Eindrapportage
Programma SPEER
Terugblik op de invoering
van ERP bij Defensie

Auteurs / redactie:
Ministerie van Defensie:
vice-admiraal J.G. van der Burg

Eindrapportage
Programma SPEER
Terugblik op de invoering
van ERP bij Defensie

commandeur van de elektrotechnische dienst ir. J. Vos
dr. R. Schimmel
A.A.H. van Poecke MBA
kapitein-ter-zee van de technische dienst ir. W. Helleman
PBLQ HEC:
mw. drs. D. Meijer
drs. J.E. van Veenen

© Sdu Uitgevers, november 2013
ISBN 978 90 1257 9711
Ontwerp omslag en binnenwerk
Smidswater

Auteurs / redactie
Ministerie van Defensie:
vice-admiraal J.G. van der Burg
commandeur van de elektrotechnische dienst ir. J. Vos
dr. R. Schimmel
A.A.H. van Poecke MBA
kapitein-ter-zee van de technische dienst ir. W. Helleman
PBLQ HEC:
mw. drs. D. Meijer
drs. J.E. van Veenen

Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand of openbaar gemaakt in enige vorm of
op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of op enige
andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.

PBLQatie nr. 43
Hoewel aan de totstandkoming van deze uitgave de uiterste zorg is besteed, kan voor
de afwezigheid van eventuele (druk)fouten en onvolledigheden niet worden ingestaan en
aanvaarden de auteur(s), redacteur(en) en uitgever deswege geen aansprakelijkheid voor
de gevolgen van eventueel voorkomende fouten en onvolledigheden.
Meer informatie over deze en andere uitgaven kunt u verkrijgen bij:
Sdu Klantenservice
Postbus 20014
2500 EA Den Haag
T 070 - 378 98 80
I www.sdu.nl/service

Sdu Uitgevers, 2013

De volgende papernotes zijn verschenen:
1. Informatisering: spel zonder grenzen (1994) – prof. dr. E.J.J.M. Kimman
2. Het recht van overheidsinformatisering (1995) – mr. V.A. de Pous
3. Lichtsporen en luchtspiegelingen (1996) – drs. S.B. Luitjens (red.)
4. Voorbij 2000 … (1997) – drs. S.B. Luitjens, mw. H. Krijgsman-Heersink en
mr. V.A. de Pous
5. Oups! (1998) – dr. B. Scheepmaker
6. Digitaal Documentbeheer (1998) – dr. J.J.M. Uijlenbroek
7. Op weg naar E-day; De euro in de overheidsinformatisering (1998) –
drs. J.A. Perlee en drs. M. Rijn
8. E-commerce; Elektronisch zaken doen bij de overheid (2000) – ir. P.P van der Hijden,
dr. A. Jonk, drs. A.W.M. Lasance en dr. J.J.M. Uijlenbroek
9. Het Resultaat Geteld; Over verantwoording en informatievoorziening (2000) –
dr. R. van Dael, drs. W.J. van Gelder en dr. A. Jonk
10. Overheid in het web; Naar een toegankelijke overheidssite (2001) –
dr. A.G. Arnold, drs. L.C. Swennen, drs. P.B. Nederkoorn en R.M. Herpel
11. De politieke partij in de netwerksamenleving (2002) – dr. A. Jonk en
G. van Velzen (red.)
12. Informatiebeveiliging voor de overheid (2002) – mw. B.J. Glashouwer re ri cisa,
drs. M. de Graaf, ir. J.M. Meij, mw. drs. P. Mettau en ir. P. Wielaard
13. De I-functie verklaard (2002) – dr. R. van Dael en drs. I. Henneman
14. Aanbesteden van ICT projecten (2003) – mr. J.C.H. van Berkel, ir. A. Bloembergen,
dr. A. Jonk en C. Kolk
15. Van ontwijken naar uitwijken (2003) – dr. M.E.M. Spruit, ing. G.A. Ven,
drs. W.B.M. Vrouwenvelder en ir. P. Wielaard
16. Andere overheid, andere bedrijven, andere systemen (2004) – ir. L.H.M. Matthijssen,
dr. R. van Dael en F. Heijink
17. De moderne informatiehuishouding van de digitale overheid, het archief op het
bureau (2005) – dr. A.G. Arnold en mw. B.J. Glashouwer re ri cisa
18. SONAR – Aansturen van complexe overheidsprojecten (2005) – drs. G.H.P. van den
Berg en S.A.J. Munneke
19. De uitvoeringsorganisaties in Europa; Niet langer een muurbloem (2006) –
drs. E.J. Mulder
20. Eitjes tikken; Bij het afscheid van Siep Eilander (2006) – drs. M.M. Frequin,
drs. S.B. Luitjens en drs. L.J.E. Smits
21. Naar een goed gebruik van het burgerservicenummer (BSN) (2007) –
mw. drs. P.R.B. Heemskerk, mr. drs. T.F.M. Hooghiemstra, mr. J.N. van Lunteren,
mw. drs. P. Mettau en drs. D. Schravendeel
22. Voor alle zekerheid; Over adviezen, audits en contra-expertises: een gids voor
ICT-opdrachtgevers in de publieke sector (2007) – ir. A Bloembergen,
drs. A. Glass en ir. C.L. Wauters emea

23. Gedwongen nering; ICT dienstverlening in een gebonden klant-leverancier relatie
(2007) – drs. M.F.M. Bom en dr. ir. K. Rijniersce
24. Elf Bommen en Granaten; Columns van Rob Meijer in de Automatiseringsgids
(2007) – drs. R.A.M. Meijer
25. Opgeruimd staat netjes? Uitbesteden van ICT in de publieke sector (2008) –
ir. C.L. Wauters emea, dr. M.E.M. Spruit en ing. M.R. Vermeulen mcm
26. Games in het openbaar bestuur; Wat zijn de spelregels? (2008) –
mw. drs. M. van de Vecht mpim
27. Langs elkaar heen; Over geïntegreerde dienstverlening in het publieke domein
(2009) – drs. G.H.P. van den Berg, mr. drs. T.F.M. Hooghiemstra, drs. O. Kinkhorst,
mr. J.N. van Lunteren, B. Luxemburg, dr. A. van Venrooy en mw. drs. J. Vosse mpim
28. Eerlijk bestek; Handleiding praktisch aanbesteden (2009) – mr. J.C.H. van Berkel
en ir. P. Wielaard
29. Referentiearchitecturen: niet alleen voor architecten! (2009) – drs. R.A.M. Meijer,
mw. J.M. van Rooij MScFS en mw. drs. M. Stam mpim
30. Duurzaam bestuur(d); Bouwstenen voor duurzame bedrijfsvoering en groene ICT
(2009) – drs. J.A.B. Walschots mpim, drs. A.M. Jansen en drs. A. de Jager
31. De informatiepositie van de patiënt (2010) – mw. drs. R.A.E. Gerads,
mr. drs. T.F.M. Hooghiemstra, dr. A.G. Arnold en mw. drs. A.D. van der Heide MCM
32. Beter slim gejat dan slecht bedacht. Over de internationale uitwisseling van ICT
best practices (2010) – drs. J. Romme MPIM
33. Web 2.0 & Social Media ‘een routekaart’ (2011) – drs. G.H.P. van den Berg,
mw. drs. S. Naghib-Bukman, drs. M.A. de Rooij MCM en drs. C. van der Werf
34. Portfoliomanagement; Een hoofdtaak van de CIO (2011) – drs. A. Beetsma,
ir. H. van Beusekom, drs. A.M. Bos, U. Groen MMC, drs. R.A.M. Meijer,
ir. P. van Rotterdam, mw. ir. F.F. Westbroek en drs. C. van der Werf
35. Loonaangifteketen. De aorta van BV Nederland (2011) – M.D. van Dijk, M.G.M.
Driessen RA, C.H.A.M. Ewalds RA RC, mw. drs. D. Meijer, drs. M. de Roos EMIA RO,
E.J.M. Ruiterman, mw. drs. W.N. Sonneveld EMIA RO en ir. C.L. Wauters EMEA RE
36. De CIO kan het niet alleen (2011) – drs. C. van der Werf en dr. J.M. van Veen
37. Businesscases: het kompas van de bestuurder (2012) – drs. R.A.M. Meijer,
mw. drs. W.N. Sonneveld EMIA RO en drs. N. van Baarsen RE RI
38. E
 uropa: wat doe je ermee? EU-professionalisering voor overheden (2012) –
mw. mr. M. Baptist-Fruin, drs. E.J. Mulder en drs. P. van Wersch
39. Risicomanagement: Bouwen aan zekerheden. Ingrediënten voor succes (2012) –
dr. K.F.C. de Bakker PMP, R.J. Mollema RE RA en ir. C.L. Wauters EMEA RE
40. De kinderopvangketen. Het verbinden van beleid, uitvoering en ICT (2012) –
drs. M. de Rooij
41. De burger kan het niet alleen. Digitale dienstverlening die past bij digitale vaardig­
heden van burgers (2013) – mw. drs. Y. Bommeljé en P.A. Keur MSc
42. Evidence based loopbaanbeleid (2013) – mw. C.M.F. Schellekens MSc.

De volgende notebooks zijn verschenen:
1. Overheidsinformatisering: het taaie ongerief (1999) – prof. ir. P.A. Tas

Inhoudsopgave

en drs. S.B. Luitjens
2. Designing electronic document infrastructures (1997) – dr. J.J.M. Uijlenbroek
3. Beheerst beheren; beheer van ICT voorzieningen uit managementoptiek (2000) –
ir. H.A. Spanjersberg en mr. dr. ir. Th.J.G. Thiadens
4. ‘mijnoverheid.nl’; publieke dienstverlening in de toekomst (2005) –
mw. drs. P. Mettau

Voorwoord

9

Samenvatting
1.
Inleiding
2.
Ambitie en grand strategy
3.
Programmabesturing en business case
4.
Programma-uitvoering
5.
Doelbereiking en afbouw programma

11
11
12
14
15
17

Overige publicaties:
1. Zakboekje preventie cybercrime (2008) – mw. B.J. Glashouwer RE RI CISA en
dr. M.E.M. Spruit
2. Exploring Identity Management and Trust (2008) – drs. N. Ducastel,
mw. drs. P.R.B. Heemskerk, mr. M.W.I. Hillenaar, mr. drs. T.F.M. Hooghiemstra,
mw. drs. B.M. van Rijt, drs. D. Schravendeel, drs. L.J.E. Smits en dr. J.M. van Veen
3. 20 jaar HEC 1988–2008 (2008) – mw. drs. B.M. van Rijt-Valkenburg
4. The Devil is in the Detail (2009) – mw. Ms C.l. Langejans MA
5. Op de golven van Europa (2010) – drs. L.J.E. Smits, mr. drs. T.F.M. Hooghiemstra,
drs. E.J. Mulder, mw. drs. M. van Beurden, mr. A.W.H. Docters van Leeuwen
en mr. L.J. Brinkhorst
6. Leren van de Buren (2010) – drs. L.J.E. Smits, mr. J.N. van Lunteren,
drs. J.E. van Veenen, ir. M.R. Vermeulen MCM, drs. J. Romme MPIM,

Inleiding
1.
Waarom dit eindrapport over SPEER?
2.
Leeswijzer
3.
Het Ministerie van Defensie in kort bestek en het belang
van ERP voor de inzetbaarheid van de krijgsmacht

19
20
20

drs. M.A. de Rooij MCM, drs. E. Linke en drs. A.M. de Kamper
7. 10 jaar HEC Traineeprogramma, “verbinder word je niet zomaar” (2010) –
dr. A.G. Arnold en mw. D. Sytsema
8. Eyes only – Over de ragfijne balans van de duivelsdriehoek: het evenwicht tussen
functionaliteit, veiligheid en geld (2011) – N. Laagland, drs. J.P. Otter en
ir. P. Wielaard
9. Lissabon in Den Haag – De gevolgen van het Verdrag van Lissabon voor politiek en
bestuur in Den Haag (2011) – drs. E.J. Mulder, mw. L. Abrahamse MA en

Hoofdstuk 1
Kroniek van het programma
1.1 De start van het programma
1.2 De eerste herijking: SPEER weer Spits
1.3 De tweede herijking: de Tussenbalans
1.4 De derde herijking: de beleidsbrief/reorganisaties
1.5 De afronding en de overdracht

25
25
31
36
38
40

mw. drs. I. de Boer
10. TRENDS – Het Haagse leger? 14 experts over de toekomst van de publieke sector
(2012) – mr. drs. T.F.M. Hooghiemstra, mw. L. Wijnants en mw. drs. B.M. Valkenburg
(red.)
11. TRENDS – De publieke sector innoveert. 15 experts over innovatie binnen de
publieke sector (2013) – mw. C.N. van den Burg, mw. drs. D. Meijer,
prof. dr. M. Thaens en mw. L. Wijnants (red.)

Hoofdstuk 2
Doelen en grand strategy
2.1 De initiële doelstellingen van het programma
2.2 De grand strategy
2.3 Scopeaanpassingen
2.4 Uitgangspunten bij het formuleren van programmadoelstellingen
2.5 Het nieuwe besturingsmodel als driver voor de verandering

43
43
46
49
50
53

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

Hoofdstuk 3
Governance en programma-aanpak
3.1 Het effect van hoge ambitie: complexe planning van de
voortbrenging bij SPEER
3.2 De behoefte aan inhoudelijke regie
3.3 De programmabesturing in de praktijk
3.4 De uitdaging bij het bestuur en de uitvoering
in de eerste jaren
3.5 De uitdaging bij het bestuur en de uitvoering
in de jaren 2007 - 2010
3.6 De uitdaging bij het bestuur en de uitvoering
in de latere jaren (2010 – 2013)
3.7 De programma-aanpak in de praktijk
3.8 Welke rol speelde de industrie?
3.9. Financiële besturing van het programma SPEER

55

Voorwoord

56
57
59
65
‘SPEER, het ging niet vanzelf’
66
69
73
80
83

Hoofdstuk 4
De realisatie van de hoofddoelstellingen en de transitie
naar de lijn
4.1 De realisatie van de vier hoofddoelstellingen
4.2 De transitie naar de lijn

89
89
95

BIJLAGE
Overzicht kamerstukken over SPEER
Overzicht gebruikte afkortingen
Over de auteurs
PBLQ

101
102
103
105

Dit eindrapport schetst het verloop van een van de grootste verander­
trajecten bij Defensie sinds de eeuwwisseling. Dit ministerie is sinds
2003 bezig met het verbeteren van de bedrijfsvoering. Het betreft
ingrijpende wijzigingen in de organisatie, de standaardisatie van werkprocessen en de introductie van geïntegreerde informatie­systemen
met één basisadministratie.
Het programma SPEER is ingericht om de beoogde veranderingen in
werkprocessen en de bijbehorende opbouw van informatiesystemen
vorm te geven en door te voeren. Het gaat om de voor Defensie cruciale
processen met betrekking tot financiën en materieellogistiek. Er is nu
zoveel bereikt dat dit programma in de zomer van 2013 is beëindigd.
De inmiddels vernieuwde organisatie is goed in staat om op eigen benen
de laatste stappen te zetten in de overgang naar het nieuwe systeem.
Daarmee staat een fundament waarmee Defensie de komende jaren
vooruit kan. Ik ben daar trots op.
Het ging niet vanzelf. Het programma SPEER en de Defensieorganisatie
hebben de afgelopen jaren veel geleerd over het gelijktijdig wijzigen van
organisatie, bedrijfsvoering en ICT, terwijl er ook nog bezuinigd moest
worden. Het is goed om via deze eindrapportage inzicht te geven in wat
er allemaal rond SPEER is gebeurd en bereikt. Ik hoop dat velen binnen
en buiten Defensie daar hun voordeel mee kunnen doen.
Drs. E.S.M. Akerboom
Secretaris-generaal van het Ministerie van Defensie

9

PBLQ HEC
PBLQatie 43

10

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

Samenvatting

1. Inleiding
Aan het begin van de eenentwintigste eeuw heeft Defensie de strategische keuze gemaakt voor een structureel betere aansluiting tussen
operationele inzet, bedrijfsvoering en informatievoorziening. In plaats
van de eigenstandige krijgsmachtdelen met eigen informatievoorziening
zou heel Defensie met een geïntegreerde informatievoorziening op
basis van een standaardpakket moeten gaan werken. Het programma
SPEER is in 2004 ingericht om het gekozen ERP-systeem SAP1 voor
de finan­ciële en materieellogistieke functie bij Defensie als geheel te
implementeren. De ambitie van Defensie komt naar voren in de naamgeving: Strategic Process and ERP Enabled Re-engineering.
Dit programma SPEER is in juli 2013 beëindigd en de verantwoordelijkheid voor de afronding van de migraties, de verdere ontwikkeling van
het beheer van de werkprocessen en informatievoorziening is aan de
(inmiddels sterk gewijzigde) Defensie-organisatie overgedragen.
Het programma SPEER heeft een enorme inzet gevraagd. De afgelopen
jaren is de Tweede Kamer daarover via voortgangsrapportages
geïn­formeerd. De laatste betreft de periode tot en met juni 2013.
In deze eindrapportage kijkt Defensie terug op het programma als
geheel. In de kroniek geven de auteurs een chronologische beschrijving
van de belangrijkste gebeurtenissen. Daarna gaan zij op een aantal
aspecten dieper in. De rapportage geeft een beeld van de stand van
zaken bij het einde van het programma en van de opgedane ervaringen.
De evaluatie over het bereiken van de strategische doelstellingen volgt in

1 ERP staat voor Enterprise Resource Planning, een software pakket dat (vrijwel) alle
bedrijfsfuncties in samenhang kan ondersteunen; SAP is de merknaam van het gekozen
softwarepakket.

11

PBLQ HEC
PBLQatie 43

de loop van 2015, na afronding van de laatste migraties naar het basissysteem.
In de volgende paragrafen komen achtereenvolgens de ambitie en
grand strategy, programmabesturing, programma-uitvoering, doel­
bereiking en programma-afbouw aan de orde.

2. Ambitie en grand strategy
De strategische keuzen van Defensie in de jaren 2000 – 2004 en de in
die jaren aangelopen reorganisatie SAMSON vormen het voortraject
van SPEER. De wens tot verbetering van de operationele inzet en de
invoer van een nieuw besturingsmodel leidde tot de introductie van de
Commandant der Strijdkrachten (CDS) en de vorming van een Shared
Service Center voor materieellogistiek. Het nieuwe besturingsmodel
ging samen met de introductie van geïntegreerde informatie­voorziening
met behulp van een ERP-systeem.
ERP maakt het mogelijk organisatiebreed de processen te standaar­
diseren en te integreren. Bij Defensie had elk onderdeel zijn eigen
bedrijfsvoeringsprocessen en -systemen en die systemen waren soms
al tientallen jaren oud. Van tevoren was daarmee helder dat SPEER
een ambitieus programma was dat zou ingrijpen in de hele defensieorganisatie. Het programma SPEER had vier doelstellingen, die ieder
zowel een standaardisatie- als een integratiecomponent had:
- de effectievere materieellogistieke ondersteuning bij (joint) operaties;
- de ondersteuning van het nieuwe besturingsmodel van Defensie;
- meer doelmatigheid;
- de verbetering van het beheer van de informatievoorziening door
vervanging vele legacy-systemen door één ERP-systeem.
Om deze doelstellingen te realiseren, koos het programma voor de grand
strategy waarbij standaardisatie en integratie tegelijkertijd plaatsvonden:
in één stap van verzuilde bedrijfsvoering en gefragmenteerde informatie­
voorziening naar volledig geïntegreerde bedrijfsvoering en informatievoorziening (BV en IV). Het voordeel van deze strategie was dat Defensie
de beoogde baten in één keer kon incasseren, terwijl de implementatiekosten het laagst zouden zijn. De risico’s van standaardisatie en integratie

12

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

13

werden echter op elkaar gestapeld en namen meer dan evenredig
toe. Defensie was zich daarvan bewust, maar onder druk van zware
bezuinigingen viel de keuze toch op deze risicovolle strategie.
De keuze voor de grand strategy is van grote invloed geweest op de organisatorische en technische complexiteit van het programma. Niet alleen
was het aantal te managen afhankelijkheden bij de ERP-implementatie
groot, ook ontstond in technische zin een forse uitdaging. Daar kwam bij
dat de gangbare sturingsprincipes van Defensie (checks
& balances) het programma in de weg zaten. Het doorvoeren van standaardisatie of integratie vergt immers integrale zeggenschap en daarvan
was binnen het programma zeker in de aanvangsfase geen sprake.
De relatie tussen de reorganisatie (SAMSON, 2002 - 2005) en de implementatie van ERP voor materieellogistiek en financiën (ERP M&F) kwam
aanvankelijk niet van de grond. Het departement was in deze periode
volledig in beslag genomen door de lastige introductie van de nieuwe
bestuursvorm, die bovendien nog diverse malen werd aangepast.
Voor een goede verankering was een concrete visie nodig die verder ging
dan de formulering van inmiddels belangrijk geworden bezuinigingsdoelstellingen. Goed zicht op de bijdrage die ERP kon leveren aan beter
bestuur en betaalbaarheid van de krijgsmacht ontbrak. Het programma
en SAMSON werden niet in samenhang bestuurd.
SPEER kwam mede daardoor in 2006 enigszins los te staan van de lijnorganisatie. Dit leidde onder meer tot beperkte bereidheid om personeel
met mandaat aan het programma te leveren, een zoektocht naar bottom
up-acceptatie en weinig procesinnovatie. Daarop werden vanaf 2007 de
SPEER-activiteiten gericht op de uitrol van basisfunctionaliteiten van ERP
M&F. Dit was sowieso nodig. Zolang Defensie hierover niet kon beschikken, waren ook de hogere ambities in de bedrijfsvoering (besturings­
integratie) onbereikbaar. In 2008 werd een belangrijke stap gezet toen
de financiële module van het gekozen ERP-systeem (SAP) live ging.
Positief was ook dat in 2007-2009 de visieontwikkeling een impuls
kreeg. Er kwam meer inzicht in de haalbaarheid van de doelstellingen,
waardoor het draagvlak voor het programma toenam. Ook kwam er
meer begrip van de rol die ERP speelt bij de innovatie van de bedrijfs­
voering. Dit inzicht materialiseerde bij de tweede reorganisatiegolf in
2011 (zie beleidsbrief ‘Defensie na de kredietcrisis’).

PBLQ HEC
PBLQatie 43

De grote complexiteit van het programma maakte het noodzakelijk de
scope en ambitie van het programma tot twee keer toe neerwaarts bij
te stellen (in 2006 en 2010). Ambitie en verandervermogen werden zo
weer in balans gebracht. Tevens bleek het nodig de besturing te wijzigen
en het budget te verhogen. In 2011 werd de scope voor de laatste keer
bijgesteld, dit keer om te voldoen aan vereisten van de reorganisaties in
het kader van de beleidsbrief. Enkele eerdere inperkingen van de programmascope met betrekking tot de onderhoudsbedrijven zijn toen op
budgetneutrale wijze ongedaan gemaakt. Bovendien kwam meer eigen
personeel beschikbaar voor de migratie naar SAP. Als gevolg van deze
wijzigingen duurt het langer om de doelen te realiseren: dit schuift op
van 2014 naar 2015, waardoor ook de baten pas later kunnen worden
geïncasseerd. In 2015 zal Defensie beschikken over een geïntegreerde
bedrijfsvoering en informatievoorziening met een basissysteem van SAP
voor logistiek en financiën. Dit zal een goed fundament zijn voor verdere
ontwikkeling, inclusief de hogere ambities in de bedrijfsvoering.

3. Programmabesturing en business case
Aanvankelijk sloop de verzuiling die zo kenmerkend was voor de staande
organisatie, ook het programma binnen. Dit kwam tot uiting in de
programmabesturing, de inrichting van de voortbrengingsketen, de
inrichting van migratieprocessen en de verantwoordelijkheids­verdeling
tussen Defensie en haar partners uit de industrie. Deze verzuiling werd
gaandeweg ongedaan gemaakt. Dit is onder andere bereikt door alle
belanghebbenden, zowel bestuurlijk als uitvoerend, te betrekken in de
programmabesturing.
De bestuurlijke opgave bleek groot en taai. Er moest gemeenschap­pelijk­
heid ontstaan in visies, doelstellingen, processen, gegevens, functionaliteitenbeheer, opleidingen en infrastructuur. En dit in een context die zich
hier niet bij uitstek voor leende. Maar nadat de nodige hobbels waren
genomen, zijn de stuurmiddelen om deze gemeenschappelijkheid te
bevorderen er gaandeweg gekomen en werkend gemaakt.
Een zwaar bestuurlijk programmamandaat dat alles leek te overkoepelen,
was praktisch bezien minder productief. Hoewel een dergelijk streven
volgens bedrijfskundige en vooral militaire opvattingen logisch lijkt, bleek

14

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

dit in de bestuurlijke opzet van Defensie niet zo. De bestuurlijke uitdaging
bestond in de praktijk uit het betrekken en engageren van alle belanghebbenden, het respecteren van hun invloedssferen en het hanteerbaar
maken van mankerende doorzettingsmacht. Dit is uiteindelijk volledig
gelukt met ‘Resultaat Gericht werken’. Door iedere belanghebbende het
recht te geven ‘de rode vlag te hijsen’, maar dit recht te verbinden aan de
randvoorwaarden van ‘tijdigheid’, ‘rolconformiteit’ en ‘actief stakeholderschap’, kwam sturing tot stand op het behalen van gemeenschappelijke
resultaten.
Business case. Slechts in één opzicht bleek de bestuurlijke opgave
te groot. Het gebruik van een business case in de vorm van gerichte
bezuinigingen per Defensieonderdeel of functiegebied, is geen goede
manier gebleken om een programma als SPEER te sturen. De opbrengsten van SPEER zijn uiteindelijk verwerkt in de begroting, en zijn daarin
vervlochten met opbrengsten van andere ingrijpende organisatie­
veranderingen. Het in samenhang besturen van ERP-doelstellingen,
reorganisatiedoelstellingen en begrotingsrealisatie bleek niet mogelijk.
Wel heeft de introductie van ERP het behalen van andere reorganisatieen begrotingsdoelstellingen gefaciliteerd.

4. Programma-uitvoering
Het werk van SPEER in de praktijk. In de uitvoering was het niet eenvoudig om een eenmaal ingezette koers snel te corrigeren. Nadat eind
2006 van het ‘dakpansgewijs werken’ is afgezien, duurde het nog enige
jaren tot alle naweeën van deze aanpak waren verdwenen. Veranderingen
in de aanpak bleken gepaard te gaan met doorlooptijdverliezen en
omstel­kosten. Deze koerswijzigingen waren echter wel effectief.
Het ‘denken in ketens’ was niet alleen noodzakelijk voor de staande
organisatie, maar voor het programma zelf. Er kwamen gaandeweg
betere werkvormen waarmee de verzuiling binnen het programma
verdween. De vastlegging van visies op de nieuwe bedrijfsvoering
droeg hieraan bij, maar kwam trager dan gewenst tot stand.
De rol van de industrie binnen het programma lag regelmatig onder de
loep. Hierin speelde dat Defensie in de verantwoordelijkheidsverdeling

15

PBLQ HEC
PBLQatie 43

tussen industrie en haarzelf een lastige opzet koos, waarin advies met
krachtige tegenspraak niet goed uit de verf kon komen. De partners
gingen zich daardoor vereenzelvigen met de doelstellingen en de aanpak
van Defensie.
Beproefde commerciële concepten waren niet effectief om kosten­
ontwikkelingen in het complexe SPEER-programma te reguleren.
Juist waar fixed price-contracten zijn ingezet, bleken de mogelijkheden
om tot beheersing te komen het geringst. Dit leidde later tot meer werkbare vormen onder de noemer budget boxing. Hierbij ging de prioriteit
in de contractvorming naar de gezamenlijke reductie van onzekerheden.
De kans op kostenoverschrijdingen werd zo effectief geminimaliseerd.
Tot slot was het lastig om op kleine schaal leerervaringen op te doen.
Dat kwam door de aard en daarmee de schaal van de beoogde bedrijfsvoeringvoordelen, en door de druk om deadlines te halen. De inzet van
pilotprojecten voor zowel techniek als bedrijfsvoeringmigratie schoof
daarom op naar het aantonen van de functionele werking van SAPsysteemdelen.
De omgang met ERP. ERP dwingt de inzet van best practices (inno­
vatieve manieren van bedrijfsvoering) niet af. Een ERP-systeem is meer
een bouwpakket dan een kant-en-klaar systeem gebleken. De installatie­
handleiding van het systeem vertelt de toekomstige gebruiker niet op
welke wijze de bedrijfsvoering moet worden ingericht. Er blijft ruimte
voor het aanhouden van de traditionele processen. Innovatie met ERP is
niettemin mogelijk, maar alleen als de hele organisatie daar expliciet op
stuurt.
De ideale migratievolgorde bij een veelomvattende ERP-implementatie
bestaat niet. Met de omvang van SPEER was de big bang niet mogelijk.
Het gevolg is een langdurige en lastige interim-situatie waarbij oud en
nieuw naast elkaar bestaan en belanghebbenden en gebruikers nog niet
de voordelen van het nieuwe informatiesysteem zien. Dit mag niet te lang
duren want het risico bestaat dat - naast hoge kosten en ongemak voor
gebruikers – ook het draagvlak voor de ERP-implementatie afneemt.
Het geheel van de te implementeren SAP-modules vormt niet meteen
een integraal werkend systeem. Er is een goed werkende kern die de

16

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

meeste bedrijfsfuncties ondersteunt, maar de aanvulling met enkele
voor Defensie noodzakelijke SAP-oplossingen vergt nadere integratie.
Hoewel dit gelet op de veelheid van mogelijkheden met SAP verklaarbaar is, moest Defensie de ‘techniek’ meer aandacht geven dan initieel
gedacht.
De samenwerking tussen SAP en PeopleSoft2 is niet altijd soepel en
trefzeker. Met name de ondersteuning van processen die gebruik
maken van beide systemen, bij Defensie de gereedstelling en inzet
van operationele eenheden, verloopt soms moeizaam.

5. Doelbereiking en afbouw programma
Toen SPEER in juli 2013 naar de staande organisatie ging, waren
de doelstellingen van het programma nog niet volledig gerealiseerd.
Op dat moment was meer dan 80% van de SAP-functionaliteit
op­­ge­leverd en ongeveer 50% van de beoogde migraties afgerond met dien verstande dat de goede werking van alle defensiebrede
toe­passingen al wel was aangetoond. Naar verwachting zal het basis­
systeem in 2015 zijn gerealiseerd en gemigreerd.
Bij het behalen van twee van de hoofddoelstellingen zijn er kanttekeningen. De realiseerbaarheid van de doelstelling ‘Verbetering
Ondersteuning Operationeel optreden’ wordt op dit moment beperkt
door het ontbreken van een offline versie van SAP (de Mobile Defense
Solution) en de minder goede technische integratie tussen SAP en
PeopleSoft. Het bereiken van de doelstelling ‘Verbeteren IV-beheer’
wordt beperkt door de aanwezigheid van vervuilde data in het in gebruik
zijnde ERP M&F systeem. Aan dit probleem wordt echter voortvarend
gewerkt.
De uitgangspunten die ten grondslag lagen aan de SPEER-doelstellingen
waren niet volledig ingevuld. Zo ontbeerde het programma voldoende
verankering binnen de staande organisatie, de bedrijfs­voering en organisatie waren niet stabiel, en industriële best practices ontbraken of kregen

2 Peoplesoft is het personeelsinformatiesysteem.

17

PBLQ HEC
PBLQatie 43

geen plaats. Hierdoor betekende de inrichting van ERP M&F meer werk
dan gedacht. Ook bleek dat het verandervermogen en de verander­
bereidheid van de organisatie aanvankelijk niet in balans waren met de
beleid­sambities. Dit verklaart de uitloop in de realisatie van programma­
doelstellingen. Deze situatie zijn SPEER en Defensie echter te boven gekomen. Hierdoor ontstond de basis voor de transitie van het programma
naar de staande organisatie.
Bij het einde van het programma in juli 2013 zijn alle verantwoordelijkheden en tussen- en eindresultaten overgedragen. Maar belangrijker is
daarbij dat de veranderingen die door SPEER zijn ingezet, inmiddels
onomkeerbaar zijn. Het punt is bereikt dat de staande organisatie
zelfstandig kan sturen op het behalen van ERP M&F doelstellingen.
Ook zijn de werkwijzen beschikbaar waarmee de staande organisatie
verder kan met de (door)ontwikkeling van ERP. Door de overheveling
van de activiteiten en verantwoordelijkheden van het programma naar
de staande organisatie is het veranderproces dat met SPEER is ingezet,
verduurzaamd.

18

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

Inleiding

1. Waarom dit eindrapport over SPEER?
Defensie nadert het slot van ingrijpende veranderingen in haar
bedrijfsvoering. Sinds het begin van deze eeuw werkt het Ministerie
van Defensie aan de verbetering van de bedrijfsvoering en infor­matie­
voorziening op de gebieden personeel en financiën en materieel­
logistiek (ERP M&F). Voor de beide laatste gebieden gebeurt dit in het
programma met de naam SPEER (Strategic Process and ERP Enabled
Re-engineering). SPEER is een meerjarig veranderprogramma dat zorgt
voor de defensiebrede integratie en standaardisatie van de financiële en
materieellogistieke processen met de daarvoor noodzakelijke integrale
ICT-ondersteuning. Als ERP-softwarepakket heeft Defensie in 2004
SAP geselecteerd, dat internationaal als industriestandaard wordt
beschouwd. Het programma is in januari 2005 gestart en in 2013
afgerond. Kort na dit overgangsmoment (van programma naar staande
organisatie) kijken wij terug op het programma.
Doel van dit rapport. De Minister van Defensie heeft vanaf de start
regelmatig aan het parlement gerapporteerd3 over het programma
SPEER. In de latere jaren gebeurde dit in de vorm van halfjaarlijkse voortgangsrapportages. Met dit eindrapport markeert de minister het slot
van het programma. Zij legt het verslag ter informatie voor aan het parlement. Tevens stelt zij overige geïnteresseerden ermee in de gelegenheid
kennis te nemen van de opgedane ervaringen tijdens dit complexe en dit
buitengewoon grootschalige verandertraject. Het rapport is echter geen
eindevaluatie; die is voorzien in 2015, wanneer de laatste migraties naar
het basissysteem zullen zijn voltooid.

3 Zie: Bijlage Overzicht kamerstukken m.b.t. SPEER

19

PBLQ HEC
PBLQatie 43

2. Leeswijzer
De inleiding gaat eerst verder met een korte beschrijving van het
Ministerie van Defensie en zijn recente ontwikkeling, operationeel
product en het verband met ERP en het programma SPEER.
Na de inleiding beschrijft hoofdstuk 1 de belangrijkste gebeurtenissen
in aanloop naar en tijdens de uitvoering van het programma: de kroniek
van SPEER. Deze kroniek vormt de basis voor de volgende hoofdstukken.
In hoofdstuk 2 komen de doelen en de aanpak (de grand strategy) meer
gedetailleerd aan de orde. Hoofdstuk 3 gaat in op een van de belangrijkste aspecten van het programma: de besturing van zo een grote en
veelomvattende verandering in een dynamische omgeving. Hoofdstuk
4 schetst de stand van zaken met de doelstellingen van SPEER bij het
einde van het programma, en gaat in op de uitvoering van het besluit
om het programma te beëindigen en de activiteiten over te dragen
aan de lijnorganisatie.

3. Het Ministerie van Defensie in kort
bestek en het belang van ERP voor
de inzetbaarheid van de krijgsmacht
Statuut en taken. Het bestaan van Defensie vloeit voort uit bepalingen
in de Grondwet. Artikel 97 van de Grondwet stelt dat er een krijgsmacht
is ten behoeve van de verdediging en ter bescherming van de belangen
van het Koninkrijk, alsmede ten behoeve van de handhaving en de bevordering van de internationale rechtsorde. In het licht van deze bepalingen
en de overige in de wet vastgelegde taken van de krijgsmacht hanteert
Defensie sinds de Defensienota 2000 de volgende drie hoofdtaken.
- Bescherming van het eigen en bondgenootschappelijk grondgebied,
met inbegrip van het Koninkrijk der Nederlanden in het Caribisch
gebied.
- Bevordering van de internationale rechtsorde en stabiliteit.
- Ondersteuning van civiele autoriteiten bij rechtshandhaving, rampen­
bestrijding en humanitaire hulp, zowel nationaal als internationaal.

20

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

De organisatie. Defensie is voortdurend aan veranderingen onderhevig.
Ook gedurende de looptijd van SPEER heeft defensie twee ingrijpende
organisatiewijzigingen doorgemaakt. De eerste, SAMSON, vond plaats
in de jaren 2002 – 2005, toen de functies van de Bevelhebbers werden
opgeheven, de Commandant der Strijdkrachten (CDS) meer bevoegd­
heden kreeg en de grote onderhoudsbedrijven van de krijgsmacht
overgingen naar een shared service center met de naam Defensie
Materieel Organisatie (DMO). Zodoende kreeg de transformatie gestalte
van eigenstandige krijgsmachtdelen naar Operationele Commando’s
(marine, landmacht, luchtmacht, marechaussee) die samen missies
kunnen uitvoeren (joint).
De tweede reorganisatie, één van de meest omvangrijke en complexe
sinds decennia, speelt sinds 2011 en loopt nog steeds. Deze reorgani­
satie is gericht op forse bezuinigingen en een kleinere krijgsmacht.
Op 1 januari 2016 moeten de herinrichting en de verkleining van de
defensieorganisatie klaar zijn. Defensie telt dan 57.000 medewerkers:
39.000 militairen en 18.000 burgers. Van die 57.000 werken er dan
41.000 bij de Operationele Commando’s (OPCO’s) en 16.000 bij de
ondersteunende eenheden en de Bestuursstaf. Daarbij komt vooral voor
de OPCO’s de uitdaging dat oefeningen en uitvoering van vredesmissies
doorgaan tijdens de arbeidsintensieve verbouwing van de organisatie en
de introductie van SAP.
De defensieorganisatie zal na de tweede reorganisatie bestaan uit zeven
hoofdonderdelen. De besturende processen komen voor rekening van
de Bestuursstaf die zetelt op het ministerie in Den Haag. De belangrijkste
spelers zijn hier de minister, de secretaris-generaal, de Commandant
der Strijdkrachten, en de beleidsdirecteuren. Het primaire proces is
belegd bij de vier OPCO’s: het Commando zeestrijdkrachten (CZSK),
het Commando landstrijdkrachten (CLAS), het Commando luchtstrijdkrachten (CLSK) en de Koninklijke marechaussee (KMar). De Defensie
Materieel Organisatie (DMO) en het Commando Diensten Centra (CDC)
zijn verantwoordelijk voor het leveren van de ondersteuning.
Het operationeel product. De vier OPCO’s zorgen voor geoefende
eenheden die kunnen worden ingezet voor de drie hiervoor genoemde
hoofdtaken van Defensie. De eenheden hebben niet alle dezelfde hoge
gereedheid: daarin zitten gradaties. Op deze manier kunnen eenheden

21

PBLQ HEC
PBLQatie 43

22

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

23

uitrusten na een voltooide missie, kan het gebruikte materieel onderhoud
krijgen, en kunnen de militairen aanvullend of herhaald worden opgeleid
of geoefend voor toekomstige inzet.

(of ingezet worden), dienen zij hun geoefendheid op peil te houden.
Achter de beschikbaarheid van goed personeel schuilt een omvangrijk
wervings- en selectieapparaat, eigen opleidingsinstituten, een dienst
Geestelijke Verzorging en een eigen gezondheidsorganisatie.

De marine/CZSK beschikt als hoofdcomponenten van haar
vloot over fregatten, amfibische transportschepen, patrouille­
vaartuigen, bevoorradingsschepen, mijnenjagers, onderzeeboten en hydrografische opnemingsvaartuigen. Ook maakt het
Korps mariniers er deel van uit.

Met het beschikbare personeel en materieel worden de operationele
eenheden geformeerd en geoefend. Een eenheid is operationeel gereed
wanneer personele en materiële gereedheid en geoefendheid op peil zijn.
Vanuit operationeel gerede eenheden kunnen eenheden voor missies
worden geformeerd. Dit formatieproces vereist een flexibel beheer van
de organisatie en bijbehorend materieel en personeel.

De landmacht/CLAS beschikt als hoofdcomponenten van haar
eenheden over het Korps commandotroepen, de luchtmobiele
brigade, gemechaniseerde brigades met pantserinfanterie­
voertuigen, transportbataljons, artillerie en op het land inzetbare luchtverdedigingsraketten.
De luchtmacht/CLSK beschikt als hoofdcomponenten van haar
vloot over F16 jachtvliegtuigen, transport- en tankervliegtuigen,
grotere en kleinere transporthelikopters voor luchtmobiel en
amfibisch optreden, gevechtshelikopters voor landoperaties en
gevechtshelikopters voor maritieme operaties en een squadron
lesvliegtuigen.
De marechaussee/KMAR werkt zowel voor Defensie als voor
Justitie, met als hoofdopdrachten het toezicht op personen­
verkeer bij onze grenzen, bewaken en beveiligen, en civiele
en militaire politietaken. De Marechaussee is verdeeld over
verschillende districten in Nederland en de eilanden van het
koninkrijk in het Caribisch gebied.

De krijgsmacht kan missies alleen succesvol uitvoeren wanneer deze
daarvoor goed is toegerust en geoefend. Daarom worden de militaire
vaardigheden op peil gehouden met een variëteit aan voorgeschreven
oefeningen, waarin alle uitrusting in gebruik is. Een militaire eenheid
moet daarbij beschikken over voldoende, gezond en goed opgeleid
personeel, over voldoende en goed onderhouden inzetbaar materieel
en over voldoende voorraden. Als eenheden eenmaal inzetbaar zijn

Voor goed inzetbaar materieel beschikt Defensie over eigen bevoor­
radingsdepots en bedrijven voor het onderhoud aan varend, vliegend en
rollend materieel. Daarnaast hebben operationele eenheden een eigen
onderhouds- en bevoorradingsdienst. Ook heeft Defensie een omvangrijk
inkoopapparaat voor zaken als groot materieel, voeding, brandstoffen,
munitie, reserveonderdelen en kantoorbenodigdheden. Alles bijeen gaat
het om honderdduizenden artikelen, van groot tot klein.
De betekenis van ERP bij de inzetbaarheid van de krijgsmacht.
ERP ondersteunt de genoemde personele, organisatorische en materieel­
logistieke processen met de bijbehorende budgetten en geldstromen, en
ondersteunt derhalve ook de begrotingsopstelling, begrotingsrealisatie
en –verantwoording. De kracht van ERP-technologie ligt in de naadloze
aansluiting van al deze processen op elkaar, waarbij gegevens eenmalig
worden ingevoerd en voortdurend worden her­gebruikt, en transacties
real time plaatsvinden. Hierdoor kunnen doorlooptijden worden bekort,
verbetert de beschikbaarheid van het materieel, stijgt de servicegraad
van onderhouds- en bevoorradingsketens, en is de administratie beter
op orde.
Defensie neemt ERP (logistiek en financiën) in gebruik via het programma
SPEER. Met de invoering van ERP moet Defensie overschakelen naar
een gestandaardiseerde bedrijfsvoering en informatievoorziening.
Dat komt gelet op de omvang en complexiteit neer op een volledige
transformatie van de materieellogistiek. Het programma omvat dan ook
een fundamenteel herontwerp van vooral de materieellogistieke bedrijfs­
processen, de actualisatie, validatie en migratie van bedrijfsgegevens

PBLQ HEC
PBLQatie 43

en de afstelling van de SAP-software op de defensieonderdelen. Het
omvat ook de opleiding van het personeel, inclusief de inrichting van
kennis­management, de migratie van de oude informatiesystemen naar
het nieuwe en de uitfasering van de legacy-systemen. Het resultaat
zal zijn dat Defensie beschikt over een gestandaardiseerde bedrijfsvoering en informatievoorziening: alle medewerkers hanteren identieke
bedrijfs­processen en gebruiken één systeem. Dit systeem zorgt ook
voor de integratie tussen de financiële en materieellogistieke processen.
Zodoende is er beter inzicht in de totale bedrijfsvoering en betekent
het een kwaliteitsimpuls voor het bestuur van de defensieorganisatie.

24

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

Hoofdstuk 1
Kroniek van het programma

Dit hoofdstuk schetst in chronologische volgorde de ontwikkeling van
het programma. Het biedt de lezer houvast bij het lezen van de drie
thematische hoofdstukken die volgen. Voorin dit boek zijn op een
uitvouwbaar blad de belangrijkste gebeurtenissen op een tijdsbalk
weergegeven.

1.1 De start van het programma
Sinds de val van de Berlijnse muur in 1989 is Defensie in beweging. De organisatie kreeg forse bezuinigingen te verwerken
en moest vanwege nieuwe taken en de opschorting van de
dienstplicht veranderen van een grote opleidingsorganisatie
met weinig expeditionair vermogen tot een efficiënte organisatie van flexibele en snel inzetbare eenheden. Samenwerking
binnen de krijgsmacht zou hoge eisen gaan stellen aan de
besturing van de organisatie. De parlementaire enquête en het
onderzoek van de commissie-Franssen naar aanleiding van de
val van Srebrenica wezen onder meer op de grote problemen in
de daarvoor noodzakelijke informatievoorziening.
In de eerste jaren van de 21e eeuw – de beginjaren van SPEER
– ondervond Defensie de gevolgen van de regeerakkoorden van
Balkenende I en II, waaronder een aangepast ambitieniveau en
een personele reductie van 8.600 functies. De aanbevelingen
van de commissie-Franssen werden verwerkt in een nieuw
besturingsmodel voor Defensie met de volgende kenmerken:
resultaatgerichte sturing, scheiding van beleid en uitvoering,
sterke centrale sturing en een klant-leverancierstructuur.
Deze verandering is uitgevoerd onder de naam SAMSON.

25

PBLQ HEC
PBLQatie 43

Daarop werden vanaf 2005 de onderhoudsbedrijven van
de krijgsmacht ondergebracht bij de Defensie Materieel
Organisatie (DMO), de diensten samengevoegd bij Commando
Diensten Centra (CDC), en de bevelhebbers werden operatio­
nele gereedstellingscommandanten onder gelijktijdige groei
van de verantwoordelijkheden van de Commandant der
Strijdkrachten (CDS).

De aanleiding. In februari 2004 gaf de politieke en ambtelijke leiding van
Defensie ‘groen licht’ voor de invoering van ERP voor materieellogistiek
en financiën (ERP M&F). Aan dat besluit ging een traject vooraf dat in
het jaar 2000 startte met de aankondiging van het Veranderingsproces
Defensie. Dit veranderingsproces moest de aansturing van de uitgezonden eenheden verbeteren en ook de informatievoorziening aan het
bestuur en daarmee de bewindslieden. Dat laatste begon urgent te
worden omdat het informatiesysteemlandschap inmiddels bestond uit
honderden losstaande softwarepakketten. Sommige daarvan waren al
meer dan 40 jaar oud en erg kostbaar in onderhoud. Daarvoor moest wel
de bedrijfsvoering worden gestandaardiseerd, maar tot die conclusie
kwam Defensie zelf ook na het rapport van de commissie-Franssen en
de bezuinigingen van het kabinet Balkenende-I.
In zijn brief van 10 september 2001 aan de Tweede Kamer zette
Staatssecretaris Van Hoof uiteen hoe Defensie de herstructurering van
de informatievoorziening wilde vormgeven. De informatievoorziening
moest beter worden afgestemd op de operationele inzet en de bedrijfsvoering. Deze moest flexibel zijn, doelmatig en beheersbaar. Mede op
advies van consultants ging de voorkeur uit naar één ERP-systeem
voor de gehele defensieorganisatie, maar dat bleek niet haalbaar.
De per­sonele informatiesystemen waren inmiddels aangemerkt als
een burning platform en moesten met voorrang worden aangepakt.
Defensie koos daarom voor twee oplossingen: één voor het financiële
en materieellogistieke domein en één voor het personele domein.
Op 26 april 2002 werd de Tweede Kamer geïnformeerd over de keuze
voor PeopleSoft als oplossing op personeelsgebied en op 4 maart
2004 over de keuze voor SAP als systeem voor ERP M&F.

26

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

Een jaar eerder al, op 17 oktober 2003, informeerde Minister Kamp de
Tweede Kamer over het nieuwe besturingsmodel van Defensie. In dit
model zou Defensie op hoofdlijnen en op basis van resultaten sturen.
Met de invoering van het nieuwe besturingsmodel konden concrete
stappen worden gezet op weg naar integrale bedrijfsvoering, ondersteund door ERP.
De business case. Op het departement was inmiddels duidelijk dat de
invoering van ERP niet op zichzelf zou kunnen staan. Het zou onderdeel
moeten zijn van een groter traject, gericht op de vernieuwing van de
besturing, bedrijfsvoering en informatievoorziening van Defensie. In de
business case werden de ambities, opbrengsten, kosten en risico’s van
de invoering van ERP M&F als volgt samengevat.

Ambities
-- Verbetering van de bedrijfsvoering van de logistieke
bedrijven door vernieuwing van de informatievoorziening
met ERP M&F
-- Verbetering van de logistieke ondersteuning bij (joint)
operationeel optreden
-- Ondersteuning van de invoering van het nieuwe
besturingsmodel

Aanvankelijk was de ambitie beperkt tot verbetering van de bedrijfs­
voering van de logistieke bedrijven. De tweede ambitie werd toegevoegd
op grond van ervaringen tijdens vredesoperaties. De samenwerking
tussen de krijgsmachtdelen werd bemoeilijkt door het gebrek aan
uniformiteit en de beperkte mogelijkheid om onderling informatie uit
te wisselen. Het ERP M&F systeem moest daarom gaan voorzien in
een ‘open logistiek netwerk’. De derde ambitie kwam erbij vanwege de
introductie van het nieuwe besturingsmodel van Defensie. Een belangrijk
kenmerk van dit besturingsmodel was sturen op prestaties. Daarvoor
was kosteninzicht nodig en de integratie van financiële en materieel­
logistieke informatiesystemen.

27

PBLQ HEC
PBLQatie 43

Opbrengsten
-- € 35 miljoen materieelexploitatie per jaar door de toepassing
van prestatiegerichte sturing
-- 210 functies minder in de planning & control omgeving
-- 120 functies minder vanwege een hogere arbeids­
productiviteit
-- 700 functies minder en € 45 miljoen per jaar door innovatie
en standaardisatie
-- Niet gekwantificeerde opbrengsten van een efficiënter
systeemlandschap

De opbrengsten waren gebaseerd op de veronderstelling dat de
invoering van ERP alleen concrete verbeteringen zou opleveren wanneer
targets vooraf waren gedefinieerd, zodat daarop kon worden gestuurd.
Defensie baseerde deze doelen op de volgende uitgangspunten.
-- Bij prestatiesturing liggen de budgetten bij de verantwoordelijke voor
de resultaten en op de plaats waar het inzicht bestaat in de kosten
van activiteiten die nodig zijn voor die resultaten. Dit inzicht levert in
de materieelexploitatie een besparing van circa 2,5% op.
-- Met geïntegreerde informatievoorziening voor sturing en verant­
woording kan het aantal planning & control functies met 10%
worden gereduceerd.
-- Door geïntegreerde informatievoorziening stijgt de arbeids­
productiviteit met 1%. Dit doel werd gebaseerd op 12.000 gebruikers
van het systeem.
-- De invoering van ERP M&F zorgt voor innovatie, standaardisatie en
verbetering van processen, zoals ketenbeheer, bevoorraden, inkoop
en onderhoud. Dat levert een besparing op van circa 700 functies en
45 miljoen euro exploitatiebudget per jaar.
-- De reductie en consolidatie van het aantal informatiesystemen en de
bijbehorende infrastructuur leveren besparingen op bij onderhoud
en beheer.

28

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

Kosten
De totale kosten van het programma SPEER werden
geraamd op € 185 miljoen:
-- € 15 miljoen voor regievoering en integratiemanagement
-- € 4 miljoen euro voor standaardisatie van processen
en gegevens
-- € 70 miljoen voor de ontwikkeling en het beheer van
ERP M&F bouwstenen
-- € 56 miljoen voor de implementatie
-- € 20 miljoen voor opleidingen en training
-- € 20 miljoen voor de aanschaf van licenties

Uit deze kostenraming blijkt dat de software slechts een beperkt deel
van de totale kosten besloeg. Het merendeel van de programmakosten
bestond volgens de begroting uit de aanpassing van de inrichting van
het systeem en de migratie. Aanpassingen aan hardware vielen buiten
de scope van de programmakosten, evenals het onderhoud van het
systeem.
In termen van tijd, geld en kwaliteit werden in de business case de
volgende risico’s gezien:

Risico’s
-- Tijd. De voortgang van het programma is afhankelijk van
tijdige herinrichting van het financiële en materieellogistieke
domein. Het risico van vertraging zal worden beheerst door
een stuurgroep en een regiegroep, bestaande uit verantwoordelijken en belanghebbenden.
-- Geld. Er is een budget van 185 miljoen euro. De stuurgroep
en de regiegroep zullen sturen op de invoering van ERP
binnen dit budget.
-- Kwaliteit. De kwaliteit wordt bewaakt door gebruik te maken
van standaardprocessen en gegevens uit het ERP-pakket. In
principe wordt geen maatwerk toegestaan. De stuurgroep en
regiegroep zullen toezien op een hoge mate van proces- en
gegevensstandaardisatie en het vermijden van maatwerk.

29

PBLQ HEC
PBLQatie 43

De aanbesteding. Ondertussen kwam de aanbesteding op gang.
Er werd gekozen voor een model in twee fasen: eerst de selectie van de
regiepartner; die zou vervolgens ondersteunen bij de selectie van het
ERP-pakket. In 2003 werd als regiepartner gekozen voor een consortium
van CAP Gemini en Logica CMG. Hun opdracht betrof zowel steun bij
de governance als de inrichting van het systeem. De gecentraliseerde
aanpak versterkte de beoogde processtandaardisatie. Daarop volgde
de selectie van het ERP-pakket. Uit vier aanbieders viel de keuze op
het pakket van de firma SAP. Tegen deze gunning startte één van de
andere aanbieders, de firma Baan, een juridische procedure. In kort
geding en hoger beroep werd de vordering van Baan om de opdracht
niet te gunnen aan SAP Nederland afgewezen. Daarop stelde Baan een
bodemprocedure in, waarna de zaak op advies van de landsadvocaat
is geschikt. Later zijn mantelcontracten afgesloten voor de begeleiding
van de uiteindelijke migratie naar SAP. Onder deze mantels zijn later per
migratieproject ‘Nadere Overeenkomsten’ afgesloten met ATOS, ISO
(een samenwerking tussen IBM, Stork en Ordina), PA Consulting Group
en PWC.
De besturing van het programma. Voor de realisatie van de ambities
en doelmatigheidsverbeteringen is begin 2004 onder leiding van de
concern­controller een stuurgroep geïnstalleerd. Die stuurgroep bestond
uit de plaatsvervangend CDS, alle bevelhebbers en alle hoofddirecteuren.
Onder de Chief Information Officer (CIO), die destijds nog viel onder de
concerncontroller, werd vervolgens een regiegroep geïnstalleerd die
belast werd met de coördinatie, afstemming en leiding over alle activiteiten van het programma: van het ontwerp tot en met de nazorg van de
implementatie. Voor de uitvoering van de eerste programma-activiteiten
werd een programma­organisatie gevormd met 90 defensiemedewerkers,
aangevuld met externen.
SPEER van start. Door de vertraging in de aanbesteding en de lang­
zame vulling van de programmaorganisatie kon SPEER pas in januari
2005 echt van start. De eerste versie van het ERP-systeem zou in het
najaar van 2006 worden opgeleverd, maar al snel bleek dat niet haalbaar.
Voor de aanpak was gekozen voor een zogenaamde grand strategy,
waarbij standaardisatie en integratie van bedrijfsprocessen tegelijkertijd
plaatsvinden. In hoofdstuk 2 komt dit nader aan de orde. De standaar­
disatie en integratie van bedrijfsvoeringprocessen kostten echter veel

30

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

meer tijd. Bovendien was Defensie in 2005 net omgeklapt naar het
nieuwe, ingrijpend andere besturingsmodel dat nog moest inslijpen.
De eerste mijlpaal werd daarom verschoven naar januari 2008.

1.2 De eerste herijking: SPEER weer Spits
Een identiteitscrisis. Op het departement werd in de loop van 2006
duidelijk dat het programma in problemen was. Het tegelijkertijd
herontwerpen van processen en het implementeren van complexe
ERP-software bleek te ambitieus. Later merkte de programmaleiding
op dat er een identiteitscrisis was. Aan die crisis lag een aantal interne
en externe factoren ten grondslag. Het project was initieel te veel­
omvattend, complex en ambitieus. Ook ontbrak het aan een duidelijke
centrale regie. Al snel werd er veel geld uitgegeven met weinig resultaat.
Wat het projectteam niet in de hand had, was dat het prijsniveau in de
ICT-sector sinds 2003 fors was gestegen. Ook kwam er in 2005 een
majeure organisatieverandering tussendoor.
SPEER moet. Er was geen twijfel over de noodzaak van SPEER.
De beoogde prestatiegerichte sturing vergde een geïntegreerde
informatiehuishouding die er niet was. Ook waren de in gebruik
zijnde, gefragmenteerde informatiesystemen op termijn niet toekomstbestendig. De toekomst hield ook in dat de operationele en bestuurlijke
informatiesystemen verder zouden integreren, met ERP als zeer belangrijke ruggengraat. Omdat SPEER wel moest, maar de gekozen aanpak
onvoldoende effectief bleek in relatie tot de business case, is deze in het
najaar van 2006 herijkt. De herijking is gepubliceerd in 2007 onder de
naam ‘SPEER weer Spits’. Het resultaat was dat de business case op vrijwel alle aspecten werd aangepast: doelstellingen, aanpak en besturing,
scope, planning, en geraamde kosten en opbrengsten. De belangrijkste
wijzigingen waren:
-- de scope van SPEER wordt gesplitst in twee fasen;
-- het programma SPEER richt zich vanaf nu op fase 1, de basis­
implementatie van SAP, met meer focus op het verbeteren van
de materieellogistieke ondersteuning van operaties. De invulling
van fase 2 werd geparkeerd;

31

PBLQ HEC
PBLQatie 43

-- verkleining van de scope: de introductie van geavanceerde logistieke
en financiële besturingsmodellen en de migratie van de grote
onderhoudsbedrijven werden uit de scope gehaald. Fase 1 levert tot
en met 2013 een besparing op 668 functies en jaarlijks € 20 miljoen
doel­matigheid. De resterende opbrengsten komen in fase 2;
-- voor fase 1 is een bedrag van € 241 miljoen nodig en aanvullend
€ 120 miljoen voor inzet van het eigen personeel van het IV-bedrijf
van Defensie voor de exploitatievoorbereiding.
Verbeterde besturing. De problemen hielden deels verband met de
governance. De opzet en werking van de besturing was te gelaagd,
kende veel spelers en werd gekenmerkt door trage besluitvorming en
stroeve uitvoering van de besluiten. Ook was de neiging tot compro­
missen te sterk en gingen niet overal de schouders eronder. SPEER
werd meer beschouwd als een automatiserings- dan als een veranderingsproject. Bovendien bleek Defensie door veel andere prioriteiten niet
voldoende personeel met de benodigde kennis vrij te kunnen maken voor
SPEER, immers: ‘tijdens de verbouwing moet de winkel open blijven’.
In oktober 2006 nam de secretaris-generaal een aantal besluiten om
de besturing te verbeteren. Allereerst werd, onder de naam supervisor,
een topambtenaar aangesteld als gemandateerd opdrachtgever.
De supervisor kreeg zijn mandaat van de twee opdrachtgevers, de
secretaris-generaal en de Commandant der Strijdkrachten. Verder
werden de beleidsverantwoordelijken voor materieellogistiek, financiën
en operaties resultaatverantwoordelijk voor het realiseren van de
ambities van SPEER en, ondersteund door de lijnmanagers, verant­
woordelijk voor de implementatie. De programmaorganisatie en de
centrale en decentrale migratieorganisaties zouden worden uitgebreid.
In zijn brief van 8 november 2007 informeerde staatssecretaris
Van der Knaap de Tweede Kamer over de gewijzigde governance
van SPEER, de opbrengsten, de migratie en de budgetten. De staatssecretaris gaf daarbij onder meer aan dat het tempo van de ingeboekte
opbrengsten werd aangepast en dat het investeringsbudget van
SPEER werd verhoogd tot € 241 miljoen. Deze kostenverhoging werd
onder andere veroorzaakt door de gestegen prijzen in de ICT-markt.
Daarnaast werd het budget van € 120 miljoen voor exploitatie­
voorbereiding in de begroting opge­nomen.

32

33

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

Op 17 april 2008 verzocht de Tweede Kamer de nieuwe staatssecretaris
De Vries om de Tweede Kamer over een vaste periode en volgens een
vast format te informeren over SPEER. De Vries schreef in zijn eerste
voortgangsrapportage voortaan elk half jaar over de volgende onderwerpen te zullen rapporteren: doelen, mijlpalen en reikwijdte, planning,
financiën (op projectniveau en programmaniveau), risico’s, aansturing
en beheersing en overige bijzonderheden. Op een vraag van de Tweede
Kamer over de wijze waarop de realisatie van de doelstellingen van het
programma werd gemeten, legde de staatssecretaris uit dat binnen
SPEER de hoofddoelstellingen zijn geoperationaliseerd naar normen,
streefwaarden en indicatoren conform onderstaande tabel.

Doelstelling

Norm

Streefwaarde/
indicator

De verbetering van
de effectiviteit van de
materieellogistieke
ondersteuning bij (joint)
operaties.

Volledige
bevoorradings­keten
voorzien van uniforme
IV-ondersteuning
(één ERP M&F systeem
voor de gehele keten).

ERP-technologie volledig
uitgerold in financieel
domein, bevoorradingsdomein en verwervingsdomein.

De ondersteuning van de
invoering van het nieuwe
besturingsmodel.

Alle processen
gestandaardiseerd
en geïntegreerd.

ERP-technologie volledig
uitgerold in financieel
domein in 2008, bevoorradingsdomein en ver­
wervingsdomein in 2013.4
ERP M&F technologie in
onderhoudsdomein
uitge­rold bij eenheden
CZSK en CLAS in 2013.5

De verbetering van de
efficiency van materieellogistieke en financiële
processen met uiteindelijk
een besparing van 1030
vte’en en een vermindering
van de exploitatiekosten
van € 80 miljoen per jaar.

Alle bezuinigingen
ingeboekt in begroting
en op de juiste wijze
toegewezen aan
defensieonderdelen.

Eerste tranche bezuini­
gingen (60% van 1030
vte’en, 25% van jaarlijks
€ 80 miljoen) op correcte
wijze verbijzonderd in 2009.

De verbetering van het
IV-beheer door sanering
van informatiesystemen,
borgen van beheer en
beheersing van de exploitatiekosten van IV-beheer.

Alle grote legacysystemen vervangen
door één ERP M&F
systeem.

Alle grote legacy-systemen
op materieellogistiek en
financieel gebied worden
in 2013 uitgeschakeld.

4 dit is zonder munitie-, wapen- en cryptobeheer.
5 het onderhoudsdomein CLSK is hieraan later toegevoegd.

PBLQ HEC
PBLQatie 43

De staatssecretaris tekende daarbij aan dat de meeste doelstellingen
pas in 2013 bereikt zouden worden. “Verder worden er tussentijds maar
weinig mijlpalen bereikt die betekenisvol zijn voor externe actoren: de
interoperabiliteit van de krijgsmacht (doelstelling 1) kan bijvoorbeeld pas
worden vergroot als alle eenheden over SAP kunnen beschikken; het
nieuwe besturingsmodel (doelstelling 2) kan pas goed functioneren als
alle eenheden bij de DMO, CDC en de Defensiestaf kunnen beschikken
over gestandaardiseerde processen en informatiesystemen en de meeste
legacy-systemen kunnen pas uitgezet worden (doelstelling 4) als alle
gebruikende eenheden zijn afgekoppeld”. Over de realisatie van de
derde doelstelling schreef de staatssecretaris: “de realisatie van deze
doelstelling wordt binnen de BPB-cyclus [de reguliere planning & control
cyclus van Defensie] bewaakt. Een defensieonderdeel krijgt immers te
maken met reducties die het gevolg zijn van meerdere reorganisatieplannen. SPEER vormt slechts één van die plannen. Daarom worden
de effecten van al deze voorstellen verbijzonderd per defensieonderdeel,
waarna de realisatie van de totale reductie per defensieonderdeel wordt
gemonitord in de BPB-cyclus. Dit leidt niet alleen tot ontbureaucratisering, maar geeft de leiding van het defensieonderdeel ook meer armslag
bij het realiseren van de reductie”.
Op 24 juni 2008 kon staatssecretaris De Vries de Tweede Kamer
informeren dat even daarvoor, na ruim 3 jaar ontwerp, bouw en
migratie­voorbereiding, SAP live was gegaan in het financiële domein.
Nieuwe ontwikkelingen. De tweede voortgangsrapportage, die staatssecretaris De Vries op 1 april 2009 aan de Tweede Kamer zond, maakte
melding van vertraging in het programma met een half jaar tot medio
2014 en verhoging van het investeringsbudget. Vanwege prijsverhogingen
in de ICT-branche en overschrijdingen van de projectbudgetten voor
ontwerp en bouw, ging het investeringsbudget omhoog naar 268 miljoen
euro. Een belangrijke oorzaak van de vertraging waren de personele
tekorten bij de programmaorganisatie. In de eerste maanden van 2009
werd duidelijk dat het programma sterke hinder ondervond van het
relatief grote aantal vacatures. Meer dan 20% van de functies was
vacant en ook de teams voor SPEER in de staande organisatie waren
onder­bezet. Daardoor liepen migratieprojecten vertraging op.

34

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

Als gevolg van SPEER was sprake van dubbel beheer: zowel van de
oude legacy-systemen als van de al in werking zijnde delen van SAP.
In deze rapportage werden de financiële gevolgen van het dubbel
beheer toegelicht: “SPEER volgt een behoedzame migratiestrategie die
gekenmerkt wordt door een geleidelijke invoering van SAP, van klein naar
groot (Madurodam-principe). De kernapplicaties van legacy-systemen
in het materieellogistieke functiegebied zullen daarbij operationeel
moeten blijven tot het einde van fase 1 van SPEER. De keerzijde van deze
benadering is dan ook een, zij het tijdelijke, verhoging van de beheerlasten als gevolg van het gelijktijdig gebruiken van het nieuwe integrale
SAP-systeem en de te vervangen legacy-systemen”. Dit betekende toen
dat de beheerkosten zouden stijgen met € 19 miljoen per jaar en dat
deze kosten pas na afronding van fase 1 met een bedrag van ongeveer
€ 18 miljoen per jaar zouden afnemen door het uitzetten van legacysystemen.
In de derde voortgangsrapportage (12 oktober 2009) kon staats­
secretaris De Vries weer successen melden: op 8 juni ging de eerste
operationele eenheid, het fregat Van Speijk, live met het materieel­
logistieke deel van het ERP-systeem. Ook de ondersteunende
wal­organisatie nam SAP in gebruik. Dat betekende dat nu echt een
begin was gemaakt met de invoering van ERP in het materieellogistieke
domein. Later dat jaar, op 22 november, werd een tweede fregat, de
Van Amstel, op SAP aangesloten en op 18 maart 2010 ging SAP live in
de luchtketen bij de nieuwe NH-90 helikopter.
In de vierde voortgangsrapportage (16 april 2010) moest De Vries een
tegenvaller melden. Het varend gebruik van SAP op de fregatten bracht
aan het licht dat de satellietverbindingen van de schepen niet voldeden
voor langdurige interactie met de SAP-servers in Nederland. Er was
behoefte aan een oplossing voor het gebruik van SAP onder operationele
omstandigheden, dat wil zeggen op zee, buiten de kazerne of de vliegbasis. Verder bracht deze rapportage voor het eerst SPEER in verband
met het project PALS (Project Aanpassing Legacy Systemen). Dit project
realiseert interfaces (tijdelijk of permanent benodigde koppelingen)
tussen de nieuwe en de oude informatiesystemen en is daarmee
essentieel voor het succes van SPEER. Voor het project PALS, dat
dezelfde looptijd heeft als het programma SPEER, stond voor een
bedrag van € 36 miljoen in de begroting.

35

PBLQ HEC
PBLQatie 43

36

1.3 De tweede herijking: de Tussenbalans
Het voorjaar van 2010 stond in het teken van de tweede grote herijking,
de zogenaamde Tussenbalans. Deze was afgesproken tijdens de eerste
herijking. Staatssecretaris De Vries zei daarover in de vierde voortgangsrapportage (april 2010): “Voor een programma zoals SPEER is het
noodzakelijk periodiek stil te staan bij de vraag of het nog op het goede
spoor zit met het oog op in- en externe ontwikkelingen die zich hebben
voorgedaan en op basis van de lessen die de afgelopen jaren zijn geleerd.
In 2006 is een soortgelijke tussentijdse evaluatie uitgevoerd, die heeft
geleid tot de afbakening van het programma en de ambitie zoals we
die nu kennen”. In de aanloop naar de Tussenbalans zijn verschillende
scenario’s uitgewerkt voor het vervolg van het programma. De vertrekpunten voor die scenario’s waren onder andere de noodzaak tot verdere
complexiteitsreductie en het voorkomen van overschrijding van budget
en tijd.
De secretaris-generaal gaf bovendien richting aan de Tussenbalans door
het markeren van de einddatum. In 2013 zou het programma eindigen.
Wat dat dan nog niet gereed is, wordt afgemaakt door de lijn. De staande
organisatie zou dan, niet langer onder de noemer van SPEER, de voltooiing
van het basissysteem en de onverminderd noodzakelijke doorontwik­keling
van het systeem zelf ter hand nemen. Het vervolg gebeurt zodoende
langs het reguliere behoeftestellings- en begrotingsproces, in staps­
gewijs afge­bakende functionele toevoegingen die geen programmavorm
meer vergen.
De uitkomst van de Tussenbalans betrof het scenario dat zich vooral
richt op het sluiten van de bevoorradingsketen, waarbij binnen het
beschikbare en taakstellende investeringsbudget van € 268 miljoen
een reserve voor tegenvallers werd vrijgemaakt. De herijking van de
business case had wel gevolgen. Bij beëindiging van het programma
zou minder functio­naliteit gereed zijn. Bovendien zou het programma
minder en vertraagd opbrengsten opleveren.
In de Tussenbalans is ook besloten tot een meer gestroomlijnde werkwijze voor de invoering van ERP. De voordelen zijn een betere kennis­
ontwikkeling en -overdracht tussen de betrokken partijen, met name
ten faveure van de eindgebruiker.

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

Op 12 oktober 2010 stuurde minister Van Middelkoop de vijfde voortgangsrapportage naar de Tweede Kamer. Deze rapportage deed
uitgebreid verslag van de Tussenbalans. Hierin “… heeft een afweging
plaatsgevonden tussen de SAP-functionaliteiten die dringend gewenst
zijn voor de verbetering van de bedrijfsvoering, waaronder de verbetering van het financieel en materieel beheer, met inachtneming van het
verander­vermogen, de capaciteit van de betrokken defensieonderdelen
en het beschikbare budget”.
De rest van 2010 en het jaar 2011 stonden volgens plan in het teken van
de voltooiing van de aanvullende versies van de eerste deellevering,
met daarin alle functies voor defensiebrede toepassing. Op basis van
hiervan zou SPEER verder gaan met de bouw van de functionaliteiten
van de tweede deellevering waarin vooral toepassingen zaten voor
ondersteunende eenheden.
In 2011 maakte SPEER goede voortgang. De overeengekomen producten
werden geleverd binnen de afgesproken tijd en budget. Verscheidene
defensieonderdelen kregen toegang tot SAP. Als SPEER in dit tempo
zou doorgaan, werd eind 2013 de eindstreep volgens de afspraken uit
de Tussenbalans van 2010 gehaald. Minister Hillen benadrukte in de
zevende voortgangsrapportage het belang dat SPEER deze voortgang
zou vasthouden tijdens de komende reorganisaties.
SPEER naar de lijn. Ter voorbereiding van de beëindiging van het
programma SPEER in 2013 stelden de supervisor en CIO een transitie­
plan op. In de vijfde voortgangsrapportage aan de Tweede Kamer is
dat plan op hoofdlijnen toegelicht. De SPEER-organisatie zou in twee
stappen worden opgeheven: in 2013 de programmaorganisatie wanneer
de laatste versie van de tweede deellevering gereed zou zijn, en vervolgens in 2014 de migratieorganisatie, na de uitrol van de laatste versie
van de tweede deellevering. Taken en verantwoordelijkheden van SPEER
zouden zo geleidelijk overgaan naar de lijnorganisatie om daarmee het
gebruik en de doorontwikkeling van ERP beheerst te laten verlopen.

37

PBLQ HEC
PBLQatie 43

1.4 De derde herijking: de beleidsbrief/
reorganisaties
De maatregelen die minister Hillen moest nemen op grond van het
regeerakkoord Rutte-I hadden grote invloed op het programma.

Het regeerakkoord van het eerste kabinet Rutte had een grote
impact op de begroting van Defensie: een structurele bezuiniging van 635 miljoen euro. Op 8 april 2011 presenteerde
minister Hillen zijn maatregelen in de beleidsbrief Defensie
na de kredietcrisis. Met een grootscheepse reorganisatie
zou Defensie substantieel kleiner worden. Ongeveer 12.000
banen verdwijnen, de bestuursstaf en de staven bij de andere
defensie­onderdelen krimpen met 30% en de onderhouds­
bedrijven gaan terug naar de OPCO’s. Met het regeerakkoord
van Rutte II volgde nog een taakstelling van 84 miljoen euro.
De beleidsagenda 2013 benadrukt in dit kader het onveranderd
belang van SPEER: verdere ontwikkeling van de bedrijfsvoering
(BV) en informatievoorziening (IV) wordt voortgezet waarbij
standaardisatie, versobering en kostenreductie uitgangspunten
zijn. Ingebruikname van SAP is hierin instrumenteel. De implementatie van ERP M&F loopt vanwege extra werkzaamheden
ter ondersteuning van de reorganisaties door tot in 2014.

De bezuiniging leidde tot veelomvattende reorganisaties die onafwendbaar het werk van SPEER zouden gaan verstoren. Het nieuwe systeem,
waarin inmiddels de koppeling was bewerkstelligd tussen het financiële
en het materieellogistieke deel, was ook in de logistiek redelijk geworteld.
Op grond van de reorganisaties moesten hierin echter technische aanpassingen worden doorgevoerd. Ook de bedrijfsvoering van reorganiserende defensieonderdelen zou gaan veranderen. Besloten werd dat
SPEER de reorganisatie zou volgen en ondersteunen. Dit betekende
extra werk voor SPEER, terwijl tegelijk het werkpakket van het programma
door de parallelle veranderingen in de bedrijfsvoering complexer zou
worden. Om de invoering van SAP in de pas te kunnen laten lopen
met de reorganisatie werd besloten de migraties te vertragen: nieuwe

38

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

migraties zouden pas plaatsvinden wanneer de desbetreffende eenheden
de reorganisatie achter de rug hadden. Tot slot kreeg SPEER te maken
met datavervuiling in het SAP-systeem veroorzaakt door de migratie van
niet afdoende geschoonde gegevens uit oude systemen. Voor de data­
schoning moest extra tijd en capaciteit worden ingeruimd.
In de negende voortgangsrapportage bevestigde de minister de
noodzaak om SAP verder in te voeren. Dit was niet alleen nodig voor de
verbetering van de bedrijfsvoering, maar ook omdat de reorganisaties,
en de realisatie van de opbrengsten daarvan, afhankelijk waren van SAP.
Om die reden en ook om de extra werkzaamheden door de reorganisatie
te accommoderen, besloot de minister om aan de invoering van SAP
meer tijd en menskracht toe te wijzen. Met de volgende besluiten werd
de business case herijkt:
-- de functionaliteit die het programma SPEER moet opleveren,
verandert marginaal. Wel vereist de reorganisatie aanpassingen
op het systeem;
-- de grote onderhoudsbedrijven worden aan de scope van de migratie
toegevoegd;
-- de ondersteuning van reorganisaties krijgt prioriteit boven nieuwbouw
en migratie. De versie van het systeem en de bijbehorende migraties
die waren voorzien voor de eerste helft van 2014 vertragen.
Dit betekent dat de voltooiing van de versies en migraties het gehele
jaar 2014 in beslag nemen;
-- de projectorganisaties voor de migratie worden niet eind 2013
opgeheven, maar blijven een jaar langer in stand en op sterkte;
-- de defensieonderdelen moeten extra personeel vrijmaken om SAP
in te voeren;
-- de informatiesystemen die na de invoering van SAP overbodig worden,
moeten langer in werking blijven. Naar verwachting kunnen pas vanaf
2015 systemen worden uitgezet;
-- de programmaorganisatie van SPEER zal medio 2013 de taken
-- overdragen aan de lijnorganisatie;
-- de aansturing van de migraties naar SAP door de transitiemanager
van SPEER wordt overgedragen aan de defensieonderdelen zelf.
Door de leiding over de complexe reorganisaties samen met de
migraties in één hand te leggen, kunnen de defensieonderdelen de
regie in samenhang voeren;

39

PBLQ HEC
PBLQatie 43

-- voor de extra werkzaamheden en de uitloop van de migratie moeten
de SPEER- budgetten worden verhoogd met € 13 miljoen, terwijl voor
de exploitatievoorbereiding nog eens € 5 miljoen nodig is.
In de loop van 2012 werd duidelijk dat de reorganisatie van Defensie
steeds meer beslag ging leggen op mensen en middelen en dat dit de
voortgang van SPEER zou hinderen. Later dat jaar werd bekend dat
de reorganisatie van Defensie enkele maanden langer zou duren. In de
tiende voortgangsrapportage informeerde minister Hennis-Plasschaert
de Kamer dat SPEER ten dienste van de reorganisaties twee nieuwe
versies had opgeleverd en dat twee grote migraties waren voltooid.
In het Wetgevingsoverleg van 19 juni 2013 kon de minister melden dat
de planning van het programma was aangepast aan ontwikkelingen.
Deze zijn toegelicht in de laatste voortgangsrapportage over SPEER
die in augustus 2013 is verstuurd aan de Tweede Kamer. De kern van
de boodschap is dat vertraging in de uitvoering van de reorganisaties
en de nog beperkte voortgang van dataschoning, als ook de vertraging
in nieuwbouw van infrastructuur, aanleiding zijn tot uitstel van enkele
laatste migraties naar 2015.

1.5 De afronding en de overdracht
SPEER stopt. Anders dan een project heeft een programma geen
vooraf vastgesteld of natuurlijk einde; het moet bewust worden gestopt.
Er komt een moment dat de kosten van een programma niet meer
opwegen tegen de baten en dat de werkzaamheden beter door de
lijnorganisatie kunnen worden voortgezet. Een programma wordt dan
beëindigd en de programmaorganisatie wordt ontbonden. Dit is in
2013 gebeurd met SPEER.
De overdracht aan de staande organisatie is nauwgezet voorbereid.
In het transitieplan zijn alle rollen en taken van de programmaorganisatie
in beeld gebracht en geprojecteerd in de nieuwe defensieorganisatie.
Op grond daarvan zijn overdrachtsprotocollen opgesteld. Begin juli
2013 zijn deze protocollen getekend en heeft de supervisor decharge
gekregen. Dit gebeurde in de situatie dat:

40

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

-- meer dan 80% van de SAP-functionaliteit is opgeleverd;
-- ongeveer 50% van de beoogde migraties is afgerond afgerond met dien verstande dat de goede werking van alle defensiebrede
toepassingen al wel was aangetoond;
-- de capaciteit en kennis op de gebieden ontwerp, bouw en beheer van
het programma goeddeels zijn opgenomen in IVENT, het IV-bedrijf
van Defensie, en daarmee behouden;
-- de tijdelijke transitiemanagement-organisatie tot 2015 van dienst
blijft ter begeleiding van migraties naar SAP;
-- er aanvullende techniek en ondersteuning is voor de dataschoning;
-- er zicht is op voltooiing van het basissysteem waarnaar alle defensie­
onderdelen in 2015 gemigreerd moeten zijn; hiermee zijn ook de
condities geschapen voor stapsgewijze doorontwikkeling van ERP.
In de voortgangsrapportage van augustus 2013 kon de minister dan ook
melden dat de programmaorganisatie SPEER is opgeheven en dat de
staande organisatie verantwoordelijk is voor de verdere implementatie
en doorgroei van ERP.

41

PBLQ HEC
PBLQatie 43

42

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

Hoofdstuk 2
Doelen en grand strategy

In dit hoofdstuk komen de doelstellingen en de grand strategy van het
programma SPEER aan de orde (paragraaf 2.1 en 2.2). Vervolgens wordt
ingegaan op het effect van de diverse aanpassingen in de reikwijdte van
het programma (scope) op de uiteindelijke haalbaarheid van de doel­
stellingen (paragraaf 2.3). Het hoofdstuk sluit af met een overzicht van de
uitgangspunten die ten grondslag lagen aan de doelstellingen, waarbij
ook aan de orde komt in hoeverre deze uitgangspunten in de praktijk
bleken te kloppen (paragraaf 2.4).

2.1 De initiële doelstellingen van
het programma
Om de ontwikkeling van de met SPEER te bereiken doelen te kunnen
beschouwen, volgt eerst een nadere toelichting op de vier programma­
doelstellingen. De rol van standaardisatie en integratie van bedrijfs­
voering en informatievoorziening bij de realisatie van deze vier doel­
stellingen krijgt bijzondere aandacht.
Kortweg luiden de doelstellingen als volgt:
- de effectievere materieellogistieke ondersteuning bij (joint) operaties;
- de ondersteuning van het nieuwe besturingsmodel van Defensie;
- meer doelmatigheid;
- de verbetering van het beheer van de informatievoorziening door
vervanging vele legacy-systemen door één ERP-systeem.
Verbetering ondersteuning operationeel optreden. Deze doel­stelling
beoogt de realisatie van een gemeenschappelijke logistieke
ondersteuning voor joint operations. Dit zijn missies waarbij eenheden

43

PBLQ HEC
PBLQatie 43

van verschillende OPCO’s zijn betrokken. In plaats van meerdere logis­
tieke pijplijnen met materieel voor de verschillende OPCO’s naar het
operatiegebied, zal er nog maar één logistieke pijplijn zijn voor alle
betrokken eenheden. Het Logistiek Beleidskader 2006 (vastgesteld in
2003) gaf de aanzet tot verbeteringen die moeten leiden tot de implementatie van een modern logistiek concept, gebaseerd op een hoge
mate van interoperabiliteit en samenwerking met coalitiepartners en
civiele partijen. Hiervoor moeten logistieke processen defensiebreed
worden gestandaardiseerd. De standaardprocessen en -gegevens
voorkomen dat een krijgsmachtdeel goederen inkoopt die een ander
nog in depot heeft en sluiten parallelle aanvoerlijnen naar het operatie­
gebied uit.
Daarnaast heeft de CDS een versterkt instrumentarium nodig in zijn rol
als corporate operator. Hij moet configuraties van uit te zenden joint
eenheden flexibel kunnen samenstellen. Ook dit vergt defensiebrede
standaardisatie van organisatie- en materieelbeheer. De CDS krijgt zo
bovendien meer grip op de logistiek rondom uitzendingen, inclusief de
distributienetwerken. Door het kunnen opsporen en volgen van goederen
(tracking & tracing) is de bevoorrading van uitgezonden eenheden beter
te coördineren, inclusief het uitvoeren van schaarstemanagement.
Deze doelstelling hangt samen met de gewijzigde invulling van de
opdracht van Defensie. Waar ten tijde van de Koude Oorlog ieder krijgsmachtdeel autonoom opereerde, is er de laatste decennia meer sprake
van joint operations waarbij de samenstelling van een uit te zenden
eenheid van missie tot missie varieert. Aan het begin van deze eeuw
waren echter de organisatie en bedrijfsvoering noch de oude informatie­
systemen van Defensie hierop toegesneden.
Ondersteuning besturingsmodel Defensie. Het nieuwe besturings­
model van 2003 heeft een aantal belangrijke kenmerken. De rol van de
CDS ging van ‘Chef Defensie Staf’ naar ‘Commandant der Strijd­
krachten’, waarmee hij corporate operator wordt. De krijgsmachtdelen
worden ontdaan van hun inkoop-, bevoorradings- en onderhouds­
bedrijven: die gaan op in een nieuw Shared Service Center. Dit is de
Defensie Materieel Organisatie (DMO). Het al bestaande diensten­
centrum, het Commando DienstenCentra (CDC), bundelt een aantal
andere vormen van ondersteuning die overkwamen van de krijgsmacht-

44

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

delen. De krijgsmachtdelen gaan verder als OPCO’s. Zij zijn in het vervolg
uitsluitend verantwoordelijk voor gereedstelling en raken de hiërarchische
en integrale sturing op hun gereedheid kwijt. Dit wordt gecompenseerd
door ‘prestatiegerichte sturing’: de Shared Service Centers leveren
diensten tegen vergoeding vanuit budgetten van de OPCO’s.
De bedrijfsprocessen en informatiesystemen waren echter niet toe­
ge­­­sneden op het werken met ‘prestatiegerichte sturing’. Er was geen
adequate kostprijsadministratie en geen transparante relatie tussen
input, activiteiten en output. Ook het feit dat de bedrijfsvoering per zuil
was georganiseerd (stovepipes) met als gevolg ‘eilandautomatisering’
maakte dit onmogelijk. De verantwoording over bereikte prestaties en
over het middelenverbruik was feitelijk ontkoppeld.
Door het nieuwe besturingsmodel ontstaat behoefte aan procesintegratie.
Er moet een koppeling komen van logistieke en financiële processen,
inclusief het gebruik van kostprijzen. Ook de versterking van de rol van
de CDS en de uitgebreide Shared Service Centers vragen om gemeenschappelijke processen, die met ERP-technologie ondersteund kunnen
worden.
Verbetering doelmatigheid van materieellogistieke en financiële
processen. De introductie van ERP M&F moet een bijdrage leveren aan
de taakstellende bezuiniging die door het kabinet Balkenende III was
opgelegd. Deze doelstelling heeft vier grondslagen:
-- Doelmatigheid prestatiegerichte sturing. De toepassing van prestatiegerichte sturing moet de zuinige omgang met middelen bevorderen.
Immers, de gebruiker betaalt. Dit vergt een goede kostprijsmethodiek
en daarmee integratie van financiële en logistieke processen.
-- Doelmatigheid Planning & Control. Mede door invoering van prestatie­
gerichte sturing en de bijbehorende integrale verantwoordings- en
sturingsinformatie, kan de omvang van het P&C-apparaat worden
teruggebracht.
-- Doelmatigheid arbeidsproductiviteit door geïntegreerde informatievoorziening. Een geïntegreerde informatievoorziening (integratie en
standaardisatie van transactieverwerking) draagt bij aan een hogere

45

PBLQ HEC
PBLQatie 43

arbeidsproductiviteit van medewerkers die intensief gebruik maken
van informatiesystemen.
-- Doelmatigheid innovatie en standaardisatie bedrijfsvoering materieel­
logistiek. Dit betreft verbeteringen in de diverse hoofd­processen van
de materieellogistiek door de toepassing van bijvoorbeeld Integrated
Logistics Support binnen de systeemlogistiek, van Supply Chain
Management in de ketenlogistiek en van Supplier Relationship
Management in de inkooplogistiek. Deze doelmatigheidsgrondslag is
vooral gebaseerd op de integratie van besturingsprocessen. Hierdoor
neemt de kans op coördinatieverliezen (lange doorlooptijden, te grote
voorraden, overcapaciteit, onnodige controleslagen) af, en vallen
schaalvoordelen te bereiken.
Verbeteren beheer informatievoorziening. ERP genereert betere
managementinformatie dan eilandautomatisering, het beheer van een
ERP-systeem kost minder doordat vele legacy-systemen worden ver­
vangen door één ERP-systeem, en het onderhoud van dat ene systeem is
eenvoudiger omdat wijzigingen in één geïntegreerd systeem makkelijker
zijn door te voeren dan in vele aparte informatiesystemen. Ook hier geldt
dat de defensiebrede standaard en integratie van processen nodig zijn
voor het halen van de doelstelling.
Gemeenschappelijk aspect van de vier programmadoel­stellingen.
Het programma SPEER kent dus vier zeer verschillende doel­stellingen
(een ‘cocktail’). De afzonderlijke belanghebbenden zullen hieraan
ieder een verschillend gewicht toekennen. Maar de doelstellingen
hebben gemeen dat ze alle tot stand komen door defensiebrede
standaardisatie en integratie van processen, werkmethodes en infor­
matiesystemen.

2.2 De grand strategy
De gekozen grand strategy. In de aanpak van het programma is
gekozen voor wat de grand strategy is gaan heten: gelijktijdige
integratie én standaardisatie.

46

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

Grand strategy
Defensie realiseert de vier hoofddoelstellingen door processen
gelijktijdig te integreren (over functionele zuilen) en te standaardiseren (over defensieonderdelen). Dit vereist het werken
met één geïntegreerd informatiesysteem (ERP M&F) voor alle
materieellogistieke en financiële processen. Het kiezen voor
IV-(deel)oplossingen met een minder integraal karakter doet
afbreuk aan de mate van doelbereiking.

Het bijzondere van de grand strategy is dat Defensie ervoor kiest om
processen gelijktijdig te standaardiseren en te integreren. Ofwel in één
stap van volledige functionele verzuiling in de bedrijfsvoering (operaties,
financiën, personeelslogistiek en materieellogistiek waren per krijgsmachtdeel verschillend ingericht en binnen een krijgsmachtdeel losjes
aan elkaar gekoppeld) en ‘eilandautomatisering’ (voor ieder defensie­
onderdeel en iedere bedrijfsfunctie een apart IV-systeem), naar een
volledig geïntegreerde en gestandaardiseerde bedrijfsvoering en informatievoorziening voor financiën en materieellogistiek.
Alternatieven. Defensie had er ook voor kunnen kiezen om te beginnen
met standaardisatie per functionele zuil. Dan had iedere zuil eerst zijn
eigen ERP-systeem gehad, waarna de zuilen binnen één ERP-omgeving
zouden moeten worden geïntegreerd. Een dergelijke tweeslag is kostbaar: Defensie had dan meerdere ERP-systemen moeten inrichten,
terwijl bovendien de baten van integratie zoals minder coördinatie­
verliezen en goedkopere transactieverwerking pas op langere termijn
beschikbaar zouden komen.
Een tweede alternatief is om processen eerst per defensieonderdeel te
integreren. Ieder defensieonderdeel had dan zijn eigen ERP-systeem
gehad, om die vervolgens voor alle defensieonderdelen te standaar­
diseren en in één ERP-systeem onder te brengen. Ook deze tweeslag
is kostbaar, terwijl de baten van standaardisatie (schaalvoordelen bij de
vorming van shared service centers, interoperabiliteit tussen eenheden)
pas later optreden.

47

48

PBLQ HEC
PBLQatie 43

Beide alternatieven doen minder recht aan de wens om de positie van
de CDS snel te versterken. Bovendien, zowel bij ‘eerst integreren’ als
bij ‘eerst standaardiseren’ zou Defensie uiterst taaie veranderkundige
vraagstukken tegemoet gaan. Immers, bij integratie komt de autonomie
van de functionele zuilen in het gedrang, terwijl bij standaardisatie de
autonomie van de defensieonderdelen in het gedrang komt. Dit oplossen
in de context van checks and balances is niet eenvoudig. In figuur 1 zijn
de drie mogelijke trajecten gevisualiseerd.

– Voortbrengingsketens bedrijfsonderdelen A, B en C
– Bedrijfsfuncties 1, 2 en 3

2

3

1

2

3

2.3 Scopeaanpassingen

A

A

STANDAARDISATIE

B

De initiële programmadoelen zijn bijgesteld door de scope van het
programma zowel bij de eerste (2006) als tweede herijking (2010)
te beperken. Bij de derde herijking van het programma in 2011, naar
aanleiding van de beleidsbrief Defensie na de kredietcrisis, is de
scope van het programma weer uitgebreid. Op hoofdlijnen vonden
de volgende aanpassingen plaats.

B

C

C

INTEGRATIE

1

2

INTEGRATIE +
STANDAARDISATIE

3

INTEGRATIE

Programma- Initiële
kenmerken situatie
1

2

A

A

STANDAARDISATIE

B

B

C

C

Figuur 1

De keuze voor gelijktijdig standaardiseren en integreren werd gedreven
vanuit de gedachte dat Defensie de baten van standaardisatie en inte­
gratie in één keer kon bewerkstelligen, terwijl de implementatiekosten
op grond van de vermeden tweeslag in ERP-implementatie in theorie
het laagst zouden zijn. Maar de veranderkundige risico’s van gelijktijdige
integratie en standaardisatie werden hierdoor wel gestapeld. Het op
gang brengen van die veranderkundige massa zou lastig blijken en consequenties hebben voor budget, doorlooptijd en functionele reikwijdte.
Dat laatste kwam medio 2006 inderdaad aan de orde. De aanleiding
voor de eerste herijking was de verwachte overschrijding van migratiebudgetten. Het managen van zowel een standaardisatie- als een
integratie­proces bleek een tour de force.

Schematische weergave integratie en standaardisatie:

1

49

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

Alternatieve grand strategies bij het bereiken van een volledig
gestandaardiseerde en geïntegreerde BV en IV.

3

Functionele
scope
programma
SPEER

100%

Situatie na
1e herijking
(2006)

Situatie na
2e herijking
(2010)

Situatie na
3e herijking
(2011)

Geavanceerde
functionaliteiten
financiën en
materieel­
logistiek
(kostensturing,
ketenbestu­ring,
productie­
besturing bij
onderhoudsbedrijven) uit
scope genomen.

Scope m.b.v.
de ‘kaasschaaf’
bijgesteld, ook
om fondsen t.b.v.
programma­
reserve en
migratie vrij te
kunnen spelen.

Geen
bijstellingen
functionele
scope.

Productie­
besturing bij
onderhouds­
bedrijven
klein­schalig
weer in scope
genomen.

50

PBLQ HEC
PBLQatie 43

Programma- Initiële
kenmerken situatie

Situatie na
1e herijking
(2006)

Situatie na
2e herijking
(2010)

Situatie na
3e herijking
(2011)

Migratie
scope
programma
SPEER

100%

Onderhouds­
bedrijven CZSK,
CLAS en CLSK
uit scope.

Onderhoudsbedrijf CZSK
weer in scope
gebracht
(als pilot voor de
overige twee).

Onderhouds­
bedrijven
CLAS en
CLSK weer
in scope.

Opbrengsten
SPEER in
materiële
exploitatie

80 m€
p.j.

20 m€ p.j.

12 m€ p.j.,
oplopend naar
18 m€ in 2016.

12 m€ p.j.
oplopend naar
18 m€ in 2016.

Opbrengsten
SPEER in
personele
exploitatie

1030
vte’en

668 vte’en

550 vte’en,
oplopend naar
610 vte’en in
2016.

550 vte’en,
oplopend naar
610 vte’en in
2016.

(m€ staat voor miljoen euro)

Op doelstelling 1 (verbeteren ondersteuning operationeel optreden)
hebben deze scopeaanpassingen weinig invloed gehad. Dit geldt wel
voor doelstelling 2 (ondersteunen besturingsmodel). De ambitie met
‘prestatiegerichte sturing’ werd losgelaten, en verlaagd naar uitgaven­
sturing en kosteninzicht. Ook doelstelling 3 (exploitatie- en vteopbrengsten) raakte aangetast door de scopeaanpassingen die bij de
eerste en tweede herijking werden doorgevoerd. Minder functionaliteit
leidt tot minder opbrengsten.

2.4 Uitgangspunten bij het formuleren van
programmadoelstellingen
Bij het formuleren van de doelstellingen voor het programma SPEER,
heeft Defensie een aantal uitgangspunten gehanteerd. Deze uitgangspunten hadden grote invloed op de haalbaarheid van de programmadoelstellingen. Daarom is het van belang ze nader te beschouwen en
te bezien hoe ze zich in de praktijk hebben ontwikkeld. De volgende
tabel brengt dat in beeld.

51

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie


Wat
was het
uitgangspunt?

Wat betekende dit?

En hoe pakte het
uit in de praktijk?

1 “De introductie van een
nieuw besturingsmodel
is de aanjager van het
veranderproces dat
de invoering van SAP
moet ondersteunen”.

De invoering van ERP
M&F ondersteunt de
veranderdoelstellingen
van de defensiebrede
reorganisatie SAMSON
(2002-2005).

Veranderdoelstellingen
van SAMSON en SPEER
niet in samenhang
bestuurd: verander­
processen SPEER hadden
initieel geen wortels
binnen de staande
organisatie.

2 “Er is een gemeenschappelijke visie bij
alle stakeholders t.a.v.
de wijze waarop SAP
de nieuwe bedrijfs­
voering kan ondersteunen”.

Er zou een breed ge­
dragen visie moeten zijn
t.a.v. de wijze waarop
processen in ketens
ingericht en bestuurd
moesten worden.

Er ontstond wel een
nieuwe visie voor de
inrichting van de
organisatie (de ‘hark’),
maar geen visie voor de
inrichting en besturing
van procesketens.

3 “Opbrengsten en
innovatie zijn te
realiseren door de
aanschaf van
Commercial-offthe-shelf software”.

Door de adoptie van
innovatieve bedrijfs­
voeringsconcepten
(ingebakken in het
ERP-systeem, de best
practices) kunnen er
forse besparingen
gerealiseerd worden in
de bedrijfsvoering van
Defensie.

ERP-fabrikanten (w.o.
SAP) ondersteunen
naast best practices
(innovatief, met een groot
besparings­potentieel)
ook most common
processes (traditioneel,
geen groot besparings­
potentieel). Het gebruik
van best practices werd
niet afgedwongen.

4 “Met SAP komt een
gestandaardiseerde set
van bedrijfsprocessen
– gebaseerd op
best practices –
beschikbaar die direct
geïmplementeerd
kunnen worden”.

Het inrichten van het
ERP-systeem zou snel
verlopen omdat er
sprake zou zijn van
‘preconfigured packages’:

De inrichting van het
ERP-systeem bleek een
tijdrovende klus. Dit had
de volgende oorzaken:

Door het selecteren van
oplossingen uit de ‘SAP
solution maps’, zou een
bijna panklare oplossing
met inno­vatieve processen en bedrijfsscenario’s
ontstaan, waarna het
ERP-systeem in een
relatief klein aantal
stappen ingericht
kon worden.
Niet het inrichten van
het ERP-systeem, maar
het aanpassen van de
organisatie aan het
ERP-systeem zou de
meeste tijd kosten.

- SAP bleek een bouw­
pakket, geen preconfigured package
(het aantal mogelijke
inrichtings­varianten
bleek omvangrijk).
- SAP schrijft niet
voor hoe processen
ingericht en bestuurd
moeten worden (= zelf
keuzes maken!).
- SAP-functies voor
specifiek militaire
processen bleken nog
niet uitontwikkeld.

52

PBLQ HEC
PBLQatie 43

De uitgangspunten hadden ook betrekking op de programmaopzet:


Wat
was het
uitgangspunt?

Wat betekende dit?

En hoe pakte het
uit in de praktijk?

5 “Paars, tenzij”

De processen, procedures
& IV-ondersteuning van
de defensieonderdelen
moesten gestandaardi­
seerd worden, tenzij de
aard van het proces dat
echt onmogelijk zou
maken.

Dit uitgangspunt kon
gedurende de
programma­looptijd goed
gehandhaafd worden,
omdat Defensie als één
bedrijf (en niet als een
bedrijfstak) werd afgebeeld in het ERP-systeem.

6 “Commercial-Off-theShelf (COTS) tenzij”

De defensieprocessen
zouden aangepast moeten
worden aan de processtandaarden van ERP,
tenzij de kwaliteit van
IV-ondersteuning van
het betreffende bedrijfs­
proces hierdoor te veel
zou verminderen.

Omdat ERP-pakketten
naast best practices
ook most commmon
processes ondersteunen
en draagvlak voor vernieuwing soms ontbrak,
is bij het ontwerp nogal
eens vastgehouden aan
de bestaande defensieprocessen, waardoor
mogelijkheden tot vernieuwing niet altijd zijn benut.

Het ERP-systeem zou niet
aangepast moeten worden
aan de defensieprocessen
of de defensieonderdelen.
Maatwerksoftware diende
vermeden te worden.

Maatwerkoplossingen
die ingrijpen in de
functionaliteiten van het
pakket zijn vermeden.
Wel zijn aanvullende
functionaliteiten geïntroduceerd die de beheerlast
hebben vergroot.

7 “De SAP-implementatie
kan adequaat worden
aangestuurd door de
beleidsstaven van het
ministerie”

De regie over SAPimplementatie kon belegd
worden bij de beleids­
staven. Betrokkenheid van
defensieonderdelen bij
SPEER leek niet nodig.

Beleidsstaven waren hier
eerst niet op berekend
en waren niet bevoegd
om processen bij de
defensieonderdelen
aan te passen.

8 “Defensie heeft
voldoende materie­
deskundigheid in huis
en deze kan ontsloten
worden voor het
programma SPEER”
en: “De winkel moet
open blijven tijdens
de verbouwing”

De realisatie van pro­
gramma­doelstellingen
zou niet gehinderd
worden door een
gebrek aan interne
materiedeskundigheid.

Materiedeskundigheid kon
niet tijdig en in voldoende
mate ontsloten worden.

Het ambitieniveau van de
krijgsmacht moest daarbij
gehandhaafd blijven, de
uitvoering van (ernst)
operaties zou niet gehinderd mogen worden door
de SAP-implementatie

Door het ‘volledig open
houden van de winkel’
was ERP-implementatie
aanvankelijk geen prioriteit
maar een pos­terioriteit.

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

Zo terugkijkend blijkt dat de meeste uitgangspunten niet helemaal juist
waren. De oorzaken hiervan komen in de volgende hoofdstukken aan
de orde. Er is echter reden om het eerste uitgangspunt, “een nieuw
besturingsmodel is de driver voor verandering”, hier al onder de
loep te nemen: door de initieel ontbrekende breed gedragen en
goed uit­gewerkte visie, ontstond een domino-effect en kon ook een
aantal andere randvoorwaarden niet meer goed worden ingevuld.
Dit mechanisme wordt hierna met een schets van de vroege
programmahistorie toegelicht.

2.5 Het nieuwe besturingsmodel als driver
voor de verandering
De initiële gedachte. In 2003 was het idee dat de introductie van het
nieuwe besturingsmodel, de defensiebrede reorganisatie SAMSON
en de veranderdoelstellingen SPEER hand-in-hand zouden gaan.
Daaraan dankte het programma SPEER ook haar naam – Strategic
Process and ERP Enabled Re-engineering. De programmaorganisatie
SPEER zou de enabling-functie van de ERP-technologie ontsluiten
teneinde defensie­brede veranderdoelstellingen (Strategic Process
Re-engineering) te faciliteren.
Visieontwikkeling (najaar 2003 - voorjaar 2004). Om te begrijpen
hoe ERP M&F technologie zou kunnen bijdragen aan de realisatie
van defensiebrede veranderdoelstellingen, werden twee driedaagse
‘snelkookpansessies’ met de 60 topmanagers van het departement
ingepland. Hier zou de ERP M&F visie gestalte krijgen. De discussie
over de organisatorische herinrichting van het departement was op
dat moment echter nog niet afgerond. Daaraan werd tijdens de eerste
sessie dan ook veel aandacht besteed en met resultaat: deze discussie
kon worden beslecht. De rol van ERP in de hierop aan te passen
bedrijfsvoering werd echter niet uitgediept.
Bij de tweede snelkookpansessie kwamen, naast de inrichting van het
nieuwe shared service center (de DMO), de effecten van de business
case ERP aan de orde. De besparingen van 80m€ per jaar en 1030
vte’en werden uiteindelijk aanvaard. Een verdere inhoudelijke discussie
over de ERP-implementatie, zoals de visie op bedrijfsvoering met ERP

53

PBLQ HEC
PBLQatie 43

M&F en de sturing op concrete doelstellingen, werd echter niet gevoerd.
Hierdoor raakten SPEER en de introductie van het nieuwe besturingsmodel (SAMSON) ontkoppeld en werd hierop niet meer in samenhang
gestuurd. De meeste aandacht ging uit naar de uitdagende implemen­
tatie van de nieuwe bestuursvorm.
De oprichting van de programmaorganisatie SPEER (najaar 2004).
Ondanks de ontbrekende ERP-visie en defensiebreed onvolledig
begrip van de doelstellingen van SPEER, werd besloten tot inrichting
van de programmaorganisatie. Deze stond onder leiding van de CIO.
De per­sonele vulling verliep aanvankelijk niet vlot, waardoor de officiële
kick-off van het programma werd uitgesteld. Maar omdat alle aandacht
uitging naar de nieuwe bestuursvorm had het nieuwe team te weinig
mandaat om de ERP M&F productspecificatie en -acceptatie trefzeker
te verzorgen.
De eerste programma-activiteiten (2005 - najaar 2006). Het programma SPEER kreeg niettemin steun van de werkvloer. De beoogde
gebruikers hadden bijvoorbeeld het inzicht dat processen daadwerkelijk
defensiebreed gestandaardiseerd konden worden. Dat had wel een prijs:
processtandaardisatie kwam tot stand, maar procesverbetering veel
minder. Bottom up-acceptatie bleek niet goed te passen op Business
Process Redesign en leidde vooral tot het behoud van wat er was, of zelfs
uitbreiding ervan. Ook de ERP ‘systeemdwang’ met best practices had
weinig effect. En van inhoudelijke sturing door de beleidsstaven was
op dat moment nog weinig sprake. Nog maar net gereorganiseerd en
zoekend naar hun rol, hadden zij weinig zicht op de gedetailleerde
behoeften van de defensieonderdelen en waren ook nog niet bij machte
om de processen buiten hun eigen organisatie aan te passen. In samenhang met de ingrijpende andere wijzigingen in de organisatie waardoor
deze instabiel was, konden ook zij niet voor innovatie zorgen.
Het volgende hoofdstuk beschrijft hoe Defensie in de uitvoering van het
programma SPEER uiteindelijk toch oplossingen vond voor de geschetste
problemen.

54

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

Hoofdstuk 3
Governance en
programma-aanpak
Dit hoofdstuk biedt inzicht in de programmabesturing. Eerst schetst
het de complexiteit van de bestuurlijke opgave, zowel plantechnisch als
regie-inhoudelijk (paragrafen 3.1 en 3.2). Daarna komt de opzet van de
programmabesturing aan de orde (paragraaf 3.3). Vervolgens gaat de
aandacht naar een aantal gebeurtenissen die de programmabesturing
en ‑uitvoering hebben beïnvloed, en die leidden tot de eerste herijking
van SPEER zoals vastgelegd in het document SPEER weer Spits
(paragraaf 3.4). Dan volgen enkele ontwikkelingen na de eerste herijking.
Deze hadden een meer evolutionair karakter, maar toch een forse impact
op de programma-inrichting en –besturing (paragraaf 3.5 en 3.6).
Na deze beschouwingen wordt een aantal specifieke aspecten belicht:
de ontwikkelingen in de SPEER-voortbrengingsketen (paragraaf 3.7),
de rol van de industrie (paragraaf 3.8) en tot slot de financiële besturing
(paragraaf 3.9).
De onderwerpen worden afgezet tegen de traditionele ERPvoortbrengingsketen: Visieontwikkeling => Ontwerp => Bouw =>
Migratie (uitrol) => Gebruik en beheer. Deze keten is weergegeven
in figuur 2.

55

56

PBLQ HEC
PBLQatie 43

ENVISIONING

BUSINESS
BLUEPRINTING
(ONTWERP)

CONFIGURING
(BOUW + TEST)

MIGRATION

ONWARDS &
UPWARDS

Visieontwikkeling

Formuleren
business
requirements
& -scenario’s

Parametriseren
ERP-systeem

Aanpassen
bedrijfsvoering

Beheer &
gebruik
ERP-systeem

Bepaling
doelstellingen

Figuur 2

Data laden
Opleiden
eindgebruikers

De ERP-voortbrengingsketen

3.1 Het effect van hoge ambitie: complexe
planning van de voortbrenging bij SPEER
De grand strategy voor ERP-implementatie bij Defensie is in het vorige
hoofdstuk toegelicht. Die kwam neer op de defensiebrede uitrol van
één ERP M&F systeem, waarin tegelijkertijd sprake was van standaar­
disatie en integratie van processen. Dit had gevolgen voor de inrichting
en besturing van het voortbrengingsproces bij SPEER.
De omvang van de te implementeren ERP-functionaliteiten maakte
het ondoenlijk om het systeem in één keer in te richten. Daarom
werd besloten om bij de inrichting met deelleveringen te werken, ook
wel kernels genoemd. Deze aanpak had tot gevolg dat Defensie zich na
de oplevering van de eerste deellevering niet meer uitsluitend bezighield
met de verdere inrichting van het systeem, maar haar capaciteit ook
moest inzetten bij de migratie van de bedrijfsvoering naar SAP en het
beheer ervan.
De omvang van de ERP-migratie maakte het ondoenlijk om de hele
defensieorganisatie in een beperkt aantal te stappen te migreren,
laat staan met een big bang. Dit leidde tot vele afzonderlijke migraties
die tezamen veel tijd vergden. Hierdoor bleven de oude bedrijfsvoering,
ondersteund met legacy, en de nieuwe bedrijfsvoering, ondersteund met

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

ERP, geruime tijd naast elkaar bestaan. Dit had tijdelijk extra werk met
schaduwadministraties en work arounds tot gevolg, alsook de aanmaak
van tijdelijke interfaces. Bovendien waren er extra kosten vanwege
dubbel beheer (SAP-beheer + beheer legacy). De vele migraties bij
de defensieonderdelen vergden ook intensieve coördinatie tussen de
op­levering van nieuwe SAP-functies, de opleidings- en datamigratie­
faciliteiten en het gebruik van het ICT-platform (het systeemlandschap).
Aldus leidden vertragingen bij het ene onderdeel vrij snel tot vertragingen bij het andere onderdeel.
De functionele behoeften van alle belanghebbenden tezamen
vergde naast standaard SAP ook andere SAP-modules zoals SAP
Public Sector Management en SAP for Defence Forces & Public
Security. Hierdoor kon Defensie een breed spectrum van functionele
behoeften afdekken, terwijl zij tegelijkertijd de beschikking kreeg over
de meest geavanceerde en modernste SAP-functionaliteiten. Later
bleek dat deze cocktail niet meteen geïntegreerd kon werken. Hierdoor
ontstond vertraging omdat de totaaloplossing uitgebreider getest en
gedocumenteerd moest worden.
Defensie is deze uitdagingen aangegaan. Alvorens dit te beschrijven,
volgt eerst in grote lijnen enige uitleg over de inhoud van wat gemanaged
moest worden.

3.2 De behoefte aan inhoudelijke regie
De besturing van een ERP-implementatie heeft een aantal inhoudelijke
dimensies. Die betreffen niet alleen bedrijfsvoering, informatievoorziening
en informatietechnologische aspecten. Er spelen ook veranderkundige
factoren die onder meer te maken hebben met hiërarchische grenzen.
Implementatieproblemen bij standaardisatie en integratie kunnen
immers nooit binnen één organisatiedeel worden opgelost. Om de
verandering te doen slagen is de medewerking van alle belanghebbenden
benodigd.

57

58

PBLQ HEC
PBLQatie 43

Toen Defensie begon met het SPEER-programma, was er aandacht
voor inhoudelijke regie en verandermanagement. Maar het besef dat
het managen van integratie- en standaardisatieproblemen betrekking
had op zo ongeveer alle aspecten van de bedrijfsvoering (visies, doel­
stellingen, processen, data, infrastructuur) was aanvankelijk niet overal
aanwezig. De volgende tabel kleurt in wat er viel te besturen.

Een ERP-implementatie
vergt:

Dit betekent:

Maar de implementerende organisatie heeft
doorgaans …:

Een gemeenschappelijke,
gedeelde visie

Focus op transacties, niet
op de hiërarchie

Gefragmenteerde visies
met een focus op
individuele posities &
bedrijfvoeringszuilen

Een gemeenschappelijk
processenlandschap

Eén eigenaar voor ieder
proces en één eigenaar
voor iedere procesketen

Meerdere eigenaren voor
ieder proces maar geen
enkele eigenaar van een
complete procesketen.

Een gemeenschappelijk
applicatie-landschap

ICT ondersteuning voor
end-to-end procesketens
(m.b.v. één applicatie)

‘Eilandautomatisering’

Een gemeenschappelijke
database

Eén eigenaar voor ieder
gegevensobject

Meerdere eigenaren voor
ieder gegevensobject

Een gemeenschappelijke
ICT-infrastructuur

Het aanleggen van een
gemeenschappelijke
ICT-infrastructuur waarop
een gemeenschappelijk
IV-systeem kan draaien

Een erfenis uit het
verleden: verschillende
ICT infrastructuren voor
verschillende organisatieonderdelen

Een beloningssysteem dat
samenwerking in ketens
stimuleert

Belonen van collectieve,
lange termijn doel­
stellingen

Belonen van lokale, korte
termijn doelstellingen

Een programma­organi­satie met mandaat

In staat zijn om – o.b.v.
een gegeven visie –
bestaande processen,
procedures, gegevens
& IV-systemen te kunnen
wijzigen

Checks & balances,
niemand heeft de
individuele macht om
de BV of IV als geheel
te wijzigen

De bestuurlijke uitdaging voor Defensie bestond inhoudelijk daarom
uit het inrichten van governance die het gemeenschappelijke (eerste

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

kolom van de tabel) bevordert. Dat was niet eenvoudig omdat het langs
twee assen – integratie en standaardisatie – tot stand moest komen.
De assen besloegen de combinatie van zes defensieonderdelen (CZSK,
CLAS, CLSK, KMar, DMO en CDC) en vier functiegebieden (Materieel,
Financiën, P&O en Operatiën). De splitsing in subonderdelen en subfuncties maakte de bestuurlijke opgave nog groter. In al deze zuilen
bestond tot 2005 eigen bedrijfsvoering en eigen automatisering die in
de loop van het programma SPEER moesten samenkomen.

3.3 De programmabesturing in de praktijk
De zojuist geschetste bestuurlijke complexiteit was er overigens niet
meteen in volle omvang maar materialiseerde gaandeweg. In het
tweede kwartaal van 2008, na de defensiebrede live-gang van SAP
voor het financiële domein, bereikte de besturingscomplexiteit haar
eerste hoogtepunt. Vanaf dat moment werd ERP gelijktijdig ontworpen,
gebouwd, gemigreerd en beheerd. De complexiteit nam verder toe
toen eenheden ook in de materieellogistiek met SAP gingen werken.
Het productie­tempo en de aansluiting tussen visieontwikkeling en
uitgewerkte beschrijvingen van de bedrijfsvoering begonnen uiteen
te lopen. In het volgende figuur is te zien dat:
-- driekwart jaar verliep tussen het einde van de eerste activiteiten
op het gebied van visieontwikkeling (Q1 2004) en de start van de
ontwerp­activiteiten (business blueprinting, Q1 2005), terwijl de
visie­ontwikkeling nog doorliep tot aan 2009;
-- vijf jaar verliep tussen de configuratie van de eerste en de tweede
deellevering. De praktijk van het gelijktijdig ontwerpen, bouwen,
migreren en beheren bleek ten koste te gaan van het opleveren
van nieuwe ERP-functionaliteiten.

59

60

PBLQ HEC
PBLQatie 43

Q3 2003 –
Q1 2004
Visieontwikkeling

Start
blueprinting
eerste
deellevering
in Q1 2005

Start
configuratie
eerste
deellevering
in Q2 2006

Start
blueprinting
tweede
deellevering
in Q3 2010

Start
configuratie
tweede
deellevering
in Q1 2011

ENVISIONING

BUSINESS
BLUEPRINTING
(ONTWERP)

CONFIGURING
(BOUW + TEST)

MIGRATION

ONWARDS &
UPWARDS

Visieontwikkeling

Formuleren
business
requirements
& -scenario’s

Parametriseren
ERP-systeem

Aanpassen
bedrijfsvoering

Beheer &
gebruik
ERP-systeem

(aanvullende
activiteiten
visieontwikkeling
in 2007-2008)

Bepaling
doelstellingen

Figuur 3

Voorbereidingen
gestart
in Q1 2005
1e go live
FINAD
in Q2 2008
1e MATLOGeenheid live
in Q2 2009

Data laden

Gelijktijdig
beheren van
productief
systeem en
ontwikkelen /
ontsluiten
nieuwe ERPfunctionaliteiten vanaf
Q2 2008

61

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

CIO

Programma Governance in de periode Q1 2005 – Q3 2006:
– Exclusief belegd bij de CIO, ondersteuning
beleidsverantwoordelijken in regiegroep
– Geen rol voor defensieonderdelen
– Beperkte reikwijdte in voortbrengingsketen

ENVISIONING

BUSINESS
BLUEPRINTING
(ONTWERP)

CONFIGURING
(BOUW + TEST)

MIGRATION

ONWARDS &
UPWARDS

Visieontwikkeling

Formuleren
business
requirements
& -scenario’s

Parametriseren
ERP-systeem

Aanpassen
bedrijfsvoering

Beheer &
gebruik
ERP-systeem

Bepaling
doelstellingen

Opleiden
eindgebruikers

Het tijdpad van SPEER langs de ERP-voortbrengingsketen

Op weg naar integrale besturing van de voortbrengingsketen.
De verantwoordelijkheid voor de besturing van het programma is in
de loop van de tijd gewijzigd. Tot eind 2006 lag deze bij de CIO van
het ministerie. De CIO werd daarbij op hoofdlijnen ondersteund door
de overige beleidsstaven (beleidsverantwoordelijken); de defensie­
onderdelen speelden in die periode geen rol in de aansturing. De migratieen de beheerfase waren in dat stadium nog in voorbereiding.

Figuur 4

Data laden
Opleiden
eindgebruikers

Op weg naar integrale besturing van de ERP-voortbrengingsketen

De situatie veranderde aan het eind van 2006 met de eerste herijking.
De CIO droeg zijn taken over aan een apart aangestelde supervisor
SPEER die rechtstreeks rapporteerde aan de secretaris-generaal.
De supervisor SPEER kwam dichtbij het principe van een­hoofdige
leiding en betekende een verbetering ten opzichte van de oude situatie.
Deze functionaris had het gehoor van de ambtelijke top en een mandaat
dat verder ging dan dat van de individuele beleids­staven, inclusief de
beschikking over de hem toegewezen middelen. Maar het was geen alles
overkoepelend mandaat. Hij kon bijvoorbeeld geen personele middelen
doen vrijspelen, lokale processen aanpassen of de planning van de
operationele eenheden bijstellen.

62

PBLQ HEC
PBLQatie 43

Bovendien werden eind 2006 de beleidsstaven exclusief verantwoordelijk
gemaakt voor een aantal programma-activiteiten:

Programma Governance in de periode Q3 2006 – Q2 2010:
– Eindverantwoordelijkheid bij SV SPEER
– BV- & IV-ontwikkelingen ERP M&F onder verschillende aansturingslijnen

Eindverantwoordelijkheid bij supervisor SPEER

Beleidsverantwoordelijken

Programma SPEER

Beleidsverantwoordelijken

Reguliere
beheerorganisatie
(vanaf eind
2009: SPEER)

ENVISIONING

BUSINESS
BLUEPRINTING
(ONTWERP)

CONFIGURING
(BOUW + TEST)

MIGRATION

ONWARDS &
UPWARDS

Visieontwikkeling

Formuleren
business
requirements
& -scenario’s

Parametriseren
ERP-systeem

Aanpassen
bedrijfsvoering

Beheer &
gebruik
ERP-systeem

Bepaling
doelstellingen

Figuur 5

Data laden
Opleiden
eindgebruikers

Governance vanaf 2006 over de ERP-voortbrengingsketen

Na verloop van tijd ontstond in deze governance enige spanning.
De verzuiling in de staande organisatie bleek het programma binnen­
geslopen. De productiviteitsverliezen die hier het gevolg van waren gaven
aanleiding tot een extern onderzoek, waarna deze governance-structuur
is herzien. De beleidsverantwoordelijken kregen een plaats in het
bedrijfsvoeringsgedeelte van het programma en er werd een vorm van
collectief bestuur ingesteld. De beleidsverantwoordelijken droegen vanaf
dat moment verantwoordelijkheid voor alle bedrijfsvoeringaspecten
van de voortbrengingsketen. De programmaorganisatie werd integraal

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

verantwoordelijk voor alle informatievoorzieningaspecten van de voortbrengingsketen, terwijl het raakvlak tussen bedrijfsvoering en informatie­
voorziening gezamenlijk werd gemanaged. Ook de overlegstructuren
werden hierop aangepast, zoals een programmabreed overleg waarin
alle projectgroepen waren vertegenwoordigd en een stuurgroep met
senior-stafleden van de defensieonderdelen (dichter op de werkvloer)
en de bestuursstaf.
Daarnaast kwam er een programmabureau ter ondersteuning van de
programmaorganisatie. De verbetering was meteen merkbaar: signa­lering
van onderlinge afhankelijkheden, tijdige ontdekking van knelpunten in
de integrale planning, formulering van oplossingen voor de omgang met
schaarse capaciteitsbronnen binnen het programma en met dit alles ook
een hogere kwaliteit van het jaarlijks te actualiseren plan voor de voltooiing van SPEER.
De besturing en rolneming over de voortbrengingsketen werd later in
2010 nog versterkt met de systematiek van ‘voortbrengingsteams’.
Dit zijn multidisciplinaire teams die het product door de hele voort­
brengingsketen trekken, inclusief de implementatie.
De laatste wijziging was in de tweede helft van 2011, toen de defensieonderdelen zelf de operationele regie kregen over hun SAP-migraties.
Hieraan was meer dan ooit behoefte vanwege de samenhang met de
reorganisaties ten gevolge van de beleidsbrief uit 2011. Vanaf dat moment
kreeg het programma wind mee omdat de staande organisatie actief
vroeg om ERP, extra capaciteit vrijmaakte en operationele planningen
waar mogelijk aanpaste om migraties naar SAP een plaats te geven.
Figuur 6 biedt het totaalplaatje.

63

64

PBLQ HEC
PBLQatie 43

-- Binnen de governance werkt het streven naar integrale zeggenschap
contraproductief. In het gunstigste geval kan men integrale zeggenschap verwerven over een aspectgebied. Deze zeggenschap is alleen
productief wanneer men met eigenaren van andere aspectgebieden
tot een grootste gemene deler weet te komen en daar gezamenlijk op
stuurt.
-- Een hoge ambtelijke functionaris, gemandateerd als opdrachtgever
maar geplaatst buiten de vaste structuren, kan fungeren als aanjager
en moderator. Hij kan echter niet alle problemen rond integrale
zeggenschap oplossen.

Programma Governance in de periode na 2011:
– Collectief bestuur
– Beleidsstaven & defensieonderdelen sturen integraal op BV-aspecten
– Programma stuurt integraal op IV-aspecten

Eindverantwoordelijkheid bij supervisor SPEER
End-to-end ondersteuning door programmabureau

BV-deel
Programma SPEER
(ondersteunt beleid)

IV-deel
Programma SPEER

3.4 De uitdaging bij het bestuur en de
uitvoering in de eerste jaren

ENVISIONING

BUSINESS
BLUEPRINTING
(ONTWERP)

CONFIGURING
(BOUW + TEST)

MIGRATION

ONWARDS &
UPWARDS

Visieontwikkeling

Formuleren
business
requirements
& -scenario’s

Parametriseren
ERP-systeem

Aanpassen
bedrijfsvoering

Beheer &
gebruik
ERP-systeem

Bepaling
doelstellingen

Data laden
Opleiden
eindgebruikers

Defensieonderdelen (migraties, participeren in voortbrengingsteams)

Figuur 6

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

Governance vanaf 2011 over de ERP-voortbrengingsketen

Dit governance-model heeft tot het einde van het programma goed
gewerkt.
De evolutie van de governance laat zien dat Defensie de volgende
ervaringen heeft opgedaan.
-- Alle bij een ERP-implementatie betrokken partijen dienen opgenomen
te worden in de governance-structuur. Het programma SPEER kreeg
pas echt de wind mee toen in de loop van 2011 alle belanghebbenden
aan boord waren.

De initiële productie verliep volgens het zogenaamde ‘dakpansgewijs
werken’. Kenmerk was de oplevering van het SAP-systeem in kleinere
delen, waarbij de technici niet ‘meereisden’ met het product naar de
eindgebruiker. In plaats daarvan droegen de ontwerpers, bij voltooiing
van de eerste levering, hun product over aan de bouwers. De ontwerpers
konden zich daarna concentreren op de tweede levering, terwijl de
bouwers de configuratie van de eerste ter hand namen. Bij de migratie
gebeurde hetzelfde. Terwijl de bouwers bezig waren met de tweede
levering, rolden de migratiepartijen de eerste uit. De gedachte achter
deze aanpak was dat parallellisatie tot een versnelling zou leiden.
Dit pakte in de praktijk anders uit. In plaats van een versnelling ontstond
er een vertraging. Bij het configureren, migreren en beheren van ERP
M&F was zoveel kennisoverdracht vanuit de ontwerpafdeling nodig dat
het bijna vijf jaar zou duren voordat de tweede grote deellevering (kernel)
uit de startblokken ging. Daarnaast leidde de technische complexiteit tot
vertragingen in de bouw.
Bovendien stagneerden de migraties. Door de gekozen aanpak, waarbij
de verantwoordelijkheid voor het migratieproces was verdeeld over
zestig organisatieonderdelen, konden afhankelijkheden in de te migreren
ketens niet adequaat gemanaged worden. Er dreigde een kostenexplosie
die aanleiding gaf tot de eerste herijking van het programma.

65

PBLQ HEC
PBLQatie 43

Bij dit alles speelde ook het ontbreken van een gedragen visie. Zoals al
eerder aangegeven, raakten de doelstellingen van SPEER ontkoppeld
van de doelstellingen van de grootschalige SAMSON-reorganisatie.

3.5 De uitdaging bij het bestuur en de
uitvoering in de jaren 2007 – 2010
Het moest dus veranderen. Begin 2007 werd de aanpak en besturing
van het programma SPEER –naar aanleiding van de herijking van het
programma in het najaar van 2006– ingrijpend gewijzigd. In het herijkte
programmaplan SPEER weer Spits, dat werd geschreven door de nieuw
aangestelde supervisor, werden met name gemarkeerd:
-- de reducties op de functionele en migratiescope en het effect op de
programmaplanning;
-- de wijzigingen in de governance-structuur (invoering ketenprojecten,
ongedaan maken van de versnippering van verantwoordelijkheden in
het migratieproces);
-- de wijzigingen in de programma-aanpak (loslaten ‘dakpansgewijs
werken’, introductie ‘Madurodam’-principe);
-- de voorziening van 120 m€ voor inzet van het IV-bedrijf van Defensie
bij de exploitatievoorbereiding;
-- de herbevestiging van de prioriteiten in de migratie (eerst Financiën,
dan Materieellogistiek bij de OPCO’s en tot slot de grote bevoor­
radingsbedrijven), en daarmee de uitrol van de SAP-functies die op
dat moment snel beschikbaar konden zijn;
-- de afronding van visieontwikkeling op de bedrijfsvoering met ERP
M&F terwijl de uitrol op financieel gebied al op gang kwam. Dit was
werkbaar omdat de migratie bij de materieellogistiek pas later begon.
Een aantal van deze onderwerpen krijgt hieronder nadere toelichting.
De keuze van de migratievolgorde. Een dominant vraagstuk in het
migratieproces was de vaststelling van de ideale volgorde. Deze verschilt
namelijk per functiegebied.
-- Bij configuratiemanagement is de ideale volgorde per compleet
wapensysteem; het configuratiemanagement gaat dan voor een hele
klasse -bijvoorbeeld F16 vliegtuigen- in één keer over.

66

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

67

-- In het onderhoudsproces is de ideale volgorde per compleet onderhoudsbedrijf; alle werkplaatsen van een bedrijf gaan dan in één keer
live om de productieactiviteiten op gang te houden.
-- In het inkoop- en bevoorradingsproces is de ideale volgorde per
compleet assortiment, waarbij ieder assortiment dan in één keer
over de gehele bevoorradingsketen in ERP terecht komt.
-- In de financiële wereld is de ideale aanpak om alle financiële processen, van begrotingsopstelling tot en met begrotingsrealisatie, in één
keer over het hele bedrijf uit te rollen. Een deugdelijke begrotings­
verantwoording kan immers niet tot stand komen als de daartoe
benodigde informatie uit meerdere systemen komt.
-- Vanuit organisatieperspectief is de beste volgorde per organisatieeenheid, waarbij iedere eenheid in één keer alle benodigde functio­
naliteit krijgt (één keer langs komen).
-- Vanuit het oogpunt van IV-beheer is de ideale volgorde legacysysteem voor legacy-systeem, opdat uit doelmatigheidsoverwegingen
ieder legacy-systeem direct na de ERP-migratie kan uitfaseren.
De ideale migratievolgorde bij een ERP-implementatie die vele bedrijfsfuncties omvat, bestaat dus niet.
Defensie koos uiteindelijk voor de big bang bij de financiële administratie
omdat daar al een enkelvoudig proces en informatiesysteem waren.
Dit bleek een juiste keuze: in 2008 is het financieel systeem in zijn geheel
succesvol live gebracht. Daarna is per ketenproject de migratievolgorde
geoptimaliseerd. Bij de grondketen gebeurde dit per eenheid, bij de
luchtketen per wapensysteem en bij de zeeketen in een mengvorm van
beide. Maar bij elke keten leidde dit onvermijdelijk tot de eerder genoemde
interim-situatie van work arounds, tijdelijke interfaces en dubbele
beheer­lasten waardoor de druk op de IV-beheerorganisatie fors toenam.
De SPEER-casus, waarbij de programmaplanning in totaal zo’n vijf jaar
uitliep, laat zien dat daaraan een risico kleeft: te langzame migratie
waardoor de interim-situatie zoveel energie absorbeert dat het draagvlak
voor de ERP-implementatie dreigt af te nemen.
Verkleinen om leerervaringen op te doen. Na de eerste herijking
ontstond de wens om eerst op kleine schaal te migreren en ervan te
leren. Dat bleek lastig omdat de voordelen van ERP zich pas manifesteren
wanneer integratie en standaardisatie bij een compleet bedrijfsonderdeel

PBLQ HEC
PBLQatie 43

68

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

zijn bereikt, en het systeem in werking is. Toch vond Defensie hier wat op,
en wel het ‘Madurodam-principe’, later bijgesteld tot de ‘primeur-uitrol’.

3.6 De uitdaging bij het bestuur en de
uitvoering in de latere jaren (2010 – 2013)

Het Madurodam-principe houdt in dat een volledig materieellogistiek
deelproces in zijn smalst denkbare vorm wordt omgezet naar SAP.
Dit betekent de uitrol bij één wapensysteem, veelal met één assortiment
en bij voorkeur in één organisatiedeel waarin de essentiële kenmerken
van de gehele keten zich bevinden. De leerervaringen kunnen vervolgens
worden verwerkt in de defensiebrede uitrol.

Van ingrijpend anders naar evolutie. In de latere jaren van SPEER
kwamen de veranderingen meer evolutionair tot stand. Binnen het
programma werden daartoe jaarlijkse updates van SPEER weer Spits
opgesteld met daarin een uitgewerkt plan waarin ook de aanpak
geleidelijk werd bijgesteld. De updates sloten aan op het plan en
begrotingsproces van de gehele defensieorganisatie, waardoor het
programma langzaam maar zeker voeten aan de grond kreeg in de
staande organisatie. In deze fase kwam er een collectief bestuur met
input van alle belanghebbenden en meer aandacht voor het denken in
ketens. Hieronder passeren drie onderwerpen uit deze periode de revue.

Alhoewel dit idee goed kon werken, bleken er in de praktijk relatief weinig
migratieprojecten te zijn die zuiver aan het concept beantwoordden.
Bovendien was de tijd te kort om leerervaringen te verwerken, omdat de
voorbereiding van de opvolgende migratietrajecten al in gang was gezet.
Daarom is ‘Madurodam’ vanaf 2010 enigszins aangepast. In het vervolg
is gewerkt met ‘primeurprojecten’ die zich vooral richten op de werking
van de ‘nieuwe’ SAP-functionaliteit in de praktijk. De eerste uitrol krijgt
hierbij extra begeleiding van de centrale programmaleiding, waardoor
tekortkomingen eerder opvallen en leerervaringen meteen toepassing
krijgen bij verdere uitrol.
De visieontwikkeling op bedrijfsvoering met ERP M&F. De afronding
van de visie is bereikt met het zogenoemde High Level Design (HLD,
2007-2009). Hiermee ontstond breed draagvlak voor de inmiddels verlaagde ambities met het programma SPEER. Er kwamen richtlijnen tot
stand voor het herontwerp van de MATLOG-processen. De operationele
visie ‘Logistieke Ondersteuning Operationeel Optreden’ kon hierop aansluiten en kreeg nadere uitwerking. Op financieel gebied werd vastgelegd dat kosteninzicht voorop kwam te staan. Dit hield in dat de ambitie
met prestatiesturing werd bevroren. Drie belangrijke factoren bepaalden
de relatief succesvolle werking van het HLD. Ten eerste de betrokkenheid
van de hele departementale top. Ten tweede de uitleg van ERP M&F
ambities in termen van verandervermogen en veranderbehoefte.
En tot slot de totstandkoming in de periode waarin het ‘stof van de
reorganisaties op het departement enigszins was neergedaald’.

Complexiteit managen en reduceren. Het managen van de complexiteit in de SPEER voortbrengingsketen bleef ook na de reductie van de
functionele reikwijdte (scope) nog uitdagend. Uiteindelijk bleef Defensie
alles gelijktijdig doen, maar bracht daarin wel meer structuur aan en
deed het geleidelijk steeds efficiënter. Dit verliep als volgt.
-- Na het uitbrengen van de eerste SAP-versie in 2008 moesten op grond
van de eerste migratie-ervaringen verbeteringen worden aangebracht.
Dit rework betrof onder meer het ontwerp, de documentatie en de
verbetering van testscenario’s. Dit duurde tot eind 2010 en liep via
een serie nieuwe versies (releases), met steeds scherpere planning
en uitvoering. Defensie groeide duidelijk in haar ervaring met de
productie van het SAP-systeem. Hierdoor kon ook een toenemend
aantal correcties op het reeds draaiend systeem worden doorgevoerd.
-- De nieuwe versies van de eerste deellevering werden gecombineerd
met de geleidelijke verbetering van de SAP-functionaliteiten en
koppeling met legacy-systemen. Een belangrijke mijlpaal was de
koppeling tussen het financiële en materieellogistieke deel in 2011.
-- Er werden steeds meer tijdelijke en permanente interfaces
toe­gevoegd, zodat de migraties niet stagneerden.
-- Bij de tweede deellevering van ERP M&F functionaliteiten werd
besloten de oplevering te splitsen over een aantal versies, waardoor
nieuwe functionaliteiten meer ‘druppelsgewijs’ ter beschikking
kwamen. Door het uitsmeren van de ontwerp- en bouwambities in
de tijd kwam er meer gelegenheid voor de ondersteuning van de
migraties.

69

Programma SPEER: van ‘stovepipes’ naar voortbrengingsteams

Minimale Kwaliteitsnormen (MKN) voor VBT’S:
hergebruik van ontwerpdata in de voortbrengingsketen

MKN3

MKN4

Gegevensontwerp

Werkinstructies

Test
scenario’s &
documentatie

USE & USER SUPPORT

MKN2b

Rollen
ontwerp

MIGRATION

MKN2a

Proces
ontwerp

TEST

MKN1

CONFIGURATION

De VBT-methode beviel zeer goed. Er was langs evolutionaire weg een
passend antwoord gevonden op de tekortkomingen van het ‘dakpansgewijs werken’. Terugkijkend is duidelijk dat het programma, wat betreft
haar interne organisatie, in ketens en niet in zuilen had moeten denken.

71

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

BLUEPRINTING

Voortbrengingsteams. In 2010 is de aanpak met voortbrengingsteams (VBT’s) geïntroduceerd. Hierbij zou meteen bij de opstelling van
de eerste specificaties rekening worden gehouden met de eisen van
alle spelers in de voortbrengingsketen (bouwers, testers, opleiders, te
migreren organisaties, beheerders). Zij waren ook vertegenwoordigd in
de VBT’s, die bovendien de hele reis mee gingen maken, van ontwerp
tot implementatie bij de gebruiker. Aldus vermeed men problemen met
kennisoverdracht. Bovendien werden de VBT’s niet meer getrokken door
het programma zelf, maar door vertegenwoordigers van de beleidsstaven. Dit verzekerde niet alleen de beleidsinbreng bij het opstellen van
het ontwerp, ook kregen de beleidsstaven meer inzicht in de problemen
in de voortbrengingsketen. Zodoende verminderde de complexiteit in
de voortbrenging, verbeterde de balans tussen ontwerpen, bouwen,
migreren en beheren, en intensiveerde de betrokkenheid van de staande
organisatie.

70

ENVISIONING

PBLQ HEC
PBLQatie 43

Team 1
Team 2
Team 3
Team 4

VBT-concept:
– Van begin tot eind
– Multidisciplinair:
proces eigenaren, beleidsmakers, ontwerpers, bouwers, testers, opleiders, eerste gebruikers

Figuur 7

Van stovepipes naar voortbrengingsteams

Versterking betrokkenheid lijnorganisatie. In 2010 zijn bij de meeste
defensieonderdelen de eerste migraties achter de rug en komt het
vertrouwen in SPEER langzaam maar zeker tot stand. Hierbij blijkt
steeds duidelijker dat het succes en de voortgang van de migraties sterk
afhangen van de betrokkenheid van de lijnorganisatie. Deze neemt dan
ook geleidelijk toe. In de herfst van 2011 worden de defensieonderdelen
verantwoordelijk voor de planning van migraties, omdat die sterk

PBLQ HEC
PBLQatie 43

samenhangen met de reorganisaties in het kader van de beleidsbrief
uit 2011. Deze wijziging blijkt in de praktijk succesvol. In reactie daarop
krijgen de migraties meer aandacht en komt er meer menskracht beschikbaar. Dit in het besef dat de invoering van SAP cruciaal is voor de
implemen­tatie van de nieuwe organisatie.
ResultaatGericht Werken. Bij de uitrol van ERP volgde Defensie de
best practices op het gebied van projectmanagement (de Prince II
methodiek). De essentie van deze methodiek betreft het opdelen van
een project in fasen en het nemen van go / no go-beslissingen voor
het vervolg op iedere af te sluiten fase. Op grond van een inhoudelijke
beoordeling van de gerealiseerde voortgang en kwaliteit is dan bijtijds
bijsturen mogelijk.
In de praktijk liep dit toch anders. De migratieaanpak van Defensie was
veelomvattend, kende een groot aantal controlepunten en daarmee een
hoge controlelast. Dit bleek in de praktijk niet altijd werkbaar. Hierdoor
vonden in de eerste fasen van een project soms niet alle relevante
toetsen plaats. De echte problemen in de uitvoering kwamen pas aan
het licht wanneer bijsturing niet meer mogelijk was: bij de live-gang van
de te migreren eenheid. Dit heeft in een aantal gevallen geleid tot het
moeten oplossen van problemen na de overstap op SAP. Problemen
met datakwaliteit en de kwaliteit van de software werden zodoende
niet altijd tijdig opgelost. Dit leidde tot het besluit meer management­
aandacht te geven aan de eerste fasen van een migratieproject en meer
focus op de afweging van de verschillende deelbelangen in het migratie­
proces. De implementatie van het besluit bleek lastig omdat juist in de
migratie veel belangen kunnen botsen, zoals die van programma, deelproject, staande organisatie, zuilen in de bedrijfsvoering en zuilen
in de informatie­voorziening.
Met de introductie van ‘Resultaat Gericht werken (RGW)’ kreeg Defensie
hierop vanaf 2011 steviger grip. Het kenmerk van RGW is dat alle
belanghebbenden invloed hadden en dat iedere belanghebbende het
recht kreeg om de ‘rode vlag te hijsen’. Het uitoefenen van deze invloed
werd verbonden aan de randvoorwaarden van ‘tijdigheid’ (op momenten
dat bijsturing mogelijk is), ‘passendheid’ (beperking tot het eigen verantwoordelijkheidsgebied) en ‘actief actorschap’ (controleren achteraf
= meewerken in de uitvoering). Bovendien beoordeelden professionals

72

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

de bereikte voortgang; deze waardering bleef strikt gescheiden van de
voortgangsbeslissingen door de programmaleiding en het lijnmanagement van de te migreren eenheid.
Na een gewenningsperiode was RGW succesvol. Alle belanghebbenden
konden hun kennis en kunde inbrengen, er ontstond inzicht in en respect
voor de wederzijdse belangen, en het gezamenlijk te bereiken resultaat
kwam op de voorgrond te staan. Zo bleek het mogelijk om binnen een
bestuurlijke context met checks and balances, waarbij niemand integrale
zeggenschap heeft, zonder mandaten te sturen op een geïntegreerde
bedrijfsvoering en informatievoorziening. Deze methodiek is later ook
toegepast in het ontwerp- en bouwproces.

3.7 De programma-aanpak in de praktijk
De omgang met gemeenschappelijke voorzieningen. In de aanloop
van het programma SPEER stagneerde aanvankelijk de ontwikkeling van
de gemeenschappelijke visie op het gebruik van ERP M&F. Ook bleek
het in de eerste jaren lastig om opbrengsten die defensiebreed waren
geïdentificeerd concreet per defensieonderdeel te verzilveren. Maar er
waren nog meer hobbels te nemen op de weg naar een gemeenschappelijke bedrijfsvoering. De belangrijkste staan hieronder.
-- De oprichting van gemeenschappelijke opleidingsfunctionaliteiten.
Goed gebruik van ERP en bijbehorende standaardwerkmethodes
vergen centraal en eenvormig geleide opleidingen. Het duurde enige
tijd voordat de eerste opleiders en trainers beschikbaar waren en de
benodigde kennis voor de leermiddelen was geïdentificeerd. Ook
het feit dat de opleidingen niet op locatie van de gebruiker werden
gegeven, behoefde afstemming. Vanaf 2011 was de centrale SAPschool van Defensie echter op stoom. Begin 2012 werden de laatste
verantwoordelijkheden van het programma voor het onderhouden van
opleidingsfaciliteiten overgedragen aan het Opleidings- en Trainings
Commando, afdeling Logistiek.
-- De uitvoering van gemeenschappelijk gegevensbeheer. ERP maakt
gebruik van gemeenschappelijke gegevens, maar de vragen “Wie legt
de gemeenschappelijke gegevens aan, wie beheert deze gegevens en

73

PBLQ HEC
PBLQatie 43

wie zorgt ervoor dat gegevens gemeenschappelijk blijven?” waren
nog niet beantwoord. Uiteindelijk werd gekozen voor een model
van centralisatie (aanvragen en muteren van artikel- en leveranciers­
gegevens) en concentratie op decentraal niveau (aanvragen en
muteren van configuratiegegevens).
-- Vanwege vermeende onnodige bureaucratie was er aanvankelijke
enige schroom om bij te dragen aan het nieuwe Centraal Bureau
Gegevensbeheer, maar na enige tijd kwam de bemensing op gang.
Sinds 2011 is het in werking en is het bestaansrecht aangetoond.
-- De inrichting van gemeenschappelijk functionaliteitenbeheer.
Een ERP-systeem is gebaseerd op gemeenschappelijke processen en
gegevens. Al snel bleek dat de nieuw in te richten gemeenschappelijke
bedrijfsvoeringsprocessen en bijbehorende ketens geen eigenaar
in de organisatie hadden. Vragen als: “Wie formuleert de gemeen­
schappelijke business requirements, wie bepaalt of de business
requirements adequaat zijn afgedekt met nieuwe ERP-technologie,
en wie zorgt dat de bedrijfsvoering bij de defensieonderdelen dienovereenkomstig wordt aangepast?” bleken lastig te beantwoorden,
maar vielen buiten het mandaat van het programma.
Daarom besloot Defensie het eigenaarschap van (proces)ketens
structureel in te regelen binnen de staande organisatie. Hiertoe werd
het Proces Model Management ingericht. De bijbehorende rollen
werden benoemd en in de organisatie belegd. Deze implementatie
verliep niet zonder problemen. Enerzijds week de geïntroduceerde
proceshiërarchie af van de organisatorische hiërarchie, anderzijds
ervoeren de Defensieonderdelen deze extra taken als ‘de zoveelste
capaciteitsclaim van het programma op een toch al veelgeplaagde
lijnorganisatie’. Inmiddels wordt Proces Model Management volop
erkend als onmisbaar voor het beheer en gebruik van het moderne
ERP-systeem.
-- Een gemeenschappelijk IV-systeem vraagt om een gemeenschap­
pelijke IV-beheerorganisatie. Vanaf het begin was duidelijk dat de
reguliere IV-beheerorganisatie (IVENT), die al enige ervaring had met
het exploiteren van ERP, de aangewezen instantie was om ERP M&F
te beheren. Toch bleken IVENT (belast met het beheer van het in

74

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

productie genomen ERP-systeem) en de programmaorganisatie
(belast met de ontwikkeling van ERP M&F) elkaar af en toe in de weg
te zitten. Zo was er een spanningsveld tussen conserveren en inno­
veren. Ook waren er problemen met de kennisoverdracht: het bleek
on­mogelijk om het complexe en omvangrijke wijzigingenbeheer
van het al draaiende systeem te beleggen bij de reguliere beheer­
organi­satie. Ook verliep de coördinatie tussen activiteiten op het IVontwikkellandschap (voor ontwerp, bouw en migraties) en activiteiten
op het IV-productielandschap (voor het regulier beheer) soms stroef.
Daarop is binnen de gelederen van het programma samen met de
beheerders een gemeenschappelijke beheerorganisatie (‘Ontwerp,
Bouw en Beheer in Samenwerking’ -> OBBS) opgericht. Het oplossen van de aanloopproblemen duurde tot medio 2011, waarbij de
gemeenschappelijke beheerorganisatie erin slaagde om kwaliteit,
opleverbetrouwbaarheid, doelmatigheid en haar rol bij de begeleiding
van migraties naar een hoger plan te tillen. Hierdoor nam de opleverbetrouwbaarheid bij het ontsluiten van nieuwe SAP-functies aan­
merkelijk toe.
Deze hobbels vertonen een patroon. Bij de vorming van een gezamenlijke
voorziening was er aanvankelijk steeds weerstand door beduchtheid voor
centralisatie in combinatie met te strakke regelgeving. Na verloop van
tijd verminderde dit en kwam de werkelijke uitdaging: het in gang zetten
van de gemeenschappelijke functie. Mensen met uiteenlopende achter­
gronden en van verschillende defensieonderdelen moesten elkaar weten
te vinden. Om grip te krijgen op de materie ontstonden nieuwe procedures en werkvoorschriften. Deze bleken initieel te rigide, te veelomvattend
en niet handhaafbaar. Pas daarna kreeg de prag­matiek de overhand en
kwam de focus te liggen op het bereiken van het gemeenschappelijk
resultaat. Door dit mechanisme ging het varen van een gemeenschappelijke koers steeds gepaard met omstelkosten. Het werkend krijgen
van een gemeenschappelijk orgaan zou daardoor steeds 1 tot 2 jaar tijd
vergen.
De omgang met de cocktail van SAP-oplossingen. Paragraaf 3.1
vermeldde al dat Defensie niet koos voor de standaard ERP-oplossingen
maar voor een combinatie van standaard SAP en branche­specifieke
SAP-oplossingen die in samenhang nog moesten worden getest en

75

PBLQ HEC
PBLQatie 43

gedocumenteerd. Vanuit de techniek gezien is deze extra werklast niet
zo vreemd: juist omdat SAP-systemen meestal geen preconfigured
packages maar bouwpakketten zijn, ontstaan al gauw vele inrichtings­
varianten. Redelijkerwijs kan van een fabrikant niet verwacht worden
dat alle mogelijke inrichtingsvarianten vooraf zijn getest, vooral niet omdat SAP-implementaties zoals bij Defensie relatief weinig voor­komen.
In feite werd met de toepassing van deze combinatie van SAP-modules
ook de bijbehorende technische integratielast in huis gehaald. Defensie
werd niet alleen gebruiker, maar ook system integrator. Na de zorg­
vuldig gekozen verkleining van de functionele scope, is Defensie er met
wat overbleef als basissysteem uiteindelijk in geslaagd de technische
implementatie onder de knie te krijgen. Terugkijkend leidde de werving
van steun van alle belanghebbenden tot een cocktail van SAP-modules,
waardoor het programma bovenop de organisatorische uitdagingen
de handen vol kreeg aan de technische complexiteit van de realisatie.
De problemen met het geautomatiseerd dataladen. Bij een ERPimplementatie is het van groot belang dat de data schoon zijn. De ge­
gevens in de tientallen legacy-systemen van Defensie waren na vele jaren
gebruik echter ernstig vervuild. Zij waren daardoor niet bruikbaar in een
ERP-omgeving, die vanwege haar integrale karakter veel hogere eisen
stelt aan de gegevenskwaliteit. Systemen die overgaan naar ERP, dienen
daarom te worden geschoond en verrijkt (dat wil zeggen: uitgebreid) te
worden om een storingsvrije afhandeling van de transactieverwerking
in een end-to-end procesketen te kunnen garanderen. Deze grote
uitdaging stond al vanaf 2006 op de agenda en de aanpak ervan is
sindsdien uitgebreid onderzocht. Er zijn twee manieren om data over
te hevelen van legacy naar ERP. Handmatig, waarbij gebruik gemaakt
kan worden van alle controles die standaard in het ERP-systeem zijn
ingebakken, of automatisch, waarbij deze (in ERP ingebouwde) controles
omzeild worden.
De afweging tussen handmatig of geautomatiseerd overhevelen van data
wordt meestal gebaseerd op de omvang van de bestanden. Bij Defensie
is met name de omvang van de bestanden met stamgegevens extreem
groot. Er zijn tienduizenden leveranciersgegevens, meer dan een half
miljoen artikelsoorten in het voorraadassortiment en vele miljoenen
items in de configuratiebeschrijvingen van de diverse wapensystemen.

76

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

De geschatte werklast voor de totale handmatige schoning kwam uit
op honderden manjaren. De geautomatiseerde overheveling van data
lag dus voor de hand. Bovendien had geautomatiseerd dataladen een
schaalvoordeel. De dataschoning en –verrijking hoefde niet voor iedere
te migreren organisatie afzonderlijk ingeregeld te worden, maar kon
voor een heel defensieonderdeel in één keer plaatsvinden. De werklast
voor de resterende migraties zou dan fors kunnen dalen. Er is daarom
besloten tot geautomatiseerde dataoverheveling.
Toch viel het na verloop van tijd tegen. Er ontstonden haperingen in de
transactieverwerking bij de eenheden die al live waren. De data, die
geautomatiseerd waren overgeheveld, bleken onvoldoende geschoond
en verrijkt. Tijdsdruk, gebrek aan expertise en mankracht, een onduide­
lijke verdeling van verantwoordelijkheden en ontoereikende beschrij­
vingen van schonings- en verrijkingsregels waren hier debet aan.
Hierdoor kwamen vervuilde data toch in het ERP-systeem terecht.
De transactieverwerking bleef ‘hangen’, wat het achteraf schonen van
de vervuilde data bemoeilijkte. Niet alleen de vervuilde stamgegevens,
maar ook de transacties die waren verricht met deze stamgegevens
moesten nu uit het systeem worden verwijderd.
Defensie ging met man en macht aan het werk om de vervuiling uit SAP
te halen. Er kwam een taskforce die systematisch aan de slag ging met
de meting van de vervuiling op basis van kwaliteitscriteria (‘monitorregels’) en met de gestructureerde inventarisatie van de wijzen waarop
de transactieverwerking vastliep. De uitkomsten werden geclassificeerd
en per geval werd een behandelstrategie bepaald. Ook werd in 2013
geavanceerde technologie van SAP ingeroepen om de behandeling
te versnellen. Naar verwachting zal het nog tot het voorjaar van 2014
duren voordat de belangrijkste gegevensverzamelingen zijn geschoond.
Daarna zal SAP naar behoren functioneren. Het opruimen van alle
vervuiling uit het verleden zal echter nog geruime tijd inspanning van de
staande organisatie vragen.
Introductie van ketendenken bij het ontwerp- en bouwproces.
De ontwikkeling van het onderdeel van het programma dat oorspronkelijk
alleen was belast met het opstellen van een business blueprint, komt tot
uiting in de vele naamswijzigingen van dit programmaonderdeel.
Die naamswijzigingen duiden steeds op een - in de praktijk noodzakelijk

77

78

PBLQ HEC
PBLQatie 43

gebleken – verruiming van de taakopvatting. Hierbij kwam er gaandeweg
steeds meer aandacht voor de bijdrage van de business blueprint aan
het functioneren van de ERP M&F voortbrengingsketen als geheel:

Tijdvak

Naam

Werkzaamheden

2005 – 2006

Project Proces en
Gegevens Standaardisatie

Standaardiseren van
processen (blueprinting).

2006 – 2007

Project Integraal Ontwerp

Standaardiseren processen + integreren van
processen in ontwerpfase
(blueprinting).

2007 – 2009

Project Detailontwerp
en Bouw

Standaardiseren
processen + integreren
van processen + inrichten
ERP M&F systeem
(blueprinting +
configuring).

2009 – 2013

Project / werkverband
‘Ontwerpen, Bouwen
en Beheren in
Samenwerking’

Standaardiseren
processen + integreren
van processen +
inrichten ERP M&F
systeem + ondersteunen
migraties + beheren
ERP M&F systeem

Aanvankelijk ging bijna alle aandacht in het programma uit naar de
veelomvattende standaardisatie van basisprocessen. Hierdoor kwam
de integratie ervan tot een complete procesketen niet van de grond.
Daarbij vertoonde de initiële business blueprint nog andere problemen.
De ontwerpdocumenten waren veelal in ‘defensietaal’ en te weinig SAPspecifiek. Ook misten ze technische diepgang, waardoor het ontworpen
systeem niet meteen ‘bouwbaar’ was. Er was behoefte aan omvangrijke kennisoverdracht van ontwerpers naar bouwers, ondanks dat de
regiepartner zowel medeontwerper als bouwer was. In feite kwam de
inte­gratie van processen pas in de bouwfase (configuration) tot stand.

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

De opgelopen vertraging bij de inrichting van het ERP M&F systeem had
dus twee oorzaken:
-- de onvoorziene kennisoverdracht ten gevolge van het ‘dakpansgewijs
werken’;
-- de tekortkomingen van de initieel opgeleverde business blueprint.
De laatste constatering leidde tot drie belangrijke verbeteringen in
de aanpak:
-- een business blueprint (ontwerpschets van de bedrijfsvoering)
zou voortaan opgebouwd worden vanuit volledige (end-to-end)
scenario’s die sterker zouden worden ontleend aan de ervaringen
van SAP (best practices);
-- voor de oplevering van een business blueprint zou door middel
van prototyping (proefopstelling van SAP-techniek) eerst de
‘bouwbaarheid’ van het ontwerp getest worden;
-- bij het opstellen van een business blueprint werd rekening
gehouden met de behoeften van partijen stroomafwaarts in de
ERP-voortbrengingsketen.
Dit leidde in 2009 tot een stelsel van minimale kwaliteitsnormen (MKN)
waarin exact werd vastgelegd aan welke eisen ontwerpdocumenten
moesten voldoen om andere partijen in het implementatieproces
(bouwers, testers, migratieprojecten, opleiders, beheerders) goed te
kunnen laten functioneren. Dit MKN-stelsel bleek succesvol, mede
omdat persoonsgebonden kennis breed beschikbaar kwam.
Het stelsel werd later dan ook gecombineerd met de methodiek van
voortbrengingsteams, waardoor ook migraties beter verliepen.
Defensie leerde hieruit dat ‘ketendenken’ niet alleen iets is voor de
staande organisatie die later met het ERP-systeem moet gaan werken,
maar net zo goed van toepassing is op een programma dat een ERPsysteem moet inrichten en migreren. Verder bleken veranderingen
pas duurzaam als zij uitkristalliseren in normen. Het voldoen aan deze
normen gaat ten koste van de snelheid, maar levert uiteindelijk wel
duurzame resultaten op.

79

PBLQ HEC
PBLQatie 43

3.8 Welke rol speelde de industrie?
De industriepartners. Voor het implementeren van het ERP M&Fsysteem had Defensie meerdere partners aangetrokken:
-- een consortium van twee bedrijven voor de ondersteuning van de
regievoering, de advisering bij het opstellen van de business blueprint
en assistentie bij de configuratie van SAP;
-- vier partijen voor de technische en veranderkundige aspecten van
de migratie;
-- de systeemleverancier SAP. Deze leverde niet alleen de licenties,
maar had ook een beperkte adviesrol bij architectuurvraagstukken
en voerde op verzoek contra-expertises uit.
Van het SPEER investeringsbudget ging 90% naar de inzet van externe
consultants. De rol van de industrie bij het besturen van het programma
werd soms bekritiseerd. Niet alleen binnen Defensie, ook in de Tweede
Kamer klonken kritische geluiden. De teneur was steeds: ‘Is Defensie
wel goed geadviseerd door de industrie?’ Terugkijkend zijn de volgende
kanttekeningen te plaatsen bij de verdeling van verantwoor­delijkheden
tussen Defensie en de industrie.
Verantwoordelijkheidsverdeling Defensie – industrie. Bij de aanbesteding van SPEER kon geen sprake zijn van een ‘turnkey-benadering’.
Dan zou immers de gecontracteerde leverancier geheel verantwoordelijk zijn voor het te behalen resultaat, te weten een ingericht ERP M&F
systeem plus een heringerichte bedrijfsvoering. Defensie had daartoe
haar contractpartners de bevoegdheid moeten geven om de processen en procedures van de krijgsmacht aan te passen, wat ondenkbaar
was. Defensie kon de industrie dan ook niet eindverantwoordelijk maken
voor de te behalen implementatieresultaten, zodat sprake was van een
gedeelde verantwoordelijkheid tussen Defensie en de industrie (i.c. het
consortium).
Tot het najaar van 2006 kreeg de gedeelde verantwoordelijkheid gestalte
door alle leidinggevende functies binnen het programma dubbel te
bezetten, waarbij het consortium de status had van ‘mede-regievoerder’.
Na de eerste herijking van het programma veranderde dit: het consortium werd ‘regieassistent’ en Defensie was exclusief verantwoordelijk

80

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

voor de implementatieresultaten en alle managementbeslissingen in
dat kader.
Voor de overige partners, de pakketleverancier en de migratiepartners,
gold van meet af aan dat zij niet eindverantwoordelijk waren voor de
implementatieresultaten.
Het consortium dat de regie ondersteunde, verleende ook assistentie
bij de ontwikkeling van de business blueprint en de inrichting van SAP.
Zo zou de beoogde defensiebrede processtandaardisatie en –integratie
zijn geborgd. Maar hierdoor ontstond ook vermenging van regietaken
en uitvoerende taken, die het onafhankelijk sturend en zelfreinigend
vermogen van de programmaorganisatie aantastte.
De ondersteuning van uitvoerende taken in de implementatieketen,
van ontwerp en inrichting van SAP tot en met de migratie van defensie­
onderdelen, was verdeeld over het consortium en diverse migratie­
partners. Hierdoor was het niet mogelijk één partij aan te spreken op
de integrale prestaties van de hele voortbrengingsketen. Dit uiterst
complexe speelveld moest Defensie zelf overzien en zo gebeurde het
soms dat ketenpartners naar elkaar wezen als dingen niet goed liepen.
Vertraging en meerwerk waren het gevolg. Toch bleven de partners
gecommitteerd aan de gemeenschappelijke doelen en vonden zij samen
met Defensie de nodige oplossingen.
De pakketleverancier SAP, die uiteraard de nodige ervaring heeft met
de implementatie ervan, had door de gekozen aanbestedingsvolgorde
geen regierol. Defensie selecteerde eerst een regiepartner die hielp bij
de bepaling van de inhoud en gewenste prestaties van het ERP M&F
pakket; daarna werd de pakketleverancier geselecteerd. Er was voor de
pakketleverancier geen rol in de regievoering voorzien. Kennis van de
zijde van de pakketleverancier was daarmee niet structureel ingebed in
de regievoering. Wel maakte Defensie gebruik van deze kennis door met
enige regelmaat contra-expertises aan te vragen op de gevolgde aanpak.
Alles bijeen was de bestuurlijk-commerciële context lastig. Defensie
heeft het, met de gehanteerde verantwoordelijkheidsverdelingen en
contractvormen, zichzelf noch haar partners makkelijk gemaakt.
Figuur 8 laat dat nog eens zien.

81

82

PBLQ HEC
PBLQatie 43

Gehanteerde verantwoordelijkheidsverdeling industrie binnen het programma SPEER

Verbeterde rolverdeling partners uit de industrie:

(geen overlappende rollen contractpartners)

streef naar functiescheiding met behoud van de integraliteit

Consortium X: Assistentie bij de regievoering
Na pakketselectie, ook pakketleverancier opnemen in consortium X

Assistentie overall regie door Consortium

Consortium

83

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

Belegd bij 5
verschillende
contractpartners

Geen rol
industrie

Consortium Y

Geen rol
industrie

ENVISIONING

BUSINESS
BLUEPRINTING
(ONTWERP)

CONFIGURING
(BOUW + TEST)

MIGRATION

ONWARDS &
UPWARDS

ENVISIONING

BUSINESS
BLUEPRINTING
(ONTWERP)

CONFIGURING
(BOUW + TEST)

MIGRATION

ONWARDS &
UPWARDS

Visieontwikkeling

Formuleren
business
requirements
& -scenario’s

Parametriseren
ERP-systeem

Aanpassen
bedrijfsvoering

Beheer &
gebruik
ERP-systeem

Visieontwikkeling

Formuleren
business
requirements
& -scenario’s

Parametriseren
ERP-systeem

Aanpassen
bedrijfsvoering

Beheer &
gebruik
ERP-systeem

Bepaling
doelstellingen

Data laden
Opleiden
eindgebruikers

Bepaling
doelstellingen

Data laden
Opleiden
eindgebruikers

Rol systeemleverancier SAP: levering licenties + ad hoc advies
Figuur 9

Figuur 8

De rol van de industrie in de ERP-voortbrengingsketen van SPEER

Terugkijkend zouden regievoering en uitvoering gescheiden moeten zijn
en zou de verantwoordelijkheid voor de uitvoering integraal bij één partij
moeten liggen. Ook de bij een ERP-implementatie betrokken partners
moeten als één keten functioneren. Figuur 9 geeft deze verdeling weer.

Een rolmodel voor de industrie in de ERP-voortbrengingsketen

3.9 Financiële besturing van het programma
SPEER
Alvorens (de effecten) van de financiële besturing van het programma
SPEER te bespreken, toont de volgende tabel het verband tussen
programmaontwikkelingen, inrichting van de financiële besturings­
processen en de effecten hiervan op de begrotingsrealisatie.

84

PBLQ HEC
PBLQatie 43

85

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

Fase programma
(+ belangrijkste
kenmerken en
gebeurtenissen)

Kenmerken financiële
besturing

Effecten financiële
besturing

Fase programma
(+ belangrijkste
kenmerken en
gebeurtenissen)

Kenmerken financiële
besturing

Effecten financiële
besturing

Tot de 1ste herijking
(2004-2006)

Eenmalig programmaplan
(geen jaarlijkse updates).

Voortbrengingsketen nog
niet volledig geactiveerd.

Geen sluitende
programma-begroting
(niet alle activiteiten, zoals
die van het IV-bedrijf van
Defensie, afgedekt met
middelen).

Alleen budget ‘inves­
teringen SPEER’ (185M€)
+ budget PALS
(= Project Aanpassing
Legacy Systemen).

Vanaf de 2de herijking,
c.q. Tussenbalans
(2010-2013)

Introductie van contractvormen o.b.v. budgetboxen, loslaten van fixed
price-mechanismen.

Ophoging IV exploitatiebudgetten i.v.m.
‘dubbele beheerslasten’.

Aansturing programma
door CIO.
Dakpansgewijs
werken, 60 losse
migratie­projecten.

Gebruik time/materialcontracten (regie) en
fixed price-contracten
(overige programmaactiviteiten).

Voorspelling van
kostenexplosie in
migratieproces.
Begrotingsrealisatie
be­scheiden maar
varieert.

Mankementen in aannames business case
SPEER.
Tot de 2de herijking
(2007 – 2009)
Voortbrengingsketen
volledig in werking.
Aanstelling supervisor
SPEER, governancestructuur daaronder
gefragmenteerd.
Introductie ketenprojecten
& Madurodam-prin­cipe,
verwerking naweeën van
dakpansgewijs werken,
pro­blemen met cocktail
van SAP-oplossingen.
Creatie van gemeenschappelijke voor­
zieningen (opleidingen,
gegevensbeheer, ERPbeheer).
Programma SPEER vult
gaten op die staande
organisatie van Defensie
laat vallen.

Sluitende programma­
begroting, jaarlijkse
updates programmaplan.

Toevoeging budget
‘Exploitatievoorbereiding
SPEER’ (120 m€).

Projectbegrotingen,
sturing op project­
resultaten.

Investeringsbudget
SPEER van 185 m€ =>
241 m€ => 268 m€.

Aansluiting begrotingscyclus SPEER op BPBcyclus Defensie.

Forse budget en tijds­
overschrijding bij
inrichting ERP-systeem
(eerste deellevering).
Eerste migraties
relatief duur.

Introductie halfjaarlijkse
voortgangsrapportages
aan Tweede Kamer.
Overwegend gebruik van
fixed price-mechanismen
in contractvorming.
Aannames business case
SPEER gecorrigeerd.

Ontstaan van dubbele
beheerslasten (ERP M&F
+ legacy-systemen)
t.g.v. gehanteerde
migratie­strategie, en
zichtbaar gemaakt.

Collectief bestuur binnen
programma SPEER,
later ook met defensie­
onderdelen.
Resultaatgericht werken,
introductie Proces Model
Management, gebruik
van Minimale Kwaliteits
Normen, introductie
voortbrengingsteams,
problemen met data­
kwaliteit.
Programma SPEER wijst
staande organisatie
Defensie steeds meer
op haar verantwoordelijk­
heden en vult ontstane
gaten niet meer
auto­matisch op.

Introductie programmareserve t.b.v. opvangen
tegenvallers in project­
realisatie.
Business case SPEER
(programmaopbrengsten)
administratief in
begro­ting verwerkt.

Investeringsbudget
SPEER van 268 M€
naar 276 m€ (2012).
Geen budget overrun /
time overrun bij inrichting
ERP-systeem
(tweede deellevering).
Latere migraties
relatief goedkoop.
Begrotingsrealisatie
gedempt en beheerst.

De tabel laat zien dat Defensie gaandeweg steeds volwassener werd in
(de financiële) beheersing van het programma.
Planningsgrondslagen en uitwerking in de praktijk. Om het
programma te kunnen financieren was initieel een bedrag van 185 m€
geraamd. Vanwege de nog ruwe contouren van het programma bleek
een gedetailleerde commerciële toetsing op deze raming niet mogelijk.
Bij de feitelijke aanbesteding bleek dat dit bedrag mogelijk niet toe­
reikend zou zijn om de gehele ERP M&F implementatie te financieren.
Gelet op de grote financiële nood waarin Defensie destijds verkeerde,
was verhoging van het investeringsbedrag geen optie. Daarom kwam
het consortium onder druk om de tarieven te verlagen. Omdat de ICTmarkt destijds in malaise verkeerde, gingen de geoffreerde tarieven met
tientallen procenten omlaag. De (nieuwe, verlaagde) tarieven die met
het consortium werden afgesproken voor activiteiten als ‘regievoering’,
‘ontwerp’ en ‘bouw’, werden ook toegepast op de raming voor de
migraties.

PBLQ HEC
PBLQatie 43

Toen in 2005-2006 de migratiepartners werden geselecteerd, was de
marktsituatie sterk aangetrokken. De geoffreerde tarieven waren dan
ook beduidend hoger dan waarmee in de begroting rekening was
ge­houden. Gedwongen door de marktsituatie moest Defensie deze
tarieven accepteren. Dit was een van de oorzaken van de verhoging
van het programmabudget in 2006.
Voorts was men bij de aanbesteding van de regiepartner akkoord
gegaan met een aanpak die was gebaseerd op offshoring. Een deel van
het systeem zou in India worden ingericht om de kosten te drukken.
Later zou de Beveiligingsautoriteit van Defensie dit afkeuren, waardoor
ontwerp en bouw duurder uitvielen.
Tot slot waren bij de begroting in 2002-2003 alleen de programma­
kosten gebudgetteerd. Defensie had destijds geen zicht op de kosten
voor de ‘exploitatievoorbereiding ERP’ en de compensatie voor ‘dubbele
beheers­lasten’. Bovendien was er geen ruimte om deze posten in de
programmabegroting op te nemen. De initiële programmabegroting,
gebaseerd op aannames die later anders uitvielen, paste derhalve
ternauwernood binnen het beschikbare budget. Daar komt bij dat pas
later inzicht ontstond in interne kosten, en ook dat een reserve onontbeerlijk bleek.
Van fixed-price contracten naar budget-boxing. In een programma
waarin veel geld omgaat en de kans op budgetoverschrijdingen groot
is, ontstaat druk om met fixed price-constructies te werken. Een
programma­manager wil immers graag zekerheid dat de kosten niet de
pan uit zullen rijzen. De nadelen zijn dat er een aanzienlijke risico-opslag
komt voor de afkoop van onzekerheden, dat de omvang en specificatie
eenduidig moeten zijn vastgelegd en dat de randvoorwaarden die de
afnemer moet vervullen strak zijn geclausuleerd door de toeleverancier.
Bovendien zijn de kosten relatief hoog wanneer zaken niet goed lopen,
waardoor discussie over de oorzaak al snel tot frictie kan leiden.
Het programma SPEER heeft vooral in de begintijd met fixed priceconstructies gewerkt. Dit bracht niet de beoogde kostenbeheersing.
De gezamenlijk opgestelde business blueprint bleek onvoldoende om te
dienen als specificatie voor het te bouwen en af te nemen systeem (zie
paragraaf 3.6). Daarnaast bleek het vaak niet mogelijk om de defensie­

86

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

capaciteiten die benodigd waren voor de procesbegeleiding en product­
acceptatie tijdig ter beschikking te stellen of om andere randvoorwaarden
adequaat in te vullen. De animo om door te gaan met fixed price nam
dan ook af: de gewenste kostenbeheersing werd niet bereikt; het
systeem kon alleen ten koste van veel meerwerk worden afgebouwd.
Omdat ook het werken op basis van time - material (declaratiebasis) niet
was gewenst vanwege het gebrek aan grip op resultaat en kosten, ging
men op zoek naar een tussenvorm. De uitkomst was een contract op
basis van budgetboxen, met de volgende kenmerken.
-- Voorafgaand aan het afsluiten van een contract (‘nadere overeenkomst’), stelden Defensie en de toeleverancier gezamenlijk een
Project Initiatie Document (PID) op. Dit resulteerde in maximale
informatie-uitwisseling tussen beide partijen en een eerste reductie
van onzekerheid.
-- Ieder project werd opgedeeld in een aantal fasen. De gefaseerde
aanpak maakte verdere onzekerheidsreductie mogelijk door bijsturing
aan het eind van iedere fase.
-- De leverancier kreeg voor iedere fase een taakstellend budget. Het te
bereiken resultaat en de daarbij horende randvoorwaarden werden
per fase gespecificeerd maar niet overdreven scherp neergezet:
er was sprake van een gemeenschappelijke inspanningsverplichting.
-- Bij het bereiken van een volgende fase in het project, verifieerden
de contractpartners of het taakstellend budget en de aannamen
met betrekking tot het te bereiken resultaat en de bijbehorende
rand­voorwaarden nog juist waren. Zo nodig vond bijstelling plaats.
Deze aanpak werd toegepast voor bijna alle migratieprojecten en vanaf
de inrichting van de tweede deellevering (kernel). Zij bleek succesvol,
met name door de gezamenlijke aanpak en de mogelijkheden tot on­
zeker­heidsreductie (minder risico-opslagen). Defensie kreeg zo maximale
zekerheid dat eventuele kostenoverschrijdingen beperkt zouden zijn.
De realisatie van de programmabudgetten. Volgend figuur laat zien
dat de grote pieken in de realisatie in 2007-2010 vielen. In die periode
kostten vooral de beschrijving en correctie van de business blueprint en
de inrichting van het M&F systeem meer dan begroot. Het overgrote deel
van de migraties moest toen nog plaatsvinden. De tegenvallers die het

87

88

PBLQ HEC
PBLQatie 43

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

Hoofdstuk 4
De realisatie van de hoofddoelstellingen en de transitie
naar de lijn

programma SPEER in deze periode zou tegenkomen, konden worden
opgevangen door de resterende migraties meer met eigen personeel
uit te voeren en IVENT relatief meer te laten doen bij ontwerp, bouw
en beheer van SAP. Alhoewel het vrijmaken van het hiertoe benodigde
interne personeel in het begin langzaam ging, werkte het wel. Een groot
bijkomend voordeel was dat de kennisabsorptie in de staande organisatie
op alle gebieden een impuls kreeg.

PALS
exploitatievoorbereiding
ERP/M&F
80
70
60

Dit hoofdstuk beschrijft eerst de stand van zaken rond de hoofddoelstellingen van SPEER bij het einde van het programma. Daarna volgt
een toelichting op de uitvoering van het in 2010 genomen besluit het
programma SPEER in 2013 te beëindigen.

4.1 De realisatie van de vier hoofd­doel­­
stellingen

50

De beschrijving van de stand van zaken rond de hoofddoelstellingen
van SPEER gebeurt met een duiding van de beoogde afronding van
de implementatie van het basissysteem ERP M&F in 2015. Dit is in
tabelvorm uitgewerkt, met toelichting. Aansluitend volgt een uiteen­
zetting van de integrale doelbereiking op basis van de stand bij het
einde van het programma SPEER.

40
30
20
10
0
2003

2004

Figuur 10

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Uitgaven voor SPEER per jaar in miljoen euro

De in de figuur weergegeven uitgaven betreffen externe posten (ERP
M&F) en interne posten (exploitatievoorbereiding en PALS vanwege
inzet van het agentschap IVENT). Vanaf het tweede kwartaal 2013 is
sprake van prognoses.

2014

Doelstelling 1 – Verbeteren ondersteuning operationeel optreden.
De volgende tabel geeft een overzicht van de doelstelling in relatie tot de
beoogde realisatie.

89

90

PBLQ HEC
PBLQatie 43

Wat hield de doelstelling in?

Wat is de beoogde status na
voltooiing van de uitrol van het
basissysteem in 2015?

Gemeenschappelijke logistieke ondersteuning voor missies waaraan
meerdere Defensieonderdelen meedoen:
een enkele logistieke pijplijn naar het
operatiegebied met gemeenschappelijke
goederen (joint logistic support for
joint missions).

Joint logistic support for joint missions
wordt ondersteund.

Versterking rol CDS door:

De rol van de CDS wordt versterkt:

- de flexibele configuratie van uit te
zenden eenheden uit componenten
die afkomstig kunnen zijn van
meerdere Defensieonderdelen
te faciliteren.

- de flexibele configuratie van uit te
zenden eenheden is mogelijk, zij
het met beperkingen.

- de verbetering van de prioriteitenstelling m.b.t. schaarse middelen
(voorraden, uitrustingen, transportmiddelen) door grotere transparantie
in de bedrijfsvoering.

- de transparantie in bedrijfsvoering
is verbeterd.

- de verbetering van materiële
gereedheid d.m.v. tracking & tracing
(opsporen, volgen en najagen van
goederen in logistieke ketens).

- de verbetering van de materiële
gereedheid d.m.v. tracking & tracing
is verbeterd. Wel zijn er beperkingen
voor eenheden in het mobiele domein
met de toegang tot het systeem doordat er mogelijk nog geen offline versie
beschikbaar is.

en

De tabel laat zien dat bij de afronding van de beoogde basisimplementatie
er twee beperkingen zijn ten opzichte van de te behalen doelstellingen.
De eerste beperking heeft betrekking op de flexibele configuratie van uit
te zenden operationele eenheden. De organisatie-aanpassingsfuncties
zijn in 2015 mogelijk nog niet overal in SAP beschikbaar. Tot die tijd
wordt gewerkt met de niet-optimale koppeling tussen SAP M&F en
PeopleSoft (voor P&O). Anders dan in 2002 werd gedacht, mede op
basis van de bevindingen van een groot onderzoeksbureau, blijken de
twee systemen niet doeltreffend en soepel met elkaar te kunnen
samenwerken.
De tweede beperking heeft betrekking op de beschikbaarheid van SAP
in het mobiele domein, dus bij operationele eenheden buiten de kazerne,
de thuishaven of de vliegbasis in Nederland. Omdat SAP M&F nog niet
op een server kan draaien die meegaat op uitzending of oefening, is bij
het wegvallen van de verbinding met de server in Nederland tijdelijk

91

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

geen lokaal SAP-gebruik mogelijk. Deze beperking komt in elk geval
voor kleinere eenheden te vervallen op het moment dat de SAP Mobile
Defense Solution (MDS) is geïmplementeerd. De MDS ondersteunt
offline registraties in een vereenvoudigd SAP-pakket, die regel­
matig (maar niet continu) worden gesynchroniseerd met de server in
Nederland. De voorbereidingen voor de uitrol van de MDS zijn reeds
getroffen.
Doelstelling 2 - Ondersteunen besturingsmodel. Het besturings­
model van Defensie bleek niet stabiel. In 2003 werd besloten om shared
service centers in te richten (DMO en CDC) voor de materieellogistieke
bedrijven en diensten van de toenmalige krijgsmachtdelen. De OPCO’s
zouden gaan betalen voor de diensten van de shared service centers,
de zo­genoemde prestatiegerichte sturing. In de periode 2007 tot 2013
stapte Defensie gaandeweg af van de ambitie om te sturen op prestaties
en gingen de grote onderhoudsbedrijven terug naar de OPCO’s.

Wat hield de doelstelling in?

Wat is de beoogde status na
voltooiing van de uitrol van het
basis­systeem in 2015?

Ondersteuning gewijzigde rol CDS (van
Chef Defensie staf naar Commandant
der Strijdkrachten) en vorming shared
service center DMO (Defensie Materieel
Organisatie) door de introductie van
‘prestatiegerichte sturing’.

Besturingsmodel van Defensie is sinds
2003 gewijzigd. Idee van ‘prestatie­
gerichte sturing’ is losgelaten, de
bevoorradings- en onderhoudsbedrijven
zijn teruggegaan van de DMO naar het
defensieonderdeel waartoe zij oorspronkelijk behoorden en werken met SAP.

Diensten van shared service centers
worden betaald uit budgetten van
defensieonderdelen die in het nieuwe
besturingsmodel niet meer beschikken
over een hiërarchische stuurlijn naar
de voor hen relevante inkoop-, bevoor­
radings- en onderhoudsbedrijven.

‘Prestatiegerichte sturing’ (gebruik
kostprijsmodellen/kostendragers) wordt
niet ondersteund door huidige versie
ERP M&F-systeem. ERP M&F-systeem
voorziet wel in elementair kosteninzicht
(niveau kostenplaats / -soort). Er zijn
verdere ontwikkelmogelijkheden.

Diensten van de shared service centers
worden ‘beprijsd’ (=introductie van
kostprijsmodellen & kostendragers).

Het beoogde besturingsmodel van
2003 wordt niet ondersteund, dat van
2013 –in samenhang met de reorganisaties op grond van de beleidsbrief uit
2011 - wel.

PBLQ HEC
PBLQatie 43

Doelstelling 3 – Verbeteren efficiency financiële en materieel­
logistieke processen. Het potentieel aan opbrengsten dat samenhangt
met deze hoofddoelstelling (de business case SPEER met een
be­sparing van € 80 miljoen jaarlijks en 1030 vte’en), is na de eerste en
de tweede herijking gereduceerd tot € 18 miljoen jaarlijks en 610 vte’en
vanaf 2016. Deze opbrengsten zijn ingeboekt en gerealiseerd binnen de
begrotingscyclus.
De beoogde effecten zijn dus ingetreden, maar de causaliteit in de
relatie gebruik SAP – verbetering efficiency is met name in het
materieellogi­stieke deel niet aantoonbaar. De beoogde besparingen
vielen samen of overlapten met andere bezuinigingsdoelstellingen.
Defensie kon de totale opbrengsten niet opknippen in thematische
posten en toebedelen aan een eenduidige eigenaar van een end-toend proces. Die waren er immers binnen de oude lijnorganisatie niet.
Een business case in de vorm van een gemeenschappelijke, taak­
stellende bezuiniging bleek in deze context geen goed middel om
de realisatie van organisatiebrede veranderdoelstellingen te sturen.

92

93

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

Wat hield de doelstelling in?

Wat is de beoogde status na
voltooiing van de uitrol van het
basissysteem in 2015?

Verbetering efficiency door:

De opbrengsten behorende bij
componenten 1 en 4 zijn weggevallen
bij de scope-reductie die plaatsvond bij
de eerste herijking van het programma
SPEER.

1 de introductie van ‘prestatiegerichte
sturing’ (minder verspilling als bud­
getten worden belegd bij de eenheid
die de budgetuitputting bepaalt).
2 meer doelmatigheid in planning
& control veld t.g.v. integratie van
financiële processen (plannen,
begroten, realiseren & verantwoorden).
3 hogere arbeidsproductiviteit in
transactieverwerkende processen
door integratie en standaardisatie van
processen binnen één ERP-omgeving
(hergebruik van gegevens, online i.p.v.
batch-gewijs afhandelen van trans­
actie).

De opbrengsten behorende bij componenten 2 en 3 zijn verder gereduceerd bij
de tweede herijking van het programma
SPEER.
De opbrengsten volgens de bijgestelde
business case SPEER zijn administratief
ingeboekt en daarmee gerealiseerd.
De technische randvoorwaarden om
de bijgestelde business case feitelijk
te kunnen realiseren zijn ingevuld.

4 vergroting doelmatigheid door
innovatie & standaardisatie materieellogistiek door het op grote schaal
introduceren van geavanceerde
besturingsconcepten voor de diverse
MATLOG-ketens.

Doelstelling 4 – Verbeteren IV-beheer. Er zijn twee kanttekeningen
bij de beoogde verbetering van het beheer van de informatievoorziening.
Deze hebben betrekking op de verbetering van de datakwaliteit en het
goedkoper maken van het IV-beheer.
De opschoning van vervuilde data in SAP is niet alleen noodzakelijk
voor een storingsvrije afhandeling van de transacties, maar ook voor
de betrouwbaarheid van managementinformatie die uit het systeem
komt. De taskforce belast met de dataschoning is volledig op stoom en
sinds juli 2013 beschikt Defensie daarbij bovendien over hoogwaardige
technische steun van de firma SAP. De verwachting is dat de vervuiling is
verwijderd voordat de initiële uitrol van ERP M&F is voltooid, dus voor het
moment dat de migraties naar het basissysteem in alle ketens klaar zijn.

94

PBLQ HEC
PBLQatie 43

De kanttekening bij eenvoudiger en goedkoper IV-beheer bij Defensie
betreft de inmiddels opgedane ervaring dat aan een integraal systeem
aanmerkelijk hogere eisen zijn te stellen. Hierbij gaat het vooral om
de zorgvuldig te beheren enkelvoudige data en de veel grotere groep
gebruikers. Ook de effecten van ‘automatisering van de automatisering’
(het deels automatiseren van de beheerorganisatie) zullen nog zichtbaar
gemaakt moeten worden. De omvang van de uiteindelijke ERP M&F
beheerorganisatie kan pas worden vastgesteld wanneer de initiële uitrol
van ERP M&F klaar is en Defensie kan beginnen met de afvoer van vele
legacy-systemen.

Wat hield de doelstelling in?

Wat is de beoogde status na
voltooiing van de uitrol van het
basissysteem in 2015?

Verbetering betrouwbaarheid
management­informatie t.g.v. verdwijnen
inconsistenties in dataverzamelingen.

Betrouwbaarheid van management­
informatie kan fors toenemen, zeker
wanneer de datavervuiling is opgelost.

Eenvoudiger IV-beheer (wijzigingen zijn
sneller door te voeren in één geïntegreerde IV-omgeving), en goedkoper
IV-beheer (veel kleine legacy-systemen
vervangen door één ERP-systeem).

IV-beheer is waarschijnlijk eenvoudiger
als legacy-systemen zijn uitgefaseerd.
Dan is nog één type kennis voor
technisch beheer nodig en kunnen
wijzigingen in één keer defensiebreed
worden doorgevoerd. De complexiteit
en omvang van dit integrale systeem
vereisen echter een hogere kwaliteit
van beheer. Daarnaast worden nu ook
hogere eisen aan het beheer gesteld.
Het is hierdoor nog niet duidelijk of IVbeheer goedkoper zal zijn. De beoogde
schaalvoordelen worden deels teniet
gedaan door strengere eisen en complexiteit van het beheer.

Ontsluiten innovatiepotentieel industrie
(‘meeliften met de innovaties van de
pakketleverancier’).

Innovatiepotentieel van fabrikant is
volledig ontsloten doordat Defensie
heeft gekozen voor de modernste
SAP-oplossingen (= het voordeel van de
SAP-cocktail, zie paragraaf 3.5) en het
gebruik van maatwerksoftware tot een
minimum heeft beperkt.

Integrale doelbereiking. De vier oorspronkelijke hoofddoelstellingen
zijn in 2013 nog niet volledig bereikt. Dit is deels omdat de scope van
het programma is verkleind, en deels omdat er nog implementatiewerk
resteert voor de staande organisatie. Minder dan 20% van de SAP-

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

functies moet nog worden toegevoegd aan het reeds draaiend systeem,
en on­geveer 50% van de defensieonderdelen moet nog migreren naar
SAP – met dien verstande dat de goede werking van alle defensiebrede
toepassingen al wel is aangetoond. Bovendien liggen van die migraties
de grootste stappen pal voor de deur. In het voorjaar van 2014 zullen
de onderhoudsbedrijven van marine en landmacht over zijn op SAP.
Met de afronding van de basisimplementatie van ERP M&F in 2015 zal
de defensiebrede procesintegratie en -standaardisatie vrijwel zeker zijn
gerealiseerd.
Daarnaast diende het programma SPEER nog een ander belang van
Defensie: de verbetering van het financieel en materieel beheer. Het
betreft onder meer de verbetering van de budget- en kredietbewaking,
van de grip op materieel, en het voorkomen van onrechtmatigheden.
In die opzet lijkt Defensie mede door het gebruik van ERP M&F, op
grond van monitoring van onder meer de Algemene Rekenkamer, te
gaan slagen.
Tot slot heeft SPEER een groot aantal bedrijfsvoerings- en informatievoorzieningsproducten opgeleverd en zijn stuurmiddelen ontwikkeld
waarmee de staande organisatie verder kan werken aan de geïntegreerde bedrijfsvoering en informatievoorziening. Dit was een belangrijk
gegeven bij het besluit om de programmataken in 2013 aan de staande
organisatie over te dragen.

4.2 De transitie naar de lijn
Tijdens de tweede herijking van het programma (2010) is besloten om
het programma eind 2013 naar de staande organisatie te brengen.
De overweging daarbij was dat de ‘gang naar de lijn’ zou leiden tot een
verduurzaming van reeds ingezette ontwikkelingen. In 2013 zou het werk
echter nog niet af zijn: de programmascope was immers nog niet volledig
gerealiseerd. De daadwerkelijke uitvoering van het in 2010 genomen
besluit verdient toelichting. Dit gebeurt hieronder door de spiegeling van
de bestaansredenen van het programma aan de situatie in 2013, aan de
hand van drie vragen.

95

PBLQ HEC
PBLQatie 43

-- Wat waren destijds de redenen om de SPEER-doelstellingen te
reali­seren met een programmaorganisatie, in het bijzonder een programma dat sinds eind 2006 los stond van de staande organisatie?
-- Waren deze redenen in 2013 nog valide?
-- Had de programmavorm nog een meerwaarde, dat wil zeggen, zou de
programmavorm leiden tot een snellere realisatie van het resterende
werk of juist niet?
Het ‘waarom’ van de programmavorm. Het antwoord op de eerste
vraag is te vinden in de definitie van programma’s uit het handboek
Managing Successful Programmes (MSP):
‘Een programma is een tijdelijke, flexibele organisatie, opgezet ten
behoeve van de coördinatie, aansturing en bewaking van de implementatie van een samenhangend geheel van projecten en activiteiten om
uitkomsten & baten te realiseren gerelateerd aan de strategische doelen
van een organisatie.’
Eerder in dit rapport is gebleken dat:
-- het programma SPEER strategische doelstellingen had die in samenhang moesten worden gerealiseerd, en dat deze doelen uitkomsten
en baten moesten opleveren die de organisatie als geheel ten goede
kwamen;
-- de aard en de omvang van de activiteiten de programmavorm rechtvaardigde. De programma-activiteiten besloegen meer dan 5000
manjaar. De staande organisatie had dit nooit kunnen accommoderen.
Ook de aard van de programma-activiteiten, integratie en standaardisatie over meerdere bedrijfsfuncties en defensieonderdelen, maakte
het onmogelijk om de werkzaamheden in te passen in de staande
organisatie.
Daarom is eind 2006 het programma losgekoppeld van de staande
organisatie en ging het over van de CIO naar de supervisor SPEER.
Dat heeft op zich goed gewerkt, maar de aansluiting van het pro­gramma
op de staande organisatie en haar bestuur was niet optimaal.
Pas met gedetailleerde plannen, de jaarlijkse updates van ‘SPEER weer
Spits’, is gaandeweg een betere interactie tot stand gebracht tussen lijn
en programma.

96

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

De validiteit van de programmavorm in 2013. Er waren destijds
dus goede redenen om de (tijdelijke) programmaorganisatie buiten
de staande de organisatie in te richten. Golden die redenen in juli
2013 nog steeds, toen met uitzondering van de migratiebegeleiding
alle programmadelen naar de lijn zijn gebracht?
Er is sinds de start van het programma veel veranderd. De omvang van
de resterende werkzaamheden is beduidend kleiner, het gedachtegoed
dat ten grondslag lag aan het programma SPEER heeft wortels binnen de
staande organisatie gekregen, en er zijn middelen beschikbaar waarmee
op de ontwikkeling van een geïntegreerde bedrijfsvoering en informatievoorziening gestuurd kan worden. De duiding is de volgende.
Van de bijgestelde scope van het programma, de beoogde basisimplementatie ERP M&F, zijn de resterende nieuwbouwreleases en migraties
te overzien. Daartoe blijft de capaciteit bij de reguliere beheerorganisatie
die is belast met de verdere inrichting van ERP M&F vol bezet en blijven
de tijdelijke (boven-formatieve) migratieprojecten en de plannings­
capaciteit ten dienste van de CIO tot 2015 in stand. De werkzaamheden
bij de inrichting en migratie van ERP M&F zijn ondertussen echter wel
op de juiste wijze belegd en verankerd. Er zijn werkwijzen aangenomen
die hun nut hebben bewezen. Denk hierbij aan de Voortbrengingsteams,
de MKN-normen, het Resultaat Gericht Werken en de contracten op
basis van budget-boxing. Het toezicht op de uitvoering zal daarom
minder managementcapaciteit vergen. De omvang van de resterende
SPEER-werkzaamheden vormde dus geen reden meer om de complete
programmavorm te handhaven.
Dat SPEER tot 2007 nauwelijks wortels had binnen de staande organisatie, is ondermeer gerepareerd door de visieontwikkeling met de
High Level Designs. Het High Level Design MATLOG vormde ook de
basis voor de blauwdruk voor de herinrichting van het materieellogistiek
domein naar aanleiding van de beleidsbrief Defensie na de kredietcrisis
(2011). Ook is er breed draagvlak voor, en inzicht in, het procesmatig
werken langs ketens. Dus de noodzaak om vanuit een speciaal pro­
gramma de lijnorganisatie aan te sporen en te sturen, is verdwenen.

97

PBLQ HEC
PBLQatie 43

Voor de verdere ontwikkeling van bedrijfsvoering en informatie­
voorziening zijn binnen SPEER gemeenschappelijke middelen en
structuren ontwikkeld. Die stellen in staat tot sturing in samenhang.
Hieronder vallen het proces voor wijzigingenbeheer, de methodes voor
productspecificatie en -acceptatie, het gegevensbeheer en het toezicht
op de ontwikkeling van datakwaliteit. Ook zijn er gezamenlijke ERP
M&F opleidingsfaciliteiten en is IVENT in staat tot de doorontwikkeling
van ERP. Dit instrumentarium maakt inmiddels deel uit van de staande
organisatie of is er procesmatig in verankerd. Hierdoor kan de resterende
bestuurlijke taak in de lijn worden doorgevoerd, en is deze ook klaar voor
doorontwikkeling.
De meerwaarde van afbouw van het programma. Hierboven is
beschreven dat de lijnorganisatie van Defensie in staat is de rol van het
programma over te nemen. Het programma SPEER kan, zoals MSP
aangeeft, eindigen.

MSP
‘Een programma eindigt niet vanzelf, maar moet bewust worden
afgesloten zodra de conclusie kan worden getrokken dat de
toegevoegde waarde van het afzonderlijk realiseren van de
doelen via het programma minder toegevoegde waarde
oplevert dan de energie en de management-aandacht die het
kost een afzonderlijk programma in stand te houden of als er
belang­rijkere aspecten zijn die deze energie en management­
aandacht rechtvaardigen.’

Bij het einde van het programma in juli 2013 heeft de programmaorganisatie al haar taken afgebouwd. Alle programma-activiteiten met
een min of meer repeterend karakter, zoals ERP-beheer, opleidingen,
ontwerp, bouw en architectuur-ontwikkeling, zijn structureel onder­
gebracht in de staande organisatie. Voor programma-activiteiten met
een eenmalig karakter, de voltooiing van de resterende migraties,
blijft de projectvorm nog even in stand. Deze aanpak bevordert het

98

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

eigenaarschap van repeterende activiteiten in de staande organisatie.
Bovendien ontstaan er door de projectvorm voor eenmalige activiteiten
geen onnodige overdrachtsverliezen; het wiel wordt niet opnieuw
uitgevonden. Zo kan de extra managementaandacht voor de ERP M&F
implementatie tot een minimum worden teruggebracht.
Daarmee zijn de veranderingen die door SPEER zijn ingezet, inmiddels
onomkeerbaar. Ook zijn er nu middelen waarmee de staande organisatie
kan sturen op het behalen van ERP M&F doelstellingen. Ook de werkwijzen zijn beschikbaar waarmee de staande organisatie verder kan met
de (door)ontwikkeling van ERP op het fundament van het basissysteem.
Door deze overheveling van de activiteiten en verantwoordelijkheden van
het programma naar de staande organisatie is het veranderproces dat
met SPEER is ingezet, duurzaam.
Tot slot
Hier eindigt de afrondende rapportage over het gehele programma
SPEER. Bij het einde van het programma in juli 2013 is vastgesteld dat
de veranderingen die door SPEER zijn ingezet, inmiddels onomkeerbaar
zijn. Defensie past bescheidenheid, maar is toch ook trots op het resultaat tot dusver. De standaardisatie en integratie van de bedrijfsvoeringsprocessen van defensie, in samenhang met de introductie van SAP, is
een uiterst lastige klus. De afronding van de basis is echter bemoedigend
nabij. Het punt is bereikt dat de staande organisatie zelfstandig kan
sturen op de verdere implementatie en het behalen van ERP M&F doelstellingen, inclusief de (door)ontwikkeling van ERP.
Alles bijeen biedt dit document de nodige zelfkritische openheid over
het wel en wee van het programma. Het is daardoor niet alleen interessant voor de direct betrokkenen die met de uitkomst van SPEER verder
zullen gaan. Ook anderen die worstelen met vergelijkbare uitdagingen
kunnen voordeel hebben van de ervaringen die bij de uitvoering van dit
programma zijn opgedaan.

99

PBLQ HEC
PBLQatie 43

100

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

BIJLAGE
Overzicht kamerstukken
over SPEER
-- Kamerstuk 27 400 X, Nr. 51
-- Def0200096
-- Kamerstuk 29 200 X, Nr. 44, 62 en 95
-- Kamerstuk 31 200 X, Nr. 2, 4, 20, 89 en 99
-- Kamerstuk 29 800 X, Nr. 2
-- Kamerstuk 30 300 X, Nr. 2
-- Kamerstuk 30 550 X, Nr. 1
-- Kamerstuk 30 800 X, Nr. 28 en 119
-- Kamerstuk 31 031 X, Nr. 7
-- Kamerstuk 31 460, Nr. 1 t/m 34
-- Kamerstuk 26 643, Nr. 143 en 155

101

PBLQ HEC
PBLQatie 43

102

Overzicht gebruikte
afkortingen
BPB
Beleid Plan en Begroting
BV
Bedrijfsvoering
CDC
Commando Dienstencentra
CDS
Commandant der Strijdkrachten
CIO
Chief Information Officer
CLAS
Commando Landstrijdkrachten
CLSK
Commando Luchtstrijdkrachten
COTS
Commercial-off-the-Shelf
CZSK
Commando Zeestrijdkrachten
DMO
Defensie Materieel Organisatie
ECC
Enterprise Central Component
ERP
Enterprise Resource Planning
HDBV
Hoofddirecteur Bedrijfsvoering
HDIO
Hoofddirecteur Informatie en Organisatie
HLD
High Level Design
ICT
Informatie- en Communicatietechnologie
IV
Informatievoorziening
IVENT
InformatieVoorziening en Technologie
M&F
Materieellogistiek & Financiën
MATLOG Materieellogistiek
MDS
Mobile Defense Solution
MKN
Minimale kwaliteitsnormen
KMAR
Koninklijke marechaussee
MSP
Managing Succesful Programmes
OBBS
Ontwerp Bouw en Beheer in Samenwerking
OPCO
Operationeel Commando
PALS
Project Aanpassing Legacy Systemen
PID
Project Initiatie Document
Prince II Projects IN Controlled Environments
RGW
Resultaatgericht werken
SAMSON Strategisch Akkoord Maatregelen, Staven Op Nieuwe leest
SAP
Systemen Andwendungen und Produkte in die Dataverarbeitung
SPEER
Strategic Process and ERP Enabled Re-engineering
SV
supervisor
VBT
Voortbrengingsteam
vte
voltijds eenheid

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

Over de auteurs

Defensie
Vice-admiraal Jan van der Burg was eindverantwoordelijk
(“Supervisor”) voor SPEER van oktober 2008 tot de afsluiting van
het programma in juli 2013. Na een lange en intensieve operationele
loopbaan op de vloot, kon hij ten dienste van SPEER bogen op brede
bestuurlijke ervaring in de top van de Koninklijke Marine (2000 – 2005)
en als plaatsvervangend Directeur-Generaal van de Militaire Staf bij
het Raadssecretariaat van de Europese Unie (2005 – 2008).
Kapitein ter zee Wim Helleman was bij de start van het programma
in 2004 betrokken vanuit zijn Materieellogistieke beleidsfunctie,
onder meer als penvoerder van de blauwdruk materieellogistiek
Defensie. Vanaf 2009 was hij hoofd beleidsimplementatie & organisatieontwik­keling, tevens plaatsvervangend transitiemanager SPEER.
Wim Helleman heeft ruim 30 jaar ervaring in het materieellogistieke
domein. Hij vervulde ondermeer technisch-operationele functies op
de vloot, en bij de directie Materieel was hij ontwerp- en projectofficier
voor nieuwe scheepsklassen.
Tom van Poecke was vanaf oktober 2008 controller van het programma
SPEER, en adviseerde in parlementaire aangelegenheden. Hij heeft ruim
20 jaar ervaring in het financiële domein van Defensie, met functies op
alle controlniveaus, in lijn- en projectorganisaties en in managementen adviesfuncties.
Remco Schimmel was sinds het begin betrokken bij SPEER en
vanaf 2008 strategisch adviseur. Hij is gepromoveerd op verander­
managementvraagstukken bij grote ERP-implementaties en heeft
daarnaast een logistieke achtergrond. Hij heeft binnen Defensie 25 jaar
ervaring met logistiek, organisatieadvies, operational auditing, bedrijfsvoering en informatievoorziening.

103

PBLQ HEC
PBLQatie 43

Commandeur Jan Vos was sinds het begin betrokken bij het
programma SPEER en vervulde vanaf 2008 de functie van programma­
manager. Hij heeft binnen Defensie 15 jaar ervaring met organisatie­
advies, bedrijfsvoering en informatievoorziening. Hij heeft een materieel­
logistieke achtergrond met ervaring in operationele functies op de
vloot, en is betrokken geweest bij de aanschaf en exploitatie van
wapensystemen.

PBLQ HEC
Désireé Meijer is adviseur bij PBLQ HEC. Zij heeft als bijzonder
aandachts­gebied de bedrijfsvoering van overheidsorganisaties en
heeft de redactie verzorgd van deze PBLQatie.
Jan van Veenen is adviseur en lid van het management van PBLQ HEC.
In zijn recente opdrachten heeft hij een coördinerende rol in (keten)
samenwerkingsverbanden in de informatievoorziening van de ministeries
Veiligheid & Justitie en Defensie.

104

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

PBLQ

PBLQ bestaat uit drie organisaties, HEC, ROI en Zenc, die hun krachten
hebben gebundeld om de publieke sector nog beter in zijn kerntaken bij
te staan. PBLQ heeft zich in zijn expertise toegelegd op de voor beleid en
uitvoering essentiële aspecten ‘organisatie’, ‘informatie’ en ‘personeel’.
Bij PBLQ werken ruim 170 hooggeschoolde deskundigen met veel­zijdige
ervaring. Met betrokkenheid en passie voor de publieke sector helpen zij
mensen en organisaties in binnen- en buitenland. PBLQ wordt gevraagd
voor:
Onderzoek en innovatie
Altijd op zoek naar nieuwe manieren om maatschappelijke vraag­stukken
op te lossen. Onderzoek, zowel actie-onderzoek als toegepast wetenschappelijk onderzoek, naar het openbaar bestuur vormt daarbij een
belangrijke voedingsbron. Door middel van het doen van onderzoek
proberen we de nieuwste ontwikkelingen op te sporen en te analyseren.
Ook wordt onderzoek gebruikt voor het in kaart brengen van best
practices. Op die manier kunnen wij voorop blijven lopen in de oplos­
singen die wij onze doelgroepen aan kunnen reiken. Daarnaast worden
wij gevraagd voor evaluatie- en beleidsonderzoek voor complexe projecten, kwaliteitscontroles, begeleiden van promoties en het signaleren van
trends.
Strategische advisering
Wij adviseren en ondersteunen uiteenlopende organisaties in het publieke
domein op het gebied van ‘strategie, beleid en uitvoering’, met name
op het snijvlak van openbaar bestuur en de inzet van ICT. De kloof
tussen die werelden is vaak nog groot en wij zijn er in gespecialiseerd
deze te overbruggen. Onze adviseurs kunnen bestuurlijke problemen
en oplossingen uitleggen aan vertegenwoordigers van het ICT-domein,
maar ook omgekeerd. Wij leggen de verbinding tussen de werelden van
het openbaar bestuur en ICT, tussen beleid en uitvoering, tussen over­
heden en overheidslagen onderling en tussen overheid en bedrijfsleven.

105

PBLQ HEC
PBLQatie 43

Audits en reviews en contra-expertise
Opdrachtgevers vragen ons veelvuldig om over de schouder mee
te kijken bij complexe organisatorische of ICT-vraagstukken. Vanuit
onze onafhankelijke positie en als ‘hoeders van de publieke zaak’
onder­zoeken we de situatie, geven we een onderbouwd oordeel en
doen we concrete aanbevelingen om de opdrachtgever verder te
helpen. Onze aanpak en referentiekader snijden wij toe op uw vraag.
Wij geven niet alleen een oordeel, maar bieden ook bestuurlijk rele­vante
aan­bevelingen en daarmee concreet handelingsperspectief. Daarbij kan
het gaan om primaire overheidstaken, maar ook om de ondersteunende
bedrijfsvoering.
Organisatie- en verandermanagement
Al jarenlang zijn wij een betrouwbare partner op het gebied van pro­
gramma-, interim- en projectmanagement van complexe trajecten.
Naast deze klassieke managementrollen vervullen wij ook steeds vaker
de rol van verandermanager. Wij helpen daarbij vanuit een onafhankelijke
en deskundige positie een ingrijpende verandering in een organi­satie
te realiseren.
Training, coaching en opleiding
Wij verzorgen al meer dan veertig jaar een breed opleidings-, coachingsen adviesaanbod voor de publieke sector. Met passie en toe­wijding
ondersteunen wij de publieke sector op lokaal, nationaal en internationaal niveau, waarbij Beleids- en Bestuurskunde, Management
en Leiderschap, Persoonlijke Effectiviteit en Bedrijfsvoering en
HRM centraal­staan. Daarnaast verzorgen we vanuit de Informatie­
management academie een aantal hoogwaardige masterclasses en
op maat gemaakte in-company opleidingen op het gebied van
informatie­management.
Talentontwikkeling van aankomende masters in ‘public’ informatiemanagement en human resource management
Vanuit onze traineeprogramma’s leiden wij jonge professionals op tot
master of public information management en Human Resource management. Dit zijn leerwerktrajecten waarin jonge academici met enige jaren
werkervaring een stevige masteropleiding combineren met het werken in
projecten binnen de publieke sector.

106

Eindrapportage programma speer
Terugblik op de invoering van ERP bij Defensie

Centrum voor Strategie en Leiderschap
Het Centrum voor Strategie en Leiderschap richt zich op topambtenaren,
hoger management en bestuurders in het publieke domein. Het is een
kennis- en expertisecentrum waar het gaat om aspecten van leiderschap
in de publieke context.
EU-professionalisering
Europese ontwikkelingen beïnvloeden steeds meer de beleids- en
uitvoeringspraktijk van de diverse bestuurslagen binnen de Nederlandse
publieke sector. Regelgeving uit de EU heeft soms vergaande gevolgen
voor de inrichting van nationale systemen en processen en de beleidskeuzes van overheidsorganisaties. Wij helpen opdrachtgevers met het
vinden van de weg binnen de Europese Unie. Via de Europa Academie
worden specifieke opleidingen op dit gebied aangeboden.
Dutch Institute for Public Administration
De internationaal georiënteerde afdeling van PBLQ heeft zich in de loop
der jaren in het buitenland sterk weten te positioneren. Met name in
Midden- en Oost-Europa hebben we inmiddels een grote reputatie
op­gebouwd als adviseur en opleider voor organisaties in verandering.
Meer informatie vindt u op de website www.PBLQ.nl.

107

PBLQ HEC
PBLQatie 43

108