Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

29 665

Evaluatie Schipholbeleid

Nr. 249

VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG
Vastgesteld 19 december 2017
De vaste commissie voor Infrastructuur en Waterstaat heeft een aantal
vragen en opmerkingen voorgelegd aan de Minister van Infrastructuur en
Waterstaat over de brief van 11 oktober 2017 over de standpunten op
aanbevelingen OVV-rapport Veiligheid vliegverkeer Schiphol (Kamerstuk
29 665, nr. 242).
De vragen en opmerkingen zijn op 16 november 2017 aan de Minister van
Infrastructuur en Waterstaat voorgelegd. Bij brief van 18 december 2017
zijn de vragen beantwoord.
De voorzitter van de commissie,
Agnes Mulder
Adjunct-griffier van de commissie,
Koerselman

kst-29665-249
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 665, nr. 249

1

Inleiding
Voorafgaand aan de beantwoording wil ik benadrukken dat de veiligheid
van het vliegverkeer op luchthaven Schiphol van zeer groot belang is voor
passagiers, omwonenden en alle mensen die er werken. Schiphol,
Luchtverkeersleiding Nederland (LVNL) en de Nederlandse luchtvaartmaatschappijen voldoen aan de strenge regels die internationaal worden
gesteld. Zij zijn gecertificeerd en hebben onder meer goed ontwikkelde
veiligheidsmanagementsystemen, waarmee zij risico’s analyseren en
waar nodig maatregelen treffen om deze te voorkomen of te beheersen.
De OVV constateert in het onderzoek dat er geen signalen zijn dat de
veiligheid op Schiphol onvoldoende is. Met de OVV ben ik van mening dat
het behouden en verbeteren van de veiligheid geen vanzelfsprekendheid
is. Ook de sector deelt deze mening. Ook in de toekomst moet de
veiligheid op en rond de luchthaven geborgd blijven. Groei mag niet ten
koste gaan van de veiligheid. In dat licht doet de OVV een aantal belangrijke aanbevelingen waar de luchtvaartsector en de overheid mee aan de
slag zijn gegaan. Onderstaand volgt aan de hand van de gestelde vragen
op onderdelen een nadere toelichting op deze aanpak.
Algemeen
De leden van de VVD-fractie vragen naar het structurele overleg met de
sectorpartijen. Zij willen weten wat wordt verstaan onder structureel en
wie exact de betrokken sectorpartijen zijn.
Met structureel wordt bedoeld dat, na het verschijnen van het rapport van
de OVV, periodiek overleg is gevoerd over de implementatie van de
aanbevelingen en dat dit overleg ook in de toekomst wordt voortgezet.
Naast het ministerie nemen LVNL, Schiphol (ook als voorzitter van het
Veiligheidsplatform Schiphol (VpS)) en KLM deel aan dit overleg. Het
overleg vindt plaats zowel op het niveau van de directies als van de
veiligheidsmanagers.
De leden van de VVD-fractie vragen wat de waarde van het convenant is,
waarin afspraken worden vastgelegd.
In het convenant worden eenduidige afspraken gemaakt over het verder
ontwikkelen van het integraal veiligheidsmanagementsysteem (ISMS)
door de sector en van het Analysebureau Luchtvaartvoorvallen (ABL) dat
bij de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) is gepositioneerd. In het
convenant komen afspraken over onder andere de samenwerking tussen
partijen bij de ontwikkeling van het ISMS en het ABL, het periodiek laten
uitvoeren van een onafhankelijke audit op het ISMS door externe
deskundigen en de planning die door partijen wordt nagestreefd.
De leden van de VVD-fractie vragen of het klopt dat Nederland met de
huidige samenwerking op Schiphol tussen de sectorpartijen (luchthaven,
luchtverkeersleiding, luchtvaartmaatschappijen en afhandelaren)
voorloopt in de wereld.
Bovenop het wettelijk verplichte individuele veiligheidsmanagementsysteem zijn de sectorpartijen sinds medio 2017 gestart met het ontwikkelen van een gezamenlijk ISMS. Het uitgangspunt is om de veiligheidsrisico’s met betrekking tot relaties en interacties tussen de afzonderlijke
partijen (interfaces) gezamenlijk te managen. De sector vertaalt de
veiligheidsmanagementprincipes voor individuele organisaties zoals
beschreven door ICAO en vervat in de EU-regelgeving naar het integrale
systeem. Dit betekent onder meer dat de partijen deze risico’s integraal
zullen onderzoeken en beoordelen om tot een gezamenlijke aanpak te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 665, nr. 249

2

komen om deze te mitigeren. Dit is in de voorziene opzet binnen de
internationale luchtvaartsector zeer vooruitstrevend.
De leden van de CDA-fractie vragen hoe lang de geschetste onveilige
periode heeft geduurd en waarom er niet eerder aan de bel is getrokken.
Tevens geven zij aan dat de kernvraag bij nalevingsproblemen ten aanzien
van veiligheidsvoorschriften is of het tekort ligt aan de volledigheid en
juistheid van de voorschriften of aan het gedrag van de naleving. Nu de
voormalige Staatssecretaris schrijft dat de naleving van de regelgeving in
Nederland hoog is, lijkt vooral de vraag aan de orde of die regels wel
toereikend, actueel en toepasbaar zijn. De leden van de VVD-fractie vragen
in hoeverre Nederland zich aansluit bij internationaal tot stand gekomen
wet- en regelgeving over veiligheid.
De OVV constateert in het onderzoek: «De commerciële luchtvaart in
Nederland heeft een goed ontwikkeld en gecertificeerd veiligheidsmanagementsysteem. Er zijn geen signalen dat de veiligheid op Schiphol
onvoldoende is. Luchtvaartbedrijven borgen de veiligheid door risico’s te
vermijden of door maatregelen te nemen die de risico’s beheersen en
incidenten en ongelukken voorkomen.» Voor mij is belangrijk dat ook in
de toekomst de veiligheid geborgd blijft. Het rapport van de OVV biedt
waardevolle aanknopingspunten voor het blijven borgen van de veiligheid
en het verbeteren daarvan indien Schiphol in de toekomst verder groeit.
Gezien het internationale karakter van de luchtvaart komt de regelgeving
voor luchtvaartveiligheid grotendeels internationaal tot stand. De regels
die worden vastgesteld door de EU, zijn vrijwel altijd in een vorm die
direct van toepassing is in alle Lidstaten, zo ook voor Nederland.
Nederland draagt zorg voor de uitvoering van internationale en Europese
regelgeving. In dat kader worden nieuwe ontwikkelingen, al dan niet door
middel van wetgeving, geactualiseerd. Daarmee zijn de regels toereikend
en toepasbaar.
Overigens wordt veiligheid niet alleen geborgd door (naleving van) regels.
Naast het stelsel van regels met certificering vooraf en toezicht in de
praktijk, is de intrinsieke motivatie van alle luchtvaartpartijen om veilig te
handelen, om goed onderling samen te werken en te zorgen voor een
goede veiligheidscultuur, waarbij men continu bezig is met veiligheid en
het met elkaar in constructief overleg inventariseren van risico’s en treffen
en evalueren van maatregelen, de beste waarborg voor de veiligheid.
De leden van de CDA-fractie zien graag nader onderbouwd hoe ik de
verantwoordelijkheden van het ministerie en de ILT zie.
Het is de verantwoordelijkheid van het ministerie om kaders te stellen
voor de wijze waarop de sector vormgeeft aan veiligheid en het toezicht
en de handhaving daarop, zodat partijen in het luchtvaartveiligheidssysteem hun verantwoordelijkheid nemen. Het internationaal vastgelegde
uitgangspunt is immers dat de sectorpartijen primair verantwoordelijk zijn
voor de veiligheid. De OVV onderschrijft dit uitgangspunt ook. De kaders
zijn de wet- en regelgeving en het beleid. Zoals gemeld komt de wet- en
regelgeving grotendeels internationaal tot stand. In de regels is ook
vastgelegd dat de individuele sectorpartijen een veiligheidsmanagementsysteem moeten hebben om risico’s te identificeren en beheersen. De ILT
verleent (en continueert) certificaten en vergunningen als is aangetoond
dat een partij aan de gestelde eisen voldoet. De ILT ziet ook in de praktijk
toe op de naleving van de regels en de wijze waarop partijen hun risico’s
beheersen en kan handhaven wanneer daar aanleiding toe is. Daarnaast
heeft de ILT een reflecterende en signalerende rol als er sprake is van
observaties die van invloed kunnen zijn op de veiligheid, maar buiten de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 665, nr. 249

3

wettelijke kaders vallen. In haar rol van onafhankelijk toezichthouder
vraagt dit van de ILT om een balans te vinden tussen het enerzijds op
afstand en onafhankelijk opereren en anderzijds het transparant zijn over
haar toezicht richting de sector.
De Internationale Burgerluchtvaart Organisatie (ICAO) eist van haar
lidstaten dat zij beschikken over een State Safety Programme (SSP). Het
Nederlandse SSP beschrijft de verantwoordelijkheden van het ministerie
met betrekking tot de veiligheid van de burgerluchtvaart1. Het SSP bevat
veiligheidsdoelen die richting geven aan de inzet van overheid en sector.
Het voornaamste veiligheidsdoel dat het ministerie stelt is: geen
vermijdbare fatale ongevallen in de commerciële luchtvaart met Nederlandse luchtvaartuigen, noch op Nederlandse luchthavens, noch in het
Nederlandse luchtruim, noch met door Nederlandse bedrijven onderhouden luchtvaartuigen. In het SSP staat tevens dat groei van de
luchtvaart niet ten koste mag gaan van de hoge mate van veiligheid. De
luchtvaart staat daarmee voor een uitdaging: de continue verbetering van
de veiligheid. In het Actieplan dat hoort bij het SSP, zijn vervolgens de
prioriteiten in de acties bepaald waarmee het ministerie de veiligheid
bevordert. Dit Actieplan wordt mede naar aanleiding van de opvolging
van de aanbevelingen van de OVV geactualiseerd.
Het luchtvaartsysteem bestaat zodoende uit een keten van activiteiten
waarin: de wet- en regelgeving en het beleid worden ontwikkeld; de
veiligheidscertificaten en vergunningen worden verleend door de ILT
(controle vooraf); de luchtvaartoperatie wordt uitgevoerd door gecertificeerde bedrijven met risicobeheersing volgens een veiligheidsmanagementsysteem met toezicht (in de praktijk) door de ILT middels audits en
reality-checks en indien aan de orde handhaving; de ongevallen en
incidenten worden onderzocht door de betrokken bedrijven en de OVV; de
voorvallen door alle betrokkenen worden gemeld bij het ABL zodat
daarvan kan worden geleerd; de resultaten uit toezicht en meldingen
worden geanalyseerd om de veiligheid verder te verbeteren of het beleid
aan te passen. Op deze keten wordt toegezien door het Europese
agentschap voor luchtvaartveiligheid (EASA) en de ICAO.
De opgaven voor de luchtvaart, in het bijzonder de samenhang tussen de
ontwikkeling van Lelystad, Schiphol en het luchtruim, waarbij het borgen
van veiligheid essentieel is, vragen om een proactieve opstelling van de
overheid. Ik versterk hiertoe de organisatie van het ministerie, zoals ook
beschreven in de brief van het ministerie aan de OVV. Ook start de ILT met
een programmatische aanpak voor het toezicht op Schiphol, waarvoor de
ILT extra capaciteit aantrekt bovenop de huidige capaciteit en inzet. Naar
aanleiding van de aanbevelingen van de OVV wordt verdergaand invulling
gegeven aan de rol als eindverantwoordelijke voor de veiligheid. De
aanpak hiertoe is beschreven in de reactie van het ministerie aan de OVV.
Dit betreft onder meer structureel overleg over de implementatie van de
aanbevelingen met de sector, het afsluiten van een convenant over de
ontwikkeling van het ISMS door de sector, het beoordelen van de
gevolgen van groei voor de veiligheid en een periodieke Staat van de
Veiligheid waarmee de veiligheid op Schiphol inzichtelijk wordt gemaakt.
De leden van de CDA-fractie vragen welke aanbevelingen op korte termijn
(quick wins), middellange termijn en de lange termijn geïmplementeerd
zullen worden en hoe de op middellange en lange termijn geïmplementeerde aanbevelingen in de tussentijd gemitigeerd worden om de
veiligheid te vergroten.

1

Bijlage bij Kamerstuk 24 804, nr. 86

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 665, nr. 249

4

Van de maatregelen die worden genomen ter implementatie van de
aanbevelingen van de OVV, zijn op korte termijn (komend jaar) aan de
orde: het voortzetten van het overleg met de sector, het sluiten van een
convenant over de ontwikkelingen van het ISMS en het ABL, een analyse
van de veiligheid bij beperkte groei van het aantal vliegtuigbewegingen,
het inrichten van het systeem en bepalen van de inhoud van een monitor
die de integrale veiligheid van Schiphol in beeld brengt, het ontwikkelen
van de Staat van de Veiligheid, het versterken van de organisatie van het
ministerie, het inrichten van programmatisch toezicht (integraler toezicht
op Schiphol en toezicht op het ISMS) en extra capaciteit bij de ILT, externe
opdrachtverlening en extra capaciteit voor het versterken van de
analysekracht van het ABL, het afronden van het onderzoek naar de
effectiviteit van het externe veiligheidsbeleid, het aanscherpen van de
regels voor groepsrisico met het gewijzigde Luchthavenindelingbesluit
Schiphol (LIB) en de start van het traject om met gemeenten tot een
effectieve invulling van de nieuwe regels te komen. Voor de middellange
termijn (tot 2020) zijn de doorontwikkeling van het ABL en de ontwikkeling
van het ISMS door de sector aan de orde.
Aan zowel de ontwikkeling van het ISMS als de ABL wordt nu reeds
gewerkt, het is niet zo dat in aanloop naar een volledig werkend ABL en
ISMS tussentijdse mitigerende maatregelen nodig zijn om de veiligheid te
vergroten. De OVV meldt dat er geen signalen zijn dat Schiphol onveilig
is. Het rapport van de OVV biedt waardevolle aanknopingspunten voor het
blijven borgen van de veiligheid en het verbeteren daarvan indien
Schiphol in de toekomst verder groeit. Overigens is in het kader van het
Aldersakkoord afgesproken dat er tot en met 2020 een jaarlijks maximum
van 500.000 vliegtuigbewegingen op Schiphol geldt. Dit maximum wordt
dit jaar reeds nagenoeg bereikt. Dit impliceert dat de komende jaren
kunnen worden benut voor de implementatie van de aanbevelingen zoals
in de brief van de sector zijn beschreven. Ik ben voornemens om in 2020
nog een tussentijdse evaluatie plaats te laten vinden van de stappen die
tot die periode zijn gezet, alvorens daadwerkelijk verdere groei boven de
500.000 vliegtuigbewegingen kan plaatsvinden.
De leden van de fractie van D66 vragen of ik de Kamer eveneens van een
uitgebreide reactie kan voorzien op de afzonderlijke hoofdconclusies zoals
deze door de OVV zijn opgetekend op pagina 138, 139 en 140 van het
rapport.
De OVV komt in haar rapport tot een viertal hoofdconclusies met daaraan
gekoppeld enkele deelconclusies. De eerste conclusie betreft de
complexiteit van zowel de fysieke infrastructuur als het formele gebruikskader en het feitelijke gebruik van de luchthaven Schiphol. Ik deel de
conclusie dat Schiphol een complexe luchthaven is. Deze complexiteit
brengt potentiële veiligheidsrisico’s met zich mee. Om te borgen dat
Schiphol veilig blijft, is het cruciaal dat de veiligheidsrisico’s goed in beeld
zijn en dat adequate maatregelen worden genomen om deze risico’s te
reduceren en te beheersen. De OVV constateert in het onderzoek dat er
geen signalen zijn dat de veiligheid op Schiphol onvoldoende is.
Tegelijkertijd concludeert de OVV dat extra maatregelen nodig zijn om ook
bij een verdere groei de veiligheid te kunnen borgen. Zowel de sector als
ik onderschrijven die conclusie en daarom werken we aan de implementatie van de aanbevelingen zoals in beide reacties aan de OVV
omschreven. De sector zal in het kader van het veiligheidsmanagement
ook maatregelen treffen om in de toekomst de veiligheid te borgen, zoals
procedurele of aanvullende infrastructurele maatregelen. Het vraagstuk is
wat de effecten voor het huidige stelsel zijn als Schiphol in de toekomst
groeit boven de 500.000 vliegtuigbewegingen. Het NLR onderzoekt
momenteel in mijn opdracht of binnen het huidige operationele concept

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 665, nr. 249

5

een beperkte groei van het aantal vliegtuigbewegingen op Schiphol
verantwoord kan worden gerealiseerd. Daarbij wordt geanalyseerd welke
effecten beperkte groei heeft en of er voldoende maatregelen voorhanden
zijn om eventuele effecten te voorkomen dan wel te beheersen, zodat de
veiligheid bij groei behouden blijft.
De tweede conclusie is dat veiligheid een randvoorwaarde is voor de
besluitvorming over Schiphol, maar dat de wijze waarop veiligheid als
randvoorwaarde invulling krijgt, enkele tekortkomingen kent. In reactie
hierop vind ik het belangrijk dat in de toekomst bij cruciale besluiten meer
expliciet aandacht wordt besteed aan de veiligheid. Om in de toekomst de
gevolgen meer integraal te analyseren werkt de sector aan de implementatie van een ISMS. Zoals gemeld, wordt in opdracht van het ministerie
een analyse van de effecten van een beperkte groei op de veiligheid
uitgevoerd. Deze wordt meegewogen bij de besluitvorming over de
verdere groei na 2020. Bij toekomstige cruciale besluiten bezie ik of een
analyse van de sector vanuit het ISMS volstaat of dat wederom een
separaat onderzoek wordt uitgevoerd. Ook kijk ik apart naar de effecten op
de externe veiligheid, zoals verwoord in de reactie van het ministerie op
de aanbevelingen van de OVV.
De derde conclusie van de OVV is dat de samenwerking op het gebied van
veiligheid tussen de belangrijkste sectorpartijen op Schiphol een aantal
tekortkomingen kent. De sector heeft dit onderkend en is bezig om deze
samenwerking zo vorm te geven dat er meer slagkracht komt. Dit gebeurt
met de ontwikkeling van het ISMS. Daarnaast constateer ik dat ook in
algemene zin naar aanleiding van het OVV-rapport de samenwerking
tussen de sectorpartijen onderling en tussen de sectorpartijen en mijn
departement is geïntensiveerd en is gericht op het goed invulling geven
aan de aanbevelingen die de OVV heeft gedaan.
Tenslotte concludeert de OVV dat de staat te beperkt eindverantwoordelijkheid neemt voor de integrale veiligheid van het vliegverkeer op en rond
Schiphol. De rolinvulling van het ministerie moet, gegeven de opgave
waar de luchtvaart voor staat, op een aantal punten beter. De OVV heeft
daartoe een aantal concrete aanbevelingen gedaan. Ik erken dat beter
invulling kan worden gegeven aan de rol van eindverantwoordelijke;
daarop is in de reactie van het ministerie op het OVV-rapport uitvoerig
ingegaan en in dit schriftelijk overleg worden enkele elementen nader
toegelicht.
(Eind)verantwoordelijkheid voor veiligheid
De leden van de VVD-fractie geven aan te lezen dat een directeur-generaal
(dg) eindverantwoordelijk is. Zij vragen hoe zij de eindverantwoordelijkheid en doorzettingsmacht van een dg moeten beoordelen en waarom
deze er nog niet eerder was. Ook willen zij weten wat de doorzettingsmacht in de praktijk betekent en wanneer deze zal worden toegepast.
In de reactie van het ministerie aan de OVV is aangegeven dat de opgaven
op het gebied van luchtvaart om een proactieve opstelling van het
ministerie vragen. Dat geldt op dit moment in het bijzonder voor de
ontwikkeling van Lelystad en Schiphol en de herindeling van het
luchtruim. Om deze proactieve opstelling beter vorm te geven, worden
deze werkzaamheden programmatisch georganiseerd, wordt extra
capaciteit vrijgemaakt voor deze programma’s en wordt de interne
aansturing bezien. Dit laatste wordt gedaan in samenhang met de
inrichting van de nieuwe topstructuur van het departement die noodzakelijk is als gevolg van de recente departementale herindeling. Vooralsnog
is de loco-SG verantwoordelijk voor de genoemde programma’s. De

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 665, nr. 249

6

genoemde doorzettingsmacht heeft in het bijzonder betrekking op de
besluitvorming over de zaken waar het ministerie voor verantwoordelijk is
en op de samenhang tussen de verschillende programma’s. Ook kan door
intern meer samenhang (programmatische aansturing) en capaciteit te
organiseren de (extern gerichte) doorzettingsmacht worden versterkt.
De leden van de VVD-fractie vragen in hoeverre de veiligheid nu negatief
beïnvloed wordt door regels met betrekking tot het milieu, het voorkomen
van geluidsoverlast of voorrang voor vogels waardoor vliegtuigen extra
handelingen moeten verrichten. Ook vragen deze leden of het beperken
van het aantal dagelijkse baanwisselingen centraal staat in het beleid om
de veiligheid te vergroten. En vragen zij zich af of het niet vreemd is dat
op Schiphol vanwege geluidsproblematiek zo vaak (tot wel zestien keer
per dag) gewisseld moet worden van baan. Welke extra risico’s brengt dat
met zich mee?
Veiligheid is randvoorwaardelijk voor de operatie op Schiphol. Ook andere
belangen zoals hinderbeperking, economie en milieu spelen mee in de
ontwikkeling van Schiphol, maar altijd binnen het kader van de veiligheid.
Zo geldt voor de inzet van een preferente baancombinatie, wat leidt tot
het geluidpreferent vliegen binnen het nieuwe normen- en handhavingsstelsel (NNHS), dat dit slechts mogelijk is indien de veiligheid niet in het
geding is. Overigens betekent het NNHS een vermindering van
complexiteit ten opzichte van het systeem met grenswaarden wat daaraan
voorafging, omdat destijds door de sturing op geluidsbelasting in de loop
van het jaar gewisseld werd van preferentievolgorde.
De OVV stelt dat er geen signalen zijn dat de veiligheid onvoldoende is.
Het vraagstuk is wat de effecten voor het huidige stelsel zijn als Schiphol
in de toekomst groeit boven de 500.000 vliegtuigbewegingen. Deze groei
moet uiteraard veilig plaatsvinden. Daarom is inzicht nodig in de gevolgen
voor de veiligheid. Als eerste stap wordt in mijn opdracht een analyse
uitgevoerd naar de effecten van een beperkte groei binnen het huidige
operationele concept op de veiligheid.
De leden van de VVD-fractie lezen dat er extra capaciteit beschikbaar komt
voor het toezicht door de ILT en vragen hoeveel capaciteit dit betreft en
waarop de inzet van extra capaciteit is gebaseerd. De leden van de
D66-fractie geven aan veelvuldig te hebben gewezen op de aanhoudende
signalen dat er spanning bestaat tussen taken en verantwoordelijkheden
van de ILT en de middelen die de ILT daarvoor beschikbaar heeft. Zij
vragen hoe deze spanning zich verhoudt tot de conclusie van de OVV dat
de vakinhoudelijke kennis en capaciteit van de ILT onvoldoende zijn om
effectief toezicht te houden op de veiligheid van het vliegverkeer op en
rond Schiphol. De leden vragen eveneens om in detail (inclusief bedragen
en fte’s) te specificeren hoe de ILT is dan wel wordt versterkt om haar
taken en bevoegdheden op het gebied van vliegveiligheid adequaat in te
vullen. Ook de SP-fractie vraagt om hoeveel extra fte het gaat, of deze
structureel is en hoe deze extra capaciteit wordt gefinancierd. De
SP-fractie vraagt tevens of ik hiermee toegeef dat er te veel bezuinigd is
op de ILT en dat dit gevolgen heeft gehad op de handhaving en toezicht in
de praktijk. Tenslotte vragen de leden van de PvdD-fractie of ik de mening
deel dat de ILT tandeloos en laks is geweest in het toezicht op de
veiligheid op Schiphol en dat zij na incidenten al eerder had moeten
ingrijpen.
De leden van de D66-fractie vragen afzonderlijk en eveneens in detail in te
gaan op de verdere ontwikkeling van het ABL van de ILT, daar de OVV ook
daarover een afzonderlijke en zorgwekkende conclusie trekt, namelijk dat
het bureau onvoldoende functioneert als terugkoppelingsmechanisme

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 665, nr. 249

7

voor beleid en toezicht en als instrument om proactief risico’s in kaart te
brengen.
Ik onderken dat er sprake is van een vermindering van het budget voor de
ILT, veroorzaakt door taakstellingen uit voorgaande jaren, maar ben van
mening dat de ILT een goed beeld heeft van het veiligheidsniveau op
Schiphol voor wat betreft de naleving van de wettelijke verplichtingen en
van de wijze waarop de sector (die primair verantwoordelijk is voor de
veiligheid) haar verantwoordelijkheid in de praktijk neemt. Aan dit laatste
geeft de ILT invulling door bij de sectorpartijen informatie op te vragen en
te beoordelen, en door het houden van audits en reality-checks. Met de
partijen worden, indien aan de orde, verbeterafspraken gemaakt waarbij
de vervolgacties worden gemonitord en daar waar nodig wordt
handhavend opgetreden.
Overigens is de vermindering van het budget voor de ILT in de volle
breedte een aandachtspunt. Mede naar aanleiding van een gewijzigde
motie van de leden Smaling en Van Veldhoven2 om taken en budget van
de ILT meer met elkaar in evenwicht te brengen, is toegezegd een
ILT-brede Risicoanalyse (de IBRA) uit te voeren. Per brief van 8 maart 2016
is de Tweede Kamer geïnformeerd over de benodigde strategisch
georiënteerde analyse3. De ILT is inmiddels begonnen met een transitie
waarbinnen ook de taken en budget meer met elkaar in evenwicht
gebracht worden. De resultaten van de uitgevoerde IBRA en de eerste
stappen in de richting van een programmatische, inspectiebrede aanpak
ten aanzien van de risico’s zijn in respectievelijk juli en september aan de
Kamer gestuurd4.
Een van die programma’s is het programma toezicht Schiphol dat zich
momenteel in de opstartfase bevindt. Dit programma voor Schiphol is
gericht op veiligheid, de omgeving en duurzaamheid. Dit is een groot en
complex programma dat momenteel voortvarend wordt ingericht. De
vernieuwde aanpak wordt ingericht rondom het integreren van alle
toezichtsvelden en bijbehorende risico’s en de maatregelen van de sector
zelf. Deze nieuwe aanpak vraagt naast het herinrichten van de werkprocessen ook om extra middelen om deze te bewerkstelligen. In het
programma wordt ook de versterking van de analysefunctie van het ABL
meegenomen.
Met behulp van het ABL moeten partijen gezamenlijk vroegtijdig lering
trekken uit voorvallen om de luchtvaartveiligheid te verbeteren. Ik erken
dat daartoe nog stappen gezet moeten worden. De ILT zorgt er onder
meer voor dat data slimmer gebruikt kunnen gaan worden, er wordt
geïnvesteerd in het mogelijk maken van automatische meldingen, de
kennis van analysemethoden wordt versterkt en dat er een betere
classificatie van voorvallen komt, waardoor betere analyses door het ABL
gemaakt kunnen worden. Ook worden opmerkelijke gebeurtenissen
steeds vaker proactief met de sectorpartijen gedeeld zodat niet meer op
een periodieke trendanalyse hoeft te worden gewacht.
Voor het programma toezicht Schiphol inclusief de doorontwikkeling van
het ABL worden op korte termijn en voor de duur van 2 jaar 4 extra fte’s
aangetrokken. 2 fte’s zullen worden ingezet ten behoeve van het verder
ontwikkelen van het analyseren van data en het daarvoor benodigd
instrumentarium voor zowel het ABL als voor het programma toezicht
Schiphol. De andere 2 fte’s worden ingezet binnen het team inspecteurs,
2

Kamerstuk 34 300 XII, nr. 54
Kamerstuk 34 300 XII, nr. 67
4
Kamerstuk 34 550 XII, nr. 80 en Kamerstuk 34 775 XII, nr. 4
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 665, nr. 249

8

mede ten behoeve van het inrichten van het vernieuwde toezicht. Op
basis van de resultaten van het programma zal worden bekeken hoeveel
extra fte’s en budget er structureel nodig zijn voor het eindmodel.
Daarnaast zal in 2018–2019 600.000 Euro beschikbaar worden gesteld voor
de inzet van externe expertise en opleidingen. De ILT is zich ervan bewust
dat ten gevolge van de groei van Schiphol de operationele veiligheidsrisico’s steeds meer aandacht kunnen vragen. Derhalve moet de ILT
blijvend investeren in de vereiste kennis en deskundigheid van haar
inspecteurs en zal dit een belangrijk onderdeel van het programma zijn.
De leden van de D66-fractie vragen uitgebreider in te gaan op de
(eind)verantwoordelijkheid van het ministerie voor de veiligheid op en
rond Schiphol en de in de kabinetsreactie aangekondigde ingrepen in de
governancestructuur binnen het ministerie. Zijn de daar voorgestelde
ingrepen inmiddels doorgevoerd? Welke garanties worden daarbij
ingebouwd om ervoor te zorgen dat een proactieve houding van het
ministerie geborgd is en, zoals de OVV schrijft, het bij uitstek aan het
ministerie (als vertegenwoordiger van de Staat) is om als eindverantwoordelijke de sectorpartijen daadwerkelijk bij de les te houden? Wat gaat het
ministerie nu precies anders doen in zijn houding, opstelling en handelen
om deze rol daadwerkelijk te pakken, zodat de Staat niet langer te beperkt
de eindverantwoordelijkheid neemt voor de integrale veiligheid van het
vliegverkeer op en rond Schiphol, zoals de OVV concludeert? De leden
van de PvdD-fractie merken op dat het ontzettend belangrijk is dat alle
aanbevelingen uit het rapport van de OVV volledig worden opgevolgd,
ook omdat de overheid haar regierol totaal heeft verwaarloosd. De leden
zijn ontevreden over de brief van de voormalige Staatssecretaris en de
defensieve houding van de sectorpartijen ten aanzien van het
OVV-rapport. Zij vragen hoe ik zal waarborgen dat dit nu niet zal
gebeuren.
In mijn reactie op de vraag van de CDA-fractie naar een nadere onderbouwing van de verantwoordelijkheden is reeds ingegaan op de verantwoordelijkheid van het ministerie voor de veiligheid op Schiphol
(hoofdstuk Algemeen). De aanpassingen van de governancestructuur
binnen het ministerie en de versterking van de organisatie is nader
toegelicht in bovenstaande reactie op de inbreng van de VVD-fractie.
De garanties daarbij voor het behouden van een proactieve houding,
opstelling en handelen van het ministerie in de interactie met de
sectorpartijen, zijn onder meer een versterking van de organisatie van het
ministerie met meer capaciteit en een andere aansturing. Binnen het
ministerie wordt veiligheid ook ingebed in het Schiphol-programma,
zodat meer integraal en in samenhang afwegingen worden gemaakt. Het
is belangrijk meer expliciet aandacht te besteden aan veiligheid bij
cruciale besluiten, bijvoorbeeld over groei. Ook bij de ILT komt er een
programmatische aanpak voor het toezicht op Schiphol, waarvoor de ILT
extra capaciteit aantrekt. Naar de sector toe zijn er onder meer de
structurele overleggen op directieniveau over de implementatie van de
aanbevelingen. Ook wordt een convenant afgesloten over de ontwikkeling
van het ISMS door de sector, waarbij periodiek door deskundigen wordt
getoetst op de voortgang en het bereiken van het beoogde doel (een
verbetering van de veiligheid door de verdergaande samenwerking).
Periodiek wordt de Tweede Kamer gerapporteerd over de opvolging van
de aanbevelingen. En bij de aanbieding van de Staat van de Veiligheid
wordt de Tweede Kamer over de rolinvulling van het ministerie
geïnformeerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 665, nr. 249

9

In het verleden is de keuze gemaakt om de rol van het ministerie vooral te
richten op het scheppen van kaders waarbinnen de sector verantwoordelijk is voor de veiligheid op Schiphol en het houden van toezicht. Dit
conform de internationale uitgangspunten dat de sector de primair
verantwoordelijke is voor de veiligheid op Schiphol. Op de inrichting van
het luchtvaartveiligheidssysteem wordt door EASA en ICAO toegezien.
Ook is Schiphol momenteel een veilige luchthaven. De OVV constateert
dat er geen signalen zijn dat de veiligheid op Schiphol onvoldoende is. Ik
ben dan ook van mening dat de overheid haar rol niet heeft verwaarloosd.
Gegeven de opgave waar de luchtvaart voor staat, is de gekozen
rolinvulling van het ministerie niet afdoende. Daarom versterk ik met de
aanpak, als benoemd in de reactie op de aanbevelingen van de OVV, mijn
rol als eindverantwoordelijke voor de veiligheid.
De leden van de D66-fractie vragen mij een nadere appreciatie te geven
van de reactie van de sector op de daaraan gerichte aanbevelingen, en
daarbij in te gaan op de afzonderlijke stappen die de sector zet en/of
voornemens is te zetten, bijvoorbeeld ten aanzien van taxibanen en/of
nieuwe technische hulpmiddelen.
Na het verschijnen van het rapport van de OVV is onder regie van het
ministerie aan de slag gegaan met de implementatie van de aanbevelingen. De sectorpartijen hebben daarbij de verantwoordelijkheid voor de
aanbevelingen die de OVV aan hen heeft gedaan. Ik vind het goed dat met
elkaar extra stappen worden gezet om de veiligheid ook in de toekomst te
borgen. Daarin vind ik de ontwikkeling van het ISMS door de sector en de
versterking van de onderlinge samenwerking belangrijke pijlers. De sector
geeft ook in haar reactie aan, te werken aan een verdere vereenvoudiging
van de grondinfrastructuur. Zij ziet operationele, infrastructurele en
technische ontwikkelingen die doorgevoerd kunnen worden om ook bij
een toename van het verkeer veiligheid te borgen. De sector voert
maatregelen uit om de grondoperatie te verbeteren. Voor de lange termijn
komt er een geactualiseerd Masterplan waarin wordt beschreven hoe de
luchthaven invulling zal geven aan de operationele capaciteit en daarbij
de complexiteit vermindert. De sector zoekt ook continu naar nieuwe
technische mogelijkheden ter verbetering van de veiligheid, overigens ook
zonder dat voorvallen daar aanleiding toe geven. Zo is bijvoorbeeld sinds
2011 een alerteringssysteem voor «runway incursions» operationeel, dat
waarschuwt bij een incursion zodat de verkeersleider nog tijd heeft om in
te grijpen en is vanaf mei 2015 een systeem ingezet dat onafhankelijk van
de melding door de vlieger de verkeersleider waarschuwt als een vliegtuig
een «missed-approach» inzet. Ook werkt LVNL aan zogeheten «electronic
flight strips». Hiermee vermindert de werkdruk en verbetert de coördinatie
tussen de verkeersleiders op de toren, omdat onafhankelijk van de
werkpositie planningsinformatie beschikbaar komt. Daarnaast maakt dit
systeem het mogelijk extra vangnetten te ontwikkelen ter voorkoming van
het geven van een klaring terwijl er een ander voertuig op de baan is of
een baan niet beschikbaar is. Dit systeem zal in 2019 operationeel worden.
Met de sectorpartijen overleg ik structureel over de verdere implementatie
van de aanbevelingen.
Daarnaast vragen de leden van de D66-fractie nader in te gaan op de
precieze mogelijkheden die ik zie om gezamenlijk met de sector extra
stappen te zetten om de veiligheid ook bij verdere groei te blijven borgen.
Zij vragen welke stappen ik inmiddels heb gezet of voornemens ben te
zetten samen met de sector. En hoe ik daarbij naar de input kijk van
andere stakeholders, zoals omwonenden.
De sector en ik zien mogelijkheden om, naast hetgeen op grond van
internationale regelgeving wettelijk is bepaald, stappen te zetten om de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 665, nr. 249

10

veiligheid bij groei te borgen. In de reactie aan de OVV is de aanpak
daartoe beschreven. Dit gaat aan de zijde van de sector bijvoorbeeld om
het introduceren van een ISMS. Hierin worden risico’s op de interfaces
tussen de partijen continu gemonitord en waar nodig beheersmaatregelen
getroffen en geëvalueerd, voor het verbeteren van de veiligheid. Ook
onderzoekt de sector elke wijziging op mogelijke veiligheidseffecten en
treft de sector maatregelen om deze effecten te beheersen of voorkomen.
Dit is de kern van het systeem om veiligheid te waarborgen ook bij groei.
Aan de zijde van het ministerie gaat het bijvoorbeeld om het meer
expliciet betrekken van veiligheid bij cruciale besluiten en om het
versterken van het toezicht.
Veiligheid is de randvoorwaarde voor verdere groei van Schiphol.
Veiligheid bepaalt de kaders voor de andere belangen, zoals milieu en
economie. De Omgevingsraad Schiphol (ORS), waar onder andere de
omwonenden van Schiphol aan deelnemen, zal adviseren over de
middellange termijnontwikkeling van Schiphol wanneer de MER en de
veiligheidsanalyse gereed zijn. Zo wordt geborgd dat de veiligheid
randvoorwaardelijk is voor deze advisering. De reactie van het ministerie
op de aanbevelingen van de OVV en de opzet van de veiligheidsanalyse
zijn toegelicht in de ORS en ook over de uitkomsten van de analyse
informeer ik de ORS. Op basis van de MER zijn in de ORS ook de effecten
van de ontwikkeling van Schiphol op de externe veiligheidszones
inzichtelijk. Bij de periodieke actualisatie van het Actieplan dat hoort bij
het SSP, betrekt het ministerie luchtvaartdeskundigen uit alle delen van de
Nederlandse luchtvaart, waaronder de VNV.
De PvdD-fractie vraagt of ik erken dat er ongelukken hebben plaatsgevonden op Schiphol waaruit blijkt dat de veiligheid op en rondom de
luchthaven niet vanzelfsprekend is en dat grotere ongelukken dan tot op
heden zijn voorgevallen op de loer liggen.
De OVV geeft aan dat er geen signalen zijn dat de veiligheid op Schiphol
onvoldoende is. Veiligheid op en rond de luchthaven is echter geen
vanzelfsprekendheid en heeft de hoogste prioriteit. Ongevallen met
luchtvaartuigen vinden zelden plaats. Daarentegen gebeuren wel
incidenten en voorvallen en wordt onderzocht wat de oorzaak (of
oorzaken) van een incident of voorval kan zijn geweest, met het doel
ervan te leren en herhaling te voorkomen. Daarnaast zijn sectorpartijen op
basis van hun veiligheidsmanagementsysteem verplicht om continu te
kijken wat mogelijke risico’s voor hun operatie zijn. Deze risico’s worden
geanalyseerd en waar nodig middels maatregelen gemitigeerd. Dergelijke
maatregelen kunnen bijvoorbeeld extra trainingen zijn, een bewustwordingscampagne of een infrastructurele of procedurele aanpassing.
De leden van de PvdD vragen eveneens of ik bereid ben om de OVV te
verzoeken een oordeel te geven over de reactie van de voormalige
Staatssecretaris en de sector op de aanbevelingen.
De sectorpartijen in het VpS en het ministerie hebben recent met de OVV
overlegd. De OVV is voornemens om op de toegezonden reacties van het
ministerie en de sector te reageren.
Integraal veiligheidsmanagement
De leden van de VVD-fractie merken op dat de risico’s bij integraal
veiligheidsmanagement nog integraal moeten worden onderzocht. Zij
vragen om welke risico’s het hier gaat en of het alleen de vliegveiligheid
betreft of ook breder, bijvoorbeeld het voorkomen van een terroristische
aanslag. Tevens vragen zij hoe er rekening gehouden wordt met gevaren

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 665, nr. 249

11

die voortkomen uit de externe veiligheid en niet direct betrekking hebben
op de vliegtuigen.
Het ISMS richt zich op de veiligheidsrisico’s die meerdere sectorpartijen
raken, zowel in de lucht (de Schiphol Control Zone en de Terminal
Manoeuvering Area) als binnen de grondoperatie (buiten terminal tot aan
grens luchthaven). De precieze grenzen van de operationele processen die
in het ISMS worden opgenomen, worden bij de ontwikkeling nader
bezien. Risico’s die de beveiliging van de burgerluchtvaart betreffen, zoals
een terroristische aanslag, vallen buiten de scope van het ISMS. De
publiek-private afstemming over de beveiliging van de burgerluchtvaart
op Schiphol is ondergebracht in het gremium Beveiliging en Publieke
Veiligheid Schiphol. In dit gremium werken de partijen nauwgezet samen
om de effectiviteit en efficiency in de beveiliging en criminaliteitsbeheersing op Schiphol verder te verbeteren.
De leden van de CDA-fractie vragen wanneer de sectorpartijen zijn gestart
met het doorontwikkelen van de huidige samenwerking tot een
gezamenlijk en integraal «safety managementsysteem», wat de
tijdplanning is en wat het beoogde einddoel is. Ook de leden van de
D66-fractie zijn benieuwd naar de stand van zaken met betrekking tot de
doorontwikkeling van een gezamenlijk ISMS.
De sector is medio 2017 gestart met de doorontwikkeling van het VpS
naar een ISMS, op basis van eerdere gedachtenvorming daarover vanaf
2016. Het ISMS heeft als doel om de veiligheidsrisico’s die meerdere
sectorpartijen raken, te identificeren, te monitoren, te analyseren en te
mitigeren. Deze stap is in de voorziene vorm in internationaal perspectief
vooruitstrevend en er zijn geen voorbeelden bekend hoe dit te doen.
Daarom zal gaandeweg een werkbare invulling moeten worden
gevonden, waarbij ook opgedane ervaring en audits door externe
deskundigen als input voor de verdere ontwikkeling dienen. Hierdoor kan
er geen harde einddatum aan worden verbonden. Wel zal in het
convenant een streefplanning voor de ontwikkeling worden opgenomen.
De verwachting is dat in de loop van 2019 de belangrijkste elementen van
het ISMS robuust draaien.
Daarnaast vraagt de D66-fractie of de afspraken over de ontwikkeling van
het ISMS inmiddels in een convenant zijn vastgelegd en, zo ja, wat de
strekking van dat convenant is. Indien dit nog niet het geval is, vragen zij
waarom niet en op welke termijn dit gaat gebeuren. Deze leden vragen
welke maatregelen er zijn dan wel concreet worden genomen en op welke
termijn.
Het afgelopen half jaar is benut om de aanbevelingen van de OVV goed te
analyseren en om te besluiten over de vervolgstappen. Na diverse
overleggen met de sector is ingezet op een vergaande vorm van samenwerking en veiligheidsmanagement door het ISMS te ontwikkelen en door
deze ontwikkeling vast te leggen in een convenant. Zodoende is wel
afgesproken welke onderwerpen er in het convenant komen en wordt nu
gestart met het opstellen hiervan. Het convenant zal onder andere
afspraken bevatten over de samenwerking en de nadere invulling van de
periodieke audits door onafhankelijke deskundigen. Naar verwachting zal
het convenant medio 2018 worden afgerond. Na ondertekening stuur ik
het convenant ter informatie aan de Kamer toe.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 665, nr. 249

12

Monitoren, analyseren en rapporteren van de integrale veiligheid
De leden van de VVD-fractie vragen of de monitor van de ILT de Staat van
Veiligheid alleen achteraf bekijkt of kan hier ook preventief, en dus vooraf,
naar gekeken kan worden.
Op basis van (historische) gegevens wordt op dit moment en ook in de
toekomst reeds inzicht verkregen in mogelijke risico’s en toekomstige
trends omtrent luchtvaartveiligheid. De sector, de ILT en het ministerie
anticiperen daarop en kunnen zo vroegtijdig mitigerende maatregelen
nemen indien nodig. De gebruikelijke functie van een Staat van de
Veiligheid, zoals ook andere inspecties die hanteren, is dat deze de stand
van zaken achteraf weergeeft. De invulling van de Staat van de Veiligheid
voor Schiphol is in ontwikkeling en zal een meer integraal en gedeeld
beeld van luchtvaartveiligheid geven. De Staat zal periodiek aan de
Tweede Kamer worden aangeboden.
De leden van de CDA-fractie zien dat thans diverse maatregelen genomen
worden naar aanleiding van het rapport van de OVV. Zij trekken daaruit de
conclusie dat sprake was van onzorgvuldig handelen en/of gebrek aan
gevoel voor urgentie bij dit veiligheidsdossier, althans, dat de aandacht
voor veiligheid is geërodeerd. De leden vragen of ik die conclusie deel.
Dat er sprake zou zijn van onzorgvuldig handelen, deel ik niet. Wel ben ik
van mening dat de rolinvulling van het ministerie, gelet op de opgaven
waar de luchtvaart voor staat, in de toekomst anders moet. Zie hiertoe
mijn reactie op de inbreng van D66 over de eindverantwoordelijkheid van
het ministerie (hoofdstuk (Eind)verantwoordelijkheid voor veiligheid).
Veiligheidsanalyse bij cruciale besluiten
De leden van de VVD-fractie vragen tot hoeveel bewegingen de analyse
van NLR gaat naar de veiligheidseffecten van een beperkte groei van het
aantal vliegtuigbewegingen boven de 500.000 na 2020. Daarnaast vragen
zij of er verschillen zijn tussen een analyse van bijvoorbeeld 500.000 tot
525.000 en een analyse van 500.000 tot 560.000 vliegtuigbewegingen en,
zo ja, welke verschillen. Ook de leden van de CDA-fractie vernemen graag
wat exact onder «beperkte groei» moet worden verstaan.
De veiligheidsanalyse die op dit moment in mijn opdracht door het NLR
wordt uitgevoerd kijkt naar een beperkte groei van het aantal vliegtuigbewegingen tot maximaal 10%. In deze studie wordt geanalyseerd of binnen
het huidige operationele concept deze beperkte groei van het aantal
vliegtuigbewegingen verantwoord kan worden gerealiseerd. Het NLR kijkt
daarbij naar de effecten van groei op Schiphol op de ICAO-ongevalscategorieën en of er voldoende maatregelen mogelijk zijn om eventuele
effecten te beheersen of voorkomen, zodat de veiligheid bij groei
behouden blijft. Deze analyse zal mede worden benut voor de besluitvorming over de wijziging van het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol
(LVB) waarin een plafond van 500.000 vliegtuigbewegingen tot 2020 is
opgenomen en na 2020 groeiruimte door een 50/50 verdeling van de
milieuwinst. Overigens zullen de concrete effecten als onderdeel van de
veiligheidsmanagementsystemen van de sectorpartijen nog in meer detail
onderzocht worden, waarna de veiligheidsverantwoordelijke organisatie
besluit welke maatregelen nodig zijn en deze uitvoert. Bij toekomstige
cruciale besluiten, bijvoorbeeld groei boven hetgeen nu wordt onderzocht, vindt wederom een brede/integrale veiligheidsanalyse plaats. Ik zal
dan bezien of opnieuw separaat en onafhankelijk onderzoek dient plaats te
vinden of dat een analyse van de sector vanuit het ISMS volstaat.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 665, nr. 249

13

De leden van de D66-fractie vragen aansluitend of de analyse door NLR
van de veiligheidseffecten van een beperkte groei alsook het onderzoek
van bureau To70 naar de effectiviteit van het externe veiligheidsbeleid
inmiddels zijn afgerond, daar de voormalige Staatssecretaris aankondigde
dat beide onderzoeken dit najaar zouden zijn afgerond. Deze leden vragen
of ik deze onderzoeken zo spoedig mogelijk naar de Kamer wil sturen,
aangezien die naar de mening van deze leden essentieel zijn voor het
debat dat de Kamer wil voeren over het OVV-rapport en over de implicaties daarvan voor de verdere groei van Schiphol.
De veiligheidsanalyse van het NLR en het rapport van To70 zijn nog niet
afgerond. Ik zal de Tweede Kamer de documenten toezenden wanneer
deze gereed zijn en verwacht dit begin volgend jaar te kunnen doen.
Veiligheid omwonenden en bedrijven
De leden van de VVD-fractie lezen in het position paper van de Vereniging
Nederlandse Verkeersvliegers (VNV) dat het OVV-rapport geen melding
maakt van eerdere opvolging van de aanbevelingen van de OVV. Zij
vragen waarom dit het geval is.
De afweging wat wel en niet in het rapport op te nemen is aan de OVV
zelf.
De leden van de VVD-fractie vragen ook hoe ik aankijk tegen het
eenvoudige 2+2-baangebruik voor een veiliger Schiphol. Wat zijn de
mogelijkheden om meer eenvoud te creëren en hoe zou dit ook de
luchtverkeersleiding kunnen ontlasten?
Wanneer sprake is van 2+2 baangebruik ligt de startbaan of de
landingsbaan vast op basis van bestemming of herkomst. Hierdoor
vermindert de complexiteit in de operatie. Hierdoor wordt het gebruik van
de secundaire banen structureel waardoor er meer gevlogen gaat worden
over bevolkte gebieden. Dit heeft effect op de omgeving, zowel voor de
geluidsbelasting als voor de externe veiligheid. Om deze reden is er bij
het ontwerpen van het NNHS voor gekozen om binnen de randvoorwaarde van veiligheid te bekijken hoe de geluidsbelasting geminimaliseerd kon worden. De OVV geeft aan dat er geen signalen zijn dat de
veiligheid van Schiphol onvoldoende is.
Deze leden vragen eveneens welke mogelijkheden er zijn voor de groei
van Schiphol en voor een logischer baangebruik, indien vliegtuigen
steeds minder geluidsoverlast veroorzaken.
In het regeerakkoord is opgenomen dat de door de sector behaalde
milieuwinst sinds het ingaan van het Aldersakkoord, conform de
afspraken aan de Alderstafel, na 2020 voor 50% mag worden benut voor
groei van vliegverkeer. De overige 50% van de milieuwinst wordt gebruikt
voor vermindering van de overlast voor omwonenden. Door de focus te
leggen op hinderbeperking in plaats van het aantal vliegtuigbewegingen,
wordt gewerkt aan een betere leefomgeving en luchtkwaliteit, terwijl de
sector met slimmere en schonere vliegtuigen ruimte kan creëren voor
groei van het aantal vluchten. Een veilige afhandeling van het vliegverkeer
staat daarbij op één. Bij deze groei zal invulling gegeven worden aan de
motie van het lid Visser die de regering verzoekt om tot een zodanige
invulling van de vierde baanregel te komen dat de luchtvaartsector een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 665, nr. 249

14

prikkel tot innovatie blijft behouden en ook in de toekomst verdere
volumegroei binnen de gelijkwaardigheidscriteria kan blijven realiseren5.
De leden van de VVD-fractie vragen zich af in hoeverre er in de al
geplande veranderde indeling van het luchtruim, rekening gehouden kan
worden met meer eenvoud in de stijg- en landingsbanen.
De luchtruimindeling is niet leidend voor het baangebruik op Schiphol.
Wel zal in de uitwerking van projecten in de luchtruimherziening rekening
worden gehouden met nieuwe inzichten en eventuele wijzigingen in
baangebruik. Ook zal er ruimte zijn voor inbreng van voorstellen door
stakeholders.
De VVD-fractie vraagt waarom de VNV niet in het VpS zit?
De VNV is op diverse momenten op expertniveau betrokken (geweest) bij
de activiteiten van het VpS en maakt vast onderdeel uit van het Runway
Safety Team (een van de belangrijkste onderdelen van het VpS). Net als
andere beroepsgroepen is de VNV niet formeel deelnemer in het VpS op
het niveau van de stuurgroep. Het beleid hierover in het VpS is dat
deelnemers een bedrijf vertegenwoordigen dat actief is op Schiphol en
beslissingsbevoegdheid en veiligheidsverantwoordelijkheid heeft.
De VVD vraagt hoe wordt voorkomen dat Schiphol specifieke kenmerken
of maatwerk kent waar niet iedere vlieger zich mogelijk direct van bewust
is?
De infrastructuur van luchthavens vraagt om maatwerk en om instructies
voor de vlieger. Dit maatwerk wordt gedurende de vluchtvoorbereiding
expliciet met de vlieger gedeeld. Daarnaast worden vliegers specifiek
getraind door de luchtvaartmaatschappij als zij op een voor hun nieuwe
luchthaven gaan vliegen en worden deze aanvullende instructies
gepubliceerd in de luchtvaartgids. De luchtvaartgids voor Nederland en
Schiphol volgt, net als alle andere luchthavens in de wereld, een vast
publicatiecyclus van 28 dagen waarin alle wijzigingen staan vermeld.
Daarnaast worden urgente zaken door middel van een zogeheten «notice
to airmen» internationaal bekend gemaakt. Dit wereldwijde gestandaardiseerde proces maakt dat elke vlieger op de hoogte is van de lokale
situatie, ook op Schiphol. Er worden geen voor vliegers relevante
wijzigingen doorgevoerd buiten deze cyclus om.
De leden van de VVD-fractie vragen wat de stand van zaken is van de
uitvoering van de motie van het lid Visser inzake het vierde baangebruik6?
En welke gevolgen dit rapport heeft voor de planning rondom die
uitwerking, in samenhang met de visie rondom de groei na 2020?
Bij de parlementaire behandeling van het NNHS is door de VVD een motie
ingediend die de regering verzoekt om tot een zodanige invulling van de
vierde baanregel te komen dat de luchtvaartsector een prikkel tot
innovatie blijft behouden en ook in de toekomst verdere volumegroei
binnen de gelijkwaardigheidscriteria kan blijven realiseren. Over de
afronding van het NNHS zal ik geadviseerd worden door de ORS in het
kader van de adviesaanvraag naar de middellange termijnontwikkeling
Schiphol. Daarin wordt de motie betrokken. Veiligheid is in de adviesaanvraag aan de ORS als het belangrijkste kader meegegeven7. De groei van
Schiphol moet veilig plaatsvinden. Daarom is inzicht nodig in de gevolgen
5

Kamerstuk 34 098, nr. 14
Kamerstuk 34 098, nr. 14
7
Kamerstuk 29 665, nr. 224
6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 665, nr. 249

15

voor de veiligheid. Als eerste stap wordt in mijn opdracht een analyse
uitgevoerd naar de effecten van een beperkte groei binnen het huidige
operationele concept op de veiligheid. Nadat het MER Schiphol en de
veiligheidsanalyse zijn afgerond, zal de ORS mij adviseren over de
middellange termijnontwikkeling van Schiphol. Zo spoedig mogelijk na
ontvangst van de advisering zal een ontwerpbesluit tot wijziging van het
LVB en het LIB met betrekking tot de ligging van de beperkingengebieden
aan uw Kamer worden aangeboden.
De leden van de CDA-fractie zijn benieuwd wat de rol is van de betrokken
gemeenten en van de Veiligheidsregio. Hoe zijn de taken en verantwoordelijkheden nu verdeeld tussen de burgemeesters van de nabijgelegen
(grote) gemeenten?
Bij de rampenbestrijding en crisisbeheersing met betrekking tot luchtvaartongevallen op en rond Schiphol zijn diverse partijen betrokken. Een
belangrijke taak bij de rampenbestrijding en crisisbeheersing is
weggelegd voor de veiligheidsregio’s. Voor Schiphol en de directe
omgeving van de luchthaven, waar de kans op een ongeval met een
vliegtuig het hoogst is, zijn met name de veiligheidsregio’s Kennemerland
en Amsterdam-Amstelland van belang. Specifiek voor Schiphol is
daarvoor het Crisisbestrijdingsplan Schiphol (CPP-S versie 2.2 van
28 februari 2017) door de veiligheidsregio Kennemerland vastgesteld. De
voorzitter van het dagelijks bestuur van de veiligheidsregio Kennemerland
is de burgemeester van de gemeente Haarlemmermeer. Verder zijn, als
leden van het dagelijks bestuur, de burgemeesters van Haarlem en Velsen,
en een tweetal wethouders van de gemeente Heemskerk betrokken. Bij
Amsterdam-Amstelland staan de zes burgemeesters van de regiogemeenten aan het hoofd van de veiligheidsregio met de burgemeester van
Amsterdam als voorzitter. De voorzitter van de veiligheidsregio voert het
opperbevel over de hulpdiensten en coördineert de incidentbestrijding ter
plekke. In geval van een ramp of crisis van meer dan plaatselijke
betekenis, of van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, roept de
voorzitter van de veiligheidsregio een regionaal beleidsteam bijeen, dat
onder andere bestaat uit de burgemeesters van de gemeenten die
betrokken zijn, of dreigen te worden, bij de ramp of crisis.
De CDA-leden vernemen graag mijn visie op de reactie van de VNV.
Daarbij zien zij graag op de negen concrete verbeterpunten die de VNV in
lijn met het OVV-rapport aandraagt, een passende reactie van mij. Ook de
PvdD-fractie verzoekt mij te reageren op de noodkreet van de VNV en in te
gaan op haar aanbevelingen in het position paper. Eveneens vragen zij of
ik bereid ben om de aanbevelingen van de VNV geheel op te volgen.
De verbeterpunten die de VNV in haar position paper benoemt, zijn, zoals
de VNV in het position paper ook zelf aangeeft, in lijn met de aanbevelingen van de OVV. Op de verbeterpunten «bepaal een aanvaardbare en
integrale veiligheidsnorm, ontwikkel een ISMS op Schiphol, verlaag het
aantal baanwisselingen, investeer in capaciteit en expertise van de ILT en
verminder het oversteken van actieve banen» is met de reacties van de
sector en van het ministerie richting de OVV gereageerd. De overige
verbeterpunten zijn specifieke technische voorstellen die ik onder de
aandacht van de sector zal brengen. Het is aan de sectorpartijen om op
basis van een eigen risicoanalyse af te wegen welke maatregelen nodig
zijn. Overigens zal het ministerie de VNV uitnodigen om evenals vorige
keer input te leveren voor een actualisatie van het Actieplan dat hoort bij
het SSP.
De leden van de D66-fractie vragen hoe ik aankijk tegen de spanning die
de OVV constateert tussen enerzijds de keuze om de groei van Schiphol in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 665, nr. 249

16

druk bevolkt gebied te faciliteren met zo min mogelijk geluidsoverlast en
anderzijds de gevolgen daarvan in termen van hoge aantallen baanwisselingen, die de kans op fouten en ongevallen vergroten.
Bij het vaststellen van de regels voor geluidpreferent baangebruik in het
nieuwe stelsel is expliciet rekening gehouden met de ruimte die benodigd
is voor een veilige afwikkeling van het vliegverkeer. Veiligheid is altijd
randvoorwaardelijk bij zulke besluitvorming. In de bijlage van het rapport
van de OVV staat bovendien «De Onderzoeksraad stelt niet dat 2+1+1
baangebruik, in combinatie met strikt preferentieel baangebruik, onveilig
zou zijn.» Ook andere belangen zoals economie en milieu zijn meegewogen in de ontwikkeling van Schiphol, maar altijd binnen het kader van
de veiligheid. Dit heeft geleid tot het NNHS. In de veiligheidsanalyse die
nu in opdracht van het ministerie wordt uitgevoerd, wordt bezien of
binnen het huidige operationele concept een beperkte groei van het aantal
vliegtuigbewegingen verantwoord kan worden gerealiseerd. Waar een
effect wordt verwacht, wordt bezien of voldoende maatregelen mogelijk
zijn om eventuele effecten te beheersen of voorkomen, zodat de veiligheid
bij groei behouden blijft.
De leden van de D66-fractie willen weten of ik de mening deel dat
eventuele mitigerende maatregelen, die nodig zijn naar aanleiding van
lopende onderzoeken op dit punt, ook de komende jaren kunnen worden
uitgevoerd. Deze leden vragen voorts of ik voornemens ben de suggestie
van de voormalige Staatssecretaris over te nemen om in 2020 een
tussentijdse evaluatie te laten plaatsvinden van de stappen die tot die
periode zijn gezet, alvorens daadwerkelijk verdere groei boven de 500.000
vliegtuigbewegingen plaats zal vinden. Zo nee, waarom niet? De leden
van de PvdD-fractie verzoeken om aan te geven welke concrete maatregelen ik nodig acht om uitbreiding op Schiphol toe te staan, nu de OVV
heeft aangegeven dat dit met slechts enkele mitigerende maatregelen
onmogelijk is.
In het kader van het Aldersakkoord is afgesproken dat er tot en met 2020
een maximum van 500.000 vliegtuigbewegingen zal gelden. Dit maximum
wordt dit jaar reeds nagenoeg bereikt. Dit impliceert dat de komende jaren
kunnen worden benut voor de implementatie van de aanbevelingen zoals
in de brief beschreven, alvorens verdere groei zal plaatsvinden. Daarnaast
voert het NLR een analyse uit naar de veiligheidseffecten van een
beperkte groei van het aantal vliegtuigbewegingen boven de 500.000
vliegtuigbewegingen na 2020. Daar waar zich effecten voordoen, wordt
bezien of maatregelen beschikbaar zijn om het effect te beheersen of te
mitigeren. De concrete effecten zullen als onderdeel van de veiligheidsmanagementsystemen van de sectorpartijen in meer detail worden onderzocht, waarna de veiligheidsverantwoordelijke organisatie besluit welke
maatregelen nodig zijn en deze uitvoert. Ik ben voornemens om in 2020
een tussentijdse evaluatie te houden van de stappen die tot die periode
zijn gezet, alvorens verdere groei boven de 500.000 vliegtuigbewegingen
kan plaatsvinden. Daarbij zal worden gekeken naar de stand van zaken
van de implementatie van de aanbevelingen van de OVV.
De leden van de D66-fractie vragen of ik net als de voormalige Staatssecretaris kies voor voortzetting van het gelijkwaardigheidscriterium inzake
de veiligheid voor omwonenden en bedrijven. Zo nee, waarom niet?
Eveneens vragen deze leden – op basis van de nog met de Kamer te delen
conclusies van het onderzoek op dit punt van To70 – mijn standpunt nader
te onderbouwen door dit te spiegelen aan de tweede hoofdconclusie van
de OVV inzake externe veiligheid voor omwonenden en bedrijven, en
daarbij aan te geven hoe ik voornemens ben de tekortkomingen die de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 665, nr. 249

17

OVV daar constateert op te lossen? Zij vragen hoe ik in dat verband
aankijk tegen groepsrisico’s?
Het criterium voor gelijkwaardige bescherming externe veiligheid zet ik
voort. Dit criterium beperkt het aantal woningen binnen de contour met
een zogeheten plaatsgebonden risico van 10-6. Uit de voorlopige
resultaten van het onderzoek van To70 blijkt dat de regels voor baangebruik in combinatie met de vernieuwing van de vloot en het in algemene
zin veiliger worden van de luchtvaart, positief uitwerken op de veiligheid
van de omgeving. Hierdoor is meer ruimte ontstaan tussen het feitelijke
gebruik van de luchthaven en het gebruik dat binnen dit criterium voor
gelijkwaardigheid maximaal mogelijk is. Met andere woorden: omdat het
steeds veiliger wordt, wordt het aantal vliegtuigbewegingen dat binnen
het criterium mogelijk is steeds groter. De OVV constateert dat er
nauwelijks een sturende werking uitgaat van de norm. Ik zie dit gegeven
de oorzaak niet als een tekortkoming.
Met betrekking tot het groepsrisico wordt in een groot gebied rond
Schiphol het beleid aangescherpt. Het groepsrisico dicht bij de luchthaven
wordt sinds 2003 door nieuwbouwrestricties in het LIB gereguleerd. Op
1 januari 2018 wordt de wijziging van het LIB van kracht. Hierin is
opgenomen dat vanaf de grens van het luchthavengebied voor het gehele
zogeheten LIB5-gebied een motiveringsplicht geldt. Dit houdt in dat
gemeenten bij ruimtelijke ontwikkelingen in hun bestemmingsplan of de
onderbouwing van een omgevingsvergunning een motiveringplicht
hebben voor de wijze waarop zij rekening houden met de gevolgen van
een vliegtuigongeval, waarbij zij de toename van het risico door
toevoeging van kwetsbare objecten dienen af te wegen en te motiveren. Ik
ga met de betrokken gemeenten een traject starten om de nieuwe regels
in het gewijzigde LIB, op basis van feitenmateriaal, effectief in te vullen.
De wijze waarop de motiveringplicht daadwerkelijk door gemeenten
wordt geconcretiseerd laat ik monitoren en evalueren. Afhankelijk van de
uitkomsten bezie ik of aanpassing van het beleid nodig is.
De leden van de D66-fractie vragen of de herziening van het Nederlandse
luchtruim iets op kan leveren om ook de vliegveiligheid op en rond
Schiphol te verbeteren en, zo ja, wat.
De projecten in het programma luchtruimherziening worden op basis van
veiligheidsprincipes ontworpen. Dit betekent dat veiligheidsverbeteringen
waar mogelijk worden toegepast, ook wanneer deze betrekking hebben op
het luchtruim rondom de luchthaven.
Deze leden vragen of ik voornemens ben het gebruik van de op dit
moment gebruikte ATC-veiligheidsnorm te heroverwegen. En zij vragen of
daarvoor alternatieven of aanvullingen mogelijk zijn, zodat het brede
spectrum aan operationele veiligheidsrisico’s in de lucht én op de grond
gezamenlijk gewogen kan worden en daarbinnen cumulatie kan worden
meegenomen, op basis waarvan wellicht betere maatregelen te treffen
zijn. Zo nee, waarom niet?
De ATC norm (3x10-7) is de norm voor botsingskansen waarin het brede
spectrum aan operationele veiligheidsrisico’s in de lucht en op de grond
gezamenlijk gewogen wordt bij wijzigingen in ATC. Aan de ontwikkeling
van deze norm is veel onderzoek en ontwikkeling voorafgegaan, voordat
de uitkomst voldoende adequaat was om in een beleidsregel op te
nemen. Nederland loopt daarmee voorop in Europa. Op Europees niveau
is de stap om hier een veiligheidsniveau voor vast te stellen nog niet
genomen. Omdat deze norm recent is ingevoerd, wil ik hier ervaring mee

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 665, nr. 249

18

opdoen en eerst bezien of deze voldoende effectief is. Hiertoe zal op een
later te bepalen moment een evaluatie worden uitgevoerd.
De leden van de SP-fractie merken op dat LVNL een duidelijke oproep tot
2+2-baangebruik doet. Deze leden vragen waarom deze oproep wordt
genegeerd door het kabinet.
LVNL heeft in reactie op het conceptrapport van de OVV aangegeven dat
een meer frequente inzet van de vierde baan met een slotafgifte op basis
van 2+1 wordt bedoeld. Dit doet niet af aan het feit dat bij het ontwerpen
van het NNHS, dat uitgaat van geluidpreferent vliegen, veiligheid
randvoorwaardelijk is geweest, zoals al eerder aangegeven. Ook andere
belangen zoals economie en milieu zijn meegewogen in de ontwikkeling
van Schiphol, maar altijd binnen het kader van de veiligheid. Dit heeft
geleid tot het NNHS.
Overig
De leden van de SP-fractie vragen of ik de mening deel dat het opnieuw
uitvoeren van de hele milieueffectrapportage Lelystad Airport en een
herindeling van het luchtruim noodzakelijk zijn om tot een realistisch
beeld te komen over de veiligheid van het vliegverkeer in Nederland. Zo
nee, waarom niet?
Nee, deze mening deel ik niet. De OVV geeft aan dat er geen signalen zijn
dat de veiligheid op Schiphol momenteel onvoldoende is. Daarbij kunnen
ontwikkelingen in de toekomst leiden tot aandachtspunten of mogelijkheden. Uiteraard dienen de vliegroutes van en naar Lelystad veilig
gevlogen te kunnen worden. Dit is dan ook een absolute randvoorwaarde
in het ontwerpproces. Op dit moment worden de verbetersuggesties, die
uit de consultatiefase naar voren zijn gekomen, bestudeerd en gewogen.
Op basis daarvan zal ik een besluit nemen over welke ontwerpaansluitroutes van de luchthaven Lelystad verder worden uitgewerkt. Vervolgens
zullen de uitgewerkte aansluitroutes door een simulatie nader worden
gevalideerd op veiligheid en vliegbaarheid. Daarnaast zal ook de ILT de
uitgewerkte aansluitroutes aan een veiligheidstoets onderwerpen. Ik zal
uw Kamer over de voortgang van Lelystad Airport blijven berichten.
De leden van de SP-fractie merken op dat het VpS in de «Roadmap 500k»
aanbevelingen doet die gerealiseerd moeten zijn bij 500.000 vliegtuigbewegingen in 2020. Inmiddels weten zij dat de 500.000 vliegtuigbewegingen waarschijnlijk dit jaar al worden bereikt. De leden vragen zich af of
de aanbevelingen van het VpS al geïmplementeerd zijn en, zo niet, hoe de
veiligheid dan gegarandeerd kan worden.
De «Roadmap 500K» van de sector richt zich op een verbetering van de
grondoperatie en het verruimen van de vliegcapaciteit in piekperioden
met specifieke focus op de periode tot 2020 en de groei naar 500.000
vliegtuigbewegingen. Deze bevat diverse procedurele en infrastructurele
maatregelen van LVNL en van Schiphol die vanaf 2016 gerealiseerd zijn of
nog gaan worden. De geplande maatregelen hangen samen met de groei
van het verkeersvolume maar ook met de ontwikkeling van de luchthaveninfrastructuur. Bij het vaststellen van de tweejaarlijkse capaciteitsdeclaratie beoordeelt LVNL of de afgegeven uurcapaciteit veilig kan worden
afgehandeld. Deze beoordeling wordt mede gebaseerd op de realisatie
van de maatregelen uit de Roadmap 500K. Indien nodig worden aanvullende beheersmaatregelen genomen om de veiligheid van de grondoperatie zeker te stellen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 665, nr. 249

19

Deze leden van de SP-fractie merken op dat Schiphol de afgelopen jaren
heeft gekozen voor ongebreidelde groei, wat ook consequenties heeft
voor de veiligheid op de grond. Beveiligers trekken al langer aan de bel en
voeren regelmatig actie door de toenemende werkdruk en de gevolgen
voor de veiligheid van passagiers. Ook schiet de marechaussee tekort op
de grond. Deze leden vragen welke maatregelen de Minister zal nemen
om de werkdruk van beveiligers en marechaussees te verminderen en
daarmee de veiligheid van passagiers op Schiphol te waarborgen.
De groei van Schiphol is begrensd door de afspraken over het maximaal
aantal vliegtuigbewegingen. In het regeerakkoord is vastgelegd dat de
groei van het aantal passagiers op Schiphol vraagt om een efficiënter
proces van grenscontroles en dat daarom in de capaciteit van de
Koninklijke Marechaussee en verdere digitalisering van paspoortcontroles
wordt geïnvesteerd. Er is in de Rijksbegroting een structureel bedrag van
43 miljoen euro vanaf 2019 opgenomen om structureel de capaciteit van
de Koninklijke Marechaussee te vergroten. Dit vermindert de werkdruk en
borgt de veiligheid van passagiers op Schiphol.
In tegenstelling tot de grensbewaking en politietaak op Schiphol, is de
beveiliging een verantwoordelijkheid die bij de luchthaven is belegd. Deze
werkzaamheden worden door diverse beveiligingsbedrijven in opdracht
van Schiphol uitgevoerd. In de drukke zomermaanden van 2017 zijn door
de beveiligingsbedrijven op verzoek van Schiphol 350 tot 400 extra
securitymedewerkers ingezet. Schiphol voert regelmatig overleg met de
beveiligingsbedrijven en vakbonden. Tijdens dit overleg wordt, op basis
van de verwachte passagiersaantallen, ook gesproken over de inzet van
personeel voor 2018 en over werkdruk. Uitgangspunten zijn daarbij
veiligheid en kwaliteit.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 665, nr. 249

20