Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

33 942

Rapporten van de Algemene Rekenkamer bij de
jaarverslagen 2013 en bij de Nationale
verklaring 2014

Nr. 24

LIJST VAN VRAGEN EN ANTWOORDEN
Vastgesteld 13 juni 2014
De vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft een
aantal vragen voorgelegd aan de Algemene Rekenkamer over het rapport
van de Algemene Rekenkamer van 21 mei 2014 bij het jaarverslag van het
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap 2013 (Kamerstuk 33 942,
nr. 1).
De Algemene Rekenkamer heeft deze vragen beantwoord bij brief van
13 juni 2014. Vragen en antwoorden zijn hierna afgedrukt.
De voorzitter van de commissie,
Wolbert
Adjunct-griffier van de commissie,
Verstraten

kst-33942-24
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 942, nr. 24

1

Vraag 1
Kan door de Algemene Rekenkamer worden herleid welke bedragen waar
terecht komen (of al zijn gekomen) van de «extra» 650 miljoen euro?
De bedoelde «extra» € 650 miljoen zijn in het kader van de begrotingsafspraken (het «Herfstakkoord») eind 2013 toegevoegd aan de lumpsum van
onderwijsinstellingen in het primair en het voortgezet onderwijs, in het
middelbaar beroepsonderwijs en in het hoger onderwijs (Kamerstuk
33 750 VIII, nr. 95, blz. 5). Daarbij is volgens het jaarverslag van OCW over
2013 de volgende verdeelsleutel gehanteerd:
«Extra»

Bron blz in
jaarverslag

Meer ontvangen
hoofdbekostiging
(lumpsum) dan
begroot in 20131

Primair onderwijs

€ 295,0 miljoen

37

Voortgezet onderwijs

€ 216,8 miljoen

44

Middelbaar beroepsonderwijs

€ 45,3 miljoen

51

Hoger onderwijs

€ 87,2 miljoen

59, 61

€ 424,0 miljoen
meer
€ 348,5 miljoen
meer
€ 53,4 miljoen
meer
€ 54,7 miljoen
meer

TOTAAL

€ 644,3 miljoen

1

Aan vooral PO en VO zijn extra middelen voor jonge leerkrachten toegevoegd (€ 150 miljoen).

Zo is bij onderwijsinstellingen in het primair onderwijs € 183,90 per
leerling beschikt en in het voortgezet onderwijs € 223,63 per leerling
(Regeling bijzondere en aanvullende bekostiging PO en VO 2013,
Staatscourant nr 32656, 2013). Een VO-school met bijvoorbeeld 1.600
leerlingen ontving € 356.000 extra in december 2013. Voor elke onderwijsinstelling zijn de beschikte bedragen in de openbare verzamelbeschikkingen van de Dienst Uitvoering Onderwijs (www.ocwduo.nl/zakelijk/
instellingsinformatie/overzicht financiële beschikkingen/verzenddatum/
18 december 2013) van december 2013 terug te vinden.
Vraag 2
Op welke wijze kan beter worden herleid welke bedragen waar terecht
komen?
In de begrotingsafspraken is bij de € 650 miljoen aangegeven dat de
middelen bedoeld zijn om op korte termijn te investeren in de kwaliteit
van het onderwijs.
In het geval van de € 650 miljoen zijn de bedragen zonder extra concrete
eisen toegevoegd aan de lumpsum. Voor de gehele lumpsum geldt dat de
middelen bedoeld zijn om kwalitatief goed onderwijs mogelijk te maken.
Hoeveel extra kwaliteit deze extra middelen (moeten) opleveren is niet
van te voren gedefinieerd en daardoor onduidelijk.
Daar komt bij dat het extra geld dat een schoolbestuur in december
ontvangt niet direct in dat lopende schooljaar is te investeren. De
leerlingen, de groepsindelingen en het benodigde personeel zijn immers
voor het grootste deel al in de zomer daarvoor vastgelegd. Het schooljaar
daarna kan dan wel gebruik worden gemaakt van het extra geld. Maar het
geld is (voor een belangrijk deel) eenmalig dus een instelling kan geen
langdurige verplichtingen aangaan. Het is dus lastig per direct te
investeren in de onderwijskwaliteit in de vorm van bijvoorbeeld extra
onderwijzend personeel. De problematiek omtrent incidentele middelen
blijkt uit ons onderzoek Kunnen basisscholen passend onderwijs aan? (juli

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 942, nr. 24

2

2013) en zal ook aan de orde komen in het binnenkort door ons te
publiceren onderzoek Bekostiging voortgezet onderwijs.
Verbeteringen in de herleidbaarheid van het geld zijn enerzijds mogelijk
door concretere prestaties en doelen te koppelen aan de (extra) middelen
en anderzijds door een langetermijnperspectief te hanteren.
Vraag 3
Op welke wijze kan worden nagegaan of geld bestemd voor «in de klas»
ook daadwerkelijk «in de klas» terecht komt? Op welke wijze kan dit
proces inzichtelijker worden gemaakt?
De Minister geeft aan dat de investeringen in de kwaliteit van het
onderwijs (i.e. de middelen uit het Nationaal onderwijsakkoord en de
begrotingsafspraken) zoveel mogelijk op het niveau van de onderwijsinstellingen verantwoord moeten worden.
Schoolbesturen kunnen op dit moment al via www.vensterspo.nl (voor
primair onderwijs) en www.schoolvo.nl (voor voortgezet onderwijs)
inzichtelijk te maken welke kwaliteitsimpulsen zij ambiëren en welke zij
gerealiseerd hebben.
Een volgende stap is wat ons betreft een publieke verantwoording op
bestuurs- en/of onderwijsinstellingniveau in de vorm van open data.
Open data bij de overheid zijn data die:
1. uit publieke middelen bekostigd en gegenereerd zijn bij of voor de
uitvoering van een publieke taak;
2. openbaar zijn;
3. vrij van auteursrechten zijn of andere rechten van derden;
4. computer-leesbaar zijn en voldoen bij voorkeur aan de «open
standaarden» (geen pdf, wel xml of csv);
5. voor hergebruik beschikbaar zijn zonder beperkingen, zoals kosten of
verplichte registratie.
In dergelijke open data-bestanden is de bekostigingsinformatie per
leerling of student te koppelen aan de uitgaven die de instelling doet, en
zijn instellingen onderling te vergelijken.
Vraag 4
Welke stappen zijn gezet met betrekking tot de informatiebeveiliging?
Waarom is de voortgang «bescheiden» te noemen?
Het Ministerie van OCW is de goede weg ingeslagen en heeft stappen
vooruit gezet. In 2013 zijn workshops en lezingen verzorgd voor
medewerkers om het beveiligingsbewustzijn te versterken. Daarnaast is
een project gestart bij het kerndepartement om te voldoen aan het
rijksbreed afgesproken basisbeveiligingsniveau van de Baseline Informatiebeveiliging Rijksdienst (BIR). De maatregelen om te voldoen aan de BIR
zijn nog niet volledig geïmplementeerd. Hierbij gaat het niet alleen om de
implementatie van administratieve maatregelen, maar ook om technische
maatregelen die de informatiesystemen van het bestuursdepartement
moeten beschermen tegen inbraak, misbruik en uitval. De uitvoering van
deze maatregelen zal plaatsvinden in 2014. Zo heeft het ministerie het
voornemen in 2014 de noodzakelijke risicoanalyses voor bedrijfskritische
systemen uit te voeren en zal de Plan-Do-Check-Act (PDCA) cyclus voor
het structureel borgen van informatiebeveiliging worden ingericht.
Vraag 5
Kan verder worden ingegaan op de eventuele risico’s die de onvolkomenheid van informatiebeveiliging tot gevolg kan hebben? Welke
gevolgen zijn geconstateerd?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 942, nr. 24

3

Wij constateren dat het bestuursdepartement en DUO nog niet op alle
aspecten aan de bij het Rijk gehanteerde normen voor informatiebeveiliging voldoen. Dit kan gevolgen hebben voor de continuïteit van de
bedrijfsvoering (en daardoor voor de primaire processen) en ook voor de
betrouwbaarheid, integriteit en vertrouwelijkheid van informatie.
Het verantwoordingsonderzoek was gericht op de naleving van het
rijksbeleid op het gebied van informatiebeveiliging. Wij hebben geen
onderzoek gedaan naar de gevolgen van veiligheidsincidenten.
Vraag 6
Van welk bedrag aan uitgekeerde subsidie is niet duidelijk of deze wel of
niet rechtmatig wordt besteed?
Uit de accountantscontrole is gebleken dat de beheerders van de
subsidieprocessen relatief veel fouten hebben gemaakt. Over 2013
constateren wij dat subsidies zijn afgerekend op basis van een controleverklaring van de externe accountant waarin de rechtmatigheid niet is
opgenomen. Dit zorgt voor onzekerheid over de rechtmatige besteding
van de overgedragen publieke middelen. In totaal hebben wij € 160,6
miljoen aan onzekerheid (rechtmatigheid) in het subsidiebeheer (vaststellingsproces) geconstateerd. Daarnaast is uit de controle gebleken dat er
nog € 3,3 miljoen aan rechtmatigheidsfouten zijn gemaakt in de afgerekende voorschotten.
Vraag 7
Welke oorzaken zijn er voor het onder druk staan van het financiële beheer
van de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed?
Het financieel beheer van de Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed staat om
enkele redenen onder druk. De organisatie heeft in 2013 een nieuw
subsidiesysteem in gebruik genomen. Het nieuwe systeem zou onder
andere geconstateerde knelpunten uit voorgaande jaren met betrekking
tot de subsidievaststellingen moeten oplossen. De implementatie van het
systeem heeft veel tijd en aandacht gekost, waardoor minder aandacht
kon worden gegeven aan het financieel beheer van de primaire
processen. De organisatie bleek onvoldoende in staat te zijn de digitalisering van het werkproces toe te passen.
Daarnaast bleek bij ingebruikname van het systeem de conversie van de
gegevens van de verplichtingen(-stand) uit het oude systeem niet
voldoende gedocumenteerd om op de betrouwbaarheid van de gegevens
in het nieuwe systeem te kunnen vertrouwen. Tevens is het conversieproces voor voorschotten nog niet afgerond en staan de gegevens van de
openstaande voorschotten nog in het oude systeem. Openstaande
voorschotten gaan terug tot 2005 en het aantal openstaande voorschotten
is, inherent aan de subsidieregeling, groot. Het werken in twee systemen
bemoeilijkt het financieel beheer.
Vraag 8
Kunnen de genoemde knelpunten met betrekking tot het subsidiebeheer
van de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed verder worden toegelicht?
Het verdelen van het subsidiegeld is gecompliceerd, onder andere omdat
de aanvragen het beschikbare budget overstijgen. Dat vereist een
zichtbare vastlegging van alle overwegingen om een subsidie toe te
kennen. Niet alle overwegingen bleken zichtbaar vastgelegd, ook omdat
subsidies onder grote tijdsdruk moesten worden verdeeld, aangezien de
oplevering van het nieuwe systeem later was dan gepland. Zo zijn de
meeste beschikkingen verstuurd na de in de subsidieregeling weergegeven uiterste datum van subsidietoekenningen. Ook wordt de geldende
regelgeving in de subsidiebeschikkingen onvoldoende duidelijk vermeld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 942, nr. 24

4

Voor vaststellingen van subsidies geldt dat documenten in dossiers
ontbraken, termijnen zijn overschreden en onvoldoende is getoetst in
hoeverre alle in de verantwoording opgenomen kosten inderdaad
subsidiabel zijn.
Het archiefbeheer, door RCE uitbesteed aan een derde organisatie, dient
te worden verbeterd. Deze constructie is in de ogen van RCE debet aan de
ontoereikende archivering. Tegelijkertijd dient RCE meer eigen verantwoordelijkheid te nemen om dit uitbestede proces te beheersen. Als
gevolg van dit probleem houden bouwkundig medewerkers documenten
onder zich omdat zij in het externe archief geen stukken kunnen terugvinden, waardoor de dossiers juist weer incompleet zijn.
Vraag 9
Waar denkt de Algemene Rekenkamer aan wanneer zij voorstelt tot een
zakelijkere aanpak te komen bij de vaststelling van cultuursubsidies? Waar
baseert de Algemene Rekenkamer zich op?
Bij een zakelijker aanpak stellen wij ons een consequentere naleving van
de plannen voor. Het ministerie voert dan strikter beleid bij het vaststellen
van de subsidie in het kader van de Basisinfrastructuur Subsidies. En de
instellingen houden zich aan de subsidievoorwaarden, zoals aantoonbaar
gerealiseerde bezoekersaantallen of eigen inkomsten. En bij niet naleving
vordert de Minister (een deel van) de subsidie terug.
Om de instellingen die niet meer in aanmerking zouden komen voor de
nieuwe subsidieperiode 2013–2016, het verlies van subsidie te laten
opvangen, is er nu voor gekozen om de bijdrage uit het bestemmingsfonds door te schuiven naar de periode na 2012. De Minister heeft deze
werkwijze afdoende toegelicht.
Uit onze dossiercontrole is gebleken dat instellingen die niet meer in
aanmerking zijn gekomen voor de nieuwe subsidieperiode 2013–2016
overgebleven subsidie niet hoefden terug te betalen. De Minister stelde
hier wel voorwaarden aan vast.
Vraag 10
Welke prestatie-indicatoren heeft de Algemene Rekenkamer in gedachten
om te bepalen of er wel of niet tot terugvordering overgegaan zou moeten
worden? Waar baseert de Algemene Rekenkamer zich op?
Een prestatie-indicator om te bepalen of er wel of niet tot terugvordering
zou moeten worden overgegaan zou kunnen, is het aantal voorstellingen/
uitvoeringen/etc. of de afgesproken eigen inkomsten. Dan gaat het dus
om de prestaties die de instelling levert. Overigens wil de Minister het
bestaande beleid voor terugvordering cultuursubsidies in een gesprek
met de Algemene Rekenkamer nader toelichten. Daartoe zijn wij gaarne
bereid.
Vraag 11
Op welke wijze kan de doelmatigheid van de gewichtenregeling beter
worden aangetoond?
Verbetering van (inzicht in) de doelmatigheid van de gewichtengelden
vraagt een bestuurlijke keuze. De huidige regeling respecteert de
bestedingsvrijheid van de schoolbesturen. Gewichtengelden behoeven
niet te worden ingezet voor extra ondersteuning van leerlingen met een
achterstand. Als consequentie daarvan wordt van de schoolbesturen niet
gevraagd zich daarover te verantwoorden, noch over de resultaten die
met deze middelen worden behaald. Het is aan kabinet en parlement om
een oordeel uit te spreken over het al dan niet laten voortduren van deze
situatie. In het Verantwoordingsonderzoek 2013 hebben wij gewezen op
de rechtmatigheidsaspecten van de gewichtenregelingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 942, nr. 24

5

Vraag 12
Hoe is de forse toename, met bijna een verdubbeling elke twee jaar, van
onrechtmatig ontvangen gewichtengelden te verklaren? Op welke wijze
kan dit voor volgende jaren worden voorkomen?
Een deel van de verklaring van de toename van de onrechtmatig
ontvangen gewichtengelden is de risicogerichte controle-inspanning die is
geleverd door de Inspectie van het Onderwijs: er is beter gekeken. Wij
pleiten echter niet voor nog meer controle op en uitleg van deze
M&O-gevoelige en complexe gewichtenregeling. De rechtmatigheid kan
ook omhoog als wordt gekozen voor een andere verdelingssystematiek,
die gegrondvest is op een objectief en betrouwbaar criterium. Het huidige
fundament van de regeling, het opleidingsniveau van ouders, blijkt vanuit
rechtmatigheidsperspectief onpraktisch. Uit onderzoek van Sardes (Naar
een nieuw bekostigingsarrangement voor het onderwijsachterstandenbeleid, Rapport deel 1, Sardes, 2013) blijkt dat met een andere systematiek
de gewichtenmiddelen grotendeels op dezelfde scholen terechtkomen.
Een objectieve verdelingssleutel draagt tevens bij aan de reductie van de
uitvoeringslasten voor scholen. Overigens geldt: schoolbesturen hebben
bestedingsvrijheid. Zij nemen de beslissing over de daadwerkelijke
verdeling van de gewichtenmiddelen over de scholen en de uiteindelijke
aanwending daarvan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 942, nr. 24

6