Startnotitie
Nationaal
Programma
Landelijk Gebied
10 juni 2022

Inhoud
1

Nationaal programma voor transitie landelijk gebied

2 Inhoudelijke reik­wijdte en vraagstukken

7

11

3 Structurerende keuzes, (regionale) doelen en uitgebreide toelichting stikstof 17

4 Status: Programma als uitwerking Nationale Omgevingsvisie

35

5 Rijksbrede, inter­bestuurlijke en maatschappelijke samenwerking

39

6 Samenhang NPLG en andere trajecten in het landelijk gebied

43

7 Gebiedsprogramma’s, transitiefonds en onontkoombaarheid

49

8 Vervolgproces en planning

57

9 Ter afsluiting

61

Bijlage structurerende keuzes en doelen

65

3

Samenvatting
Het landelijk gebied zal flink moeten veranderen. We willen de kwaliteit van onze
natuur verbeteren, ons watersysteem robuuster en gezonder maken en op weg naar een
klimaatneutraal landelijk gebied. De natuur kan niet langer meer wachten en op meerdere
vlakken zullen grote stappen moeten worden gezet, niet in de laatste plaats op het terrein
van de overbelasting aan stikstofdepositie. Een forse inzet op natuurherstel en -behoud
is ook nodig om zo ruimte te creëren voor duurzame economische en maatschappelijke
ontwikkelingen. Daarnaast geldt dat Nederland zich op meerdere terreinen Europees en
internationaal verplicht heeft aan diverse natuur-, water- en klimaatdoelstellingen. Vanwege
de samenhang met een toekomstbestendige ontwikkeling van de landbouw en het belang
van voedselzekerheid wordt het de Kamerbrief perspectieven voor agrarische ondernemers
gelijktijdig met deze startnotitie gepubliceerd.
Het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) is een beleidsprogramma onder de
Nationale Omgevingsvisie met het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties als opdrachtgevers. Het Rijk neemt in (de gebiedsprogramma’s van) het
NPLG de gebiedsgerichte opgaven en maatregelen op voor natuur, stikstof, landbouw, water,
bodem en klimaat. In het NPLG zijn de EU-verplichtingen leidend: Vogel- en Habitatrichtlijn,
Kaderrichtlijn Water (KRW) en (onder meer) de Europese Klimaatwet voor broeikasgassen.
In het coalitieakkoord is het hoofddoel van het NPLG vastgelegd; het toekomstbestendig
ontwikkelen van het landelijk gebied. Naast reeds beschikbare budgetten komt er een
transitiefonds landelijk gebied en natuur met daarin 24,3 miljard euro om tot en met 2035
financieel bij te dragen aan de genoemde internationale verplichtingen. De middelen zijn
specifiek bedoeld om invulling te geven aan de nationaal wettelijk verplichte doelstellingen
op het gebied van stikstof, klimaat en water.
De scope van het NPLG is in deze startnotitie vastgelegd, ook in relatie tot nauw verbonden
trajecten en trajecten met meekoppelkansen op nationaal, regionaal en lokaal niveau,
zoals luchtkwaliteit en zoönosen. Het NPLG legt structurerende, richtinggevende keuzes
en (regionale) doelen vast, als basis voor integrale provinciale programma’s landelijk
gebied – kortheidshalve ‘brede gebiedsprogramma’s’ genoemd. Het Rijk geeft deze voor nu
richtinggevend mee aan de regionale overheden, onder regie van de provincies. De keuzes
en doelen zijn in deze startnotitie deels al vastgelegd en moeten komende maanden deels
nog verder uitgewerkt worden. Met deze startnotitie NPLG worden de al bekende keuzes en
doelen meegegeven, zoals richtinggevende emissiereductiedoelen voor stikstof per gebied,
de doelen voor de Kaderrichtlijn Water en eerste beelden wat de keuze voor water en bodem
sturend uit het coalitieakkoord betekent. Daarmee is de startnotitie de aftrap van een
langjarig transitieproces en partnerschap, waarbij het Rijk de medeoverheden uitnodigt om
het NPLG samen verder uit te werken. In oktober volgen de aanvullende doelen vanuit NPLG
(zoals de uitwerking voor waterberging en definitieve provinciale klimaatdoelen) tegelijk met
de andere ruimtelijke keuzes voor bijvoorbeeld woningbouw. Zo ontstaat een gebiedsgericht
integraal kader voor de uitwerking van het NPLG waarbinnen doelstellingen in samenhang
worden bezien en als zodanig bijdragen aan het noodzakelijk natuurherstel en -behoud
evenals de klimaat- en waterverplichtingen.
Volgend uit de afspraken in het Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering (PSN)
worden de stikstof- en natuurdoelen uiterlijk in juli 2023 verplicht en onontkoombaar
ruimtelijk uitgewerkt en vastgelegd in een gebiedsplan. Vanuit de NPLG-ambitie wordt
dit samen met de andere uitgewerkte doelen voor natuur, water en klimaat, en de
wisselwerking met de verduurzaming van de landbouw en de sociaaleconomische
ontwikkelingen, opgenomen in de eerste versie van de brede gebiedsprogramma’s.

4

—

Samenvatting

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

De uitwerking van deze gebiedsprogramma’s vraagt een enorme inspanning van de
decentrale overheden met het Rijk als samenwerkingspartner. Maatschappelijke partners,
zoals ondernemers, worden hier ook bij betrokken, en ook de betrokkenheid van
grondeigenaren en grondgebruikers is cruciaal. Bottom-up initiatieven kunnen hierbij goed
benut worden. Ook bij de uitwerking van het ontwerpprogramma NPLG worden naast het
Rijk de provincies, waterschappen, gemeenten en de maatschappelijke partners betrokken.
Voor de uitwerking van de richtinggevende stikstofdoelen per gebied zijn afgelopen tijd
flinke stappen gezet, de resultaten zijn opgenomen in deze startnotitie. In het toekomst­
perspectief landbouw (Kamerbrief perspectieven voor agrarische ondernemers van
10 juni 2022) worden beleidsmatige keuzes gemaakt. Randvoorwaarde is dat duidelijkheid
wordt geboden over hoe het perspectief voor de agrarische ondernemers er uitziet,
gebiedsgericht in aanpak en beleid. De concrete uitwerking van water en bodem als
sturend principe zal in september gereed zijn. Komende maanden wordt de wijze waarop
de verschillende doelen en maatregelen in de gebiedsprogramma’s geïntegreerd en
onontkoombaar vastgelegd gaan worden verder uitgewerkt. Andere belangrijke bouwstenen
die op dit moment verder uitgewerkt worden zijn de besteding van de middelen uit het
Transitiefonds landelijk gebied en natuur, de spelregels voor de beoordeling en realisatie
van de gebiedsprogramma’s (denk aan eisen aan het detailniveau) en de wijze waarop
onontkoombaarheid steviger invulling krijgt.
De belangrijkste mijlpalen voor het NPLG zijn: de al bekende keuzes en doelen beschikbaar
voor de regionale overheden (met deze startnotitie), aangevulde keuzes en doelen
beschikbaar voor de regionale overheden (oktober), hoofdlijnen NPLG naar de Tweede
Kamer (oktober), uitgewerkt ontwerpprogramma NPLG inclusief planMER (voorjaar
2023), integrale provinciale gebiedsprogramma’s (1 juli 2023). Dit sluit aan bij de lijn uit de
Ruimtelijke Ordeningsbrief van 17 mei, met dezelfde mijlpalen op weg naar wederkerige
afspraken in oktober 2023 die het ruimtelijk arrangement per provincie vormen.
Tot de primaire doelgroep van deze startnotitie behoren alle betrokken overheden,
maatschappelijke partners zoals ondernemers, en het parlement.

Startnotitie samengevat in 1 alinea:
De startnotitie NPLG geeft een aanzet voor de uitwerking van de kerndoelen natuur (waaronder de stikstof­
aanpak), water en klimaat tot regionale doelen en structurerende keuzes, met onder andere de relatie met de
landbouw. Die vormen de basis voor de uitwerking van de brede provinciale gebiedsprogramma’s. Ook geeft
de startnotitie de eerste (ruimtelijke) consequenties van deze doelen en structurerende keuzes. In de periode tot
oktober worden de doelen en keuzes verder uitgewerkt en aangevuld en vormen zo een tweede ronde input voor de
gebiedsprogramma’s. Daarbij geeft de startnotitie NPLG aan hoe de samenhang is met andere (Rijks)programma’s
in het landelijk gebied. De startnotitie NPLG beschrijft tevens de wijze waarop de overheden en maatschappelijke
partijen de komende tijd samen vorm geven aan de uitwerking, dat dit onontkoombaar tot resultaten moet leiden
en hoe dit samenhangt met het transitiefonds landelijk gebied en natuur.

5

2	Verwachte ontwik­keling van de stikstof­depositie

3	Doelen: vertaling omgevings­waarden en tussendoelen

4	Maatregelen en beleid voor vermindering stikstofdepositie

5 Maatregelen voor natuurverbetering

6	Verwachte sociaal­economische effecten

7	Verwachte gevolgen op bereiken instandhoudingsdoelstellingen

8 Monitoring

9 Bijsturing

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

1 Nationaal
programma voor
transitie landelijk
gebied

7

Het landelijk gebied staat aan de vooravond van grote veranderingen.
De natuur en waterkwaliteit staan onder druk en het klimaat verandert.
We moeten de biodiversiteit herstellen en een balans bereiken tussen wat
de natuur kan dragen en wat we als samenleving van haar vragen. Ook de
draagkracht van ons het bodem- en watersysteem wordt op veel plekken
overschreden.
Alle benodigde veranderingen om het tij te keren hebben een zichtbare weerslag op de
fysieke ruimte, de regionale en lokale economie en de sociale cohesie van het landelijk
gebied. Om de transitie van het landelijk gebied in goede banen te leiden is een brede
aanpak nodig met scherpe keuzes en maatregelen. Ook in samenhang met de andere
veranderingen in het landelijk gebied, zoals de aanpassingen in de energievoorziening en
de bouw van nieuwe en bereikbare woningen. Het kabinet heeft al richting gegeven op
hoofdlijnen en proces, met name in de Hoofdlijnen van de gecombineerde aanpak van natuur,
water en klimaat in het landelijk gebied, en van het brede stikstofbeleid (1 april 2022) én in de
Ruimtelijke Ordeningsbrief (17 mei 2022). Het kabinet heeft in het coalitieakkoord een Nationaal
Programma Landelijk Gebied (NPLG) en extra middelen in een transitiefonds opgenomen,
met als hoofddoel de toekomstbestendige ontwikkeling van het landelijk gebied met
toekomstperspectief voor de landbouw. In deze startnotitie schetsen we uitgangspunten,
ambities en context van het NPLG.

Water- en bodemsysteem leidend
In het coalitieakkoord is ook vastgelegd dat de draagkracht van het water- en bodem­
systeem sturend wordt bij het landgebruik in het landelijk gebied. Dat draagt bij aan het
voldoen aan internationale verplichtingen op het gebied van natuur, klimaat en water én
aan een klimaatbestendige inrichting en beheer van het landelijk gebied. Het kabinet heeft
daarbij in het coalitieakkoord gekozen voor een brede aanpak, waarin de natuuraanpak,
waar de stikstofaanpak een belangrijk onderdeel van uitmaakt, samengaat met de aanpak
van andere opgaven zoals klimaat- en waterkwaliteit. Dit betekent dat de keuzes voor een
gebied ook in het licht van andere doelstellingen dan die voor stikstofgevoelige Natura
2000-habitats houdbaar moeten zijn.

Keuzes nodig
Een passende inrichting van het landelijk gebied biedt ook kansen voor bijvoorbeeld
nieuwe economische perspectieven, functiecombinaties, verduurzaming, versterken
van gebiedsidentiteit en kenmerken, en daarmee verhoging van de kwaliteit van de
leefomgeving. Maar de transitie zal in de schaarse ruimte die we in Nederland hebben
ook leiden tot spanning met andere belangen, zoals verstedelijking en de energietransitie.
Bepaalde gebieden ontzien van opgaven betekent intensiever gebruik van een gebied elders.
Er zijn keuzes nodig. Deels zijn die vastgelegd in deze startnotitie, deels worden die komende
maanden uitgewerkt en op 1 oktober vastgelegd.

8

—

Nationaal programma voor transitie landelijk gebied

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

Het NPLG bevat in de kern:
1. De kaderstellende doelen voor onder andere emissiereductie van stikstof, broeikasgassen en waterkwaliteit: dat
is het ‘wat’.
2. De structurerende keuzes, zoals het bodem- en watersysteem leidend maken bij ruimtelijke planvorming: dat is
het ‘hoe’.
Dit werken we verder uit in een ruimtelijke strategie tot een richtinggevend kader voor de gebiedsprogramma’s in
nauwe samenhang met de Kamerbrief perspectieven voor agrarische ondernemers met beleidsmatige keuzes, dat
tegelijk met deze startnotitie verschijnt.

9

1 Inleiding

3	Doelen: vertaling omgevings­waarden en tussendoelen

4	Maatregelen en beleid voor vermindering stikstofdepositie

5 Maatregelen voor natuurverbetering

6	Verwachte sociaal­economische effecten

7	Verwachte gevolgen op bereiken instandhoudingsdoelstellingen

8 Monitoring

9 Bijsturing

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

2 Inhoudelijke
reik­wijdte en
vraagstukken

11

Het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) richt zich op drie
kerndoelen: het in een samenhangende aanpak realiseren van de Europese
internationale verplichtingen op het terrein van (1) natuur (met als
onderliggend doel de stikstofopgave), (2) water en (3) klimaat. Deze
doelen hangen sterk samen en zijn sterk normerend. Nederland is als
EU-lidstaat juridisch verplicht eraan te voldoen. Maar het halen van de
doelen is uiteindelijk vooral gericht op het waarmaken van een gedragen
perspectief voor mensen, bedrijven en natuur. Deze doelen hebben ook
een sterke relatie met andere opgaven en belangen in het landelijk gebied
(zie paragraaf 6).
De samenhang van de drie kerndoelen en de maatregelen die nodig zijn om de doelen
te realiseren is de reden ze samen te brengen in het NPLG. Zo creëren we synergie en
voorkomen we situaties waarbij maatregelen voor de verschillende doelen strijdig zijn met
elkaar (als bijvoorbeeld urgente stikstofmaatregelen ten koste gaan van maatregelen voor
KRW of het klimaatprobleem). In het NPLG moeten de kortere en lange termijn goed met
elkaar verbonden worden. Het tempo van de uitwerking van de stikstofmaatregelen om
het wettelijke stikstofdoel voor 2030 te realiseren, is leidend voor het algemene tempo van
de stappen in de lange termijntransitie in het NPLG. Ook voor de opgaven van de Europese
Kaderrichtlijn Water (KRW) is de druk hoog: in 2027 moeten de benodigde maatregelen
genomen zijn. Voor klimaat moeten in 2030 tussendoelen behaald zijn op weg naar een
klimaatneutrale samenleving in 2050.
Het NPLG gaat sturen op de ruimtelijke consequenties van de drie doelstellingen. Via
structurerende keuzes helpt het NPLG alle benodigde veranderingen in het landelijk gebied
zoveel mogelijk in samenhang vorm te geven. Het NPLG werkt het benodigde ruimtegebruik
uit in relatie tot de transitie van de landbouw, van de beoogde nieuwe natuur en van de
natuurinclusieve landbouw, met zoals gezegd het bodem- en watersysteem als vertrekpunt.
Daarnaast maken de leefbaarheid en vitaliteit van het landelijk gebied en het realiseren van
een goede omgevingskwaliteit integraal onderdeel uit van de afwegingen.

De drie kerndoelen toegelicht
1. Natuur
Voor de Vogel- en Habitatrichtlijn (VHR) hebben de verplichtingen betrekking op
de instandhouding van Europees beschermde soorten en habitats binnen Natura
2000-gebieden, maar ook daarbuiten. Het NPLG draagt bij aan de realisatie van die
internationale verplichting. Op dit moment vormt de overbelasting van stikstofdepositie
in N2000-gebieden een grote belemmering om te voldoen aan de verplichtingen van de
VHR, met alle gevolgen van dien. Het is in dit kader dat het realiseren van de wettelijke
stikstofdoelstellingen, ofwel het terugbrengen van deze overmatige depositie, van
groot belang is. In het coalitieakkoord heeft het kabinet aangekondigd de huidige
wettelijke omgevingswaarde voor stikstofdepositie voor 2035 uit de Wet stikstofreductie
en natuurverbetering naar voren te halen. Dit betekent dat in 2030 74% van het
stikstofgevoelig Natura 2000-areaal onder de kritische depositiewaarde moet zijn
gebracht. In 2025 is dit conform de wettelijke verplichting 40% van dat areaal.
2. Water
Vanuit de KRW, de Nitraatrichtlijn en de EU Grondwaterrichtlijn wordt in het NPLG de
kwaliteit van oppervlakte- en grondwater meegenomen, voor zover beïnvloed door
landbouw (nutriënten en gewasbeschermingsmiddelen). Ook de grondwaterkwantiteit
is onderdeel van de KRW en wordt dus meegenomen. Waterkwantiteit (droogte
en wateroverlast) is onderdeel van het NPLG voor zover noodzakelijk voor
natuur en landbouw, immers zonder water geen natuur en geen landbouw.

12

—

Inhoudelijke reik­wijdte en vraagstukken

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

Grondwateronttrekkingen en vasthouden van water zijn daarmee dus ook onderdeel van
het NPLG. In 2027 moeten de benodigde KRW-maatregelen genomen zijn.

Uitvoering Kaderrichtlijn Water
Op 18 maart 2022 zijn de Stroomgebiedbeheerplannen 2022-2027 voor de KRW vastgesteld. Hierin staan de
waterkwaliteitsdoelen, de opgaven en de maatregelen van alle waterbeheerders voor de komende 6 jaar. Gezien
de grote opgave vanuit de landbouw wordt aangesloten bij de transitie van het landelijk gebied. Daarbij wordt
specifiek ingezet op grootschalig herstel van beekdalen op zandgrond. Door het zoeken van meekoppelkansen,
zullen de overige maatregelen voor stikstof en klimaat ook positief kunnen bijdragen aan verbetering van de
doelen van de KRW. In 2024 zal een tussenevaluatie plaatsvinden van de uitvoering van maatregelen in de
Stroomgebiedbeheerplannen. Dit gebeurt onder meer in samenhang met de maatregelen in het 7e Actieprogramma
Nitraatrichtlijn en de provinciale gebiedsprogramma’s. Indien nodig zal aan de hand van uitkomsten van de
evaluatie worden bijgestuurd.

3. Klimaat
De internationale klimaatafspraken, de Europese klimaatwetgeving, de nationale
Klimaatwet en het Klimaatakkoord landbouw en landgebruik (terugdringen broeikas­
gassen door landbouw en landgebruik) bepalen de opgave voor landbouw en land­
gebruik: veeteelt, glastuinbouw, veenweide, landbouwbodems en bomen, bossen
en natuur. Met het coalitieakkoord is het nationale reductiedoel in de Klimaatwet
aangescherpt. Hier zijn indicatieve emissiedoelen voor 2030 van afgeleid voor de
sectoren. Op basis van de ramingen in de Klimaat- en Energieverkenning 2022 worden
definitieve restemissiedoelen 2030 voor alle sectoren, en dus ook voor de landbouw en
voor het landgebruik, vastgesteld. De hiervoor benodigde broeikasgasreductie zal voor
een belangrijk deel gerealiseerd moeten worden met de integrale aanpak in het landelijk
gebied. In het coalitieakkoord is een indicatieve broeikasgasreductie van 5 megaton
gekoppeld aan deze aanpak. De klimaatopgave voor de glastuinbouw maakt overigens
geen onderdeel uit van de integrale aanpak in het landelijk gebied.
Uitgangspunt van de integrale gebiedsprogramma’s moet zijn dat er in elk geval geen
(lokale) verslechtering optreedt in luchtkwaliteit en leefbaarheid (inclusief geur) en waar
mogelijk een verbetering, zeker met het oog op de verwachte Europese aanscherpingen van
de eisen aan de luchtkwaliteit.

Emissie en depositie van stikstof
NPLG gaat niet over de aanwending van stikstofruimte die ontstaat. Voor de doelen in
het NPLG die samenhangen met emissie en depositie van stikstof, andere nutriënten,
gewasbeschermingsmiddelen en broeikasgassen ligt de focus op de landbouw als
belangrijkste ruimtegebruiker en emissiebron in het landelijk gebied, en binnen de
landbouw op de relevante sectoren in het bijzonder de veehouderij, de akkerbouw en de
(glas-)tuinbouw. Stikstofbronnen uit andere sectoren dragen op een evenredige manier bij
aan stikstofreductie. Dit loopt via het spoor van het structurele stikstofpakket en via het
klimaatbeleid. In de gebiedsprogramma’s kunnen lokale stikstofbronnen buiten de scope
van het NPLG meegenomen worden als daarmee op een even zo effectieve, of effectievere
wijze de doelstellingen van het NPLG kunnen worden bereikt. Dit is analoog aan het
‘omwissel­besluit’ uit Ruimte voor de Rivier, zie ook de toelichting bij het wetsvoorstel voor
het transitiefonds. Met de buitenlandaanpak uit het stikstofspoor wordt bovendien ingezet
op reductie van buitenlandse emissies en depositie in Nederland.

13

Toekomstperspectief landbouw (Kamerbrief perspectieven voor agrarische
ondernemers van 10 juni 2022)
Mede afhankelijk van de toekomstvisie op de landbouw van de provincies en de gebieds­
partners en de vaak gebiedspecifieke omstandigheden moet regionaal de ontwikkelrichting
en ruimte voor de landbouw worden bepaald. Een langjarig economisch perspectief voor de
landbouw- en tuinbouw is van belang bij het opstellen van de brede gebiedsprogramma’s.
Het aantal boeren en tuinders zal de komende jaren verder afnemen in Nederland.
De redenen om te stoppen kunnen heel divers zijn: er zijn bedrijven zonder bedrijfsopvolger,
bedrijven die economisch onvoldoende presteren waardoor het onmogelijk wordt
investeringen te financieren of bedrijven kunnen of willen hun bedrijfsvoering niet zodanig
aanpassen dat die past bij scherpe ecologische opgaven in het gebied, bijvoorbeeld
door de nabijheid van een Natura-2000 gebied. Streven is dat de land- en tuinbouwers
die hun bedrijf wel willen voortzetten een langjarig renderend perspectief hebben na
het uitvoeren van het gebiedsprogramma. Deze bedrijven moeten zicht hebben op een
toereikende en houdbare Natuurbeschermingsvergunning. Zonder een succesvolle transitie
van de landbouw en het landelijk gebied is het behalen van de verplichte milieu- en
natuurdoelstellingen niet mogelijk.
De ontwikkeling van landbouwbedrijven kan gericht zijn op innovatie, extensivering,
omschakelen naar nieuwe vormen van landbouw, verbreding van de bedrijfsvoering
of combinaties hiervan en verplaatsing of beëindiging van bedrijven. Op basis van het
toekomstperspectief landbouw wordt in overleg met provincies en betrokken agrarische
partijen uitgewerkt welke bedrijfsvormen voor landbouwbedrijven binnen de gebiedsdoelen
mogelijk zijn met inachtneming van het beperken van zoönosenrisico’s in bijvoorbeeld
veedichte en waterrijke gebieden. En daarnaast welke voorwaarden en ondersteuning
vanuit de overheid, banken en tussenhandel nodig zijn voor toekomstbestendige bedrijven
met economisch perspectief. Hiervoor zal instrumentarium worden uitgewerkt en
aangeboden. Bovendien wordt gebruik gemaakt van de mogelijkheden voor gebiedsgerichte
samenwerking en investeringen uit het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid via het
Nationaal Strategisch Plan (GLB-NSP), zoals voor groenblauwe diensten.
Keuzes rond de woningbouwopgave, bedrijventerreinen, infrastructuur, datacenters en de
energietransitie worden niet vanuit het NPLG voorbereid, maar vanuit andere programma’s
van het Rijk. In paragraaf 6 beschrijven we hoe de koppeling wordt gelegd.

14

—

Inhoudelijke reik­wijdte en vraagstukken

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

15

1 Inleiding

2	Verwachte ontwik­keling van de stikstof­depositie

4	Maatregelen en beleid voor vermindering stikstofdepositie

5 Maatregelen voor natuurverbetering

6	Verwachte sociaal­economische effecten

7	Verwachte gevolgen op bereiken instandhoudingsdoelstellingen

8 Monitoring

9 Bijsturing

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

3 Structurerende
keuzes, (regionale)
doelen en uitgebreide
toelichting stikstof

17

Het NPLG werkt de kerndoelen verder uit tot (regionale) doelen (het ‘wat’)
en structurerende keuzes (het ‘hoe’). Die geven richting aan de brede
gebiedsprogramma’s van de provincies. Alle betrokken overheden geven
aan dat zij behoefte hebben aan scherpe keuzes vanuit het Rijk, anders
worden er geen knopen doorgehakt bij tegenstrijdige belangen en is de
benodigde transitie niet haalbaar. Als eerste worden de richtinggevende
stikstofdoelen per gebied uitvoerig toegelicht, omdat daar afgelopen tijd
flinke stappen zijn gezet. Vervolgens wordt ook de stand van zaken voor de
andere doelen beschreven, die komende maanden gedeeltelijk nog verder
worden uitgewerkt.
Wat zijn structurerende keuzes?
De term ‘structurerende keuzes’ is na het verschijnen van het interdepartementaal beleidsonderzoek ruimtelijke
ordening door het NPLG omarmd. Het NPLG omschrijft dit als beleidsuitspraken over de (on-)wenselijkheid van
(nieuwe) activiteiten in het landelijk gebied ten opzichte van andere activiteiten/functies in het ruimtegebruik, of
ten opzichte van het functioneren van het water- en bodemsysteem, resulterend in een ruimtelijke strategie op
hoofdlijnen. Daarmee stuurt het Rijk globaal op randvoorwaarden voor locatie- en inrichtingskeuzes, waarbij
onder meer geanticipeerd wordt op de klimaatveranderingen.

Het NPLG brengt in deze startnotitie alle bestaande doelen en gemaakte structurerende
keuzes bijeen, is waar nodig aanjager voor het formuleren van andere doelen en keuzes
en (regionale) uitwerking door de beleidsverantwoordelijke rijksonderdelen én stuurt via
de uitwerking daarvan in brede gebiedsprogramma’s NPLG op de realisatie van de doelen.
Met deze startnotitie worden de keuzes en doelen - voor zover al bekend - vanuit het Rijk
aan de provincies meegegeven. In deze paragraaf zijn de resultaten opgenomen, in bijlage 1
staat de meer gedetailleerde uitwerking. Als eerste een uitgebreide toelichting op de nieuwe
uitwerking voor stikstof.

Richtinggevende Stikstofdoelen per Gebied
Van nationale omgevingswaarde naar richtinggevende doelen voor gebiedsprocessen
In de Wet stikstofreductie en natuurverbetering (WSN) is vastgelegd dat 74% van het
stikstofgevoelige areaal van Natura 2000-gebieden (N2000) in 2035 onder de Kritische
Depositiewaarde (KDW) moet zijn gebracht. De wettelijke verplichting ziet op het
ambitieus verlagen van de overbelasting van stikstof op stikstofgevoelige gebieden, in de
wetenschap dat dit ten dienste staat aan de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen
die voortkomen uit de VHR. Met het coalitieakkoord heeft het kabinet besloten deze
omgevings­waarde naar voren te halen naar 2030. Voor 2025 blijft de omgevingswaarde van
40% onder de KDW gelden. Invulling van de omgevingswaarden is van belang omdat sterke
overbelasting door stikstof een van de belangrijkste drukfactoren op de natuur is, naast
bijvoorbeeld hydrologiecondities of de inrichting van (leef)gebieden. De KDW is daarbij een
belangrijke indicator: een overschrijding betekent dat niet langer op voorhand kan worden
uitgesloten dat er een risico bestaat dat de kwaliteit van habitattypen wordt aangetast.
Met de realisatie van de doelstelling voor 2030 wordt een grote bijdrage geleverd aan het
uiteindelijke doel, voldoen aan de verplichtingen omtrent natuurherstel en -behoud in de
Natura 2000-gebieden.
Omdat de landelijke omgevingswaarden geen sturing bieden op de vraag wáár stikstof­
reductie ruimtelijk gezien tot stand moet komen, maar dit vanuit het perspectief van de
natuur wel van belang is, is er afgesproken om de benodigde stikstofreductie ruimtelijk
te vertalen op een manier die recht doet aan de verscheidenheid van gebieden én de

18

—

Structurerende keuzes, (regionale) doelen en uitgebreide toelichting stikstof

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

omgevingswaarden uit de WSN. Deze ruimtelijke vertaling sluit aan bij het locatie-specifieke
karakter van de instandhoudingsdoelen die gelden voor dier- en plantensoorten en
habitattypen.
Proces
De landelijke omgevingswaarde voor stikstof (74% van het areaal onder de KDW in 2030)
is naar richtinggevende gebiedsdoelen vertaald als input voor provinciale gebiedsprocessen
en de concept gebiedsprogramma’s van provincies. Vanwege het tempo en de complexiteit
van de stikstofopgave is het immers van belang om tijdig in het (gebieds)proces zo veel
mogelijk informatie en richting te hebben. Vervolgens volgt in juli 2023 de vaststelling van
definitieve gebiedsdoelen in de gebiedsprogramma’s. In het gebiedsproces kijken provincies
samen met de gebiedspartners en betrokken stakeholders hoe deze doelen samen met de
klimaat-, water- en natuurdoelen het beste behaald kunnen worden. Door naar meerdere
doelstellingen tegelijk te kijken, kan de samenhang op maatregelniveau zo goed mogelijk
worden geborgd en kunnen bijvoorbeeld lock-ins zoveel mogelijk worden voorkomen.
De depositiereducties als gevolg van de maatregelen die in de gebiedsprogramma’s worden
opgenomen, moeten bij elkaar opgeteld de landelijke omgevingswaarde voor 2030 behalen.
Met de provincies is afgesproken dat het Rijk een besluit neemt over de richtinggevende
doelen, waarbij het de inbreng van de provincies zo veel mogelijk heeft verwerkt. Het
afgelopen jaar is daarvoor een zorgvuldig proces doorlopen waarbij Rijk en provincies
met hulp van het RIVM verschillende benaderingen voor het ruimtelijk vertalen van de
stikstofopgave hebben bekeken en afgewogen.

Relatie natuurdoelen, ecologische autoriteit en KDW
Nederland heeft zich via de Vogel- en Habitatrichtlijn (VHR) gecommitteerd aan belangrijke verplichtingen ten
aanzien van de staat van de natuur. Stikstof is een van de belangrijkste drukfactoren waardoor de kwaliteit van
de natuur onder druk staat. Inzet op stikstofreductie is daarom een onmisbare pijler om te komen tot de realisatie
van het bovenliggende doel: de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen volgend uit de VHR. De KDW is
daarbij een belangrijke, gekwantificeerde indicator voor de drukfactor stikstof: een overschrijding betekent dat
niet langer op voorhand kan worden uitgesloten dat er een risico bestaat dat de kwaliteit van habitattypen wordt
aangetast. Onder meer bij het toetsen van projecten voor vergunningverlening is de toename van stikstof, in relatie
tot de KDW, een prominente factor. Bij realisatie van het uiteindelijke doel, voldoen aan de verplichtingen omtrent
de instandhoudingsdoelstellingen die voortvloeien uit de VHR, gaat het echter niet om reductie van overmatige
stikstofdepositie alleen. Uiteindelijk gaat het gaat om het op orde brengen van de ecologische condities van een
gebied in brede zin. Daarom is het ook belangrijk om rekenschap te geven van de andere drukfactoren op de natuur
en de maatregelen die daarvoor nodig zijn om de gunstige staat van instandhouding te bereiken, bijvoorbeeld met
het Programma Natuur. Met de natuurdoelanalyses, die worden getoetst door een onafhankelijke ecologische
autoriteit, wordt breed gekeken naar wat er nodig is voor een goede staat van instandhouding. Stikstofreductie
maakt daar een concreet en urgent onderdeel van uit. De ecologische autoriteit toetst de gebiedsprogramma’s,
gebruikmakend van de natuurdoelanalyses en de analyses van de KRW. Naast een toets op de ecologische effecten
worden de provincies gevraagd bij het opstellen van de brede gebiedsprogramma’s een sociaaleconomische
impactanalyse voor de landbouw uit te voeren. Het kabinet kijkt eveneens naar de mogelijkheden om meet- en
rekenmethodes te verbeteren, waarvoor onder andere het Nationaal Kennisprogramma Stikstof (NKS) is ingesteld.
Daarnaast wil het kabinet een forse impuls geven aan het meten van emissies op bedrijfsniveau. Door meer en
fijnmaziger te meten worden de rekenmethodes verbeterd.

19

Uitgangspunten
Rijk en provincies hebben gezamenlijk besloten de volgende uitgangspunten te hanteren bij
de ruimtelijke vertaling:
• Het tegengaan van verslechtering en het verbeteren van de staat van instandhouding
van de natuur in elk N2000-gebied staat centraal.
• De kenmerken van het water- en bodemsysteem worden als onderlegger gebruikt
voor de ruimtelijke verdeling van stikstofreductie. Deze kenmerken vormen de
ecologische grenzen voor de natuurkwaliteit én mogelijke activiteiten in een gebied.
Hiermee wordt stikstofreductie – en de maatregelen die hiervoor nodig zijn – niet
als afzonderlijke opgave aangevlogen, maar zo goed mogelijk gekoppeld aan de
opgaven voor water, klimaat en de transitie van de landbouw in het gebied. Vertaald
naar regionale stikstofreductiedoelen worden zo aan de voorkant de kaders gegeven
waarbinnen verschillende ontwikkelrichtingen wel of niet mogelijk zijn, en wordt het
risico op toekomstige lock-ins als gevolg van te nemen maatregelen verkleind.
• De gebiedsdoelen zijn uitgedrukt in emissiereductie (uitstoot) van stikstof, zodat er
door de betrokken partijen gestuurd kan worden op de stikstofbron. Om ervoor te zorgen
dat de emissiereductie ook leidt tot de benodigde reductie in stikstofdepositie op de
desbetreffende N2000-gebieden, worden er naast deze emissiereductieopgave (in kton
ammoniak - NH3) ook beoogde depositiereducties per Natura-2000 gebied per provincie
meegegeven. Hiermee wordt aangegeven wat de emissiedoelen naar verwachting aan
depositiereductie zullen moeten opleveren in de N2000-gebieden.
• De gebiedsdoelen zijn doelen voor de reductie van NH3 emissies. Eerdere analyses1
hebben aangetoond dat voor reductie van NH3 een gebiedsgerichte aanpak gericht op
de locatie van de emissie effectief is ten opzichte van een generieke aanpak van reductie.
Oftewel, hoe dichter een NH3 emitter bij een natuurgebied ligt, hoe groter het effect
op de depositie in dat gebied is. Omdat het grootste deel van de NH3 emissie vanuit
landbouwbronnen komt, zal de bijdrage aan de gebiedsdoelen voor NH3 emissiereductie
voornamelijk uit deze sector komen.
• In het model is nu een generiek aandeel opgenomen van 12kton NH3 als vertrekpunt,
maar dit kan op basis van extra inzet (zoals normering) naar boven bijgesteld worden.
• De reductie van NOx wordt gerealiseerd door generiek landelijk beleid (onder andere
Klimaatakkoord, Schone Lucht Akkoord, structurele aanpak stikstof) en Europese
regelgeving. De reductie van NOx die (landelijke) plaatsvindt, draagt zo bij aan reductie
van de ‘stikstofdeken’. Verlaging van de deken is ook van invloed op reductie die
daarnaast gebiedsgericht moet plaatsvinden. Omdat NOx emissies van onder andere
industrie en mobiliteit in het algemeen minder tot piekbelastingen in Nederlandse
N2000-gebieden leiden, maar wel bijdragen aan deze ‘stikstofdeken’, is het bij deze
sectoren effectiever om de stikstofbelasting via generiek beleid te verlagen. Dit is
ook geconcludeerd in het rapport van het RIVM.2 Waar dit effectief is, is er aanvullend
ruimte in de gebiedsprocessen voor maatwerk, bijvoorbeeld ten aanzien van lokale
piekbelasting. Dit geldt zowel voor bijvoorbeeld de agrarische als industriële sector.
• Zoals aangegeven in de Hoofdlijnen van de gecombineerde aanpak van natuur, water en klimaat
in het landelijk gebied, en van het brede stikstofbeleid (1 april 2022) zet het kabinet in op een
evenredige bijdrage van alle sectoren bij het terugdringen van de stikstofbelasting op
de Nederlandse natuur - en daarmee het realiseren van de doelen uit de WSN. Komende
maanden zal het kabinet hier concreter invulling aan geven door ook doelen en afspraken
vast te stellen voor de reductiebijdrage van de sectoren mobiliteit en industrie. De timing

20

—

1

RIVM 2021, Briefrapport ruimtelijke effecten zonering emissiereducties landbouw.

2

Maas et al, Bijdrage aan de stikstofdepositie in de natuur vanuit de industrie, het verkeer en de consumenten,
RIVM, 2021.

Structurerende keuzes, (regionale) doelen en uitgebreide toelichting stikstof

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

hiervan hangt samen met de doorrekeningen van de Klimaat en Energieverkenning 2022.
Uiterlijk begin 2023 zullen deze doelen vastgesteld worden.
• Bij de ruimtelijke vertaling van de stikstofreductie wordt uitgegaan van richting­
gevend 39 kton NH3 reductie. Naar verwachting is 39kton emissiereductie van NH3 nodig
om ten minste de wettelijke omgevingswaarde van 74% onder de KDW te behalen.3 Dit
komt overeen met een daling van ongeveer 40% van de stikstofemissies uit de landbouw,
bovenop de verwachte daling uit het basispad (circa 10 kton NH3) ten opzichte van
ijkjaar 2018.4 Bij doorrekeningen van het RIVM leidt een emissiereductie van 39 kton NH3
naar verwachting tot circa 81% (met enkele procentpunten onzekerheid) onder de
KDW in 2030. Dit geeft een zekere marge van enkele procentpunten ten opzichte
van de wettelijke omgevingswaarde. Zo kunnen eventuele tegenvallende resultaten
ondervangen worden, maar kan ook worden ingespeeld op mogelijke aanpassingen
van model naar praktijk. Belangrijk is dat uiteindelijk het wettelijke doel van ten minste
74% onder de KDW en het tegengaan van verslechtering/verbeteren van de staat
van instandhouding van N2000-gebieden leidend is. Als aan deze voorwaarden wordt
voldaan, kan eventueel gemotiveerd afgeweken worden van de 39 kton NH3 die nu als
uitgangspunt is genomen. Bij ‘status en proces’ wordt aanvullend toegelicht hoe aan de
hand van diverse evaluatiemomenten en stappen in het proces kan worden bijgestuurd.
• Het type maatregelen dat vervolgens ingezet wordt om deze stikstofdoelen te behalen
is naast stikstof ook bepalend voor het effect op de broeikasgasreductie die met deze
maatregelen kan worden bereikt.5 Met het oog op doelbereik van de klimaatopgave
kan het noodzakelijk zijn om aanvullende klimaatmaatregelen in de gebieden te treffen.
Het type maatregelen is in zekere mate ook bepalend voor het doelbereik van de
waterdoelen.6 Het Rijk werkt de mogelijkheden voor (generiek) normeren verder uit om
invulling te geven aan de stikstofreductie.
Samenstelling van doelen
Op basis van de hierboven genoemde uitgangspunten zijn door Rijk en provincies
verschillende varianten uitgewerkt voor de mogelijke invulling van regionale doelen. Het
RIVM heeft daarbij ondersteund met berekeningen.7 Uiteindelijk is gekozen voor een
maatwerkscenario, mede op verzoek van de provincies, dat de volgende kenmerken heeft.
• Gebiedsgerichte reductiepercentages houden zoveel mogelijk rekening met de
kenmerken van het bodem- en watersysteem in de gebieden. Door deze centraal te
stellen worden activiteiten binnen de ecologische grenzen van het gebied gebracht.
Doelen voor stikstofreductie worden daarom verbonden aan de opgaven en
omgevingscondities voor water, klimaat en de transitie van de landbouw.
• De aanpak als geheel wordt effectiever als extra reductie wordt bewerkstelligd bij
bronnen in midden-Nederland (Gelderland) die relatief veel depositie veroorzaken op alle
Natura 2000-gebieden. Deze bronnen zijn niet alleen centraal gelegen, maar bevinden
zich ook dichtbij het grootste Natura 2000-gebied op land: de Veluwe. Door hier extra te

3

RIVM, Toelichting bij richtinggevende emissiereductiedoelstellingen per gebied, 10 juni 2022.

4

Basispad: Als uitgangspunt voor de berekeningen in de tool wordt een Basispad gehanteerd. Dit Basispad is
de depositie voor het prognosejaar 2030 uit AERIUS Monitor 2021. De Nederlandse emissies in deze prognose
zijn conform de Klimaat- en Energieverkenning 2020 (KEV2020 ). Deze prognose bevat het beleid dat was
vastgesteld voor 1 mei 2020.

5

PBL, Quick Scan van twee beleidspakketten voor het vervolg van de structurele aanpak stikstof Aaldrik Tiktak,
Daan Boezeman, Gert Jan van den Born en Arjen van Hinsberg, 26 augustus 2021.

6

WUR, Gebiedsgerichte verkenning van de ‘verdere aanpak stikstof’, Gerard Velthof, Hans Kros, Jan -Cees
Voogd, Co Daatselaar, Tia Hermans, Karin Groenestein, Nico Ogink, Jan Peter Lesschen, Edo Gies, Roel
Jongeneel, Daan Verstand, Raymond Jongschaap, Jan Huijsmans.

7

RIVM, Toelichting bij richtinggevende emissiereductiedoelstellingen per gebied, 10 juni 2022.

21

reduceren, ontstaat er meer ruimte in heel Nederland. Met deze reductie in Gelderland
wordt gekozen voor een dekenpotentie benadering.
• Daarnaast is besloten tot een generiek reductiepercentage8 van 12% voor alle land­bouw­
bronnen, waarvoor landelijke maatregelen zullen worden genomen. Dit percentage komt
in het maatwerkscenario overeen met een gehanteerde 12 kton NH3 reductie. Op deze
manier draagt iedereen bij aan de verduur­zamingsslag die we met elkaar te maken hebben
en het verkleinen van de stikstofdeken over Nederland. 12 kton is daarbij als vertrekpunt
gehanteerd. Dit kan als gevolg van aanvullend landelijk beleid verder opgehoogd worden.
In dit kader werkt het Rijk de mogelijkheden voor normeren verder uit.
• Tot slot is de keuze gemaakt om een ringenbenadering te gebruiken, waarbij een ring
van een x aantal (kilo)meters om Natura 2000-gebieden gelegd wordt. Daarbinnen wordt
vervolgens een steviger reductiepercentage gehanteerd. Dit doen we omdat er Natura
2000-gebieden zijn waarbij het vanuit ecologisch of beleidsmatig perspectief wenselijk
dan wel efficiënter is om in de directe omgeving extra in te grijpen op stikstofbronnen.
Deze ringenbenadering (waaronder de omvang van de ring) zal nader ingevuld worden in
de gebiedsprocessen.
Bij de keuze voor dit maatwerkscenario is met name gekeken naar het doelbereik voor
stikstof. Afhankelijk van de keuze voor de maatregelen en het instrumentarium zal een
stikstofemissiereductie van 39 kton stikstof ook een grote bijdrage kunnen leveren aan de
doelen voor klimaat en bijdragen aan de wateropgave.9
Omvang richtinggevende doelen
Het maatwerkscenario leidt tot richtinggevende emissiereductiedoelen die als volgt
zijn opgebouwd:
• In kton een richtinggevende emissiereductie NH3 (procentueel en absoluut)
per provincie;
• Hierbij een richtinggevende onderverdeling per gebiedstype per provincie,
zowel absoluut in hoeveelheden kton NH3 en procentueel (emissiereductiepercentages);
• De daarbij horende ruimtelijke gebiedsindeling (zoals op de kaart 1);
• De emissiereductiedoelen zijn gekoppeld aan de beoogde depositiereductie
per N2000-gebied.

22

—

8

Onder generiek wordt het volgende verstaan: het algemeen reduceren van de emissies per kilometervak met
een vooraf bepaald percentage, zonder te letten op relatieve effectiviteit, afstand tot de natuur of depositiebijdrage per bronlocatie (kilometer vak). In de werkelijkheid zullen generieke maatregelen zowel de
stikstofdeken over Nederland verkleinen als ook gebiedsgericht effect hebben.

9

PBL, Quick Scan van twee beleidspakketten voor het vervolg van de structurele aanpak stikstof Aaldrik Tiktak,
Daan Boezeman, Gert Jan van den Born en Arjen van Hinsberg, 26 augustus 2021.

Structurerende keuzes, (regionale) doelen en uitgebreide toelichting stikstof

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

Dit ziet er als volgt uit:

Kaart 1: Reductie volgens de richtinggevende doelen stikstof.
Toelichting
De kaart toont de ruimtelijke gebiedsindeling voor stikstof, wanneer de regionale richtinggevende doelen zijn toegepast per gebieds­
type. De kleurcodes komen overeen met het benodigde reductiepercentage. Hierbij gelden een aantal belangrijke noties:
• Het is belangrijk om in acht te nemen dat de gepresenteerde kaarten een modelberekening betreffen die helpen richting te geven
aan de gebiedsprocessen. De emissiereductiepercentages per gebied tellen bij elkaar op tot de landelijke doelstelling voor 2030
(74% onder KDW).
• Bij het definiëren van de reductiedoelstellingen wordt niet uitgegaan van een bepaald type maatregelen, maar worden (algemene)
reductiepercentages toegekend aan specifieke gebieden in Nederland. Er is dus enkel bepaald wat er indicatief gereduceerd moet
worden, maar nog niet met welke instrumenten of maatregelen hier invulling aan gegeven wordt.
• In het gebiedsproces wordt samen met de gebiedspartners gekeken hoe deze doelen het beste behaald kunnen worden.
• In de gebiedsprocessen is het van belang om breder dan alleen naar de noodzakelijke stikstofreductie te kijken. De pakketten aan
maatregelen in de gebiedsprogramma’s moeten ook gericht zijn op de andere opgaven voor natuur, water en klimaat en leiden tot
samenhangende pakketten waarmee de ecologische omstandigheden op orde worden gebracht.
• Er kan gemotiveerd worden afgeweken van de richtinggevende percentages als uit de gebiedsprocessen blijkt dat een andere
verdeling passender is. Realisatie van de landelijke stikstof- en natuurverplichtingen is hiervoor een voorwaarde.
• Bij de modelmatige berekening is gerekend met de uitstoot van NH3 (ammoniak) vanuit de landbouw (veehouderij). Er is ruimte in
de gebiedsprocessen voor maatwerk, bijvoorbeeld om doelstellingen voor een deel in te vullen met reductie in andere sectoren (zoals
industrie) waar dit even effectief, dan wel effectiever is.
• In Natura 2000- en NNN-gebieden kunnen (agrarische) activiteiten veel directe impact hebben op (stikstofgevoelige) habitats.
Desondanks kunnen activiteiten nodig zijn voor bijvoorbeeld agrarisch natuurbeheer (denk aan: begrazing). Dit vraagt maatwerk
in het gebiedsproces, waar per gebied gekeken zal worden wat een realistische reductie is die mogelijk afwijkt van het genoemde
percentage, maar beter aansluit bij de praktijk en/of de afspraken omtrent realisatie van het NNN. Modelmatig is gerekend met
95% emissiereductie.

23

De bovenstaande emissiereducties leiden tot onderstaande effecten.

Kaart 2 (links): Mate van overbelasting t.o.v. KDW in 2030 na reductie volgens richtinggevende doelen.
Toelichting
Op deze kaart is in verschillende kleurcodes de mate van onder- en overschrijding van de KDW in N2000-gebieden weergegeven.
De verschillende klassen geven zo meer inzicht in de trend van stikstofreductie op de gebieden dan alleen de informatie of de KDW
wel of niet overschreden is.
Kaart 3 (rechts): Mate van overbelasting t.o.v. KDW in 2030 na reductie volgens richtinggevende doelen.
Toelichting
De percentages op deze kaart geven weer hoeveel procent van de hectares in het betreffende N2000-gebied zich onder de KDW bevin­
den na uitwerking van de regionale doelen.

Verdere concretisering en uitwerking van het richtinggevende gebiedsdoel, net als de
uitwerking van het doel in maatregelen, vindt plaats in de gebiedsprocessen. De keuze voor
het type maatregelen zal mede bepalend zijn voor het behalen van het broeikasgaseffect
dat met de maatregelen kan worden behaald en zal bepalend zijn voor de wateropgave.
De doelen voor klimaat, water en natuur worden zoveel mogelijk met deze startnotitie
al meegegeven zodat hier ook al zo goed mogelijk op kan worden voorgesorteerd in de
gebiedsprocessen. Uiterlijk in oktober zullen de doelen voor klimaat, water en natuur per
regio bekend zijn. Er zal in aanloop naar de definitieve gebiedsprogramma’s en daarna bij
de monitoring van de aanpak gekeken worden of de uitwerking leidt tot het behalen van de
doelen en of deze bijstelling behoeven. Daarbij wordt ook gekeken of de middelen om de
gestelde doelen te bereiken toereikend zijn, waaronder het transitiefonds (zie paragraaf 7).
Status en proces richting gebiedsprogramma’s juli 2023
De richtinggevende emissiereductiedoelstellingen zijn bedoeld om richting te geven aan
het gebiedsproces. Deze richtinggevende doelen hebben geen status onder de Omgevings­
wet. De richtinggevende doelen worden definitief (taakstellend) vastgelegd in de gebieds­

24

—

Structurerende keuzes, (regionale) doelen en uitgebreide toelichting stikstof

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

programma’s in juli 2023. De provincies krijgen op drie manieren de ruimte om de doelstel­
lingen aan te passen in het proces van richtinggevend naar definitief. Dit sluit aan bij het
iteratieve karakter van het gebiedsproces.
• Vanuit het principe dat bodem en water leidend zijn, volgt een gebiedsindeling.
Deze gebiedsindeling hanteert het Rijk voor het bepalen van de richtinggevende
reductiepercentages. Provincies bepalen de bestuurlijke gebiedsindeling ten behoeve
van de gebiedsprocessen.
• De stikstofdoelstellingen per gebied kunnen in aanloop naar de definitieve gebieds­
programma’s worden aangepast aan de hand van nieuwe inzichten. Het gaat dan onder
andere om:
- De doorvertaling van de andere opgaven naar de regio. Dit gebeurt (uiterlijk) oktober
2022 wanneer de regionalisering van de doelstellingen voor water, klimaat en natuur
en de structurerende keuzes van het NPLG bekend zijn. Het streven is om de regionale
doelen voor klimaat vóór de zomer 2022 te communiceren met de provincies.
Dat betekent niet dat de inzet op deze doelstellingen tot die tijd stil ligt. Zoveel
mogelijk zal worden voortgebouwd op de processen die momenteel al lopen of in
voorbereiding zijn, voor bijvoorbeeld natuurherstel, KRW en de veenweidegebieden.
- Oktober/November 2022 wanneer de resultaten van de Klimaat- en Energieverkenning
(KEV) bekend zijn. Dit zal inzichtelijker maken wat de verwachte stikstofreductie tot
aan 2030 is op basis van vastgesteld en voorgenomen beleid. Hierin zitten ook de
maatregelen vanuit onder andere het Klimaatakkoord, Schone Luchtakkoord en het
structurele pakket 2020.
- Wanneer blijkt (bijvoorbeeld naar aanleiding van de KEV 2022) dat generieke
reductiemaatregelen gebiedsgericht anders uitpakken dan vooraf gedacht.
- Uiterlijk begin 2023 wanneer de doelen voor de stikstofuitstoot van mobiliteit en
industrie vastgesteld zijn.
- In het eerste kwartaal van 2023 wanneer de natuurdoelanalyses bekend zijn. Dit leidt
mogelijk nog tot een bijstelling van de opgave; uiteindelijk is het cruciaal dat in de
gebiedsprogramma’s en op maatregelniveau wordt geborgd dat de verplichtingen
ten aanzien van natuurherstel en -behoud worden nagekomen.
• Provincies kunnen bij het concept gebiedsplan (zie paragraaf 7 voor de relatie met het
gebiedsplan PSN) en het brede gebiedsprogramma 1.0 motiveren waarom zij afwijken
van de richtinggevende doelen stikstof.
- Via een onafhankelijke toets wordt gekeken of de voorgestelde wijzigingen van
de richtinggevende doelen stikstof mogelijk zijn. Dat biedt de ruimte om in de
gebiedsprogramma’s te komen tot zo goed mogelijke maatregelenpakketten
gericht op de invulling van de bovenliggende verplichtingen uit de Habitatrichtlijn
(voorkomen verslechtering en verbetering mogelijk houden) in samenhang met de
andere verplichtingen. Ecologische analyses kunnen bijvoorbeeld extra inzicht geven
in de relatie tussen de (overbelasting van de) KDW en natuurkwaliteit. Wel geldt dat
de gebiedsprogramma’s bij elkaar opgeteld moeten leiden tot realisatie van de drie
internationale verplichtingen.
- Provincies kunnen onderling ook afspraken maken waarbij de ene provincie meer
doet en de andere provincie minder, waarbij voorkomen moet worden dat dit leidt
tot afwenteling of suboptimale keuzes. Ook hier geldt dat de gebiedsprogramma’s
bij elkaar opgeteld moeten leiden tot het behalen van de drie internationale
verplichtingen voor natuur, water en klimaat. Voor stikstof geldt daarbij dat 74% van
het areaal onder de kritische depositiewaarde (KDW) moet komen en er niet mag
worden afgeweken van de geldende verplichtingen uit de Habitatrichtlijn.
Samen met provincies wordt verkend hoe de gebiedsprogramma’s juridisch geborgd
worden. Het Rijk zal een vinger aan de pols houden via verschillende ijkmomenten, waarbij
de maatregelen bij elkaar worden opgeteld en er gekeken wordt wat dit doet voor onder
andere de stikstofemissie, -depositie en de kosten. Op basis hiervan kan vervolgens worden

25

bijgestuurd. Er zijn in ieder geval evaluatiemomenten ingebouwd: bij de evaluatie van de
conceptgebiedsplannen PSN (3e kwartaal 2022), bij het ijkpunt voortgang ontwikkeling
gebiedsprogramma’s (januari 2023) en bij de evaluatie (dan wel doorrekening) van de
gebiedsprogramma’s na juli 2023 door het consortium van PBL, WUR en RIVM.
Tot slot worden spelregels meegegeven aan provincies die ervoor moeten zorgen dat de
gebiedsprogramma’s binnen de budgettaire kaders blijven van het transitiefonds (zie de
toelichting in paragraaf 7). Er zullen in het kader van het transitiefonds heldere afspraken en
kaders worden gemaakt over:
• Het toetsen van de gebiedsprogramma’s op onder andere doelmatigheid en
uitvoerbaarheid.
• Het escalatiemechanisme indien blijkt dat de maatregelen in de gebiedsprogramma’s
onvoldoende concreet zijn, de doelstellingen niet worden gehaald, of de budgettaire
kaders worden overschreden.
• Monitoring van de voortgang gedurende de looptijd van het fonds. De bijsturings­
momenten zullen volgen op basis van de beoogde maatregelen. Dit zal langjarig worden
gemonitord.
Ontwikkelruimte
Naast het voorkomen van verslechtering en het realiseren van een gunstige staat van
instandhouding van de natuur, het behalen van de KRW en de klimaatopgave is er ook
ruimte nodig voor ruimtelijke en maatschappelijke ontwikkeling zoals bijvoorbeeld
het oplossen van het woningentekort en het realiseren van de energietransitie en
klimaatopgaven. In de Hoofdlijnen van de gecombineerde aanpak van natuur, water en klimaat
in het landelijk gebied en van het brede stikstofbeleid (1 april 2022) is aangegeven dat met de
integrale, onontkoombare gebiedsgerichte aanpak het fundament wordt gelegd voor een
eenvoudiger systeem van toestemmingsverlening dat op termijn meer ruimte gaat bieden
voor maatschappelijke ontwikkeling. Dit is uiteindelijk ook van belang voor realisatie
van andere maatschappelijke opgaven uit het coalitieakkoord. Het treffen van (bron)
maatregelen draagt hier aan bij. Tegelijkertijd leidt de huidige staat van de natuur ertoe dat
er op dit moment zeer beperkt ruimte is voor nieuwe ontwikkelingen. Dat zal de komende
jaren zo blijven, ondanks de inzet op de verbetering van de natuur en het verminderen van
de stikstofbelasting. In de gebiedsprocessen wordt daarom óók in beeld gebracht hoe de
verschillende opgaven en beoogde maatregelen zich verhouden tot de gewenste ruimtelijke
en maatschappelijke ontwikkelingen in het gebied.

Totaaloverzicht doelen
De doelen, deels richtinggevend, deels al kaderstellend, zijn samengevat in onderstaande
tabel. In bijlage 1 staat de uitgebreide toelichting, waarbij meer in detail is aangegeven wat al
vastligt, wat nog aangevuld wordt en op welke wijze dat gebeurt.

26

—

Structurerende keuzes, (regionale) doelen en uitgebreide toelichting stikstof

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

Aspecten

Elementen

Status regionale doeluitwerking

Natuur

Realiseren gunstige staat van instandhouding conform VHR.
Via NPLG regionaal verdeeld. Instandhoudingsdoelen per
Natura 2000-gebied dragen bij aan gunstige staat (concretisering volgt o.a. uit de natuurdoelanalyses, actualisatie
doelensystematiek, aanscherping Vogelrichtlijngebieden en
Europese Biodiversiteitsstrategie) verschillende tussendoelen
zoals 70% condities op orde in 2030

Deels bestuurlijk vastgesteld, vooral op
hoofdlijnen (In oktober 2022 indicatieve
regionale verdeling). Natuurdoelanalyses
uiterlijk april 2023 gereed.

Areaal: o.a. doelen uit Natuurpactafspraken, afspraken
Programma Natuur en bossenstrategie, daarnaast extra
benodigd leefgebied en areaaldoel Natuurinclusief (diverse
data per onderdeel: tussen 2027 en 2040)

Deels bestuurlijk vastgesteld, rest in ontwikkeling en nog besluiten over te nemen (in
oktober 2022 gereed)

Stikstofreductie: 74% van het areaal stikstofgevoelige Natura
2000-gebieden onder de KDW in 2030 en 40% onder de KDW
in 2025

In deze notitie richtinggevend opgenomen.

Hydrologie (natuurpactafspraken) (2027)

Bestuurlijk vastgesteld

Droge en natte ecologische verbindingen (10 % groenblauwe
dooradering landschap)

Per provincie minimaal 10%, en vervolgens
doorwerking naar 10% per gemeente en
waterschap (voorstel)

Nutriënten in oppervlakte- en grondwater cf. KRW incl.
innamepunten drinkwater (uitvoering maatregelen uiterlijk
in 2027)

Wettelijke verplichting, directe implementatie
KRW

Water

In regionaal verband (RBO) kan het nog nodig
zijn om een beter beeld te krijgen van de
vrachten en bijbehorende benodigde reductie
vanuit de landbouw.

Klimaat (reductie
van uitstoot
broeikasgassen
en koolstofvastlegging) volgend
uit Klimaatakkoord en
coalitieakkoord

Goede kwantitatieve toestand grondwaterlichamen cf. KRW
(uitvoering maatregelen uiterlijk in 2027)

Wettelijke verplichting, directe implementatie
KRW

Zoetwaterbeschikbaarheid (koppeling met hydrologie natuur,
beekherstel zandgronden en vernatting veenweide)

Nog in ontwikkeling (binnen enkele maanden
gereed)

Gewasbeschermingsmiddelen in grond- en oppervlaktewater
en metalen in oppervlaktewater cf. KRW, incl. innamepunten
drinkwater (uitvoering maatregelen uiterlijk in 2027)

Wettelijke verplichting, directe implementatie
KRW

Landgebruik (Veenweiden Bomen, bossen, natuur Landbouwbodems): Indicatieve restemissie 1,8 – 2,7 Mton CO₂-eq. in
2030); indicatief, worden met de Klimaatnota 2022 in oktober
definitief vastgesteld.

Veenweide: Nog niet bestuurlijk vastgesteld
Bomen, bossen, natuur: nog in ontwikkeling,
eerst verdeling naar sectoren vaststellen
Landbouwbodems: Nog in ontwikkeling, eerst
verdeling naar sectoren vaststellen

Indicatieve restemissie landbouw (veehouderij +glastuinbouw)
18,9 Mton CO₂-eq. in 2030)

Nog in ontwikkeling, moet nog worden
vertaald naar doelen per provincie
Glastuinbouw: Geen verdeling naar regio
voorzien

Toelichting bij de tabel: Nationale doelen zijn en worden vertaald naar het geografische schaalniveau van de provincie. Die vertaling
betekent niet automatisch dat de verantwoordelijkheid voor het bereiken van deze doelen (uitsluitend) bij de provincies ligt. Het NPLG
vertrekt vanuit de bestaande verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden in het domein van de fysieke leefomgeving. Rond
de uitwerking van de kaders voor de gebiedsprogramma’s en rond de vaststelling van de gebiedsprogramma’s zelf, maken medeoverhe­
den helder wat zij als randvoorwaarden zien die door het Rijk ingevuld zouden moeten worden. Een adequaat generiek rijksbeleid kan
een substantiële bijdrage leveren aan het realiseren van de doelen van de gebiedsprogramma’s. De bijdrage van dit beleid zal het Rijk
meenemen bij de afspraken die met de medeoverheden gemaakt worden over de provinciale opgaven. Ook de bijdrage van gemeenten
en waterschappen aan deze doelen wordt de komende tijd nog nader ingevuld.

27

Aansluiten bij langere termijn perspectief
Veel doelen zijn concreet voor de kortere termijn (2025, 2027, 2030). In de (cyclische)
gebiedsuitwerking moet echter al rekening gehouden worden met de langere termijn
doorkijk. Het lange termijn perspectief is in de NOVI geschetst en wordt stap voor stap
concreter. De realisatie van een toekomstbestendig landelijk gebied zal jaren gaan duren.
Denk aan de grotere opgaven voor VHR, broeikasgassen, stikstof, waterbeschikbaarheid en
het perspectief landbouw die na 2030 verder invulling moeten krijgen. Deels vloeit dit voort
uit klimaatverandering, deels betreft dit verwachte aanscherpingen vanuit EU regelgeving.
De effectiviteit en wenselijkheid van kortere termijn maatregelen in het kader van NPLG
moeten dus mede beoordeeld worden vanuit het langere termijn perspectief.
In een oogopslag zijn de belangrijkste doelen van het NPLG als volgt weer te geven:

Water en bodem sturend

Regionale stikstofreductiedoelstellingen

Landbouwperspectief

Stikstof

Natuur

Water

Klimaat

Stikstofreductie

Schoon oppervlakte- en grondwater

Reductie van uitstoot broeikasgassen.

Areaaluitbreiding

Goede toestand grondwaterlichamen

Koolstofvastlegging

Instandhoudingsdoelen natuurkwaliteit

Goede zoetwaterbeschikbaarheid

Hydrologische doelen
Groenblauwe dooradering

Doelen NPLG

28

—

Structurerende keuzes, (regionale) doelen en uitgebreide toelichting stikstof

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

De belangrijkste structurerende keuzes
De structurerende keuzes zijn beleidsuitspraken over de wenselijkheid en onwenselijkheid
van (nieuwe) activiteiten in het landelijk gebied. Dit resulteert in een ruimtelijke strategie
op hoofdlijnen, die de ontwikkelrichting van gebieden aangeeft. Dit kan bijvoorbeeld vorm
krijgen in een vertaling naar inhoudelijke randvoorwaarden of ruimtelijke concepten voor
specifieke gebieden of landschappelijke eenheden: kleigebieden langs de kust, veengebieden
en de hoge zandgronden.
De belangrijkste (aanzetten tot) structurerende keuzes volgen uit de gemaakte
beleidskeuzes:
• Ruimtelijke doorwerking van de regionale stikstofreductiedoelstellingen (vanuit het
bredere perspectief van de NPLG-opgaven voor natuur, water en klimaat). Door water en
bodem centraal te stellen brengen we de activiteiten binnen de ecologische grenzen van het
gebied en koppelen we stikstofreductie aan de opgaven voor water, klimaat en de transitie
van de landbouw. Volgens deze systematiek blijft er echter een aantal plekken over waar
we strenger moeten ingrijpen om de landelijke omgevingswaarde stikstof te realiseren.
Er zal extra reductie moeten plaatsvinden bij een aantal bronnen in midden-Nederland,
die relatief veel uitstoten over alle Natura 2000-gebieden. Door hier extra te reduceren,
ontstaat er meer ruimte in heel Nederland. Ook zullen er Natura 2000-gebieden zijn, waarbij
het beleidsmatig of ecologisch wenselijk is om in de directe omgeving extra in te grijpen. Dit
is mogelijk door een ring om het Natura 2000-gebied te leggen, waarbinnen een steviger
reductiepercentage wordt gehanteerd. Dit wordt ingevuld in de gebiedsprocessen, onder
andere op basis van natuurdoelanalyses. In het ontwerp-NPLG worden overgangsgebieden,
kaders voor begrenzing nieuwe natuur en het versterken van de groenblauwe dooradering
onderdeel van de ruimtelijke strategie op hoofdlijnen.
• Doorwerking van het uitgaan van water en bodem sturend voor de ruimtelijke
planvorming. Dit betekent een duidelijk onderscheid tussen de verschillende typen
gebieden in ons land zoals de hoge zandgronden, veenweidegebieden, kleigebieden langs
de kust met elk hun dominante water- en bodemopgaven. Hoe sturend dit is voor het
ontwikkelperspectief en grenzen aan het landgebruik verschilt per wateropgave. De KRW
is een duidelijk sturende, stevige randvoorwaarde, bijvoorbeeld voor brede bufferzones
in de beekdalen. Voor waterberging is er nu nog veel ruimte in de afwegingen, maar
wordt wel gewerkt aan een steviger randvoorwaarde. In het op 13 mei 2022 gepubliceerde
beleidsprogramma van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) is al wat
verder uitgewerkt hoe water en bodem als sturend principe concreter invulling kan
gaan krijgen. De komende maanden werkt IenW dit met betrokken departementen en
medeoverheden nader uit. In september informeert IenW de Tweede Kamer over de
invulling hiervan en positionering ten opzichte van programma’s zoals het NPLG.
• Op basis van de twee beleidskeuzes, stikstof en water en bodem sturend, ontstaan
vervolgens belangrijke inzichten voor de landbouw en het perspectief dat in gebieden voor
de verschillende sectoren ligt. Specifiek hierover is ook in de Ruimtelijke Ordeningsbrief
van 17 mei 2022 aangegeven wat in het NPLG wordt uitgewerkt. Dit perspectief bestaat
er uit dat er gebieden zijn die uitstekend geschikt zijn voor landbouw en gebieden waar
landbouwextensivering of verplaatsing van landbouw voor de hand ligt. Het gaat daarbij
om de contouren, niet om uitwerking op perceelsniveau, dat is een gebiedsgerichte
uitwerking. Afhankelijk van de visie van de ondernemer en de (vaak gebiedspecifieke)
omstandigheden van het bedrijf, zal de ondernemer een ontwikkelpad voor het bedrijf
moeten bepalen. Dit pad kan gericht zijn op innovatie, extensivering, omschakelen naar
nieuwe vormen van landbouw, of verplaatsing of beëindiging van het bedrijf. Samen met
het toekomstperspectief landbouw wordt uitgewerkt welke voorwaarden en ondersteuning
voor verschillende ontwikkelpaden nodig en mogelijk zijn.

29

Deze drie structurerende keuzes zijn ook opgenomen als ‘richtingen’ in het voorgaande
doelenplaatje. Onderdeel van de structurerende keuzes wordt ook de verbetering van
omgevingskwaliteit in brede zin.
De consequenties van de structurerende keuzes kunnen drieledig zijn:
• Ze zijn direct sturend: het Rijk maakt een keuze die consequenties heeft voor de
gebiedsprogramma’s (waar het structurerende keuzes betreft die onvermijdelijk zijn om
gebiedsgerichte doelen te bereiken);
• Ze zijn indicatief maar bevatten wel scherpe randvoorwaarden die meegegeven worden
aan de gebiedsprogramma’s;
• Ze laten de verdere uitwerking over aan de regionale overheden en bevatten ruimere
randvoorwaarden;
Met de regionale overheden wordt komende maanden het gesprek gevoerd over welke mate
van sturing op de structurerende keuzes nodig is vanuit het Rijk om de regionale doelen te
kunnen halen en welke bandbreedte er is voor provincies om zelf een uitwerking te maken.
Onderdeel van dat gesprek is ook hoe wordt omgegaan met de uitwerking van de keuzes op
de kaart. Opties daarbij zijn:
1. Een op kaart uitgewerkte ruimtelijke uitwerking vanuit het Rijk (contouren, niet op
perceelsniveau want dat is gebiedsgericht maatwerk). De ruimtelijke uitwerking is leidend
in de ontwikkelrichting van het gebied (hier kan niet van afgeweken worden);
2. Een globaal op kaart uitgewerkte ruimtelijke uitwerking die volgt uit het principe ‘water
en bodem sturend’, de natuurdoelen en de regionale stikstofdoelstellingen. Deze
ruimtelijke uitwerking is indicatief, een visualisering van de ontwikkelingsrichting en het
perspectief voor gebieden.
Het gaat bij een indicatieve uitwerking vooral om het schetsen van de randvoorwaarden ten
aanzien van samenhang en kwaliteit, in ruimtelijke concepten, waarbij de provincie keuzes
kan maken over de inrichting.
Grofweg zijn er drie fases tot en met oktober die in detail verder invulling moeten krijgen.
Tot en met juni verzamelen en uitdiepen concept keuzes in relatie tot de doelen en
concretiseren ruimteclaims water, natuur, klimaat, landbouw. In de periode juli en augustus
vertaling naar ruimtelijke concepten en richtinggevende uitspraken en uitwerken van
de betekenis van ruimtelijke claims in relatie tot andere functies en voor het perspectief
landbouw. In de periode september en oktober beschikbaar hebben van de formulering van
keuzes en doelen voor de regionale overheden.

Ruimtelijke uitwerking structurerende keuzes
Voor de stikstofaanpak heeft het RIVM in opdracht van het Rijk een kaart gebruikt met daarin een ruimtelijke
uitwerking. Deze kaart is als scenario voor de stikstofaanpak en voor het uitwerken van de regionale stikstofdoelen
gebruikt. Om de verbreding naar de andere opgaven te maken is onderstaande kaart doorontwikkeld, de kaart
is nog niet eerder extern gepubliceerd. De belangrijke elementen van de integrale gebiedsgerichte benadering
– natuur, stikstof, water en klimaat – hebben al een plek in de kaart, maar nadere uitwerking is nog wel nodig.
De voorziene uitbreiding van natuurareaal zit bijvoorbeeld nog niet verwerkt in de kaart. Voor het NPLG
kan de kaart helpen om de structurerende keuzes scherp te stellen, en de kaart kan een rol vervullen bij de
gebiedsprocessen. Onderscheid tussen landbouwgebieden met verschillende ontwikkelperspectieven en sturen op
de inrichting daarvan geeft bewoners en ondernemers in gebieden handelingsperspectief voor de lange termijn.
Het geeft ook de overheden richting en daarmee handelingsperspectief voor gebieden en in het zoeken naar en
verfijnen van instrumenten.

30

—

Structurerende keuzes, (regionale) doelen en uitgebreide toelichting stikstof

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

Globale ruimtelijke weergave van condities water,
bodem, natuur en stikstof in relatie tot landbouw
Landbouwgebieden met minder
beperkingen vanuit water, bodem,
natuur en stikstof
Transitiegebieden
Extensiveringsgebieden:
Veenlandschappen
Extensiveringsgebieden: 1000m en
2000m buffer om Natura 2000gebieden
Gebieden met potentie voor grote
stikstofreductie voor heel Nederland
Natuurgebieden en Natura 2000gebieden
Waterlichamen Kaderrichtlijn
Water*
Greenports
Risico op verzilting landbouwgrond
(grensvlak zoet-brak grondwater <10m onder
maaiveld)

Bebouwd- semi-bebouwd- en
recreatiegebied
*Omwille van de leesbaarheid van de kaart zijn kleine KRW
waterlichamen in en rond Waterland niet weergegeven

Kaart 4: Globale ruimtelijke weergave van condities water, bodem, natuur en stikstof in relatie tot landbouw

Verwachte consequenties
Met de geschetste doelen en structurerende keuzes tekent zich nu al een aantal
consequenties af om rekening mee te houden, vooruitlopend op de keuzes in oktober:
1. Om suboptimale keuzes te voorkomen werken de provincies de gebiedsprogramma’s
integraal en gebiedsgericht uit. Dat resulteert in structurerende keuzes, die beschrijven
welke activiteiten voor het functioneren van het water- en bodemsysteem wel of

31

niet wenselijk zijn. Zo kan het verplaatsen van een bedrijf weliswaar helpen om de
stikstofdepositie in een gebied omlaag te brengen, maar haalt dit weinig uit voor
de klimaatdoelen en kan het een negatief effect hebben op de luchtkwaliteit in het
gebied waar het bedrijf naartoe wordt verplaatst. Ook kun je in veenweidegebieden
broeikasgassen terugdringen door vernatting, extensivering en afwaardering, maar daar
moet dan wel voldoende zoet water voor beschikbaar zijn. In de beekdalen op de hoge
zandgronden zijn de doelen uit de Kaderrichtlijn Water (KRW) juist meer maatgevend.
Brede bufferstroken langs beken zijn al als maatregel opgenomen in het addendum
bij het 7e Nitraatactieprogramma. Daarmee worden de KRW-doelen voor stikstof en
fosfaat in de beken waarschijnlijk al bereikt voor wat betreft de landbouwopgave.
Ten slotte is het bijvoorbeeld ongewenst als veeteelt op de zandgronden wordt
vervangen door (tijdelijke) uitspoelingsgevoelige gewassen die veel water en/of
gewasbeschermingsmiddelen vragen, zoals lelies. Deze voorbeelden illustreren het
belang van een integrale aanpak en hoe de doelstellingen in samenhang moeten worden
bezien vanwege de bovenliggende doelstellingen zoals de instandhoudingsdoelstellingen
in de VHR en de doelstellingen van de KRW.
2. Het klimaatdoel voor de landbouw in 2030 kan alleen gerealiseerd worden met een
substantiële vermindering van de uitstoot vanuit de veeteelt, wat maar deels lukt met
technische maatregelen, zoals het PBL eerder heeft aangegeven in rapportages. In het
coalitieakkoord is een emissiereductie van ongeveer 5 Mton gekoppeld aan de integrale
aanpak in het landelijk gebied. De klimaatopgave voor de glastuinbouw maakt hier geen
onderdeel van uit.
3. De inzet met het 7e Nitraatactieprogramma, het coalitieakkoord en het voorziene
toekomstige mestbeleid is om de melkveehouderij binnen tien jaar volledig
grondgebonden te maken. Daarbij hoort een aanzienlijk areaal (deels permanent)
grasland. Dit zal resulteren in extensivering van de bedrijven, die minder mest plaatsen.
Dit heeft naar verwachting een positief effect op de waterkwaliteit in de betreffende
gebieden.
4. Bij goed voor landbouw geschikte grond met minder beperkingen vanuit water, bodem,
natuur en stikstof moet breed ruimtelijk afgewogen worden of die in gebruik kan blijven
voor landbouw, en dit moet op gemeentelijk niveau ruimtelijk vastgelegd worden. Waar
de omstandigheden minder gunstig zijn voor landbouw, is het belangrijk dat boeren
hun bedrijfsvoering aan kunnen passen en daarvoor een structureel bedrijfseconomisch
perspectief kunnen ontwikkelen.
5. We sturen op het realiseren van de instandhoudingsdoelen van de Vogel- en
Habitatrichtlijn (VHR) en we anticiperen daarbij op nieuwe EU-regelgeving. De huidige
afspraken (Natuurpact, programma Natuur) zijn daarvoor ontoereikend. Het Rijk gaat
daarom samen met provincies in gesprek over het VHR-doelbereik, en hierover voor
de periode tot en met 2035 concrete afspraken maken. Provincies moeten er in hun
gebiedsprogramma’s nu al rekening mee houden dat ze op termijn de doelen moeten
halen. Om te gaan voldoen aan de VHR moeten natuurgebieden worden uitgebreid en
de kwaliteit van de natuur omhoog. Het gaat niet alleen om extra areaal, maar ook om
zo’n 10% groen-blauwe dooradering van het agrarisch landschap om noodzakelijke
verbindingen tussen natuur, landbouw en water te leggen. De inzet is daarbij eveneens
om overgangsgebieden rond Natura 2000-gebieden te realiseren.

32

—

Structurerende keuzes, (regionale) doelen en uitgebreide toelichting stikstof

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

Gerelateerde passages uit de Kamerbrief perspectieven voor agrarische ondernemers (juni 2022)
(Vrijwillig) stoppen
Het staat vast dat in de omgeving van zeer overbelaste Natura 2000-gebieden, veenweidegebieden met een
vernattingsopgave en in de kwetsbare beekdalen op de hoge zandgronden ingrijpende keuzes gemaakt moeten
worden om de milieubelasting voldoende te reduceren. Binnen de gebiedsgerichte aanpak is er niet voor alle boeren
toekomst.
Tot nu toe leidt de afname van het aantal ondernemers niet of nauwelijks tot een afname van de productiecapaciteit
omdat die in veel gevallen wordt overgenomen door andere ondernemers. Maar met name in de gebieden waar de
druk op het milieu en de natuur heel groot is, zal de productiecapaciteit moeten afnemen. Dat geldt vooral voor de
veehouderij, al kan bedrijfsbeëindiging ook binnen de plantaardige sectoren een realistisch scenario zijn met name
voor het realiseren van waterkwaliteitsdoelen. De kaders die op gebiedsniveau bepalen welke ruimte er voor de
landbouw blijft, volgen uit het NPLG, waarvoor de minister voor Natuur en Stikstof eerste verantwoordelijkheid
draagt. Wij trekken dan ook samen op om waar nodig of gewenst is agrariërs te ondersteunen bij de beëindiging
van hun bedrijf.
Extensiveren
Bij extensiveren gaat het om het verminderen van het aantal dieren per hectare of in een stal. Vaak gaat
extensivering samen met technische innovatie. In de plantaardige sector kan dat door een ruimere vruchtwisseling
met meer maaigewassen. Extensivering maakt ook agrarisch natuur- en landschapsbeheer, het versterken van
groenblauwe dooradering en aanleggen van bufferstroken langs sloten mogelijk.
In veenweidegebieden, Natura 2000-gebieden, grondwaterbeschermingsgebieden, de kwetsbare beekdalen en
overgangsgebieden rond Natura 2000-gebieden zijn de opgaven het grootst. Agrariërs hebben hier te maken met
meer bedrijfsbeperkingen of minder ontwikkelingsmogelijkheden. Extensivering van de bedrijfsvoering is dan de
meest geëigende route voor de landbouw.
Bedrijfsverplaatsingen
Voor agrarische ondernemers die economisch goed presteren, maar die hun bedrijfsvoering niet in overeenstemming
met de opgave voor het gebied kunnen brengen, kan bedrijfsverplaatsing een optie zijn. Bedrijfsverplaatsing is geen
makkelijk proces en vergt een maatwerkaanpak bij het opstellen van de gebiedsprogramma’s en een afgestemde
aanpak met provincies met vrijvallende gunstig gelegen bedrijfslocaties. In het NPLG zal dit nadere uitwerking
krijgen. Het ligt het meest voor de hand dat die situatie zich voordoet in kwetsbare gebieden waar de opgaven
voor de ecologische doelen groot zijn, (zoals in de zones rondom zwaarbelaste stikstofgevoelige natuurgebieden,
in de veenweidegebieden met een vernattingsopgave of in kwetsbare beekdalen) of bijvoorbeeld in waterrijke en
veedichte gebieden.
In de Kamerbrief staat dit uitvoeriger beschreven met de instrumenten om dit te ondersteunen.

33

1 Inleiding

2	Verwachte ontwik­keling van de stikstof­depositie

3	Doelen: vertaling omgevings­waarden en tussendoelen

5 Maatregelen voor natuurverbetering

6	Verwachte sociaal­economische effecten

7	Verwachte gevolgen op bereiken instandhoudingsdoelstellingen

8 Monitoring

9 Bijsturing

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

4 Status: Programma
als uitwerking
Nationale
Omgevingsvisie

35

Het NPLG is aangekondigd in de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) en
opgenomen in het coalitieakkoord. De term ‘programma’ komt voort uit
de Omgevingswet. Zo’n programma is een inhoudelijk beleidsdocument
dat het beleid in een omgevingsvisie verder uitwerkt en (thematisch) beleid
beschrijft voor de inrichting van de ruimte. Het NLPG doet dit voor de NOVI.
Het NPLG is enerzijds een programma-aanpak in brede zin, is interbestuurlijk en omvat het
gebiedsgerichte samenwerken en leren. Anderzijds wordt het NPLG een programma in enge
zin dat door het kabinet wordt vastgesteld. Daarin worden onder meer de structurerende
keuzes gemaakt, de doelen aangegeven waarop gestuurd gaat worden en wordt aangegeven
welke middelen er vanuit het Rijk beschikbaar zijn. Gemeenten, provincies, waterschappen
en het Rijk vervullen binnen het NPLG alle vier een rol bij het realiseren van de transitie van
het landelijk gebied.

Zelfbindend en kaderstellend
Als programma in enge zin is het NPLG zelfbindend voor het Rijk en daarmee kaderstellend
voor besluiten van het Rijk. Het kan daarnaast ook de inhoudelijke inslag geven om – via
verschillende algemene maatregelen van bestuur – doorwerking te realiseren naar de
plannen van provincies en gemeenten. Een voorbeeld is een verplichting aan een gemeente
om in bepaalde gebieden specifieke activiteiten alleen onder voorwaarden toe te laten.
Ook wordt een gebiedsgerichte aanpak onderdeel van het programma en worden daarin
afspraken met provincies gemaakt. Een procedure voor de milieueffectrapportage (planMER)
is vereist om de milieueffecten van het programma in beeld te brengen.

Definitie landelijk gebied
Het NPLG volgt de definitie landelijk gebied van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP). Het gaat over heel
Nederland, uitgezonderd het stedelijk gebied en de grote wateren. De relatie stad-regio (synergie en interactie) is
van belang, evenals de relatie tussen het begrensde Natuurnetwerk Nederland en het overige landelijke gebied.

36

—

Status: Programma als uitwerking Nationale Omgevingsvisie

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

37

1 Inleiding

2	Verwachte ontwik­keling van de stikstof­depositie

3	Doelen: vertaling omgevings­waarden en tussendoelen

4	Maatregelen en beleid voor vermindering stikstofdepositie

6	Verwachte sociaal­economische effecten

7	Verwachte gevolgen op bereiken instandhoudingsdoelstellingen

8 Monitoring

9 Bijsturing

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

5 Rijksbrede, inter­
bestuurlijke en
maatschappelijke
samenwerking

39

Als interbestuurlijk programma wordt het NPLG ontwikkeld en uitgevoerd
door het Rijk, samen met provincies, waterschappen, gemeenten en
maatschappelijke partners. Onder aanvoering van het Ministerie van
LNV en het Interprovinciaal Overleg (IPO) wordt samengewerkt in een
regieorganisatie Realisatie Transitie Landelijk Gebied. Deze heeft als missie
Rijk, provincies en andere overheden in staat te stellen om te komen tot een
succesvolle en slagvaardige uitvoering van de transitie van het landelijke
gebied volgens de in het NPLG opgenomen doelen.
Het Rijk stuurt aan de voorkant via het NPLG en vervolgens neemt de provincie – als
gebiedsautoriteit voor het landelijk gebied – het voortouw over. De provincie werkt
samen met de andere overheden en maatschappelijke partijen de maatregelen uit in
gebiedsprocessen om de doelen uit het NPLG te realiseren. Afspraken worden vastgelegd
in brede gebiedsprogramma’s per provincie. Gezien de urgentie van de opgaven moet dit
onontkoombaar (‘gegarandeerd’) worden vastgelegd, waarover meer in paragraaf 7. De
bestaande kaders voor de beoordeling van de gebiedsplannen PSN, worden geactualiseerd
zodat deze passend zijn bij de integrale ambities van het NPLG. Deze actualisatie omvat
naar verwachting onder meer de doelen per provincie, de structurerende keuzes, het
minimale detailniveau van de programma’ s, een gebiedsindeling, en het perspectief voor de
landbouw per gebied.

Commitment en continu leren
De kern van interbestuurlijk gebiedsgericht werken is dat de bestuurlijke afspraken
commitment hebben van alle vier de overheden. En dat zij samenwerken voor realisatie
van opgaven vanuit de eigen rol en verantwoordelijkheid en met het bijpassende
instrumentarium. De verschillende overheden hebben elkaar nodig om de complexe
opgaven te realiseren. Kennis en onderzoek zijn daarbij onmisbaar. Daarbij is het belangrijk
continu te evalueren en leren, en het geleerde toe te passen. Ervaringen en lessen uit het
verleden, waaronder uit de evaluatie reconstructie zandgebieden, worden waar mogelijk
meegenomen in de verdere ontwikkeling van het NPLG.

Schakelen tussen bestuursniveaus
Door de aard van het NPLG zet het Rijk geld, capaciteit, kennis en instrumenten in om met
de medeoverheden mee te denken en oplossingen mogelijk te maken. Bovendien moet het
Rijk meer gebiedsgericht en samenhangend werken, wat in de samenwerking vraagt om
‘schakelen’ tussen de bestuursniveaus, om zo samen beleid te maken én dit samen effectief
uit te voeren. In de brede gebiedsprogramma’s komen de resultaten bij elkaar. Hoewel
het noodzakelijk is om vraagstukken in samenhang te bezien en op te pakken, is het ook
belangrijk om selectief te zijn. Want te veel integraliteit gaat ten koste van de voortgang.
In het NPLG worden de structurerende keuzes, de (regionale) doelen en de kaders voor
de brede gebiedsprogramma’s vastgesteld na goed overleg met provincies en andere
medeoverheden.

Rol regieorganisatie
Bij de inzet van middelen en uitvoeringsinstrumenten zal behoefte ontstaan aan een
geïntegreerde aanpak, omdat veel instrumenten nu nog zijn ontwikkeld voor het bereiken
van een specifiek (sectoraal) doel. Zowel voor geldstromen als voor andere (wettelijke)
instrumenten geldt dat nader moet worden onderzocht hoe die voldoende toegesneden
kunnen worden op een cross-sectorale of themadoorsnijdende toepassing, als dat voor
een samenhangende benadering van de opgaven en belangen in de gebieden nodig is. Juist
hiervoor is de nieuwe regieorganisatie Realisatie Transitie Landelijk Gebied bedoeld. In deze
regieorganisatie komen een partnerrol en een regierol samen. Bij de partnerrol past een
40

—

Rijksbrede, interbestuurlijke en maatschappelijke samenwerking

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

horizontale werkwijze, gericht op samenwerking tussen overheden en andere belangrijke
spelers. Voorbeelden zijn kennis delen, uitvoeringscapaciteit organiseren en producten
en diensten ontwikkelen. Bij de regierol past juist een verticale werkwijze, gebaseerd op
gemeenschappelijke kaders gericht op het halen van de NPLG-doelen in de uitvoering, focus
op monitoring van de voortgang, het extern laten toetsen van de programma’s, het via
spelregels organiseren van een beheerst besluitvormingsproces voor het vrijgeven van de
middelen en het zo nodig interveniëren, signaleren en/of escaleren naar bestuurlijk niveau.

Financiële slagkracht
Om samenhangende programma’s per provincie te genereren is financiële slagkracht
nodig. In het coalitieakkoord kondigt de coalitie aan dat er tot en met 2035 24,3 miljard
wordt vrijgemaakt voor het onontkoombaar halen van de doelen. Het kabinet stelt een
Transitiefonds landelijk gebied en natuur in, waarlangs die middelen zullen worden
uitgegeven. Met dit fonds wil het kabinet zelf landelijke maatregelen nemen en meebetalen
aan maatregelenpakketten van medeoverheden op basis van samenhangende programma’s
per provincie. In paragraaf 7 wordt dit uitvoerig toegelicht.

Betrokken departementen
De minister voor Natuur en Stikstof is de eerstverantwoordelijke minister voor het NPLG.
De Ministeries van LNV, IenW en BZK zijn gezamenlijk opdrachtgever vanwege hun
inhoudelijke verantwoordelijkheid voor onderdelen van het NPLG. Vanwege de inhoudelijke
samenhang is het NPLG breed georganiseerd vanuit drie departementen, in nauwe samen­
werking met de medeoverheden. De verbinding met de maatschappelijke organisaties
zal onder andere via het maatschappelijk platform landelijk gebied en stikstof goed
gelegd worden.

Afstemming en inspraak
Interbestuurlijke afstemming vindt plaats met (de koepels van) provincies, waterschappen
en gemeenten, mogelijk via een (verbreding van) het bestaande Bestuurlijk Overleg stikstof.
Gezien de grote uitdagingen, de kansen, maar ook de moeilijke keuzes, is het voeren van
het onderlinge bestuurlijke gesprek belangrijk, ook met het oog op de verkiezingen van
provincies en waterschappen in maart 2023. Bij de regionale uitwerking is verbinding met
alle provincies, waterschappen en gemeenten uiteraard noodzakelijk. Dit krijgt onder andere
invulling via regiosessies, waarbij het gaat om inhoud, proces en draagvlak. Het gebiedsproces
krijgt uiteraard invulling samen met de maatschappelijke partners in het gebied. Zorgpunten
zijn de beperkingen in beschikbare capaciteit en het effectief integraal laten werken van de
verschillende sectorale aanpakken. Dit stelt dus eisen aan de wijze van organiseren.
Parallel vindt communicatie naar bredere doelgroepen plaats. Uiteraard vindt ook formele
inspraak plaats op bijvoorbeeld het planMER en in gebiedsprocessen.

Evalueren en leren
Aard, urgentie, omvang, onderlinge verwevenheid en complexiteit van opgaven
(transitiekarakter) en de vele betrokken partijen vragen om leren over de hele linie.
Belemmeringen waar de partijen in de gebiedsprocessen tegenaan lopen moeten zo snel
mogelijk benoemd en opgelost worden, ook waar escalatie op rijksniveau nodig is. Het
NPLG draagt hieraan bij met een lerende aanpak van doen, samen ervaren, evalueren
en beter doen. De regieorganisatie krijgt hier een belangrijke rol bij. Het leren krijgt een
interbestuurlijk vormgegeven plek met onder meer systematische uitwisselingen, lerend
opgavegericht netwerk en een stevige verbinding tussen beleid en uitvoering. Evaluatie en
monitoring worden lerend ingestoken. Als onderdeel hiervan is het PBL gevraagd om een
lerende evaluatie uit te voeren.
41

1 Inleiding

2	Verwachte ontwik­keling van de stikstof­depositie

3	Doelen: vertaling omgevings­waarden en tussendoelen

4	Maatregelen en beleid voor vermindering stikstofdepositie

5 Maatregelen voor natuurverbetering

7	Verwachte gevolgen op bereiken instandhoudingsdoelstellingen

8 Monitoring

9 Bijsturing

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

6 Samenhang NPLG
en andere trajecten
in het landelijk
gebied

43

Bij de relatie tussen het NPLG en andere rijksprogramma’s is er
onderscheid tussen:
a. Brede ruimtelijke programma’s, zoals de NOVI, waar een regierol ligt voor
het afstemmen van de grote ruimtelijke vraagstukken
b. Programma’s die inhoudelijk sterke samenhang vertonen en waarmee
landelijk en op gebiedsniveau intensieve samenwerking nodig is
c. Programma’s met ruimtelijke impact vanuit andere vraagstukken,
waarmee afstemming nodig is
In onderstaande kaders zijn voorbeelden van concrete programma’s benoemd en is de wijze
waarop NPLG de verbinding vormgeeft verder geconcretiseerd.
Goed lopende programma’s moeten vooral doorlopen en niet vertragen. Het NPLG voegt
ontbrekende elementen toe en zorgt waar nodig voor de verbinding tussen lopende
programma’s en nog ontbrekende opgaven. Ook van goed lopende governance van
gebiedsgerichte programma’s kan goed gebruik gemaakt blijven worden, denk aan
het Deltaprogramma en de Regionale Bestuurlijke Overleggen van de KRW. En benut
bijvoorbeeld de gebiedsdossiers die de provincies met de drinkwaterbedrijven hebben
opgesteld om drinkwaterbronnen te beschermen.

A. Brede ruimtelijke programma’s met een regierol
Structurerende keuzes rond de woningbouwopgave, bedrijventerreinen, infrastructuur, datacenters en de
energietransitie worden door andere beleidsonderdelen binnen het Rijk voorbereid. Deze hebben ook een ruimtelijke
relevantie voor het landelijk gebied. Voor de afstemming tussen deze keuzes en de keuzes binnen het NPLG heeft elk
programma/beleidsonderdeel een eigen verantwoordelijkheid. Daarnaast ligt er een coördinerende (regie)rol bij de
minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening voor het bewaken van het geheel. Periodieke afstemming
tussen de verschillende trajecten en departementen is nodig om aansluiting te verzorgen en overlap te vermijden.
Als het nodig is voor de samenhang kunnen elders ontwikkelde keuzes ook een plek krijgen in het NPLG. Het NPLG
stuurt richting provincies op de realisatie van de hoofdopgaven van het NPLG. In de programma’s per provincie staan
deze opgaven centraal. Uiteraard kunnen in programma’s ook voor de andere onderwerpen uitwerkingen worden
gedaan. De brede gebiedsprogramma’s NPLG vormen weer een onderdeel van het grotere geheel van de provinciale
arrangementen, zoals die in de Ruimtelijke Ordeningsbrief van 17 mei 2022 benoemd zijn.

B. Voorbeelden van programma’s die inhoudelijk sterke samenhang vertonen en waarmee landelijk en op
gebiedsniveau intensieve samenwerking nodig is
• Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering
• Programma Veenweiden, en regionale veenweidestrategieën
• Uitvoering Klimaatakkoord landbouw en landgebruik
• Toekomstperspectief Landbouw (Perspectieven voor agrarische ondernemers)
• Uitvoering vastgestelde stroomgebiedbeheerplannen KRW 2022-2027
• 7e Actieprogramma Nitraatrichtlijn
• Programma Bodem en Water sturend
• Deltaprogramma’s Zoetwater en Ruimtelijke Adaptatie
• Natuurprogramma’s zoals Natuurpact en nationale parken
• Programma Mooi Nederland
• Nationaal Programma Bodem en Ondergrond
• Deltaplan Agrarisch Waterbeheer
Met alle genoemde programma’s en trajecten zullen afspraken gemaakt worden over de wijze waarop de
inhoudelijke en procesmatige relaties in samenhang vorm worden gegeven, zowel op nationaal als decentraal
niveau. Deze afspraken zullen worden betrokken bij de beoordeling of de gebiedsgerichte uitwerking voldoende
invulling geeft aan de integrale opgave die vanuit de verschillende rijksverantwoordelijkheden moet doorwerken.

44

—

Samenhang NPLG en andere trajecten in het landelijk gebied

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

C. Voorbeelden van programma’s met ruimtelijke impact vanuit andere opgaven waarmee (bij voorkeur)
afgestemd wordt
Bovengenoemde programma’s liggen op het terrein van natuur, water, bodem en klimaat en zijn gebiedsgericht.
Daarnaast zijn er rijksprogramma’s op andere terreinen, die raakvlakken hebben vanwege de (grote) ruimtelijke
impact zoals:
• Programma Energiehoofdstructuur
• Programma Verstedelijking en Wonen
• Programma Werklocaties
• Ruimte voor defensie
• Nationaal Milieuprogramma
• Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (vanwege effect op ruimtelijke keuzes in landelijk
gebied)
• Erfgoeddeals
De beoogde samenwerkingsvorm is hier lichter dan in categorie B.

De intensiteit van de samenhang is visueel als volgt weer te geven:

afstemmen:

zoals geur, erfgoed, bedrijventerreinen

intensief samenwerken:

NPLG

zoals wateroverlast, landschap, bodem
en ondergrond

kerndoelen:

natuur, water, klimaat

45

De samenhang tussen NPLG en de programma’s voor stikstof en natuur is meer in detail in
de volgende figuur weergegeven.

Nationaal Programma Landelijk Gebied

Gebiedsprogramma's natuur (o.a. relatie stikstof), water en klimaat
(broeikasgassen landbouw en landgebruik)

Overige opgaven landelijk gebied
o.a. wateroverlast, waterveiligheid,
landschap, bodem en ondergrond

Programma stikstofreductie en natuurverbetering

Verbetering stikstofgevoelige natuur
(uivoeringsprogramma natuur)
Generieke
stikstofreductie

Meer natuurinclusief areaal
(agenda natuurinclusief)

Gebiedsgerichte
stikstofreductie

Landelijk gebied Stedelijk gebied

Programma natuur

Stedelijk gebied

Landelijk gebied
overgangsgebied

Samenhang NPLG met programma's voor stikstof en natuur

46

—

Samenhang NPLG en andere trajecten in het landelijk gebied

Natura 2000
gebied

Landelijk gebied
overgangsgebied

Stedelijk gebied

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

47

1 Inleiding

2	Verwachte ontwik­keling van de stikstof­depositie

3	Doelen: vertaling omgevings­waarden en tussendoelen

4	Maatregelen en beleid voor vermindering stikstofdepositie

5 Maatregelen voor natuurverbetering

6	Verwachte sociaal­economische effecten

8 Monitoring

9 Bijsturing

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

7 Gebiedsprogramma’s,
transitiefonds en
onontkoombaarheid

49

De ambitie van het NPLG is te komen tot brede gebiedsprogramma’s per
provincie, inclusief de verplichte gebiedsplannen uit de Wet stikstofreductie
en natuurverbetering. Deze programma’s zijn provincie dekkend, voldoen
minimaal aan de verplichting vanuit Programma Stikstofreductie en
Natuurverbetering (PSN) én werken ook de drie kerndoelen van het NPLG
verder uit (natuur, water en klimaat). De brede gebiedsprogramma’s, die
(nog) niet de status van verplichte programma’s onder de Omgevingswet
hebben, worden door de provincies vastgesteld. Waar nodig met advies
van waterschappen en gemeenten en waar nodig ook in samenspraak
met het Rijk, bijvoorbeeld met Rijkswaterstaat als beheerder van Natura
2000-gebieden.
Vanuit hun expertise in de gebieden en passend bij hun bevoegdheid leggen de provincies in
de gebiedsprogramma’s de maatregelen en het instrumentarium vast om de doelstellingen
te realiseren. Provincies hebben aanvullend op de kerndoelen ruimte om ook andere
doelstellingen mee te nemen, waarvoor dan ook andere financiële middelen nodig zijn.
Zoveel mogelijk bouwen provincies voort op de processen die momenteel al lopen of in
voorbereiding zijn, bijvoorbeeld voor natuurherstel, KRW en de veenweidegebieden.

Relatie gebiedsplan PSN
Volgend uit de afspraken in het Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering (PSN)
worden de stikstof- en natuurdoelen uiterlijk in juli 2023 verplicht en onontkoombaar
ruimtelijk uitgewerkt en vastgelegd in een gebiedsplan. Vanuit de NPLG-ambitie wordt
dit in de eerste versie van de brede gebiedsprogramma’s opgenomen én samen met de
uitgewerkte doelen voor natuur, water en klimaat startend vanaf de publicatie van deze
startnotitie in een gezamenlijk werkproces opgenomen. Vooruitlopend hierop staan in de
reeds afgesproken eerste conceptversie van het gebiedsplan PSN (najaar 2022) stikstof
en natuur nog centraal. De provincies leveren zo conform de wettelijke verplichting de
informatie – die nodig is voor het PSN – tijdig aan bij de minister voor Natuur en Stikstof.
Komende maanden worden in een spelregelkader de minimale eisen uitgewerkt die
gelden voor de brede gebiedsprogramma’s van juli 2023. Daar zullen met oog op de
tijdsdruk maatregelen voor stikstof en KRW bijvoorbeeld volledig in moeten zitten. Voor
sommige andere opgaven is er nog wat meer tijd om dit uit te werken, zoals verzilting door
zeespiegelstijging.

Transitiefonds financiële basis
Het Transitiefonds landelijk gebied en natuur heeft tot doel landbouw- en natuurmaat­
regelen te financieren met het oog op de opgaven voor natuur, stikstof, water en
klimaat. Met het fonds wil het kabinet de maatregelen bekostigen die nodig zijn om de
stikstofbelasting van de natuur terug te dringen, evenals de emissies van broeikasgassen
door landbouw en landgebruik, om te voldoen aan de wettelijk gestelde doelen voor 2030.
Daarnaast wil het kabinet maatregelen financieren die bijdragen aan het beschermen
en ontwikkelen van de natuur en het tijdig voldoen aan de Kaderrichtlijn water en de
verduurzaming van de landbouw om tijdens de transities in het landelijk gebied perspectief
te bieden aan de landbouw.
In het onderstaande kader is de letterlijke tekst van het wetsvoorstel opgenomen die
weergeeft waar de 24,3 miljard euro in het fonds voor bedoeld is. Het fonds biedt zo
een financiële basis voor de uitvoering van de maatregelen uit de gebiedsprogramma’s
die bijdragen aan deze doelen en de benodigde transitie van de landbouw. De kaders en
afspraken over de toekenning van middelen uit het fonds aan maatregelen in de brede
gebiedsprogramma’s hangen nauw samen met de uitwerking van het NPLG. Het fonds
voorziet voorts in de mogelijkheid om de uitvoeringskosten voor de ontwikkeling en

50

—

Gebiedsprogramma’s, transitiefonds en onontkoombaarheid

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

ondersteuning van de gebiedsgerichte aanpak te financieren. Welke kosten gedekt worden
en wat de afbakening is, wordt de komende tijd nader uitgewerkt.
Het is goed om voor ogen te houden dat het NPLG verder reikt dan de doelomschrijving
van het fonds. De middelen die beschikbaar worden gesteld via het fonds, zijn niet de enige
bron voor bekostiging van de maatregelen of de investeringen. De middelen zijn ten dele
aanvullend op de bestaande geldstromen die de overheid nu al inzet. Het NPLG kijkt voorts
wat betreft doelbereik vooruit tot 2050, terwijl de doelomschrijving van het fonds met name
de wettelijke doelen voor 2030 bevat. Het fonds is tijdelijk en stelt de middelen beschikbaar
tot en met 2035.
Het wetsvoorstel is op 25 april 2022 met toelichting in consultatie gebracht en voorgelegd
voor advies aan onder andere de Algemene Rekenkamer. Het is de verwachting dat het
wetsvoorstel en de memorie van toelichting dit najaar worden toegezonden aan de Tweede
Kamer.

Artikel 2 Instelling en doel van het fonds
1. Er is een Transitiefonds landelijk gebied en natuur.
2. Het fonds heeft als doel de financiering van landbouw- en natuurmaatregelen met het oog op:
a. het verminderen van de depositie van stikstof op voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden
om te voldoen aan de omgevingswaarden voor stikstofdepositie, bedoeld in artikel 2.15a, eerste lid, van de
Omgevingswet;
b. het verminderen van de emissie van broeikasgassen en het vastleggen van koolstof om te voldoen aan:
1°. de klimaatdoelen die voor landbouw en landgebruik zijn vastgesteld ter uitvoering van artikel 2, eerste en
tweede lid, van de Klimaatwet;
2°. de verordening landgebruik;
c. het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen voor de Natura 2000-gebieden en het behoud of herstel van
dier- en plantensoorten die van nature in Nederland in het wild voorkomen, van hun biotopen en habitats, en
van in Nederland voorkomende typen natuurlijke habitats, in overeenstemming met de internationaalrechtelijke
verplichtingen;
d. het beschermen en verbeteren van de chemische en ecologische toestand van watersystemen volgens de
doelstellingen van de kaderrichtlijn water, in samenhang met de emissies door de landbouw en de inrichting van
het landelijk gebied;
e. d e verduurzaming van de landbouw met het oog op het bereiken van de onder a tot en met d genoemde doelen.
3. Uit het fonds kunnen mede worden gefinancierd:
a. maatregelen ten behoeve van het landelijk gebied die als onderdeel van een gebiedsgerichte aanpak gericht op
de in het tweede lid genoemde doelen aantoonbaar ten minste even effectief zijn voor het bereiken van die doelen
als de in het tweede lid bedoelde maatregelen en niet leiden tot meer uitgaven uit het fonds;
b. kosten voor de ontwikkeling en ondersteuning van een gebiedsgerichte aanpak gericht op het bereiken van de in
het tweede lid genoemde doelen.
4. Onder landbouw- en natuurmaatregelen als bedoeld in de aanhef van het tweede lid worden niet verstaan
maatregelen:
a. in de sector glastuinbouw, voor zover het gaat om maatregelen met het oog op de klimaatdoelen die voor die
sector zijn vastgesteld ter uitvoering van artikel 2, eerste en tweede lid, van de Klimaatwet;
b. ten behoeve van watersystemen of onderdelen daarvan die in beheer zijn bij het Rijk, voor zover de kosten van die
maatregelen al gedekt zijn door het deltafonds, bedoeld in de Waterwet.

51

In de Memorie van Toelichting is nader uitgewerkt waar het geld uit het fonds wel en niet aan besteed kan worden.
De 24,3 miljard die tot en met 2035 is gereserveerd bepaalt de totale financiële bandbreedte van het fonds. NPLG
en fonds hebben niet dezelfde scope. Niet alle maatregelen uit de gebiedsprogramma’s NPLG worden uit het fonds
gefinancierd. Met name maatregelen die op basis van vastgesteld beleid bijdragen aan de kerndoelen van het
NPLG kunnen uit het fonds gefinancierd worden. Zo beschrijft de Memorie van Toelichting dat voor de KRW wordt
ingezet op het inrichten van 100 tot 250 meter brede bufferstroken in beekdalen in de zandgebieden van Centraal
Nederland, Oost-Nederland en Zuid-Nederland en dat watermaatregelen kunnen bijdragen aan de doelen voor
natuur en klimaat. Het fonds financiert ook maatregelen die geen onderdeel zijn van het NPLG, zoals generieke
bronmaatregelen.

Toetsen en voorwaarden
Een onafhankelijke ecologische autoriteit toetst de gebiedsprogramma’s, waarbij onder
andere gebruik gemaakt wordt van de natuurdoelanalyses en de analyses van de KRW. Naast
een toets op de ecologische effecten worden de provincies gevraagd bij het opstellen van
de brede gebiedsprogramma’s een sociaaleconomische impactanalyse voor de landbouw
uit te voeren. Op deze wijze borgen het kabinet en de provincies dat het perspectief van
de blijvende agrarische ondernemers onderdeel is van de gebiedsgerichte aanpak. Voor
de impactanalyse zal in overleg met de provincies, sectorpartijen en kennisinstituten een
methodiek met indicatoren worden opgesteld. Een analyse van de sociaaleconomische
effecten is al als een wettelijke verplichting opgenomen in de Wet Stikstofreductie en
Natuurverbetering. De methodiek daarvoor is over enkele maanden gereed.
Er zijn nog andere belangrijke bouwstenen voor de gebiedsprogramma’s die komende
maanden verder uitgewerkt worden. Naast de doelen en de structurerende keuzes zijn
belangrijke bouwstenen bij de uitwerking van de gebiedsprogramma’s het minimale
detailniveau van uitwerking, de wijze van vaststelling (procedure en status), de relatie met
vervolgbesluiten en de relatie met andere opgaven. Deze startnotitie loopt niet vooruit
op het gesprek met provincies hierover. Deze bouwstenen worden de komende maanden
vastgelegd in een kader, dat samen met provincies wordt opgesteld. Dat kader bouwt voort
op de bestaande kaders van het gebiedsplan PSN. In het gesprek met de provincies komt
ook aan de orde wat provincies van het Rijk aan randvoorwaarden nodig hebben om tot
vaststelling en uitvoering van de gebiedsprogramma’s te kunnen komen.
Ook voorwaarden die worden verbonden aan de financiering vanuit het transitiefonds
spelen een belangrijke rol bij het borgen van het onontkoombaar halen van de doelen. De
komende periode worden toetsing en voorwaarden verder uitgewerkt.

Vervolgbesluitvorming
Voor een deel van de in de gebiedsprogramma’s opgenomen maatregelen is vervolgbesluit­
vorming nodig, bijvoorbeeld een wijziging van een omgevingsplan, peilbesluit of
verordening of het nemen van een projectbesluit. Dat vergt uiteraard proceduretijd,
bijvoorbeeld voor een op te stellen planMER. Daarnaast kunnen de gebiedsprogramma’s
ook de basis vormen voor beschikkingen en het uitvoeren van feitelijke handelingen. Deze
kunnen snel uitgevoerd worden.

Cyclisch proces
De uitwerking van het beleidsprogramma Bodem en Water sturend leidt tot aanvullende
doelen (gereed in het najaar), en het toekomstperspectief landbouw (Kamerbrief
perspectieven voor agrarische ondernemers van 10 juni 2022) met beleidsmatige keuzes
wordt tegelijk met deze startnotitie gepubliceerd. Zonder dit toekomstperspectief, met
gebiedsgerichte kaders, kan het NPLG niet toekomstbestendig vorm krijgen. Ook zullen er
steeds nieuwe doelen bijkomen, denk aan de nieuwe EU-biodiversiteitsstrategie, waarmee
het gebiedsproces een cyclisch karakter heeft met geregeld nieuwe input. Dat betreft

52

—

Gebiedsprogramma’s, transitiefonds en onontkoombaarheid

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

bijvoorbeeld het verder uitwerken van doelen, de praktijktoets van de haalbaarheid daarvan,
het ‘passend maken’ van de gebiedsgerichte opgaven en de uitvoerbaarheid.
Streven is om naast de doelstellingen voor stikstof ook de (regionale) doelstellingen voor
natuur, klimaat en water op 1 juli 2023 definitief vast te stellen voor zover dat nog niet
gebeurd is. Na de eerste versie van de gebiedsprogramma’s zijn de jaren erna iteraties
en wijzigingsvoorstellen mogelijk, op voorwaarde dat de doelstellingen volledig en op
tijd gerealiseerd worden. Daarbij is ook ruimte om gebruik te maken van een zogenaamd
omwisselbesluit, waarbij maatregelen mogen worden ingewisseld tegen alternatieven,
zolang de doelstellingen evenzogoed worden gerealiseerd en de maatregel een minstens zo
doelmatige bijdrage levert. De uitwerking van de gebiedsprogramma’s is dus een cyclisch
proces, waarbij de mate van integraliteit en uitwerking per provincie in de tijd zal verschillen.
Voor het proces om te komen tot gebiedsprogramma’s is het belangrijk dat de kaders en
procedures helder zijn en betrokken partijen – overheden, maatschappelijke partners en
grondeigenaren – gelijkwaardig aan tafel zitten. Het Rijk zal met de provincies afspraken
maken over de wijze waarop overheden hier gezamenlijk zorg voor dragen. Ter uitvoering
van de motie Boswijk (TK 35925 XIV, nr. 105) zal ook een afspraak opgenomen worden over
de wijze waarop de positie van de boer in de gebiedsprocessen geborgd wordt.
Het cyclische proces op weg naar integrale gebiedsprogramma’s ziet er als volgt uit:

eerste set doelen
en keuzes voorjaar 2022

tweede set doelen
en keuzes najaar 2022

Verbreden naar integrale
gebiedsprogramma’s
(gereed 1 juli 2023)

Lopende
gebiedsprocessen

vervolgproces

Escalatiemechanisme
Als er op 1 juli 2023 onvoldoende zicht is op concrete maatregelen om de doelen te halen dan
zal het Rijk zijn bevoegdheden inzetten. De Hoofdlijnen van de gecombineerde aanpak van
natuur, water en klimaat in het landelijk gebied en van het brede stikstofbeleid (1 april 2022)
en de Ruimtelijke Ordeningsbrief (17 mei 2022) schetsen al enkele contouren, zoals de inzet
van RO-instrumenten om besluiten door te zetten en onteigenen. Dit escalatiemechanisme
wordt nog verder uitgewerkt onder voortouw van de minister voor Natuur en Stikstof. Voor
oktober moet dit leiden tot een interbestuurlijk gedeelde aanpak.

53

Onontkoombaarheid
De afspraken moeten onontkoombaar worden vastgelegd en uitgevoerd. Anders verbetert de natuur niet en
blijft toestemmingsverlening voor nieuwe ontwikkelingen lastig. Onontkoombaarheid is een samenspel van
verschillende elementen:
• Stevigheid van het brede gebiedsprogramma en de mix van landelijke en gebiedsgerichte maatregelen: Het Rijk
gaat in het toetsingskader duidelijke (minimum)eisen stellen, ook als basis voor de financiële toedeling uit het
transitiefonds.
• Bestuurlijk commitment: De overheidspartijen moeten zich committeren aan de in het gebiedsprogramma
gemaakte afspraken. Het gezamenlijke proces is hiervoor belangrijk, waarbij ieder ook zijn eigen rol kan
waarmaken en zijn eigen verantwoordelijkheden heeft. Financiële afspraken worden helder vastgelegd,
bijvoorbeeld via een specifieke uitkering of via (periodieke) bestuurlijke afspraken in het meerjarenprogramma
gerelateerd aan het transitiefonds. Het Rijk zet alles op alles om de benodigde randvoorwaarden (middelen,
grond, capaciteit) te realiseren.
• Vastlegging beleidsregels: Doelen en randvoorwaarden zullen deels in instructieregels en omgevingswaarden
vastgelegd worden. Hiervoor wordt een juridische agenda opgeleverd.
• Monitoring van voortgang en resultaten om, indien nodig, tijdig bij te kunnen sturen. Hierbij wordt gebruik
gemaakt van de bestaande monitoringssystemen voor natuur, stikstof, water en klimaat en de wettelijk
vastgelegde opdracht voor stikstofreductie en natuurverbetering. Aanvullende monitoringsbehoeften op
verschillende niveaus (bijvoorbeeld doelbereik, procesvoortgang, uitvoeringsvoortgang, draagvlak voor de
transitie en/of sociaaleconomische effecten) worden door het Rijk in kaart gebracht en uitgewerkt. Na juli 2023
worden de brede provinciale gebiedsprogramma’s doorgerekend en volgt er een effectief ritme van monitoring,
evaluatie, verantwoording en waar nodig bijsturing.
• Waar nodig gebruik maken van doorzettingsmacht volgens een voorspelbare interventieladder: Er kunnen
diverse redenen zijn waarom resultaten achterblijven bij de afspraken en verwachtingen. Voor situaties waarin
het niet lukt om decentraal lastige, maar onvermijdelijke keuzes te maken, kan het uiteindelijk nodig zijn
om andere bevoegdheden in te zetten. Het Rijk heeft op grond van de Omgevingswet diverse bevoegdheden
om in concrete gevallen meer sturing te geven wanneer dat nodig blijkt om doelen te realiseren. Richting
medeoverheden gaat het om het instructiebesluit, het projectbesluit en de vergunning omgevingsplanactiviteit
van nationaal belang, al dan niet in combinatie met een voorbereidingsbesluit. Daarnaast zijn er voor
medebewindstaken de algemene instrumenten uit het interbestuurlijk toezicht (indeplaatsstelling bij
taakverwaarlozing en schorsing en vernietiging). Richting burgers en bedrijven is er, naast de algemene
bevoegdheid tot het stellen van algemene regels, de onteigeningsbeschikking en het voorkeursbesluit van
nationaal belang. In overleg met de medeoverheden zal in oktober een interventieladder uitgewerkt zijn.

Versnelling integrale gebiedsgerichte aanpak
Parallel aan het traject van het opstellen van de brede gebiedsprogramma’s loopt de
versnelling integrale gebiedsgerichte aanpak, zodat ook in 2022 en 2023 al concrete
uitvoeringsresultaten worden geboekt. Mogelijke maatregelen zijn inmiddels
geïnventariseerd en worden beoordeeld.

NOVI-gebieden aanvullend
Voor de transitie landelijk gebied zijn vrijwel alle gebieden in Nederland belangrijk, dus ook
alle 12 provinciale gebiedsprogramma’s. De NOVI/NOVEX-gebieden zijn hierop aanvullend.
In die gebieden heeft het Rijk extra betrokkenheid vanwege de complexiteit en de samen­
hang bij de soms tegenstrijdige opgaven. De leerervaringen in het onderstaande kader

54

—

Gebiedsprogramma’s, transitiefonds en onontkoombaarheid

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

illustreren waar betrokkenen tegenaan lopen bij de uitwerking in het NOVI-gebied De Peel.
Dit is waardevol bij de verdere uitwerking van (het proces van) de gebiedsprogramma’s.

Leerervaringen NOVI-gebied De Peel
• Er loopt al jarenlang een intensieve samenwerking en afstemming tussen provincies, waterschappen, gemeenten
en Rijk, waarbij we het werken als één overheid vanuit gelijkwaardigheid uitvinden.
• Beleid voor natuur, stikstof, water en klimaat verschilt tussen de provincies Brabant en Limburg en tussen de
twee waterschappen, terwijl de transitieopgaven grensoverschrijdend zijn.
• Zolang er geen helder toekomstperspectief is voor de landbouw en natuur en aanpak stikstof lukt het niet om
grotere keuzes te maken die nodig zijn voor de gewenste transitie.
• Koppel dit toekomstperspectief aan de instrumentenkoffer van de vier overheidslagen en creëer daardoor
maatwerk.
• Bouw voort op alles wat al loopt, daar zit de energie. Benader het gebiedsproces niet lineair. We beginnen niet
pas als de plannen klaar zijn. We zijn al bezig.
• Voorwaarde voor het slagen van de transities is het versterken van de regionale uitvoeringskracht door extra
capaciteit, door innovatieve samenwerking en door minder dubbel te doen.
• Met name een structurerende keuze voor de landbouw wordt gemist: het noordelijke deel van De Peel is
toekomstbestendiger voor (kringloop/extensieve) landbouw vanuit de eisen van natuur, stikstof, water en bodem
dan het zuidelijke deel.
• Duidelijke keuzes vanuit het Rijk en het flexibel inzetten van instrumenten en grondposities (door het Rijk) zijn
belangrijk. Vanuit die duidelijkheid kunnen maatwerk arrangementen voor het gebied worden uitgewerkt.
• Er is gevaar voor dominantie van de opgaven voor landbouw en natuur en het onvoldoende meenemen van
andere opgaven zoals klimaat en KRW. Voor het slagen van het gebiedsproces moet daarnaast verbinding
worden gemaakt met de thema’s vanuit de regio en brede welvaart. Benut daarbij de lokale kennis van onder
meer de gemeenten en de waterschappen.
• Ook de relatie met verstedelijking van Eindhoven en de twee vliegvelden Eindhoven (burgerluchtvaart en
defensie) en Volkel (defensie) speelt een rol bij de ruimtelijke uitwerking.
• De scheiding van bestuurlijke portefeuilles bij onder meer de provincies is lastig, er is (nog) te weinig regie vanuit
het ruimtelijke totaalplaatje. Dat geldt ook voor regie vanuit de sectorale waterkolom (RBO Maas). Deze is
onvoldoende gekoppeld aan de integrale gebiedsprocessen.
• Escaleren is lastig omdat de organisaties (nog) te veel gericht zijn op hun huidige beleid, aanpak en programma’s
en nog onvoldoende gesteld staan voor de grote opgaven.

55

1 Inleiding

2	Verwachte ontwik­keling van de stikstof­depositie

3	Doelen: vertaling omgevings­waarden en tussendoelen

4	Maatregelen en beleid voor vermindering stikstofdepositie

5 Maatregelen voor natuurverbetering

6	Verwachte sociaal­economische effecten

7	Verwachte gevolgen op bereiken instandhoudingsdoelstellingen

9 Bijsturing

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

8 Vervolgproces
en planning

57

De uitgangspunten opgenomen in deze startnotitie zijn van belang om
de verwachtingen bij het NPLG helder te hebben, gezien de vele trajecten
die reeds in gang zijn gezet rondom natuur, stikstof, water en landbouw.
Goed lopende programma’s moeten vooral door kunnen blijven lopen voor
zover dit no-regret is. Het NPLG legt waar nodig de verbindingen en vult
ontbrekende opgaven aan.
Belangrijke bouwstenen die komende maanden nog verder uitgewerkt worden zijn:
• De wijze waarop de verschillende keuzes, doelen en maatregelen in het
gebiedsprogramma geïntegreerd en onontkoombaar vastgelegd gaan worden
(beleidsmatig of juridisch).
• De concrete uitwerking van bodem en water sturend en het toekomstperspectief
landbouw.
• De detailuitwerking van de besteding van de middelen uit het Transitiefonds landelijk
gebied en natuur.
• De risico’s, bijvoorbeeld wat betreft planning, budget en doelbereik.
• De spelregels voor de beoordeling van (pakketten van) maatregelen die onderdeel zijn
van de gebiedsprogramma’s.
• De interventieladder, de wijze waarop onontkoombaarheid steviger invulling krijgt.
De mijlpalen zijn:
• Aangevulde keuzes en doelen beschikbaar voor de regionale overheden (oktober 2022).
• Hoofdlijnen NPLG naar de Tweede Kamer (oktober 2022).
• IJkpunt voortgang ontwikkeling gebiedsprogramma’s of onontkoombare afspraken in juli
haalbaar zijn, en bijsturen als dat nodig is (januari 2023).
• Uitgewerkt ontwerpprogramma NPLG inclusief planMER (voorjaar 2023),
(NB: tevens natuurdoelanalyses en richtinggevende sectordoelen stikstof voor mobiliteit
en industrie).
• Brede provinciale gebiedsprogramma’s (1 juli 2023).
Deze mijlpalen sluiten aan bij de lijn uit de Ruimtelijke Ordeningsbrief van 17 mei, met
dezelfde mijlpalen op weg naar wederkerige afspraken in oktober 2023 die het ruimtelijk
arrangement per provincie vormen.
Het NPLG is een planMer-plichtig programma met een uitgebreide procedure, omdat het een
programma betreft dat kaderstellend is voor m.e.r.-(beoordelings)plichtige besluiten. Het
plan stelt onder meer kaders voor activiteiten in een plangebied en de ontwikkelingen binnen
het plan kunnen leiden tot significante gevolgen voor onder meer Natura 2000-gebieden.
Een passende beoordeling is vanwege het detailniveau niet nodig. Aangezien de doorlooptijd
van een zorgvuldige planMER-procedure – inclusief het opstellen van een Notitie Reikwijdte
en Detailniveau - al snel een jaar is, bepaalt dit de doorlooptijd van het opstellen van het
ontwerpprogramma NPLG. Daarmee wordt de totale planning als volgt:

58

—

Vervolgproces en planning

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

2022

2023

juni

Richtinggevende keuzes en doelen
naar de gebieden

augustus

Oplevering Notitie Reikwijdte en
Detailniveau (onderdeel planMER)

oktober

Aangevulde keuzes en doelen naar de gebieden
(in aansluiting op de Rijksbrede planning uit de RO-brief)
Hoofdlijnen NPLG naar de Tweede Kamer

januari

IJkmoment voortgang
provinciale gebiedsprogramma’s

voorjaar

juli

medio

Uitgewerkt ontwerpprogramma NPLG
inclusief planMER, start inspraak
Brede provinciale gebiedsprogramma’s gereed

Vaststelling programma NPLG

59

1 Inleiding

2	Verwachte ontwik­keling van de stikstof­depositie

3	Doelen: vertaling omgevings­waarden en tussendoelen

4	Maatregelen en beleid voor vermindering stikstofdepositie

5 Maatregelen voor natuurverbetering

6	Verwachte sociaal­economische effecten

7	Verwachte gevolgen op bereiken instandhoudingsdoelstellingen

8 Monitoring

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

9 Ter afsluiting

61

De ambitie uit deze startnotitie NPLG vraagt om een stevige transitie
op vele fronten. Niet overal zijn opgaven meer inpasbaar en in delen
van het landelijk gebied kan dit leiden tot een herinrichting. Het vraagt
keuzes op wat we als samenleving belangrijk vinden en keuzes op de
opgaves die nodig zijn. Het vraagt ook een andere manier van werken als
overheden onderling en in samenwerking met de maatschappij, burgers en
bedrijfsleven. Meer samenhangende gebiedsgerichte aanpak is nodig!
Deze aanpak zal zo ingrijpend zijn dat het veel van velen zal vergen om haar vorm te geven.
Daar oog en begrip voor hebben zal essentieel zijn voor het slagen en het met tempo werken
aan de benodigde veranderingen. Langjarig, met elkaar waarbij iedereen nodig is.

62

—

Ter afsluiting

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

63

1 Inleiding

2	Verwachte ontwik­keling van de stikstof­depositie

3	Doelen: vertaling omgevings­waarden en tussendoelen

4	Maatregelen en beleid voor vermindering stikstofdepositie

5 Maatregelen voor natuurverbetering

6	Verwachte sociaal­economische effecten

7	Verwachte gevolgen op bereiken instandhoudingsdoelstellingen

8 Monitoring

9 Bijsturing

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

Bijlage

65

Structurerende keuzes en doelen
Doelen
In de komende maanden zullen provincies een eerste versie van een gebiedsplan
ontwikkelen voor stikstofreductie en natuurverbetering. Dit overzicht is bedoeld als een
doorkijkje naar oktober 2022. Dan zal namelijk de aanvullende set aan (indicatieve) NPLGdoelen met de provincies wordt gedeeld. Door dit overzicht krijgen provincies dus alvast in
beeld hoe de maatregelen van het Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering die al
in voorbereiding zijn zich verhouden tot de bredere doelen van het NPLG. Het doel van het
overzicht is ook om bij te dragen aan een doelmatige besteding van middelen.
Sommige van de opgenomen doelen zijn al wettelijk vastgelegd, zoals de doelen op grond
van de Kaderrichtlijn Water. Diverse natuurdoelen zijn in eerdere trajecten interbestuurlijk
afgesproken. Daarnaast bevat het overzicht doelen en ambities die nog in ontwikkeling zijn
(bv. voor het klimaat) en die nog in afwachting zijn van politieke besluitvorming. Deze doelen
moeten nog gebiedsgericht worden vertaald of geactualiseerd. Voor een deel van deze
doelen zijn nog geen financiële middelen beschikbaar.
Wat de middelen uit het Transitiefonds landelijk gebied betreft: deze worden ingezet
voor het realiseren van doelen die in het wetsvoorstel Transitiefonds zijn benoemd. Dit
wetsvoorstel is momenteel in consultatie. Deels zijn deze doelen ook ondergebracht in het
NPLG. Naast het transitiefonds zijn er andere bronnen van financiering beschikbaar. Dit
overzicht loopt niet vooruit op de besluitvorming over de uitgaven vanuit het transitiefonds
of vanuit andere bronnen. In de tekst staat expliciet aangegeven als doelen de looptijd van
het transitiefonds (tot 2035) overschrijden en daarvoor niet op voorhand financiële dekking
is vastgelegd.

Natuur
Een te hoge stikstofdepositie is slecht voor de kwaliteit van de natuur. Andere factoren
die van invloed zijn op een gunstige staat van instandhouding van de natuur zijn
areaal, hydrologie, voldoende robuuste droge en natte ecologische verbindingen
tussen natuurgebieden en andere condities. In het kader van het NPLG worden, naast
de stikstofdoelen, ook voor deze andere vier factoren doelen geformuleerd voor de
gebiedsprogramma’s. Daarnaast gaat het om algemene doelen voor natuurkwaliteit. In
de tabel is aangegeven welk beleid nu al van toepassing is (‘bestaand’) en welk beleid in
ontwikkeling is (‘nieuw’).

66

—

Bijlage

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

Natuur: Algemeen

Onderdeel/
nationaal doel

Opgave helder vertaald Toelichting opgave
naar provinciaal
schaalniveau

Achtergrond

Gunstige staat van
instandhouding
conform VHR

Deels

Bestaand
Het bereiken van een gunstige staat van instandhouding
is een bestaande opgave vanuit de Vogel- en Habitatrichtlijn. Per soort en habitattype zijn landelijke doelen
en/of nationaal gunstige referentiewaarden opgesteld.

Vindplaats: Wet Natuurbescherming (wetten.nl - Regeling - Wet natuurbescherming - BWBR0037552
(overheid.nl)

Nieuw: uiterlijk 1 oktober 2022 worden gunstige
referentiewaarden aangevuld/verbeterd en indicatief
verdeeld per provincie. Hieruit kunnen in oktober 2022
ook de belangrijkste opgaven per regio worden geduid.
Nieuw: Provincies brengen met de gebiedsprogramma’s
in beeld hoeveel zij per soort en habitattype op lange
termijn bijdragen aan een gunstige staat van instand­
houding in de provincie als geheel. Ze maken daarbij
onderscheid tussen de bijdrage, (inclusief extra areaal)
binnen en buiten de beschermde gebieden en welk deel
daarvan in 2030 kan worden gerealiseerd.

https://www.natura2000.nl/
sites/default/files/Bibliotheek/Europa/EC%20
2005%20
Assessment%2C%20
monitoring%20reporting%20conservation%20
status.pdf

Nieuw: Voor het bereiken van een gunstige staat van
instandhouding is extra areaal leefgebied nodig. Dit hoeft
geen beschermde natuur in de zin van N2000 te zijn, maar
kan ook deels extensief beheerde of natuurinclusieve
landbouwgrond zijn. Ook het concept landschapsgrond
uit het regeerakkoord kan hier aan bijdragen. Om de
doelstellingen dichterbij te brengen heeft het kabinet in
het regeerakkoord binnen het transitiefonds indicatief in
totaal tot 2035 €2,33 miljard gereserveerd voor
uitbreiding van het natuurareaal. Voor de opgave in het
agrarisch gebied is tevens voor natuurinclusieve
landbouw tot 2035 indicatief €2,59 miljard gereserveerd
in het transitiefonds. Het kabinet werkt de opgaves voor
extra natuurareaal en natuurinclusieve landbouw zo snel
als mogelijk verder uit met kennispartners, zodat in de
gebiedsprogramma’s meegenomen kan worden om
welke natuur of vereiste agrarische condities het gaat,
hoe die ruimtelijk gedifferentieerd zijn en wat een
restopgave blijft waar gebiedsprogramma’s in het NPLG
al op kunnen voorsorteren.
Het Rijk wil dat provincies zich in hun gebiedsprogramma’s rekenschap geven van het feit dat er extra areaal
leefgebied en natuurinclusieve landbouw nodig zal zijn.
Condities gunstige staat
van instandhouding op
orde tot 70% gSvI

Deels

Afgeleid van hoofddoel VHR.
Bestaand
Programma Natuur: in 2030 zijn voor 70% van de VHR
soorten en habitats de condities op orde, die nodig zijn
voor een gunstige staat van instandhouding.
Het doel voor 2030 (programma Natuur) is bestuurlijk
vastgesteld.

Vindplaats:
https://open.overheid.nl/
repository/ronl-813b2c1c6b78-4336-bf2a3e156dd679e8/1/pdf/
Programma%20Natuur%20
20282379%20bijlage.pdf

67

Onderdeel/
nationaal doel

Opgave helder vertaald Toelichting opgave
naar provinciaal
schaalniveau

Achtergrond

Instandhoudings­doelen
per Natura 2000-gebied

Deels

Wet natuurbescherming,
artikel 2.3: https://wetten.
overheid.nl/
BWBR0037552/2021-07-01

Bestaand
Natura 2000-gebieden kennen instandhoudingsdoelstellingen. Deze zijn geformuleerd in aanwijzingsbesluiten en
uitgewerkt in Natura 2000-beheerplannen. Deze zijn tot
op heden geformuleerd in termen van behoud (ondergrens: geen verslechtering), uitbreiding of kwaliteits­
verbetering.
Het Rijk wil dat provincies in hun gebiedsprogramma’s
concreet (kwantitatief) uitwerken wat de uitbreidings- en
kwaliteitverbeteringsdoelen per N2000-gebied inhouden
en welke maatregelen ze zullen nemen om deze doelen te
bereiken.
Het Rijk wil dat deze maatregelen op termijn gerealiseerd
te zijn, met een geloofwaardig ingroeipad. De beheerplannen van Natura 2000-gebieden worden daartoe
actueel gehouden.
Het realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen voor
de Natura 2000-gebieden is onderdeel van bestaande
afspraken met provincies.

Europese Biodiversiteitsstrategie EBS)*

Deels

Het Rijk wijst waar nodig nieuwe Vogelrichtlijngebieden
aan en beschermt andere soorten in de bestaande
gebieden. In de loop van 2022 komt hier meer
helderheid over.

https://www.vogelbescherming.nl/actueel/bericht/
belangrijke-vogelgebiedenin-nederland-opnieuw-inkaart-gebracht

Nieuw
Nieuw: Europese Biodiversiteitsstrategie stelt nadere
doelen voor oppervlaktes aan (strikt) beschermde
gebieden en voor verbetering van de staat van instandhouding van beschermde habitattypen en soorten van de
VHR. In samenspraak met provincies zal LNV bepalen wat
op onderstaande punten opgenomen wordt in een pledge
voor de Europese Commissie (uiterlijk eind 2022). Het
Rijk wil dat bijbehorende doelen vervolgens in de
gebiedsprogramma’s te worden uitgewerkt:
•	Voor welke habitattypen en soorten behoud verzekerd
wordt in 2030.
•	Welke habitattypen en soorten genomineerd worden
voor significant herstel.

https://eur-lex.europa.eu/
resource.
html?uri=cellar:a3c806a69ab3-11ea-9d2d-01aa75ed71a1.0008.02/
DOC_1&format=PDF

* Nederland levert een billijke bijdrage aan de EBS-doelen om:
• ten minste 30% van het land en 30% van de zee in de EU te beschermen;
• ten minste een derde van de beschermde gebieden (10% van het land en 10% van de zee in de EU) strikt te beschermen.
Nederland zorgt ervoor dat de instandhoudingstrends en -toestand van alle beschermde habitattypen en soorten tegen 2030 niet verslechterd zullen zijn. Nederland zorgt
ervoor dat ten minste 30% van de soorten en habitattypen die momenteel niet in een gunstige toestand verkeren, wel in die categorie terechtkomen of een sterke positieve trend
vertonen.

68

—

Bijlage

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

Natuur onderdeel stikstof

Onderdeel/
nationaal doel

Opgave helder vertaald
naar provinciaal niveau

Toelichting opgave

Achtergrond

Stikstofreductie: 74% van
het areaal stikstofgevoelige Natura
2000-gebieden onder
de KDW in 2030: en
40% onder de KDW
2025)

Uitwerking zie hieronder

Dit zijn richtinggevende emissiereductiedoelen. De
definitieve doelstellingen worden vastgelegd in juli 2023.
Zie ook paragraaf 3.

Wet Stikstofreductie en
natuurverbetering &
RIVM Memo

Reductie proviciale emissies

percentage

ton NH3

percentage

ton NH3

Landelijk*

~40%

39.023

24%

442

Drenthe

43%

2.450

Blauw

12%

166

Blauw

12%

196

Paars

47%

109

Paars

47%

1.192

Geel

47%

8

Geel

47%

196

Lichtgroen

70%

94

Lichtgroen

70%

467

Groen (Natura 2000)

>95%

n/a

Groen (Natura 2000)**

>95%

19

Donkergroen (NNN)

>95%

65

Donkergroen (NNN)**

>95%

380

52%

3.039

25%

1.447

Blauw

12%

48

Blauw

12%

470

Paars

47%

1.865

Paars

47%

628

Geel

47%

12

Geel

47%

128

Lichtgroen

70%

672

Lichtgroen

70%

15

Groen (Natura 2000)

>95%

84

Groen (Natura 2000)

>95%

0

Donkergroen (NNN)

>95%

358

Donkergroen (NNN)

>95%

206

41%

5.738547

41%

1.797

Blauw

12%

547

Blauw

12%

209

Paars

47%

2.756

Paars

47%

506

Geel

47%

408

Geel

47%

247

Lichtgroen

70%

1.265

Lichtgroen

70%

517

Groen (Natura 2000)

>95%

229

Groen (Natura 2000)

>95%

150

Donkergroen (NNN)

>95%

532

Donkergroen (NNN)

>95%

167

Groningen

Noord-Holland

Flevoland

Limburg

Overijssel

69

percentage

ton NH3

percentage

ton NH3

46,3%

6.957

41%

1.951

Blauw

12%

642

Blauw

12%

157

Paars

47%

3.913

Paars

47%

528

Geel

47%

42

Geel

47%

852

Lichtgroen

70%

1.166

Lichtgroen

70%

229

Groen (Natura 2000)

>95%

81

Groen (Natura 2000)

>95%

30

Donkergroen (NNN)

>95%

1.112

Donkergroen (NNN)

>95%

154

32%

631

46%

2.359

Blauw

12%

127

Blauw

12%

101

Paars

47%

330

Paars

47%

1.126

Geel

47%

12

Geel

47%

499

Lichtgroen

70%

66

Lichtgroen

70%

262

Groen (Natura 2000)

>95%

14

Groen (Natura 2000)

>95%

67

Donkergroen (NNN)

>95%

81

Donkergroen (NNN)

>95%

304

34%

4.701

42%

7.511

Blauw

12%

760

Blauw

12%

822

Paars

47%

1.682

Paars

Geel

47%

887

Geel

Lichtgroen

70%

966

Lichtgroen

58%***

5.651

Groen (Natura 2000)

>95%

46

Groen (Natura 2000)

>95%

377

Donkergroen (NNN)

>95%

360

Donkergroen (NNN)

>95%

661

Noord – Brabant

Zeeland

Fryslan

Zuid-Holland

Utrecht

Gelderland

Het betreft richtinggevende doelen per gebied om sturing te geven aan de gebiedsprocessen. Deze doelen zijn opgesteld op basis van een modelmatige berekening. Hier kan
gemotiveerd van worden afgeweken als uit de gebiedsprocessen blijkt dat een andere verdeling passender is. Ook kan (neerwaartse) bijstelling aan de orde zijn wanneer
sectorale doelen voor industrie en mobiliteit worden vastgesteld en ramingen worden geactualiseerd. Voor bijstellingen geldt echter wel dat realisatie van de landelijke stikstofen natuurverplichtingen een voorwaarde zijn. De emissiereductiepercentages per gebied tellen bij elkaar op tot de landelijke doelstelling voor 2030 (74% onder KDW), en anti­
ciperen al op de benodigde reductie voor de doelstellingen KRW en klimaat. Bij de modelmatige berekening is gerekend met een reductie van 39 kton NH3 vanuit de landbouw
(veehouderij). Waar dit effectief is, is er ruimte in de gebiedsprocessen voor maatwerk, bijvoorbeeld om doelstellingen voor een deel in te vullen met reductie in andere sectoren
(zoals industrie).
**Vanwege de diversiteit van de NNN- en Natura 2000-gebieden zal de benodigde reductie afhankelijk zijn van specifieke lokale omstandigheden in het gebied. In NNN- en
Natura 2000-gebieden kunnen (agrarische) activiteiten bewust onderdeel zijn van bijvoorbeeld (agrarisch) natuurbeheer. Waar dat het geval is en ook in de toekomst passend
is, is ruimte om hier in de gebiedsplannen rekening mee te houden. Modelmatig is gerekend met 95% emissiereductie.
***Betreft een combinatie van emissiereductie van 80% voor stalemissies en 18% voor veldemissies.

70

—

Bijlage

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

Natuur: onderdeel Areaal

Onderdeel/
nationaal doel

Opgave helder vertaald
naar provinciaal
schaalniveau

Toelichting opgave

Achtergrond

Resterende hectares
Natuurpact
(2027)

Deels

Afgeleid van hoofddoel VHR.

Middelen zijn beschikbaar.

Bestuurlijke afspraak ligt er (uitwerking Natuurpact),
Voorstel voor verdeling per provincie moet nog met
provincies worden afgestemd.

Vindplaats detailinformatie
natuurpact Kamerstuk
33576, nr. 6 | Overheid.nl >
Officiële bekendmakingen
(officielebekendmakingen.nl)
https://open.overheid.nl/
repository/ronl-e462ebdcaf84-4ef7-848f5e2ba3a12eb6/1/pdf/
aanbieding-zevende-voortgangsrapportage-natuur.pdf

Uitvoering Bossenstrategie (2030)

Ja

Afgeleid van hoofddoel VHR.
Bestaand
Bestuurlijke afspraak (Bossenstrategie), omvat 15.000 ha
extra bos binnen Natuur Netwerk Nederland , 3.400 ha
compensatiebos, 10% natuurbos (omvorming), 19.000
ha extra bos buiten NNN. Verdeling per provincie is
bekend. Middelen zijn beschikbaar. Dekking 19.000 ha
extra bos nog onderwerp van gesprek tussen rijk en
provincies. Ook wordt gekeken naar private co-financiering

Vindplaats:
Bos voor de toekomst
Uitwerking ambities en
doelen landelijke Bossenstrategie en beleidsagenda
2030.pdf (overheid.nl)

Natuur: onderdeel Hydrologie

Onderdeel/
nationaal doel

Opgave helder vertaald
naar provinciaal
schaalniveau

Hydrologische condities Ja
voor Natura 2000 op
orde (2027)

Toelichting opgave

Achtergrond

Afgeleid van hoofddoel VHR.

Binnen bestaande middelen
Natuurpact.

Bestuurlijke afspraak (Natuurpact).
De hydrologische condities voor de Natura 2000-gebieden worden uiterlijk in 2027 samen met de waterschappen zo verbeterd dat de gewenste kwaliteit van de natuur
gewaarborgd wordt. In de gebiedsprogramma’s moet
concreet te worden uitgewerkt wat hiervoor nodig is.

Vindplaats: Vindplaats:
Natuurpact: Kamerstuk
33576, nr. 6 | Overheid.nl >
Officiële bekendmakingen
(officielebekendmakingen.nl)

Natuur: onderdeel Verbindingen

Onderdeel/
nationaal doel
Natuurnetwerk
Nederland

Opgave helder vertaald
naar provinciaal
schaalniveau

Toelichting opgave

Achtergrond

Het Natuurnetwerk Nederland waarborgt de nodige
ruimtelijke samenhang voor realiseren van de VHR
doelen.

Vindplaats:
Artikel 1.12 WnB wetten.nl Regeling - Wet natuurbescherming - BWBR0037552
(overheid.nl)

71

Onderdeel/
nationaal doel

Opgave helder vertaald
naar provinciaal
schaalniveau

Toelichting opgave

Achtergrond

groenblauwe dooradering in het landelijk
gebied*

Ja

De voorgenomen ambitie 10% groenblauwe dooradering per 2050 in het landelijk gebied is opgenomen in
het Aanvalsplan Landschapselementen. Dit plan is
ontwikkeld door de coalitie van het Deltaprogramma
Biodiversiteit (NGO´s, decentrale overheden, LNV, BZK
en OCW). Beleidsmatige verankering van deze ambitie is
dit jaar voorzien via het NPLG en wordt herbevestigd via
programma Natuur, Basis Kwaliteit Natuur (BKN) en de
agenda Natuurinclusief. Het vaststellen van provinciale
gebiedsafspraken t.b.v. 10% groenblauwe dooradering
is in Q1-Q4 2023 voorzien.

Minimaal 10% groenblauwe
dooradering, waarvan 50%
houtige elementen (bomenrijen, houtwallen, heggen, etc.)
en 50% niet-houtige
elementen (water, kruidenrijke
randen) is nodig voor het
benutten en verrijken van
natuur voor VHR- en
KRW-doelsoorten. De ambitie
wordt in verband gebracht
met:
biodiversiteitsherstel (toename
leefgebied, functie van ecologische verbindingszones met
stapstenen)
Waterkwaliteit (KRW doelen,
schoon en voldoende water)
Klimaat (vastleggen CO₂)
Klimaatadaptatie (vasthouden
water, tegengaan hittestress)
Stikstof (invang stikstofuitstoot)
Bereiken van goede Basis
Kwaliteit Natuur (BKN) in
landelijk gebied.

* landelijk gebied is hier
gedefinieerd als het gebied
buiten het Natuur Netwerk
Nederland en de bebouwde
kom).

In de realisatie zijn er kansen om dit te verbinden aan de
uitvoering van andere maatregelen en bijbehorende
middelen.
Voor de aanlegkosten van groenblauwe landschapselementen wordt gezocht naar een combinatie van
middelen van Rijk, provincies, waterschappen en private
middelen voorzien. Hier is echter nog nadere besluitvorming voor nodig. In het financieringsvoorstel dat
door de coalitie achter het Aanvalsplan wordt
voorbereid, zal helder onderscheid gemaakt worden
tussen aanleg en beheer. Ook zal een voorstel worden
gemaakt voor de verdeling van de kosten voor aanleg
en beheer over de verschillende bronnen. Dit voorstel
wordt voor de zomer verwacht.
Cijfers 10% groenblauwe dooradering komt neer op een
areaal van 223.700 hectare groenblauwe dooradering in
het landelijk gebied. Op basis van inschattingen van
reeds bestaande landschapselementen, vraagt dit om
een toename van 77.846 ha aan houtige landschapselementen en 51.850 ha aan niet-houtig landschapselementen per 2050. De invulling van de doelstelling per
provincie/gebied moet nog nader worden uitgewerkt in
de gebiedsprogramma’s en is afhankelijk van reeds
bestaande landschapselementen en het totaaloppervlakte van het landelijk gebied per gebied/provincie.

Dit volgt uit de Europese
Biodiversiteitsstrategie (EBS),
het Aanvalsplan Landschapselementen en de
Bossenstrategie. Op korte
termijn volgt evenwel een
voorstel van de Europese
Commissie naar aanleiding van
de EBS met daarin naar
verwachting 10% landschapselementen in het
agrarisch gebied als bindend
wetsvoorstel (zie hoofdlijnenbrief MNenS 1 april, pagina 2).
Vindplaats:
raamwerk-aanvalsplan-landschapselementen-deltaplanbiodiversiteitsherstel.pdf
(samenvoorbiodiversiteit.nl)
hoofdlijnen-van-de-gecombineerde-aanpak-van-natuurwater-en-klimaat-in-hetlandelijk-gebied-en-van-hetbredere-stikstofbeleid.pdf
https://www.parlementairemonitor.nl/9353000/1/
j9vvij5epmj1ey0/vldbkmtxjdzg

72

—

Bijlage

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

Water
In het kader van het NPLG worden voor vier deelonderwerpen doelen geformuleerd voor de provinciale programma’s
landelijk gebied.

Onderdeel/
nationaal doel

Opgave helder vertaald Toelichting opgave
naar provinciaal
schaalniveau

Nutriëntenconcentratie Ja
(uitvoering maatregelen
in 2027 gereed)

Bestaand
De toegestane concentratie van nutriënten maakt
onderdeel uit van de ecologische toestand van
waterlichamen. De eisen ‘goede ecologische toestand’ en
‘ goed ecologisch potentieel’; zijn wettelijk vastgelegd
(Bkmw/Bkl). De concretisering per waterlichaam is
vastgelegd in stroomgebiedbeheerplannen.
Naast toegestane concentraties op grond van de KRW
zijn er ook verplichtingen op grond van de Nitraatrichtlijn
(maximaal 50 mg/l nitraat en geen verslechtering). Deze
leiden tot verschillende gebruiksnormen voor agrarische
activiteiten, gedifferentieerd naar bodemtypen.

Achtergrond

In de bestaande stroomgebiedbeheerplannen 20152021 staan de doelen voor
onder meer nutriënten en
biologische parameters (beide
onderdeel van ecologie) per
waterlichaam in bijlage 1, deel
A. Zie de documenten op
Stroomgebiedbeheerplannen
2016-2021 - Helpdesk water.
Voor toekomstige plannen zijn
de doelen in sommige gevallen
aangepast: Voor de chemische
stoffen zie bijlagen 1 en 2 in
WKP Achtergronddocumenten
SGBP 2022-2027 (waterkwaliteitsportaal.nl).
Factsheets per waterlichaam:
WKP Factsheets 2020
December (waterkwaliteitsportaal.nl)

GewasbeschermingsJa
middelen in grond- en
oppervlaktewater en
metalen in oppervlaktewater
(uitvoering maatregelen
2027 gereed)

Bestaand
De normen voor de chemische toestand van KRW-waterlichamen zijn wettelijk vastgelegd en zijn uniform voor
Nederland. In relatie tot gewasbeschermingsmiddelen
zijn er maximale toegestane concentraties voor
individuele stoffen/stofgroepen (0,1 ug/l. Daarnaast is er
een cumulatieve norm voor de som van toxisch relevante
stoffen 0,5 ug/l).

Zie de documenten op
Stroomgebiedbeheerplannen
2016-2021 - Helpdesk water.
Bijlagen 2 en 3 bevatten de
doelen voor chemische
stoffen, waaronder gewasbeschermingsmiddelen.
Voor de chemische stoffen zie
bijlagen 1 en 2 in Ontwerpstroomgebiedbeheerplannen
2022-2027 - Helpdesk water.
Factsheets per waterlichaam:
WKP Factsheets 2020
December (waterkwaliteitsportaal.nl)

Kwantitatieve toestand Deels
grondwaterlichamen
(uitvoering maatregelen
in 2027 gereed)

Bestaand
De norm ‘goede kwantitatieve toestand’ is wettelijk
vastgelegd (Bkmw/Bkl) en geldt per grondwaterlichaam.

Zie stroomgebiedbeheerplannen (bijlage bij Kamerstukken
35325, nr. 5).

73

Onderdeel/
nationaal doel

Opgave helder vertaald Toelichting opgave
naar provinciaal
schaalniveau

Achtergrond

Zoetwaterbeschikbaarheid natuur en
landbouw (2050)

Deels

Vindplaats detailinformatie:
Nationale en regionale
waterbeschikbaarheidsdocumenten (zie onder meer www.
deltaprogramma.nl)
Voorkeursvolgorde vastgelegd
in de NOVI en het Nationaal
waterprogramma. Wettelijke
verdringingsreeks bij
watertekort is vastgelegd per
provincie.

Bestaand
Weerbaar tegen zoetwatertekort in 2050: gezond en
evenwichtig watersysteem, cruciale gebruiksfuncties
beschermen, water effectief en zuinig gebruiken.
Voorkeursvolgorde: aanpassen landgebruik aan
waterbeschikbaarheid, zuinig zijn met water, water beter
vasthouden, water slimmer verdelen, schade accepteren.
Nieuw
Uitwerkingen onder meer hoofdwatersysteem weerbaar
tegen een eens-in-20 jaar droogte; hoge zandgronden
Oost en Zuid 100 mm grondwaterstandverhoging;
wateraanvoer West-Nederland weerbaar tegen een eens
in-60-jaar droogte.)
Waterbeschikbaarheid is daarbij een integrale afweging
tussen watervragende functies, waaronder natuur,
landbouw en drinkwater.
Uitwerking is gebeurd op basis van nationale en
regionale knelpuntenanalyses en maatschappelijke
kosten-batenanalyses per maatregel.
Werkgroep concretiseren doelen Deltaprogramma
Zoetwater komt in de loop van 2022 met nadere
voorstellen, ook met oog op NPLG gebruik.

Klimaat
Het kabinet heeft de ambitie om in 2030 60% minder broeikasgassen uit te stoten dan in 1990. Het wettelijke doel komt
op 55% te liggen. Alle sectoren moeten hieraan bijdragen: mobiliteit, energie en industrie, woningbouw, landbouw en
landgebruik. De klimaatopgave voor de landbouw en het landgebruik heeft onder meer betrekking op de veehouderij, de
glastuinbouw, veenweidegebieden, landbouwbodems, bossen en natuur. De landbouw en het landgebruik moeten voldoen
aan de indicatieve rest-emissiedoelen 2030 die met de Tweede Kamer zijn gedeeld in de brief van de minister voor Klimaat
en Energie (Kamerstuk 32813, nr. 974). Op basis van de ramingen in de Klimaat- en Energieverkenning 2022 worden in het
najaar definitieve rest-emissiedoelen 2030 voor alle sectoren vastgesteld, dus ook voor landbouw en voor landgebruik.
Voor de sectoren onder de Europese Effort Sharing Richtlijn (ESR), waaronder de landbouw, volgt daaruit een (jaarlijks)
emissiebudget richting 2030.
In onderstaande tabel zijn de reeds vastgestelde doelstellingen uit het klimaatakkoord genoemd.

Onderdeel/
nationaal doel

Opgave helder vertaald
naar provinciaal
schaalniveau

Toelichting opgave

Achtergrond

Broeikasgassen
landgebruik (veenweiden/landbouwbodems/
bomen,bossen)

Ja

Nieuw: Indicatief restemissiedoel in 2030 voor
landgebruik (veenweiden/
bomen, bossen, natuur/
landbouwbodems): Indicatieve restemissie 1,8 – 2,7
Mton CO₂-eq. in 2030)

Het indicatieve restemissiedoel wordt binnenkort nader
uitgewerkt tot subdoelen voor
veenweide, landbouwbodems
en bomen, bossen. Insteek is
om de opgaven per provincie
evenredig te verdelen op basis
van huidige emissies.

Broeikasgassen
landbouw
(2030)

Nog in ontwikkeling

Nieuw: Indicatief restemissiedoel in 2030 landbouw
18,9 Mton voor veehouderij en glastuinbouw samen.

Het indicatieve restemissiedoel wordt binnenkort nader
uitgewerkt tot subdoelen voor
veehouderij en glastuinbouw.

Dit restemissiedoel wordt vervolgens vertaald naar
doelen per provincie

74

—

Bijlage

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

Stand van zaken structurerende keuzes
Hieronder is een overzicht opgenomen van de onderwerpen waarvoor de komende maanden structurerende keuzes
worden ontwikkeld. Daarbij is ook aangegeven wat de verwachte richting daarvan is.

Onderwerpen

Structurerende keuzes

Richting van de uitwerking, onder te verdelen naar de
grote landschappelijke eenheden (zand, klei en
veengebied).

Ruimtelijke doorwerking
stikstof variant

Overgangsgebieden: de bufferzones rond
Natura 2000

Overgangsgebieden zijn gebieden grenzend aan Natura 2000-gebieden die
een bijdrage leveren aan systeemherstel voor behoud en herstel van de
biodiversiteit in het betreffende Natura 2000-gebied, Hoofdaanpak is de
stikstofdepositie verminderen, zowel vanaf bedrijfslocaties als vanaf
percelen. Hierbij is de afstand relevant, omdat maatregelen in de randzone
het meest effect hebben op vermindering van de depositie en de wind de
verspreiding kan vergroten.
De aanpak is gericht op systeemherstel van natuurlijke processen zoals de
waterhuishouding en de onderlinge verbinding van ecosystemen in het
landschap. Voor deze maatregelen is de systemische samenhang en de
opgave voor het gebied leidend. Ook wordt gekeken naar de invloed van
omliggende landbouw of vervuiling op grotere afstand, zoals in beekdalen.
Vraagt om gebiedsaanpak op een hoger schaalniveau, dat niet wordt
begrensd door grenzen van Natura 2000-gebieden of het Natuurnetwerk
NL. Uitbreiding niet-stikstofgevoelige natuur en NNN is wenselijk ook in
relatie tot groenblauwe dooradering en robuust herstel.

Begrenzing van het areaal nieuwe natuur.

De meest effectieve schakels in de verbinding van kerngebieden. Mogelijk
ook ontwikkelen van robuuste landschappelijke
structuren, bijvoorbeeld langs de rivieren.

Groenblauwe dooradering / natuurinclusieve inrichting.

Netwerk van lijnvormige en kleine vlakvormige landschapselementen in het
landelijk gebied, als drager van natuurwaarden, regionale identiteit en
recreatieve aantrekkelijkheid. Verbindingslijnen tussen natuurgebieden en
beeldbepalers.

Ruimte voor waterberging.

Langs waterkeringen en rivierbedden, en langs grote wateren vanwege
peilfluctuaties. Betere ruimtelijke inrichting en voor het vaststellen van
grenzen aan het gebruik van grond- en oppervlaktewater. Voldoende ruimte
voor piekopvang.

Waterbeschikbaarheid voor natuur en
landbouw met aantal deelthema’s:

Op de in hoge zandgronden. Geleidelijke landschapstransitie van functies op
plateaus en hellingen. Gericht op het vasthouden van water en vertragen
van afstroming.
Onttrekkingsverboden rondom kwetsbare en waardevolle natuurgebieden.
Waterbeschikbaarheid voor het op peil houden van de polders en veenweidegebieden organiseren of leveringszekerheid meenemen als randvoorwaarde.

- Bufferzones rond beken

Voor waterkwaliteit bufferzones van 100 tot 250 meter aan weerszijden
rond beekdalen realiseren, tevens bijdragend aan infiltratie grondwater.

Uitspoelingsgevoelige gronden, waar
mogelijk beperkingen voor teelten
moeten gaan gelden

Zandgebieden (en heuvelland) vooral in de buurt van de KRW-waterlichamen en dichtbij Natura 2000.

Gebieden die gevoelig zijn voor verzilting,
gebieden waar vernatting optreedt

Verzilting met name in kleigebieden in Noord-Nederland, Flevoland, kop
van Noord-Holland, Zeeland.
Veengebieden waar peilverhoging aan de orde is.

Water en bodem worden
sturend bij ruimtelijke
planvorming

75

Onderwerpen

Structurerende keuzes

Landbouwkeuzes die uit
Gebieden met geschikte landbouwgrond
bovenstaande voorvloeien voor de langere termijn beschermen.
Ruimte voor extensivering van de
landbouw in kwetsbare gebieden – veenweiden, bufferzones rondom ecologisch
waardevolle beekdalen en stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden – of waar
verplaatsing van landbouw voor de hand
ligt (relatie met ‘landschapsgrond’,
overgangsgebieden).
Ruimte (voldoende grond) voor
verduurzaming van de landbouw en
omslag naar een grondgebonden
melkvee- en rundveevleeshouderij,
overgangsgebieden
Gebieden waar veel opkoop/uitplaatsing
moet plaatsvinden.
Grondgeboden melkveehouderij over 10
jaar (2032) (x GVE per hectare).
Niet grondgebonden landbouw
aansluiten bij logistieke netwerken
(warmte CO₂, mestverwerking, ‘afval’ als
grondstof, ….) en agrofoodindustrie.
Bij het vestigen of verplaatsen van
bedrijven rekening houden met
landschappelijke inpassing en voor de
veehouderij met risico’s van dierziekten
en zoönosen.
Ruimtelijke kwaliteit (of landschappelijke
kwaliteit) als procesvereiste.

76

—

Bijlage

Richting van de uitwerking, onder te verdelen naar de
grote landschappelijke eenheden (zand, klei en
veengebied).
Uitwerking van ontwikkelrichtingen op de kaart. Daarbij onder meer te
benutten:
• Ruimtelijk uitgewerkte kaart op basis van water en bodem sturend,
natuur en stikstof
• Zoneringsaanpak Nationale Parken nieuwe Stijl
Schetsen van lange termijn ontwikkelrichtingen.
Samen met het traject Perspectief Landbouw wordt uitgewerkt welke
procesmatige criteria gesteld worden voor de borging van het perspectief
van de landbouw en welke voorwaarden en ondersteunende instrumenten
voor de verschillende ontwikkelrichtingen nodig en mogelijk zijn.
Proces om te komen tot de ruimtelijke uitwerking in provincies.

Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied

77

Deze startnotitie is een uitgave van:
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Juni 2022 | Publicatie-nr. 22102620