Evaluatie van de fiscale maatregelen in het
Nederlandse zeescheepvaartbeleid in de
periode 2014 tot en met 2019
Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW)

Vincent Viool1
Ernst Jan Grift
Juni 2021 (toevoeging bijlage V april 2022)

1

Betrokken als auteur tot en met juni 2021

1

Managementsamenvatting
Deze evaluatie van de fiscale maatregelen in het Nederlandse zeescheepvaartbeleid in de periode van
2014 tot en met 2019 is uitgevoerd in opdracht van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
(IenW). Nederland kent drie fiscale regelingen binnen het zeescheepvaartbeleid. (1) De
tonnageregeling; een fiscale regeling die forfaitair de verschuldigde vennootschapsbelasting van de
ondernemer bepaalt, (2) de afdrachtvermindering zeevaart; een werkgeversregeling waardoor een
werkgever onder bepaalde voorwaarden een fiscale aftrek ontvangt voor de loonkosten van
zeevarenden en (3) de willekeurige afschrijving op zeeschepen binnen het zeevaartbeleid; deze
regeling beïnvloedt de verschuldigde vennootschapsbelasting voor een ondernemer, dan wel
exploitant, van een zeeschip. Deze fiscale regelingen worden door de Europese Commissie gezien als
nationale staatssteun die is toegestaan binnen de Europese richtsnoeren om de concurrentiepositie
op de wereldmarkt te kunnen versterken.
In deze evaluatie wordt het toetsingskader fiscale regelingen gevolgd en wordt geëvalueerd op (1)
probleemstelling en doelstelling, (2) instrumentkeuze, (3) doeltreffendheid, (4) doelmatigheid, en (5)
borging van de evaluatie en horizonbepaling.
Het blijkt dat alle drie de fiscale regelingen een brede doelstelling hebben – het versterken van het
maritieme cluster, het bevorderen van werkgelegenheid verbonden aan het varen onder Nederlandse
vlag, en het versterken van de Nederlandse concurrentiepositie. Deze brede doelstelling sluit ook aan
op de Nederlandse maritieme strategie die de richting van ontwikkeling van de markt overlaat aan de
sector. De beleidsmaker maakt dus expliciet de keuze niet te sturen op een bepaalde
marktontwikkeling, maar ernaar te streven gebruik te maken van behoefte gestuurde
maatwerkoplossingen.
De instrumentkeuze is een set aan fiscale regelingen. Hoewel het toetsingskader fiscale regelingen de
voorkeur geeft aan een directe subsidie boven een fiscale regeling is het gezien de zekerheid waaraan
de sector behoefte heeft niet aan te raden over te gaan naar een directe subsidie zonder dat duidelijk
is hoe dezelfde zekerheid kan worden geboden aan de sector. Er wordt opgemerkt dat ook het
veranderen van een regeling in zichzelf al onzekerheid meebrengt.
De mate van doeltreffendheid en het belang van de fiscale regelingen zijn binnen deze evaluatie
aangetoond door kritische interviews met een representatieve groep sectorpartijen. De cijfers die
beschikbaar zijn binnen dit onderzoek laten een beeld zien dat in lijn is met de uitkomsten van de
interviews. Deze cijfers zijn op zichzelf niet in staat de effecten van de fiscale maatregelen causaal
(statistisch) aan te tonen. Ook de doelmatigheid is hierdoor lastig uit te drukken. De regelingen zijn
voldoende geborgd door een horizonbepaling en ook de evaluatie van de regelingen is geborgd.
De Nederlandse ontwikkeling van de zeevaart (bijvoorbeeld het aantal schepen onder Nederlandse
vlag) blijft vanaf 2014 achter bij de ontwikkeling op Europees en mondiaal niveau. Verandering is nodig
om de Nederlandse concurrentiepositie te versterken.
De fiscale regelingen in Nederland blijken een belangrijke basisvoorwaarde voor de Nederlandse
concurrentiepositie en het niveau van steun dat uitgaat van de regelingen dient minimaal behouden
te worden. Een belangrijk inzicht is dat de concurrentiepositie van Nederland niet alleen bepaald
wordt door de fiscale regelingen. Ook zaken zoals ‘the ease of doing business’, waaronder een
toegankelijk scheepsregister, zijn veelvuldig genoemd door sectorpartijen als verbeterpunten
waardoor de concurrentiepositie van Nederland kan worden verbeterd. Zie voor een samenvatting
van de verdere bevindingen, conclusies en aanbevelingen hoofdstuk 6 (pagina 40).

2

Inhoudsopgave
Managementsamenvatting .................................................................................................................... 2
1.

Introductie ...................................................................................................................................... 5

1.1. Leeswijzer........................................................................................................................................ 5
1.2. Historie,,, .......................................................................................................................................... 5
1.3. Nederlandse zeevaart vandaag de dag ........................................................................................... 6
1.4. Opdrachtomschrijving ..................................................................................................................... 8
1.5. Reikwijdte van het onderzoek ........................................................................................................ 9
1.6. Methode ......................................................................................................................................... 9

2.

1.6.1.

Probleemstelling en beleidsdoelstelling ....................................................................... 10

1.6.2.

Instrumentkeuze ........................................................................................................... 10

1.6.3.

Doeltreffendheid ........................................................................................................... 11

1.6.4.

Doelmatigheid ............................................................................................................... 11

1.6.5.

Borging evaluatie en horizonbepaling .......................................................................... 11

Maritieme fiscale regelingen ....................................................................................................... 12

2.1. Probleem- en beleidsdoelstelling ................................................................................................. 12
2.2. Instrumentkeuze ........................................................................................................................... 13
2.3. Doeltreffendheid........................................................................................................................... 14
2.3.1.

De ontwikkeling van de Nederlandse zeevaart sector in getallen ................................ 15

2.3.2.

Veranderingen in het speelveld .................................................................................... 23

2.3.3.

De Nederlandse concurrentiepositie staat onder druk ................................................ 25

2.3.4.

Suggesties ten behoeve van volgende evaluaties......................................................... 25

2.4. Doelmatigheid ............................................................................................................................... 25
2.5. Borging Evaluatie en Horizonbepaling .......................................................................................... 26
3.

Evaluatie tonnageregeling ........................................................................................................... 27

3.1. Probleemstelling en beleidsdoel................................................................................................... 27
3.2. Instrumentkeuze ........................................................................................................................... 28
3.3. Doeltreffendheid........................................................................................................................... 28
3.3.1.

De tonnageregeling kent ruimte voor verbetering ....................................................... 30

3.3.2.

Suggesties ten behoeve van volgende evaluaties......................................................... 31

3.4. Doelmatigheid ............................................................................................................................... 31
3.4.1.

Uitvoeringspraktijk ........................................................................................................ 31

3.5. Borging evaluatie en horizonbepaling .......................................................................................... 32
4.

Evaluatie afdrachtvermindering zeevaart ................................................................................... 33

4.1. Probleemstelling en beleidsdoel................................................................................................... 33
3

4.2. Instrumentkeuze ........................................................................................................................... 34
4.3. Doeltreffendheid........................................................................................................................... 34
4.3.1.

Suggesties ten behoeve van volgende evaluaties......................................................... 35

4.4. Doelmatigheid ............................................................................................................................... 36
4.4.1.

Uitvoeringspraktijk ........................................................................................................ 37

4.5. Zeilende Commercial Cruising Vessels .......................................................................................... 37
4.6. Borging evaluatie en horizonbepaling .......................................................................................... 38
5.

Evaluatie willekeurige afschrijving op zeeschepen binnen het zeevaartbeleid ......................... 39

6.

Conclusies en aanbevelingen ....................................................................................................... 40

I.

Bijlage – SEO-effectladder............................................................................................................ 44

II.

Bijlage – Scheepstypes per categorie .......................................................................................... 45

III. Bijlage - Tonnageregeling in andere Europese landen ................................................................ 46
i.

Kwalificerende activiteiten ........................................................................................................... 46

ii.

Tarieven ........................................................................................................................................ 46

IV. Bijlage – Afdrachtvermindering Zeevaart in andere Europese landen ...................................... 48
i.

Verschillen in loonregelingen........................................................................................................ 48

V.

Bijlage – Reflectie toepasbaarheid evaluatiekader fiscale regelingen ....................................... 49

i.

Tonnageregeling ........................................................................................................................... 49

ii.

Afdrachtvermindering zeevarenden ............................................................................................. 51

iii.

Toelichting fiscale subsidie of directe subsidie ............................................................................. 54

4

1. Introductie
De zeevaart is van significant belang voor de wereldeconomie; in 2018 werd 11 miljard ton (gewicht)
aan goederen vervoerd via de zee.2 In Nederland bedroeg in 2019 de totale toegevoegde waarde door
de maritieme cluster €24,7 miljard. De maritieme cluster is daarmee verantwoordelijk voor 3,1% van
het totale BBP.3 In 2019 verschafte de Nederlandse maritieme cluster werk aan 284.917 personen.
De Nederlandse overheid streeft historisch naar een voortrekkersrol in de zeevaart.4 De zeevaart
vormt een significant deel van de maritieme cluster. Om het concurrentievermogen van de
zeevaartsector te stimuleren, zeevaartbedrijven aan Nederland te binden en de maritieme cluster te
versterken (zie hoofdstuk 2.1 Probleemstelling en Doelstelling) kent het Nederlandse zeevaartbeleid
drie fiscale regelingen:
•
•
•

Tonnageregeling; een fiscale regeling die forfaitair de verschuldigde vennootschapsbelasting
van de ondernemer bepaalt;
Afdrachtvermindering zeevaart; een werkgeversregeling waardoor een werkgever onder
bepaalde voorwaarden een fiscale aftrek ontvangt voor de loonkosten van zeevarenden;
Willekeurige afschrijving op zeeschepen binnen het zeevaartbeleid; deze regeling beïnvloedt
de verschuldigde vennootschapsbelasting voor een ondernemer, dan wel exploitant, van een
zeeschip.

1.1.Leeswijzer
Aangezien de drie regelingen, die onderwerp zijn van deze evaluatie (tonnageregeling,
afdrachtvermindering en willekeurige afschrijving) verscheidene gemene delers hebben, zoals een
gezamenlijke probleemstelling en overlappend beleidsdoel, worden in hoofdstuk 2 eerst de
gezamenlijke aspecten behandeld. Vervolgens worden de tonnageregeling, afdrachtvermindering en
willekeurige afschrijving individueel behandeld in respectievelijk hoofdstuk 3, 4 en 5. Het laatste
hoofdstuk, hoofdstuk 6, bevat de uiteindelijke conclusie en aanbevelingen.

1.2.Historie5,6,7,8
Sinds de jaren ‘80 wordt de Nederlandse zeevaartsector geconfronteerd met een verminderde
concurrentiepositie. In de drie decennia hierna heeft de Nederlandse overheid fiscale en niet-fiscale
maatregelen ingevoerd om de concurrentiepositie te behouden en te verbeteren. Dit had effect wat
maakte dat de Nederlandse vlootgrootte over deze jaren gezien stabieler was dan die in andere
Europese landen. Toch kwam de concurrentiepositie in het geding. Reden hiertoe was de “oneigenlijke
internationale concurrentie […] veroorzaakt door die goedkope vlaglanden die niet in staat en bereid

2

Statista (2020)

3

Maritieme Monitor (2020)

4

Voortvarend naar de volgende eeuw – Directoraat-Generaal Scheepvaart en Maritieme zaken (1992)

5

Nota Wel varen onder Nederlandse vlag (1986)

6

Voortvarend naar de volgende eeuw (1992) – Directoraat-Generaal Scheepvaart en Maritieme zaken

7

Zeescheepvaartbeleid (1995) - Directoraat-Generaal Scheepvaart en Maritieme zaken

8

Verantwoord varen en een vitale vloot; beleidsbrief Zeevaart 2008 (2008)

5

zijn om toe te zien op internationale afspraken voor veiligheid en milieu”.9 Zonder maatregelen om de
concurrentiepositie te verbeteren zou veel werkgelegenheid en toegevoegde waarde verloren gaan.
De focus in het beleid lag historisch op ‘meer schepen’.
Vanaf 1996 kreeg het huidige beleid vorm, met hierin de verschuiving van ‘meer schepen’ naar een
bredere formulering: het creëren van een aantrekkelijk vestigings- en ondernemersklimaat, een
kwalitatief hoogwaardige en innovatieve Nederlandse vloot en het creëren van zoveel mogelijk
toegevoegde waarde en werkgelegenheid voor de Nederlandse economie. Aandacht ging hierbij ook
uit naar zeevaart specifiek als onderdeel van de maritieme cluster. Het probleem, de verslechterde
concurrentiepositie, werd toegeschreven aan voordelen in andere landen ten opzichte van Nederland.
Deze waren met name (1) fiscaliteit, door afwezige of verwaarloosbare vennootschapsbelasting in
andere landen, (2) lagere bemanningskosten in andere landen, waarbij met name de aan
scheepsregisters gebonden regels leidden tot loonkostenverlaging en (3) het bestaande Nederlandse
subsidiebeleid werd als ingewikkeld en onvoldoende ervaren.10 Het resulterende beleid adresseerde
deze punten met de invoering van de tonnageregeling en de voortzetting en verruiming van de
afdrachtvermindering zeevaart in 1996. In de nota Zeescheepvaartbeleid (1995) gaf Nederland aan
dat de voorkeur ging naar een Europese aanpak.11 Hiertoe werden in 1989 reeds de eerste stappen
gezet met de invoering van richtsnoeren, welke in 1997 en 2004 verder zijn uitgewerkt.12,13 In deze
richtsnoeren ligt de nadruk sterk op het vervoersdoeleinde. Sinds 2010 is het in Nederland mogelijk
om de tonnageregeling ook te gebruiken voor het vervoersdeel van kabelleggers, pijpenleggers,
onderzoeksschepen en kraanschepen.14
Fiscale regelingen zijn niet de enige factor voor het behouden of verbeteren van de
concurrentiepositie, ook andere factoren zijn van belang zoals bijvoorbeeld aanwezigheid van talent
en het gemak van zaken doen in een land, waaronder het gemak waarmee schepen geregistreerd
kunnen worden.15 Daarom werden en worden in Nederland ook andere instrumenten ingezet,
waaronder het aantrekken van buitenlandse bedrijven, het investeren in zeevaartopleidingen en het
versterken van de banden tussen maritieme spelers.16

1.3.Nederlandse zeevaart vandaag de dag
In deze evaluatie beschouwen wij de zeevaartsector, bestaande uit handelsvaart, zeesleepvaart,
passagiersvaart, en waterbouw (inclusief offshore17). Deze vormen van zeevaart hebben allen te
maken met de fiscale regelingen en zorgen voor uitstralingseffecten naar de rest van de maritieme
9

Nota Wel varen onder Nederlandse vlag (1986)

10

Zeescheepvaartbeleid (1995) - Directoraat-Generaal Scheepvaart en Maritieme zaken

11

Zeescheepvaartbeleid (1995) - Directoraat-Generaal Scheepvaart en Maritieme zaken

12

Communautaire richtsnoeren betreffende overheidssteun voor het zeevervoer (97/C 205/05) (PB C 205 van
5.7.1997, blz. 5)
13

Mededeling C(2004) 43 van de Commissie — Communautaire richtsnoeren betreffende staatssteun voor het
zeevervoer
14

Staatsblad 2010, 286, https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stb-2010-286.html (bezocht op 14-01-2021)

15

EU Shipping Competitiveness Study – Monitor Deloitte (February 2017)

16

Zeescheepvaartbeleid (1995) - Directoraat-Generaal Scheepvaart en Maritieme zaken

17

Definitie volgt de Maritieme Monitor (2020): de groep van bedrijven die toeleveren aan of diensten verlenen
voor de grote olie & gasbedrijven en (hernieuwbare) energiemaatschappijen

6

cluster. In deze evaluatie wordt de handelsvaart, passagiersvaart en zeesleepvaart gezamenlijk
gerapporteerd als ‘zeevaart’ en wordt de waterbouw (inclusief offshore) apart gerapporteerd. Reden
hiertoe is dat de eerste categorieën door statistiekorganisaties gezamenlijk gevat zijn in de NACEcodes 5010 (Zee- en kustvaart, personenvervoer) en 5020 (Zee- en kustvaart, goederenvervoer en zeeen kustsleepvaart). De waterbouw (inclusief offshore) wordt niet op eenzelfde manier gevat in de
statistiek als de andere categorieën en heeft geen bijbehorende NACE-code. Voor de waterbouw
(inclusief offshore) wordt in deze evaluatie gebruik gemaakt van de data uit de Maritieme Monitor,
welke gebaseerd is op een bottom-up methodiek18. De categorie waterbouw (inclusief offshore)
omvat de activiteiten omtrent waterbouw en omtrent offshore: bijvoorbeeld activiteiten ten behoeve
van olie en gas en offshore in het kader van hernieuwbare energie op zee.
Het aantal aan waterbouw en zeevaart verbonden directe en indirecte bezette banen bedroeg 40.214
in 2019.19 De directe en indirecte toegevoegde waarde bedroeg in €4,8 miljard.20 Op 1 januari 2020
bevatte de vloot onder Nederlandse vlag met een tonnage groter dan 100 GT in totaal 1200 schepen
(9,8% van Europa, 1,2% van wereld) met een bruto tonnage van in totaal 6,8 miljoen GT (2,7% van
Europa, 0,5% van wereld).21,22 De vloot onder Nederlandse vlag bestond in 2019 vooral uit ‘general
cargo’ schepen en ‘andere’ vaartuigen (denk aan de waterbouw en zeesleepvaart) die gezamenlijk
93% van de totale vloot onder Nederlandse vlag uitmaken. De overige 7% bestaat uit olie-, bulk- en
containerschepen. Op 1 januari 2020 omvatte het deel van de wereldvloot met een tonnage groter
dan 1000 GT waarvan Nederland de voornaamste belanghebbende is in totaal 1192 schepen (8,2%
van Europa, 2,25% van wereld) met een totaal draagvermogen (DWT) van 18,1 miljoen metrische ton
(2.5% van Europa, 0.9% van wereld).23 Beschikbare UNCTAD data voor schepen per belanghebbende
is beperkt tot schepen van meer dan 1000 GT; hierdoor is het aantal schepen waar een land
voornaamste belanghebbende van is niet direct te vergelijken met het aantal schepen onder een
bepaalde vlag, deze laatste dataset bevat immers ook schepen van 100 – 1000 GT.
De Nederlandse maritieme cluster wordt versterkt door de aanwezigheid van maritieme kennis.
Maritieme spelers zoals rederijen, scheepsbouwers en toeleveranciers, maar ook specifieke
maritieme kennis bij universiteiten, hogescholen en zakelijke dienstverleners dragen bij aan de cluster
en zorgen voor kruisbestuiving binnen de cluster. Ten slotte draagt de aanwezigheid van
gespecialiseerde organisaties zoals de MARIN, TNO, Deltares, de Koninklijke Marine en de hieruit
resulterende onderzoeks- en belangenorganisaties bij aan het versterken van de Nederlandse
maritieme cluster.24 De verscheidenheid aan activiteiten in de Nederlandse maritieme cluster zorgt
voor kruisbestuiving en een divers ecosysteem in combinatie met kennisinstituten wat een drijfveer
18

De Maritieme Monitor wordt uitgegeven door Ecorys. Bron: Maritieme Monitor (2020) - Ecorys

19

Maritieme Monitor (2020) - Ecorys

20

Maritieme Monitor (2020) - Ecorys

21

UNCTAD (2020)

22

In deze evaluatie wordt voor getallen ten aanzien van de vloot UNCTAD als databron gebruikt aangezien zo
de vergelijking kan worden gemaakt met Europa en de wereld. ILT heeft getallen ten aanzien van de
Nederlandse vloot die sterk overeenkomen met UNCTAD, maar kunnen op punten licht verschillen.
23

UNCTAD (2020), totaal draagvermogen (DWT) is hier vermeld in plaats van het bruto tonnage aangezien
bruto tonnage niet beschikbaar is voor ‘beneficial ownership’ in de UNCTAD database. Belanghebbende
verwijst naar ‘Beneficial ownership location’ en duidt aan in welke economie het bedrijf dat de primaire
commerciële verantwoordelijkheid heeft voor het schip gevestigd is.
24

A Differentiation Framework for Maritime Clusters: Comparisons across Europe (2013) – Monteiro et al.

7

is voor ontwikkeling en innovatie25. De Nederlandse maritieme cluster bestaat uit binnenvaart,
zeevaart, havens, maritieme dienstverlening, scheepsbouw, maritieme toeleveranciers, jachten,
visserij, baggeraars, offshore, en de Koninklijke Marine. Deze veelzijdigheid tezamen met de
ondersteunende organisaties maakt dat de Nederlands maritieme cluster in 2006 werd bestempeld
als de meest complete maritieme cluster in vergelijking tot andere maritieme clusters in de wereld.26
Waar de Nederlands maritieme cluster vroeger mondiaal toonaangevend was, is dat nu in mindere
mate het geval. Zowel het merendeel van de wereldbevolking, goederenproductie als (internationale)
handel bevindt zich in Azië en dit heeft als bijkomend gevolg dat in Azië sterke maritieme clusters zijn
ontstaan, bijvoorbeeld in Singapore en Hong Kong, die sterk concurrerend zijn op mondiaal niveau. 27
De activiteiten van de Nederlandse maritieme cluster zijn in recente jaren aan verandering
onderhevig. Waar offshorebedrijven in het verleden voornamelijk activiteiten verrichten met
betrekking tot olie- en gaswinning, hebben de activiteiten nu steeds meer betrekking op hernieuwbare
energie, bijvoorbeeld op de bouw voor offshore windturbines. Ook heeft de Nederlandse maritieme
cluster enkele spelers die door specialisatie een sterke positie hebben opgebouwd in nichemarkten
zoals de gespecialiseerde zeesleepvaart of complexere baggerwerkzaamheden. In bepaalde andere
sectoren heeft de Nederlandse maritieme cluster geen noemenswaardig aandeel. Zo heeft Nederland
relatief weinig schepen onder Nederlandse vlag met een hoog tonnage: 23 olietankers (1,6% van EU,
0,2% van wereld), 45 containerschepen schepen (3,9% van EU, 0,8% van wereld) en 10 bulkschepen
(0,7% van EU, 0,1% van wereld). De markten voor dit type schepen zijn ouder en over tijd
geconsolideerd tot enkele vlaglanden. China, de Marshalleilanden, Liberia, Panama, Singapore, Hong
Kong en Malta hebben samen 78% van alle bulkschepen, 62% van alle containerschepen en 44% van
alle olietankers. 28, 29

1.4.Opdrachtomschrijving
Op basis van de Comptabiliteitswet 2016 dienen de fiscale regelingen periodiek geëvalueerd te
worden. Voor elk van de regelingen dient het toetsingskader fiscale regelingen doorlopen te worden.
De beleidsdoelen dienen helder in kaart gebracht te worden en de evaluatie dient duidelijk te maken
hoe de fiscale instrumentaria bijdragen aan het behalen van de beleidsdoelen, waarbij ook de mate
van doeltreffendheid en doelmatigheid van belang zijn. Om te kunnen concluderen of het Nederlandse
beleid doeltreffend is, wordt de vergelijking gemaakt met de Europese en mondiale ontwikkeling. De
mate waarin de effectiviteit van het beleid kan worden vastgesteld, wordt gescoord op basis van de
effectladder van SEO Economisch Onderzoek30.

25

Ecosysteemgedachte zoals beschreven in bijvoorbeeld de kamerbrief Groeistrategie voor Nederland op de
lange termijn (13 december 2019)
26

Han, Chul-hwan. (2006). Comparative Analysis of World's Major Maritime Clusters. The Journal of Maritime
Business
27

EU Shipping Competitiveness Study – Monitor Deloitte (February 2017)

28

UNCTAD (2020)

29

Waarbij de Marshalleilanden, Liberia, Panama en Malta te boek staan als ‘goedkope vlaggen’
(https://www.itfglobal.org/en/sector/seafarers/flags-of-convenience)
30

Beleidsdoorlichtingen belicht, SEO economisch onderzoek, december 2018

8

1.5.Reikwijdte van het onderzoek
De opdrachtgever verlangt een evaluatie over het tijdsbestek 2014-2019 (op basis van de
Comptabiliteitswet 2016) en stelt (vrij vertaald) ook de vraag welke aanpassingen aan de regelingen
eventueel gemaakt kunnen worden om de aansluiting tussen regelingen en (immer veranderende)
praktijk te borgen. Om een goed beeld te krijgen wordt niet alleen de huidige staat van de Nederlandse
zeevaart en waterbouw in beeld gebracht, maar wordt juist ook gekeken naar trends en (verwachte)
ontwikkelingen. Aangezien de drie regelingen als doel hebben het Nederlandse vestigingsklimaat
aantrekkelijk te houden en/of te maken is het van belang om in de vergelijking ook Europese en
mondiale ontwikkelingen mee te nemen. Voor de waterbouw is deze vergelijking met Europa en de
wereld binnen de reikwijdte van dit onderzoek niet mogelijk aangezien Europese en mondiale data
hiervoor niet beschikbaar is.

1.6.Methode
Om tot de gewenste inzichten in dit onderzoek te komen wordt gebruik gemaakt van gesprekken met
verschillende partijen waaronder de sectorpartijen, beleidsuitvoerder en beleidsmaker, aangevuld
met literatuurstudie van veelal open (publiekelijk beschikbare) bronnen, en analyse van kwantitatieve
data31.
Op basis van het toetsingskader fiscale regelingen zijn zes elementen geïdentificeerd die de
hoofdingrediënten vormen van de evaluatie:
•
•
•
•
•
•

Probleemstelling en beleidsdoelstelling
Instrumentkeuze
Doeltreffendheid
Doelmatigheid
Borging evaluatie en horizonbepaling
Terugblik op eerdere evaluaties en aanpassingen

Bij voorkeur is een evaluatie gebaseerd op kwantitatieve gegevens, echter, indien deze niet
beschikbaar zijn wordt in dit onderzoek geleund op kwalitatieve gegevens, bijvoorbeeld kwalitatieve
informatie vanuit de genoemde gesprekken. De mate waarin zaken ‘hard’ kunnen worden aangetoond
kan worden gescoord door middel van de SEO Economisch onderzoek effectladder32. In de delen van
de evaluatie waar een kwantitatieve grondslag mist, maar waar deze wel gewenst is, zal worden
aangegeven welke data op welke manier bij zou kunnen dragen voor een toekomstige evaluatie. In dit
onderzoek is het moeilijk gebleken om ‘causaliteit’ aan te tonen op basis van de beschikbare data. Dit
betekent dat er cijfermatig geen oorzakelijk verband kan worden gelegd tussen de veranderingen in
de fiscale regelingen en de beoogde effecten in de markt (doeltreffendheid).
Opmerking ten aanzien van de gesprekken (interviews)
In dit onderzoek blijkt een analyse uitsluitend op basis van kwantitatieve gegevens (econometrische
analyse) niet in staat om een volledig oorzakelijk verband te leggen tussen de fiscale regelingen en
de doeltreffendheid daarvan. Daarom is de doeltreffendheid van de regelingen vastgesteld door
middel van gesprekken met de verschillende partijen betrokken bij de uitvoering en het gebruik van
31

Om de vertrouwelijkheid te borgen zijn er geen gespreksverslagen opgeleverd als onderdeel van deze

opdracht. Een lijst met geconsulteerde stakeholders is separaat opgeleverd aan de opdrachtgever en vormt
geen onderdeel van dit document zodat de vertrouwelijkheid geborgd is.
32

Beleidsdoorlichtingen belicht (2018) - SEO economisch onderzoek

9

deze regelingen. Voor de totstandkoming van dit onderzoek is gesproken met de beleidsmaker
IenW, het ministerie van Financiën, als ook de uitvoeringsorganisatie van de regelingen, de
Belastingdienst (zowel het onderdeel belast met de uitvoering van de tonnageregeling als het
onderdeel dat is belast met de uitvoering van de afdrachtvermindering). Ook is gesproken met een
representatieve selectie van de sectorpartijen, waaronder vier brancheorganisaties en de
belangenvertegenwoordiging van de zeevarenden. Daarnaast is gesproken met 12 van de grootste
rederijen/werkgevers, waaronder 4 rederijen actief in de waterbouw en/of offshore.
Tijdens deze gesprekken is gebruik gemaakt van een gestandaardiseerde vragenlijst zodat
gesprekken onderling vergelijkbaar zijn en gemene delers geduid kunnen worden. Ook is kritisch
doorgevraagd op antwoorden totdat concrete voorbeelden werden genoemd. Interviews zijn
uitsluitend uitgevoerd door interviewers met voldoende kennis en ervaring zodat de ervaren
problemen en de behoeftes van de sector konden worden geïsoleerd van de individuele belangen
van de verschillende partijen.

1.6.1. Probleemstelling en beleidsdoelstelling
Het onderdeel ‘Probleemstelling en beleidsdoelstelling’ volgt direct uit het toetsingskader fiscale
regelingen33. Vanuit het toetsingskader fiscale regelingen dienen twee vragen te worden beantwoord.
Allereerst is het (1) de vraag of er sprake is van een heldere probleemstelling en waarom de overheid
de meest aangewezen partij is om dit probleem op te lossen, gevolgd door (2) de vraag of het
probleem zich bevindt op het beleidsterrein van het betrokken departement. Daarnaast wordt
getoetst of de beleidsdoelstelling is gedefinieerd langs de zogenoemde SMART-criteria (specifiek,
meetbaar, afgesproken, realistisch, en tijdgebonden). Ook wordt gebruik gemaakt van één van de
evaluatiecriteria vanuit de Intervention Logic34, ‘Relevantie’ – sluit het beleidsdoel aan bij de behoefte
die ten grondslag ligt aan de probleemstelling?

1.6.2. Instrumentkeuze
Het toetsingskader fiscale regelingen gebruikt een drietrapsbenadering voor het toetsen van de
instrument keuze:
1. Is een financiële interventie noodzakelijk of zijn er andere interventies mogelijk?
2. Verdient een subsidie de voorkeur boven een heffing?
3. Verdient een fiscale aftrek de voorkeur boven een directe subsidie?
Daarbij dient in de afweging tussen een fiscale aftrek en een directe subsidie in ieder geval in te gaan
op de volgende onderdelen:
•
•
•
•
•
•

Doelgroepbereik
Uitvoerbaarheid, controleerbaarheid en handhaafbaarheid
Kosteneffectiviteit (zie doeltreffendheid en doelmatigheid)
Eenvoud
Inpasbaarheid in fiscale structuur
Budgettaire beheersbaarheid

Deze onderdelen worden deels in de sectie instrumentkeuze behandeld en deels in separate secties.

33

Toetsingskader fiscale regelingen uit de Rijksbegrotingsvoorschriften (RBV) 2020

34

Een best-practice voor het evalueren van beleidsmaatregelen vanuit de European Better Regulation Toolbox
van de Europese Commissie https://ec.europa.eu/info/files/better-regulation-toolbox-46_en

10

1.6.3. Doeltreffendheid
De doeltreffendheid van vrij algemene stimulerende maatregelen zoals de drie maatregelen in deze
evaluatie zijn doorgaans moeilijk kwantitatief aan te tonen met hoge nauwkeurigheid. Dit komt mede
omdat zij sturen op een gedrag dat ook wordt beïnvloed door andere factoren naast de fiscale
regelingen en er beperkt zicht is op wat de gevolgen zouden zijn als deze regelingen niet zouden
bestaan of anders zouden zijn. De kwantitatieve analyse in deze evaluatie is daarmee dan ook
opzettelijk breed gehouden. De ontwikkeling van de maritieme cluster in Nederland wordt cijfermatig
vergeleken met de ontwikkelingen in Europa en de ontwikkelingen op mondiaal niveau. Enkele
opvallende landen worden cijfermatig vergeleken met Nederland. Om reliëf aan te brengen in de
kwantitatieve analyses wordt geleund op gesprekken met de sectorpartijen, beleidsuitvoerder en
beleidsmaker.

1.6.4. Doelmatigheid
Doelmatigheid is binnen de Nederlandse richtlijn voor evaluaties niet in detail beschreven. In de
Regeling periodiek evaluatieonderzoek35 wordt doelmatigheid van het beleid gedefinieerd als de mate
waarin het optimale effect tegen zo min mogelijk kosten en ongewenste neveneffecten wordt
bewerkstelligd. Aangezien het hier fiscale regelingen betreft wordt als primaire indicator van
doelmatigheid in dit onderzoek het budgettair beslag genomen; de financiële kosten. Men kan echter
ook denken aan andere kosten zoals bijvoorbeeld in te zetten menskracht36. Daarnaast wordt
ingegaan op de uitvoeringspraktijk, zowel vanuit de deelnemers van de regelingen, de uitvoerder, en
beleidsmaker; immers, een regeling waar bijvoorbeeld veel onduidelijkheid over bestaat kan moeilijk
worden gezien als een doelmatige (efficiënte) regeling.

1.6.5. Borging evaluatie en horizonbepaling
De vraag is of evaluatie van de maatregel voldoende gewaarborgd is, dit betekent dat in ieder geval
duidelijk moet zijn wat geëvalueerd dient te worden, dat wil zeggen wat de kernelementen zijn. Ook
moet duidelijk zijn hoe de evaluatie wordt uitgevoerd en welke waarderingscriteria en
waarderingsmethoden dienen te worden gebruikt. Ook dient vastgesteld te worden of er een
horizonbepaling is opgenomen: omstandigheden veranderen door de tijd en kunnen leiden tot een
andere afweging dan origineel is gemaakt bij het instellen van de regeling.

35

https://wetten.overheid.nl/BWBR0040754/2018-03-27

36

In de Intervention Logic, gehanteerd voor Europese evaluaties, wordt gesproken van de input en een output
van een interventie en worden deze daarmee niet beperkt tot financiële middelen (European Better
Regulation Toolbox van de Europese Commissie https://ec.europa.eu/info/files/better-regulation-toolbox46_en)

11

2. Maritieme fiscale regelingen
In dit hoofdstuk worden de gemeenschappelijke aspecten van de betreffende regelingen behandeld.
Aangezien de regelingen historisch gezien vaak samen worden behandeld en er aanzienlijke overlap
is tussen de regelingen ten aanzien van de elementen genoemd in de methode (sectie 1.6) is het
passend om de gemeenschappelijke aspecten in dit hoofdstuk te behandelen om herhalingen en
overlap in de volgende hoofdstukken te voorkomen.

2.1.Probleem- en beleidsdoelstelling
De doelstelling van de Nederlandse Rijksoverheid kan worden samengevat als het stimuleren en
behouden van het welzijn en de welvaart van haar burgers.37 De maritieme cluster speelt hier, met de
verschaffing van banen en toegevoegde waarde ook een rol in. Om deze banen en toegevoegde
waarde te behouden en te stimuleren dient de maritieme cluster concurrerend te zijn. Daarmee is de
originele probleemstelling naar aanleiding waarvan de fiscale regelingen zijn opgezet in de kern
onveranderd.
De beleidsdoelstelling uit de nota Zeescheepvaart38 uit 1995 luidt:
“De creatie van duurzame toegevoegde waarde en werkgelegenheid door het behoud en de
uitbreiding van maritieme activiteiten in Nederland”
Deze doelstelling strookt met de doelstelling zoals geformuleerd in 2015:
“Een internationale duurzame maritieme toppositie van Nederland door integrale
samenwerking tussen Rijksoverheid en maritieme cluster op basis van een gezamenlijke
maritieme strategie.”39
De regelingen die uit deze beleidsdoelstellingen volgden zijn te classificeren als staatssteun. In principe
is staatssteun in Europa verboden, tenzij er ruimte wordt geboden binnen de Europese
staatssteunrichtsnoeren. Specifiek voor de zeevaart is op Europees niveau een algemene doelstelling
geformuleerd:
“[teneinde] … bij te dragen tot consolidatie van de in de lidstaten gevestigde maritieme sector,
terwijl een in het algemeen op de wereldmarkten concurrerende vloot in stand wordt
gehouden”40
De staatssteunrichtsnoeren die deze doelstelling faciliteren, maken het mogelijk om binnen Europa
op nationaal niveau staatssteun te verlenen.
In het verwerkelijken van deze ambitie heeft de Rijksoverheid enkele uitgangsposities voor het
oplossen van problemen geformuleerd. Zo wil ze waar mogelijk geen deelsectoroplossingen maar
37

Taken van de Rijksoverheid (2020) – Rijksoverheid,
https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/rijksoverheid/taken-van-de-rijksoverheid (opgehaald op 20 januari
2021)
38

Zeescheepvaartbeleid (1995) - Directoraat-Generaal Scheepvaart en Maritieme zaken

39

De Nederlandse Maritieme Strategie 2015-2025 (2015) - Ministerie van Infrastructuur en Milieu et al.

40

Mededeling C(2004) 43 van de Commissie — Communautaire richtsnoeren betreffende staatssteun voor het
zeevervoer (2004) - Publicatieblad van de Europese Unie

12

clusterbrede oplossingen. Ook wil de Rijksoverheid van aanbodgestuurde generieke- naar vraag
gestuurde maatwerkoplossingen. 41 Dit betekent dat er gezocht wordt naar oplossingen die specifiek
de behoefte vanuit de sector adresseren.
In de verschillende gesprekken met beleidsmaker en uitvoeringsorganisatie, kwamen meerdere
doelen naar voren: (a) werkgelegenheid voor zeevarenden bevorderen die varen op een schip onder
Nederlandse vlag, (b) het gebruik van de Nederlandse vlag bevorderen, (c) de maritieme cluster in
Nederland in stand houden en uitbreiden door het stimuleren van vestiging en fiscale vestiging van
bedrijven in Nederland. In de gesprekken werden deze doelen herkend, maar het zwaartepunt
verschilde. Hiermee lijkt er geen eenduidig doel te worden nagestreefd, maar verschillende met elkaar
in verband staande doelen. Dit is in lijn met de opzettelijk breed geformuleerde doelstelling van het
behouden en stimuleren van de Nederlandse maritieme cluster.
De zeevaart en waterbouw (incl. offshore) verschilt met de luchtvaart en het wegtransport, doordat
de zeevaart en waterbouw niet gebonden zijn aan één locatie. Er is in de zeevaart geen sprake van
een nationale unieke hubcarrier zoals in de luchtvaart. Ook de wegtransportsector wordt door
cabotagewetgeving gebonden aan het thuisland. Voor de zeevaart gaat dit niet op, zij opereert
daadwerkelijk internationaal en schepen kennen geen daadwerkelijke thuishaven. Ook
walorganisaties in de zeevaart kunnen zich wereldwijd vestigen doordat zij niet zijn gebonden aan
lokale zeehavens en infrastructuur. Dit betekent dat bij een vertrek van een reder de kans bestaat dat
ook de bijbehorende walorganisatie het land verlaat. Hiermee wordt de noodzaak om maritieme
spelers aan de thuismarkt te binden onderstreept.
Elke regeling richt zich op één specifiek onderdeel dat bijdraagt aan de hiervoor genoemde doelen.
Instrument-specifieke doelen en een verdere uitwerking van hoe dit doel bereikt kan worden, staan
beschreven in hoofdstukken 3, 4 en 5.

2.2.Instrumentkeuze
Het toetsingskader fiscale regelingen presenteert verschillende interventies die de overheid tot zijn
beschikking heeft, zijnde (1) een fiscale regeling, (2) een directe subsidie of (3) een heffing. Deze
laatste interventie, een heffing, is uitgesloten in de context van het behouden en stimuleren van de
Nederlandse concurrentiepositie, want men kan op nationaal niveau geen heffing geven aan bedrijven
die hebben gekozen om zich niet in Nederland te vestigen. De sector heeft vooral baat bij stabiliteit
en zekerheid, aspecten die in het geding komen bij de tweede interventie, de directe subsidie. Indien
er in een jaar onverwachts veel gebruik wordt gemaakt van een regeling (en een regeling dus juist
aantrekkelijk blijkt) kan het subsidieplafond bereikt worden, wat tot onzekerheid leidt voor de sector,
tenzij gebruik wordt gemaakt van een openeinderegeling. In het geval van een openeinderegeling kan
echter alsnog sprake zijn van een (impliciet) subsidieplafond afhankelijk van op welke begroting de
subsidie wordt opgenomen. Het is, binnen de kaders van dit onderzoek, onvoldoende duidelijk hoe
een directe subsidie dezelfde voorspelbaarheid en stabiliteit kan borgen in vergelijking tot de huidige
vorm van een fiscale regeling. Daarnaast brengen wijzigingen aan de regeling op zichzelf al
onzekerheid mee voor de gebruikers van deze regelingen (wat de gevolgen van een directe subsidie
bijvoorbeeld zijn voor het gebruiksgemak en de administratieve lasten) en daarmee op de
investeringen die zij doen. Bovendien is ook het overgrote deel van de buitenlandse regelingen
ingericht als fiscale regeling. Het is daarmee op dit moment aan te bevelen om bij de huidige
instrumentkeuze, een set aan fiscale regelingen, te blijven. De sector geeft aan dat naast de fiscale
regelingen ook andere aspecten een belangrijke rol spelen, waaronder bijvoorbeeld de wijze waarop
41

De Nederlandse Maritieme Strategie 2015-2025 (2015) - Ministerie van Infrastructuur en Milieu et al.

13

de regeling in de praktijk wordt gebracht, het gemak van zaken doen en arbeidsrechtelijke aspecten.
Het fiscale instrument dient dus wel onderdeel te zijn van een bredere aanpak.
In lijn met het geformuleerde doel is het instrument opzettelijk breed opgezet. De drie regelingen
dienen allen ter bevordering van de concurrentiepositie, waarbij de beleidsmaker naar voren brengt
dat de reden hiertoe strategisch van aard is: de markt is beter in staat te oordelen in welke richting de
sector zich dient te ontwikkelen dan de beleidsmaker. Hierbij dient opgemerkt te worden dat niet alle
scheepstypes zonder meer onder de regeling vallen.
De fiscale regelingen zijn op nationaal niveau geïmplementeerd. Een financiële regeling op Europees
niveau is lastig voor te stellen gezien de omstandigheden in verschillende landen leiden tot
uiteenlopende effecten bij inzet van hetzelfde instrument. Denk hierbij bijvoorbeeld aan
inpasbaarheid binnen nationale fiscale structuren en samenhang met reeds bestaande nationale weten regelgeving. Een Europese regeling zou het speelveld binnen Europa gelijk moeten houden en
daarmee rekening moeten houden met andere (niet fiscale) factoren die de concurrentiepositie in de
verschillende landen bepalen. Ook zouden de regelingen moeten aansluiten op de verscheidenheid
aan bijvoorbeeld nationale systemen voor winstbelasting, loonheffing, afschrijving, pensioen en
eventuele ‘tax credit’-systemen. De Europese Commissie heeft vanwege het belang van de zeevaart
staatssteun hiervoor goedgekeurd. De Europese Commissie heeft wel kaders gesteld om de
verschillende systemen in de diverse EU-landen meer op één lijn te brengen. Hiertoe publiceerde de
Europese Commissie in 2004 richtsnoeren over staatssteun aan maritieme sectoren van lidstaten.42
Tegenwoordig moet iedere aanpassing aan deze regelingen binnen deze richtsnoeren passen en door
Europa goedgekeurd worden. Hiermee stelt de Europese Commissie grenzen aan de toegestane
staatssteun en neemt de Europese Commissie de rol van scheidsrechter over het gelijke speelveld
voor zijn rekening zonder zelf een instrument te definiëren. Nederland en andere Europese landen
hebben zich hiernaar gevoegd. Ook op andere vlakken kan een Europees optreden zorgen voor een
gelijk speelveld op de wereldmarkt. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het ontsluiten van markten die voor
Europese partijen gesloten zijn, terwijl dit andersom niet het geval is.

2.3. Doeltreffendheid
Om de doeltreffendheid van de fiscale regelingen te evalueren worden de ontwikkelingen in de
Nederlandse maritieme sector vergeleken met de ontwikkelingen op Europees en mondiaal niveau.
De vergelijking op mondiaal niveau wordt gemaakt om te evalueren of Nederland inderdaad
concurrerend genoeg is op wereldniveau. De vergelijking op Europees niveau dient om te evalueren
of Nederland net zo concurrerend is als de rest van Europa, er zou immers sprake moeten zijn van een
gelijk speelveld binnen Europa (geborgd door de Richtsnoeren43). De richtsnoeren geven het maximale
steunniveau aan dat is toegestaan en het is aan de individuele lidstaten hoever zij hierin mee willen
gaan. Echter, doordat landen niet op hetzelfde moment wijzigingen doorvoeren in de fiscale
regelingen die zijn aangemerkt als staatssteun, kan het zijn dat er (tijdelijk) toch een ongelijk speelveld
ontstaat doordat de EC door voortschrijdend inzicht de opgestelde richtsnoeren anders (strenger of
minder streng) interpreteert.

42

Mededeling C(2004) 43 van de Commissie — Communautaire richtsnoeren betreffende staatssteun voor het
zeevervoer
43

Mededeling C(2004) 43 van de Commissie — Communautaire richtsnoeren betreffende staatssteun voor het
zeevervoer

14

In het volgende deel van dit hoofdstuk wordt de trend met betrekking tot voor Nederland belangrijke
maatstaven als vlootgrootte, bezette banen en toegevoegde waarde verduidelijkt. In het
daaropvolgende deel worden conclusies met betrekking tot de doeltreffendheid gemaakt op mondiaal
en Europees niveau.

Figuur 1: Ontwikkeling van vloot (>100GT) van Nederland, de EU28 en de wereld over de
periode 2011 tot 2020. Absolute aantallen weergegeven voor 2014 en laatst beschikbare jaar.
Peildatum is 1 januari. Bron: UNCTAD

2.3.1. De ontwikkeling van de Nederlandse zeevaart sector in getallen
Figuur 1 toont dat de zeevarende handelsvloot44 (hierna ‘vloot’) onder Nederlandse vlag voorafgaand
aan 2014 harder groeide dan de mondiale vloot. Het jaar 2014 was een kantelpunt, waarin
veranderingen in marktomstandigheden ervoor zorgden dat Nederland geen voorkeursland meer was
en de groei stagneerde. In de periode van 2014 tot 2020 is de vloot onder Nederlandse vlag met 4%
afgenomen. De mondiale vloot kende van 2014 tot 2020 een groei van 12%, met de grootste toename
in het aantal schepen in Indonesië (+2595, +34% ten opzichte van 2014), China (+2200, +55% ten
opzichte van 2014), en de Marshalleilanden (+1420, +63% ten opzichte van 2014). De vloot onder
Europese vlag groeide met 2%.
Een plausibele verklaring voor het feit dat Nederland achterblijft kan gezocht worden in de
voortdurende overcapaciteit op de wereldmarkt tussen 2014 en 2019. De voortdurende en
toenemende overcapaciteit op de wereldmarkt zette marges steeds verder onder druk. Dit kan
worden gezien als een erfenis van de financiële crisis: schepen waren reeds besteld en kwamen op de
markt wat het aanbod vergrootte terwijl er minder vraag was45. Gedurende de gehele periode 2014 –
2019 was sprake van overcapaciteit van het vervoersvermogen van schepen, waarbij in verschillende
jaren het vervoersvermogen verder toenam dan de vraag, waardoor de overcapaciteit ook na 2014

44

De vloot volgens de definitie van UNCTAD: zeegaande voortgestuwde handelsschepen met een bruto
tonnage van 100 GT en groter inclusief FPSO’s en boorschepen, exclusief schepen voor binnenlandse
waterwegen, vissersschepen, militaire schepen, jachten, en offshore vaste en mobiele platformen en
binnenvaartschepen (‘barges’). De identificatie van belanghebbenden geldt voor schepen groter dan 1000 GT.
45

Review of Maritime Shipping 2019 – UNCTAD

15

nog toenam. Als marges onder druk komen te staan ligt het voor de hand dat reders hun schepen
onderbrengen in goedkopere landen. Het feit dat Nederland achterblijft in de groei ten opzichte van
Europa en de wereld geeft aan dat Nederland onvoldoende concurrerend is. De voor de hand liggende
verklaring van overcapaciteit, en dus lagere marges, zou betekenen dat Nederland specifiek niet
concurrerend is op kosten. Dit ligt in lijn met de constatering dat in goedkopere (niet-Europese) landen
de vloot juist sterk is gegroeid.
Er zijn ook schepen die geen Nederlandse vlag hebben, maar die toch een bijdrage leveren aan de
Nederlandse cluster, bijvoorbeeld doordat de schepen wel vanuit Nederland worden beheerd. Deze
schepen worden in dit rapport aangeduid als schepen met Nederlands belang. De aangehouden
definitie is gelijk aan het begrip beneficial ownership van de United Nations Conference on Trade and
Development (UNCTAD).46 Figuur 2, met daarin de trend van het aantal schepen met Nederlands
belang, laat een vergelijkbaar beeld zien als Figuur 1: mondiaal neemt het aantal schepen toe, het
aantal schepen met Europees belang blijft constant, terwijl het aantal schepen met Nederlands belang
daalt.

Figuur 2: Geïndexeerd aantal schepen (>1000GT) voor Nederland, EU28 landen en in totaal. Absolute
aantallen in grafiek weergegeven voor 2014 en laatst beschikbare jaar (2020). Peildatum is 1 januari.
Definitie belanghebbende is gelijk aan definitie ‘beneficial ownership’ van UNCTAD. Bron: UNCTAD

46

De UNCTAD is een permanent intergouvernementeel lichaam ter bevordering van de handel de
economische ontwikkeling met een eigen databank: https://unctadstat.unctad.org/EN/

16

Figuur 3: Verandering in aantal schepen (>100GT) per type schip voor schepen onder Nederlandse
vlag, EU28 vlag en wereldwijd. Peildatum is 1 januari. Bron: UNCTAD

Figuur 4: Verandering in vloot (>100GT) onder nationale vlag voor geselecteerde landen. Peildatum is
1 januari. Bron: UNCTAD

De afname in het aantal schepen onder Nederlandse vlag is voornamelijk te verklaren door een
afname in de categorie `general cargo’-schepen, zie Figuur 3. Met 50% van de totale vloot was dit
scheepstype het meest voorkomende type in de Nederlandse vloot in 2014.
Voor een aantal landen is de verandering in het aantal schepen onder nationale vlag getoond in Figuur
4. De veranderingen in de vloot over 2014 – 2020 verschillen sterk per land. Sommige landen zagen
hun vlaggebruik substantieel groeien, zoals bijvoorbeeld het aantal schepen onder Portugese vlag dat
met 147% is toegenomen, van 272 naar 673 schepen. Dit lijkt vooral toe te schrijven aan de oprichting
van internationale scheepsregister in Madeira dat door ITF is aangemerkt als een goedkope vlag of

17

Figuur 5: Verandering in vloot (>1000GT) per belanghebbende voor geselecteerde landen. Peildatum
is 1 januari. Bron: UNCTAD

een gelegenheidsvlag47. Ook Malta, België en Denemarken zagen hun vloten onder nationale vlag
groeien. Daarentegen zagen Nederland, het Verenigd Koninkrijk en Duitsland hun vloot onder
nationale vlag afnemen. Het Verenigd Koninkrijk verloor hierbij 18% van zijn vloot onder nationale
vlag, wat vooral toe te schrijven is aan Brexit-gerelateerde onzekerheid.48 De krimp van de Duitse vloot
wordt door de Duitse redersvereniging VDR verklaard door de naweeën van de financiële crisis49 in
combinatie met het gebruik van KG’s50 (een financieringsvorm vergelijkbaar met de Scheeps CV’s). Een
aanzienlijk deel van de schepen zijn door Duitsland verkocht aan Griekenland, wat ook (deels) de
Griekse groei verklaart51. Opvallend is dat in het aantal schepen met Portugese belanghebbende niet
zo sterk gegroeid is als het aantal schepen onder Portugese vlag. Dit betekent dat de schepen zijn
overgevlagd naar Portugal, maar dat die bedrijven daar niet gevestigd zijn.
Ook in de ontwikkeling van het bruto tonnage per vloot zijn duidelijke trends zichtbaar. Figuur 6 toont
aan dat het bruto tonnage zowel wereldwijd (+23%) als op EU-niveau (+18%) groeit. Net als bij het
aantal schepen (zie Figuur 1), blijft de ontwikkeling van het bruto tonnage van de vloot onder
Nederlandse vlag achter (-10,8%).

47

https://www.itfglobal.org/en/sector/seafarers/flags-of-convenience (bezocht: 25 januari 2021)

48

Om hier op in te spelen legt het Verenigd Koninkrijk nieuwe plannen klaar voor een aantrekkelijker
scheepsregister, met name voor schepen met lage emissie. Tevens investeert het Verenigd Koninkrijk in
technologie welke de autonomie van schepen moet bevorderen. Bron: Review of Maritime Shipping (2020),
49

Pandemic fallout: German maritime shipping headed for deep crisis – VDR German Shipowners’ Association,
19 mei 2020 (https://www.reederverband.de/en/press/press-release/artikel/pandemic-fallout-germanmaritime-shipping-headed-for-deep-crisis.html)
50

German Shipping Fleet Dwindles as Financing Dries Up – The Wall Street Journal, 17 februari 2021
(https://www.wsj.com/articles/german-shipping-fleet-dwindles-as-financing-dries-up-11613581454)
51

Germany’s Commercial Shipping Fleet Shrinks by a Third – The Wall Street Journal, 23 september 2018
(https://www.wsj.com/articles/germanys-commercial-shipping-fleet-shrinks-by-a-third-1537707606)

18

De afname van 10,8% in het bruto tonnage van de vloot wordt veroorzaakt door een vermindering in
het aantal schepen en een vermindering in het bruto tonnage per schip. Figuur 1 toont aan dat
Nederland minder schepen (afname van 4% tussen 2014 en 2020) onder zijn vlag heeft en dat werkt
door naar het tonnage van de totale vloot. Het gemiddelde bruto tonnage onder Nederlandse vlag is
gedaald voor vrijwel ieder scheepstype, zie Figuur 7. Dit terwijl op EU en wereldniveau het bruto
tonnage voor ieder scheepstype toenam tussen 2014 en 2020. Deze afname in Nederland wordt
verklaard de toename in het aantal lichte schepen (<1000 GT) en de afname van zeer zware schepen
(>25.000 GT).

Figuur 6: Ontwikkeling van vloot (>100GT) in bruto tonnage van Nederland, de EU28 en de wereld over
de periode 2011 tot 2020 (in duizendtallen). Absolute aantallen weergegeven voor 2014 en het laatst
beschikbare jaar (2020). Peildatum is 1 januari. Bron: UNCTAD

Figuur 7: Gemiddeld bruto tonnage per scheepstype voor vloot (>100GT) onder nationale vlag. Bron:
UNCTAD

19

Een andere belangrijke indicator voor de ontwikkeling van de maritieme sector is het aantal banen in
de maritieme sector. Omdat ook hier de vergelijking met Europa van belang is om de
concurrentiepositie van Nederland te bepalen wordt gebruik gemaakt van de Blue Economy
Indicators52 van de Europese commissie. Een geschikte dataset om de vergelijking tussen Nederland
en de wereld te maken ontbreekt helaas.
Figuur 8 toont de verandering in het aantal bezette werkplekken in verschillende Europese landen
tussen 2014 en 2018. Voor al deze landen bij elkaar is een absolute afname zichtbaar. Een vergelijking
met Figuur 4 toont dat de landen die veel schepen erbij kregen onder hun nationale vlag niet in gelijke
mate groeiden in het aantal werknemers.53 Portugal groeide haar werknemersbestand met 13% over
2014-2018, terwijl de vloot onder Portugese vlag met 147% groeide over 2014-2020.
De Nederlandse werkgelegenheid (op basis van de Blue Economy Indicators) nam af met 23% tussen
2014 en 2018. De cijfers in de Maritieme Monitor54 laten een minder sterke daling zien. Op basis
daarvan was in 2014 de werkgelegenheid 7.653 banen en in 2018 een werkgelegenheid van 6.970
banen (-9% ten opzichte van 2014), met een herstel in 2019 naar 7.410 banen (-3% ten opzichte van
2014).55
Cijfers voor de waterbouwsector zijn niet beschikbaar op Europees of mondiaal niveau dus wordt
uitsluitend gebruik gemaakt van de gegevens uit de Maritieme Monitor.56 Figuur 9 toont zowel het
aantal directe als indirecte banen in de waterbouwsector uitgesplitst naar waterbouwactiviteiten
(bijvoorbeeld ten behoeve van baggerwerken) en offshore-activiteiten (bijvoorbeeld voor olie en gas
en hernieuwbare energie). Ook in de waterbouwsector is sprake van een daling in werkgelegenheid,
zowel in de directe als de indirecte werkgelegenheid.
Verwacht wordt dat nieuwe technologie ook een effect heeft op het globale maritieme
personeelsbestand. 57 Met name de lager gerankte werknemers aan boord lopen risico dat een deel
van hun werkzaamheden overbodig wordt. Voor de hogere rangen geldt dat automatisering slechts
de rol verandert, omdat de technologie complementair is. Ondanks deze automatisering, wordt niet
verwacht dat het totale globale personeelsbestand op korte termijn zal slinken. De tijdslijnen voor
verregaande automatisering worden eerder geschat op decennia dan op jaren58. Door een toename
van de totale vloot, zal het personeelsbestand ongeveer gelijk blijven.

52

Blue Economy Indicators European Commission (2020), https://blueindicators.ec.europa.eu/

53

De tijdshorizon in Figuur 4 en Figuur 8 verschilt. De conclusie die hier gemaakt wordt, houdt echter stand.

54

Maritieme Monitor (2020) – Ecorys

55

Dat wil zeggen werknemers waarvoor in Nederland sociale premies worden afgedragen (walfuncties en
functies aan boord)
56

Maritieme Monitor (2020) - Ecorys

57

International Transport Workers’ Federation (2019). Transport 2040: Automation, Technology, Employment
– The Future of Work. World Maritime University. London.
58

Eindrapport onderzoek varende drones – Monitor Deloitte (2019)
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2020/03/03/rapport-monitor-deloitte-eindrapportonderzoek-varende-drones

20

Data: Blue Economy Indicators European Commission

Figuur 8: Gecombineerd aantal bezette werkplekken in geselecteerde landen en EU28 van de
handelsvaart, passagiersvaart en zeesleepvaart. 2018 was het laatst beschikbare jaar. Gebaseerd op
NACE codes 5010 en 5020. Bron: Blue Economy Indicators European Commission (2020),
https://blueindicators.ec.europa.eu/

Figuur 9: Aantal bezette banen in de waterbouwsector, uitsplitst naar waterbouw- en offshore-activiteiten
in de periode 2011-2019. Data voor waterbouwactiviteiten bevat zowel waterbouw op binnenwateren als
op zee. Waterbouw op binnenwateren kwalificeert niet voor de fiscale regelingen. De sectorpartijen in
de waterbouwsector geven aan dat het verdienvermogen in overgrote mate ligt bij waterbouw op zee.
Peildatum is 1 januari. Bron: Maritieme monitor 2020

Een kanttekening bij de werkgelegenheid op schepen is dat deze veelal bezet zijn door nietNederlanders. Vanuit de sector geeft men aan dat lager geschoold personeel uit Nederland niet kan
concurreren met personeel van buiten de EU/EER op salaris. Dit betekent dat slechts het hoogst
gekwalificeerde technische personeel Nederlands kan zijn en dat Nederlanders alleen voor de hoogst
betaalde werkzaamheden aan boord worden ingezet.
Figuur 10 toont dat tussen 2014 en 2018 de totale toegevoegde waarde van de zeevaart (exclusief
waterbouwsector) in Nederland met 1% daalde. In dezelfde periode groeide de toegevoegde waarde
van zeevaart in de EU met 8%. De Duitse maritieme transportsector heeft de hoogste toegevoegde
waarde en laat een groei zien van 21% tussen 2014 en 2018. Hierbij dient te kanttekening te worden
geplaatst dat de getallen jaar op jaar voor Duitsland grote variatie laten zien en dat het aantal schepen
onder Duitse vlag juist gedaald is en het daarmee de vraag is of deze getallen realistisch zijn of dat de
methode om de toegevoegde waarde te bepalen voor Duitsland jaar op jaar verschilt.

21

Voor de waterbouw is tussen 2014 en 2019 een groei zichtbaar in zowel de directe als indirecte
toegevoegde waarde van respectievelijk +3% en +9%, zie Figuur 11. Daarentegen is tussen 2014 en
2019 in de offshore een duidelijke krimp zichtbaar in zowel de directe als indirecte toegevoegde
waarde van respectievelijk -3% en -18%.
Op basis van de trends beschreven in deze sectie, namelijk dat Nederland in termen van vloot onder
Nederlandse vlag, onder beheer en in tonnage (zie Figuur 1, Figuur 2 en Figuur 6) achterblijft bij de EU
en het totaal in de wereld, kan gesteld worden dat de Nederlandse concurrentiepositie onvoldoende
is om mee te groeien met de mondiale ontwikkelingen. Ook de werkgelegenheid (zie Figuur 8 en
Figuur 9) is gedaald en de toegevoegde waarde is met uitzondering van de waterbouwactiviteiten ook
gedaald (zie Figuur 10 en Figuur 11). Nederland doet het daarmee ook minder goed dan de EU als
geheel. Op het onderdeel waar Nederland een groei laat zien, de toegevoegde waarde in de
waterbouw, zijn geen congruente data beschikbaar op Europees en mondiaal niveau waardoor geen
data-gebaseerde uitspraak kan worden gedaan over de Nederlandse concurrentiepositie in deze
sector. Er wordt opgemerkt dat de cijfers tenaanzien van de toegevoegde waarde van Blue Economy
voor sommige landen relatief grote variatie laten zien (jaar op jaar) wat vragen oproept wat betreft
de betrouwbaarheid hiervan.

Databron: Blue Economy Indicators European Commission

Figuur 10: Directe (bruto) toegevoegde waarde van geselecteerde landen en EU28 van de
handelsvaart, passagiersvaart en zeesleepvaart (NACE code 5010 en 5020). 2018 was het laatst
beschikbare jaar. Bron: Blue Economy Indicators European Commission (2020),
https://blueindicators.ec.europa.eu/

22

Figuur 11: Toegevoegde waarde in waterbouw- en offshore sector in de periode 2011-2019. Data voor
waterbouw bevat zowel waterbouw op binnenwateren als op zee. Waterbouw op binnenwateren
kwalificeert niet voor de fiscale regelingen. De waterbouwsector geeft aan dat het verdienvermogen
vooral ligt bij waterbouw op zee. Peildatum is 1 januari. Bron: Maritieme monitor 2020

2.3.2. Veranderingen in het speelveld
Behalve kwantitatieve data zoals beschreven in de voorgaande secties, zijn tijdens dit onderzoek ook
kwalitatieve inzichten opgedaan door middel van interviews met onder andere sectorpartijen. In deze
sectie worden verschillende factoren genoemd die invloed hebben op de Nederlandse
concurrentiepositie, maar waarover binnen de reikwijdte van dit onderzoek geen kwantitatieve
gegevens beschikbaar zijn.
Nederland heeft een unieke kennispositie en de maritieme sector plukt daar als geheel de vruchten
van. De vloot onder Nederlands beheer (schepen onder Nederlandse vlag, dan wel met een
Nederlandse belanghebbende) bevat relatief veel bijzondere schepen als specialistische
baggerschepen, specialistische zeesleepvaartschepen en andersoortige specialistische schepen voor
de waterbouw en offshore. De Nederlandse vloot kent relatief weinig olietankers, containerschepen
en bulkschepen. Dit toont aan dat Nederland vooral concurreert op kennisintensieve maritieme
markten en in mindere mate op de meer volwassen mondiale markten. De unieke kennispositie van
Nederland raakt echter in het geding door opkomende maritieme clusters elders in de wereld. Op
wereldmarkten kan de Nederlandse waterbouwsector slecht concurreren met enkele relatief jonge
wereldspelers doordat deze wereldspelers voortkomen uit landen die concurrentiepositiestimulerende maatregelen gebruiken die voor Nederland niet toepasbaar zijn (bijvoorbeeld het sluiten
van de markt voor buitenlandse partijen door bepaalde landen buiten de EU, zoals bijvoorbeeld
China). Zo ervaart de sector dat landen hun markt alleen openstellen als zij bepaalde kennis en kunde
zelf niet hebben. De betreffende landen stellen dan wel de voorwaarde dat lokale bemanning en
schepen gebruikt worden. Zodra voldoende kennis is ingewonnen, wordt de markt gesloten voor
buitenlandse partijen en de opgedane kennis in combinatie met staatssteun gebruikt om nieuwe
maritieme spelers te creëren. In combinatie met de lagere loonkosten in de betreffende landen, weten
de resulterende maritieme spelers uit deze landen op de mondiale markten in hoog tempo aan
marktaandeel te winnen. De betreffende landen zorgen daarom voor (deels) gesloten markten én
verhitte concurrentie op resterende open markten. Hierdoor staan de marges onder druk voor
Nederlandse partijen. Omgekeerd stelt de EU en daarmee Nederland zijn markten wel open voor
maritieme spelers uit deze landen.
Ondanks dergelijke ontwikkelingen en de resulterende druk op de marges zijn sectorpartijen loyaal
aan de Nederlandse maritieme cluster. Vestiging in Nederland (met name voor de waterbouwsector)
23

is niet een uitsluitend economisch gedreven keuze, maar heeft voor sommige bedrijven bijvoorbeeld
ook een historische waarde. Echter, de sector vreest dat de Nederlandse voorsprong in verschillende
markten niet houdbaar is naarmate de buitenlandse markten volwassen worden, denk hierbij onder
andere aan Aziatische markten. Het gaat hierbij met name om kennisgebieden waarin Nederland
eerder als voortrekker werd gezien, zoals bijvoorbeeld de waterbouw en offshore wind. Hierdoor
ontstaat een reële kans dat Nederlandse bedrijven zich naar het buitenland verplaatsen, aangezien bij
gelijke ecosystemen en randvoorwaarden zoals ‘ease of doing business’ dit steeds meer een
economische afweging wordt.
Het gemak waarmee zaken kan worden gedaan in een land is medebepalend voor de
concurrentiepositie. Door verschillende sectorpartijen wordt dit in Nederland als complex ervaren.
Denk hierbij aan de klantgerichtheid van het scheepsregister, het regelen van zaken voor
(internationaal) personeel als zorgverzekeringen en sociale zekerheid, of het al dan niet toestaan van
private gewapende beveiliging. Het gemak van zaken doen komt ook terug in de uitvoeringspraktijk
van de fiscale regelingen. Verschillende sectorpartijen ervaren discussie met de uitvoerder over wat
wel en niet onder de regelingen valt of hoe deze geïnterpreteerd moeten worden. Zo wordt de
bepaling van het eerste jaar waarin de belastingplichtige de tonnageregeling kan gaan toepassen
genoemd en het bepalen van het vervoersdeel bij de winstsplitsing (hierover meer in hoofdstuk 3).
Het hebben van deze discussie creëert onzekerheid aan de kant van de sector. Sommige partijen in de
sector ervaren een hoge maandelijkse dan wel jaarlijkse administratieve last. Beleidswijzigingen van
andere landen en van Nederland lopen niet synchroon waardoor in andere landen eerder meer ruimte
wordt gecreëerd dan in Nederland (zoals bijvoorbeeld in Denemarken, Noorwegen en Cyprus ten
aanzien van de waterbouw en offshore). Hierdoor is er minder zekerheid wat zijn weerslag kan hebben
op investeringen in Nederland.
Opmerking omtrent de ‘discussie’ rond de uitvoeringspraktijk
Het is van belang te benadrukken dat het hier gaat om de discussie die ervaren wordt door
sectorpartijen. De in deze sectie genoemde punten worden door de uitvoeringsorganisatie herkend
als de verschillende onderwerpen die in de afgelopen jaren incidenteel ter sprake zijn gekomen. De
sectorpartijen en de uitvoeringsorganisatie weten nagenoeg altijd overeenstemming te bereiken.
Zo zijn de rechtszaken in de afgelopen jaren ten aanzien van de fiscale regelingen op één hand te
tellen en hadden deze veelal betrekking op een beperkte groep gebruikers in relatie tot de Scheeps
CV’s. De oorzaak dat discussie wordt ervaren kan worden gevonden in het gebruik van een open
norm. Er is bijvoorbeeld niet strikt voorgeschreven (bijvoorbeeld door middel van een limitatieve
lijst) wat kwalificerende activiteiten zijn en daardoor is overleg met de uitvoeringsorganisatie
noodzakelijk. Hierbij wordt direct opgemerkt dat een gesloten norm onwenselijk is, het is nagenoeg
onmogelijk om bijvoorbeeld alle kwalificerende activiteiten volledig te beschrijven. Tijdens deze
afstemming tussen uitvoeringsorganisatie en sectorpartij, die inherent is aan de open norm,
ontstaat een spanningsveld tussen (a) de sectorpartij die zoveel mogelijk ruimte wil en op de grens
van de Europese richtsnoeren wil opzoeken en (b) de uitvoeringsorganisatie die in geen geval over
deze grenzen heen wil en liever op gepaste afstand blijft en zo een Europese infractieprocedure
voorkomt. Hierbij wordt ook opgemerkt dat landen die genoemd worden door sectorpartijen als
aantrekkelijk in de invulling van het beleid (bijvoorbeeld België en Cyprus), in de praktijk eerder
geneigd lijken om op de grens van de richtsnoeren te gaan zitten.
Meerdere partijen noemen het voordeel wat de Nederlandse vlag geeft ten opzichte van andere
vlaggen: kwaliteitserkenning in het buitenland. Enkele sectorpartijen geven aan dat het goed is om als
Nederlandse partij bekend te staan voor het gunnen van opdrachten. Ook zijn schepen onder
Nederlandse vlag minder tijd kwijt aan havenstaatcontroles. Er kan gesteld worden dat de
24

Nederlandse vlag staat voor kwalitatief hoogwaardige zeevaart en dat dit internationaal erkend wordt.
Andere partijen stellen daar tegenover dat zodra marges verder onder druk komen te staan in
moeilijkere marktomstandigheden, er zal worden uitgeweken naar een vlag die ‘goed genoeg’ is, maar
toch aantrekkelijker is in de uitvoering dan de Nederlandse vlag.

2.3.3. De Nederlandse concurrentiepositie staat onder druk
Op basis van de cijfers in sectie 2.3.1 is af te leiden dat de maritieme sector in Nederland niet
voldoende kan concurreren, noch in vergelijking tot Europa, noch in vergelijking tot de wereldmarkt.
Dit geldt over de gehele linie, zowel voor de vloot onder Nederlandse vlag, voor schepen met een
Nederlands belang, voor de toegevoegde waarde, als voor het aantal bezette banen. De
concurrentiepositie wordt niet alleen bepaald door de fiscale regelingen, maar ook door de in sectie
Error! Reference source not found.2.3.2 besproken zaken; opkomende ecosystemen in andere delen
van de wereld waardoor Nederlandse kennis en ervaring niet zonder meer uniek is, marges die onder
druk staan door lage olie en gas prijzen en toenemende concurrentie, het gebrek aan gemak waarmee
in Nederland zaken kan worden gedaan en een als weinig klantgericht ervaren scheepsregister.
De verschillende sectorpartijen geven zonder uitzondering aan dat de bestaande fiscale regelingen
van groot belang zijn en dat zonder deze regelingen Nederland onaantrekkelijk zou zijn als
vestigingsland. Daarmee kan impliciet geconcludeerd worden dat de regelingen deels doeltreffend
zijn: zij dragen immers bij aan het behoud van de maritiem cluster. De fiscale regelingen in combinatie
met de andere genoemde factoren die bepalend zijn voor de Nederlandse concurrentiepositie slagen
er niet in om de Nederlands zeevaartsector te doen groeien. De uitzondering hierop zijn de
waterbouwactiviteiten. Hoewel specifiek de waterbouwactiviteiten in Nederland groei laten zien is
het onbekend hoe deze groei zich verhoudt tot de ontwikkelingen in Europa en op mondiaal niveau.
Opvallend is dat juist deze groeimarkt minder bediend wordt door de fiscale regelingen doordat niet
alle type schepen kwalificeren voor de tonnageregeling en alleen het vervoersdeel van de activiteiten
meetelt voor de verschillende regelingen (conform de Europese richtsnoeren).

2.3.4. Suggesties ten behoeve van volgende evaluaties
De doeltreffendheid, of het resultaat van de regeling, is in deze evaluatie uitgedrukt in toegevoegde
waarde, het aantal banen, het aantal schepen onder Nederlandse vlag en het aantal schepen met een
Nederlandse belanghebbende. Hoewel de data ontbreekt om op basis van de getallen causaliteit hard
aan te tonen zijn zij een indicatie van de opbrengsten van de regeling ten aanzien van het doel van de
Nederlandse overheid, het bewaken en bevorderen van de welvaart en het welzijn van Nederlandse
burgers en bedrijven. Binnen dit onderzoek is de impact van een schip onder Nederlandse vlag, en
daarmee het (economische) belang van schepen onder Nederlandse vlag en het belang van de vlag
voor zeevarenden, niet gekwantificeerd. Het zou wenselijk zijn om dit in een volgende evaluatie wel
te kwantificeren.

2.4. Doelmatigheid
De doelmatigheid van een regeling gaat over de efficiëntie waarmee de doelen bereikt worden
gegeven de gebruikte middelen. Hiertoe dienen de kosten en de baten dus bekend te zijn. Om de
kosten te bepalen wordt in evaluaties doorgaans het budgettair beslag gehanteerd. Dit zal voor iedere
individuele regeling worden beschreven in de hiernavolgende hoofdstukken. Doelmatigheid heeft
tevens te maken met de efficiëntie waarmee de uitvoerder te werk kan gaan of weet te gaan.
De tonnageregeling en afdrachtvermindering hebben hetzelfde doel, hetzelfde Europese kader voor
staatssteun, maar verschillende kwalificerende voorwaarden in Nederland. Zo kent de
afdrachtvermindering de eis om een Nederlandse vlag te voeren terwijl de tonnageregeling de eis
25

heeft (deels) onder Europese of EER vlag te varen. Voor de afdrachtvermindering dient men op
maandelijkse basis te kwalificeren terwijl dit voor de tonnageregeling juist op jaarlijkse basis is. In de
praktijk verschillen ook de type schepen die kwalificeren voor de beide regelingen. Dit leidt tot
onbegrip bij de sectorpartijen, waarbij hun redenatie is dat de regelingen hetzelfde doel dienen en
het daarmee ook logisch zou zijn als ze dezelfde kwalificerende voorwaarden zouden hanteren.
De uitvoeringen van beide regelingen is belegd bij verschillende onderdelen binnen de Belastingdienst
(de afdrachtvermindering zeevaart bij de loonheffingen en de tonnageregeling bij de
vennootschapsbelasting/inkomstenbelasting-winst). Hierdoor hebben beide onderdelen maritieme
expertise nodig. Beide onderdelen zijn zo gestructureerd dat de benodigde experts bereikbaar zijn om
zich te buigen over de casuïstiek, zij maken gebruik van kennisgroepen en hebben procedures om
eventuele onduidelijkheden over de invulling van het beleid te escaleren naar de beleidsmaker. De
uitvoerder geeft aan dat deze structuren goed werken en er weinig signalen komen vanuit de sector
over onenigheid of onduidelijkheid. In deze evaluatie werd echter door de sector gesteld dat discussies
vaker voorkomen dan wenselijk. De oorzaak hiervan, de open norm en het spanningsveld van de
invulling hiervan, is reeds beschreven in de vorige sectie. Ook stelt de sector dat er schijnbare
inconsistentie wordt ervaren in het beoordelen van situaties door de uitvoerder, onder andere in het
bepalen van welke activiteiten ‘direct samenhangende werkzaamheden’ zijn en in welke gevallen de
tonnageregeling en afdrachtvermindering toepasbaar zijn. De uitvoerder herkent deze geluiden, maar
stelt ook dat bij deze ogenschijnlijke inconsistenties cruciale details verschillen, waardoor het oordeel
over de ene situatie anders is dan bij de andere. Ook dit is inherent aan het invullen van een open
norm.

2.5. Borging Evaluatie en Horizonbepaling
Op basis van de Comptabiliteitswet 201659 en de Regeling periodiek evaluatieonderzoek60, dienen de
regelingen minimaal één keer per zeven jaar geëvalueerd te worden. De regeling periodiek
evaluatieonderzoek en het Toetsingskader Fiscale Regelingen61 maakt duidelijk welke punten
geëvalueerd dienen te worden. Regeling specifieke vragen zijn gesteld door de betrokken
departementen in de offerteaanvraag, maar verder niet beschreven in beleidsdocumenten.
Er is geen eenduidige manier om de baten van de regelingen te identificeren tijdens een evaluatie en
ook de kosten (zowel niet-financieel als financieel) zijn niet eenduidig voorgeschreven. Dit bemoeilijkt
met name het evalueren van de doelmatigheid en doeltreffendheid. Hoofdstukken 3, 4 en 5 bevatten
meer informatie over de specifieke regelingen ten aanzien van de borging van de evaluatie en
horizonbepaling.

59

https://wetten.overheid.nl/BWBR0039429/2020-01-01/#Hoofdstuk4_Paragraaf1_Artikel4.1

60

https://wetten.overheid.nl/BWBR0040754/2018-03-27

61

https://rbv.rijksfinancien.nl/modellen/2020/overig/4.55

26

3. Evaluatie tonnageregeling
De tonnageregeling is een fiscale regeling die forfaitair de verschuldigde vennootschapsbelasting van
de ondernemer bepaalt62. In 1996 werd de regeling door Nederland ingevoerd, om de
concurrentiepositie van de vloot te verbeteren. De forfaitair bepaalde winst geeft veelal een lagere
winstbelasting en wordt daarom gezien als staatssteun. De winst wordt bepaald aan de hand van het
netto tonnage van een schip, zie Tabel 1.
Tarief per 1000 nettoton
€9,08
€6,81
€4,54
€2,27
€0,50

Voor schepen
tot en met 1000 nettoton
voor het meerdere tot en met 10.000 nettoton
voor het meerdere tot en met 25.000 nettoton
voor het meerdere tot en met 50.000 nettoton
voor het meerdere boven 50.000 nettoton

Tabel 1: Bedrag per dag per 1000 nettoton in Nederlandse tonnageregeling 63

Het tonnageregime is van toepassing op de winst (gerelateerd aan) vervoersactiviteiten van het type
schepen dat bedoeld is voor vervoer van zaken of personen in het internationale verkeer over zee,
(vervoer gerelateerd aan) exploratie van de zeebodem, het leggen van kabels of pijpen of het
verrichten van takel- en hefwerkzaamheden. De regeling heeft de eis dat de beheersactiviteiten van
het betreffende schip in belangrijke mate vanuit Nederland gebeuren.

3.1. Probleemstelling en beleidsdoel
De probleemstelling en beleidsdoelstelling zoals beschreven in hoofdstuk 2 gaan ook op voor de
tonnageregeling. Het doel is om op duurzame wijze toegevoegde waarde en werkgelegenheid te
creëren in Nederland. De tonnageregeling draagt bij aan deze doelstelling door de concurrentiepositie
te verbeteren aangezien in de praktijk de winstbelasting die bedrijven betalen wordt verlaagd. Het
behalen van de voor Nederland beoogde effecten (werkgelegenheid en toegevoegde waarde) wordt
onder andere bereikt doordat de voorwaarde is gesteld dat de beheersactiviteiten vanuit Nederland
moeten gebeuren. Er kan worden gesteld dat de tonnageregeling impliciet als doel heeft om het
aantrekkelijk te maken voor maritieme bedrijven om fiscaal gevestigd te zijn in Nederland zodat ook
de walorganisatie in Nederland is gevestigd. Dit zorgt voor belastinginkomsten en zowel directe als
indirecte werkgelegenheid door afgeleide activiteiten in de rest van de maritieme cluster zoals in de
juridische en financiële dienstverlening.
Het toetsingskader fiscale regelingen schrijft voor dat de te bereiken doelstelling zo veel mogelijk
kwalitatief en kwantitatief wordt ingevuld om zodoende ook achteraf te kunnen evalueren of, hoe en
wanneer het doel verwezenlijkt is. Dit kan worden getoetst aan de hand van het acroniem SMART;
Specifiek, Meetbaar, Afgesproken, Relevant en Tijdsgebonden. De doelstelling van de tonnageregeling
is in zijn huidige vorm niet specifiek. Het woord concurrerend kent geen eenduidige definitie. Tevens
is voor de fiscale vestiging van bedrijven in Nederland geen specifieke doelstelling gedefinieerd in
62

Wet inkomstenbelasting 2001 – Rijksoverheid – https://wetten.overheid.nl/BWBR0011353/2021-0101#Hoofdstuk3
63

Wet inkomstenbelasting 2001 – Rijksoverheid – https://wetten.overheid.nl/BWBR0011353/2021-0101#Hoofdstuk3

27

absoluut aantal of relatief ten opzichte van ontwikkelingen in de EU en of op mondiaal niveau. Om de
regeling specifiek te maken, zou een dergelijke voorwaarde toegevoegd kunnen worden. Dit wordt
verder beschreven in sectie 3.3.2. Gezien de doelstelling niet specifiek is in de te bereiken doelen, is
deze ook niet direct meetbaar. Daarnaast is de causaliteit van deze regeling op basis van uitsluitend
kwantitatieve data lastig vast te stellen, daarom is gebruik gemaakt van interviews. Ook is gekeken
naar sector brede ontwikkelingen, maar deze zijn lastig specifiek toe te schrijven aan de fiscale
regeling.
Om aan het criteria ‘afgesproken’ (of afgestemd) te voldoen, dient het doel in lijn te zijn met
doelstellingen in ander beleid. In deze context is het met name wenselijk dat het doel van het
tonnageregime is afgestemd met de maritieme strategie. Zo sluit de relatief brede reikwijdte van de
tonnageregeling aan bij de wens van de beleidsmaker om de sector breed te stimuleren en zo de markt
in staat te stellen haar eigen keuzes te maken ten aanzien van de ontwikkelingsrichting van de
maritieme activiteiten. Hierbij wordt opgemerkt dat, hoewel de tonnageregeling relatief breed is
opgezet, deze gericht is op vervoersactiviteiten. Onderdelen van de waterbouw (bijvoorbeeld nietvervoersactiviteiten ten aanzien van offshore wind) kwalificeren niet voor de tonnageregeling.
De regeling is van blijvende relevantie, totdat er geen behoefte meer is aan het versterken van de
Nederlandse concurrentiepositie. Dit zal iedere evaluatie bevestigd moeten worden. Aan de
doelstelling van de regeling is geen tijdslijn verbonden, waardoor de doelstelling niet als
tijdsgebonden kan worden beschouwd.

3.2. Instrumentkeuze
De punten beschreven in sectie 2.2 zijn van toepassing voor de tonnageregeling. Een heffing is niet
mogelijk voor bedrijven die niet in Nederland zijn gevestigd. Een forfaitaire winstvaststelling kan
specifiek de kostenposten verlagen die in Nederland hoger zijn dan in het buitenland; in het geval van
de tonnageregeling is dit specifiek de winstbelasting. Daarnaast is de tonnageregeling een gangbare
fiscale regeling die nagenoeg door alle Europese landen met enige maritieme sector van betekenis
wordt aangeboden. Op mondiaal niveau wordt het fiscale speelveld bepaald door landen die niet
(bijvoorbeeld Hong Kong) of amper belasten (bijvoorbeeld Singapore).

3.3. Doeltreffendheid
Het aantal schepen met een Nederlandse belanghebbende kan in deze evaluatie als proxy dienen om
de effectiviteit van de tonnageregeling te bepalen aangezien de tonnageregeling als eis heeft dat de
beheersactiviteiten vanuit Nederland verricht worden.64 De ontwikkeling in het aantal schepen met
een Nederlandse belanghebbende blijft 2.5% achter op de EU28 landen (NL: -2%, EU28: +0,5% t.o.v.
2014) en 14% minder gestegen dan mondiaal gezien (NL: -2%, wereld/totaal: +12% t.o.v. 2014). Binnen
Europa is echter veel variatie zichtbaar (zie Figuur 5). Zo verloor Duitsland 1190 schepen (-32%) onder
beheer sinds 2014, terwijl Griekenland 891 schepen (+24%) onder beheer erbij kreeg65. Dit betekent
dat het aantal schepen onder beheer in Nederland redelijk stabiel is gebleven in vergelijking tot de
uitersten in Europa, maar wel dat Nederland achterblijft bij de gemiddelde Europese en mondiale
groei van het aantal schepen onder beheer.
Aangezien deelname aan de tonnageregeling als voorwaarde stelt dat ook de beheersactiviteiten
vanuit Nederland worden uitgevoerd kan ook worden beredeneerd dat een aantrekkelijke
64

Tweede kamer, 1995–1996, 24 482, nr. 3

65

Zie hoofdstuk 2.3.1 voor een duiding van deze getallen

28

tonnageregeling in Nederland meer beheersactiviteiten aantrekt en daarmee leidt tot meer banen in
de walorganisaties. Hoewel zowel de Maritieme Monitor van 2014 en 2019 de werkgelegenheid van
walorganisaties vermelden, 2665 en 2178 respectievelijk, kan niet worden vastgesteld of de
daadwerkelijke werkgelegenheid bij walorganisaties is afgenomen omdat de meetmethode in beide
jaren sterk verschilt.66 Ook is binnen de reikwijdte van dit onderzoek geen informatie beschikbaar over
werkgelegenheid bij walorganisaties op Europees en mondiaal niveau en kan niet worden bepaald wat
de Europese dan wel mondiale ontwikkeling hierin is. Het is aan te bevelen om hiervan in ieder geval
binnen Nederland wel een tijdreeks van op te bouwen.
In de rest van deze sectie worden verschillende zaken in kwalitatieve termen besproken die ook hun
invloed of weerslag kunnen hebben op de doeltreffendheid van de tonnageregeling.
Uit de evaluatie van 2014 blijkt dat er geen aanpassing van de tarieven van de tonnageregeling nodig
is.67 Ook uit deze evaluatie blijkt dat er vanuit de sectorpartijen geen aanpassingen van de tarieven
van de tonnageregeling noodzakelijk zijn. Verschillende maritieme spelers bevestigen dat de
Nederlandse tarieven voldoende concurrerend zijn ten opzichte van de andere landen. Er zijn landen
met gunstigere tarieven zoals bijvoorbeeld Cyprus (zie bijlage III), maar verschillende sectorpartijen
geven aan dat uitsluitend de fiscale voordelen alleen op dit moment niet opwegen tegen de tijd en
middelen die het kost om een (wal)organisatie te verplaatsen. Enkele sectorpartijen geven aan juist
om fiscale redenen reeds in het buitenland gevestigd te zijn. Daarnaast geven verschillende
sectorpartijen expliciet aan dat als marges verder onder druk komen te staan dit kan veranderen,
bijvoorbeeld door toenemende internationale concurrentie. Voor partijen die vaak opdrachten
ontvangen van oliestaten en andere partijen die zelf afhankelijk zijn van olie-inkomsten, denk aan de
waterbouwsector en de offshore activiteiten, geldt ook dat een (structureel) lagere olieprijs de marges
onder druk zet.
Een beperkte selectie van scheepsactiviteiten (en daarmee indirect scheepstypen) komt in
aanmerking voor de tonnageregeling. De Europese communautaire richtsnoeren uit 2004 spelen hier
een rol in doordat de focus ligt op het vervoersgedeelte van maritieme activiteiten.68 Hierdoor stelt
de Nederlandse tonnageregeling dat maritieme activiteiten anders dan vervoer niet onder de regeling
vallen. Deze focus op vervoer strookt niet langer met de doelstelling van het Nederlandse beleid. Het
doel is om een sterke concurrentiepositie van de Nederlandse maritieme sector te bewerkstelligen,
zeevaart, binnenvaart, scheepsbouw, waterbouw, offshore, maritieme dienstverlening, etc. Het doel
is dus niet alleen om specifiek een sterke concurrentiepositie van het vervoersdeel van de
Nederlandse zeevaartsector te bewerkstelligen.
De waterbouwsector heeft veel specialistische schepen. Deze sector geeft aan dat, ondanks de groei
die zij doormaakt, de mondiale sterk toenemende concurrentie en de lage olieprijzen de marges onder
druk zetten. Dit betekent dat de behoefte om het concurrentievermogen te vergroten in deze sector
groot is, maar dat zij slechts in beperkte mate bediend wordt door de tonnageregeling. Er kan gesteld
worden dat hier wel de mogelijkheid voor is binnen de richtsnoeren omdat de Europese Commissie
de vervoersfunctie in de richtsnoeren effectief heeft verlaten door andere scheepstypen toe te laten
66

Deze vergelijking is gebaseerd op twee verschillende edities van de Maritieme Monitor en cijfers voor de
werkgelegenheid voor een specifiek jaar kunnen variëren tussen edities. Bron: Maritieme Monitor 2015,
Maritieme Monitor 2020
67

Evaluatie van de fiscale maatregelen in het zeescheepvaart beleid (2014) - Bloem Doze Nienhuis, Panteia

68

Mededeling C(2004) 43 van de Commissie — Communautaire richtsnoeren betreffende staatssteun voor het
zeevervoer

29

dan alleen schepen voor het vervoer van personen en goederen over zee. Het zou hiermee mogelijk
zijn een effectief techniek-neutrale regeling te definiëren.69,70 In het verleden is ook wegens
budgettaire redenen de tonnageregeling in Nederland alleen toegepast voor het vervoersdeel. 71
Een ander vanuit de sector veelgehoord knelpunt is dat de ‘bare-boat out’ niet onder de
tonnageregeling valt. 72 Dit is het verhuren van een schip zonder bemanning, waarbij tijdens de
verhuur een schip in een ander scheepsregister wordt ondergebracht, bijvoorbeeld omdat dit
(wettelijk) vereist is voor het uitvoeren van bepaalde opdrachten. Tijdens een bare-boat charter out
heeft de huurder de gehele juridische en financiële verantwoordelijkheid. Maritieme partijen zouden
graag zien dat ook de ‘bare-boat out’ in de regeling wordt opgenomen. In België en Denemarken is dit
net als in Nederland niet toegestaan, maar in bijvoorbeeld Cyprus is dit wel toegestaan, al zijn daar
wel enkele restricties van toepassing.73
De tonnageregeling kan worden toegepast in het eerste jaar waarin kwalificerende winst uit
zeescheepvaart wordt genoten, dan wel in het tiende jaar (of een veelvoud) daarvan. Zonder deze eis
zouden bedrijven bijvoorbeeld alleen mee kunnen doen in jaren dat ze veel winstbelasting zouden
moeten betalen. De eis om 10 jaar achtereen gebruik te maken van de tonnageregeling bestaat in de
gehele EU. Vanuit de sector is er over het algemeen begrip voor deze 10-jaarseis. Er bestond in de
praktijk enige discussie (dan wel onduidelijkheid) over de bepaling van het aanvangsjaar voor de
toepassing van de tonnageregeling. Volgens de Wet inkomstenbelasting 2001 is de eis dat “Het
verzoek wordt gedaan in het eerste jaar waarin de belastingplichtige uit de desbetreffende
onderneming winst uit zeescheepvaart geniet, dan wel in het tiende jaar of een veelvoud daarvan
nadien”. 74 Deze definitie liet ruimte voor interpretatie over. Voor de inkomstenbelasting is ‘het jaar’
immers het kalenderjaar en voor de vennootschapsbelasting is dit het boekjaar. De
uitvoeringsorganisatie heeft hier duidelijkheid in gebracht door daar een keuze in te maken. De
sectorpartijen zouden graag zien dat zij dit per geval zelf mogen kiezen in verband met fiscale
optimalisatie, vergelijkbaar met hoe dit in België is geregeld waar de belastingplichtige zelf mag kiezen
wanneer de tonnageregeling in gaat.

3.3.1. De tonnageregeling kent ruimte voor verbetering
Op basis van de cijfers kan worden gesteld dat de tonnageregeling in combinatie met de andere
regelingen en factoren er niet in slagen het aantal schepen met een Nederlandse belanghebbende te
doen groeien. De enige groeisector in Nederland (de waterbouw) wordt niet volledig bediend door de
tonnageregeling doordat de regeling gericht is op scheepstypes die typisch vervoersactiviteiten
uitvoeren en bijvoorbeeld niet op specifieke werkschepen, terwijl het wel mogelijk is om een regeling
op basis van techniek-neutrale schepen te definiëren die binnen de Europese richtsnoeren valt (zoals

69

Official Journal of the European Union (OJ L 119 14.05.2009 p29)

70

‘Decision text’ – State Aid SA. 51809 (2019/N) – Cyprus Prolongation of the Cyprus Tonnage Tax and Seafarer
Scheme
71

Evaluatie van de fiscale maatregelen in het zeescheepvaart beleid (2014) - Bloem Doze Nienhuis, Panteia

72

Choosing your course (2015) - PWC

73

‘Decision text’ – State Aid SA. 51809 (2019/N) – Cyprus Prolongation of the Cyprus Tonnage Tax and Seafarer
Scheme
74

Wet inkomstenbelasting 2001 – Rijksoverheid – https://wetten.overheid.nl/BWBR0011353/2021-0101#Hoofdstuk3

30

bijvoorbeeld in Cyprus75). De tonnageregeling in zijn huidige vorm is op zichzelf staand blijkbaar niet
langer voldoende in staat om de Nederlandse concurrentiepositie ten aanzien van fiscale vestiging te
behouden en te stimuleren aangezien de ontwikkeling van de maritieme sector achterblijft bij de
Europese en mondiale ontwikkeling.

3.3.2. Suggesties ten behoeve van volgende evaluaties
De tonnageregeling bereikt zijn doel als het bedrijven aan Nederland weet te binden. De mate waarin
dit de tonnageregeling lukt is in beperkte mate te onderbouwen met data. De analyse in dit hoofdstuk
gebruikt het aantal schepen met een Nederlandse belanghebbende als maatstaaf. Dit biedt echter
geen perfecte proxy voor werkgelegenheid en toegevoegde waarde. Om de impact van de
tonnageregeling beter in kaart te brengen, zouden de volgende zaken inzichtelijk kunnen worden
gemaakt: (1) het aantal bedrijven dat gebruikt maakt van de tonnageregeling en hun grootte, (2) het
totale belastinginkomen vanuit de tonnageregeling en andere belastinginkomsten van deze bedrijven
en (3) een congruente dataset van het aantal gevestigde maritieme bedrijven op Europees en
mondiaal niveau. Met (1), (2) en (3) kan bepaald worden of de omvang van de fiscale vestiging en
belastinginkomsten door de tijd heen verandert en of er een causaal verband is met het gebruik van
de tonnageregeling.
Op basis van de SEO effectladder (zie bijlage I) is gegeven de huidige data de werking van de
tonnageregeling aan te tonen met een score van ‘3. Indicatief’ op de effectladder. Het beschikbaar
maken van (1), (2), en (3) zou de evaluatie dichter bij score ‘4. plausibel causaal’ kunnen brengen. Er
dient te worden opgemerkt dat het aantonen van de werking van een regeling in een dergelijk complex
krachtenveld naar alle waarschijnlijkheid niet sterker kan worden aangetoond dan een score 4.

3.4. Doelmatigheid
De Handreiking beleidsdoorlichtingen76 stelt dat alle input voor het uitvoeren van een regeling de
‘kosten’ zijn in ‘de formule’ voor doelmatigheid: ‘opbrengsten/kosten’. Zoals reeds opgemerkt zijn de
opbrengsten van de tonnageregeling lastig te kwantificeren. Echter, voor de kostenkant is het
gangbaar om in ieder geval het budgettair beslag te beschouwen. In het geval van de tonnageregeling
is het budgettair beslag gedefinieerd als het verschil tussen de inkomsten uit de tonnagebelasting en
de inkomsten in het geval waarin alle aanwezige maritieme spelers de gebruikelijke winstbelasting
zouden betalen. Echter, in afwezigheid van de regeling is het onwaarschijnlijk dat deze spelers in
Nederland gevestigd blijven en daarmee is het budgettair beslag, bepaald op €120 miljoen per jaar77,
een getal dat een bovengrens beschrijft. Daarnaast zou als de regeling goed werkt (en dus bedrijven
in Nederland doet groeien of bedrijven uit het buitenland verleidt zich in Nederland te vestigen) het
budgettair beslag toenemen. Dit is een positief effect, maar heeft vooral een negatieve connotatie
zolang de opbrengsten niet gekwantificeerd worden.

3.4.1. Uitvoeringspraktijk
De uitvoerder van de tonnageregeling heeft de benodigde infrastructuur om de regeling effectief en
efficiënt uit te voeren. De kennis van inspecteurs wordt als toereikend ervaren door de sectorpartijen
en er is een specifieke kennisgroep voor de tonnageregeling die zorg draagt voor kennisuitwisseling
75

‘Decision text’ – State Aid SA. 51809 (2019/N) – Cyprus Prolongation of the Cyprus Tonnage Tax and Seafarer
Scheme
76

https://www.rijksbegroting.nl/beleidsevaluaties/evaluaties-en-beleidsdoorlichtingen/handreikingbeleidsdoorlichtingen/de-beleidstheorie
77

Miljoenennota 2019 – Bijlage 9. Fiscale regelingen

31

en daarmee voor consistentie. Indien nodig schakelt de kennisgroep met de beleidsmaker als er
onduidelijkheid bestaat over de detailinvulling van het beleid. Zoals genoemd bestaat er in de sector
de wens om zelf de ingangsdatum van de tonnageregeling te kiezen. Er bestaat enige onduidelijkheid
bij de sectorpartijen (dan wel discussie tussen de sector en de uitvoerder) over welke beheerstaken
wel en niet kwalificeren, bijvoorbeeld de uitbesteding van (sub)onderdelen van de beheerstaken aan
uitzendbureaus of gespecialiseerde bedrijven.
Uitvoering door de gebruikers van de regeling wordt verschillend ervaren door de sectorpartijen. Voor
de zeevaart geldt veelal dat de schepen in de tonnageregeling vallen en de meeste sectorpartijen
stellen over het algemeen dat de uitvoering efficiënt is. Maritieme spelers met gemengde activiteiten,
die dus niet uitsluitend vervoersactiviteiten hebben, stellen dat de uitvoering niet altijd efficiënt is.
Met name de winstsplitsing en kwalificatie op basis van vervoers- en niet-vervoersactiviteiten wordt
soms als onduidelijk en inefficiënt ervaren. Echter, bij een open norm zal altijd enige mate van
discussie en afstemming noodzakelijk zijn.

3.5. Borging evaluatie en horizonbepaling
De punten beschreven in sectie 2.5 zijn ook voor de tonnageregeling van toepassing. Op basis van de
Comptabiliteitswet 201678 en de Regeling periodiek evaluatieonderzoek79, dienen de regelingen
minimaal een keer per zeven jaar geëvalueerd te worden. Regeling-specifieke vragen zijn gesteld door
de betrokken departementen in de offerteaanvraag, maar verder niet beschreven in
beleidsdocumenten. Daarmee is er ruimte voor verbetering. Hiertoe staan in sectie 3.3.2 suggesties
voor criteria en beoogde data voor een verbeterslag richting een volgende evaluatie. De regeling zelf
heeft geen expliciete horizonbepaling, maar de Europese toestemming loopt tot 31 december 2028.
Daarmee heeft de regeling effectief wel een horizonbepaling80.

78

Comptabiliteitswet 2016 - Rijksoverheid

79

Regeling periodiek evaluatieonderzoek - Rijksoverheid

80

State Aid SA. 51263 (2019/N) – Netherlands Prolongation of the Dutch tonnage tax scheme for ship
managers, large vessels and service vessels

32

4. Evaluatie afdrachtvermindering zeevaart
Werkgevers van zeevarenden die varen op een schip onder Nederlandse vlag81, kunnen aanspraak
maken op de afdrachtvermindering voor zeevarenden. De afdrachtvermindering is een
loonkostensubsidie die is opgenomen in de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor
de volksverzekeringen.82 De afdrachtvermindering verlaagt de loonkosten. De tegemoetkoming
betreft een vermindering van de door de werkgever af te dragen loonbelasting en premie voor de
volksverzekeringen van 40% van het loon van de in Nederland, EU of EER wonende zeevarende. Met
betrekking tot de niet in Nederland, EU of EER wonende zeevarende die aan de loonbelasting is
onderworpen of premieplichtig is voor de volksverzekeringen bedraagt deze 10%. Het fiscaal voordeel
wordt verzilverd op het totaal van de door de werkgever af te dragen loonbelasting en premie
volksverzekeringen. Daarmee wordt de afdrachtvermindering niet alleen verzilverd via het loon van
de zeevarenden, maar ook via het loon van andere werknemers van deze werkgever. 83

4.1. Probleemstelling en beleidsdoel
De probleemstelling en beleidsdoelstelling zoals beschreven in hoofdstuk 2 gaan ook op voor de
afdrachtvermindering zeevaart. Het doel is om op duurzame wijze toegevoegde waarde en
werkgelegenheid te creëren voor zeevarenden van de vloot die onder Nederlandse vlag vaart. De
afdrachtvermindering draagt bij aan deze doelstelling door de concurrentiepositie te verbeteren
middels het verlagen van de loonkosten van een werkgever van zeevarenden. De
afdrachtvermindering stimuleert daarnaast het varen onder Nederlandse vlag door als eis te stellen
dat alleen schepen onder Nederlandse vlag in aanmerking komen voor de afdrachtvermindering. Het
andere doel van de afdrachtvermindering is om te zorgen dat zeevarenden op de arbeidsmarkt
kunnen concurreren met zeevarenden uit landen met lagere loonkosten. Dit creëert niet alleen
arbeidskansen, maar zorgt (indirect) ook voor kennis en ervaring in het maritieme ecosysteem doordat
zeevarenden later in hun carrière vaak in het maritieme ecosysteem (op land) eindigen.
Het toetsingskader fiscale regelingen schrijft voor dat de te bereiken doelstelling wordt getoetst aan
de hand van het acroniem SMART; Specifiek, Meetbaar, Afgesproken, Realistisch en Tijdsgebonden.
De doelstelling van afdrachtvermindering is in zijn huidige vorm niet specifiek. Het woord
concurrerend kent geen eenduidige definitie. Tevens is voor het aantal zeevarenden geen specifieke
doelstelling gedefinieerd in absoluut aantal of relatief ten opzichte van ontwikkelingen in de EU en of
op mondiaal niveau. Om de regeling specifiek te maken, zou een dergelijke voorwaarde toegevoegd
kunnen worden. Gezien de doelstelling niet specifiek is in de te bereiken doelen, is deze ook niet direct
meetbaar. Daarnaast is de causaliteit van deze regeling op basis van uitsluitend kwantitatieve data
lastig vast te stellen, daarom wordt gebruik gemaakt van interviews. Ook wordt gekeken naar sector
brede ontwikkelingen, maar deze zijn lastig specifiek toe te schrijven aan de fiscale regeling.
Om aan het criteria ‘afgesproken’ (of afgestemd) te voldoen, dienen de belanghebbenden van de
afdrachtvermindering het eens te zijn over de doelstelling. Dit lijkt het geval te zijn, aangezien zowel
werkgevers en werknemers (bij monde van hun vertegenwoordigende organisaties) en de
beleidsmaker het eens zijn over het doel. Er dient opgemerkt te worden dat de twee doelstellingen
81
82

Voor zeilende Commercial Cruising Vessels (CCV’s) is een EU/EER-vlag vereist, zie sectie 4.5.
https://wetten.overheid.nl/BWBR0007746/2021-01-01

83

Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen (2021) Rijksoverheid
33

van de afdrachtvermindering: het concurrentievermogen van zeevarenden op schepen onder
Nederlandse vlag op de arbeidsmarkt en de voorwaarde van het varen onder Nederlandse vlag in
sommige gevallen niet op elkaar aansluiten. De verplichting tot het voeren van een Nederlandse vlag84
beperkt immers het aantal schepen waar zeevarenden concurrerend kunnen worden ingezet.
Daarnaast is de regeling gericht op vervoersactiviteiten. Deze focus op vervoer strookt niet langer met
de doelstelling van het Nederlandse beleid voor een sector brede aanpak van de concurrentiepositie,
een aanpak die dus niet beperkt is tot één type activiteiten.
De doelstelling wordt realistisch geacht aangezien Nederland in het recente verleden ook
concurrerend is geweest. Aan de doelstelling van de regeling is geen tijdslijn verbonden, waardoor de
doelstelling niet als tijdsgebonden kan worden beschouwd. De regeling is van blijvende relevantie;
totdat er geen behoefte meer is aan het versterken van de Nederlandse concurrentiepositie. Dit zal
iedere evaluatie bevestigd moeten worden.

4.2. Instrumentkeuze
De punten beschreven in sectie 2.2 zijn ook van toepassing voor de afdrachtvermindering. Een fiscale
aftrek kan specifiek de loonkosten verlagen die in Nederland hoger zijn dan in het buitenland. De
afdrachtvermindering zeevaart is een werkgeversregeling. Sommige andere landen hebben gekozen
voor een werknemersregeling. Enkele sectorpartijen gaven aan een werknemersregeling op het eerste
gezicht onwenselijk te vinden, aangezien de netto inkomsten van een werknemer dan afhankelijk
kunnen worden van het type schip en het type werkzaamheden waarop de werknemer wordt ingezet,
terwijl nu de werkgever dit ‘risico’ draagt.

4.3. Doeltreffendheid
In deze evaluatie kan de doeltreffendheid van de afdrachtsvermindering niet causaal worden
aangetoond. Echter, het aantal schepen dat vaart onder Nederlandse vlag en het aantal Nederlandse
zeevarenden worden als proxy voor de effectiviteit van de regeling gebruikt. De totale vloot onder
Nederlandse vlag is in de periode 1 januari 2014 – 1 januari 2020 in ontwikkeling achtergebleven bij
de EU28 landen en het totaal van de wereld (zie Figuur 1). Eenzelfde ontwikkeling is zichtbaar voor de
Nederlandse vloot onder Nederlandse vlag uitgedrukt in bruto tonnage (zie Figuur 6).
Het aantal Nederlandse zeevarenden aan boord van schepen met een Nederlandse vlag is met 2%
gestegen tussen 2014 en 2017 (zie Figuur 12).85 In dezelfde periode is de hoeveelheid niet-Nederlands
personeel aan boord van schepen met Nederlandse vlag gedaald met 4%. Ondanks de afname van
schepen onder Nederlandse vlag zijn er dus meer Nederlandse zeevarenden.
De afdrachtvermindering kent vier categorieën van activiteiten waarvoor afdrachtvermindering kan
worden geclaimd. Voor het vervoer van zaken of personen geldt de eis dat de regeling alleen
toepasbaar is op het internationaal vervoer. Daardoor zijn maritieme activiteiten die zich beperken
tot vervoer naar of tussen locaties op de Nederlandse Exclusieve Economische Zone (EEZ) uitgesloten
van dat deel van de regeling. Andere maritieme activiteiten, bijvoorbeeld activiteiten die zich
beperken tot vervoer naar of tussen locaties op de Nederlandse Exclusieve Economische Zone (EEZ),
kunnen onder het bereik van de afdrachtvermindering vallen als sprake is van een van de andere
categorieën die onder de reikwijdte van de regeling vallen. Verscheidene maritieme spelers geven aan
84

De Europese richtsnoeren vereisen vandaag de dag het voeren van vlag uit de EU/EER. Zodra de
afdrachtvermindering wordt gewijzigd zal deze eis moeten worden overgenomen.
85

Soortgelijke data voor latere jaren dan 2017 is niet beschikbaar

34

dat ze hierdoor benadeeld worden ten opzichte van internationale concurrentie. Ten tijde van
invoering van de afdrachtvermindering in de jaren ’90 was dit argument mogelijk nog te verwerpen
door te stellen dat dit een Nederlandse markt betreft en alle spelers gelijk nadeel ondervinden.
Tegenwoordig is dit echter niet langer het geval. Ook Europese en mondiale spelers doen mee aan
tenders op de Nederlandse EEZ. Hierdoor behaalt de afdrachtvermindering op de Nederlandse EEZ in
mindere mate zijn doel. Dit probleem zal in de toekomst groeien door de geplande bouw van
windmolens op de Nederlandse EEZ.
Op basis van de data lijkt het erop dat de regeling doeltreffend is in het behouden van
werkgelegenheid voor Nederlandse zeevarenden. Maritieme spelers geven aan dat deze Nederlandse
werkgelegenheid tegenwoordig met name uit personeel met hogere rangen bestaat en dat de
afdrachtsvermindering essentieel is om Nederlandse zeevarenden in dienst te kunnen houden of te
nemen. Ook de werknemersorganisatie geeft aan dat de opleiding van Nederlandse zeevarenden niet
langer onderscheidend is ten opzichte van opleiding elders in de wereld doordat veel eisen
geharmoniseerd zijn (‘diploma is diploma’). Werkgevers zien de ontwikkeling dat buitenlands
personeel steeds beter is opgeleid en dat de aantrekkelijkheid van het in dienst nemen van
Nederlandse zeevarenden in toenemende mate onder druk staat. Aan boord van Nederlandse
vlagschepen was in 2019 42% van de kapiteins niet Nederlands (EU en niet-EU), 73% van de officieren
niet Nederlands (EU en niet-EU) en 94% van de gezellen niet Nederlands (EU en niet-EU)86. Daarnaast
geven verschillende Maritieme spelers aan dat de afdrachtvermindering bijna nooit doorslaggevend
is in de keuze voor een vlag, de keuze wordt veelal gemaakt op basis van andere factoren zoals
kwaliteit en klantgerichtheid van het scheepsregister.
Sectorpartijen geven aan dat Nederlandse opvarenden geclusterd worden op schepen die onder
Nederlandse vlag varen om zo gebruik te kunnen maken van de afdrachtvermindering. Als een schip
onder EU vlag vaart worden buitenlandse (Europese) zeevarenden gebruikt die vaak een zeevarenden
regeling hebben waarbij een EU/EER vlag is vereist. Dit zou betekenen dat het loslaten van de
Nederlandse vlag als één van de voorwaarden om gebruik te kunnen maken van de
afdrachtvermindering, en daarvoor in de plaats een EU/EER vlag te vereisen, een positief effect zou
kunnen hebben op de werkgelegenheid voor Nederlandse zeevarenden. Uit gesprekken met de
belangenvertegenwoordiging van Nederlandse zeevarenden blijkt echter dat de Nederlandse vlag wel
degelijk van belang is voor de Nederlandse zeevarenden en blijkt tevens dat werkloosheid onder
Nederlandse kapiteins en officiers over het algemeen laag is.

4.3.1. Suggesties ten behoeve van volgende evaluaties
De afdrachtvermindering stimuleert aan de ene kant werkgelegenheid voor zeevarenden. Aan de
andere kant borgt de afdrachtvermindering het gebruik van de Nederlandse vlag. Hoewel het belang
van de afdrachtvermindering wordt onderstreept in gesprekken met sectorpartijen en zowel getallen
ten aanzien van werkgelegenheid en gebruik van de Nederlandse vlag beschikbaar zijn, is de precieze
bijdrage aan de concurrentiepositie moeilijk kwantitatief aan te tonen. Dit maakt dat beleidstheorie,
empirisch onderzoek en verklaringen uit de sector beschikbaar zijn. Hiermee wordt het niveau van de
evaluatie ingeschat op niveau 3. Indicatief. Door (1) het aantal zeevarenden dat gebruik maakt van de
afdrachtvermindering, (2) de verdeling van de hoogte van deze afdrachtvermindering en (3) de functie
verdeling van Nederlandse zeevarenden op schepen naar nationale vlag te gebruiken zou een niveau
4. plausibele causaliteit kunnen worden bereikt. Het bereiken van niveau 5. Causaal lijkt praktisch
onmogelijk in een dergelijk complexe situatie.

86

Maritieme Monitor 2020

35

Figuur 12: Aantal zeevarenden aan boord van schepen met Nederlandse vlag voor 2014 en
2017. Data van dezelfde categorisering is voor latere jaren is niet beschikbaar. Bron: Maritieme
Monitor (2018)

4.4. Doelmatigheid
De Handreiking beleidsdoorlichtingen87 stelt dat alle input voor het uitvoeren van een regeling de
‘kosten’ zijn in ‘de formule’ voor doelmatigheid: ‘opbrengsten/kosten’. Zoals reeds opgemerkt zijn de
opbrengsten van de afdrachtvermindering lastig te kwantificeren. Echter, voor de kosten kant is het
gangbaar om in ieder geval het budgettair beslag te beschouwen. Voor de afdrachtvermindering is het
budgettair beslag gedefinieerd als de totale fiscale tegemoetkoming die de staat verleent ten opzichte
van het scenario waarin alle aanwezige maritieme spelers de normale loonkosten zouden betalen.
Sectorpartijen geven aan andere zeevarenden in plaats van Nederlandse zeevarenden te gebruiken
als een schip niet onder Nederlandse vlag vaart en daardoor geen gebruik kan worden gemaakt van
de afdrachtvermindering. Dit zou ook betekenen dat afschaffen of versoberen van de
afdrachtvermindering negatieve gevolgen zou hebben voor de werkgelegenheid voor Nederlandse
zeevarenden omdat zij minder concurrerend kunnen zijn. Wijziging van de afdrachtvermindering zal
leiden tot het overnemen van de nieuwe vlageis uit de Europese richtsnoeren. In dat geval zal een
schip vereist zijn een vlag uit de EU of EER te voeren en niet langer per se de Nederlandse vlag. De
werknemersorganisatie geeft aan dat werkgelegenheid zeer sterk gebonden is aan de Nederlandse
vlag, onder andere in verband met sociale verzekeringen. Het loslaten van de eis voor een
Nederlandse vlag kan leiden tot het verdwijnen van de Nederlandse vlag en kan een weerslag hebben
op de werkgelegenheid voor Nederlandse zeevarenden.
In 2014 bedroeg het budgettair beslag €112 miljoen.88 In 2020 bedroeg dit €108 miljoen.89 Dat is een
afname van 3,6%. Tussen 2014 en 2017 zijn er meer Nederlandse zeevarenden bijgekomen (+2%, zie
Figuur 12) en het budgettair beslag (€111 miljoen in 2017) is over dezelfde periode met 0,9%
afgenomen. Blijkbaar wordt er gemiddeld minder afdrachtvermindering toegepast per zeevarende,
aan de ene kant kan de regeling daarmee worden gezien als doelmatiger, maar het kan ook zijn dat er
een verschuiving is van zeevarenden met 10% subsidie (niet-EU, meestal lager gerankt personeel) ten

87

https://www.rijksbegroting.nl/beleidsevaluaties/evaluaties-en-beleidsdoorlichtingen/handreikingbeleidsdoorlichtingen/de-beleidstheorie
88

Bron: Miljoenennota 2016

89

Dit is een raming van het CPB. Het is mogelijk dat het budgettair beslag voor 2020 enkele miljoenen euro’s
hoger uitvalt. Bron: Miljoenennota 2021

36

koste van zeevarenden met 40% subsidie dus dat de regeling niet langer aantrekkelijk is voor
bijvoorbeeld het hoogst gerankte personeel (met de hoogste loonkosten).

4.4.1. Uitvoeringspraktijk
Vanuit de sector zijn wisselende geluiden hoorbaar over de uitvoering van de afdrachtvermindering.
Partijen die uitsluitend vervoersactiviteiten uitvoeren, ervaren een goede uitvoeringspraktijk. Partijen
die ook andere activiteiten uitvoeren ervaren, zoals eerder genoemd, meer discussie dan partijen die
alleen vervoersactiviteiten uitvoeren. Voorbeelden die zij noemen zijn de termen vervoer, sleep- en
hulpverleningswerkzaamheden en scheepsgezel. Aan de ene kant stellen verschillende maritieme
spelers dat de Belastingdienst in deze discussies geneigd is de meest nauwe definities te hanteren.
Aan de andere kant wil de Belastingdienst strikt binnen de richtsnoeren blijven om een Europese
infractieprocedure te voorkomen. Ongeacht de keuze voor de definitie, kan gesteld worden dat te
veel discussie niet wenselijk is voor zowel de uitvoerder als de sector.
Een ander punt wat naar voren komt, is dat er per maand gekeken wordt of een bedrijf kwalificeert
voor de afdrachtvermindering. Dit brengt, in combinatie met de hiervoor genoemde discussiepunten,
op maandelijkse basis onzekerheid. Dit is nadelig voor het gemak van zakendoen in Nederland, en een
deel van de gesproken sectorpartijen geeft aan dat een langer tijdvak wenselijk kan zijn. Aan de andere
kant brengt een tijdvak van een maand wel weer kansen met zich om te kwalificeren voor de
afdrachtvermindering met kortlopende projecten.
Verschillende sectorpartijen geven aan moeite te hebben met de verzilvering van de
afdrachtvermindering.90 Deze problemen komen voornamelijk voor bij rederijen met een kleine
walorganisatie. Sectorpartijen stellen dat het in België in de praktijk makkelijker is om te verzilveren,
omdat daar ook de pensioenpremies kunnen worden meegenomen in de verzilvering. In Nederland
ligt deze situatie anders.

4.5. Zeilende Commercial Cruising Vessels
Een zeilende Commercial Cruising Vessel (CCV) dient hoofdzakelijk door zeilen te worden
voortbewogen en niet meer dan 36 passagiers te hebben. Binnen de afdrachtvermindering zeevaart
bestaat een aparte categorie voor zeilende Commercial Cruising Vessels (CCV’s) die groter zijn dan 24
meter. Het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat heeft gevraagd om een aparte evaluatie van
de afdrachtvermindering voor dit type schepen.
Het doel van de regeling is om Nederland aantrekkelijker te maken voor scheepvaartondernemingen
die zeilende CCV’s exploiteren91 en om de positie van zeevarenden aan boord van CCV’s te versterken
door hun arbeidskosten te verlagen. Uitstralingseffecten naar de maritieme cluster werden door de
beleidsmaker beoogd. Ten tijde van de invoering was dit scheepvaartsegment in Nederland niet tot
nauwelijks ontwikkeld.
Uit vlootdata van ILT blijkt dat in 2021 netto ten opzichte van 2018 er één kwalificerende CCV bij is
gekomen (5 erbij, 4 eraf) voor een totaal van 20 kwalificerende CCV’s, die allen onder Nederlandse
vlag varen. Voor CCV’s is geen data op Europees en mondiaal niveau beschikbaar, waardoor ook de
trends op Europees en mondiaal niveau voor CCV’s onbekend zijn. Uit contact met de

90

Verzilveringsproblematiek komt voor wanneer de tegemoetkoming groter is dan de af te dragen
loonbelasting en premie volksverzekeringen.
91

Nederland Uitbreiding afdrachtvermindering zeevaart (2007) – Europese Commissie (Steunmaatregel N 447/
2005)

37

vertegenwoordiging van de beroepschartervaart (zij vertegenwoordigen in totaal ongeveer 60
schepen waaronder CCV’s) blijkt dat hun leden de verschillende fiscale regelingen goed weten te
vinden en de afgelopen 5 jaar ongeveer 10 zeilende CCV’s zijn uitgevlagd. Geen van deze schepen is
uitgevlagd om fiscale redenen. Regeldruk (ten aanzien van de uitrusting, milieu, etc.) en onbekendheid
met de voordelen van de Nederlandse vlag worden als hoofdredenen genoemd. Er kan op basis
hiervan niet worden afgeleid welk effect de regeling voor CCV’s heeft.

4.6. Borging evaluatie en horizonbepaling
De punten beschreven in sectie 2.2 zijn ook voor de afdrachtvermindering van toepassing. Op basis
van de Comptabiliteitswet 201692 en de Regeling periodiek evaluatieonderzoek93, dienen de
regelingen minimaal een keer per zeven jaar geëvalueerd te worden. Regeling-specifieke vragen zijn
gesteld door de betrokken departementen in de offerteaanvraag, maar verder niet beschreven in
beleidsdocumenten. De regeling zelf heeft geen horizonbepaling, maar de Europese toestemming
specifiek voor zeilende CCV’s loopt tot 31 december 202294. Daarmee heeft die regeling effectief wel
een horizonbepaling.

92

Comptabiliteitswet 2016 - Rijksoverheid

93

Regeling periodiek evaluatieonderzoek - Rijksoverheid

94

SA.46727 (2016/N) Prolongation of the extension of reduced remittances for maritime navigation to
commercial cruising vessels (SA.34004)

38

5. Evaluatie willekeurige afschrijving op zeeschepen
binnen het zeevaartbeleid
In plaats van de tonnageregeling, kan ook gekozen worden voor de willekeurige afschrijving van
zeeschepen. Dit maakt het mogelijk om per jaar maximaal 20% van de waarde willekeurig af te
schrijven. In de praktijk wordt zeer weinig gebruik gemaakt van deze regeling. Tijdens deze evaluatie
is een enkele reder gesproken die van de regeling gebruik maakt. Deze reder gaf aan het als een
waardevol alternatief voor de tonnageregeling te beschouwen.
Door het zeer gelimiteerde gebruik van de regeling, levert deze geen noemenswaardige bijdrage aan
de beleidsdoelstellingen. Er lijkt geen sprake van een verandering sinds de vorige evaluatie. In de
vorige evaluatie werd aangegeven dat het budgettair beslag €4 miljoen bedroeg.95 Sindsdien is het
budgettair beslag verlaagd tot €3 miljoen.96 Ook gaf de vorige evaluatie aan dat de regeling
doeltreffender gemaakt kan worden door een aanpassing door te voeren waarbij de fiscale verliezen
door de willekeurige afschrijving ook kunnen worden gecompenseerd met winsten uit andere
activiteiten dan de exploitatie van de zeeschepen. Er is geen sprake van een dergelijke wijziging.97 De
regeling is daarmee nog steeds even (on)doeltreffend als in de voorgaande evaluatie.

95

Fiscale Evaluatie - Evaluatie van de fiscale maatregelen in het zeescheepvaart beleid – Bloem Doze Nienhuis,
Panteia (2014)
96

Rijksbegroting 2015 (kst-34000-XII-2)

97

Uitvoeringsregeling willekeurige afschrijving 2001, artikel 11 - Rijksoverheid

39

6. Conclusies en aanbevelingen
In dit hoofdstuk hebben wij de conclusies en aanbevelingen gegroepeerd in vijf punten. Hierbij worden
eerst de kernbevindingen uit het onderzoek herhaald, waarna de conclusies worden opgesomd,
gevolgd door onze aanbevelingen.
1. Kernbevindingen: in de periode van 2014-2019 blijft de ontwikkeling van het aantal schepen
onder Nederlandse vlag en in Nederlands beheer achter bij de ontwikkeling in Europa en op
mondiaal niveau. Op de wereldmarkt is sprake van een de voortdurende overcapaciteit waardoor
het aanbod groter is dan de vraag en marges onder druk staan. Om de marges te vergroten wordt
ingezet op kostenbesparing, een methode hierin is een verplaatsing naar voordeligere landen,
zowel qua winstbelasting als qua personeelskosten. Aangezien de vloot in Nederland krimpt is af
te leiden dat Nederland als onvoldoende aantrekkelijk wordt ervaren. Ook de werkgelegenheid
in Nederland loopt terug, dit is ook het geval op Europees niveau al zij het minder sterk. Hoe de
werkgelegenheid zich op mondiaal niveau ontwikkelt is binnen dit onderzoek niet vastgesteld.
Tijdens interviews met sectorpartijen geeft men aan dat de keuze voor een vlag of nationaliteit
van een zeevarende wordt bepaald door economische (fiscale) factoren en door nieteconomische factoren. Economische factoren zijn veelal de bemanningskosten en de
aanwezigheid van fiscale regelingen in een land. Niet-economische factoren die worden genoemd
zijn met name 'the ease of doing business', waaronder de toegankelijkheid van het
scheepsregister. De sectorpartijen (rederijen, brancheorganisaties van reders en waterbouw en
bemanningsvertegenwoordiging), geven allen aan dat de kennis, kunde en faciliteiten in de
Nederlandse cluster niet langer uitzonderlijk zijn in de wereldmarkt. Opkomende markten
(bijvoorbeeld China) weten de achterstand snel in te lopen en sluiten hun markt deels of geheel
voor sommige buitenlandse partijen (bijvoorbeeld de waterbouw). Buitenlandse zeevarenden
(sommige EU-landen en niet-EU landen) zijn goedkoper dan Nederlandse zeevarenden. Ook
geven sectorpartijen aan dat Nederlandse zeevarenden maar een beperkt voordeel hebben van
hun Nederlandse opleiding. In de keuze om een zeevarende aan boord te nemen geldt steeds
vaker 'diploma is diploma' door internationale harmonisatie van de diploma-eisen. Als een land
zich niet kan onderscheiden op kwaliteit, moeten zij dit doen op prijs.
Conclusies:
• De ontwikkeling van de Nederlandse zeevaartsector blijft achter bij de Europese en
mondiale ontwikkeling.
• Nederland kan zich steeds minder onderscheiden op het wereldtoneel op kwaliteit doordat
andere (niet-EU) landen een inhaalslag in kwaliteit van hun maritieme clusters maken of
hebben gemaakt en diploma-eisen voor zeevarenden internationaal zijn geharmoniseerd.
• Voor Nederlandse partijen wordt daardoor lage kosten steeds belangrijker terwijl de
kosten van een Nederlandse zeevarende hoger zijn dan van een niet-EU zeevarende.
Aanbevelingen:
• Verandering is nodig om de Nederlandse concurrentiepositie te versterken zodat
Nederland niet achter blijft lopen in ontwikkeling op Europa en de wereld. Deze
verandering kan zowel economisch (fiscaal) als niet-economisch zijn.
• Behoud minimaal het niveau van steun dat uitgaat van de tonnageregeling en
afdrachtvermindering om te voorkomen dat de kosten voor Nederlandse rederijen en het
in dienst hebben van Nederlandse zeevarenden nog hoger worden.
• Ga in gesprek met de sector om te bepalen welke punten ondersteund moeten worden om
de concurrentie aan te kunnen gaan met het buitenland.
2. Kernbevindingen: het doel van de Nederlandse overheid is ten opzichte van de jaren '90
verschoven naar de bredere maritieme cluster in plaats van alleen 'meer schepen'. Dit komt terug
40

in de beleidsbrieven ten aanzien van de zeevaart (in de context als het belang van zeevaart voor
de cluster) en sluit aan bij de Maritieme strategie waar duidelijk wordt ingezet op behoeftegestuurde maatwerk oplossingen vanuit de cluster. De maritieme cluster is door de jaren ook
meer verschoven naar niet vervoersactiviteiten (bijvoorbeeld waterbouw en offshore). De fiscale
regelingen hebben grotendeels betrekking op vervoer of op schepen die als hoofdtaak vervoer
hebben. Andere Europese landen hebben hun regeling zo ingericht dat de nadruk minder op
vervoer ligt. Bijvoorbeeld door geen scheepstype voor te schrijven voor de tonnageregeling.
Conclusies:
• De fiscale regelingen sluiten niet volledig aan bij de behoefte van de overheid, een sterk
maritiem cluster, maar richten zich specifiek op het vervoersdeel.
• Een bredere aansluiting van de fiscale regelingen op de maritieme cluster past binnen het
grotere doel van de overheid en is in lijn met de maritieme strategie.
• Hier zijn binnen de Europese richtsnoeren ook mogelijkheden voor, bijvoorbeeld door een
aanpassing aan de fiscale regelingen waarbij geen scheepstype wordt voorgeschreven.
Aanbevelingen:
• Onderzoek de effecten (niet alleen economisch) van een bredere aansluiting van de
tonnageregeling en afdrachtvermindering op de maritieme cluster, en specifiek de
aansluiting op de waterbouw (incl. offshore-/energiesector).
3. Kernbevindingen: tijdens interviews met de sectorpartijen werd geregeld aangegeven dat
discussie of onduidelijkheid ervaren werd met de uitvoerder van de fiscale regelingen over wat
wel en niet binnen de regelingen past. De uitvoerder herkent deze discussies als incidenten. De
uitvoerder heeft goed voor ogen wat zij wel en niet binnen de wet en de Europese richtsnoeren
vindt vallen en blijft hierbij binnen de grens zitten van wat is toegestaan om zo een Europese
infractieprocedure te voorkomen. Daarentegen willen de sectorpartijen wel graag dat de grens
wordt opgezocht, mede omdat dit in andere landen in Europa ook gebeurt en de sectorpartijen
een level-playing field willen (als voorbeeld wordt België verschillende keren genoemd). De
fiscale regelingen zijn veelal open normen, dit betekent dat deze aan interpretatie onderhevig
zijn omdat de grenzen en begrippen niet altijd hard zijn gedefinieerd. Sommige landen hebben
normen vereenvoudigd door simpelweg alles binnen de norm te laten vallen, bijvoorbeeld door
geen scheepstypes te specificeren in de tonnageregeling.
Conclusies:
• Er bestaat een spanningsveld tussen de uitvoeringsorganisatie die binnen de grenzen van
de wet en Europese richtsnoeren blijft en de sectorpartijen die graag de grens willen
opzoeken ten behoeve van een level-playing field ten opzichte van landen die wel de
grenzen opzoeken.
• Overleg tussen de sectorpartijen en de uitvoeringsorganisatie om tot een invulling van de
open normen te komen is inherent aan het gebruik van een open norm.
• Vereenvoudiging van normen kan de uitvoeringspraktijk vereenvoudigen, zowel voor de
uitvoerder als voor de sectorpartijen.
Aanbevelingen:
• Ga in gesprek met de uitvoerder en sectorpartijen om de grenzen van de Europese
richtsnoeren te bespreken en hierin een bewuste afweging te maken tussen het risico van
het opzoeken van de maximale ruimte binnen de Europese kaders en het waarborgen van
een level playing-field. Hierbij dient de beleidsmaker het overeengekomen risico bewust te
accepteren.
• Ga door met het publiceren van 'vraag-antwoord' besluiten om zo onduidelijkheden die
ontstaan in de markt weer tijdig weg te nemen.
• Houd bij (toekomstige) aanpassingen van de regelingen rekening met de uitvoerbaarheid
en overweeg gebruik te maken van niet limitatieve normen die discussie of interpretatie
zoveel mogelijk voorkomen.
41

4. Kernbevindingen: de effecten van de fiscale regelingen laten zich lastig kwantificeren in deze
evaluatie. Enerzijds komt dit doordat de concurrentiepositie van Nederland door meer bepaald
wordt dan de fiscale regelingen (ook niet-economische factoren spelen mee) en anderzijds is dit
terug te leiden op de beschikbaarheid van data, bijvoorbeeld het aantal gebruikers van de
verschillende regelingen of congruente datasets op Nederlands, Europees en mondiaal niveau.
Ook specifieke data, bijvoorbeeld het aantal zeilende CCV's, is niet direct voor handen waardoor
aanpassingen van de afdrachtvermindering ten aanzien van dit scheepstype niet goed zijn vast te
stellen. Interviews met de sectorpartijen leveren inzicht in de beweegredenen van deze partijen
en de knelpunten die deze partijen, of degene die zij vertegenwoordigen, ervaren en levert een
goed inzicht op van wat van belang is voor de Nederlandse concurrentiepositie.
Conclusies:
• De effecten van de fiscale regelingen zijn binnen deze evaluatie niet causaal vast te stellen
op basis van cijfers alleen. Op basis van de interviews is voldoende (kwalitatieve) data
opgehaald om te kunnen oordelen dat de fiscale regelingen een positieve bijdrage leveren
aan de Nederlandse concurrentiepositie.
• Het is wenselijk deze causaliteit wel op basis van cijfers aan te kunnen tonen.
• Het is wenselijk om op de hoogte te zijn van de aantrekkelijkheid van de maritieme cluster
met als onderdeel daarvan ook de rol die de fiscale regelingen en niet-economische
factoren zoals de ‘ease of doing business’ daarin spelen.
Aanbevelingen:
• Begin zo spoedig mogelijk met de aanleg van congruente datasets (tijdreeksen) op
Nederlands, Europees en mondiaal niveau die een volgende evaluatie kunnen
ondersteunen, zie sectie 3.3.2 en 4.3.1.
• Schrijf specifieke elementen van de evaluatiemethode voor, zodat een tijdreeks van
vergelijkbare resultaten ontstaat.
• Indien aanpassingen worden gedaan aan de regelingen, begin dan ook direct met het
bijhouden van datasets specifiek bedoeld om de effecten van de aanpassing vast te stellen.
• Voer geregeld een analyse uit waarin het competitieve landschap wordt uitgevraagd in de
maritieme cluster (aangezien het doel is om de maritieme cluster te stimuleren) met als
onderdeel daarvan ook de zeevaartsector, waterbouw en offshore/energie.
• Houd bij het verzamelen van data oog voor proportionaliteit: de toegevoegde waarde van
de verzamelde data moet in verhouding staan tot de tijd en middelen die hiervoor worden
ingezet. Sluit in de dataverzameling bijvoorbeeld zoveel mogelijk aan bij Europese
initiatieven en maak gebruik van wat er reeds wordt verzameld.
5. Kernbevindingen: de Nederlandse afdrachtvermindering zeevarenden heeft op dit moment als
één van de eisen dat schepen onder Nederlandse vlag varen. Bij wijziging van de
afdrachtvermindering kan de Nederlandse vlageis voor de wijziging, dan wel voor de gehele
regeling, veranderen in een eis voor een EU/EER vlag. De gevolgen van een EU/EER vlageis voor
de Nederlandse werkgelegenheid en de aantrekkelijkheid van Nederlandse zeevarenden voor
reders is op dit moment niet inzichtelijk. Nederlandse zeevarenden zijn belangrijk voor de
maritieme cluster (zij stromen vaak door naar walfuncties).
Conclusies:
• Het wijzigen van de afdrachtvermindering brengt risico's met zich mee die op dit moment
niet inzichtelijk zijn.
Aanbevelingen:
• Maak de gevolgen van een EU/EER vlageis voor de afdrachtvermindering inzichtelijk.

42

6. Kernbevindingen: op mondiaal niveau zijn er vele verschillen tussen landen. Verschillen in
kostenpositie (bijvoorbeeld bemanningskosten), verschillen in regeldruk, en verschillen in
markttoegang. De Europese richtsnoeren voorzien in het stimuleren van de concurrentiepositie
van Europese landen doordat deze nationale staatssteun mogelijk maken. De verschillen tussen
Europa en andere landen die niet kunnen worden geadresseerd door middel van staatssteun zijn
echter ook beweegredenen om naar niet EU-landen te trekken.
Conclusies:
• De concurrentiepositie positie van EU-landen kan worden versterkt door middel van
nationale staatssteun die is toegestaan door Europa.
• Er bestaan ook andere problemen die niet direct kunnen worden opgelost door
staatssteun, denk hierbij aan beperkte toegang tot een markt voor EU-landen terwijl er
andersom wel toegang is tot de EU-markt.
Aanbevelingen:
• Adresseer, naast kostenvermindering, ook andere elementen van de concurrentiepositie
zoals bijvoorbeeld markttoegang voor EU-landen in landen die andersom ook toegang
hebben tot de EU-markt.
• De organisatie hiervan op Europees niveau ligt voor de hand, aangezien verschillen in
bijvoorbeeld regeldruk en markttoegang tussen EU en niet-EU landen een gedeeld
probleem is van de EU-landen en zij hierin samen sterker staan.
Tot slot is in bijlage V een reflectie opgenomen op de toepassing van het toetsingskader fiscale
regelingen in deze evaluatie.

43

I. Bijlage – SEO-effectladder

Van: http://www.beleidsonderzoekonline.nl/tijdschrift/bso/2019/7/BO_22133550_2019_000_007_001

44

II. Bijlage – Scheepstypes per categorie
Group
Oil tankers
Bulk carriers
General cargo ships
Container ships
Other ships

Constituent ship types
Oil tankers
Bulk carriers, combination carriers
Multi-purpose and project vessels, roll-on roll-off (ro-ro) cargo, general
cargo
Fully cellular container ships
Liquefied petroleum gas carriers, liquefied natural gas carriers, parcel
(chemical) tankers, specialized tankers, reefers, offshore supply vessels,
tugboats, dredgers, cruise, ferries, other non-cargo ships

Tabel 2: Overzicht van scheepstypes per categorie 98

98

Review of Maritime Transport 2019, UNCTAD (2020)

45

III. Bijlage - Tonnageregeling in andere Europese
landen
i.

Kwalificerende activiteiten

Het type schepen welke toegestaan wordt in de regeling wordt bepaald door de activiteit die het schip
uitvoert. In het besluit van 2009 waarin Denemarken goedkeuring kreeg van de Europese Commissie
om haar loonkostenregeling niet te beperken aan de vervoersactiviteit99, wijkt de Europese Commissie
van haar eerdere interpretaties van haar eigen richtsnoeren door ook activiteiten analoog aan vervoer
toe te staan. Sindsdien hebben verschillende landen hun tonnageregeling verruimd:
•

•

•

•
•

Cyprus heeft het analogie principe aangegrepen om ook schepen voor offshore activiteiten
inclusief personeelsvervoer, materiaal, installatie en onderhoudsactiviteiten zoals kabelleggers
pijpenleggers, onderzoeksschepen en kraanschepen, maar ook schepen ten behoeve van
reddingswerkzaamheden.100
Het Verenigd Koninkrijk heeft eerder al vele extra schepen toegelaten, waaronder kabelleggers,
pijpenleggers, onderzoeksschepen.101 Het Verenigd Koninkrijk heeft aangekondigd dat schepen
voor offshore werkzaamheden binnenkort ook worden ondergebracht in de tonnageregeling.102
Noorwegen beschrijft bewust geen complete lijst van alle schepen omdat deze snel achterhaald
zou zijn.103 Onder de regeling vallen schepen voor offshore werkzaamheden (zowel transport
als installatieschepen), valpijpschepen (mits niet bestemd voor olie en gas).
Denemarken gebruikte het argument voor analogie aan transport en staat nu offshore schepen
en kabelleggers toe.104
België heeft wetgeving die lijkt op de Nederlandse, maar een minder strikte detailinvulling van
het beleid, waardoor Nederlandse maritieme partijen aangeven dat hier ook voordeel te
behalen valt ten opzichte van Nederland.

ii.

Tarieven

De tonnagetaks tarieven zijn weergegeven in Figuur 13. Nederland zit qua tarieven in de middenmoot.
Denemarken heeft recent zijn tarieven verhoogd en daardoor heeft Denemarken nu hogere tarieven
dan de meeste Europese landen. Cyprus en Malta hebben (significant) lagere tarieven dan de andere
landen.

99

Official Journal of the European Union (OJ L 119 14.05.2009 p29), https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/NL/TXT/PDF/?uri=OJ:L:2009:119:FULL&from=EN
100

‘Decision text’ – State Aid SA. 51809 (2019/N) – Cyprus Prolongation of the Cyprus Tonnage Tax and
Seafarer Scheme
101

https://www.gov.uk/hmrc-internal-manuals/tonnage-tax-manual/ttm03570

102

https://lloydslist.maritimeintelligence.informa.com/LL1135153/UK-plans-to-rival-Singapore-are-moreproposal-than-policy
103

https://www.eftasurv.int/cms/sites/default/files/documents/decision-214-17-COL.pdf

104

State aid – SA.45300 (2016/N) – Denmark Amendment to the Danish Tonnage Tax Scheme

46

Figuur 13: Winstbelasting per dag voor tonnageregelingen in verschillende Europese landen. Bron:
https://ec.europa.eu/competition/state_aid/register/

47

IV. Bijlage – Afdrachtvermindering Zeevaart in
andere Europese landen
i.

Verschillen in loonregelingen

De regelingen verschillen per Europees land. Het voornaamste verschil is dat sommige landen een
werkgeversregeling en anderen een werknemersregeling.
•

•

•
•

•

In België hoeft de werkgever geen sociale zekerheidspremies te betalen en de werknemer
hoeft slechts een deel van de premies te betalen. Kwalificatie vereist een EU/EER vlag. De
regeling is van toepassing op transportvaart en het vervoersdeel van sleepvaart en
baggerwerkzaamheden (welke op zijn minst 50% van de tijd op zee werken).105
In Denemarken mag een bedrag van DKK 105.000 worden afgetrokken van het inkomen voor
zeevarenden op schepen groter dan 500 GT. De regeling is alleen van toepassing op
zeevarenden die werken op schepen die geregistreerd staan in het Deense Register die
werken in het maritiem transport en is van toepassing op Deense zeevarenden en EU/EER
zeevarenden die belastingplichtig zijn in Denemarken en aan boord van schepen geregistreerd
in de EU/EER.106 Voor Deense zeevarenden op schepen geregistreerd in het Deense
Internationale Register en die varen onder EU/EER vlag hoeft geen inkomstenbelasting te
worden afgedragen door de werkgever.
In Cyprus hoeft geen inkomstenbelasting betaald te worden. Hier zijn dus ook geen fiscale
regelingen voor.
In het Verenigd Koninkrijk mag 100% van het belastbare inkomen uit werk op zee worden
afgetrokken van het belastbare inkomen, waardoor het belastbare inkomen nul is. Hiervoor
dient de zeevarende gedurende een jaar niet meer dan een half jaar aanwezig te zijn geweest
in het Verenigd Koninkrijk.107 De regeling geldt niet voor olieplatformen en drijvende hotels.
Als een van de weinige Europese landen bevat het pakket aan fiscale maatregelen in Malta
geen werkgevers- of werknemersregeling. In plaats daarvan wordt in Malta geen belasting
geheven op de verkoop van schepen, waardevermeerdering van vaste activa en dividend.

105

Extension of the Belgian seafarer scheme to include certain vessels (2020) - European Commission
(SA.56475 (2020/N))
106

State Aid SA.46852 (2016/N) – Prolongation of Increase of Tax Deduction Scheme for Seafarers – Denmark

107

Seafarers Earnings Deduction Explained (2020), https://seafarersearningsdeduction.co.uk/sed-explained

48

V. Bijlage – Reflectie toepassing evaluatiekader
fiscale regelingen
De evaluatie van de drie regelingen in dit rapport is gebaseerd op het toetsingskader fiscale
regelingen108 (tonnageregeling, afdrachtvermindering en willekeurige afschrijving). In deze bijlage
wordt in tabelvorm een overzicht gegeven van het gebruik van het toetsingskader en worden de
uitkomsten direct gekoppeld aan de verschillende onderdelen van het toetsingskader vergelijkbaar
met het kader zoals gehanteerd in het verantwoordingsonderzoek van het Ministerie van Financiën109.
Voor de volledigheid worden de hoofdvragen van het toetsingskader fiscale regelingen herhaald:
1.
2.
3.
4.
5.

Is sprake van een heldere probleemstelling?
Is het te bereiken doel helder en eenduidig geformuleerd?
Kan worden aangetoond waarom financiële interventie noodzakelijk is?
Kan worden aangetoond waarom een subsidie de voorkeur verdient boven een heffing?
Kan worden aangetoond waarom een fiscale subsidie de voorkeur verdient boven een directe
subsidie?
6. Is evaluatie van de maatregel voldoende gewaarborgd?
7. Is een horizonbepaling110 aan de orde?
Gezien het gelimiteerde gebruik van de willekeurige afschrijving (zie hoofdstuk 5) zijn de tabellen
hieronder enkel opgesteld voor de tonnageregeling (Tabel 3) en afdrachtvermindering (Tabel 4). De
uitkomst zal geschetst worden aan de hand van enkele citaten uit het rapport zonder hierbij
uitputtend te zijn, om herhaling van grote delen van de eerdere tekst te voorkomen.

i.

Tonnageregeling

1. Heldere probleemstelling?
Behandeld? Ja
Uitkomst – Ja, het probleem is dat Nederland zonder regelingen niet kan concurreren
(p.5 hoofdstuk 1) “Toch kwam de concurrentiepositie in het geding. Reden hiertoe was de
“oneigenlijke internationale concurrentie […] veroorzaakt door die goedkope vlaglanden die niet in
staat en bereid zijn om toe te zien op internationale afspraken voor veiligheid en milieu” .111
(p.6 hoofdstuk 1) “Vanaf 1996 kreeg het huidige beleid vorm, met hierin de verschuiving van ‘meer
schepen’ naar een bredere formulering: het creëren van een aantrekkelijk vestigings- en
ondernemersklimaat, een kwalitatief hoogwaardige en innovatieve Nederlandse vloot en het
creëren van zoveel mogelijk toegevoegde waarde en werkgelegenheid voor de Nederlandse
economie.” … “de verslechterde concurrentiepositie, werd toegeschreven aan voordelen in andere
landen ten opzichte van Nederland. Deze waren met name (1) fiscaliteit, door afwezige of
verwaarloosbare vennootschapsbelasting in andere landen, (2) lagere bemanningskosten in
andere landen, waarbij met name de aan scheepsregisters gebonden regels leidden tot
108

Toetsingskader fiscale regelingen – https://rbv.rijksfinancien.nl/modellen/2021/overig/4.55
Verantwoordingsonderzoek 2020 Ministerie van Financiën en Nationale Schuld, tabel 4 op pagina 64
https://www.rekenkamer.nl/onderwerpen/verantwoordingsonderzoek/documenten/rapporten/2021/05/19/r
esultaten-verantwoordingsonderzoek-2020-ministerie-van-financien-en-nationale-schuld
110
Een horizonbepaling geeft aan voor welke duur een regeling geldt en waarna de regeling wordt geëvalueerd
en vervolgens wordt voortgezet, gestopt, of wordt aangepast
111
Nota Wel varen onder Nederlandse vlag (1986)
109

49

loonkostenverlaging en (3) het bestaande Nederlandse subsidiebeleid werd als ingewikkeld en
onvoldoende ervaren.112”
2. Doel helder en eenduidig geformuleerd?
Behandeld? Ja
Uitkomst – Ten dele, het doel is breed geformuleerd, maar zou meer SMART kunnen
(p.13 hoofdstuk 2): “(a) werkgelegenheid voor zeevarenden bevorderen die varen op een schip
onder Nederlandse vlag, (b) het gebruik van de Nederlandse vlag bevorderen, (c) de maritieme
cluster in Nederland in stand houden en uitbreiden door het stimuleren van vestiging en fiscale
vestiging van bedrijven in Nederland. In de gesprekken werden deze doelen herkend, maar het
zwaartepunt verschilde. Hiermee lijkt er geen eenduidig doel te worden nagestreefd, maar
verschillende met elkaar in verband staande doelen. Dit is in lijn met de opzettelijk breed
geformuleerde doelstelling van het behouden en stimuleren van de Nederlandse maritieme
cluster.”
(p.27 hoofdstuk 3) “Er kan worden gesteld dat de tonnageregeling impliciet als doel heeft om het
aantrekkelijk te maken voor maritieme bedrijven om fiscaal gevestigd te zijn in Nederland zodat
ook de walorganisatie in Nederland is gevestigd.” … “De doelstelling van de tonnageregeling is in
zijn huidige vorm niet specifiek. Het woord concurrerend kent geen eenduidige definitie. Tevens is
voor de fiscale vestiging van bedrijven in Nederland geen specifieke doelstelling gedefinieerd in
absoluut aantal of relatief ten opzichte van ontwikkelingen in de EU en of op mondiaal niveau. Om
de regeling specifiek te maken, zou een dergelijke voorwaarde toegevoegd kunnen worden.”
3. Financiële interventie noodzakelijk?
Behandeld? Ja
Uitkomst – Ja, om te kunnen concurreren is een financiële interventie op winstbelasting noodzakelijk
(p.6 hoofdstuk 1) “de verslechterde concurrentiepositie, werd toegeschreven aan voordelen in
andere landen ten opzichte van Nederland. Deze waren met name (1) fiscaliteit, door afwezige of
verwaarloosbare vennootschapsbelasting in andere landen”…
(p.28 hoofdstuk 3) “Een forfaitaire winstvaststelling kan specifiek de kostenposten verlagen die in
Nederland hoger zijn dan in het buitenland; in het geval van de tonnageregeling is dit specifiek de
winstbelasting. Daarnaast is de tonnageregeling een gangbare fiscale regeling die nagenoeg door
alle Europese landen met enige maritieme sector van betekenis wordt aangeboden. Op mondiaal
niveau wordt het fiscale speelveld bepaald door landen die niet (bijvoorbeeld Hong Kong) of amper
belasten (bijvoorbeeld Singapore).”
4. Subsidie voorkeur boven heffing?
Behandeld? Ja
Uitkomst – Ja, een heffing is niet geschikt om het hier gewenste gedrag te stimuleren
(p.13 hoofdstuk 2) “een heffing, is uitgesloten in de context van het behouden en stimuleren van
de Nederlandse concurrentiepositie, want men kan op nationaal niveau geen heffing geven aan
bedrijven die hebben gekozen om zich niet in Nederland te vestigen”
5. Fiscale subsidie voorkeur boven directe subsidie?
Behandeld? Ja
Uitkomst – Ja, met het huidige inzicht in het gevolg van een directe subsidie is wijzigen onwenselijk
(p.13 hoofdstuk 2) “De sector heeft vooral baat bij stabiliteit en zekerheid, aspecten die in het
geding komen bij de tweede interventie, de directe subsidie. Indien er in een jaar onverwachts
112

Zeescheepvaartbeleid (1995) - Directoraat-Generaal Scheepvaart en Maritieme zaken

50

veel gebruik wordt gemaakt van een regeling (en een regeling dus juist aantrekkelijk blijkt) kan het
subsidieplafond bereikt worden, wat tot onzekerheid leidt voor de sector, tenzij gebruik wordt
gemaakt van een openeinderegeling. In het geval van een openeinderegeling kan echter alsnog
sprake zijn van een (impliciet) subsidieplafond afhankelijk van op welke begroting de subsidie
wordt opgenomen. Het is, binnen de kaders van dit onderzoek, onvoldoende duidelijk hoe een
directe subsidie dezelfde voorspelbaarheid en stabiliteit kan borgen in vergelijking tot de huidige
vorm van een fiscale regeling. Daarnaast brengen wijzigingen aan de regeling op zichzelf al
onzekerheid mee voor de gebruikers van deze regelingen (wat de gevolgen van een directe
subsidie bijvoorbeeld zijn voor het gebruiksgemak en de administratieve lasten) en daarmee op
de investeringen die zij doen. Bovendien is ook het overgrote deel van de buitenlandse
regelingen ingericht als fiscale regeling. Het is daarmee op dit moment aan te bevelen om bij de
huidige instrumentkeuze, een set aan fiscale regelingen, te blijven.”
(zie voor verdere toelichting paragraaf iii)
6. Evaluatie gewaarborgd?
Behandeld? Ja
Uitkomst – Ja, de evaluatie is voldoende gewaarborgd, maar kan in de toekomst worden verbeterd
(p.32 hoofdstuk 3) “Op basis van de Comptabiliteitswet 2016113 en de Regeling periodiek
evaluatieonderzoek114, dienen de regelingen minimaal een keer per zeven jaar geëvalueerd te
worden. Regeling-specifieke vragen zijn gesteld door de betrokken departementen in de
offerteaanvraag, maar verder niet beschreven in beleidsdocumenten. Daarmee is er ruimte voor
verbetering.”
7. Horizonbepaling aan de orde?
Uitkomst – Ja, de Europese toestemming loopt tot 31 december 2028

Behandeld? Ja

(p.32 hoofdstuk 3) “De regeling zelf heeft geen expliciete horizonbepaling, maar de Europese
toestemming loopt tot 31 december 2028. Daarmee heeft de regeling effectief wel een
horizonbepaling115.”
Tabel 3 Overzicht van het gebruik van het toetsingskader fiscale regelingen voor de tonnageregeling

ii.

Afdrachtvermindering zeevarenden

1. Heldere probleemstelling?
Behandeld? Ja
Uitkomst – Ja, het probleem is dat Nederland zonder regelingen niet kan concurreren
(p.5 hoofdstuk 1) “Toch kwam de concurrentiepositie in het geding. Reden hiertoe was de
“oneigenlijke internationale concurrentie […] veroorzaakt door die goedkope vlaglanden die niet in
staat en bereid zijn om toe te zien op internationale afspraken voor veiligheid en milieu” .116
(p.6 hoofdstuk 1) “Vanaf 1996 kreeg het huidige beleid vorm, met hierin de verschuiving van ‘meer
schepen’ naar een bredere formulering: het creëren van een aantrekkelijk vestigings- en
ondernemersklimaat, een kwalitatief hoogwaardige en innovatieve Nederlandse vloot en het
113

Comptabiliteitswet 2016 - Rijksoverheid

114

Regeling periodiek evaluatieonderzoek - Rijksoverheid

115

State Aid SA. 51263 (2019/N) – Netherlands Prolongation of the Dutch tonnage tax scheme for ship
managers, large vessels and service vessels
116
Nota Wel varen onder Nederlandse vlag (1986)

51

creëren van zoveel mogelijk toegevoegde waarde en werkgelegenheid voor de Nederlandse
economie.” … “de verslechterde concurrentiepositie, werd toegeschreven aan voordelen in andere
landen ten opzichte van Nederland. Deze waren met name (1) fiscaliteit, door afwezige of
verwaarloosbare vennootschapsbelasting in andere landen, (2) lagere bemanningskosten in
andere landen, waarbij met name de aan scheepsregisters gebonden regels leidden tot
loonkostenverlaging en (3) het bestaande Nederlandse subsidiebeleid werd als ingewikkeld en
onvoldoende ervaren.117”
2. Doel helder en eenduidig geformuleerd?
Behandeld? Ja
Uitkomst – Ten dele, het doel is breed geformuleerd, maar zou meer SMART kunnen
(p.13 hoofdstuk 2) “(a) werkgelegenheid voor zeevarenden bevorderen die varen op een schip
onder Nederlandse vlag, (b) het gebruik van de Nederlandse vlag bevorderen, (c) de maritieme
cluster in Nederland in stand houden en uitbreiden door het stimuleren van vestiging en fiscale
vestiging van bedrijven in Nederland. In de gesprekken werden deze doelen herkend, maar het
zwaartepunt verschilde. Hiermee lijkt er geen eenduidig doel te worden nagestreefd, maar
verschillende met elkaar in verband staande doelen. Dit is in lijn met de opzettelijk breed
geformuleerde doelstelling van het behouden en stimuleren van de Nederlandse maritieme
cluster.”
(p.33 hoofdstuk 4) “Het doel is om op duurzame wijze toegevoegde waarde en werkgelegenheid te
creëren voor zeevarenden van de vloot die onder Nederlandse vlag vaart. De afdrachtvermindering
draagt bij aan deze doelstelling door de concurrentiepositie te verbeteren middels het verlagen van
de loonkosten van een werkgever van zeevarenden. De afdrachtvermindering stimuleert daarnaast
het varen onder Nederlandse vlag door als eis te stellen dat alleen schepen onder Nederlandse vlag
in aanmerking komen voor de afdrachtvermindering. Het andere doel van de afdrachtvermindering
is om te zorgen dat zeevarenden op de arbeidsmarkt kunnen concurreren met zeevarenden uit
landen met lagere loonkosten. Dit creëert niet alleen arbeidskansen, maar zorgt (indirect) ook voor
kennis en ervaring in het maritieme ecosysteem doordat zeevarenden later in hun carrière vaak in
het maritieme ecosysteem (op land) eindigen.”
(p.33 hoofdstuk 4) “Het woord concurrerend kent geen eenduidige definitie. Tevens is voor het
aantal zeevarenden geen specifieke doelstelling gedefinieerd in absoluut aantal of relatief ten
opzichte van ontwikkelingen in de EU en of op mondiaal niveau. Om de regeling specifiek te maken,
zou een dergelijke voorwaarde toegevoegd kunnen worden.”
(p.33 hoofdstuk 4) “Er dient opgemerkt te worden dat de twee doelstellingen van de
afdrachtvermindering: het concurrentievermogen van zeevarenden op schepen onder Nederlandse
vlag op de arbeidsmarkt en de voorwaarde van het varen onder Nederlandse vlag in sommige
gevallen niet op elkaar aansluiten. De verplichting tot het voeren van een Nederlandse vlag118
beperkt immers het aantal schepen waar zeevarenden concurrerend kunnen worden ingezet.
Daarnaast is de regeling gericht op vervoersactiviteiten. Deze focus op vervoer strookt niet langer
met de doelstelling van het Nederlandse beleid voor een sector brede aanpak van de
concurrentiepositie, een aanpak die dus niet beperkt is tot één type activiteiten.”
3. Financiële interventie noodzakelijk?
Behandeld? Ja
Uitkomst – Ja, om te kunnen concurreren is een financiële interventie op loonkosten noodzakelijk
117

Zeescheepvaartbeleid (1995) - Directoraat-Generaal Scheepvaart en Maritieme zaken

118

De Europese richtsnoeren vereisen vandaag de dag het voeren van vlag uit de EU/EER. Zodra de
afdrachtvermindering wordt gewijzigd zal deze eis moeten worden overgenomen.

52

(p.6 hoofdstuk 1) “de verslechterde concurrentiepositie, werd toegeschreven aan voordelen in
andere landen ten opzichte van Nederland. Deze waren met name (1) fiscaliteit, door afwezige of
verwaarloosbare vennootschapsbelasting in andere landen, (2) lagere bemanningskosten in
andere landen, waarbij met name de aan scheepsregisters gebonden regels leidden tot
loonkostenverlaging”…
(p.34 hoofdstuk 4) “Een fiscale aftrek kan specifiek de loonkosten verlagen die in Nederland hoger
zijn dan in het buitenland.”
4. Subsidie voorkeur boven heffing?
Behandeld? Ja
Uitkomst – Ja, een heffing is niet geschikt om het hier gewenste gedrag te stimuleren
(p.13 hoofdstuk 2) “een heffing, is uitgesloten in de context van het behouden en stimuleren van
de Nederlandse concurrentiepositie, want men kan op nationaal niveau geen heffing geven aan
bedrijven die hebben gekozen om zich niet in Nederland te vestigen”
5. Fiscale subsidie voorkeur boven directe subsidie?
Behandeld? Ja
Uitkomst – Ja, met het huidige inzicht in het gevolg van een directe subsidie is wijzigen onwenselijk
(p.13 hoofdstuk 2) “De sector heeft vooral baat bij stabiliteit en zekerheid, aspecten die in het
geding komen bij de tweede interventie, de directe subsidie. Indien er in een jaar onverwachts
veel gebruik wordt gemaakt van een regeling (en een regeling dus juist aantrekkelijk blijkt) kan het
subsidieplafond bereikt worden, wat tot onzekerheid leidt voor de sector, tenzij gebruik wordt
gemaakt van een openeinderegeling. In het geval van een openeinderegeling kan echter alsnog
sprake zijn van een (impliciet) subsidieplafond afhankelijk van op welke begroting de subsidie
wordt opgenomen. Het is, binnen de kaders van dit onderzoek, onvoldoende duidelijk hoe een
directe subsidie dezelfde voorspelbaarheid en stabiliteit kan borgen in vergelijking tot de huidige
vorm van een fiscale regeling. Daarnaast brengen wijzigingen aan de regeling op zichzelf al
onzekerheid mee voor de gebruikers van deze regelingen (wat de gevolgen van een directe
subsidie bijvoorbeeld zijn voor het gebruiksgemak en de administratieve lasten) en daarmee op
de investeringen die zij doen. Bovendien is ook het overgrote deel van de buitenlandse
regelingen ingericht als fiscale regeling. Het is daarmee op dit moment aan te bevelen om bij de
huidige instrumentkeuze, een set aan fiscale regelingen, te blijven.”
(zie voor verdere toelichting paragraaf iii)
6. Evaluatie gewaarborgd?
Behandeld? Ja
Uitkomst – Ja, de evaluatie is voldoende gewaarborgd, maar kan in de toekomst worden verbeterd
(p.38 hoofdstuk 4) “Op basis van de Comptabiliteitswet 2016119 en de Regeling periodiek
evaluatieonderzoek120, dienen de regelingen minimaal een keer per zeven jaar geëvalueerd te
worden. Regeling-specifieke vragen zijn gesteld door de betrokken departementen in de
offerteaanvraag, maar verder niet beschreven in beleidsdocumenten.”
7. Horizonbepaling aan de orde?
Behandeld? Ja
Uitkomst – Nee, niet als geheel. De Europese toestemming voor CCV’s loopt tot 31 december 2022
119

Comptabiliteitswet 2016 - Rijksoverheid

120

Regeling periodiek evaluatieonderzoek - Rijksoverheid

53

De regeling zelf heeft geen horizonbepaling, maar de Europese toestemming specifiek voor zeilende
CCV’s loopt tot 31 december 2022121. Daarmee heeft die regeling wel een horizonbepaling.
Tabel 4 Overzicht van het gebruik van het toetsingskader fiscale regelingen voor de
afdrachtvermindering

iii.

Toelichting fiscale subsidie of directe subsidie

Het toetsingskader fiscale regelingen stelt de vraag of “kan worden aangetoond waarom een fiscale
subsidie de voorkeur verdient boven een directe subsidie”. Indien dit niet het geval is, wordt in het
toetsingskader fiscale regelingen de conclusie getrokken dat er gebruik zou moeten worden gemaakt
van een directe subsidie. De onderzoekers zijn echter van mening dat deze conclusie niet getrokken
kan worden. Hoewel een causaal verband tussen de bestaande fiscale regelingen en de precieze
grootte van het effect niet (statistisch) aantoonbaar is binnen deze evaluatie blijkt uit interviews met
verschillende marktpartijen dat de huidige fiscale zeevaartregelingen een onmisbare voorwaarde zijn
voor een goede concurrentiepositie van Nederland. Op dit moment is voor de onderzoekers niet
inzichtelijk (en buiten de reikwijdte van deze evaluatie) wat het effect zou zijn als de huidige fiscale
subsidies worden gewijzigd naar een directe subsidie. Dit is afhankelijk van vele factoren en vraagt om
tot in detail uitgewerkte scenario’s van hoe een eventuele directe subsidie vorm zou worden gegeven.
Denk hierbij onder andere aan factoren als:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•

Handhaafbaar door de overheid
Uitvoerbaar door de overheid
Controleerbaar door de overheid
Kosteneffectief voor de overheid
Inpasbaar in de fiscale structuur van de overheid
Budgettair beheersbaar door de overheid
Betrouwbaar en voorspelbaar voor de gebruikers
Uitvoerbaar voor de gebruikers
Kosteneffectief voor de gebruikers
Doeltreffend voor de gebruikers
Bereikt de juiste gebruikers
Afstemming met andere wet- en regelgeving

Deze uitgewerkte scenario’s zijn op dit moment niet voor handen. Daarnaast wordt opgemerkt dat
het toetsingskader fiscale regelingen niet voorziet in gebruiksklare handvatten om tot een definitie
van “de voorkeur” te komen. Daarnaast kan “de voorkeur” verschillen tussen de verschillende
belanghebbenden zoals bijvoorbeeld het ministerie van IenW, het ministerie van Financiën en
verschillende marktpartijen. Om tot “de voorkeur” te komen zullen daarom verschillende
belanghebbenden betrokken moeten worden om op basis van de verschillende factoren in
samenspraak tot “de voorkeur” te komen (bijvoorbeeld door een in samenspraak bepaalde weging
van factoren), hetgeen geen onderdeel van deze evaluatie vormt.
Aangezien in deze evaluatie het inzicht in de gevolgen van een directe subsidie niet in kaart zijn
gebracht en het vanuit interviews met marktpartijen blijkt dat de huidige fiscale zeevaartsubsidies
essentieel zijn voor de Nederlandse concurrentiepositie, is de aanbeveling om de fiscale subsidies in

121

SA.46727 (2016/N) Prolongation of the extension of reduced remittances for maritime navigation to
commercial cruising vessels (SA.34004)

54

stand te houden zolang de effecten van een directe subsidie niet voldoende in kaart zijn gebracht.
Daarnaast is door de belanghebbende geen zorgvuldige afweging gemaakt wat “de voorkeur” betreft.

55