Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

33 975

Wijziging van de Wet werk en bijstand teneinde
de eis tot beheersing van de Nederlandse taal
tot te voegen aan die wet (Wet taaleis WWB)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
ALGEMEEN
1. Inleiding
Met dit wetsvoorstel worden de voorwaarden in het kader van de bijstand
uitgebreid met een taaleis, teneinde de kansen voor participatie op de
arbeidsmarkt te vergroten. Het voorliggende wetsvoorstel betreft, net als
het wetsvoorstel Wet maatregelen Wet werk en bijstand en enkele andere
wetten (Kamerstukken I 2013/14, 33 801, A) en Invoeringswet Participatiewet (Kamerstukken I 2013/14, 33 161, A), een nadere uitwerking van een
aantal afspraken uit het regeerakkoord «Bruggen slaan».
De Nederlandse arbeidsmarkt is moeilijk toegankelijk voor mensen die de
Nederlandse taal niet of beperkt beheersen. Ook eenvoudige werkzaamheden vragen vaak een basiskennis van de Nederlandse taal. Het zich
voldoende kunnen uitdrukken in de Nederlandse taal is een zeer belangrijk
element voor het kunnen participeren op en voor het inzetbaar zijn en
blijven op de arbeidsmarkt.
De bijstand is een laatste vangnet waarop degene die geen andere
inkomstenbronnen heeft een beroep kan doen, zodat hij in zijn primaire
levensbehoeften kan voorzien. Daarmee is de bijstand het laatste vangnet
in het socialezekerheidsstelsel. De regering wil benadrukken dat de
verantwoordelijkheid van de overheid in deze complementair is aan de
eigen verantwoordelijkheid van de bijstandsgerechtigden voor de
voorziening in de kosten van het bestaan. De bijstand heeft dan ook niet
als doel om te dienen als oneindige uitkering. De regering stelt zich op het
standpunt dat de belanghebbende zo snel mogelijk weer uit de bijstand
dient te komen en daartoe alles doet wat in zijn of haar vermogen ligt.
Daartoe behoort het verkrijgen van een voldoende mate van beheersing
van de Nederlandse taal.
Het beheersen van de Nederlandse taal is immers een belangrijke
succesfactor om uit de bijstand te komen en deel te nemen aan het
arbeidsproces in Nederland. Bovendien wordt door de invoering van deze

kst-33975-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 975, nr. 3

1

taaleis een steviger fundament gelegd onder de eis in de Wet werk en
bijstand (hierna: WWB) dat alle aanvragers beschikbaar moeten zijn voor
re-integratie.
2. Rechtsgrond
De regering is van oordeel dat het beheersen van de Nederlandse taal een
belangrijke factor in de arbeidsinschakeling is. Het niet beheersen van de
Nederlandse taal belemmert immers de arbeidsparticipatie. Daarom
voorziet dit wetsvoorstel er in het beheersen van de Nederlandse taal op
minimaal het referentieniveau 1F1 op te nemen in de WWB als nadere
verplichting, met een toets en een bijpassend maatregelenregime. Het
niveau 1F van het Referentiekader taal komt voort uit het werk van de
commissie Meijerink. Het Referentiekader taal is een eenduidig kader voor
taal (Nederlands) waar het hele onderwijs aan kan refereren.
Hoofdregel hierbij is dat het college de bijstand verlaagt, wanneer naar
oordeel van het college een redelijk vermoeden bestaat dat belanghebbende niet of niet in voldoende mate de Nederlandse taal beheerst. In het
voorliggende wetsvoorstel zijn echter ook expliciet individualiserende
bepalingen opgenomen, die het mogelijk maken dat de bijstand onder
bepaalde omstandigheden niet wordt verlaagd, ondanks dat de aanvrager
niet over het gewenste taalniveau beschikt. Zo verlaagt het college de
bijstand niet in het geval de aanvrager verklaart binnen een maand te
beginnen of al begonnen is met het leren van de Nederlandse taal, of er –
gelet op alle omstandigheden – dringende redenen bestaan om af te zien
van verlaging of elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. De regeling
biedt hiermee ruimte voor bijzondere individuele gevallen. Afstemming
op de omstandigheden van de belanghebbende en diens mogelijkheden
om middelen te verwerven blijft bij uitstek het beleidsterrein van het
college. De bijzondere omstandigheden die tot dringende redenen leiden,
kunnen gelegen zijn in maatschappelijk belang en de zorgplicht van de
overheid in relatie tot individuele omstandigheden en kinderen in het
gezin.2
Deze mogelijkheden om af te zien van een verlaging zoals omschreven in
de wet gelden voor alle gemeenten en in die zin is er sprake van uniformiteit. Alle gemeenten dienen uitvoering te geven aan dit onderdeel.
De regering is van mening dat de belanghebbende een redelijke en reële
termijn wordt geboden om de taal te gaan beheersen en dat deze termijn
kan worden afgestemd op het individu. Zo kan er voor iemand die
bijvoorbeeld laaggeletterd is maatwerk worden geboden. De regering
benadrukt dat niemand vooraf van bijstand wordt uitgesloten. Ze voegt
enkel een verplichting toe als uit een toets blijkt dat de bijstandsgerechtigde de Nederlandse taal in niet of in onvoldoende mate beheerst.
Uiteraard wil de regering niet in een keer de bijstand van de belanghebbende verlagen wanneer deze niet aan de taaleis voldoet. Daarom wordt
hem de mogelijkheid geboden om de taal te leren, met behoud van de
bijstandsuitkering. Wel dient de bijstandsgerechtigde binnen een maand
nadat het college hem schriftelijk in kennis heeft gesteld van het bestaan
van het redelijk vermoeden dat hij niet of onvoldoende de Nederlandse

1

Overeenkomstig het besluit van 17 juni 2010, houdende vaststelling van referentieniveaus
Nederlandse taal en referentieniveaus rekenen (Besluit referentieniveaus Nederlandse taal en
rekenen).
2
Verschillende verdragen bevatten een zorgplicht voor de overheid met betrekking tot sociale
bijstand en met betrekking tot bijstand voor huisvesting voor een ieder die niet over voldoende
middelen beschikt. Gewezen kan worden op artikel 13 van het Europees Sociaal Handvest en
de artikelen 30 en 31 van het Herziene Europees Sociaal Handvest.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 975, nr. 3

2

taal beheerst aan te vangen met het leren van de Nederlandse taal.
Daarnaast is ervoor gekozen om een trapsgewijze afbouw van de uitkering
te introduceren, indien de belanghebbende niet aan de verplichting voor
het leren van de Nederlandse taal voldoet of onvoldoende voortgang met
betrekking tot het verwerven van kennis van de Nederlandse taal boekt.
Deze trapsgewijze afbouw zorgt ervoor dat de toegepaste maatregel
proportioneel is. Hier wordt in het vervolg van deze toelichting nader op
ingegaan.
3. Praktische uitwerking
Als gevolg van de voorliggende wetswijziging dient de aanvrager van een
bijstandsuitkering aan te tonen dat hij de Nederlandse taal beheerst. Als
het college een redelijk vermoeden heeft dat dit niet het geval is, kan de
bijstand verlaagd worden. Er is sprake van een redelijk vermoeden van
het niet, of niet in voldoende mate, beheersen van de Nederlandse taal,
als de belanghebbende niet gedurende acht jaar Nederlandstalig
onderwijs heeft gevolgd3, geen diploma inburgering als bedoeld in artikel
7, tweede lid, onderdeel a, van de Wet inburgering kan overleggen4, geen
ander document kan overleggen waaruit blijkt dat de vaardigheden op
minimaal het referentieniveau 1F5 worden beheerst, of als de door het
college afgenomen toets uitwijst dat belanghebbende niet over de juiste
taalvaardigheden beschikt.
Als betrokkene de eerder genoemde bewijzen ter beheersing van de
Nederlandse taal niet kan overleggen, wordt een toets afgenomen. Dit
gebeurt, na de ontvangst van de aanvraag voor bijstand, binnen een door
het college te bepalen termijn die ten hoogste acht weken bedraagt. Deze
termijn van acht weken komt overeen met de beslistermijn die geldt bij
een aanvraag voor bijstand (artikel 4:13 Awb). Betrokkene heeft binnen
vier weken na de datum van aanvraag recht op een voorschot algemene
bijstand in de vorm van een renteloze geldlening (artikel 52 WWB).
Het college dient betrokkene eveneens na de uitkomst van de toets, indien
en voor zover blijkt dat hij niet of niet in voldoende mate de vaardigheden
in de Nederlandse taal beheerst, binnen een door het college te bepalen
termijn die ten hoogste acht weken bedraagt, schriftelijk in kennis te
stellen van het redelijk vermoeden.
Er is dus expliciet ruimte voor het individu en maatwerk. Van belang is om
te melden dat een bijstandsgerechtigde op elk moment het redelijk
vermoeden kan wegnemen, wanneer hij een diploma zoals bedoeld in
artikel 7, tweede lid, onderdeel a, van de Wet inburgering overlegt of een
ander document waaruit het vereiste taalniveau blijkt. Wanneer de
belanghebbende dit doet, ontvangt hij meteen ook weer het volledige
bijstandsbedrag. De regering benadrukt dat een eventuele maatregel dus
niet punitief is, maar reparatoir.
De regering heeft bewust gekozen voor minimaal het referentieniveau 1F6.
Dit behelst een basale beheersing van de taal in woord en geschrift.
Bovendien sluit dit taalniveau aan bij de eisen die gelden op grond van de
Wet inburgering7. Gemeenten komt beleidsvrijheid toe bij de ontwikkeling
3

Betrokkene kan bewijzen acht jaar Nederlandstalig onderwijs te hebben gevolgd door
rapporten van en/of bewijzen van inschrijving van een scholingsinstelling te overleggen.
4
Het gebruikte taalreferentieniveau in het inburgeringexamen A2 is vergelijkbaar met het
referentieniveau 1F.
5
Overeenkomstig het besluit van 17 juni 2010, houdende vaststelling van referentieniveaus
Nederlandse taal en referentieniveaus rekenen (Besluit referentieniveaus Nederlandse taal en
rekenen).
6
Overeenkomstig het besluit van 17 juni 2010, houdende vaststelling van referentieniveaus
Nederlandse taal en referentieniveaus rekenen (Besluit referentieniveaus Nederlandse taal en
rekenen).
7
Het gebruikte taalreferentieniveau in het inburgeringexamen A2 is vergelijkbaar met 1F.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 975, nr. 3

3

van een dergelijke toets op taalvaardigheid. Deze zal evenwel moeten
voldoen aan regels die bij of krachtens algemene maatregel van bestuur
zullen worden gesteld op grond van het voorgestelde twaalfde lid van
artikel 18b.
Het taalniveau 1F houdt het volgende in:
«Betrokkene kan eenvoudige gesprekken voeren over vertrouwde
onderwerpen in het dagelijks leven. Betrokkene kan luisteren naar
eenvoudige teksten over alledaagse, concrete onderwerpen of over
onderwerpen die aansluiten bij de leefwereld. Betrokkene kan in
eenvoudige bewoordingen een beschrijving geven, informatie geven,
verslag uitbrengen, uitleg en instructie geven in alledaagse situaties.
Tevens kan betrokkene eenvoudige teksten lezen en schrijven over
alledaagse onderwerpen en over onderwerpen die aansluiten bij de
leefwereld.8»
Deze taaleis vormt geen hoge drempel. Het gaat erom dat de persoon zich
kan uitdrukken teneinde zich verstaanbaar te maken op het werk en in het
dagelijks leven. Zoals eerder aangegeven mag niet van iedereen hetzelfde
traject verwacht worden. Daarom is er altijd sprake van een individuele
beoordeling van de voortgang en zijn er individualiserende bepalingen
voor specifieke gevallen.
Indien de kennis van de Nederlandse taal niet toereikend is en er niet
wordt voldaan aan de verwachte voortgang, wordt de bijstand verlaagd.
In het voorstel wordt de ruimte geboden om de taal te gaan leren.
Wanneer de aanvrager voldoende inspanningen levert om Nederlands op
referentieniveau 1F te beheersen zal, gedurende deze tijd, de bijstandsuitkering niet gekort worden. Hiermee wordt de aanvrager de kans gegeven
om binnen een individueel bepaalde redelijke termijn de taal te gaan
beheersen. Uiteindelijk dient de aanvrager wel het gewenste niveau te
beheersen, anders zal de bijstand alsnog verlaagd worden, tenzij elke
vorm van verwijtbaarheid ontbreekt of, gelet op alle omstandigheden,
dringende redenen noodzaken daarvan af te zien. De taaleis betreft in die
zin een inspanningsverplichting gericht op het bereiken van het vereiste
taalniveau met als uiteindelijk doel de arbeidsinschakeling van
betrokkene.
Als de bijstandsgerechtigde naar het oordeel van de gemeente niet over
het gewenste taalniveau beschikt om uit te stromen naar een betaalde
baan, kan de gemeente de noodzakelijke financiële middelen daarvoor uit
het participatiebudget9 betalen. Dit ligt in de rede omdat er een directe
band is tussen voldoende taalbeheersing en de arbeidsinschakeling. De
gemeenteraad dient zoals gebruikelijk, in de re-integratieverordening
hierover regels te stellen.
De regering heeft gekozen voor een trapsgewijze afbouw van de uitkering
wanneer er niet voldaan wordt aan de voortgang die van hem verwacht
mag worden met het verwerven van de vaardigheden in de Nederlandse
taal. Voor elk individu kan en zal dit traject dus verschillen. Er kan immers
niet van iedereen hetzelfde tempo worden verwacht. Het is dus nadrukkelijk een individuele beoordeling. Tevens wordt hiermee voor de
belanghebbende een proportionele benadering nagestreefd.

8

«Toelichting bij de referentieniveaus», http://www.opniveau-online.nl/binaries/content/assets/
standaardsites/opniveau-online/referentieniveaus-meijerink/toelichting_ref_niveaum_1f-2.pdf
9
De regering beoogt vanaf 1 januari 2015 een sociaal deelfonds te vormen waarmee gemeenten
één budget krijgen voor taken in het sociaal domein. Het participatiebudget wordt onderdeel
van dat deelfonds. Gemeenten kunnen deze middelen binnen de kaders van het sociaal domein
vrij besteden aan doelen zoals maatschappelijke ondersteuning, jeugdzorg en participatievoorzieningen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 975, nr. 3

4

De bijstand wordt verlaagd met 20 procent gedurende zes maanden vanaf
de kennisgeving van het bestaan van het redelijk vermoeden dat de
belanghebbende niet of in onvoldoende mate de Nederlandse taal
beheerst. Wanneer de belanghebbende na zes maanden niet voldoet aan
de verwachtingen met betrekking tot de voortgang bij het verwerven van
de Nederlandse taal, of als uit de toets blijkt dat deze persoon het
gewenste 1F niveau nog niet beheerst, wordt de bijstand verlaagd met 40
procent. Pas wanneer belanghebbende na een jaar niet voldoet aan de
voortgang die van hem verwacht mag worden, wordt de bijstand met 100
procent verlaagd. De regering merkt op dat zodra de belanghebbende
weer voldoende vooruitgang boekt, deze weer de volledige bijstand
ontvangt. Ook hieruit blijkt het reparatoire karakter van de maatregel van
verlaging van de bijstandsuitkering.
Het college ziet er op toe dat de bijstandsgerechtigde zich aan de
geplande voortgang houdt. De regering wil nogmaals benadrukken dat
deze voortgang voor elk persoon verschillend kan of zal zijn.
Aldus kan de belanghebbende zelf voorkomen dat zijn bijstand wordt
verlaagd. Het getrapte systeem zorgt er voor dat de belanghebbende een
eigen verantwoordelijkheid heeft om te laten zien dat hij de Nederlandse
taal wil beheersen, maar houdt ook rekening met de individuele situatie.
De belanghebbende zal enkel zijn volledige bijstandsuitkering verliezen,
wanneer zijn inspanningen aantoonbaar verwijtbaar tekort schieten.
Betrokkene zal op contactmomenten geïnformeerd worden over het
niveau van taalbeheersing dat noodzakelijk wordt geacht voor een
volledige bijstandsuitkering.
Zo zal deze informatie bijvoorbeeld worden overgebracht bij de eerste
melding voor een bijstandsuitkering door betrokkene bij het UWV of bij
inschrijving in de Basisregistratie Persoonsgegevens (BRP).
4. Internationaal- en Europeesrechtelijke aspecten
4.1 Algemeen
Van belang is de vraag of voorliggend voorstel in overeenstemming is
met diverse grondrechten en vrijheden, zoals gewaarborgd in de
Grondwet, het internationale recht en het recht van de Europese Unie.
Naar de mening van de regering is dat het geval. Verschillende verdragen
bevatten een zorgplicht voor de overheid met betrekking tot sociale
bijstand en met betrekking tot bijstand voor huisvesting voor een ieder die
niet over voldoende middelen beschikt. Gewezen kan worden op artikel 13
van het Europees Sociaal Handvest en de artikelen 30 en 31 van het
Herziene Europees Sociaal Handvest. Deze artikelen richten zich met name
op de wetgever. Voorts kan worden gewezen op artikel 34, derde lid, van
het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (voor zover dit
op grond van artikel 51, eerste lid, van het Handvest voor Nederland in
dezen van toepassing is).
Verdragen zoals het Europees Sociaal Handvest (ESH) laten Nederland vrij
om uitkeringsvoorwaarden naar eigen inzicht vast te stellen. Artikel 34,
derde lid, van het Handvest van de grondrechten van de EU bepaalt dat
het recht op bijstand verzekerd wordt onder de door het Unierecht en de
nationale wetgevingen en praktijken gestelde voorwaarden. Dit betekent
dat de Nederlandse wetgever in principe vrij is om aan de nationale
wetgeving een inhoud te geven die beleidsmatig wenselijk wordt geacht.
Het stellen van redelijke voorwaarden voor het ontvangen van een
uitkering is hiervan een voorbeeld. Het in dit wetsvoorstel voorgestelde
artikel 18b, zesde lid, van de WWB voorziet bovendien in de mogelijkheid
om af te zien van de verlaging indien dringende redenen, gelet op de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 975, nr. 3

5

bijzondere omstandigheden van de belanghebbende verlening van
bijstand onvermijdelijk maken of wanneer elke vorm van verwijtbaarheid
ontbreekt.
Dit schept voor het college ruimte om ondersteuning in enige vorm te
bieden en daarmee te voldoen aan de op de overheid rustende zorgplicht.
De bijzondere omstandigheden die tot dringende redenen leiden, kunnen
gelegen zijn in maatschappelijk belang en de vorenbedoelde zorgplicht
van de overheid in relatie tot individuele omstandigheden en kinderen in
het gezin.
Bij het uitwerken van het grondwettelijk recht op bijstand in de WWB gaat
het om de afweging van de grondwettelijke verantwoordelijkheid van de
overheid tot bijstandsverlening enerzijds (artikel 20, derde lid, van de
Grondwet) en de eigen verantwoordelijkheid van de burger voor de
voorziening in zijn bestaan anderzijds. De regering is van mening dat
onderhavig voorstel van wet recht doet aan deze balans. Temeer daar het
getrapte systeem ervoor zorgt dat de belanghebbende bij bijstand een
redelijke termijn wordt gegeven om de Nederlandse taal te leren.
Daarnaast heeft de regering, zoals eerder vermeld, in artikel 18b, zesde lid,
individualiserende bepalingen ingebouwd.
Bovendien is de in het wetsvoorstel opgenomen taaleis van gelijke
toepassing op alle bijstandsgerechtigden; het voorstel voldoet naar het
oordeel van de regering dan ook aan de betrokken internationaalrechtelijke waarborgen. Om dit nader te onderbouwen wordt in het onderstaande ingegaan op de internationaalrechtelijke kwesties die bij het
voorstel zouden kunnen spelen.
4.2. Discriminatieverboden
Discriminatieverboden zijn onder andere vastgelegd in artikel 1 van de
Grondwet, artikel 26 van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten
en politieke rechten (IVBPR), artikel 14 van het Europees Verdrag voor de
Rechten van de Mens (EVRM) en in het twaalfde protocol bij het EVRM.
Op grond van artikel 1 van de Grondwet worden allen die zich in
Nederland bevinden in gelijke gevallen gelijk behandeld. Discriminatie
wegens godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht
of op welke grond dan ook, is niet toegestaan. Dit beginsel is nader
uitgewerkt in de Algemene wet gelijke behandeling (AWGB). Deze wet
verbiedt het maken van onderscheid tussen personen op grond van
godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht,
nationaliteit, hetero- of homoseksuele gerichtheid of burgerlijke staat bij
verschillende vormen van economisch en maatschappelijk verkeer, tenzij
de wet het maken van onderscheid toestaat dan wel het om indirect
onderscheid gaat dat objectief gerechtvaardigd is. Artikel 2, eerste lid,
AWGB bepaalt: «Het in deze wet neergelegde verbod van onderscheid
geldt niet ten aanzien van indirect onderscheid indien dat onderscheid
objectief gerechtvaardigd wordt door een legitiem doel en de middelen
voor het bereiken van dat doel passend en noodzakelijk zijn».
Ook in artikel 26 IVBPR wordt discriminatie op grond van afkomst
verboden. Volgens het toezichthoudend comité bij dit verdrag is bij
onderscheid in behandeling is geen sprake van discriminatie indien de
voor het onderscheid gehanteerde criteria redelijk en objectief gerechtvaardigd zijn en een legitiem doel dienen.10
Het toetsingskader dat van artikel 14 EVRM, onderscheidt zich niet
nadrukkelijk van dat bij artikel 1 Grondwet of artikel 26 IVBPR. Ook hier
10

General comment No 18 par. 13.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 975, nr. 3

6

wordt het artikel geschonden geacht indien er sprake is van ongelijke
behandeling van gelijke gevallen, zonder dat daar een objectieve en
redelijke rechtvaardigingsgrond voor bestaat of er geen evenredigheid
bestaat tussen het beoogde doel en de gehanteerde middelen. Wel is er
een verschil in die zin dat artikel 14 EVRM geen volledig zelfstandig recht
verleent. Discriminatie wordt alleen verboden voor zover het de uitoefening van de in het EVRM neergelegde rechten betreft. Een ongelijke
behandeling op een gebied dat buiten het bereik van het EVRM valt, kan
geen schending van artikel 14 EVRM opleveren. Met betrekking tot het
onderhavige wetsvoorstel is in relatie tot artikel 14 EVRM ook artikel 8
EVRM relevant.
Er zijn twee manieren waarop artikel 8 EVRM geschonden zou kunnen
worden. Ten eerste kan artikel 8 EVRM als zelfstandig artikel geschonden
worden; men kan stellen dat het recht op een privé leven niet voldoende
gewaarborgd wordt als gezinnen, waarvan één of meer leden de
Nederlandse taal niet op het vereiste niveau spreken, om deze reden een
lagere of geen uitkering krijgen. Tevens kan men een beroep doen op
artikel 8 EVRM j° artikel 14 EVRM, indien men de verschillende toepassingen van bijstandsuitkering discriminatoir vindt. Hieronder zal,
allereerst, worden ingegaan op schending van artikel 8 EVRM. Hierna zal
schending van artikel 8 EVRM j° artikel 14 EVRM worden behandeld.
Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) heeft
gesteld dat een inbreuk op artikel 8 EVRM gerechtvaardigd is wanneer
aangetoond kan worden dat deze «necessary in a democratic society, that
is to say justified by a pressing social need and, in particular, proportionate to the legitimate aim pursued» is. 11 Een inbreuk op artikel 8 EVRM
moet, kortom, noodzakelijk zijn in een democratische samenleving, en dus
worden gerechtvaardigd door een dringende sociale noodzaak welke
proportioneel is aan het gelegitimeerde doel dat wordt nagestreefd. Om
vast te stellen of een inbreuk noodzakelijk is in een democratische
samenleving met het oog op een van de in het tweede lid van artikel 8
EVRM genoemde doelen wordt de Staten een margin of appreciation
(ofwel de waarderingsvrijheid) gelaten.12 De breedte van deze margin of
appreciation varieert en is afhankelijk van een aantal factoren, waaronder
de aard van de overeenkomst, het recht in kwestie, het belang ervan voor
het individu, de aard van de inmenging en, ten slotte, het doel dat wordt
nagestreefd door de inmenging. Wanneer een bijzonder belangrijk facet
van het bestaan van een individu of de identiteit op het spel staat, zal de
toegestane marge aan de Staat beperkt zijn. Wanneer er echter geen
consensus binnen de lidstaten van de Raad van Europa met betrekking tot
beleidsregels omtrent een bepaald onderwerp bestaat, zal de marge
bijvoorbeeld groter worden.13 Dit is in het bijzonder het geval wanneer de
beleidsregel bijvoorbeeld complexe onderwerpen van sociaal en/of
economische aard raakt. In algemene zin is de waarderingsvrijheid van de
Staat in dat geval ruimer.14
Het wetsvoorstel streeft het bevorderen van de uitstroom uit de bijstand
en het vergroten van de kansen voor participatie op de arbeidsmarkt na.
Dit is aan te merken als een doelstelling van algemeen belang. Het
bevordert het belang van het economisch welzijn van Nederland, nu
daaronder mede begrepen moet worden geacht het bevorderen dat
11

European Court of Human Rights 24 November 1986, Series A, No 9063/80 (The Gillow
Judgement), para. 48.
12
Zie in het bijzonder European Court of Human Rights 8 July 1987, Series A, No 9747/82 (W. v.
the United Kingdom), para. 60.
13
European Court of Human Rights 4 December 2009, No. 30562/04 and 30566/04 (S. and Marper
v. The United Kingdom), para. 102.
14
European Court of Human Rights 4 december 2007, No. 44362/04 Dickson v. the United
Kingdom.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 975, nr. 3

7

inwoners zoveel mogelijk in het eigen levensonderhoud kunnen voorzien,
door middel van werk.
Aan het noodzakelijkheidsvereiste wordt voldaan wanneer het in te zetten
middel in verhouding staat tot het doel (proportionaliteitsvereiste) en dit
doel niet op een minder op de persoonlijke levenssfeer ingrijpende wijze
kan worden bereikt (subsidiariteitsvereiste). De voorgestelde maatregel
voldoet daaraan. De regering is van oordeel dat het zich voldoende
kunnen uitdrukken in de Nederlandse taal een zeer belangrijk element is
voor het kunnen participeren op en voor het inzetbaar zijn en blijven op de
arbeidsmarkt. Immers, de Nederlandse arbeidsmarkt is moeilijk toegankelijk voor mensen die de Nederlandse taal niet of beperkt beheersen. Ook
eenvoudige werkzaamheden vragen vaak een basiskennis van de
Nederlandse taal. Het stellen van de taaleis stimuleert de participatie tot
de arbeidsmarkt. Voor de regering weegt in dat verband zwaar dat de
bijstand geen onbeperkte voorziening is, maar bedoeld als uiterste
redmiddel wanneer men niet in het eigen levensonderhoud kan voorzien.
In dat licht bezien is het niet onredelijk om bij een beroep op de sociale
voorzieningen inspanningen van de aanvrager te vragen die bijdragen aan
het uitgangspunt van de WWB, dat de aanvrager zoveel mogelijk in zijn
eigen levensonderhoud kan voorzien, door middel van werk. Dit weegt op
tegen het feit dat de betrokkene inspanningen moet leveren om het
vereiste taalniveau te bereiken. Zonder het vooruitzicht van een eventuele
verlaging van de bijstandsuitkering zullen er bijstandsgerechtigden zijn
die zich niet zullen inspannen om, door middel van het verwerven van
voldoende taalvaardigheid, hun kans op uitstroom uit de bijstand te
vergroten.
De belanghebbende wordt binnen een redelijke termijn de mogelijkheid
gegeven de Nederlandse taal te beheersen. Het getrapte systeem van de
verlaging van de uitkering zorgt er binnen een redelijke termijn voor dat
de belanghebbende een eigen verantwoordelijkheid heeft om te laten zien
dat hij de Nederlandse taal beheerst. Voorts is hierbij van belang artikel
18b, zesde lid. Dit lid introduceert de individualiserende bepaling, waarbij
de bijstand niet wordt verlaagd. Het aanvangen en voldoen aan de
geplande opleiding, het ontbreken van elke vorm van verwijtbaarheid, of
dringende omstandigheden van het geval kunnen ertoe leiden dat de
uitkering niet wordt verlaagd.
Van strijd met artikel 14 EVRM j° artikel 8 EVRM is sprake in geval van een
verschillende behandeling, deze verschillende behandeling geen
gerechtvaardigd doel heeft en er geen proportionaliteit is tussen de
gebruikte middelen en de beoogde doelstelling. Met andere woorden, als
er dus geen objectieve en redelijke rechtvaardiging voor het doel en de
gevolgen van de maatregel is.
De regering merkt in dit verband in de eerste plaats op dat dit voorstel
betrekking heeft op iedereen die in Nederland een beroep op bijstand
doet. De taalvaardigheidstoets geldt voor allen die legaal en duurzaam in
Nederland verblijven en een beroep op de bijstand doen. Van directe
discriminatie naar nationaliteit is dan ook geen sprake.
Indien meer vreemdelingen dan Nederlanders de Nederlandse taal niet op
een voldoende niveau beheersen en dientengevolge lagere bijstand
krijgen, is er sprake van indirecte discriminatie naar nationaliteit.
Deze indirecte discriminatie kan echter objectief gerechtvaardigd worden.
Zoals aangegeven geldt de taalvaardigheidstoets niet alleen voor
bepaalde groepen vreemdelingen, maar voor een ieder die in Nederland
een beroep op bijstand doet. De problematiek van taalachterstanden is
niet uniek voor niet-Nederlanders. Ook Nederlanders kunnen, blijkens het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 975, nr. 3

8

rapport van de Commissie Bakker15, gerekend worden tot de 1½ miljoen
functioneel analfabeten. Ingeval sprake is van indirecte discriminatie, dan
is dat volgens de regering objectief gerechtvaardigd. Het is immers in het
economisch belang van Nederland dat zo min mogelijk inwoners een
beroep doen op de bijstand. Dit geldt des te meer in tijden van economische crisis, waarin de relatief schaarse middelen zo efficiënt en effectief
mogelijk moeten worden ingezet. Wat betreft de proportionaliteit wordt de
belanghebbende de mogelijkheid gegeven de Nederlandse taal binnen
een redelijke termijn te beheersen. Het getrapte systeem van de verlaging
van de uitkering zorgt er voor dat de belanghebbende een redelijke
termijn krijgt om zijn verantwoordelijkheid te nemen en te laten zien dat
hij voldoende inspanningen pleegt om de Nederlandse taal te gaan
beheersen.
Volgens de regering is dit voorstel in overeenstemming met internationale
verdragen, die het nondiscriminatiebeginsel vermelden zoals het al eerder
vermelde artikel 26 IVBPR, artikel 14 EVRM en in het twaalfde protocol bij
het EVRM.
4.3. Artikel 6 EVRM
Een van de internationale aspecten aan dit wetsvoorstel is het onderscheid tussen punitieve en reparatoire sancties. Bij punitieve sancties zijn
de strafrechtelijke waarborgen van artikel 6 EVRM van toepassing. Voorts
zal de Nederlandse bestuursrechter dan het betrokken besluit «vol»
toetsen aan het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4, tweede lid, van de
Algemene wet bestuursrecht.
Allereerst dient tegen de achtergrond van artikel 6 van het EVRM
nagegaan te worden of de voorgestelde maatregel van verlaging van de
bijstandsuitkering als een sanctie kan worden opgevat. Waar het gaat om
een bestuurlijke boete is het duidelijk dat het een punitieve sanctie betreft.
Dit instrument is in het onderhavige wetsvoorstel niet aan de orde.
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de WWB kent deze
wet onder andere de volgende uitgangspunten. In de eerste plaats staat
de eigen verantwoordelijkheid van de burger centraal om al datgene te
doen wat nodig en mogelijk is om in het eigen bestaan te voorzien. Pas
als men niet in staat blijkt te zijn in het eigen bestaan te voorzien, heeft
men een aanspraak op de overheid om daarbij te worden ondersteund. In
de tweede plaats heeft de gemeente de taak de burger te ondersteunen bij
zijn arbeidsinschakeling om het beroep op bijstand zo kort mogelijk te
houden.
Met het voorgestelde artikel 18b wordt beoogd een extra instrument in
het leven te roepen om de doelstellingen van de bijstand te verwezenlijken. Dit artikel is volgens de regering niet bedoeld om opzettelijk leed
toe te brengen – wat een van de belangrijkste kenmerken is van de
zogenoemde «punitieve sanctie»-, maar om de bijstandsontvanger te
stimuleren zijn inzetbaarheid op de arbeidsmarkt te vergroten. De
verlaging van belanghebbendes uitkering neemt een einde als deze
alsnog aantoont met het verwerven van de vaardigheden in de Nederlandse taal te zijn begonnen en hij voldoet aan de voortgang die van hem
verwacht mag worden bij het verwerven van de vaardigheden in de
Nederlandse taal. Hij ontvangt dan weer volledige bijstand. Op deze wijze
wordt belanghebbende de kans geboden tot herstel van de onrechtmatige
situatie. Aldus is sprake van een reparatoire maatregel die niet valt onder
de reikwijdte van artikel 6 EVRM.
15

Advies van de Commissie arbeidsparticipatie, Naar een toekomst die werkt, juni 2008.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 975, nr. 3

9

4.4. Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM
Ten slotte is van belang artikel 1 van het Eerste Protocol behorend bij het
EVRM. Dit artikel houdt in, dat een inbreuk door de Staat op het
ongestoorde genot van eigendom van een natuurlijk of rechtspersoon
alleen is toegestaan in het algemeen belang en onder voorwaarden die
zijn voorzien in de nationale wetgeving en algemene beginselen van
internationaal recht. Dit artikel brengt verder mee dat een inbreuk op het
recht op ongestoord genot van eigendom alleen is toegestaan als er een
redelijke mate van evenredigheid bestaat tussen de gebruikte middelen en
het doel dat ermee wordt nagestreefd. Er moet dus sprake zijn van een
redelijke verhouding («fair balance») tussen voormeld algemeen belang
en de bescherming van individuele rechten. Van een dergelijke redelijke
verhouding is geen sprake als de belanghebbende wordt getroffen door
een individuele en buitensporige last («individual and excessive burden»).
Waar het gaat om de beoordeling van wat in het algemeen belang is en de
keus van de middelen om dit belang te dienen, komt de Staat overigens
een ruime beoordelingsvrijheid toe.
De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft meermalen overwogen dat bij
beëindiging en verlaging van algemene bijstand het eigendomsrecht als
gewaarborgd in even genoemd artikel 1 in het geding is, zodat die
beëindiging of verlaging daaraan kan worden getoetst. De CRvB oordeelt
echter ook dat in de WWB, in het bijzonder door het bestaande artikel 18,
een toereikende grondslag is opgenomen voor de aantasting van het
eigendomsrecht («principle of lawfullnes») en dat met die inbreuk een
algemeen belang wordt gediend («principle of legitimate aim»). Voorts
oordeelt de CRvB dat sprake is van een redelijke proportionaliteit tussen
het doel en de middelen om dat doel te bereiken, en aldus een evenwicht
te bewerkstelligen tussen de bescherming van individuele rechten en het
algemeen belang («principle of fair balance»). De maatstaf die de CRvB
daarbij hanteert is «dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die
meebrengen dat de tijdelijke verlaging van de bijstand tot nihil, vanwege
de relatief korte duur en als reactie op een ernstig verwijtbare gedraging
van belanghebbende, een buitensporige last oplevert».16
Vertaald naar het onderhavige voorstel en de daarin voorziene introductie
van artikel 18b levert dit volgens de regering het volgende beeld op. Ook
het bestaande artikel 18 verplicht het college in voorkomend geval een
maatregel op te leggen bij niet of onvoldoende nakomen van verplichtingen, maar geeft discretionaire ruimte wat betreft de hoogte en duur van
de maatregel (nader in te vullen via een verordening van de gemeenteraad). In de voorgestelde opzet is bij het niet voldoen aan de
voorwaarde van de beheersing van de Nederlandse taal sprake van een
stapsgewijze verlaging van de bijstandsuitkering, waarbij het in handen
van de betrokkene is om – via het alsnog voldoen aan de voorwaarde – de
maatregel te laten eindigen. In die zin ziet de regering geen principieel
verschil met de jurisprudentie van de CRvB.
De regering geeft zich zeker rekenschap van het feit dat één van de
kernfuncties van de bijstand is om een bijstandsbehoevende een,
internationaalrechtelijk geborgde, inkomenswaarborg te bieden. Bij de in
het voorgestelde opgenomen specifieke voorwaarde gaat het naar de
mening van de regering echter om een voorwaarde bij het niet-voldoen
waarvan sprake is van een zodanig ernstige belemmering van de
inzetbaarheid op de arbeidsmarkt dat de voorgestelde stapsgewijze
verlaging gerechtvaardigd is. Verwijtbare niet-nakoming van de concreet
omschreven, specifieke voorwaarde, samenhangend met een van de
16

Centrale Raad van Beroep 14 maart 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BP6843.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 975, nr. 3

10

centrale uitgangspunten van de bijstand, namelijk primair de eigen
verantwoordelijkheid van de burger om al datgene te doen wat nodig is
om in het eigen bestaan te voorzien, leidt er toe dat nodeloos een beroep
wordt gedaan op een uitkering en daarmee op de publieke middelen. Dit
zo zijnde acht de regering een maatregel in de vorm van een stapsgewijze
verlaging zoals voorgesteld hier gerechtvaardigd. Het belang van de
overheid om met een dergelijke maatregel te kunnen reageren ter
opheffing van een economisch onwenselijke situatie heeft naar het
oordeel van de regering zwaarder te wegen dan het belang van individuen
bij inkomensborging.
Dit laat echter onverlet dat de regering, gezien de hierboven aangeduide
kernfuncties van de bijstand en het systeem van rechten en plichten, van
mening is dat op het uitgangspunt een zekere, duidelijk afgebakende
nuancering mogelijk moet zijn. Deze nuancering wordt neergelegd in
artikel 18b, zesde lid. Deze nuancering zorgt er naar het oordeel van de
regering voor dat er sprake is van een proportionele maatregel.
4.5. Europese Unie
De regering wijst erop dat dit voorstel ook in overeenstemming is met het
Europees recht. Het EU-rechtelijk kader wordt gevormd door het verbod
op discriminatie naar nationaliteit binnen de werkingssfeer van het
EU-recht (artikel 18 van het Verdrag betreffende de werking van de
Europese Unie (VWEU)), het recht op vrij verkeer van personen (artikel 21
VWEU) en het vrije verkeer van werknemers (artikel 45 VWEU).
De voorwaarden voor de uitoefening van het recht op vrij verkeer zijn
uitgewerkt in Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad
van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het
grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun
familieleden, tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot
intrekking van de Richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG,
73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG
(PbEU, L 158) (hierna: richtlijn 2004/38). Uitgangspunt in deze richtlijn is
dat personen die hun recht op vrij verkeer uitoefenen tijdens het begin
van hun verblijfsperiode geen onredelijke last vormen voor het socialebijstandsstelsel van het gastland. Hiervoor is in richtlijn 2004/38 een
uitzondering op het beginsel van gelijke behandeling opgenomen (artikel
24, lid 2).
Artikel 45 VWEU is nader uitgewerkt in afgeleide wetgeving, zoals
Verordening (EEG) nr. 492/2011 van het Europees Parlement en de Raad
van 5 april 2011 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de
Unie (PbEU, L141). Hierin is onder andere vastgelegd dat werknemers uit
andere lidstaten dezelfde sociale voordelen genieten als nationale
werknemers.
De regering stelt voorop dat het voorstel om een taalvereiste in te voeren
voor alle bijstandsgerechtigden geldt, zowel voor de eigen onderdanen
als de onderdanen van andere lidstaten (en hun familieleden). Van directe
discriminatie is geen sprake. Taaleisen kunnen naar EU-recht wel indirect
discriminerende maatregelen vormen die slechts gerechtvaardigd kunnen
worden door objectieve overwegingen, die los staan van de nationaliteit
en evenredig zijn aan het rechtmatig door het nationale recht
nagestreefde doel. Dienaangaande verwijst de regering naar hetgeen
hierboven is overwogen met betrekking tot (indirecte) discriminatie. De
kern daarvan is het volgende.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 975, nr. 3

11

Indien mensen de Nederlandse taal niet spreken kan men zeer moeilijk
aan een baan komen. Indien werkzoekenden de Nederlandse taal leren
zullen zij zeer zeker de kans op het verkrijgen van de baan vergroten, en
daarmee de kans op de noodzaak van een bijstandsuitkering verlagen. Het
is door het Hof van Justitie van de Europese Unie (EU-Hof) erkend dat dat
de bescherming van de algemene middelen in de context van een beroep
op het sociale bijstandsstelsel een legitieme doelstelling is17. Zoals
hierboven uiteen is gezet is de regering van oordeel dat het met dit
wetsvoorstel nagestreefde doel, namelijk het bevorderen van de
uitstroom uit de bijstand door de inzetbaarheid op de arbeidsmarkt te
vergroten, is aan te merken als een doelstelling van algemeen belang.
Deze overwegingen staan los van de nationaliteit. Duidelijk moet zijn dat
bijstandsgerechtigden die de Nederlandse taal onvoldoende beheersen
noodzakelijk voor het verkrijgen, aanvaarden en behouden van algemeen
geaccepteerde arbeid, alle kansen moeten grijpen om de Nederlandse taal
in voldoende mate te leren.
Wat betreft de evenredigheid van de voorgestelde maatregel is het
noodzakelijk na te gaan of de maatregel geschikt is en niet verder gaat
dan noodzakelijk om de doelstelling te bereiken. Hiertoe kan het volgende
worden opgemerkt: het beheersen van de Nederlandse taal is een
belangrijke succesfactor om uit de bijstand te komen en deel te nemen
aan het arbeidsproces in Nederland. Onvoldoende beheersing van de
Nederlandse taal beperkt de inzetbaarheid van bijstandsgerechtigden op
de arbeidsmarkt.
Zoals reeds genoemd heeft de regering bewust gekozen voor minimaal
het referentieniveau 1F dat voor het praktijkonderwijs is vastgesteld op
grond van artikel 2, tweede lid, aanhef en onderdeel c, van de Wet
referentieniveaus Nederlandse taal en rekenen18. Dit behelst een basale
beheersing van de taal in woord en geschrift. Deze taaleis vormt geen
hoge drempel. Het gaat erom dat de persoon zich kan uitdrukken teneinde
zich verstaanbaar te maken op het werk en in het dagelijks leven.
De maategel past binnen de voorwaarden van de WWB waar bij het recht
op bijstand de plicht tot arbeidsinschakeling komt. Bijstandsgerechtigden
dienen het beroep op bijstand zo kort mogelijk te houden en daartoe alles
te doen dat in hun vermogen ligt om werk te verkrijgen, aanvaarden en te
behouden. Door de invoering van deze taaleis wordt een steviger
fundament gelegd onder de eis in de WWB dat alle aanvragers
beschikbaar moeten zijn voor re-integratie.
Hierbij wijst de regering ook nog op artikel 7 van richtlijn 2004/38. Op
grond van dat artikel heeft een EU-burger een verblijfsrecht voor meer
dan drie maanden, zolang onder andere hij de status van werknemer of
zelfstandige behoudt. Daarmee komt een EU-burger zolang hij de status
van werknemer of zelfstandige behoudt in aanmerking voor bijstand, mits
aan de overige voorwaarden van de WWB is voldaan.
Een EU-burger die minder dan een jaar heeft gewerkt en onvrijwillig
werkloos wordt, behoudt zijn status als werknemer gedurende een half
jaar als hij voldoet aan de voorwaarde dat hij zich bevindt in een naar
behoren vastgestelde situatie van onvrijwillige werkloosheid (art. 7, lid 3,
onder c, van richtlijn 2004/38). Een EU-burger die langer dan één jaar in
het gastland heeft gewerkt en nadien werkloos wordt, behoudt voor
onbepaalde tijd zijn (EU-rechtelijke) status van werknemer of zelfstandige
als hij voldoet aan de voorwaarde dat hij zich bevindt in een naar behoren
17

Zie het arrest in zaak C-140/12, Brey, punten 54 en 55, uitspraak van het Hof op 19 september
2013.
18
Wet referentieniveaus Nederlandse taal en rekenen, http://wetten.overheid.nl/BWBR0027679/
geldigheidsdatum_03-02-2014#Artikel2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 975, nr. 3

12

vastgestelde situatie van onvrijwillige werkloosheid (art. 7, lid 3 onder b,
van richtlijn 2004/38).
Het begrip «onvrijwillige werkloosheid» is een Europeesrechtelijk begrip.
Het Hof van Justitie heeft zich tot op heden niet uitgesproken over dit
begrip. Het feit dat betrokkene «zich moet bevinden in een naar behoren
vastgestelde situatie van onvrijwillige werkloosheid» maakt evenwel wel
duidelijk dat die situatie eindig kan zijn en dat het doel van artikel 7, lid 3,
van richtlijn 2004/38 is om de begunstigde die werkloos is een redelijke
termijn te geven om te re-integreren op de arbeidsmarkt. Dat betekent
evenwel ook dat van een bijstandsgerechtigde gevraagd kan worden om
zijn beheersing van de Nederlandse taal op voldoende peil te brengen,
zodat hij zijn kansen op de arbeidsmarkt vergroot.
De belanghebbende wordt de mogelijkheid gegeven de Nederlandse taal
binnen een redelijke termijn te beheersen. Het getrapte systeem van de
verlaging van de uitkering zorgt er voor dat de belanghebbende een
redelijke termijn krijgt om zijn verantwoordelijkheid te nemen en te laten
zien dat hij voldoende inspanningen pleegt om de Nederlandse taal te
gaan beheersen.
Artikel 18b, zesde lid, vormt een individualiserende bepaling. Het
aanvangen en voldoen aan de geplande opleiding, het ontbreken van elke
vorm van verwijtbaarheid, of dringende omstandigheden van het geval
kunnen ertoe leiden dat de uitkering niet wordt verlaagd.
Op grond van artikel 16 van richtlijn 2004/38 heeft een EU-burger na vijf
jaar ononderbroken legaal verblijf in Nederland duurzaam verblijfsrecht.
Er gelden dan geen verblijfsrechtelijke voorwaarden meer. In het kader
van de WWB dient betrokkene wel voor re-integratie op de arbeidsmarkt
de Nederlandse taal in voldoende mate te beheersen. Een EU-burger met
duurzaam verblijfsrecht is hierin gelijkgesteld aan andere bijstandsgerechtigden.
Een ieder die legaal in de Unie verblijft en zich daar legaal verplaatst heeft
recht op sociale zekerheidsvoorzieningen en sociale voordelen overeenkomstig het Unierecht en de nationale wetgevingen en praktijken, zo is
bepaald in artikel 34 van het Handvest van de grondrechten van de
Europese Unie. Belangrijk is dat met het voorstel niets verandert aan het
recht op bijstand; indien een persoon recht op bijstand heeft, blijft hij dit
recht behouden. Er is dus geen sprake van uitsluiting van personen van
het recht op bijstand. Wel krijgt het college, onder bepaalde, gereguleerde
voorwaarden (zodat geen willekeur kan optreden) de opdracht de bijstand
in bepaalde gevallen te verlagen. Het beheersen van de Nederlandse taal
is noodzakelijk voor het verkrijgen, aanvaarden en behouden van
algemeen geaccepteerde arbeid, zo wordt in het beoogde artikel 18b,
eerste lid, bepaald. Met het voorstel wordt dan ook invulling gegeven aan
het laatste zinsdeel van het hiervoor aangehaalde artikel 34 van het
Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie; een ieder heeft
recht op sociale zekerheidsvoorzieningen, «overeenkomstig het Unierecht
en de nationale wetgevingen».
5. Financiële effecten
Uitkeringslasten
Het beheersen van de Nederlandse taal is van groot belang om aan het
uitgangspunt van de WWB te kunnen voldoen dat de aanvrager zo veel
mogelijk door middel van werk in het eigen levensonderhoud kan
voorzien. De Nederlandse arbeidsmarkt is moeilijk toegankelijk voor
mensen die de Nederlandse taal niet of beperkt beheersen Zo wordt door
de invoering van deze taaleis ook een steviger fundament gelegd onder
de plicht tot arbeidsinschakeling in de WWB.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 975, nr. 3

13

In het wetsvoorstel Wet maatregelen Wet werk en bijstand en enkele
andere wetten19 is de activerende werking van de bijstand verder
aangescherpt en zijn de verplichtingen geüniformeerd. Dit wetsvoorstel
draagt verder bij aan de activerende werking van de bijstand. Als gevolg
van deze extra activerende werking zal er daarom extra uitstroom uit de
bijstand plaats vinden. In financiële termen zal dit op voorhand een
relatief beperkt effect zijn omdat de populatie die het betreft relatief
beperkt van omvang zal zijn. Tevens zullen er veel gemeenten zijn die deze
groep reeds aansporen aan hun taalvaardigheden te werken. Ook hebben
deze mensen te maken met de aangescherpte verplichting uit eerder
genoemd wetsvoorstel en dient voorkomen te worden dat in financiële
termen een dubbeltelling optreedt. Uitstroom uit de bijstand als gevolg
van de extra activerende werking kan immers het gevolg zijn van óf de
aangescherpte verplichtingen óf de eis tot voldoende taalbeheersing en
de verbetering hiervan, dezelfde persoon kan niet tweemaal uitstromen.
Daarom wordt, ondanks de verder versterkte activerende werking, op
voorhand slechts een beperkt additioneel effect op de uitkeringslasten als
besparing ingeboekt. Dit effect bedraagt een besparing van structureel € 5
miljoen op het Inkomensdeel van de WWB. Dit komt overeen met iets
minder dan 400 bijstandsuitkeringen. In het eerste jaar is het effect door
ingroei de helft van dit bedrag.
Uitvoeringsaspecten gemeenten
Gemeenten moeten op dit moment reeds bepalen welke mogelijkheden
en beperkingen er zijn bij de arbeidsinschakeling van een bijstandsaanvrager. Daar hoort ook het bepalen van de beheersing van de Nederlandse
taal bij. Dit voorstel valt binnen de reguliere uitvoeringsprocessen. Nieuw
binnen de uitvoeringspraktijk is, is dat gemeenten een toets dienen af te
nemen om te bepalen of het taalniveau voldoende is dan wel er
voldoende voortgang in de taalbeheersing is.
Gemeenten krijgen veel vrijheid bij de vormgeving van deze toets. Het
afnemen van deze toets is een relatief eenvoudige handeling, die
onderdeel kan uitmaken van de reguliere contactmomenten met cliënt.
Deze toets kan daarbij geheel of gedeeltelijk in de plaats komen van de
bestaande methodieken die gemeenten inzetten om de beheersing van de
Nederlandse taal te bepalen. Desondanks is de regering van mening dat
het gepast is om gemeenten hiervoor extra middelen voor uitvoeringskosten te geven. Het is niet mogelijk een exacte inschatting maken van het
aantal gevallen waarin gemeenten een toets zullen moeten afnemen. Er
zijn gemeenten die dit al doen, met dit wetsvoorstel wordt het echter een
verplichting. Vanwege dit verplichte karakter voorziet de regering in
structureel € 5 miljoen aan uitvoeringskosten. In het eerste jaar bedraagt
dit de helft hiervan. Gemeenten zullen deze uitvoeringskosten via het
gemeentefonds ontvangen.
ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel I, onderdeel A
In aanvulling op artikel 18 van de WWB wordt in artikel I, onderdeel A, van
het wetsvoorstel na artikel 18a een nieuw artikel ingevoegd. In het
navolgende worden de leden van dat artikel toegelicht.
Het eerste lid
In het eerste lid is bepaald dat de bijstand door het college wordt verlaagd
indien er naar het oordeel van dat college een redelijk vermoeden bestaat
19

Kamerstukken I 2013/14, 33 801, A.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 975, nr. 3

14

dat belanghebbende niet, of niet voldoende, de Nederlandse taal
beheerst. Voor zover in andere leden van artikel 18b melding wordt
gemaakt van het redelijk vermoeden wordt daarmee gerefereerd aan het
redelijk vermoeden, bedoeld in dit lid.
Het tweede lid
Uit het tweede lid blijkt dat belanghebbende een toets wordt afgenomen
indien een of meer van de navolgende omstandigheden zich voordoen:
• belanghebbende heeft niet gedurende acht jaar Nederlandstalig
onderwijs gevolgd,
• belanghebbende kan geen diploma inburgering als bedoeld in artikel
7, tweede lid, onderdeel a, van de Wet inburgering overleggen, of
• belanghebbende kan geen ander document overleggen waaruit blijkt
dat hij de vaardigheden in de Nederlandse taal beheerst.
Wanneer bij de bijstandsaanvraag al blijkt dat een of meer van die
omstandigheden zich voordoen wordt die toets na ontvangst van de
aanvraag afgenomen binnen een door het college te bepalen termijn die
ten hoogste acht weken bedraagt.
Het derde lid
Wanneer uit de door het college afgenomen toets blijkt dat belanghebbende niet of niet in voldoende mate de vereiste vaardigheden in de
Nederlandse taal beheerst, wordt het redelijk vermoeden geacht aanwezig
te zijn. Dit brengt met zich mee dat het college de bijstand verlaagt, tenzij
zich een omstandigheid voordoet als bedoeld in het zesde lid.
Het vierde lid
In het geval dat de toets uitwijst dat belanghebbende niet of niet in
voldoende mate de vereiste vaardigheden in de Nederlandse taal beheerst
dan wordt hij binnen een door het college te bepalen termijn die ten
hoogste acht weken bedraagt door het college schriftelijk in kennis
gesteld van het redelijk vermoeden, bedoeld in het eerste lid. Deze
schriftelijke kennisgeving is van belang, omdat daarmee het moment
wordt gemarkeerd waarop de verlaging van de bijstand ingaat.
Het vijfde lid
In het vijfde lid is geregeld dat de belanghebbende op ieder moment het
redelijk vermoeden, bedoeld in het eerste lid, kan wegnemen. Het redelijk
vermoeden kan worden weggenomen doordat belanghebbende een
diploma als bedoeld in het tweede lid, onderdeel b, of een document als
bedoeld in het tweede lid, onderdeel c, overlegt. De overlegging van deze
documenten maakt ogenblikkelijk een einde aan het bestaan van het
redelijk vermoeden, en heeft dan ook tot gevolg dat de bijstand vanaf het
moment van het wegnemen van het redelijk vermoeden niet langer wordt
verlaagd.
Het zesde lid
Het zesde lid stelt dat het college de bijstand onder andere niet verlaagt
indien de belanghebbende zich bereid heeft verklaard binnen een maand
na het kenbaar maken van het redelijk vermoeden aan te vangen met het
verwerven van de vereiste vaardigheden in de Nederlandse taal en na die
aanvang ook voldoet aan de voortgang die op dat terrein van hem
verwacht mag worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 975, nr. 3

15

Om ervoor te zorgen dat de belanghebbende ook een redelijke termijn
heeft om zich in te spannen de taal daadwerkelijk te gaan leren, is
opgenomen dat de belanghebbende binnen een maand dient aan te
vangen met het leren van de Nederlandse taal. Indien de belanghebbende
zich bereid heeft verklaard binnen een maand aan te vangen met het
verwerven van de vereiste taalvaardigheden wordt de bijstand niet
verlaagd.
Het college kan geconfronteerd worden met omstandigheden waaronder
de bijstand niet verlaagd zou moeten worden. Voor deze situaties zijn in
het zesde lid uitzonderingen op de verlaging van de bijstand opgenomen.
Allereerst verlaagt het college de bijstand niet, ondanks het bestaan van
het redelijk vermoeden als bedoeld in het eerste lid, als de belanghebbende heeft aangevangen met het leren van de vaardigheden van
Nederlandse taal. Om te voorkomen dat misbruik van deze bepaling wordt
gemaakt doordat belanghebbenden zeer lang ingeschreven blijven bij
bijvoorbeeld een opleiding zonder progressie in het leren van de
Nederlandse taal te boeken, is tevens bepaald dat zij dienen te voldoen
aan de geplande voortgang.
Voorts verlaagt het college de bijstand niet indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Gedacht kan worden aan de situatie waarin er een
redelijk vermoeden als bedoeld in het eerste lid bestaat, maar de
belanghebbende geen verwijt gemaakt kan worden van het niet of niet in
voldoende mate beheersen van de Nederlandse taal, omdat hij bijvoorbeeld woordblind is.
Het zevende lid
Tevens stemt het college de verlaging af op de omstandigheden van de
belanghebbende en diens mogelijkheden om middelen te verwerven,
indien naar zijn oordeel, gelet op bijzondere omstandigheden, dringende
redenen daartoe noodzaken. Het wordt derhalve aan het oordeel van het
college overgelaten wanneer dit het geval is. In de situaties waarin het
college de verlaging niet toepast op grond van de hierboven geschetste
bepalingen, blijft echter het redelijk vermoeden bestaan. Dit betekent dat
wanneer de bijstand van een belanghebbende niet wordt verlaagd op
grond van onderdeel a van het zesde lid, de voortgang van de belanghebbende wordt gemonitord volgens het getrapte systeem van de verlaging.
Het achtste lid
In het achtste lid wordt beschreven wat onder de vaardigheden in de
Nederlandse taal wordt verstaan, namelijk beheersing op minimaal het
referentieniveau 1F dat is vastgesteld op grond van artikel 2, eerste lid,
van de Wet referentieniveaus Nederlandse taal en rekenen. Gesteld wordt
dat het 1F niveau dient te worden behaald op het gebied van spreekvaardigheid, luistervaardigheid, gespreksvaardigheid, schrijfvaardigheid en
leesvaardigheid, teneinde te voldoen aan vaardigheden in de Nederlandse
taal als bedoeld in het tweede, zesde, tiende, elfde en twaalfde lid.
Het negende, tiende en elfde lid
Het negende, tiende en elfde lid voorzien in een trapsgewijs systeem, aan
de hand waarvan de bijstand per periode waarin het redelijk vermoeden
als bedoeld in het vierde lid bestaat, in een bepaalde mate wordt
verlaagd. Het negende lid voorziet erin dat de bijstand gedurende zes
maanden vanaf het moment dat de schriftelijke kennisgeving met
betrekking tot het bestaan van het redelijk vermoeden heeft plaatsgevonden wordt verlaagd met 20 procent van de bijstandsnorm.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 975, nr. 3

16

Het tiende lid verzorgt de tweede stap. In dit lid is bepaald dat de bijstand
gedurende zes maanden, te rekenen vanaf zes maanden na het moment
van de schriftelijke kennisgeving, wordt verlaagd met 40 procent van de
bijstandsnorm indien:
a. uit de uitkomst van de door het college afgenomen toets blijkt dat de
belanghebbende niet de vereiste vaardigheden in de Nederlandse taal
beheerst; of
b. de belanghebbende niet voldoet aan de geplande voortgang die van
hem verwacht mag worden met het verwerven van de vaardigheden in
de Nederlandse taal.
De perioden als bedoeld in het negende en tiende lid volgen elkaar dus
op. In de eerste periode van zes maanden vanaf het bestaan van het
redelijk vermoeden, als bedoeld in het vierde lid, wordt de bijstand
verlaagd met 20 procent van de bijstandsnorm. In de zes maanden die op
deze periode volgen, wordt de bijstand verlaagd met 40 procent van de
bijstandsnorm, indien aan het hiervoor onder a of b vermelde vereiste
wordt voldaan. Uiteraard is het vijfde lid van toepassing, waarin wordt
uiteengezet dat de belanghebbende op ieder moment het redelijk
vermoeden, bedoeld in het eerste lid, kan wegnemen. Indien een
belanghebbende bezig is de Nederlandse taal te leren op het moment van
het bestaan van het redelijk vermoeden, maar zes maanden na het
ontstaan van het redelijk vermoeden blijkt dat deze belanghebbende niet
voldoet aan de geplande voortgang, wordt zijn bijstand alsnog verlaagd.
De bijstand wordt dan op dat moment direct verlaagd met 40% van de
bijstandsnorm.
In het elfde lid wordt gesteld dat de verlaging van de bijstand voor
onbepaalde tijd, te rekenen vanaf twaalf maanden na het moment van de
schriftelijke kennisgeving 100 procent van de bijstandsnorm bedraagt,
indien:
a. uit de uitkomst van de door het college afgenomen toets blijkt dat de
belanghebbende niet de vereiste vaardigheden in de Nederlandse taal
beheerst; en
b. de belanghebbende niet voldoet aan de geplande voortgang die van
hem verwacht mag worden met het verwerven van de vaardigheden in
de Nederlandse taal.
Het twaalfde lid
De toets die het college afneemt om te beoordelen of de vaardigheden in
de Nederlandse taal voldoende door de betrokkene beheerst worden, zal
moeten voldoen aan regels die bij of krachtens algemene maatregel van
bestuur zullen worden gesteld. De regels die bij of krachtens algemene
maatregel van bestuur worden gesteld, dienen in ieder geval betrekking te
hebben op de volgende punten:
a. de in de toets op te nemen onderdelen;
b. de wijze van toetsing van de verschillende onderdelen;
c. de wijze van beoordeling van de toets;
d. de kwalificatie van degene die de toets beoordeelt;
e. de omstandigheden waaronder de toets moet worden afgenomen.
Het dertiende lid
Het dertiende lid van artikel 18b betreft de toets, afgenomen door het
college, als bedoeld in de leden twee, tien en elf. Bepaald wordt dat het
college telkens de betreffende toets zal afnemen alvorens de bijstand te
verlagen. Zodoende zal de bijstand niet automatisch verlaagd worden na
het verstrijken van de termijnen van 6 en 12 maanden, maar steeds op
basis van een bij de belanghebbende afgenomen toets.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 975, nr. 3

17

Het veertiende lid
Overeenkomstig artikel 18, twaalfde lid, wordt ook bij de toepassing van
de onderhavige verlaging onder belanghebbende mede verstaan het
gezin. Dit kan van belang zijn bij de toepassing van artikel 18b, zevende
lid, inhoudende dat zo nodig de op te leggen verlaging of de opgelegde
verlaging wordt afgestemd op de omstandigheden van de belanghebbende en diens mogelijkheden om middelen te verwerven. In dit kader
kunnen dus ook de mogelijkheden van het gezin in aanmerking worden
genomen om middelen te verwerven.
Artikel I, onderdeel B
Dit onderdeel wordt toegevoegd om artikel 47c, tweede lid, van de WWB
aan te passen voor de situatie dat de jongere echtgenoot van een
belanghebbende 65 plusser een door het college opgelegde verplichting
tot het volgen van een cursus Nederlandse taal niet in voldoende mate
nakomt. Door de wijziging is in dat geval artikel 18b, tweede tot en met
dertiende lid, van overeenkomstige toepassing.
Bij de wijziging van artikel 47c, tweede lid, wordt tevens afgeweken van
de tweede zin in dit artikellid, inhoudende dat van een verlaging wordt
afgezien, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Deze bepaling is
immers vervat in artikel 18b, zesde lid, onderdeel b, dat van overeenkomstige toepassing is verklaard.
Artikel I, onderdeel C
Dit onderdeel behelst een wijziging van artikel 84 in de WWB. Op basis
daarvan worden de uit dit wetsvoorstel voortvloeiende wijzigingen vier
jaar na inwerkingtreding geëvalueerd.
ARTIKEL II
Het onderhavige artikel voorziet erin dat artikel 18b, of artikel 47c, tweede
lid, derde en vierde zin, van de WWB niet van toepassing is op het
zittende bijstand, gedurende een periode van zes maanden na de datum
van inwerkingtreding van dit wetsvoorstel. Het ligt in de rede dat het
college in de periode voorafgaand aan de periode van inwerkingtreding
bij betrokkenen inzicht probeert te krijgen of er sprake is van een redelijk
vermoeden met betrekking tot onvoldoende beheersing van de Nederlandse taal.
Artikel III
De bepaling ziet er op toe dat dit wetsvoorstel wordt aangepast op de
beoogde inwerkingtreding van Invoeringswet Participatiewet waarmee de
citeertitel van de Wet werk en bijstand wordt gewijzigd in Participatiewet.
Artikel IV
Dit artikel regelt de inwerkingtreding van het wetsvoorstel, hetgeen is
voorzien op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.
De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
J. Klijnsma

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 975, nr. 3

18