Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

32 317

JBZ-Raad

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 783

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 14 oktober 2022
De digitale transformatie van de samenleving maakt dat ook de justitiesector met de tijd mee moet gaan. Voor efficiënte grensoverschrijdende
samenwerking tussen bevoegde justitiële autoriteiten in civielrechtelijke
en strafrechtelijke aangelegenheden is de beschikbaarheid van een
veilige, betrouwbare, en tijdbesparende vorm van elektronische communicatie nodig. Daarnaast kan de digitale toegang tot het recht voor burgers
en bedrijven, waaronder toegang tot de rechter, in grensoverschrijdende
zaken worden verbeterd. Tegen die achtergrond heeft de Europese
Commissie (hierna: de Commissie) een voorstel gedaan voor een
verordening en een richtlijn over de digitalisering van de justitiële
samenwerking en toegang tot het recht in de EU in grensoverschrijdende
civielrechtelijke en strafrechtelijke aangelegenheden (hierna: het voorstel).
Dit voorstel wordt momenteel in raadswerkgroepen besproken. Uw
Kamer ontvangt conform de gebruikelijke gang van zaken informatie over
de stand van zaken van de onderhandelingen indien het voorstel wordt
besproken tijdens een JBZ-Raad.
Verkenning uitvoeringsaspecten
In het BNC-fiche over dit voorstel is aangekondigd dat op basis van het
voorstel zoals op 1 december 2021 is gepubliceerd een ambtelijke
verkenning naar relevante aspecten van het voorstel zal worden uitgevoerd, in afstemming met betrokken uitvoerende organisaties, om
(financiële) consequenties beter in kaart te kunnen brengen.1 Uw Kamer
heeft naar de stand van zaken met betrekking tot deze ambtelijke
verkenning geïnformeerd. Zoals toegezegd informeer ik uw Kamer, mede
namens de Minister van Justitie en Veiligheid, met deze brief over de
uitkomsten van deze ambtelijke verkenning.2 Deze brief bevat vijf
onderdelen. Na een algemene introductie, die de aanleiding voor de
1
2

kst-32317-783
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Kamerstuk 22 112, nr. 3274, d.d. 28 januari 2022.
Kamerstuk 32 317, nr. 752, d.d. 4 maart 2022; en Kamerstuk 32 317, nr. 765, d.d. 22 juni 2022.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 317, nr. 783

1

verkenning bespreekt, wordt ingegaan op aspecten met betrekking tot de
elektronische communicatie tussen justitiële autoriteiten onderling, in
zowel civielrechtelijke als in strafrechtelijke aangelegenheden. Vervolgens
worden aspecten die zien op de digitale toegang tot het recht voor
burgers en bedrijven in civielrechtelijke aangelegenheden belicht. Daarna
wordt gereflecteerd op de huidige praktijk en de inzichten die op basis
daarvan kunnen worden opgedaan. Het laatste onderdeel ziet op
bepalingen in het voorstel die aan elektronische communicatie raken,
zoals het gebruik van videoconferentie. Tot slot schets ik mijn conclusies
en het vervolg. Deze conclusies zijn, kort gezegd, dat het kabinet de
intentie van het voorstel steunt om de samenwerking tussen lidstaten op
het gebied van digitalisering, eens te meer in het strafrechtelijk domein, te
versterken. Wel zijn er in het voorstel op dit moment te veel onzekerheden
om de impact van het voorstel met voldoende zekerheid in te schatten. Zo
is het onzeker wat de implementatiekosten zullen zijn en of deze voor alle
rechtsinstrumenten waarop het voorstel van toepassing is, proportioneel
zijn. De Nederlandse inzet blijft er daarom op gericht hieromtrent
duidelijkheid te verkrijgen.
I. Algemene introductie
Belang van elektronische communicatie
Het belang van digitale transformatie van de justitiesector is evident.
Nederland is gezien het belang van de versterking van de samenwerking
tussen lidstaten op het gebied van digitalisering, al vele jaren bijzonder
actief in de totstandkoming van e-CODEX, het systeem dat grensoverschrijdende elektronische communicatie tussen justitiële autoriteiten
mogelijk maakt. Voor e-CODEX is met de Europese e-CODEX verordening
een juridisch kader gegeven.3 Dit voorstel bouwt voort op de inspanningen ten aanzien van e-CODEX. Dat is belangrijk, omdat dit maakt dat
elektronische communicatie tussen justitiële autoriteiten in grensoverschrijdende aangelegenheden veilig en betrouwbaar kan plaatsvinden.
Met e-CODEX is een standaardoplossing ontwikkeld die voor verschillende juridische procedures in grensoverschrijdende civiel- en strafrechtelijke zaken kan worden gebruikt. Ook de in november 2020 aangenomen
herziene EU-verordeningen inzake de betekening en de bewijsverkrijging
(EU 2020/1784 en EU 2020/1783) verplichten lidstaten om alle communicatie in het kader van deze grensoverschrijdende aangelegenheden
elektronisch te laten verlopen, bij voorkeur via e-CODEX. Daarnaast is
e-CODEX de basis voor uitwisseling van gegevens in het kader van het
e-Evidence Systeem (Ju2019/01673 – eEDES). De structuur van e-CODEX
past overigens bij die van e-Delivery, een belangrijke bouwsteen voor
veilige berichtenuitwisseling binnen de EU. E-Delivery wordt ook gebruikt
voor andere digitale grensoverschrijdende uitwisseling van informatie,
onder meer voor de uitwisseling van bedrijfsinformatie binnen het
Interconnectiesysteem Ondernemingsregisters (BRIS) en Peppol, een
gestandaardiseerde manier om e-facturen uit te wisselen. E-Delivery is
daarnaast de standaard voor informatie-uitwisseling volgens de Single
Digital Gateway.4

3

Wetgevingsresolutie van het Europees Parlement van 24 maart 2022 over het voorstel voor een
verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende een geautomatiseerd
systeem voor communicatie in grensoverschrijdende civiel- en strafrechtelijke procedures
(e-Codex), en tot wijziging van Verordening (EU) 2018/1726 (COM(2020)0712 – C9–0389/2020 –
2020/0345(COD)).
4
Verordening (EU) 2018/1724 van het Europees Parlement en de Raad van 2 oktober 2018 tot
oprichting van één digitale toegangspoort voor informatie, procedures en diensten voor
ondersteuning en probleemoplossing en houdende wijziging van Verordening (EU)
nr. 1024/2012.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 317, nr. 783

2

Aanleiding verkenning uitvoeringsaspecten
Nederland steunt de inspanningen om elektronische communicatie tussen
justitiële autoriteiten te bevorderen. Het is van groot belang dat de
justitiesector, zeker ook in het strafrechtelijk domein, gebruik kan maken
van de vele voordelen die verdere digitalisering met zich brengt.
Elektronische communicatie tussen justitiële autoriteiten in grensoverschrijdende aangelegenheden dient veilig, snel en betrouwbaar plaats te
vinden, en dit voorstel kan daaraan een belangrijke bijdrage leveren. Dat
laat onverlet dat het eerdergenoemde voorstel vragen oproept. Deze
vragen zien met name op de proportionaliteit van de verplichting om
elektronisch te communiceren, gezien de mogelijke financiële consequenties van implementatie van het voorstel. In het BNC-fiche zijn zorgen
op dit punt nader toegelicht. De impactanalyse die door de Europese
Commissie is uitgevoerd, geeft weinig inzicht in de impact van het
voorstel voor elk van de afzonderlijke juridische instrumenten die in de
bijlagen bij het voorstel zijn genoemd. Niet inzichtelijk is hoeveel
berichten op dit moment op grond van elk van deze instrumenten worden
gewisseld, hoeveel tijd dat in beslag neemt, en in welke vormen de
huidige communicatie plaatsvindt. Ook ontbreekt een inschatting van de
aard, vorm en omvang van de voorziene toekomstige communicatie in de
impactanalyse. Dit maakt dat niet duidelijk is of voor elk juridisch
instrument de noodzaak tot het maken van de kosten voor implementatie
in verhouding staat tot de verwachte opbrengst. Op basis van inzichten uit
de nu lopende implementatie van de eerdergenoemde bewijsverkrijgingsen betekeningsverordeningen, die een soortgelijke systematiek kennen, is
de verwachting dat het nakomen van de geïntroduceerde verplichting
aanzienlijk meer kosten voor de lidstaten met zich brengt dan in de
impactanalyse is voorzien. Aan die verwachting ligt onder meer ten
grondslag dat op dit moment nog onvoldoende bekend is over de
specificaties van de software die de Europese Commissie op dit punt
ontwikkelt (zie ook hierna). Om deze redenen is besloten om een
verkenning van de uitvoeringsaspecten uit te voeren, in afstemming met
justitiële autoriteiten.
Beperkingen bij verkenning uitvoeringsaspecten
Bij het verkennen van relevante uitvoeringsaspecten gelden enkele
belangrijke voorbehouden. In de eerste plaats wordt op dit moment over
de inhoud van het voorstel onderhandeld. Dat maakt dat de tekst van het
voorstel nog in beweging is. Op belangrijke onderdelen, zoals bijvoorbeeld de reikwijdte van het voorstel, de civielrechtelijke en strafrechtelijke
instrumenten die door het voorstel worden geraakt, de definitie van
(formele) communicatie, en het afbakenen van het begrip «grensoverschrijdende aspecten», wordt van gedachten gewisseld. Dat maakt dat de
nodige slagen om de arm dienen te worden gehouden. Nadat overeenstemming over de inhoud van het voorstel is bereikt, zal implementatie op
grond van de implementatiewijze die in het voorstel is voorzien nog
geruime tijd in beslag nemen. Daarnaast zijn op dit moment enkele
belangrijke instrumenten voor grensoverschrijdende aangelegenheden
niet onder de reikwijdte van de bijlagen gebracht, maar is niet uitgesloten
dat ook voor deze instrumenten in de toekomst communicatie via dezelfde
systematiek zal worden voorgesteld. Denk daarbij bijvoorbeeld aan
wederzijdse rechtshulp in strafzaken, of verordeningen aangaande
slachtoffers. In de tweede plaats kunnen op dit moment nog geen
uitspraken worden gedaan over de mogelijkheid van het gebruik van door
de Commissie ontwikkelde (implementatie en referentie) software voor
grensoverschrijdende elektronische gegevensuitwisseling. Het Nederlandse standpunt ten aanzien van deze software houdt kort samengevat in
dat de componenten van de software geschikt dienen te zijn om te kunnen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 317, nr. 783

3

worden geïntegreerd in bestaande digitale infrastructuur van lidstaten.
Dat betekent dat de software moet voldoen aan de tot dusver geaccepteerde normen, standaarden en architectuurprincipes, zoals ontwikkeld
binnen e-CODEX, en dat componenten die onderdeel uitmaken van de
software los van elkaar kunnen functioneren. Het is niet duidelijk of de
door de Commissie ontwikkelde software ook daadwerkelijk conform deze
vereisten zal worden ingericht. Het hiervoor genoemde Nederlandse
standpunt is recent ook schriftelijk onder de aandacht van de Commissie
gebracht. Indien de Commissie dit standpunt volgt en de software
conform oplevert, zal implementatie van het voorstel naar verwachting
substantieel lagere kosten met zich meebrengen. Op dit moment is
daaromtrent nog geen nadere uitspraak te doen. Nederland volgt de
ontwikkelingen met betrekking tot deze software op de voet, onder meer
door betrokkenheid van het Openbaar Ministerie bij e-EDES, een
oplossing waarvoor eenzelfde type software wordt benut.
II. Elektronische communicatie tussen justitiële autoriteiten
Inleiding
Het voorstel beoogt, zoals in het BNC-fiche uiteengezet, zowel op
civielrechtelijk (inclusief handelsrechtelijk) als op strafrechtelijk gebied de
beschikbaarheid en het gebruik van elektronische communicatie in
grensoverschrijdende samenwerking tussen justitiële autoriteiten, met
inbegrip van JBZ-agentschappen en EU-organen, te verbeteren. Daartoe
stelt de Commissie maatregelen voor die het gebruik van elektronische
communicatie tussen justitiële autoriteiten verplichten. In de bijlagen van
het voorstel wordt uiteengezet welke bestaande juridische instrumenten
onder de reikwijdte van deze verplichte elektronische communicatie
worden gebracht. De communicatie tussen verzendende en ontvangende
instanties, die zijn belast met de uitvoering van de juridische instrumenten
in de bijlagen bij het voorstel, dient elektronisch plaats te vinden. Deze
verplichte elektronische communicatie vindt plaats via nationale
IT-systemen, die bij voorkeur verbonden zijn e-CODEX.
Soorten communicatie
In de bijlagen bij het voorstel worden zowel civielrechtelijke als strafrechtelijke instrumenten opgevoerd. Deze (op moment van schrijven) 23
instrumenten kennen verschillende vormen van communicatie. In
sommige gevallen is de vorm waarin grensoverschrijdende communicatie
tussen de betreffende justitiële autoriteiten plaatsvindt in het betreffende
instrument voorgeschreven. Het betreft dan meestal een standaardformulier, waarin velden zijn opgenomen die verplicht moeten worden
ingevuld. In andere gevallen is geen verplichte vormgeving van de
communicatie voorgeschreven. Relevant is daarbij ook welke vormen van
communicatie uiteindelijk onder de reikwijdte van het voorstel zullen
vallen. Dat kan uiteenlopen van elke e-mail, tot alleen bepaalde vormen
van formele (elektronische) documentatie, zoals een formeel verzoek. Bij
deze verkenning van relevante uitvoeringsaspecten is uitgegaan van de
vormen van communicatie die in elk van de instrumenten in de bijlagen
bij het voorstel zijn genoemd.
Inventarisatie bepalingen in relevante civielrechtelijke instrumenten
Civielrechtelijke instrumenten die bepalingen bevatten die de samenwerking tussen justitiële autoriteiten betreffen, zijn:
– de Richtlijn 2003/8 betreffende rechtsbijstand,
– de Verordening nr. 664/2009 tot vaststelling van een verordening
inzake onderhoudsverplichtingen,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 317, nr. 783

4

–
–
–
–
–
–
–

de Verordening nr. 650/2012 betreffende erfopvolging en erfrechtverklaring,
de Verordening nr. 1215/2012 inzake erkenning en tenuitvoerlegging
van beslissingen in burgerlijke en handelszaken,
de Verordening nr. 665/2014 inzake het Europees bevel tot conservatoir
beslag op bankrekeningen,
de Verordening 2015/848 betreffende insolventieprocedures,
de Verordening 2016/1103 inzake beslissingen op het gebied van
huwelijksvermogensstelsels,
de Verordening 2016/1104 inzake vermogensrechtelijke gevolgen van
geregistreerde partnerschappen, en
de Verordening 2019/1111 betreffende beslissingen in huwelijkszaken,
ouderlijke verantwoordelijkheid, en internationale kinderontvoering.

Betrokken justitiële autoriteiten zijn de Raad voor Rechtsbijstand, het
Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen, het notariaat, de Rechtspraak, de deurwaarderij, en de Centrale Autoriteit Kinderontvoeringen
(de Minister van Justitie en Veiligheid). In totaal zijn in de civielrechtelijke
instrumenten 37 bepalingen aangetroffen die onderling te onderscheiden
vormen van communicatie tussen justitiële autoriteiten betreffen. Het
betreft zowel communicatie op basis van een vastgesteld formulier, als
communicatie die niet op basis van een vooraf vastgesteld formulier hoeft
plaats te vinden.
Inventarisatie bepalingen in relevante strafrechtelijke instrumenten
Strafrechtelijke instrumenten die bepalingen bevatten die de samenwerking tussen justitiële autoriteiten betreffen, zijn:
– het Kaderbesluit 2002/465/JBZ inzake gemeenschappelijke onderzoeksteams,
– het Kaderbesluit 2002/584/JBZ inzak het Europees aanhoudingsbevel
en procedures van overlevering,
– het Kaderbesluit 2003/577/JBZ inzake bevriezing van voorwerpen of
bewijsstukken,
– het Kaderbesluit 2005/214/JBZ inzake wederzijdse erkenning van
geldelijke sancties,
– het Kaderbesluit 2006/783/JBZ inzake wederzijdse erkenning op
beslissingen tot confiscatie,
– het Kaderbesluit 2008/909/JBZ inzake wederzijdse erkenning van
strafvonnissen waarbij vrijheidsstraffen of tot vrijheidsbeneming
strekkende maatregelen zijn opgelegd,
– het Kaderbesluit 2008/947/JBZ inzake de toepassing van het beginsel
van de wederzijdse erkenning op vonnissen en proeftijdbeslissingen
met het oog op het toezicht op proeftijdvoorwaarden en alternatieve
straffen,
– het Kaderbesluit 2009/829/JBZ inzake wederzijdse erkenning op
beslissingen inzake toezichtsmaatregelen als alternatief voor voorlopige hechtenis,
– het Kaderbesluit 2009/948/JBZ over het voorkomen en beslechten van
geschillen over de uitoefening van rechtsmacht bij strafprocedures,
– de Richtlijn 2014/41/EU betreffende het Europees onderzoeksbevel in
strafzaken, en
– de Verordening 2018/1805 inzake de wederzijdse erkenning van
bevriezingsbevelen en confiscatiebevelen.
Betrokken justitiële autoriteiten zijn het Openbaar Ministerie, de Rechtspraak, en het Centraal Justitieel Incassobureau en de Dienst Justitiële
Inrichtingen (namens de Minister van Justitie en Veiligheid). In totaal zijn
in de strafrechtelijke instrumenten 156 bepalingen aangetroffen die
onderling te onderscheiden vormen van communicatie tussen justitiële

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 317, nr. 783

5

autoriteiten betreffen. Ook hier gaat het zowel om communicatie die
plaatsvindt op basis van vooraf vastgestelde standaardformulieren, als
om communicatie die niet aan een specifieke vorm gebonden is.
Appreciatie
In zowel de civielrechtelijke als strafrechtelijke instrumenten die in de
bijlagen bij het voorstel zijn opgenomen, zijn bepalingen te vinden die
onderling te onderscheiden vormen van communicatie tussen justitiële
autoriteiten betreffen. In totaal gaat het om 193 bepalingen aangaande
communicatie die in ieder geval voortaan elektronisch dient te verlopen.
Daarbij zijn in totaal negen verschillende justitiële autoriteiten betrokken
bij de communicatie die op grond van het voorstel voortaan verplicht
elektronisch moet verlopen, waarbij dient te worden onderkend dat in
sommige gevallen elke individuele notaris, deurwaarder, rechter, of
officier van justitie kan worden aangemerkt als justitiële autoriteit in de zin
van het betreffende instrument. De omvang van elke geïdentificeerde
vorm van communicatie is niet bekend, omdat deze niet als zodanig wordt
geregistreerd of er bij de koepelorganisatie geen gegevens over individuele zaken aanwezig zijn. Zie voor een nadere toelichting ook onder IV.
III. Digitale toegang tot het recht
Inleiding
De Commissie stelt, zoals in het BNC-fiche uiteengezet, maatregelen voor
om de digitale toegang tot het recht voor burgers en bedrijven, waaronder
de toegang tot de rechter, in grensoverschrijdende zaken te verbeteren.
Het voorstel bepaalt daarom dat documenten die in elektronische vorm
worden ingediend, niet mogen worden geweigerd of buiten behandeling
worden gelaten, om de enkele reden dat zij deze elektronische vorm
hebben. De voorgestelde maatregelen zien ook op het verplicht stellen
van het in behandeling nemen van digitaal ingediende verzoeken en
aanvragen van burgers en bedrijven. Deze verplichting geldt voor
juridische beroepen, gerechten en andere justitiële autoriteiten.
Soorten communicatie
In de bijlagen bij het voorstel worden enkel civielrechtelijke instrumenten
opgevoerd. Dat houdt verband met de rechtsbasis van het voorstel,
namelijk artikel 81 van het Verdrag betreffende de werking van de
Europese Unie, op grond waarvan ook maatregelen kunnen worden
genomen die de daadwerkelijke toegang tot de rechter voor burgers en
bedrijven betreffen. Artikel 82 van het Verdrag betreffende de werking van
de Europese Unie, dat de strafrechtelijke samenwerking betreft, kent niet
een soortgelijke bepaling. De (op moment van schrijven) 12 relevante
civielrechtelijke instrumenten kennen verschillende vormen van communicatie. In sommige gevallen is, net als onder de vorige punten werd
opgemerkt, de vorm waarin grensoverschrijdende communicatie tussen
justitiële autoriteiten en burgers en bedrijven plaatsvindt in het betreffende instrument voorgeschreven. Het betreft dan meestal een standaardformulier, waarin velden zijn opgenomen die verplicht moeten worden
ingevuld. In andere gevallen is geen verplichte vormgeving van de
communicatie voorgeschreven. Relevant is verder welke vormen van
communicatie uiteindelijk onder de reikwijdte van het voorstel zullen
vallen. Dat kan uiteenlopen van elke e-mail, tot alleen bepaalde vormen
van formele (elektronische) documentatie, zoals een formeel verzoek. Bij
deze verkenning van relevante uitvoeringsaspecten is uitgegaan van de
vormen van communicatie die in elk van de instrumenten in de bijlagen
bij het voorstel zijn genoemd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 317, nr. 783

6

Inventarisatie bepalingen in relevante civielrechtelijke instrumenten
Civielrechtelijke instrumenten die bepalingen bevatten die elektronische
communicatie van burgers en bedrijven met justitiële autoriteiten
betreffen, zijn:
– de Richtlijn 2003/8 betreffende rechtsbijstand,
– de Verordening nr. 805/2004 betreffende een executoriale titel voor
niet-betwiste schuldvorderingen,
– de Verordening nr. 1896/2006 tot invoering van een Europese
betalingsbevelprocedure,
– de Verordening nr. 861/2007 tot vaststelling van een Europese
procedure voor geringe vorderingen,
– de Verordening nr. 664/2009 tot vaststelling van een verordening
inzake onderhoudsverplichtingen,
– de Verordening nr. 650/2012 betreffende erfopvolging en erfrechtverklaring,
– de Verordening nr. 1215/2012 inzake erkenning en tenuitvoerlegging
van beslissingen in burgerlijke en handelszaken,
– de Verordening nr. 665/2014 inzake het Europees bevel tot conservatoir
beslag op bankrekeningen,
– de Verordening 2015/848 betreffende insolventieprocedures,
– de Verordening 2016/1103 inzake beslissingen op het gebied van
huwelijksvermogensstelsels,
– de Verordening 2016/1104 inzake vermogensrechtelijke gevolgen van
geregistreerde partnerschappen, en
– de Verordening 2019/1111 betreffende beslissingen in huwelijkszaken,
ouderlijke verantwoordelijkheid, en internationale kinderontvoering.
Betrokken justitiële autoriteiten zijn de Raad voor Rechtsbijstand, het
Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen, het notariaat, de Rechtspraak, de deurwaarderij, en de Centrale Autoriteit Kinderontvoeringen
(de Minister van Justitie en Veiligheid). In totaal zijn in de civielrechtelijke
instrumenten 204 bepalingen aangetroffen die onderling te onderscheiden
vormen van communicatie van burgers en bedrijven met justitiële
autoriteiten betreffen.
Het betreft zowel communicatie op basis van een vastgesteld formulier,
als communicatie die niet op basis van een vooraf vastgesteld formulier
hoeft plaats te vinden. Op grond van het voorstel dient elektronische
communicatie met burgers en bedrijven mogelijk te worden gemaakt via
een European electronic access point, als onderdeel van het Europese
e-Justitie portaal, waartoe burgers en bedrijven toegang hebben. Er wordt
geen verplichting gecreëerd voor burgers en bedrijven om langs
elektronische weg te communiceren. Wel worden justitiële autoriteiten
verplicht om langs elektronische weg ingediende communicatie in
behandeling te nemen. Over de vormgeving van dit European electronic
access point is nog weinig bekend.
Appreciatie
In de civielrechtelijke instrumenten die in de bijlagen bij het voorstel zijn
opgenomen, zijn bepalingen te vinden die onderling te onderscheiden
vormen van communicatie van burgers en bedrijven met justitiële
autoriteiten betreffen. In totaal gaat het om 204 bepalingen aangaande
communicatie tussen burgers en bedrijven en justitiële autoriteiten die
voortaan elektronisch kunnen verlopen. Daarbij zijn in totaal zes verschillende justitiële autoriteiten betrokken bij het verplicht in behandeling
nemen van de communicatie die elektronisch is ingediend, waarbij dient
te worden onderkend dat in sommige gevallen elke individuele notaris,
deurwaarder, rechter, of officier van justitie kan worden aangemerkt als
justitiële autoriteit in de zin van het betreffende instrument. De omvang

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 317, nr. 783

7

van elke geïdentificeerde vorm van communicatie is niet bekend, omdat
deze niet als zodanig wordt geregistreerd of er bij de koepelorganisatie
geen gegevens over individuele zaken aanwezig zijn. Zie voor een nadere
toelichting ook onder IV.
IV. Huidige omvang communicatie
Verloop communicatie en appreciatie – civielrechtelijk
Uit overleg met en interviews afgenomen bij verschillende betrokken
justitiële autoriteiten in het civielrechtelijk domein komt naar voren dat in
veel van de instrumenten die in de bijlagen bij het voorstel zijn
opgenomen, op dit moment vooral gecommuniceerd wordt met buitenlandse advocaten van partijen, de justitiële autoriteit in de andere lidstaat,
en waar aangewezen met financiële instellingen. Deze communicatie
verloopt zowel per post als per (onbeveiligde) e-mail. Een en ander
verschilt overigens sterk per procedure, maar ook per ontvangend land.
Dat hangt ook samen met het feit dat de inhoudelijke procedure of het
burgerlijk procesrecht in veel gevallen niet geharmoniseerd is. Denk
bijvoorbeeld aan de digitale apostille, die alleen in Frankrijk wordt
gehanteerd, de wijze van betekening van stukken of het moment waarop
een verzoek om rechtsbijstand in behandeling kan worden genomen: dit
verschilt sterk tussen de lidstaten. Ook verschilt welke justitiële autoriteit –
een koepelorganisatie, een rechtbank of hof in een bepaalde bondsstaat,
of individuele juridische beroepsbeoefenaars – dient te worden aangeschreven. Bevoegdheden zijn niet in elk land bij dezelfde justitiële
autoriteit belegd. Informatie over een nalatenschap wordt door autoriteiten in andere EU-landen bijvoorbeeld geregeld opgevraagd bij de
Rechtspraak, terwijl in Nederland de notaris toegang tot het kadaster
heeft, en in Zweden juist een advocaat of belastingkantoor daartoe
gemachtigd is. Een algemeen aandachtspunt is dat in veel gevallen
originele stukken worden vereist, voorzien van een «natte» handtekening.
Daarmee samenhangend is juiste identificatie en het hanteren van
betrouwbaarheidsstandaarden met name in dit domein van groot belang.
Ook het taalverschil werkt belemmerend. Daarnaast bestaan deels al
(andere) systemen waarin stukken kunnen worden gedeeld met juridische
beroepsbeoefenaars, zoals bijvoorbeeld in het geval van de Europese
erfrechtverklaring, die digitaal kan worden ingevuld. Belemmering daarbij
kan zijn dat landen informatie afschermen in de betreffende systemen in
verband met een andere uitleg van privacyregelgeving.
Verloop communicatie en appreciatie – strafrechtelijk
Uit overleg met en interviews afgenomen bij verschillende betrokken
justitiële autoriteiten in het strafrechtelijk domein volgt dat verschillende
methoden worden gebruikt voor het verzenden en ontvangen van
relevante communicatie, zoals grensoverschrijdende rechtshulpverzoeken
en Europese aanhoudingsbevelen. Daarvoor werd post, e-mail, en de fax
gebruikt. Ook bestaat er een systeem voor het uitwisselen van Europese
onderzoeksbevelen met Duitsland en België. Voor het Europees aanhoudingsbevel kan worden gebruikgemaakt van het Supplementary Information Request at the National Entries (SIRENE) en het Schengeninformatiesysteem (SIS II). Geregeld wordt door sommige landen overigens ook
nog per post een dergelijk bevel (na)gestuurd, al dan niet voorzien van
handtekeningen en/of stempels. Dat geldt ook voor bijvoorbeeld confiscatiebeslissingen. Ook een bestandenpostbus of de (beveiligde) e-mail
wordt benut. De beveiliging van communicatie is ook in het strafrechtelijk
domein een belangrijk aandachtspunt. Daarnaast zijn er knelpunten op het
gebied van verplichtingen met betrekking tot het behouden en bewaren
van fysieke documenten en verschillende interpretaties van privacyregel-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 317, nr. 783

8

geving. Ook hier speelt de taalbarrière geregeld een rol en geldt dat
andere landen (interne) procedures of competentieverdelingen anders
kunnen hebben ingeregeld.
Aantallen
Zoals eerder aangegeven is niet inzichtelijk hoeveel berichten op dit
moment op grond van elk van deze instrumenten worden gewisseld,
hoeveel tijd dat in beslag neemt, en in welke vormen de huidige communicatie plaatsvindt. Ook ontbreekt een inschatting van de aard, vorm en
omvang van de voorziene toekomstige communicatie in de impactanalyse. Dit maakt dat niet duidelijk is of voor elk juridisch instrument de
noodzaak tot het maken van de kosten voor implementatie in verhouding
staat tot de verwachte opbrengst. Een dergelijk overzicht is ook niet te
genereren, omdat veel van de instrumenten en de daarmee samenhangende communicatie worden ingezet in individuele strafzaken of
civielrechtelijke procedures en niet als zodanig worden geregistreerd.
Waar sommige instrumenten vrijwel nooit zullen worden benut, is dat bij
andere instrumenten wel degelijk het geval. Ter indicatie kan worden
gewezen op het feit dat het Openbaar Ministerie in de periode 2018–2020
gemiddeld circa 12.000 inkomende rechtshulpverzoeken per jaar ontvangt,
waarbij ook verzoeken uit niet EU-landen zijn meegeteld, zoals Turkije en
de Verenigde Staten. In diezelfde periode heeft Nederland gemiddeld circa
4400 rechtshulpverzoeken per jaar verstuurd, ook aan niet-EU landen. Bij
beide gemiddelden dient te worden aangemerkt dat het aantal verzoeken
in 2020 beduidend lager was dan in de daaraan voorafgaande jaren,
mogelijk in verband met de uitbraak van COVID-19. De verwachting van
het Openbaar Ministerie is daarnaast dat jaarlijks, na implementatie van
een systeem dat elektronische communicatie voor deze instrumenten
ondersteunt, circa 12.500 inkomende verzoeken op grond van het
Europees Onderzoeksbevel en het Europees Arrestatiebevel zullen worden
ontvangen, en circa 4000 verzoeken zullen worden verstuurd. De
Koninklijke Beroepsvereniging voor Gerechtsdeurwaarders heeft laten
weten dat in 2020 circa 7700 uitwisselingen hebben plaatsgevonden met
Nederland, waarbij het zowel ontvangen als verzonden exploten betreft,
doch slechts exploten op grond van de Betekeningsverordening, het
Haags Betekeningsverdrag/Rv 1954/art.55, eerste lid, Rv, excecutiezaken
op grond van Brussel I Bis, ten uitvoer gelegde European Account
Preservation Orders, en informatieverzoeken aan bankinstellingen op
grond van de Verordening EAPO. De Raad voor Rechtsbijstand behandelde in 2018 circa 150 grensoverschrijdende verzoeken per jaar, maar
daarbij dient te worden aangetekend dat een rechtszoekende ook
zelfstandig grensoverschrijdend juridische bijstand kan zoeken, waarbij de
Raad niet altijd betrokken is. De Centrale Autoriteit Kinderontvoering
(Minister van Justitie en Veiligheid) verwerkt naar schatting gemiddeld
circa 60 uitgaande verzoeken per jaar tot teruggeleiding van een kind en –
indien daartoe aanleiding is – het treffen van maatregelen. Daarnaast is er
sprake van circa 300 uitgaande zorgmeldingen per jaar. Ook worden circa
25 verzoeken tot teruggeleiding ontvangen, en circa 130 zorgmeldingen.
De discrepantie tussen uitgaande en inkomende verzoeken is
waarschijnlijk te verklaren uit het feit dat de Nederlandse Centrale
Autoriteit, anders dan in andere EU-landen, ook niet-verdragslandzaken
behandelt. Het CJIB (Minister van Justitie en Veiligheid) heeft in 2019 circa
20 verzoeken uit doen gaan om confiscatie van vermogensbestanddelen.
In datzelfde jaar zijn ongeveer 45.000 geldelijke sancties verzonden. Het
Openbaar Ministerie (IRC Noord-Holland) behandelde inzake de
toepassing van het beginsel van de wederzijdse erkenning op vonnissen
en proeftijdbeslissingen met het oog op het toezicht op proeftijdvoorwaarden en alternatieve straffen in 2019 circa 44 inkomende en 178
uitgaande zaken. Inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 317, nr. 783

9

erkenning op beslissingen inzake toezichtmaatregelen als alternatief voor
voorlopige hechtenis werden in hetzelfde jaar circa 6 inkomende en 1
uitgaande verzoeken behandeld. Namens de Minister van Justitie en
Veiligheid behandelde de Dienst Justitiële Inrichtingen in het kader van de
wederzijdse erkenning van gevangenisstraffen en maatregelen omtrent
terbeschikkingstelling jaarlijks circa 400 inkomende verzoeken.
V. Bepalingen m.b.t. vorm van elektronische communicatie
Inleiding
Naast bepalingen die aan de inhoud van de elektronische communicatie
raken, zoals hiervoor toegelicht, bevat het voorstel, zoals in het BNC-fiche
uitgelicht, enkele bepalingen die raken aan de vorm van elektronische
communicatie. De Commissie stelt maatregelen voor betreffende de
geldigheid en acceptatie van elektronische zegels en handtekeningen in
geval van elektronische communicatie in grensoverschrijdende samenwerking of bij de toegang tot het recht. Ook stelt de Commissie maatregelen voor met betrekking tot de mogelijkheid van het doen van elektronische betalingen, ook door niet-ingezetenen, van gerechtelijke kosten in
civielrechtelijke zaken. Het voorstel bevat daarnaast bepalingen voor het
gebruik van videoconferentie in civielrechtelijke en strafrechtelijke
procedures met een grensoverschrijdend aspect.
Elektronische identificatie en vertrouwensniveaus
Het is vanzelfsprekend van belang dat grensoverschrijdende communicatie op verantwoorde wijze geschiedt. In artikel 9 van het voorstel wordt
het gebruik van vertrouwde diensten (trusted services) geregeld. Uit het
artikel volgt dat gekwalificeerde elektronische stempels en handtekeningen volgens de definities in de huidige eIDAS-verordening ((EU
nr.910/2014) mogen worden gebruikt als een document verzonden is als
onderdeel van elektronische communicatie op grond van artikel 3 van het
voorstel dat vereist. Dat maakt ook dat geavanceerde of gekwalificeerde
elektronische stempels of handtekeningen mogen worden gebruikt als
een document dat wordt verzonden als onderdeel van elektronische
communicatie overeenkomstig artikel 5 van het voorstel een stempel of
handtekening vereist of bevat. Nog niet duidelijk is of het artikel ook zo
dient te worden geïnterpreteerd, dat andere vormen van elektronische
stempels of handtekeningen niet mogen worden gebruikt. Het is
daarnaast relevant om het gebruik van elektronische stempels en
handtekeningen te onderscheiden van elektronische certificaten, die
gebruikt worden om de communicatie tussen autoriteiten te beveiligen.
Het gaat hierbij om maatregelen die ervoor zorgen dat bepaalde communicatie op unieke wijze kan worden gekoppeld aan een specifieke
autoriteit. Daarnaast is van belang dat het niet alleen gaat om het
elektronisch doen verzenden van communicatie die is voorzien van de
benodigde elektronische stempel of handtekening, maar ook om het
verifiëren van te ontvangen communicatie. Ook is het goed om te
bedenken dat het elektronisch verzenden en ontvangen van documenten
niet alleen plaatsvindt door justitiële autoriteiten, die dienen te voorzien in
de juiste oplossingen om in een bepaald vertrouwensregime met
communicatie om te gaan, maar ook door natuurlijke en rechtspersonen.
Eén van de aspecten die in dat kader van belang is, is de eerdergenoemde
eIDAS-verordening. Deze verordening kent drie niveaus van ondertekening: de elektronische handtekening, de geavanceerde elektronische
handtekening, en de gekwalificeerde elektronische handtekening. Door de
Europese Commissie is een nieuw voorstel gedaan voor een verordening

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 317, nr. 783

10

die de eIDAS-verordening zal vervangen: de eID-verordening.5 Het
concept van de digitale portemonnee (digital wallet) maakt hiervan
onderdeel uit. Deze zou in alle lidstaten moeten kunnen worden gebruikt
voor identificatie op het hoogste vertrouwensniveau. Uiteraard kan niet
op de uitkomst van de onderhandelingen over dit voorstel voor een
eID-verordening worden vooruitgelopen. Dat maakt echter wel dat nog
onduidelijk is hoe ver de maatregelen strekken die dienen te worden
genomen op het gebied van elektronische identificatie van (medewerkers
bij) justitiële autoriteiten en van (vertegenwoordigers van) natuurlijke en
rechtspersonen, onder meer indien zij verzoeken willen indienen via het
eerdergenoemde European electronic access point op het Europese
e-Justitie portaal.
Videoconferentie
Voor de civielrechtelijke procedure geldt dat de rechter kan beslissen tot
inzet van videoconferentie en de procespartijen daaromtrent hun mening
kunnen geven. Civielrechtelijke instrumenten die reeds bepalingen
bevatten die zien op het horen van betrokkenen met (mogelijk) gebruik
van videoconferentie, zijn de Verordening nr.861/2007 tot vaststelling van
een Europese procedure voor geringe vorderingen, de Verordening
nr.665/2014 inzake het Europees bevel tot conservatoir beslag op
bankrekeningen, de Verordening 2015/848 betreffende insolventieprocedures, en de Verordening 2019/1111 betreffende beslissingen in huwelijkszaken, ouderlijke verantwoordelijkheid, en internationale kinderontvoering. Betrokken justitiële autoriteiten zijn de Rechtspraak,
gerechtsdeurwaarders, en de Centrale Autoriteit Kinderontvoeringen (de
Minister van Justitie en Veiligheid). Dat laat onverlet dat ook de andere
instrumenten een vorm van interactie met betrokkenen voorstaan, waarbij
– indien nationaal recht dat niet verhindert – videoconferentie kan worden
ingezet. Met betrekking tot het gebruik van videoconferentie in strafrechtelijke procedures omvat het voorstel een regeling voor het horen van een
verdachte of veroordeelde in strafrechtelijke procedures. Een dergelijk
verhoor zal kunnen worden toegestaan, mits daarvoor de betreffende
technologie aanwezig is, de bijzondere omstandigheden van het geval de
inzet van de technologie rechtvaardigen, en de verdachte of veroordeelde
zijn instemming heeft gegeven. Daarnaast behoort de verdachte, zo stelt
het voorstel, toegang tot een rechtsmiddel te hebben indien hij het niet
eens is met de beslissing tot inzet van videoconferentie. Het voorstel volgt
hierbij de systematiek die bekend is van reeds bestaande Europese
juridische instrumenten, zoals het Europees bewijsverkrijgingsbevel en
het Europees onderzoeksbevel.
Appreciatie
Voor de civielrechtelijke instrumenten geldt dat in Nederland het gebruik
van videoconferentie in het civielrecht en bestuursrecht is toegestaan.6
Over de structurele inzet van videoconferentie in het civielrecht en het
bestuursrecht wordt uw Kamer op korte termijn nader geïnformeerd. Ten
aanzien van de strafrechtelijke instrumenten geldt dat het Nederlandse
strafprocesrecht op dit moment reeds een regeling kent die de inzet van
videoconferentie mogelijk maakt (art.131a van het Wetboek van Strafvordering). Daarbij is echter niet voorzien dat toepassing van deze regeling in
alle gevallen de instemming van de verdachte vergt, noch bestaat de
mogelijkheid van het instellen van een afzonderlijk rechtsmiddel tegen de
5

Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie,
amendement op Verordening (EU) No 910/2014 betreffende de invoering van een raamwerk
voor een Europese Digitale Identiteit.
6
Kamerstuk 35 434, Q, d.d. 14 april 2022.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 317, nr. 783

11

beslissing om van videoconferentie gebruik te maken. Het voorstel wijkt
daarmee af van de regeling die in Nederland geldt. Zoals hierboven
aangehaald kan niet op de uitkomst van de onderhandelingen over het
voorstel voor een eID-verordening worden vooruitgelopen, hetgeen maakt
dat nog onduidelijk is hoe ver de maatregelen strekken die dienen te
worden genomen op het gebied van elektronische identificatie van
(medewerkers bij) justitiële autoriteiten en van (vertegenwoordigers van)
natuurlijke en rechtspersonen.
VI. Conclusie en vervolg
Uit het voorgaande moge blijken dat de impact van het voorstel op dit
moment niet met voldoende zekerheid is in te schatten. Op basis van
inzichten uit de nu lopende implementatie van de eerdergenoemde
bewijsverkrijging- en betekeningsverordeningen, die een soortgelijke
systematiek kennen, is de verwachting echter dat het nakomen van de
geïntroduceerde verplichting om elektronisch te communiceren tussen
justitiële autoriteiten in zowel het strafrechtelijk als het civielrechtelijk
domein, en om elektronische communicatie van burgers en bedrijven in
het civielrechtelijke domein verplicht in behandeling te nemen, aanzienlijk
meer kosten voor de lidstaten met zich brengt dan in de impactanalyse is
voorzien. De implementatiekosten werden in dit kader in een consultatiereactie op het wetsvoorstel door de Raad voor de rechtspraak in een
eerder stadium geschat op 2,7 mln. euro.7 Het proces om deze verordeningen te implementeren loopt nog. Het is desalniettemin denkbaar dat bij
het introduceren van soortgelijke verplichtingen bij 23 additionele
rechtsinstrumenten, en een veelvoud aan autoriteiten, aanzienlijk meer
kosten zullen worden gemaakt. De Nederlandse zorgen met betrekking tot
de proportionaliteit van de introductie van verplichte elektronische
communicatie blijven daarmee onverkort van kracht. Mocht de referentieen implementatiesoftware, die de Europese Commissie ontwikkeld, echter
geschikt zijn of worden gemaakt om te integreren in de bestaande
juridische infrastructuur, dan zijn die kosten naar het zich laat aanzien
lager. Desalniettemin blijft in elk scenario van belang om voldoende
aandacht te besteden aan de nodige opleidingen voor betrokken
medewerkers. Gezien de omvang van het aantal justitiële autoriteiten –
waarbij, zoals besproken, in gevallen elke individuele juridische beroepsbeoefenaar als justitiële autoriteit kan worden gezien – zijn ook deze
kosten niet snel te overschatten. Dat gezegd hebbende blijft het kabinet
voorstander van de versterking van de samenwerking tussen lidstaten op
het gebied van digitalisering, eens te meer in het strafrechtelijk domein.
Nederland heeft daaraan ook altijd een actieve bijdrage geleverd, onder
meer in de ontwikkeling van e-CODEX. Het is van groot belang dat ook de
justitiesector gebruik kan maken van de vele voordelen die verdere
digitalisering met zich brengt. Elektronische communicatie tussen
justitiële autoriteiten in grensoverschrijdende aangelegenheden dient
veilig, snel en betrouwbaar plaats te vinden, en dit voorstel kan daaraan
een belangrijke bijdrage leveren. De Nederlandse inzet blijft er daarom op
gericht op de proportionaliteit van de verplichting tot digitalisering te
bewaken.

7

2021/40 Advies Wijziging Uitvoeringswetten EG-bewijsverkrijgingsverordening en
EG-betekeningsverordening (rechtspraak.nl).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 317, nr. 783

12

Het voorstel wordt momenteel in raadswerkgroepen besproken. Na het
afronden van de onderhandelingen zal de balans dienen te worden
opgemaakt en een gedegen uitvoeringsanalyse worden verricht, om de
financiële implicaties meer gedegen in beeld te brengen.
De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 317, nr. 783

13