Algemene Rekenkamer

Lanqe Voorhout 8
Pastbus 20015

Voorzitter van de Tweede Kamer

2500 EA Den Haag
T

der Staten-Generaal
Binnenhof 4
DEN HAAG

DATUM
IETR!FT

F

(070) 342 43 44
(070) 342 41 30
voorichtng@rekenkamer.nI

w www.rekenkamernI

7 november 2013
Input voor rondetafelgesprek modernisering Comptabiliteitswet

Geachte mevrouw Van Miltenburg,
Op 12 juni 2013 heeft de minister van Financiën de Hoofdlijnennotitie
Comptabiliteitswet, met een bijlage over de premie-gefinancierde uitgaven in de
zorgsector, aan de Tweede Kamer gestuurd.’ De commissie voor de Rijksuitgaven
heeft de Algemene Rekenkamer uitgenodigd haar zienswijze op de
Hoofdlijnennotitie en bijlage kenbaar te maken aan de Tweede Kamer, mede ten
behoeve van de deelnemers aan het rondetafelgesprek dat de commissie op
2
11 november a.s. organiseert over de modernisering van de Comptablliteltswet.
Aan deze uitnodiging geven wij graag Invulling met deze brief en bijlagen.
Ten behoeve van de nadere gedachtevorming door uw Kamer brengen wij hierbij
ook enkele thema’s onder uw aandacht die niet expliciet in de Hoofdlijnennotitie
worden benoemd, maar die volgens ons wel bespreking behoeven en mogelijk op
termijn nadere aanpassing van de Comptabiliteitswet nodig maken.
We zijn uiteraard graag bereid om een technische briefing over deze brief en
bijlagen te verzorgen en ook overigens bereid over deze materie met u te
overleggen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012-2013, 33 670, nr. 1
2

Bij brief d.d. 21 juni 2013 van de griffier van de commissie van de R.ijksuitgaven

UW KENMERK

33670-1/2013D26637

ONS KENMERK

13007483 R

II3LAGEN

1 schema en 10 factsheets

t

Het is de bedoeling dat de Comptabiliteitswet integraal wordt herzien. In de
Hoofdlijnennotitie beschrijft de minister van Financiën langs welke lijnen hij de
nieuwe Comptabiliteitswet wil vormgeven. Vooruitlopend op de Integrale herziening
werkt de minister nu aan de zesde wijziging van de Comptabiliteitswet 2001, die
hij dit jaar nog naar de Tweede Kamer wil sturen.
Wij delen de opvatting van de minister van Financiën
aanbiedingsbrief bij de Hoofdlijnennotitie

—

-

verwoord in zijn

dat de zesde wijziging en de

voorgenomen integrale herziening op korte termijn nodig zijn om een aantal
praktijkontwikkelingen (zoals de vorming van de Auditdienst Rijk en de instelling
van kas-verplichtingen-agentschappen) van een wettelijke basis te voorzien, en om
de Corn ptabiliteitswet wetstechnisch bij de tijd te brengen.
Voordat we ingaan op de komende herziening en de daaraan voorafgaande zesde
wijziging van de Comptabiliteitswet, willen we eerst uw aandacht vragen voor een
aantal ontwikkelingen die niet In de Hoofdlijnennotitle worden geadresseerd, maar
die wel relevant zijn voor de toekomstige inrichting van het comptabel bestel als
geheel. Deze ontwikkelingen kunnen namelijk grote gevolgen gaan hebben voor de
informatiepositie van de Staten-Generaal en daarmee voor de uitoefening van het
budgetrecht. Wij denken hierbij onder meer aan de gevolgen van Europees beleid
en regelgeving en aan de ontwikkelingen rondom open data.
Hieronder zetten we onze aandachtspunten kort op een rij. In het schema in
bijlage 1 worden alle aandachtspunten in één overzicht gepresenteerd. Elk
aandachtspunt lichten we verder toe In een factsheet (bijlage 2), waarvan het
nummer correspondeert met de nummering van bijlage 1.

Aandachtspunten voor nadere gedachtevorming
1.

Europese Linie

Om de economische en financiële crisis in de Europese Unie (EU) tegen te gaan, en
vergelijkbare problemen In de toekomst te voorkomen, zijn in Europees verband de
afgelopen jaren maatregelen genomen waarmee de begrotingsdiscipline in EU
lidstaten wordt versterkt. Deze maatregelen kunnen gevolgen hebben voor het
proces van begroten en verantwoorden van zowel het Rijk als de andere EMU
relevante sectoren (decentrale overheden, semipublieke sector). Zo wordt het
Europees Semester uitgebreid met een gemeenschappelijk budgettair tijdpad. Dit
kan consequenties hebben voor de timing van het begrotingsproces. De publicatie
van de nationale begrotingsplannen voor de middellange termijn per 30 april,
Impliceert een mogelijke inperking van de beleidsvrijheid bij het opstellen van de

..,

nationale begrotingen voor het komende jaar, waardoor eerdere betrokkenheid van
het parlement op grond van zijn budgetrecht van belang is.
Verder Is het vanuit het oogpunt van het budgetrecht van belang dat het parlement
inzicht heeft in cle wijze waarop het EMU-saldo en de EMU-schuld worden berekend
en hoe de betrouwbaarheid wordt gewaarborgd, omdat op basis van deze cijfers
wordt besloten of Nederland aan de verplichtingen voor de begrotingsdiscipline en
de middellange termijn doelstelling voldoet. Daarbij komt dat het budgetrecht van
het parlement zich alleen uitstrekt over de uitgaven van de rijksoverheid, terwijl
voor de EMU-cijfers ook de lokale overheden en de budgetsectoren relevant zijn.
Op verzoek van de Eerste Kamer zullen wij binnenkort in een brief een
beschouwIng geven over de implicatles van het Europees Semester, Deze brief zal
ook aan de Tweede Kamer worden aangeboden. Daarmee bouwen we voort op een
voorlichting van de Raad van State van begin 2013, over de gevolgen van het
Europees Semester voor het parlementaire budgetrecht.
3
In factsheet 1 gaan we nader op deze onderwerpen in.
2.

Open data / open spendlng

‘Open data’ vormt een belangrijk onderdeel van een grote wereldwijde ontwikkeling
naar ‘open overheid’. Open data vergroot de transparantie van het
overheidshandelen, stelt burgers beter In staat om mee te denken en kan
economische meerwaarde creëren. Nederland geeft met het recente Actieplan Open
Overheid Invulling aan haar eigen ambities.
4 Financiële transparantie (‘open
spending’) is hierin als een van de actiepunten benoemd. Op dit moment zijn er in
Nederland echter nog weinig open datasets beschikbaar. Om de ambities waar te
kunnen maken zouden wellicht verdergaande stappen moeten worden genomen om
te bevorderen dat informatie over overheidsuitgaven (op het niveau van
transacties) voldoet aan het criterium ‘open, tenzij’.
In factsheet 2 gaan we nader in op de voordelen die ‘open data’ biedt.
3.

Premie-gefinancierde sectoren: zorg en sociale zekerheid en arbeidsmarkt

In een bijlage bij de Hoofdlijnennotitie geeft de minister van Financiën, mede
namens de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, zijn zienswijze op de

Brief van de vice-president van de Raad van State aan de Voorzitter van de Eerste Kamer der Staten
Generaal, 18 januari 2013. Eerste Kamer, vergaderjaar 2012—2013, 33 454, AB.
‘data,overheid.ni/opcnoverheid,

3/

..,

5 Het kabinet ziet geen aanleiding om de positie van de premiemotie Schouten.
gefinancierde zorguitgaven in de Corn ptabiliteitswet te wijzigen.
Gegeven de nauwe samenhang tussen de premies en de begrotingsuitgaven In
zowel de zorgsector als de sector sociale zekerheid en arbeidsmarkt, vinden wij,
vanwege het belang voor de informatiepositie en het budgetrecht van het
parlement, een nadere bezinning op de manier waarop de begroting, controle en
verantwoording ten aanzien van de premiemiddelen is ingericht, toch raadzaam.
Op dit moment heeft de Tweede Kamer (om historische redenen) geen budgetrecht
ten aanzien van zowel de premlestelling In de zorgsector als de sector sociale
zekerheid. In factsheet 3 wordt nader ingegaan op de Informatlepositie van de
parlement ten aanzien van de budgetsectoren.

4.

Boekhoudstelsels en verslaggevingsregels (baten-lastenstelsel of
verp!ichtingen-kasstelsel?)

In Nederland worden binnen de publieke sector verschillende boekhoudstelsels en
verslaggevingsregels gebruikt. Een groot probleem van het hanteren van
verschillende verslaggevingsregels is dat informatie In de jaarverslagen van
verschillende organisaties In de publieke sector onderling niet zijn te vergelijken.
Van belang is dat het verslaggevingsstelsel de gebruiker van de informatie zo goed
mogelijk Inzicht biedt In wat er aan de hand is. Met de Nederlandse grote
diversiteit aan stelsels is dat bijna onmogelijk. In factsheet 4 schetsen we een
aantal knelpunten die voortvloeien uit het hanteren van verschillende stelsels.
Daarnaast gaan we in op een aantal nadelen van het verplichtingen-kasstelsel, dat
op dit moment binnen het Rijk wordt gehanteerd.

5.

Staatsdeelnemingen

De Staat houdt op dit moment In 37 ondernemingen het gehele of een gedeelte van het
aandelenkapitaal, mede om zo bij te kunnen dragen aan de borging van met het bedrijf
gemoeide publieke belangen.
Onlangs heeft de minister van Financiën de Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid
6 Meer dan voorheen benadrukt het kabinet in
2013 aangeboden aan de Tweede Kamer.
deze nota dat de Staat als aandeelhouder erop toe ziet dat het in staatsdeelnemingen
geïnvesteerde maatschappelijke vermogen op verantwoorde wijze wordt beheerd.
We achten het van belang dat bij de behandeling van de nota ook wordt besproken hoe
de minister over de invulling van het aandeelhouderschap verantwoording aflegt en hoe
de controle hierop door uw Kamer vorm kan krijgen. In factsheet 5 gaan we nader in op
de iriformatlepositie van de Tweede Kamer.

Motie van het lid Schouten over de premiegerinancierde zorguitgaven. Tweede Kamer, vergaderjaar 20122013, 33 480 nr. 15.
‘Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 28 165 nr. 165.

4/6

Aandachtspunten bij de zesde wijziging van de Comptabiliteltswet 2001 en
de komende integrale herziening van de Comptablllteitswet
6.

Beleidsin formatie

Met ingang van de begrotingen 2013 is de begrotingssystematiek van ‘Verantwoord
Begroten’ rijksbreed ingevoerd. Deze systematiek vervangt de
begrotingssystematlek van ‘Van Beleidsbeg roting Tot Beleidsvera ntwoording’
(VBTB). Omdat de Tweede Kamer goede informatie over de uitvoering en de
resultaten van het beleid in relatie tot de bestede middelen nodig heeft om haar
budgetrecht te kunnen uitoefenen, is een goede toepassing van ‘Verantwoord
Begroten’ belangrijk. In factsheet 6 noemen we een aantal aandachtspunten die
van belang zijn voor een goede uitwerking
Comptabiliteitswet
7.

-

-

deels ook op te nemen in de

van ‘Verantwoord Begroten’.

Decentralisaties

Op de terreinen maatschappelijke ondersteuning, participatie en jeugd worden de
komende tijd taken en bijbehorende budgetten overgeheveld van de rijksoverheid
(en de provincies) naar de gemeenten, Dit vraagt om een heldere verdeling van
verantwoordelijkheden en bevoegdheden, en om adequate (Informatie-)
arrangementen voor monitoring, controle en verantwoording, zowel op lokaal
niveau als op rijksniveau. In factsheet 7 gaan we hier nader op in.
8.

Semipublieke sector

Veel publiek geld wordt besteed door organisaties op afstand van het Rijk die
wettelijke taken uitvoeren en publieke belangen behartigen. We vinden het dan ook
positief dat bij de herziening van de Comptabillteltswet een apart hoofdstuk zal
worden gewijd aan het toezicht op deze instellingen op afstand. De voornemens
van het kabinet om te komen tot een sector-overstijgend normenkader voor goed
financieel beheer en toezicht bij semipublieke instellingen, kunnen hierin een plek
1 Door goede afspraken over de verantwoording zou ook de
krijgen.
informatlepositie van het parlement en van de stakeholders ten opzichte van de
semipublieke instellingen kunnen worden versterkt. In factsheet 8 lichten we aan
de hand van bevindingen uit recente onderzoeken toe dat op dit terrein nog veel te
verbeteren is.
9.

Samenwerking tussen ministeries

In het kader van het uitvoeringsprogramma Compacte Rijksdienst is een beweging
gaande naar centralisatie van de bedrijfsvoering van de ministeries in shared
serviceorganisaties. Ook Is het niet altijd meer vanzelfsprekend dat de ontwikkeling

‘Miljoenennota 2014. Tweede Kamer, vergaderjaar 2013—2014, 33 750, nr. 1, blz. 134-136.

5/6

en de uitvoering van beleid in handen zijn van één minister. Voorbeeld van dit
laatste is de uitvoering van de toeslagen door cle Belastingdienst. In factsheet 9
gaan we in op de vraagstukken die dit oproept ten aanzien van beheer,
verantwoording en decharge.
10. Risico’s voor de overheidsfinanciën

Het parlement heeft behoefte aan meer zicht op de risico’s die voor de
overheidsfinanciën relevant zijn. De Staatsbalans, dle dit jaar voor het laatst
gepubliceerd is,
8 bood hierin geen duidelijk inzicht. In factsheet 10 staan wij stil bij
de wijze waarop de minister(s) meer grip kunnen krijgen op deze risico’s en welke
informatie daartoe beschikbaar moet zijn voor het parlement.
Afschriften van deze brief met bijlagen sturen wij aan de voorzitter van de vaste
commissie voor de Rijksuitgaven, aan de voorzitter van de Eerste Kamer en aan de
minister van Financiën.
Algemene
/

//

C.C.M. Vendrik,

dr. Ellen M.A. van Schoten RA,

president

secretaris

‘Financieel Jaarverslag van het Rijk 2012, Tweede Kamer, vergaderjaar 20122013, 33 605 nr. 1.

6/6

Taakuitvoe
ring derden,
niet rwt’s

70

70

Budgetsector
Sociale
6
Zekerheid

75

8o

75

Budgetsector
zorgt

85
8o

EU
afdrachten’

90

8

5
0

5

0-

1

Miljoennota 2014 (uitgaven €267 miljard), verminderd met premie-uitgaven
budgetsectoren Zorg en Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt (c. €127 miljard),
2 Begroting Buitenlandse Zaken 2014.
3 Algemene Rekenkamer (2009). Financiële verhoudingen tussen bestuurslagen.

10

10

-

Woningbouw7
corporaties

10.

Garanties’°

Achterborg
stellingen”
g Staatsbalans 2012.
g Jaarverslag Beheer Staatsdeelnemingen 200.
10 Miljoenennota 2014.
ii Stichting Waarborgfonds Zorg (2012) 8,g mln, Waarborgfonds sociale woningbouw (2012)
87,4 mln, Waarborgfonds Eigen Woningen (2012)154,1 mln.

8
Leningen

Risico’s overheidsfinanciën: functie
en reikwijdte staats- overheidsbalans.

1
Deel9
nemingenn Dividend

4 Algemene Rekenkamer (2012), Kaderwet zbo’s. Reikwijdte en implementatie. Bedrag
inclusief premie-uitgaven budgetsectoren Zorg en Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt.
5 Premie-uitgaven Budgettair Kader Zorg 2014 (Begroting V’vVS 2ol4).
6 Premie-uitgaven Budgettair Kader Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt (Begroting SZW 2014).
7 Cijfers uit 2011, Ambtelijke opgave van CFV.

5

15

15

5

20

25

20

25

40

40

35

45

45

30

50

50

30

55

55

35

6o

6o

6

95

90

stand:
mld€
100

—

Premie-gefinaricierde sectoren:
• Samenhang premies en
begrotingsuitgaven
• Uitgavenbeheersing zorg

2.

95

Rijksbegroting’

Europese Unie:
gevolgen EU afspraken voor
begrotingsproces
• volledigheid EU/lidstaat
verklaring

8.
Semipublieke secton
informatiepositie parlement
toereikend?

100

mid €
/jaar

/
/

9.
Samenwerking tussen
ministeries: onduidelijke
verantwoordelijkheden

6.
Beleidsinformatie:
zicht op resultaten

4.
Boekhoudstelsels en verslag
gevingsregels (Baten-lasten of
verplichtingen-kas?)

0-Q
(D

0J

cEl

Bijlage 2 Factsheets

Factsheet 1. Europese Unie
Factsheet 2. Open (spending) data
Factsheet 3. Premie-gefinancierde sectoren: zorg en sociale zekerheid en
arbeidsmarkt
Factsheet 4. Boekhoudstelsels en verslaggevingsregels (Baten-lasten of
Verplichtingen-kas)
Factsheet 5. Beheer, toezicht en controle Staatsdeelnemingen
Factsheet 6. Beleidsinformatie
Factsheet 7. Decentralisaties
Factsheet 8. Semipublieke sector
Factsheet 9. Samenwerking tussen ministeries: ministeriële verantwoordelijkheid
bij overdracht bedrijfsvoering en beleidsuitvoering binnen het Rijk
Factsheet 10. Risico’s voor de overheidsfinanciën

Factsheet 1. Europese Unie
Wat speelt er?
Om de economische en financiële crisis in de Europese Unie (EU) tegen te gaan, en
vergelijkbare problemen in de toekomst te voorkomen, zijn in Europees verband de
afgelopen jaren maatregelen genomen waarmee de begrotingsdiscipline in EU
lidstaten wordt versterkt. Deze maatregelen kunnen gevolgen hebben voor het
proces van begroten en verantwoorden van zowel het Rijk als de andere EMU
relevante sectoren (decentrale overheden, semipublieke sector). Hieronder geven
wij u een aantal aandachtspunten mee. Overigens zullen wij op verzoek van de
Eerste Kamer binnenkort over dit onderwerp een brief opstellen, die wij ook aan
de Tweede Kamer zullen aanbieden. Daarmee bouwen we voort op een voorlichting
van de Raad van State uit 2012, over de gevolgen van het Europees Semester voor
het parlementaire budgetrecht.
Aandachtspunten
Invloed Europees beleid op de begrotingscyclus: In 2010 besloot de
EU tot het instellen van het ‘Europees semester’. Door middel van dit
Europees semester wordt in de eerste zes maanden van elk jaar het
toezicht op de begrotingen en macro-economische situatie in de EU
lidstaten gecoördineerd. In het kader hiervan moeten de EU-landen onder
meer op 30 april een ‘stabiliteitsprogramma’ en een ‘nationaal
hervormingsprogramma’ indienen bij de EU. Mede op basis hiervan doet de
Raad van de EU niet-bindende aanbevelingen aan de EU-lidstaten, die
daarmee bij het opstellen van hun nationale begrotingen rekening kunnen
houden. Met de inwerkingtreding in 2013 van aanvullende maatregelen uit
het zogenaamde ‘twopack’, wordt het Europees Semester uitgebreid met
een gemeenschappelijk budgettair tijdpad. Voor de nationale begrotingen
van de EU-landen betekent dit dat ze op 30 april behalve hun
‘stabiliteitsprogramma’ ook hun ‘nationale begrotingsplannen voor de
middellange termijn’ moeten indienen en openbaar maken. Verder moeten
ze uiterlijk 15 oktober hun conceptbegroting voor het komende jaar
indienen bij de EU en moeten ze hun begroting voor het volgende jaar
uiterlijk 31 december definitief hebben vastgesteld of daarover een besluit
hebben genomen. Deze uitbreiding van het Europees semester kan
consequenties hebben voor de timing van het begrotingsproces. De
publicatie van de nationale begrotingsplannen voor de middellange termijn
per 30 april, impliceert een mogelijke inperking van de beleidsvrijheid bij
het opstellen van de nationale begrotingen voor het komende jaar,
waardoor eerdere betrokkenheid van het parlement op grond van zijn
budgetrecht van belang is. Hierbij is het van belang of er sprake is van een
buitensporig tekort of niet. Lidstaten zonder buitensporig tekort kunnen bij

•./
de rapportages op 30 april volstaan met het formuleren van algemene
beleidsvoornemens, terwijl lidstaten met een buitensporig tekort,
waaronder sinds 2009 Nederland, specifiek moeten aangeven met welke
maatregelen ze dit tekort gaan verhelpen. Hiermee verschuift de
besluitvorming over de begroting van het volgende jaar in belangrijke
mate naar voren, van het najaar naar het voorjaar.
•

Informatie over (de totstandkoming van) het EMU-saldo en de EMU

schuld: Omdat op basis van het EMU-saldo en de EMU-schuld wordt
besloten of Nederland aan de verplichtingen voor de begrotingsdiscipline
en de middellange termijn doelstelling voldoet, is het van belang dat het
parlement inzicht heeft in de wijze waarop beide cijfers worden berekend.
Omdat het budgetrecht van het parlement zich alleen uitstrekt tot de
inkomsten en uitgaven van de rijksoverheid, heeft het parlement weinig
zicht en grip op de uitgaven en ontvangsten in de overige voor de EMU
cijfers relevante sectoren: de lokale overheden en de budgetsectoren zorg
en sociale zekerheid en arbeidsmarkt.
Daarnaast is het van belang om te weten hoe de betrouwbaarheid van de
data die aan de berekening ten grondslag ligt is gewaarborgd. Een
geharmoniseerde methodologie, heldere definities en een eenduidig
boekhoudstelsel en verslaggevingsregels vormen randvoorwaarden voor
onderling vergelijkbare en betrouwbare gegevens op zowel nationaal als
Europees niveau.
Het Europees Statistische Systeem (ESS) en het Europees Stelsel van
Nationale Rekeningen (ESR) bevatten de hiervoor in Europees verband
afgesproken regels. Sommige definities in het ESR laten echter ruimte voor
interpretatie. Zo is de reikwijdte van de definitie ‘overheid’ onduidelijk. Het
is bijvoorbeeld niet eenduidig omschreven of een haven hieronder valt.
In Nederland kennen we diverse overheidssectoren: de centrale overheid,
de lokale en regionale overheden (gemeenten en provincies) en de sociale
fondsen, die volgens de Europese regelgeving de ‘sector overheid’ vormen.
De verslaggevingsregels voor deze drie sectoren zijn in Nederland
verschillend en wijken af van het ESR (zie ook factsheet 4.
Boekhoudstelsels en verslaggevingsregels). Daardoor is het niet eenvoudig
om onderling vergelijkbare informatie te verkrijgen. Ook het geven van
meer zekerheid over de betrouwbaarheid bij de geconsolideerde
informatie, is nog niet mogelijk. Verder ontbreekt het bij de cijfers in de
zorgsector al enkele jaren aan een goede jaarlijkse afsluiting. Ten slotte is
ook niet alle informatie die de lagere overheden voor de berekening van de
EMU-cijfers moeten aanleveren gecontroleerd door een externe
accountant; dit in tegenstelling tot de financiële informatie in de
jaarrekeningen van de lokale en regionale overheden.

2/4

..,
Harmoniseren en aanscherpen verantwoordingsprocessen: In de

Europese regelgeving voor de versterking van de coördinatie en het
toezicht op de begrotingen en het macro-economisch beleid van de EU
lidstaten is weinig aandacht voor de verantwoording over de begroting.
Een goede verantwoording over de realisatiecijfers voor het berekenen van
de definitieve EMU-saldi en de criteria voor de macro-economische
onevenwichtigheidsprocedure, is onontbeerlijk, niet alleen om te kunnen
beoordelen of een lidstaat onder de drempelwaarden blijft, maar ook om
inzicht te verkrijgen in de inspanningen die landen zich getroosten. Hier is
sprake van een lacune in de Europese regelgeving.
Uniforme verslaggevingsregels voor de lidstaten: De internationale

vergelijkbaarheid en betrouwbaarheid van de statistische gegevens is niet
automatisch gegarandeerd. Deze zijn echter essentieel om een
betrouwbaar beeld te kunnen geven van de houdbaarheid van de
overheidsfinanciën in de EU-lidstaten. De publieke verantwoording over de
overheidsrekeningen vergt daarom een meer uniforme aanpak op het
niveau van de lidstaten, zodat de informatie onderling vergelijkbaar is. Op
dit moment is er spraken van een grote variatie in zowel boekhoudstelsels
en verslaggevingsregels, als in het moment waarop de verantwoording
over de begroting gereed is, en voorzien is van een oordeel door de
nationale rekenkamer.
Om de kwaliteit, de transparantie en vergelijkbaarheid en de
betrouwbaarheid van de statistische data die gebruikt worden voor het
monitoren van de financiële situatie in de Europese lidstaten en de
financiële rapportages in het kader van de buitensporig-tekort-procedure
te verbeteren, is de Europese Commissie van mening dat uniforme
verslaggevingsregels voor de publieke sector in de Europese Unie hieraan
kunnen bijdragen. De Europese Commissie is daarom voornemens om op
termijn een Europese variant van de International Public Sector Accounting
Standards (IPSAS), de European Public Sector Accounting Standards
(EPSAS), in te voeren. Deze verslaggevingsregels gaan dan gelden voor
alle organisaties in de publieke sector die relevant zijn voor de EMU-cijfers.
Hierdoor wordt het mogelijk om betrekkelijk eenvoudig te komen tot
vergelijkbare geconsolideerde informatie op nationaal niveau. Door het
hanteren van een uniform verslaggevingsstelsel in alle EU-lidstaten worden
de cijfers van de lidstaten ook onderling beter vergelijkbaar. Voor
Nederland betekent dit voor de centrale overheid dat het huidige
verplichtingen-kasstelsel dus zal moeten worden vervangen door een state
of the art baten-lastenstelsel.
•

Reikwijdte EU-Iidstaatverklarïng: Met de EU-lidstaatverklaring wil

Nederland een bijdrage leveren aan een beter beheer, een betere controle

3/4

en een betere verantwoording van de EU-gelden die Nederland in gedeeld
beheer met de Europese Commissie besteedt. De minister van Financiën
geeft de lidstaatverklaring, die gericht is aan de Europese Commissie en
aan het Nederlandse parlement, namens het kabinet af. De Algemene
Rekenkamer geeft voor het parlement een oordeel over de Nederlandse
EU-lidstaatverklaring. De lidstaatverklaring heeft op dit moment alleen
betrekking op de besteding van de EU-gelden in Nederland. De afdrachten
van Nederland aan de EU maken geen onderdeel uit van de
lidstaatverklaring. Om tot een integrale EU-verantwoording op
lidstaatniveau te komen, zouden ook de afdrachten onderdeel moeten
uitmaken van de lidstaatverklaring. Daarmee krijgt de Europese Commissie
(en het Europees parlement) niet alleen zekerheid over de besteding van
de EU-gelden in de lidstaten, maar ook over de EU-ontvangsten van de
lidstaten. Dit geldt uiteraard ook voor het Nederlandse parlement.
Publicaties van de Algemene Rekenkamer:
•

Rapport bij de Nationale verklaring 2013 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2012—
2013, 33 523, nrs. 7, 8)

•

EU-trendrapport 2013 Tweede Kamer, vergaderjaar 2012—2013, 33 523, nr. 2

•

Financiële risico’s voor Nederland bij internationale garanties, Bijlage bij
Tweede Kamer vergaderjaar 2013-2014, 31 371, nr. 376

Dossiers:
•

EU governance bij bestrijding economische en financiële crisis
(http://www.rekenkamer.nl/Publicaties/Dossiei-s/E/EU governance bil bestrild
ing economische en financiële crisis)

•

Webdossier Europese Unie
http ://www.rekenkamer.nl/Publicaties/Dossiers/E/Eurorjese Unie

Factsheet 2. Open (spending) data

Wat speelt er?

Wereldwijd is er momenteel een grote ‘open overheid’-ontwikkeling. Open data is
een belangrijk onderdeel van deze ontwikkeling. Open data vergroot de
transparantie van het overheidshandelen, stelt burgers beter in staat om mee te
denken en kan economische meerwaarde’ creëren.
De technologische ontwikkelingen maken het mogelijk om ontwikkelingen meer
continu (‘real time’) te volgen. Als informatie eerder beschikbaar is, kan ook
eerder worden bijgestuurd. Dit is in het belang van zowel ministers, parlementen,
veldpartijen als burgers.
Belangrijke initiatieven op dit vlak zijn de oprichting van de Open Government
2 (2011) door de VS en het VK en het Open Data Charter
Partnership
3 van de G8
(2013). Nederland geeft met het recente Actieplan Open Overheid
4 invulling aan
haar eigen ambities. Kort samengevat komt dit neer op het principe dat informatie
van de overheid open moet zijn, tenzij er privacy- of veiligheidsissues zijn.
In het Actieplan Open Overheid is financiële transparantie als een van de
actiepunten benoemd. Dit principe van ‘open spending’

—

zeker in combinatie met

de huidige technologische mogelijkheden en de ambitie van het kabinet om over te
gaan tot een vooral digitale begroting

—

kan bijdragen aan meer helderheid van

5 Ook opent het betere mogelijkheden voor
zowel begroting als verantwoording.
burgers om als ‘armchair auditor’ kritisch mee te kijken naar de besteding van
belasting- en premiegeld.
Aandachtspunten
•

Beschikbaarheid van open (spending) data: een inventarisatie
6 van de
Open Knowledge Foundation laat zien dat Nederland op dit moment niet goed

De Europese Commissie becijfert dit op zon 70 miljard evro.
2

www.opengovpartnership.org.

data.overheid.nl/openoverheid.
Vooral in de VS is de overheid hier vergevorderd. Zie bijvoorbeeld: budget.brettmandel.com.
census.okfn.org.

..,
scoort op het beschikbaar hebben van open spending data (de informatie is er
simpelweg niet). Ook valt op dat het huidige aanbod van open data (via
data.overheid.nl) zich beperkt tot vooral geo-data en dat er op het gebied van
sociale zekerheid en zorg amper open datasets beschikbaar zijn.
7
•

Meer ‘real time’ inzicht: de technologische ontwikkelingen maken het

mogelijk om ontwikkelingen meer continu te volgen.
8 Als informatie eerder
beschikbaar is, kan ook eerder worden bijgestuurd. Juist in situaties waarin de
rijksoverheid terugtreedt en de uitvoering meer overlaat aan andere overheden
of semipublieke organisaties, zoals in de zorg, in het onderwijs en bij de
decentralisaties in het sociale domein, biedt open data en het meer continu
beschikbaar hebben van deze data veel kansen.
9 Dit creëert voor alle
betrokken partijen

—

ministers, Tweede Kamer, burgers en veldpartijen

—

een

gelijk speelveld. Vanuit haar rol als verantwoordelijke voor het ‘systeem’ zou
de rijksoverheid hier maximaal op moeten inzetten.
•

Niveau van uitgavendata: voor betekenisvolle informatie over

overheidsuitgaven moet deze informatie op het niveau van transacties
beschikbaar zijn. Op dit moment biedt het kabinet alleen inzicht in de begrote
uitgaven op beleidsartikelniveau. In het actieplan kondigt het kabinet aan dat
het gaat “onderzoeken (of en) hoe budgetten en uitgaven van de overheid
beter en actiever beschikbaar kunnen worden gemaakt”. Naar onze mening is
dit een te beperkte ambitie: in wetgeving (CW) moet worden vastgelegd dat
informatie over overheidsuitgaven (op het niveau van transacties) voldoet aan
het criterium ‘open, tenzij’.’°
•

Samenhang met beleidsinformatie en -evaluatie: meer gedetailleerde

informatie over uitgaven krijgt pas betekenis als het wordt gecombineerd met
informatie over prestaties en effecten (‘linked data’).
11 Hiervoor is het van
belang dat informatieverschaffers en -verzamelaars, zoals gemeenten en het
CBS zoveel als mogelijk hun data open maken en werken aan uniformering van
hun definities.

Inventarisatie van de Open State Foundation jopenstate.eu/2013/08/open-data-netherlands-Iess-than-we-thought).
0e Engelse overheid biedt bijvoorbeeld momenteel elke maand een overzicht van de uitgaven (http://data.gov.uk/dataset/national-archives
8
coins-spending-data); de Amerikaanse overheid biedt via www.recovery.gov inzicht in besteding van publiek geld tot op zipcode-niveau.
‘Zie ook fact sheets 3,7,8 en 10
Zie ook fact sheet 6 over beleidsinformatie.
“Idem.

2/3

•

Beleid van het kabinet: waar andere landen kiezen voor dwingende

3/3

regelgeving met betrekking tot open data, ziet de minister van BZK voor
zichzelf een rol als ‘aanjager’. Voor het actieplan wordt door het kabinet
nauwelijks geld vrijgemaakt en lijkt er geen samenhangende overall-aanpak te
zijn. Ter vergelijking: in het Verenigd Koninkrijk wordt
investeringen in open data

—

—

naast reguliere

het onafhankelijke Open Data Institute

(www.theodi.org) door de rijksoverheid voor tien miljoen Engelse pond
medegefinancierd om het hergebruik van open data te stimuleren.
Relevante websites:
-

-

www.opengovpartnership.org
https : //www. g ov. u k/g ov em m ent/p u b Ii cati o n s/g 8-open-data-charter-and
tech n ica 1- annex
data. overheid. nl/open overheid
budget. brettmandel.com
census.okfn.org
open state. eu/2 013/08/open data n eth en and s- 1 ess-th a n -we-th o u g ht
-

-

http ://data.gov.uk/dataset/national-archives-coins-spending-data
www.recovery.gov
www.theodi.org

-

Factsheet 3. Premie-gefinancierde sectoren: zorg en sociale zekerheid en
arbeidsmarkt
Wat speelt er?
Historie en positie premiesectoren

In haar budgettaire beleid hanteert de rijksoverheid een onderscheid tussen drie
uitgavenkaders: de rijksbegroting in enge zin, het Budgettair Kader Zorg (BKZ) en
de budgetsector Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt (SZA-kader). Voor elk
uitgavenkader afzonderlijk worden de jaarlijkse, maximale uitgaven vastgelegd.
De budgetsectoren Zorg en Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt worden niet primair
gefinancierd via de rijksbegroting, maar via premiemiddelen in beheer van sociale
fondsen’. In 2012 kwam van het totaal van 64 miljard euro aan publiek
gefinancierde zorguitgaven een bedrag van 6,6 miljard euro uit de rijksbegroting;
bij de sociale zekerheidsuitgaven ging het om een bedrag van 20,6 miljard euro uit
de rijksbegroting op een totaal van 73 miljard euro. De uitgaven in het BKZ en het
SZA-kader belopen meer dan de helft van de totale collectieve uitgaven.
De Tweede Kamer heeft geen budgetrecht over de budgetsectoren. De premies die
worden geheven in het kader van de zorg en de sociale zekerheid zijn
bestemmingsheffingen, dat wil zeggen dat al bij inning vastligt waaraan de
middelen moeten worden uitgegeven. Het zijn geen begrotingsmiddelen en
besluitvorming en verantwoording vinden dus niet plaats via de rijksbegroting en

—

jaarrekening. Er is ook geen formeel moment van decharge door het parlement.
Het eigen en aparte karakter van de premiesectoren, als sectoren die los staan van
de rijksbegroting, is deels historisch verklaarbaar. In de naoorlogse
verzorgingsstaat speelden de sociale partners een grote rol in de uitvoering en
koos de overheid een rol op afstand. Zij zorgde voor de regelgeving terwijl de
uitvoering veelal in handen was van partijen in de sector, zoals de
bedrijfsverenigingen, de Sociale Verzekeringsraad en de Ziekenfondsraad.
In de jaren negentig zijn het zorg- en sociale zekerheidsstelsel ingrijpend herzien,
2
omdat de aanspraken op deze verzekeringen, zoals de WAO, uit de hand liepen.
Bij de sociale zekerheid had de sectorgewijze uitvoering via de
bedrijfsverenigingen eraan bijgedragen dat kosten op het collectief werden
afgewenteld. Het stelsel werd via stringentere voorwaarden minder toegankelijk

Het gaat onder andere om het Algemeen Fonds Bijzondere Ziektekosten het Zorgverzekeringsfonds en een
groot aantal door het uwv en SVB beheerde fondsen zoals het Algemeen Werkloosheidsfonds.
2

Onder andere naar aanleiding van rapporten van de Algemene Rekenkamer (Toezicht door de Sociale

Verzekeringsraad, Tweede Kamer, 1991-1992, 22 555, nrs. 1 en 2) en de commissie Buurmeijer (Parlementaire
enquête uitvoeringsorganen sociale verzekeringen, Tweede Kamer 1992-1993, 22 730).

..,
gemaakt, de bedrijfsverenigingen werden afgeschaft en omgevormd tot

2/4

uiteindelijk de uitvoeringsorganisatie UWV, een zbo/rwt waarop de minister van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid toezicht houdt. Ook in de zorgsector werden
bestaande uitvoeringsorganen zoals de Ziekenfondsraad, waarin sociale partners
en belangengroepen een belangrijke rol speelden, opgeheven en werd het toezicht
dichter bij de minister

—

i.c. de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

-

geplaatst.
Beperkingen in con trole en verantwoording budgetsectoren

De parlementaire enquête uit 1992 markeerde een omslag in het denken, waarna
het maatschappelijk middenveld een minder prominente rol kreeg toebedeeld.
Hoewel ook delen van het stelsel zijn geprivatiseerd en vooral in de zorgsector
marktwerking is geïntroduceerd, is het Rijk zijn eigen verantwoordelijkheid in de
loop der jaren steeds sterker gaan invullen. De overheid gaat over de invulling van
het basispakket, over de toelating van (zorg)instellingen, over de voorwaarden
waaronder zorg wordt verleend, over de hoogte van de sociale uitkeringen en over
de voorwaarden waaronder uitkeringen worden verstrekt. De premies voor de
volksverzekeringen en de werknemersverzekeringen worden sinds 1996 geïnd door
de Belastingdienst.
De premiegelden die in deze sectoren omgaan behoren tot de publieke middelen.
Niettemin worden deze uitgaven vooralsnog aan een minder streng regime van
controle en verantwoording onderworpen dan begrotingsmiddelen. In samenhang
hiermee en in samenhang met het ontbreken van budgetrecht, heeft de Tweede
Kamer op dit gebied, als overblijfsel van een historisch gegroeid model, een
minder sterke informatiepositie. Dit belemmert zowel de autorisatiefunctie
(machtiging tot het doen van uitgaven, aangaan verplichtingen en generen van
ontvangsten) als de allocatiefunctie (verdelen van uitgaven over verschillende
functies) van het parlement. Ook is er bij de premie-uitgaven geen formeel
moment van decharge door het parlement.
Zo is het BKZ dat jaarlijks bij de Miljoenennota wordt gepresenteerd niet te
vergelijken met een begroting; het heeft niet de status van een begrotingswet en
wordt ook niet door het parlement geautoriseerd. Een bedrag van meer dan 70
miljard euro wordt in verschillende compartimenten onderverdeeld, maar er zijn
geen begrotingsartikelen waarin activiteiten en in te zetten instrumenten worden
toegelicht. De bestedingsvrijheid die resteert voor de instellingen die de budgetten
beheren, is groot. Mutaties en bijstellingen op voorgaande budgetten en de
aansluiting op de reguliere begroting resulteren in een zoekpiaatje voor het

3 De laatste jaren vond bijna stelselmatig een overschrijding van het
parlement.
BKZ plaats; de zorguitgaven groeien sneller dan het BBP.

Aandachtspunten

De minister van Financiën rechtvaardigt in een bijlage bij de Hoofdlijnennotitie de
uitzondering die wordt gemaakt voor de premiesectoren voor de
Comptabiliteitswet, in het bijzonder de zorguitgaven, met een beroep op de grote
rol van private zorgverzekeraars en zorginstellingen. Ons inziens wordt hiermee
onvoldoende recht gedaan aan het uitgangspunt dat over publieke middelen
publiek moet worden verantwoord. Ook is het de vraag of de huidige praktijk
bijdraagt aan gedisciplineerde controle en verantwoording binnen de zorgsector.
Binnen de sector Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt speelt in veel mindere mate
het vraagstuk van problematische beheersing en uitgavenoverschrijding. De gelden
worden besteed via enkele grote instanties als het UWV en de SVB die relatief
dicht op het ministerie functioneren
ziekenhuizen

-

-

in tegenstelling tot bijvoorbeeld de

en de bestedingsvrijheid en het aantal uitgavenposten is veel

beperkter.
De controle op gepast gebruik van zorg, een vereiste uit de wet, staat nog in de
kinderschoenen. De prikkel voor instellingen en zorgverzekeraars om declaraties
van zorgkosten te controleren is gering.
4 De Nederlandse Zorgautoriteit kan, als
sluitstuk van de controleketen, nog onvoldoende leunen op controles van de
zorgverzekeraars en accountants bij de instellingen.
5 Hierdoor bestaat er een risico
op ondoelmatige en onrechtmatig gedeclareerde zorg binnen het stelsel.
5
Wat opvalt is dat de raming van de belastingontvangsten inmiddels, mede op
aandringen van het parlement, jaarlijks uitgebreid wordt toegelicht in het
belastingplan, maar dat een inhoudelijke onderbouwing van de raming van de
premie-ontvangsten, een bedrag van in totaal meer dan 100 miljard euro,
ontbreekt. Hoewel de precieze techniek van de vaststelling van de hoogte van de
premies in de zorgsector en de SZA-sector verschilt, vindt deze vaststelling
doorgaans plaats via een ministeriële regeling. Dit betekent een geringe
betrokkenheid van het parlement omdat er bij een dergelijke regeling geen sprake
is van een formeel wetsvoorstel waarop toestemming wordt verleend. Natuurlijk
kan het parlement altijd zelf besluiten de premiehoogte ter discussie te stellen, feit

Zie ook ons rapport Uitgavenbeheersing in de zorg (2011) en ons recent gepubliceerde rapport Transparantie
ziekenhuisuitga ven.
Zie ook ons recent gepubliceerde rapport Transparantie ziekenhuisuitgaven.
Overigens heeft de Algemene Rekenkamer op dit moment slechts beperkt bevoegdheden om onderzoek uit te
voeren bij zorgverzekeraars en geen bevoegdheden tot het doen van onderzoek bij zorgaanbieders. De
Zorgverzekeringswet (artikel 121) bepaalt dat de Algemene Rekenkamer de opbrengst en besteding van de
premies van zorgverzekeraars niet mag onderzoeken.
6

Zie ook ons recent gepubliceerde rapport Transparantie ziekenhuisuitgaven.

3/4

..,
blijft dat een formele procedure van expliciete parlementaire sanctionering
ontbreekt.
Mede door het impliciete karakter van de besluitvorming over de hoogte van de
premies, vindt er geen integrale afweging plaats tussen de heffing van premies en
de heffing van belastingen. Een integrale afweging is wel gewenst aangezien het in
beide gevallen gaat om door de overheid opgelegde heffingen. Daar komt bij dat
aan het principe van kostendekkende premievaststelling in de praktijk niet altijd
7 de fondsen worden substantieel aangevuld met
meer wordt vastgehouden;
8 Deze samenloop van premie- en
bijdragen vanuit de rijksbegroting.
belastingmiddelen komt in het parlementaire besluitvormingsproces nu niet tot
uitdrukking. Een gelijkwaardiger behandeling van de premiegelden door het
parlement ligt ook in de rede omdat deze gelden net als de belastingmiddelen
conform de geldende EMU-regels zonder voorbehoud tot de collectieve uitgaven
worden gerekend.

Publicaties van de Alemene Rekenkamer
•

Transparan Lie ziekenhuisuitgaven. Uitgavenbeheersing in de zorg deel 2.
(Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, Bijlage bij Kamerstuk 33 060 nr. 6)

•

Brief d.d. 22 oktober 2013 met aandachtspunten bij de begroting 2014 van de
minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (Tweede Kamer, vergaderjaar
2013—2014, 33 750 XVI nr. 11)

•

Uitgavenbeheersing in de zorg (Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012,
33 060 nr. 1)

Met uitzondering van het Zorgverzekeringsfonds waarbij kostendekkendheid van de premieheffing als beginsel
in de wet is vastgelegd.
8

Zo heeft het Algemeen Fonds Bijzondere Ziektekosten (AFBZ) in 2014 een tekort van 20,5 miljard euro. Dit is

de som van de rijksbijdragen die in de afgelopen jaren tot en met 2014 in het AFBZ zijn gestort omdat is
gekozen voor een stabiele en (structureel) niet-lastendekkende premie voor de AWBZ. Deze rijksbijdragen zijn
boekhoudkundig verwerkt als een lening van het Rijk aan het AFBZ.
Zie ook de brief van de Algemene Rekenkamer d.d. 22 oktober 2013 met aandachtspunten bij de begroting
2014 van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (Tweede Kamer, vergaderjaar 2013—2014, 33 750
XVI, nr. 11).

4/4

Factsheet 4. Boekhoudstelsels en verslaggevingsregels (Baten-lasten of
Verplichtingen-kas)

Wat speelt er?

In Nederland worden binnen de publieke sector verschillende boekhoudstelsels en
verslaggevingsregels gebruikt. Ook binnen de Rijksoverheid zélf worden
verschillende stelsels gehanteerd. De ministeries gebruiken het verplichtingen
kasstelsel, terwijl de agentschappen het baten-lastenstelsel hanteren. Met de
voorgenomen zesde wijziging van de Comptabiliteitswet wordt het daarnaast

mogelijk gemaakt voor agentschappen om het verplichtingen-kasstelsel te (gaan)
hanteren, maar dan met de mogelijkheid om een kasreserve aan te houden. Dit
leidt alleen op rijksniveau al tot drie stelsels. De lokale overheden (provincies en
gemeenten) en de andere organisaties in de (semi)publieke sector, waaronder de
sociale fondsen, gebruiken als boekhoudstelsel het baten-lastenstelsel. De
verslaggevingsregels voor deze organisaties verschillen echter van elkaar. Zo
gebruiken de lokale overheden regels die zijn opgenomen in het ‘Besluit Begroten
en Verantwoorden’ en gebruiken de sub-sectoren (onderwijs, zorg, BZK, justitie,
etc.) weer eigen regels. Dit in tegenstelling tot de private sector waarvoor de Raad
voor de Jaarverslaggeving richtlijnen heeft opgesteld voor de inrichting van de
jaarverslaggeving die een nadere uitwerking vormen van de
verslaggevingsbepalingen uit het Burgerlijk Wetboek.
Het gebruik van verschillende boekhoudstelsels én verslaggevingsregels gaat
steeds vaker knellen. Een groot probleem van het hanteren van verschillende
verslaggevingsregels is bijvoorbeeld, dat jaarverslagen onderling niet zijn te
vergelijken. Van belang is dat het boekhoudstelsel én de verslaggevingsregels de
gebruiker van de informatie zo goed mogelijk inzicht bieden in wat er aan de hand
is. Met een grote diversiteit aan stelsels en regels is dat bijna onmogelijk.
Aandachtspunten
•

Vergelijkbaarheid van voor de berekening van de EMU-cijfers

benodigde data: Zoals gesteld zijn de verslaggevingsregels voor de drie
voor de EMU-cijfers relevante sectoren (de centrale overheid, de lokale
overheid en de budgetsectoren zorg en sociale zekerheid) verschillend en
worden zelfs binnen de rijksdienst verschillende stelsels gehanteerd. De
gehanteerde stelsels wijken ook af van het Europese Stelsel van
Rekeningen. Dat betekent dat de informatie onderling niet vergelijkbaar is
en dat het veel moeite kost om op basis van de verschillende data van de
aanleverende organisaties de EMU-cijfers te berekenen. Zie ook factsheet
1.: Europese Unie.

..,
Verbetering kwaliteit statistische data EU-Iidstaten: Om de kwaliteit,

de transparantie en vergelijkbaarheid en de betrouwbaarheid van de
statistische data die gebruikt worden voor het monitoren van de financiële
situatie in de Europese lidstaten en de financiële rapportages in het kader
van de buitensporig-tekort-procedure te verbeteren, wil de Europese
Commissie uniforme verslaggevingsregels voor de publieke sector invoeren
(European Public Sector Accounting Standards

—

EPSAS). Voor Nederland

betekent dit voor de centrale overheid dat het huidige verplichtingen
kasstelsel zal moeten worden vervangen door een state of the art baten
lastenstelsel.
•

Verplichtingen-kasstelsel kent veel beperkingen:

Het huidige verplichtingen-kasstelsel dat bij de rijksoverheid wordt
gehanteerd kent veel beperkingen. Zo verhouden
(investerings)beslissingen met meerjarige financiële gevolgen zich moeilijk
tot het jaarlijkse budgetrecht. Daarnaast ontbreekt het in een
verplichtingen-kasstelsel, vanwege het ontbreken van een balans, aan
informatie over bijvoorbeeld de ontwikkeling van de waarde van vaste
activa (vastgoed, defensiematerieel, infrastructuur etc.). Ook informatie
over toekomstige verplichtingen en financiële risico’s ontbreken in een
verplichtingen-kasstelsel. Een hiermee samenhangend probleem is dat er
binnen het verplichtingen-kasstelsel geen informatie beschikbaar is over
kosten en ook geen rekening kan worden gehouden met
kostenontwikkelingen. Daardoor bestaat er geen inzicht in de kosten van
onderhoud, vervangingsinvesteringen en dergelijke en kan hierop ook niet
geanticipeerd worden (reserveren). Uit ons onderzoek naar de visie op de
krijgsmacht van de toekomst, zoals vervat in de Nota ‘In het belang van
Nederland’, bleek dat informatie over de kostenontwikkeling van
wapensystemen onontbeerlijk is voor zowel een goede beheersing van de
defensie-uitgaven, als voor een goede informatievoorziening aan de
Tweede Kamer. Om inzicht te krijgen in de (life cycle) kosten van
wapensystemen is een administratie nodig die dit ondersteunt, dat wil
zeggen een administratie die het mogelijk maakt om kosten te
administreren, een baten-lastenadministratie. De huidige administratie,
gebaseerd op het kasstelsel, biedt alleen de mogelijkheid om verrichte
uitgaven te administreren.
Alle relevante kostencalculaties zoals bijvoorbeeld die voor de life cycle
kosten van wapensystemen, maar ook die voor het maken van een
business case voor een shared service center, worden nu extra-comptabel
opgesteld, met alle daaraan verbonden risico’s. Ze maken geen onderdeel
uit van de reguliere begrotings- en verantwoordingscyclus. Eenzelfde
problematiek bestaat bij infrastructuur en gebouwen.

2/3

Een bijkomend gevolg van het gebrek aan kosteninformatie is dat er
feitelijk geen inzicht bestaat in de Vrij besteedbare kasruimte. Op korte
termijn kan wel worden gekeken naar de meerjarige verplichtingen, maar
een integraal beeld van het beslag op de liquiditeit van alle toekomstige
exploitatielasten en noodzakelijke vervangingsinvesteringen bestaat niet.

Publicaties van Aloemene Rekenkamer:
•

Validering nota ‘In het belang van Nederland’ Tweede Kamer, vergaderjaar
2013-2014, nr. 2 Bijlage

3/3

Factsheet 5. Beheer, toezicht en controle Staatsdeelnemingen

Wat speelt er?
Het financieel belang van de 37 staatsdeelnemingen in Nederlandse
ondernemingen is groot (volgens de Staatsbalans 2012 € 82,2 miljard). Ook het
maatschappelijk belang en de financiële impact van de dividendinkomsten van de
deelnemingen op de rijksbegroting (circa € 1,3 miljard over 2011’) is aanzienlijk.
De Algemene Rekenkamer acht het van belang dat de Tweede Kamer volledig
inzicht heeft in de wijze waarop de Staat zijn aandeelhouderschap invult.
De Algemene Rekenkamer vindt dat voor de Tweede Kamer duidelijk moet zijn
welke verantwoordelijkheid ministers dragen ten aanzien van de
staatdeelnemingen en de Tweede Kamer moet geïnformeerd zijn over de wijze
waarop ministers in de praktijk staatdeelnemingen beheren. Ministers moeten
investeringen van deelnemingen consistent toetsen en de Tweede Kamer waar
nodig informeren.
Zeer recent heeft de minister van Financiën uw kamer de Nota Deelnemingenbeleid
Rijksoverheid 2013 aangeboden.
2 Het kabinet blijft op het standpunt staan dat
wet- en regelgeving de eerst aangewezen instrumenten zijn om publieke belangen
te borgen, maar dat aandeelhouderschap door de Staat hierbij als aanvullend
instrument van toegevoegde waarde kan zijn. Het kabinet heeft aangekondigd de
invulling van de aandeelhoudersrol door de Staat op een aantal aspecten te willen
versterken, bijvoorbeeld voor wat betreft zijn informatiepositie bij grote
investeringsbeslissingen van deelnemingen. Meer dan voorheen benadrukt het
kabinet dat de Staat als aandeelhouder er op toe ziet dat het in
staatsdeelnemingen geïnvesteerde maatschappelijke vermogen op verantwoorde
wijze wordt beheerd.
Aandachtspunten
In onze reactie op de begroting 2014 van de minister van Financiën hebben wij de
Tweede Kamer de aanbeveling gedaan om, bij de behandeling van de nota
Deelnemingenbeleid, duidelijke afspraken te maken met de minister van Financiën
over het beheer, toezicht en controle en de verantwoording daarover aan het
parlement. Dit is in het belang van de informatiepositie van de Tweede Kamer. De
Algemene Rekenkamer acht het van belang dat de Tweede Kamer met de minister

Vergaderjaar 2012-2013, bijlage bij Kamerstuk 28161 nr. 141. Jaarserslag Beheer Staatsdeelnemirigen 2011

‘Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 28 165 nr. 165

..,
bespreekt hoe de minister invulling geeft aan zijn aandeelhouderschap en hoe hij
daarover verantwoording aflegt en voorts hoe de controle hierop door de Kamer
vorm kan krijgen.
3
Het is niet gegarandeerd dat de Algemene Rekenkamer het parlement aanvullend
kan voorzien van op onderzoek gebaseerde informatie, die het parlement nodig
heeft om het beheer van staatsdeelnemingen te kunnen beoordelen. De
onderzoeksmogelijkheden van de Algemene Rekenkamer bij staatsdeelnemingen
zijn in de huidige Comptabiliteitswet beperkt.
De Algemene Rekenkamer heeft een normaal onderzoeksmandaat wanneer de
Staat nagenoeg alle aandelen houdt. Voor dit begrip ‘nagenoeg’ wordt in de
praktijk de grens van 95
% gehanteerd. De Algemene Rekenkamer heeft een
beperkt mandaat indien de staat tussen de 5%

-

% van de aandelen houdt. Dit
95

beperkte mandaat houdt in dat de Algemene Rekenkamer geen onderzoek ter
plaatse kan doen en alleen door tussenkomst van de minister inlichtingen
ingewonnen kunnen worden en wat het opvragen van stukken betreft deze alleen
betrekking mogen hebben op de jaarrekeningen en de daarop betrekking hebbende
accountantsrapporten. Indien de Staat minder dan 50/s van de aandelen houdt
heeft de Algemene Rekenkamer geen bevoegdheden. Bij dochterondernemingen
(dochters en kleindochters) van staatsdeelnemingen heeft de Algemene
Rekenkamer geen bevoegdheden.
schema: Nederlandse situatie
100% 95% staatsdeelneming
-

95
>
%

-

5% staatsdeelneming

volledig mandaat
beperkt mandaat

>5% staatsdeelneming

geen mandaat

dochters- en kleindochters van

geen mandaat

sta atsd eel n em n g en

de tweede helft van 2014 verwachten wijde resultaten te kunnen publiceren van onderzoek naar de uitvoering van het
aandeelhouderschap hij deelnemingen jZicht op cieelneminqenl. In dit onderzoek zal toezicht op en controle van staatsdeelnemingen en
de verantwoording daarover een belangrijke plaats innemen.

2/4

..,
De Algemene Rekenkamer wijst nog op het Oostenrijkse Rechnungshof. Deze
rekenkamer is bevoegd tot het uitvoeren van onderzoek bij staatsdeelnemingen
indien de staat een overwegende invloed heeft (‘tatschlich beherrscht’) Dat is
bijvoorbeeld het geval wanneer de Staat niet meer dan 30
% van de aandelen
houdt maar wel de grootste aandeelhouder is.
schema: Oostenrijkse situatie:
100%

-

50% staatsdeelneming

<5Q% staatsdeelneming met

volledig mandaat
volledig mandaat

overwegende invloed
<50% staatsdeelneming zonder

geen mandaat

overwegende invloed

De Algemene Rekenkamer constateerde in november 2009 dat zij geen onderzoek
kon doen bij de dochters van ABN AMRO Group N.V. en de onmogelijkheid om
onderzoek te doen bij ABN AMRO Group N.V. wanneer het aandelenkapitaal dat de
Staat houdt minder wordt dan het nagenoeg gehele aandelenkapitaal (i.c. minder
dan 95%). De minister heeft vervolgens in december 2009 besloten dat de
Algemene Rekenkamer extra bevoegdheden krijgt bij de financiële deelnemingen
die onder het beheer van de stichting administratiekantoor NL Financial
Investments (NLFI) vallen (momenteel: ABN AMRO Group N.V., ASR Nederland
N.V. en RFS Holdings BV.) De minister heeft deze toezegging bekrachtigd in zijn
schrijven aan de Algemene Rekenkamer van 29 november 2012. Het betreft
volgends de minister de volgende bevoegdheden:
-

De bevoegdheid de naleving van afspraken met betrekking tot de
herstructurering en de exit te onderzoeken bij de betrokken financiële
deelnemingen, zolang de Staat indirect (via NLFI) meer dan 50% van het
aandelenbelang houdt;

-

De bevoegdheid bij dochters en kleindochters van de betrokken financiële
deelnemingen de naleving van afspraken over herstructurering en exit te
controleren, indien inzicht hierin specifiek van belang is voor het proces
van afstoting. Deze bevoegdheid zal gelden zolang de Staat via NLFI meer
dan 5
O% van de aandelen houdt.

Deze eenmalige toezegging met betrekking tot de specifieke situatie rond ABN
AMRO Group N.V., is echter nog niet omgezet in een wettelijke bevoegdheid.

‘Tweede Kamer vergaderjaar 2009-2010, 31 941, nrs. 3-4, blz. 44,45

‘Staatscourant nr. 26086, 18 december 2012

3/4

..,
Publicaties van de Alcjemene Rekenkamer
•

Onderzoek Gasrotonde: nut, noodzaak en risico’s; Nederland als Europees
knooppunt van gastransport (2012, Tweede Kamer 33 292, nrs. 1-2).

•
•

Webdossier kredietcrisis http://kredietcrisis. re kenkamer. nl/
Toezicht van DNB op de stabiliteit van banken, Tweede kamer, vergaderjaar
2011

•

-

2012, 32 255, nr. 12

Explotatie HSL-Zuid (onderzoek naar de FYRA) verwacht 2 kwartaal 2014

4/4

Factsheet 6. Beleidsinformatie

Wat speelt er?

Informatie over de resultaten van overheidsbeleid is van belang om zicht te
hebben op de besteding van publiek geld. Beleidsinformatie is dan ook een cruciaal
element in het verkeer tussen kabinet en Tweede Kamer. Zonder deze informatie
kan de Tweede Kamer haar budgetrecht niet goed uitvoeren. Beleidsinformatie
moet inzicht geven in de uitvoering en resultaten van het gevoerde beleid in relatie
tot de bestede financiële middelen.
Met ingang van de begrotingen 2013 is de begrotingssystematiek van ‘Verantwoord
Begroten’ rijksbreed ingevoerd. Deze systematiek vervangt de
begrotingssystematiek van ‘Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording’
(VBTB). Omdat de Tweede Kamer goede informatie over de uitvoering en de
resultaten van het beleid in relatie tot de bestede middelen nodig heeft om haar
budgetrecht te kunnen uitoefenen, is een goede toepassing van ‘Verantwoord
Begroten’ belangrijk. In onze brief van 25 februari 2013’ hebben we aangegeven
dat de beloftes van Verantwoord Begroten op dit moment nog niet worden
waargemaakt. De uitwerking van deze systematiek in de begrotingen biedt op dit
moment minder informatie dan voorheen over de ambities en concrete beleidsinzet
van ministers. Hierdoor wordt het voor het parlement moeilijker om de minister
aan te spreken op de resultaten van beleid.
Het is volgens ons raadzaam om wettelijk verankerd in de Comptabiliteitswet een
aantal minimale eisen te (blijven) stellen aan de beleidsinformatie in begroting en
jaarverslag.
Aandachtspunten
Beschikbaarheid van concrete doelstellingen, streefwaarden en

indicatoren: Bij veel beleidsartikelen maken ministers slechts duidelijk welke
activiteiten ze gaan ondernemen en niet welke concrete doelen daarmee
worden nagestreefd. Streefwaarden en indicatoren ontbreken daarbij soms in
het geheel, terwijl er bijvoorbeeld wel duidelijke ambities zijn. Hierdoor valt
vooraf niet te beoordelen welke doelen de minister met de uit te voeren

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012-2013, 31865, nr. 48

activiteiten nastreeft en valt achteraf niet te beoordelen in hoeverre die doelen
zijn bereikt. Ook het vervallen van de vaak meer concrete operationele
doelstellingen draagt bij aan verminderde scherpte in de vaststelling van de te
bereiken beleidsdoelen. Beleidsartikelen zijn hierdoor abstracter geworden.
Oorzaak wegvallen informatie door aansluiting bij

—

veelal beperkte

-

directe verantwoordelijkheid minister: De oorzaak voor het wegvallen van

deze informatie ligt voor een deel in het open formuleren van de
verantwoordelijkheid van de minister. Doordat in de systematiek van
Verantwoord Begroten voor het opnemen van informatie wordt aangesloten bij
de

—

veelal beperkte

—

directe verantwoordelijkheid van de minister, is de

hoeveelheid informatie over de beoogde effecten, maar ook over prestaties,
aanzienlijk afgenomen. Basisinformatie over maatschappelijk en financieel
belangrijke terreinen als zorg, onderwijs en sociale zekerheid ontbreekt dan
ook.
Soms weinig samenhang tussen inzet van geld, te leveren prestatie en

•

daarmee te realiseren effecten: Hierdoor worden soms substantiële delen
van de begrotingen (overdrachtsuitgaven, lumpsum, apparaatsuitgaven) niet
toegelicht. Omgekeerd worden soms belangrijke beleidsprogramma’s
onvoldoende voorzien van informatie over benodigde middelen, beoogde
prestaties en nagestreefde beleidsdoelen. Als gevolg hiervan is in sommige
gevallen niet duidelijk of de inzet van de minister voldoende is om
beleidsambities te realiseren. Dit bemoeilijkt het uitoefenen van het
budgetrecht door de Tweede Kamer.
•

2 Het principe van ‘open spending’
Open (spending) data:

—

zeker in

combinatie met de huidige technologische mogelijkheden en de ambitie van
het kabinet om over te gaan tot een vooral digitale begroting

—

kan bijdragen

aan meer helderheid van zowel begroting als verantwoording. Maar
gedetailleerde informatie over uitgaven krijgt pas betekenis als het wordt
gecombineerd met informatie over prestaties en effecten (‘linked data’).
Publicaties van de Alciemene Rekenkamer
•
•

2

Verantwoordingsonderzoek online
http ://verantwoordinasonderzoek.rekenkamer. nl/#
Brief Algemene Rekenkamer verbetering Verantwoording en begroting,
Tweede Kamer, vergaderjaar 2012-2013, 31 865, nr. 48

Zie ook fact ,heet 2 over open (spending) data.

2/2

Factsheet 7. Decentralisaties
Wat speelt er?

Op de terreinen ondersteuning, participatie en jeugd worden de komende tijd de
taken en de bijbehorende budgetten overgeheveld van de rijksoverheid (en de
provincies) naar de gemeenten. Aan de taken zijn publieke middelen gekoppeld die
publieke verantwoording en controle vergen. Vooraf dient gewaarborgd te zijn dat
de publieke verantwoording en controle van de middelen die naar de gemeenten
gaan, goed is geregeld en duidelijk is wie waarvoor verantwoordelijk is. Daarbij is
het van belang om vooraf duidelijk te hebben welke informatie nodig is voor beleid
en verantwoording en op welk niveau deze informatie beschikbaar moet zijn.
Aandachtspunten
•

Lokale checks and balances: Bij decentrale beleidsvrijheid en

bestedingsvrijheid hoort lokale verantwoording met lokale checks and
balarices. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de taken en
de verantwoording daarover. Voordat de decentralisaties hun beslag krijgen
moet goed geregeld zijn hoe het systeem van checks and balances op lokaal
niveau vorm krijgt. Lokale rekenkamers c.q. rekenkamercommissies kunnen
hierin een belangrijke rol spelen. Voor het onderzoek dat deze organen moeten
verrichten is het daarom van belang dat hun onderzoeksbevoegdheden goed
geregeld zijn en dat zij toegang hebben tot de informatie binnen
samenwerkingsverbanden en deelnemingen. Daarbij gaat het, ook met de
verwachte toename van het aantal en de omvang van
samenwerkingsverbanden steeds meer knellen dat met name
rekerikamercommissies geen onderzoeksbevoegdheden hebben bij
samenwerkingsverbanden en rekenkamers en rekenkamercommissies alleen
toegang hebben bij een deelneming van meer dan 5O%. Voor dit probleem
moet volgens ons, in het belang van de lokale democratische controle, een
goede oplossing worden gevonden.
•

Systeemverantwoordelijkheid en systeeminformatie: Voor het nieuwe

stelsel, waarbij de problematiek in het sociale domein integraal wordt
aangepakt, zijn drie verschillende vakministers systeemverantwoordelijk: de
ministers van Veiligheid en Justitie, van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Daarnaast is de minister van
Binnenlandse Zaken systeemverantwoordelijk voor de inrichting van het
openbaar bestuur. Volgens ons zou één minister systeemverantwoordelijk
moeten zijn voor (de monitoring van) het nieuwe stelsel, of zou deze er ten
minste voor moeten zorgen dat de gezamenlijke systeemverantwoordelijkheid
van de betrokken bewindspersonen wordt gecoördineerd.

..,
Informatiearrangementen op lokaal en op rijksniveau: Vooraf dient
volgens ons in kaart te worden gebracht welk informatlearrangement passend
is, opdat op lokaal niveau recht wordt gedaan aan de verantwoordingsplicht
richting de gemeenteraden, én op rijksniveau aan de
systeemverantwoordelijkheid richting het parlement. Daarbij moet onderscheid
gemaakt worden tussen enerzijds horizontale verantwoordingsinformatie op
lokaal niveau en anderzijds verticale systeeminformatie die relevant is op
landelijk niveau. Waar gemeenteraden de verantwoordelijkheid krijgen eigen
keuzes te maken, volgt daar controle door de lokale volksvertegenwoordiging
en rekenkamers op (horizontaal). Belangrijk daarbij is dat het
informatiearrangement op lokaal niveau zodanig wordt opgezet dat het
mogelijk wordt dat gemeenten zich onderling met elkaar kunnen vergelijken
(‘benchmarken’). Vervolgens is een deel van de informatie die het
gemeentebestuur verstrekt ook relevant als systeeminformatie op landelijk
niveau (verticaal).
•

Het gebruik van ‘open’ informatiemogelijkheden: De
decentralisatleoperaties vragen om een geheel nieuw arrangement van zowel
bevoegdheden als informatiestromen. Door hierbij resoluut te kiezen voor de
‘open’ informatiemogelijkheden die ICT biedt, worden niet alleen de
volksvertegenwoordigingen, maar ook stakeholders en burgers direct van
informatie voorzien. Meer hierover in factsheet 2.: open (spending) data.

•

Duidelijkheid over doelbereiking: Het is van belang voor de Tweede Kamer
om vooraf een duidelijk beeld te krijgen van wat er met de overheveling van
taken naar de gemeenten moet worden bereikt en waarover aan de Tweede
Kamer verantwoording zal worden afgelegd. Duidelijk moet zijn wie waarover
gaat. Dit ook om te voorkomen dat het Rijk of de Tweede Kamer met
aanvullende (informatie)wensen komen.

Publicaties van de Algemene Rekenkamer:
•

Brief d.d. 22 oktober 2013 met aandachtspunten bij de begroting 2014 van de
minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (Tweede Kamer, vergaderjaar
2013—2014, 33 750 XVI nr. 11

•

Budget decentralisatie jeugdzorg; toets op de berekening, Tweede Kamer,
vergaderjaar 2012- 2013, 31 839, nr. 293

•

Brief aan de minister van Binnenlands Zaken en Koninkrijksrelaties betreffende
de Decentralisatiebrief Tweede Kamer, vergaderjaar 2012-2013, 33 400 VII,
nr. 68

2/2

Factsheet 8. Semipublieke sector
Wat speelt er?

Veel publieke (wettelijke) taken, zoals het verzorgen van onderwijs, de uitvoering
van de sociale zekerheid en natuurbeheer, worden niet uitgevoerd door de
rijksoverheid zelf, maar door zelfstandige instellingen op afstand van het Rijk. Het
veld van deze instellingen op afstand van het Rijk is zeer divers en omvangrijk.
Het gaat onder meer om rechtspersonen met een wettelijke taak (rwt’s), zoals de
Autoriteit Financiële Markten en de universiteiten; zelfstandige bestuursorganen
(zbo’s), zoals de Sociale Verzekeringsbank en het Centrum indicatiestelling zorg;
en overheidsstichtingen, zoals stichting Meld Misdaad Anoniem en stichting Fonds
voor de Topsporter.
1 Maar ook organisaties die buiten deze categorieën vallen
kunnen belast zijn met publieke taken, zoals ziekenhuizen en woningcorporaties.
Voor de uitoefening van publieke taken worden de zelfstandige instellingen vaak
geheel of gedeeltelijk gefinancierd met publiek geld. Het gaat dan om geld uit de
rijksbegroting, geld uit wettelijke premies (zoals de premies voor de sociale
zekerheid) of wettelijk geregelde tarieven (zoals de tarieven die het Centraal
Bureau Rijvaardigheidsbewijzen rekent voor de theorie- en praktijkexamens). De
hoeveelheid publiek geld dat in deze semipublieke sector omgaat is aanzienlijk. In
2010 was dit alleen al bij de zbo’s en rwt’s € 132 miljard publiek geld. Hiervan was
€ 48 miljard afkomstig uit de rijksbegroting en € 85,6 miljard uit premies en
tarieven.
De informatie die de Tweede Kamer ontvangt over de semipublieke sector is gelet
op de daarmee gemoeide grote publieke en financiële belangen beperkt.
Aandachtspunten

De Algemene Rekenkamer wijst op het uitgangspunt dat waar

—

op rijksniveau

-

publieke taken worden uitgevoerd en/of publiek geld omgaat, er altijd een minister
verantwoordelijk is. Dit geldt ook wanneer de uitvoering van publieke taken en de
besteding van publieke middelen in handen is van zelfstandige instellingen op
afstand van het Rijk. De minister zal zich er door het houden van toezicht dus van
moeten vergewissen dat uitvoering van publieke taken en het beheer van publieke
middelen door deze zelfstandige instellingen naar behoren
en doelmatig, ordelijk en controleerbaar

-

—

dat wil zeggen: recht

gebeurt. Om haar controlerende taak

goed te kunnen vervullen, dient de Tweede Kamer op haar beurt informatie te
krijgen over hoe instellingen op afstand hun taken uitvoeren en het publieke geld
besteden.

‘De grenzen tussen de verschillende categorieën organen/organisaties zijn niet absoluut; er is sprake van overlap.

2/3

De Algemene Rekenkamer is dan ook positief over het voornemen van het kabinet
om te komen tot een sector overstijgend normenkader voor goed financieel beheer
en financieel toezicht bij semipublieke instellingen.
2 Dit normenkader gaat niet
alleen gelden voor rwt’s en zbo’s, maar ook voor semipublieke organisaties die
buiten deze categorieën vallen, zoals ziekenhuizen en woningcorporaties. Ook wil
het kabinet het externe financiële toezicht van de beleidsverantwoordelijke
minister op de semipublieke instellingen verbeteren. Uit ons onderzoek Kaderwet
zbo’s: reikwijdte en implementatie (2012) blijkt dat op dit punt nog veel te
verbeteren is. In sommige gevallen heeft de beleidsvoerend minister zelfs geen
inzicht in de hoeveelheid publiek geld die bij de instellingen omgaat.
Verder is het belangrijk dat, naast de noodzakelijke aanscherping van financieel
beheer en financieel toezicht, er ook aandacht is voor de kwaliteit van de publieke
taakuitvoering en de verantwoording daarover. De Tweede Kamer krijgt nog niet
altijd volledig inzicht in het functioneren van instellingen op afstand. Over de
prestaties van rwt’s hebben de meeste ministers wel afspraken gemaakt met de
instellingen op hun beleidsterrein, maar vaak zijn de gewenste effecten niet
opgenomen.
In alle gevallen dient er een sluitend systeem van sturing, toezicht en
verantwoording te zijn, waarmee de publieke belangen voldoende geborgd zijn.
Zowel het (financieel) toezicht door de minister als in- en externe (financiële)
checks and balances hebben hierin een rol. Door adequaat toezicht en goede
afspraken over de verantwoording kan ook de informatiepositie van de Tweede
Kamer ten opzichte van semipublieke instellingen gewaarborgd worden. Het
versterken van de publieke verantwoording door instellingen op afstand is hierbij
van betekenis. We onderstrepen in dit kader het belang van het beschikbaar
stellen van open (spending) data.
3
Tot slot willen we uw aandacht vragen voor de rol van de Tweede Kamer bij de
bespreking en toetsing van voorstellen met betrekking tot privatisering en externe
verzelfstandiging van publieke taken. Het kabinet heeft toegezegd het door de
Parlementaire Onderzoekscommissie Privatisering/Verzelfstandiging
Overheidsdiensten ontworpen besliskader over privatisering en verzelfstandiging
als checklist te zullen gaan gebruiken ten behoeve van het tijdig en adequaat
informeren van het parlement.
4 In dit kader willen we benadrukken dat de keuze

‘Zie: Miljoenennota 2014 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2013—2014, 33 750, nr. 1, p.134-6)

‘Zie ook factsheet 2.: open (spending) data

‘Eerste Kamer (2013). Parlementoir Onderzoek Privatisering/Verzelfstandiging Overheidsdiensten. Brief van de minister voor Wonen en
Rijksdienst. Eerste Kamer, vergaderjaar 2012— 2013, C, 1. Den Haag: Sdu.

..,
voor een bepaalde rechtsvorm, zoals een zbo of stichting, de financieringsvorm en
de wijze waarop verantwoording en toezicht worden ingericht, directe
consequenties kunnen hebben voor de bevoegdheden van de minister bij de
instelling op afstand en daarmee ook voor de informatiepositie van de Tweede
Kamer.
Publicaties van de Alemene Rekenkamer
•

Verantwoording en toezicht bij organisaties op afstand van het Rijk.

•

Kaderwetzbo’s. Reikwijdte en implementatie (bijlage bij Tweede Kamer 33 147, nr.

(Achtergronddocument 2012).
3).
•

Verantwoording en toezicht over prestaties en effecten bij instellingen op afstand
(achtergronddocument bij het verantwoordingsonderzoek 2011).

•

Zicht op veranderingen in financiële relaties tussen Rijk en derden.
(Achtergrondstudie 2009).

•

Weloverwogen toezicht. Analyse van departementale toezichtsvisies (Tweede
Kamer, bijlage bij 30 850, nr. 29).

•

Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak, deel 5;
Terugblik 2009 (Tweede Kamer 30 850, nrs. 3 1-32).

‘Overigens kende Algemene Rekenkamer de Tweede Kamer niet nelle gevallen voorzien van op onafhankelijk onderzoek gebaseerde
informatie over de publieke taakuitvoering en de doel- en rechtmatige besteding van publiek geld door instellingen op afstand. De huidige
onderzoeksbevoegdheden van de Algemene Rekenkamer schieten hiervoor op onderdelen tekort.

3/3

Factsheet 9. Samenwerking tussen ministeries:
ministeriële verantwoordelijkheid bij overdracht bedrijfsvoering en
beleidsuitvoering binnen het Rijk

Wat speelt er?

Het is niet ongebruikelijk dat delen van de bedrijfsvoering en uitvoering van beleid
worden overgedragen aan een andere minister. Zo wordt de toekenning van de
zorgtoeslag, huurtoeslag, kinderopvangtoeslag en het kindgebonden budget, die
voortvloeien uit het beleid van de ministers van VWS, W&R en SZW, uitgevoerd
door de Belastingdienst. De Belastingdienst valt onder verantwoordelijkheid van de
Minister van Financiën. Een ander voorbeeld zijn de niet-fiscale taken van de
Douane, zoals de controle op de in- en doorvoer van goederen zoals wapens,
milieugevaarlijke stoffen, bedreigde uitheemse dier- en plantensoorten, medicijnen
en cultuurgoederen. De Douane is onderdeel van het ministerie van Financiën,
terwijl de wet- en regelgeving voor de niet-fiscale taken grotendeels onder
verantwoordelijkheid van andere ministers valt.
Voorbeeld Shared Service Organisaties
In het kader van het programma Compacte Rijksdienst worden steeds meer
dienstverlenende taken gecentraliseerd uitgevoerd voor de rijksoverheid als
concern, onder meer op het terrein van personeelsadministratie, inkoop en
facilitaire dienstverlening. Andere voorbeelden van rijksbrede bedrijfsvoering zijn
Logius op het terrein van digitale overheidsdiensten en de Rijksgebouwendienst op
het gebied van rijkshuisvesting.
1
Aandachtspunten

Elke minister is verantwoordelijk voor zijn begroting en dient daarover
verantwoording af te leggen aan de Staten-Generaal. De vraag die rijst is: welke
minister moet precies wat verantwoorden?
Bij een aantal Shared Service Organisaties constateerde de Algemene Rekenkamer
onvolkomenheden of aandachtspunten in het beheer.
2 Indien het beheer van
shared servicecentra niet op orde is, kan dit ook gevolgen hebben voor het beheer
van de departementen die gebruikmaken van de diensten van deze organisaties.
De Algemene Rekenkamer beval de minister aan de taak, bevoegdheid en

De Rijksgebouwendienst, Defensie vastgoed, het Rijksvastgoed- en ontwikkelingsbedrijf en de directie
Rijksvastgoed vormen in 2014 samen het Rijksvastgoedbedrijf.
2

par 3.3. van de Staat van de Rijksverantwoording 2012. Tweede Kamer, vergaderjaar 2012-2013, 33605 nrs.

1,2.

..,
verantwoordelijkheid van deze organisaties daarom eenduidig te definiëren en de
aansturing van deze organisaties in aansluiting daarop beter te organiseren.
De vraag rijst welke minister kan worden aangesproken op rechtmatigheids- en
uitvoeringsproblemen? Wat is de reikwijdte van de ministeriële
verantwoordelijkheid voor het financieel beheer en de bedrijfsvoering als meerdere
bewindspersonen (beleids)verantwoordelijkheid dragen? Hoe kan dan de
verantwoording toereikend worden ingericht?
Zie ook factsheet 8. Semipublieke sector
Publicaties Aloemene Rekenkamer
•

Staat van de Rijksverantwoording 2012 (Tweede Kamer, vergaderjaar 20122013, 33605 nrs. 1,2)

•

Aanpak van 1Cr door het Rijk 2012 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2012-2013,
33 584, nr. 2)

•

Vernieuwing van de rijksdienst (Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010,

•

Douane en douanita. Onderzoek naar niet-fiscale douanetaken (Tweede Kamer,

31 490, nr. 31)
vergaderjaar 1998-1999, 26 451 nrs. 1-2)

2/2

••/%
Factsheet 10. Risico’s voor de overheidsfinanciën
Wat speelt er?
De economische crisis heeft aangetoond dat een alerte en slagvaardige overheid
onontbeerlijk is voor gezonde overheidsfinanciën. Dat kan alleen op basis van een
solide en transparant financieel beleid. De resultaten van het financieel beleid van
de overheid, zoals de (invloed op de) hoogte van de staatsschuld en de risico’s
voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën, zullen op een toegankelijke en
transparante wijze inzichtelijk moeten worden gemaakt voor parlement en burgers.
De bestaande verantwoordingsdocumenten geven geen integraal inzicht in de
vermogenspositie van de Staat en de financiële risico’s die de Staat loopt.
De Staatsbalans is een van de instrumenten waarmee de Nederlandse overheid
inzicht geeft in de vermogenspositie van de Staat en daarmee in de resultaten van
haar financiële beleid. In ons rapport ‘Staatsbalans: zicht op staatsvermogen’
kwam naar voren dat de Staatsbalans geen integraal beeld geeft van de financiële
risico’s die het Rijk loopt (Tweede Kamer, vergaderjaar 2010—2011, 32 755, nr.
2).’ Ook is de Staatsbalans geen formeel verantwoordingsdocument, maar een
louter informatief document.
De Staatsbalans is dit jaar voor het laatst gepubliceerd (Financieel Jaarverslag
Rijk 2012 uit mei 2013). De Staatsbalans zou inzicht moeten verschaffen in de
omvang en samenstelling van het vermogen van de overheid en de wijzigingen
daarin. Het bereik van de balans (‘consolidatiekring’) is beperkt tot de
‘rijksoverheid’ waardoor grote brokken van het staatsvermogen, zoals dat van het
UWV en de SVB, er niet in zijn opgenomen. Een andere beperking van de
Staatsbalans is dat mogelijke toekomstige rechten en verplichtingen (bijvoorbeeld
garanties, belastingopbrengsten en uitgaven voor vergrijzing) niet op de balans
zijn opgenomen. De minister van Financiën heeft de Tweede Kamer hier onder
meer in november 2011 over geïnformeerd tijdens het schriftelijk overleg met de
Tweede Kamer (Tweede Kamer, vergaderjaar 2011—2012, 32 755, nr. 4). Het CBS
brengt in 2014 de overheidsbalans uit als vervanger van de Staatsbalans. De
reikwijdte van de overheidsbalans, die zich uitstrekt tot de gehele overheid, geeft
volgens de minister van Financiën een vollediger beeld van de vermogenspositie
van de Staat dan de Staatsbalans.

Sindsdien is de aandacht van het kabinet voor risicoregelingen (garanties) flink toegenomen. Op Prinsjesdag 2Dt3 is het rapport
‘Risicoregelingen in beeld’ van de Commissie Risicoregelingen, vergezeld met een kabinetsstandpunt, naar de Tweede Kamer gestuurd.
Ook in de Integrale Risicoanalyse in de Miljoenennota 2014 besteedt de minister aandacht aan risicoregelingen.

..,
Aandachtspunten

2/3

Het is belangrijk dat de Tweede Kamer een volledig en transparant inzicht heeft in
de risico’s voor de overheidsfinanciën. Deze informatie dient onderdeel uit te
maken van het reguliere begrotings- en verantwoordingsproces. Dat vraagt
idealiter om een onder de verantwoordelijkheid van de minister van Financiën
opgesteld document dat deze informatie bevat. De vraag is of de overheidsbalans
van het CBS in 2014 hieraan in alle opzichten tegemoetkomt en aan voldoet.
Zaken als (de invloed van het financieel beleid op) de hoogte van de staatsschuld
en de risico’s voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën, zullen door het CBS
en door de minister van Financiën op een toegankelijke en transparante wijze
inzichtelijk moeten worden gemaakt voor parlement en burgers. Dit roept de vraag
op hoe de overheidsbalans moet zijn ingericht om een begrijpelijk, relevant,
betrouwbaar en

-

ook door de tijd heen

-

vergelijkbaar inzicht te geven in de

vermogenspositie van de Staat.
De minister van Financiën zou tevens een toelichting en een appreciatie moeten
geven op de overheidsbalans van het CBS. Daaruit zal duidelijk moeten worden
hoe de overheidsbalans zich verhoudt tot de andere informatie uit het Financieel
Jaarverslag van het Rijk zoals de Saldibalans van het Rijk en de EMU-schuld en het
EMU-saldo. Ook in dit kader onderstrepen we het belang van open (spending)
data. Zie ook factsheet 2.: open (spending) data.
De overheidsbalans van het CBS wordt opgesteld op basis van het Europees
Systeem van nationale en regionale rekeningen (ESR 1995). Het gebruik van dit
stelsel ligt voor de hand wanneer aansluiting wordt gewenst op de nationale
rekeningen. Een overheids- of Staatsbalans opgesteld op basis van de
International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) ligt voor de hand
wanneer de voorkeur uitgaat naar een verantwoording vanuit meer
bedrijfseconomische principes. Een op basis van de IPSAS opgestelde balans zou
daarmee ook een functie kunnen vervullen bij het beheer van de activa en passiva
van de overheid, bijvoorbeeld voor het vastgoed. Zie voor een uiteenzetting over
boekhoudstelsels en verslaggevingsregels en de IPSAS ook factsheet 4.:
Boekhoudstelsels en Verslaggevingsregels.
Niet alle informatie in de huidige Staatsbalans en de komende overheidsbalans van
het CBS is gecontroleerde informatie. Noch de Auditdienst Rijk, noch de Algemene
Rekenkamer hebben tot taak om de balans te controleren. De betrouwbaarheid van
de informatie in de balans is dan ook niet zonder meer gewaarborgd.

Publicaties van de Algemene Rekenkamer
•

Staatsbalans: zicht op staatsvermogen (Tweede Kamer, vergaderjaar 2010—
2011, 32 755, nr. 2)

•

Risico’s voor de overheidst9nanciën: inzicht en beheersing (Tweede Kamer,
vergaderjaar 2011-2012, 33 299, nr. 1)

•

Financiële risico’s voor Nederland bij internationale garanties, Bijlage bij
Tweede Kamer vergaderjaar 2013-2014, 31 371, nr. 376

3/3