ADVIES | oktober 2016

Versnelling duurzame
veehouderij

SOCIAAL-ECONOMISCHE RAAD
Bezuidenhoutseweg 60
Postbus 90405
2509 LK Den Haag
T 070 3499 499
E communicatie@ser.nl
www.ser.nl
© 2016, Sociaal-Economische Raad

SOCIAAL-ECONOMISCHE RAAD

Advies Versnelling van verduurzaming van de veehouderij
Uitgebracht aan de Staatssecretaris van Economische Zaken
Nr. XXX 25 oktober 2016

2

Inhoudsopgave
Inleiding
........................................................................................................3
Adviesvraag .......................................................................................................3
Aanbevelingen ....................................................................................................3
1.
Versterk de voorhoede ........................................................................4
2.
Versnel verduurzaming met maatwerk ...................................................5
3.
De hele keten activeren .......................................................................6
4.
Veehouderij als producent van mineralen en organische stof .....................7
5.
Veehouder midden in de maatschappij ...................................................8
6.
Financiering als sleutel voor versnelling ..................................................9
Slotbeschouwing ............................................................................................... 10
Bijlage 1 – Adviesaanvraag ................................................................................. 12
Bijlage 2 – Samenstelling van de Commissie Duurzame Veehouderij ......................... 15
Bijlage 3 – Geraadpleegde rapporten en adviezen .................................................. 16
Bijlage 4 – Geraadpleegde personen en organisaties .............................................. 17
Bijlage 5 – Beperking van het vrije handelsverkeer................................................ 18
Bijlage 6 – Bevoegdheden van rijk, provincies en gemeenten .................................. 20

3

Inleiding
De Nederlandse veehouderij is een wereldspeler van betekenis. De sector levert, mede
door een sterke exportpositie, een belangrijke bijdrage aan onze economie en
werkgelegenheid en is internationaal toonaangevend waar het gaat om innovatiekracht
en het ontwikkelen van nieuwe kennis. Tegelijkertijd staat de economische positie van
een grote groep veehouders onder zware druk, onder meer vanwege lage
(wereld)marktprijzen voor hun producten. Bovendien veroorzaakt de sector forse
milieudruk en risico’s voor de gezondheid van mensen en het welzijn van dieren.
De ernst van de situatie wordt breed onderkend. De afgelopen jaren is een veelheid aan
initiatieven genomen om de problemen waar de veehouderijsectoren voor staan aan te
pakken en verduurzaming op gang te brengen. Tot echte doorbraken heeft dit nog niet
geleid. De onontkoombare realiteit dat de veehouderij belangrijk is voor onze economie
en tegelijkertijd de samenleving overlast geeft, leidt tot een impasse in de
maatschappelijke en politieke discussie.

Adviesvraag
De staatssecretaris van Economische Zaken heeft de Sociaal-Economische Raad op 2
mei 2016 advies gevraagd over versnelling van de verduurzaming van de veehouderij
(zie bijlage 1). De staatssecretaris vraagt om concrete voorstellen voor acties en
maatregelen voor betrokken partijen (overheden, sector, maatschappelijke organisaties,
marktpartijen en burgers), die bijdragen aan een versnelling van de verduurzaming van
de veehouderij in ecologisch, sociaal en economische opzicht. Deze verdere
verduurzaming moet leiden tot betere maatschappelijke inbedding van de veehouderij.
De SER heeft de commissie Duurzame Veehouderij ingesteld om dit advies uit te
brengen (zie voor de samenstelling bijlage 2). De commissie ziet in dit advies bewust af
van een nieuwe analyse of het zoveelste onderzoek naar de knelpunten in de
veehouderij. De afgelopen jaren is een karrevracht aan rapporten, analyses, nota’s en
documenten verschenen die de verduurzamingsopgaven in de veehouderij volledig in
kaart hebben gebracht. Een nieuwe analyse kan daar niets wezenlijks aan toevoegen.
Marktpartijen en overheden hebben de afgelopen jaren een veelheid aan initiatieven in
gang gezet, vaak gericht op segmenten van de markt. De coördinatie is echter
versnipperd en het ontbreekt tot dusver aan regie, doorzettingsmacht en passende
financiële stimulansen. Dit geldt voor alle sectoren binnen de veehouderij: de varkens-,
melkvee-, pluimvee- en kalverhouderij. Als de noodzaak van versnelling van de
verduurzaming serieus wordt genomen, dan moeten deze drie problemen met de
grootste prioriteit worden aangepakt.

Aanbevelingen
Op basis van de analyses en adviezen van de afgelopen jaren (zie bijlage 3) en een
groot aantal gesprekken met sleutelpersonen in de sector (zie bijlage 4), concludeert de
commissie dat centrale coördinatie van de verduurzaming van de veehouderij
onontkoombaar en dringend noodzakelijk is. In lijn met de ambities van de
Uitvoeringsagenda Duurzame Veehouderij 20231, moeten transitiedoelen, transitiepaden
en verantwoordelijken van de initiatieven stelselmatig in beeld en met elkaar in
samenhang worden gebracht. Dit dient per veehouderijsector, over de sectoren heen en
in de keten te gebeuren, op een zodanige wijze dat alle partijen zicht houden op en zich
inzetten voor de noodzakelijke voortgang. Dit vraagt om een onafhankelijke regie zoals
die onder andere bij het Energieakkoord voor duurzame groei en de Deltacommissaris is
geïntroduceerd.
1

De Uitvoeringsagenda Duurzame Veehouderij kent 15 ambities en tussentijdse mijlpalen die de route
naar 2023 markeren (zie: www.udv.nl)

4

Voor verduurzaming van de veehouderij beveelt de commissie het volgende aan:
 Het kabinet benoemt, in afstemming met betrokken partijen, een regisseur
duurzame veehouderij die alle partijen binnen de veehouderijsectoren en –ketens
aanspreekt op de voortgang van verduurzaming, aanbevelingen doet voor bijstelling
van beleid, waar nodig tussentijdse interventies pleegt en sectorbrede initiatieven
coördineert. Deze regisseur rapporteert jaarlijks over de voortgang aan de betrokken
partijen en het kabinet, die de rapportage aan de Kamer stuurt. Hij is onpartijdig en
onafhankelijk, wordt ondersteund door een kleine staf en consulteert een kerngroep
met vertegenwoordigers van de sectorale regiegroepen (zie onder), representanten
van de voorhoede van het transitiedenken, de retail en maatschappelijke
organisaties. Bovendien beschikt hij over een substantieel budget om waar nodig
initiatieven in gang te zetten en voor gedegen monitoring door een onafhankelijke
instantie.
 Elk van de veehouderijsectoren (pluimvee, melkvee, vleeskalveren en varkens) geeft
invulling aan een krachtige regiefunctie, door versterking van een bestaand
regieorgaan of door instelling van een nieuwe regiegroep, die voor die sector de
transitiedoelen en transitiepaden definieert, bestaande initiatieven versterkt, nieuwe
initiatieven in gang zet en verantwoordelijken benoemt. In deze regiegroep dient
minimaal een vertegenwoordiger van het bedrijfsleven, de nationale en provinciale
overheid en de banken deel te nemen en iemand uit de voorhoede van het
transitiedenken.
Voor de versnelling van de verduurzaming van de Nederlandse veehouderij is krachtige
coördinatie een voorwaarde. De sectorale regiegroepen en de centrale regisseur werken
hierin nauw samen.
De commissie doet voor de uitvoering van de versnelling een aantal aanbevelingen die
hieronder nader worden uitgewerkt. De commissie realiseert zich dat sommige van deze
aanbevelingen tot maatschappelijke discussie zullen leiden en op weerstand kunnen
stuiten, maar zij acht de maatregelen noodzakelijk voor het realiseren van een vitale,
duurzame en maatschappelijk geaccepteerde veehouderij.
1. Allereerst is het essentieel om de voorhoede van duurzame ondernemers en
ondernemingen gericht te ondersteunen en versterken. Zij bouwt aan het nieuwe
toekomstperspectief voor de sector.
2. Ten tweede adviseert de commissie maatwerk per veehouderijsector. Er zijn immers
grote verschillen in de situatie tussen de melkveehouderij, de varkenshouderij, de
pluimveehouderij en de kalverhouderij.
3. Ten derde moeten alle schakels in de keten actief meedoen, inclusief de retail en de
verwerkende industrie om resultaat te kunnen boeken.
4. Ten vierde benadrukt de commissie de waarde van mest als het vierde product van
de veehouderij.
5. Ten vijfde pleit de commissie ervoor om de veehouder (weer) midden in de
maatschappij te plaatsen.
6. Tenslotte doet de commissie een aantal voorstellen voor financiering.
1.

Versterk de voorhoede

De commissie constateert dat bedrijven die zich kunnen en willen ontwikkelen richting
een duurzame, toekomstbestendige en maatschappelijk geaccepteerde veehouderij (de
voorhoede), meer fysieke ruimte en ondersteuning nodig hebben. Nu worden zij geremd
in hun ontwikkeling door ambivalent beleid waarin bedrijven die zich niet meer kunnen
of willen ontwikkelen, vaak de koers bepalen.
De volgende aanbevelingen dienen om deze bedrijven in de voorhoede te versterken:
 Overheden, banken en bedrijfsleven ontwikkelen een gerichte stimuleringsaanpak
om de voorhoede van ondernemers te ondersteunen. De commissie mikt hier op een
brede voorhoede, in de orde van circa 30 procent van de ondernemers. Deze
voorhoede onderscheidt zich door te produceren met de best beschikbare technieken

5





2.

voor duurzaam produceren, gezondheid2, dierenwelzijn, voedselkwaliteit en
voedselintegriteit3. De verbinding tussen deze brede voorhoede en de pioniers die
excelleren in ecologisch en circulair produceren, is cruciaal.
Een groep van experts wordt gevraagd de stimuleringsaanpak nader te concretiseren
in termen van instrumenten, middelen, voorwaarden en verplichtingen. Onderdeel
daarvan is de aanwijzing van best beschikbare technieken, inclusief de regelmatige
actualisering daarvan.
Ondernemingen die voldoen aan de voorwaarden en verplichtingen die met de
stimuleringsaanpak zijn verbonden, kunnen een beroep op de volgende
ondersteuning doen:
a. Experimenteerruimte in regelgeving (tijdelijke vrijstellingen door Rijk en
decentrale overheden) bij introductie van innovatieve duurzame concepten.
b. Goede toegang tot financiering (van banken en overheden): toegang tot
Groenfinanciering en fiscaal voordeel moet worden verbreed. Ook is meer
regie over de beschikbare financieringsopties nodig, zodat de voorhoede van
ondernemers wordt begeleid naar een passend financieringsaanbod. Dit geldt
voor bancaire leningen, garantiefaciliteiten, groenfinanciering en subsidies.
Daarnaast inzet van Europese middelen uit het Gemeenschappelijk
Landbouwbeleid en ontwikkeling van nieuwe instrumenten, zoals groene
leges4.
c. Ruimte voor groei, in de vorm van ruimtelijke vergunningen en voorrang bij
de verdeling van dierrechten/fosfaatrechten.
d. Ondersteuning vanuit Nederlandse kennisinstellingen ten behoeve van
onderzoek en innovatie en voor kennisoverdracht met andere ondernemers
in de voorhoede, middels de publiek-private fondsen van de topsector Agro &
Food.
Versnel verduurzaming met maatwerk

De commissie constateert dat er grote verschillen bestaan tussen de varkens-, melkveepluimvee- en kalverhouderij. De afgelopen tijd is er vooral veel aandacht voor de
problemen in de varkenshouderij, maar zonder een gerichte aanpak zullen zich de
komende jaren ook in de sectoren pluimvee, melkvee en vleeskalveren grote
economische, ecologische of sociale problemen voordoen. De commissie adviseert dit
niet af te wachten maar de verduurzaming te versnellen om deze problemen zo veel
mogelijk te voorkomen. Naast gemeenschappelijke elementen, zoals kwaliteitsborging,
is voor verduurzaming van de veehouderij maatwerk per sector nodig.
De volgende aanbevelingen dienen deze versnelling in gang te zetten:
 Met het vervallen van de productschappen zijn in ons land de mogelijkheden voor
het maken van verbindende afspraken met alle ondernemers fors beperkt.
Nederland is gehouden aan de EU-verordening die verbindende afspraken binnen de
landbouwsector regelt5. De commissie krijgt echter diverse signalen dat deze
verordening meer mogelijkheden biedt dan de Nederlandse overheid op dit moment
toelaat. De commissie roept het kabinet op om het bedrijfsleven het instrument van
de Algemeen Verbindend Verklaring te laten benutten waar dit kan helpen
verduurzaming te versnellen. Dit instrument is noodzakelijk voor ondersteuning van
collectieve initiatieven voor verduurzaming die kwetsbaar zijn voor free rider gedrag.
2

De Gezondheidsraad (2015) wijst erop dat de jarenlange daling van het antibioticagebruik in de
Nederlandse veehouderij in 2014 afvlakte (varkens, kalveren) of omsloeg in een toename
(vleeskuikens). In 2014 bleef de incidentie van antibioticaresistente bacteriën stabiel. Dit wijst
volgens de Gezondheidsraad in de richting van een oorzakelijk verband tussen antibioticagebruik in
de veehouderij en resistentievorming.
3
Onder voedselintegriteit wordt hier eerlijke en transparante productie verstaan, waarbij fraude met
voedselingrediënten en misleiding met onjuiste productinformatie zijn uitgesloten
4
De gemeente Enschede is vorig jaar gestart met een pilot met groene leges. Inwoners die hun woning
duurzaam willen verbouwen, worden vrijgesteld van leges. De kwijtschelding kan bij ingrijpende
verbouwingen oplopen tot 4000 à 5000 euro.
5
Verordening nr. 1308/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot
vaststelling van een gemeenschappelijk ordening van de markten voor landbouwproducten, artikel 164

6









3.

Dan gaat het bijvoorbeeld om financiering door gemeenschappelijke fondsvorming in
aanvulling op financiering van overheden en banken.
In navolging van de regiegroep-Rosenthal voor (economische) vitalisering van de
varkenssector, zouden leidende partijen binnen de pluimvee-, melkvee- en
kalverhouderij met overheid en banken gezamenlijk invulling moeten geven aan een
regiefunctie voor verduurzaming, door versterking van een bestaand regieorgaan zoals dat bijvoorbeeld bestaat voor het programma Duurzame Zuivelketen6 - of door
instelling van een nieuwe regiegroep.
Elke regiegroep stelt een uitvoeringsagenda voor versnelling van de verduurzaming
binnen de eigen sector op. Op basis van de lange termijn ambities die zijn
geformuleerd binnen de Uitvoeringsagenda Duurzame Veehouderij 20237, ontwikkelt
de regiegroep de agenda voor de sector, met concrete (tussen-) doelen en
transitiepaden en een maatwerkaanpak die aansluit bij de specifieke kansen en
problemen van de sector.
In de uitvoeringsagenda wordt per sector ook nadrukkelijk de positie en rol van de
werknemers in deze transitie benoemd. Werknemers ondervinden de effecten van de
te nemen maatregelen en kunnen een waardevolle bijdrage leveren aan
verduurzaming van de onderneming waarin ze werkzaam zijn.
Naast het actief stimuleren van bedrijven in de voorhoede, zijn ook maatregelen
nodig voor ondernemers zonder economisch toekomstperspectief, zodat deze hun
bedrijf kunnen afbouwen. Ook hier is maatwerk per sector van belang. In de
tuinbouw (coalitie HOT) en de varkenshouderij (regiegroep-Rosenthal) hebben
sectorpartijen met steun van een bank een ontwikkelingsbedrijf opgericht. Dit
ontwikkelingsbedrijf koopt gericht bedrijven op en verkoopt deze ruimte aan de
voorhoede van bedrijven met ontwikkelingswens en perspectief. Een dergelijke
aanpak zou ook in andere veehouderijsectoren nieuwe kansen kunnen bieden voor
de voorhoede van ondernemers en voorkomen dat de schulden van niet-renderende
bedrijven verder oplopen. Daarnaast hebben regionale overheden een rol in de
sanering en herbestemming van vrijkomende agrarische bebouwing. Voorkomen van
leegstand en illegale praktijken gaan hier hand in hand met het bieden van ruimte
aan voorhoedebedrijven en het bevorderen van leefbaarheid en toerisme.
De hele keten activeren

De economische positie van een grote groep veehouders staat onder zware druk
vanwege lage prijzen voor hun producten op nationale en internationale markten. De
commissie is zich ervan bewust dat verduurzaming van de Nederlandse veehouderij tot
een prijsstijging van dierlijke producten kan leiden. Bij een hogere kwaliteit hoort ook
een hogere prijs die door de gehele keten heen moet worden waargemaakt. Een
groeiende groep ondernemers kiest daarom voor productie in gesloten ketens, waar
meerwaarde door duurzame productie wordt gerealiseerd. Een versnelling van de
verduurzaming van de veehouderij is volgens de commissie alleen te realiseren als –
naast veehouders, overheid en banken – ook andere schakels in de keten
(veevoederbedrijven, dierenartsen, verwerkende industrie en retail) actief participeren.
De commissie dringt aan op een actievere bijdrage van alle schakels in de verschillende
ketens.
De volgende aanbevelingen beogen activering van de hele keten:
 De commissie roept bedrijven in de verwerkende industrie en de retail op om meer
verantwoordelijkheid en initiatief te nemen in het informeren van consumenten over
de productketens van vlees, zuivel en eieren. Door versterking van de bestaande
platforms en etikettering wordt de consument meegenomen in de verduurzaming.
Met inzet van nieuwe informatietechnologie kan toegankelijke informatie worden
gegeven over de herkomst en de productiewijze en de gehele keten van grond tot

6

De Duurzame Zuivelketen is een gezamenlijk initiatief van de Nederlandse Zuivel Organisatie (NZO) en
LTO Nederland. Zie: http://www.duurzamezuivelketen.nl/visie
7
De Uitvoeringsagenda Duurzame Veehouderij kent 15 ambities en tussentijdse mijlpalen die de route
naar 2023 markeren (zie: www.udv.nl)

7









4.

mond. Ook de kostenverdeling in ketens dient daarbij transparant te zijn. Wanneer
retailers hierin een voortrekkersrol nemen, bereiken zij een grote groep burgers,
consumenten en niet te vergeten werknemers. Ook de agenderende rol van
maatschappelijke organisaties is en blijft volgens de commissie van groot belang.
De commissie roept bedrijven in alle schakels van de keten op om privaatrechtelijke
aansprakelijkheid in hun productketens te organiseren en te implementeren. De
wettelijke mogelijkheden zijn daarvoor beschikbaar8. In contracten en
inkoopvoorwaarden kunnen leveranciers en klanten met elkaar afspraken maken
over aansprakelijkheid, op grond waarvan ze elkaar aanspreken op onwenselijke
activiteiten. Deze ketenaansprakelijkheid kan bijdragen aan het vertrouwen van de
maatschappij in de kwaliteit en integriteit van het voedsel en helpt om free riders uit
te bannen.
De Nederlandse retail levert al een belangrijke bijdrage aan de verduurzaming met
hun dedicated supply chains en met initiatieven zoals de Kip van Morgen, het Varken
van Morgen, Biefselect en Weidegang. De retail pakt deze rol voor het vers vlees
segment en tot dusver beperkt voor verwerkte producten. De commissie dringt bij
de retail aan om haar voorbeeldrol in de verduurzaming verder uit te bouwen. Door
consumenten en werknemers actief te informeren en door zich te blijven
onderscheiden met een groot en groeiend assortiment van duurzame vlees-, ei- en
zuivelproducten, op weg naar een volledig duurzaam assortiment.
De Nederlandse veehouderij opereert in een open, internationale markt waar
concurreren op prijs het dominante businessmodel is. In deze open markt kan
Nederland niet eenzijdig hogere kwaliteitseisen stellen aan vlees- en vleesproducten.
Het is lidstaten verboden om maatregelen te treffen die de handel binnen de
Europese Unie kunnen belemmeren, tenzij om dwingende redenen van algemeen
belang (zie bijlage 5). Tegen die achtergrond adviseert de commissie de overheid
om met de Nederlandse retail te spreken over brede introductie van systemen
waarin allianties van retailers en toeleveranciers op basis van vrijwilligheid
bovenwettelijke eisen stellen en handhaven, ook voor geïmporteerde producten9.
Ook roept de commissie de Nederlandse overheid op om binnen Europa de urgentie
van verduurzaming actief uit te dragen en een kopgroep te vormen met
gelijkgestemde landen. Deze kopgroep dient bij de Europese Unie aan te dringen op
verdergaande verduurzaming van de veehouderij met een beleid gericht op onder
meer productiewijze, gezondheid, voedselveiligheid en dierenwelzijn, zowel voor
vers vlees als voor vlees dat in producten is verwerkt.
De commissie dringt bij de overheid aan om de ruimte in het (Europese)
mededingingsbeleid voor het maken van ketenafspraken over verduurzaming
maximaal te benutten en waar mogelijk te vergroten. Dit in lijn met het pleidooi van
de SER10 voor meer duidelijkheid vooraf over de beoordeling van
duurzaamheidsafspraken binnen het mededingingsrecht en realisatie van een
bepaalde experimenteerruimte voor duurzaamheidsinitiatieven waarvan de effecten
voor de maatschappelijke welvaart niet op voorhand duidelijk zijn.
Veehouderij als producent van mineralen en organische stof

Mest als product wordt momenteel ondergewaardeerd in Nederland: een deel wordt
afgezet op eigen land binnen de daarvoor geldende regels, het “bedrijfsoverschot” wordt
elders als een afvalproduct verwerkt. De waarde van mest kan beter worden verzilverd
als het wordt opgewerkt tot specifieke producten die een marktwaarde hebben. Zo is de
landbouw gebaat bij een circulair agro-ecosysteem waarin het organische materiaal en
mineralen uit mest in gescheiden vorm zo hoogwaardig mogelijk worden benut, als
bodemverbeteraar respectievelijk kunstmestvervanger of voedingsadditief. Of om zo

8

Eindrapportage Task Force Voedselvertrouwen. Bij brief van 9 april 2015 is de Tweede Kamer
geïnformeerd over de resultaten van de Task Force (brief met kenmerk DGAN-PAV/15035450)
9
Zie bijvoorbeeld het internationale GlobalGap kwaliteitssysteem (http://www.globalgap.org )
10
Reactie van de SER op de ontwerp-aangepaste beleidsregel mededinging en duurzaamheid. Samen
met Consumentenbond en Stichting Natuur en Milieu. Den Haag, 26 januari 2016

8

extra koolstof in de bodem vast te leggen, als bijdrage aan de mitigatie van
broeikasgassen.
Terwijl mest als afvalproduct op dit moment grote milieudruk oplevert kan de grondstof
mest het vierde product van de veehouderij worden, naast melk, eieren en vlees. De
producten uit mest moeten dan wel aan hoge kwaliteitseisen voldoen. Dit stelt
randvoorwaarden aan opvang, transport en behandeling van mest in de veehouderij en
de verwerkingsketen.
Het kabinet heeft recent in de Rijksbrede Visie Circulaire Economie aangegeven dat
bestaande (inter-)nationale mestregelgeving aangepast zal moeten worden om te
voldoen aan de eisen die de circulaire economie stelt. Het kabinetsbeleid is erop gericht
om de Nederlandse economie in 2030 voor 50 procent circulair te laten zijn en voor 100
procent in 2050.
Met de volgende aanbevelingen beoogt de commissie de stappen op weg naar een
circulaire economie met grotere urgentie te zetten en de hoogwaardige benutting van
mest te versnellen:
 Mestopwerking tot producten met een marktwaarde dient de nieuwe standaard te
worden. De overheid dient opwerking van mest, tot marktwaardige producten
volgens de best beschikbare technieken, verplicht te stellen voor het zogenaamde
“bedrijfsoverschot” en de sector dient te bevorderen dat de mest die binnen het
bedrijf blijft, zo hoogwaardig mogelijk wordt benut.
 Om de ontwikkeling van de nationale en internationale markt voor hoogwaardige
mestproducten te bevorderen is het nodig dat overheid en sector een systeem voor
kwaliteitsborging van mest ontwikkelen, bijvoorbeeld door aanscherping van de
bestaande certificering voor meststoffen. Het aankopen van mest die niet aan deze
kwaliteitseisen voldoet, moet met een milieuheffing worden ontmoedigd.
 Om een stabiele markt voor hoogwaardige mestproducten te borgen, zijn meerjarige
afspraken over afzet van mest als grondstof in binnen- en buitenland cruciaal.
Daarbij dienen de eisen die de markt stelt aan de functionaliteit van hoogwaardige
organische fracties uit mest (vezels, compost, aarde, bacteriële biomassa, etcetera)
voor bodemverbetering en industriële toepassingen verder te worden gespecificeerd.
 Regelgeving die meststoffen van dierlijke oorsprong nadelig in de afzet maakt ten
opzichte van gelijkwaardige meststoffen van gemijnde grondstoffen moet worden
aangepast. De positieve lijst van toegestane producten moet vanuit oogpunt van
circulariteit worden uitgebreid.
 Technieken om hoogwaardig organisch materiaal uit mest te winnen, bij voorkeur
gescheiden van de minerale fractie (met name fosfaat, stikstof, kalium en zink) die
daarbij als afzonderlijke bijproducten worden gewonnen, moeten versneld worden
opgeschaald. De commissie adviseert de overheid hiervoor een stimuleringsregeling
in te richten.
 Er dient een nationaal innovatieprogramma met publiek-private financiering te
komen om de omslag naar mest als grondstof in een circulaire economie en een
neutrale fosfaat balans te maken. Daarbij moet ook worden gekeken naar
beïnvloeding van de mest kwantiteit en kwaliteit via geraffineerde diervoeders die
beter door de dieren worden benut.
5.

Veehouder midden in de maatschappij

Verduurzaming van de veehouderij moet leiden tot een betere maatschappelijke
inbedding. De commissie constateert dat daarvoor extra acties nodig zijn, in aanvulling
op de voorgaande aanbevelingen:
 De Nederlandse veehouderij is internationaal toonaangevend waar het gaat om
innovatiekracht en het ontwikkelen van nieuwe kennis. Een voorhoede van het
bedrijfsleven heeft de afgelopen jaren geïnvesteerd in innovaties en initiatieven
gericht op duurzaamheid. Toch is er vanuit de samenleving het gevoel dat de
veehouderij nog veel te weinig resultaten in de verduurzaming heeft geboekt en
staat de veehouder soms te ver af van de maatschappij. Van groot belang is dat het

9





6.

maatschappelijk debat tussen verschillende actoren, inclusief de veehouder zelf,
wordt geëntameerd.
Mede onder druk van maatschappelijke discussies over dierenwelzijn,
gezondheidsrisico’s en milieuoverlast zijn binnen de sector de afgelopen jaren
aanscherpingen van regels doorgevoerd. In de praktijk worden die aangescherpte
regels te weinig gehandhaafd. Dit schaadt de maatschappelijke waardering voor de
sector en het vertrouwen in de overheid. Bovendien frustreert het de bedrijven die
wel willen veranderen en investeren. Tegen die achtergrond wijst de commissie met
nadruk op de aanwijzingsbevoegdheid onder de Wet Ruimtelijke Ordening 11. Deze
bevoegdheid regelt het interbestuurlijk toezicht op handhaving en naleving van
regels en normen. Als een gemeente regels en normen onvoldoende handhaaft, is de
provincie bevoegd om deze gemeente te verplichten tot het nemen van
maatregelen. Bij gebrekkige handhaving door de provincie heeft het Rijk deze
bevoegdheid. Tot dusver wordt zelden van deze bevoegdheid gebruik gemaakt. Het
is zaak dat het Rijk en de provincies consequent van deze bevoegdheid gebruik
maken – ook in economische moeilijke tijden - als provincies of gemeenten nalaten
de bestaande regels en normen te handhaven (zie bijlage 6 voor een overzicht van
bevoegdheden van rijk, provincies en gemeenten).
Een regionale dialoog tussen ondernemers, werknemers en burgers is nodig om de
veehouder weer midden in de maatschappij te plaatsen. Dit geldt niet alleen in de
regio’s waar door ruimtelijke concentratie van bedrijven de kans op overlast groter
is. In de regio wordt ook zichtbaar hoeveel verschillende vormen van veehouderij in
ons land naast elkaar bestaan. Ondernemers en hun werknemers kunnen laten zien
hoe zij dierenwelzijn en ecologische en natuurwaarden integreren in hun
bedrijfsvoering. Bijvoorbeeld bij natuur-inclusieve veehouderij, waarin varkens of
koeien een rol vervullen bij het onderhoud van natuur en landschap. Een regionale
dialoog biedt veehouders de kans te laten zien waar men trots op is en hoe
gemotiveerd men is om problemen op te lossen. Belangrijk zijn ook regionale
initiatieven zoals de versnellingsagenda Noord-Nederland en ‘Vallei boert bewust’.
Hierin werkt de sector samen met maatschappelijke organisaties en regionale
overheden. De commissie roept regionale overheden en sectororganisaties op om
samenwerking en dialoog in de regio te bevorderen. Startsubsidies, uit provinciale
middelen of het Europees plattelandsbeleid, kunnen hierbij behulpzaam zijn.
Financiering als sleutel voor versnelling

Financiering is essentieel om verduurzaming van de veehouderij te versnellen.
Bijvoorbeeld bij versterking van de voorhoede van ondernemers of voor het opkopen
van niet-renderende bedrijven. Ook de toepassing van innovaties in de sector en de
ontwikkeling van een markt voor mest als het vierde product van de veehouderij zal
aanvankelijk forse investeringen vragen. En financiële middelen zijn nodig voor
communicatiecampagnes waarmee alle partijen in de sector en de keten consumenten
en werknemers informeren over het belang van een duurzame veehouderij. De toegang
tot passende financiering dient te worden verbeterd.
Voor een belangrijk deel kan de benodigde financiering door marktpartijen zelf worden
opgebracht. Hierbij kan in de eerste plaats worden gedacht aan sectorfondsen op basis
van vrijwillige of verplichte bijdragen vanuit de sector. Verplichte bijdragen vereisen wel
de inzet van het instrument van de Algemeen Verbindend Verklaring. Daarnaast kan
worden gedacht aan bancaire financiering en privaat of publiek-privaat gefinancierde
revolverende fondsen.
Overheidsfinanciering is gerechtvaardigd en onmisbaar als marktwerking ontoereikend is
om maatschappelijke waarden te borgen. Een voorbeeld is subsidie voor onderzoek en
innovatie, of voor de marktintroductie van duurzame producten en diensten. Zo zouden
kleine veehouders met vernieuwende ideeën geholpen zijn met financiering voor
11

Onder de nieuwe Omgevingswet wordt de aanwijzingsbevoegdheid vervangen door een
instructiebevoegdheid.

10

toegepast onderzoek. Deze groep kan vaak niet voldoen aan de 50% eigen financiering
die wordt geëist van de PPS in het topsectorenbeleid. Daarnaast kan worden gedacht
aan verbreding van de fiscale stimulering, in de vorm van groenfinanciering, heffingen of
vrijstellingen en investeringsaftrek met vervroegde afschrijving. Fiscale instrumenten
worden nu al veelvuldig ingezet om milieu- en klimaatdoelen te realiseren. Ook kan een
beroep op de overheid worden gedaan voor garantstelling bij leningen.
Ten behoeve van de gedachtenvorming hieronder een overzicht van mogelijke vormen
van financiering.
Sectorfondsen
Vrijwillige opslag
Verplichte heffing (AVV)
Private financiering
Bancaire lening
Revolverend fonds
Subsidies
Innovatiefondsen
Exploitatiesubsidie (SDE+)
Provinciale subsidie
Europese fondsen (GLB)
Fiscaal instrumentarium
Groenfinanciering
Regulerende milieuheffing
Groene legesvrijstelling
Investeringsaftrek met vervroegde afschrijving
Verhoging van BTW op vlees, zuivel en eieren
Garantiefacilliteiten
Garantstelling landbouw
Garantstelling plus
Binnen het tijdsbestek van dit advies kan de commissie niet tot een aanwijzing van
preferente vorm(en) van financiering komen. Elk van de genoemde vormen van
financiering heeft eigen karakteristieken en toepassingen. Verdere uitwerking dient te
worden gegeven aan deze vormen van financiering vanuit de specifieke behoeften die
elders in dit advies zijn benoemd. Daarbij wijst de commissie ook op de noodzaak van
meer regie over de beschikbare financieringsopties, zodat ondernemers begeleid worden
naar passende financiering.
Slotbeschouwing
In zijn adviesvraag heeft de staatssecretaris van Economische Zaken gevraagd om
concrete voorstellen voor acties en maatregelen voor betrokken partijen (overheden,
sector, maatschappelijke organisaties, marktpartijen en burgers), die bijdragen aan een
versnelling van de verduurzaming van de veehouderij in ecologisch, sociaal en
economisch opzicht.
Om deze vraag te beantwoorden heeft de SER-commissie Duurzame Veehouderij de
reeds gemaakte rapporten, analyses, nota’s en documenten bestudeerd. Op basis van
de beschikbare informatie en een groot aantal gesprekken met sleutelpersonen in de
sector, komt de commissie tot de conclusie dat tot nu toe krachtige regie heeft
ontbroken om daadwerkelijk de versnelling van de verduurzaming in gang te zetten.
Partijen moeten worden afgerekend op resultaten en niet op goede bedoelingen.
Overheden moeten grenzen durven stellen en zonder aarzeling ingrijpen als gemaakte
afspraken niet worden nagekomen.

11

Het versnellen van de verduurzaming heeft onherroepelijk consequenties voor alle
schakels in de keten, van producent tot consument. We zijn echter op het punt gekomen
dat de economische positie van een grote groep bedrijven in de veehouderijsectoren
dramatisch is en dat de milieudruk door en de risico’s van de veehouderij voor de
volksgezondheid maatschappelijk niet meer geaccepteerd worden. In die context is het
onontkoombaar dat overheid en bedrijfsleven gezamenlijk serieus het heft in handen
nemen en verduurzaming van de veehouderij versnellen. Met als resultaat dat de
veehouderij weer geaccepteerd midden in de maatschappij komt te staan.
Den Haag, 25 oktober 2016

E.H.Th.M. Nijpels
voorzitter

R.A.P.M. Weterings
secretaris

12

Bijlage 1 – Adviesaanvraag

13

14

15

Bijlage 2 – Samenstelling van de Commissie Duurzame Veehouderij

Ed Nijpels

Kroonlid SER (voorzitter)

Jaap Bosma

CNV

Ruud Huirne

Rabobank

Frits Mandersloot

LTO Nederland

Felix Rottenberg

Bestuurder en zelfstandig adviseur

Martin Scholten

Wageningen UR

Joszi Smeets

Youth Food Movement / Food Hub

Hans Hoogeveen

vertegenwoordiger ministerie EZ (tot 1-9-2016)

Marjolijn Sonnema

vertegenwoordiger ministerie EZ (vanaf 1-9-2016)

Secretariaat:
Bregje van Erven

ministerie EZ

Rob Weterings

SER

16

Bijlage 3 – Geraadpleegde rapporten en adviezen
1. Al het vlees duurzaam in 2020, Commissie van Doorn (2011)
2. Van Mega naar beter, Hans Alders (2011)
3. Actieplan Vitalisering Varkenshouderij, Regiegroep Rosenthal (2016)
4. Uitvoeringsagenda duurzame veehouderij (2009) en de verschillende
voortgangsrapportages (2015, 2016)
5. Agenda Alliantie verduurzaming voedsel
6. Actieplan (2013) en eindrapportage (2015) Task Force Voedselvertrouwen
7. Duurzame Zuivelketen (NZO, LTO)
8. Recept voor duurzaam varkensvlees, LTO/NVV/COV
9. De Mestmarathon. Natuur en Milieu (2016)
10. Kip in Nederland, Nepluvi
11. Kabinetsstandpunt omvang intensieve veehouderij en schaalgrootte (2013)
12. Beleidsbrief dierenwelzijn
13. Briefadvies Aanscherping antibioticagebruik bij dieren. Gezondheidsraad,
publicatienr. 2015/31 d.d. 16 december 2015
14. Reactie op beleidsregel mededinging en duurzaamheid, SER / Consumentenbond /
Stichting Natuur en Milieu (2016)
15. Waarden van de Landbouw, SER (2008)
16. Totaal aanpak Vitaal, Gezond en Duurzaam kalf (2016).

17

Bijlage 4 – Geraadpleegde personen en organisaties
Albert-Jan Maat, LTO Nederland
Peter Poortinga, Plukon
Hendrik de Vor, Coppens Diervoeding
Francis Kint en Bert Urlings, VION
Hans Huijbers, ZLTO
Henny Swinkels, Van Drie Groep
Werner Buck, Friesland Campina
Kees Romijn, LTO melkveehouderij
Harm Wiegersma en Irene van der Sar, Nederlandse Melkveehoudersvakbond
Gert-Jan Oplaat, Nepluvi
De Vor, Coppens Diervoeding
Frans Keurentjes, Dirk Bruins, Reinder Hoekstra, Gerda van Eck, Versnellingsagenda
Noord Nederland
Henk Flipsen, Jan Baan, Huub Fransen en Martin Grift, Nevedi
Bas Ruter, Dirk Duijzer, Albert Vernooij, Rabobank
Marit van Egmond en Erik Kieftenburg, Albert Heijn
Frits van Eerd, Jumbo
Theo Wams en Kirsten Haanraads, Natuurmonumenten
Kees de Pater en Carleen Weebers, Vogelbescherming
Nol Verdaasdonk, Brabantse Milieufederatie
Sijas Akkerman, Stichting natuur en Milieu
Wouter van de Weijden, Centrum voor Landbouw en Milieu
Jan-Willem Erisman, Louis Bolk instituut
Annemarie Spierings en Bert Pauli, Gedeputeerde Staten Noord-Brabant
Joop Atsma en Henk Bekman, Stichting Brancheorganisatie Kalversector
Peter Verdaasdonk en Bert van den Berg, Dierenbescherming
Uri Rosenthal en Ingrid Jansen, Regiegroep vitalisering varkenshouderij
Koplopersdag 9 mei 2016
Samuel Levie, Brandt en Levie
Irene van der Voort, Remeker, Bond van Boerderij-Zuivelbereiders
Mark vd Eijnden, De Hoeve, stichting keten duurzaam varkensvlees
Frank Mandersloot, Vallei Boert Bewust
Robert Nijkamp, de Windstreek
Grietske Hoekstra, Cono kaasmakers
Tijn van den Breugel en Bas Anthonissen, Van den Gronden
Tiny Schepers, Heydehoeve en Ben van Zwanenberg Food Group
Lucas Simons, New Foresight

18

Bijlage 5 – Beperking van het vrije handelsverkeer
Toelichting op Artikel 36 VWEU over eventuele beperking van het vrij
handelsverkeer van goederen
Titel II (Het vrije verkeer van goederen), Artikelen 34 - 36 van het Verdrag betreffende

de Werking van de Europese Unie
Artikel 34
Kwantitatieve invoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking zijn tussen
de lidstaten verboden.
Artikel 35
Kwantitatieve uitvoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking zijn tussen
de lidstaten verboden.
Artikel 36
De bepalingen van de artikelen 34 en 35 vormen geen beletsel voor verboden of
beperkingen van invoer, uitvoer of doorvoer, welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van
bescherming van de openbare zedelijkheid, de openbare orde, de openbare veiligheid, de
gezondheid en het leven van personen, dieren of planten, het nationaal artistiek historisch
en archeologisch bezit of uit hoofde van bescherming van de industriële en commerciële
eigendom. Deze verboden of beperkingen mogen echter geen middel tot willekeurige
discriminatie noch een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten vormen.

Om te beginnen geldt dat iedere maatregel van een lidstaat die de handel binnen de
Unie al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel kan belemmeren, moet
worden aangemerkt als een maatregel van gelijke werking als kwantitatieve
beperkingen in de zin van artikel 34 VWEU. Dergelijke maatregelen zijn in principe
verboden.
Volgens de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie kan een maatregel van gelijke
werking als een kwantitatieve invoerbeperking slechts worden gerechtvaardigd indien
met die maatregel dwingende redenen van algemeen belang zoals bedoeld in artikel 36
VWEU worden nagestreefd, de maatregel geschikt is om het nagestreefde doel te
verwezenlijken en die maatregel niet verder gaat dan voor het bereiken daarvan
noodzakelijk is.
Op grond van deze evenredigheidstoets valt een nationale regeling of maatregel niet
onder de uitzondering van artikel 36 VWEU wanneer het nagestreefde doel even
doeltreffend kan worden bereikt door maatregelen die het handelsverkeer binnen de
Unie minder beperken.
Om deze reden zal een verbod op de handel in producten die niet aan de Nederlandse
additionele eisen voldoen naar alle waarschijnlijkheid sneuvelen, omdat het mogelijk is
ook met minder vergaande maatregelen zoals stimuleringsmaatregelen, etikettering of
private labels een hogere kwaliteit van vleesproducten na te streven zonder producten
uit andere lidstaten van de markt te weren.
Daar komt bij dat er voor vlees en vleesproducten een gemeenschappelijke
marktordening geldt, met geharmoniseerde eisen wat betreft de eisen waaraan die
producten moeten voldoen.
Nationale maatregelen die afwijken van of inbreuk maken op die gemeenschappelijke
regels zijn niet toegestaan en kunnen slechts worden gerechtvaardigd wanneer de
lidstaten nationale regels toepassen die een andere doelstelling van algemeen belang
nastreven dan de gemeenschappelijke marktordening (dus voor zover niet volledig
geharmoniseerd in het kader van de GMO).

19

In dit licht valt te betwijfelen of de nationale maatregel kan worden gerechtvaardigd met
een beroep op de gezondheid van dieren; hiervoor gelden immers op EU-niveau
verregaand geharmoniseerde regels. Voor bijvoorbeeld de volksgezondheid wordt wel
geaccepteerd dat de lidstaten zich hierop kunnen beroepen om aanvullende nationale
maatregelen te treffen. Ook dan zal de noodzaak en geschiktheid van de concrete
maatregel echter nog steeds moeten worden onderbouwd om te kunnen aantonen dat er
geen minder vergaande alternatieven voorhanden zijn.
Qua proces geldt dat het ontwerp van een nationale maatregel als hier bedoeld moet
worden genotificeerd op grond van Richtlijn (EU) nr. 2015/1535 van de Raad en het
Europees Parlement van 9 september 2015 betreffende een informatieprocedure op het
gebied van technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de
informatiemaatschappij (Pb EU L 241 van 17.9.2015).
Gedurende de notificatie geldt een standstill periode van 3 maanden, waarbinnen zowel
de Europese Commissie als andere lidstaten opmerkingen kunnen maken. Als er
opmerkingen komen wordt de procedure verder verdaagd totdat de opmerkingen naar
behoren zijn verwerkt en het ontwerp zo nodig is aangepast. Het schenden van de
notificatieplicht leidt tot nietigheid van de regeling (op grond van het zogenaamde
‘Securitel’ arrest).
Daarnaast kan de Commissie natuurlijk te allen tijde een inbreukprocedure tegen
Nederland beginnen als een nationale maatregel wordt vastgesteld die naar het oordeel
van de Commissie een inbreuk vormt op het vrij verkeer van goederen.
Bron: ministerie Economische Zaken

20

Bijlage 6 – Bevoegdheden van rijk, provincies en gemeenten
Overzicht van huidige bevoegdheden van rijk, provincies en gemeenten met
betrekking tot (verduurzaming van) de veehouderij
Rijk:
-

Milieuregelgeving (Wet milieubeheer, Wabo, Wet ammoniak en veehouderij, Wet
geurhinder en veehouderij), inclusief de besluiten die daaronder vallen (zoals
Besluit emissiearme huisvesting en Activiteitenbesluit).
Dierenwelzijn (Wet dieren, basis EU-richtlijnen en EU-verordeningen, selectief
een nationale kop), inclusief de besluiten die daaronder vallen
Antibiotica gebruik (UDD-regeling o.g.v. Wet dieren)
Diergezondheid (Wet dieren en Gezondheids- en welzijnswet voor Dieren)
Mestregelgeving (Meststoffenwet)
Crisis en Herstelwet
Wet ruimtelijke ordening

Provincies:
- kader stellen RO-beleid (Verordening Ruimte)
- vergunningen op grond van Wet milieubeheer
- vergunningen ikv Natuurbeschermingswet
Gemeenten:
- bevoegd gezag milieu- en ruimtelijk ordeningsregelgeving: vergunningverlening
Wet milieubeheer en WRO
Bron: ministerie Economische Zaken

ADVIES | oktober 2016

Versnelling duurzame
veehouderij

SOCIAAL-ECONOMISCHE RAAD
Bezuidenhoutseweg 60
Postbus 90405
2509 LK Den Haag
T 070 3499 499
E communicatie@ser.nl
www.ser.nl
© 2016, Sociaal-Economische Raad

SOCIAAL-ECONOMISCHE RAAD