotpercentage in EVOA-zaken. Dat onderzoek zal volgens de staatssecretaris een indicatie van de kwaliteit van de strafrechtelijke handhaving
van de EVOA kunnen geven en zal, na afronding, aan de SMK worden
voorgelegd.
Ook gaat de staatssecretaris in de bijlage in op de proefopstelling Zware
(inter)nationale milieucriminaliteit (zie ook § 2.4). Hij merkt op dat een
evaluatie van de proefopstelling op 25 september 2012 aan de Stuurgroep
versterking strafrechtelijke milieuhandhaving wordt gepresenteerd en
daarna aan de bewindspersonen van VenJ, IenM en EL&I. De SMK zal de
samenwerking, die al op operationeel plaatsvindt, op strategisch niveau
bestendigen.
Ter ondersteuning van de internationale samenwerking op het terrein van
handhaving van de EVOA heeft de Politie, (deels) medegefinancierd door
de ILT, besloten tot het (opnieuw) aanstellen van een liaisonofficier bij
Interpol ten behoeve van de bestrijding van internationale milieucriminaliteit. Voorts zal de (internationale) bestrijding van EVOA-criminaliteit
kwalitatief worden ondersteund door de formalisering van de samenwerking in IMPEL-verband en de ontwikkeling van een database die
jurisprudentie uit en beleid van de verschillende Europese lidstaten zal
ontsluiten.
Deze verschillende activiteiten laten volgens de staatssecretaris zien dat
op de verschillende terreinen van handhaving van de EVOA voortdurend
wordt samengewerkt. De SMK neemt daarin de rol als strategisch
overlegorgaan op zich en zal die rol in de toekomst uitbreiden, waarbij ze
onze bevindingen ter harte neemt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

41

Reactie van de staatssecretaris van Financiën
De reactie van de staatssecretaris van Financiën spitst zich toe op de rol
van de Douane in de handhaving van de EVOA.
Hij onderschrijft onze aanbeveling aan de drie betrokken bewindspersonen om gezamenlijk te werken aan een informatiehuishouding die beter
past bij de EVOA en die inzicht geeft in de effecten van de afzonderlijke
handhavingsinstrumenten en in het effect van het geheel aan handhavingsactiviteiten. Dat geldt ook voor onze aanbeveling dat de bewindspersonen de risicotaxaties verder kunnen verfijnen door naast gegevens van
de Douane ook andere informatiebronnen te gebruiken. De staatsecretaris
geeft aan dat de Douane graag een bijdrage levert aan de initiatieven die
het Ministerie van IenM op dit terrein ontplooit.
De Douane werkt in dit verband nu al aan oplossingen om de in ons
rapport genoemde systeembeperkingen weg te nemen. Dit zal volgens de
staatssecretaris bijdragen aan een betere informatiehuishouding,
waardoor het inzicht in het effect van de handhavingsactiviteiten kan
verbeteren.
De staatssecretaris gaat verder in op onze constatering dat de twee
verschillende wettelijke kaders waarmee de Douane te maken heeft, het
EVOA-toezicht belemmeren. Hij is met ons van mening dat het verschil
tussen de EVOA-verordening (waarin wordt uitgegaan van de uiteindelijke
bestemming) en de Douanewetgeving (waarin wordt uitgegaan van het
eerstvolgende land van bestemming) tot complicaties kan leiden bij de
handhaving. Hij merkt daarbij op dat deze omissie alleen door aanpassingen in wetgeving en via Europese (DG-Taxud en DG-Milieu) en
mondiale instellingen (Wereld Douane Organisatie en Wereldhandelsorganisatie) volledig is op te lossen. Vooralsnog is in Nederland gekozen voor
een pragmatische oplossing, waarbij de Douane in samenspraak met ILT
controles na uitvoer verricht. De staatssecretaris geeft aan dat deze
controles een rol blijven spelen in het EVOA-toezicht, naast de maatregelen die de ILT op dit gebied treft overeenkomstig onze opmerking in het
rapport.
Reactie minister van VenJ
De minister van VenJ geeft in zijn reactie aan dat onze algemene conclusie
hem tevreden stemt. Evenals de staatssecretaris van IenM heeft hij de
reactie van de SMK bij zijn reactie gevoegd.
De minister deelt onze zorg over het hoge sepotpercentage van de
EVOA-zaken. In SMK-verband is reeds een onderzoek gestart naar de
achtergronden daarvan. Het onderzoek wordt voor het eind van het jaar
afgerond en de uitkomsten worden door de SMK gebruikt voor het
verbeteren van de strafrechtelijke handhaving. In dat kader wordt ook
onze constatering dat de terugkoppeling over EVOA-zaken door het OM
aan ILT, KLPD en Douane niet specifiek genoeg is, opgepakt.
Naar aanleiding van onze aanbeveling dat de bewindspersonen
gezamenlijk werken aan een betere informatiehuishouding geeft de
minister aan dat deze samenwerking reeds gestalte krijgt door het
realiseren van het systeem Inspectieview.
De minister merkt verder op er vanaf 2006 eerst in het kader van het
project «Proeftuin Nodale Oriëntatie Milieu» en later in het kader van de
proefopstelling Zware (inter)nationale milieucriminaliteit al wordt
samengewerkt tussen OM, politie, ILT, Douane en de DCMR Milieudienst

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

42

Rijnmond. De resultaten van dit samenwerkingsverband worden in het
najaar van 2012 verwacht.
5.2 Nawoord Algemene Rekenkamer
Wij constateren dat de bewindspersonen de centrale bevindingen van ons
onderzoek onderschrijven en dat ze aangeven reeds stappen te hebben
gezet ter verbetering van de handhaving van de EVOA. Hieronder gaan wij
in op een aantal specifieke punten uit de reacties
Zicht krijgen op effect handhaving
De hiervoor genoemde verbeteringen in de ICT bieden perspectief op een
beter zicht op het effect van de handhaving. Dat geldt ook voor de
onderzoeken die de SMK en het OM laten uitvoeren. De staatssecretaris
van IenM merkt bij onze aanbeveling om te laten onderzoeken hoe de
EVOA-keten als geheel functioneert op, dat onze tekst suggereert dat het
onderzoek zich moet richten op kennisgevingsplichtige transporten. Wij
zijn echter geen voorstander van een dergelijke inperking. Voor een totaal
beeld zijn immers ook de transporten van belang die plaatsvinden volgens
de Bijlage VII-procedure. Wij vinden het jammer dat de staatssecretaris
geen gevolg geeft aan onze aanbeveling. Uit zijn reactie constateren wij
dat hij verwacht dat de overdracht van taken van Agentschap NL naar de
ILT er in combinatie met de bestaande netwerken, Controles Na Uitvoer
door de Douane en lopend onderzoek, voldoende inzicht op zullen
leveren. Niettegenstaande het belang daarvan willen wij toch pleiten voor
een ketenonderzoek. Het risico bestaat dat uit de diverse losse onderzoeken geen samenhangend beeld wordt samengesteld en dat
overdrachtsmomenten in de keten onvoldoende aandacht krijgen.
Sepotpercentage
We hebben met genoegen kennisgenomen van het feit dat nog dit jaar
een onderzoek wordt afgerond naar de achtergronden van het hoge
sepotpercentage en dat de uitkomsten zullen worden gebruikt voor het
verbeteren van de strafrechtelijke handhaving. We vinden het belangrijk
dat de te nemen maatregelen zijn gebaseerd op een gedegen analyse van
de problematiek en zullen met belangstelling volgen tot welke verbeteringen die analyse gaat leiden.
Ten slotte
Naar aanleiding van de overdracht van werkzaamheden van Agentschap
NL naar de ILT willen wij tot slot nog opmerken dat het van belang is dat
de ILT een heldere scheiding aanbrengt tussen vergunningverlening en
toezicht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

43

BIJLAGE 1 WERKWIJZE BIJ TWEE VEELVOORKOMENDE OVERTREDINGEN
Handhavingsprocedure als geen bijlage VII aanwezig is
Als er bij een transport ten onrechte geen bijlage VII-formulier aanwezig
is, noemt de EVOA dit transport een illegale overbrenging. Dit staat
benoemd in artikel 2.35 sub giii van de EVOA. De Wet milieubeheer
verwijst naar dit EVOA-artikel in artikel 10.60 lid 2. Begaat de opdrachtgever van het transport deze overtreding? Dan krijgt hij eerst de
gelegenheid om alsnog het bijlage VII-formulier aan te leveren. Dit duurt
doorgaans enkele uren. Levert de eigenaar binnen de gestelde termijn de
(juiste) bijlage VII? Dan mag het transport zijn weg vervolgen (zonder
proces-verbaal). Wel ontvangt de ontdoener een waarschuwingsbrief van
de ILT.
Bijlage VII-formulier komt niet binnen gestelde termijn
Als de eigenaar het bijlage VII-formulier niet binnen de gestelde termijn
kan leveren, maakt de handhaver (meestal Douane of KLPD) een procesverbaal op. Ook wordt er bestuursrechtelijk opgetreden, waarbij twee
mogelijkheden zijn:
A. Het transport wordt tegengehouden totdat het voldoet aan de
wettelijke voorschriften.
B. Het transport wordt tegengehouden totdat de eigenaar van het afval er
(al dan niet vrijwillig) voor zorgt dat het afval teruggaat naar het land
van herkomst.
Soms waarschuwingsbrief afdoende
Sommige overtreders ontvangen naast het proces-verbaal ook een
waarschuwingsbrief. Dit gebeurt als de overtreding niet doelbewust is
begaan, het (kennelijk) een incident betreft, de overtreding gering van
omvang is, de overtreding begaan is door een goed nalevende overtreder
én de overtreder meteen afdoende maatregelen heeft getroffen.
Omstandigheden minder gunstig: last onder dwangsom
Als de overtreder niet in aanmerking komt voor een waarschuwingsbrief,
kan bestuursrechtelijke worden opgetreden door middel van een
(voornemen tot) last onder dwangsom of door bestuursdwang. Ook wordt
de overtreder gestraft via een strafrechtelijke procedure en het wederrechtelijk genoten (concurrentie)voordeel wordt weggenomen. Deze
overtreding is een categorie 1-overtreding van de Wet op de economische
delicten (WED). Dit betekent dat de overtreder een boete moet betalen.
Handhavingsprocedure als geen kennisgeving aanwezig is
Als er bij een transport ten onrechte geen kennisgeving aanwezig is,
noemt de EVOA dit transport een illegale overbrenging. Dit staat
benoemd in artikel 2.35 sub a en/of b van de EVOA. De Wet milieubeheer
verwijst naar dit artikel in artikel 10.60 lid 2. Begaat de eigenaar van het
afval deze overtreding? Dan moet het afval terug naar het land van
herkomst (retourzending). Hier kan de ontdoener vervolgens alsnog een
kennisgevingsprocedure volgen.
Sommige overtreders ontvangen waarschuwingsbrief
Bij deze overtreding maakt de handhaver een proces-verbaal op en er
vindt bestuursrechtelijke handhaving plaats (net zoals bij een ontbrekend
bijlage VII-formulier). In sommige gevallen verstuurt de ILT een waarschuwingsbrief. Dit doet ze als de overtreding niet doelbewust is begaan, het
(kennelijk) een incident betreft, de overtreding gering van omvang is, de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

44

overtreding is begaan door een goed nalevende overtreder én de
overtreder meteen afdoende maatregelen heeft getroffen.
Als de overtreder niet in aanmerking komt voor een waarschuwingsbrief,
treedt de handhaver opnieuw bestuursrechtelijk op. Hierbij noemt hij het
voornemen tot last onder dwangsom of een bepaalde vorm van bestuursdwang. Ook wordt de overtreder gestraft via een strafrechtelijke
procedure en het wederrechtelijk genoten (concurrentie)voordeel wordt
weggenomen. Deze overtreding is een categorie 1-overtreding van de
WED. Dit betekent dat de overtreder een boete moet betalen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

45

BIJLAGE 2 AANTALLEN CONTROLES
In deze bijlage geven we een kwantitatief overzicht van de EVOA-controles
van de Douane, Politie en ILT (voormalig VI en voormalig IVW). Zoals
aangegeven in § 2.3.4. bestaan er verschillen tussen de rapportages van
de drie handhavingspartners. De verschillen ontstaan omdat er meerdere
mogelijkheden zijn om rekening te houden met de in de databestanden
aanwezige ruis. Zo kunnen controles waarvan het type overbrenging
(binnenlands transport of grensoverschrijdend) niet bekend is buiten
beschouwing worden gelaten of toch worden meegeteld bij de uitgevoerde controles. Bij het aantal overtredingen kan er verschil bestaan
tussen overtredingen die direct zijn geconstateerd en overtredingen die
pas na beoordeling door specialisten aan het licht kwamen.
Zoals besproken in hoofdstuk 2 neemt de ILT de meer complexe
EVOA-zaken over van de handhavingspartners. Naar aanleiding van
signalen heeft de ILT in 2009 en 2010 respectievelijk 251 en 263
EVOA-zaken behandeld. De overgrote meerderheid hiervan is overgenomen van de partners.

Tabel II.1 Controles door de Douane waarbij het onderdeel afvalstoffen is geraakt en het
aantal geconstateerde onregelmatigheden
Uitgevoerde
controles
waarbij
onderdeel
«afvalstoffen» is
geraakt

EVOAonregelmatigheden1

EVOA-controles

OpgaveDouane
2008
20092
2010

7 664
5 915
5 238

Niet-conform
EVOA

Opgave ILT
146
182
145

Geen informatie
4 389
5 238

Geen informatie
168
145

1
Gezien de uiteenlopende aard van de controles in de verschillende douaneprocessen, die in het
evaluatieverslag van 2010 van de douane nader worden toegelicht, kan het totaal van de onregelmatigheden niet zonder meer worden gerelateerd aan het totaal van de controles.
2
Over het jaar 2009 rapporteert de ILT 4 389 controles, terwijl de Douane aan de AR een aantal
van 5 976 rapporteert. Deze verschillen worden veroorzaakt door de gehanteerde selectiecriteria.
Omdat de ILT geen cijfers rapporteert over 2008 volgen we voor deze tabel de opgave van de
Douane. Voor 2010 zijn er geen verschillen.

Bron: opgave ILT en opgave Douane.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

46

Tabel II.2 EVOA-controles door KLPD en regiokorpsen in 2008, 2009 en 2010
(wegverkeer, binnenvaart en spoor)
EVOA-controles
1

Processen
verbaal /
waarschuwingen 2

EVOA-controles

Opgave Politie
2008
2009
2010

Niet-conform
EVOA

Opgave ILT

1 187
1 075
920

67 / 85
91 / 76
50 / 83

Geen informatie
897
882

Geen informatie
70
105

1
Exclusief controles waarbij onbekend is of het om binnenlands of internationaal transport gaat;
inclusief controles waarvan de uitkomst onbekend is.
2
Inclusief overtredingen die pas zijn geconstateerd bij de verwerking van het registratieformulier Exclusief overtredingen VIHB.

Bron: opgave KLPD en opgave ILT.

Tabel II.3 Aantal bedrijfsbezoeken door de VI (nu ILT) en controles wegverkeer door de VI en IVW (nu ILT) in het kader van de EVOA
Aantal bedrijfsbezoeken i.v.m.
EVOA is

2009
2010
2011
1

47
75
125

Controledagen
wegverkeer met
andere partners dan
Politie of in
Internationaal
verband1

11
14
13

Controledagen
wegverkeer
zelfstandig door VI

5
3
3

Voertuigcontroles door IVW gericht op
transportwetgeving en Wet vervoer
gevaarlijke stoffen, waarbij ook gecontroleerd is op de EVOA.

controles

overtredingen

454
363

61
60

Circa 5 voertuigcontroles per controledag.

Bron: opgave ILT.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

47

BIJLAGE 3 NORMEN
De hoofdnorm die wij in het onderzoek hanteren is dat wordt voldaan aan
de eisen die voortvloeien uit de EVOA en de nadere uitwerking daarvan in
de nationale wet- en regelgeving. Daarnaast zijn we nagegaan of wordt
voldaan aan een aantal algemene eisen die de Algemene Rekenkamer
stelt aan toezicht en handhaving.33
• Het toezicht is onafhankelijk en deskundig en bestaat zowel uit
informatieverzameling, als oordeelsvorming en interventie.
• Het object van toezicht moet volledig worden afdekt. Daartoe moet er
een overzicht zijn van wet- en regelgeving en de te controleren
objecten, een nalevingsniveau, een handhavingsbeleid, een activiteitenplan en een risicoanalyse.
• Er moet inzicht zijn in de inspectieactiviteiten en het effect daarvan.
• Het handhavingsbeleid moet periodiek worden geëvalueerd.
• Veel voorkomende overtredingen moeten worden besproken met het
veld. Organisaties die veelvuldig in overtreding zijn dienen extra
aandacht te krijgen.
• Handhavingsactiviteiten moeten worden afgestemd met opsporingsactiviteiten (en vice versa).

33

Zie bijvoorbeeld onze rapporten Milieuvervuiling door Zeeschepen, Handhaving door
Rijksinspecties, Handhaven en gedogen en
Kaders voor toezicht en verantwoording
(Algemene Rekenkamer, 2001; 2002; 2005;
2008).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

48

GEBRUIKTE AFKORTINGEN

Adw
AEO
ANPR
CNU
DGMI
EVOA
FP
IenM
IMPEL
ILT
IOD
ITC
IVW
KLPD
LAP
OESO
OM
SMK
TFS-EA
VGEM
VI
VIM
VROM

VROM-IOD
WED

Algemene Douanewet
Authorized Economic Operation
Automatic number plate recognition
Controle na uitvoer (door Douane)
Directoraat-generaal Milieu en Internationaal (Ministerie
van IenM)
Europese verordening voor de overbrenging van
afvalstoffen
Functioneel Parket, onderdeel van het OM
Ministerie van Infrastructuur en Milieu
Europees netwerk voor de implementatie en handhaving
van milieuwet- en regelgeving
Inspectie Leefomgeving en Transport, inspectie van het
Ministerie van IenM, waarin VI en IVW zijn gefuseerd
Inlichtingen en Opsporingsdienst
Integrale transportcontrole (door KLPD)
Inspectie Verkeer en Waterstaat (vanaf 1 januari 2012
samen met de VI gefuseerd in ILT)
Korps landelijke politiediensten
Landelijk Afvalbeheerplan
Organisatie voor Economische Samenwerking en
Ontwikkeling
Openbaar Ministerie
Strategische Milieukamer
Transfrontier Shipment of Waste Enforcement Actions,
internationale handhavingsacties, onderdeel van Impel
VGEM-taken zijn niet-fiscale douanetaken voor veiligheid,
gezondheid, economie en milieu
VROM-inspectie (vanaf 1 januari 2012 samen met de IVW
gefuseerd in Inspectie Leefomgeving en Transport)
VROM-Inspectie Meldpunt (onderdeel van de VI)
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer. Eind 2010 is het Ministerie van VROM
opgegaan in het Ministerie van IenM
Inlichtingen en Opsporingsdienst van het (voormalig)
Ministerie van VROM
Wet op de economische delicten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

49

LITERATUUR
Publicaties
Algemene Rekenkamer (2001). Milieuvervuiling door zeeschepen. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 28 040, nrs. 1–2. Den Haag: Sdu.
Algemene Rekenkamer (2002). Handhaving door rijksinspecties. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 28 271, nrs. 1–2. Den Haag: Sdu.
Algemene Rekenkamer (2005). Handhaven en gedogen. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2004–2005, 30 050, nrs. 1–2. Den haag: Sdu.
Algemene Rekenkamer (2008). Kaders voor toezicht en verantwoording.
Den Haag: eigen beheer.
Algemene Rekenkamer (2011a). Bestrijding van accijnsfraude bij alcohol
en tabak. EU-beleid: naleving en effecten. Tweede Kamer, vergaderjaar
2011–2012, 33 276, nr. 2. Den Haag: Sdu.
Algemene Rekenkamer (2011b). Gespreksverslag VROM Inspectie d.d.
11 mei 2011.
IenM (2011a). Brief van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu
d.d. 4 juni 2012 aan de Tweede Kamer inzake de aanpak van het chemisch
bijmengen van stookolie. v. Tweede Kamer, 30 872, nr. 111. Den Haag Sdu.
IenM (2011b). Brief van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu
d.d. 25 augustus 2011 aan de Tweede Kamer inzak het Landelijk afvalbeheerplan. Tweede Kamer, 30 872, nr. 79. Den Haag Sdu.
IMPEL (2011). IMPEL-TFS Enforcement Actions II. Enforcement of EU
Waste Shipment Regulation «Learning by doing» (final report).
Ridder, J. de, M.J. Schol & N. Struiksma (2009). Grip op milieuzaken.
Evaluatie van de strafrechtelijke milieuhandhaving. Bijlage bij Tweede
Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 22 343, nr. 236.
Rijck, R. de (2011). « The Isolation of Dutch Environmental Criminal Law» .
In: Eucrim, 2011/4, p. 162–167.
Justitie (2009). Brief van de minister van Justitie d.d 24 juni 2009 inzake de
evaluatie van de strafrechteljke milieuhandhaving . Tweede Kamer,
vergaderjaar 2008–2009, 22 343, nr. 236. Den Haag: Sdu.
KLPD (2008). Criminaliteit bij internationale afvalstromen. Verslag van een
onderzoek voor het Nationaal dreigingsbeeld 2008. Zoetermeer: eigen
beheer.
VROM-Inspectie (2009). VROM-Inspectie procedure Europese Verordening
Overbrenging Afvalstoffen (VIP EVOA). Den Haag: VROM Inspectie.
VROM-Inspectie (2010). Handhaving van de EVOA bij de export van
kunststofafval in 2009. Den Haag.
VROM-Inspectie (2011a). Analyse EVOA-zaken 2009 en 2010 (Versie 3, d.d.
01-12-2011). Den Haag:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

50

VROM-Inspectie (2011b). Evaluatie en vooruitblik ketenproject elektrische
en elektronische apparaten. Den Haag.
VROM-Inspectie & MWH (2011). Evaluatie handhaving EVOA 2007–2010.
Den Haag: eigen beheer.
VROM (2008). De tijd is rijp (advies van de commissie Mans, commissie
herziening handhavingsstelsel VROM-regelgeving (commissie-Mans).
Bijlage bij Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 22 343, nr. 201. Den
Haag: Sdu.
VROM (2009). Landelijk afvalbeheerplan 2009–2021, Naar een materiaalketenbeleid. Bijlage bij Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 872, nr.
49. Dern Haag: Sdu.
VROM Inspectie (2009). Rapportage marktverkenning PRIMO EVOA
WCO (2009). Operation Demeter. Executive Summary. Brussel: WCO.
Wet- en regelgeving, internationale verdragen en OESO-besluiten
Besluit van de OESO-Raad van 14 juli 2001 C(2001)107 inzake de
herziening van Besluit C(1992)39 van 30 maart 1992 betreffende het
toezicht op de grensoverschrijdende overbrenging van afvalstoffen
bestemd voor handelingen ter nuttige toepassing.
Regeling EG-verordening Overbrenging van Afvalstoffen, Staatscourant,
2007, nr. 130.
Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van
19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een
aantal richtlijnen (Voor de EER relevante tekst)
Verdrag van Bazel van 22 maart 1989 inzake de beheersing van de
grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de
verwijdering.
Verordening (EG) nr. 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad
van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen (Europese
Verordening Overbrenging Afvalstoffen).34
Wet van 22 juni 1950, houdende vaststelling van regelen voor de
opsporing, de vervolging en de berechting van economische delicten (Wet
op de economische delicten).
Wet van 13 juni 1979, houdende regelen met betrekking tot een aantal
algemene onderwerpen op het gebied van de milieuhygiëne (Wet
milieubeheer).

34

De Verordening (EG) 1013/2006 heeft op
12 juli 2007 de Verordening (EG) 259/93
vervangen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 418, nr. 2

51