TER BESLUITVORMING
Nota actief openbaar
Ja

Aan
Van

MBZK
CZW & D&B/inrichting openbaar bestuur

Oplegnota - Indiening wetsvoorstel Versterking
participatie op decentraal niveau bij TK

Onze referentie
2022-0000480871
Datum
1 september 2022
Opgesteld door
,
Constitutionele Zaken en
Wetgeving
Samengewerkt met
Democratie (D&B)
Bijlage(n)
3

Aanleiding
•
Op 15 juli 2022 is de MR akkoord gegaan met aanbieding van het nader
rapport – en daarmee met de indiening van het wetsvoorstel – bij de
Tweede Kamer, via het kabinet van de Koning.
Geadviseerd besluit
Wij adviseren u, mede namens de minister van IenW, te ondertekenen:
•
Het nader rapport;
•
De memorie van toelichting bij het wetsvoorstel.
Wij adviseren u tevens in te stemmen met actieve openbaarmaking van de
beslisnota’s ter voorbereiding van het wetsvoorstel (5 stuks). Deze zijn
opgenomen in bijlage 15.
Kern
•

De MR is akkoord gegaan op het moment dat de Tweede Kamer al met
reces was. Vanwege het reces heeft de daadwerkelijke indiening nog niet
plaatsgevonden.

Communicatie
In overleg met communicatie wordt een persbericht opgesteld ten behoeve van
de indiening bij de Tweede Kamer. Daarnaast wordt bezien hoe ook later in het
(wetgevings)proces aandacht gegenereerd kan worden voor dit wetsvoorstel en
de kansen die het biedt voor burgers, decentrale volksvertegenwoordigers en
overheden.
Informatie die niet openbaar gemaakt kan worden
•
In deze nota: persoonsgegevens
•
In het overzicht van beslisnota’s (bijlage 15): persoonsgegevens,
eenheid van kabinetsbeleid en politieke informatie m.b.t. sondering PA.
Motivering
In de openbaar gemaakte versie van deze nota en eerdere beslisnota’s zijn alle
persoonsgegevens van ambtenaren geanonimiseerd. In de beslisnota’s van 27
november 2019 en 14 april 2020 is informatie m.b.t. sondering PA gelakt. In de
beslisnota’s van 5 juli 2022 en 9 november 2020 is informatie gelakt i.v.m. de
eenheid van het kabinetsbeleid.
Pagina 1 van 2

Bijlagen
Volgnummer

Naam

1

Nader rapport versterking
participatie op decentraal
niveau

2

Gewijzigd wetsvoorstel en
memorie van toelichting

3

Advies Afdeling advisering van
de Raad van State

4

Consultatiereactie VNG

5

Consultatiereactie IPO

6

Consultatiereactie Unie van
Waterschappen

7

Consultatiereactie Bonaire

8

Consultatiereactie Saba

9

Consultatiereactie Nederlandse
Vereniging voor Raadsleden

10

Consultatiereactie Vereniging
van Griffiers

11

Consultatiereactie Netwerk
Right to Challenge

12

Consultatiereactie Landelijk
Samenwerkingsverband Actieve
bewoners

13

Memo t.b.v. Kabinet van de
Koning

14

Memo t.b.v. Griffie Tweede
Kamer

15

Beslisnota’s t.b.v. actieve
openbaarmaking

Classificatie

Onze referentie
2022-0000480871
Datum
1 september 2022

Pagina 2 van 2

Aan
Van

de minister van BZK
(DenB) en
(CZW)

DGBRW/Directie
Democratie en Bestuur/
Inrichting Openbaar
Bestuur
Contactpersoon

Datum
27 november 2019

Consultatie wetsvoorstel tot wijziging van de Gemeentewet, de
Provinciewet, de Waterschapswet en de Wet openbare
lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba in verband met de
participatieverordening en het uitdaagrecht van inwoners en
maatschappelijke partijen
Aanleiding
•
Met dit wetsvoorstel wordt uitvoering gegeven aan de afspraak uit het
Regeerakkoord over het uitdaagrecht (Right to Challenge) en aan
toezeggingen daarover in Kamerbrieven van uw ambtsvoorganger, minister
Ollongren, van 14 december 2018 en 17 oktober 2019. In laatstgenoemde
Kamerbrief is ook toegezegd dat dit wetsvoorstel voor het einde van dit jaar
in consultatie gaat.

Kenmerk
2019-0000636627
Bijlage(n)
7
Samengewerkt met
CZW/S&B
DGKR
Programma DG
Omgevingswet
Ministerie van I&W

Advies/actie
•
In te stemmen met de openbare internetconsultatie en de consultatie van het
conceptwetsvoorstel bij de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, het
Interprovinciaal Overleg, de Unie van Waterschappen, de Bestuurscolleges
Bonaire en Saba en de regeringscommissaris Sint-Eustatius, met als
voorziene einddatum 14 februari 2020.
•
Ondertekenen van de consultatiebrieven.
•
Geadviseerd wordt dat de PA bij de coalitiepartijen aankondigt dat het
wetsvoorstel in consultatie gaat.
Kern
•
In het Regeerakkoord staat dat het kabinet met een Right to Challengeregeling komt, zodat burgers en lokale verenigingen een alternatief voorstel
kunnen indienen voor de uitvoering van collectieve voorzieningen in hun
directe omgeving.
•
Dit wetsvoorstel regelt dat het decentraal bestuur inwoners in staat stelt te
participeren bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid. Daarvoor
wordt de regeling over inspraak in de Gemeentewet, Provinciewet,
Waterschapswet en WolBES uitgebreid. Daarnaast wordt, ter uitvoering van
het regeerakkoord, het uitdaagrecht (de Nederlandse vorm van het Right to
Challenge) wettelijk verankerd. Kortheidshalve wordt hierna uitsluitend
gesproken over de wijziging van de Gemeentewet.
Inhoud
•
De inspraakverordening wordt verbreed naar een participatieverordening
(toezegging in Kamerbief van 14 december 2018). Nu moeten gemeenten
slechts de betrokkenheid van burgers bij de voorbereiding van beleid te
regelen. Op grond van dit wetsvoorstel moet ook de betrokkenheid van
inwoners bij de uitvoering en evaluatie van beleid worden geregeld. De

Pagina 1 van 2

Datum
27 november 2019
Kenmerk
2019-0000636627

•

•

•

gemeenten zijn vrij te beslissen op welke wijze zij inwoners bij alle
beleidsfasen betrekken.
Het uitdaagrecht wordt wettelijk verankerd (toezegging in Kamerbrief van 17
oktober 2019). Geregeld wordt dat de raad regels kan stellen over de
uitvoering van gemeentelijke taken door inwoners en maatschappelijke
partijen. Met deze ‘kan’-bepaling wordt enerzijds het uitdaagrecht
geëxpliciteerd en anderzijds dat daarbij ruimte voor lokaal maatwerk wordt
geboden.
De Gemeentewet regelt in artikel 170, naast de zorgplicht voor
burgerparticipatie, dat de burgemeester zorg draagt voor de kwaliteit van de
voorbereiding, vaststelling en uitvoering van beleid en de juridische
procedures. Dit wordt uitgebreid met de evaluatie van beleid, waarmee de
zorgplicht in lijn wordt gebracht met de tekst van het voorgestelde eerste lid
van artikel 150 Gemeentewet. Evaluatie is onderdeel van de kwaliteit van
besluitvorming en daarom reeds integraal onderdeel van de zorgplicht.
De voorgestelde wijziging sluit aan op het stelsel van de Omgevingswet.
Ter achtergrondinformatie zijn twee recente nota’s toegevoegd van 14
augustus en 2 oktober jl.

Politieke context
Met opmerkingen [RMv1]: Politieke sondering

•

•

•

Tijdens de begrotingsbehandeling riep Motie Den Boer c.s. op het
samenwerkingsrecht nader uit te werken in een modelverordening en dit recht
te stimuleren in het samenwerkingsprogramma Democratie in Actie. U heeft
in uw schriftelijke appreciatie van 4 november jl. aangegeven dat in
Nederland geen specifiek onderscheid wordt gemaakt tussen het uitdaagrecht
en het samenwerkingsrecht en dat dit wordt meegenomen in de al
toegezegde modelverordening over het uitdaagrecht en in het programma
Democratie in Actie. Dit is ook meegenomen in de MvT.
Tijdens de begroting heeft u met de Kamer gesproken over de Engelstalige
benaming van het uitdaagrecht (Right to Challenge). De suggestie van de
Kamer dit aan te passen naar de Nederlandse taal is overgenomen, zoals door
u is toegezegd in de Kamerbrief van 4 november jl.
De minister van I&W, verantwoordelijk voor de Waterschapswet, is akkoord
met de consultatie van het wetsvoorstel.

Pagina 2 van 2

Aan
Van

de minister van BZK
j (CZW)
en
(IOB)

DGBRW/DenB/Afdeling
Inrichting openbaar
bestuur
Contactpersoon

Datum
14 april 2020
Kenmerk
2020-0000195351

Agendering CBJ Wetsvoorstel Versterking participatie op
decentraal niveau

Samengewerkt met
DGBRW/DenB/IOB,
CZW/S&B,
DGKR/DK,
pDGO/EB

Aanleiding
Begin december 2019 heeft minister Knops het conceptvoorstel versterking
participatie op decentraal niveau in consultatie gegeven, conform de lijn van uw
toezeggingen aan de Kamer. De reacties zijn verwerkt in een aangepast
wetsvoorstel en de toelichting, die bij deze nota zijn gevoegd. Het ontwerp is
gereed voor agendering bij het ambtelijk voorportaal (CBJ) van 19 mei
aanstaande t.b.v. de behandeling in de MR, met het oog op verzending naar de
RvS.
Advies/actie
Wij adviseren u in te stemmen met het gewijzigde wetsvoorstel en de verzending
aan het ambtelijk voorportaal.
Kern
a. Inhoud van het wetsvoorstel
In de kern regelt het wetsvoorstel dat het decentraal bestuur inwoners in staat
stelt te participeren bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid.
Daarvoor wordt de regeling over inspraak in de Gemeentewet, Provinciewet,
Waterschapswet en Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba
(WolBES) uitgebreid. Daarnaast wordt, ter uitvoering van het regeerakkoord, het
uitdaagrecht (de Nederlandse vorm van het Right to Challenge) wettelijk
verankerd door middel van een kan-bepaling.
Kortheidshalve wordt hierna uitsluitend gesproken over de wijziging van de
Gemeentewet.
Ter achtergrondinformatie zijn drie nota’s toegevoegd van 29 november jl.
(akkoord consultatieversie) en 2 oktober + 14 augustus jl. (nota’s t.a.v. wijze van
wettelijke verankering RtC).
b. Wijzigingen n.a.v. reacties op de (internet)consultatie
Naar aanleiding van de (internet)consultatie en expertmeeting is de koers van het
wetsvoorstel niet gewijzigd. De VNG en IPO zijn positief over het wetsvoorstel
omdat het aansluit op (de behoefte van) de praktijk. Doordat de vormgeving van
participatie vrijgelaten wordt aan de overheden zelf, ook ten aanzien van het
uitdaagrecht, wordt hiermee recht gedaan aan behoeften en inzichten op
decentraal niveau. Ook Bonaire en Saba zijn positief.

Pagina 1 van 3

Datum
14 april 2020
Kenmerk
2020-0000195351

Naar aanleiding van de reacties is de memorie van toelichting verduidelijkt, wordt
een evaluatie toegezegd die aansluit bij de reguliere beleidsdoorlichting en is in
het wetsvoorstel de invoeringstermijn verlengd van één naar twee jaar. Tevens is
in de toelichting aangekondigd dat bij de inwerkingtreding tijdelijk extra
ondersteuning bij de implementatie vanuit BZK wordt gegeven.
Belangrijkste punten uit de consultatie:
•
De VNG vraagt duidelijkheid over de uitvoeringsconsequenties van het
uitbreiden van de inspraak op beleidsvoorbereiding naar de uitvoering en
evaluatie van beleid, met name op het punt van kosten en capaciteit en wijst
daarbij op een uitvoeringstoets zoals is opgenomen in de Code
Interbestuurlijke verhoudingen. De memorie van toelichting is op deze punten
uitgebreid.
•
De bestuurscolleges van Saba en Bonaire vragen aandacht voor
ondersteuning en capaciteit voor de uitvoering van het voorstel. In de
memorie van toelichting is dan ook aangevuld dat de ondersteunende
maatregelen, zoals handreikingen en best practices, ook beschikbaar moeten
zijn voor de BES-eilanden. Van Sint Eustatius is geen reactie ontvangen.
•
Het advies van de VNG, IPO, Unie van Waterschappen en Bonaire om een
ruimere termijn van invoering te hanteren is overgenomen door de
overgangstermijn te verlengen van één naar twee jaar.
•
Verhouding Omgevingswet: in consultatie en bij de expertmeeting hebben
VNG en IPO gevraagd naar verduidelijking van de verhouding van dit
wetsvoorstel tot de participatiemogelijkheden in de Omgevingswet. Dit is
verduidelijkt in de memorie van toelichting.1
Internetconsultatie
•
De internetconsultatie heeft dertien reacties opgeleverd. Acht reacties zijn
afkomstig van inwoners. Ook zijn er reacties van bewonersorganisaties, zoals
het Netwerk R2C en het Landelijk Samenwerkingsverband Actieve bewoners
(LSA). De overige reacties zijn afkomstig van de Nederlandse Vereniging voor
Raadsleden (NVvR), de Vereniging van Griffiers (VvG) en de Nederlandse
Melkveehouders Vakbond (NMV).
•
De meeste reacties zien op de wettelijke verankering van het uitdaagrecht,
waarbij de raad de mogelijkheid heeft regels te stellen ten aanzien van het
overnemen van de feitelijke uitvoering van taken. De reactie is dat het stellen
van regels t.a.v. het uitdaagrecht zo te vrijblijvend is. Men verzoekt om een
verplichtend karakter. In de memorie van toelichting is aangegeven dat het
verplicht stellen van een participatieverordening en het expliciet benoemen
van de mogelijkheid van het uitdaagrecht als een vorm van participatie
1

Bij de behandeling van de Invoeringswet Omgevingswet is hierover ook motie-Nooren c.s.
aangenomen. In deze motie wordt de regering verzocht in het Invoeringsbesluit
Omgevingswet een regeling op te nemen die ervoor zorgt dat er een plicht ontstaat voor
decentrale overheden om participatiebeleid op te stellen waarin vastgelegd wordt hoe
participatie wordt vormgegeven en welke eisen daarbij gelden. Tevens wordt de regering
verzocht te bevorderen dat de medeoverheden hier zo snel mogelijk mee beginnen, liefst
voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet.
Voor de opvolging van de motie is het Invoeringsbesluit aangepast, dat ligt nu voor advies
bij de Afdeling advisering van de Raad van State.
Pagina 2 van 3

Datum
14 april 2020
Kenmerk
2020-0000195351

•

•

voldoende aanleiding voor decentrale overheden is om op lokaal niveau het
gesprek hierover aan te gaan en te bezien welke mogelijkheden passend zijn
bij de lokale behoeften en omstandigheden. Omdat het werken met
participatie naast deze wetswijziging om een cultuurverandering vraagt, wordt
door BZK ook ingezet op ondersteuning, mede gericht op ondersteuning van
het uitdaagrecht.
Een aantal reacties ziet op de verhouding tussen de participatieve democratie
en de representatieve democratie. In de toelichting is benadrukt dat de
representatieve democratie het uitgangspunt vormt in Nederland en dat de
participatieve democratie (slechts) een aanvulling hierop is. Deze verhouding
is naar aanleiding van de consultatiereacties verder toegelicht.
Tot slot wordt gevraagd om evaluatie en dit heeft aanleiding gegeven voor de
toezegging dat met de reguliere beleidsdoorlichting ook participatie wordt
geëvalueerd.

Politieke context
Met opmerkingen [RMv1]: Politieke sondering

•

De minister van I&W, verantwoordelijk voor de Waterschapswet, is akkoord
met de inhoud en agendering van het wetsvoorstel.

Communicatie
Pas indien het wetsvoorstel na behandeling door de MR voor advies naar de Raad
van State wordt gezonden.

Pagina 3 van 3

Aan
Van

de minister van BZK
(CZW)
en
(DenB)

DGBRW/Directie
DenB/Afdeling Inrichting
openbaar bestuur
Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties
Contactpersoon

Datum
20 mei 2020

Oplegnota Agendering MR - Wet versterking participatie
op decentraal niveau

Aanleiding
De CBJ heeft op 19 mei jl. ingestemd met het wetsvoorstel Versterking
participatie op decentraal niveau. Het voorstel is gereed gemaakt voor verzending
aan de MR.

Kenmerk
2020-0000297176
Bijlage(n)
1
Samengewerkt met
CZW/S&B

Advies/actie
U wordt verzocht om in te stemmen met agendering van het wetsvoorstel
versterking participatie op decentraal niveau voor de MR van vrijdag 5 juni a.s. en
daartoe het bijgaande aanbiedingsformulier te ondertekenen.
Kern
•
Met dit wetsvoorstel wordt uitvoering gegeven aan de afspraak uit het
Regeerakkoord over het uitdaagrecht (Right to Challenge) en aan uw
toezeggingen daarover in Kamerbrieven van 14 december 2018 en 17 oktober
2019.
•
Ter achtergrondinformatie is de nota van 14 april jl. ten behoeve van de
agendering in de CBJ als bijlage toegevoegd.
•
In aanloop naar de CBJ is in overleg met SZW nog een voorbeeld toegevoegd
ten aanzien van participatie in de toelichting op het voorstel op het terrein
van SWZ-wetgeving.
Communicatie
In overleg met uw woordvoerder zal een persbericht worden opgesteld.

Pagina 1 van 1

Aan
Van

De minister van BZK
(DenB) en
j (CZW)

DGBRW/DenB/Afdeling
Inrichting openbaar
bestuur
Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties
Contactpersoon

Datum
9 november 2020

Advies RvS – wetsvoorstel Versterking participatie op
decentraal niveau

Aanleiding
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft negatief geadviseerd op het
wetsvoorstel Versterking participatie op decentraal niveau, waarmee o.a. het
uitdaagrecht verankerd wordt (dictum C). Met het wetsvoorstel wordt uitvoering
gegeven aan de afspraak uit het Regeerakkoord over het uitdaagrecht en aan
toezeggingen daarover in Kamerbrieven.

Kenmerk
2020-0000652436
Bijlage(n)
1
Samengewerkt met
SGC/CZW/S&B

Advies/actie
•
U wordt gevraagd kennis te nemen van het advies van de Raad van State;
•
U wordt gevraagd akkoord te gaan met het voorstel om het wetsvoorstel, in
ongewijzigde vorm maar met een op onderdelen sterk gewijzigde toelichting,
in deze regeerperiode in te dienen bij de Tweede Kamer.
Kern
Naar aanleiding van de kritiek van de RvS (zie hierna) wordt de toelichting op het
wetsvoorstel herzien en aangevuld met een beschouwing over de verhouding
tussen participatieve en representatieve democratie. Ook wordt aangegeven dat
het wetsvoorstel aan beide recht doet. Het wetsvoorstel laat immers juist de regie
bij de raad en geeft duidelijkheid aan zowel raad als inwoners. Vanwege het
zware dictum van de RvS, kan de parlementaire behandeling kritisch zijn, vooral
in de EK. U voldoet wel aan uw politieke afspraken m.b.t. het uitdaagrecht.
Advies van de Afdeling Advisering van de Raad van State (RvS)
•
De RvS heeft op 1 oktober jl. een negatief advies uitgebracht over het
wetsvoorstel Versterking participatie op decentraal niveau (dictum C: niet
indienen, tenzij aangepast).
•
De RvS meent dat het voorstel fundamenteel moet worden heroverwogen.
•
Het wetsvoorstel bestaat uit twee delen:
1. Uitbreiding van de verplichte inspraak- naar een participatieverordening;
2. De verankering van het uitdaagrecht.
•
Op beide onderdelen heeft de RvS kritiek, al luidt de kritiek verschillend voor
de verschillende onderdelen:
1. De voorgestelde uitbreiding van de inspraakverordening acht de Afdeling
onvoldoende gemotiveerd en op haar mogelijke consequenties doordacht.
De kritiek op dit onderdeel kan ondervangen worden door meer aandacht in
de toelichting voor de motivering en de consequenties van het voorstel.
2. De noodzaak van een wettelijke regeling van het uitdaagrecht is volgens de
Afdeling niet aangetoond en roept daarnaast een aantal vragen op die de
regering in de toelichting onbeantwoord laat. Dit betreffen onder meer de
publiekrechtelijke waarborgen die bij het uitdaagrecht in acht moeten worden

Pagina 1 van 2

Datum
9 november 2020
Kenmerk
2020-0000652436

•

genomen. In feite bepleit de RvS dit onderwerp in het geheel niet te regelen
gelet op de risico’s, dan wel het onderwerp uitputtend te regelen.
Deze kritiek is niet te ondervangen door enkel aanpassing van de toelichting,
maar kan weerlegd worden.
Een uitputtende regeling stuit, zoals o.a. volgt uit ingewonnen adviezen,
op juridische complicaties. Daarom is gekozen voor een zeer lichte vorm van
het uitdaagrecht, waarbij de zeggenschap over de randvoorwaarden van deze
participatievorm bij de gemeenteraad blijft liggen. Er zijn op dit moment geen
beperkingen in de Gemeentewet aan het uitdaagrecht, en zijn concrete
knelpunten die voortvloeien uit bijvoorbeeld het aanbestedingsrecht niet in
enkel Nederlands recht te ondervangen.
Over het nut van het wetsvoorstel kan worden toegelicht dat strikt
genomen deze verankering van het uitdaagrecht in de Gemeentewet juridisch
weliswaar niets wijzigt aan de bestaande situatie, maar dat het voor
betrokkenen bestuursorganen wel degelijk een reden is om het beleid te
herzien en dat een wettelijk haakje voor burgers een belangrijke erkenning is
van het uitdaagrecht. Dat blijkt uit de consultatie en de expertsessie met
overheden. Aan dit onderdeel wordt dan ook politiek bovendien de meeste
waarde gehecht, wat het voortzetten van het wetsvoorstel zonder dit
onderdeel risicovol maakt.
Het advies signaleert een fundamenteel probleem dat niet alleen ziet op het
wetsvoorstel als zodanig maar geldt in bredere context, namelijk het
ontbreken van een voldoende grondige en zorgvuldige analyse over
participatie en (de gevolgen daarvan voor) representatie. De rol van de
volksvertegenwoordiging wordt ondergraven. Daarbij verwijst de RvS ook
naar de decentralisaties en de uitkomsten van de Staatscommissie-Remkes.
Binnen de reikwijdte van dit wetsvoorstel kan aan deze kritiek in de brede
context niet tegemoet worden gekomen. Wel kan de toelichting op het
wetsvoorstel worden herzien en aangevuld met een beschouwing over de
verhouding tussen participatieve en representatieve democratie. Daarnaast
zal hierop worden ingegaan in uw brief aan de Kamer over uw visie op
participatie, die u op korte termijn wordt voorgelegd. De brief is een reactie
op de initiatiefnota ‘De herovering van de publieke samenleving, naar
coöperatief overheidsbestuur’ van de PvdA en de CU uit 2016.

Volgende processtap: vanwege het zware dictum moet, anders dan bij lichtere
dicta, het nader rapport langs de ministerraad.
. Het
wetsvoorstel is eerder door u gedeprioriteerd. Binnen de mogelijkheden wordt
eraan gewerkt, indiening bij de Tweede Kamer voor maart 2021 is haalbaar.

Met opmerkingen [RMv1]: Eenheid kabinetsbeleid.

Politieke context
•
De wettelijke verankering van het uitdaagrecht is een politieke wens van de
CU, CDA, D66 en GroenLinks.
•
U heeft tijdens de begrotingsbehandeling van 14 okt. jl. geantwoord op de
vraag van GL naar de voortgang, dat u het advies van de RvS in beraad heeft
en de Kamer na het herfstreces nader informeert. U kunt dat doen in uw brief
aan de Kamer over uw visie op participatie die binnenkort aan u wordt
voorgelegd. Wij ronden deze brief af na uw reactie op deze nota.

Pagina 2 van 2

TER BESLUITVORMING
Nota actief openbaar
Nee

Aan
Van

MBZK
Inrichting Openbaar Bestuur

Onze referentie
2022-0000279856
Datum
5 juli 2022
Opgesteld door

Beslisnota - Aanbieding MR wetsvoorstel Versterking
participatie op decentraal niveau

, Democratie en
Bestuur
T
Samengewerkt met
Democratie (Democratie en
Bestuur) en Staatsinrichting
en Bestuur (Constitutionele
Zaken en Wetgeving)

Aanleiding
•
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad
van State in oktober 2020 (dictum C) op het wetsvoorstel Versterking
participatie op decentraal niveau, is de memorie van toelichting herzien
en aangevuld. Tevens is het nader rapport opgesteld. Uw
ambtsvoorganger heeft het wetsvoorstel in juni 2021 getemporiseerd.
•
Na uw aantreden is het wetsvoorstel weer ter hand genomen waarbij de
memorie van toelichting en het nader rapport zijn geactualiseerd
(documenten 2, 3 en 4). Vanwege het zware dictum van de Raad van
State moet het wetsvoorstel wederom langs de MR alvorens tot indiening
bij de Tweede Kamer kan worden overgegaan. De stukken zijn nu gereed
om aan te bieden aan de MR.
•

•

Bijlage(n)
1

Met opmerkingen [RMv1]: Eenheid kabinetsbeleid

22/06: naar aanleiding van uw reactie is in de memorie van toelichting en
het nader rapport nader aandacht besteed aan de meerwaarde die
toepassing van het uitdaagrecht biedt. De als gevolg daarvan ingevoegde
tekstdelen zijn groen gearceerd (p. 1, 4 en 11 van de MvT en p. 22 van
het NR). De tekstdelen die na het PO d.d. 28 maart 2022 (inhoudelijk)
zijn gewijzigd of ingevoegd zijn op uw verzoek geel gearceerd.
28/06: conform uw verzoek zijn de passages over het uitdaagrecht zo
herschreven dat ‘het goedkoper/efficiënter’ uitvoeren van taken niet
langer als doel wordt vermeld (p. 1, 4 en 11 van de MvT en p. 22 van het
NR). Het gaat om ‘het beter’ uitvoeren van taken. Alleen op p. 4 van de
MvT wordt in het paars opgemerkt dat het bij het uitdaagrecht naast meer
maatschappelijke waarde of duurzaamheid ook om ‘goedkoper’ kan gaan
(door dit in de MvT te benoemen biedt het initiatiefnemers die hier op uit
zijn wel een haakje). Uw vroeg zich daarnaast af of het wetsvoorstel als
zodanig na het advies van de Raad van State is aangepast. Dit is niet het
geval, alleen de MvT en het NR zijn aangepast.
5/7: conform uw verzoek is de term goedkoper in de MvT veranderd in
efficiënter.

Geadviseerd besluit
•
U wordt geadviseerd in te stemmen met het aanbieden van het
wetsvoorstel en het nader rapport voor de MR van 15 juli 2022 door
middel van ondertekening van het bijgevoegde MR-aanbiedingsformulier
(document 1).
Pagina 1 van 4

•

Kern
•

•
•

•

Vanwege de verantwoordelijkheid van de minister van IenW voor de
Waterschapswet, waarvoor het wetsvoorstel ook een wijziging voorstelt, is
de vraag of overgegaan kan worden tot aanbieding aan de MR gelijktijdig
aan uw ambtgenoot voorgelegd. De minister van IenW is akkoord.
Aangezien het wetsvoorstel ook een wijziging van de Wet openbare
lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba voorstelt zijn de stukken ook ter
info aan de Stas BZK aangeboden.

Onze referentie
2022-0000279856
Datum
5 juli 2022

Dit wetsvoorstel bevestigt de zeggenschap van de decentrale
volksvertegenwoordiging (bij gemeenten, provincies, waterschappen en
BES-eilanden) over burgerparticipatie en moderniseert de
inspraakverordening en participatieverordening. Daarnaast wordt op
wetsniveau geëxpliciteerd dat in de participatieverordening ook regels
kunnen worden gesteld over het uitdaagrecht. Het doel van dit
wetsvoorstel is om te bevorderen dat voor zowel inwoners als decentrale
overheden duidelijk is binnen welke kaders inwoners kunnen participeren
bij onderwerpen in hun directe omgeving.
Het wetsvoorstel staat niet op zichzelf, maar wordt ondersteund met
flankerend beleid.
Naar aanleiding van de kritiek van de RvS op beide onderdelen (zie ook
nota van 9 november 2021, document 5) is de toelichting op het
wetsvoorstel herzien en aangevuld. Dit is toegelicht in het nader rapport.
De kern van de aanvullingen wordt in de bijlage bij deze nota onder
‘Reactie regering advies RvS’ beschreven (volgt onder aan deze nota).
Op 28 maart jl. spraken wij met u over het wetsvoorstel in een PO. U
verzocht onder andere de meest recente stukken met de koepels af te
stemmen. Aan deze en uw andere verzoeken hebben wij opvolging
gegeven. Tevens is met in- en externe collega’s afgestemd, o.a. met hen
die zich bezig houden met participatie en klimaat (EZK), de
Omgevingswet (BZK) en Koninkrijksrelaties (BZK).

Politieke context
•
Met dit wetsvoorstel geeft u een eerste invulling aan de ambities op
participatie en het uitdaagrecht uit het coalitieakkoord en uw hoofdlijnenbrief.
Tevens wordt uitvoering gegeven aan diverse toezeggingen hierover door uw
ambtsvoorganger in Kamerbrieven.
•
De wettelijke verankering van het uitdaagrecht is een politieke wens van de
CU, CDA, D66 en GroenLinks. Vanwege het zware dictum van de RvS, kan de
parlementaire behandeling kritisch zijn, met name in de Eerste Kamer.
•
De TK heeft in mei 2021 met grote meerderheid ingestemd met het
amendement-Bromet, in het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet
gemeenschappelijke regelingen en enige andere wetten in verband met het
versterken van de democratische legitimatie van gemeenschappelijke
regelingen. Daarmee is reeds een bepaling opgenomen die gelijkluidend is
aan de met dit wetsvoorstel voorgestelde participatieverordening als
verbreding van de inspraakverordening in de Gemeentewet, Provinciewet,
WolBES en Waterschapswet. Ook de EK heeft ingestemd met deze bepaling.
•
In de bijlage ‘Participatie en maatschappelijk initiatief in een meervoudige
democratie’ bij de brief van 22 maart 2021 over de uitvoering van het plan
van aanpak versterking lokale democratie en bestuur en in reactie op de
initiatiefnota-Samsom/Segers is een aantal uitgangspunten geformuleerd om

Pagina 2 van 4

•

democratische waarden te waarborgen (documenten 6 en 7). Die
uitgangspunten zijn geen blauwdruk, voorschriften of juridisch afdwingbare
normen, maar helpen te reflecteren op hun lokale participatiebeleid.
Sinds uw aantreden heeft u in debatten – bijvoorbeeld tijdens het
hoofdlijnendebat respectievelijk het commissiedebat over Financiën decentrale
overheden en versterking lokaal bestuur op 7 april jl. – aangegeven rond de
zomer van 2022 over te gaan tot indiening van het wetsvoorstel bij de
Tweede Kamer.

Onze referentie
2022-0000279856
Datum
5 juli 2022

Communicatie
In overleg met communicatie wordt bezien hoe – rondom indiening bij de Tweede
Kamer als ook later in het (wetgevings)proces – aandacht gegenereerd kan
worden voor dit wetsvoorstel en de kansen die het biedt voor burgers en
decentrale overheden.
Bijlage 1 - Reactie regering advies RvS
1. Advies RvS m.b.t. participatieverordening
De voorgestelde uitbreiding van de inspraakverordening acht de Afdeling
onvoldoende gemotiveerd en op haar mogelijke consequenties doordacht. Tevens
signaleert de Afdeling een fundamenteel probleem dat niet alleen ziet op het
wetsvoorstel als zodanig maar geldt in bredere context, namelijk het ontbreken
van een voldoende grondige en zorgvuldige analyse over participatie en (de
gevolgen daarvan voor) representatie.
Reactie regering:
Het doel van het wetsvoorstel is aangescherpt: het verheldert hoe duidelijkheid
geboden kan worden aan initiatief van burgers, binnen de verantwoordelijkheid
van het bestuur. Het doel is beperkt, de hervormingen n.a.v. o.a. de
Staatscommissie Remkes zijn geen onderwerp van dit wetsvoorstel. Motivering en
consequenties van het voorstel zijn daartoe aangescherpt door:
•
Te benadrukken dat de representatieve democratie het uitgangspunt is in het
decentraal bestuur. Tevens is een beschouwing toegevoegd over de
ontwikkeling van de participatieve democratie en de verhouding tot de
representatieve democratie. Het wetsvoorstel doet aan beide recht.
•
Te verduidelijken dat het streven van dit wetsvoorstel juist is om de positie
van de volksvertegenwoordiging te versterken, door hen heldere kaderstelling
te laten creëren voor de organisatie van burgerparticipatie, die past bij de
lokale context. De raad behoudt de zeggenschap over de kaders en dat past
bij het hoofdschap van de raad.
•
Te benadrukken dat participatie niettemin bijdraagt aan innovatie en
draagvlak voor besluiten. In het nader rapport wordt daarom weersproken dat
de vergroting van participatie op alle terreinen het doel van dit wetsvoorstel
is. Met dit wetsvoorstel wordt de organieke wetgeving gemoderniseerd en
aangepast naar de bestaande praktijk met een veelheid aan gebruikte
participatievormen.
•
Het onderkennen van de spanningen en risico’s die participatie kan
veroorzaken, zoals de Afdeling die beschrijft, waarbij wordt aangegeven dat
een duidelijke kaderstelling van de raad kan zorgen voor meer
rechtszekerheid en transparantie voor de burger. In navolging op de brief aan
de Tweede Kamer van 22 maart 2021 en de bijbehorende bijlage ‘Participatie
en maatschappelijk initiatief in een meervoudige democratie’ wordt ook in de
memorie van toelichting aandacht besteed aan belangrijke waarden en
randvoorwaarden. Ook wordt aangegeven dat voortbouwend op het
programma Democratie in Actie en in gesprek met medeoverheden, de
Pagina 3 van 4

koepels, beroepsverenigingen en politieke partijen bezien wordt hoe
decentrale overheden met passend flankerend beleid ondersteund kunnen
worden bij de implementatie van dit wetsvoorstel (o.a. om spanningen en
risico’s in de praktijk te voorkomen).

Onze referentie
2022-0000279856
Datum
5 juli 2022

2. Advies RvS m.b.t. verankering uitdaagrecht:
De noodzaak van een wettelijke regeling van het uitdaagrecht is volgens de
Afdeling niet aangetoond en roept daarnaast een aantal vragen op die de regering
in de toelichting onbeantwoord laat. In feite bepleit de RvS dit onderwerp in het
geheel niet te regelen gelet op de risico’s, dan wel het onderwerp uitputtend te
regelen.
Reactie regering:
•
Het wetsvoorstel heeft op dit punt een declaratoir karakter, omdat de
volksvertegenwoordigende organen nu ook al bij verordening regels kunnen
stellen over het uitdaagrecht. Uit de motie-Segers c.s. uit 2018 blijkt evenwel
dat de Tweede Kamer vrijwel unaniem belang hecht aan een regeling ten
aanzien van het uitdaagrecht. De onderzoekers van de Universiteit Leiden
wijzen voorts ook op de verhouding tussen de vertegenwoordigende organen
en de burgerinitiatieven als knelpunt. Dit wetsvoorstel draagt in zoverre bij
aan de oplossing van dit knelpunt omdat het expliciet benoemt dat de
uiteindelijke zeggenschap over de realisering van initiatieven van inwoners en
maatschappelijke partijen bij de decentrale volksvertegenwoordiging berust
zodat hier geen twijfel meer over hoeft te bestaan.
•
Een lichte wettelijke regeling op organiek niveau past volgens de regering
beter bij het autonome karakter van de decentrale bestuurlijke inrichting
Nederland, waarbij de gemeenteraad een sterkere positie heeft ten aanzien
van de invulling van de kaders van de uitvoering van hun taken dan in het
Verenigd Koninkrijk waar het onderwerp uitputtend is geregeld.
•
De toelichting is uitgebreid door te benoemen hoe dit wetsvoorstel zich
verhoudt tot de genoemde wet- en regelgeving en publiekrechtelijke
waarborgen, om zo duidelijkheid te scheppen over de door de Afdeling
benoemde vraagstukken.

Pagina 4 van 4