RAAD VAN
DE EUROPESE UNIE

Brussel, 7 september 2009 (08.09)
(OR. en)

12986/09

ASILE 61

INGEKOMEN DOCUMENT
van:
de heer Jordi AYET PUIGARNAU, directeur, namens de secretarisgeneraal van de Europese Commissie
ingekomen:
4 september 2009
aan:
de heer Javier SOLANA, secretaris- generaal/hoge vertegenwoordiger
Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement
Betreft:
betreffende de vaststelling van een gemeenschappelijk hervestigingsprogramma van de EU

Hierbij gaat voor de delegaties Commissiedocument COM(2009) 447 definitief.

Bijlage: COM(2009) 447 definitief

12986/09

lv

NL

COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN

Brussel, 2.9.2009
COM(2009) 447 definitief

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE
AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT
BETREFFENDE DE VASTSTELLING VAN EEN GEMEENSCHAPPELIJK
HERVESTIGINGSPROGRAMMA VAN DE EU
{COM(2009) 456 definitief}
{SEC(2009) 1127}
{SEC(2009) 1128}

NL

NL

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE
AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT
BETREFFENDE DE VASTSTELLING VAN EEN GEMEENSCHAPPELIJK
HERVESTIGINGSPROGRAMMA VAN DE EU

1.

ACHTERGROND

1.1.

Achtergrond van het voorstel

Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam1 in 1999 is de EU bezig met de
totstandbrenging van een gemeenschappelijk Europees asielstelsel (CEAS), dat als
belangrijkste doel heeft in de hele EU te komen tot een geleidelijke convergentie in
asielzaken, door het vaststellen van gemeenschappelijke minimumnormen, een
gemeenschappelijke asielprocedure en een uniforme status, alsook door het intensiveren van
de praktische samenwerking. De Commissie heeft er in het kader van de ontwikkeling van het
CEAS steeds de nadruk op gelegd dat de EU meer moet inzetten op de hervestiging van
vluchtelingen uit derde landen en dat hervestiging in het algemeen een integrerend onderdeel
van het EU-asielbeleid moet vormen.
In overeenstemming met het Haags programma 2 heeft de Commissie in september 2005
haar goedkeuring gehecht aan een mededeling over regionale beschermingsprogramma’s3
(RPP's) die in partnerschap met geselecteerde derde landen zouden moeten worden
ontwikkeld om de bescherming van vluchtelingen in bepaalde regio's van de wereld te
verbeteren. In de mededeling werd erop gewezen dat hervestiging centraal diende te staan bij
het verlenen van bijstand aan die landen. De twee RPP's die momenteel lopen in Tanzania aan
de ene kant en in Oekraïne, Belarus en de Republiek Moldavië aan de andere kant, hebben
allebei een hervestigingsaspect.
Het nieuwe Europees Vluchtelingenfonds 4 (EVF III), dat in 2008 operationeel werd,
voorziet in financiële bijstand aan de EU- lidstaten voor de hervestiging van vluchtelingen uit
derde landen.
Een brede raadpleging van alle belanghebbenden bij het asielbeleid, waarvoor het startschot
werd gegeven met de publicatie in juni 2007 van het groenboek over de toekomst van het
gemeenschappelijk Europees asielstelsel (CEAS) 5 , bracht aan het licht dat algemeen wordt
erkend dat hervestiging centraal dient te staan in het externe asielbeleid van de EU en dat er
veel te winnen is bij een intensievere samenwerking tussen de lidstaten, het UNHCR en
NGO's op het gebeid van hervestiging. In het asielbeleidsplan6 , dat op 17 juni 2008 werd
aangenomen, kwam de Commissie dan ook tot de conclusie dat hervestiging verder moet
worden ontwikkeld en uitgebreid tot een doeltreffend beschermingsinstrument dat door de EU

1
2
3
4

5
6

NL

PB C 340 van 10.11.1997.
PB C 53 van 3.3.2005, blz. 1.
COM(2005) 388 definitief.
Beschikking nr. 573/2007/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 mei 2007 betreffende het
communautair statistisch programma voor de periode 2008-2013 (PB L 144 van 6.6.2007, blz. 1).
Groenboek over de toekomst van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel (COM(2007) 301).
Asielbeleidsplan, een geïntegreerde aanpak van bescherming in de hele EU, COM(2008) 360 definitief.

2

NL

wordt ingezet om tegemoet te komen aan de beschermingsbehoeften van vluchtelingen in
derde landen en om solidariteit te betonen met derde landen van eerste opvang.
In het Europees pact inzake immigratie en asiel7 wordt gesteld dat, in het kader van de
nieuwe initiatieven die moeten worden genomen om de invoering van het gemeenschappelijk
Europees asielstelsel te voltooien, de samenwerking met het UNHCR dient te worden
versterkt om diegenen die om bescherming buiten het grondgebied van de EU vragen, beter te
beschermen, onder meer door "de hervestiging, op vrijwillige basis, op het grondgebied van
de Europese Unie te overwegen van mensen die onder de bescherming van de Hoge
Commissaris voor de vluchtelingen geplaatst zijn".
Op 18 februari 2009 heeft de Commissie een voorstel goedgekeurd tot oprichting van een
Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken8 (EASO), dat een structureel kader zou
bieden voor de praktische samenwerking op asielgebied, onder meer in verband met
hervestiging.
1.2.

Hervestiging – belangrijkste aspecten

Hervestiging in een derde land is een van de drie zogeheten 'duurzame oplossingen' voor
vluchtelingen en is van fundamenteel belang doordat het een oplossing biedt voor
vluchtelingen voor wie geen andere duurzame oplossing mogelijk is. Bij hervestiging treedt
het UNHCR doorgaans op als tussenpersoon. Hervestiging is bedoeld voor vluchtelingen van
wie de beschermingsbehoeften reeds duidelijk zijn vastgesteld en heeft voor het ontvangende
land het voordeel dat het een reguliere procedure is, en voor de vluchteling dat zijn fysieke
veiligheid erbij gegarandeerd blijft. Hervestigde vluchtelingen hoeven hun toevlucht niet te
zoeken tot diverse vormen van illegale immigratie (bv. mensensmokkel). Een ander groot
voordeel voor het land van hervestiging is dat de opvang en integratie van tevoren kunnen
worden georganiseerd.
Er moet een scherp onderscheid worden gemaakt tussen de hervestiging van
vluchtelingen van buiten het EU-grondgebied in een EU-lidstaat, wat een humanitaire
maatregel en een uitdrukking van de solidariteit van de EU met derde landen is, en een intraEU hervestiging van vluchtelingen, waarmee in hoofdzaak een verdeling van de lasten
onder de EU- lidstaten wordt beoogd. Op de tweede soort hervestiging heeft deze mededeling
geen betrekking. Deze mededeling en het begeleidende voorstel tot wijziging van de
beschikking inzake het EVF betreffen de solidariteit met derde landen inzake het omgaan met
vluchtelingen. De Commissie pakt ook andere kwesties in verband met de solidariteit in het
beheer van de migratie voortvarend aan, zoals haar door de staatshoofden en regeringsleiders
is gevraagd in de Europese Raad van 18-19 juni 2009. Met name heeft de Commissie, naast
andere initiatieven, ter versterking van de intra-EU solidariteit een experimentele regeling
opgezet voor de hervestiging van personen die onder internationale bescherming staan, van
Malta naar andere lidstaten.
1.3.

Recente ontwikkelingen in de EU

Er zijn momenteel tien EU-lidstaten die elk jaar deelnemen aan hervestiging (Zweden,
Denemarken, Finland, Nederland, het Verenigd Koninkrijk, Ierland, Portugal, Frankrijk,

7
8

NL

Beschikbaar op: http://register.consilium.europa.eu/pdf/nl/08/st11/st11609.nl08.pdf.
Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot oprichting van een Europees
ondersteuningsbureau voor asielzaken (COM(2009) 66 definitief).

3

NL

Roemenië en Tsjechië). Sommige andere lidstaten hebben bij gelegenheid wel voorzien in
hervestiging, over het algemeen op beperkte schaal, met name in individuele noodgevallen die
door het UNHCR werden aangebracht. Zo heeft Duitsland er onlangs mee ingestemd 2500
Iraakse vluchtelingen uit Syrië en Jordanië te hervestigen.
Wat nieuwe verbintenissen inzake hervestiging betreft, hebben Portugal, Frankrijk,
Roemenië en Tsjechië in 2007 en 2008 besloten jaarlijks hervestigingsplaatsen aan te bieden9 .
In 2008 sloot Roemenië met het UNHCR en de IOM een driepartijenovereenkomst over de
vestiging in Roemenië (Timisoara) van een evacuatietransitcentrum, dat moet dienen voor
hervestiging in noodgevallen en andere bijzondere omstandigheden.
Sinds 2008 is er voor hervestiging in het kader van het Europees Vluchtelingenfonds
(EVF III) aanzienlijke financiële steun verleend. Een van de hoofdprioriteiten (prioriteit 3)
bij de programmering van het fonds, zoals beschreven in de daartoe aangenomen strategische
richtsnoeren10 , voorziet in de ondersteuning van acties die bijdragen tot een grotere mate van
gedeelde verantwoordelijkheid tussen lidstaten en derde landen. Dit omvat de hervestiging
van vluchtelingen uit derde landen in een lidstaat. Een brede waaier van activiteiten in de
lidstaten komt in aanmerking voor financiering in het kader van de nationale EVFprogramma's die gebaseerd zijn op prioriteit 3 ('gedeeld beheer').
Bij het berekenen van de jaarlijkse contingenten die in het kader van het EVF aan de lidstaten
worden toegewezen, wordt rekening gehouden met het aantal vluchtelingen dat in elke lidstaat
gedurende de voorbije drie jaar hervestigd is. Voor vier specifieke categorieën personen wordt
daarenboven een vast bedrag van 4000 euro per hervestigde persoon toegekend (artikel 13,
leden 3 en 4, van de EVF-Beschikking). Met het oog daarop moeten de lidstaten elk jaar bij
de Commissie vooraf een "toezegging tot hervestiging" indienen. De vier specifieke
categorieën zijn de volgende:
(1)

personen die afkomstig zijn uit landen of regio's die zijn aangewezen voor
een regionaal beschermingsprogramma;

(2)

niet-begeleide minderjarigen;

(3)

kinderen en vrouwen die worden bedreigd, met name met psychologisch,
fysiek of seksueel geweld of uitbuiting;

(4)

personen met ernstige medische problemen die alleen door middel van
hervestiging kunnen worden opgelost.

Grensoverschrijdende acties of acties die voor de Gemeenschap in haar geheel van belang zijn
en die betrekking hebben op het asielbeleid, onder meer op hervestiging, komen eveneens in
aanmerking voor financiering als waren het communautaire EVF-acties (die rechtstreeks door
de Commissie worden beheerd).
Verscheidene projecten in verband met hervestiging, waaronder "twinningprojecten",
werden in de voorbije jaren uitgevoerd in de EU. Deze projecten hadden betrekking op een
brede waaier van activiteiten, zoals het selectieproces en de ontvangst en integratie van de
hervestigde vluchtelingen11 . Tal van verschillende actoren, zowel gouvernementele als niet-

9
10

11

NL

Portugal besloot per jaar 30 vluchtelingen te hervestigen, Frankrijk 350 à 450, Roemenië 40 en Tsjechië
30.
Beschikking van de Commissie van 29 november 2007 tot uitvoering van Beschikking nr. 573/2007/EG
van het Europees Parlement en de Raad wat de goedkeuring van strategische richtsnoeren voor de
periode 2008-2013 betreft (PB L 326 van 12.12.2007, blz. 29-31).
De meeste van deze projecten werden via ARGO en het EVF medegefinancierd door de Co mmissie.

4

NL

gouvernementele (internationale en lokale NGO's, het UNHCR, de IOM), zowel uit
hervestigingslanden als uit niet- hervestigingslanden, namen deel aan de projecten. In 2008 en
2009 hebben er eveneens reeds een aantal gezamenlijke ministeriële of EU-bezoeken aan
hervestigingsprojecten in Thailand, Kenia, Syrië en Jordanië plaatsgevonden.
In juli en november 2008 heeft de Raad JBZ conclusies aangenomen betreffende de
hervestiging van vluchtelingen uit Irak, waarbij als doel werd gesteld in de EU maximum
10 000 Iraakse vluchtelingen te hervestigen die zijn opgevangen in Syrië en Jordanië 12 . Deze
conclusies zijn belangrijk, niet alleen wegens de bescherming die wordt verleend aan die
bepaalde hervestigde vluchtelingen, maar ook omdat zij beklemtonen dat hervestiging
bijdraagt tot de instandhouding van de beschermingssituatie in Syrië en Jordanië. Op basis
van de conclusies van de Raad hebben vier lidstaten die zich normaal gezien niet bezighouden
met hervestiging, zich ertoe verbonden vluchtelingen uit Irak te hervestigen (Duitsland, Italië,
België en Luxemburg).
2.

TEKORTKOMINGEN

IN

DE

HUIDIGE

TOESTAND

EN

DAARUIT

VOLGENDE

DOELSTELLINGEN

2.1.

Antwoord van de EU op de wereldwijde behoefte aan hervestiging

Er mag niet uit het oog worden verloren dat wereldwijd de grote meerderheid van de
vluchtelingen zich buiten de EU bevindt, hoofdzakelijk in Aziatische en Afrikaanse landen.
De wereldwijde behoefte aan hervestiging is veel groter dan het aantal
hervestigingsplaatsen dat wereldwijd beschikbaar is. Het UNHCR raamt de wereldwijde
behoefte aan hervestiging op 747 000 personen, waaronder bevolkingsgroepen waarvoor een
hervestiging over een periode van meerdere jaren wordt gepland. Op basis van een
prioritering raamt het UNHCR dat daarvan alleen al in 2010 203 000 personen behoefte
zullen hebben aan hervestiging 13 . Volgens het UNHCR warden in 2008 wereldwijd 65 596
vluchtelingen hervestigd. Daarvan vertrokken 4 378 vluchtelingen, d.w.z. 6,7%, naar een van
de EU-landen14 . Het aantal in de EU hervestigde vluchtelingen steekt schril af bij de aantallen
die worden opgenomen door vele andere landen in de geïndustrialiseerde wereld 15 . Wel vangt
de EU een verhoudingsgewijs groter aantal 'spontane' asielzoekers op dan andere delen van de
ontwikkelde wereld. Voorts hebben de meeste EU- landen in het geheel geen
hervestigingsprogramma en zouden zij eerst capaciteit moeten opbouwen om op regelmatige
basis aan hervestiging te kunnen doen. Het belangrijkste doel van het gezamenlijke
optreden van de EU op het gebied van hervestiging dient er daarom in te bestaan meer
lidstaten te betrekken bij hervestigingsactiviteiten en te zorgen voor een reguliere en
zekere toegang tot bescherming voor hervestigde personen. Het moet tevens dienen om
een grotere solidariteit met derde landen te tonen bij de opvang van vluchtelingen.
Daardoor zal de EU een groter deel van de verantwoordelijkheid voor het voorzien in de
wereldwijde behoefte aan hervestiging voor haar rekening nemen. Dit zou het voor sommige
groepen vluchtelingen mogelijk ook minder aantrekkelijk maken om te trachten de EU binnen
te komen via illegale immigratie.

12
13
14

15

NL

Raadsdocumenten 11653/08 (persbericht 205) en 16325/1/08 REV 1 (persbericht 344).
Door het UNHCR verwachte wereldwijde hervestigingsbehoeften 2010.
Zie bijlage 4 bij de effectbeoordeling betreffende een gemeenschappelijk EU-hervestigingsprogramma,
blz. 5.
Zo bedraagt het aantal vluchtelingen dat jaarlijks in Canada wordt hervestigd – circa 10 000 – meer dan
het dubbele van het totaal aantal vluchtelingen dat per jaar in de EU wordt hervestigd.

5

NL

Algemeen wordt erkend dat hervestiging niet alleen een humanitair doel dient ten aanzien van
de personen die worden hervestigd, en indirect voor de vluchtelingen die in het eerste
opvangland blijven, maar dat het ook het betrokken derde land bevrijdt van de last die
voortvloeit uit de opvang van grote aantallen vluchtelingen. Hervestiging kan derhalve meer
in het algemeen een belangrijke rol spelen als onderdeel van het buitenlands beleid van de
EU. Het effect van hervestiging in strategische termen zou groter zijn indien de prioriteiten
met betrekking tot de geografische herkomst of de nationaliteiten en specifieke categorieën
van de te hervestigen personen grotendeels op EU- niveau zouden worden vastgesteld.
Momenteel stellen de lidstaten die hervestigingslanden zijn, prioriteiten in hoge mate vast op
nationaal niveau, zonder veel coördinatie op EU-niveau met betrekking tot zowel de
hervestiging zelf als andere verwante instrumenten van buitenlands beleid. Daarenboven heeft
de huidige, vrij geringe betrokkenheid van de EU bij de hervestiging van vluchtelingen een
negatieve invloed op de ambitie van de EU om een vooraanstaande rol te spelen in
wereldwijde humanitaire aangelegenheden, en bijgevolg ook op de invloed va n de EU in
internationale fora. De betrokkenheid van de EU bij hervestigingsactiviteiten dient
derhalve te worden opgevoerd, om de slagkracht en de geloofwaardigheid van de Unie in
internationale aangelegenheden in het algemeen te vergroten. Het effect van hervestiging
zou kunnen worden vergroot door een meer strategisch gebruik van hervestiging op EUniveau en door een betere inpassing van hervestiging in het buitenlands beleid van de
EU in het algemeen.
2.2.

Gebrek aan structurele samenwerking binnen de EU

Op dit ogenblik vindt er tussen EU- landen geen structurele uitwisseling van informatie plaats
over hervestiging en ontbreekt elke structurele coördinatie van hervestigingsactiviteiten op
EU- niveau. De planning van hervestigingsactiviteiten verloopt grotendeels via bilaterale
contacten tussen de hervestigingslanden en het UNHCR. De uitwisseling van informatie
tussen het UNHCR en de hervestigingslanden vindt plaats via fora in Genève 16 , waaraan
hervestigingslanden
uit
de
hele
wereld
deelnemen
en
waar
mondiale
hervestigingsvraagstukken worden besproken. De EU-lidstaten die momenteel niet aan
hervestiging doen, zijn er niet bij betrokken. Daarom worden door de Commissie sinds 2007
soms op ad-hoc basis bijeenkomsten van deskundigen inzake hervestiging belegd. De
structuren en procedures voor de coördinatie van het hervestigingsbeleid in de EU
dienen derhalve te worden aangepast, om een nauwere samenwerking tussen de
lidstaten en een doeltreffender coördinatie van de hervestigingsactiviteiten op EU-niveau
mogelijk te maken.
Hervestiging vereist veel logistieke voorbereiding, zoals selectie- en oriëntatiereizen,
medische
en
veiligheidsscreenings,
reisen
visumafspraken,
opvangen
integratieprogramma's. Sommige van deze activiteiten zouden gezamenlijk door, of in nauwe
samenwerking tussen de lidstaten kunnen worden uitgevoerd. Het feit dat er thans geen sprake
is van gezamenlijke activiteiten en praktische samenwerking tussen de lidstaten, verhoogt de
financiële kosten van hervestiging voor de huidige "hervestigingslanden" en vormt een
belemmering voor andere lidstaten, die anders mogelijk zouden overwegen te beginnen met
hervestiging, vooral die welke met kleine aantallen zouden willen beginnen. Het organiseren
van de diverse logistieke activiteiten die noodzakelijk zijn om aan hervestiging te doen, zal
door lidstaten die op het gebied van hervestiging weinig ervaring en capaciteit hebben
waarschijnlijk als onpraktisch en onbetaalbaar worden beschouwd. De economische kosten

16

NL

De jaarlijkse driepartijenconferentie inzake hervestiging (ATCR) en de werkgroep hervestiging.

6

NL

die gepaard gaan met hervestiging in de EU zouden bijgevolg verlaagd worden door een
nauwere samenwerking tussen de lidstaten.
2.3.

Noodzaak van beter gerichte prioriteiten en financiële steun voor hervestiging

De financiële steun voor hervestiging waarin het EVF III voorziet, heeft duidelijk gunstige
effecten gehad voor de hervestiging. De extra steun die krachtens artikel 13, lid 3, van de
beschikking tot oprichting van het EVF III aan de lidstaten wordt toegekend per hervestigde
vluchteling, is evenwel gereserveerd voor vier specifieke categorieën van personen. Hoewel
deze categorieën van personen onbetwistbaar bescherming en hervestiging verdienen, zijn er
wellicht ook andere categorieën van personen die op zijn minst evenzeer behoefte hebben aan
hervestiging. Aangezien de hervestigingsbehoefte van deze categorieën van vluchtelingen op
dit ogenblik niet met regelmaat worden besproken op EU-niveau, bestaat daarvan geen up-todate beoordeling, aan de hand waarvan de beschermingsbehoeften die de EU prioritair acht
beter zouden kunnen worden bepaald. Het bestaande EVF-kader is derhalve te star en niet
voldoende aanpasbaar om te beantwoorden aan nieuwe behoeften die zich aandienen, in het
bijzonder met betrekking tot geografische prioriteiten. Daarnaast bepalen de lidstaten de
prioriteiten inzake hervestiging op nationaal niveau, zonder voorafgaand overleg en zonder
coördinatie op EU- niveau. Daarom dient er een mechanisme te komen dat er op
permanente en dynamische wijze voor zorgt dat de inspanningen op het gebied van
hervestiging sterker gericht zijn op die personen die het meest behoefte hebben aan
hervestiging. Dit kan worden bereikt door ervoor te zorgen dat de hoofdprioriteiten
voor hervestiging geregeld gemeenschappelijk worden vastgesteld en door de lidstaten
een financiële stimulans te geven om in overeenstemming met die prioriteiten te
hervestigen.
3.

H ET GEMEENSCHAPPELIJKE HERVESTIGINGSPROGRAMMA VAN DE EU

Gelet op de hierboven beschreven tekortkomingen dient een gemeenschappelijk EUhervestigingsprogramma te worden opgezet (1) om de humanitaire impact van de EU te
vergroten door ervoor te zorgen dat de Unie meer en beter gerichte steun verleent voor de
internationale bescherming van vluchtelingen door middel van hervestiging, (2) om het
strategische gebruik van hervestiging te bevorderen door ervoor te zorgen dat hervestiging
naadloos ingepast wordt in het buitenlandse en humanitaire beleid van de Unie in het
algemeen, en (3) om de inspanningen van de EU op het gebied van hervestiging beter te
stroomlijnen zodat de doelstellingen op een meer kostenefficiënte wijze kunnen worden
bereikt.
Met het oog daarop stelt de Commissie voor de EVF III-beschikking te wijzigen om zo de
lidstaten extra stimulansen te geven om zich met hervestiging in te laten en om ervoor te
zorgen dat de op EU- niveau overeengekomen hervestigingsprioriteiten daadwerkelijk
ondersteund worden met passende financiële steun.
3.1.

Krachtlijnen voor een gemeenschappelijk EU-hervestigingsprogramma

Gelet op de algemene doelstellingen ervan en aansluitend bij de standpunten van de
belanghebbenden gaat het gemeenschappelijke EU-hervestigingsprogramma uit van de
volgende krachtlijnen:
– Deelneming van de lidstaten aan hervestiging moet vrijwillig blijven. Er bestaan thans
aanzienlijke verschillen tussen de lidstaten met betrekking tot de beoogde aantallen en de
specifieke groepen die zij willen hervestigen, de wettelijke criteria die zij hanteren om te

NL

7

NL

bepalen wie in aanmerking komt, en de partners met wier hulp de hervestiging wordt
uitgevoerd.
– De omvang van de hervestigingsactiviteit in de EU moet worden uitgebreid door
zoveel mogelijk lidstaten vertrouwd te maken met hervestiging en door de ervaring en
capaciteit die zij nodig hebben om aan hervestiging te kunnen doen te vergroten.
– Het mechanisme dat wordt ingesteld, moet aanpasbaar zijn aan wijzigende
omstandigheden. Om hervestiging strategisch te gebruiken moet het mogelijk zijn de
hervestigingsprioriteiten jaarlijks te evalueren en bij te stellen. Aanpasbaarheid is tevens
vereist om te kunnen voldoen aan de veranderende behoeften op het stuk van praktische
samenwerking tussen de lidstaten op het gebied van hervestiging.
– Andere actoren dan de regeringen van de lidstaten die een belangrijke rol spelen bij
hervestiging, moeten eveneens deelnemen. De belangrijkste actor in dit verband is het
UNHCR, wegens zijn internationale opdracht en de centrale rol die het speelt bij
hervestiging waar ook ter wereld. De betrokkenheid van de Internationale Organisatie voor
Migratie (IOM) is eveneens belangrijk, gelet op haar rol bij de logistieke en praktische
aspecten van hervestiging in de hele wereld. Internationale en lokale ngo's met specifieke
knowhow en ervaring op het gebied van hervestiging, alsmede lokale autoriteiten dienen
eveneens te worden betrokken, in het bijzonder met betrekking tot de opvang en integratie
van hervestigde vluchtelingen.
– De ontwikkeling van een gemeenschappelijke EU-aanpak van de hervestiging van
vluchtelingen uit derde landen dient geleidelijk te gaan; na de nodige ervaring te hebben
opgedaan, kan de werkingssfeer van het programma verder worden uitgebreid.
3.2.

Elementen van het gemeenschappelijke EU-hervestigingsprogramma

Het programma zal in de eerste plaats bestaan in een systeem voor het vaststellen van
gemeenschappelijke jaarlijkse prioriteiten voor hervestiging, dat tevens een doeltreffender
gebruik mogelijk maakt van de financiële steun die in het kader van de "EVFtoezeggingsronde" wordt toegekend. Dit zal worden aangevuld met een intensievere
praktische samenwerking, een verhoogde doeltreffendheid van het externe asielbeleid en een
geregelde evaluatie van het gemeenschappelijke hervestigingsprogramma.
3.2.1.

De jaarlijkse vaststelling van gemeenschappelijke prioriteiten
raadplegingsproces en een beter gebruik van de EVF-toezeggingsronde

via

een

Deskundigengroep inzake hervestiging
De huidige ad hoc deskundigengroep inzake hervestiging zal worden uitgebouwd tot een
werkgroep die periodiek bijeenkomt. Alle lidstaten, ongeacht of ze zich met hervestiging
bezighouden, zullen eraan deelnemen, naast andere belanghebbenden (bv. UNHCR, IOM,
ECRE en ngo's die werkzaam zijn op het gebied van hervestiging, elk op grond van zijn
specifieke expertise en binnen de grenzen van zijn opdracht). De deskundigengroep inzake
hervestiging zal de keuze van gemeenschappelijke jaarlijkse EU-prioriteiten voorbereiden, die
vervolgens de basis vormen voor een ontwerp-beschikking van de Commissie. Deze
prioriteiten zullen gebaseerd zijn op een indicatieve prognose van de hervestigingsbehoeften,
welke elk voorjaar door het UNHCR wordt verstrekt. De werkgroep zou voorts informatie
uitwisselen tussen de lidstaten over de kwantitatieve doelen die de lidstaten zich stellen, en
specifieke behoeften met betrekking tot hervestiging bespreken, zoals activiteiten om de
lidstaten die nog niet aan hervestiging doen aan te moedigen. De werkgroep zou, samen met
het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken, ook goed in staat zijn om te bepalen

NL

8

NL

welke behoeften aan praktische samenwerking erop het gebied van hervestiging op een
bepaald moment bestaan.
Gemeenschappelijke
Vluchtelingenfonds

prioriteiten,

met

financiële

steun

uit

het

Europees

Er komt een mechanisme aan de hand waarvan jaarlijks bij beschikking van de Commissie
gemeenschappelijke hervestigingsprioriteiten worden vastgesteld voor de hele EU. De
prioriteiten kunnen zowel betrekking hebben op geografische regio's en nationaliteiten als op
specifieke categorieën vluchtelingen die moeten worden hervestigd, onder meer noodsituaties.
De EU zou bijvoorbeeld prioriteit kunnen geven aan de hervestiging van Iraakse
vluchtelingen uit Syrië en Jordanië, Somalische vluchtelingen uit Kenia of Sudanese
vluchtelingen uit Tsjaad. Bij het vaststellen van deze prioriteiten zal worden toegezien op de
nodige coherentie met het buitenlandse beleid van de EU in het algemeen. Dank zij dit kader
zal elk jaar opnieuw kunnen worden bekeken welke nieuwe of prioritaire
hervestigingsbehoeften zich aandienen. Inzonderheid voor kwetsbare groepen zoals kinderen
of niet-begeleide minderjarigen zou een grondiger analyse van de meest cruc iale behoeften en
prioriteiten mogelijk zijn.
Daarom wordt voorgesteld dat de EVF III-beschikking wordt gewijzigd, zodat lidstaten
die hervestigen met inachtneming van de gemeenschappelijke jaarlijkse prioriteiten van de
EU financiële bijstand ontvangen overeenkomstig artikel 13 van de EVF III-beschikking. Dit
artikel voorziet thans in extra financiële steun voor lidstaten, als die toezeggen vluchtelingen
te hervestigen die tot de vier in punt 1.3 genoemde specifieke categorieën behoren. Deze
bepaling zou worden gewijzigd om het systeem dynamischer en soepeler te maken. Het blijft
de lidstaten evenwel nadrukkelijk vrij staan om andere categorieën vluchtelingen te
hervestigen. Het voorstel tot wijziging van de EVF III-beschikking wordt door de
Commissie samen met deze mededeling ingediend.
Op basis van het voorbereidende werk van de deskundigengroep inzake hervestiging zullen
elk jaar gemeenschappelijke prioriteiten worden vastgesteld, als aanzet tot de
toezeggingsronde op basis waarvan de lidstaten extra fina nciële steun ontvangen. Bij haar
beslissing over de jaarprioriteiten voor hervestiging zal de Commissie zich elk jaar baseren op
overleg in het beheerscomité van het algemeen programma Solidariteit en beheer van de
migratiestromen, waaronder ook het EVF III valt. Deze beschikking van de Commissie zal
een van de uitvoeringsmaatregelen zijn van de beschikking tot instelling van het EVF III, die
door de Raad en het Europees Parlement is vastgesteld op basis van artikel 63, lid 2, onder b),
van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap. Het tijdstip van deze jaarlijkse
beslissing moet zodanig worden gekozen dat de lidstaten tijdig een toezegging tot
hervestiging kunnen indienen om in aanmerking te komen voor financiële steun uit het EVF.
3.2.2.

Intensievere praktische samenwerking

Het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken
Het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO) zal naar verwachting
operationeel worden in 2010. Het zal een structureel kader vormen voor de uitvoering van
praktische samenwerkingstaken, waaronder taken op het gebied van hervestiging. In de
ontwerp- verordening tot oprichting van het bureau is bepaald: "Het bureau coördineert, met
instemming van de Commissie, de gegevensuitwisseling en alle andere maatregelen
betreffende de toepassing van instrumenten en mechanismen in verband met de externe
dimensie van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel. Het bureau coördineert de

NL

9

NL

gegevensuitwisseling en alle andere maatregelen betreffende de hervestiging van
vluchtelingen binnen de Europese Unie."
De uitbreiding van de praktische samenwerking op het gebied van hervestiging zal naar
verwachting aanzienlijke synergieën opleveren. Dankzij de vaststelling van
gemeenschappelijke jaarlijkse prioriteiten zal deze samenwerking naar verwachting ook meer
gericht zijn. De lidstaten kunnen concrete activiteiten samen uitvoeren, bv. selectie- en
verkenningsmissies, oriëntatieprogramma's vóór vertrek, medische screenings, reis- of
visumafspraken. Andere vormen van samenwerking zouden kunnen bestaan in de uitwisseling
van informatie over de kenmerken van specifieke hervestigingsgevallen en gezamenlijke
opleidingsinitiatieven. Samenwerking op het gebied van opvang en integratie zal
waarschijnlijk grotendeels beperkt blijven tot de uitwisseling van informatie en het vaststellen
van "beste praktijken", teneinde de kwaliteit van de opvang- en integratieregelingen, die
aanzienlijk verschillen tussen de lidstaat tot lidstaat, te verbeteren. Lessen kunnen worden
getrokken uit de ervaringen die zijn opgedaan met allerlei verschillende activiteiten, door een
veelheid aan belanghebbenden.
Het EASO kan ook technische samenwerking inzake hervestiging opzetten met derde landen,
zowel niet-EU- landen die zich bezighouden met hervestiging als landen van eerste opvang.
Een dergelijke samenwerking is tevens mogelijk met internationale organisaties en in het
bijzonder met het UNHCR en de IOM. Om ervoor te zorgen dat het EASO spoedig zijn
activiteiten kan aanvatten, moeten de prioriteiten voor de eerste jaren van zijn
werkprogramma zo snel mogelijk worden vastgesteld. De Commissie zal met verschillende
belanghebbenden samenwerken om deze prioriteiten onverwijld vast te stellen. Vóór het einde
van het huidige (2009) Zweedse voorzitterschap zou reeds een eerste reeks prioriteiten
kunnen worden vastgesteld.
Modelprojecten en beste praktijken op het gebied van hervestiging
In de voorbije jaren is reeds een groot aantal projecten inzake praktische samenwerking op het
gebied van hervestiging uitgevoerd. Dit kan in ruime mate worden toegeschreven aan de
actieve rol die ter zake is opgenomen door het middenveld, met name verscheidene ngo's.
Naar verwachting zal de behoefte aan dergelijke activiteiten in de komende jaren blijven
bestaan. De Commissie zal deze activiteiten dan ook blijven ondersteunen, met name door
middel van de communautaire EVF-acties.
Een recente ontwikkeling is de oprichting in Roemenië van een evacuatietransitcentrum
(ETC) voor hervestiging. Verscheidene lidstaten hebben recentelijk te kennen gegeven dat zij
gebruik zouden willen maken van dit evacuatietransitcentrum als een plek van waaruit zij
specifieke categorieën vluchtelingen die dringend behoefte hebben aan hervestiging zouden
kunnen hervestigen. Het gebruik van het ETC kan het gemakkelijker en goedkoper maken om
hervestiging uit te voeren en zou model kunnen staan voor andere soortgelijke initiatieven.
3.2.3.

Grotere doeltreffendheid van het externe asielbeleid van de EU

Samenwerking met het UNHCR
Wil het EU-programma succesvol zijn – zowel wat het vaststellen van gemeenschappelijke
prioriteiten betreft als op het stuk van praktische samenwerking – dan is een nauwe
samenwerking met het UNHCR van het grootste belang. Het overleg tussen de lidstaten,
de Commissie en het UNHCR over hervestiging moet dan ook worden geïntensiveerd, onder

NL

10

NL

meer in de werkgroep hervestiging in Genève en in het jaarlijkse driepartijenoverleg inzake
hervestiging. Ook het EASO dient daarbij nauw te worden betrokken. Het nieuwe EUprogramma zal misschien enigszins moeten worden aangepast aan de wijze waarop
hervestiging momenteel door het UNHCR wordt geregeld, maar dit zou de zaken niet onnodig
mogen compliceren. De invoering van dit nieuwe programma moet worden gezien als een
mogelijkheid om aan hervestiging overal ter wereld een nieuwe stimulans te geven.
Betere coördinatie met het buitenlands beleid van de EU
Het is noodzakelijk structureel te voorzien in een geïntegreerde aanpak van hervestiging,
andere aspecten van het externe asielbeleid van de EU en het buitenlands bele id van de EU in
zijn geheel. Met name de samenhang met de totaalaanpak van migratie in de EU 17 moet
worden gegarandeerd. In het kader van het gemeenschappelijke programma zal de vaststelling
van hervestigingsprioriteiten plaatsvinden op basis van de behoeften van het moment, zoals
die geregeld door het UNHCR worden geregistreerd, alsmede op basis van andere
humanitaire en politieke overwegingen die door de lidstaten en de Commissie worden
aangebracht, waarbij rekening wordt gehouden met de specifieke situatie van de betrokken
derde landen en met de algemene betrekkingen van de EU met die landen. De recente
discussies en de conclusies die door de Raad van ministers JBZ werden aangenomen
betreffende de hervestiging van Iraakse vluchtelingen uit Syrië en Jordanië, maken duidelijk
dat hervestiging een belangrijk aspect van het buitenlandse beleid van de EU kan zijn. Naast
een verwijzing naar de dringende behoefte aan hervestiging van een aantal van deze
vluchtelingen, merkte de Raad nadrukkelijk op dat "het feit dat een verhoogde inspanning
inzake hervestiging in de landen van de Europese Unie een positief signaal zou uitzenden van
solidariteit met alle Irakezen en van samenwerking met Syrië en Jordanië voor de
instandhouding van hun ruimte van bescherming"18 . De rechtstreekse betrokkenheid van de
Raad JBZ bij de hervestiging van Iraakse vluchtelingen uit Syrië en Jordanië was echter
uitzonderlijk en illustreert de noodzaak van een gestructureerd besluitvormingssysteem en een
daarbij behorende infrastructuur die kan worden ingezet om op ontwikkelingen in te spelen.
Het buitenlandse beleid van de EU kan ook een rol spelen bij de totstandbrenging van een
kader voor de voorbereiding en invoering van hervestigingsprogramma's.
In de regionale beschermingsprogramma’s (RPP's) die in de toekomst zullen worden
opgesteld, dient hervestiging meer als een integrerend onderdeel te worden opgenomen en
dient de tenuitvoerlegging ervan nauwgezet te worden gecontroleerd. Sinds 2007 zijn
experimentele regionale beschermingsprogramma's uitgevoerd in Tanzania en in drie
voormalige NOS-landen (Oekraïne, Belarus en de Republiek Moldavië). De ervaring leert
evenwel dat hervestiging een relatief onderontwikkeld aspect van deze experimentele RPP's is
gebleven en dat slechts een beperkt aantal vluchtelingen uit de begunstigde landen hervestigd
is door EU- lidstaten. Toekomstige RPP's zouden er onder meer kunnen komen in regio's in
Noord-Afrika en het Midden-Oosten. Het hervestigingsaspect zal ook onder de loep worden
genomen als een onderdeel van de evaluatie van RPP's die de Commissie vóór einde 2009 zal
uitvoeren met andere belanghebbenden.

17
18

NL

Mededelingen van de Commissie betreffende de totaalaanpak van migratie in de EU, COM(2005) 621,
COM(2006) 735, COM(2007) 247 en COM(2008) 611.
Raadsdocument 16325/1/08 REV. 1 (persbericht 344).

11

NL

3.3.

Rapportage en evaluatie

De Commissie zal, met de steun van het EASO, jaarlijks aan de Raad en het Europees
Parlement verslag uitbrengen over de hervestigingsinspanningen die in de EU zijn geleverd en
over de resultaten van de toezeggingen tot hervestiging, teneinde de instellingen in staat te
stellen de vooruitgang op het stuk van hervestiging in de EU te volgen en na bespreking
conclusies te trekken voor toekomstige ontwikkelingen. In 2012 zal een conferentie met alle
belanghebbenden worden belegd om tussentijds de vooruitgang te evalueren die op het gebied
van hervestiging dankzij het gemeenschappelijke EU- hervestigingsprogramma is geboekt. Bij
die evaluatie zal worden gekeken naar de doeltreffendheid van de financiële steun die
krachtens artikel 13 van de EVF III-beschikking wordt verleend, en kan tevens de
mogelijkheid worden onderzocht om een diversifiëring van het forfaitaire bedrag op grond
van de kwetsbaarheid of de behoeften van bepaalde categorieën van hervestigde personen in
te voeren.
Het gemeenschappelijke EU-hervestigingsprogramma zal in 2014 worden geëvalueerd, om na
te gaan welke verbeteringen noodzakelijk zijn en de ontwikkeling van het
hervestigingsprogramma een nieuwe impuls te geven. Zoal door de Commissie voorgesteld in
haar mededeling van 10 juni 2009, dient dit meer ambitieuze doel te worden opgenomen in
het programma van Stockholm, dat tegen einde 2009 zal worden aangenomen en dat de
doelstellingen van de EU voor de komende vijf jaar op het gebied van justitie, vrijheid en
veiligheid zal vastleggen19 .
4.

VOORSTEL TOT WIJZIGIN G VAN DE EVF III-BESCHIKKING

Om die redenen stelt de Commissie voor dat een wijziging wordt aangebracht in de EVF IIIbeschikking, zoals aangegeven in het wetgevingsvoorstel dat bij deze mededeling is gevoegd.

19

NL

COM(2009) 262 definitief.

12

NL