Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

33 695

Faillissementsrecht

Nr. 4

VERSLAG VAN EEN ALGEMEEN OVERLEG
Vastgesteld 17 maart 2014
De vaste commissie voor Veiligheid en Justitie heeft op 6 februari 2014
overleg gevoerd met Minister Opstelten van Veiligheid en Justitie over:
– de brief van de Minister van Veiligheid en Justitie d.d.
13 november 2013 over de aansprakelijkheid van bestuurders
en toezichthouders in de semipublieke sectoren (Kamerstuk
33 750 VI, nr. 31);
– de brief van de Minister van Veiligheid en Justitie d.d.
15 november 2013 over het wetgevingsprogramma herijking
faillissementsrecht (Kamerstuk 33 695, nr. 3).
Van dit overleg brengt de commissie bijgaand geredigeerd woordelijk
verslag uit.
De voorzitter van de vaste commissie voor Veiligheid en Justitie,
Jadnanansing
De griffier van de vaste commissie voor Veiligheid en Justitie,
Van Doorn

kst-33695-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 695, nr. 4

1

Voorzitter: Jadnanansing
Griffier: Smulders
Aanwezig zijn vijf leden der Kamer, te weten: Jadnanansing, Gesthuizen,
Van Oosten, Helder en Recourt,
en Minister Opstelten van Justitie, die vergezeld is van enkele ambtenaren
van zijn ministerie.
Aanvang 15.02 uur.
De voorzitter: Ik open dit algemeen overleg en heet welkom de mensen
op de publieke tribune, de Minister en zijn ambtenaren evenals mijn
collega’s. Per fractie is de spreektijd vijf minuten met de mogelijkheid van
twee interrupties.
Mevrouw Gesthuizen (SP): Voorzitter. Er staan twee belangrijke
onderwerpen op de agenda. Ik begin met de bestuurdersaansprakelijkheid. Falend toezicht in de semipublieke sector leidt tot veel ellende. Bij
woningcorporaties, onderwijsinstellingen of andere organisaties in
bijvoorbeeld de zorg moet de maatschappij er toch van op aan kunnen dat
alles goed geregeld is, dat er geen ondoordachte keuzes worden gemaakt,
dat er niet voor het snelle geld wordt gekozen en dat het belang van de
patiënt, de leerling, de student en de huurder vooropstaat en niet het
belang van één persoon of een klein selectief groepje, namelijk dat van de
bestuurders, en zeker niet het belang van bestuurders die erop uit zijn om
vooral hun zakken te vullen. Dus goed toezicht is cruciaal. De Minister
kondigt een aantal goede maatregelen aan. Er komt sectorspecifieke
wetgeving voor VWS, OCW en W en R om taken, bevoegdheden en
aansprakelijkheden van toezichthouders goed te regelen of uit te breiden.
Bovendien wordt Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek aangepast om het
toezicht op stichtingen en verenigingen te versterken.
Er zijn twee voorstellen die door mijn fractie al eerder zijn gedaan maar
die ik in dit rijtje mis en waar ik graag de aandacht van de Minister voor
zou willen vragen. Dat betreft allereerst de uitbreiding van artikel 9 van
Boek 2 BW. Ik heb goed gekeken naar wat er vandaag openbaar is
gemaakt. Daarbij zie ik wel enige aanpassing van artikel 9 maar niet de
uitbreiding die ik graag zou zien. Ik doel dan op de aansprakelijkheid bij
onbehoorlijke taakvervulling die geldt voor bestuurders en toezichthouders. Mijn fractie heeft eerder gevraagd om na te gaan of dit criterium
voldoet of aangescherpt moet worden, omdat wij de indruk hebben dat de
lat te hoog is gelegd. Wij staan daar niet alleen in. Ook de Kamer van
Koophandel stelt: een bestuurder kan pas wegens onbehoorlijke taakvervulling aansprakelijk worden gesteld als geen enkele bestuurder in
dezelfde positie op deze wijze zou hebben gehandeld. Dat is wel heel
boud. Uit de literatuur blijkt bovendien «dat een bestuurder het uitermate
bont moet hebben gemaakt om onder dit artikel te vallen». Er is van
onbehoorlijke taakvervulling in de praktijk dus eigenlijk haast nooit
sprake. Bestuurders en toezichthouders komen er gewoon vaak mee weg.
Als dat zo is, gaat er geen sterk normerende werking uit van dit artikel,
wat wel zou moeten. Wat is de reactie van de Minister hierop?
Het tweede punt betreft het strafbaar stellen van financieel wanbeleid. De
huidige strafbare feiten, zoals valsheid in geschrifte en verduistering, zijn
vaak niet van toepassing terwijl er wel degelijk feiten zijn die strafrechtelijk optreden rechtvaardigen. Bestuurders die willens en wetens
onverantwoorde risico’s nemen, zoals de veroorzakers van de kredietcrisis
hebben gedaan, moeten in de toekomst ook via het strafrecht kunnen
worden aangepakt. Als je de hele samenleving dupeert, ligt er een taak
voor justitie. Wanneer er een bepaling in het wetboek staat die zegt dat
degene die zich schuldig maakt aan financieel wanbeleid wordt gestraft

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 695, nr. 4

2

met een gevangenisstraf van maximaal zes jaar, gaat daar een heel
duidelijk signaal van uit. Het is in ieder geval normstellend: dit tolereren
we niet. Een duidelijk signaal is mijns inziens hard nodig. Graag verneem
ik hierop de reactie van de Minister.
Dan kom ik te spreken over het faillissementsrecht. Eindelijk is er nu een
herziening van het faillissementsrecht aangekondigd. Daar is lang mee
gewacht. We hebben er een aantal keren op aangedrongen, maar goed,
de herziening is er nu. Ik noem het bestrijden van faillissementsfraude, het
bevorderen van reorganiserend vermogen van bedrijven en het bestuursverbod; er komen vijf tot zes wetsvoorstellen aan en dat is veelbelovend.
Met name het bestrijden van faillissementsfraude is voor de SP een
belangrijk onderwerp. Faillissementsfraude is een groot probleem,
hetgeen ook door meerdere fracties wordt onderkend, en kost de
samenleving jaarlijks 1,7 miljard euro. Ik heb er eerder een notitie over
geschreven, getiteld «Bedrog bij bankroet». De Minister zit zeker niet stil
op dit punt en dat waardeer ik. Er komt veel wetgeving deze kant op en
dat is zeker nodig, maar met alleen wetten zijn we er natuurlijk niet. Dat
zegt overigens ook de Raad voor de rechtspraak nadrukkelijk. Er moet
prioriteit worden gegeven aan de opsporing en vervolging van faillissementsfraude. Rechters-commissarissen die met het toezicht op insolventie
zijn belast, merken in de praktijk dat faillissementsfraude nog steeds te
weinig prioriteit heeft bij politie en OM. Hoe kan dat? Ik wil graag van de
Minister weten hoe hoog de pakkans is bij faillissementsfraude. Mijn
stelling is namelijk dat die bijzonder laag is. De politie heeft te maken met
de waan van de dag. Aangiften van fraude belanden onder op de stapel
en ik weet zo langzamerhand ook niet meer zo goed wat ik moet zeggen
als mensen mij weer mailen en aangeven: we konden geen aangifte doen
of pas na heel veel aandringen en vervolgens gebeurt er niets meer. Als
een financieel rechercheur dan een zaak aanlevert bij het OM, gebeurt er
vaak helemaal niets. Bij curatoren werd destijds de aangiftebereidheid
gestimuleerd, maar die haken nu ook af omdat ze zien dat er veel te
weinig mee gebeurt. Er is niet alleen een gebrek aan capaciteit en
prioriteit maar ook een gebrek aan samenwerking tussen de organisaties.
Hoe gaat de Minister er nu voor zorgen dat hier iets aan verandert? Ik heb
eerder een motie ingediend om concrete doelen te stellen voor fraudebestrijding. Dat lijkt mij zeker ook specifiek op het gebied van faillissementsfraude heel belangrijk. Wanneer gaat de Minister dat doen en hoe zorgen
we voor een betere aanpak? Kan bijvoorbeeld de rechter-commissaris er
eerder bij betrokken worden? Ik heb hierover eerder een motie ingediend
en ik kan mij voorstellen dat ik die nogmaals indien om de Minister een
steun in de rug te geven.
Dan mijn voorstel aan de Minister. Hij heeft ongetwijfeld kennisgenomen
van het artikel dat vandaag in de regionale kranten stond, onder andere in
De Stentor, Tubantia en De Limburger, over een ondernemer die vijftien
bedrijven achter elkaar op de fles liet gaan. De werknemers van het laatste
bedrijf dat is gefailleerd hebben een jaar geleden contact met mij
opgenomen. Zij zeiden daarbij: we zagen het aankomen want eerdere
ondernemingen die we toevallig ook goed kennen zijn op dezelfde manier
op de fles gegaan, zoals wij vermoeden dat het met onze onderneming
zou gebeuren. Deze mensen zijn zelfs naar de huidige eigenaar
toegegaan. Ze wisten dat deze man keer op keer bedrijven liet inschrijven
bij de Kamer van Koophandel. En toch is hij er tussendoor geglipt met nu
als resultaat dat het personeel nog recht heeft op maanden achterstallig
loon maar dat waarschijnlijk niet zal krijgen en dat mensen in het
ziekenhuis zijn beland. Grote ellende dus. En zo zijn er nog meer
voorbeelden. Mijn vraag aan de Minister is dan ook of het niet een goed
idee zou zijn om aan de hand van zo’n zaak te bekijken waar het precies is
misgegaan met het huidige systeem dat we nu hebben opgetuigd en de
taken die de Minister heeft neergelegd bij zijn diensten, en waarom zo’n
fraudeur niet eerder tegen de lamp is gelopen zodat meer slachtoffers

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 695, nr. 4

3

hadden kunnen worden voorkomen. Ik hoop dat de Minister dit kan
toezeggen.
Ik sluit af met een toch wat riskante opmerking om die als Kamerlid te
maken. Ik krijg namelijk ook signalen van bijvoorbeeld werknemers en
zzp’ers die gedupeerd zijn en die op een gegeven moment als een groep
afgaan op een gefailleerde ondernemer die overduidelijk de boel heeft
bedonderd en die dan vervolgens als gevolg van een vorm die doet
denken aan eigenrichting alsnog hun geld krijgen. Ik verwerp dat, maar
tegelijkertijd zijn dit natuurlijk wel zaken die kunnen gebeuren als mensen
zich in de steek gelaten voelen. Dat signaal wilde ik de Minister toch
meegeven.
De heer Van Oosten (VVD): Voorzitter. In aansluiting op de woorden van
mijn collega zou ik willen aangeven dat het terecht is dat de Minister heel
stevig inzet op de aanpak van faillissementsfraude. Zowel voor de
samenleving als voor de ondernemer en de burger is het een aanzienlijke
schadepost, die steeds opnieuw een gat slaat in het vertrouwen dat
bestaat in ons handelsverkeer en in de werking van onze economie. We
kunnen niet anders dan dit keihard aanpakken. Ik ben dan ook gelukkig
met het feit dat de Minister een flink aantal stevige maatregelen neemt die
daarop betrekking hebben. Het strafrechtelijk faillissementsrecht wordt
herzien. De Minister stelt maatregelen voor ten aanzien van de fraudesignalerende taak van curatoren. Ik begrijp ook dat een aantal voorstellen nu
worden uitgewerkt en in consultatie zijn. Voor nu wacht ik dat eigenlijk
gewoon maar even af. De Kamer is nog niet aan zet. Het lijkt mij dan ook
veel efficiënter om pas concrete vragen stellen op het moment dat wij de
schriftelijke ronde ingaan.
De twee brieven van de Minister die vandaag zijn geagendeerd, kennen
een sterke focus op situaties waarin fraude is gepleegd. Ik begrijp dat,
want we kunnen nu eenmaal niet accepteren dat die boevenpraktijken er
zijn en dat keer op keer de boel opgelicht wordt. Dat geldt helemaal bij
faillissementsfraude in het geval van verticale schade, schade die
gedragen moet worden tussen bedrijven of tussen burgers onderling en
die hen ook specifieke benadeelt. De consequenties daarvan zijn enorm.
Anders dan fraude die de overheid raakt, wordt de door de ondernemer
geleden schade niet collectief omgeslagen. Het kan zelfs voorkomen dat
deze schadepost zo groot is dat een bedrijf er aan te gronde gaat. Het is
dan ook van het grootste belang dat aan de voorzijde wordt ingezet op
maatregelen die deze fraude voorkomen en die de ondernemers inzicht
geven in de risico’s die ze mogelijk lopen bij het aangaan van contracten
et cetera.
Dan kom ik op het handelsregister. Volgens mij vervult dat een spilfunctie
in de preventie. Het handelsregister zou de ondernemer een optimaal
beeld moeten geven van met wie hij eigenlijk in zee gaat. Laat mij dat met
een voorbeeld illustreren. Voor een ondernemer is het bijvoorbeeld nu
niet duidelijk uit het handelsregister op te maken of de bestuurder van de
bv of nv met wie hij een contract sluit, wel een vaste woon- of verblijfplaats heeft. Ik pleit helemaal niet voor openbaarmaking van adresgegevens van bestuurders et cetera, maar de wetenschap of iemand
überhaupt is ingeschreven in een gemeente zou op zichzelf nuttig kunnen
zijn bij het inschatten van bedrijfsrisico’s en het voorkomen dat zaken
wordt gedaan met een stroman. Ik sluit niet uit dat juist op het punt van
het handelsregister wel meer gedachten en ideeën kunnen worden
ontwikkeld, wellicht zelfs aan de hand van een casus zoals collega
Gesthuizen die zo-even aan de orde stelde. Ik zou de Minister dan ook
willen vragen of hij in samenspraak met zijn collega van Economische
Zaken plannen wil ontwikkelen ten aanzien van het versterken van de rol
van het handelsregister bij het voorkomen van faillissementsfraude en of
hij daarover op een gepast moment de Kamer een terugkoppeling wil
geven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 695, nr. 4

4

De Minister is positief over de Europese insolventieverordening. Ik heb
daar twee vragen bij. Hoe verhouden de aangekondigde Europese
wijzigingen op dit gebied zich nu tot de modernisering van het faillissementsrecht, waarover delen van de brief gaan? Betreffen de wijzigingen
ook inhoudelijke normen die faillissementsfraude tegengaan?
Dan de bestuurdersaansprakelijkheid. Het betreft hier een wet die nog in
ontwikkeling is. Dus in die zin kan ik mij voorstellen dat ik de vele vragen
die ik daarover heb, pas stel op het moment dat ik een volledig overzicht
van die wet heb. In zijn algemeenheid kan ik overigens de strekking van
de voorgestelde maatregelen, waaronder het verduidelijken van de positie
en taken van de interne toezichthouders van stichtingen en verenigingen
om de drempel tot aansprakelijkstelling of ontslag te vergemakkelijken,
onderschrijven. We hebben genoeg voorbeelden gezien die het op zichzelf
rechtvaardigen dat hier serieus aandacht aan wordt besteed. Ik zou
tegelijkertijd de aandacht van de Minister willen vragen voor het bewaken
van een evenwichtige balans tussen enerzijds de verantwoordelijkheid en
anderzijds de aansprakelijkheid van leden van raden van toezicht et
cetera. Ik snap de ratio van de voorstellen vanwege de ellende die is
ontstaan maar gelijktijdig stel ik ook vast dat een heleboel stichtingen en
verenigingen een toezichtssysteem hebben dat wel werkt. Ik zou het dan
ook betreuren als uiteindelijk het effect van alle maatregelen zou zijn, dat
mensen zich erdoor laten afschrikken en er daardoor te weinig animo
blijkt te zijn voor het vullen van die vaak ook maatschappelijk buitengewoon relevante raden van toezicht et cetera. Het gaat erom, zoals de
Minister terecht schrijft, dat mensen op een verantwoorde manier om
kunnen gaan met de verantwoordelijkheid die ze hebben gekregen.
Ik sluit af met een paar technische vragen. Ik heb begrepen dat
bestuurders en toezichthouders bij stichtingen en verenigingen niet
mogen deelnemen aan de besluitvorming als ze een tegenstrijdig doel
hebben. De vraag die dan bij mij opkomt, is wie bepaalt of ze dat hebben.
Wordt het overgelaten aan de personen zelf?
Daarnaast wil ik nog een opmerking maken over artikel 9 van Boek 2 waar
het gaat om de interne aansprakelijkheid. Volgens mij moet er dan sprake
zijn van onbehoorlijk bestuur. De Minister geeft aan dat deze norm in de
jurisprudentie nader wordt ingevuld. Zou het mogelijk of nuttig kunnen
zijn, nu we toch de hele Faillissementswet aan het moderniseren zijn, na
te gaan of die open norm niet verder ingevuld en gecodificeerd kan
worden?
Mevrouw Helder (PVV): Voorzitter. In zijn eerste brief geeft de Minister
aan hoe hij de aansprakelijkheid van bestuurders en interne toezichthouders van instellingen in semipublieke sectoren wil gaan aanpakken.
Het moet eenvoudiger worden om toezichthouders die hun taken
verwaarlozen, hiervoor aansprakelijk te stellen, zowel civielrechtelijk als
strafrechtelijk. Daarom gaat de Minister in Boek 2 van het Burgerlijk
Wetboek regelen dat verenigingen en stichtingen ervoor kunnen kiezen
om een toezichthoudend orgaan in te stellen met een wettelijke taakomschrijving. Maar dan toch de volgende vraag. Waarom die keuzevrijheid?
Het doel is toch verbetering van het toezicht en de kwaliteit daarvan?
Waarom is het dan een keuzemogelijkheid en geen plicht om een dergelijk
orgaan in te stellen?
Daarnaast ziet de Minister gelukkig toch een aandachtspunt ten aanzien
van het optimaliseren van het strafrechtelijk instrumentarium ter
bestrijding van misstanden in de semipublieke sector. Dan gaat het over
het ontbreken van strafrechtelijke sancties voor het niet naleven van de
administratieplicht. Dat aandachtspunt is de Minister wel heel vaak onder
de neus geduwd, met name door de PVV in een motie, meeondertekend
door de SP, die tijdens het desbetreffende debat nog door meerdere
partijen werd ondersteund en uiteindelijk met algemene stemmen door de
Kamer is aangenomen. We zijn blij dat de Minister dit punt oppakt en nu

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 695, nr. 4

5

via een wetsvoorstel een nieuw artikel aan het Wetboek van Strafrecht
toevoegt, namelijk artikel 344a. Dus een compliment mag ook wel een
keer.
Voorzitter. Ik ga door ...
Minister Opstelten: En dan wilt u snel weer verder!
Mevrouw Helder (PVV): Snel weer verder, ja, want we moeten er niet te
veel aandacht op vestigen omdat ik het anders nog heel lang voor de
voeten geworpen krijg.
In zijn tweede brief gaat de Minister in op de herijking van het faillissementsrecht, waarvan een belangrijk onderdeel is de bestrijding van
faillissementsfraude. Er zijn op dit gebied al meerdere wetsvoorstellen in
consultatie gebracht. Ik noem in dit verband het wetsvoorstel over het
civielrechtelijke bestuursverbod. Dat is een goede maatregel, die we zelf
ook eerder hebben voorgesteld, zij het in een iets andere vorm; de
PVV-fractie stelde toen voor, mede naar aanleiding van een voorbeeld
waarbij iemand met een strafblad ongehinderd bijna 100 rechtspersonen
kon oprichten, dat iemand ten minste gedurende vijf jaar na een onherroepelijke veroordeling voor faillissementsfraude geen onderneming
meer zou mogen oprichten. De Minister gaf aan dat te willen doen via het
civielrechtelijke bestuursverbod. Dan gaat het over het mogen besturen of
deelnemen aan het bestuur. Ik heb op diverse websites gekeken. Op
www.overheid.nl staat het oprichten van een nieuwe rechtspersoon niet
als te treffen maatregel tegen zo’n faillissementsfraude, maar op de
website www.rijksoverheid.nl staat letterlijk dat betrokkenen als
bestuurder evenmin kunnen fungeren als bestuurder van een andere
rechtspersoon of deze kunnen oprichten. Kan de Minister derhalve
bevestigen dat het oprichten van een nieuwe rechtspersoon ook wordt
uitgesloten voor frauduleuze bestuurders?
In het algemeen overleg over financieel-economische criminaliteit op
29 mei van het vorig jaar zei de Minister: het wetsvoorstel komt dit jaar
nog naar de Kamer. Voor zover ik het heb begrepen, ligt het echter nog
voor advies bij de Raad van State. Dus wanneer komt het nu naar de
Kamer?
In zijn brief van 26 november 2012 heeft de Minister meegedeeld dat
wordt overwogen om fraudebestrijding een wettelijke taak van de curator
te maken. Als ik het goed heb, bestaan er al plannen voor een meldplicht.
Dus als een curator faillissementsfraude vermoedt, dan rust op hem een
meldplicht. Echter, zoals we eerder al hebben aangegeven, is de bereidheid tot het doen van aangifte niet groot onder curatoren. Dus hoe gaat de
Minister dit bevorderen? Er bestaat wel een financiële tegemoetkoming
maar die wordt alleen verstrekt als het leidt tot een strafrechtelijk
onderzoek. Als de curator als bijzondere opsporingsambtenaar mag
optreden – dat zou het voorstel zijn van de PVV-fractie – kan hij zijn
bevindingen vastleggen in een proces-verbaal en zou hij de verdachte, in
dit geval de gefailleerde, kunnen horen en het proces-verbaal naar het OM
kunnen sturen, dat vervolgens de desbetreffende zaak op zitting zou
kunnen brengen. Dat zou met name uitkomst bieden bij het ontbreken van
een deugdelijke administratie, wat dus strafbaar gaat worden. Bovendien
zou het de pakkans verhogen, wat weer capaciteit scheelt bij de politie.
Wat is de visie van de Minister hierop?
Dan een ander punt. Wat vindt de Minister van de gevaren van een
zogenoemd flitsfaillissement, een doorstart in stilte, een stille bewindvoering, voordat een faillissement wordt uitgesproken? Schuldeisers
kunnen namelijk met hun vordering blijven zitten als de doorstarter geen
schuldakkoord met hen wil sluiten en bovendien moeten de personeelsleden van de bijna failliete onderneming maar afwachten of de «nieuwe»
onderneming hen in dienst houdt. Kan de Minister aangeven wanneer de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 695, nr. 4

6

voortgangsbrief die hij op 26 november 2012 heeft toegezegd op dit punt,
naar de Kamer komt?
Het toezicht op de curator wordt uitgeoefend door de rechter-commissaris
bij het desbetreffende faillissement maar dan moet er wel sprake zijn van
een faillissement. Dus het zou ook de Nederlandse Orde van Advocaten
zelf kunnen zijn. Die vraag naar het toezicht is gelegen in het feit dat de
curator ook een preferente schuldeiser is, want zijn salaris wordt uit de
boedel betaald. Ziet de Minister het gevaar van een eventuele benadeling
wat betreft de boedel en, zo ja, wat gaat hij hieraan doen?
De heer Recourt (PvdA): Voorzitter. In zekere zin is dit een bijzonder
algemeen overleg, omdat er vooral veel wetgeving is aangekondigd in de
brieven die we nu bespreken. De aangekondigde wetgeving is in lijn met
wat mijn fractie graag wil ten aanzien van beide onderwerpen.
Het eerste onderwerp is de kwaliteit van bestuur en toezicht in de
semipublieke sectoren en de ambitie om die te verbeteren, inclusief de
vier lijnen die de Minister daarbij heeft uitgezet. Ik moest hierbij meteen
denken aan mijn eigen ervaring als bestuurslid van een middelbarescholengemeenschap. Dat was nog heel ouderwets. Er zaten allemaal mensen
in uit het veld en ik zat er zelf in vanwege mijn juridische kennis en zo
waren er nog wat mensen in de omgeving van de scholengemeenschap
aangezocht. Op het moment dat ik wegging kwam er een raad van
toezicht en werd een en ander geprofessionaliseerd. En dat snap ik, want
scholengemeenschappen worden groter en professionalisering is aan de
orde van de dag. Daar hoort nu als laatste stap bij dat de verantwoordelijkheid genomen moet worden op het moment dat raden van toezicht of
andere vormen van toezicht hun verantwoordelijkheid niet nemen. Het
zijn vooral preventieve maatregelen. Op het moment dat je moet
optreden, is het heel noodzakelijk dat er bepaalde maatregelen zijn, maar
ik denk dat we het hele instrumentarium ook moeten gebruiken om
toezichthouders vooral bewust of nog bewuster te maken van hun
verantwoordelijke taak. Als preventieve maatregel ben ik er dan ook erg
mee in mijn sas, hoewel ik mij realiseer dat dit laatste niet echt parlementair taalgebruik is.
Minister Opstelten: Maar het is wel helder!
De heer Recourt (PvdA): Ja, het is helder.
Op pagina 3 van de desbetreffende brief staat: een risico van concretiseren van taken en bevoegdheden van de toezichthouders is dat toezichthouders zich gaan beperken tot deze taken, wat uitdrukkelijk niet de
bedoeling is. Dat snap ik, maar vervolgens staat er niet hoe men dit denkt
te voorkomen. Dus hoe voorkomen we dat dan?
In Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek zal eveneens worden geregeld dat
bestuurders en toezichthouders bij stichtingen en verenigingen niet
mogen deelnemen aan de besluitvorming als zij een tegenstrijdig belang
hebben. Nu zijn die toezichthouders juist meestal mensen in de omgeving
van zo’n semipublieke instelling. Het zijn mensen met verstand van zaken.
Bij een school zit misschien iemand vanuit het basisonderwijs en bij een
woningbouwvereniging iemand vanuit een bouwbedrijf. Dus je hebt al
heel snel te maken met mensen die een bepaald belang hebben, want dat
bevordert nu juist de kwaliteit. Mijn vraag is dan ook hoe dit specifiek
wordt ingevuld. Is het dan voldoende als die persoon zich aan de
besluitvorming onttrekt of niet aan de controle op dat onderdeel
deelneemt? Hoe gaat dat in de praktijk? Die twee belangen zie ik allebei en
die moeten zich op de een of andere manier ook tot elkaar verhouden.
Het instrumentarium wordt nu goed op poten gezet, maar voldoende
capaciteit is daarbij onontbeerlijk. Hoe zit dat nu met die capaciteit? We
kunnen hier allemaal prachtige regels bedenken maar op het moment dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 695, nr. 4

7

ze niet uitgevoerd kunnen worden omdat het OM niet voldoende
capaciteit heeft, hebben we er niet zo veel aan.
Dan kom ik te spreken over de faillissementsfraude. Ik herken wat
mevrouw Gesthuizen zei ten aanzien van het niet aangifte kunnen doen. Ik
was afgelopen maandag nog op bezoek bij sociale advocaten. Zij geven
aan dat als hun cliënten bij de politie komen met iets wat ook maar riekt
naar iets civiels, de politie zegt: dan moet u niet bij ons zijn, gaat u maar
een civiele procedure beginnen. Op die manier stuur je mogelijke
slachtoffers wel met een kluitje in het riet. Dus graag aandacht daarvoor.
Ik snap dat de politie kritisch is bij het opnemen van aangiften en dat aan
het opnemen van aangiften waar vervolgens niets mee gebeurt, ook
niemand wat heeft, maar het moet ook niet de andere kant opgaan.
Ik heb nog een aantal losse punten. Allereerst het centraal aandeelhoudersregister. Ik vraag het maar weer: wat is de stand van zaken hieromtrent? Ik verwijs in dit verband naar een artikel in de krant waarin een
notaris wijst op het gevaar dat bestuurders zich achter een stichting gaan
verschuilen. De stichting wordt bestuurder van een bv en vervolgens kun
je dan niet terugvinden in het register van de Kamer van Koophandel wie
de stichtingbestuurders zijn. In het kader van het centraal aandeelhoudersregister is mijn vraag dan ook op welke manier voorkomen wordt dat
men zich achter zo’n stichting kan verschuilen en ervoor gezorgd wordt
dat de natuurlijke bestuurders van zo’n stichting in beeld komen op het
moment dat dit nodig is.
Dan het punt van de buitenlandse rechtspersonen en de bestuurdersaansprakelijkheid. Ik heb het gisteren al even aan de orde gesteld waar het
gaat om de civiele samenwerking binnen de EU. Op welke manier wordt
voorkomen dat een buitenlandse vennootschap het onmogelijk maakt dat
bestuurders aansprakelijk worden gesteld?
De vergadering wordt van 15.29 uur tot 15.40 uur geschorst.
De voorzitter: We proberen dit algemeen overleg in één termijn te doen,
waarbij ik per fractie drie interrupties toesta. Mocht er toch een VAO
worden aangevraagd, dan doen we alsnog een heel korte tweede termijn.
Minister Opstelten: Voorzitter. Dank aan de geachte afgevaardigden voor
hun zeer constructieve bijdrage. Ik constateer dat er wat betreft de richting
van beleid sprake is van een grote mate van eensgezindheid. Dat is
belangrijk want dit heeft voor het kabinet en voor mij een heel grote
prioriteit. Het legt ook veel beslag op de Directie Wetgeving, die met alle
stakeholders bezig is om telkens met voorstellen te komen die op
draagvlak kunnen rekenen, ook wat betreft de techniek. Daarom zeg ik
tegen mevrouw Gesthuizen dat ik het een buitengewoon goed idee vind
om de door haar genoemde casus scherp te laten analyseren door het
team dat zich met dit onderwerp bezighoudt en waarin mensen zitten die
qua kennis ter zake echt in de top zitten. Ik zeg dat dus gaarne toe. Ik bind
mij overigens niet aan een termijn. De tijd is niet het belangrijkste. Het
gaat om de kwaliteit van de analyse en om het vervolgens iets doen met
de conclusies met betrekking tot het wetgevingsproces. Ik zal er dan ook
voor zorgen dat die analyse er komt voordat de wetsbehandelingen
plaatsvinden.
Het overzicht van alle wetsvoorstellen is de leden ook bekend. Het gaat
daarbij om een aantal kernpunten: integer bestuur, slagvaardig toezicht,
transparant economisch verkeer en goede tweedekansmogelijkheden
voor bedrijven. We weten dat er een enorme moderniseringsslag moet
worden gemaakt en daarop zetten we enorm sterk in. Dat heeft natuurlijk
ook te maken met de aanpak van de witteboordencriminaliteit. Ten
aanzien van de aansprakelijkheid van bestuurders en toezichthouders
lopen we aan tegen het feit dat er op een aantal punten een leemte in de
wetgeving zit, waardoor bijstelling nodig is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 695, nr. 4

8

Het voorstel over een snelle doorstart is net uit de consultatiefase. Via het
kabinet zal het dan snel naar de Raad van State kunnen. Het voorstel
inzake bestuur en toezicht rechtspersonen is vandaag in consultatie
gegaan. Het voorstel over het strafrechtelijk faillissementsrecht is naar de
Raad van State gestuurd nadat het afgelopen vrijdag in het kabinet is
besproken. Over het voorstel over het civielrechtelijke bestuursverbod
heeft de Raad van State net geadviseerd. Dus dat komt nog dit voorjaar
naar de Kamer. Ik hoop dat we met elkaar snel meters kunnen maken, ook
in de wetgeving.
Zoals gezegd, is het wetsvoorstel over bestuur en toezicht vandaag in
consultatie gegaan. Dus ik kan mij heel formeel opstellen en zeggen
«wacht uw beurt af», maar dat vind ik een beetje kinderachtig.
Mevrouw Gesthuizen heeft de vraag gesteld of wat betreft de onbehoorlijke taakvervulling de lat niet te hoog ligt. Van onbehoorlijke taakvervulling is sprake als de bestuurder of toezichthouder een ernstig verwijt
kan worden gemaakt. Die lat ligt mijns inziens niet te hoog. Dat blijkt ook
uit het WODC-onderzoek uit 2009. De wet biedt maximale ruimte voor de
rechter om alle relevante omstandigheden mee te wegen. Daaronder valt
bijvoorbeeld de vraag of het gaat om een semipublieke instelling. De
rechter kan dan mee laten wegen in zijn oordeel of de bestuurder wel
voldoende acht heeft geslagen op het publieke belang, dat hierbij
nadrukkelijk aan de orde is.
Mevrouw Gesthuizen heeft verder gevraagd waarom financieel wanbeleid
als zodanig niet strafbaar wordt gesteld. Dat is een optie waaraan ik in
deze eenvoudige vorm niet zou willen denken en wel om twee redenen.
Strafrecht is in dezen een ultimum remedium. Strafbaarstelling moet
voldoende concreet zijn, want anders zadelen we het OM en de rechter op
met een moeilijk uitvoerbare taak. Bovendien leidt het tot rechtsonzekerheid voor bestuurders van bedrijven. Ik zeg er wel bij dat het conceptwetsvoorstel inzake faillissementsfraude een voorstel bevat tot strafbaarstelling van buitensporig handelen dat ernstig financieel nadeel oplevert
en het voortbestaan van een rechtspersoon in gevaar brengt. Dat is
concreter qua vereisten en kan mijns inziens tot het door mevrouw
Gesthuizen gewenste doel leiden.
De heer Recourt (PvdA): Misschien heeft de Minister zojuist het antwoord
gegeven op de vraag die ik nog wilde stellen, maar dat wil ik dan nog wel
even verifiëren. Ik wilde aansluiten op de strafrechtelijke aansprakelijkheid
van de bestuurders in de semipublieke instellingen. Strafrechtelijk
ingrijpen is lastig en als ik het goed gelezen heb, is dat vooral aan de orde
als zo’n instelling failleert. Er zijn echter voorbeelden te vinden waarbij
met publiek geld een faillissement voorkomen wordt. Mijn vraag is of de
strafrechtelijke aanpak van die bestuurders dan toch nog goed mogelijk is.
Minister Opstelten: In beginsel dus wel.
De heer Recourt (PvdA): Kan de Minister dat «in beginsel» dan nader
toelichten?
Minister Opstelten: Dat wordt uitgewerkt in het wetsvoorstel. Ik denk dat
ik deze signalen wat dat betreft goed begrijp en dat we er nog even goed
naar moeten kijken. We gaan het uitwerken in het wetsvoorstel zelf. Wij
zijn nog aan het consulteren en de signalen die ik hier opvang nemen we
natuurlijk ook mee. Dan gaat het voorstel naar de Raad van State en dan
komt het vervolgens naar de Kamer.
De heer Van Oosten heeft gevraagd of het wetsvoorstel ertoe leidt dat
steeds minder mensen een toezichthoudende functie bij semipublieke
instellingen willen vervullen. Het wetsvoorstel schept meer duidelijkheid
over de taak en de rol van de toezichthouders in semipublieke sectoren.
Dat is geboden. Zij moeten zich actief en kritisch opstellen en ingrijpen als

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 695, nr. 4

9

het bestuur het niet goed doet. Bestuurders en toezichthouders die deze
taak onbehoorlijk vervullen, kunnen aansprakelijk zijn als hen daarvoor
een ernstig verwijt treft. Toezichthouders die zorgvuldig hun werk doen,
hebben niets te vrezen. Zij krijgen juist meer transparantie omdat
duidelijker wordt wat van hen concreet wordt verwacht.
Verder heeft de heer Van Oosten gevraagd of de norm voor bestuurdersaansprakelijkheid niet nader moet worden ingevuld met verwijzing naar
de Faillissementswet. In de jurisprudentie is bepaald dat voor aansprakelijkheid nodig is dat de bestuurder of de toezichthouder een ernstig verwijt
kan worden gemaakt. Of daarvan sprake is moet worden beoordeeld aan
de hand van alle omstandigheden van het geval. Ik verwijs hiervoor naar
het arrest-Staleman/Van de Ven van de Hoge Raad. Deze norm biedt
maximale flexibiliteit en een nadere invulling acht ik dan ook niet
aangewezen. Je zou dan alleen maar voorbeelden kunnen noemen en
daarin kun je niet alle gevallen vatten. Dat lijkt mij dus onwenselijk. De
aansprakelijkheid in het geval van onbehoorlijk bestuur, dat een belangrijke oorzaak is van een faillissement, is al wel speciaal in de wet geregeld.
De betreffende bepaling komt straks in de Faillissementswet.
De heer Van Oosten (VVD): Het is een helder antwoord van de Minister,
maar mij gaat het om het volgende. Ten aanzien van de leden van de
raden van toezicht, die we natuurlijk nodig hebben om al die stichtingen
te kunnen controleren, is mijn pleidooi dat de beeldvorming van de wet,
die op zichzelf natuurlijk een meerwaarde heeft – dat betwist ik verder niet
– niet zo mag worden dat er sprake zal zijn van één groot gejuridificeerd
proces dat mensen vervolgens afschrikt om zich beschikbaar te stellen
voor zo’n functie. Voor dat laatste vrees ik namelijk een beetje, ondanks
het feit dat ik nut en noodzaak van de wet heus wel zie.
Minister Opstelten: Dat herken ik heel goed. We krijgen dit soort signalen
ook bij de voorbereiding van het wetsvoorstel. Tegelijkertijd wijs ik er wel
op dat het zeer op prijs wordt gesteld dat de functie en de verantwoordelijkheden scherp en helder worden ingevuld. Een goed bestuurder vindt
het prettig om in zo’n situatie zijn verantwoordelijkheid te kunnen nemen.
Voordat hij ja kan zeggen tegen zo’n functie, moet hij heel precies weten
wat er aan de hand is en wat zijn verantwoordelijkheid en positie is.
Daaraan wordt wat mij betreft in dezen voldaan. Wel ben ik het ermee
eens dat het in een aantal gevallen behoorlijk uit de hand is gelopen
zonder dat we een helder instrumentarium hadden. De voorbeelden
daarvan behoef ik niet te noemen want die kennen we allemaal. Deze wet
zou daarvoor een oplossing kunnen bieden.
Ik wil nog even naar de heer Recourt. Zo’n discussie leidt natuurlijk tot
nadere gedachten. Wat de heer Recourt wil, strafbaarstelling ook buiten
faillissement, gaat gewoon gebeuren.
Dat zit in het wetsvoorstel strafrechtelijk faillissementsrecht.
De heer Recourt en mevrouw Gesthuizen hebben gevraagd hoe «tegenstrijdig belang» wordt ingevuld. De norm die uit de wet voortkomt, houdt
in dat een bestuurder een tegenstrijdig belang heeft als het risico bestaat
dat hij niet als een onafhankelijk bestuurder kan bepalen wat het beste is
voor de rechtspersoon. Die norm biedt ruimte om alle relevante omstandigheden mee te wegen. In sectorspecifieke regels kan de norm zo nodig
nader worden ingevuld. Het is niet erg dat toezichthouders relevante
belangen dienen. Die kunnen ook parallel lopen aan de belangen van de
organisatie. Dan is er niks aan de hand. Het motto is: wees transparant
over andere belangen en doe niet mee als de belangen tegenstrijdig zijn.
Iedereen zal dat herkennen. Dan stel je het aan de orde: als de belangen
tegenstrijdig zijn, dan moet u de vergadering even verlaten en als het
onderwerp is behandeld, kunt u weer terugkomen. Dat is van groot
belang. Als de belangen tegenstrijdig zijn, moet je niet in het bestuur
zitten of moet je nee zeggen tegen het verzoek om in het bestuur te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 695, nr. 4

10

komen. Dit punt moet ook worden doorgetrokken naar de stichtingen
waarover we het nu hebben.
Wie bepaalt of bestuurders en toezichthouders een tegenstrijdig belang
hebben? Bestuurders en toezichthouders moeten in eerste instantie
natuurlijk zelf beoordelen of ze een tegenstrijdig belang hebben. Ze zijn
daar zelf verantwoordelijk voor. Ze moeten dat aan hun collega’s melden
en doen dan in het voorkomende geval niet mee aan de besluitvorming.
Wij vinden het hier allemaal heel normaal dat je je zo opstelt. Als de
bestuurder of toezichthouder met een tegenstrijdig belang toch meebeslist, kunnen belanghebbenden aan de rechter vragen om het besluit te
vernietigen.
De heer Recourt vroeg hoe we voorkomen dat toezichthouders zich
beperken tot een concrete taakinvulling. Het wetsvoorstel dat vandaag in
consultatie is gegaan, gaat uit van een brede taakinvulling. Het toezichthoudend orgaan houdt toezicht op het beleid en de gang van zaken bij de
rechtspersoon en staat het bestuur met raad terzijde. Daarmee doet het
door de heer Recourt en in de brief gesignaleerde risico zich niet voor, zo
is mijn overtuiging.
Mevrouw Helder vroeg of een toezichthoudend orgaan niet verplicht moet
worden voorgeschreven voor stichtingen en verenigingen. Het voorontwerp, dat nu in consultatie is gegaan, biedt een wettelijke grondslag voor
het instellen van een toezichthoudend orgaan bij verenigingen en
stichtingen. Mevrouw Helder zei dat ook al. Een verplichte instelling van
een toezichthoudend orgaan bij alle verenigingen en stichtingen zou voor
kleine verenigingen en stichtingen te belastend zijn. Soms bestaat er ook
geen behoefte aan een toezichthoudend orgaan. Dat geldt bijvoorbeeld
voor private stichtingen met weinig belanghebbenden. We kunnen ons
daar alles bij voorstellen. Waar nodig kan voor semipublieke sectoren in
specifieke regels worden bepaald dat een toezichthoudend orgaan
verplicht is. Ik denk dat ook wat dit betreft dus maatwerk noodzakelijk is in
de wetgeving.
Een belangrijk punt is de pakkans. Mevrouw Gesthuizen noemde dat als
eerste.
De voorzitter: Mevrouw Gesthuizen wil graag interrumperen.
Mevrouw Gesthuizen (SP): Maar niet over de pakkans, want ik wacht
natuurlijk vol spanning de antwoorden van de Minister op dit punt af. Wel
wil ik nog even doorgaan op datgene wat net is gezegd over het civiele
deel, over artikel 9. In mijn inbreng heb ik gesteld dat ik denk dat de lat te
hoog ligt. Nu wordt artikel 9 wel aangepast, maar niet op zo’n manier als
ik bedoel, tenminste als ik het goed heb begrepen. Ik snap ook wel dat de
Minister zegt dat er nog maar een concept ligt, maar alvast vooruitlopend
op de discussie kan ik de Minister misschien het volgende meegeven.
Volgens mij is in het concept aangegeven dat artikel 9 niet wordt
gewijzigd. Is de Minister het dan dus onomwonden oneens met mijn
opvatting dat de lat nu eigenlijk te hoog ligt om bestuurders civiel aan te
kunnen pakken? Of zegt hij: nee, dat is niet het geval en met datgene wat
ik beoog, wordt het wel gemakkelijker om bestuurders aansprakelijk te
stellen?
Minister Opstelten: Dat laatste is wat ik betoog. De norm is: onbehoorlijke taakvervulling. Die norm is gewoon goed. We trekken die norm door
naar de stichtingen waarover het hier gaat. Het is aan de instellingen om
tot aansprakelijkheidsstelling over te gaan. Het wetsvoorstel verlaagt de
drempel daartoe, omdat het duidelijker maakt wat van bestuurders en
toezichthouders in alle stichtingen en verenigingen wordt verwacht. Het
vergt ook een cultuuromslag. Ik denk dat het wetsvoorstel daarvoor
voldoende ruimte biedt. We zullen een en ander ook in de toelichting nog
verhelderen. Het is dus een normstellend artikel. Dat biedt de besturen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 695, nr. 4

11

ook de mogelijkheid om die norm te handhaven en er, indien noodzakelijk,
ook voor naar de rechter te gaan. Dan krijg je daar jurisprudentie over.
Mevrouw Gesthuizen (SP): Dan verschillen de Minister en ik op dit punt
dus toch echt van inzicht. Ik ken alleen maar voorbeelden en uitspraken
waaruit blijkt dat die lat wel net te hoog ligt. In mijn eerste termijn
noemde ik al wat de Kamer van Koophandel heeft gesteld. Ik zei ook dat
uit de literatuur blijkt dat een bestuurder het eerst wel heel erg bont moet
maken. Ik ben er echt bang voor dat er onvoldoende afschrikwekkende
werking van uitgaat. We hoeven er niet nu uit te komen. De Minister komt
met zijn voorstellen. Die zal ik dan bezien en dan kunnen we het uitbediscussiëren. Ik geef hem echter al wel mee dat naar mijn smaak de zaak op
dit moment nog niet goed genoeg is geregeld. Ik heb daar ook wel
voorbeelden voor, ook uitspraken van rechters waaruit dat blijkt, in mijn
ogen.
Minister Opstelten: De jurisprudentie die mevrouw Gesthuizen kent,
kennen we natuurlijk ook. Die zullen we ook in de toelichting meenemen
en nader laten analyseren. We begrijpen dit belangrijke punt heel goed en
begrijpen waarom die opstelling zo is. Verder wachten we het advies in de
consultatie af. Ik heb nog geen voorstel gedaan. Ik heb alleen een
voorontwerp in consultatie gegeven. We voeren het debat dus met open
vizier, zoals gebruikelijk. We moeten hier de norm kunnen formuleren die
beantwoordt aan wat we willen. Overigens is op basis van de huidige
norm net een bestuurder van een woningstichting, Servatius, aansprakelijk gesteld door de rechter. Het is natuurlijk in de tijd en in de uitspraken van de rechters ook wat veranderd, lijkt mij. We zullen ook dat in de
jurisprudentie meenemen.
Ik kom op de pakkans. Het gaat om een hogere pakkans en het effectief
bestrijden van faillissementsfraude. Met name mevrouw Gesthuizen en de
heer Recourt hebben daarover het woord gevoerd, maar ik denk dat we
dat allemaal willen. Het blijft zaak om de strafrechtelijke aanpak als een
sluitstuk van de handhaving in te zetten. Dat is natuurlijk altijd zo. Het OM
zegt dat bij de fraudeaanpak het OM en de politie het optimum remedium
zijn, maar je moet wel aan de voorkant voorkomen dat het daar terechtkomt. De keten moet zo zijn ingericht dat, als het bij het optimum
remedium komt, met een gericht aantal betekenisvolle zaken die voor de
rechter worden gebracht, het te bereiken maatschappelijke effect het
grootst is. Dat is ongelooflijk belangrijk. In de brief over de rijksbrede
aanpak van de fraude, die ik als coördinerend bewindspersoon namens
het kabinet naar de Kamer heb gestuurd, hebben we laten zien dat we in
de afgelopen jaren enorme vorderingen hebben gemaakt. Vijf jaar
geleden werd niet voor mogelijk gehouden dat de overheid nu met één
gezicht opereert. Onze inzet is: één gezicht van de overheid bij de
fraudebestrijding. In die brief, waarover ik later met de Kamer zal spreken,
staan concrete maatregelen om ook de faillissementsfraude tegen te
gaan, zowel wat betreft wetgeving als wat betreft de capaciteit.
Ik span mij ervoor in dat er nadere specifieke capaciteitsafspraken worden
gemaakt tussen OM, FIOD en politie om meer zichtbare zaken te draaien,
waaronder een subjectgerichte aanpak van fraudeurs. Voor 2014 betekent
dit dat de politie-eenheden en de parketten over de aanpak van
horizontale fraude afspraken maken om per parket een minimumaantal
horizontale fraudezaken aan te pakken. Hieronder vallen ook de
eenvoudige faillissementsfraudezaken. Het gaat niet alleen om de heel
grote zaken waarover de kranten schrijven. De kleine zaken vind ik net zo
belangrijk.
Voor het tijdvak 2015–2018 wordt momenteel de gemeenschappelijke
veiligheidsagenda geformuleerd door de regioburgemeesters, het College
van procureurs-generaal, de korpschef van de politie en mijzelf. Zoals we
hebben afgesproken, zullen we de prioriteitsstelling formuleren na de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 695, nr. 4

12

gemeenteraadsverkiezingen om het lokaal gezag in dezen goed de ruimte
te geven. Het is dus in voorbereiding. De gewenste prioriteit en inzet op
de horizontale fraude wordt daar ook besproken. U kent allemaal uit uw
hoofd het lijstje van nationale prioriteiten. Fraude staat daar niet op. Er is
echter het nodige veranderd in de afgelopen jaren. We hanteren fraude nu
wel als een prioriteit. In de gemeenschappelijke agenda wordt een harde
keuze gemaakt voor fraude in de hele breedte van dit fenomeen.
Het blijft zaak om de strafrechtelijke aanpak als sluitstuk van de handhaving in te zetten. Dat zei ik eerder ook. Wat er in de toekomst precies
aan in te zetten capaciteit nodig zal zijn, is mede afhankelijk van de
wetsvoorstellen die momenteel nog in voorbereiding zijn. Dat heeft er
natuurlijk mee te maken. Ik ben daarover in gesprek met alle betrokken
partijen, zoals het OM en de stakeholders, bijvoorbeeld INSOLAD en
Recofa. Dit neemt niet weg dat er ook nu al resultaten zichtbaar zijn.
Daarvan wil ik er toch enkele noemen. In 2013 zijn bij het centraal
meldpunt faillissementsfraude van de FIOD 374 signalen ontvangen,
waarvan 326 meldingen en aangiftes faillissementsfraude betroffen. Ter
vergelijking: in 2012 waren er 319 signalen, waarvan 226 meldingen en
aangiftes faillissementsfraude betroffen. Er zijn 66 complexe faillissementsfraudezaken in behandeling genomen. In 2012 waren dat er 50. Dit
jaar, 2014, neemt de FIOD naar verwachting weer meer zaken in behandeling. Er is sprake van een stijging, en terecht. In februari begint de FIOD
met een centrale intake faillissementsfraude. Dit maakt een nog betere
weging mogelijk bij de beoordeling van zaken. We zijn goed op weg en ik
blijf die route volgen. Dat leidt tot herprioritering en tot het aantrekken bij
de politie van extra mensen: nieuwe mensen via de opleiding en mensen
met een bepaalde deskundigheid via de zijinstroom. De leden vragen
natuurlijk: wanneer krijgen we daar wat van te zien? We moeten meters
maken met de wetgeving. Verder ben ik bezig, met het bevoegd gezag,
om prioriteiten te stellen. Deze gaan naar de Kamer. Per prioriteit zullen
we aangeven wat we taakstellend over de hele kabinetsperiode willen
bereiken, maar ook wat we per jaar willen bereiken. Dat vind ik een
prettige manier van werken. Dan kan de Kamer mij daaraan houden en
kan ik degenen die het werk operationeel moeten doen, daaraan houden.
Het komt er dus aan.
Ik kom bij Europa. Ik ga van de pakkans naar Europa.
De heer Recourt (PvdA): Ik heb even getwijfeld of ik het debatje zou
aangaan over de stelling van de Minister dat het strafrecht de optimale
oplossing is. Ik ben dat helemaal niet met hem eens, maar misschien is
dat iets voor een wat principiëler debat. Mijn concrete vraag heeft te
maken met een ander punt. Ik ben erg blij met concrete doelstellingen. We
gaan zien wat het per jaar en over de hele kabinetsperiode wordt, ook wat
betreft de opleiding van politieagenten. Maar, zowel mevrouw Gesthuizen
als ik heb gewezen op wat er helemaal aan het begin moet gebeuren. Je
kunt gespecialiseerde agenten hebben, maar hoe wordt de agent aan de
balie, die wordt geconfronteerd met mensen, beter toegerust om te
herkennen wat een fraudezaak is en wat niet?
Minister Opstelten: Ik ga eerst nog even in op dat «optimum remedium».
Dat is een term van het College van procureurs-generaal om iets meer aan
te geven dat het OM niet alleen maar doet aan opsporing. Met zijn
formele, magistratelijke positie waarmee het zijn gezag uitoefent, wil het
OM ook adviezen geven aan andere instanties om vooral aan de voorkant
maatregelen te nemen: in de kwaliteit van de wetgeving, in de kwaliteit
van het instrumentarium en in de kwaliteit van het toezicht op de
uitvoering. Dat is het OM als optimum remedium. Hiermee ben ik even
iets uitgebreider ingegaan op die term.
Ik spreek nu over de totale keten. In de strafrechtketen begint die aan de
balie. Ik was vandaag op werkbezoek bij de politie in Deventer. Bij zo’n

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 695, nr. 4

13

werkbezoek begin ik aan de balie, om daar zo’n tien minuten te spreken
over de gang van zaken. Daar moeten dit soort zaken worden opgevangen; de mensen moeten niet naar huis worden gestuurd. Of er moet een
wijs civielrechtelijk of strafrechtelijk advies worden gegeven, zoals als
voorbeeld van een politie die helpt werd genoemd. Zoals eerder al is
vermeld, is er voor de politie een richtlijn opgesteld om te komen tot een
gestandaardiseerde aanpak van eenvoudige faillissementszaken. Dat is
een goed punt. Die aanpak is gebaseerd op de zogeheten «korteklapmethode». Men moet aan de balie dus iemand die daar voor zo’n zaak komt,
informeren en op weg helpen.
Mevrouw Gesthuizen (SP): We hebben het vandaag officieel niet over
het programma HTR (Herziening Toezicht Rechtspersonen). Ik hoor de
Minister nu heel duidelijk zeggen: we komen met onze prioriteitenlijst
naar de Kamer en we geven aan wat we taakstellend gaan doen. Ik ben
daar heel blij mee. Dat is duidelijk. Dan hebben we afrekenbare doelen,
doelen die gelden in de relatie tussen ons en de Minister en doelen die
gelden in de relatie tussen de instanties van de Minister en de Minister
zelf. De Minister heeft ook de evaluatie aan de hand van een casus
toegezegd. Ik hoop dat de Minister ook vindt dat er wat betreft het
HTR-programma nog een tandje bij zal moeten. De evaluatie laat nu een
begin zien. We zien dat het aantal hits omhooggaat, maar de heer Recourt
en ik hebben beiden in de krant gezegd dat we vinden dat er op dat punt
nog een hele hoop te winnen is.
Minister Opstelten: In de fraudebrief staat, als ik het me goed herinner,
dat er ook op dat punt sprake zal zijn van een intensivering. Dat moet
verder ook blijken uit de evaluatie. We zullen dat meenemen in de
casusevaluatie, bedoel ik. In de fraudebrief staat aangegeven dat we dat
zullen doen. We hebben nog niet aangegeven hoe we dat precies zullen
doen.
Mevrouw Gesthuizen (SP): Mag ik één punt van orde maken? Mijn
collega’s herinneren mij eraan dat we nota bene gisteren in de procedurevergadering hebben afgesproken dat we hierover nog schriftelijke vragen
zullen stellen aan de Minister. Dan kunnen we technisch gezien goed op
de zaak ingaan.
Minister Opstelten: Prima. Ik herken in ieder geval de punten die
mevrouw Gesthuizen aangeeft.
Ik kom bij Europa. De heer Van Oosten heeft het punt gisteren ingehouden, en dan komt het dus vandaag. Het Commissievoorstel voor een
Europese faillissementsverordening gaat vooral over de klassieke
onderwerpen van het internationale privaatrecht: de bevoegde rechter, het
toepasselijke recht en de wederzijdse erkenning. Het materiële faillissementsrecht regelen de lidstaten zelf. Dat blijft met dit Commissievoorstel
zo. Op zich vormen de Europese discussie en onze programmaherijking
twee verschillende trajecten. Uiteraard houd ik de samenhang goed in de
gaten. Ik zorg er zo veel mogelijk voor dat geen afbreuk wordt gedaan aan
onze herijking.
Gevraagd is of fraudebestrijding ook wordt besproken in de onderhandelingen in het EU-kader. Jazeker, mede omdat Nederland daarvoor
aandacht blijft vragen. We zijn er heel actief in. Allereerst wordt het
mogelijk om de bestuursverboden in de te koppelen faillissementsregisters op te nemen. Dat heb ik gisteren ook tegen de heer Recourt
gezegd. Verder wil de Commissie faillissementstoerisme tegengaan.
Daarvan is sprake als een bedrijf zijn hoofdkantoor gauw naar een andere
lidstaat verplaatst om een aanstaand faillissement daar gunstiger te
kunnen afwikkelen. Met het Commissievoorstel wordt crediteuren dan de
mogelijkheid gegeven om de bevoegdheid van de rechter in een ander

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 695, nr. 4

14

land te betwisten. Ik betwijfel sterk of dit de beste oplossing is. We leggen
het fraudeprobleem dan in wezen op het bord van de crediteuren, die dan
over de grens lange en mogelijk dure procedures moeten beginnen.
Daarom heb ik samen met Duitsland en Polen een alternatief voorgesteld:
de verplaatsing van het hoofdkantoor naar een ander EU-land doet geen
afbreuk aan de tot dan toe bevoegde rechter en evenmin aan het tot dan
toepasselijke recht als binnen drie maanden erna een faillissement volgt.
Daarvoor bestond steun van onder andere Italië en Spanje. De laatste
JBZ-Raad heeft beslist dat de discussie hierover op werkgroepniveau
moet worden voortgezet, omdat het belangrijk is dat adequate maatregelen tegen faillissementstoerisme worden genomen. Ik hoop dat ik
hiermee tegemoetkom aan de vragen die de heer Van Oosten heeft
gesteld.
Er zijn nog een paar overige vragen. Die van mevrouw Gesthuizen kan ik
nu even niet beantwoorden, want ze is net even weg. Die vragen laat ik
dus even liggen. Dan eerst nog de overige vragen van de heer Van
Oosten. Hij vroeg wat ik doe om in overleg met EZ de rol van het
handelsregister te versterken, om het zo maar compact samen te vatten.
Dat overleg loopt reeds. Zijn opmerking geeft er wel een stimulans aan. Ik
werk met collega Kamp aan een aantal maatregelen ter versterking van de
rol van de Kamer van Koophandel op een aantal punten. Ik noem er drie:
het opnemen van een wettelijke grondslag voor een signalerende functie
van en informatie-uitwisseling door de Kamer van Koophandel, de
aanscherping van de weigeringsgronden om inschrijving in het handelsregister door de Kamer van Koophandel te kunnen voorkomen en het
aanscherpen van ontbindingsgronden door de Kamer van Koophandel om
misbruik van lege rechtspersonen te voorkomen. De door de Kamer
genoemde aandachtspunten worden nadrukkelijk meegenomen. De
gevraagde terugkoppeling vindt plaats in de voortgangsrapportage die in
het kader van de rijksbrede fraudeaanpakbrief is aangekondigd. We zullen
daarin dus hierover rapporteren.
Ik kom bij mevrouw Gesthuizen, die nu weer terug is. Het gaat over die
casus, maar daarover heb ik al iets gezegd.
Mevrouw Helder vroeg of ik het gevaar zie dat het salaris van de curator
ten laste van de boedel komt. Ik zie dat niet direct, en wel om twee
redenen. Er is toezicht door de rechter-commissaris. Ik heb geen aanwijzing dat dat niet voldoet. We krijgen dat signaal niet. Verder kunnen
schuldeisers bij excessief declaratiegedrag daarover klagen bij de
rechter-commissaris.
Mevrouw Helder vroeg ook of ik kan bevestigen dat het oprichten van een
rechtspersoon door een fraudeur niet mogelijk wordt. Het antwoord is: ja.
Ik heb dat voornemen. Dan hebben we die onduidelijkheid met de
verschillende sites van het departement hiermee weggenomen. Het
wetsvoorstel komt dit voorjaar de kant van de Kamer op. Het advies van
de Raad van State is net ontvangen en wordt nu verwerkt.
Verder vroeg mevrouw Helder hoe ik denk over flitsfaillissementen,
waarna crediteuren met hun vorderingen blijven zitten. Ik heb een
voorontwerp gemaakt om de pre-pack wettelijk te regelen. Dat was
nadrukkelijk door de Kamer gevraagd. Het doel daarvan is dat het
mogelijk wordt om een faillissement goed voor te bereiden en te bekijken
of een doorstart mogelijk is. De curator en de rechter-commissaris zijn
daarbij betrokken. Dit leidt dan tot een meeropbrengst in een faillissement. De crediteuren krijgen dan meer terug op hun vordering. Ook hun
belang moeten we natuurlijk in de gaten houden. Volgens mij is de
consultatie over dit wetsvoorstel afgerond. Het gaat binnenkort naar de
Ministerraad en naar de Raad van State. Daar zit dus tempo in.
Mevrouw Helder (PVV): De Minister zei dat hij dat gevaar nog niet zozeer
ziet en dat schuldeisers hun vorderingen gewoon kunnen indienen. Ik heb
gevraagd of de Minister ook gevaar ziet voor het personeel en of dat bij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 695, nr. 4

15

een doorstartend bedrijf nog in dienst kan blijven. Wordt dat meegenomen in het voorontwerp?
Minister Opstelten: Dat zou kunnen. Je doet die pre-pack namelijk met
name om het faillissement zo goed mogelijk voor te bereiden en een
doorstart mogelijk te maken. Hoe het dan precies loopt, daarover kan ik
nu geen uitspraken doen. Er zijn echter ook mogelijkheden voor een
doorstart, voor continuïteit in welke vorm dan ook, met of zonder
personeel. Een doorstart heeft een zakelijk belang maar ook een werkgelegenheidsbelang. Daarom hebben we dit wetsvoorstel spoedig na de
signalen ter hand genomen.
Hoe staat het met het centraal aandeelhoudersregister? Wat is de stand
van zaken? Het register zal informatie bevatten over aandeelhouders, bv’s
en niet-beursgenoteerde vennootschappen. Het is belangrijk voor de
controle op en het voorkomen van misbruik van rechtspersonen. Op dit
moment worden met de betrokken stakeholders de inrichting en de
implementatie voorbereid door het opstellen van een programma van
eisen. Een zorgvuldig proces is noodzakelijk om het centraal aandeelhoudersregister zo te ontwerpen dat het goed aansluit bij de praktijk. De
Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie (KNB) is een zeer belangrijke
stakeholder en wordt goed bij de ontwikkeling betrokken. De Minister van
EZ zal als penvoerder de wetgeving voorbereiden. Naar verwachting zal
het centraal aandeelhoudersregister eind 2015 operationeel zijn. Dat is
wat ik er in dit stadium over wil zeggen. We zijn er met alle stakeholders
mee bezig en er spelen natuurlijk ook altijd privacyzaken in. Het moet een
goed register zijn, waarin de feiten voor iedereen herkenbaar aanwezig
zijn.
De heer Recourt (PvdA): Ik had nog die wat meer technische vraag,
namelijk hoe je het verstoppen achter een stichting kunt voorkomen bij
een dergelijk register.
Minister Opstelten: Ik verstond de vraag even niet.
De voorzitter: Mijnheer Recourt, wilt u de vraag herhalen?
De heer Recourt (PvdA): Als je een stichting opricht, dan is het stichtingsbestuur niet meer zichtbaar, zo was de vrees. Ik hoop dat de Minister die
vrees kan wegnemen, zodat we nog steeds bij de natuurlijke personen
kunnen komen.
Minister Opstelten: Jazeker, die staan in ieder geval in het handelsregister. Maar we nemen dit punt mee. Zij zijn altijd zichtbaar, althans dat
dacht ik. Ja, het schijnt te kloppen wat ik zeg. Anders moet ik direct
worden gecorrigeerd. Het doel is om de natuurlijke personen in beeld te
krijgen. Precies hierom hebben we een centraal aandeelhoudersregister
nodig.
De heer Recourt vroeg hoe je achter de bestuurder komt. Ik heb dit
allemaal al beantwoord.
De heer Recourt vroeg ook hoe wordt voorkomen dat buitenlandse
rechtspersonen ertussen worden geschoven. Ik zeg het nog even preciezer
dan zonet. Buitenlandse rechtspersonen kunnen gewoon in Nederland
actief zijn. Als ze betrokken zijn bij een faillissement, dan kunnen de
bestuurders en feitelijke beleidsbepalers aansprakelijk worden gesteld.
Bovendien worden bestuurders die een buitenlandse rechtspersoon zijn,
betrokken bij de screening op basis van de Wet controle op rechtspersonen.
Ik kom tot slot bij mevrouw Helder. Ze vroeg om aan de curator de
bevoegdheid te geven tot het opstellen van een proces-verbaal. Dat idee
lijkt aantrekkelijk, maar stuit op meerdere problemen, die ik haar graag wil

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 695, nr. 4

16

voorhouden. De curator zou een heel andere positie krijgen en tot
bijzonder opsporingsambtenaar (boa) moeten worden aangesteld. De
curator moet in zijn basistaak het vertrouwen van iedereen hebben. Dat is
de kern. Het afhandelen van faillissementen zou enorm worden gestremd.
Hij heeft de bevoegdheden tot dwang, onder andere in het kader van de
strafbaarstelling van niet-naleving van de inlichtingenplicht en de
administratieplicht. Die dwang is alleen verenigbaar met de functie van
curator als de curator niet tevens een enge opsporingsbevoegdheid heeft.
Anders krijg je een schending van het verbod op zelfincriminatie. Het idee
van het door de curator laten opstellen van een proces-verbaal lijkt dus
aantrekkelijk, maar zou grote gevolgen hebben voor de kerntaak van de
curator en het evenwicht in het bestaande systeem van afhandeling van
faillissementen. Dat moeten we goed wegen. Ik geef dit mevrouw Helder
nog even in overweging. Het wetsvoorstel is natuurlijk nog niet ingediend;
het komt er allemaal aan. De kern is dat de positie van de curator wordt
versterkt. Hij krijgt een aantal verplichtingen, zoals ik heb aangegeven. Het
moet echter wel passen in de kerntaak van de curator, het goed begeleiden van het faillissement. Anders kom je terecht bij de vraag van een
aantal critici van dit voornemen: is wat u in het voorontwerp, dat nog niet
is ingediend, aan de curator vraagt, niet een publieke taak, die de curator
gaat overnemen? Die balans moeten we wel heel scherp vasthouden.
Mevrouw Helder (PVV): Ik sluit aan bij dat laatste antwoord. Ik heb wel
enigszins begrip voor wat de Minister zegt. Ik ben er nog niet helemaal uit,
maar goed, dat kan nog altijd als het wetsvoorstel wordt behandeld. Maar
als we het zouden beperken tot die gevallen waarin een deugdelijke
administratie ontbreekt, zoals ook in het voorontwerp staat, dan vallen
een aantal bezwaren weg. Dan zou de curator alleen kunnen constateren
dat de boekhouding ontbreekt – hij kan dat zien, want hij is al tot curator
benoemd – en dat in een proces-verbaal kunnen vastleggen, dat dan naar
het Openbaar Ministerie kan.
Minister Opstelten: In een dergelijk geval, zo staat er al in, moet de
curator het melden aan de rechter-commissaris. En dan krijgt het
natuurlijk zijn vervolg. Met andere woorden: als je van de curator een boa
maakt, dan vertelt niemand hem meer iets uit angst om door die curator
te worden gepakt. Dat loop je ook het risico van strijdigheid met artikel 6
van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Op dat
punt loop je vast. De nu voorgestelde lijn is al stevig. Daar worden wat
kritische kanttekeningen bij geplaatst, maar ik wil het wel zo vasthouden.
Het past bij de rol en functie van de curator, maar er moet wel worden
gemeld aan de rechter-commissaris. Voor dat systeem hebben we
gekozen.
De voorzitter: Dank u wel, Minister. Hiermee zijn we aan het einde
gekomen van de eerste termijn van de Minister. Volgens mij hoefden we
geen tweede termijn. Klopt dat? Ik kijk alle collega’s even aan. De heer Van
Oosten wil alleen nog een korte vraag stellen. Gaat uw gang.
De heer Van Oosten (VVD): Ik heb alleen nog een korte vraag. We
hebben nu een toch wat apart AO gehad, over wetten die in consultatie
zijn et cetera. We beseffen allemaal het belang van de aanpak van fraude.
Kunnen we op een geëigend moment – ik laat het aan de Minister om te
bepalen waar het past – op de hoogte worden gehouden van de termijnen
waarmee we nu verder gaan werken? Ik heb er zelf in onvoldoende mate
overzicht over. Ik begrijp dat dat bij mijn buurvrouw ook het geval is.
Minister Opstelten: We hebben halfjaarlijkse voortgangsrapportages. Ik
kan nu per wetsvoorstel aangeven wat de stand van zaken is. Dat kan heel
kort.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 695, nr. 4

17

Allereerst het wetsvoorstel civielrechtelijk bestuursverbod. Het advies van
de Raad van State is net ontvangen. De indiening van het wetsvoorstel bij
de Tweede Kamer volgt naar verwachting eind april 2014.
Het wetsvoorstel herziening strafrechtelijk faillissementsrecht is, zoals ik
net heb gezegd, naar de Raad van State. Afgelopen vrijdag is het door de
Ministerraad geaccordeerd.
Dan het wetsvoorstel tot versterking van de positie van de curator, dat
gaat over de fraudesignalerende taak van de curator. Naar verwachting
kan het voorontwerp medio februari in consultatie. Dat komt er dus aan.
Ik kom op het wetsvoorstel continuïteit ondernemingen I, over de
pre-pack. De internetconsultatie is geëindigd op 22 januari. Het streven is
om het wetsvoorstel in maart aanstaande ter advisering naar de Raad van
State te zenden.
Het wetsvoorstel continuïteit ondernemingen II, over het dwangakkoord
buiten faillissement, is in voorbereiding. In februari 2014 vindt een tweede
bijeenkomst met de stakeholdersgroep plaats, waarbij zal worden
gesproken over een conceptwetstekst met toelichting. Het voorontwerp
kan naar verwachting in maart 2014 in consultatie.
Ik kom op het wetsvoorstel continuïteit ondernemingen III, over maatregelen ten behoeve van de voortzetting van de onderneming na faillissement. Het voorontwerp zal naar verwachting in juni 2014 in consultatie
kunnen worden gegeven.
Het wetsvoorstel inzake de modernisering van de faillissementsprocedure,
ten slotte, is in voorbereiding. De inzet is om het voorontwerp deze zomer
in consultatie te geven.
Hiermee hebt u het hele spoorboekje.
De heer Recourt (PvdA): Mijn complimenten voor het harde werken van
de Minister en vooral van zijn ambtenaren! Het is een indrukwekkend
lijstje.
De voorzitter: Ik zie iedereen aan mijn rechterzijde knikken. Ze hebben
het compliment in ontvangst genomen. Ik kijk ook even naar mijn
collega’s. Ik constateer dat er geen behoefte is aan een tweede termijn. Ik
lees nog wel even de twee toezeggingen voor.
De Minister analyseert de casus van mevrouw Gesthuizen en informeert
de Kamer daarover.
De Minister formuleert zijn prioriteiten met betrekking tot faillissementsfraude en stuurt deze naar de Kamer. Hij gaat daarbij ook in op de
taakstellingen.
Hiermee zijn we aan het einde van dit algemeen overleg gekomen. Ik dank
de mensen op de publieke tribune, evenals de Minister, zijn ambtenaren
en mijn collega’s.
Sluiting 16.35 uur.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 695, nr. 4

18