Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

33 774

Voorstel van wet van het lid Klaver tot wijziging
van de Warenwet in verband met het creëren
van transparantie omtrent voedselverspilling bij
supermarkten (Wet transparantie
voedselverspilling)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
I. ALGEMEEN DEEL
1. Inleiding
1.1 Voedselverspilling
Voedselverspilling is een groot probleem. In Europa wordt naar schatting
één derde van al het voor consumptie geschikte voedsel weggegooid.1
Volgens de Monitor Voedselverspilling van onderzoeksinstituut Food &
Biobased Research van de Wageningen UR is er in recente jaren in
Nederland sprake van een «stijgende trend» en kan worden gesteld dat
ons land «niet op schema ligt om de doelstelling van 20% reductie van
voedselverspilling in 2015 te realiseren».2 De initiatiefnemer vindt dit
zorgelijk, en ziet urgentie voor het aanpakken van dit probleem. Naast het
feit dat voedselverspilling een negatief effect heeft op onze welvaart en
economie – we gooien jaarlijks in Nederland voor ongeveer 4,4 miljard
euro aan voedsel weg3 – vormt het ook een onverantwoorde verspilling
van natuurlijke hulpbronnen en energie. Een recent rapport van Wereldvoedselorganisatie FAO concludeert bijvoorbeeld dat we wereldwijd 28%
van onze landbouwgrond gebruiken om voedsel te verbouwen dat
uiteindelijk niet wordt gegeten. Dit zijn schokkende cijfers, zeker wanneer
we beseffen dat wereldwijd naar schatting 870 miljoen mensen chronisch
ondervoed zijn.4 De FAO beschrijft ook hoe voedselverspilling bijdraagt
aan klimaatverandering: wanneer de CO2 uitstoot van voedselverspilling
wordt vergeleken met de totale CO2 uitstoot van landen, dan eindigt
wereldwijde voedselverspilling – na China en de VS – op de derde plaats.
Onder meer om deze redenen wil de initiatiefnemer meer doen om
voedselverspilling te voorkomen.

1

’Feiten en cijfers over verspillen van voedsel door consumenten in 2010», Milieu Centraal,
17 april 2012, blz. 2.
2
«Monitor Voedselverspilling», Food and Biobased Research Wageningen UR, 20 februari 2013,
blz. 7.
3
«Over datum: voedselverspilling wordt aangepakt», Wageningen World, januari 2012, blz. 10.
4
«State of Food Insecurity in the World», FAO, 2012, blz. 8.

kst-33774-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 774, nr. 3

1

1.2 Maatschappelijke betrokkenheid
Het is een positieve ontwikkeling dat voedselverspilling als onderwerp
steeds meer leeft in de Nederlandse samenleving. We zien dat door
allerlei verschillende organisaties en individuen initiatieven worden
genomen die ernaar streven op een creatieve manier bij te dragen aan het
vinden van concrete oplossingen. Zo opende begin dit jaar een ondernemer in het Noord-Hollandse Schagen de eerste supermarktoutlet van
Nederland – een winkel waar restpartijen, die anders in de afvalbak
verdwijnen, voor een kleine prijs van de hand worden gedaan. Ook werkt
de Universiteit van Wageningen aan betere rekenmodellen om ervoor te
zorgen dat avocado’s op het juiste moment van rijping in Nederland
aankomen, en zijn Nederlandse onderzoekers samen met het bedrijfsleven
bezig met de ontwikkeling van een chip die realtime helpt bij het bepalen
van de houdbaarheidsdatum. Daarnaast zien we door het hele land heen
betrokken burgers – en dan met name veel enthousiaste jongeren – die
aandacht vragen voor het onderwerp voedselverspilling. Aan verschillende universiteiten worden door studenten lunches van afgekeurde
groenten gekookt, en recent heeft het zogeheten Damn Food Waste
evenement plaatsgevonden, waarbij 5000 mensen op het Amsterdamse
Museumplein een maaltijd kregen van bijna verspilde ingrediënten. Al
deze initiatieven zorgen ervoor dat voedselverspilling steeds prominenter
op de maatschappelijke agenda staat, en dat steeds meer mensen zich
bewust worden van de samenhangende problematiek.
1.3 Verspilling binnen de voedselketen
Deze bewustwording is volgens initiatiefnemer van centraal belang,
omdat de oplossing van het probleem voor een groot deel gezocht moet
worden bij gedragsverandering van de consument. Volgens Milieu
Centraal gooit een gemiddeld Nederlands huishouden jaarlijks, exclusief
de dranken die door de gootsteen verdwijnen, 105 kilo aan goed voedsel
in de afvalbak. De Monitor Voedselverspilling wijst de consument dan ook
aan als de grootste verspiller binnen de Nederlandse voedselketen.5
Onderzoek heeft laten zien dat betere inkoopstrategieën, en bijvoorbeeld
een beter begrip van de verschillende houdbaarheidsdata, kunnen
bijdragen aan vermindering van voedselafval binnen huishoudens.6 Het is
daarom volgens initiatiefnemer ontzettend belangrijk dat er door de
overheid stevig wordt ingezet op bewustwording, iets dat Staatssecretaris
Dijksma van Economische Zaken tevens onderschrijft in haar recente brief
aan de Kamer.7
Maar naast de consument, zien we ook dat er aan de aanbodzijde van de
voedselketen aanzienlijke hoeveelheden voedsel worden weggegooid. Op
Europees niveau zien we dat de landbouw (36%), het transport en opslag
(11%), de industrie (13%) en de retail (7%) tevens belangrijke verspillers
zijn.8 In Nederland wordt volgens de Monitor Voedselverspilling door alle
verschillende schakels binnen de voedselketen collectief naar schatting
jaarlijks tussen de 1.4 en 2.5 miljoen ton voedsel weggegooid.9

5

«Monitor Voedselverspilling», Food and Biobased Research Wageningen UR, 20 februari 2013,
blz. 9.
6
«Feiten en cijfers over verspillen van voedsel door consumenten in 2010», Milieu Centraal,
17 april 2010, blz. 4.
7
Kamerstukken 2012–2013, 31 532, nr. 118, blz. 7.
8
«Over datum: voedselverspilling wordt aangepakt», Wageningen World, januari 2012, blz 12.
9
«Monitor Voedselverspilling», Food and Biobased Research Wageningen UR, 20 februari 2013,
blz. 6.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 774, nr. 3

2

1.4 Instrumenten politiek
De politiek heeft, naast publieke campagnes, nog een aantal andere
instrumenten tot haar beschikking in de strijd tegen voedselverspilling. De
primaire focus zou hierbij volgens initiatiefnemer moeten liggen bij het
stimuleren van ontwikkelingen en innovaties vanuit de branche. De recent
opgerichte Alliantie Verduurzaming Voedsel – waar de verschillende
schakels uit de Nederlandse voedselketen in zijn vertegenwoordigd, en
die met haar «Agenda Verduurzaming Voedsel» een aantal belangrijke
ambities heeft geformuleerd – is hiertoe een effectief overleg. Ook het
Europese Retail Agreement on Waste, een vrijwillige afspraak tussen
grote Europese supermarktketens om voedselverspilling bij consumenten
meer onder de aandacht te brengen, is hier een goed voorbeeld hiervan.10
Naast het aanjagen van deze initiatieven kan de politiek ook heldere weten regelgeving opstellen die kaders biedt waarbinnen voedselverspilling
door marktpartijen kan worden verminderd. Op dit vlak is de bewegingsruimte volgens initiatiefnemer echter wel beperkt. Dit komt met name
doordat voedselverspilling voor een groot gedeelte samenhangt met een
proces van vraag en aanbod. Veel voedselverspilling is namelijk het
gevolg van kwaliteitseisen die de retail stelt aan producten: komkommers
zijn bij voorkeur recht, en appels mogen geen plekjes hebben. Dit dient
soms praktisch nut (rechte komkommers passen beter in een doos), maar
hangt ook samen met (door de retail veronderstelde) cosmetische eisen
die de klant stelt aan producten (consumenten willen alleen gave
appels).11 Ook willen supermarkten de klant geen «nee» verkopen, en
dragen zij er zorg voor dat de schappen altijd goed gevuld zijn, iets dat
voedselverspilling in de hand werkt.12 Het is de overtuiging van initiatiefnemer dat deze marktwerking vanuit de overheid heel moeilijk op een
goede manier valt te reguleren, en dat dit vanwege de verregaande
marktinterventie tevens onwenselijk is.
Een andere factor die de speelruimte van de Nederlandse politiek op het
gebied van wet- en regelgeving beperkt, is het feit dat op het dossier
voedselverspilling het initiatief inmiddels voor een belangrijk gedeelte bij
Europa ligt. Dit kwam goed naar voren bij de behandeling van de motie
die GroenLinks Tweede Kamerlid Arjan El Fassed in december 2011
indiende, en die de regering onder meer verzocht «de mogelijkheid te
onderzoeken de THT-datum af te schaffen voor niet-bederfelijke producten
onder vermelding van de productiedatum».13 Staatssecretaris Dijksma liet
als reactie op de motie de Kamer weten dat Nederland vanaf 2014 is
gehouden aan Europese regels die bepalen welke producten wel, en
welke levensmiddelen geen houdbaarheidsdatum vermeld krijgen op het
etiket.14 Dit ligt dus buiten het directe bereik van de Nederlandse
wetgever. Wat wel tot de mogelijkheden behoort is een procedure die
inzet op wijziging van deze Europese voorschriften. Hierbij zou kunnen
worden gekeken naar de mogelijkheden om de tekst «Ten minste
houdbaar tot» te wijzigen naar bijvoorbeeld «Beste kwaliteit tot», gezien
het feit dat verwarring rondom de huidige tekst volgens onderzoek
aanleiding geeft tot verspilling bij consumenten.15
10

«Retail Agreement on Waste», 9 oktober 2012.
«Voedselverspilling: van luxeprobleem tot winstpunt», Kennis online: Wageningen
UR-onderzoek voor LNV, april 2011, blz. 1–3.
12
«Initiatives on prevention of food waste in the retail and wholesale trades», Swedish
Environmental Research Institute, 30 juni 2011, blz. 3.
13
Kamerstukken 2011–2012, 33 000, nr. 132.
14
«Houdbaarheidsdatum, verspilde moeite?», Wageningen UR Food & Biobased Research,
15 oktober 2012, blz. 38.
15
«Feiten en cijfers over verspillen van voedsel door consumenten in 2010», Milieu Centraal,
17 april 2010, blz 4.
11

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 774, nr. 3

3

2. Voorgestelde maatregel
2.1 Beleid kabinet
Op welke wijze volgens de initiatiefnemer de Nederlandse wetgever wél
met wet- en regelgeving kan bijdragen aan reductie van voedselverspilling door marktpartijen, is door heldere normen te stellen op het
gebied van transparantie. Het uitgangspunt van transparantie op het
gebied van voedselverspilling wordt onderschreven door de Staatssecretaris. In haar brief aan de Kamer van 11 juli jongstleden schrijft ze dat
«inzicht in verspillingscijfers» binnen de voedselketen een randvoorwaarde is om «gerichte acties in te zetten», en dat deze openheid goed
past bij een maatschappelijke trend waarbinnen «transparantie steeds
meer de norm wordt».16
Het instrument dat de Staatssecretaris gebruikt om deze openheid te
bewerkstelligen schiet echter volgens initiatiefnemer tekort, en doet geen
recht aan de urgentie die er bestaat om (toenemende) voedselverspilling
in Nederland terug te dringen. De Staatssecretaris legt namelijk de
totstandkoming van deze transparantie geheel bij de markt, zonder op dit
vlak bindende afspraken te willen maken of te reguleren. De Staatssecretaris schrijft de Kamer dat «versnelling in de verduurzaming van de
voedselproductie» een opgave is die «primair door het bedrijfsleven en
maatschappelijke organisatie moet worden opgepakt», en voegt de
Agenda van de Alliantie Verduurzaming Voedsel toe als bijlage bij haar
brief. Uit deze Agenda valt op te maken dat het «de ambitie» is van
ketenpartijen om in 2015 «zoveel mogelijk kwantitatieve en kwalitatieve
gegevens» bij te houden over «omvang en oorzaken van voedselreststromen», en deze aan te leveren aan een «een onafhankelijke organisatie
die t.b.v. de monitoring hiertoe is aangewezen».17
De initiatiefnemer is van mening dat dit beleid onvoldoende inzet op de
easy wins binnen de voedselketen, waar publieke transparantie bij
specifieke schakels effectief versnelling zou kunnen aanbrengen in
vermindering van voedselverspilling.
2.2 Transparantie supermarkten
Volgens initiatiefnemer zou een norm rondom publieke transparantie bij
supermarkten hier wel recht aan doen, en heeft dit de potentie om met
minimale middelen een substantieel effect te bewerkstelligen. Wat daarbij
een rol speelt is dat er in Nederland een overzichtelijk aantal (herkenbare)
supermarktketens zijn waartussen de consument – een consument die
duurzaamheidscriteria steeds vaker meeweegt in haar beslissingen – kan
kiezen.18 Daarom legt publieke transparantie bij supermarkten relatief
(bijvoorbeeld in vergelijking met publieke transparantie bij de landbouw
waar de consument veel moeilijker verspillers zou kunnen mijden) veel
druk op de individuele bedrijven om te werken aan vermindering van
voedselverspilling. Imago-overwegingen zullen dus volgens initiatiefnemer de drijvende kracht voor supermarkten vormen om voedselafval te
verminderen, een proces dat naarmate de maatschappelijke discussie
groeit in een stroomversnelling terecht kan komen. Daarnaast valt er bij
supermarkten per bespaarde kilo voedsel ook relatief veel milieuwinst te
boeken, zet het aan tot meer giften aan de Nederlandse Voedselbanken,
16
17
18

Kamerstukken 2012–2013, 31 532, nr. 118, blz. 7.
«Agenda Verduurzaming Voedsel», Alliantie Verduurzaming Voedsel, 3 juli 2013, blz. 6.
En zoals uit de cijfers van marktonderzoeksbureau Nielsen naar voren komt beheersen twee
partijen (Albert Heijn en Jumbo) meer dan de helft van de totale markt: http://
www.distrifood.nl/Service/Marktaandelen/

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 774, nr. 3

4

en is het de verwachting van initiatiefnemer dat transparantie op termijn
zal leiden tot kostenbesparing binnen de bedrijfsvoering van de Nederlandse supermarkten. Ook houden de meeste supermarkten reeds al
gegevens bij omtrent voedselafvalstromen, en vraagt de voorgestelde
maatregel om die reden slechts een beperkte investering van marktpartijen.19 20
De initiatiefnemer vindt het om al deze redenen wenselijk dat er een
wettelijke verplichting komt voor supermarkten om bij te houden hoeveel
eet- en drinkwaren zij binnen hun bedrijfsvoering weggooien en dat deze
gegevens worden gepubliceerd in de jaarverslaggeving. De hoeveelheid
verspild voedsel dient daarbij in gewichtseenheden en naar soort (AGF,
zuivel en kaas, brood, vlees en vis, droogwaren etc.) te worden gekwantificeerd. Er is sprake van «verspild voedsel» wanneer voedsel dat voor
menselijke consumptie bedoeld is, hier uiteindelijk niet voor wordt
ingezet. Het voedsel moet worden verkocht aan de klant, worden verwerkt
in andere eet- en drinkwaren die voor menselijke consumptie bedoeld zijn,
of worden gedoneerd aan liefdadigheidsinstellingen die het beschikbaar
stellen voor menselijke consumptie (zoals de Voedselbanken). In alle
andere gevallen dienen supermarkten de eet- en drinkwaren te registreren
als «verspild voedsel».
2.3 Reikwijdte
Om zeer kleine ondernemers niet onevenredig zwaar te belasten geldt de
voorgestelde maatregel alleen voor supermarkten. De kleine buurtwinkel
of de Turkse groentezaak wordt dus niet verplicht te registreren hoeveel
voedsel er wordt weggegooid. Een supermarkt kan worden omschreven
als een zelfbedieningswinkel waar verse eet- en drinkwaren worden
verkocht. Bij de omschrijving van de uitzondering voor zeer kleine
ondernemingen heeft de initiatiefnemer zich laten inspireren door de
definitie van «micro-onderneming» die is opgesteld door de Europese
Commissie. Een micro-onderneming is volgens deze definitie een
onderneming waar minder dan 10 personen werkzaam zijn, en waarvan
de jaaromzet of het jaarlijkse balanstotaal 2 miljoen euro niet
overschrijdt.21
2.4 Vermindering voedselverspilling
Naast het feit dat de keuzemogelijkheid voor de consument om de
grote(re) verspiller(s) links te laten liggen een prikkel zal vormen voor
supermarkten om minder voedsel weg te gooien (en de burger ook een
eerlijk keuze biedt), draagt transparantie volgens initiatiefnemer op nog
een aantal manieren bij aan de vermindering van voedselreststromen
binnen de retail. Zo stelt beter inzicht in voedselverspilling supermarkten
in staat om specifieke maatregelen te nemen om verspilling te reduceren.
Gedacht kan worden aan betere inkoopstrategieën, maar ook bijvoorbeeld
meer donaties aan de Voedselbank. Immers: het voedsel dat wordt
weggegeven aan liefdadigheid valt niet onder de definitie van «verspild
voedsel». Ook geeft transparantie aanleiding tot verspreiding van best
practices binnen de markt. Onderzoek uit Noorwegen22 en de VS23 laat
zien dat er grote verschillen bestaan tussen verschillende supermarkten

19

«Voedselverspilling in de gehele voedselketen», PWC, 5 december 2011, blz. 9.
«Rapport Voedselverspilling», Consumentenbond, 26 april 2013, blz. 24.
21
Europese Commissie, «Aanbeveling van de Commissie betreffende de definitie van kleine,
middelgrote en micro-ondernemingen», 6 mei 2003.
22
«Nyttbart matavfall i Norge – status og utviklingstrekk 2010», ForMat-prosjektet, 21 februari
2011, blz. 5–6.
23
Stuart, Tristram, Waste: Uncovering the Global Food Scandal (London 2009), blz. 25.
20

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 774, nr. 3

5

(in Amerika bleek de grootste verspiller zelfs tot wel 35 keer meer weg te
gooien dan de meest efficiënte supermarkt), iets dat suggereert dat op het
vlak van kennisdeling nog veel winst te behalen valt. Tot slot geeft een
norm rondom transparantie de politiek meer handvaten om het probleem
voedselverspilling te tackelen, en sluit het aan bij de Monitor Voedselverspilling waarin wordt gesteld dat «om nog gerichter te kunnen sturen in
de ontwikkeling van beleid» het noodzakelijk is «[verspillings]cijfers te
kunnen linken aan de verschillende ketenschakels».24
2.5 milieuimpact supermarkten
De totale voedselverspilling bij supermarkten mag dan relatief klein zijn,
de milieuimpact is wel groter dan bij eerdere schakels in de keten. De
retail is in Europa verantwoordelijk voor 7% van de totale voedselverspilling.25 Vertaalt naar de Nederlandse context betekent dit dat supermarkten jaarlijks naar schatting tussen de 98 en 175 miljoen kilo voedsel
weggooien. Bij supermarkten wordt dit voedsel doorgaans vergist of
verbrand, en niet – in tegenstelling tot bijvoorbeeld de bakkerijsector of
aardappelverwerkende industrie – hoogwaardig(er) verwerkt tot bijvoorbeeld diervoeding.26 Daar komt nog bij dat het voedsel dat door supermarkten wordt verspild een aanzienlijk grotere CO2-afdruk heeft dan bij
eerdere schakels in de keten. Dit komt door (de vaak vele) transportkilometers, het uitvoerige bewerkingsproces dat producten hebben doorlopen
en daarbij het verpakkingsmateriaal dat bij supermarkten ook in de
afvalbak verdwijnt.27
2.6 Kostenbesparing
Het verminderen van voedselverspilling heeft de potentie om tot
aanzienlijke kostenbesparing voor de retail te leiden. Volgens het
onderzoeksinstituut Food & Biobased Research van de Wageningen UR
gooien Nederlandse supermarkten naar schatting tussen de 300 en 450
miljoen EUR aan voedsel weg per jaar. Dit is (inclusief derving als gevolg
van diefstal) naar schatting 1,5% van de omzet.28 Er valt dus door
supermarkten geld te verdienen met de aanpak van voedselverspilling.
Albert Heijn is een supermarktketen die dit ook in de praktijk heeft laten
zien. Door een systeem op te zetten waarbij (voedsel)afvalstromen
worden geregistreerd, is Albert Heijn in staat geweest de hoeveelheid
afval die in de prullenbak verdwijnt significant te verminderen. Albert
Heijn rapporteert dat dit heeft geleid tot een besparing van ongeveer 100
miljoen EUR over een periode van drie jaar.29
2.7 Internationale context
Internationaal gezien zou Nederland met introductie van de door
initiatiefnemer voorgestelde
maatregel vooroplopen bij de realisatie van publieke transparantie
rondom voedselverspilling. Dit sluit aan bij een internationaal groeiende
vraag in de richting van grote bedrijven om meer transparantie te tonen
op het gebied van maatschappelijk verantwoord ondernemen (mvo). We
24

«Monitor Voedselverspilling», Food and Biobased Research Wageningen UR, 20 februari 2013,
blz. 50.
25
Toine Timmermans, projectmanager duurzame voedselketens aan onderzoeksinstituut Food
and Biobased Research van de Wageningen UR, denkt dat Nederlandse cijfer ook ergens rond
de 7% ligt.
26
«Monitor Voedselverspilling», Food and Biobased Research Wageningen UR, 20 februari 2013,
blz. 8.
27
«Waste arisings in the supply of food and drink to UK households», WRAP, maart 2010, blz. 72.
28
«Hoeveel voedsel we verspillen is een keuze», Trouw, 9 maart 2012.
29
«Food and the food waste challenge», Ahold, blz. 13.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 774, nr. 3

6

zien dit bijvoorbeeld in een recent voorstel van de Europese Commissie,
dat erop inzet grote ondernemingen te verplichten meer niet-financiële
informatie (over bijvoorbeeld de milieuimpact, en de sociale gevolgen van
hun bedrijfsvoering) in hun jaarverslaggeving te publiceren.30
Momenteel zien we echter nog dat supermarkten erg terughoudend zijn
met het openbaar maken van gegevens omtrent het weggooien van
voedsel. Een verklaring die hiervoor bestaat is dat supermarkten
dergelijke informatie zien als «commercieel gevoelig» omdat het de
concurrentie zou kunnen helpen minder kosten te maken op het gebied
van derving. Wanneer dit zo zou zijn, vormt dit volgens initiatiefnemer
alleen maar een extra argument om de publicatie van deze gegevens tot
norm te maken.31 Maar wat de verklaring ook is, feit is dat veel Europese
supermarkten vaak al gegevens bijhouden over wat en hoeveel voedsel zij
weggooien,32 33 maar deze data nog niet publiek maken. We zien een
aantal uitzonderingen hierop: het Nederlandse Ahold, het Britse Sainsbury’s en de Noorse supermarktketen NorgesGruppe zijn voorbeelden van
bedrijven die uit eigen beweging cijfers omtrent voedselverspilling naar
buiten brengen.34 Echter, in geen van deze gevallen is er een onafhankelijke partij die toeziet op de juistheid van de metingen, iets dat – gezien het
vermoeden dan supermarktketens doorgaans hun eigen voedselverspilling (net als consumenten) te laag inschatten – wel belangrijk is om tot
realistische cijfers te kunnen komen.35
3. Handhavingsaspecten
Omdat de voorgestelde maatregel onder de Warenwet valt, komt het
toezicht en de handhaving onder het daarin geregelde regime te vallen.
Dit houdt in dat de verantwoordelijkheid voor het toezicht bij de NVWA
ligt. Zij kan wanneer nodig steekproeven opzetten en audits uitvoeren.
Ook zal de NVWA verantwoordelijk zijn voor de ontwikkeling van een
laagdrempelig en werkbaar meetsysteem dat door de supermarkten kan
worden gehanteerd bij de kwantificering van voedselafvalstromen. De
Minister is bevoegd tot handhaving middels het opleggen van een
bestuurlijke boete.
4. Financiële onderbouwing
Het is de verwachting van initiatiefnemer dat de initiatiefwet voor het Rijk
beperkte financiële gevolgen zal hebben. Dit is ook de inschatting van de
Europese Commissie, die heeft gekeken naar de potentiële kosten voor
lidstaten bij wetgeving die het bedrijfsleven verplicht voedselverspillingscijfers aan de overheid te rapporteren.36 Ook waar het gaat over het
bedrijfsleven, maakt de Europese Commissie de inschatting dat een
rapportageplicht zeer geringe kosten met zich mee zal brengen voor
marktpartijen. De initiatiefnemer verwacht echter wel dat er variatie kan
zitten in de kosten die de verschillende Nederlandse supermarktketens
zullen moeten maken. Sommige supermarkten zullen een extra investering moeten maken in ICT en/of software. Anderen, die al bijhouden wat
wordt weggegooid, zullen dit niet hoeven doen. Daarnaast zal het voor
supermarkten die nog niet registreren hoeveel voedsel zij verspillen
30

Kamerstukken 2012–2013, 22 112, nr. 1624.
Stuart, Tristram, Waste: Uncovering the Global Food Scandal (London 2009), blz. 26–27.
«Initiatives on prevention of food waste in the retail and wholesale trades», Swedish
Environmental Research Institute, 30 juni 2011, blz. 2.
33
http://www.channel4.com/news/why-the-supermarket-secrecy-on-food-waste
34
«Nyttbart matavfall i Norge – status og utviklingstrekk 2010», ForMat-prosjektet, 21 februari
2011, blz. 5.
35
Stuart, Tristram, Waste: Uncovering the Global Food Scandal (London 2009), blz. 26.
36
«Preparatory study on food waste across EU 27», Europese Commissie, oktober 2010, blz. 140.
31
32

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 774, nr. 3

7

betekenen dat zij een kleine extra investering moeten maken in personeelskosten. Tegenover deze investeringen staat dat het inzichtelijk maken
van voedselverspilling naar verwachting van initiatiefnemer zal leiden tot
een vermindering in de weggegooide eet- en drinkwaren, en daarmee
kostenbesparing in de hand zal werken. Een gemiddelde Nederlandse
supermarkt gooit wekelijks voor tussen de 500 en 1.000 EUR aan voedsel
weg,37 iets dat aangeeft dat er nog veel winst te boeken valt op dit vlak.
5. Gevolgen voor marktpartijen
5.1 Gevolgen concurrentiepositie supermarkten
Deze kostenbesparing zal naar verwachting effecten hebben voor de
concurrentiepositie van supermarkten en supermarktketens, al zij het
beperkte gevolgen. Het is de verwachting van de initiatiefnemer dat als
gevolg van grotere transparantie de verschillen in gemaakte kosten die
voortvloeien uit derving van eet- en drinkwaren zullen afnemen. Hierdoor
zal naar verwachting de sterkere concurrentiepositie, die sommige
supermarkten genoten als gevolg van het feit dat de concurrentie meer
voedsel weggooide, verminderen. Dit is precies het effect dat de initiatiefnemer beoogt: de hoeveelheid voedselverspilling brengen naar het niveau
van de kleinste verspiller in de markt (of lager), en daarmee een level
playing field creëren. Als gevolg van deze kostenbesparing zal tevens naar
verwachting van initiatiefnemer het concurrentievermogen van de in
Nederland opererende supermarktketens internationaal verbeteren,
omdat zij efficiënter hun voorraad zullen beheren. Een ander verwacht
positief neveneffect van de wetgeving is dat het op het gebied van inkoop
en voorraadbeheer tot innovatie zal aanzetten. Daarmee is het een verdere
stimulans voor onderzoek op het gebied van «Agri & Food», één van de
door het kabinet aangewezen «topsectoren».
5.2 Risico van verschuiving binnen keten
Een neveneffect waar voor gewaakt moet worden is gedeeltelijke
verschuiving van voedselverspilling van retail naar leveranciers. Dit is iets
dat al reeds een probleem vormt: de contracten tussen supermarkten en
leveranciers bieden soms de mogelijkheid dat onverkochte waar wordt
teruggestuurd, of de mogelijkheid voor de retail om bestellingen op het
laatste moment af te zeggen.38 39 Dit zijn bekende veroorzakers van
voedselverspilling. Hiermee is de voedselverspilling waar de supermarkten voor verantwoordelijk zijn (zeker wanneer we ook de verspilling
bij de landbouw die het gevolg is van kwaliteitseisen die de retail stelt
meenemen) veel hoger dan het percentage van de totale voedselverspilling dat doorgaans wordt genoemd. De politiek zou zich volgens
initiatiefnemer dit probleem van doorschuiving moeten aantrekken, en
scherp in de gaten moeten houden of de voorgestelde maatregel niet
wordt gebruikt door supermarkten om het probleem van voedselverspilling (nog verder) af te wentelen.
Het is hierbij goed om te zien dat de Alliantie Verduurzaming Voedsel zich
ook richt op dit specifieke punt. In haar agenda valt te lezen dat het de
ambitie is van ketenpartijen dat in 2015 «reductie van voedselverspilling
als doelstelling onderdeel is van (...) commerciële en logistieke relaties
tussen ketenpartners». Volgens initiatiefnemer is het van belang dat de
37

«Voedselverspilling: van luxeprobleem tot winstpunt», Kennis online: Wageningen
UR-onderzoek voor LNV, april 2011, blz. 3.
http://somo.nl/news-nl/somo-nieuws/inkoopmacht-supermarkten-bedreiging-voorvoedselproductie
39
«Laat supermarkten het goede voorbeeld geven», Trouw, 17 september 2013.
38

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 774, nr. 3

8

Staatssecretaris deze ambitie op de juiste wijze ondersteunt, en zo nodig
aanvullende maatregelen neemt. Zij zou hiervoor kunnen kijken naar
Groot-Brittannië, waar de zogeheten «Groceries Code Adjudicator» in het
leven is geroepen. Deze onafhankelijke commissie ziet erop toe dat de
grote supermarkten hun leveranciers «wetmatig en fair» behandelen, en
heeft de mogelijkheid zo nodig boetes op te leggen.40 Een toezichthoudende rol vanuit de overheid zou volgens initiatiefnemer ook in Nederland
mogelijk een waardevolle bijdrage kunnen leveren aan duurzame relaties
tussen supermarkten en leveranciers, en aan een daadkrachtige en
integrale aanpak van voedselverspilling binnen de gehele voedselketen.
II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel I
Op grond van het eerste lid zijn de bij algemene maatregel van bestuur
aan te wijzen categorieën ondernemingen, die zich hoofdzakelijk
bezighouden met het bedrijfsmatig of anders dan om niet verstrekken van
eet- en drinkwaren aan particulieren, verplicht informatie te verstrekken
over de maandelijkse hoeveelheid eet- en drinkwaren die niet verhandeld
worden. Beoogd is supermarkten door de aanwijzing bij algemene
maatregel van bestuur onder deze wet te laten vallen.
Het tweede lid regelt dat de verplichting tot het verstrekken van informatie
over de maandelijkse hoeveelheid eet- en drinkwaren die niet verhandeld
worden, niet rust op micro-ondernemingen. De in dit lid gehanteerde
omschrijving van dergelijke ondernemingen is ontleend aan de Aanbeveling van de Commissie van 6 mei 2003 betreffende de definitie van
kleine, middelgrote en micro-ondernemingen.41 Zeer kleine ondernemingen vallen dus buiten het bereik van deze wet.
Het derde lid behelst dat de informatie over de maandelijkse hoeveelheid
eet- en drinkwaren die niet verhandeld worden, in ieder geval wordt
opgenomen in het jaarverslag van de onderneming.
Op grond van het vierde lid worden bij algemene maatregel van bestuur
nadere regels gesteld met betrekking tot de eet- en drinkwaren die niet
verhandeld worden, de wijze van informatieverstrekking en de wijze
waarop de hoeveelheden eet- en drinkwaren worden vastgesteld. Tot de
eet- en drinkwaren die niet verhandeld worden, worden niet gerekend de
eet- en drinkwaren die worden gedoneerd aan bijvoorbeeld de
Voedselbank en de eet- en drinkwaren die door de betreffende onderneming worden gebruikt, dan wel worden verhandeld of weggegeven aan
andere ondernemingen, ten behoeve van de directe verwerking in andere
voor de consumptie van voor consumenten geschikte eet- en drinkwaren.
Indien eet- en drinkwaren worden gebruikt, dan wel verhandeld of
weggegeven aan andere ondernemingen, ten behoeve van de verwerking
in eet- en drinkwaren voor dieren is geen sprake van «verhandeling» als
bedoeld in het wetsvoorstel. Ten aanzien van de wijze waarop de
hoeveelheden eet- en drinkwaren worden vastgesteld, dient in elk geval te
worden vastgelegd dat wordt gekwantificeerd in gewichtseenheden en
naar soort. Welke gewichtseenheden dienen te worden gehanteerd, en
welke soorten eet- en drinkwaren worden onderscheiden, wordt overgelaten aan de regering.

40
41

https://www.gov.uk/government/news/groceries-code-adjudicator-formally-established
Aanbeveling van de Commissie van 6 mei 2003 betreffende de definitie van kleine, middelgrote en micro-ondernemingen (PbEU 2003, L 124/36).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 774, nr. 3

9

Artikel II
Dit artikel voorziet de wet van een citeertitel, luidende: Wet transparantie
voedselverspilling.
Artikel III
Dit artikel regelt de inwerkingtreding van deze wet. De inwerkingtreding
vindt plaats op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.
Klaver

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 774, nr. 3

10