Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

34 763

Wijziging van de Opiumwet (verruiming
sluitingsbevoegdheid)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
ALGEMEEN
1. Inleiding
Op grond van artikel 13b van de Opiumwet (ook wel de Wet-Damocles
genoemd) heeft de burgemeester de bevoegdheid tot het opleggen van
een last onder bestuursdwang, indien in woningen of lokalen drugs
worden verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig zijn.
Deze last onder bestuursdwang kan het bevel van de burgemeester
inhouden om de woning of het lokaal te sluiten. Die bevoegdheid geldt
niet als in een pand geen drugs worden aangetroffen (noch verkocht,
afgeleverd of verstrekt), terwijl er wel voorwerpen of stoffen aanwezig zijn
die duidelijk bestemd zijn voor het telen of bereiden van drugs, zoals
bepaalde apparatuur (drugslaboratorium, cocaïnewasserij), chemicaliën
(apaan, zoutzuur) en versnijdingsmiddelen. Dit wetsvoorstel regelt dat de
sluitingsbevoegdheid ook geldt in geval van dergelijke strafbare voorbereidingshandelingen. Met deze uitbreiding van artikel 13b Opiumwet
wordt de burgemeester beter in staat gesteld om de uit het drugsgebruik
voortvloeiende risico’s voor de volksgezondheid te voorkomen en
beheersen en de nadelige effecten van de productie en distributie van,
handel in en het gebruik van drugs op het openbare leven en andere
lokale omstandigheden tegen te gaan.
Dit wetsvoorstel is aangekondigd in een brief aan de Tweede Kamer van
28 juni 2016.1
2. Noodzaak van de voorgestelde wijziging
Handel, productie, teelt en andere illegale activiteiten rondom zowel
harddrugs als softdrugs, hebben een ondermijnend en potentieel
ontwrichtend effect op de samenleving door de verwevenheid van onderen bovenwereld, corruptie en de innesteling in lokale gemeenschappen en
maatschappelijke sectoren. De commissie-Van Traa deed in 1996 de
1

kst-34763-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Kamerstukken II 2015/16, 24 077, nr. 372.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 763, nr. 3

1

aanbeveling om naast de strafrechtelijke aanpak van georganiseerde en
ondermijnende criminaliteit, meer aandacht te geven aan bestuursrechtelijk optreden.2 Met name het laatste decennium wordt steeds meer de
koers ingezet om van een meer strafrechtelijke aanpak naar een meer
geïntegreerde aanpak te gaan, waarbij de betrokken overheidsinstanties
samenwerken om georganiseerde en ondermijnende criminaliteit aan te
pakken. De aanpak van georganiseerde (drugs)criminaliteit bestaat uit een
omvangrijke samenwerking tussen verschillende partners zoals het
openbaar ministerie, Belastingdienst, politie en het gemeentebestuur.
Naast strafrechtelijk onderzoek (naar criminele samenwerkingsverbanden)
wordt onder andere ingezet op het afpakken van crimineel vermogen, het
uitvoeren van Bibob-toetsen en bewustmakingstrainingen. Dit is noodzakelijk om de diverse vormen van drugscriminaliteit aan te pakken en de
ondermijnende structuren daadwerkelijk te raken. De Taskforce Brabant
Zeeland is hier een belangrijk voorbeeld van. Ook het gemeentebestuur
speelt een belangrijke rol in dit geheel.
Juist doordat de overheidspartners intensiever zijn gaan samenwerken,
zijn zij zich bewuster geworden van hun mogelijkheden om op te treden
tegen drugscriminaliteit. Het sluiten van panden door burgemeesters is
daar een belangrijk onderdeel van. Vaak beëindigt sluiting een situatie die
schadelijk is voor de kwaliteit van de woon- en leefomgeving. Door de inen uitloop van dealers, gebruikers en andere aan illegale activiteiten
gerelateerde personen ervaren omwonenden immers hinder van deze
activiteiten en krijgt de omgeving een slechte reputatie. Ook kan de lokale
veiligheid in het geding zijn, zoals wanneer een pand wordt overvallen
door andere criminelen. Met de sluiting wordt ook een locatie weggenomen waar criminele activiteiten plaatsvinden. Daarmee wordt een
barrière opgeworpen en het criminele ondernemingsproces verstoord.
Bovendien gaat van deze pandgerichte aanpak een sterke signaalfunctie
uit die naast een preventieve werking (anderen afschrikken en het
voorkómen van herhaling) ook de aantrekkingskracht op andere criminele
activiteiten tegengaat. Dit effect wordt versterkt door de snelheid van de
interventie. Een krachtig signaal waarmee de onwenselijke situatie op
korte termijn kan worden beëindigd. Ten slotte heeft deze bevoegdheid
ook nog een ander preventief effect in die zin dat mensen kritischer
worden bij het verhuren of anderszins beschikbaar stellen van ruimten in
gevallen dat daartoe aanleiding bestaat.
Strafrechtelijk optreden richt zich op de personen die zich bezighouden
met illegale activiteiten. Daarmee zijn de illegale verkoop- of handelslocaties niet beëindigd of opgeheven. Er is meer nodig om de loop naar een
pand eruit te halen, om overlast en verloedering van de omgeving bij de
locaties tegen te gaan en om in het algemeen drugshandel aan te pakken.
Sluiting op grond van artikel 13b Opiumwet beoogt het beëindigen of
opheffen van die locaties en betreft dus een pandgerichte aanpak. Om de
integrale aanpak mogelijk te maken, zijn voldoende instrumenten voor de
verschillende partners nodig. De huidige sluitingsbevoegdheid op grond
van artikel 13b Opiumwet als bestuurlijk instrument geldt niet voor stoffen
en voorwerpen die worden gebruikt voor productie en distributie, maar
geen drugs zijn in de zin van de Opiumwet. Het criminele circuit zoekt
naar mogelijkheden om de aanpak van drugscriminaliteit te omzeilen,
waardoor het huidige bestuurlijke instrumentarium niet altijd of niet meer
van toepassing is op de criminele processen. Een voorbeeld hiervan is het
gebruik van pre-precursoren. Dit zijn stoffen die eerst in een laboratorium
moeten worden omgezet in precursoren, zoals safrol als grondstof voor
PMK. In tegenstelling tot synthetische drugs zijn de (pre-)precursoren niet
opgenomen in lijst I. Bij aantreffen van deze grondstoffen in een pand zal
2

Kamerstukken II 1995/96, 24 072, nrs. 10–11.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 763, nr. 3

2

er vaak sprake zijn van een strafbaar feit, namelijk een op grond van
artikel 10a of 11a strafbare voorbereidingshandeling, maar is bestuurlijk
optreden niet mogelijk.
Een ander voorbeeld waarin evident kan worden gesproken van drugscriminaliteit, is een pand waarin illegale stroomaansluitingen, plantenbakken, afzuiginstallatie en een ventilatiesysteem worden gevonden. Het
is evident dat deze voorwerpen in deze omstandigheden bestemd zijn
voor het kweken van hennep, maar zonder het aantreffen van drugs zelf
(dan wel bewijs dat in het pand drugs worden verkocht, afgeleverd of
verstrekt) kan de burgemeester het pand niet sluiten op grond van
artikel 13b Opiumwet, terwijl dat wel mogelijk is bij het aantreffen van een
kwekerij met zes planten. Zo kan een woning of pand wel worden
gesloten wanneer op soft- of harddrugs wordt gestuit, maar voor een
pand dat wordt gebruikt als drugslaboratorium is artikel 13b Opiumwet
niet toereikend op het moment dat (nog) geen middelen van lijst I of lijst II
Opiumwet worden aangetroffen.
In de praktijk wordt bijvoorbeeld een pand onderzocht waar enkele
jerrycans met in totaal vier liter amfetamine-olie en vier liter BMK
(grondstof voor amfetamine) worden aangetroffen. Dat pand kon door de
burgemeester worden gesloten vanwege de aanwezigheid van die
amfetamine-olie. Ook zonder die olie zou het pand een gevaar voor de
omgeving zijn geweest vanwege het risico van ontploffing of lekkages van
de chemische stoffen, maar was sluiting niet mogelijk geweest.
Bovendien worden niet zelden wapens en explosieven ingezet om
dergelijke panden te beveiligen. Deze situaties vormen een direct gevaar
voor de lokale woon- en leefomgeving.
3. Relatie met andere bevoegdheden
De sluitingsbevoegdheid van de burgemeester, opgenomen in artikel 174a
Gemeentewet, geldt alleen als door gedragingen in een woning, een niet
voor het publiek toegankelijke lokaal of een daarbij behorend erf de
openbare orde rond de woning, het lokaal of het erf wordt verstoord. Uit
de rechtspraak blijkt dat aan die voorwaarde alleen voldaan wordt als de
gedragingen ernstige overlast veroorzaken die de veiligheid en
gezondheid van omwonenden in ernstige mate aantast. Dat biedt
onvoldoende soelaas voor de hierboven beschreven situaties, waarin de
openbare orde niet verstoord hoeft te zijn, geen sprake hoeft te zijn van
overlast en ook niet steeds van een (ernstige) aantasting van de veiligheid
en gezondheid van omwonenden. Sluiting moet mogelijk zijn zodra het
pand een schakel vormt in de productie of distributie van drugs, ook als er
(nog) geen directe gevolgen zijn voor de lokale woon- en leefomgeving.
De sluitingsbevoegdheid van artikel 17 Woningwet kan worden toegepast
als herhaaldelijke overtreding van artikel 1a of 1b van de Woningwet naar
het oordeel van het «bevoegd gezag» (doorgaans het college van
burgemeester en wethouders) gepaard gaat met een bedreiging van de
leefbaarheid of een gevaar voor de gezondheid of de veiligheid. Ook dat
biedt onvoldoende soelaas voor een effectieve en op preventie gerichte
aanpak van de hierboven beschreven situaties, zoals het sluiten van een
hennepkwekerij of drugslaboratorium in aanbouw of van een ruimte
waarin grondstoffen of versnijdingsmiddelen worden opgeslagen.
4. Reikwijdte van de voorgestelde verruiming
Dit wetsvoorstel regelt dat de burgemeester een last onder bestuursdwang kan opleggen als in een woning of lokaal of op een erf voorwerpen
of stoffen aanwezig zijn die bestemd zijn voor onder meer het telen of

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 763, nr. 3

3

bereiden van drugs. Net als het huidige artikel 13b Opiumwet heeft de
voorgestelde verruiming van artikel 13b Opiumwet alleen betrekking op
overtredingen van de Opiumwet. Bij de voorgestelde verruiming gaat het
daarbij om voorbereidingshandelingen die strafbaar zijn op grond van
artikel 10a of 11a Opiumwet. Die bepalingen vereisen dat degene die het
voorwerp of de stof in de woning of het lokaal of op het erf voorhanden
heeft, weet of ernstige reden heeft om te vermoeden dat het voorwerp of
de stof bestemd is voor onder meer het bereiden, bewerken of vervaardigen van harddrugs, respectievelijk voor grootschalige of bedrijfsmatige
illegale hennepteelt. De situatie zal van dien aard moeten zijn dat
redelijkerwijs moet worden aangenomen dat het om strafbare voorbereidingshandelingen gaat. Dat vergt een bestuurlijke beoordeling die kan
worden gebaseerd op de feitelijke omstandigheden zoals door de politie
vastgesteld, zoals de feiten die de politie op grond van artikel 9 Opiumwet
bevoegd maakten om het pand te betreden, de ter plekke aangetroffen
situatie, de aard en hoeveelheid van de in beslag genomen stof (opslag
van 2.000 liter zoutzuur in een woonwijk), de aangetroffen voorwerpen en
stoffen in onderlinge combinatie (een drugslaboratorium of hennepkwekerij in aanbouw) en andere uit het opsporingsonderzoek blijkende
feitelijkheden zoals resultaten van tapgesprekken of observaties.
De voorgestelde verruiming geldt niet voor in een pand aangetroffen
vervoermiddelen, gelden of andere betaalmiddelen als bedoeld in
artikel 10a, eerste lid, onder 3°, of artikel 11a. De relatie van vervoer- of
betaalmiddelen met het pand zal in veel gevallen te los zijn om sluiting
van het pand te rechtvaardigen. De voorgestelde uitbreiding van de
sluitingsbevoegdheid geldt evenmin als in een pand een (geheime) ruimte
wordt aangetroffen als bedoeld in artikel 11a. Uiteraard kunnen in een
pand aangetroffen vervoer- of betaalmiddelen of (geheime) ruimten wel
bijdragen aan het oordeel dat redelijkerwijs moet worden aangenomen
dat het om strafbare voorbereidingshandelingen gaat.
De verboden van de Opiumwet gelden niet alleen voor middelen als
genoemd in lijst I en II, maar ook voor middelen die vooruitlopend op
plaatsing op lijst I of II, zijn aangewezen bij regeling van Onze Minister van
Volksgezondheid, Welzijn en Sport krachtens artikel 3a, vijfde lid. Ik stel
voor om die middelen toe te voegen aan de reikwijdte van artikel 13b.
5. Consultatiereacties
Een eerdere versie van dit wetsvoorstel is opengesteld voor consultatie op
www.internetconsultatie.nl3 en voor commentaar toegezonden aan de
Vereniging der Nederlandse Gemeenten (VNG), het Nederlands Genootschap van Burgemeesters (NGB), het openbaar ministerie, de politie, de
Raad voor de rechtspraak (Rvdr), de Nederlandse Vereniging voor
Rechtspraak (NVvR), de Nederlandse Orde van Advocaten en de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State. De VNG, de Rvdr, de NVvR en
de politie hebben gereageerd4. De VNG, na consultatie van de G32 (een
netwerk van grote en middelgrote steden), oordeelt positief over het
wetsvoorstel. Gemeenten zien de mogelijkheid om een pand te sluiten
zodra het een schakel vormt in de productie of distributie van drugs, als
een waardevolle toevoeging in de aanpak van georganiseerde en
ondermijnende criminaliteit.

3

Zie www.internetconsultatie.nl/sluitingsbevoegdheidopiumwet. Van de twaalf ontvangen
reacties zijn negen openbaar.
4
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 763, nr. 3

4

De Rvdr ziet geen aanleiding tot het maken van inhoudelijke opmerkingen
en volstaat met de opmerking dat het wetsvoorstel naar verwachting niet
leidt tot een substantiële toename van de werklast voor de gerechten.
De NVvR onderschrijft de wenselijkheid van de voorgestelde
bevoegdheid, maar merkt op dat de afbakening van het toepassingsbereik
van de bevoegdheid vatbaar is voor verbetering. Ten eerste laat die
afbakening zich alleen maar kennen door artikel 13b Opiumwet te lezen in
combinatie met de artikelen 2, 3, 10 tot en met 11a. Ten tweede vallen
onder de voorgestelde bevoegdheid ook gedragingen waarbij getwijfeld
kan worden aan de proportionaliteit tussen de gedraging en de last onder
bestuursdwang, zoals het aanwezig hebben van een beperkte hoeveelheid
van een versnijdingsmiddel, van een koffer die bruikbaar is voor transport
van verdovende middelen, of het aanwezig zijn van middelen voor het
maken van joints voor verkoop in een coffeeshop, aldus de NVvR.
Mijn keuze om in het voorgestelde artikel 13b, eerste lid, onderdeel b, te
verwijzen naar de artikelen 10a en 11a sluit aan bij de huidige structuur
van onder meer de artikelen 10 tot en met 11a en heeft als voordeel dat
met weinig tekst wordt gewaarborgd dat de voorgestelde verruiming
alleen betrekking heeft op voorbereidingshandelingen die strafbaar zijn op
grond van artikel 10a of 11a Opiumwet. Zo ziet het nieuwe onderdeel b
van artikel 13b, eerste lid, wat betreft de teelt van hennep (zie de
artikelen 3, onder B, en 11, tweede en derde lid) alleen op handelingen ter
voorbereiding van bedrijfsmatige (zie «in de uitoefening van een beroep
of bedrijf» in artikel 11, derde lid, in samenhang met de verwijzing naar
dat lid in artikel 11a) of grootschalige teelt (zie «een grote hoeveelheid» in
artikel 11, vijfde lid, in samenhang met de verwijzing naar dat lid in
artikel 11a).
Wat betreft de noodzaak van proportionaliteit tussen de gepleegde
overtreding en de sanctie merk ik op dat artikel 3:4, tweede lid, van de
Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat de voor een of meer
belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig
mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen belangen. Die
bepaling geldt ook al voor het huidige artikel 13b, waarover de NVvR zelf
opmerkt dat niet is gebleken van een tekort aan rechtsbescherming. Naar
mijn oordeel biedt dat algemene evenredigheidsbeginsel ook voor de
voorgestelde verruiming voldoende waarborgen.
Vastgoed Management Nederland (VGM NL), de belangenbehartiger voor
vastgoed- en VvE- managers in Nederland, vindt dat het wetsvoorstel
onvoldoende rekening houdt met de belangen van professionele
eigenaren en beheerders om vastgoed rendabel te exploiteren. Ook kan
sluiting de omgeving rond het pand negatief beïnvloeden. Deze georganiseerde criminaliteit gaat zo geraffineerd te werk dat het erg moeilijk, zo
niet onmogelijk is voor niet-opsporingsdiensten als vastgoedmanagers, in
dienst van de verhuurder, om dit type criminaliteit vroegtijdig te signaleren. VGM NL pleit voor strengere screening van kandidaat-huurders,
inclusief een politiecheck, omdat fraude in het aanleveren van gegevens
vaak niet door vastgoedmanagers kan worden doorzien, mede door de
beperkingen die wetgeving op dit gebied stelt. Hierbij zou ook gekeken
moeten worden naar een vorm van registratie om te voorkomen dat de
huurder switcht van het ene naar het andere pand en het probleem zich zo
verplaatst. Voor de gevallen waarin overwogen wordt een pand te sluiten,
pleit VGM NL voor een passende en tijdelijke invulling van het vastgoed,
om ervoor te zorgen dat geen nieuwe criminaliteit wordt aangetrokken en
het pand zijn (woon)functie niet verliest.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 763, nr. 3

5

De reactie van VGM NL gaat over de huidige sluitingsbevoegdheid en niet
zozeer over de voorgestelde wijziging van artikel 13b. Voor zover
wetgeving nodig is voor de preventieve en alternatieve maatregelen die
zij voorstelt, gaat dat het bestek van dit wetsvoorstel te buiten. Ik neem
echter het aanbod van VGM NL graag aan om over die maatregelen met
haar in gesprek te gaan.
De gemeente Rotterdam pleit ervoor om de sluitingsbevoegdheid wat
betreft de teelt van hennep niet te beperken tot handelingen ter voorbereiding van grootschalige of bedrijfsmatige teelt. Deze suggestie neem ik
niet over, omdat artikel 13b dan ook zou gelden voor gedragingen die
geen overtreding zijn, dus voor gedragingen die artikel 11a niet strafbaar
stelt, zie ook mijn reactie op het advies van de NVvR.
In een van de reacties op de internetconsultatie wordt de vrees uitgesproken dat de rechter extra zware zorgvuldigheidseisen zal stellen aan de
toepassing van de voorgestelde verruiming. Ten eerste omdat de
burgemeester aannemelijk zal moeten maken dat degene die het
voorwerp of de stof in het pand voorhanden heeft, weet of ernstige reden
heeft om te vermoeden dat het voorwerp of de stof bestemd is voor het
plegen van een drugsdelict, ten tweede omdat alleen nog maar sprake is
van een voorbereidingshandeling. Stel dat de verhuurder van niets weet
en hem of haar ook geen enkel verwijt kan worden gemaakt, is het dan
nog wel redelijk om het pand strikt objectgericht te sluiten, zoals onder de
huidige jurisprudentie is toegestaan?
Inherent aan de keuze om (een deel van de) strafbare voorbereidingshandelingen onder de reikwijdte van artikel 13b te brengen is dat de burgemeester voldoende aannemelijk moet kunnen maken dat ook aan het
subjectieve bestanddeel van die strafbare feiten is voldaan. Kenmerk van
die strafbare feiten is immers dat op zichzelf legale gedragingen toch
strafbaar zijn vanwege de intentie waarmee ze verricht worden. Die
aannemelijkheid kan echter worden gebaseerd op de feitelijke omstandigheden zoals door de politie vastgesteld, zie paragraaf 4 van deze
memorie.
Artikel 13b geeft de burgemeester de bevoegdheid om een last onder
bestuursdwang op te leggen. Een dergelijke last is een herstelsanctie als
bedoeld in artikel 5:2 Algemene wet bestuursrecht: «een bestuurlijke
sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of
beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een
overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van
een overtreding». Gezien het karakter van de sluitingsbevoegdheid als
herstelsanctie is verwijtbaarheid van de verhuurder van het pand niet
vereist voor het ontstaan van de bevoegdheid van de burgemeester tot
sluiting, zo volgt uit de rechtspraak.5 Het is niet aannemelijk dat die
rechtspraak niet ook zal gelden voor de voorgestelde verruiming van
artikel 13b, het blijft immers een reparatoire sanctie.
Artikelsgewijze toelichting
Artikel I (wijziging artikel 13b Opiumwet)
Met het oog op de leesbaarheid van artikel 13b, eerste lid, is in de
bepaling een opsomming opgenomen, waarbij de voorgestelde
verruiming is ondergebracht in onderdeel b. Ook is de formulering van de
aanhef van het eerste lid vereenvoudigd.

5

Zie bijv. ECLI:NL:RVS:2016:2418, punt 2.5.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 763, nr. 3

6

Zoals opgemerkt in paragraaf 4 van het algemeen deel van deze memorie
stel ik voor om de reikwijdte van artikel 13b uit te breiden met de
middelen die vooruitlopend op plaatsing op lijst I of II, zijn aangewezen bij
regeling van Onze Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
krachtens artikel 3a, vijfde lid. Bij onderdeel b volgt dat al uit de verwijzing
naar de artikelen 10a en 11a (via de verwijzing in die artikelen naar de
artikelen 10 en 11, waar wordt verwezen naar de artikelen 2 en 3). Bij
onderdeel a leidt dat tot de toevoeging van de zinsnede «dan wel
aangewezen krachtens artikel 3a, vijfde lid».
De Minister van Veiligheid en Justitie,
S.A. Blok

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 763, nr. 3

7