VERANTWOORDINGSONDERZOEK

Ministerie van
Defensie (X)
Rapport bij het Jaarverslag 2022

2023

Vooraf
Verantwoordingsonderzoek 2022
De Algemene Rekenkamer doet ieder jaar onderzoek naar de verantwoording die
ministers in hun jaarverslagen afleggen over hun bestedingen, hun bedrijfsvoering
en hun beleid. Dit noemen we het verantwoordingsonderzoek. Onze centrale vragen
in dit jaarlijkse verantwoordingsonderzoek zijn:
• Is het geld in het afgelopen jaar ontvangen, besteed en verantwoord volgens
de regels?
• Waren de zaken op het departement goed geregeld?
• Heeft het beleid de gewenste resultaten opgeleverd?
Op basis van deze vragen beschrijven wij per begrotingshoofdstuk of de verantwoordelijke ministers hun zaken op orde hebben. Zoals onze wettelijke taak
voorschrijft, geven wij daarbij ook oordelen over de financiële informatie, de
kwaliteit van de bedrijfsvoering en de totstandkoming van de bedrijfsvoeringsen beleidsinformatie in de jaarverslagen van de ministers. Pas nadat zij de
verklaring van goedkeuring van de Algemene Rekenkamer bij de rijksrekening en
rijkssaldi­balans hebben ontvangen, kunnen de Staten-Generaal per begrotingshoofdstuk decharge verlenen aan de verantwoordelijke minister. Bijlage 2 bevat
een uitgebreidere toelichting op ons verantwoordingsonderzoek.
Dit rapport heeft betrekking op het Jaarverslag 2022 van het Ministerie van Defensie.
Onze overige publicaties in het kader van het verantwoordingsonderzoek 2022 vindt
u op www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek-2022. Hier vindt u ook ons
rapport Staat van de rijksverantwoording 2022. Hierin nemen wij de verklaring van
goedkeuring van de rijksrekening op. Ook bevat deze publicatie een overkoepelende
uiteenzetting over het verantwoordingsonderzoek 2022.

Inhoud
1.

Onze conclusies | 4

2.

Feiten en cijfers | 6

3.

Financiële informatie | 10

3.2

Oordeel over de financiële verantwoordings­informatie op artikelniveau | 12

4.

Bedrijfsvoering | 14

4.2

Oordeel over de bedrijfsvoering | 15

4.3

Onvolkomenheden | 16

4.4

Belangrijke risico’s en aandachtspunten in de bedrijfsvoering | 36

4.5

Onderzoeksuitkomsten totstandkoming bedrijfsvoeringsinformatie | 40

5.

Beleidsresultaten | 41

5.2

Onderzoeksuitkomsten totstandkoming beleidsinformatie | 43

6.

Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer | 44

6.2

Nawoord Algemene Rekenkamer | 46

3.1

4.1

5.1

6.1

Oordeel over de financiële verantwoordings­informatie op totaalniveau | 11

Ontwikkelingen in de bedrijfsvoering | 15

Informatie over de gereedheid van de krijgsmacht: aandachtspunt vervalt | 41

Reactie minister van Defensie | 44

Bijlagen | 48

Bijlage 1 Overzicht fouten en onzekerheden Ministerie van Defensie 2022 | 48
Bijlage 2 Over het verantwoordingsonderzoek | 51
Bijlage 3 Literatuur | 57
Bijlage 4 Eindnoten | 59

1. Onze conclusies
Het Ministerie van Defensie zet zich in voor (inter)nationale vrede en veiligheid. Die grondwettelijke
taak heeft opnieuw politieke en maatschappelijke belangstelling gekregen door de oorlog in Oekraïne.
Voor de krijgsmacht was 2022 een jaar van verandering. Een jaar met historische investeringen,
maar ook met hoge verwachtingen. Dat vraagt om een nieuwe manier van denken en doen, en om
anders handelen en (samen)werken. De Algemene Rekenkamer concludeert dat het ministerie nog
steeds kampt met problemen in de bedrijfsvoering. Dit belemmert de minister bij het uitvoeren van
de 3 hoofdtaken van de krijgsmacht.

Bedrijfsvoering moet verder verbeteren

Beveiliging van militaire objecten
niet op orde

De bedrijfsvoering van het ministerie kent
langdurige problemen. Dit komt deels door
de keuzes uit het verleden. Maar ook nieuwe
investeringen en de toenemende vraag naar
inzet van de krijgsmacht verhogen de druk op
de defensieorganisatie. Daardoor worden de
gevolgen zichtbaar van problemen die al
jarenlang spelen. Voorbeelden daarvan zijn
tekortkomingen in het vastgoed-, inkoop- en
munitiebeheer. We signaleren daarnaast dat
commandanten steeds meer verantwoordelijkheden toebedeeld krijgen en dat onnodige
bureaucratie binnen de defensieorganisatie
de bedrijfsvoering bemoeilijkt.

Dat langdurige problemen in de bedrijfsvoering
gevolgen hebben voor de krijgsmacht zien we
bijvoorbeeld bij de beveiliging van militaire
objecten. We constateren dat de militaire objecten die het zwaarst beveiligd horen te zijn, dat
in de praktijk niet zijn. Verouderde gebouwen,
ernstig vertraagde elektronische systemen en
een (te) laag veiligheidsbewustzijn bij defensiepersoneel spelen hierbij een rol. Als de zwaarst
beveiligde militaire objecten beschadigd of ontvreemd worden, kan dit (zeer) ernstige gevolgen
hebben voor de veiligheid of andere zwaar­
wegende belangen van de staat of zijn bondgenoten. Ook kunnen de operationele gereedheid
en inzetbaarheid van de krijgsmacht hieronder
lijden. Dit is zorgelijk omdat op de defensie­
locaties op dit moment een verhoogd niveau
van waakzaamheid geldt.

De minister van Defensie zal verder moeten
investeren in een toekomstbestendige bedrijfsvoering. Dat betekent onder andere dat de
bedrijfsvoering kan meebewegen met veranderende omstandigheden. Dat vraagt om meer
focus op de lange termijn, ook als de verwachtingen op korte termijn hooggespannen zijn.
De minister heeft in 2022 op een aantal terreinen
verbeteracties ingezet, ondanks de geopolitieke
context waarin een land aan de grens van het
NAVO-grondgebied is aangevallen. We moedigen de minister aan om de kwaliteit van de
bedrijfsvoering en het interne toezicht verder
te blijven verbeteren.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

4

Algemene Rekenkamer

Financieel oordeel bij het Jaarverslag 2022 van het
Ministerie van Defensie
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag
2022 van het Ministerie van Defensie voldoet op totaalniveau
aan de daaraan te stellen eisen, zoals opgenomen in de
Comptabiliteitswet 2016 en de Rijksbegrotingsvoorschriften.

Onvolkomenheden bij Ministerie van Defensie
Bestaande onvolkomenheden
1.

Inkoopbeheer

2.

Munitiebeheer

3.

Vastgoedbeheer

4.

IT-beheer/autorisatiemanagement

2019 2020 2021 2022

Nieuwe onvolkomenheden
5.

Beveiliging militaire objecten

6.

Beheer cryptografiemiddelen

7.

Inventarisatieproces
Onvolkomenheid

Er is in het afgelopen jaar ontwikkeling aangetoond

Ernstige onvolkomenheid

in het oplossen van de onvolkomenheid

Opgelost: de maatregelen die zijn uitgevoerd

Er is in het afgelopen jaar weinig/geen ontwikkeling

om de onvolkomenheid op te lossen, werken

aangetoond in het oplossen van de onvolkomenheid

Verder in het rapport
• Hoofdstuk 2 Feiten en cijfers
• Hoofdstuk 3 Financiële informatie
• Hoofdstuk 4 Bedrijfsvoering
• Hoofdstuk 5 Beleidsresultaten
• Hoofdstuk 6 Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

5

Algemene Rekenkamer

2.
Feiten en cijfers
De minister van Defensie is verantwoordelijk voor het defensiebeleid en de uitvoering
daarvan. De 3 hoofdtaken van het Ministerie van Defensie zijn:
• het beschermen van het eigen grondgebied en dat van de bondgenoten;
• het bevorderen van de (internationale) rechtsorde en stabiliteit;
• het leveren van bijstand aan civiele autoriteiten bij rechtshandhaving, rampen
en crises.
Het Ministerie van Defensie heeft in 2022 € 12.846 miljoen uitgegeven (zie tabel 1).
Dit is 3,9% van de totale rijksuitgaven over 2022. Daarnaast is het verplichtingen
aangegaan voor € 13.050 miljoen. De ontvangsten bedroegen € 181 miljoen.
Tabel 1 Ministerie van Defensie (X) in miljoenen € en aantallen fte’s
2020

2021

2022

Verplichtingen

11.122

12.221

13.050

Uitgaven

11.190

12.095

12.846

308

166*

181

64.828

66.818

67.0441

Ontvangsten
Fte’s

* In 2021 is het Defensiematerieelbegrotingsfonds (DMF) gecreëerd. Bepaalde materieel gerelateerde
ontvangsten komen daarom vanaf 2021 ten bate van het DMF in plaats van de reguliere Defensiebegroting.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

6

Algemene Rekenkamer

Toename uitgaven over 2022
De totale uitgaven over 2022 zijn gestegen met € 829 miljoen. Een groot gedeelte van
het defensiebudget wordt uitgekeerd als bijdrage aan het in 2021 ingestelde Defensie­
materieelbegrotingsfonds (DMF). Vanuit het DMF financiert en bekostigt de minister
van Defensie de investeringen en instandhoudingskosten voor materieel, infrastructuur
en IT-middelen. Het DMF ontving in 2022 € 4.870 miljoen uit het begrotingshoofdstuk
(X) van het Ministerie van Defensie. Dit lichten we verder toe in ons Rapport bij het
Jaarverslag 2022 van het Defensiematerieelbegrotingsfonds (K).
Figuur 1 Uitgaven Ministerie van Defensie in 2022

Van het begrotingshoofdstuk Defensie gaat het meeste geld naar
personele uitgaven

Personele uitgaven

Bijdrage aan (andere) begrotingshoofdstukken

Opdrachten

Materiële uitgaven

Overige uitgaven

0

2

4

6

Bedragen x € miljard
Uitgaven (realisatiecijfers)

De indeling naar de financiële instrumenten is gebaseerd op gegevens van het Ministerie
van Financiën. De Algemene Rekenkamer heeft deze gegevens niet gecontroleerd.
Het grootste deel van het defensiebudget wordt besteed aan personeelskosten, zoals
salarissen, pensioenen en medische zorg voor militairen. Deze uitgaven bedragen
ongeveer 50% van het totaalbudget. Een ander groot deel van het budget (ongeveer
40%) bestaat uit een bijdrage aan het andere begrotingshoofdstuk van Defensie (X):
het DMF (K).

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

7

Algemene Rekenkamer

Steun aan Oekraïne
Het Ministerie van Defensie heeft in 2022 ondersteuning geleverd aan Oekraïne in
de vorm van materiële steun, training, opleidingen en onderhoud (zie figuur 2). Het
ministerie heeft het materieel zowel commercieel aangekocht als geleverd uit eigen
voorraad. Uit voorraad is voor € 697 miljoen aan goederen geleverd. Dit bedrag is de
vervangingswaarde van deze leveringen. Er is daarnaast voor € 64 miljoen aan militair
materieel geleverd dat aangekocht is. Voor al deze leveringen heeft het Ministerie van
Defensie in 2022 € 62,9 miljoen aan compensatie ontvangen vanuit de Europese
Vredesfaciliteit (EPF). Dit betreft de eerste tranche, de overige tranches volgen nog.
Voor leveringen aan Oekraïne die gepland stonden voor afstoting is in 2022 € 5,2
miljoen aan gemiste verkoopopbrengsten uit de algemene middelen gecompenseerd.
Daarnaast heeft het ministerie in 2022 € 100 miljoen bijgedragen aan het International
Fund for Ukraine (IFU) en is voor € 120 miljoen een trilateraal samenwerkingsproject
aangegaan met Tsjechië en de Verenigde Staten om zwaar militair materieel te
leveren, waaronder T-72 tanks. De Koninklijke Marechaussee heeft € 1,48 miljoen
bijgedragen aan forensische onderzoeken in opdracht van het International Criminal
Court (ICC) voor onderzoek naar vermeende oorlogsmisdaden in Oekraïne.
Figuur 2 Ondersteuning Ministerie van Defensie aan Oekraïne

Het Ministerie van Defensie leverde in 2022 verschillende vormen van
ondersteuning aan Oekraïne

Materiële steun

Training

Opleidingen

Onderhoud

Nederland voldoet niet aan NAVO-norm defensie-uitgaven, wel aan NAVO-afspraak
investeringen
Binnen de NAVO is afgesproken dat de lidstaten 2% van het bruto binnenlands product
(bbp) uitgeven aan Defensie. In 2022 gaf Nederland € 13 miljard uit aan Defensie op
een bbp van € 942,9 miljard2, wat resulteert in een percentage van 1,38%.
Hiermee voldoet Nederland niet aan de NAVO-norm, alhoewel wel sprake is van een
lichte stijging ten opzichte van de 1,36% uit 2021. Daarnaast geldt dat minimaal 20%
van de defensie-uitgaven volgens de NAVO-afspraken besteed moet worden aan
investeringen. Nederland voldoet in 2022 aan deze investeringsquote (24,9%).

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

8

Algemene Rekenkamer

Personeelsbestand toegenomen
Het personeelsbestand van Defensie laat een stijging zien van 66.818 fte medio 2021
naar 67.044 fte medio 2022 (+ 226 fte). Twee derde van deze stijging betreft burgerpersoneel en een derde betreft reservisten. Dit terwijl het aantal militairen met 52 fte
is afgenomen. Er zijn met name tekorten bij specifieke categorieën militair personeel.
Dit gaat om logistiek, technisch en IT-personeel.
Gereedheid van de krijgsmacht onder druk
De operationele gereedheid is een maatstaf om aan te geven of de eenheden van de
krijgsmacht klaar zijn voor de taak waarvoor zij zijn ingericht. De operationele gereedheid bestaat uit de personele gereedheid, de materiële gereedheid en de geoefendheid.
Het vermogen van de krijgsmacht om de 3 hoofdtaken uit te voeren stond in 2022
onder druk.3 Dit kwam volgens de minister van Defensie onder meer door het grote
beroep dat op de krijgsmacht werd gedaan voor inzet en stand-by verplichtingen in
combinatie met knelpunten in de personele en materiële gereedheid (Ministerie van
Defensie, 2022a). De effecten van de geleverde steun aan Oekraïne op de gereedheid
van de Nederlandse strijdkrachten zijn, gezien de huidige omstandigheden, door de
minister van Defensie als acceptabel beoordeeld (Ministerie van Defensie, 2023a).
De Algemene Rekenkamer heeft dit oordeel niet gecontroleerd, noch overgenomen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

9

Algemene Rekenkamer

3.
Financiële informatie
In dit hoofdstuk bespreken we de resultaten van ons onderzoek naar de financiële
verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag 2022 van het Ministerie van Defensie.
We geven oordelen over zowel de rechtmatigheid als de betrouwbaarheid en ordelijkheid van de financiële verantwoordingsinformatie. Een financiële transactie, zoals een
uitgave, is rechtmatig als deze voldoet aan relevante Nederlandse en Europese regelgeving. Voldoet een uitgave niet aan deze regelgeving, dan is de uitgave onrechtmatig.
De rechtmatigheid van een uitgave is onzeker als onduidelijk is of een uitgave voldoet
aan deze regelgeving.
Financiële verantwoordingsinformatie in het jaarverslag is betrouwbaar als deze
overeenkomt met de werkelijk aangegane verplichtingen, uitgaven en ontvangsten.
Ordelijk wil zeggen dat de informatie op een beheerste wijze tot stand is gekomen.
We geven onze oordelen in § 3.1 op totaalniveau van het Jaarverslag 2022 en in
§ 3.2 op artikelniveau. We sluiten hiermee aan op het budgetrecht van het parlement.
Hieronder geven we ons oordeel weer.

Financieel oordeel bij het Jaarverslag 2022 van het
Ministerie van Defensie
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag
2022 van het Ministerie van Defensie voldoet op totaalniveau
aan de daaraan te stellen eisen, zoals opgenomen in de
Comptabiliteitswet 2016 en de Rijksbegrotingsvoorschriften.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

10

Algemene Rekenkamer

3.1 Oordeel over de financiële verantwoordings­
informatie op totaalniveau
In deze paragraaf geven wij ons oordeel over de financiële verantwoordingsinformatie
op totaalniveau.
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag 2022 van het
Ministerie van Defensie:
• is op totaalniveau rechtmatig;
• is op totaalniveau betrouwbaar en ordelijk en voldoet aan de regels voor
het inrichten van de jaarverslagen.
Wij geven dit oordeel onder het voorbehoud dat de Staten-Generaal goed­
keuring zullen verlenen aan de slotverschillen waarin alle geraamde uitgaven,
verplichtingen en ontvangsten uit de begroting van het Ministerie van Defensie
(X) in overeenstemming zijn gebracht met de uiteindelijk gerealiseerde bedragen.
De volgende figuur maakt duidelijk bij welke financiële stromen wel of geen sprake
is van overschrijding van de tolerantiegrens (rood respectievelijk groen bolletje).
Gedetailleerde informatie over de geconstateerde fouten en onzekerheden in de
verplichtingen en in de uitgaven en ontvangsten staat in afzonderlijke overzichten
in bijlage 1.

Op totaalniveau
Rechtmatigheid van de
verplichtingen
Rechtmatigheid van de
uitgaven en ontvangsten
Betrouwbaarheid en ordelijkheid
van de verplichtingen
Betrouwbaarheid en ordelijkheid
van de uitgaven en ontvangsten
Tolerantiegrens

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

11

Algemene Rekenkamer

Voorbehoud slotverschillen – nog door de Staten-Generaal te autoriseren
budgetten
Het bedrag aan verplichtingen dat in het Jaarverslag 2022 van het Ministerie
van Defensie is opgenomen omvat € 115,6 miljoen aan overschrijdingen op de
begrotingsartikelen 1, 7, 9, 10, 11 en 13. Het bedrag aan uitgaven omvat € 61,9
miljoen aan overschrijdingen op de begrotingsartikelen 2, 7, 9, 10, 11 en 13.
Gaan de Staten-Generaal niet akkoord met de daarmee samenhangende
slotverschillen, dan moeten wij onze oordelen over de financiële verantwoordingsinformatie mogelijk herzien.

3.2 Oordeel over de financiële verantwoordings­
informatie op artikelniveau
In deze paragraaf geven wij ons oordeel over de financiële verantwoordingsinformatie
op artikelniveau.
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag 2022 van het
Ministerie van Defensie:
• is op artikelniveau rechtmatig, met uitzondering van artikel 9 Algemeen. In dit
artikel hebben we een onzekerheid geconstateerd in de rechtmatigheid van
de verantwoording van de verplichtingen, die de artikelgrens overschrijdt;
• is op artikelniveau betrouwbaar en ordelijk en voldoet aan de regels voor
het inrichten van de jaarverslagen.

Op artikelniveau
Artikel 9: fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de
verplichtingen (€ 23,3 miljoen).

Onzekerheid in de rechtmatigheid van de verplichtingen van begrotingsartikel 9
Algemeen
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de verantwoording van de verplichtingen op artikel 9 Algemeen is overschreden. Het betreft een
onzekerheid van € 23,3 miljoen die de tolerantiegrens van € 20,0 miljoen overschrijdt.
De onzekerheid wordt veroorzaakt doordat een subsidie niet in overeenstemming met
de vereisten uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is verleend. Zo ontbreekt
inzicht in de per activiteit benodigde personele en materiële middelen en ontbreekt

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

12

Algemene Rekenkamer

een toelichting op de afzonderlijke begrotingsposten. Hierdoor is het niet goed
mogelijk om een (inhoudelijke) financiële beoordeling van de subsidieaanvraag uit
te voeren die aansluit op de in de Awb gestelde voorwaarden.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

13

Algemene Rekenkamer

4.
Bedrijfsvoering
Waar de bedrijfsvoering van het Ministerie van Defensie in de afgelopen jaren vooral
gericht was op beheersing en krimp, is er nu ruimte en noodzaak voor investeringen en
groei. Dat vraagt om een nieuwe manier van denken en doen, en om anders handelen
en (samen)werken. Zoals wij ook in voorgaande jaren constateerden, kampt de organisatie met hardnekkige problemen in de bedrijfsvoering. Door enerzijds investeringen
in en anderzijds een toenemende vraag naar de inzet van de krijgsmacht worden de
consequenties van die tekortkomingen steeds beter zichtbaar en voelbaar. Wij constateren dat deze problemen het ministerie nog belemmeren bij de uitvoering van zijn 3
grondwettelijke taken en bij het realiseren van zijn doelstellingen, zoals geformuleerd
in de Defensienota 2022 en de Defensievisie 2035.
In 2022 zien we dat eerder door de minister van Defensie ingezette verbeteracties voor
een aantal van deze problemen, zoals munitiebeheer en vastgoed, tot verbetering in de
bedrijfsvoering hebben geleid. Desalniettemin dient de kwaliteit van de bedrijfsvoering
en het interne toezicht daarop verder versterkt te worden. In dit hoofdstuk bespreken we
de resultaten van ons onder­zoek naar de bedrijfsvoering bij het Ministerie van Defensie.
We staan stil bij enkele belangrijke ontwikkelingen in de bedrijfsvoering van het
ministerie (§ 4.1). Aansluitend geven we een oordeel over de door ons onderzochte
onderdelen (§ 4.2). In de daaropvolgende paragrafen beschrijven we de onvolkomenheden meer in detail en bespreken we belangrijke risico’s en de opgeloste aandachtspunten uit 2021. We sluiten dit hoofdstuk af met de uitkomsten van ons onderzoek
naar de totstandkoming van de informatie over de bedrijfsvoering die de minister
van Defensie in het Jaarverslag 2022 verstrekt (§ 4.5).

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

14

Algemene Rekenkamer

4.1 Ontwikkelingen in de bedrijfsvoering
Materiële bedrijfsvoering
Materiële bedrijfsvoering gaat over het beheer en beveiligen van bezittingen en raakt
alle kerntaken van Defensie. Het betreft onder andere militair materieel, wapens,
onderdelen en munitie. Over de onvolkomenheden munitiebeheer (§ 4.3.2) en vastgoed (§ 4.3.3) rapporteren wij al meerdere jaren. Hiervoor zijn inmiddels door Defensie
meer­jarige verbetertrajecten gestart. Hoewel deze onderdelen van de bedrijfsvoering
nog niet op orde zijn, zien wij substantiële verbeteringen. Dit jaar hebben wij ook de
beveiliging van militaire objecten (§ 4.3.5), het beheer van cryptografiemiddelen
(§ 4.3.6) en het inventarisatieproces (§ 4.3.7) als onvolkomenheden gekwalificeerd.
Naast de geconstateerde en toegenomen tekortkomingen zien wij ook vooruitgang
bij het munitiebeheer en bij het beheer van vastgoed. Tevens constateren wij dat het
Ministerie van Defensie aandacht heeft voor de verbetering van het intern toezicht op
alle onderdelen van de materiële bedrijfsvoering.
Veelheid aan verantwoordelijkheden voor commandanten
Commandanten moeten meer en meer keuzes maken tussen omvangrijke, veelzijdige
en soms contrasterende belangen. Zoals de keuze tussen het verhogen van de operationele gereedheid van hun eenheid en correcte administratie, personeelsbeleid en vast­
goed. Commandanten beschikken echter niet altijd over voldoende (staf)ondersteuning
om hierin een duurzame en integrale afweging te kunnen maken. Commandanten
kunnen deze veelheid aan verantwoordelijkheden niet altijd waarmaken. We zien dit
bijvoorbeeld in ons onderzoek naar de beveiliging van militaire objecten (§ 4.3.5).
Belemmerende werking van onnodige bureaucratie
Onnodige bureaucratie belemmert de defensieorganisatie soms in haar functioneren,
zo blijkt bijvoorbeeld uit ons onderzoek naar het inkoop- en munitiebeheer (§ 4.3.1 en
§ 4.3.2). Er valt winst te behalen in effectiviteit en efficiëntie door de regeldruk
binnen het ministerie tegen het licht te houden, en waar mogelijk te verminderen.
Kwaliteits- en rechtmatigheidswaarborgen moeten vanzelfsprekend overeind blijven,
maar ook hiervoor geldt dat de administratieve lasten wel moeten opwegen tegen de
risico’s die daarmee worden beheerst.

4.2 Oordeel over de bedrijfsvoering
In deze paragraaf geven wij ons oordeel over de bedrijfsvoering van het Ministerie
van Defensie.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

15

Algemene Rekenkamer

De onderdelen van de bedrijfsvoering van het Ministerie van Defensie die wij
hebben onderzocht voldeden in 2022 aan de gestelde eisen, met uitzondering
van 7 onvolkomenheden.

Onvolkomenheden bij Ministerie van Defensie
Bestaande onvolkomenheden
1.

Inkoopbeheer

2.

Munitiebeheer

3.

Vastgoedbeheer

4.

IT-beheer/autorisatiemanagement

2019 2020 2021 2022

Nieuwe onvolkomenheden
5.

Beveiliging militaire objecten

6.

Beheer cryptografiemiddelen

7.

Inventarisatieproces
Onvolkomenheid

Er is in het afgelopen jaar ontwikkeling aangetoond

Ernstige onvolkomenheid

in het oplossen van de onvolkomenheid

Opgelost: de maatregelen die zijn uitgevoerd

Er is in het afgelopen jaar weinig/geen ontwikkeling

om de onvolkomenheid op te lossen, werken

aangetoond in het oplossen van de onvolkomenheid

De 3 aandachtspunten uit 2021 bij de onderwerpen verplichtingenbeheer, subsidie­
beheer en gereedheidsinformatie krijgsmacht zijn serieus opgepakt door de minister
van Defensie en zijn daardoor in 2022 komen te vervallen.

4.3 Onvolkomenheden
4.3.1 Onvolkomenheid inkoopbeheer: verbetering zichtbaar

Het inkoopbeheer is een kritiek proces voor het functioneren van de krijgsmacht.
Met defensie-inkopen is veel geld gemoeid. Bovendien is het inkoopbeheer complex
door de bijzondere aard, het aantal en de omvang van aanbestedingen. Ook de wereldwijde samenwerking bij de ontwikkeling en verwerving van producten maakt het
ingewikkeld. Het bewaken van de rechtmatigheid en doelmatigheid van de inkopen
vraagt daarom veel aandacht van het ministerie.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

16

Algemene Rekenkamer

Het inkoopbeheer is sinds 2016 een onvolkomenheid bij het Ministerie van Defensie.
Ook in 2022 blijft de onvolkomenheid gehandhaafd. Door diverse ontwikkelingen is de
druk op de inkooporganisatie van het Ministerie van Defensie toegenomen. We hebben
naast ons onderzoek naar de onvolkomenheid daarom ook een analyse uitgevoerd
naar de achterliggende oorzaken van de druk op de inkooporganisatie.
Aanbestedingsregelgeving - balanceren tussen rechtmatigheid en
doelmatigheid
De regelgeving voor inkopen dient verschillende doelen. De Europese en
nationale aanbestedingsregels dienen in de eerste plaats het belang van
eerlijke concurrentie en marktwerking. Ook beoogt de aanbestedingsregel­
geving bij te dragen aan een transparante en effectieve wijze van inkopen
tegen de beste prijs-kwaliteitverhouding. Bepalen wat nodig is om als organisatie
te kunnen functioneren en daarbij ook de regels correct toepassen vraagt om
professionaliteit in de uitvoering. Een goede balans is nodig tussen enerzijds
doelmatig middelen verkrijgen (denk aan materieel, onderdelen, munitie, inhuur
en onderhoud) en anderzijds de rechtmatigheid, integriteit van bij inkopen
betrokken ambtenaren en toegankelijkheid voor marktpartijen bevorderen.
Kwaliteit inkoopbeheer gaat vooruit
Door de toegenomen investeringen in Defensie vanuit het coalitieakkoord en in reactie
op de oorlog in Oekraïne is de druk op de inkooporganisatie van Defensie enorm toegenomen. Desondanks heeft Defensie in 2022 maatregelen ingezet om de interne
beheersing te verbeteren en de onvolkomenheid aan te pakken. Wij hebben de opzet
en (deels) het bestaan van enkele concrete beheersmaatregelen kunnen vaststellen.
Maar het was nog te vroeg om de werking van de maatregelen te toetsen. Deze waren
namelijk nog niet volledig geïmplementeerd. Ook vertoonde het inkoopbeheer in 2022
nog tekortkomingen. Daarom handhaaft de Algemene Rekenkamer de onvolkomenheid inkoopbeheer. Wel verwachten wij van de minister dat zij in 2023 de goede trend
voortzet.
Rechtmatigheid: als standaard aanbestedingsregels niet worden gevolgd
Het risico op fouten in het aanbestedingsproces neemt toe als het aantal inkopen stijgt
en externe factoren snel veranderen. Om die risico’s te beheersen, is het belangrijk dat
de bij inkoop betrokken medewerkers van Defensie bekend zijn met de mogelijkheden
om te kunnen afwijken van de standaard aanbestedingsprocedures. Die mogelijkheden
zijn er in bijzondere omstandigheden of als er sprake is van uitzonderingsbepalingen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

17

Algemene Rekenkamer

Tegelijkertijd moeten de medewerkers de daarvoor geldende randvoorwaarden kennen.
In onderstaand kader staan 2 algemene situaties die bij inkopen voorkomen en die
zich bij Defensie veelvuldig voordoen.
• Als de operationele noodzaak of veiligheid duidelijk in het geding is, kan
Defensie gebruikmaken van een escalatiedossier. De aanbesteding is dan
(bewust) onrechtmatig en moet in de bedrijfsvoeringsparagraaf van het
jaarverslag worden vermeld.
• Ook kan Defensie een beroep doen op een van de uitzonderingsbepalingen.
Deze zijn opgenomen in de Aanbestedingswet 2012, de Aanbestedingswet
op defensie- en veiligheidsgebied en het Verdrag betreffende de werking
van de Europese Unie. Voorwaarde is wel dat de motivering en onderbouwing
van de toepasbaarheid van de uitzonderingsbepaling zijn vastgelegd in het
inkoopdossier. Ontbreken deze in het dossier, dan is er meestal sprake van
een onzekerheid in de rechtmatigheid.
Het gebruik van de escalatieprocedure of het onvoldoende gemotiveerd en onderbouwd
gebruikmaken van een uitzonderingsbepaling hebben geleid tot diverse fouten en
onzekerheden in de rechtmatigheid. De door ons in 2022 geconstateerde fouten
en onzekerheden in de rechtmatigheid (€ 177,9 miljoen) zijn verantwoord in hoofdstuk (K), het Defensiematerieelbegrotingsfonds (zie ook ons financieel oordeel in
hoofdstuk 3). In de bedrijfsvoeringsparagraaf van het jaarverslag licht de minister
de verschillende fouten en onzekerheden in detail toe. Ook geeft zij aan waar is
gebruikgemaakt van de escalatieprocedure.
Gebruik niet-standaard aanbestedingsprocedures
Defensie heeft in 2022 onze aanbeveling opgevolgd en een analyse uitgevoerd naar
de oorzaken en achtergronden van het gebruik van de niet-standaard aanbestedingsprocedures. Daarvoor moet een medewerker een beroep doen op uitzonderingsclausules. Defensie heeft via een deelwaarneming (willekeurige selectie van te onderzoeken
dossiers 2021) vastgesteld dat meer dan de helft van deze dossiers op 1 of meerdere
punten onvolledig is of anderszins nog niet voldoet. Aan de voorwaarde voor motivering
en onderbouwing is niet voldaan. Het gevolg is onzekerheid over de rechtmatigheid
van de desbetreffende inkopen.
Defensie heeft een aantal aanbevelingen geformuleerd waarmee de inkooppunten
maatregelen kunnen nemen om de juiste toepassing van de uitzonderingsprocedures
te verbeteren. Het effect van de verbetermaatregelen zal in 2023 zichtbaar moeten
worden. Wij zien het gebruik van een deelwaarneming om de kwaliteit van de interne

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

18

Algemene Rekenkamer

controle bij inkooppunten te toetsen als goed voorbeeld van een interne beheersmaatregel. Dit verdient verdere navolging bij Defensie in 2023.
Voortgang beheersmaatregelen verbetering inkoopbeheer
In 2021 heeft de Algemene Rekenkamer gerapporteerd over diverse tekortkomingen
in de beheersmaatregelen (key controls). Onderstaande tabel geeft de stand van zaken
van de beheersmaatregelen in het inkoopbeheer in 2022 kort weer.
Tabel 2 Stand van zaken beheersmaatregelen inkoopbeheer
Key control

Stand van zaken 2022

1. Beleid voor keuze leverancier Beleid voor objectieve leverancierskeuze van Defensie
sluit aan op rijksbrede afsprakenpakket voor het gunnen
van opdrachten onder de Europese drempelwaarden
(Tweede Kamer, 2017).
2. Interne controle op naleving
regelgeving en interne
procedures

Vooruitgang bij diverse key controls, maar aandacht nodig
voor monitoring en intern toezicht. Zie toelichting onder
de tabel.

3. Aanbestedingskalender

Instructies en aanbestedingskalenders van inkoop­­
punten evalueert Defensie in 2023. Indien nodig past
zij de instructies aan.

4. Contractenregister

In 2022 gestart met uitvoering verbeterplan.

5. Verplichte consultatie
inkoopafdeling en verplicht
juridisch advies

Vanaf 1 juli 2022 afgedwongen dat – bij aanbestedingen
met een niet-standaard aanbestedingsprocedure of een
wijziging van een bestaande overeenkomst – een aan­
bestedingsdeskundige en/of -jurist wordt ingeschakeld.

6. Spendanalyse

Het ministerie beschikt eind 2022 over een tool voor
spend­analyse. Defensie is van plan vanaf 2023 gebruik
te maken van de nieuwe (spend)rapportage.

7. Escalatieprocedure

Procedure in 2022 niet gewijzigd. Defensie evalueert in
2024 de ‘aanwijzing escalatieprocedure’.

8. Aanwezigheid en volledigheid inkoopdossier

Motivering en onderbouwing van afwijken van standaardprocedure op grond van bijzondere omstandigheden of
uitzonderingsbepalingen nog niet op orde.

Interne controle op naleving regelgeving en interne procedures
Defensie beschikt al over de interne controlemaatregelen escalatiedossiers, spendanalyses en informatie over achteraf uitgevoerde controles waarbij de aanbestedingsprocedure niet goed is gevolgd. Er moet echter ook vastgesteld worden dat de interne
controlemaatregelen effectief zijn. Een voorbeeld is de deelwaarneming die Defensie
heeft uitgevoerd om te toetsen of juist gebruik is gemaakt van niet-standaard aanbestedingsprocedures. Maar dit type maatregelen – gericht op het toetsen van de naleving

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

19

Algemene Rekenkamer

van interne regels, procedures en het verminderen van fouten bij inkopen – zal
structureler en systematischer binnen Defensie moeten plaatsvinden.
Ook zijn de interne controlemaatregelen nog niet goed op elkaar aangesloten. Hierdoor ontbreekt nog een centraal inzicht in mogelijk onrechtmatige inkoopdossiers.
Periodieke managementrapportages met een analyse van de uitkomsten van interne
controles zijn nodig ter verbetering van het toezicht. Inzicht kan Defensie helpen het
interne toezicht meer risicogericht in te vullen. Daarin zal Defensie nog verbeteringen
moeten doorvoeren.
Oorzaakanalyse inkoopbeheer
Over 2022 hebben wij een analyse uitgevoerd naar de oorzaken van de druk op het
inkoopbeheer. Aanleiding hiervoor is dat het inkoopbeheer bij het Ministerie van
Defensie sinds 2016 een onvolkomenheid is. Met de huidige internationale ont­
wikkelingen (Oekraïne) en de extra investeringen die het Ministerie van Defensie de
komende jaren gaat doen, bestaat het risico dat de druk op het inkoopbeheer verder
toeneemt. Inzicht in de oorzaken vormt de basis voor gerichte verbetermaatregelen
die de minister van Defensie kan nemen om druk op de inkoop te verminderen en
daarmee het risico op fouten en onzekerheden te beperken. We merken overigens
op dat onze oorzaak­analyse inkoopbeheer niet meetelt in ons oordeel.
Het inkoopproces van het Ministerie van Defensie
Inkoop is onderdeel van een keten waarin diverse stappen worden doorlopen,
zoals: het specificeren van de inkoopbehoefte, het selecteren van de leveranciers, onderhandelen en contracteren, bestellen, bewaken van de juiste levering
en nazorg.
De basis van het onderzoek bestond uit gesprekken met inkoopexperts van het
ministerie. In figuur 3 hebben we het inkoopproces schematisch weergegeven en
laten wij zien wat de onderzoeksfocus is.
Figuur 3 Focus van de oorzaakanalyse in het inkoopproces

We onderzochten 3 van de stappen van het inkoopproces
Specificeren
inkoopbehoefte

Selecteren
leveranciers

Onderhandelen

Contracteren

Bestellen

Bewaken
juiste
levering

Nazorg

Focus van de
oorzaaksanalyse

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

20

Algemene Rekenkamer

Inkopen bij het Ministerie van Defensie zijn, in vergelijking met andere inkopen van
de rijksoverheid, vaak uniek en ingewikkeld. Dit komt onder meer door de grote
omvang van de inkopen en doordat er vaak sprake is van buitenlandse leveranciers.
Het Ministerie van Defensie moet de (Europese) wet- en regelgeving naleven, waar­
onder in het bijzonder de (Europese) aanbestedingsregels. Tegelijkertijd moeten de
operationele inzet, bedrijfsveiligheid en bedrijfsvoering worden gewaarborgd, zeker
gezien de oorlog in Oekraïne. Het is zoeken naar de balans tussen rechtmatig inkopen
en het operationele belang om tijdig in de behoeften te voorzien.
Wij constateren dat de druk op het inkoopbeheer van het Ministerie van Defensie
toeneemt. We zien dat er onder meer sprake is van (structureel) overwerken, vaker
‘nee’ moeten zeggen tegen behoeftestellers en er zijn oplopende achterstanden in
de werkvoorraad van inkooptrajecten. De belangrijkste oorzaken van de druk op het
inkoopproces bij het Ministerie van Defensie zijn inzichtelijk gemaakt in figuur 4 en
worden daaronder verder toegelicht.
Figuur 4 Oorzaken druk op inkoop

Inkopers ervaren verschillende oorzaken van druk
Oorzaken

Ervaren druk

Complexe regelgeving en administratieve lastendruk

Zeer groot

Externe procedurele druk

Defensieorganisatie nog gericht op bezuinigen, nieuwe externe situatie

Behoeften nemen toe, capaciteit blijft vaak achter

Ketenafhankelijkheid

Risicomijdend gedrag en besluit(on)vaardigheid

Groot

Complexe regelgeving- en administratieve lastendruk
Inkopers moeten tijdens het inkoopproces veel informatie vastleggen en met veel
partijen overleggen. Dit neemt veel tijd in beslag en werkt vertragend voor het inkoopproces. Voor degenen die bij de inkoop betrokken zijn, is niet altijd duidelijk wat het nut
is van het vastleggen van de informatie. Verder geven inkopers aan de aanbestedingsregels als een belangrijk knelpunt voor de flexibiliteit van het inkoopproces te ervaren.
Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

21

Algemene Rekenkamer

Externe druk
Inkopers ervaren druk door externe procedures, verzoeken en vragen. Het gaat om
rechtszaken, klachtenprocedures, WOB- en Woo-verzoeken en Kamervragen. Vooral
de Defensie Materieel Organisatie (DMO) kampt daardoor met extra werklast en
ver­traging die ten koste gaat van het primaire inkoopproces.
Keuzes uit het verleden belemmeren doeltreffend inkoopproces
Het inkoopproces bij het Ministerie van Defensie zit nog in een modus uit het verleden
die zich kenmerkt door een markt die door de koper werd bepaald. Maar de koper
heeft in de huidige situatie – waarin door de oorlog in Oekraïne de internationale
vraag naar voorraden, materieel en munitie groot is – een andere positie dan in het
verleden. Defensie loopt het risico dat verkopende partijen opdrachten voor andere
kopers gaan uitvoeren ten koste van de opdrachten van Defensie.
Behoeften nemen toe, personele capaciteit blijft achter
De personele inkoopcapaciteit is achtergebleven bij de inkoopbehoefte. Het toenemende verschil daartussen is een belangrijk knelpunt voor het huidige inkoopproces.
We zien dat deze personele tekorten in de hele keten als knelpunt worden ervaren, en
niet alleen bij inkoop. Zo is er met name een tekort aan personeel voor het technisch
specificeren van in te kopen materieel.
Risicomijdend gedrag en besluit(on)vaardigheid
In het inkoopproces heeft het Ministerie van Defensie vaak te maken met trage besluitvorming. Die is het gevolg van risicomijdend gedrag dat in de afgelopen jaren in de
cultuur van de inkooporganisatie is gaan zitten. Dat kost niet alleen tijd maar ook geld,
inkoopprijzen kunnen intussen zijn gestegen.
Ketenafhankelijkheid
Het inkoopproces bij het Ministerie van Defensie is afhankelijk van het proces (eerder
en later) in de keten. Daarin kunnen knelpunten optreden. Zo is inkoop afhankelijk van
een technische beschrijving (Programma van Eisen) van aan te schaffen materiaal. Er
schort nogal eens wat aan het Programma van Eisen en dat kost inkopers extra tijd
waardoor de druk op het inkoopproces toeneemt. De inkopers ervaren dat als knelpunt.
Oorzaken niet altijd herkend en erkend door leidinggevenden en beleidsmedewerkers
Beleidsmedewerkers en leidinggevenden herkennen niet altijd de oorzaken van de
druk op de inkoop zoals medewerkers van de uitvoeringsonderdelen binnen Defensie
die benoemen. Ze ontkennen die oorzaken soms zelfs. Dit zien we met name bij de

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

22

Algemene Rekenkamer

oorzaken ‘complexe regelgeving en administratieve lastendruk’, ‘externe procedurele
druk’ en ‘behoeften nemen toe, capaciteit blijft vaak achter’.
Gebaseerd op de inzichten van inkoopexperts van het Ministerie van Defensie
zijn complexe regelgeving en administratieve lastendruk en gebrek aan personele
capaciteit de belangrijkste oorzaken van de druk op de inkoop. Beide oorzaken spelen
breder bij Defensie. Bij de DMO is vooral de complexe regelgeving en administratieve
lastendruk een belangrijke oorzaak van de druk op de inkoop.

4.3.2 Onvolkomenheid munitiebeheer: verbetering zichtbaar

Sinds 2017 beoordelen wij het munitiebeheer bij het Ministerie van Defensie als een
onvolkomenheid. Ook in 2022 constateren we tekortkomingen en blijft de onvolkomenheid gehandhaafd. Hierdoor loopt het ministerie veiligheidsrisico’s en risico’s die het
functioneren en presteren van de krijgsmachtonderdelen negatief kunnen beïnvloeden.
We zien overigens wel verbeteringen in 2022.
Verbeterplan munitiebeheer 2022-2027
Om meer inzicht te krijgen in de oorzaken van de structurele tekortkomingen hebben
wij in 2021 een onderzoek uitgevoerd naar de omgang met munitie op de werkvloer.
De resultaten van dit onderzoek staan beschreven in ons Rapport bij het Jaarverslag
2021 van het Ministerie van Defensie (Algemene Rekenkamer, 2022). De uitkomsten
daarvan en de al bekende tekortkomingen hebben duidelijk gemaakt dat de problemen
bij het munitiebeheer niet binnen een jaar kunnen worden opgelost.
In reactie op onze aanbevelingen uit 2021 heeft de minister van Defensie in 2022 een
verbeterplan opgesteld en dat is positief. Daarmee wil de minister van Defensie de
tekortkomingen in het munitiebeheer structureel oplossen. Het verbeterplan moet
uiterlijk in 2027 zijn uitgevoerd. Dan zal ook de effectiviteit van het verbeterplan in
de praktijk moeten worden aangetoond. Het plan richt zich op personele versterking,
verbeteren van kennis en kunde, positief beïnvloeden van gedrag, vereenvoudiging
van processen en vermindering van administratieve lasten.
Verbeteringen munitiebeheer in 2022
In 2022 zijn verbeteringen in gang gezet in het munitiebeheer. Concreet gaat het om
een geplande uitbreiding van de personeelscapaciteit, de oprichting van de afdeling
Monitor Munitiedomein, de digitalisering van de zelfevaluatie en vereenvoudigde toegang tot regelgeving. Deze maatregelen zijn ook opgenomen in de bedrijfsvoeringsparagraaf van het Jaarverslag 2022 van het Ministerie van Defensie (Ministerie van
Defensie, 2023b).

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

23

Algemene Rekenkamer

Met de oprichting van een afdeling Monitor Munitiedomein en de benoeming van één
verantwoordelijke functionaris is volgens Defensie sprake van voldoende doorzettingsmacht om het munitiebeheer te verbeteren. Maar in de praktijk zijn taken en verantwoordelijkheden om nieuwe verbeteracties te realiseren nog niet altijd bekend op
de werkvloer. Ook zijn deze taken en verantwoordelijkheden niet altijd belegd bij de
uitvoerende medewerkers, noch bij de commandanten van de eenheden. De informatievoorziening voor de afdeling Monitor Munitiedomein om de voortgang van de verbetermaatregelen te kunnen bewaken moet beter worden georganiseerd.
Relatie met onvolkomenheid inventarisaties
In dit verantwoordingsonderzoek over 2022 merkt de Algemene Rekenkamer naast het
munitiebeheer ook het inventarisatieproces aan als een onvolkomenheid (§ 4.3.7). De
tekortkomingen in het munitiebeheer hebben deels een overlap met de inventarisaties.
Omdat de tekortkomingen in het munitiebeheer breder zijn dan alleen inventarisaties
rapporteren wij deze onvolkomenheden apart van elkaar.
Conclusie
Wij zien in 2022 verbeteringen in de aanpak van het munitiebeheer door de minister
van Defensie. Uit het nieuwe verbeterplan 2022 blijkt echter dat Defensie tot en
met 2027 bezig zal zijn om de knelpunten structureel op te lossen. Dan zal ook de
effectiviteit van de verbetermaatregelen in de praktijk moeten worden aangetoond.
Omdat de knelpunten in het munitiebeheer in 2022 nog niet waren opgelost hand­
haven wij de onvolkomenheid. Wij raden de minister van Defensie aan om in 2023
meer aandacht te schenken aan de concretisering van verbeteracties, het beleggen
van taken en verantwoordelijkheden en het bewaken van de voortgang.

4.3.3 Onvolkomenheid vastgoedbeheer: verbetering zichtbaar
Het Ministerie van Defensie is de grootste eigenaar van vastgoed in Nederland.

De vervangingswaarde van het vastgoed van het Ministerie van Defensie bedraagt
eind 2022 ruim € 25 miljard. Het beheer van het vastgoed wordt uitgevoerd door het
Rijksvastgoedbedrijf (RVB) dat valt onder het Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (BZK).
Het vastgoed is van belang voor een goed functionerende krijgsmacht: een veilige
werk- en leefomgeving is essentieel voor de inzetbaarheid van mensen. Maar er
moeten ook goed uitgeruste panden zijn voor opslag van munitie en stalling van
materieel. In 2018 en 2019 beoordeelden wij de tekortkomingen in het vastgoed­
beheer van het Ministerie van Defensie als een onvolkomenheid en in 2020 en 2021,
door de verslechtering van de situatie, als een ernstige onvolkomenheid. De problemen

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

24

Algemene Rekenkamer

waren zo groot dat het Ministerie van Defensie tijd nodig heeft om ze op te lossen.
We hebben ons oordeel afgeschaald van een ‘ernstige’ onvolkomenheid naar een
onvolkomenheid over 2022.
Wij zien namelijk dat de eerder door ons geconstateerde inzet en betrokkenheid van
het Ministerie van Defensie om problemen op te lossen, in 2022 is doorgezet. Dit heeft
in 2022 geleid tot aantoonbare resultaten. Zo is het inzicht van Defensie in de staat van
het vastgoed verbeterd. Tevens is op ambtelijk niveau een akkoord gesloten voor de
financiële dekking van de gehele vastgoedopgave. Verder is er een duidelijk ontwikkelplan opgesteld voor de vastgoedmanagementorganisatie om te kunnen sturen op
de vastgoedportefeuille. Tot slot bestaat er een volledig overzicht van welke Defensie­
objecten te behouden en welke af te stoten. Over deze verbeteringen bij Defensie in
2022 om weer in control te komen over de vastgoedportefeuille zijn we positief.
Aandachtspunten Strategisch Vastgoedplan Defensie
Op 2 december 2022 heeft de staatssecretaris van Defensie een brief over het
Strategisch Vastgoedplan Defensie (SVP) naar de Tweede Kamer gestuurd (Ministerie
van Defensie, 2022b). Het SVP moet een einde maken aan de langdurige problemen
rond het beheer en onderhoud van Nederlandse kazernes, oefenterreinen, kantoren,
munitie-opslagplekken en vliegvelden. Op 13 februari 2023 heeft de Algemene
Reken­kamer een brief gepubliceerd waarin wij Punten van aandacht bij het Strategisch
Vastgoedplan 2022 (SVP) hebben benoemd (Algemene Rekenkamer, 2023a). In deze
brief plaatsten wij kanttekeningen bij de informatievoorziening over het SVP richting
het parlement: wij constateerden ten eerste dat een integraal plan over welk vastgoed
te behouden of af te stoten in de brief van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer
ontbreekt. Verder zagen wij capaciteitsproblemen bij het RVB als risico voor de
uitvoering van het SVP. Ten slotte constateerden wij dat de onderbouwing van het
positieve advies van de secretaris-generaal aan de staatssecretaris van Defensie over
het principebesluit om eigendom van defensievastgoed over te hevelen naar de
beheerder, het RVB, ontbreekt. Evenmin werden afwegingen ten aanzien van andere,
mogelijke, opties geëxpliciteerd.
Ambtelijk akkoord voor financiële dekking gehele vastgoedopgave
Wij constateerden dat er in de jaren tot en met 2021 onvoldoende financiële middelen
beschikbaar waren bij Defensie om het vastgoed conform de geldende kwaliteitsnorm
in stand te houden en de noodzakelijke vervangingsinvesteringen te plegen. Hierdoor
is de kwaliteit van het vastgoed sterk afgenomen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

25

Algemene Rekenkamer

In 2022 is het verkrijgen van financiële dekking voor de transformatie door Defensie
met prioriteit opgepakt. Dit heeft geleid tot een berekening van Defensie op basis
waarvan de minister van Financiën akkoord is gegaan om de benodigde middelen
voor zowel vervangingsinvesteringen als instandhouding toe te kennen. Het totaal
beschikbare budget voor de transformatie is € 19,2 miljard, waarbij de uitvoering van
de transformatie in de komende 10-15 jaar is voorzien. De uitvoering van de transformatie heeft de minister van Defensie verankerd in het Programma Transformatie
Vastgoed. Een extern gevalideerd rekenmodel heeft aangetoond dat het Programma
Transformatie Vastgoed hiermee uitvoerbaar is om zo de vastgoedportefeuille van
Defensie in balans te laten komen (zie figuur 5). Ook bij de begroting voor de instandhouding is een omslag zichtbaar door het significant verhogen van het budget voor
instandhouding. Naast de middelen uit de motie Hermans (structureel € 75 miljoen)
zijn in het aan de Tweede Kamer aangeboden SVP 2022 incidenteel € 400 miljoen en
structureel € 975 miljoen (verdeeld over 15 jaar) extra begroot voor de uitvoering van
de benodigde instandhouding. Deze € 975 miljoen wordt na goedkeuring door de
Tweede Kamer in de voorjaarsnota 2023 toegewezen aan Defensie.
Figuur 5 Balans tussen ambities en budget vastgoedplannen

Vastgoedplannen brengen ambities en budget in de toekomst beter in balans
Budget
Ambities

Inzicht van Defensie in staat vastgoed verbeterd
Anders dan in 2021 constateren we in 2022 dat het inzicht van de minister van Defensie
in de staat van het onderhoud van het vastgoed door diverse initiatieven en interimoplossingen van Defensie verbeterd is. Defensie heeft erkend dat inzicht in vastgoed
van groot belang is en de basis vormt voor vastgoedsturing. Voor gedegen besturing
en besluitvorming is het van belang om niet alleen inzicht te hebben in de technische
staat van het vastgoed, maar ook in het gebruik en de bezetting van het vastgoed en
in de normen waaraan het vastgoed moet voldoen. Alleen door de combinatie van
inzicht in de staat van vastgoed en de normen waar dat vastgoed aan moet voldoen
kan de minister besluiten wanneer onderhoud moet worden uitgevoerd of vervanging

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

26

Algemene Rekenkamer

gepleegd moet worden. Om de juiste, actuele en relevante vastgoedinformatie te kunnen
genereren heeft Defensie dashboards ontwikkeld die een visuele weergave bieden
van informatie zoals storingen, keuringen, gebreken en meldingen van gebouwen op
objectniveau.
Uitvoering door RVB behoeft aandacht
De uitdaging om het vastgoed van Defensie weer toekomstbestendig te maken is groot
en complex. Hiervoor is niet alleen geld en goede vastgoedinformatie nodig. Ook een
solide vastgoedorganisatie met een heldere visie op vastgoedmanagement, die aansluit
bij de ontwikkeling van de krijgsmacht, vormt een belangrijke randvoorwaarde. Tevens
is er aandacht nodig voor de bemensing van de uitvoering. We constateren dat er in
2022 veel achterstanden zijn ontstaan bij instandhouding en projectrealisatie door het
RVB als gevolg van onder meer interne en externe capaciteitsproblemen. In het Rapport
bij het Jaarverslag 2022 van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(VII) vragen we aandacht voor de capaciteit van het RVB en benoemen we dit net als in
2021 als een aandachtspunt voor de minister van BZK (Algemene Rekenkamer, 2023b).
Plan voor behoud of afstoting vastgoed
De staatssecretaris stelt in de brief aan de Tweede Kamer van 2 december 2022, dat
“het in één keer vaststellen en uitrollen van een blauwdrukplan waarin voor alle defensiegebouwen wordt bepaald of ze worden gesloopt, herbestemd of gerevitaliseerd,
niet bij een integrale aanpak past” (Ministerie van Defensie, 2022b). De staatssecretaris wil plannen in overleg met de omgeving uitwerken en flexibel kunnen inspelen op
toekomstige ontwikkelingen. Met uitzondering van 6 genoemde projecten ontbreekt
een integraal plan voor de gehele vastgoedportefeuille van Defensie echter in de brief
aan de Tweede Kamer over het SVP. Wij zien in het streven naar flexibiliteit het risico
dat een totaaloverzicht van en einddoel voor de vastgoedportefeuille ontbreken. Dit
risico kan ertoe leiden dat de staatssecretaris van Defensie niet in control is over de
totale benodigde financiën voor de uitvoering van het SVP.
Dit interne plan, het hierboven genoemde Programma Transformatie Vastgoed,
geeft per defensieonderdeel en per provincie inzicht in de voorziene maatregelen
(behouden, afstoten, nieuwbouw en concentratie), inclusief motivatie en stappen
die nog gezet moeten worden.
Verbeteringen voor 2023 mogelijk
Wij constateren dat de inzet en de betrokkenheid die de minister van Defensie en
haar medewerkers in 2022 hebben laten zien tot de eerste stappen hebben geleid. De
minister van Defensie kan de aanpak van het vastgoed bij Defensie verder verbeteren

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

27

Algemene Rekenkamer

als zij er in 2023 voor zorgt dat de financiële dekking voor zowel de vervangingsinvesteringen als instandhouding van de gehele vastgoedopgave definitief wordt geborgd
voor de komende jaren. Verder is het vanuit het budget- en informatierecht van het
parlement belangrijk dat de minister van Defensie integraal inzicht in de staat van de
gehele vastgoedportefeuille geeft. Tot slot is het zaak dat de minister van Defensie
het voornemen om het eigendom van defensievastgoed over te hevelen naar het RVB
onderbouwt.

4.3.4 Onvolkomenheid autorisatiebeheer: materieellogistieke
IT-systeem onvoldoende verbeterd

Goed autorisatiebeheer waarborgt functiescheiding in IT-systemen en is essentieel
voor de beveiliging van data. Sinds 2019 is het autorisatiebeheer van het materieellogistieke IT-systeem een onvolkomenheid.
Risico’s misbruik bedrijfsmiddelen en ongewenste gegevensmutaties blijven bestaan
Het Ministerie van Defensie heeft gedurende 2022 onvoldoende verbeteringen doorgevoerd in het autorisatiebeheer van het materieellogistieke IT-systeem. Zoals de
minister aangeeft in de bedrijfsvoeringsparagraaf van het Jaarverslag 2022 is er nog
steeds sprake van een groot aantal functiescheidingsconflicten (Ministerie van Defensie, 2023). Aanpassing van de huidige autorisatieopzet vindt beperkt plaats. Ingezet
wordt op een geactualiseerde autorisatieopzet in verband met de transitie naar het
IT-systeem SAP S/4HANA. Dit betekent dat de minister een verhoogd risico neemt
op bewuste of onbewuste mutaties van gegevens en misbruik van bedrijfsmiddelen
bij kritische taken. Daarom handhaven wij de onvolkomenheid over 2022.
Het autorisatiebeheer regelt de rechten (autorisaties) in het IT-systeem.
Autorisatiebeheer zorgt ervoor dat gebruikers van IT-systemen uitsluitend
toegang krijgen tot die functionaliteiten die ze nodig hebben om hun taken te
kunnen uitvoeren. Dat wil zeggen: welke medewerkers welke activiteiten mogen
verrichten, in welke delen van het systeem. Te ruime, of onjuist ingestelde
autorisaties kunnen namelijk een bedreiging vormen voor de vertrouwelijkheid
van de informatie en geven gebruikers met te ruime bevoegdheden de mogelijkheid om ongewenste acties uit te voeren. Dit noemen we een functiescheidings­
conflict. Bijvoorbeeld: een medewerker die betalingen mag verrichten, mag deze
niet zelf ook registreren, om te voorkomen dat gesjoemeld wordt met geld en
dit niet zichtbaar is in de cijfers.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

28

Algemene Rekenkamer

Ontwikkelingen autorisatiebeheer 2022
Het Ministerie van Defensie heeft in 2022 het plan geactualiseerd en diverse actiepunten uitgevoerd gericht op het verbeteren van het autorisatiebeheer. Zo zijn bijvoorbeeld stappen gezet in het vaststellen van autorisatiematrices, waarmee duidelijk is
welke rechten gebruikers uit hoofde van hun functie of mandaat nodig hebben. Het
aantal functiescheidingsconflicten is echter nog niet gedaald. Deze conflicten zijn
niet altijd aantoonbaar geanalyseerd en/of gemitigeerd door aanvullende maatregelen.
Wel is gebleken dat sommige functiescheidingsconflicten niet als zodanig worden
beschouwd door de gebruikersorganisatie. Dit vraagt om een nadere analyse en helpt
mogelijk om een betere inschatting te maken van de risico’s die Defensie daadwerkelijk
loopt door tekortkomingen in het autorisatiebeheer.
Nieuw IT-systeem en nieuw autorisatieontwerp lossen risico’s op korte termijn niet op
In het jaarverslag geeft het ministerie aan dat een nieuw autorisatieontwerp wordt
ingericht met de implementatie van het nieuwe materieellogistieke IT-systeem.
De overgang naar een nieuw systeem en het tegelijkertijd werkend houden van het
huidige systeem vraagt veel van de organisatie. Dit, tezamen met capaciteitsgebrek,
compliceert het (snel) oplossen van de huidige autorisatieproblematiek.
Aanbeveling
Wij bevelen de minister van Defensie aan om een analyse uit te voeren op de gerapporteerde functiescheidingsconflicten en om aantoonbaar vast te leggen hoe deze
conflicten gemitigeerd dan wel geaccepteerd worden. Met de implementatie van het
nieuwe IT-systeem is het daarbij van belang een robuust autorisatieconcept in te richten,
om de beheerste uitgifte van autorisaties in de toekomst te kunnen waarborgen. De
ingezette actie voor het vaststellen van autorisatiematrices kan daarbij behulpzaam zijn.

4.3.5 Nieuwe onvolkomenheid: beveiliging militaire objecten

Beveiliging van militaire objecten is van groot belang. Aanslagen op commando- of
computercentra of wapensystemen kunnen de defensieorganisatie verlammen. Daarbij
beschikt Defensie over grote voorraden wapens en munitie. Het is zeer onwenselijk
dat die in verkeerde handen terechtkomen. Door de oorlog in Oekraïne geldt op alle
defensielocaties momenteel een verhoogde staat van waakzaamheid (onderdelen
Alert State A) en zijn beveiligingseisen aangescherpt. Dit houdt concreet in dat defensiepersoneel extra alert moet zijn op bijzonderheden op en rondom defensielocaties.
Op basis van ons onderzoek concluderen we dat de beveiliging van militaire objecten
in de praktijk ondermaats is. Dat is een risico voor de operationele gereedheid en inzetbaarheid van de krijgsmacht. Kennisname van geheime informatie of beschadiging of

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

29

Algemene Rekenkamer

ontvreemding van deze militaire objecten kan namelijk (zeer) ernstige gevolgen
hebben voor de veiligheid of andere zwaarwegende belangen van de staat of zijn
bondgenoten. We kwalificeren de beveiliging van militaire objecten daarom als een
onvolkomenheid. Het Ministerie van Defensie is direct op de hoogte gebracht van
de precieze bevindingen van ons onderzoek.
Te beschermen belangen
We hebben onderzocht hoe het Ministerie van Defensie zijn militaire objecten, de
zogenoemde te beschermen belangen (TBB), beveiligt. Hiervoor hebben we onder
andere 8 beveiligingstests uitgevoerd op defensielocaties, waaruit bleek dat in 4 van
de 8 testen de beveiliging niet op orde was. In ons onderzoek hebben we ons gericht
op de 2 zwaarste TBB-categorieën omdat deze (vrijwel) onmisbaar zijn voor de krijgsmacht. Het gaat bijvoorbeeld om operationele vliegtuigen, schepen en voertuigen,
maar ook om datacentra, radarinstallaties en wapensystemen. In figuur 6 geven
we voorbeelden van militaire objecten per TBB-categorie.
Figuur 6 Beveiligingsniveaus en voorbeelden van militaire objecten

Bij Defensie zijn er 4 niveaus van te beschermen belangen

1
2
3
4

jachtvliegtuigen

cryptosleutels

staatsgeheime
informatie

helikopters

marineschepen

gevechtsvoertuigen

vuurwapens

niet-operationele
gevechtsvoertuigen

pepperspray

museumwapens

medische voorraad

defensieterreinen

Beveiligingsbeleid is goed opgezet maar in de praktijk ondermaats
Het ministerie heeft het beveiligingsbeleid goed opgezet. Het beleid is systematisch
uitgedacht en actueel. Toch zien we in de praktijk dat defensieonderdelen dat beleid

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

30

Algemene Rekenkamer

slechts deels kunnen uitvoeren. Bij verschillende defensieonderdelen zijn beveiligingsfunctionarissen namelijk schaars. Daardoor hebben die defensieonderdelen achterstanden opgelopen in het opstellen en actueel houden van beveiligingsplannen. Defensie
heeft daardoor geen actueel inzicht in de beveiligingsrisico’s rondom de TBB.
De kern van het beveiligingsbeleid bestaat uit een combinatie van 3 soorten beveiligingsmaatregelen: organisatorische, bouwkundige en elektronische (zie figuur 7).
Samen moeten die een adequate beveiliging van de TBB vormen. Het Ministerie van
Defensie controleert niet of deze maatregelen daadwerkelijk leiden tot een adequate
beveiliging.
Figuur 7 Beveiligingsmaatregelen Ministerie van Defensie

De beveiliging van Defensie bestaat uit 3 soorten maatregelen
organisatorisch
bouwkundig

sensoren

elektronisch

camera’s

stevige deuren

hekken en poorten

beveiligingspersoneel

detectielussen

Wij constateren dat bij alle 3 de beveiligingsmaatregelen sprake is van tekortkomingen
en risico’s. Deze worden hieronder per beveiligingsmaatregel toegelicht.
Organisatorische beveiligingsmaatregelen kwetsbaar
Defensiepersoneel vormt zowel de eerste als de laatste beveiligingslinie. De eerste
omdat van defensiepersoneel verwacht mag worden dat het waakzaam en alert is.
Zeker nu wegens de oorlog in Oekraïne onderdelen van het verhoogde beveiligings­
niveau ‘Alert State A’ worden gehanteerd. Dit houdt concreet in dat defensiepersoneel
extra alert moet zijn op bijzonderheden op en rondom defensielocaties. Daarnaast
moet personeel bijvoorbeeld ruimtes goed afsluiten en werken conform de regels,
zodat bouwkundige en elektronische beveiligingsmaatregelen kunnen functioneren

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

31

Algemene Rekenkamer

zoals ze bedoeld zijn. Defensiepersoneel is ook de laatste beveiligingslinie omdat een
interventieteam de TBB uiteindelijk moet veiligstellen als indringers zijn gedetecteerd.
Uit onze tests bleek dat het veiligheidsbewustzijn bij defensiepersoneel te laag is.
Ongeautoriseerde personen werden vaak niet gehinderd of bevraagd, ook niet in de
zwaarbeveiligde gebieden. Sterker nog, defensiepersoneel was meermaals behulpzaam bij het lokaliseren van de zwaarst beveiligde TBB. Daarnaast werkte het personeel niet altijd zorgvuldig en conform de regels. Zo was het bijvoorbeeld mogelijk om
ruimtes te betreden, omdat defensiepersoneel deze niet goed had afgesloten. Daar staat
tegenover dat, wanneer ons testteam werd gedetecteerd, het beveiligingspersoneel
meestal wel op tijd intervenieerde. Ook handelde het beveiligingspersoneel correct en
zorgvuldig bij het veiligstellen van de TBB.
Defensie zet beveiligingspersoneel ook in als back-up wanneer elektronische of bouw­
kundige beveiligingsmaatregelen tijdelijk niet functioneren. Dit belast de beveiligingsorganisatie nog eens extra. Die kan, door personeelskrapte en vergrijzing, nu al niet
voldoen aan alle personele behoeften van de defensieonderdelen.
Voorbeeld uit onze praktijktest
Het testteam heeft een defensieterrein betreden door inklimming. Daarbij
heeft voorbijrijdend defensiepersoneel het testteam tweemaal gezien. Het
personeel ondernam geen actie en alarmeerde de beveiligingsorganisatie niet.
Daardoor kon het testteam zich ongehinderd op het defensieterrein bewegen
en een paar minuten later het doelwit bereiken. Het doelwit was niet goed
afgesloten door defensiepersoneel. Daardoor had het testteam het doelwit
kunnen beschadigen of ontvreemden als zij dat gewild hadden.
Bouwkundige beveiligingsmaatregelen schieten tekort
De bouwkundige staat van defensievastgoed laat vaak te wensen over. Ook als Defensie
deze gebouwen gebruikt voor de opslag van de TBB. Het is voor de defensieonderdelen
vaak niet inzichtelijk of hun gebouwen voldoen aan de bouwkundige beveiligingseisen.
Wanneer sprake is van mankementen in de bouwkundige beveiligingsmaatregelen,
duren reparaties die de beveiliging op norm moeten brengen lang. Defensie heeft
daar­door geen actueel overzicht van de TBB die beveiligingsrisico’s hebben en kan
daar dus slecht op anticiperen. Deze bevinding sluit aan bij de door ons in 2021 en
2022 geconstateerde ernstige onvolkomenheid voor het defensievastgoed, waaruit
blijkt dat een integraal overzicht over de staat van het vastgoed ontbreekt (Algemene
Rekenkamer, 2022). Ook in dit rapport besteden we aandacht aan de problemen met
het defensievastgoed (§ 4.3.3).

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

32

Algemene Rekenkamer

Uit onze praktijktests blijkt dat de bouwkundige beveiliging op orde is na nieuw- of
herbouw (zie kader). De oudere gebouwen kampen met problemen. Het loont om in
goede bouwkundige beveiligingsmaatregelen te investeren en we zien dat de minister
hiervoor verschillende verbeterprogramma’s heeft opgezet. De minister houdt bij
nieuwe verwervings- en vastgoedplannen bovendien steeds vaker vanaf de start al
rekening met de beveiliging.
Voorbeeld uit onze praktijktest
Het testteam heeft geprobeerd op een relatief nieuwe defensielocatie een aantal
doelwitten te benaderen. De elektronische en organisatorische beveiligingsmaatregelen detecteerden het testteam niet. Wel maakten de bouwkundige
beveiligingsmaatregelen toegang tot de doelwitten onmogelijk.
Elektronische beveiligingsmaatregelen aan het einde van hun levensduur
Defensie beschikt over meer dan 45 verschillende soorten bewakings- en beveiligingssystemen om indringers te detecteren. Deze elektronische systemen hebben veelal
hun technische levensduur (ruimschoots) bereikt. Hierdoor zijn ze storings­gevoelig,
duurt repareren bij uitval lang en neemt de betrouwbaarheid ervan af. Het vervangingsprogramma dat op termijn soelaas moet bieden – het Defensie Bewakings- en
Beveiligingssysteem (DBBS) – is echter ernstig vertraagd en in ieder geval tot in 2025
niet operationeel. Het DBBS voorziet daarnaast alleen in de vervanging van systemen
die destijds zijn geïnventariseerd, terwijl door bijvoorbeeld investeringen in extra
materieel op veel meer locaties behoefte is aan elektronische beveiligingsmaatregelen.
Hierdoor blijven ook na de vervanging door het DBBS meerdere systemen naast
elkaar bestaan en dat leidt tot minder doeltreffende en doelmatige oplossingen.
Uit onze praktijktests bleek dat de huidige elektronische systemen indringers niet
altijd signaleren, of dat signaleringen worden genegeerd door defensiepersoneel
(zie kader). Hierdoor was het op diverse defensielocaties mogelijk geweest om
de zwaarst beveiligde TBB te beschadigen, als het testteam dat had gewild.
Voorbeeld uit onze praktijktest
Het testteam heeft zich bij een van de tests toegang verschaft tot een beveiligd
gebied op een defensielocatie. Het maakte daarvoor gebruik van een elektrische
toegangspoort die enige tijd open bleef staan. Hierdoor kon het testteam ‘meeliften’ met een voorganger. De elektronische beveiliging heeft het team niet
gedetecteerd. Het testteam kon daardoor ongezien zijn doelwit benaderen,
ondanks het feit dat dit doelwit zich binnen een (extra) beveiligde schil bevond.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

33

Algemene Rekenkamer

Conclusie
De Algemene Rekenkamer oordeelt dat de beveiliging van militaire objecten in de
praktijk ondermaats is en niet voldoet aan het beleid dat de minister van Defensie
voert. De uitvoering van het beveiligingsbeleid is dus niet doeltreffend. We zien
problemen bij de uitvoering van zowel de organisatorische, bouwkundige als de
elektronische beveiligingsmaatregelen.
Deze bevindingen worden onderstreept en (her)bevestigd door onze praktijktests:
in de helft van de gevallen (4 van de 8) hadden we de TBB kunnen beschadigen of
kunnen ontvreemden, als we dat gewild hadden. Meer over de methode van dit onderzoek staat in bijlage 2. Volgens het beleid van het ministerie kan hierdoor sprake zijn
van (zeer) ernstige gevolgen voor de veiligheid of andere zwaarwegende belangen
van de staat of zijn bondgenoten. Bovendien kan beschadiging van de TBB een (zeer)
nadelige invloed hebben op de bedrijfsvoering van Defensie of haar bondgenoten.
We beoordelen de beveiliging van militaire objecten daarom als een onvolkomenheid
in de bedrijfsvoering van het Ministerie van Defensie.
Aanbevelingen
We bevelen de minister van Defensie aan om:
• te inventariseren bij welke militaire objecten sprake is van beveiligingsrisico’s
en te borgen dat dit overzicht actueel en volledig is;
• regelmatig in de praktijk te testen of de beveiligingsmaatregelen zorgen voor
een adequate beveiliging van militaire objecten;
• te investeren in toekomstbestendige en duurzame beveiligingsmaatregelen,
bijvoorbeeld door deze te betrekken bij het Strategisch Vastgoed Plan en door
de implementatie van DBBS waar mogelijk te versnellen;
• het veiligheidsbewustzijn bij het defensiepersoneel op korte termijn aanzienlijk
te verhogen.

4.3.6 Nieuwe onvolkomenheid: beheer cryptografie­middelen

Het is voor het Ministerie van Defensie van groot belang dat de vertrouwelijkheid en
integriteit van communicatie is gegarandeerd. Als berichtenverkeer wordt verstoord
of kan worden afgeluisterd, tast dit de slagkracht van Defensie en mogelijk van bondgenoten aan. Het kan gaan om berichten tussen eenheden of in de aansturing van
materieel (bijvoorbeeld de besturing van onbemande vliegtuigen). Daarom maakt
Defensie gebruik van versleutelde communicatie. Voor versleuteling, ofwel encryptie,
zijn cryptosleutels en -publicaties (CSP) en crypto-apparatuur (cryptographic controlled

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

34

Algemene Rekenkamer

items, CCI) nodig. In CCI (bijvoorbeeld radio’s) worden de CSP ingeladen. Figuur 8
laat zien hoe cryptografie werkt. Vanwege het toegenomen risico dat andere partijen
informatie onderscheppen en het gebrek aan voldoende voortgang in het oplossen
van bestaande tekortkomingen concluderen wij dat het beheer van deze cryptografiemiddelen een onvolkomenheid is.
Figuur 8 Hoe cryptografie werkt

Met cryptografische sleutels kan Defensie beveiligde berichten versturen die
door andere partijen niet zijn af te luisteren
0010110110100
1111
011101
010
0100
0
1
110
1
0
010
1
1
0
11
0
1
01

Tekortkomingen in beheer cryptografiemiddelen
Om de kwaliteit van het beheer van CSP te monitoren en te verbeteren voert Defensie
de cryptosleutels publicaties monitor (CSPM) uit. Deze monitor wordt jaarlijks voor
iedere eenheid die cryptosleutels beheert uitgevoerd en bestaat uit een selfassessment op het gevoerde cryptobeheer. Als er tekortkomingen worden geconstateerd
moet de commandant, als onderdeel van de CSPM, verbetermaatregelen formuleren.
De Auditdienst Rijk (ADR) voert in opdracht van het Ministerie van Defensie jaarlijks
onderzoek uit naar de CSPM. Sinds 2015 rapporteert de ADR tekortkomingen in de
kwaliteit van de selfasessment door de eenheden. Ook is er onvoldoende monitoring
op de verbetermaatregelen van de commandanten en de implementatie hiervan.
Daarnaast rapporteert de ADR sinds 2021 tekortkomingen in het beheer van cryptoapparatuur. Het gaat hierbij om diverse bevindingen op het gebied van de voorraadadministratie, tellingen en autorisaties in de IT-systemen.
Risico’s voor slagkracht Defensie en bondgenoten
Het belangrijkste risico van tekortkomingen in het beheer van cryptomiddelen is dat
buitenstaanders toegang kunnen krijgen tot communicatie. Cryptosleutels zijn daarom
ook geclassificeerd als een TBB-1 zoals in figuur 6 in § 4.3.5 te zien was. Dat risico
heeft niet alleen impact op het Ministerie van Defensie maar mogelijk ook op de
bondgenoten. Zo maken deelnemers aan internationale oefeningen gebruik van
dezelfde versleutelingen om onderling te kunnen communiceren. Als CSP gecom­
promitteerd zijn, bestaat het risico dat ongeautoriseerde personen toegang kunnen
krijgen tot wapensystemen. Goed cryptobeheer is dus van belang om te voorkomen

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

35

Algemene Rekenkamer

dat cryptomiddelen gecompromitteerd of vermist raken. Incidenten met crypto­
middelen kunnen leiden tot kostbare noodmaatregelen om de gevolgen te beperken.
Relatie met onvolkomenheid inventarisaties
Behalve het beheer van cryptografiemiddelen kwalificeren we ook het inventari­
satieproces aan als een onvolkomenheid (zie § 4.3.7). De tekortkomingen bij de
inventarisaties doen zich ook voor bij crypto-apparatuur. In sommige gevallen
ontbreken tellingen of worden geconstateerde verschillen tussen de administratie
en de telling niet op de juiste wijze verwerkt.

4.3.7 Nieuwe onvolkomenheid: inventarisatieproces

Inventarisaties zijn een belangrijke maatregel voor het beheer van onder andere militair
materieel, wapens, onderdelen en munitie. Door regelmatig te inventariseren en te tellen
welke goederen aanwezig zijn en de uitkomst te vergelijken met de administratie kan
het ministerie zien of de administratie juist is en of het klopt met wat er in de praktijk
aanwezig is. Bovendien krijgt het inzicht in de conditie van de goederen. Wij constateren
onvoldoende voortgang in het oplossen van bestaande tekortkomingen bij het
uitvoeren van inventarisaties en het tellen van voorraden. Vanwege het meerjarige
karakter en het gebrek aan voortgang concluderen wij dat het inventarisatieproces
bij het Ministerie van Defensie een onvolkomenheid is.
Langdurige tekortkomingen in het inventarisatieproces van Defensie
De ADR rapporteert sinds 2018 tekortkomingen in het inventarisatieproces van het
Ministerie van Defensie. Het gaat om tekortkomingen door het niet of niet juist uitvoeren van inventarisaties. Ook gaat Defensie niet altijd op de juiste manier om met
geconstateerde verschillen tussen wat er in de administratie staat en wat er in de
praktijk wordt geteld.
We zien deze tekortkomingen bij nagenoeg alle soorten goederen die het Ministerie
van Defensie beheert, ook bij munitiebeheer en cryptobeheer (zie § 4.3.2 en § 4.3.6
voor nadere toelichting op deze onvolkomenheden). In de bedrijfsvoeringsparagraaf
in het jaarverslag over 2022 erkent de minister de tekortkomingen in het inventarisatie­
proces en de gevolgen daarvan (Ministerie van Defensie, 2023).

4.4 Belangrijke risico’s en aandachtspunten in
de bedrijfsvoering
4.4.1 Verplichtingenbeheer: aandachtspunt vervalt

In verantwoordingsonderzoek over 2021 constateerden wij omvangrijke onrechtmatigheden door tekortkomingen in het verplichtingenbeheer. Daarom merkten wij in het

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

36

Algemene Rekenkamer

verantwoordingsonderzoek 2021 het verplichtingenbeheer aan als een aandachtspunt. Het ministerie nam aanvullende maatregelen om de sturing en het beheer van
de verplichtingen te verbeteren. De minister van Defensie heeft in 2022 stappen gezet
in de verbetering van het verplichtingenbeheer en voor 2023 verdere stappen gepland.
Als gevolg van een toegenomen bewustwording en monitoring van het verplichtingenbeheer bij Defensie hebben zich in 2022 geen nieuwe omvangrijke onrechtmatigheden
in het verplichtingenbeheer voorgedaan. Daarom beschouwen wij dit aandachtspunt
als opgelost.

4.4.2 Subsidiebeheer: aandachtspunt vervalt

In het verantwoordingsonderzoek over 2021 vroegen wij aandacht voor de verbetering van het subsidiebeheer. Wij hebben vastgesteld dat de minister van Defensie in
2022 goede stappen heeft gezet in de verbetering van het subsidiebeheer en voor
2023 verdere stappen heeft gepland. Deze verbeteringen bestaan onder andere uit
het uitwerken van het controlebeleid, reviewbeleid en sanctiebeleid en het uitvoeren
van staatssteunanalyses. Vanwege de geboekte voortgang beschouwen wij dit
aandachtspunt als opgelost.
Ondanks dat wij het aandachtspunt laten vervallen, rapporteren wij in onze oordelen
over de financiële verantwoordingsinformatie (zie hoofdstuk 3) nog wel onzekerheden
in de rechtmatigheid van de verplichtingen op artikel 9 Algemeen als gevolg van het
niet voldoen aan de Algemene wet bestuursrecht. Deze onzekerheden bij verleningen
en afrekeningen van subsidies zijn het gevolg van eerdere tekortkomingen, waarvoor
het ministerie de hiervoor beschreven verbetermaatregelen heeft genomen.

4.4.3 Slagkracht I&V-diensten

De operationele slagkracht van de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (I&V-diensten)
staat in 2022 nog steeds onder druk. De I&V-diensten hebben in 2022 eerste stappen
gezet om hun operationele slagkracht te verbeteren, maar de effecten van extra
budget en nieuwe tijdelijke wetgeving zijn pas op de lange termijn zichtbaar. Over
2021 concludeerden wij dat de operationele slagkracht van de I&V-diensten onder
druk staat. Goed presterende I&V-diensten dragen bij aan het functioneren van onze
democratie en de bescherming van Nederlandse burgers en belangen.
Rapport Slagkracht AIVD en MIVD (2021)
In het rapport Slagkracht AIVD en MIVD (Algemene Rekenkamer, 2021b) schreven wij
dat bij de invoering van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten (Wiv 2017)
door de ministers van Defensie en BZK onvoldoende aandacht is besteed aan de impact
van de implementatie van Wiv 2017 op de uitvoeringspraktijk van de I&V-diensten. De

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

37

Algemene Rekenkamer

Wiv 2017 leidt voor de I&V-diensten tot een structurele administratieve lastenver­
zwaring. Daarnaast vraagt de implementatie van de Wiv 2017 zoveel capaciteit dat
dit ten koste gaat van het ontwikkel- en innovatievermogen van de I&V-diensten. We
concludeerden dat hierdoor zowel de operationele slagkracht als de toekomstbestendigheid van de I&V-diensten onder druk staat. We gaven als aanbeveling om altijd en
tijdig een uitvoeringstoets te doen waarbij tenminste aandacht wordt besteed aan de
effecten op regeldruk (administratieve lasten), de budgettaire consequenties en de
gevolgen voor IT en de bedrijfsvoering van de betrokken organisaties.
Onderzoek bij de AIVD en MIVD
Tot het controledomein van de Algemene Rekenkamer behoren ook organisaties
die taken uitvoeren op basis van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017 (Wiv 2017). Dit zijn de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst
(AIVD) en de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (MIVD). Over de uitkomsten van ons verantwoordingsonderzoek over 2022 bij de I&V-diensten
rapporteren wij – voor zover de rubricering dit toelaat – zowel in dit rapport bij
het jaarverslag als ook vertrouwelijk aan de Commissie voor de Inlichtingenen Veiligheidsdiensten (CIVD) van de Tweede Kamer.
In 2022 ingezet op versterking operationele slagkracht I&V-diensten
In 2022 zijn langs 2 wegen stappen gezet om de operationele slagkracht van de I&V-­
diensten te versterken. In het Coalitieakkoord Rutte-IV is voor investeringen in ‘veiligheid’ jaarlijks structureel € 1 miljard gereserveerd (VVD, D66, CDA & CU, 2022). Mede
gelet op de toenemende statelijke dreigingen en de oorlog op Europees grondgebied
komt een deel van deze intensivering beschikbaar voor de I&V-diensten en de NCTV,
zijnde een extra budget van totaal € 60 miljoen in 2022 oplopend tot € 300 miljoen
structureel voor 2027 en verder.4 De I&V-diensten ontvangen hiervan met ingang van
2027 € 172,5 miljoen. Daarnaast hebben de ministers van BZK en Defensie eind 2022
een tijdelijke wet aan het parlement aangeboden om urgente operationele knelpunten
op te lossen.5 Met name bulkinterceptie6 en het verkennen en binnendringen van
computers (hacken) bij hun onderzoek in het cyberdomein zijn volgens de ministers
en de I&V-diensten onder de Wiv 2017 onvoldoende uitvoerbaar.
Wij onderzochten in hoeverre het extra budget in 2022 door de I&V-diensten is besteed
en waartoe dit heeft geleid. Daarnaast onderzochten we of de ministers de voorgenomen tijdelijke wetgeving in 2022 tijdig en volledig op uitvoerbaarheid hebben getoetst
conform onze aanbeveling in ons rapport Slagkracht AIVD en MIVD.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

38

Algemene Rekenkamer

Onzeker of extra budget zorgt voor het behalen van de kabinetsdoelen in 2027
Vanwege de vertrouwelijkheid kunnen wij in dit openbare rapport niet inhoudelijk
ingaan op de doelen van de intensivering. Wel kunnen wij hier zeggen dat de doelen
weinig specifiek zijn, onvoldoende meetbaar en niet tijdgebonden (zoals ‘nieuwe
dreigingen assertief opsporen en bestrijden’ of ‘onderzoeken opstarten of uitbreiden’).
Dit maakt het lastig voor de ministers en parlement om (tussentijds) te bepalen of
de intensivering van het kabinet helpt bij het bereiken van de gestelde doelen.
De I&V-diensten hebben de extra middelen voor 2022 voor de realisatie van de beleidsdoelen gedeeltelijk uitgegeven.7 Beide diensten benadrukken dat zij last hebben van
de krappe arbeidsmarkt en met name moeite hebben om voldoende gekwalificeerd
(IT-)personeel te vinden.
Toets uitvoerbaarheid nieuwe wet beperkt, onvoldoende inzicht gevolgen praktijk
We zien dat de I&V-diensten in lijn met onze aanbeveling een toets hebben gedaan
op de uitvoerbaarheid van de voorgenomen tijdelijke wet. Deze uitvoeringstoets heeft
echter onvoldoende inzicht gegeven in de effecten van de nieuwe wet op de regeldruk
(administratieve lasten), op de budgettaire consequenties en op de gevolgen voor IT
en de bedrijfsvoering van de I&V-diensten. De hoge tijdsdruk heeft de kwaliteit en
diepgang van de uitvoeringstoets en bijbehorende analyses negatief beïnvloed.8
De I&V-diensten moeten allerlei ad-hocoplossingen creëren om de tijdelijke wet uit
te kunnen voeren. Dit leidt tot compliancerisico’s, zoals het mogelijk niet nakomen
van (nieuwe) meldplichten aan de toezichthouder, de Commissie van Toezicht op de
Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (CTIVD). Oorzaak van de ad-hocoplossingen zijn
de nog niet afgeronde en vertraagde implementatie van de Wiv 2017 en achterstanden
op IT-gebied.
Informatievoorziening aan het parlement
Het parlement is op hoofdlijnen geïnformeerd door de ministers over de beperkt uitgevoerde toets en over de gevolgen voor de praktijk op de werkvloer van de I&V-diensten.
Met ons kunnen het parlement en de verantwoordelijke ministers op dit moment niet
beoordelen in welke mate het extra beschikbaar gestelde budget en de nieuwe tijdelijke
wet daadwerkelijk een bijdrage kunnen leveren aan de versterking van de operationele
slagkracht van de I&V-diensten.9

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

39

Algemene Rekenkamer

4.5 Onderzoeksuitkomsten totstandkoming
bedrijfsvoeringsinformatie
Wij hebben ook de totstandkoming van de bedrijfsvoeringsinformatie in het jaar­
verslag onderzocht.
Wij hebben onderzocht of de bedrijfsvoeringsinformatie in het Jaarverslag
2022 van het Ministerie van Defensie betrouwbaar tot stand is gekomen. In
deze paragraaf beschrijven we onze feitelijke bevindingen zonder conclusie.
Over de betrouwbare totstandkoming hebben wij geen bevindingen.
Wij hebben ook onderzocht of de bedrijfsvoeringsinformatie in strijd is met de
financiële verantwoordingsinformatie. Wij stellen vast dat de bedrijfsvoeringsinformatie niet in strijd is met de financiële verantwoordingsinformatie.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

40

Algemene Rekenkamer

5.
Beleidsresultaten
In dit hoofdstuk bespreken we de uitkomsten van ons onderzoek naar de resultaten
van het beleid van de minister van Defensie. Dit jaar hebben we net als in 2019-2021
de betrouwbaarheid van de totstandkoming van de beleidsinformatie onderzocht
(§ 5.1). Ons oordeel over de beleidsinformatie volgt in § 5.2.

5.1 Informatie over de gereedheid van de krijgsmacht:
aandachtspunt vervalt
In onze rapporten bij de jaarverslagen 2019, 2020 en 2021 van het Ministerie van
Defensie constateerden wij een aandachtspunt voor de manier waarop de gereedheidsinformatie bij de krijgsmacht tot stand komt (Algemene Rekenkamer, 2021a).
Dit aandachtspunt komt voor het jaar 2022 te vervallen. De minister van Defensie
heeft in 2022 namelijk onze 2 aanbevelingen van voorgaand jaar opgevolgd. Het
rapportageproces is voldoende verbeterd. Onze aanbevelingen uit 2021 luidden
als volgt:
• Maak inzichtelijk hoe de capaciteiten in de nieuwe opdrachtenmatrix zich
ver­houden tot de inzetbaarheidsdoelen in de (nieuwe) Defensienota.
• Zorg voor een betere coördinatie binnen en tussen de krijgsmachtonderdelen
op de basisprofielen en de onderliggende definities. Op die manier komt er
uniformiteit in definities. Dat verbetert de kwaliteit van de broninformatie en
vergroot daarmee de betrouwbaarheid van de gereedheidsinformatie.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

41

Algemene Rekenkamer

Rapportagesystematiek
De minister van Defensie verantwoordt zich tweemaal per jaar over de operationele
gereedheid van de krijgsmacht. Dit doet zij in de inzetbaarheidsrapportage. Die verschijnt bij de begroting op Prinsjesdag en op Verantwoordingsdag bij het jaarverslag
dat naar het parlement gaat.10 De inzetbaarheidsrapportage bestaat uit een openbare
brief, een vertrouwelijke bijlage en een zogeheten opdrachtenmatrix. In de opdrachtenmatrix geeft de minister aan welke capaciteiten en eenheden de krijgsmacht beschikbaar moet hebben om de 3 grondwettelijke hoofdtaken uit te kunnen voeren. In figuur 9
is te zien dat een capaciteit bestaat uit verschillende inzetbare eenheden.
Figuur 9 Rapportageproces bij het Ministerie van Defensie

In de opdrachtenmatrix staat wat nodig is om de hoofdtaken uit te voeren
3 hoofdtaken

Grondwet

Militaire
vertaling
21 capaciteiten
voorbeeld van 1 capaciteit
Grondgebonden
lucht- en raketverdediging
68 inzetbare eenheden

Opdrachtenmatrix

Patriot Fire Unit

Stinger SWP
Fennek

NASAMS

Stinger Manpad

Rapportageproces

Counter UAS

In 2021 zaten tussen de opdrachtenmatrix en de 3 hoofdtaken nog de zogeheten
inzetbaarheidsdoelen, zoals opgenomen in de Defensienota 2018. In ons verantwoordingsonderzoek over 2021 schreven wij dat onduidelijk was hoe de capaciteiten en

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

42

Algemene Rekenkamer

eenheden zich verhielden tot de inzetbaarheidsdoelen. De Defensienota 2022 is op
1 juni 2022 gepubliceerd (Ministerie van Defensie, 2022c). De inzetbaarheidsdoelen
zijn hier niet meer in opgenomen en dat maakt dat de minister directer en duidelijker
aan het parlement rapporteert over de gereedheid van capaciteiten en eenheden.
Hiermee heeft de minister onze eerste aanbeveling opgevolgd.
Ontwikkeling basisprofielen
De operationele gereedheid van Defensie, waarvan de inzetbaarheidsrapportage verslag
doet, bestaat uit 3 indicatoren: personele gereedheid, materiële gereedheid en geoefend­
heid. De defensieonderdelen stellen voor deze 3 indicatoren criteria op die nodig zijn
om als eenheid operationeel gereed te zijn. Het gaat om minimale eisen. Deze set aan
minimale eisen wordt verwerkt in zogeheten basisprofielen. Deze basisprofielen zijn nog
steeds in ontwikkeling. Eind 2022 was 81% van de benodigde basisprofielen gereed.
In ons verantwoordingsonderzoek over 2021 bevalen wij de minister aan om te zorgen
voor een betere coördinatie tussen en binnen de krijgsmachtonderdelen voor de
(door)ontwikkeling van de basisprofielen en de onderliggende definities. Dit zorgt
namelijk voor uniformiteit in het rapportageproces en dat maakt de rapportage aan
het parlement betrouwbaarder. Wij constateren dat de minister ook deze tweede
aanbeveling heeft opgevolgd. Daarom beschouwen wij het aandachtspunt over de
totstandkoming van de gereedheidsinformatie als opgelost.

5.2 Onderzoeksuitkomsten totstandkoming
beleidsinformatie
Wij hebben ook de totstandkoming van de beleidsinformatie in het jaarverslag
onderzocht, in aanvulling op ons onderzoek naar de resultaten van specifieke
beleidsterreinen.
Wij hebben onderzocht of de beleidsinformatie in het Jaarverslag 2022 van het
Ministerie van Defensie betrouwbaar tot stand is gekomen. In deze paragraaf
beschrijven we onze feitelijke bevindingen zonder conclusie. Over de betrouwbare totstandkoming hebben wij de volgende bevindingen:
• De volledigheid van de broninformatie over de gereedheid van de krijgsmacht
hebben wij niet kunnen vaststellen.
Wij hebben ook onderzocht of de beleidsinformatie in strijd is met de financiële
verantwoordingsinformatie. Wij stellen vast dat de beleidsinformatie niet in strijd
is met de financiële verantwoordingsinformatie.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

43

Algemene Rekenkamer

6.
Reactie minister en
nawoord Algemene
Rekenkamer
De minister van Defensie heeft op 21 april 2023 gereageerd op ons conceptrapport.
Hieronder geven we haar reactie weer. We sluiten dit hoofdstuk af met ons nawoord.

6.1 Reactie minister van Defensie
De minister van Defensie schrijft:
“Met belangstelling heb ik kennisgenomen van het Verantwoordingsonderzoek 2022.
Ruim een jaar na de invasie van Oekraïne werkt Defensie versneld aan het uitvoeren
van de maatregelen uit de Defensienota 2022. In de huidige verslechterde geopolitieke
context is een sterk en modern defensieapparaat noodzakelijk voor geloofwaardige
afschrikking en verdediging. Het bouwen aan een toekomstbestendige organisatie
kost tijd. We worden hierbij gehinderd door krapte op de arbeidsmarkt en op de markt
voor defensiematerieel. Daarnaast zijn we nog herstellende van achterstanden door
eerdere bezuinigingen. Tegelijkertijd helpen we Oekraïne zich te verdedigen tegen
de extreem gewelddadige invasie.
De inzet vanuit mijn organisatie, ook in deze tijden waarin de uitdagingen groot zijn,
geeft mij vertrouwen in het kunnen oplossen van de onvolkomenheden. De onderzoeken
van uw Rekenkamer zijn een gewaardeerde bijdrage voor Defensie en ik neem uw
aanbevelingen over.
Mede namens de staatssecretaris behandel ik in deze reactie de door u onderzochte
onderwerpen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

44

Algemene Rekenkamer

Nieuwe onvolkomenheden
Defensie staat voor een grote opgave met betrekking tot de materiele bedrijfsvoering.
De nieuwe onvolkomenheden (beveiliging militaire objecten, beheer van cryptografiemiddelen en inventarisatieproces) zijn een resultante van achterstanden als gevolg van
keuzes ten tijde van bezuinigingen. De problematiek die hieruit voortkomt manifesteert
zich nog steeds. Ik herken uw constateringen en we zetten volop in om deze op te
lossen. De extra middelen die Defensie heeft gekregen maken dit meer dan in het
verleden mogelijk. Net zoals de bestaande onvolkomenheden zullen ook deze onvolkomenheden in een gedegen plan van aanpak worden uitgewerkt. Deze aanpak leidt
tot het borgen van acties die de komende jaren gefaseerd worden geïmplementeerd.
Beveiliging militaire objecten
De bevindingen en de aanbevelingen van uw Rekenkamer zijn herkenbaar. Deze zijn in
lijn met door Defensie zelf uitgevoerde onderzoeken. Defensie voert continue testen
uit om de kwaliteit van de beveiliging te toetsen, medewerkers van uw Rekenkamer
zijn mee geweest met de beveiligingsorganisatie van Defensie in het kader van dit
onderzoek. Er zijn al verschillende maatregelen en projecten in uitvoering om de
beveiliging van militaire objecten op niveau te krijgen. Zoals de implementatie van
het elektronische Defensie Bewakings- en Beveiligingssysteem en de doorontwik­
keling van de basis administratie van te beschermen belangen en risicoplaatsen.
Het vergroten van het veiligheidsbewustzijn wordt eveneens actief opgepakt, onder
meer via een communicatietraject. Daarnaast beschikt Defensie nu over structureel
meer financiële middelen voor de beveiligingsorganisatie. Daarbij zijn de uitdagingen
zowel de afhankelijkheden van interne en externe dienstverleners als de beschikbare
capaciteit intern Defensie.
Beheer van cryptografie middelen
Uw constatering op basis van een ADR bevinding dat er gebrek is aan voldoende
voortgang in het oplossen van bestaande tekortkomingen is een serieus signaal.
De bevinding betreft een onduidelijkheid over gewijzigd beleid dat in 2023 wordt
opgelost. De overige bevindingen nemen we mee bij de aanpak van de onvolkomenheid inventarisatieproces.
Inventarisatieproces
Uw Rekenkamer signaleert op basis van een ADR bevinding terecht dat het inventarisatieproces ondanks inspanningen de afgelopen jaren nog weinig progressie laat zien.
Ondanks dat uw Rekenkamer hier geen aanbeveling heeft gegeven vind ik dit
een belangrijk signaal. Ik neem de aanbevelingen van de ADR over teneinde het
inventarisatieproces grondig te verbeteren.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

45

Algemene Rekenkamer

Bestaande onvolkomenheden
Inkoopbeheer, munitiebeheer en vastgoedbeheer
Het verheugt mij dat uw Rekenkamer erkent dat het afgelopen jaar ontwikkelingen en
verbeteringen zijn aangetoond in het oplossen van de onvolkomenheden die meerjarige
oplossingen vergen. De verbeterplannen zijn al gekoppeld aan de aanbevelingen van
uw Rekenkamer voor deze onvolkomenheden en Defensie blijft hier op inzetten. Ik zal
regelmatig aan uw Rekenkamer inzicht bieden in de voortgang.
Autorisatiebeheer
De bevinding van uw Rekenkamer is in lijn met afgelopen jaar. Conform het verbeterplan wordt de aanbeveling op termijn opgevolgd met de implementatie van het
nieuwe materieel logistieke IT-systeem. Aanpassingen aan de huidige autorisatie­
opzet vinden daarom beperkt plaats.
Aandachtspunten
Verplichtingbeheer, subsidiebeheer en beleidsinformatie
Er is hard gewerkt door de organisatie om invulling te geven aan de aanbevelingen.
Het verheugt mij dat uw Rekenkamer de verbeteringen in de bedrijfsvoering herkent
en erkent en de aandachtspunten als gevolg daarvan laat vervallen. Voor deze punten
zal Defensie de ingezette verbetertrajecten continueren.
Slagkracht I&V-diensten
Ik herken en waardeer de bevinding dat de diensten eerste stappen hebben gezet om
hun operationele slagkracht te vergroten. Ik verwijs naar de bestuurlijke reactie van
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Tot slot
We informeren uw Rekenkamer over de opvolging van alle aanbevelingen, onder meer
via de bestaande en nieuwe verbeterplannen die een mijlpalenaanpak zullen bevatten.
Graag blijf ik, net als afgelopen jaar, met u in gesprek over de voortgang.”

6.2 Nawoord Algemene Rekenkamer
Wij danken de minister van Defensie voor haar constructieve reactie op ons rapport
waarin zij onze conclusies deelt en onze aanbevelingen overneemt.
Het is bemoedigend dat de minister van Defensie aangeeft de bestaande, langjarige
onvolkomenheden net als in 2022 ook in 2023 voortvarend op te pakken. De minister
geeft aan dat voor de 3 nieuwe onvolkomenheden (beveiliging van militaire objecten,

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

46

Algemene Rekenkamer

beheer van cryptografiemiddelen en het inventarisatieproces) verbeterplannen worden
uitgewerkt. We moedigen de minister aan om deze nieuwe onvolkomenheden met
daadkracht aan te pakken. Vooral omdat deze problemen Defensie belemmeren
bij het adequaat uitvoeren van de grondwettelijke hoofdtaken. Gezien de actuele
geopolitieke situatie merken wij op dat urgentie hierbij zeer geboden is. Tegelijker­tijd zal het oplossen van de onvolkomenheden bij Defensie de nodige tijd kosten.
Wij zullen de verbetermaatregelen van de minister van Defensie om de problemen
op te lossen monitoren en met interesse blijven volgen.
De minister van Defensie verwijst in haar reactie ten aanzien van de I&V-diensten
naar de bestuurlijke reactie van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijks­
relaties. Voor ons nawoord hierop verwijzen wij naar ons Rapport bij het Jaarverslag
2022 van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

47

Algemene Rekenkamer

Bijlagen
Bijlage 1 Overzicht fouten en onzekerheden Ministerie
van Defensie 2022
Deze bijlage bevat een infographic met daarin de geconstateerde fouten en onzekerheden op totaalniveau en op artikelniveau. Op deze gegevens baseren wij ons oordeel
over de verplichtingen en de uitgaven en ontvangsten in het Jaarverslag 2022 van het
Ministerie van Defensie.
Op www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek-2022 staat een overzicht van alle
gecontroleerde bedragen en fouten en onzekerheden die we aantroffen in:
• verplichtingen;
• uitgaven en ontvangsten;
• saldibalans;
• afgerekende voorschotten;
• baten-lastenagentschappen.
De infographic laat ons oordeel zien op 2 criteria: rechtmatigheid en betrouwbaarheid
en ordelijkheid. De figuur heeft de volgende onderdelen:
• Bovenaan staat de weergave van de fouten en onzekerheden op het totaal van de
verantwoordingsstaat.
• Daarna volgen de begrotingsartikelen waarin het hoogste percentage fouten en
onzekerheden is geconstateerd. Begrotingsartikelen waarin wij geen fouten en
onzekerheden hebben geconstateerd, zijn niet in de infographic opgenomen.
Naast het verantwoorde totaalbedrag per begroting staat het totaalbedrag per
begrotingsartikel.
Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

48

Algemene Rekenkamer

• De verticale oranje streep geeft de tolerantiegrens aan.
• De lichtblauwe balk illustreert de relatieve financiële omvang van het begrotings­
artikel ten opzichte van het totaalbedrag per begroting.
Defensie (X)
Rechtmatigheid (RM)
Betrouwbaarheid en ordelijkheid (BO)

Verplichtingen
Bedragen x € 1.000
Verantwoord bedrag

Totaal

9. Algemeen

8. Defensie
Ondersteuningscommando

7. Defensie Materieel
Organisatie

10. Apparaat
kerndepartement

1. Inzet

2. Koninklijke Marine

3. Koninklijke Landmacht

4. Koninklijke Luchtmacht

5. Koninklijke
Marechaussee

13.033.389
260.668 tolerantiegrens

199.989
19.999 tolerantiegrens

1.331.844
66.592 tolerantiegrens

696.021
34.801 tolerantiegrens

1.646.937
82.347 tolerantiegrens

403.767
25.000 tolerantiegrens

994.611
49.731 tolerantiegrens

1.611.486
80.574 tolerantiegrens

701.883
35.094 tolerantiegrens

576.984
28.849 tolerantiegrens

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

49

Fout en onzekerheid

RM- 0%
BO- 0%

82.671
6.538

//
23.792

RM- 0%

BO- 0%

RM- 0%

750

10.052
570

14.037

BO- 0%

RM- 0%
BO- 0%

RM- 0%
BO- 0%

RM- 0%

822
2.360

3.611
1.901

4.547
957

1.693

BO- 0%

//
//
//
//

//
//
//
//
//
//
//
//

BO- 0%

RM- 0%

//

//

BO- 0%

RM- 0%

//

//

BO- 0%

RM- 0%

//

23.274

RM- 0%

BO- 0%

Tolerantiegrens

842

//
//

Algemene Rekenkamer

Defensie (X)
Rechtmatigheid (RM)
Betrouwbaarheid en ordelijkheid (BO)

Uitgaven en ontvangsten
Bedragen x € 1.000
Verantwoord bedrag

Totaal

13.009.742
260.195 tolerantiegrens

10. Apparaat
kerndepartement

1.637.257
81.863 tolerantiegrens

5. Koninklijke
Marechaussee

575.243
28.762 tolerantiegrens

4. Koninklijke Luchtmacht

3. Koninklijke Landmacht

7. Defensie Materieel
Organisatie

2. Koninklijke Marine

8. Defensie
Ondersteuningscommando

776.606
38.830 tolerantiegrens

1.611.191
80.560 tolerantiegrens

677.439
33.872 tolerantiegrens

967.383
48.369 tolerantiegrens

1.365.430
68.272 tolerantiegrens

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

50

Fout en onzekerheid

RM- 0%

16.440

16.157

RM- 0%

32

43

83

33

43

//
//

BO- 0%

BO- 0%

//
//

BO- 0%

RM- 0%

//
//

BO- 0%

RM- 0%

//
//

BO- 0%

RM- 0%

//
//

BO- 0%

RM- 0%

//
//

BO- 0%

RM- 0%

//
//

BO- 0%

RM- 0%

Tolerantiegrens

49

//
//

Algemene Rekenkamer

Bijlage 2 Over het verantwoordingsonderzoek
In ons jaarlijkse verantwoordingsonderzoek beoordelen wij de jaarverslagen die de
ministers op Verantwoordingsdag aanbieden aan de Staten-Generaal. Wij onderzoeken
ook per begrotingsjaar de bedrijfsvoering en beleidsresultaten van de ministeries.
Wij voeren ons onderzoek uit op basis van de internationale principes en standaarden
voor rekenkamers (International Standards of Supreme Audit Institutions, ISSAI’s) die
onderdeel zijn van de INTOSAI Framework of Professional Pronouncements (IFPP;
zie https://www.issai.org). We houden daarbij rekening met het controlebestel waarin
ook de Auditdienst Rijk (ADR) als intern controleur het jaarverslag certificeert. Voor
haar oordeel maakt de Algemene Rekenkamer daarom zoveel mogelijk gebruik van
de resultaten van de werkzaamheden van de ADR volgens de Comptabiliteitswet 2016.
Ons kwaliteitssysteem vereist dat wij onafhankelijk, integer en deskundig zijn, gedegen
onderzoek doen, onze oordelen goed onderbouwen met feiten en daarover helder
rapporteren. We waarborgen de kwaliteit van onze onderzoeksrapporten op verschillende manieren, onder andere door interne kwaliteitstoetsen uit te voeren.
Deze bijlage beschrijft kort de manier waarop wij ons verantwoordings­onderzoek uitvoeren. Een uitgebreide methodologische verantwoording staat
op www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek-2022.
Financiële informatie
De financiële verantwoordingsinformatie die wij onderzoeken bestaat uit de rijks­
rekening en de rijkssaldibalans uit het Financieel Jaarverslag van het Rijk, en de
jaarverslagen van de ministeries (artikel 7.12 CW 2016, 1e lid onder c). De minister
van Financiën is verantwoordelijk voor het opmaken van het Financieel Jaarverslag
van het Rijk (artikel 2.29 CW 2016, 3e lid).
Wij onderzoeken of:
• de financiële verantwoordingsinformatie in de rijksrekening en de rijkssaldibalans
aansluit op de financiële verantwoordingsinformatie in de verantwoordingsstaten
en de saldibalansen in de jaarverslagen van de ministeries (artikel 3.8 CW 2016,
2e lid);
• de financiële verantwoordingsinformatie in de jaarverslagen van de ministeries
aan de wettelijke eisen voldoet.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

51

Algemene Rekenkamer

Op basis van ons onderzoek geven wij een verklaring van goedkeuring bij de rijks­
rekening en de rijkssaldibalans (artikel 7.14 CW 2016, 2e lid). Deze verklaring is een
voorwaarde voor de Staten-Generaal om, aan de hand van het betreffende jaarverslag,
goedkeuring te kunnen verlenen aan de minister voor het gevoerde financieel beheer
(artikel 2.40 CW 2016, 2e lid).
De verklaring van goedkeuring nemen wij op in ons rapport Staat van de rijksverantwoording. Hierin geven wij een beschouwing over het jaar dat is onderzocht. Onze
financiële oordelen zijn bestuurlijke oordelen van het college van de Algemene
Rekenkamer en geen controleverklaring zoals een accountant afgeeft. Wij kunnen
bij onze verklaring een aantekening plaatsen als wij bezwaar hebben gemaakt tegen
het financieel beheer, de materiële bedrijfsvoering of de verantwoording daarover en
dat bezwaar handhaven (artikel 7.22 CW 2016, 6e lid).
Wij onderzoeken de jaarverslagen van de ministeries. De inhoud van de jaarverslagen is
uitgewerkt in de Regeling rijksbegrotingsvoorschriften. De minister is verantwoordelijk
voor het opstellen van het jaarverslag (artikel 2.29 CW 2016, 2e lid).
Wij onderzoeken of de financiële verantwoordingsinformatie voldoet aan de normen
van rechtmatigheid, betrouwbaarheid en ordelijkheid. Ook onderzoeken we of de jaarverslagen op de juiste manier zijn ingericht (artikel 3.8 CW 2016, 1e lid).
Voor de normen voor onderzoek naar financiële informatie (financial audit) sluiten
de ISSAI’s aan bij de internationale controlestandaarden: de International Standards
of Auditing (ISA). Deze standaarden stellen gedetailleerde eisen aan de planning en
uitvoering van een controle en aan de rapportage daarover. Wij passen de ISSAI’s toe,
rekening houdend met de comptabele regelgeving en de inrichting van het Nederlandse
controlebestel. Dit geldt met name voor de toepassing van de standaarden voor de
formulering van financiële oordelen en voor het gebruikmaken van de certificerende
auditwerkzaamheden uitgevoerd door de interne auditdienst ADR.
De ADR controleert alle jaarverslagen van de ministeries, fondsen en overige begrotingshoofdstukken en geeft hierover afzonderlijke controleverklaringen af. Om het controlebestel zo doelmatig mogelijk in te richten en dubbele controlelasten te voorkomen,
maken wij zoveel mogelijk gebruik van de controlewerkzaamheden van de ADR. Op
basis van risicoanalyse bepalen wij wat we toetsen en stellen daarmee vast of de
controlewerkzaamheden van de ADR goed zijn uitgevoerd en of de bevindingen hebben
geleid tot de juiste oordelen. Daartoe reviewen wij de controle door de ADR en voeren

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

52

Algemene Rekenkamer

wij aanvullende eigen controles uit. Daarnaast liggen onze opdracht en de formulering
van ons oordeel vast in de Comptabiliteitswet.
Wij leggen onze bevindingen en conclusies uit het onderzoek vast in een rapport per
jaarverslag (artikel 7.14 CW 2016, 1e lid). De Algemene Rekenkamer geeft bestuurlijke
oordelen over de betrouwbaarheid, ordelijkheid en rechtmatigheid op totaalniveau en
op artikelniveau.
Belangrijke fouten en onzekerheden lichten wij toe als uitzondering bij ons oordeel.
Een fout of onzekerheid kan om 2 redenen belangrijk zijn:
• op grond van de financiële omvang, als de fout of onzekerheid hoger is dan
de tolerantiegrens;
• op grond van de aard van de fout, los van de financiële omvang.
Deze fouten en onzekerheden nemen wij op in een toelichtende paragraaf bij ons
oordeel.
Bedrijfsvoering
De minister is verantwoordelijk voor:
• de bedrijfsvoering van het ministerie;
• periodiek onderzoek van de doeltreffendheid en doelmatigheid van
die bedrijfsvoering;
• het begrotingsbeheer en de daartoe gevoerde administraties;
• het financieel beheer en de daartoe gevoerde administraties;
• het materieelbeheer voor zover dat betrekking heeft op roerende zaken,
en de daartoe gevoerde administraties (artikel 4.1 CW 2016, 2e lid);
• het opstellen van het jaarverslag (artikel 2.29 CW 2016, 2e lid).
Wij onderzoeken of:
• het begrotingsbeheer ordelijk en controleerbaar is (artikel 3.2 CW 2016);
• het financieel beheer doelmatig, rechtmatig, ordelijk en controleerbaar is
(artikel 3.2 CW 2016);
• het verwerven, beheren en afstoten van materieel doelmatig, rechtmatig,
ordelijk en controleerbaar is (artikel 3.4 CW 2016);
• de financiële administratie betrouwbaar en controleerbaar wordt ingericht
en gevoerd (artikel 3.5 CW 2016);
• de overige onderdelen van de bedrijfsvoering, zoals informatiebeveiliging,
IT-beheer, management control, sturing en toezicht, voldoen aan de daaraan
te stellen eisen;

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

53

Algemene Rekenkamer

• de niet-financiële verantwoordingsinformatie in het jaarverslag over de bedrijfsvoering voldoet aan de norm van betrouwbare totstandkoming, en of deze niet
strijdig is met de financiële verantwoordingsinformatie (artikel 3.9 CW 2016).
De eisen waaraan de bedrijfsvoering moet voldoen, zijn uitgewerkt in lagere regel­
geving en/of opgenomen in beoordelingskaders die de Algemene Rekenkamer of
andere organisaties hebben opgesteld. Waar dat van belang is, vermelden wij het
normenkader dat wij hebben gehanteerd.
Wij onderzoeken niet ieder jaar alle onderdelen van de bedrijfsvoering. In plaats
daarvan maken we een selectie op basis van risicoanalyse en periodiciteit. Als wij
in ons onderzoek tekortkomingen constateren in de bedrijfsvoering, vermelden wij
deze. Wij spreken dan van (ernstige) onvolkomenheden. In onze rapporten geven we
niet alleen informatie over de onvolkomenheden, maar ook over belangrijke risico’s
en aandachtspunten.
Daarnaast vermelden we in onze rapporten de uitkomsten van ons onderzoek naar de
totstandkoming van de bedrijfsvoeringsinformatie in het jaarverslag. We onderzoeken
of deze informatie betrouwbaar tot stand is gekomen. Daarbij kijken we vooral naar het
proces en minder naar de informatie zelf.
Het jaarverslagonderdeel dat we hiervoor hebben onderzocht is de uiteenzetting over
de bedrijfsvoering (namelijk: uitzonderingsrapportage voor 4 verplichte onderdelen,
rijksbrede bedrijfsvoeringsonderwerpen en belangrijke ontwikkelingen en verbeteringen in de bedrijfsvoering). Verder geven wij in ons verantwoordingsonderzoek aan of
de bedrijfsvoeringsinformatie al dan niet strijdig is met de financiële verantwoordingsinformatie. Op www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek-2022 staat welke
werkzaamheden wij hebben uitgevoerd voor ons onderzoek naar de totstandkoming
van de bedrijfsvoeringsinformatie.
Militaire objectbeveiliging
De Algemene Rekenkamer heeft, als onderdeel van ons onderzoek naar de bedrijfsvoering van het Ministerie van Defensie, onderzoek gedaan naar de beveiliging van
militaire objecten (§ 4.3.5). Hiervoor is de volgende probleemstelling gehanteerd: In
hoeverre is de militaire objectbeveiliging van het Ministerie van Defensie doeltreffend
met oog op het Defensie Beveiligingsbeleid?
Om een antwoord te formuleren op die probleemstelling, hebben wij gebruikgemaakt
van de volgende onderzoeksvragen:
• Welk beleid hanteert het Ministerie van Defensie voor de beveiliging van militaire
objecten (lees: te beschermen belangen)?
Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

54

Algemene Rekenkamer

• Zijn de overzichten van de te beschermen belangen en geconcentreerde locaties
(zogenoemde risicoplaatsen) waar deze zich bevinden actueel?
• Worden te beschermen belangen op een uniforme en navolgbare wijze ingedeeld
door de verschillende defensieonderdelen op basis van het Defensie Beveiligingsbeleid?
• Zijn voor alle te beschermen belangen uniforme en integrale beveiligingsplannen
vastgesteld en voorzien deze in een integraal samenstel van beveiligingsmaat­
regelen die de beveiliging voor de volledige levensduur van het object waarborgen?
• Voldoet het rendement van de OBE-mix voor de te beschermen belangen aan de
normen van het Defensie Beveiligingsbeleid?
• Is de militaire objectbeveiliging van (zeer) vitale te beschermen belangen in de
praktijk doeltreffend?
Voor dit onderzoek zijn 3 onderzoeksmethoden gehanteerd: documentenanalyse,
interviews en 8 penetratietesten op verschillende defensielocaties. Via de penetratietesten hebben we getoetst of de beveiliging van de militaire objecten in de praktijk
voldeed aan de normen uit het Defensie Beveiligingsbeleid. Voor de uitvoering van
deze penetratietesten hebben wij aansluiting gezocht bij de methoden en werkwijzen
die Defensie zelf hanteert en die ook gevalideerd zijn in de defensieorganisatie. De
testen zijn uitgevoerd door defensiemedewerkers, in opdracht en in aanwezigheid
van onderzoekers van de Algemene Rekenkamer.
Beleidsresultaten
De minister is verantwoordelijk voor:
• ontwikkeling, vaststelling en uitvoering van het beleid (artikel 3.1 CW 2016);
• toezicht op de uitvoering van het beleid;
• periodiek onderzoek van de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid;
• de in de begroting opgenomen informatie;
• de in het jaarverslag opgenomen informatie (artikel 4.1 CW 2016).
Wij onderzoeken of:
• het beleid doeltreffend en doelmatig is (artikel 7.16 CW 2016);
• de niet-financiële verantwoordingsinformatie in het jaarverslag over het beleid
voldoet aan de norm van betrouwbare totstandkoming en of deze niet strijdig is
met de financiële verantwoordingsinformatie (artikel 3.9 CW 2016).
In ons onderzoek gaat het vooral om de vraag of de burger waar voor zijn geld krijgt
en of de ministers het parlement hierover voldoende informeren. Wij selecteren de

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

55

Algemene Rekenkamer

beleidsterreinen voor onze onderzoeken op basis van risicoanalyse en maatschap­
pelijke relevantie.
Naast ons onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het gevoerde
beleid, vermelden we in het verantwoordingsonderzoek de uitkomsten over de totstandkoming van de beleidsinformatie in het jaarverslag. We onderzoeken of deze
informatie betrouwbaar tot stand is gekomen. Daarbij kijken we vooral naar het
proces en minder naar de informatie zelf. We hebben hiervoor deze onderdelen in
het jaarverslag onderzocht:
• het niet-financiële deel van de toelichting bij de diverse begrotingsartikelen;
• de uiteenzetting over het gevoerde beleid (beleidsverslag);
• de verplichte bijlagen.
Verder geven wij in ons verantwoordingsonderzoek aan of de beleidsinformatie al dan niet in strijd is met de financiële verantwoordingsinformatie.
Op www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek-2022 staat welke werk­
zaamheden wij hebben uitgevoerd voor ons onderzoek naar de totstandkoming
van de beleidsinformatie.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

56

Algemene Rekenkamer

Bijlage 3 Literatuur
Algemene Rekenkamer (2021a). Rapport bij het Jaarverslag 2020 van het Ministerie
van Defensie (X). Den Haag: eigen beheer.
Algemene Rekenkamer (2021b). Rapport Slagkracht AIVD en MIVD. Den Haag:
eigen beheer.
Algemene Rekenkamer (2022). Rapport bij het Jaarverslag 2021 van het Ministerie
van Defensie. Den Haag: eigen beheer.
Algemene Rekenkamer (2023a). Brief Punten van aandacht bij het Strategisch
Vastgoedplan 2022. Den Haag: eigen beheer.
Algemene Rekenkamer (2023b). Rapport bij het Jaarverslag 2022 van het Ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Den Haag: eigen beheer.
Auditdienst Rijk (2019). Auditrapport 2018 Ministerie van Defensie (X). Den Haag:
eigen beheer.
Auditdienst Rijk (2022). Auditrapport 2021 Ministerie van Defensie (X) en Defensie­
materieelbegrotingsfonds (K). Den Haag: eigen beheer.
Auditdienst Rijk (2023). Auditrapport 2022 Ministerie van Defensie (X) en Defensie­
materieelbegrotingsfonds (K). Den Haag: eigen beheer.
CTIVD (2022). Toezichtsrapport nr. 75 over de inzet van kabelinterceptie door de AIVD
en MIVD (de snapshotfase). Den Haag: eigen beheer.
Ministerie van BZK (2017). Nieuwe regels omtrent aanbestedingen (Aanbestedingswet
20.). Tweede Kamer, vergaderjaar 2016-2017, 32 440, nr. 102.
Ministerie van Defensie (2022a). Brief bij de inzetbaarheidsrapportage eerste helft van
2022. Tweede Kamer, vergaderjaar 2022-2023, 34 919, nr. 94.
Ministerie van Defensie (2022b). Brief Strategisch Vastgoedplan 2022. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2022-2023, 36 124, nr. 12.
Ministerie van Defensie (2022c). Defensienota 2022. Den Haag: Ministerie van Defensie.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

57

Algemene Rekenkamer

Ministerie van Defensie (2023a). Brief Terug- en vooruitblik na een jaar Russische
oorlog in Oekraïne. Tweede Kamer, vergaderjaar 2022-2023, 36 045, nr. 151.
Ministerie van Defensie (2023b). Jaarverslag 2022 van het Ministerie van Defensie.
Den Haag: Ministerie van Defensie.
VVD, D66, CDA & CU (2022). Coalitieakkoord Rutte-IV. Den Haag: eigen beheer.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

58

Algemene Rekenkamer

Bijlage 4 Eindnoten
1

Peildatum 1 juli 2022.

2

Voor de berekening van het bbp is uitgegaan van gegevens van het Centraal
Bureau voor de Statistiek (2022). De uitgaven aan defensie zijn het bedrag aan
uitgaven in het Jaarverslag 2022 van het Ministerie van Defensie verminderd
met de uitgaven op artikel 13 Bijdrage aan Defensiematerieelbegrotingsfonds.
Bij dit bedrag van € 7.976 miljoen zijn vervolgens de uitgaven van het Defensiematerieelbegrotingsfonds (€ 4.954 miljoen) opgeteld. In totaal zijn de uitgaven
aan defensie daardoor € 12.930 miljoen.

3

Gedetailleerdere informatie voor wat betreft de gereedheid van de krijgsmacht
zijn door de minister van Defensie als vertrouwelijke informatie bestempeld.

4

Over de rol van de NCTV bij de verdeling van deze intensivering rapporteren we
in het Rapport bij het Jaarverslag 2022 Ministerie van Justitie en Veiligheid.

5

Voorstel van wet houdende regels inzake specifieke wettelijke voorzieningen
voor het uitvoeren van onderzoeken door de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten en de Militaire Inlichtingen- en veiligheidsdiensten naar landen
met een offensief cyberprogramma. Aangeboden bij Koninklijke boodschap
van 1 december 2022 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2022-2023, 36 263, nr. 1).

6

Het op grote schaal onderscheppen en verzamelen van communicatie van kabel,
waarbij het merendeel van deze gegevens betrekking heeft op personen en/of
organisaties die geen onderwerp van onderzoek van de diensten zijn en dat ook
nooit zullen worden (bron: CTIVD, toezichtrapport 75).

7

Wij kunnen over de hoogte van intensivering per I&V-dienst en de mate van realisatie niet in het openbaar rapporteren, maar rapporteren hierover wel vertrouwelijk
aan de CIVD.

8

De ministers van BZK en van Defensie en de I&V-diensten gingen er op dat moment
van uit dat de tijdelijke wet op 1 juli 2022 zou zijn vastgesteld door het parlement.

9

De ministers van BZK en van Defensie hebben toegezegd aan de Tweede Kamer
dat zij gaan monitoren wat de effecten van de tijdelijke wet op de operationele
slagkracht van de I&V-diensten is als die wet van kracht is geworden (Tweede
Kamer, vergaderjaar 2022-2023, 36 263, nr. 4). Die effecten zijn mede afhankelijk
van de wijze waarop de toezichthouder, de CTIVD, gebruik gaat maken van haar
nieuwe bevoegdheid, het bindend toezicht.

10 De minister van Defensie is van plan de inzetbaarheidsrapportage op Verantwoordingsdag 2023 voor het eerst op te nemen in de geïntegreerde externe
rapportage. Bestaande rapportages worden hierbij geïntegreerd, waaronder
de inzetbaarheids- en de personeelsrapportage. Deze vervallen daarmee als
apart document.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Defensie

59

Algemene Rekenkamer

Algemene Rekenkamer
Postbus 20015
2500 EA Den Haag
070 342 44 00
voorlichting@rekenkamer.nl
www.rekenkamer.nl
De tekst in dit document is
vastgesteld op 4 mei 2023.
Dit document is op 17 mei 2023
aangeboden aan de
Tweede Kamer.
Den Haag, mei 2023