Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2023–2024

36 410 VII

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (VII) voor het jaar 2024

Nr. 85

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN
KONINKRIJKSRELATIES
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 19 december 2023
De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken heeft mij verzocht een
reactie te geven op de uitspraak van 22 maart 2023 van de rechtbank
Midden-Nederland1, met in de reactie een duiding van de uitspraak van de
voorzieningenrechter en een reflectie op de vraag of ten gevolge van de
uitspraak reparatiewetgeving noodzakelijk is.2 Op 21 september jl. is de
motie van de leden Bontenbal (CDA) en Stoffer (SGP) aangenomen.3 In
deze motie wordt de regering verzocht een onderzoek te starten naar de
wettelijke mogelijkheden om gemeenten meer ruimte te geven om grond
en vastgoed uit te geven bij plannen waarmee maatschappelijke
meerwaarde wordt gerealiseerd en waarbij één-op-ééncontracten
aangegaan kunnen worden met lokale niet-commerciële partijen.
Er bestaat als gevolg van het Didam-arrest4 onduidelijkheid over de
rechtsgevolgen van overeenkomsten die niet conform de regels van het
Didam-arrest (niet «Didam-conform») tot stand zijn gekomen. Dit leidt in
de praktijk tot onzekerheid. Dit is onwenselijk. Er loopt hierover op dit
moment een cassatieberoep tegen een arrest van het gerechtshof
Arnhem-Leeuwarden.5 Daarnaast overweegt de rechtbank MiddenNederland prejudiciële vragen te stellen aan de Hoge Raad over onder
meer de rechtsgevolgen van een overeenkomst die niet «Didam-conform»
tot stand is komen.6 Ik wil het oordeel van de Hoge Raad in het cassatie-

1

ECLI:NL:RBMNE:2023:1244.
Brief van de Vaste Commissie van Binnenlandse Zaken van 7 april 2023, kenmerk 2023Z06176/
2023D314737.
3
Kamerstukken II, 2023/24, 36 410, nr. 27.
4
Hoge Raad, van 26 november 2021, ECLI:NL:HR:2021:1778.
5
Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, 4 april 2023, ECLI:NL:GHARL:2023:2796 (in bodemprocedure
zaak Didam).
6
Rechtbank Midden-Nederland, 24 mei, ECLI:NL:RBMNE:2023:2418.
2

kst-36410-VII-85
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 410 VII, nr. 85

1

beroep en over eventuele prejudiciële vragen afwachten. Pas daarna kan
ik oordelen of wetgeving nodig en wenselijk is.
Gemeenten moeten bij de verkoop van gronden ruimte hebben om
plannen te selecteren waarmee een maatschappelijke meerwaarde kan
worden bereikt. Het Didam-arrest staat niet in de weg om bij de selectieprocedure maatschappelijke belangen of de hoedanigheid van de koper
mee te nemen. Een gemeente heeft beleidsruimte bij het opstellen van
selectiecriteria. Het is niet nodig wetgeving op te stellen. In deze brief zal
ik dit nader toelichten en daarmee zal ik de motie van de leden Bontenbal
en Stoffer afdoen.
Na een korte toelichting op het Didam-arrest van de Hoge Raad van
26 november 2021 geef ik een reactie en duiding op bovengenoemde
uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland. Hierbij betrek ik een drietal
ontwikkelingen die zich na deze uitspraak hebben voorgedaan, te weten
het arrest van 4 april 2023 van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden in de
bodemprocedure in de zaak Didam7, het cassatieberoep dat tegen dit
arrest bij de Hoge Raad is ingesteld en prejudiciële vragen die de
rechtbank Midden-Nederland overweegt te stellen aan de Hoge Raad over
de gevolgen van het Didam-arrest voor overeenkomsten die niet conform
het Didam-arrest tot stand zijn gekomen. Daarnaast ga ik in op de
bovengenoemde motie van de Leden Bontenbal en Stoffer.
Didam-arrest
De Hoge Raad heeft op 26 november 2021 (in kort geding) het Didamarrest gewezen.8 In het Didam-arrest heeft de Hoge Raad overwogen dat
overheidslichamen ook bij het aangaan en uitvoeren van privaatrechtelijke
overeenkomsten de algemene beginselen van behoorlijk bestuur,
waaronder het gelijkheidsbeginsel, in acht moeten nemen. Uit het
gelijkheidsbeginsel vloeit voort dat een overheidslichaam bij verkoop9 van
een onroerende zaak (potentiële) kopers van deze onroerende zaak, een
gelijke kans moet bieden. De selectie moet plaatsvinden aan de hand van
objectieve, toetsbare en redelijke criteria. Een openbare selectie geldt
alleen indien er meerdere gegadigden zijn of redelijkerwijs te verwachten
is dat er meerdere gegadigden zullen zijn. Deze mededingingsruimte hoeft
niet te worden geboden indien bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag
worden aangenomen dat op grond van objectieve, toetsbare en redelijke
criteria slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de
aankoop. Het overheidslichaam dient voorafgaand aan de verkoop zijn
voornemen daartoe op een dusdanige wijze bekend te maken dat een
ieder daarvan kennis kan nemen, ook als er slechts één serieuze
gegadigde is.10
Het Didam-arrest heeft veel stof doen opwaaien en heeft tot veel vragen
geleid. Om een deel van de ontstane onduidelijkheid weg te nemen is
begin 2022 op de webpagina Volkshuisvesting Nederland van het
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties een (juridische)

7

ECLI:NL:GHARL:2023:2796.
ECLI:NL:HR:2021:1778.
9
Het Didam-arrest is niet alleen van toepassing bij verkoop, maar onder meer ook bij erfpacht,
huur en kavelruil.
10
Zie ook beantwoording door de Minister voor VRO van vragen van het lid Pouw-Verweij
(JA21) over het bericht «Uitspraak in supermarktoorlog Didam bedreigt Nederlandse
woningbouw» (ingezonden 3 december 2021), Kamerstukken II, 2021/22, Aanhangsel, 1350 en
beantwoording door de Minister voor VRO van vragen van lid Geurts (CDA) over de gevolgen
van de Hoge Raad uitspraak «overheid moet gelijke kansen bieden bij uitgifte grond»
(ingezonden 31 december 2021), Kamerstukken II, 2021/22, aanhangsel 1351.
8

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 410 VII, nr. 85

2

factsheet gepubliceerd, met vragen en antwoorden over dit arrest.11 In
november 2022 is de Handreiking implementatie van het arrest Didam in
het gemeentelijke grond(uitgifte) beleid ten behoeve van vastgoed en
gebiedsontwikkeling gepubliceerd. De handreiking is door prof. dr. ir. A.G
Bregman geschreven in opdracht van het ministerie BZK, de Neprom, de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de Vereniging van Grondbedrijven. In deze handreiking worden handvatten geboden voor de
selectieprocedure. Vooruitlopend op deze handreiking heb ik bij brief van
22 juni 2022 gemeenten geïnformeerd over hoe het Didam-arrest kan
worden geïmplementeerd in het gemeentelijk beleid. Ook kunnen
gemeenten ondersteuning vragen bij het Expertteam Woningbouw voor
advies over diverse vraagstukken rond gebiedsontwikkeling.
Na het Didam-arrest is ook een groot aantal rechterlijke uitspraken
verschenen die aan het arrest nadere duiding geven, waaronder de
eerdergenoemde uitspraak van 22 maart 2023 van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland. In deze uitspraak gaat de
voorzieningenrechter in op twee belangrijke aspecten die aan de orde zijn
in het kader van het Didam-arrest.
Terugwerkende kracht
Het eerste aspect betreft de vraag of het Didam-arrest ook van toepassing
is op overeenkomsten die zijn gesloten voordat het Didam-arrest op
26 november 2021 werd gewezen («terugwerkende kracht»). Uit de
uitspaak van de voorzieningenrechter d.d. 22 maart 2023 van de rechtbank
Midden-Nederland en het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 4 april
2023 blijkt dat het Didam-arrest terugwerkende kracht heeft op gesloten
koopovereenkomsten. De overweging daarbij is dat de Hoge Raad zijn
uitspraak niet heeft beperkt tot overeenkomsten die na een bepaalde
datum zijn gesloten. Het gaat om een logische invulling van bestaand
recht. Bij het sluiten van privaatrechtelijke overeenkomsten moeten
overheidslichamen zich houden aan het gelijkheidsbeginsel. Dat volgt uit
artikel 3:14 van het Burgerlijk Wetboek.12 Met een openbare selectieprocedure moet er mededingingsruimte worden geboden als er meerdere
gegadigden zijn.
Het oordeel van de voorzieningenrechter van de rechtbank MiddenNederland (en het arrest van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden) is niet
onverwacht. Ook uit eerdere uitspraken is af te leiden dat het Didam-arrest
van toepassing wordt geacht op overeenkomsten die zijn gesloten voor
het Didam-arrest.13 De Hoge Raad heeft in het arrest-Didam geen
overgangsregels geformuleerd, noch aangegeven hoe met overeenkomsten die zijn gesloten voor het Didam-arrest moet worden omgegaan.
Dit betekent dat de regels uit het Didam-arrest ook van toepassing zijn op
overeenkomsten die zijn gesloten voordat de Hoge Raad deze op
26 november 2021 in zijn arrest formuleerde.

11

Gronduitgifte overheden (arrest Didam) | Grondbeleid | Home | Volkshuisvesting Nederland.
Vraag 12 van de factsheet is aangepast naar aanleiding van de uitspraak d.d. 22 maart 2023
van de rechtbank Midden-Nederland, CLI:NL:RBMNE:2023:1244 en het arrest van 4 april 2023
van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden ECLI:NL:GHARL:2023:2796.
12
In artikel 3.14 van het Burgerlijk Wetboek is bepaald dat een bevoegdheid die krachtens het
burgerlijk recht aan een overheidslichaam toekomt, niet mag worden uitgeoefend in strijd met
geschreven of ongeschreven regels van publiekrecht. Daaronder valt ook het gelijkheidsbeginsel.
13
Bijvoorbeeld, Rb. Noord-Holland 20-10-2022, ECLI:NL:RBNHO:2022:9333 en voorzitter van de
rechtbank Midden-Nederland 18 maart 2022, ECLI:NL:RBMNE:2022:1017.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 410 VII, nr. 85

3

Rechtsgevolgen
Wat de rechtsgevolgen zijn voor overeenkomsten die in strijd met het
gelijkheidsbeginsel tot stand zijn gekomen is een vraag die nog niet in
hoogste instantie door de Hoge Raad beantwoord is. Het is nog niet
duidelijk of privaatrechtelijke overeenkomsten die in strijd met het
gelijkheidsbeginsel tot stand zijn gekomen nietig14 of vernietigbaar15 zijn,
of rechtsgeldig en onaantastbaar zijn. De rechtspraak en literatuur is op dit
punt niet eenduidig. Hier heeft de Hoge Raad zoals gezegd zich nog niet
over uitgelaten.
De voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland komt in de
uitspraak van 22 maart 2023 tot het oordeel dat de gesloten koopovereenkomst in strijd is met het gelijkheidsbeginsel en nietig is. Het gerechtshof
Arnhem-Leeuwarden komt in het arrest op 4 april 2023 tot een ander
oordeel. Het gerechtshof overweegt dat de (koop)overeenkomsten
gesloten in strijd met het gelijkheidsbeginsel vernietigbaarheid zijn.
Inmiddels is tegen het arrest van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden
cassatie bij de Hoge Raad ingesteld. Verder spreekt de rechtbank
Midden-Nederland in haar uitspraak van 24 mei 202316 het voornemen uit
om prejudiciële vragen17 te stellen aan de Hoge Raad over de rechtgevolgen van het Didam-arrest voor (koop)overeenkomsten. Eén van de
vragen is of het relevant is of de overeenkomst vóór of na het Didamarrest is gesloten en wat mogelijke (nieuwe) uitzonderingen op de
hoofdregel kunnen zijn.
De onduidelijkheid leidt in de praktijk tot onzekerheid. Dit is onwenselijk.
Ik acht het dan ook een goede ontwikkeling dat er cassatie is ingesteld
tegen het arrest van het gerechtshof Arnhem-Nijmegen en dat er mogelijk
door de rechtbank Midden-Nederland prejudiciële vragen worden gesteld
aan de Hoge Raad. Ik wil het oordeel van de Hoge Raad in het cassatieberoep en naar aanleiding van de prejudiciële vragen afwachten. Daarna
kan ik oordelen of wetgeving nodig en wenselijk is.
Selectiecriteria
De motie van de leden Bontenbal en Stoffer roept op om een onderzoek te
starten naar de wettelijke mogelijkheden om gemeenten meer ruimte te
geven om grond en vastgoed uit te geven bij plannen waarmee
maatschappelijke meerwaarde wordt gerealiseerd en waarbij één-op-één
contracten aangegaan kunnen worden met lokale niet-commerciële
partijen. Ik onderschrijf dat gemeenten bij de verkoop van gronden ruimte
moeten hebben om plannen te selecteren waarmee een maatschappelijke
meerwaarde kan worden bereikt. Het Didam-arrest staat hier niet aan in
de weg. Ik licht dit in het onderstaande toe.
Een gemeente heeft beleidsruimte bij het opstellen van selectiecriteria.
Een één-op-één selectie is mogelijk als op voorhand reeds vaststaat dat er
slechts één serieuze gegadigde is. Een woningbouwcorporatie kan
14

Nietigheid wil zeggen dat een overeenkomst van rechtswege – automatisch en dus zonder dat
daar een aparte handeling voor nodig is – ongeldig is. Nietigheid heeft terugwerkende kracht
en werkt terug tot het moment waarop de rechtshandeling is verricht.
15
Vernietigbare overeenkomsten zijn geldig, totdat deze worden vernietigd. Zolang er geen
partijen zijn die de vernietigbaarheid inroepen, blijven de overeenkomsten bestaan. Dit is een
belangrijk verschil met nietigheid van een overeenkomst.
16
ECLI:NL:RBMNE:2023:2418.
17
Een prejudiciële vraag is een rechtsvraag van een rechter aan de Hoge Raad over de uitleg van
een rechtsregel. Het gaat om vragen die zich voordoen in een concrete zaak die bij een
rechtbank of hof in behandeling is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 410 VII, nr. 85

4

bijvoorbeeld de enige serieuze gegadigde zijn voor de bouw van sociale
huurwoningen, vanwege een aan hem opgedragen (wettelijke) taak en
eerder opgedane ervaring.18 Zijn er meerdere serieuze gegadigden dan is
een openbare selectieprocedure het uitgangspunt. Het toepassen van een
openbare selectieprocedure biedt voordelen: transparantie en het bieden
van gelijke kansen, waarmee ook het risico van favoritisme en willekeur
wordt verkleind en de waarde voor de samenleving wordt geoptimaliseerd.
Selectiecriteria kunnen behalve op criteria als prijs, loting, «first come,
first served» en planning ook zien op kwalitatieve criteria, zoals het in
staat zijn om het desbetreffende plan overeenkomstig de door de
gemeente gewenste vorm van planuitvoering te realiseren,
duurzaamheid, beoogde integraliteit, het behalen van bepaalde
maatschappelijke doelen, als ook de aard, hoedanigheid en bekwaamheid
van de beoogde contractspartij of het bieden van kansen aan partijen die
op de markt in kwestie een achterstand hebben.Hiermee hebben
gemeenten de mogelijkheid om voor een gewenste ontwikkeling op een
locatie niet de hoogste prijs leidend te laten zijn bij een selectie, maar de
nadruk te leggen op andere criteria zoals de hoedanigheid en geschiktheid
van de partij, maatschappelijke meerwaarde of een lokale binding.
Ook kunnen er voorwaarden worden gesteld aan de te selecteren partij.
Een partij moet bijvoorbeeld ervaring hebben met de opgave of er worden
eisen aan de solvabiliteit gesteld. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht
aan woningbouwplannen van wooncoöperaties of (andere) burgerinitiatieven, waarmee bewoners een gemeenschappelijke woonvorm wensen
te realiseren, zoals ouderen die graag geclusterd willen wonen en naar
elkaar om kijken.
In de brief van 22 juni 2022 heb ik gemeenten toegelicht dat zij er goed
aan doen om voor bijvoorbeeld verkoop, erfpacht en verhuur de wijze van
selecteren, vast te leggen in beleid. In het beleid kan de selectieprocedure
voor verkoop, verhuur of uitgifte in erfpacht worden beschreven, worden
aangegeven welke proceduretermijnen worden gehanteerd, de (web)locatie van publicatie worden aangewezen en de mogelijke criteria die bij de
selectie worden gehanteerd.
Verschillende gemeenten hebben inmiddels hun beleid aangepast. Een
aantal voorbeelden is te vinden op de website van de Vereniging van
Grondbedrijven.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
H.M. de Jonge

18

Zie ook Zie Rechtbank Midden-Nederland 22 augustus 2022, ECLI:NL:RBMNE:2022:3350 en de
Handreiking implementatie van het arrest Didam in het gemeentelijke grond(uitgifte) beleid
ten behoeve van vastgoed en gebiedsontwikkeling van prof. dr. ir. A.G Bregman, blz. 19.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 410 VII, nr. 85

5