Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

34 550 X

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Defensie (X) voor het jaar 2017

Nr. 73

BRIEF VAN DE MINISTER VAN DEFENSIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 13 januari 2017
In mijn brieven van 8 april jl. (Kamerstuk 34 300 X, nrs. 94 en 95) en
tijdens het algemeen overleg over reservisten op 20 april 2016 heb ik uw
Kamer een plan van aanpak voor het uitvoeren van het reservistenbeleid
toegezegd. De op 7 juli jl. aangenomen motie van de leden Knops, Eijsink
en Vuijk (Kamerstuk 34 300 X, nr. 121) verzoekt mij voorts om een voorstel
over de manier waarop «het Total Force Concept (TFC) in de Nederlandse
krijgsmacht geïmplementeerd kan worden». Omdat de inzet van reservisten deel uitmaakt van dit concept, ontvangt u hierbij een brief met een
nadere uitwerking van beide onderwerpen.
Het Total Force Concept
Kenmerken en definitie
Verschillende landen hebben een vorm van TFC ingevoerd. U bent
hierover geïnformeerd in mijn brief over de internationale landenvergelijking (Kamerstuk 34 300 X, nr. 69). Er bestaat echter geen universele
vorm of definitie van het TFC. Dit heeft alles te maken met verschillen in
cultuur, omvang en samenstelling. Toch hebben de uiteenlopende
verschijningsvormen twee gemeenschappelijke kenmerken. Ten eerste is
het TFC erop gericht de flexibiliteit van een krijgsmacht te vergroten. Ten
tweede is duurzame samenwerking met andere actoren in de samenleving
het uitgangspunt. Hiermee worden de inzetbaarheid en het voortzettingsvermogen van een krijgsmacht vergroot en het maatschappelijke
draagvlak verstevigd. Op beide punten heeft Defensie overigens al een
bestaande praktijk.
Met de flexibilisering verandert het inrichtings- en bedrijfsvoeringsprincipe van «capaciteiten standaard inrichten, gereedstellen en
permanent beschikbaar hebben» in «differentiatie in gereedstelling en
kunnen beschikken over materiële en personele capaciteiten waar en

kst-34550-X-73
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550 X, nr. 73

1

wanneer nodig». Personele en materiële reservecapaciteit vergroten het
vermogen om flexibel zwaartepunten te (ver)leggen. Het is de bedoeling
dat piekbelasting beter kan worden opgevangen en het voortzettingsvermogen relatief snel kan worden vergroot wanneer en waar dat nodig is.
In het TFC worden eigen, gedeelde, ingehuurde en uitbestede capaciteiten
met elkaar verbonden en gesynchroniseerd. Het TFC gaat verder dan het
simpelweg toevoegen van een schil om een krijgsmacht, het inzetten van
reservisten of een flexibel personeelsbestand. Het heeft doorwerking in de
gehele krijgsmacht. Mogelijk gaat een vergaande integratie gepaard met
meer onderlinge afhankelijkheden. De merites hiervan worden onderzocht
en uitgewerkt.
Voor het TFC hanteert Defensie als aanduiding «de adaptieve krijgsmacht». In de adaptieve krijgsmacht wordt ten behoeve van de instandhouding en inzet het potentiële (personele en materiële) operationele
vermogen in de Nederlandse samenleving duurzaam georganiseerd en
flexibel, slagvaardig en effectief geïntegreerd.
Het belang van TFC
Hoewel het concept niet een alomvattend antwoord is op alle uitdagingen
voor Defensie, biedt het belangrijke voordelen voor zowel Defensie als
andere actoren in de samenleving, waaronder:
• mogelijkheden om beter en sneller te anticiperen en reageren op
risico’s, dreigingen en piekmomenten;
• de capaciteit van Defensie wordt meer flexibel gemaakt, met het
oogmerk de inzetbaarheid en het voortzettingsvermogen van de
krijgsmacht te verhogen;
• op doelmatige wijze voorzien in capaciteiten die niet onafgebroken
aanwezig hoeven zijn of die alleen tegen hoge kosten kunnen worden
behouden en onderhouden, bijvoorbeeld IT en cyber, maar ook
medische, transport- en stafcapaciteit;
• uitwisseling van personeel, met een bredere ervaringsopbouw als
gevolg;
• sterkere verankering van de krijgsmacht in de samenleving;
• nauwe aansluiting bij de arbeidsmarkt waardoor beter kan worden
geanticipeerd op ontwikkelingen, zoals flexibilisering en dubbele
ontgroening (het aantal jongeren neemt relatief af en velen leren
langer door waardoor zij later op de arbeidsmarkt komen).
De invoering
Uitgangspunten bij de invoering
Veel elementen van het concept zijn niet nieuw voor de Nederlandse
krijgsmacht. Voorbeelden zijn de VeVa-opleiding, de reservistencapaciteit,
het Instituut Defensie Relatieziekenhuizen, de personele samenstelling van
het Civiele en Militaire Interactiecommando en de Defensie Bewaking- en
Beveiliging Organisatie, inhuurvarianten bij het CDC en de DMO,
uitbestedingsvormen voor het onderhoud van schepen, voertuigen en
vliegtuigen en de samenwerking in de Gouden Driehoek. Ook de wijze
waarop Defensie bij Paresto en in het IT-domein met de markt samenwerkt, past in het concept.
Bij de adaptieve krijgsmacht gaan deze en andere samenwerkingsvormen
echter verder dan voorheen. Ze worden immers geïntegreerd en dragen
direct bij aan het (leveren van) operationeel vermogen. Om nieuwe
initiatieven te kunnen toetsen aan de doelstelling van het concept zal
Defensie de volgende uitgangspunten hanteren:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550 X, nr. 73

2

•

•
•

•
•

tijdige beschikbaarheid van capaciteiten prevaleert boven het in
eigendom (materieel) of in vast dienstverband (personeel) hebben
ervan;
vergroting en schaalbaarheid van capaciteiten prevaleren boven vaste,
gefixeerde capaciteit;
het initiatief moet naast een toegevoegde waarde op het gebied van
veiligheid ook maatschappelijke of economische meerwaarde voor
Nederland hebben en daarmee een bijdrage leveren aan de verankering van de krijgsmacht in de samenleving;
het initiatief beoogt de responsiviteit van de krijgsmacht en daarmee
de duurzame gereedheid en inzetbaarheid te verhogen;
het initiatief is gericht op bevordering van de doeltreffendheid en
doelmatigheid van de krijgsmacht.

Aansturing
Door de grotere afhankelijkheid van externe partners zal ook het wederzijds vertrouwen moeten groeien. De invoering van het concept is in
beginsel nooit af. Er zal voortdurend naar nieuwe samenwerkingsvormen
worden gezocht. Verschillende factoren zullen de voortgang en het tempo
van de invoering van het concept beïnvloeden. Hierbij valt te denken aan
de specifieke kenmerken van de defensieonderdelen, verschillende
behoeftes en de beschikbare financiële middelen. Er zal voldoende ruimte
worden gegeven voor decentrale initiatieven. Het betekent ook dat
verschillen in de voortgang per defensieonderdeel en per capaciteit
(gevechts- en ondersteunende eenheden, opleiding en training, staven,
etc.) worden geaccepteerd.
De ontwikkeling is echter niet vrijblijvend en dus is er centrale regie:
• de Secretaris-generaal is namens de Minister de opdrachtgever, de
Commandant der Strijdkrachten (CDS) is opdrachtnemer en zijn
plaatsvervanger (PCDS) is programmaleider;
• onder leiding van de PCDS komt een stuurgroep bijeen met daarin de
plaatsvervangend commandanten van de defensieonderdelen. Hij zal
onder meer worden ondersteund door een klankbordgroep met
vertegenwoordigers van onder andere werkgevers- en werknemersorganisaties.
Personeel
Het opbouwen van operationele flexibiliteit in de adaptieve krijgsmacht is
ook en vooral een personeelsvraagstuk. Idealiter ontstaat een flexibel
arbeidspotentieel. De samenstelling van het personeelsbestand zal
veranderen, maar daar gaat de nodige tijd overheen. Het initiatief leidt
nadrukkelijk niet tot verdringing van het zittende personeel.
Het arbeidspotentieel kan per defensieonderdeel, per functiegebied en per
capaciteit verschillen. Doorstroom zal derhalve niet beperkt blijven tot
Defensie. Er wordt meer accent gelegd op een open interactie met de
civiele omgeving, met mogelijkheden om via externe werkervaring de
employability te vergroten en externe kennis en competenties aan
Defensie te verbinden. Het aantal aanstellingsvormen en maatwerk
nemen als gevolg hiervan toe. Ook zal actiever gebruik worden gemaakt
van «wisselstroom» (tijdelijke uitstroom naar een civiele werkgever om
daarna terug te keren als beroepsmilitair, reservist of burgermedewerker),
horizontale instroom, reservisten en gedeeld werkgeverschap. Het
aandeel reservisten en inhuurkrachten (in het totaal) kan toenemen, niet
als extra schil om bestaande formaties heen maar als integraal onderdeel
van de beschikbare formatieruimte. De samenstelling die het beste past,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550 X, nr. 73

3

zowel bij de krijgsmacht als bij de civiele partners, moet stap voor stap
vorm krijgen.
Financieel
De financiële gevolgen van de invoering zijn afhankelijk van de initiatieven
die worden genomen en het tempo waarin die worden uitgevoerd. Deze
gevolgen zijn daarom nu nog niet bekend. Het spreekt vanzelf dat de
invoering van het concept mede afhankelijk is van de beschikbare
financiële middelen. Het budget is immers leidend. Ik zal een eerste
doorkijk bieden bij de Ontwerpbegroting 2018.
Maatregelen en acties
De verwezenlijking van een adaptieve krijgsmacht is een groeiproces.
Duidelijk moet zijn dat het concept geen doel op zich is, maar een middel
om de krijgsmacht te versterken. Er is dan ook ruimte nodig om, op basis
van ervaringen en nieuwe ontwikkelingen, de realisatie waar nodig bij te
sturen. Dit neemt uiteraard niet weg dat Defensie per direct streeft naar
meer flexibel inzetbaar personeel en structurele samenwerkingsconstructies met externe partners ter versterking van de materiële en
personele gereedheid. In 2017 wordt daarom gewerkt aan de volgende
maatregelen:
2017
• De interne en externe communicatie start vanaf het begin van 2017 via
de kanalen die Defensie tot haar beschikking heeft, zoals intranet, de
Defensiekrant en sociale media.
• In het eerste kwartaal wordt gesproken met de centrales van
overheidspersoneel.
• Organisatieveranderingen worden getoetst aan de eerdergenoemde
uitgangspunten.
• In het eerste kwartaal wordt de aansturing ingericht.
• Het externe relatiemanagement (employer engagement) wordt onder
regie van de stuurgroep geprofessionaliseerd en heringericht.
Bestaande gremia, zoals het Platform Defensie Bedrijfsleven, het
Overlegorgaan Employer Support en het Reservisten Overleg
Krijgsmacht, worden beter op elkaar afgestemd.
• In elk deel van de defensieorganisatie zal waar mogelijk meer gebruik
worden gemaakt van (met ingang van de tweede helft van het jaar)
inhuur- en reservistencapaciteit.
• In het tweede kwartaal wordt een conferentie met werkgevers en
werkgeversorganisaties georganiseerd om de bereidheid en mogelijkheden van (langdurig) gezamenlijk gebruik van materieel en diensten
en van gedeeld werkgeverschap te verkennen (employer support).
• Richtlijnen voor het structureel benaderen van uitstromende militairen
voor de status van reservist zijn in 2016 reeds opgesteld. Alle uitstromende militairen worden in het vervolg benaderd om als reservist
verbonden te blijven aan Defensie. Mits bereid en geschikt, en
afhankelijk van de organisatiebehoefte, wordt hij of zij in beginsel
geplaatst op schaduwfuncties in de voormalige eenheid.
• Defensieonderdelen starten met een of meer projecten om samenwerking met externe partners op het gebied van personeel, materieel en
diensten te integreren en duurzaam vorm te geven.
• Aan het concept instroom-doorstroom-uitstroom (IDU) wordt de
component wisselstroom (tijdelijke uitstroom) toegevoegd.
• Nieuwe contractvormen voor personele inzet worden uitgewerkt, waar
nodig in samenwerking met andere werkgevers. Deze komen tegemoet
aan de knelpunten die reservisten ervaren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550 X, nr. 73

4

•

•
•

•

•

•
•

Onderzocht wordt onder welke condities ZZP’ers sneller en beter
geïntegreerd kunnen worden ingezet als reservist of bij tijdelijke
inhuur.
Het concept van «gedeeld eigenaarschap van materieel en innovatieve
contracten» wordt verder uitgewerkt.
Gevolgen van en voor wet- en regelgeving ten aanzien van aanbesteding en verwerving worden uitgewerkt, waar nodig in samenwerking
met andere departementen.
Vastgesteld wordt welke defensiecapaciteiten kunnen worden
versterkt, waarbij per functionaliteit de mate van integratie wordt
gedefinieerd tussen vaste eigen (militaire) capaciteiten, flexibele
militair inzetbare capaciteiten, ad hoc inzetbare civiele capaciteiten en
strategische allianties. Een bestaand voorbeeld hiervan is het Instituut
Defensie Relatieziekenhuizen, waarbij samen met civiele ziekenhuizen
de flexibele militaire inzetbaarheid van de chirurgische functionaliteit
is verzekerd.
De mogelijkheid om zo nodig personele capaciteit tijdelijk te vergroten
en zo mogelijk vervolgens weer te verkleinen, wordt verbeterd door
vanaf 2017 reservistencapaciteit in de staven te integreren en inhuurmogelijkheden te vergroten.
De samenwerking met regionale opleidingscentra wordt uitgebreid en
er wordt gestart met samenwerking op universitair en HBO-niveau.
Een methodiek wordt vastgesteld om de groei van inhuur- en
reservisteninzet en de samenwerking met de markt objectief te kunnen
monitoren.

Met de bovengenoemde maatregelen maakt Defensie een begin met de
invoering van het Total Force concept. Daarmee is de koers uitgezet voor
de komende jaren. Een aantal belangwekkende onderwerpen in die jaren
kan al worden benoemd. Besluitvorming daarover volgt te zijner tijd.
2018
• Er wordt onderzocht of, en zo ja welke, aanpassingen van wet- en
regelgeving nodig zijn om de beschikbaarheid van personeel en
materieel te kunnen garanderen als snelle inzetbaarheid vereist is.
• Vacatures die niet intern met beroepsmilitairen kunnen worden gevuld,
worden zo mogelijk met één of meer reservisten gevuld.
• Risico’s rondom de gegarandeerde beschikbaarheid van capaciteiten,
de verwerving en de integriteit worden inzichtelijk gemaakt en weggenomen.
• Met de publieke en private partnerorganisaties wordt een communicatieprogramma opgezet dat de maatschappelijke inbedding van de
krijgsmacht in de samenleving bevordert.
• Waar nodig wordt in samenwerking met civiele organisaties waar
reservisten werken of waarmee personeel wordt gedeeld aanvullend
voortzettingsvermogen gecreëerd, bijvoorbeeld in de vorm van backfill
of frontfill.
• Er wordt gestart met de invoering van het concept in de ketens voor
materieelvoorziening en materieellogistiek.
• Er wordt gestart met de invoering van het concept in opleidingen en
trainingen.
2019
• Uiterlijk halverwege 2019 is het duidelijk of er aanvullende wettelijke
maatregelen nodig zijn om de gegarandeerde inzetbaarheid te
verwezenlijken.
• Ieder defensieonderdeel heeft contracten met externe partijen over de
beschikbaarheid van personeel, diensten en materieel. Tevens zijn

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550 X, nr. 73

5

•
•
•

•

maatregelen genomen om, zo mogelijk op basis van afroepcontracten,
decentraal eenvoudiger externe capaciteit in te huren en met elkaar te
delen.
Nieuwe contractvormen voor personele inzet worden toegepast bij alle
defensieonderdelen.
Alle (gevechts)functies zijn in principe opengesteld voor reservisten.
Regelingen zijn voorbereid om wisselstroom mogelijk te maken en
gemakkelijk te kunnen wisselen tussen de status van beroepsmilitair,
deeltijd, voltijd, reservist en burgermedewerker.
Met externe partners zijn afspraken gemaakt over het tijdelijk (tot
enkele jaren) in dienst nemen van defensiemedewerkers en het
uitwisselen van personeel ten behoeve van kennis- en ervaringsopbouw.

2020
De beoogde resultaten na uitwerking en invoering van maatregelen
omvatten onder meer:
• Het personeelsbestand van Defensie zal naar verwachting in vergelijking met 2016 een substantieel groter aandeel flexibele krachten
kennen, zoals reservisten of inhuurkrachten.
• De materiële en personele output is bij alle defensieonderdelen
volgens de uitgangspunten toegenomen.
• Het concept is ingevoerd bij de ketens voor materieelvoorziening en
materieellogistiek.
• Het concept is ingevoerd bij alle opleidings- en trainingscapaciteiten.
• Regionale en nationale samenwerking, zowel met het bedrijfsleven als
kennisinstituten en kenniscentra, is een feit.
• De balans wordt opgemaakt.
Na 2020
• Het vervolg is afhankelijk van de bevindingen tot dan toe.
Tot slot
Bij de samenstelling van dit plan van aanpak zijn vertegenwoordigers van
alle defensieonderdelen betrokken. Voorts is gebruikgemaakt van de
kennis van externe nationale partners, zoals TNO en VNO-NCW, en
internationale partners, waaronder Canada en Duitsland. Ook bekende
knelpunten in de uitvoering van het reservistenbeleid, de ervaringen met
de reservistenpilots en de relevante punten in de landenvergelijking zijn
verwerkt en worden verder meegenomen in de uitwerking.
Dit plan van aanpak is geen blauwdruk. Het gaat over de richting die
Defensie inslaat. Hierbij zal Defensie zich ook op onbekend terrein gaan
begeven. Plannen zullen naar alle waarschijnlijkheid moeten worden
aangepast op grond van ervaringen en voortschrijdend inzicht. Daarom
zal ik jaarlijks rapporteren over de voortgang en waar mogelijk en nodig
de maatregelen concretiseren.
De Minister van Defensie,
J.A. Hennis-Plasschaert

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550 X, nr. 73

6