Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

31 924 IXB

Jaarverslag en slotwet Ministerie van Financiën
2008

Nr. 2

RAPPORT BIJ HET JAARVERSLAG 2008 VAN HET MINISTERIE
VAN FINANCIEN (IXB)
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
’s-Gravenhage, 20 mei 2009
Hierbij bieden wij u het op 7 mei 2009 door ons vastgestelde «Rapport bij
het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van Financiën (IXB)» aan.
Algemene Rekenkamer
drs. Saskia J. Stuiveling,
president
dr. Ellen M.A. van Schoten RA,
secretaris

KST128951
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2008

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

1

Inhoud
Samenvatting
Kwaliteit van de publieke verantwoording
De Kredietcrisis
Oordelen over de informatie in het jaarverslag
Audit Actielijst 2009
Kwaliteitskaart bedrijfsvoering

5
5
6
7
11
13

1
1.1
1.1.1
1.1.2
1.1.3
1.1.4
1.2

Inleiding
Over dit onderzoek
Wettelijke taak
Goede publieke verantwoording
Leeswijzer
Onderzoeksopzet
Over het Ministerie van Financiën

17
17
17
18
20
20
21

2
2.1
2.2
2.3
2.4

Jaarverslag
Oordeel over de financiële informatie
Oordeel over de saldibalans en toelichting
Oordeel over de informatie over bedrijfsvoering
Oordeel over de informatie over het gevoerde
beleid

24
24
25
25

Aanpak kredietcrisis
De rechtmatigheid van de maatregelen
Getrouwe weergave
Bedrijfsvoering: het beheer en het toezicht
moeten nog vorm krijgen
Ad-hocmaatregelen
Structurele maatregelen

27
27
32

Bedrijfsvoering
Oordeel over het financieel beheer en
materieelbeheer
Uitvoering toezichtsbeleid Dividendbelasting bij
de Belastingregio’s: onvoldoende
Aansluitingen diverse belastingmiddelen bij de
Belastingdienst Centrale Administratie:
verschillen worden kleiner
Financieel beheer bij kantoor Toeslagen: beter,
maar nog niet geheel op orde
Dossiervorming bij de Belastingregio’s:
verbetering in 2008 niet doorgezet

37

3
3.1
3.2
3.3
3.3.1
3.3.2
4
4.1
4.1.1
4.1.2

4.1.3
4.1.4

26

35
35
36

4.1.5

4.1.6
4.2
4.2.1
4.2.2
4.2.3
4.3
4.3.1
4.3.2
4.3.3
5

Europese aanbestedingen bij Belastingdienst
Centrum voor Facilitaire Dienstverlening:
contractbeheer kan beter
Logische toegangsbeveiliging bij de Belastingregio’s: te veel toegangsrechten.
Ontwikkeling in de bedrijfsvoering
Opgeloste onvolkomenheden
Kanttekeningen bij het toezicht op twee
belastingmiddelen
Overige opmerkingen
Departementsoverstijgende onderwerpen
Beheersing realisatie beleidsdoel artikel 7
Beheer materiële activa
Invulling van de functie van Chief Information
Officer
Personeelsbeheer

45
46
47
49
51
54
55
55
58
59

5.3
5.4

Bezwaaronderzoek bedrijfsvoering Belastingdienst
Conclusies
Verklaringen voor problemen in de bedrijfsvoering
Het verbeterproces
Verwachtingen voor het komende jaar

63
66
66

6
6.1
6.2

Informatie over beleid nader beschouwd
Beschikbaarheid van de beleidsinformatie
Bruikbaarheid van de beleidsinformatie

68
68
70

7

Reactie minister en nawoord Algemene
Rekenkamer
Reactie minister
Nawoord Algemene Rekenkamer

73
73
77

Overzicht fouten en onzekerheden in de
financiële informatie in het Jaarverslag 2008
van het Ministerie van Financiën

79

Gebruikte afkortingen

86

Literatuur

87

5.1
5.2

37

7.1
7.2

37

Bijlage 1

61
61

38
Bijlage 2
38
44

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

3

SAMENVATTING
Voor u ligt ons Rapport bij het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van
Financiën (IXB). In dit rapport presenteren wij de resultaten van ons
rechtmatigheidsonderzoek naar het jaarverslag en de bedrijfsvoering van
dit ministerie.
In deze samenvatting gaan we in op onze belangrijkste bevindingen over
de financiële informatie, de bedrijfsvoering en de beleidsinformatie van
het Ministerie van Financiën. We zetten deze bevindingen af tegen de
beginselen van goede publieke verantwoording, om zo te komen tot
aanbevelingen voor het verbeteren van het functioneren van het
ministerie.
Ook gaan wij in op de door het Ministerie van Financiën, naar aanleiding
van de kredietcrisis, genomen maatregelen.
Ook geven wij aan het eind van deze samenvatting onze wettelijke
oordelen over het Jaarverslag 2008 en de bedrijfsvoering van het
Ministerie van Financiën. Deze staan in beknopte vorm in een schema,
waarin we verwijzen naar de plaats in dit rapport waar we dieper ingaan
op deze oordelen en de achterliggende bevindingen presenteren.
Het Ministerie van Financiën is verantwoordelijk voor de voorbereiding en
uitvoering van het financieel-economische en monetaire beleid en het
begrotingsbeleid. De laatste maanden van 2008 stonden vooral in het
teken van de maatregelen om de kredietcrisis te beheersen.
Daarnaast is de minister verantwoordelijk voor de verkoop en het beheer
van overtollige zaken van het Rijk. Ten slotte heeft de minister van
Financiën tot taak om belastingen en premies te heffen, te controleren en
te innen. Ook is het zijn verantwoordelijkheid om de inkomensafhankelijke
toeslagen toe te kennen, te controleren en uit te betalen.
In 2008 hebben we een bezwaaronderzoek naar de bedrijfsvoering bij de
Belastingdienst uitgevoerd.
De uitgaven van het Ministerie van Financiën in 2008 bedroegen € 42,4
miljard. De verplichtingen bedroegen € 50,4 miljard en de ontvangsten
€ 122,5 miljard.
Kwaliteit van de publieke verantwoording
De kwaliteit van het jaarverslag heeft voor het jaar 2008 alles te maken
met de wijze waarop het ministerie verantwoording heeft afgelegd over
de maatregelen die het getroffen heeft voor de kredietcrisis. Door deze
maatregelen en de verantwoording op één plek in het jaarverslag te
concentreren, is sprake van een goede toegankelijkheid. Wij zijn van
oordeel dat de verantwoording over de maatregelen die het ministerie in
de laatste maanden van 2008 heeft getroffen van voldoende kwaliteit is.
In 2008 hebben we een bezwaaronderzoek naar de bedrijfsvoering bij de
Belastingdienst uitgevoerd. Aanleiding hiervoor was dat wij de afgelopen
jaren niet positief waren over de bedrijfsvoering van de Belastingdienst.
Wij zijn op zoek gegaan naar verklaringen voor een aantal problemen in
de bedrijfsvoering. Onze belangrijkste conclusie is dat in 2007 en de eerste
helft van 2008 de ambities van de Belastingdienst voor het ontwerpen en
onderhouden van de informatievoorziening niet goed in balans waren met
de beschikbare mensen, middelen en tijd. Een belangrijke oorzaak hiervan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

5

is dat er sprake is van een grote organisatorische complexiteit bij de
Belastingdienst. Het gaat hierbij om twee aspecten:
• de manier waarop het proces is ingericht, waaronder de aansturing op
concernniveau;
• de cultuur binnen de Belastingdienst.
Daarnaast is er ook sprake van politieke complexiteit: er is vaak grote
politieke druk om de Informatie- en communicatietechnologie (ICT) snel
op te leveren, zeker bij grote projecten, zoals bijvoorbeeld de Toeslagen.
Tot slot speelt de technische complexiteit een rol. De Belastingdienst
gebruikt een groot aantal ICT-systemen en de verbindingen tussen deze
systemen worden steeds ingewikkelder.
De Belastingdienst erkent de problemen en is bezig om verbeteringen te
initiëren. Zo heeft de Belastingdienst onlangs stappen gezet om op
concernniveau de aansturing van het voortbrengingsproces te verbeteren.
Daarnaast heeft de Belastingdienst plannen opgesteld om verbeteringen
op uitvoeringsniveau te realiseren. Een belangrijk aspect dat in de
verbeterplannen onderbelicht blijft, is het voorkomen van fouten.
Wij zijn positief over de eerste stappen die de Belastingdienst heeft gezet
op weg naar verbetering. De komende tijd moet blijken of de plannen
daadwerkelijk tot verbeteringen leiden. Ook zullen sommige plannen
nader moeten worden geconcretiseerd. Daarom vinden we het belangrijk
om de ontwikkelingen goed te blijven volgen. De Algemene Rekenkamer
heeft besloten om het bezwaaronderzoek met een jaar te verlengen.
Belangrijkste aandachtspunt voor het komende jaar is dat de Belastingdienst de opdrachtverstrekking verbetert. Hiervoor doen wij een aantal
aanbevelingen.
Op basis van de voortgang die de Belastingdienst geboekt heeft met het
realiseren van de hiervoor beschreven verbeteringen zal de Algemene
Rekenkamer volgend jaar opnieuw afwegen of zij bezwaar zal maken.
Naast de kredietcrisis en het bezwaaronderzoek deden we onderzoek naar
de ontwikkeling in de reguliere aspecten van de bedrijfsvoering van het
Ministerie van Financiën. Uitgangspunt daarvoor was onze Audit Actie
Lijst (AAL). Gelet op de onvolkomenheden die wij over 2007 hadden
gerapporteerd, lag de focus van ons onderzoek op de Belastingdienst. Van
de zeven onvolkomenheden (waaronder één ernstige) zijn wij van oordeel
dat de Belastingdienst er in 2008 drie geheel heeft opgelost en twee
anderen voor een deel. Er zijn wel twee nieuwe bijgekomen. Wij geven de
Belastingdienst mee dat het zinvol is om na te gaan of de verklaringen
voor de problemen die we in het bezwaaronderzoek hebben gesignaleerd,
ook gelden voor deze onvolkomenheden. Het overall beeld is overigens
wel dat er een opgaande lijn is ingezet.
Wij zijn van oordeel dat de publieke verantwoording over het beleid
vollediger kan zijn op de onderdelen die wij hebben onderzocht.
De Kredietcrisis
Wij zijn, met de minister van Financiën, van oordeel dat het niet volgen
van de voorhangprocedure heeft geleid tot onrechtmatige uitgaven. Het
betreft in totaal € 23,3 miljard, waarmee zowel de artikeltolerantie van
artikel 3 als de tolerantie van Financiën als geheel is overschreden.
We hebben overwogen hiertegen bezwaar te maken als bedoeld in artikel
88 van de Comptabiliteitswet 2001 (CW 2001) hetgeen zou moeten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

6

uitmonden in een indemniteitsprocedure. Consequentie daarvan zou zijn,
dat de minister van Financiën (opnieuw) de gang van zaken aan de
Tweede Kamer zou moeten voorleggen, een gang van zaken waarmee de
Tweede Kamer zowel in debat in het verslagjaar en later (de StatenGeneraal) bij wet tot wijziging van de begrotingsstaat al had ingestemd.
In aanmerking genomen de omstandigheden, de daarop gevolgde
procedures en de mededeling van de minister in zijn bedrijfsvoeringsparagraaf, hebben we besloten af te zien van het maken van bezwaar.
Parallel aan het rechtmatigheidsonderzoek 2008 hebben wij onderzoek
gedaan naar de voornaamste interventies en arrangementen van het
Ministerie van Financiën in het kader van de kredietcrisis. Dit rapport met
als titel Kredietcris 2008/2009 publiceren wij eveneens op 20 mei
(Algemene Rekenkamer 2009c). Ook hebben we, mede gezien het bedrag,
besloten er een aparte passage aan te wijden in het oordeel over het
Jaarverslag 2008 Financiën (IXB) en in ons oordeel over het Financieel
Jaarverslag van het Rijk 2008.
Oordelen over de informatie in het jaarverslag
De financiële informatie in het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van
Financiën voldoet ten aanzien van de uitgaven en de ontvangsten niet aan
de eisen die de CW 2001 stelt. Het totaalbedrag van alle geconstateerde
fouten en onzekerheden bedraagt € 23,4 miljard, respectievelijk € 126,5
miljoen. Bij twee beleidsartikelen en voor het Jaarverslag van het
Ministerie van Financiën (IXB) als geheel zijn de tolerantiegrenzen
overschreden.
De financiële informatie in het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van
Financiën voldoet ten aanzien van de verplichtingen en ten aanzien van de
baten-lastendiensten aan de eisen die de CW 2001 stelt. Dit betekent dat
wij geen belangrijke fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid en de
deugdelijke weergave hebben geconstateerd die de tolerantiegrenzen
overschrijden.
De informatie over de bedrijfsvoering en over het gevoerde beleid is op
deugdelijke wijze tot stand gekomen en voldoet aan de verslaggevingsvoorschriften.
Oordeel over het financieel beheer en materieelbeheer
Wij hebben in 2008 zes onvolkomenheden geconstateerd in het financieel
beheer en/of de daartoe bijgehouden administraties van het ministerie:
Uitvoering toezichtsbeleid dividendbelasting bij de Belastingregio’s:
Onvoldoende
Bij het toezicht op de dividendbelasting was in 2008 sprake van verminderd toezicht. De oorzaak was dat de Belastingregio’s geen inhoudelijke
toets uitvoerden op de juistheid van de verleende vrijstelling of
vergunning. Door het verminderde toezicht is er een risico op te lage
ontvangsten aan dividendbelasting.
Aansluitingen diverse belastingmiddelen bij de Centrale Administratie:
Verschillen worden kleiner
In ons Rapport bij het Jaarverslag 2007 van het Ministerie van Financiën
(Algemene Rekenkamer 2008a) constateerden wij dat er op centraal
niveau onvoldoende aansluiting was gemaakt tussen het «heffen en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

7

innen» en het «beschikken en betalen». Deze aansluitingen zijn nodig om
er zeker van te zijn dat de Belastingdienst de bedragen die hij moet
ontvangen, inderdaad volledig ontvangt en juist verantwoordt. Uit ons
onderzoek blijkt dat de Centrale Administratie van de Belastingdienst
(B/CA) samen met de Rijksauditdienst (RAD) werkt aan een definitieve
oplossing voor dit probleem.
B/CA is nu bezig om voor de grote belastingmiddelen een systematiek op
te zetten om de aansluiting tussen de diverse systemen maandelijks aan
te tonen. Voor de Omzetbelasting en de Vennootschapsbelasting is dat
systeem nu gereed, voor de Loonheffing en de Inkomstenbelasting is dit
in ontwikkeling.
De aansluitverschillen zijn wel minder groot dan voorgaand jaar, maar het
probleem is nog niet geheel opgelost. Om die reden handhaven wij de
onvolkomenheid.
Financieel beheer kantoor Toeslagen: Beter, maar nog niet geheel op orde
In 2008 voerde het kantoor Toeslagen van de Belastingdienst vier
toeslagregelingen uit voor vier verschillende ministeries. Het kantoor
Toeslagen van de Belastingdienst voert de toeslagen uit, de vakdepartementen bepalen het beleid.
Wij constateren dat het ministerie het toezicht volgens het toezichtplan
heeft uitgevoerd, dan wel gemotiveerd en op goede gronden daarvan is
afgeweken. Daarnaast stellen wij vast dat het ministerie goede voortgang
heeft gemaakt bij het inrichten van de interne controle op de kwaliteit van
het proces «definitief toekennen». Dit neemt overigens niet weg dat het
ministerie rechtmatigheidsfouten heeft gemaakt bij het doen van
voorschotbetalingen en bij het definitief toekennen van de toeslagen. Het
betrof een bedrag van in totaal € 194,2 miljoen aan fouten en € 91,1
miljoen aan onzekerheden ten aanzien van de rechtmatigheid. Bij het
definitief toekennen valt alleen bij de zorgtoeslag het percentage fouten
en onzekerheden over de rechtmatigheid onder de tolerantiegrens. Bij de
voorschotten blijft het percentage fouten en onzekerheden over de
rechtmatigheid bij alle toeslagen binnen de tolerantiegrens. Door de fout
bij de voorschotten bij de huurtoeslag is op jaarverslagniveau de
rapporteringstolerantie overschreden in het jaarverslag van Wonen,
Wijken en Integratie. Het Ministerie van Financiën heeft dit gemeld in de
bedrijfsvoeringparagraaf.
De kinderopvangtoeslag bestaat voor circa 25% uit toeslagen die het
ministerie heeft verleend voor kinderopvang bij gastouders. De juistheid
van de opgegeven uren is in een aantal situaties noch door de Belastingdienst noch door accountantscontrole objectief vast te stellen. Dat is
bijvoorbeeld het geval bij een familierelatie of een vergelijkbare relatie.
Hierdoor is sprake van een zogenoemde inherente onzekerheid. Het
ministerie heeft circa € 700 miljoen uitgekeerd aan gastouders.
Bij het definitief toekennen van de kinderopvangtoeslag ging het vooral
over de toeslagjaren 2005 en 2006. De controle op de toeslagen voor
kinderopvanginstellingen leverde voor het merendeel van de aanvragen
(circa 350 000) geen bruikbare gegevens op. Daarom heeft het kantoor
Toeslagen besloten om de jaaropgaven van 2007 op te vragen bij alle
aanvragers van de kinderopvangtoeslag. Om die te verwerken heeft het
kantoor Toeslagen circa 150 extra uitzendkrachten ingehuurd. Dit zal in
2009 starten. Daarna start het kantoor Toeslagen met het definitief
toekennen. Het financieel beheer van het kantoor Toeslagen ten aanzien
van het maken van de aansluitingen tussen de beschikkende en betalende
systemen is nog niet geheel op orde, maar het is wel beter dan in 2007.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

8

Wij concluderen dat het ministerie relatief laat de beslissing heeft
genomen om de invoering van het nieuwe toeslagensysteem uit te
stellen. Overigens zijn wij van mening dat het ministerie terecht heeft
besloten de invoering uit te stellen. In onze oordeelsvorming betrekken
wij naast het (financiële) belang ook de vraag of een tekortkoming al dan
niet structureel is. Wij stellen vast dat het toezicht en het financieel beheer
ten opzichte van 2007 zijn verbeterd. Toch oordelen wij dat er sprake is
van een onvolkomenheid in het beheer van de toeslagen. Dat doen wij,
omdat de foutpercentages nog niet bij alle toeslagen binnen de toleranties
blijven. Daarnaast vinden wij dat het absoluut gezien om een groot
bedrag gaat dat niet rechtmatig is uitgekeerd of dat er onzekerheid is over
de rechtmatigheid.
Dossiervorming bij de Belastingregio’s: Verbetering in 2008 niet doorgezet
De dossiervorming biedt over de jaren heen per Belastingregio een
wisselend beeld. Dat wordt veroorzaakt door wisselende werkdruk en
ervaring van de medewerkers. Uit ons onderzoek blijkt dat de dossiervorming op bestuurlijk niveau binnen de Belastingregio’s inmiddels goed
de aandacht heeft, maar dat landelijk gezien vooral de dossiervorming bij
de Inkomstenbelasting nog onder de maat is.
Naar onze mening moet de Belastingdienst de kwaliteit van de dossiervorming verbeteren. Omdat de verbetering van 2007 in 2008 niet is
doorgezet, handhaven wij ons oordeel dat er sprake is van een onvolkomenheid.
Europese aanbestedingen bij Centrum voor Facilitaire Dienstverlening:
Contractbeheer kan beter
Het totaalbedrag aan fouten en onzekerheden over de rechtmatigheid
bedraagt in totaal € 26,2 miljoen. Dat is weliswaar ongeveer € 15 miljoen
minder dan over 2007, maar toch nog aanzienlijk. We constateren dat er in
de uitgaven minder rechtmatigheidsfouten zijn gemaakt. Tegelijk is het
uitgavenbedrag van contracten waarbij het onzeker is of die Europees zijn
aanbesteed, juist hoger dan over 2007.
De Belastingdienst heeft de organisatie van het inkoopbeheer in 2008
opnieuw opgezet. Er is nu één aanbestedende dienst. Een deel van de
fouten is te beschouwen als aanloopfouten in de nieuwe werkwijze.
Daarnaast is er ten onrechte niet-Europees aanbesteed, of is er door het
ontbreken van onderliggende stukken niet duidelijk of er al dan niet
Europees is aanbesteed. Wij vatten het grote aantal fouten en onzekerheden over de rechtmatigheid dan ook op als teken dat het contractbeheer
nog niet geheel orde is. Er is dus sprake van een onvolkomenheid.
Logische toegangsbeveiliging bij de Belastingregio’s: Te veel
toegangsrechten
Uit ons onderzoek blijkt dat de logische toegangsbeveiliging bij de
Belastingregio’s nog niet op orde is. Zo hebben ongeveer vierduizend
medewerkers autorisaties in het aanslagbelastingsysteem en daarnaast
een functiescheidingdoorbrekende autorisatie in een ander systeem.
Hierdoor bestaan fraude- en integriteitrisico’s.
Gelet op het grote aantal conflicterende autorisaties zijn wij van oordeel
dat er bij het logische toegangsbeheer bij de regio’s sprake is van een
onvolkomenheid.
In onderstaand schema staan onze oordelen over het Jaarverslag 2008 en
de bedrijfsvoering van het Ministerie van Financiën, die wij krachtens de
Comptabiliteitswet 2001 geven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

9

Jaarverslag

Financiële informatie

Saldibalans
Informatie over bedrijfsvoering
Informatie over beleid
Bedrijfsvoering

Financieel beheer en materieelbeheer*

Oordeel

Meer informatie in

Voldoet met uitzondering van de overschrijding van de
artikeltolerantie voor:
• de uitgaven bij artikel 3: Financieringsactiviteiten
publiek-private sector;
• de uitgaven en ontvangsten bij artikel 7: Beheer
materiële activa.
Op jaarverslagniveau is de tolerantiegrens als geheel
overschreden.1
Voldoet
Voldoet
Voldoet

§ 2.1

Voldoet met uitzondering van zes onvolkomenheden:
• uitvoering toezichtsbeleid dividendbelasting bij de
Belastingregio’s;
• aansluitingen diverse belastingmiddelen bij de
Belastingdienst Centrale Administratie;
• financieel beheer bij kantoor Toeslagen;
• dossiervorming bij de Belastingregio’s;
• Europese aanbestedingen bij Centrum voor Facilitaire
Dienstverlening;
• logische toegangsbeveiliging bij de Belastingregio’s.

§ 4.1

§ 3.1
§ 4.2.3
§ 2.13
§ 2.2
§ 2.3
§ 2.4

* In de Audit Actielijst (AAL) achter in deze samenvatting staat een overzicht van alle onvolkomenheden.
1
De Algemene Rekenkamer heeft besloten om geen bezwaar te maken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

10

Audit Actielijst 2009
De Audit Actielijst (AAL) laat zien op welke punten de Algemene Rekenkamer vindt dat het ministerie actie moet
ondernemen. Dat zijn zowel de onvolkomenheden in het financieel beheer en materieelbeheer als de onvolkomenheden in de overige onderdelen van de bedrijfsvoering. De lijst meldt ook welke maatregelen de minister
heeft aangekondigd om de onvolkomenheden die wij hebben geconstateerd op te lossen.1
Eerste jaar constatering
en artikel

Stand van zaken en conclusie

Aanbeveling

Toezegging minister

Meer informatie

Toezicht op Dividendbelasting
wordt op het vereiste niveau
gebracht. Verleende vrijstellingen worden overeenkomstig
het geformuleerde beleid
getoetst.

§ 4.1.1

Geef voorrang aan het
ontwikkelen van een systematiek om voor alle belastingmiddelen periodiek de
aansluitingen te maken.

Dit proces wordt in 2009 voor
de loonheffing en Inkomstenbelasting afgerond.

§ 4.1.2

Versterk kwaliteitsborging op
de voorschotten en bij het
definitief toekennen. Verbeter
verder het financieel beheer
van het kantoor Toeslagen.

De minister onderschrijft onze
aanbeveling om de kwaliteitsborging op de voorschotten
en het definitief toekennen te
versterken.
Financieel beheer ten aanzien
van aansluitingen tussen
beschikkingssystemen en
betaalsystemen zal verder
worden verbeterd.

§ 4.1.3

Vraag van het management
van de Belastingregio’s
blijvende aandacht voor
goede dossiervorming.

De minister onderschrijft onze
aanbeveling het management
blijvende aandacht te vragen
voor een goede dossiervorming.

§ 4.1.4

De minister zegt toe dat ook in
2009 en verdere jaren de
naleving van de Europese
aanbestedingsregels expliciet
aandachtpunt blijft van het
management. De minister
onderschrijft onze aanbeveling
dat het contractbeheer
(verder) op orde moet worden
gebracht.

§ 4.1.5

1 Uitvoering toezichstbeleid Dividendbelasting bij de Belastingregio’s
2008
Artikel 1 Belastingen

Risico van te lage ontvangsten
aan Dividendbelasting
vanwege verminderd toezicht.

Systematisch toezicht op de
behandeling van de Dividendbelasting.

2 Aansluitingen diverse belastingmiddelen bij de Belastingdienst Centrale Administratie
2007
Artikel 1 Belastingen

Onvoldoende aansluiting
tussen ontvangsten en
betalingen diverse belastingmiddelen.

3 Financieel beheer bij kantoor Toeslagen
2005
Artikel 1 Belastingen

Financieel beheer van de
toeslagen nog niet geheel op
orde.

4 Dossiervorming bij de Belastingregio’s
2005
Artikel 1 Belastingen

Dossiervorming onvoldoende.

5 Europese aanbestedingen bij Belastingdienst Centrum voor Facilitaire Dienstverlening
2006
Artikel 1 Belastingen

Er gaat een positieve werking
uit van de vernieuwde
inkooporganisatie. Totaalbedrag aan fouten en onzekerheden is toch nog aanzienlijk.

Breng het contractbeheer op
orde. Striktere naleving op de
uitvoering van de vastgestelde
procedures.

1
De Algemene Rekenkamer kan op grond van
de Comptabiliteitswet 2001, artikel 88 en 89
eventueel bezwaar maken tegen alle onvolkomenheden in het financieel beheer, het
materieelbeheer en de daartoe bijgehouden
administraties.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

11

Eerste jaar constatering
en artikel

Stand van zaken en conclusie

Aanbeveling

Toezegging minister

Meer informatie

Verbeter de logische
toegangsbeveiliging bij de
belastingregio’s en verminder
conflicterende autorisaties.

De minister zegt toe dat de
Belastingregio’s het beheer
rondom de logische toegangsbeveiliging zullen verbeteren;
het aantal conflicterende
mutatierechten zal zoveel
mogelijk verminderd worden.

§ 4.1.6

6 Logische toegangsbeveiliging bij de Belastingregio’s
2008
Artikel 1 Belastingen

Fraude- en integriteitsrisico’s
vanwege het feit dat de
logische toegangsbeveiliging
bij geautomatiseerde
systemen bij de Belastingregio’s niet geheel op orde is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

12

Kwaliteitskaart bedrijfsvoering
De kwaliteitskaart bedrijfsvoering is een nieuw instrument van de
Algemene Rekenkamer. We gebruiken de kaart dit jaar voor het eerst. Op
basis van de ervaringen dit jaar willen we de kwaliteitskaart de komende
jaren verder ontwikkelen. De kwaliteitskaart plaatst de geconstateerde
onvolkomenheden in het licht van de totale bedrijfsvoering van een
ministerie en maakt zichtbaar welke artikelen worden geraakt door de
onvolkomenheden die wij hebben geconstateerd. De kwaliteitskaart
bestaat uit twee delen. Deel I van de kwaliteitskaart richt zich op de
organisatieonderdelen van het Ministerie van Financiën. Deel II van de
kwaliteitskaart richt zich op de begrotingsartikelen van het ministerie.
Deel I van de kwaliteitskaart zet het aantal geconstateerde (ernstige)
onvolkomenheden af tegen het totale aantal mogelijke onvolkomenheden.
Dit deel van de kaart is gebaseerd op de Baseline financieel beheer en
materieelbeheer van het Ministerie van Financiën. Deze baseline bevat de
normen voor een goed financieel beheer en materieelbeheer. Het totale
aantal mogelijke onvolkomenheden in de bedrijfsvoering bestaat uit alle
beheerdomeinen die voor het ministerie voor een goed functioneren
relevant respectievelijk kritisch zijn. Doordat de kwaliteitskaart een nieuw
instrument is, zou de inschatting van het belang van de beheerdomeinen
in de toekomst nog kunnen wijzigingen.
Deel I van de kwaliteitskaart maakt ook zichtbaar aan welke beheerdomeinen wij en/of de departementale auditdienst in de controle over
2008 extra aandacht hebben besteed en waar wij (ernstige) onvolkomenheden hebben geconstateerd. Met extra aandacht van de auditdienst
bedoelen wij die aandacht voor de bedrijfsvoering die de reguliere
aandacht uit hoofde van de jaarlijkse wettelijke controle overstijgt. Met
extra aandacht van de Algemene Rekenkamer doelen wij op ons
departementspecifieke, departementsoverstijgende en ons rijksbrede
onderzoek (zie hoofdstuk 1 voor informatie over onze onderzoeksopzet).
Extra aandacht van de Algemene Rekenkamer en van de auditdienst
betekent niet per definitie dat alle aspecten van het desbetreffende
beheerdomein in het onderzoek zijn betrokken, het kan ook betrekking
hebben op een enkel aspect binnen het beheerdomein.
De in het kader van de kredietcrisis getroffen maatregelen zijn als
overdrachtsuitgaven opgenomen. Het toezicht daarop is aangegeven bij
de directie Financiën. Het toezicht op de Nederlandsche Bank en de
Autoriteit Financiële Markt is geplaatst bij de directie Financiële Markten.
Vanwege het feit dat de baten-lastendiensten zelfstandige organisaties zijn
daar verhoudingsgewijs meer beheerdomeinen relevant of kritisch.
Deel II van de kwaliteitskaart maakt zichtbaar welke artikelen door de
geconstateerde onvolkomenheden worden geraakt en waar gevolgen
voor rechtmatigheid zijn geconstateerd en of de geconstateerde fouten en
onzekerheden in de rechtmatigheid de kwantitatieve tolerantiegrenzen
overschrijden.
In de AAL staat een korte beschrijving van de onvolkomenheden en in
§ 3.1 worden de onvolkomenheden toegelicht.
Uit deel I van de kwaliteitskaart van het Ministerie van Financiën blijkt dat
bij het Ministerie van Financiën 88 beheerdomeinen van belang zijn voor
de bedrijfsvoering. Daarvan zijn 29 beheerdomeinen als kritisch aan te
merken. Van de 88 beheerdomeinen die van belang zijn voor het goed
functioneren van het Ministerie van Financiën hebben wij en de audit-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

13

dienst van het ministerie 32 beheerdomeinen extra onderzocht. Wij
hebben 6 onvolkomenheden geconstateerd. Van deze 6 onvolkomenheden hebben 5 onvolkomenheden betrekking op een kritisch beheerdomein en 1 onvolkomenheid op een relevant beheerdomein.
Uit deel II van de kwaliteitskaart van het Ministerie van Financiën blijkt dat
één artikel van het Ministerie van Financiën geraakt worden door de door
ons geconstateerde onvolkomenheden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

14

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

15

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

16

1 INLEIDING
1.1 Over dit onderzoek
Ministers verantwoorden zich in hun jaarverslagen over de verplichtingen,
uitgaven en ontvangsten van het ministerie (financiële informatie), over
de manier waarop het ministerie heeft gefunctioneerd (informatie over de
bedrijfsvoering) en over de vraag of de doelen en prestaties die in de
begroting van het ministerie waren afgesproken, ook zijn gerealiseerd
(informatie over het beleid).
De Algemene Rekenkamer doet jaarlijks rechtmatigheidsonderzoek bij de
rijksoverheid. Het doel van dit onderzoek is tweeledig. Ten eerste komen
we ten behoeve van onze wettelijke taak tot oordelen over het al dan niet
voldoen aan de eisen van de CW 2001. Daarnaast zetten we onze
bevindingen af tegen de beginselen van goede publieke verantwoording
om te komen tot aanbevelingen ter verbetering van het functioneren van
het Rijk.
1.1.1 Wettelijke taak
Met ons onderzoek gaan we na of de jaarverslagen en de bedrijfsvoering
van de ministeries voldoen aan de eisen die de CW 2001 stelt. Dit is onze
wettelijke taak. We beoordelen of de informatie in de jaarverslagen over
verplichtingen, uitgaven en ontvangsten, over bedrijfsvoering en over
beleid tot stand gekomen is volgens de daarvoor geldende regels en of
deze goed is weergegeven. Bij de bedrijfsvoering zelf van het ministerie
beoordelen we of het financieel beheer en materieelbeheer voldoen aan
de eisen van de CW 2001.
Met onze wettelijke oordelen ondersteunen we de Tweede Kamer bij het
verlenen van decharge aan de ministers.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

17

Figuur 1 laat zien wat wij uit hoofde van onze wettelijke taken wanneer
onderzoeken en voor wie.

In onze rapporten bij de jaarverslagen melden we zowel de fouten en
onzekerheden in de financiële informatie die de kwantitatieve tolerantiegrenzen overschrijden als de fouten en onzekerheden in de financiële
informatie die de kwalitatieve tolerantiegrenzen overschrijden. Onder
«fouten» verstaan we financiële informatie die niet rechtmatig tot stand is
gekomen (het begrotingsgeld is niet volgens de regels uitgegeven) of niet
deugdelijk is weergegeven (er is geen goede verantwoording afgelegd in
het jaarverslag). We spreken van «onzekerheden» wanneer we, bijvoorbeeld door onvolkomenheden in het financieel beheer, niet kunnen
vaststellen of er al dan niet sprake is van fouten.
1.1.2 Goede publieke verantwoording
Goed openbaar bestuur staat centraal in het werk van de Algemene
Rekenkamer. Wij baseren ons daarbij op de kenmerken van goed
openbaar bestuur zoals de Verenigde Naties deze hebben geformuleerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

18

Deze kenmerken hebben betrekking op de rechtsstaat, de democratie, het
functioneren en het presteren van het openbaar bestuur. Uitgaande van
onze wettelijke taak en missie richten wij ons vooral op de laatste twee
aspecten. En in ons jaarlijkse rechtmatigheidsonderzoek concentreren wij
ons vooral op het onderdeel «publieke verantwoording». Wij zijn van
mening dat iedere overheid te allen tijden goede publieke verantwoording
over haar functioneren moet kunnen afleggen. Met onze rapporten
proberen we ministers te stimuleren om daarin zo nodig verbeteringen
aan te brengen.
Figuur 2 geeft een overzicht van publieke verantwoording als onderdeel
van goed openbaar bestuur. Voor een compleet overzicht van goed
openbaar bestuur zie www.rekenkamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

19

1.1.3 Leeswijzer
De rechtmatigheid van de inning, het beheer en de besteding van publieke
middelen, een van de beginselen van goede publieke verantwoording (zie
figuur 2), onderzoeken wij krachtens onze wettelijke controletaak. Onze
bevindingen staan beschreven in hoofdstuk 2 en in hoofdstuk 3 gaan we
apart in op de kredietcrisis.
Voor de andere beginselen van goede publieke verantwoording kijken we
verder dan de eisen van de CW 2001. In hoofdstuk 4, over de bedrijfsvoering, gaan we niet alleen in op onvolkomenheden in het financieel
beheer en materieelbeheer, maar ook op onvolkomenheden in andere
onderdelen van de bedrijfsvoering. Verder geven we in dat hoofdstuk een
beeld van hoe het ministerie omgaat met die aspecten van de bedrijfsvoering die wij van belang achten voor een goede publieke verantwoording. We onderzoeken in hoeverre de minister belangrijke bedrijfsprocessen in de greep houdt (is hij «in control»?) en we besteden aandacht aan
de verschuivingen van taken en verantwoordelijkheden van de rijksoverheid. In hoofdstuk 5 staan onze bevindingen en conclusies van het
bezwaaronderzoek bedrijfsvoering Belastingdienst.
Publieke verantwoording over de effectiviteit en efficiency van beleid en
de behartiging van publieke taken geschiedt onder meer in de vorm van in
het jaarverslag opgenomen beleidsinformatie over behaalde prestaties.
In hoofdstuk 6 staan de bevindingen en conclusies uit ons onderzoek naar
de beschikbaarheid en de bruikbaarheid van deze beleidsinformatie
beschreven. Hoofdstuk 7 bevat de reactie van de minister van Financiën
en ons nawoord.
1.1.4 Onderzoeksopzet
Op basis van een risicoanalyse hebben we een programma opgesteld
voor het rechtmatigheidsonderzoek 2008 bij het Ministerie van Financiën.
Op grond van dit programma hebben we dit jaar onder meer aandacht
besteed aan de volgende onderwerpen:
Rijksbreed:
• inhuur externen;
• digitalisering personeelsdossiers;
• niet-financiële beleidsinformatie;
• integriteit;
• bestuurskosten;
• taakstellingen.
Specifiek voor het Ministerie van Financiën:
• uitvoering van het toezichtsbeleid op de Omzetbelasting bij de
Belastingdienst;
• uitvoering van het toezichtsbeleid op de belastingen met een milieugrondslag;
• loonheffing;
• toeslagen;
• financieel beheer bij de Belastingdienst van verminderingen en
terugbetalingen en bij het naleven van de Europese aanbestedingsregels;
• financieel beheer bij de Belastingdienst van factuurcontrole, teruggave
loonheffing, aansluitingen;
• dossiervorming bij de Belastingdienst;
• beheer rond de automatisering van de Belastingdienst;
• baten-lastendienst Domeinen Roerende Zaken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

20

Op www.rekenkamer.nl kunt u meer lezen over hoe onze rapporten bij de
jaarverslagen tot stand komen. Daar vindt u ook een verklarende
woordenlijst met begrippen die veel voorkomen in onze rapporten bij de
jaarverslagen. Afkortingen die specifiek zijn voor dit rapport zijn
opgenomen in bijlage 2.
1.2 Over het Ministerie van Financiën
Wij rapporteren over de resultaten van ons onderzoek per jaarverslag. In
totaal zijn er 27 jaarverslagen. Dit rapport gaat over het Ministerie van
Financiën (IXB).
Het Ministerie van Financiën draagt verantwoordelijkheid voor voorbereiding en uitvoering van:
• het algemeen financieel-economische en monetaire beleid;
• het begrotingsbeleid en het doelmatig beheer van de overheidsfinanciën;
• de verkoop en het beheer van overtollige zaken van het Rijk;
• het heffen, controleren en innen van belastingen;
• het heffen, controleren, innen en uitbetalen van gelden voor derden
(sociale premies en toeslagen);
• het vormgeven van het fiscale beleid en het financieringsbeleid.
Het algemeen financieel-economische en monetaire beleid is gericht op
de gang van zaken rond geld en kapitaal. Het belang van een gezonde
economische ontwikkeling staat daarbij voorop. Daarnaast voert het
Ministerie van Financiën taken uit die voortvloeien uit het begrotingsbeleid en het doelmatig beheren van overheidsfinanciën.
Deze taken bestaan voor een belangrijk deel uit het ontwikkelen van
kaders en instructies voor andere ministeries en toezicht houden op de
naleving daarvan. Ook geeft het ministerie vorm aan het fiscale beleid en
het financieringsbeleid. Het fiscale beleid betreft de wetgeving over en de
inning van belastingen; het financieringsbeleid richt zich op de financiering van de staatsschuld.
De Belastingdienst int en controleert ook belangrijke geldstromen voor
derden, zoals de premies volksverzekeringen voor de sociale fondsen.
Daarnaast verstrekt de Belastingdienst de toeslagen voor Wonen, Wijken
en Integratie (WWI) voor Jeugd en Gezin en voor de Ministeries van
Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap (OCW).
In onderstaand overzicht geven wij een beschrijving van het ministerie
aan de hand van een aantal kengetallen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

21

Overzicht 1 Het Ministerie van Financiën in kengetallen
Totaal verplichtingen

€ 50,4 miljard

Totaal uitgaven

€ 42,4 miljard

Totaal ontvangsten

€ 122,5 miljard

Transactie-uitgaven
– waaronder personeelsuitgaven

€ 3,1 miljard
€ 1,9 miljard

Overdrachtsuitgaven
– waarvan toeslagen
– waarvan deelnemingen Fortis
– waarvan kapitaalverstrekkingen ING,
AEGON en SNS Reaal
– waarvan uitkeringen Depositogarantieregeling (Icesave)

€ 47,3 miljard
€ 9,0 miljard
€ 23,3 miljard

Aantal begrotingsartikelen
– waarvan beleidsartikel (met 24 operationele doelstellingen)
– waarvan niet-beleidsartikel

€ 13,7 miljard
€ 1,3 miljard
9
7
2

Aantal personen werkzaam (in fte) per
ultimo 2008
– van wie bij de Belastingdienst

33 261
30 894

Aantal directoraten-generaal

4

Aantal baten-lastendiensten
– bijdrage van moederdepartement
– eigen vermogen
– voorzieningen
– onverdeeld resultaat

2 (Domeinen Roerende Zaken en
Domeinen Onroerende Zaken)
€ 21 miljoen
€ 1 miljoen (Domeinen Roerende Zaken)
€ 5,9 miljoen
€ 1 miljoen

Begrotingsfondsen

1 (BTW-compensatiefonds)

Rechtspersonen met wettelijke taak

5 (DNB, AFM, Waarborgfonds Motorverkeer, Nederlands Bureau der
Motorrijtuigverzekeraars en de
Waarderingskamer)

Recent onderzoek (vanaf 2006) van de
Algemene Rekenkamer op het terrein van
het Ministerie van Financiën

– Intracommunautaire BTW-fraude (2009)
– ICT-project huur- en zorgtoeslag (2008)
– Bestrijden witwassen en terrorismefinanciering (2008)
– Terugblik 2008: belastinguitgaven als
beleidsinstrument (2008)
– Terugblik 2008: fysieke controles op
Europese subsidies voor boter (2008)
– Terugblik 2008: reductie administratieve lasten voor het bedrijfsleven (2008)
– Terugblik 2007: fraudebestrijding (2007)
– Controle van aangiften inkomstenbelasting particulieren (2006)
– Reductie administratieve lasten voor
het bedrijfsleven (2006)
– Garanties, leningen en deelnemingen
van het Rijk (2006)
– Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak (2006)
– EU-trendrapport (2006, 2007, 2008 en
2009)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

22

Bron voor gegevens ministerie: Jaarverslag Financiën 2008, Beheersverslag Belastingdienst 2008
en informatie van de directie FEZ.
Bron voor de rapporten van de Algemene Rekenkamer: www.rekenkamer.nl.

Uit dit overzicht blijkt dat het ministerie vooral (belasting)ontvangsten
heeft. De omvang van een zeer groot deel van deze ontvangsten wordt
bepaald door gegevens die belanghebbenden zelf verstrekken. Daardoor
zijn deze ontvangsten gevoelig voor misbruik en oneigenlijk gebruik
(M&O) en kan de rechtmatigheid van een deel van de ontvangsten
onzeker blijven. Om deze risico’s te beheersen moet het ministerie
aandacht hebben voor een goed M&O-beleid.
Ten opzichte van vorig jaar zijn de verplichtingen en de uitgaven van het
ministerie in 2008 gestegen. De oorzaak is de kredietcrisis. Daardoor was
een aantal maatregelen nodig. Een uitgebreide uiteenzetting over dit
onderwerp staat in hoofdstuk 3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

23

2 JAARVERSLAG
De Algemene Rekenkamer heeft het Jaarverslag 2008 van het Ministerie
van Financiën beoordeeld. Wij hebben onderzocht of de minister het
begrotingsgeld volgens de regels heeft uitgegeven en ontvangen en of hij
daarover in het jaarverslag goede verantwoording heeft afgelegd. Ook
hebben we onderzocht of de informatie in het jaarverslag over de
bedrijfsvoering en over het gevoerde beleid deugdelijk tot stand is
gekomen en voldoet aan de daaraan te stellen kwaliteitsnormen.
2.1 Oordeel over de financiële informatie
De financiële informatie in het jaarverslag bestaat uit de volgende
onderdelen:
• de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten in de verantwoordingsstaat en de toelichting daarbij;
• de baten, lasten, kapitaaluitgaven, kapitaalontvangsten en balansposten in de samenvattende verantwoordingsstaat van de batenlastendiensten en de toelichting daarbij.
De financiële informatie dient op grond van de CW 2001:
• rechtmatig tot stand te zijn gekomen;
• deugdelijk te zijn weergegeven;
• te voldoen aan de verslaggevingsvoorschriften.
Oordeel
De financiële informatie in het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van Financiën
voldoet ten aanzien van de uitgaven en ontvangsten niet aan de eisen die de CW 2001
stelt. Het totaalbedrag van alle geconstateerde fouten en onzekerheden bedraagt
€ 23,4 miljard, respectievelijk € 126,5 miljoen en heeft daarmee de tolerantiegrens
zowel op artikelniveau als op niveau van het jaarverslag als geheel overschreden.
De financiële informatie in het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van Financiën
voldoet ten aanzien van verplichtingen en van de baten-lastendiensten aan de eisen
die de CW 2001 stelt. Dit betekent dat wij geen belangrijke fouten en onzekerheden in
de rechtmatigheid en de deugdelijke weergave hebben geconstateerd die de tolerantiegrenzen overschrijden.

Bij artikel 3 (Financieringsactiviteiten publiek-private sector) is een bedrag
van € 23,3 miljard in de uitgaven onrechtmatig door het niet volgen van
de voorhangprocedure bij de aankoop van deelnemingen. Hierdoor is
zowel de artikeltolerantie overschreden als de tolerantie van het Jaarverslag van het Ministerie van Financiën (IXB) als geheel. We hebben
overwogen hiertegen bezwaar te maken als bedoeld in artikel 88 van de
CW 2001 hetgeen zou moeten uitmonden in een indemniteitswetprocedure. Consequentie daarvan zou zijn, dat de minister van Financiën
(opnieuw) de gang van zaken aan de Staten-Generaal zou moeten
voorleggen, een gang van zaken waarmee de Tweede Kamer zowel in
debat in het verslagjaar als de Staten-Generaal later bij wet tot wijziging
van de begrotingsstaat al heeft ingestemd.
In aanmerking genomen de omstandigheden, de daarop gevolgde
procedures en de mededeling van de minister in zijn bedrijfsvoeringsparagraaf, hebben we besloten af te zien van het maken van bezwaar
(hoofdstuk 3)
Bij artikel 7 (Beheer materiële activa) is een bedrag van € 16 miljoen in de
uitgaven onrechtmatig en is datzelfde bedrag in de ontvangsten niet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

24

deugdelijk weergegeven Dit betreft de verwerking van de ontvangst van
de afkoopsom van een erfpacht (paragraaf 4.2.3).
Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven omvat in totaal € 251 miljoen,
respectievelijk € 7 823 miljoen aan overschrijdingen op de begrotingsartikelen 3 en 10 voor wat betreft de verplichtingen en op de begrotingsartikelen 2, 3 en 4 voor wat betreft de uitgaven. Gaan de Staten-Generaal
niet akkoord met de hiermee samenhangende slotwetmutaties, dan
moeten wij ons oordeel over de financiële informatie mogelijk herzien.
In bijlage 1 van het rapport staat een overzicht van alle fouten en
onzekerheden.
Naleving Europese aanbestedingsregels
De Tweede Kamer heeft de afgelopen jaren geïnformeerd in hoeverre de
ministeries de Europese aanbestedingsregels naleven. Wij constateerden
bij het Ministerie van Financiën 19 gevallen waarin de regels niet
nageleefd zijn met een totaalbedrag van € 7,0 miljoen en 38 gevallen
waarin er geen zekerheid bestaat over de naleving van de Europese
aanbestedingsregels met een totaalbedrag van € 19,2 miljoen.
2.2 Oordeel over de saldibalans en toelichting
De saldibalans is een overzicht van de posten die aan het eind van het jaar
nog openstaan en die naar het volgende jaar moeten worden meegenomen. Bij de saldibalans hoort een toelichting waarin nadere informatie
wordt verstrekt over de afzonderlijke posten op deze balans.
De informatie in de saldibalans dient op grond van de CW 2001:
• rechtmatig tot stand te zijn gekomen;
• deugdelijk te zijn weergegeven;
• te voldoen aan de verslaggevingsvoorschriften.
Oordeel
De informatie in de saldibalans in het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van Financiën voldoet aan de eisen die de CW 2001 stelt. Dit betekent dat wij geen belangrijke
fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid en de deugdelijke weergave hebben
geconstateerd die de tolerantiegrenzen overschrijden.

In 2008 heeft het Ministerie van Financiën voor een bedrag van € 6,5
miljard aan voorschotten afgerekend. Wij zijn van oordeel dat deze
afrekeningen voldoen aan de daaraan te stellen eisen.
In bijlage 1 van het rapport staat een overzicht van alle fouten en
onzekerheden.
2.3 Oordeel over de informatie over bedrijfsvoering
In de bedrijfsvoeringparagraaf van het jaarverslag van een ministerie
verantwoordt de minister zich over de rechtmatigheid van de begrotingsuitvoering (of het begrotingsgeld volgens de regels is uitgegeven), over
de totstandkoming van de beleidsinformatie, over het gevoerde financieel
beheer en materieelbeheer en over de overige aspecten van de bedrijfsvoering.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

25

De informatie over de bedrijfsvoering dient op grond van de CW 2001:
• op deugdelijke wijze tot stand te zijn gekomen;
• te voldoen aan de verslaggevingsvoorschriften.
Deze twee aspecten betrekken wij in ons oordeel over de informatie over
de bedrijfsvoering. We zeggen daarmee niets over de kwaliteit van de
informatie zelf.
Om tot een oordeel te komen over de totstandkoming van de informatie
hebben wij de volgende aspecten ervan onderzocht:
• Beschikt de minister over een procedure voor de totstandkoming van
de bedrijfsvoeringparagraaf waarin de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van alle actoren zijn vastgelegd?
• Heeft de minister vooraf criteria geformuleerd voor wat moet worden
aangemerkt als opmerkelijke zaken en tekortkomingen in de bedrijfsvoering?
• Is het verloop van het totstandkomingproces controleerbaar en is het
afwegingsproces daarbij transparant vastgelegd?
Oordeel
De informatie over de bedrijfsvoering in het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van
Financiën is op deugdelijke wijze tot stand gekomen en voldoet aan de verslaggevingsvoorschriften.

De resultaten van ons onderzoek naar de bedrijfsvoering zelf staan
beschreven in hoofdstuk 3.
2.4 Oordeel over de informatie over het gevoerde beleid
In het jaarverslag verstrekt de minister ook beleidsinformatie: informatie
over de gerealiseerde effecten van het beleid, de daartoe geleverde
prestaties en de daarvoor bestede middelen.
De Algemene Rekenkamer beoordeelt ieder jaar de totstandkoming van
de beleidsinformatie en of deze informatie voldoet aan de verslaggevingseisen.
Oordeel
De informatie over het gevoerde beleid in het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van
Financiën is op deugdelijke wijze tot stand gekomen en voldoet aan de verslaggevingseisen.

De RAD constateerde in haar samenvattend auditrapport over de
wettelijke controle IXB ten aanzien van de totstandkoming informatie over
beleid en bedrijfsvoering dat er geen bevindingen zijn die aandacht
behoeve van de bestuursraad of de minister. De bevindingen zijn in de
organisatie belegd en zullen gemonitord worden op afwikkeling.
De resultaten van ons onderzoek naar de beschikbaarheid en de bruikbaarheid van de beleidsinformatie beschrijven we in hoofdstuk 6.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

26

3 AANPAK KREDIETCRISIS
In het najaar van 2008 heeft de regering een aantal ingrijpende maatregelen genomen om de kredietcrisis te bestrijden. Het doel hiervan was de
stabiliteit van en het vertrouwen in het Nederlandse financiële stelsel te
waarborgen en de financiële ondernemingen die hiervan deel uitmaken te
beschermen De belangrijkste maatregelen hierbij waren:
• de deelneming van de staat in Fortis/ABN AMRO;
• de kapitaalverstrekking aan ING, AEGON en SNS REAAL;
• de garantiefaciliteit voor interbancaire leningen;
• de verruiming van het depositogarantiestelsel;
• de voorfinanciering van de uitkering depositogarantiestelsel IJsland.
Al deze maatregelen zijn genomen in het laatste kwartaal van 2008.
De maatregelen die in 2009 in dit kader zijn genomen zijn niet in dit
rechtmatigheidsonderzoek meegenomen.
Parallel aan het rechtmatigheidsonderzoek 2008 hebben wij onderzoek
gedaan naar de voornaamste interventies en arrangementen van het
Ministerie van Financiën in het kader van de kredietcrisis. Dit rapport met
als titel: Kredietcris 2008/2009 publiceren wij eveneens op 20 mei 2009.
We gaan eerst in op de rechtmatigheidsaspecten van de maatregelen,
daarna op de wijze waarop deze in het Jaarverslag 2008 van het Ministerie
van Financiën (IXB) en van het Jaarverslag 2008 van Nationale Schuld
(IXA) zijn opgenomen. Tot slot komt de bedrijfsvoering aan de orde.
3.1 De rechtmatigheid van de maatregelen
Over de meeste maatregelen wordt verantwoording afgelegd in het
Jaarverslag 2008 van het Ministerie van Financiën (IXB). In het beleidsverslag zijn alle maatregelen op een rij gezet en toegelicht. Daarnaast zijn
in het jaarverslag de budgettaire gevolgen bij de betreffende beleidsartikelen toegelicht. In het Jaarverslag 2008 van Nationale Schuld (IXA)
komen alleen de financieringsbehoefte en de vordering op Fortis Bank
Nederland aan de orde.
Hieronder geven wij een overzicht van de verantwoorde maatregelen en
van de relevante rechtmatigheidsaspecten. Waar het gaat om de wettelijke
grondslag van de maatregelen is een belangrijk aspect of, conform lid 5
van artikel 34, van de CW 2001, de zogeheten voorhangprocedure van
toepassing is. Dat houdt in dat een voorgestelde maatregel eerst
gedurende dertig dagen aan het parlement moet worden voorgelegd.
Tijdens die periode kan het parlement erover debatteren en eventueel
bezwaar maken tegen de regeling. Als het parlement niet binnen de
genoemde termijn op het voorstel reageert, wordt de regeling automatisch van kracht.
Omdat de maatregelen niet voorzien waren in de oorspronkelijke
begroting voor 2008, hebben wij beoordeeld of de financiële effecten van
de maatregelen zo spoedig mogelijk in een suppletoire begrotingswet zijn
verwerkt.
In het overzicht hebben we de (mogelijk te) ontvangen dividenden,
renteontvangsten, te ontvangen premies voor afgegeven garantiestellingen en de berekende extra rente als gevolg van het aantrekken van
nieuwe leningen buiten beschouwing gelaten. Deze vloeien voort uit de
getroffen maatregelen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

27

Onder het overzicht gaan we in op de verschillende maatregelen.
Overzicht bestrijding kredietcrisis zoals verantwoord in de Jaarverslagen van Nationele Schuld (IXA) en van het
Ministerie van Financiën (IXB)
Maatregelen

Bedrag in
miljard €

Verantwoord
in
(jaarverslag/
Artikel)

Rechtmatigheidsaspecten
Wettelijke
grondslag

Begrotingsrechtmatigheid
Voorhang
procedure
gevolgd

Gemeld aan Tweede
Kamer

Verwerkt in
tweede
suppletoire
wet1/slotwet

6 oktober 2008 (TK
31 371 nr. 12); debat
op 8 oktober 2008
16 december 2008
(TK 31 789, nr. 2)
6 oktober 2008 (TK
31 371 nr. 12); debat
op 8 oktober 2008

Ja

Verwerving Fortis/RFS/AA
Verwerving Fortis

16,8

Financiën/3

Ja

Nee

Verwerving belang RFS/AA

6,5

Financiën/3

Ja

Nee

Overname schulden Fortis
(overbruggingskrediet)

44,3

Nationale
Schuld/1

Ja

N.v.t.

Kapitaalverstrekkingsfaciliteit (€ 20 miljard)
Verstrekt aan ING

10,0

Financiën/3

Ja

N.v.t.

Verstrekt aan AEGON

3,0

Financiën/3

Ja

N.v.t.

Verstrekt aan SNS REAAL

0,8

Financiën/3

Ja

N.v.t.

2,7

Financiën/2

Ja

N.v.t.

N.v.t.

N.v.t.

N.v.t.

N.v.t.

N.v.t.

Financiën/2

Ja

N.v.t.

13 oktober 2008

Ja

Garantiefaciliteit bancaire
leningen (€ 200 miljard)
Geëffectueerde garantieverlening aan twee
bedrijven
Depositogaranties
Verruiming depositogarantie
regeling
Voorfinanciering uitkering
depositogarantieregeling
IJsland

1,2

20 oktober 2008 (TK
31 371 nr. 23)
29 oktober 2008 (TK
31 371 nr. 32)
14 november 2008
(TK 31 371 nr. 48)
21 oktober 2008 (TK
31 371 nr. 39)
Leaseplan in tweede
suppletoire wet;
NIBC in slotwet

Ja
Ja

Ja
Ja
Ja

Ja

1
Tweede suppletoire wet IXA en IXB, ingediend 28 november 2008, in Tweede Kamer behandeld op 17 december 2008. Wet van 5 februari 2009
(staatsblad 147, respectievelijk staatsblad 148).

De verwerving van Fortis/RFS/AA
Eind september 2008 besloten de regeringen van België, Luxemburg en
Nederland om gezamenlijk noodsteun te verlenen aan «het Fortisconcern». De minister van Financiën meldde dit in zijn brief van 30 september 2008 (Financiën, 2008a) aan de Tweede Kamer. De minister gaf daarin
aan dat op grond van artikel 34 lid 5 van de CW 2001 het voornemen tot
deze transactie aan de Staten-Generaal had moeten worden voorgehangen. Hij voegde daaraan toe dat hij in dit geval door het spoedeisende
karakter van deze transactie deze procedure niet kon volgen.
De omstandigheden verslechterden zo snel dat de Staat der Nederlanden
begin oktober besloot de Nederlandse onderdelen van Fortis over te
nemen. De eerdere aankoop was daardoor achterhaald. Op 3 oktober 2008
kocht de staat een belang van 92,6% in Fortis Bank Nederland Holding
(FBNH), een belang van 100% in Fortis Verzekeringen Nederland NV
(FVN), een belang van 100% in Fortis Corporate Insurance NV (FCI) en een
belang van 70% in Fortis FBN(H) Preferred Investments BV. Via de laatste
deelneming bezit de staat nog eens 5,2% extra van FBNH; in totaal dus

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

28

97,8%, zoals ook is aangegeven in het Jaarverslag 2008 van het Ministerie
van Financiën. Voor dit totale pakket aandelen heeft de staat € 16,8
miljard betaald aan Fortis Bank SA/NV.
Ook bij deze aankoop is de voorhangprocedure niet toegepast. De
minister van Financiën en de minister-president geven dit aan in hun brief
van 6 oktober 2008 (Financiën 2008b). In het daaropvolgende debat van
8 oktober 2008 met de Tweede Kamer over Fortis en ABN AMRO is dat feit
ook aan de orde geweest. De minister dankte in dat debat de Kamerleden
voor hun constructieve opstelling, niet alleen ten aanzien van het proces
dat ze met elkaar met «horten en stoten» moesten volgen, de bij tijd en
wijle gebrekkige informatiepositie en het begrip dat daarvoor in de Kamer
in grote mate tentoongespreid is, maar ook voor het in grote lijnen
positieve oordeel dat aan het eind van het proces over de genomen
stappen gegeven is.
Daarbij werd afgesproken dat de minister «binnen een paar weken»
voorstellen zou doen over hoe in de toekomst met de informatievoorziening over de verwerving van aandelen in ondernemingen zou worden
omgegaan. De minister deed dat in zijn brief van 3 november 2008
(Financiën, 2008c).
Vervolgens heeft de Staat der Nederlanden op 24 december 2008 het
aandelenbelang van 33,8% in RFS Holdings BV van FBNH gekocht voor
€ 6,5 miljard. In RFS Holdings BV had het overnameconsortium van Royal
Bank of Scotland (RBS), Fortis en Banco Santander de overgenomen bank
ABN AMRO ondergebracht. De minister van Financiën heeft die aankoop
aangekondigd in zijn brief van 16 december 2008 (Financiën, 2008d). De
voorhangprocedure voor die aankoop startte op 21 november 2008, maar
doordat het einde van de termijn van dertig dagen in het Kerstreces van
de Tweede Kamer viel, liep die termijn pas af in januari 2009. Volgens de
minister kon hij daar niet op wachten, omdat de verwerving volgens de
eisen van de Nederlandsche Bank in 2008 afgerond moest zijn. Hij heeft
dat aangegeven in zijn brief van 16 december 2008 (Financiën, 2008d).
Op 17 december 2008 debatteerde de minster van Financiën met de
Tweede Kamer over de Najaarsnota 2008. Daarin is de voorhangprocedure
als onderwerp niet meer aan de orde geweest. In de tweede suppletoire
begrotingswet (5 februari 2009, Staatsblad 148) is de begrotingsrechtmatigheid veiliggesteld. Het was verstandig geweest als daarbij de minister in
de suppletoire begrotingswet nogmaals expliciet op het niet volgen van
de voorhangprocedure had gewezen. De minister van Financiën heeft de
Tweede Kamer, nog binnen het verslagjaar, op verschillende momenten
nader geïnformeerd over het niet volgen van de voorhangprocedure en
het daarmee niet respecteren van het budgetrecht van de Tweede Kamer.
In zijn brief van 19 december 2008 (Financiën, 2008e) geeft de minister
van Financiën aan dat de Tweede Kamer er «begrip voor heeft getoond»
dat de ontstane crisistuatie in het financiële systeem tot «een nood-breektwet-situatie» heeft geleid.
Over het niet volgen van de voorhangprocedure en het niet respecteren
van het budgetrecht heeft de Algemene Rekenkamer in een brief van
9 januari 2009 met de minister van Financiën gecorrespondeerd. Wij
wezen er in die brief op dat wij hechten aan de procedurele waarborgen
die in de CW 2001 zijn ingebouwd ter uitoefening van het budgetrecht van
de beide Kamers der Staten-Generaal. De voorhangprocedure is één van
deze waarborgen. Mogelijke voornemens van de kant van de minister van
Financiën om wijzigingen aan te brengen in de voorhangprocedure zullen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

29

wij in de loop van het jaar beoordelen in het kader van de algehele
herziening van de CW 2001.
In de bedrijfsvoeringsparagraaf van het Jaarverslag 2008 van het
Ministerie van Financiën is vermeld dat artikel 34 lid 5 van de CW 2001 (de
voorhangprocedure) niet is nageleefd, waardoor er sprake was van een
formele onrechtmatigheid op artikel 3 en op het totaal van het jaarverslag
van het Ministerie van Financiën. Dit betreft de genomen belangen in het
Fortis-concern van € 16,8 miljard op 3 oktober 2008 en de verwerving van
RFS Holdings BV (ABN-AMRO) voor € 6,5 miljard op 24 december 2008. In
de tweede suppletoire wet tot wijziging van de begrotingsstaat van het
Ministerie van Financiën (IXB) voor het jaar 2008 (Staatsblad 2009, 148) is
de verwerving van deze deelnemingen en de overige maatregelen
verwerkt.
De Algemene Rekenkamer is, met de minister van Financiën, van oordeel
dat het niet volgen van de voorhangprocedure heeft geleid tot onrechtmatige uitgaven. Het betreft in totaal € 23,3 miljard, waarmee zowel de
artikeltolerantie van artikel 3 als de tolerantie van het Ministerie van
Financiën als geheel is overschreden.
De Algemene Rekenkamer heeft overwogen hiertegen bezwaar te maken
zoals bedoeld in artikel 88 van de CW 2001. Dat zou moeten uitmonden in
een indemniteitswetprocedure (het alsnog goedkeuren van uitgaven waar
de Algemene Rekenkamer bezwaar heeft gemaakt). Dat zou betekenen dat
de minister van Financiën de gang van zaken (opnieuw) aan de Tweede
Kamer zou moeten voorleggen, terwijl de Tweede Kamer daar zowel in
debat in het verslagjaar 2008 en later (de Staten-Generaal) bij wet tot
wijziging van de begrotingsstaat al mee had ingestemd.
De Algemene Rekenkamer heeft, gezien de omstandigheden, de daarop
gevolgde procedures en de mededeling van de minister in zijn bedrijfsvoeringsparagraaf, besloten af te zien van het maken van bezwaar.
We hebben ook besloten hieraan, mede gezien het bedrag, een aparte
passage te wijden in het oordeel over het Jaarverslag 2008 Financiën
(IXB) en in ons oordeel over het Financieel jaarverslag van het Rijk 2008.
Overname schulden Fortis
Om de Nederlandse onderdelen van Fortis los te maken van de overige
onderdelen van het concern, was het nodig dat de Nederlandse Staat de
aflossingen verzorgde van de kortlopende leningen van € 34 miljard en
tevens de langlopende leningen van Fortis Bank SA/NV aan Fortis Bank
Nederland (€ 16,1 miljard) overnam. Het is de bedoeling dat FBN deze
leningen zelf gaat financieren op de financiële markten. Een deel van de
langlopende leningen is inmiddels verrekend door de overname door de
staat van aandelen RFS Holdings BV voor € 6,5 miljard (zie hiervoor). Het
totale bedrag aan vorderingen bedroeg eind 2008 € 44,3 miljard en is
verantwoord op artikel 1 van het Jaarverslag van Nationale Schuld (IXA).
De overname van de leningen vloeit voort uit het eerder genomen besluit
om het Nederlandse deel van Fortis over te nemen.
Kapitaalverstrekkingsfaciliteit
Op 10 oktober 2008 maakte de minister van Financiën bekend dat de
Nederlandse overheid zich had gecommitteerd aan het verstrekken van
kapitaal aan banken en verzekeraars die fundamenteel gezond en
levensvatbaar zijn, maar die door de financiële crisis niet kunnen voldoen
aan de kapitaalseisen die de toezichthouder – de Nederlandsche Bank
(DNB) – aan financiële instellingen stelt. In het laatste kwartaal van 2008

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

30

hebben drie banken/verzekeraars (ING, AEGON en SNS REAAL) gebruikgemaakt van deze faciliteit, in totaal voor € 13,8 miljard.
De kapitaalverstrekkingen berusten op de bevoegdheid van de minister
van Financiën in artikel 32 van de CW 2001 om privaatrechtelijke
rechtshandelingen te verrichten. In de tweede suppletoire wet tot
wijziging van de begrotingsstaat van het Ministerie van Financiën (IXB)
voor 2008 (Staatsblad 2009, 148) is de kapitaalverstrekking aan deze
bedrijven verwerkt. Daarmee zijn de kapitaalverstrekkingen als rechtmatig
te beschouwen.
Garantiefaciliteit bancaire regelingen
Met ingang van 23 oktober 2008 heeft de staat een garantiefaciliteit van in
totaal € 200 miljard gecreëerd voor bancaire leningen. In 2008 is € 3,3
miljard aan garanties afgegeven. De banken konden, onder de regeling
die in 2008 gold, vervolgens tot dat bedrag één lening per garantie
aantrekken. Daarvan is nog in het verslagjaar 2008 € 2,7 miljard aan
leningen geëffectueerd. Banken zijn overigens niet verplicht om leningen
tot het volledige bedrag van de garantie af te sluiten.
Ook deze garanties is de minister van Financiën bevoegd te geven op
grond van artikel 32 van de CW 2001. Daartoe heeft de minister een
mondelinge bijzondere volmacht aan het Agentschap van het Ministerie
van Financiën verleend. Deze volmacht heeft hij in maart 2009 schriftelijk
bevestigd.
In de tweede suppletoire wet tot wijziging van de begrotingsstaat van het
Ministerie van Financiën (IXB) voor het jaar 2008 (Staatsblad 2009, 148) en
in de ontwerpslotwet zijn de bedrijven genoemd die in 2008 gebruik
hebben gemaakt van de garantieregeling. Daarmee beoordelen we de
afgegeven garanties als rechtmatig, in de veronderstelling dat de
Staten-Generaal akkoord zullen gaan met de slotwet.
Verruiming depositogarantieregeling
Onder het depositogarantiestelsel werden in Nederland banktegoeden tot
€ 40 000 gegarandeerd, met een eigen risico van 10% over tegoeden
tussen € 20 000 en € 40 000.
De minister van Financiën heeft op 7 oktober 2008 bekendgemaakt dat de
garantie voor deposito’s is verruimd tot € 100 000 zonder eigen risico.
Deze verruiming kwam tot stand naar aanleiding van overleg in de Raad
van Europese ministers van Financiën over een gezamenlijke aanpak voor
het herstellen van het vertrouwen in de financiële sector. In eerste
instantie gold de verruiming voor de periode tot oktober 2009. In maart
2009 heeft de minister deze periode verlengd tot 31 december 2010. Op
Europees niveau was in februari 2009 al besloten tot een volledige
harmonisatie van de dekking tot € 100 000 vanaf 31 december 2010. Deze
regeling heeft geen direct effect voor de staat omdat eventuele
aanspraken op de garantie worden verdeeld over de deelnemende
banken.
Voorfinanciering uitkering depositogarantieregeling IJsland
Begin oktober 2008 bleek het Nederlandse bijkantoor Icesave van de
IJslandse bank Landsbanki niet meer in staat tegoeden uit te betalen aan
houders van spaarrekeningen bij deze bank. In het IJslandse depositogarantiestelsel staat dat bedragen tot € 20 887 aan rekeninghouders
vergoed moeten worden. Op 11 oktober 2008 heeft Nederland een
Memorandum of Understanding (MOU) getekend met de autoriteiten van
IJsland. Bij Koninklijk Besluit van 9 december 2008 is vervolgens aan DNB
toestemming verleend om die werkzaamheden te verrichten die noodzakelijk zijn voor de afwikkeling van het IJslandse depositogarantiestelsel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

31

Overeenkomstig het MOU is in 2008 € 1,2 miljard aan IJsland voorgefinancierd. Dit bedrag zal door IJsland uit hoofde van hun depositogarantiestelsel moeten worden terugbetaald.
3.2 Getrouwe weergave
De door de minister van Financiën getroffen maatregelen (met uitzondering van de depositogarantieregeling) vinden hun weerslag op
verschillende artikelen van de begroting van Nationale Schuld (IXA) en
van het Ministerie van Financiën (IXB). In het Jaarverslag 2008 van
Nationale Schuld zijn de van Fortis Bank Nederland overgenomen
vorderingen en de rentelasten en -baten verantwoord. In het Jaarverslag
2008 van het Ministerie van Financiën is ook verantwoording afgelegd
over de overige maatregelen en is het totaalbeeld geschetst. In het
financieel jaarverslag van het Rijk is een rijksbreed overzicht van de
maatregelen opgenomen.
Wij hebben, mede op basis van een beoordeling van de door de Rijksauditdienst uitgevoerde controlewerkzaamheden, vastgesteld dat de
financiële informatie die de minister heeft verstrekt en de toelichting
daarbij in de Jaarverslagen 2008 van Nationale Schuld en van Financiën
toereikend is.
Toereikend toegelicht betekent ook dat in de jaarverslagen de risico’s die
zijn verbonden aan de diverse maatregelen in ieder geval zijn aangegeven.
In het volgende overzicht hebben wij de diverse risico’s en de vindplaats
in het jaarverslag van het Ministerie van Financiën weergegeven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

32

Risico’s verbonden aan verantwoorde maatregelen
Risico’s bij

Aard/omvang

Waar gemeld

Verwerving deelnemingen

Geen volledig zicht op de risico’s die op de
balansen van de ondernemingen zouden
kunnen drukken.

Bedrijfsvoeringparagraaf Jaarverslag
Ministerie van Financiën

De deelnemingen moeten blijvend voldoen
aan de eisen van DNB ten aanzien van
liquiditeit en solvabiliteit. Bij problemen zou
financiële hulp van de staat nodig kunnen
zijn.

Bedrijfsvoeringsparagraaf Jaarverslag
Ministerie van Financiën

Aanmelding bij de Europese Commissie; er
wordt nog op oordelen gewacht.

Bedrijfsvoeringsparagraaf Jaarverslag
Ministerie van Financiën

Er zijn claims ingediend; zekerheid over de
afloop is echter pas op langere termijn te
krijgen.

Bedrijfsvoeringsparagraaf Jaarverslag
Ministerie van Financiën

Kapitaalverstrekkingscapaciteit

Het plafond is € 20 miljard. Hiervan is in
2008 € 13,8 miljard verstrekt.
Indien geen dividend wordt uitgekeerd in het
voorgaande jaar ontvangt de staat geen
coupon(rente).

Beleidsagenda Ministerie van Financiën.
Beleidsartikel 3: Toelichting bij de tabel
budgettaire gevolgen van het beleid

Garantiefaciliteit bancaire leningen

Het plafond van de regeling is € 200 miljard;
in 2008 is € 2,7 miljard verstrekt, eind 2009
stopt de regeling.

Beleidsagenda Ministerie van Financiën.
Beleidsartikel 2: Toelichting bij de tabel
budgettaire gevolgen van het beleid

Voorfinanciering uitkering depositogarantieregeling IJsland

De uitvoerder van de Nederlandse depositogarantieregeling, DNB, zal bedragen gaan
terugvorderen uit de boedel van de failliete
Landsbanki. Pas dan wordt duidelijk wat de
exacte omvang is van de uiteindelijke kosten
voor de Nederlandse staat en de Nederlandse Banken.

Beleidsartikel 2: Toelichting bij de tabel
budgettaire gevolgen van het beleid

De deelnemingen zijn, conform de verslagleggingseisen, voor de
aankoopprijs in de saldibalans van het Jaarverslag 2008 van het Ministerie
van Financiën opgenomen. Voor de garanties zijn de maximale risico’s
weergegeven.
De verslagleggingseisen belemmeren echter niet dat er op risico’s
gerichte informatie in het jaarverslag kan worden opgenomen. Uit het
overzicht blijkt dat het Ministerie van Financiën dat ook doet. In de
toelichting bij de beleidsartikelen van het Ministerie van Financiën is
vermeld dat er door de verwerving van deelnemingen risico’s worden
gelopen. De aard en omvang daarvan is niet weergegeven. De Algemene
Rekenkamer gaat ervan uit dat «naarmate de tijd vordert» meer inhoudelijk op de risico’s kan worden ingegaan.
Eind januari 2009 heeft het Ministerie van Financiën in overleg met de
Nederlandsche Bank met ING een zogenoemde back-upfaciliteit afgesloten. Daarmee werd een deel van de verlies- en winstkansen van de
gesecuritiseerde2 hypothekenportefeuilles aan de staat overgedragen.
Deze maatregel, is conform de verslagleggingseisen, niet in het
jaarverslag vermeld.
2
Securitiseren is leningen, schulden,
hypotheekportefeuilles e.d. als effecten
verhandelbaar maken en aan beleggers
verkopen, teneinde de eigen financieringsrisico’s en financieringslast te verlagen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

33

Hieronder gaan we op een aantal risico’s nader in.
De verwerving van de deelnemingen
In de bedrijfsvoeringparagraaf van het Jaarverslag 2008 van het Ministerie
van Financiën wordt ingegaan op de bijzondere omstandigheden
waaronder de aankoop van de deelnemingen plaatsvond (zie kader). Met
inachtneming van die omstandigheden hebben de adviseurs van de
minister indicatief bepaald binnen welke bandbreedtes de waarde van de
vennootschappen lag. De aankoopprijs is door onderhandeling tot stand
gekomen. De deelnemingen zijn conform de Rijksbegrotingsvoorschriften
in de saldibalans opgenomen tegen de aankoopprijs van € 23,3 miljard
(€ 16,8 + € 6,5).
Omstandigheden aankoop deelnemingen
De problemen waren zo ernstig, dat aan het voortbestaan van het concern zonder
ingrijpen van de Nederlandse minister van Financiën en van zijn Belgische collega
(voor de Belgische dochters van het concern) ernstig getwijfeld moest worden. De
omstandigheden waren ook uitzonderlijk omdat de hele koopovereenkomst in enkele
dagen tot stand moest komen. De belangen waren groot.
Bron: Bedrijfsvoeringparagraaf Jaarverslag 2008 van het Ministerie van Financiën

Na de eerste aankoop heeft de minister van Financiën aan een externe
deskundige opdracht gegeven om een «financiële foto» van de gekochte
vennootschappen te maken. Dit onderzoek is nog niet gereed.
In de bedrijfsvoeringparagraaf gaat de minister niet expliciet in op de
risico’s die met die transactie zijn verbonden. De passage sluit af met de
mededeling dat de deelnemingen blijvend moeten voldoen aan de eisen
van DNB ten aanzien van liquiditeit en solvabiliteit. Bij problemen zou
financiële hulp van de staat nodig kunnen zijn.
Claims
Enkele aandeelhouders hebben claims ingediend tegen de Nederlandse
staat. De minister is van mening dat de staat een sterke positie heeft en
acht de kans op toewijzing van de claim klein. Zekerheid hierover komt
echter pas op de langere termijn. Het jaarverslag geeft geen verdere
toelichting op de aard van de claims.
Melding van de maatregelen bij de Europese Commissie
De minister van Financiën heeft alle maatregelen ter beoordeling
aangemeld bij de Europese Commissie (EC). Voor mogelijk ongeoorloofde
staatssteun houdt de EC toezicht op de overname van Fortis/ABN AMRO.
Begin december 2008 heeft de EC besloten dat de overname van Fortis
Insurance Nederland geen staatssteun is.3 Op 8 april 2009 heeft de EC
aangekondigd een diepgaand onderzoek te beginnen om na te gaan of de
overheidsmaatregelen voor Fortis Bank Nederland (FBN) en voor de door
Fortis overgenomen onderdelen van ABN AMRO in overeenstemming zijn
met de Europese regels voor staatssteun.
De EC heeft de kapitaalverstrekkingen aan ING, AEGON en SNS REAAL
getoetst aan regels voor staatssteun. De EC heeft geconstateerd dat de
maatregelen verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt4 en
maakt daarom geen bezwaar tegen de kapitaalverstrekkingen.
De EC is ook akkoord gegaan met de garantiefaciliteit, volgens de regeling
die de staat in oktober 2008 heeft getroffen.
3

IP/08/1884 van 3 december 2008.
Artikel 87m, lid 3 onder b van het EGVerdrag.
4

De Algemene Rekenkamer is nagegaan of er mogelijk wettelijke bepalingen zijn in het kader van toezicht en monetair beleid van DNB die relevant

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

34

zijn voor de rechtmatigheidsvraag van de door het Rijk ingezette
instrumenten. Op basis van dit onderzoek hebben wij geen bepalingen
gevonden die op dit terrein een rol zouden kunnen spelen in de beoordeling van de rechtmatigheid van de door het Ministerie van Financiën
genomen maatregelen.
3.3 Bedrijfsvoering: het beheer en het toezicht moeten nog vorm
krijgen
3.3.1 Ad-hocmaatregelen
De eerste periode van de kredietcrisis, grofweg de maanden september
tot en met december 2008, stond in het teken van de crisisbestrijding. De
uitvoering en het beheer vonden plaats binnen de staande organisatie. Er
werd een tijdelijke projectorganisatie samengesteld uit medewerkers van
het Ministerie van Financiën, waar nodig aangevuld met externe
deskundigen. Er moest, gegeven de omstandigheden, veel op ad hoc
basis worden besloten en uitgevoerd.
Door de omstandigheden en de druk is, achteraf gezien, een aantal
maatregelen niet genomen, dan wel is een aantal beheerszaken nog niet
formeel geregeld.
Op een aantal gaan we hieronder in.
Het achterwege laten van onderzoek naar risico’s bij het verwerven van
deelnemingen
Bij de verwerving van deelnemingen dient een aantal gebruikelijke acties
te worden uitgevoerd. Deze acties zijn:
1. Een diepgaand onderzoek uitvoeren dat erop gericht is om de waarde
van de over te nemen vennootschappen te bepalen en zicht krijgen op
risico’s op toekomstige problemen;
2. De boeken «sluiten» op overnamedatum, een balans en een winst-en
verliesrekening per die datum opstellen en er een accountantsverklaring bij vragen.
Na de eerste aankoop heeft de minister aan een externe deskundige
opdracht gegeven om een «financiële foto» van de gekochte vennootschappen te maken. Zoals hiervoor opgemerkt is dit onderzoek nog niet
gereed.
Garantiefaciliteit bancaire leningen
Het Agentschap van het Ministerie van Financiën voert die regeling uit. In
de hectische fase van de opstart van de activiteiten in het kader van de
kredietcrisis werd er binnen de Generale Thesaurie veelal op ad-hoc basis
gewerkt. In eerste instantie voerde het Agentschap de regeling uit met een
mondelinge volmacht van de minister van Financiën. Inmiddels heeft de
minister op 18 maart 2009 deze mondelinge volmacht geformaliseerd.
Treasuryfunctie van het Agentschap
In het Jaarverslag 2008 Nationale Schuld (IXA) geeft de minister van
Financiën aan dat het Agentschap van Financiën op dit moment naast de
rol als schuldmanager tijdelijk een treasuryfunctie vervult voor Fortis Bank
Nederland.
Vóór de overname verliep de gehele financiering via Fortis Bank België.
Daar was ook de treasuryfunctie van de Fortis Holding (waaronder voor
ABN AMRO) ondergebracht. Na de afsplitsing van de Nederlandse delen
van Fortis was er geen volwaardige treasuryfunctie meer aanwezig. De
treasuryfunctie was (ongelukkigerwijs) meeverkocht aan RBS, zodat daar
niet op teruggevallen kon worden. Er was geen formele treasuryovereen-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

35

komst opgesteld. Er zijn derhalve geen formele afspraken gemaakt over
de looptijd en de kredietlimiet van deze functie. Informeel werd een limiet
gehanteerd van € 34 miljard. Het Agentschap zal de treasuryfunctie
vervullen, totdat Fortis Bank Nederland deze functie zelf zal kunnen
vervullen.
Voorfinanciering uitkering depositogarantieregeling IJsland
Op 11 oktober 2008 is een Memorandum of Understanding (MOU)
getekend met de IJslandse autoriteiten, waarin de voorwaarden voor de af
te sluiten lening zijn vastgelegd. Tot aan de afsluiting van ons onderzoek
(31 maart 2009) was er nog geen leningovereenkomst afgesloten met de
IJslandse overheid.
3.3.2 Structurele maatregelen
De organisatie van het Ministerie van Financiën dient te worden
aangepast om beter in te kunnen spelen op het feit dat de staat deelnemingen heeft in enkele grote financiële instellingen. Een belangrijk punt is
om de drie rollen van het ministerie goed te onderscheiden: de staat is
namelijk zowel aandeelhouder, toezichthouder als beleidsmaker.
Op onderdelen is door het ministerie in 2009 het beheer en het toezicht al
ingevuld. Zo heeft de minister op sleutelposities bij de vennootschappen
functionarissen voorgedragen voor benoeming. Ook is opdracht gegeven
om mogelijke risico’s die aan de aankoop van de deelnemingen zijn
verbonden in beeld te brengen.
Voor een toereikend beheer zijn nog acties nodig zoals:
• Het toezicht op de vennootschappen en het structureel overleg over
beleidsaangelegenheden moet nog uitgewerkt worden. Een en ander
is inmiddels organisatorisch ingebed in een Bureau Financiële
Instellingen, dat onder de verantwoordelijkheid van de minister valt.
• De inhoud en de periodiciteit van de benodigde bestuurlijke informatie
moet bepaald worden.
• De administratie van iedere deelneming (waaronder de vermelding
van hun intrinsieke waarde), de procedures en de administratieve
organisatie moeten verder ingericht worden.
• De treasuryfunctie bij Fortis Bank Nederland en ABN AMRO moet nog
opgebouwd worden.
De kredietcrisis kwam, net als voor de rest van Nederland, voor het
Ministerie van Financiën onverwacht. Desondanks heeft het ministerie
adequaat gereageerd. Het ging om complexe transacties die onmiddellijke
aandacht vroegen en waarvoor (organisatorische) ad-hocmaatregelen
genomen moesten worden binnen de bestaande organisatie van het
ministerie. Na de hectiek van de eerste maanden is de organisatie direct
op de nieuwe situatie aangepast. Daardoor is er volgens de Algemene
Rekenkamer geen sprake van een onvolkomenheid in het beheer. Wij
gaan er wel vanuit dat het vormgeven van het beheer en het toezicht in
2009, gelet op de financiële belangen, voortvarend wordt voortgezet.
Een bijzonder punt van aandacht is hierbij de omstandigheid dat de
minister zowel aandeelhouder is van de verworven deelnemingen als
toezichthouder en daarnaast ook verantwoordelijk is voor het beleid in
deze.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

36

4 BEDRIJFSVOERING
De Algemene Rekenkamer heeft de bedrijfsvoering van het Ministerie van
Financiën onderzocht. Onder de bedrijfsvoering vallen alle bedrijfsprocessen die ervoor zorgen dat een ministerie functioneert: het financieel
beheer en het materieelbeheer en de processen op het gebied van
personeel, informatievoorziening, administratie, communicatie en
huisvesting. In dit hoofdstuk geven we ons oordeel over het financieel
beheer en materieelbeheer en gaan we in op onvolkomenheden die we
daar hebben aangetroffen (§ 4.1). We schetsen de ontwikkeling in de in
ons Rapport bij het Jaarverslag 2007 van het Ministerie van Financiën
geconstateerde onvolkomenheden in de bedrijfsvoering en besteden
aandacht aan een aantal specifieke onderwerpen (§ 4.2).
In dit hoofdstuk besteden we niet alleen aandacht aan onvolkomenheden.
We schetsen ook de stand van zaken van die aspecten van de bedrijfsvoering van het Ministerie van Financiën die wij van belang achten voor
een goede publieke verantwoording (§ 4.3).
4.1 Oordeel over het financieel beheer en materieelbeheer
Het financieel beheer, het materieelbeheer en de daartoe bijgehouden
administraties moeten op grond van de CW 2001 voldoen aan de eisen
van rechtmatigheid, ordelijkheid en controleerbaarheid.
Oordeel
De onderzochte onderdelen van het financieel beheer, het materieelbeheer en de
daartoe bijgehouden administraties van het Ministerie van Financiën voldeden in 2008
aan de in de CW 2001 gestelde eisen, met uitzondering van:
• Uitvoering toezichtbeleid Dividendbelasting bij de Belastingregio’s;
• Aansluitingen diverse belastingmiddelen bij Belastingdienst Centrale Administratie;
• Financieel beheer bij kantoor Toeslagen;
• Dossiervorming bij de Belastingregio’s;
• Europese aanbestedingen bij Belastingdienst Centrum voor Facilitaire Dienstverlening;
• Logische toegangsbeveiliging bij de Belastingregio’s.

Hieronder gaan we dieper in op deze onvolkomenheden.
4.1.1 Uitvoering toezichtsbeleid Dividendbelasting bij de Belastingregio’s:
onvoldoende

5
Vergunning: een inhoudingsplichtige mag
minder dan 25% dividendbelasting inhouden
als de Belastingdienst vergunning heeft
verleend. Het betreft deelnemingsdividenden
die geregeld zijn in belastingverdragen waarin
sprake is van een lager percentage dividendbelasting.

Bij het toezicht op de dividendbelasting was in 2008 sprake van een
verminderd toezicht. Dit kwam doordat de Belastingregio’s geen inhoudelijke toets hebben uitgevoerd op de juistheid van de verleende vergunningen5. Dit hebben zij niet gedaan omdat zij steunden op uitvoering van
de zogenoemde veldtoetsen. Uit ons onderzoek bleek dat deze veldtoetsen nauwelijks werden uitgevoerd. Door dit verminderde toezicht is er een
risico op te lage ontvangsten aan dividendbelasting.
Daarnaast bleek uit de controle dat twee aangiften niet waren te traceren,
en bij twee andere aangiftes klopten de gegevens niet. Hierdoor was er
voor in totaal € 42,3 miljoen onzekerheid over de uitgaven.
Conclusie en aanbeveling
Naar ons oordeel is er sprake van een onvolkomenheid in het toezichtbeleid Dividendbelasting.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

37

Wij bevelen aan om systematisch toezicht te houden op de behandeling
van de dividendbelasting.
4.1.2 Aansluitingen diverse belastingmiddelen bij de Belastingdienst
Centrale Administratie: verschillen worden kleiner
In ons Rapport bij het Jaarverslag 2007 van het Ministerie van Financiën
(Algemene Rekenkamer, 2008a) constateerden wij dat er op centraal
niveau onvoldoende aansluitingen werden gemaakt tussen het «heffen en
innen» en tussen het «beschikken en betalen». Deze aansluitingen op
centraal niveau zijn nodig om er zeker van te zijn dat de Belastingdienst de
te ontvangen bedragen volledig ontvangt en juist verantwoordt. Uit
onderzoek van de RAD bleek dat de Centrale Administratie van de
Belastingdienst (B/CA) deze aansluitingen in 2007 niet stelselmatig
maakte.
Uit ons onderzoek bleek dat B/CA samen met de RAD werkt aan een
definitieve oplossing van de tekortkomingen bij de aansluitingen.
B/CA is nu bezig om voor de grote belastingmiddelen een systeem op te
zetten om de aansluiting tussen heffen en innen maandelijks aan te tonen.
Voor de Omzetbelasting en de Vennootschapsbelasting is dat nu gereed,
voor de Loonheffing en de Inkomstenbelasting is dit in ontwikkeling.
Het lukte in 2008 niet om periodiek het cumulatieve administratieve
verband te leggen tussen de heffingssystemen en de toeslagensystemen
enerzijds en de ontvangsten- en uitgavensystemen anderzijds. Op
dagbasis maakt de Belastingdienst wel een aansluiting, maar hierbij is
niet gegarandeerd dat alle bestandscorrecties in de aansluiting worden
betrokken. De cumulatieve aansluiting is wel bij de jaarafsluiting gemaakt.
Het heeft echter in een aantal gevallen relatief veel tijd gekost om
afdoende te verklaren hoe bepaalde verschillen in de loop van het jaar zijn
ontstaan.
De aansluitverschillen, exclusief toeslagen, bedroegen per eind december
circa € 156 miljoen. Over 2007 bedroegen deze € 335 miljoen.
Conclusies en aanbeveling
Wij constateren dat B/CA het probleem met de aansluitingen nog niet
volledig heeft opgelost. Daarom handhaven we deze onvolkomenheid.
Wel stellen wij vast dat de omvang van de verschillen in de aansluitingen
ten opzichte van 2007 is afgenomen.
Wij bevelen aan om voorrang te geven aan het verder ontwikkelen van
een systematiek om voor alle belastingmiddelen periodiek de aansluiting
te maken tussen de heffende en innende systemen.
4.1.3 Financieel beheer bij kantoor Toeslagen: beter, maar nog niet geheel
op orde
In 2008 voerde het kantoor Toeslagen van de Belastingdienst vier
toeslagregelingen uit voor vier verschillende ministeries:
• Huurtoeslag, WWI;
• Zorgtoeslag, VWS;
• Kindgebonden budget/kindertoeslag, Jeugd en Gezin;
• Kinderopvangtoeslag, Ministerie van OCW.
De Belastingdienst voert de toeslagen uit, de vakdepartementen bepalen
het beleid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

38

De Belastingdienst heeft de uitvoeringskosten 2008 berekend op bijna
€ 127 miljoen. De personele uitgaven bedragen ruim € 65 miljoen. Hierin
is begrepen € 28 miljoen voor de inhuur van uitzendkrachten. De
materiële uitgaven, waaronder de automatisering, bedragen € 44 miljoen.
Voor de inzet van de Belastingtelefoon is € 18 miljoen berekend.
In deze subparagraaf bespreken we eerst het toezicht op de uitgekeerde
toeslagen. Daarna gaan we in op de toeslagen die het Ministerie van
Financiën definitief heeft toegekend. Vervolgens beantwoorden we de
vraag in hoeverre de definitief toegekende toeslagen rechtmatig waren.
Daarna komt de bedrijfsvoering aan de orde en ten slotte de invoering van
het nieuwe Toeslagensysteem. We eindigen met onze conclusies.
Toezicht uitgevoerd
In april 2008 heeft het Ministerie van Financiën na afstemming met de
interne en externe partijen het Toezichtsplan 2008 vastgesteld.
De kern van het toezicht is het administratieve toezicht. Dat wordt voor
een belangrijk deel geautomatiseerd uitgevoerd. Het ministerie maakt
massale selecties van twijfelgevallen, opgeroepen door confrontatie met
contra-informatie.
Het kantoor Toeslagen heeft in het toezichtsplan per toeslag generieke en
specifieke risico’s benoemd. Op basis daarvan heeft het criteria benoemd
die van belang zijn voor het recht op en/of de hoogte van de toeslag.
Vervolgens heeft het per toeslag de inrichting van het toezicht uitgewerkt.
In een bijlage bij het toezichtsplan heeft het kantoor Toeslagen de
planning uitgewerkt van het uit te voeren toezicht per toeslag en per
toeslagjaar. De daarin opgesomde risico’s sluiten niet één op één aan bij
de risico’s die in het toezichtplan zijn opgenomen. Daardoor kunnen we
niet zonder meer een relatie leggen tussen beide documenten.
Uit ons onderzoek blijkt dat het merendeel van de toezichtsactiviteiten die
in de planning zijn opgenomen, is uitgevoerd of onderhanden is. Een
aantal toezichtsactiviteiten is naar de toekomst verschoven. Dit betreft
onder meer het definitief vaststellen van de kinderopvangtoeslag en de
controle op de verblijfstatus.
Voordat het kantoor Toeslagen de toeslagen vrijgeeft om definitief
toegekend te worden, voert het een interne controle uit op de kwaliteit
van de behandeling. Als die onder de norm blijkt te zijn, wordt na analyse
van reden besloten om de toeslagen in herstel te geven of alsnog vrij te
geven voor het definitief toekennen. De interne controle is hiervoor in
2008 uitgebreid van 6 naar 21 medewerkers.
Definitief toekennen toeslagen 2006 en 2007
Uit de tweemaandelijkse rapportage van de Belastingdienst aan de
Tweede Kamer van eind maart 2009 blijkt dat tot en met 31 december
2008 in totaal 7,1 miljoen toeslagen definitief zijn vastgesteld. Uitgesplitst
betreft het 5,6 miljoen zorgtoeslagen, 1,2 miljoen huurtoeslagen en 0,3
miljoen kinderopvangtoeslagen. Het definitief toekennen over 2006 is
nagenoeg afgerond.
Tot en met december 2008 zijn vijf miljoen toeslagen van het toezichtsjaar
2007 definitief toegekend: 4,2 miljoen voor de zorgtoeslag en 0,8 miljoen
voor de huurtoeslag. Voor de kinderopvang waren minder dan duizend
toeslagen definitief toegekend. De informatie die het ministerie van de
kinderopvanginstellingen had ontvangen was niet bruikbaar voor de
controle. Daarop is besloten om bij alle aanvragers de jaaropgaven 2007
op te vragen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

39

Rechtmatigheid definitief toegekende toeslagen en voorschotten
In 2008 heeft het ministerie toeslagen definitief toegekend en heeft het
voorschotbetalingen gedaan. Uit de controle van de RAD bleek dat in
totaal voor € 194,2 miljoen aan fouten en € 91,1 miljoen aan onzekerheden over de rechtmatigheid zijn vastgesteld.
In figuur 3 hebben we de verdeling van de fouten en onzekerheden voor
2008 en 2007 weergegeven. Voor het kindgebonden budget is 2008 het
eerste jaar.
Figuur 3 Fouten en onzekerheden 2008 en 2007 in miljoenen €

Kindgebonden
budget
0,0

Kindgebonden
budget
5,5
Kinderopvangtoeslag
56,2
Huurtoeslag
115,2

2008

Huurtoeslag
63,1

Kinderopvangtoeslag
73,4

2007

Zorgtoeslag
108,4
Zorgtoeslag
72,3

Het bedrag aan fouten en onzekerheden is in totaal hoger dan over 2007;
in dat jaar was dat bedrag € 208,8 miljoen. Dit komt doordat in 2008 het
restant van het toeslagjaar 2006 is afgewikkeld. Dit waren de meest
complexe toezichtsposten.
In figuur 4 en 5 hebben we de fouten en onzekerheden in het definitief
toekennen en bij de voorschotten per toeslag weergegeven. Ook hebben
we daarbij het foutpercentage genoemd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

40

Figuur 4 Fouten en onzekerheden bij definitief toekennen 2008 en 2007
80

60

2,7%
50

2,4%

70
in miljoenen €

in miljoenen €

60
40
30
0,8%
20

50
40
30
20

0,6%
10

1,0%

2,6%
0,5%

10

0,3%

0,1%

0%

0
Huurtoeslag

Zorgtoeslag

2008

0%

0%

Huurtoeslag

Zorgtoeslag

0
Kinderopvangtoeslag

2007

2008

Kinderopvangtoeslag

2007

Bij het definitief toekennen waren vooral de toeslagjaren 2005 en 2006 van
belang. De kinderopvanginstellingen leverden voor de controle op de
toeslagen voor het merendeel van de aanvragen (circa 350 000) geen
bruikbare gegevens. Daarom heeft het kantoor Toeslagen besloten om bij
alle aanvragers van de kinderopvangtoeslag de jaaropgaven voor 2007 op
te vragen. Voor de verwerking hiervan heeft het kantoor Toeslagen circa
150 extra uitzendkrachten ingehuurd. Dit zal in 2009 plaatsvinden. Daarna
kan het kantoor Toeslagen in 2009 starten met het definitief toekennen.
Figuur 5 Fouten en onzekerheden bij de voorschotten 2008 en 2007
18

80
2,5%

in miljoenen €

0,4%

14

1,6%

in miljoenen €

2,5%

60

0,6%

16

70

50
1,8%

40
30
20

12
10
8
0,7%

6
4

0,3%

10

2
0%

0
Huurtoeslag

2008

0%

0%

Zorgtoeslag Kinderopvang- Kindgebonden
toeslag
budget

2007

0

0%

0%

Huurtoeslag

2008

0%

0%

0%

Zorgtoeslag Kinderopvang- Kindgebonden
toeslag
budget

2007

Voorschotten
Door de fout bij de voorschotten bij de huurtoeslag is op jaarverslagniveau de rapporteringstolerantie van het jaarverslag van Wonen, Wijken
en Integratie overschreden. Dit is gemeld in de bedrijfsvoeringparagraaf
van het jaarverslag van het Ministerie van Financiën.
De kinderopvangtoeslag bestaat voor circa 25% uit toeslagen, verleend
voor kinderopvang bij gastouders. De juistheid van de opgegeven uren is
in een aantal situaties noch door de Belastingdienst noch door accountantscontrole objectief vast te stellen. Dat is bijvoorbeeld het geval als er bij
een familierelatie of een vergelijkbare relatie gelijklopende belangen zijn.
Hierdoor is sprake van een zogenoemde inherente onzekerheid (zowel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

41

voor de voorschotten als bij het definitief toekennen). Er is circa € 700
miljoen uitgekeerd aan gastouders.
Invorderen
In 2008 heeft het ministerie circa € 14 miljoen oninbaar geleden. Dat
betekent dat hiervoor de inningsactviteiten zijn stopgezet.
De Belastingdienst heeft in 2008 bijna € 60 000 aan vorderingen kwijtgescholden. Kwijtschelden is wel mogelijk voor een aantal belastingschulden, maar niet voor toeslagen. Deze kwijtscheldingen zijn daarom
onrechtmatig verleend.
De bedrijfsvoering
Hieronder gaan we in op enkele overige aspecten van de bedrijfsvoering.
• Aansluitingen
De Centrale Administratie van de Belastingdienst (B/CA) heeft zich
ingespannen om de problemen bij de aansluitingen die wij in 2007
signaleerden, op te lossen. Uit ons onderzoek blijkt dat dat nog niet
geheel is gelukt. Begin 2009 is de aansluiting gezocht tussen de verschillende systemen en de rekening-courant Belastingdienst met de beleidsdepartementen. Dit leverde verschillen op die B/CA in 2009 nog zal
uitzoeken. Die verschillen blijven overigens binnen de tolerantiegrens. De
aansluitverschillen waren ultimo 2008 € 15,2 miljoen, eind 2007 waren die
ruim € 29 miljoen.
Spoedbetalingen
Het aantal spoedbetalingen is in 2008 ten opzichte van 2007 afgenomen.
In 2007 vonden 55 000 spoedbetalingen plaats voor een bedrag van in
totaal € 39,4 miljoen. In 2008 waren dat er 1 600 voor een totaalbedrag
van € 3 miljoen. Deze daling komt doordat het ministerie de procedure
beter heeft aangestuurd en terughoudend is geweest bij het verlenen van
spoedbetalingen. Bovendien heeft het ministerie het voorschotproces
verbeterd. Uit het onderzoek van de RAD naar hoge betaalopdrachten
bleken geen bijzonderheden. Uit een herbeoordeling van de uitgevoerde
interne controle bleek dat het ministerie in bijna alle gevallen had voldaan
aan de procedure.
In 2008 heeft de Belastingdienst een aantal, met name als gevolg van in
2006 en 2007 verrichte spoedbetalingen ontstane boekingsverschillen,
uitgezocht. Dit heeft voor het begrotingjaar 2008, aanvullend op een
doorbelasting van € 11 miljoen in 2007, geresulteerd in een extra
doorbelasting aan de beleidsdepartementen van per saldo € 21,7 miljoen.
• Relatie met de beleidsdepartementen
Het kantoor Toeslagen is aangewezen om de toeslagen toe te kennen, uit
te betalen en terug te vorderen. Hierdoor is er geen sprake van een
opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie, zoals meestal wel het geval is als
een derde partij regelingen van een departement uitvoert. De beleidsdepartementen zijn dan ook niet in de positie om de Belastingdienst aan
te sturen. Zij kunnen dus geen dwingende afspraken maken en hebben
geen mogelijkheden om sancties op te leggen.
Bij de start van de toeslagen is de afspraak gemaakt dat de Comptabiliteitswet zal worden aangepast op het punt van de verantwoordelijkheidsverdeling in geval de beleidsverantwoordelijke minister niet tevens met
de beleidsuitvoering is belast. Dit punt wordt meegenomen bij de
modernisering van de CW 2001.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

42

Productie nieuwe toeslagensysteem uitgesteld
De Belastingdienst heeft er lang vertrouwen in gehad dat het nieuwe
toeslagensysteem per 1 januari 2009 in productie kon gaan. Uit de
documentatie die wij bij ons onderzoek hebben geraadpleegd, kwamen
geen signalen die erop duidden dat die datum niet gehaald zou worden.
Wel heeft de Belastingdienst een aantal risico’s benoemd. Zo zouden
bepaalde systeemtesten en gebruikerstesten uitlopen, zou er schaarse
deskundigheid zijn bij softwareontwikkeling en zou de inrichting van het
functioneel beheer achterlopen. Deze risico’s zouden het in productie gaan
niet in gevaar brengen. De staatssecretaris gaf in zijn brief aan de Tweede
Kamer van 18 september 2008 (Financiën, 2008d) nog aan dat op 1 januari
2009 het nieuwe Toeslagensysteem in productie zou gaan.
In zijn brief aan de Tweede Kamer van 5 november 2008 (Financiën,
2008e) kondigde de staatssecretaris van Financiën aan dat implementatie
op 1 januari 2009 niet voldoende was gewaarborgd, en dus onvoldoende
verzekerd was om deze op die datum door te zetten.
Het ministerie heeft pas laat de beslissing genomen om de implementatie
van het nieuwe systeem met een jaar uit te stellen. Dit heeft te maken met
de zekerheid dat er een werkend systeem aanwezig was dat met enige
aanpassing als fall-backsysteem zou kunnen fungeren.
In productie in 2010
De Belastingdienst heeft een aantal maatregelen genomen dat eraan moet
bijdragen dat het nieuwe toeslagsysteem in 2010 in productie kan gaan.
Zo is het oude kernteam Toeslagen opgeheven en is er nu een stuurgroep
met daarin onder meer een lid van het managementteam van de
Belastingdienst en een vertegenwoordiger van de externe ontwikkelpartij.
Daarnaast heeft de Belastingdienst externe partijen gevraagd om
onderzoeken uit te voeren naar de haalbaarheid van de nieuwe planning.
De staatssecretaris heeft deze onderzoeken aangekondigd in de derde
halfjaarrapportage Vereenvoudigingsoperatie Belastingdienst (Financiën,
2008f).
De staatssecretaris noemt in die halfjaarrapportage ook een aantal
maatregelen dat ertoe moet bijdragen dat januari 2010 gehaald gaat
worden. Dat zijn maatregelen om het proces minder complex te maken en
het project beter te beheersen. Deze maatregelen zijn volgens de
Belastingdienst onverminderd actueel. Zo ijkt de stuurgroep Toeslagen
maandelijks de risico’s. Daarbij gaat het om risico’s die zijn geïdentificeerd
met de maatregelen die zijn ingezet om deze risico’s te beheersen.
Lastenvolgend betalen
In het nieuwe toeslagensysteem worden de afgegeven beschikkingen
herleid tot jaarbedragen. Om aan de aanvrager het juiste bedrag uit te
keren, zijn verscheidene boekingen en tegenboekingen nodig. Deze
systematiek heet het «lastenvolgend betalen» (zie kader). Dit systeem kan
leiden tot onjuiste verrekeningen, onjuiste afrekeningen met de beleidsdepartementen, onnodig hoog oplopende vorderingen en veel uit te
zoeken verschillen. Daarnaast is er een risico op onjuiste communicatie
naar de burger. Door het uitstellen van de invoering van het nieuwe
toeslagensysteem zal dit risico zich pas na 2009 kunnen voordoen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

43

Systematiek van lastenvolgend betalen
Een toeslaggerechtigde vraagt een toeslag aan voor bijvoorbeeld vier maanden voor een
bedrag van € 300. Het systeem zou dan (uitgaande van een jaar) een maandbetaling van
€ 100 berekenen. Om ervoor te zorgen dat de aanvrager het juiste bedrag ontvangt, wordt
een beschikking gemaakt van € 3 600. Deze moet na de betaling van de vier maanden
tegen geboekt worden met € 2 400.

Conclusies en aanbevelingen
Wij constateren dat het ministerie het toezicht volgens het toezichtplan
heeft uitgevoerd, dan wel gemotiveerd en op goede gronden daarvan is
afgeweken. Daarnaast stellen wij vast dat het ministerie goede voortgang
heeft gemaakt bij het inrichten van de interne controle op de kwaliteit van
het proces definitief toekennen. Dit neemt overigens niet weg dat het
ministerie rechtmatigheidsfouten heeft gemaakt van in totaal € 194,2
miljoen en dat er onzekerheid is over de rechtmatigheid van in totaal
€ 91,1 miljoen bij het doen van voorschotbetalingen en het definitief
toekennen van de toeslagen.
Het financieel beheer van het kantoor Toeslagen van de aansluitingen
tussen de beschikkende en betalende systemen is nog niet geheel op
orde, maar in vergelijking tot 2007 wel verbeterd.
In de toeslagwetten is de gescheiden verantwoordelijkheid tussen de
beleidsdepartementen en het Ministerie van Financiën geregeld. Toch
blijft er frictie op het punt dat de beleidsdepartementen zich moeten
verantwoorden over de rechtmatigheid van de begrotingsuitvoering,
terwijl zij een beperkte invloed hebben op de uitvoering van de betreffende toeslagregeling.
Wij concluderen dat het ministerie relatief laat heeft besloten om de
invoering van het nieuwe toeslagensysteem uit te stellen. Overigens zijn
wij van mening dat deze beslissing terecht was.
In onze oordeelsvorming betrekken we het (financiële) belang en de vraag
of een tekortkoming al dan niet structureel is. Wij stellen vast dat het
toezicht en het financieel beheer ten opzichte van 2007 zijn verbeterd. De
foutpercentages blijven nog niet bij alle toeslagen binnen de toleranties.
Absoluut gezien is een groot bedrag niet rechtmatig uitgekeerd, en anders
is er onzekerheid over de rechtmatigheid. Daarom oordelen wij dat er
sprake is van een onvolkomenheid in het beheer van de toeslagen.
Omdat het bedrag aan fouten en onzekerheden over de rechtmatigheid in
absolute bedragen nog hoog is doen wij de aanbeveling om de kwaliteitsborgende maatregelen op de processen voorschotten en definitief
toekennen verder te versterken. Daarnaast bevelen wij aan om het
financieel beheer van de toeslagen verder op orde te brengen.
4.1.4 Dossiervorming bij de Belastingregio’s: verbetering in 2008 niet
doorgezet
In onze rapporten bij de jaarverslagen 2005, 2006 en 2007 van het
Ministerie van Financiën meldden wij een onvolkomenheid in de
dossiervorming bij de Belastingdienst. In ons Rechtmatigheidsonderzoek
2007 (Algemene Rekenkamer, 2008a) onderzochten wij wat de minister
had ondernomen om het probleem te verhelpen. Uit ons onderzoek bleek

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

44

toen dat de Belastingdienst het beleid voor vastleggingen opnieuw had
beschreven. In dat beleid zijn de vastleggingeisen voor alle belastingmiddelen opgenomen. De regels zijn scherp gesteld. Uitgangspunt is een
formeel juiste invulling van het verslag van behandeling. Uit de resultaten
van de fiscaaltechnische beoordeling van dossiers (de Fiscale
KwaliteitsindexFIX) die de Belastingdienst uitvoert, bleek dat de kwaliteit van de dossiers
ten opzichte van de voorgaande meting was verbeterd.
Omdat het toen nog te vroeg was om het effect van de nieuwe vastleggingseisen na te gaan, handhaafden wij de onvolkomenheid en deden wij
de aanbeveling om nogmaals aandacht te vragen voor de strikte naleving
van de eisen.
Aan de hand van de uitkomsten van de in 2008 uit te voeren FIX-onderzoeken zou de Belastingdienst vaststellen of de Belastingregio’s de nieuwe
instructie voor de vastleggingseisen naleven. Uit dat onderzoek bleek dat
de kwaliteit van de verslaglegging verder moest worden verbeterd. De
verbetersprong van 2006 naar 2007 had zich niet doorgezet in de
resultaten over 2008.
Oorzaken zijn de hoge werkdruk en geringe ervaring van de medewerkers.
Daarnaast maakt het grote aantal systemen waarmee de medewerkers
moeten werken het er niet gemakkelijker op. Deze systemen zijn vaak niet
gekoppeld, waardoor de dossiervorming gefaseerd moet plaatsvinden.
Pas als de dossiers in het ene systeem verwerkt zijn, kan de dossiervorming in het andere systeem plaatsvinden.
Conclusie en aanbeveling
Het niveau van de dossiervorming geeft over de jaren heen per regio een
wisselend beeld. Op bestuurlijk niveau heeft het onderwerp binnen de
Belastingregio’s inmiddels goed de aandacht. Naar onze mening moet de
kwaliteit van de dossiervorming nog verbeteren. Vooral omdat de
ingezette verbetering zich in 2008 niet doorzette, handhaven wij ons
oordeel dat er sprake is van een onvolkomenheid.
Wij bevelen aan het management van de Belastingregio’s op het belang
van een goede dossiervorming te wijzen.
4.1.5 Europese aanbestedingen bij Belastingdienst Centrum voor
Facilitaire Dienstverlening: contractbeheer kan beter
In het Rapport bij het Jaarverslag 2007 van het Ministerie van Financiën
(Algemene Rekenkamer, 2008a) maakten wij melding van een onvolkomenheid in het financieel beheer bij de Belastingdienst bij het niet
naleven van Europese aanbestedingsregels. In 2007 bleek dat de
Belastingdienst over het gehele jaar voor € 30,3 miljoen niet geheel
voldaan had aan de Europese aanbestedingsregels. Daarnaast bestond er
over € 11,4 miljoen onzekerheid over de rechtmatigheid. De minister
zegde toe dat hij onze aanbeveling zou opvolgen: strikt toezien op de
uitvoering van de vastgestelde procedures.
De Belastingdienst heeft maatregelen genomen om ervoor te zorgen dat
de regelgeving in 2008 beter zou worden nageleefd. Zo zijn de inkoopprocedures aangepast. Ook werd er een centrale inkooporganisatie
ingericht: alle inkopen moeten via één aanbestedende dienst plaatsvinden. Deze organisatie regisseert en controleert het hele proces van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

45

aanbesteding. De centrale inkooporganisatie rapporteert periodiek aan het
Control Committee van de Belastingdienst.
Uit ons onderzoek bleek dat er nog sprake is van verschillende contractenadministraties, die bovendien nog niet geheel juist en volledig zijn. Uit het
onderzoek van de RAD blijkt dat voor € 7,0 miljoen ten onrechte
niet-Europees is aanbesteed. Voor aanbestedingen ter grootte van € 19,2
miljoen bestaat onzekerheid hierover. Een deel van de fouten en onzekerheden zijn als aanloopfouten te beschouwen op de nieuwe werkwijze.
Daarnaast is ten onrechte niet Europees aanbesteed. Of is in bepaalde
gevallen door het ontbreken van de contracten voor de RAD niet duidelijk
geworden of al dan niet Europees had moeten worden aanbesteed
Het totaalbedrag aan fouten en onzekerheden is weliswaar minder dan
over 2007, maar toch nog aanzienlijk. Er zijn beduidend minder fouten dan
over 2007, maar ook aanzienlijk meer onzekerheden over de rechtmatigheid dan over 2007.
Conclusies en aanbevelingen
Het grote aantal fouten en onzekerheden over de rechtmatigheid duidt
naar onze mening dat het contractbeheer nog niet geheel op orde is.
Daarom handhaven wij de onvolkomenheid.
Wij bevelen aan om het contractbeheer verder op orde te brengen en om
een striktere naleving op de uitvoering van de vastgestelde procedures.
4.1.6 Logische toegangsbeveiliging bij de Belastingregio’s: te veel
toegangsrechten.
Logische toegangsbeveiliging is de toegangsbeveiliging tot een elektronische (geautomatiseerde) omgeving. Uit ons onderzoek blijkt dat het
beheer rondom de logische toegangsbeveiliging bij de Belastingregio’s
nog niet geheel op orde is. Zo hebben ongeveer vierduizend medewerkers
autorisaties in het Aanslagbelastingsysteem (ABS) en hebben zij
daarnaast een functiescheidingdoorbrekende toegang tot andere
systemen. Hierdoor bestaan fraude- en integriteitrisico’s.
Handmatige beoordeling van exit-controlelijsten
Het probleem dat een medewerker meer toegangsrechten heeft dan nodig
of gewenst is, speelt vooral als een medewerker doorstroomt naar een
andere functie en als daarbij de oude autorisaties niet worden ingetrokken. Soms is dit uit pragmatische overwegingen niet gebeurd, om nog
bepaalde overdrachts- en/of nazorgwerkzaamheden bij de oude eenheid
te kunnen uitvoeren. De RAD heeft onderzoek uitgevoerd naar door- en
uitstroom. Daaruit kwam een aantal bevindingen naar voren:
• niet alle eenheden hadden de autorisatieprofielen gedefinieerd;
• bij doorstroom naar een andere functie binnen dezelfde eenheid blijkt
dat er meestal geen stap is opgenomen in de procedures om oude
autorisaties in te trekken;
• signaallijsten worden niet bij alle eenheden periodiek zichtbaar
behandeld;
• de personeelsadministratie in SAP-HR is geen goede basis voor het
eenduidig toekennen van autorisatieprofielen op basis van bedrijfsrollen.
Naar aanleiding van deze bevindingen heeft de RAD een aantal aanbevelingen gedaan. De Belastingregio’s hebben aangegeven dat zij de
aanbevelingen grotendeels hebben overgenomen. Daarnaast heeft de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

46

RAD een onderzoek uitgevoerd naar conflicterende taken. De rapportage
over dit onderzoek was nog niet gereed.
Herinrichting logisch toegangsbeheer (HIL)
De Belastingdienst is in 2005 gestart met de voorbereidingen voor het
inrichten van een nieuw logisch toegangsbeheer. In 2007 heeft de
Belastingdienst het geautomatiseerde systeem dat hiervoor nodig is, via
een Europese aanbesteding aangeschaft. De invoering van de herinrichting start in 2009. Vanaf medio 2009 moet er sprake zijn van een
werkend identiteitenmanagement. Dat gebeurt in de vorm van een
koppeling met het personeelssysteem SAP-HR voor de in- en uitstroom
van gebruikers/personeel en de autorisaties voor de basistoegang.
Vanaf 2010 moet er sprake zijn van «rolgebaseerd autoriseren». Dit
betekent dat alle autorisaties zijn geordend in rollen (autorisatieprofielen)
en dat gebruikers alleen nog via die rollen worden geautoriseerd.
Conclusies en aanbeveling
Gelet op het grote aantal conflicterende autorisaties zijn wij van oordeel
dat er ten aanzien van het logische toegangsbeheer bij de Belastingregio’s
sprake is van een onvolkomenheid.
Wij bevelen aan om de logische toegangsbeveiliging bij de belastingregio’s te verbeteren en om de conflicterende autorisaties te verminderen.
In ons rechtmatigheidsonderzoek 2009 zullen wij nagaan hoe de inrichting
van het beheer verloopt en of niet benodigde autorisaties worden
ingetrokken
4.2 Ontwikkeling in de bedrijfsvoering
In figuur 6 hebben we de ontwikkeling van de onvolkomenheden in de
bedrijfsvoering in de afgelopen drie jaar opgenomen. De figuur laat zien
welke (ernstige) onvolkomenheden wij de laatste jaren hebben aangetroffen in het financieel beheer en materieelbeheer en in de overige
onderdelen van de bedrijfsvoering, en welke onvolkomenheden zijn
opgelost.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

47

Figuur 6 Ontwikkeling in onvolkomenheden in de bedrijfsvoering
Ministerie van Financiën

–

Onvolkomenheden

––

Ernstige onvolkomenheden
2006

Uitvoering toezicht Belastingdienst omzetbelasting

+

Opgelost
2007

2008

–

+
–

Uitvoering toezichtbeleid Dividendbelasting bij
de Belastingregio's

–

Financieel beheer Belastingdienst
Factuurcontrole Belastingtelefoon

+

Teruggave loonheffing

+

Aansluitingen diverse belastingmiddelen bij
Belastingdienst Centrale Administratie

–

Financieel beheer bij kantoor Toeslagen

––

Loonheffing, inzake beheer tussenrekening

––

–

–

+
–

Dossiervorming bij de Belastingregio's

–

–

Financieel beheer Belastingdienst

–

–

Teruggaven en verminderingen

+

Europese aanbestedingen bij Belastingdienst Centrum
voor Facilitaire Dienstverlening

–

Beheer rond de automatisering bij B/CICT inzake autorisaties
Logische toegangsbeveiliging bij de Belastingregio's

–

+
–

De ernstige onvolkomenheid in het financieel beheer bij kantoor
Toeslagen hebben wij, mede gelet op de ingezette verbeteringen, nu
aangemerkt als een onvolkomenheid. De onvolkomenheden in de
uitvoering van het toezicht van de Belastingdienst op de volgende
onderwerpen zijn opgelost: omzetbelasting, financieel beheer teruggaven
en verminderingen, het financieel beheer: Belastingtelefoon, teruggaven
loonheffing, het beheer rond de automatisering bij de Belastingdienst en
het beheer van de tussenrekeningen loonheffing. Er zijn twee nieuwe
onvolkomenheden bij gekomen: De uitvoering van het toezichtbeleid
Dividendbelasting bij de Belastingregio’s en de logische toegangsbeveiliging bij de Belastingregio’s.
Hierna gaan we in paragraaf 4.2.1 in op de opgeloste onvolkomenheden.
In paragraaf 4.2.2 plaatsen wij kanttekeningen bij het toezichtsbeleid op de
Inkomstenbelasting en het toezicht op de belastingen op een milieugrondslag. Tot slot gaan we in paragraaf 4.3.3 in op een aantal specifieke
onderwerpen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

48

4.2.1 Opgeloste onvolkomenheden
Uitvoering toezichtbeleid Omzetbelasting bij de Belastingregio’s
In ons Rapport bij het jaarverslag 2007 van het Ministerie van Financiën
(Algemene Rekenkamer, 2008a) deden wij onderzoek naar het toezichtsbeleid op de Omzetbelasting. Wij zagen bij de behandeling van de
zogenoemde negatieve aangiften een aantal risico’s dat de Belastingdienst naar onze mening nog onvoldoende beheerste.
Wij hebben geconstateerd dat de Belastingdienst in 2008 gericht aandacht
heeft besteed aan deze onvolkomenheid. Een aantal maatregelen heeft
overigens pas zijn uitwerking in 2009.
Mede gelet op de aandacht voor dit punt zijn wij van mening dat de
onvolkomenheid die wij rapporteerden in het Rapport bij het Jaarverslag
2007 (Algemene Rekenkamer, 2008a) is opgelost. Wij wijzen erop dat de
aandacht voor het toezicht op de omzetbelasting niet mag verslappen.
Financieel beheer Belastingdienst: teruggaven en verminderingen
Wij stellen vast dat het proces van teruggaven en verminderingen zowel
voor de Omzetbelasting als de Inkomstenbelasting in 2008 bestuurlijke
aandacht heeft gekregen. Uit het bezwaaronderzoek bedrijfsvoering bij de
Belastingdienst blijkt dat een aantal problemen rond de uitvoering en de
verbijzonderde interne controle is verholpen.
Zowel voor de Inkomstenbelasting als de Omzetbelasting heeft de
Belastingdienst relatief weinig onterechte betalingen gedaan, ondanks dat
niet altijd volgens de procedures gehandeld wordt. De behandeling is
over de hele linie verbeterd. Daarnaast zijn er op centraal niveau en bij de
domeineigenaar Omzetbelasting extra controles op hoge teruggaven. De
Belastingdienst ziet deze vangnetcontroles als een noodzakelijk sluitstuk
van de controle.
Het overkoepelende beeld is dat de Belastingdienst inmiddels voldoende
maatregelen heeft genomen. Naar onze mening is er geen sprake meer
van een onvolkomenheid. Wel moet het management van de Belastingregio’s voortdurend aandacht blijven houden voor het doen van teruggaven en het verlenen van verminderingen, gelet op de risico’s.
Loonheffing stand tussenrekening
De Belastingdienst boekt in de administratie alle betalingen op
loonaangiften op een tussenrekening om deze vervolgens geautomatiseerd te confronteren met de bedragen die in de loonaangifte zijn
aangegeven. In ons Rapport bij het Jaarverslag 2007 (Algemene Rekenkamer, 2008a) merkten wij op dat de stand van de tussenrekening eind
2007 nog te hoog was.
Uit het onderzoek bij B/CA bleek dat de verschillen (nog uit te zoeken
boekingen) op de tussenrekening inmiddels voor het grootste deel waren
geanalyseerd en verantwoord. Uit ons onderzoek blijkt dat het saldo
ultimo 2008 € 3,4 miljard is. Het saldo is daarmee op het gebruikelijke
werkniveau. Naar onze mening is deze onvolkomenheid inmiddels
opgelost.
Financieel beheer Belastingdienst: Belastingtelefoon en teruggaven
loonheffing
• Belastingtelefoon
Bij de Belastingtelefoon werken uitzendkrachten. De Belastingdienst dient
de facturen voor de uitzendkrachten te controleren. In 2007 was deze
controle onvoldoende. Hierdoor was niet vast te stellen of de prestatie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

49

daadwerkelijk had plaatsgevonden. Om dit probleem in de toekomst te
voorkomen, stelde de Belastingdienst een nieuwe procesbeschrijving
vast, die in 2008 zou worden geïmplementeerd. Uit het onderzoek van de
RAD blijkt dat de procedure wordt opgevolgd.
Wij zijn van oordeel dat deze onvolkomenheid is opgelost.
• Teruggaven loonheffing
In 2007 bleek dat er bij de loonheffing een functionaliteit ontbrak om
teruggaven te verlenen. De Belastingdienst verleende de teruggaven
daarom door middel van een handmatig proces. Gezien de grote omvang
van de verzoeken om teruggaven (45 000) werd die verwerking niet meer
afgestemd met de Belastingregio’s. Daardoor was het niet te controleren
of de «bestandsmutaties» juist waren verwerkt. Daardoor was er
onvoldoende controle uitgevoerd op de juistheid van de teruggaven
loonheffing.
Uit ons onderzoek blijkt dat het terugmeldingsmechanisme in ere is
hersteld. De Belastingdienst Centrale Administratie meldt de uitgevoerde
correcties terug aan de Belastingregio’s. Ook constateerden wij dat die
terugmelding bij de Belastingregio’s die in ons onderzoek betrokken
waren, niet op de juiste plek terecht kwamen. Inmiddels zijn maatregelen
genomen.
Naar onze mening is geen sprake meer van een onvolkomenheid.
Beheer rondom de automatisering bij het Centrum voor Informatie- en
Communicatietechnologie van de Belastingdienst (B/CICT)
In ons Rapport bij het Jaarverslag 2007 van het Ministerie van Financiën
(Algemene Rekenkamer, 2008a) wezen wij op de risico’s bij het beheer
rond de automatisering bij de Belastingdienst. Deze lagen vooral op het
gebied van de beveiliging van gegevens en de waarborgen voor de juiste
en tijdige verwerking van gegevens. Onze opmerkingen en het oordeel
hadden betrekking op het beheer binnen B/CICT.
• Autorisatiebeheer
Uit ons onderzoek naar de verbetermaatregelen voor het beheer van de
autorisaties bleek dat B/CICT de toegangsrechten voor de niet-persoonsgebonden gebruikersaccounts en de beheerdersaccounts van de
Unixsystemen had geschoond. Ook heeft het een aanvraagproces
ingericht met daarin een controle en akkoord van zowel de verantwoordelijke projectmanager als de informatiebeveiligingsadviseur. Daarnaast
worden de handelingen van gebruikers gelogd. Maandelijks maakt B/CICT
een rapportage waarop het aangeeft welke rechten het aan welke
gebruiker heeft toegekend. Bij mogelijke beveiligingsrisico’s onderneemt
het actie. Wij oordelen dat de onvolkomenheid hiermee is opgelost.
• Back-up en recovery
B/CICT slaat de gegevens van kritische (mainframe)processen op dit
moment op in twee locaties. Dit geldt ook voor een aantal midrangeprocessen. Voor de overige omgevingen geldt dat B/CICT gegevens enkelvoudig opslaat. Het plaatst veiligheidskopieën van gegevens op fysiek
andere locaties. De huidige situatie voorziet daarmee grotendeels in
continuïteit bij problemen, maar toch kunnen bewust of onbewust, gewild
of ongewild, gegevens worden verwijderd. Voor de scenario’s waar de
huidige maatregelen niet werken, creëert B/CICT op de korte termijn een
vangnet.
• Maatregelen uitwijk
Het onderwerp «uitwijk» speelt al jaren. Oorzaken hiervoor waren het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

50

complexe landschap van applicaties en technische infrastructuur, en het
punt van de verantwoordelijkheid: is iets wel of niet een automatiseringsprobleem? Op dit moment heeft B/CICT maatregelen genomen die ervoor
moeten zorgen om de periode te overbruggen tussen een calamiteit en
een structurele oplossing. Hiervoor kan gebruik gemaakt worden van
bestaande noodprocedures.
Naar ons oordeel hebben deze onderwerpen inmiddels de nodige
aandacht en zijn er acties ingesteld. Het volledig uitwerken vergt de
nodige tijd. Wij merken deze onderwerpen niet meer aan als een
onvolkomenheid, maar wij zullen de uitwerking in ons rechtmatigheidsonderzoek 2009 nauwlettend volgen.
4.2.2 Kanttekeningen bij het toezicht op twee belastingmiddelen
Toezichtbeleid Inkomstenbelasting
Om de looncomponent in de aangiften inkomstenbelasting te kunnen
controleren is contra-informatie nodig. Deze is met ingang van het
belastingjaar 2006 opgenomen in het zogenoemde Functie loongegevensbestand (FLG). De Belastingdienst stelde vast dat dit bestand van
onvoldoende kwaliteit was. Dit kwam ondermeer omdat de door de
inhoudingsplichtigen opgegeven correcties niet verwerkt waren.
Het FLG-bestand wordt sinds het belastingjaar 2006 gevuld vanuit de
zogenoemde polisadministratie van het Uitkeringsorgaan Werknemersverzekeringen (UWV). In deze polisadministratie worden de loongegevens
per werknemer opgenomen.
Om deze problemen aan te pakken werd in samenwerking tussen het
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Belastingdienst
een verbeterplan opgesteld. Eind 2008 zouden de problemen moeten zijn
opgelost. Er zou dan sprake zijn van een zogenoemde werkende keten.
Voor de controle op de looncomponent voor het belastingjaar 2006 had
dit tot gevolg dat werd besloten de controle inkomstenbelasting 2006 op
dat onderdeel te beperken tot aangiften met een nagenoeg gegarandeerde correctie.
In voorgaande jaren werd gebruik gemaakt van een ander bestand. De
controle op de looncomponent leverde toen steeds ongeveer € 40 miljoen
aan positieve correcties op de belastingopbrengst op.
Ook bij de controle inkomstenbelasting 2007 doet dit probleem zich voor.
De controle is om die reden nog niet gestart.
Conclusie
Aangezien de Belastingdienst voor de oplossing van het probleem met
het FLG-bestand afhankelijk is van het oplossen van de problemen bij de
polisadministratie van het UWV, merken wij dit niet aan als een onvolkomenheid in het beheer van de Belastingdienst.
Toezichtbeleid belastingen milieugrondslag
Wij besteden in het rechtmatigheidsonderzoek aandacht aan het toezichtsbeleid van de Belastingdienst. Al een aantal jaren doen we onderzoek naar
het toezicht op een specifiek belastingmiddel. Dit jaar is gekozen voor één
van de zogenoemde «kleine middelen», namelijk de belastingen met een
milieugrondslag. Onder deze noemer vallen zeven verschillende belastingen.
In onderstaand overzicht hebben we voor deze belastingmiddelen een
aantal kerngegevens samengevat.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

51

Belastingmiddel

Wie moeten betalen?

Grondwaterbelasting
Belasting op leidingwater
Afvalstoffenbelasting
Energiebelasting
Kolenbelasting
Vliegbelasting
Verpakkingenbelasting

Circa 1 100 belastingplichtigen (ondernemingen en particulieren)
Circa 60 leidingwaterleveranciers
Circa 30 houders van installaties
Circa 170 energiebedrijven en 35 oliemaatschappijen
Circa 25 leveranciers en gebruikers
5 luchthavens
Circa 9000 bedrijven die meer dan 15 000 kg verpakkingsmateriaal ter
beschikking stellen

Totaal

Opbrengst 2008
(€ mln.)
172
118
117
4 076
15
88
147

4 733

Het totaalbedrag aan geraamde opbrengst van de bovengenoemde
milieubelastingen is in 2008 4% van de totale belastingopbrengsten. De
Belastingregio Noord, kantoor Emmen voert de niet-aangiftegerelateerde
Teruggaafregeling energiebelasting uit. De teruggave is afhankelijk van de
ingediende verzoeken. Over 2008 bedroeg de teruggave € 61,0 miljoen.
• Uitvoering van het toezicht op de «oude» milieubelastingen
Met de uitvoering van de milieubelastingen is het Landelijk Milieubelastingenteam Arnhem (LMA) belast.
In het Toezichtsplan 2008 van de Belastingregio Rivierenland is aangegeven welke acties het LMA in 2008 gepland had. Dit is uitgewerkt in de
Nota aanpak controle milieubelastingen en de bijbehorende Controleplanning 2008.
Uit ons onderzoek blijkt dat het LMA een aantal voorgenomen onderzoeken en acties naar de Grondbelasting en de Energiebelasting (qua
financieel belang de belangrijkste) niet heeft uitgevoerd. Dit was
overigens al in de nota controleaanpak aangegeven. De reden hiervoor is
dat het LMA de controlecapaciteit heeft aangewend om het toezicht op de
verpakkingenbelasting op te zetten. Het ontstane capaciteitstekort kon de
regio niet tijdig invullen. In 2009 zal de controle van de Energiebelasting
weer worden geïntensiveerd.
• Automatisering
Voor de behandeling van de milieubelastingen beschikt het LMA over het
behandelsysteem Aangifte Belastingen op Milieugrondslag. Dit systeem,
destijds bedoeld voor drie jaar, is inmiddels al circa tien jaar oud. Voor
vervanging werden geen middelen beschikbaar gesteld.
Het systeem kent tekortkomingen. Het is onvoldoende beschreven
daardoor is onvoldoende bekend welke controles zijn ingebouwd.
Daarnaast heeft het beperkte vastleggingsmogelijkheden.
Volgens het LMA is er een compleet nieuw systeem nodig voor alle
milieubelastingen om alle knelpunten op te lossen. De Belastingdienst is
bezig met de opdrachtformulering. De besluitvorming en implementatie
kunnen nog wel een tot drie jaar duren.
• Twee nieuwe milieubelastingen
In 2008 heeft de Belastingdienst twee nieuwe belastingen ingevoerd: de
vliegbelasting en de verpakkingenbelasting. Deze belastingen waren
aangekondigd in het Coalitieakkoord van 7 februari 2007. Deze twee
belastingen moesten in 2008 al opbrengsten genereren; de vliegbelasting
€ 350 miljoen en de verpakkingenbelasting € 250 miljoen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

52

Verpakkingenbelasting
Het doel van de verpakkingenbelasting is het gebruik van verpakkingen
terug te dringen en een verschuiving in het gebruik van verpakkingsmaterialen te bewerkstelligen. Deze verschuiving moet worden gerealiseerd
door gedifferentieerde tarieven te hanteren voor verschillende soorten
van verpakkingsmateriaal. Die tarieven worden berekend op basis van
milieudruk. Deze methodiek maakte de verpakkingenbelasting een vrij
ingewikkelde belasting en leidde tot vrij hoge administratieve lasten voor
de bedrijven. In juli 2008 voerde de staatssecretaris een vereenvoudiging
in.
Op basis van de eerste voorlopige aangiftes (schattingsopgaven) ontving
de Belastingdienst in 2008 € 147 miljoen. Via deze verpakkingenbelasting
int de Belastingdienst ook de bijdrage voor het Afvalfonds. Dit is een
fonds waaruit gemeenten en afvalbedrijven betaald worden voor het werk
dat ze doen voor de gescheiden inzameling van verpakkingsafval.
Het Ministerie van VROM stort jaarlijks € 115 miljoen in het Afvalfonds.
In 2008 heeft de Belastingdienst prioriteit gegeven aan de voorbereiding
en implementatie van deze belasting en aan het volledig maken van het
bestand aan belastingplichtigen. Bij de opzet is uitgegaan van ongeveer
9 000 belastingplichtige bedrijven. Momenteel zijn er ongeveer 4 800
bekend.
De staatssecretaris heeft de Tweede Kamer toegezegd dat in de beginfase
van het toezicht op de naleving de nadruk niet ligt op sancties, maar op
dienstverlening en communicatie. De Belastingdienst treedt in de eerste
fase coulant op. In dat kader zullen de Belastingregio’s in 2009 circa
duizend bedrijfsbezoeken afleggen.
Vliegbelasting
Het doel van de vliegbelasting is de consument bewust te maken dat
vliegen milieuvervuilend is. De vliegbelasting is van toepassing bij vertrek
vanaf een Nederlandse luchthaven, is afhankelijk van de gevlogen afstand
en bestaat uit twee tarieven.
De luchthavens zijn de wettelijke belastingplichtigen, maar zij moeten de
vliegbelasting innen bij de vliegmaatschappijen. Er is dus een beperkt
aantal belastingplichtigen. Er zijn vier belastingplichtige luchthavenexploitanten (en vijf luchthavens). In het kader van het toezicht had de
Belastingdienst prioriteit gegeven aan het ontwerpen van een convenant
met de luchthaven Schiphol, omdat die goed is voor 94% van de
opbrengst vliegbelasting. Het convenant is in concept gereed. Gelet op
mogelijke afschaffing van deze belasting hebben wij in ons onderzoek
geen aandacht meer geschonken aan deze belasting. In maart 2009 heeft
het kabinet besloten deze belasting af te schaffen.
Conclusies en aanbeveling
Wij constateren dat de Belastingdienst in 2008 voorrang heeft gegeven
aan de voorbereiding op de uitvoering van de verpakkingenbelasting en
de vliegbelasting. Ook heeft de Belastingdienst voorrang gegeven aan het
behandelen van teruggaafverzoeken energiebelasting. Gegeven de
beschikbare controlecapaciteit betekende dit dat gepland onderzoek, voor
met name de energiebelasting, niet of marginaal is uitgevoerd.
Het gebruikte geautomatiseerde heffingsysteem is verouderd en er zijn
risico’s. Ook de informatievoorziening laat te wensen over. Wij constateren dat deze problemen bekend zijn, maar dat de Belastingdienst nog
geen besluitvorming over vervanging heeft genomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

53

Wij constateren dat het toezicht in 2008 onvoldoende toetsbaar is
vormgegeven en dat het toezicht op de financieel grootste belasting
marginaal was. Daarnaast stellen wij vast dat de automatisering de
bedrijfsvoering van de milieubelastingen onvoldoende ondersteunt en dat
er op dat vlak risico’s zijn. Echter, gelet op het incidentele karakter van het
verminderde toezicht in 2008 en de aandacht van het management voor
de automatisering, willen wij het onvoldoende toezicht niet kwalificeren
als een onvolkomenheid. Het blijft wel een punt van aandacht.
Wij bevelen aan erop toe te zien dat het toezicht in 2009 weer op peil
wordt gebracht en te bezien of voorrang kan worden gegeven aan het
verbeteren van het huidige geautomatiseerde systeem.
4.2.3 Overige opmerkingen
BTW-declaraties bij Europese Unie
In haar EU-trendrapporten heeft de Algemene Rekenkamer enige keren
gewezen op de situatie dat sommige gemeenten en provincies Belasting
Toegevoegde Waarde (btw) kunnen declareren bij de Europese Unie (EU),
die ze ook nationaal gecompenseerd krijgen via het BTW-compensatiefonds. In september 2006 bleek dat de Europese Commissie (EC) van
oordeel is dat deze praktijk niet volgens de Europese regels is.
In paragraaf 18.4.4 van het EU-trendrapport 2009 (Algemene Rekenkamer,
2009) is deze problematiek opnieuw aan de orde gesteld.
De Ministeries van Financiën en Economische Zaken hebben besloten om
het standpunt van de EC vooralsnog te accepteren. De betrokken
subsidieontvangers (gemeenten en provincies) hoeven de door hen
gedeclareerde btw niet terug te betalen. Het Ministerie van Financiën
heeft namelijk een garantieregeling afgegeven om onzekerheid bij de
subsidieverstrekkers en -ontvangers weg te nemen. Daarmee komt het
financiële risico niet meer voor rekening van de programma’s of de
eindontvangers, maar voor rekening van het Rijk.
In totaal komt de garantstelling uit op € 48,2 miljoen. Dit bedrag zal het
Ministerie van Financiën aan de betreffende programma’s betalen via de
verantwoordelijke vakministeries.
Verslaglegging PPS-project Nieuwbouw Ministerie van Financiën-Korte
Voorhout 7
In 2008 is de renovatie van het Ministerie van Financiën afgerond en is het
pand opgeleverd. Deze oplevering is de eerste renovatie van de Rijksgebouwendienst (Rgd) die via een publiek private samenwerking (pps) tot
stand is gekomen. De risico’s van exploitatie en financiering van dit pand
liggen bij een privaat consortium. Gevolg van dit alles is dat in de
jaarrekening van de Rgd een vordering op het Ministerie van Financiën is
opgenomen (omvang € 136,2 miljoen). In de jaarrekening van het
Ministerie van Financiën is echter geen schuld aan de Rgd verantwoord.
Het Ministerie van Financiën beschouwt de jaarlijkse huur namelijk als een
periodieke betaling waarvoor geldt: verplichtingen=kas. Het gevolg
hiervan is dat in de rijksrekening het vermogen van de staat te hoog zal
worden verantwoord.
Het Ministerie van Financiën heeft voor het jaar 2008 de Rgd goedkeuring
gegeven voor de gekozen wijze van verslaglegging onder de voorwaarde
dat de Rgd in 2009 de verslaglegging op zijn merites heroverweegt.
We zullen deze heroverweging met grote belangstelling volgen.
Terugbetaling erfpacht aanleg Tweede Maasvlakte
De Europese Commissie heeft bij beschikking van 24 april 2007 besloten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

54

geen bezwaar te maken tegen de bijdrage van de Nederlandse staat in het
project Ontwikkeling Rotterdam Mainport. Onder andere vanwege de
omstandigheid dat het Havenbedrijf Rotterdam een marktprijs zal betalen
voor de pacht van de gronden waarop de haven zal worden uitgebreid, is
de Europese Commissie tot de conclusie gekomen dat geen sprake is van
staatssteun.
In ons onderzoek is geconstateerd dat het Havenbedrijf Rotterdam een
marktconforme prijs voor de afkoop van erfpachtscanon ad € 16,0 miljoen
heeft betaald. Dit bedrag heeft het Havenbedrijf als onderpachter van de
zeebodem en daarop uit te voeren landwinning betaald aan de gemeente
Rotterdam. De gemeente Rotterdam heeft als pachter van de zeebodem
dit bedrag vervolgens doorbetaald aan het Ministerie van Financiën
(Domeinen Onroerende Zaken), die dit bedrag vervolgens heeft doorbetaald aan het Ministerie van Verkeer en Waterstaat (VenW). Het Ministerie
van VenW heeft dit weer terugbetaald aan het Havenbedrijf Rotterdam.
Het was de bedoeling dat voor het terugbetalen van de erfpachtafkoop
een middelenafspraak gemaakt zou worden tussen het Ministerie van
Financiën en het Ministerie van VenW. Deze middelenafspraak blijkt niet
gemaakt te zijn.
Bij de ontvangst van afkoopsom van de erfpacht is dit bedrag door het
Ministerie van Financiën niet als opbrengst verantwoord en evenmin als
uitgave, maar ten onrechte als ontvangsten/uitgaven buiten begrotingsverband. Artikel 28, eerste lid, van de CW 2001 bepaalt dat elke verplichting en uitgaaf enerzijds en elke ontvangst anderzijds op een begrotingsartikel onder de verplichtingen en de uitgaven, onderscheidenlijk de
ontvangsten wordt geboekt. Dit is het zogenoemde universaliteitsbeginsel. Voorts heeft geen voorafgaande autorisatie van de uitgaven
plaatsgevonden, waardoor ook het budgetrecht van de Tweede Kamer
wordt aangetast.
Het eerdergenoemde bedrag is naar ons oordeel derhalve onrechtmatig
voor wat de uitgaven op artikel 7 (Beheer materiële activa) betreft.
Daarnaast is sprake van een onvolledigheid van de opbrengstverantwoording op dit artikel.
4.3 Departementsoverstijgende onderwerpen
In deze paragraaf geven we een beeld van de aspecten van bedrijfsvoering die wij hebben onderzocht omdat we ze van belang achten voor
een goede publieke verantwoording. We hebben onderzoek gedaan naar
de beheersing van de realisatie van beleidsdoel 7 (§ 4.3.1), naar de
invulling van de functie van de Chief Information Officer bij de Belastingdienst ( 4.3.2) en naar het personeelsbeheer (§ 4.3.3).
4.3.1 Beheersing realisatie beleidsdoel artikel 7 Beheer materiële activa
Om inzicht te krijgen in de mate waarin het Ministerie van Financiën in
control is bij het op rechtmatige wijze realiseren van een beleidsdoel
hebben we onderzocht of voor beleidsartikel 7: Beheer materiële activa,
onderdeel de baten-lastendienst Domeinen Roerende Zaken (DRZ) de
sturing, het beheer en de verantwoording en controle in overeenstemming zijn met het afgesproken beleid, en of deze op logische wijze
samenhangen:
• Is de informatie over de niet-financiële doelstellingen op orde?
• Is er een op dit beleid logisch aansluitende planning & controlcyclus?
• Zijn de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten rechtmatig?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

55

•

Zijn in de saldibalans de juiste standen van de aan dit beleid gekoppelde verplichtingen, vorderingen en voorschotten opgenomen?

Taken en organisatie van de baten-lastendienst DRZ
In de CW 2001 is geregeld dat de minister van Financiën de Staat
vertegenwoordigt in eigendomsrechtelijke verhoudingen. Dit vertaalt zich
ook in de zorg voor de bewaring, de verkoop en eventuele vernietiging
van overtollige of in beslag genomen roerende zaken. De uitvoering
hiervan is belegd bij de baten-lastendienst DRZ van het Ministerie van
Financiën.
Planning & controlcyclus
De planning & controlcyclus (p&c-cyclus) bestaat uit het jaarplan en drie
uitvoeringsrapportages. Hierop wordt door de baten-lastendienst DRZ
intern gestuurd. Naar aanleiding van de uitvoeringsrapportages heeft de
directeur DRZ periodiek overleg met de directeur Financieel-Economische
Zaken (FEZ) van het Ministerie van Financiën.
De bedrijfsvoering kent de volgende processen: commerciële verwerking,
logistieke verwerking, vernietiging en schonen. Per proces is een
zogenoemde doelmatigheidsmatrix en een risicoanalyse opgesteld,
inclusief de te nemen beheersmaatregelen. Over de realisatie rapporteert
de baten-lastendienst Domeinen Roerende Zaken in de balanced score
card (bsc). Deze maakt onderdeel uit van de uitvoeringsrapportages. De
risicoanalyse is «bottom-up» tot stand gekomen. Uit ons onderzoek blijkt
dat alle belangrijke risico’s hierin zijn opgenomen. Behalve de rapportages
over de uitgevoerde verbijzonderde interne controles zijn er geen
rapportages over de uitvoering van de beheersmaatregelen. De batenlastendienst DRZ had in 2008 de risicoanalyse beter willen inbedden in de
p&c-cyclus. Dit is niet gelukt vanwege de capaciteit die is gaan zitten in
het verkrijgen van de vergunning voor de vuurwerkopslag in Ulicoten.
Vanwege de per 1 januari 2009 voorgenomen reorganisatie is in 2008 het
interne controleprogramma slechts ten dele uitgevoerd. Zo zijn de interne
controles die de regiokantoren moeten doen, met name in het tweede
halfjaar van 2008 niet meer uitgevoerd. Omdat de kwaliteit van de
uitvoering onvoldoende was, zijn tekortkomingen in het materieelbeheer
niet (tijdig) gesignaleerd. Het is de bedoeling dat er in 2009 een nieuw
risicomanagementsysteem wordt ingevoerd, waarbij de verbijzonderde
interne controle meer themagericht zal worden uitgevoerd.
Informatie in het jaarverslag
De baten-lastendienst DRZ valt samen met Domeinen Onroerende Zaken
onder beleidsartikel 7 Beheer materiële activa. Hierbinnen heeft operationele doelstelling 3 betrekking op roerende zaken.
Operationele doelstelling 3 van beleidsartikel 7
Op een financieel en maatschappelijk verantwoorde manier bewaren, vernietigen en
vervreemden van roerende zaken van de Staat.

Het ministerie heeft het begrip «maatschappelijk verantwoord» in de
Begroting 2009 voor het eerst opgenomen als onderdeel van de
doelstelling. Om de doelstelling te bereiken, heeft het ministerie het
volgende instrument opgenomen: de uitvoering beleggen bij de batenlastendienst DRZ.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

56

In de begroting 2008 zijn meetbare gegevens opgenomen zoals bezettingsgraad van de opslaglocaties, kostprijzen, verhouding direct/indirect
en uurtarieven. Niet voor alle indicatoren (kostprijs per m3 binnen en
buiten en uurtarief verkooptaak en bewaartaak) zijn streefcijfers
opgenomen. De baten-lastendienst DRZ geeft aan dat de indicatoren
destijds onder tijdsdruk tot stand zijn gekomen, waarna er geen streefcijfers meer zijn toegevoegd. Opvallend is dat er geen indicatoren zijn
opgenomen die iets zeggen over het vernietigen en schonen. Het begrip
integriteit is niet uitgewerkt.
Oordeel over de totstandkoming
Maandelijks meet de baten-lastendienst DRZ de scores op doelmatigheidsindicatoren. Voor een deel worden de gegevens ontleend aan
tijdverantwoordingsgegevens en de financiële administratie. Uitzonderingen hierop zijn de bezettingsgraad en de klanttevredenheid. De
baten-lastendienst DRZ stelt de bezettingsgraad van de opslaglocaties
maandelijks vast door de bezette capaciteit globaal te schatten. Daardoor
zijn de uitkomsten niet controleerbaar. Het verbeteren van de berekening
van de bezettingsgraad is wel opgenomen als actiepunt.
Het meten van de klanttevredenheid gebeurt om het jaar en wordt
uitbesteed aan een extern bureau. Het klanttevredenheidsonderzoek
bestaat uit twee onderzoeken. De eerste is gericht op de kopende klanten
en de andere is gericht op de aanleverende klanten. Opvallend is dat de
cijfers die hieruit komen, worden gemiddeld tot één cijfer. De streefwaarde is gericht op dit gemiddelde en niet op beide groepen klanten
afzonderlijk. In de begroting en het jaarverslag licht het ministerie het
klanttevredenheidsonderzoek en de wijze waarop het cijfer tot stand komt,
niet toe.
• Procedure vernietiging vuurwerk
In het Rapport bij het Jaarverslag 2007 (Algemene Rekenkamer, 2008a)
constateerden wij dat er geen zekerheid was dat het in beslag genomen
vuurwerk ook daadwerkelijk was vernietigd. Omdat het om grote
hoeveelheden zeer gevaarlijk vuurwerk ging, kon vernietiging van een
partij niet in één keer plaatsvinden, maar gebeurt dit in delen via
tussenopslag. De baten-lastendienst DRZ kreeg wel de verzegelingsstickers terug, maar dit bood geen 100%-garantie dat het vuurwerk
daadwerkelijk vernietigd was. Het ministerie zou maatregelen nemen om
meer zekerheid te krijgen over de vuurwerkvernietigingen.
Wij hebben geconstateerd dat de situatie ongewijzigd is en dat dit ook zal
blijven. Het ministerie heeft op dit punt wel actie ondernomen. In eerste
instantie is onderzocht of een ander bedrijf de vernietigingen zonder
tussenopslag zou kunnen uitvoeren. Dit bleek niet het geval. Vervolgens
heeft het ministerie gesprekken gevoerd met het Openbaar Ministerie
(OM) en het Duitse bedrijf, om te kijken of het mogelijk was om het
toezicht op de vernietigingen beter te regelen. Dit bleek in de praktijk erg
lastig en alleen tegen hoge kosten te realiseren. De baten-lastendienst
DRZ gaf aan dat het OM dit niet vond opwegen tegen het risico. Wij
hebben geconstateerd dat er een formeel besluit over deze kwestie bij de
baten-lastendienst DRZ ontbreekt.
• Landelijk Beslaghuis
Het project Landelijk Beslaghuis (LBH) is een samenwerkingsverband van
het OM, Domeinen Roerende Zaken en de Politie. Deze werken samen aan
een efficiënte en effectieve integrale verwerking van in beslag genomen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

57

goederen. Het Landelijk Beslag Register (LBR) is onderdeel van het LBH.
Het LBR zou hét centrale computerregistratiesysteem van de drie
ketenpartners worden. Hierin zouden alle in beslag genomen goederen tot
in detail geregistreerd staan.
Het project LBH kent een lange geschiedenis. Het is gestart in 2002 en
wordt gekenmerkt door veelvuldige vertragingen. In 2007 bleek dat de
invoering nog steeds moeizaam en traag verliep.
Wij constateren nu dat de technische ontwikkeling wederom vertraagd is.
Het ministerie heeft besloten om de ontwikkeling van het LBR, de ICT-poot
van het LBH, voorlopig te stoppen omdat de noodzakelijke communicatie
met het systeem van de politie technisch vrijwel onmogelijk bleek. De
hiermee gemoeide uitgaven zijn niet exact bekend, deze zijn door ons
geschat op ruim € 0,5 miljoen. De politie legt de komende tijd prioriteit bij
de invoering van de Basisvoorziening Handhaving en is pas na volledige
invoering van daarvan in staat een koppeling te maken met het LBR.
Hiervan zou in 2012 sprake kunnen zijn.
Wij stellen vast dat een formeel besluit van bovengenoemde stopzetting
ontbreekt. In de Begroting 2009 van het Ministerie van Financiën is geen
informatie meer over de desbetreffende ontwikkelingen opgenomen. Het
Jaarverslag 2008 van het ministerie bevat wel informatie over de stand
van zaken. Deze geeft een verklaring van afronding van het technische
gedeelte van het LBR.
De baten-lastendienst DRZ werkt nu samen met het OM om het LBH
«fysiek» uit te voeren, los van geautomatiseerde systemen. Beide partijen
zijn begonnen om het vervoersproces voor de in beslag genomen
goederen te reorganiseren.
Conclusies
Wij zijn van mening dat er kwaliteitsverbetering mogelijk is van de
indicatoren die in de begroting en het jaarverslag van het Ministerie van
Financiën bij deze operationele doelstelling zijn opgenomen. De huidige
indicatoren geven naar onze mening slechts een beperkt beeld van de
baten-lastendienst DRZ. De indicatoren zijn alleen gericht op doelmatigheid. Ze sluiten niet aan op de beleidsdoelen, de verschillende
producten die de baten-lastendienst DRZ onderscheidt, de daarbij
genoemde succesfactoren en de balanced score card. Aansluiting bij deze
indicatoren zou een breder en relevanter beeld kunnen opleveren.
Wij constateren dat de uitvoering van de interne controle in 2008 niet
optimaal was. Omdat sprake is van een tijdelijke terugval vinden we dat er
geen sprake is van een onvolkomenheid in het financieel beheer. Wel
zullen wij in ons Rechtmatigheidsonderzoek 2009 de ontwikkeling volgen.
Wij zijn van mening dat het project Landelijk Beslaghuis niet van de grond
is gekomen, als we kijken naar het geautomatiseerde systeem Landelijk
Beslag Register. De middelen die sedert 2002 door «Domeinen Roerende
Goederen» aan dit project zijn besteed zijn op ruim € 0,5 miljoen te
schatten. Deze zijn als verloren te beschouwen.
4.3.2 Invulling van de functie van Chief Information Officer
Met zijn brief van 10 juli 2008 (Financiën, 2008g) deelde de staatssecretaris
van het Ministerie van Financiën mee om een Chief Information Officer
(CIO) bij de Belastingdienst aan te stellen.
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) geeft in
haar brief aan de Tweede Kamer van 12 december 2008 (BZK, 2008) aan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

58

dat de CIO-functie vanaf het tweede kwartaal 2009 belegd moet zijn bij alle
ministeries. Het instellen van de CIO bij de Belastingdienst staat daarmee
los van de toezegging van de minister van BZK, maar is op initiatief van
de staatssecretaris zelf gedaan.
Positionering CIO
De CIO van de Belastingdienst is lid van het managementteam van de
Belastingdienst en is ervoor verantwoordelijk dat het primaire proces van
de Belastingdienst blijvend wordt ondersteund door een adequate en
efficiënte informatievoorziening. Enerzijds moet de CIO zicht hebben op
de «vraagkant» en de eisen die daar worden gesteld aan de informatievoorziening. Anderzijds moet de CIO zich bewust zijn van de mogelijkheden en onmogelijkheden van de informatievoorziening en daarbij een
bedrijfseconomische afweging maken. De CIO is hiermee niet verantwoordelijk voor de functionele vraag, maar kan daar wel invloed op uitoefenen.
De CIO wordt bij de uitvoering van zijn taken ondersteund door het team
ICTRA (ICT regie en architectuur). Dit team is gepositioneerd op het
niveau van het Directoraat-generaal Belastingdienst.
4.3.3 Personeelsbeheer
Op het gebied van personeelsbeheer hebben wij ons verdiept in twee
actuele thema’s: de digitalisering van de personeelsdossiers en de inhuur
van externen.
Op verzoek van de Tweede Kamer hebben wij onderzoek gedaan naar de
vergoedingen aan ambtenaren die met buitengewoon verlof, zonder
bezoldiging, tijdelijk werkzaam zijn bij internationale organisaties. Over de
resultaten van dit onderzoek rapporteren wij in ons rapport Buitenlandvergoedingen rijksambtenaren 2002–2008; Deel A: detacheringen zonder
bezoldiging (Algemene Rekenkamer, 2009b) dat wij op 9 april 2009
hebben uitgebracht.
Digitalisering van personeelsdossiers
Wij hebben bij alle ministeries onderzocht hoe digitalisering van de
personeelsdossiers verloopt (aanpak, voortgang, resultaten en mogelijke
knelpunten).
Uit ons onderzoek naar het digitaliseringproces bij het Ministerie van
Financiën blijkt dat sedert begin 2009 de medewerkers van Financiën zelf
hun digitale dossier kunnen inzien.
In onderstaand overzicht zijn de bevindingen van dit deelonderzoek, voor
zover deze het Ministerie van Financiën betreft samengevat.
Aantal te digitaliseren dossiers
Gemiddeld aantal pagina’s per dossier
Digitalisering gestart in/afgerond

33 000
168
2004/2005

De auditdienst van het Ministerie van Financiën voert geen specifiek
onderzoek uit naar de kwaliteit van de dossiervorming. Bij de salariscontrole geconstateerde tekortkomingen in de dossiervorming worden
vastgelegd en besproken met de betreffende dienstonderdelen.
Inhuur van externen
In het regeerakkoord van het kabinet-Balkenende IV is onder meer
afgesproken om het aantal rijksambtenaren te verminderen. De minister

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

59

van BZK heeft namens het Rijk de regie over die operatie. De ministers
dienen ervoor te waken dat zij de gaten die in het personeelsbestand
vallen door de vermindering van het aantal rijksambtenaren, niet opvullen
door de inhuur van externen. Verder is terughoudendheid geboden bij
inhuur van externen op reguliere functies of het vragen van extern advies
voor bijvoorbeeld beleidsvraagstukken. De doelstelling van het kabinet is
namelijk dat de uitgaven aan externe inhuur niet hoger worden dan in
2007 en waar mogelijk afnemen.
De ministeries treffen zelf benodigde beheersmaatregelen. Sinds 2007
rapporteren de ministeries in hun departementale jaarverslag over hun
externe inhuur en over de beheersmaatregelen die ze getroffen hebben.
Wij zijn bij alle ministeries nagegaan hoeveel zij hebben uitgegeven aan
externe inhuur in 2008, welke beheersmaatregelen ze hebben getroffen en
hoe zijn hierover rapporteren in hun jaarverslagen. Bij de Ministeries van
Buitenlandse Zaken (BuiZa), van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
(OCW), van Economische Zaken (EZ) en van Financiën hebben we ook een
aantal facturen onderzocht.
De uitgaven externe inhuur over 2008 bedroegen bij het Ministerie van
Financiën € 180,8 miljoen. De kredietcrisis heeft ervoor gezorgd dat in
2008 een extra toename aan uitgaven inhuur is waar te nemen. Naar
aanleiding van de kredietcrisis is hiervoor bij de Najaarsnota 2008
(Financiën, 2008h) € 10,5 miljoen toegekend. Uiteindelijk is € 10,6 miljoen
uitgegeven.
Beheersingsmaatregelen inhuur
Om externe inhuur zo veel mogelijk te voorkomen, overweegt het
ministerie steeds wat het beste is. Als er eigen mensen zijn, dan zet het
ministerie die in. Als de expertise niet aanwezig is, dan huurt het
ministerie in. Waar mogelijk streeft het ministerie ernaar om interdepartementale teams in te zetten en meer samen te werken. Voorbeelden zijn
P-Direkt en inkoopfuncties. Het ministerie stuurt echter vooral op de
uitgaven. De grootste uitgaven worden gedaan bij de Belastingdienst
(uitzendkrachten).
Alleen als er op centraal niveau signalen worden opgevangen dat
draaideurconstructies voorkomen, besteedt het ministerie daar aandacht
aan. Het heeft geen apart beleid op dit punt.
Het Ministerie van Financiën heeft een departementsbrede monitor
externe inhuur ingesteld. De monitoractiviteiten maken deel uit van de
planning & controlcyclus van het ministerie. De gegevens worden
bijgehouden in de acht onderscheiden soorten externe inhuur en deze
gegevens worden per directoraat-generaal afgezet tegen de cijfers van
2007.
Bij de controle van personele en materiële uitgaven is externe inhuur
geen apart aandachtspunt.
Bij het Ministerie van Financiën hebben wij twee casussen bestudeerd.
Deze casussen vertonen overeenkomsten. Voor allebei geldt dat geprobeerd is om eerst binnen het ministerie en daarna binnen het Rijk de
functie te laten vervullen. In beide gevallen is dit niet gelukt. Enerzijds
vanwege de gevraagde expertise, anderzijds door de beloning die het Rijk
biedt voor deze functies. Voor beide functies wordt voor langere tijd
gebruik gemaakt van inhuur.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

60

5 BEZWAARONDERZOEK BEDRIJFSVOERING BELASTINGDIENST
In het Rapport bij het Jaarverslag 2007 van het Ministerie van Financiën
(Algemene Rekenkamer, 2008a) hebben we het bezwaaronderzoek naar de
bedrijfsvoering van de Belastingdienst aangekondigd. De aanleiding was
dat wij, net als in 2006, in 2007 niet positief waren over de bedrijfsvoering
van de Belastingdienst. Hoewel een aantal onvolkomenheden in de
bedrijfsvoering in 2007 deels of helemaal was opgelost, hebben we in
2007 ook nieuwe onvolkomenheden geconstateerd. De problemen hebben
vaak te maken met de automatisering of met het financieel beheer.
In het bezwaaronderzoek hebben we gezocht naar verklaringen voor de
problemen in de bedrijfsvoering die zich in 2007 en in de eerste helft van
2008 hebben voorgedaan. Dit hebben we gedaan voor vijf casussen: vier
incidenten bij de Inkomstenbelasting die gevolgen hebben gehad voor
burgers en ondernemers en één onvolkomenheid uit het Rapport bij het
Jaarverslag 2007 (Algemene Rekenkamer, 2008a):
1. In 2007 heeft de Belastingdienst ruim vijf maanden aangiften; definitief
vastgesteld zonder volledige toetsing aan contra-informatie;
2. 730 000 aangiften voor de Inkomstenbelasting over 2007 (IB2007)
konden niet verwerkt worden;
3. In het te downloaden winstaangifteprogramma voor ondernemers
heeft de Belastingdienst de MKB-winstvrijstelling verkeerd toegepast;
4. 1 100 mensen die een papieren E-biljet hadden ingediend, hebben een
verkeerde voorlopige aanslag IB2007 opgelegd gekregen. Daardoor
kregen zij ten onrechte geen hypotheekrenteaftrek voor hun eigen
woning;
5. De Belastingdienst leeft de procedures voor de teruggaven en
verminderingen bij de Inkomstenbelasting onvoldoende na.6
In § 5.1 komen onze conclusies aan de orde. Ter toelichting daarvan
beschrijven wij in § 5.2 de belangrijkste verklaringen die we hebben
gevonden voor de problemen in de bedrijfsvoering. In § 5.3 geven wij aan
in hoeverre de plannen die de Belastingdienst de afgelopen tijd heeft
opgesteld, tegemoet komen aan de geconstateerde problemen en
achterliggende oorzaken. Ten slotte schetsen wij in § 5.4 de stappen die de
Belastingdienst het komende jaar moet maken om tot verdere structurele
verbeteringen te komen.
5.1 Conclusies
Zoals wij in eerdere onderzoeken geconstateerd hebben, vinden
ICT-projecten bij de Rijksoverheid plaats in een spanningsveld tussen
organisatorische, politieke en technische complexiteit (Algemene
Rekenkamer, 2007). Door de combinatie van organisatorische, politieke en
technische factoren zijn ICT-projecten vaak te complex. Als projecten te
complex worden, zijn de beschikbare mensen, middelen en tijd vaak niet
in balans met de ambities van een organisatie. In figuur 7 is dit schematisch weergegeven.

6
De bevindingen voor deze casus komen
grotendeels in 3.1 aan de orde. Daar gaan we
in op de vraag of de onvolkomenheid is
opgelost.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

61

Figuur 7 Spanningsveld tussen organisatorische, politieke en technische complexiteit

Wij menen dat dit spanningsveld ook geldt voor het proces van het
ontwerpen en onderhouden van de informatievoorziening binnen de
Belastingdienst. Niet alleen het huidige onderzoek geeft hiertoe
aanleiding, maar ook bijvoorbeeld het onderzoek dat we in 2007 hebben
gedaan naar de huur- en zorgtoeslag (Algemene Rekenkamer, 2008b). Ook
in dit onderzoek zagen we dat er bij de Belastingdienst sprake is van een
grote organisatorische, politieke en technische complexiteit.
Onze conclusie luidt dat de ambities van de Belastingdienst voor het
ontwerpen en onderhouden van de informatievoorziening in 2007 en de
eerste helft van 2008 niet goed in balans waren met de beschikbare
mensen, middelen en tijd. De organisatorische complexiteit speelt daarbij
een grote rol. De volgende twee aspecten zijn hierbij doorslaggevend:
• de manier waarop het proces voor het ontwerpen en onderhouden van
de informatievoorziening is ingericht. Er ontbreekt een eenduidige
aansturing en beheersing vanuit het concernniveau. Bovendien is het
opdrachtgeverschap gebrekkig ingevuld en ontbreken er kwaliteitseisen en een systematische testaanpak;
• de cultuur binnen de Belastingdienst. De Belastingdienst legt de
nadruk op het repareren van fouten in plaats van op het voorkomen
ervan. Verder hecht men weinig belang aan collegiale toetsing en de
communicatie en afstemming tussen organisatieonderdelen is
gebrekkig.
Uit het onderzoek leiden we af dat deze punten breder spelen dan alleen
rond de informatievoorziening. Zo hebben we bij de naleving van de
procedures voor de teruggaven en verminderingen bij de Inkomstenbe-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

62

lasting gezien dat de aansturing door de Belastingregio Noord van de
andere belastingregio’s moeizaam is. Ook bij dit proces hechten de
medewerkers weinig belang aan collegiale toetsing.
Wat betreft de politieke complexiteit hebben we bij het onderzoek naar de
toeslagen gezien dat grote politieke druk om de ICT snel op te leveren een
rol speelt. Dit leidt tot tijdsdruk, waardoor men inefficiënt werkt en de
planning en begroting niet zijn aangepast aan de werkelijke complexiteit.
Dergelijke druk kan ertoe leiden dat de organisatie minder aandacht en
tijd besteedt aan de reguliere processen.
De technische complexiteit wordt veroorzaakt doordat de Belastingdienst
een groot aantal ICT-systemen gebruikt. De verbindingen tussen deze
systemen worden steeds ingewikkelder. Dit geldt zowel bij het inpassen
van nieuwe systemen als bij het aanbrengen van veranderingen in
bestaande systemen. De complexiteit wordt nog groter doordat fiscale
wijzigingen gevolgen hebben voor de systemen. De Belastingdienst heeft
onvoldoende inzicht in hoe deze fiscale wijzigingen doorwerken op de
systemen.
Om de ambities meer in balans te brengen met de beschikbare mensen,
middelen en tijd, is het belangrijk dat de Belastingdienst deze verschillende vormen van complexiteit zo veel mogelijk beheersbaar weet te
maken. De afgelopen tijd heeft de Belastingdienst initiatieven genomen
om verbeteringen in gang te zetten. Zo heeft de Belastingdienst onlangs
stappen gezet om op concernniveau de aansturing van het voortbrengingsproces te verbeteren.
Daarnaast heeft de Belastingdienst vele plannen opgesteld om verbeteringen op uitvoeringsniveau te realiseren. Deze plannen dekken echter
niet alle gesignaleerde problemen af en zijn meestal nog niet voldoende
uitgewerkt. Een belangrijk aspect dat in de verbeterplannen onderbelicht
blijft, is het voorkomen van fouten. Ten slotte is de samenhang tussen de
verschillende plannen en het stellen van prioriteiten niet in alle gevallen
duidelijk.
Alles overziend zijn wij positief over de eerste stappen die de Belastingdienst heeft gezet op weg naar verbetering. Het is op dit moment echter
nog te vroeg om een goed beeld te krijgen van de uitwerking en implementatie van deze plannen. Daarnaast vinden wij dat de Belastingdienst
meer initiatieven zou moeten ontplooien om fouten in de toekomst te
voorkomen. Het beheersbaar maken van de complexiteit, zeker gezien de
omvang hiervan bij de Belastingdienst, is een proces dat veel tijd en
energie vraagt. Dat geldt des te meer als het gaat om het tot stand
brengen van een cultuurverandering binnen een organisatie. Alles bij
elkaar genomen hebben wij daarom besloten om het bezwaaronderzoek
met een jaar te verlengen. In § 5.4 geven we aan welke verbeteringen we
in het komende jaar verwachten van de Belastingdienst.
5.2 Verklaringen voor problemen in de bedrijfsvoering
Om zicht te krijgen op verklaringen voor de problemen in de bedrijfsvoering hebben we voor de vier casussen die zich afspelen op het terrein
van het ontwerpen en onderhouden van de informatievoorziening, het
proces in kaart gebracht waarbinnen de fout kon ontstaan én enige tijd
kon blijven voortbestaan. De casussen betroffen geen grote ICT-projecten,
maar relatief kleine wijzigingen die moesten worden aangebracht in het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

63

reguliere werkproces van de Belastingdienst voor de verwerking van de
aangiften voor de Inkomstenbelasting.
Dit proces bestaat uit de volgende fasen:
Impuls
Impuls vanuit de politiek (nieuwe wetgeving), vanuit de organisatie of door
normale jaaraanpassingen.

Opdrachtverlening
Effecten op producten van de Belastingdienst worden bepaald, de opdracht
aan de ontwerp- en bouwafdeling wordt geformuleerd.

Ontwerp- en bouwfase
De opdracht wordt uitgewerkt in concrete producten, het product wordt
gebouwd aan de hand van het ontwerp.

Testen
Verschillende tests en reviews worden uitgevoerd, hierna besluit over vrijgave.

Productiefase
Eerst gefaseerde opstart, hierna wordt de productie opgestart en komt de
exploitatie en het toezichtproces op gang.

7
Ook de Auditdienst Financiën (AdF) constateerde in 2008 dat de Belastingdienst een
grote flexibiliteit en daadkracht kent in de
beheersing van onverwacht optredende
verstoringen («damage control»). Tegelijk is
de Belastingdienst volgens de AdF nog onvoldoende in staat om tijdig te anticiperen op
onvolkomenheden/dreigingen die in de
toekomst liggen. De omslag van reactief
handelen naar proactief anticiperen kan nog
moeilijk worden gemaakt (Assurance-rapport,
audit bedrijfsvoeringsfunctionaliteiten strategische projecten Belastingdienst, april 2008).

De basis voor de fouten die wij hebben onderzocht, ligt in de cultuur
binnen de Belastingdienst die sterk gericht is op het herstellen van fouten
en weinig op het voorkomen ervan.7 Als gevolg hiervan krijgt de voorkant
van het proces – de opdrachtverstrekking – onvoldoende aandacht. Zo
was ook in ons onderzoek de opdrachtverstrekking het begin van de
problemen. De opdrachten waren voor verschillende interpretaties
vatbaar, onvolledig of onduidelijk. De opdrachtgever had onvoldoende
zicht op de implicaties voor het ontwerp en de bouw. Ook werden de
kwaliteitseisen of acceptatiecriteria voor de realisatie en acceptatie van de
opdracht onvoldoende uitgewerkt.
Het feit dat de opdrachtverstrekking onvoldoende is, werkt door in alle
volgende fasen van het proces, tot aan de productie. Het bemoeilijkt de
ontwerp- en bouwfase. Daar komt bij dat in deze fasen ook fouten zijn
gemaakt, doordat – evenals bij de opdrachtgever – kennis van de integrale
systemen ontbreekt en er te weinig afstemming plaatsvindt binnen en
tussen de ontwerp- en bouwteams. Hierdoor kon de fout in stand blijven.
Ook het testtraject verliep niet goed. In dit proces ontbreekt het aan een
eenduidige en systematische aanpak van het testen. Daardoor worden
fouten niet ontdekt en systemen ten onrechte vrijgegeven. Nadat het
product in productie was gegaan, is de fout meestal ook niet tijdig
ontdekt, omdat er geen goed werkend functioneel beheer was.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

64

Verschillende factoren in de organisatie van de Belastingdienst en in de
omgeving hebben ertoe bijgedragen dat het proces in de onderzoeksperiode niet goed genoeg verliep. Een belangrijke factor is dat het management het proces op concernniveau niet eenduidig en gestructureerd
aanstuurt. We baseren dit op de volgende punten:
• Verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn niet eenduidig belegd,
bijvoorbeeld als het gaat om verantwoordelijkheden rond het
opdrachtgeverschap en het testtraject. Als gevolg hiervan voerde het
management in de onderzoeksperiode te weinig regie op het proces;
• Er is geen eenduidige en efficiënte besluitvormingsstructuur. Hierdoor
ontbreekt er doorzettingsvermogen en komt besluitvorming moeilijk
van de grond. Ondanks de grote hoeveelheid overlegvormen die de
Belastingdienst kent, vindt er op belangrijke punten (zoals de vertaling
van de opdracht naar het ontwerp) weinig afstemming plaats;
• De planning & control is gebrekkig. Het ontbreekt aan inzicht in de
planning en voortgang van de werkzaamheden binnen het proces als
geheel. Een voorbeeld is het ontbreken van inzicht in de uitvoering van
het testtraject, omdat de Belastingdienst vaak geen verslag maakt van
uitgevoerde tests.
De gebrekkige aansturing werkt door op uitvoeringsniveau. De benodigde
samenwerking tussen organisatieonderdelen verloopt in de praktijk
moeizaam, doordat centrale regie en duidelijke beslissingsbevoegdheden
ontbreken. Besluitvorming komt moeilijk van de grond.
Ook zagen we dat iedereen werkt aan het eigen onderdeel van het proces,
maar niet goed kijkt (of kan kijken) naar de aansluiting met andere
onderdelen van het proces. De communicatie en afstemming lieten in de
onderzoeksperiode op dit punt te wensen over. Een onderdeel van de
cultuur is verder dat er weinig belang wordt gehecht aan collegiale
toetsing. Er is een weinig kritische houding ten opzichte van het eigen
werk en dat van collega’s.
Een factor die complicerend werkt, is het grote aantal systemen bij de
Belastingdienst en de verbindingen tussen deze systemen. Het ontbreekt
binnen de Belastingdienst aan overzicht van het totale proces, zowel in
fiscaal als technisch opzicht. Ook ontbreekt het aan inzicht in de aansluiting tussen de onderdelen van het proces. Een probleem dat hiermee
samenhangt, is dat er binnen de Belastingdienst onvoldoende zicht is op
de gevolgen van fiscale wijzigingen op de systemen.
Tot slot is een complicerende factor dat er bij de Belastingdienst permanente tijdsdruk is op de uitvoering van het proces. Daarbij gaat het om
deadlines voor de oplevering van systemen, zoals ABS en Easytax. De
planning is toch al krap en wordt problematisch zodra er ergens in het
proces vertraging optreedt.
In de afdoening van belastingaangiften, waar onze vijfde casus betrekking
op had, tekenen zich overeenkomstige problemen af als bij het ontwerp
en het onderhoud van de informatievoorziening. De complexiteit van
ICT-systemen speelt een rol, evenals het ontbreken van collegiale toetsing.
Verder zagen we dat de aansturing van de belastingregio’s, door de
daarvoor verantwoordelijk gestelde belastingregio (de zogenoemde
domeineigenaar), lastig is. De regio’s kunnen zelf prioriteiten stellen, en
daarbij rekening houden met de taken die op hen afkomen. Daardoor is
uitvoering van de «opdrachten» van de domeineigenaar niet gegarandeerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

65

5.3 Het verbeterproces
We concluderen dat de Belastingdienst de afgelopen tijd stappen heeft
gezet om op concernniveau de aansturing van het voortbrengingsproces
te verbeteren. Zo is een Chief Information Officer (CIO) aangesteld, die er
onder meer verantwoordelijk voor is dat het primaire proces van de
Belastingdienst blijvend wordt ondersteund door een adequate en
efficiënte informatievoorziening. Ook is hij verantwoordelijk voor een
effectieve sturing van de informatievoorziening. Daarnaast heeft de
Belastingdienst een team opgericht dat regie gaat voeren op de
informatievoorziening. Dit team heeft een belangrijke rol in het verankeren van de gekozen verbeteraanpak, zoals een eenduidige architectuur
en het beter inrichten van test- en outputcontroleprocessen. Als gevolg
van deze acties ontstaat duidelijkheid over de verdeling van verantwoordelijkheden en de besluitvormingsstructuur.
Wat betreft de verbeterplannen die zich richten op het uitvoeringsniveau
heeft de Belastingdienst nog een stap te maken, van abstract naar
concreet. Er is een groot aantal, vaak complexe, verbeterplannen
opgesteld die bedoeld zijn om de complexiteit te reduceren. Bij veel van
deze plannen is onduidelijk tot welke concrete resultaten ze moeten leiden
en hoe deze bereikt gaan worden. De plannen gaan in redelijke mate in op
de problemen die we geconstateerd hebben. De verbeterplannen op het
gebied van het testen zijn het meest concreet en komen het meest
tegemoet aan de problemen die wij hebben geconstateerd.
Er is daarentegen minder aandacht voor het voorkomen van fouten.
Problemen die wij geconstateerd hebben in de opdrachtverstrekking, het
ontwerp en de bouw krijgen namelijk minder aandacht in de verbeterplannen of zijn (nog) weinig concreet. Doordat veel van de verbeterplannen nog niet voldoende zijn uitgewerkt, is het nu nog niet of moeilijk
vast te stellen in hoeverre ze zullen bijdragen aan het oplossen van de
problemen.
5.4 Verwachtingen voor het komende jaar
Om structurele verbeteringen in de bedrijfsvoering te realiseren, heeft de
Belastingdienst nog de nodige tijd nodig. Wij zijn van mening dat de
Belastingdienst komend jaar prioriteit moet geven aan het zo veel
mogelijk voorkomen van fouten. Daarom verwachten wij dat de Belastingdienst in maart 2010 vooral het opdrachtgeverschap heeft verbeterd.
Concreet verwachten wij dat de Belastingdienst:
• prioriteiten aanbrengt in de verbeterplannen – in ieder geval voor de
opdrachtverlening – en de verbeterplannen verder uitwerkt. Het is van
belang om concrete verbeteracties te benoemen en te voorzien van
een planning inclusief mijlpalen;
• bij elke opdracht een impactanalyse uitvoert met alle partijen die bij
het proces betrokken zijn. Op deze manier worden de gevolgen van de
opdracht voor de systemen en (andere) processen van de Belastingdienst voorafgaande aan de uitvoering van de opdracht inzichtelijk;
• overleg tussen opdrachtgever en opdrachtnemer bevordert om een
goede uitvoering van de opdracht te kunnen borgen. De Belastingdienst moet ook aandacht besteden aan afstemming tussen de
verschillende onderaannemers;
• zorgt voor een gestandaardiseerde procedure voor collegiale toetsing.
Met als uitgangspunt dat dan kan pas worden verdergegaan met een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

66

•

volgende fase als blijkt dat er een collegiale review heeft plaatsgevonden;
de acceptatiecriteria voor producten aanscherpt. Producten moeten
voldoen aan eenduidige en vooraf opgestelde kwaliteitseisen. Tests,
reviews en de vrijgave van het product moeten plaatsvinden door
mensen die voldoende kennis hebben van en overzicht hebben over
het proces.

Daarnaast vinden wij het belangrijk dat de Belastingdienst de voorgenomen verbeteringen volgens de plannen uitvoert. Het gaat daarbij om
verbeteringen rond de aansturing en de regie van het proces dat gericht is
op het ontwerpen en onderhouden van de informatievoorziening.
Tot slot wijzen wij erop dat de verklaringen die wij hebben gevonden voor
de problemen rond de informatievoorziening mogelijk breder binnen de
Belastingdienst een rol spelen. Zo kan het zijn dat het spanningsveld
tussen organisatorische, politieke en technische complexiteit ook een rol
speelt bij de onvolkomenheden die wij in 2008 hebben geconstateerd in
de bedrijfsvoering van de Belastingdienst (zie hoofdstuk 4). Daarom geven
wij de Belastingdienst mee dat het zinvol is om na te gaan in hoeverre dit
inderdaad het geval is.
Op basis van de voortgang die de Belastingdienst geboekt heeft met het
realiseren van de hiervoor beschreven verwachtingen zal de Algemene
Rekenkamer volgend jaar opnieuw afwegen of zij bezwaar zal maken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

67

6 INFORMATIE OVER BELEID NADER BESCHOUWD
Jaarlijks doet de Algemene Rekenkamer aanvullend onderzoek naar de
beleidsinformatie. Hierbij staan de volgende vragen centraal: is er in de
begroting en in het jaarverslag concrete informatie beschikbaar over
beleid (§ 6.1) en kan de Tweede Kamer die informatie gebruiken (§ 6.2)?
6.1 Beschikbaarheid van de beleidsinformatie
Wij onderzoeken ieder jaar hoe de minister zich in het jaarverslag
verantwoordt over het realiseren van doelen, prestaties en de inzet van
middelen die met de begroting zijn afgesproken. We gaan daarvoor na in
hoeverre concrete informatie over beleidsresultaten beschikbaar is: heeft
de minister in het jaarverslag per operationele doelstelling informatie
opgenomen over doelen, prestaties en middelen en zo niet, wordt het
ontbreken van die informatie uitgelegd (het zogenoemde «comply or
explain»-principe)?
De resultaten van ons onderzoek naar de beschikbaarheid van beleidsinformatie zijn weergegeven in figuur 8. Om de ontwikkeling in de tijd te
laten zien, hebben we de resultaten van 2008 vergeleken met de resultaten van 2006, 2007 en de begroting van 2009.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

68

Figuur 8 Informatie over beleid in begroting en jaarverslag

Ministerie van Financiën
Begroting

Jaarverslag
Percentage operationele doelstellingen waarover de minister concrete
informatie heeft opgenomen
Percentage operationele doelstellingen waarbij de minister heeft uitgelegd
waarom er geen concrete informatie over is opgenomen (explain)

Doelstellingen
Wat willen we bereiken? / Hebben we bereikt wat we ons hadden voorgenomen?
100%
80%
60%
40%
20%
0%

2006

2007

2008

2009

Prestaties
Wat gaan we daarvoor doen? / Hebben we daarvoor gedaan wat we van plan waren te doen?
100%
80%
60%
40%
20%
0%

2006

2007

2008

2009

Middelen
Wat mag het kosten? / Heeft het gekost wat het zou kosten?
100%
80%
60%
40%
20%
0%

2006

2007

2008

2009

De doelstellingen, prestaties en middelen scoren op de zogenaamde «H
en W-vragen». De 3 H-vragen betreffen respectievelijk: hebben we bereikt
wat we ons hadden voorgenomen, hebben we daarvoor gedaan wat we
van plan waren en heeft het gekost wat het zou kosten? De 3 W-vragen
zijn respectievelijk: wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen
en wat mag het kosten?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

69

De Begroting en het Jaarverslag 2008 vertonen bij alle «H en W-vragen»
een hogere score dan de jaren daarvoor. De hogere score is te danken aan
betere doelstellingen en voor een klein deel aan het opnemen van meer
indicatoren. De «explains» zijn afgenomen, vooral in het Jaarverslag 2008.
6.2 Bruikbaarheid van de beleidsinformatie
We hebben niet alleen gekeken naar de beschikbaarheid van informatie
over beleid in het jaarverslag. We hebben ook onderzocht of de informatie
in het jaarverslag bruikbaar is voor de Tweede Kamer. De Tweede Kamer
moet zich met deze informatie een oordeel kunnen vormen over de mate
waarin een minister zijn beleidsdoelen en -prestaties heeft gerealiseerd
met behulp van de daarvoor ingezette middelen.
Dit jaar hebben we ook gekeken naar de operationele doelstelling 3 van
beleidsartikel 7 (zie § 4.3.1). Ook hebben wij onderzocht welke beleidsinformatie over de toeslagen in de toelichting bij het beleidsartikel is
gegeven.
Beleidsinformatie over toeslagen is op te splitsen in twee soorten
informatie. De eerste is informatie over de uitvoering van de toeslagenregelingen door de Belastingdienst. De tweede is informatie die de
beleidsdepartementen nodig hebben voor de uitvoering van en de
verantwoording over hun beleid.
De beleidsinformatie is vermeld bij een aantal operationele doelstellingen
van artikel 1: Belastingen.
Uitvoering van het toezicht
Operationele doelstelling 2 van artikel 1 Belastingen/Belastingdienst
Door toezicht en opsporing bevordert de Belastingdienst dat belastingplichtigen en
premieplichtigen (en toeslaggerechtigden in 2008) hun wettelijke verplichtingen nakomen.
Meetbare gegevens: correctiepercentages, aantallen boekenonderzoeken, door belastingplichtige ervaren pakkans (in %), aantal behandelde aangiften enzovoort.

In ons Rapport bij het Jaarverslag 2007 van het Ministerie van Financiën
(Algemene Rekenkamer, 2008a) merkten wij op dat er in de Begroting
2008 van het Ministerie van Financiën geen indicatoren waren opgenomen die iets zeggen over de resultaten van het toezicht op de toeslagen.
Naar onze mening kon de Tweede Kamer zich daardoor geen beeld
vormen van de inspanningen die de Belastingdienst had verricht om de
aangeleverde gegevens voor de toeslagen te controleren. Ook kreeg de
Tweede Kamer hierdoor geen inzicht in de resultaten van dat toezicht.
De minister onderschreef onze aanbeveling om indicatoren toe te voegen
voor het toezicht op de toeslagen. In de Begroting 2009 van het Ministerie
van Financiën zou hiervoor een eerste invulling worden gegeven.
In de Begroting 2008 van het Ministerie van Financiën is het toezicht
opgenomen bij de operationele doelstelling 2 bij het onderdeel Belastingdienst van artikel 1 (Belastingen).
«Het toezicht bij Toeslagen is gericht op het correct, dat wil zeggen op basis van de
wettelijke grondslagen, uitbetalen van het juiste bedrag. Het toezichtsbeleid komt tot
stand in afstemming met de departementen die beleidsinhoudelijk verantwoordelijk zijn
voor de inkomensafhankelijke regelingen». Als instrument is genoemd het Toezichtsplan
voor Toeslagen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

70

In het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van Financiën staat dat het
Toezichtsplan voor toeslagen is gerealiseerd. Vervolgens geeft het
ministerie aan dat het toezicht op toeslagen heeft plaatsgevonden op
basis van een toezichtsplan dat met de betrokken departementen is
afgestemd.
Door in algemene bewoordingen aan te geven dat het toezichtsplan voor
toeslagen is gerealiseerd, gaat de minister voorbij aan het feit dat
voorgenomen toezichtsacties kunnen zijn opgeschoven, of geen doorgang
vonden. Uit ons onderzoek blijkt dat dit wel het geval was; op goede
gronden is de Belastingdienst op onderdelen van het oorspronkelijke plan
afgeweken. Dergelijke informatie is niet in de toelichting vermeld. In de
bedrijfsvoeringparagraaf is daarover overigens wel informatie
opgenomen.
In de toelichting geeft het ministerie geen informatie over wat met het
toezicht is bereikt. In hoeverre komen toeslaggerechtigden hun wettelijke
verplichtingen nu na, zodat de toeslagen worden berekend en uitgekeerd
op basis van juiste en tijdige informatie? In de bedrijfsvoeringparagraaf bij
het Jaarverslag en in het Beheersverslag van de Belastingdienst gaat het
ministerie wel op onderdelen van het toezicht in.
Overige beleidsinformatie
De toeslagen zijn ook genoemd bij de operationele doelstellingen 1 en 4
bij het onderdeel Belastingdienst van artikel 1.
Operationele doelstellingen 1 en 4 van artikel 1 Belastingen/Belastingdienst
Operationele doelstelling 1: belastingplichtigen, premieplichtigen en rechthebbenden van
toeslagen dienstverlening aanbieden op de manier die hen past.
Operationele doelstelling 4: efficiënte en soepele uitvoering van de massale processen.

In het Jaarverslag 2008 gaat het Ministerie van Financiën bij doelstelling 1
in op de mogelijkheden van de Belastingtelefoon bij «het wijzigen van de
inkomstengegevens, het stopzetten van toeslagen en het intrekken van de
lopende toeslagbeschikkingen» Bij de toelichting op de meetbare
gegevens bij deze operationele doelstelling neemt het ministerie
«tevredenheidspercentages» op: in hoeverre heeft het ministerie de
aanvragen voor toeslagen tijdig behandeld en is het de afspraken
nagekomen?
Bij operationele doelstelling 4 heeft het ministerie in het Jaarverslag 2008
geen specifieke tekst opgenomen. In de derde voortgangsrapportage
(Financiën, 2008f) en in het Beheersverslag van de Belastingdienst zijn wel
meer gegevens opgenomen.
Gegevensuitwisseling beleidsinformatie
Wat betreft de huur-, zorg- en kinderopvangtoeslag hebben de bewindspersonen onderlinge afspraken over de informatie-uitwisseling en de
accountantscontrole vastgelegd in convenanten.
De drie convenanten zijn niet meer geheel actueel en worden momenteel
herzien. Voor de kindertoeslag/het kindgebonden budget is tot op heden
geen definitief convenant opgesteld. Hier wordt momenteel wel aan
gewerkt door het Ministerie van Financiën en het Ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid.
Het kantoor Toeslagen kan voor de huur- en zorgtoeslag niet alle
beleidsinformatie aanleveren die in de convenanten is opgenomen. Het
geautomatiseerde systeem voor de huur- en zorgtoeslag heeft daar vanaf

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

71

het begin problemen mee gegeven. In het verslag van een schriftelijk
overleg van februari 2008 (Tweede Kamer, 2008a) geeft de Staatssecretaris
van Financiën aan dat hij de volledige beleidsinformatie over 2006 pas kan
leveren als de definitieve toekenningen zijn afgerond.
Zowel het kantoor Toeslagen als de Ministeries voor WWI (huurtoeslag)
en van VWS (zorgtoeslag) geven aan dat er sprake is van verbetering
sinds 2006, maar dat niet alle gevraagde beleidsinformatie kan worden
geleverd.
Het kantoor Toeslagen kan van de kinderopvangtoeslag alle gevraagde
informatie aan het Ministerie van OCW leveren. De kinderopvangtoeslag
was een jaar eerder van start gegaan, waarbij er sprake was van minder
tijdsdruk en samenloop met andere projecten dan bij de huur- en
zorgtoeslag het geval was.
Wat betreft het kindgebonden budget zijn in het laatste kwartaal van 2008
concrete afspraken gemaakt tussen van Jeugd en Gezin en het kantoor
Toeslagen. In februari 2009 zou het kantoor Toeslagen een eerste set
beleidsinformatie aanleveren.
Conclusies
Wij constateren dat de minister invulling heeft gegeven aan zijn
toezegging door een indicator op te nemen voor het toezicht op de
toeslagen. Door in algemene bewoordingen aan te geven dat het
toezichtsplan voor toeslagen is gerealiseerd gaat de minister voorbij aan
het feit dat voorgenomen toezichtsacties kunnen zijn opgeschoven of
geen doorgang vonden. Naar onze mening zou de toelichting op dat punt
vollediger kunnen zijn.
Wij stellen vast dat er in de toelichting bij het beleidsartikel geen
informatie is verstrekt over wat met het toezicht is bereikt: in hoeverre
komen toeslaggerechtigden hun wettelijke verplichtingen nu na, zodat de
toeslagen worden berekend en uitgekeerd op basis van juiste en tijdige
informatie?
Wij constateren dat het ministerie in de toelichting bij de operationele
doelstelling 4 geen gegevens heeft opgenomen die iets zeggen over de
uitvoering. Hierbij kan worden gedacht aan informatie over productieverstoringen die van invloed zijn op de dienstverlening aan de toeslaggerechtigden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

72

7 REACTIE MINISTER EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER
De minister van Financiën heeft op 28 april 2009 gereageerd op onze
rapporten bij de jaarverslagen van het Ministerie van Financiën (IXB), van
de Nationale Schuld (IXA), van het BTW-compensatiefonds (G) en op het
rapport Kredietcrisis 2008/2009. Hieronder volgt de integrale tekst van zijn
reactie (§ 7.1). De reactie is ook te vinden op www.rekenkamer.nl. De
reactie gaf ons aanleiding tot een nawoord (§ 7.2).
7.1 Reactie minister
«Hierbij ontvangt u de reactie op de conceptrapporten van de Algemene Rekenkamer bij
de Jaarverslagen 2008 van het Ministerie van Financiën. De reactie heeft betrekking op het
rapport bij het jaarverslag van het Ministerie van Financiën (IXB) en het jaarverslag van de
Nationale Schuld (IXA). Het rapport van het BTW-compensatiefonds geeft geen aanleiding
tot een reactie. In deze brief reageer ik ook op het rapport Kredietcrisis 2008/2009.
Specifiek wordt ingegaan op de kredietcrisis, het bezwaaronderzoek en op de genoemde
onvolkomenheden in de Audit-actielijst. Daarna wordt ingegaan op overige bevindingen
van de Rekenkamer die niet zijn opgenomen in de Audit-actielijst, maar die wel om een
reactie vragen.
Alvorens in te gaan op deze afzonderlijke punten merk ik op dat het beeld dat wordt
opgeroepen in de rapporten positief is. Zo merkt u onder andere op dat de verantwoording over de kredietcrisis van voldoende kwaliteit is, dat u positief bent over de
eerste stappen die de Belastingdienst heeft gezet op weg naar verbetering bij het
bezwaaronderzoek en dat het overall beeld een opgaande lijn te zien geeft ten aanzien van
de onvolkomenheden. Het doet mij deugd hier kennis van te nemen en natuurlijk zullen
we de problemen verder aanpakken.
Kredietcrisis
Met belangstelling heb ik kennis genomen van de passages in uw rapporten die
betrekking hebben op de kredietcrisis. Hierbij is de volgende driedeling gehanteerd: de
rechtmatigheid van de maatregelen, de getrouwe weergave van de maatregelen in de
jaarverslagen en de bedrijfsvoeringsaspecten.
We zijn het erover eens dat het niet volgen van de voorhangprocedure heeft geleid tot
onrechtmatige uitgaven. Met instemming heb ik kennis genomen van uw besluit af te zien
van het maken van bezwaar. Ik kan me vinden in de onderbouwing van dit besluit.
De conclusie dat de financiële informatie in de jaarverslagen toereikend is, stemt tot
tevredenheid.
De constatering dat het beheer en het toezicht nog verder vorm moet krijgen is terecht. In
de bedrijfsvoeringsparagraaf komt dit ook aan de orde. In 2009 zal het beheer en het
toezicht verder vorm gegeven worden.
In het rapport van de kredietcrisis 2008/2009 neemt u op dat u er vooralsnog van uitgaat
dat u de bevoegdheden heeft zoals deze staan beschreven in artikel 91 CW, lid 1a ten
aanzien van de nieuw verworven deelnemingen.
Bij het opstellen van de genoemde wettekst is niet voorzien dat deze uitzonderlijke
omstandigheden zich voor zouden kunnen doen. Wij willen dan ook voorstellen om met
de AR in overleg te treden om vast te stellen welke bevoegdheden zij heeft bij deze
deelnemingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

73

Audit Actielijst 2009
Uitvoering toezichtbeleid dividendbelasting
2De Algemene Rekenkamer concludeert dat bij het toezicht op de dividendbelasting in
2008 sprake is van verminderd toezicht. De aanbeveling om systematisch toezicht te
houden op de behandeling van de dividendbelasting wordt door mij onderschreven.
Inmiddels is aan de belastingregio’s de opdracht gegeven het toezicht op de dividendbelasting op het vereiste niveau te brengen en de verleende vrijstellingen te toetsen
overeenkomstig het geformuleerde beleid.
Aansluitingen heffing en inning
De Algemene Rekenkamer stelt vast dat de concernadministratie het probleem met de
aansluitingen heffing en inning nog niet geheel heeft opgelost. Dit proces, waarmee in
2008 is gestart en dat voor omzetbelasting en vennootschapsbelasting inmiddels gereed
is, wordt in 2009 voor de loonheffing en inkomstenbelasting afgerond.
Financieel beheer toeslagen
De Algemene Rekenkamer constateert dat het financieel beheer toeslagen beter gaat,
maar nog niet geheel op orde is. De aanbeveling om de kwaliteitsborging op de
voorschotten en het definitief toekennen te versterken, wordt door mij onderschreven.
Ook het financieel beheer ten aanzien van de aansluitingen tussen beschikkingssystemen
en betaalsystemen, zal verder worden verbeterd.
Ik plaats een kanttekening bij het genoemde totaalbedrag aan rechtmatigheidsfouten ad
€ 194,2 miljoen. Dit betreft een optelsom van fouten bij de voorschotverlening en fouten
bij het definitief toekennen. Er is sprake van een zekere mate van dubbeltelling. Bij de
definitieve toekenning worden veel van de eerder gemaakte fouten bij voorschotverlening
gecorrigeerd.
Helaas is het over 2008 bij het definitief toekennen van de huurtoeslag niet gelukt onder
de tolerantiegrens van de begroting van het ministerie van WWI te komen. Dit is met
name veroorzaakt door de afwikkeling van een aantal complexe toezichtposten uit het
toeslagjaar 2006. Hierover heb ik in de bedrijfsvoeringsparagraaf van het Jaarverslag IXB
Financiën 2008 verantwoording afgelegd. Voor de begroting van Financiën is de
tolerantiegrens gerelateerd aan de voorschotten in de saldibalans. Deze tolerantiegrens is
bij alle toeslagen niet overschreden.
Overigens dient bij de in het rapport gemaakte vergelijking van de jaren 2007 en 2008
bedacht te worden dat het volume aan definitieve toekenningen in het kalenderjaar 2008
aanzienlijk groter was dan in 2007. In 2007 zijn 4,6 miljoen definitieve toekenningen
vastgesteld, terwijl dit er 7,5 miljoen waren in 2008. In een grotere massa met veel
handmatige behandeling is de kans op het maken van fouten inherent groter. Bovendien
betroffen de definitieve toekenningen in 2008 over het toeslagjaar 2006 de meest
complexe toezichtposten.
Tot slot concludeert de Algemene Rekenkamer dat de beslissing tot uitstel van het nieuwe
Toeslagensysteem relatief laat is genomen. Dit is op zich juist. Wel merk ik op dat geen
kans onbenut is gelaten om het nieuwe systeem tijdig operationeel te krijgen. Nadat uit
testen eind oktober bleek dat er nog geen sprake was van een compleet werkend geheel,
is gekozen voor uitstel, in de wetenschap dat er een terugvaloptie was in de vorm van het
(aangepaste) huidige systeem.
Dossiervorming
Uit de periodieke kwaliteitsonderzoeken die worden gehouden binnen de Belastingdienst
blijkt dat de fiscale kwaliteit van de beschikkingen van een goed niveau is. De in 2007
ingezette verbetering van de kwaliteit van de dossiervorming bij de heffing heeft zich in
2008 echter niet doorgezet. De aanbeveling om het management blijvende aandacht te
vragen voor een goede dossiervorming wordt onderschreven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

74

Naleving Europese aanbestedingsregels
De bevindingen van de Algemene Rekenkamer wil ik plaatsen in de context van de
positieve resultaten die het afgelopen jaar op dit terrein zijn geboekt. Er is een centrale
inkooporganisatie opgezet binnen de Belastingdienst. Door deze organisatie zijn de lijnen
naar alle dienstonderdelen strak aangetrokken. De aanbestedingsregels zijn indringend
onder de aandacht van het management gebracht. Mijn beeld is dat de rechtmatigheid in
2008 veel beter is gewaarborgd dan in voorgaande jaren, hetgeen ook blijkt uit het feit dat
de geconstateerde fouten en onzekerheden ruimschoots binnen de tolerantiegrenzen voor
de rechtmatigheid zijn gebleven. De geconstateerde fouten en onzekerheden betreffen
veelal kleinere contracten. Bij een deel van het bedrag dat als fout is aangemerkt, speelt
verder het punt van cumulatie, d.w.z. uitgaven waarvan bij contractafsluiting in een eerder
jaar het beeld bestond dat de aanbestedingsgrens niet zou worden overschreden, maar
waarbij achteraf blijkt dat deze inschatting onjuist was. Het is uiteraard niet mogelijk deze
zaken met terugwerkende kracht te corrigeren. Ten slotte zijn ook zichtbare stappen gezet
bij het terugdringen van de zogenoemde maverick buying (inkoop hoger dan € 5 000
waarvoor geen contract aanwezig is).
Dit alles laat overigens onverlet dat ook in 2009 en verdere jaren de naleving van de
Europese aanbestedingsregels expliciet een aandachtspunt blijft van het management van
de Belastingdienst. De aanbeveling dat het contractbeheer (verder) op orde gebracht moet
worden, wordt onderschreven.
Logische toegangsbeveiliging
De belastingregio’s zullen het beheer rondom de logische toegangsbeveiliging verbeteren
en het aantal conflicterende mutatierechten zal daarbij, overeenkomstig de aanbeveling
van de Algemene Rekenkamer, zoveel mogelijk verminderd worden. Voor de oplossing op
langere termijn (vanaf 2010) wordt gewerkt aan een systeem waarop de autorisaties
automatisch worden gekoppeld aan bepaalde rollen (autorisatieprofielen).
Kanttekeningen bij het toezicht
Toezicht op milieubelastingen
De Algemene Rekenkamer heeft geconstateerd dat het toezicht op de klassieke milieubelastingen (grondwater, leidingwater, afvalstoffen, energie, kolen) is afgenomen. Dit hield
verband met de capaciteitsinzet die nodig was voor het opzetten van het toezicht op de
Verpakkingenbelasting.
Hoewel de terugval van het toezicht op de milieubelastingen door de Algemene Rekenkamer niet als onvolkomenheid wordt gekwalificeerd, beveelt zij niettemin aan het
toezicht in 2009 weer op peil te brengen. Ook de geautomatiseerde ondersteuning behoeft
verbetering. De aanbevelingen worden onderschreven. Het toezicht wordt in 2009 weer op
peil gebracht.
Verslaglegging PPS-project Nieuwbouw Ministerie van Financiën-Korte
Voorhout 7
De Algemene Rekenkamer geeft aan dat de risico’s van exploitatie en financiering van het
pand liggen bij het Ministerie van Financiën.
Dit is niet juist, deze risico’s liggen bij het consortium Safire.
Opmerking Algemene Rekenkamer: in de zin op pagina 52, § 4.2.3 van dit rapport «De
risico’s van exploitatie en financiering van dit pand liggen bij het Ministerie van
Financiën» is «het Ministerie van Financiën» vervangen door «een privaat consortium.»
Terugbetaling erfpacht aanleg Tweede Maasvlakte
De AR constateert dat de administratieve verwerking en de verantwoording door het
ministerie van Financiën van de ontvangst van de afkoop erfpacht en de doorbetaling
daarvan aan het ministerie van Verkeer en Waterstaat onrechtmatig is omdat het buiten
begrotingsverband heeft plaatsgevonden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

75

In het bewindsliedenoverleg van 18 december 2003 is over het Project Mainport
Rotterdam afgesproken dat de opbrengsten van de ondergrond van de Tweede
Maasvlakte als onderdeel van het besluit tot een rijksbijdrage aan het Project Mainport
Rotterdam worden doorbetaald aan het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Deze
afspraak is in de ministerraad van 19 december 2003 bevestigd.
In de CW 2001 is het privaatrechtelijk beheer toegekend aan het ministerie van Financiën
(Domeinen Onroerende Zaken). In de CW 2001 is niet aangegeven dat ontvangsten en
uitgaven voortvloeiend uit de beheertaak in de begroting van Financiën moeten worden
opgenomen. De CW 2001 bepaalt niet in welke begroting en op welke wijze de gevolgen
van de beheertaak moeten worden verwerkt. De boekingen en de verantwoording buiten
begrotingsverband vinden plaats op grond van de «aanwijzingsregeling boekingen buiten
begrotingsverband 2004». Deze regeling maakt het mogelijk om in afwijking van het
universitaliteitsbeginsel ontvangsten en uitgaven niet op te nemen in de begroting als een
ministerie als «doorgeefluik» fungeert. Naar mijn mening is er bij deze transactie sprake
van een «doorgeefluik». Omdat het ministerie van Verkeer en Waterstaat de ontvangst wel
binnen begrotingsverband verwerkt, wordt het budgetrecht van de Tweede Kamer niet
aangetast.
Beheersing realisatie beleidsdoel artikel 7 Beheer materiële activa
De Algemene Rekenkamer concludeert: «Wij zijn van mening dat er kwaliteitsverbetering
mogelijk is van de indicatoren die in de begroting en het jaarverslag van het Ministerie
van Financiën bij deze operationele doelstelling zijn opgenomen. De huidige indicatoren
geven naar onze mening slechts een beperkt beeld van de baten-lastendienst DRZ. De
indicatoren zijn alleen gericht op doelmatigheid. Ze sluiten niet aan op de beleidsdoelen,
de verschillende producten die de baten-lastendienst DRZ onderscheidt, de daarbij
genoemde succesfactoren en de balanced score card. Aansluiting bij deze indicatoren zou
een breder en relevanter beeld kunnen opleveren.»
Bij baten- en lastendiensten gaat het om diensten die als doel hebben de doelmatigheid
binnen de rijksoverheid te bevorderen door resultaatgericht management. Domeinen
Roerende Zaken is een uitvoerende dienst en heeft (zoals in de begroting van 2009 staat
opgenomen, zie artikel 7) geen effecten op outcomeniveau. De outcome-effecten slaan
neer bij de departementen die gebruik maken van de diensten van Domeinen Roerende
Zaken. Indicatoren met betrekking tot de doelmatigheid van de uitvoering komen aan de
orde in de paragraaf betreffende de baten-lastendiensten. Aanbevelingen voor aanscherpingen zullen we meenemen bij de voorbereiding van de begroting 2010.
Voorts concludeert de Algemene Rekenkamer: «Wij zijn van mening dat het project
Landelijk Beslaghuis niet van de grond is gekomen, als we kijken naar het geautomatiseerde systeem Landelijk Beslag Register. De middelen die sedert 2002 door «Domeinen
Roerende Goederen» aan dit project zijn besteed zijn op ruim € 0,5 miljoen te schatten.
Deze zijn als verloren te beschouwen».
Met deze passage roept de Algemene Rekenkamer ten onrechte een te negatief beeld op.
Binnen het Landelijk Beslaghuis zijn goede resultaten behaald. De ontwikkelingen zijn
vastgelegd in een informatieplan en blauwdruk ICTarchitectuur op basis waarvan de
ketenpartners zich vanaf nu richten op het verder uitwerken en het implementeren van
deze procesmatige en organisatorische verbeteringen.
In de technische ontwikkeling is vertraging opgetreden. De stuurgroep Beslag heeft
besloten de ontwikkeling van de ICT-poot van het LBH, het Landelijk Beslag Register (LBR),
voorlopig te stoppen. De Politie legt de komende tijd prioriteit bij de invoering van de
Basis Voorziening Handhaving (BVH) en is pas na volledige invoering van de BVH in staat
een koppeling te maken met het LBR.
Bezwaaronderzoek
Het algemene beeld dat de Algemene Rekenkamer schetst wordt herkend.
De conclusie dat de verbeterplannen in aanzet aansluiten bij de geconstateerde
problemen, stemt tot tevredenheid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

76

De lijn vanaf 2008 is dat er bij nieuwe systemen of belangrijke aanpassingen van
systemen niets meer ongetest en/of half in productie gaat. Daarop wordt door het
management nadrukkelijk gestuurd. Dat dit kan werken, bewijst de Vooringevulde aangifte
die na uitputtende testen zonder noemenswaardige problemen in productie is gegaan.
Ook bij Toeslagen is deze werkwijze gevolgd. Hier is uit het oogpunt van zorgvuldigheid
vooral op basis van testen juist gekozen voor uitstel.
Verder wordt – sinds de komst september 2008 van de CIO en het team ICT-regie en
architectuur – strak vastgehouden aan architectuureisen.
Ik onderschrijf de conclusie dat de Belastingdienst het opdrachtgeverschap moet
verbeteren om fouten zoveel mogelijk te voorkomen. In een omgeving van politieke,
organisatorische en technische complexiteit is bij de Belastingdienst de nadruk teveel
komen te liggen op het repareren van fouten in plaats van het voorkomen ervan. De
conclusie dat er sprake zou zijn van «een weinig kritische houding ten opzichte van het
eigen werk en dat van collega’s» is voor mij aanleiding de afspraken over collegiale review
van producten scherper te stellen, zoals de Algemene Rekenkamer zelf ook verwacht voor
het komende jaar.
Ten slotte onderschrijf ik dat de inrichting en aansturing van informatievoorzieningprocessen anders moet. De Belastingdienst zal een plan van aanpak maken. Daarin zullen
de aanbevelingen van het bezwaaronderzoek, alsmede de uitkomsten van de in 2009
uitgevoerde externe doorlichting van de informatievoorzieningketen binnen de Belastingdienst, worden verwerkt.
Bruikbaarheid van de beleidsinformatie
De Algemene Rekenkamer concludeert dat in de toelichting op de toezichtdoelstelling
voor toeslagen geen informatie is verstrekt over wat met het toezicht is bereikt. Verder zijn
in het Jaarverslag 2008 geen gedetailleerde gegevens opgenomen over klachten en
bezwaarschriften. Bij de operationele doelstelling 4 (massale processen) zijn geen
gegevens opgenomen over bijvoorbeeld productieverstoringen.
De Tweede Kamer wordt periodiek geïnformeerd over genoemde onderwerpen door
middel van diverse rapportages (tweemaandsrapportage, halfjaarsrapportages vereenvoudigingsoperatie, Beheersverslag). In het Jaarverslag wordt op verschillende plaatsen
verwezen naar deze rapportages.«»

7.2 Nawoord Algemene Rekenkamer
Wij stellen vast dat de minister van Financiën zich met betrekking tot de
gevolgen van de kredietcrisis herkent in de constatering dat het beheer en
toezicht nog verder vorm moeten krijgen. In ons rechtmatigheidsonderzoek 2009 zullen wij aandacht schenken aan de verdere uitwerking van de
maatregelen die het ministerie in 2008 getroffen heeft als gevolg van de
kredietcrisis. Daarnaast zullen wij de in 2009 getroffen maatregelen in ons
onderzoek betrekken. Voor overleg over onze bevoegdheden staan wij
uiteraard open.
Wij waarderen de toezeggingen van de minister op onze aanbevelingen.
Wij zullen de uitwerking daarvan in ons rechtmatigheidsonderzoek 2009
betrekken.
Voor het beheer van de toeslagen verwachten wij dat door de toegezegde
versterking van de kwaliteitsborging op de voorschotten en de definitieve
toekenningen de omvang van de fouten en onzekerheden zal afnemen ten
opzichte van 2008. Daarnaast hebben wij goede nota genomen van de
toezegging dat het naleven van de Europese aanbestedingsregels
expliciet een aandachtspunt blijft van het management van de Belastingdienst en van de toezegging dat het contractbeheer verder op orde wordt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

77

gebracht. Ook constateren wij dat het beheer van de logische toegangsbeveiliging binnen de belastingregio’s zal verbeteren en dat volgens onze
aanbeveling het aantal conflicterende mutatierechten zo veel mogelijk te
verminderen wordt opgevolgd.
Ten aanzien van de inning erfpacht aanleg Tweede Maasvlakte merken wij
op dat de minister voorbij gaat aan zijn verantwoordelijkheid voor het
beheer van onroerende zaken de Staat toebehorende (artikel 32, lid 2 CW
2001). De ontvangst van de afkoop van erfpacht is dan ook een reguliere
overheidstaak aan de minister van Financiën opgedragen, en het bedrag
hoort binnen begrotingsverband geboekt te worden. Een afspraak in de
ministerraad om het bedrag ten gunste van het Ministerie van VenW te
laten komen, doet daar niets aan af.
De passage over het project Landelijk Beslaghuis roept volgens de
minister ten onrechte een te negatief beeld op. Er zijn volgens hem
namelijk wel goede resultaten behaald. De ontwikkeling die de minister in
zijn reactie schetst, hebben wij ook aangegeven. Onze conclusie gaat
echter vooral over het stopzetten van de ontwikkeling van het geautomatiseerde systeem tot zeker 2012. Daaraan was al een groot aantal jaren
gewerkt.
Wij stellen vast dat de minister het geschetste beeld in het bezwaaronderzoek herkent en zijn positief over zijn toezeggingen om de aanbevelingen uit het bezwaaronderzoek Belastingdienst te verwerken in het plan
van aanpak dat het ministerie gaat opstellen. Wij vertrouwen erop in 2009
de resultaten van deze aanpak vast te kunnen stellen.
Bij de bruikbaarheid van de beleidsinformatie gaat de minister in op onze
conclusie dat in de toelichting op de toezichtdoelstelling voor toeslagen
geen informatie is verstrekt over wat met het toezicht is bereikt. Ook gaat
de minister in op onze constatering dat in het Jaarverslag 2008 geen
gedetailleerde gegevens zijn opgenomen over klachten en bezwaarschriften. Volgens de minister informeert hij de Tweede Kamer periodiek
over deze onderwerpen via diverse rapportages. In ons onderzoek ging
het om de beoordeling van de toelichting bij de operationele doelstellingen in het jaarverslag. Ons oordeel was juist dat die beoordeling op dat
onderdeel vollediger kan en niet – zoals nu het geval is – uitsluitend in
andere rapportages gezocht moet worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

78

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

79

Omschrijving

–
–

121 508
13 200
–

–
–
–

5 108 936
81 748
40 551

50 367 804

–

–

37 073 208
27 954

–
–

Rechtmatigheid

3 652 322
4 248 377

Verantwoord
bedrag

Art.
nr.
0

50 367 804
0,00%
0,00%

Totaal verplichtingen
Procentuele fout
Procentuele onzekerheid

Fout

Totaal individuele fouten

Post

–

–
–

–
–
–

–

–

–
–

Deugdelijke
weergave

Fout

–

–
–

–
–
–

–

–

–
–

Rechtmatigheid

–

–
–

–
–
–

–

–

–
–

Deugdelijke
weergave

Onzekerheid

–
–

–
–
–

–

–

–
–

Totaal F + O

Tolerantie
overschreden?

OVERZICHT FOUTEN EN ONZEKERHEDEN IN DE FINANCIËLE INFORMATIE IN HET
JAARVERSLAG 2008 VAN HET MINISTERIE VAN FINANCIËN

Individuele fouten in de deugdelijke weergave die de tolerantie overschrijden

Totaal

Beleidsartikelen
01
Belastingen
02
Financiële markten
03
Financieringsactiviteiten publiekprivate sector
04
Internationale financiële betrekkingen
05
Exportkredietverzekering en
investeringsgaranties
07
Beheer materiële activa
08
Begrotingsbeleid
Niet-beleidsartikelen
09
Algemeen
10
Nominaal en onvoorzien

Art.
nr.

A. Verplichtingen (€ x 1000)

BIJLAGE 1

–

–
–

–
–
–

–

–

–
–

Onzekerheid
over volledigheid

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

80

Omschrijving

3
–

136 741
–

(2)

164 912 251
14,20%
0,08%
164 969 828
14,19%
0,08%

Totaal Uitgaven en Ontvangsten
Procentuele fout
Procentuele onzekerheid
Totaal
Procentuele fout
Procentuele onzekerheid

–
16 038
–

250 840
352 439
46 331

(1)

–

137 264

16 086

–
–

–
16 038
–

–

–

48
–

Deugdelijke
weergave

Fout

85 040

28
–

–
–
–

–

–

85 012
–

Rechtmatigheid

41 445

–
–

–
–
–

–

–

41 445
–

Deugdelijke
weergave

Onzekerheid

31
–

–
32 075
–

–

23 340 000

166 823
–

Totaal F + O

Omvangsbasis uitgaven + ontvangsten
Tolerantiegrens overschreden
Tolerantiegrens niet overschreden
Omvangsbasis uitgaven + ontvangsten + bijdrage(n) van derden baten-lastendiensten
Tolerantiegrens overschreden
Tolerantiegrens niet overschreden

23 396 359

23 340 000

39 519 810

164 912 251

40 318
–

Rechtmatigheid

123 133 339
1 335 487

Verantwoord
bedrag

Totaal

Beleidsartikelen
01
Belastingen
02
Financiële markten
03
Financieringsactiviteiten publiekprivate sector
04
Internationale financiële betrekkingen
05
Exportkredietverzekering en
investeringsgaranties
07
Beheer materiële activa
08
Begrotingsbeleid
Niet-beleidsartikelen
09
Algemeen
10
Nominaal en onvoorzien

Art.
nr.

B/C. Uitgaven + ontvangsten (€ x 1000)

nee

ja

ja

nee

Tolerantie
overschreden?

20 924

–
–

–
–
–

–

–

20 924
–

Onzekerheid
over volledigheid

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

81

Omschrijving

–
–
16 038
–
3
–

118 634
40 936
82 102
39 993
118 853
–
23 370 817

23 340 000

37 110 343

42 400 343

14 776
–

Rechtmatigheid

3 572 425
1 317 057

Verantwoord
bedrag

Art.
nr.
0

42 400 343
55,12%
0,07%

Totaal uitgaven
Procentuele fout
Procentuele onzekerheid

Fout

Totaal individuele fouten

Post

Fout

Tolerantiegrens overschreden
Tolerantiegrens niet overschreden

48

–
–

–
–
–

–

–

48
–

Deugdelijke
weergave

Individuele fouten in de deugdelijke weergave die de tolerantie overschrijden

Totaal

Beleidsartikelen
01
Belastingen
02
Financiële markten
03
Financieringsactiviteiten publiekprivate sector
04
Internationale financiële betrekkingen
05
Exportkredietverzekering en
investeringsgaranties
07
Beheer materiële activa
08
Begrotingsbeleid
Niet-beleidsartikelen
09
Algemeen
10
Nominaal en onvoorzien

Art.
nr.

B. Uitgaven (€ x 1000)

23 783

28
–

–
–
–

–

–

23 755
–

Rechtmatigheid

4 485

–
–

–
–
–

–

–

4 485
–

Deugdelijke
weergave

Onzekerheid

31
–

–
16 038
–

–

23 340 000

43 064
–

Totaal F + O

nee

ja

ja

nee

Tolerantie
overschreden?

–

–
–

–
–
–

–

–

–
–

Onzekerheid
over volledigheid

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

82

Omschrijving

–
–
–
–
–
–

18 630
209 904
270 337
6 338
17 888
–
25 542

–

2 409 467

122 511 908

25 542
–

Rechtmatigheid

119 560 914
18 430

Verantwoord
bedrag

Art.
nr.
0

122 511 911
0,03%
0,08%

Totaal ontvangsten
Procentuele fout
Procentuele onzekerheid

Fout

Totaal individuele fouten

Post

Fout

Tolerantiegrens niet overschreden
Tolerantiegrens niet overschreden

16 038

–
–

–
16 038
–

–

–

–
–

Deugdelijke
weergave

Individuele fouten in de deugdelijke weergave die de tolerantie overschrijden

Totaal

Beleidsartikelen
01
Belastingen
02
Financiële markten
03
Financieringsactiviteiten publiekprivate sector
04
Internationale financiële betrekkingen
05
Exportkredietverzekering en
investeringsgaranties
07
Beheer materiële activa
08
Begrotingsbeleid
Niet-beleidsartikelen
09
Algemeen
10
Nominaal en onvoorzien

Art.
nr.

C. Ontvangsten (€ x 1000)

61 257

–
–

–
–
–

–

–

61 257
–

Rechtmatigheid

36 960

–
–

–
–
–

–

–

36 960
–

Deugdelijke
weergave

Onzekerheid

–
–

–
16 038
–

–

–

123 759
–

Totaal F + O

ja

nee

Tolerantie
overschreden?

20 924

–
–

–
–
–

–

–

20 924
–

Onzekerheid
over volledigheid

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

83

Omschrijving

37 188
0,00%
0,00%

Totale baten baten-lastendiensten
Procentuele fout
Procentuele onzekerheid

–

–
–

22 949
20 670
37 188

–
–

Rechtmatigheid

14 239
281

Verantwoord
bedrag

Totaal baten

Domeinen Roerende Zaken
Baten
Bijdrage moederdepartement
Dienst onroerende zaken
Baten
Bijdrage moederdepartement

Art.
nr.

D. Baten-lastendiensten (€ x 1000)

–

–
–

–
–

Deugdelijke
weergave

Fout

–

–
–

–
–

Rechtmatigheid

–

–
–

–
–

Deugdelijke
weergave

Onzekerheid

–
–

–
–

Totaal F + O

Onzekerheid over
volledigheid

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

84

Liquide middelen
Uitgaven buiten begrotingsverband
Ontvangsten buiten begrotingsverband
Openstaande rechten
Extra-comptabele vorderingen
Extra-comptabele schulden
Voorschotten
Garantieverplichtingen
Openstaande verplichtingen
Deelnemingen

3
5
6
7
8
9
10
11
12
13
148 346 729

7 938
314
440 736
22 927 553
16 945 157
837 722
13 256 671
56 001 251
1 209 631
36 719 756

Verantwoord
bedrag

(De tolerantiegrens wordt afgeleid van totaal beoordeeld)
Totaal saldibalans
148 346 729
Procentuele fout
0,09%
Procentuele onzekerheid
0,04%

Totaal beoordeeld

Omschrijving

Art.
nr.

E. Saldibalans (€ x 1000)

50 000

–
–
–
50 000
–
–
–
–
–
–

Deugdelijke
weergave

Tolerantiegrens niet overschreden
Tolerantiegrens niet overschreden

84 071

–
–
–
–
251
–
83 820
–
–
–

Rechtmatigheid

Fout

54 682

–
–
–
–
–
–
54 682
–
–
–

Rechtmatigheid

–

–
–
–
–
–
–
–
–
–
–

Deugdelijke
weergave

Onzekerheid

–
–
–
50 000
251
–
138 502
–
–
–

Totaal F +O

255 792

–
–
–
59 218
196 574
–
–
–
–
–

Onzekerheid over
volledigheid

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

85

Totaal afgerekende voorschotten
2008
Totaal afgerekende voorschotten

Omschrijving

F. Afgerekende voorschotten (€ x 1000)

6 475 019
6 475 019

Verantwoord
bedrag

83 820
83 820

Rechtmatigheid

–
–

Deugdelijke
weergave

Fout

54 682
54 682

Rechtmatigheid

–
–

Deugdelijke
weergave

Onzekerheid

138 502

Totaal F + O

nee

Tolerantie
overschreden?

–
–

Onzekerheid
over volledigheid

BIJLAGE 2

GEBRUIKTE AFKORTINGEN
Op www.rekenkamer.nl staat een verklarende woordenlijst met begrippen
die veel voorkomen in onze rapporten bij de jaarverslagen.
AAL
ABS
AdF
AFM
ASB
B/CA
B/CICT
BSC
BOL
BuiZa
BZK
CIO
CW 2001
DFEZ
DG
DNB
DRZ
EB
EC
EZ
FBNH
FIX
FLG
GWB
HIL
IB
ICT
ICTRA
LBH
LBR
LMA
M&O
MOU
OM
(p)SG
p&c
RAD
RFS
OCW
SUB/Walvis

SZW
UWV
VIA
VNG
VROM
VWS
WWI

Audit Actielijst
Aanslagbelastingsysteem
Auditdienst Financiën
Autoriteit Financiële Markten
Afvalstoffenbelasting
Belastingdienst/Centrale Administratie
Belastingdienst/Centrum voor Informatie- en
Communicatietechnologie
Balanced Score Card
Belasting op leidingwater
(Ministerie van) Buitenlandse Zaken
(Ministerie van) Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Chief Information Officer
Comptabiliteitswet 2001
Directie Financieel-Economische Zaken
Directoraat-generaal
de Nederlandsche Bank
Domeinen Roerende Zaken
Energiebelasting
Europese Commissie
(Ministerie van) Economische Zaken
Fortis Bank Nederland (Holding) NV
Fiscaaltechnische kwaliteitsindex
Functie Loongegevens
Grondwaterbelasting
Herinrichting logisch toegangsbeheer
Inkomstenbelasting
Informatie- en communicatietechnologie
ICT regie en architectuur
Landelijk Beslaghuis
Landelijk Beslagregister
Landelijk Milieubelastingenteam Arnhem
Misbruik en oneigenlijk gebruik (beleid)
Memorandum of Understanding
Openbaar Ministerie
(plaatsvervangend) secretaris-generaal
planning & control
Rijksauditdienst
Royal Bank of Scotland, Fortis , Banco Santander
(Ministerie van) Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Samenwerking UWV en Belastingdienst (bij uitvoering
Wet administratieve lastenverlichting en vereenvoudiging in sociale verzekeringswetten)
(Ministerie van) Sociale Zaken en werkgelegenheid
Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen
Vooringevulde Aangifte
Vereniging van Nederlandse Gemeenten
(Ministerie van) Volkshuisvesting, Ruimtelijke ordening
en Milieubeheer
(Ministerie van) Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Wonen, Wijken en Integratie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

86

LITERATUUR
Publicaties
Algemene Rekenkamer (2007). Lessen uit ICT-projecten bij de overheid.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 26 643, nr. 100. Den Haag: Sdu.
Algemene Rekenkamer (2008a). Rapport bij het Jaarverslag 2007 van het
Ministerie van Financiën. Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 444,
nr. 2. Den Haag: Sdu
Algemene Rekenkamer (2008b). ICT-project huur- en zorgtoeslag. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 333, nrs. 1–2. Den Haag: Sdu.
Algemene Rekenkamer (2009a). EU-trendrapport 2009. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2008–2009, 31 842, nrs. 1–2. Den Haag: Sdu.
Algemene Rekenkamer (2009b). Buitenlandvergoedingen rijksambtenaren
2002–2008; Deel A: detacheringen zonder bezoldiging. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2008–2009, 31 910, nrs. 1–2. Den Haag: Sdu.
Algemene Rekenkamer (2009c). Kredietcrisis 2008/2009. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2008–2009, 31 941. Den Haag: Sdu.
BZK (2008). Brief van de minister aan de Tweede Kamer d.d. 12 december
2008. Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 26 643, nr. 135. Den Haag:
Sdu.
Financiën (2008a). Brief aan de Tweede Kamer van de Minister van
Financiën d.d. 30 september 2008. Tweede Kamer, vergaderjaar
2008–2009, 31 371, nr. 11. Den Haag: Sdu.
Financiën (2008b). Brief aan de Tweede Kamer van de Minister van
Financiën d.d. 16 december 2008. Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009,
31 789, nr. 2. Den Haag: Sdu.
Financiën (2008c). Brief aan de Tweede Kamer van de Minister van
Financiën d.d. 19 december 2008. Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009,
31 371, nr. 79. Den Haag: Sdu.
Financiën (2008d). Brief aan de Tweede Kamer van de Staatssecretaris van
Financiën d.d. 18 september 2008. Tweede Kamer, vergaderjaar
2008–2009, 31 066, nr. 61. Den Haag: Sdu.
Financiën (2008e). Brief aan de Tweede Kamer van de Staatssecretaris van
Financiën d.d. 5 november 2008. Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009,
31 066, nr. 64. Den Haag: Sdu.
Financiën (2008f). Derde halfjaarrapportage Vereenvoudigingsoperatie
Belastingdienst, Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 066, nr. 65.
Den Haag: Sdu.
Financiën (2008g). Brief aan de Tweede Kamer van de staatssecretaris d.d.
10 juli 2008. Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 066, nr. 57. Den
Haag: Sdu.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

87

Financiën (2008h). Wijziging begroting Financiën (IXB) voor het jaar 2008.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 792, nr. 2. Den Haag: Sdu.
Financiën (2008i). Brief aan de Tweede Kamer van de minister van
Financiën d.d. 3 november 2008. Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008,
31 371, nr. 36. Den Haag: Sdu.
Financiën (2008j) Brief aan de Tweede Kamer van de Minister van
Financiën en de Minister-President d.d 6 oktober 2008. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2008–2009, 31 371, nr. 12, Den Haag: Sdu.
Tweede Kamer (2008a). Verslag schriftelijk overleg d.d. 15 februari 2008.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 066, nr. 29. Den Haag: Sdu.
Wet- en regelgeving
Comptabiliteitswet 2001. Wet van 13 juli 2002 tot vaststelling van de Wet
inzake het beheer van de financiën van het Rijk.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 IXB, nr. 2

88