j.^^j

....Z.../lM....a^....<i^..

31082^^l2ai^^«

N0.WO4.12.0259/1

's-Gravenhage, 30 augustus 2012

Bij brief van brief van 5 juli 2012, kenmerk 2012-0000379078, heeft de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op de voet van artikel 21a, eerste
lid, van de Wet op de Raad van State aan de Afdeling advisering van de Raad van
State gevraagd haar van voorlichting te dienen inzake amendementen op het
wetsvoorstel kenbaarheid energieprestatie gebouwen (33124).
Het verzoek om voorlichting betreft twee amendementen die zijn ingediend door
de leden van de Tweede Kamer De Boer en Van Bochove op het wetsvoorstel
kenbaarheid energieprestatie gebouwen, dat strekt tot implementatie van richtlijn
nr. 2010/31/EU van het Europees Pariement en de Raad van de Europese Unie van
19 mei 2010 betreffende de energieprestatie van gebouwen (hierna: de richtlijn).
Het eerste amendement houdt in dat de eigenaar van een gebouw wordt geacht te
beschikken over een energieprestatiecertificaat waarbij de energieprestatie is
berekend aan de hand van het bouwjaar van het gebouw, totdat een erkende
deskundige een energieprestatiecertificaat heeft afgegeven conform de eisen van
artikel 1 l b van het wetsvoorstel.^ Het tweede amendement schrapt de in het
wetsvoorstel opgenomen sanctie voor het ten onrechte niet verstrekken van een
energieprestatiecertificaat bij verkoop van een gebouw.^ In het verzoek om
voorlichting wordt gevraagd antwoord te geven op de volgende vragen:
1.

2.

Voldoet het amendement dat bewerkstelligt dat een
energieprestatiecertificaat wordt afgegeven op basis van het bouwjaar van
een gebouw aan de voorschriften die richtlijn nr. 2010/31/EU stelt aan de
inhoud, de wijze van totstandkoming en de wijze van uitgifte van een
energieprestatiecertificaat?
Voldoet het amendement dat de sanctie voor het niet verstrekken van een
energieprestatiecertificaat bij de verkoop van een gebouw schrapt, aan de
voorschriften die richtlijn nr. 2010/31/EU stelt ten aanzien van handhaving,
en in het bijzonder aan artikel 27 van deze richtlijn?

Voorafgaand aan de beantwoording van deze vragen wordt een korte schets
gegeven van de achtergronden van de richtlijn en het wetsvoorstel.
1.

Algemeen

De richtlijn vormt een herziening en aanscherping van richtlijn nr. 2002/91/EG van
16 december 2002 betreffende de energieprestatie van gebouwen. Artikel 1 van
de richtlijn definieert het doel van de richtlijn als "het stimuleren van de
verbetering van de energieprestatie van gebouwen, met inachtneming van zowel
de klimatologische en plaatselijke omstandigheden buiten het gebouw als van de
eisen voor het binnenklimaat en kostenefficiëntie." Op grond van de richtlijn
' Kamerstukken II 2011/12, 33 124, nr. 10.
2 Kamerstukken II 2011/12, 33 124, nr. 1 1 .

310 8 2 012 0 013 0 2

moeten de lidstaten maatregelen nemen die de bouwende, verkopende of
verhurende partij verplichten om - op het moment dat het desbetreffende gebouw
op de markt wordt gebracht - inzichtelijk te maken hoeveel energie nodig is om
aan de vraag naar energie te voldoen die verband houdt met een normaal gebruik
van het gebouw: de zogeheten energieprestatie. Hiertoe introduceert de richtlijn
het energieprestatiecertificaat, dat naast (a) de energieprestatie van het gebouw
(b) referentiewaarden en (c) aanbevelingen over energiebesparende maatregelen en
de kostenefficiëntie daarvan moet bevatten. Het energieprestatiecertificaat moet
worden afgegeven door gekwalificeerde of erkende deskundigen, zodat de
energieprestatiecertificaten overal binnen de Unie dezelfde informatie verschaffen.'^
De richtlijn moet uiterlijk op 9 juli 201 2 zijn geïmplementeerd en de daarvoor
noodzakelijke bepalingen moeten, afhankelijk van het soort bepaling, uiterlijk op
9 januari 2 0 1 3 of 9 juli 2 0 1 3 worden toegepast. Nederland hanteert als
streefdatum \/oor inwerkingtreding uiterlijk 1 januari 2 0 1 3 . Nederland is op 6 april
2011 door de Europese Commissie in gebreke is gesteld met betrekking tot de
omzetting van richtlijn nr. 2002/91/EG, omdat niet is voldaan aan de verplichting
van artikel 7, eerste lid." Dit betreft de verplichting voor lidstaten om ervoor te
zorgen dat bij de bouw, verkoop of verhuur van een gebouw een
energieprestatiecertificaat w o r d t verstrekt aan de huurder of koper van het
gebouw. Nederland heeft deze verplichting in het Besluit energieprestatie
gebouwen^ overgenomen, maar niet voorzien in expliciete bestuursrechtelijke of
strafrechtelijke sancties; dit om een verzwaring van de werklast van de overheid
en de rechterlijke macht te voorkomen. Daarmee is de handhaving aan private
partijen overgelaten, die een geschil over het verstrekken van een energielabel zo
nodig aan de burgerlijke rechter kunnen voorleggen. Gebleken is dat partijen bij het
opstellen van de koopakte meestal overeenkomen dat zij afzien van het
energielabel. Daardoor laat de naleving van de richtlijn ernstig te wensen over.
Destijds betwijfelde de Raad van State al of het louter opnemen van deze
verplichting voldoende was, nu het EG-recht de lidstaten verplicht een norm ook
daadwerkelijk te handhaven.^ In de herziene richtlijn is deze bepaling aangescherpt
(artikel 12, tweede lid, bepaalt: de lidstaten eisen, dat) en is een specifieke
bepaling opgenomen, die de lidstaten uitdrukkelijk verplicht sancties te stellen op
inbreuken op de bepalingen die krachtens de richtlijn zijn vastgesteld (artikel 27).
Het wetsvoorstel is daarmee zowel bedoeld om tegemoet te komen aan de
ingebrekestelling, als om te voldoen aan de herziene richtlijn.^
2.

Wettelijk kader

De richtlijn definieert de energieprestatie van een gebouw als "de berekende of
gemeten hoeveelheid energie die nodig is om aan de vraag naar energie te voldoen
Zie overwegingen 22 en 27.
In 2006 was Nederland al eens in gebreke gesteld betreffende de omzetting van de gehele richtlijn.

Stb. 2006, 608.
Advies van 8 september 2006 over het ontvi/erpbesluit energieprestatie gebouwen, nr. W08.06.0310/V,
Bijvoegsel Staatscourant 9 januari 2007, nr. 6.
Volgens het wetsvoorstel mag de notaris de akte waarbij de eigendomsoverdracht tot stand wordt gebracht
niet verlijden, zolang het energieprestatiecertificaat ontbreekt.

I1082G1200003

en welke verband houdt met een normaal gebruik van het gebouw, waaronder
energie die w o r d t gebruikt voor verwarming, koeling, ventilatie,
warmwatervoorziening en verlichting".^ Een energieprestatiecertificaat is volgens
de richtlijn "een door een lidstaat, of een door deze lidstaat aangewezen
rechtspersoon erkend certificaat waarin het resultaat van de berekening of meting
van de energieprestatie van een gebouw of gebouwunit is opgenomen, welke is
berekend volgens een overeenkomstig artikel 3 goedgekeurde methodologie."^ De
richtlijn stelt een aantal voorwaarden aan de (afgifte van)
energieprestatiecertificaten. Hieronder worden de voor de voorlichting relevante
voorwaarden puntsgewijs opgesomd.
1. De eigenaar van een in de richtlijn bedoeld gebouw en de bouwer ervan
moeten op de momenten van verkoop, verhuur en bij de aanbieding van de
gebouwen in advertenties en commerciële media in het bezit zijn van een
energieprestatiecertificaat. Deze moet aan de koper of huurder worden
overhandigd.^°
2. De eigenaar die geen energieprestatiecertificaat heeft, moet een
doeltreffende, evenredige en afschrikkende sanctie worden opgelegd.^^
3. Het energieprestatiecertificaat wordt afgegeven door een onafhankelijke
deskundige.^^
4 . Het energieprestatiecertificaat wordt gebaseerd op een berekening die in
overeenstemming is met de bepalingen van de richtlijn en de bijlage daarbij
(bijlage 1). Bijlage I bepaalt dat de energieprestatie wordt bepaald op basis
van de berekende of feitelijke jaarlijkse energie die wordt verbruikt om te
voldoen aan de normale gebruiksfunctie, waarbij in het eerste geval "ten
minste" een tiental nader genoemde aspecten in aanmerking moeten worden
genomen.^^ Daarbij gaat het (onder meer) om de feitelijke thermische
kenmerken van het gebouw, de verwarminginstallatie, het ontwerp, de
plaatsing en de plaatsbepaling van het gebouw en om zaken als
warmtekrachtkoppeling, actieve zonnesystemen en dergelijke.
5. Het energieprestatiecertificaat bevat informatie die aantoont hoe het
desbetreffende gebouw scoort ten opzichte van andere gebouwen.^"
6. Het energieprestatiecertificaat bevat aanbevelingen ter verbetering van de
energieprestatie die specifiek zijn voor het betreffende gebouw en die voor
dat betreffende gebouw technisch haalbaar moeten zijn.^^
7. Het energieprestatiecertificaat moet aangeven waar de huurder of
eigenaar meer informatie kan krijgen, mede over de kostenefficiëntie van de
gedane aanbevelingen.^®

° Artikel 2, vierde lid.
^ Artikel 2, twaalfde lid.
'° Artikel 12, tweede lid.
" Artikel 27.
'2 Artikel 17.
" Bijlage 1, onder 3.
'" Artikel 11, eerste lid.
'^ Artikel 11, derde lid.
'^ Artikel 1 1 , vierde lid.

310S2012ii©e04

8. De certificering van eengezinswoningen mag worden gebaseerd op een
qua ontwerp, omvang en feitelijke energieprestatie vergelijkbare woning,
indien deze overeenstemming kan worden gegarandeerd door de deskundige
die het energieprestatiecertificaat afgeeft. ^^
9. Het energieprestatiecertificaat is maximaal tien jaar geldig 18
Uit het stenografisch verslag van de plenaire behandeling van het wetsvoorstel in
de Tweede Kamer en de toelichting bij amendement 10 leidt de Afdeling af dat de
indieners van mening zijn dat met een "basisenergielabel", gebaseerd op
standaardkenmerken van een gebouw, kan worden voldaan aan de eisen van de
richtlijn. De indieners wijzen erop dat de definitie van "energieprestatie" in de
richtlijn naast een feitelijke meting ook een "berekening" van de benodigde vraag
naar energie toelaat. Naar hun oordeel zou aan de hand van het bouwjaar van het
gebouw en de destijds geldende bouwtechnische eisen, aangevuld met variabelen
als het woningtype en de gebruiksoppervlakte, de energieprestatie van een
gebouw door de aanvrager zelf kunnen worden berekend. Via een website zou
door het invullen van deze gegevens automatisch een energielabel kunnen worden
gegenereerd. "In feite heeft iedere woning dus fictief een standaard energielabel",
aldus de indieners.^^ Indien een koper of verkoper vindt dat het basisenergielabel
onvoldoende informatie geeft, kan hij een energieprestatiecertificaat in de zin van
het wetsvoorstel aanvriagen. In het amendement krijgt deze gedachte gestalte in
de regel dat de eigenaar wordt geacht te beschikken over een
energieprestatiecertificaat waarbij de vermelde energieprestatie is berekend aan de
hand van het bouwjaar van het gebouw, totdat door een erkende deskundige een
energieprestatiecertificaat is afgegeven conform de eisen van artikel 1 l b van het
wetsvoorstel. Bij ministeriële regeling worden nadere voorschriften gegeven over
deze rekenmethode en de wijze waarop de energieprestatie wordt uitgedrukt in
een energieprestatie-indicator. Volgens de toelichting wordt deze berekening
vastgesteld aan de hand van referentiewoningen en sluit zij daarmee aan bij artikel
1 1 , zevende lid, van de richtlijn.
Ten aanzien van amendement nummer 11 wijzen de indieners erop "dat mensen
uit eigen beweging zullen overgaan t o t het nemen van energiezuinige
maatregelen". Niet een energieprestatiecertificaat, maar de energierekening vormt
daartoe naar hun oordeel de belangrijkste prikkel. Daarom is geen handhavend
instrument nodig om de doelstellingen van de richtlijn te bereiken. Het voorstel om
de sanctie te schrappen hangt voorts samen met amendement nummer 10, omdat
met de introductie van een "basisenergielabel" handhaving overbodig zou worden,
omdat men altijd kan beschikken over een basislabel.^°

" Artikel 11, zevende lid.
'^ Artikel 11, achtste lid.
'^ Stenografisch verslag van de 101e vergadering van de Tweede Kamer van 27 juni 2012, het lid De Boer in
haar spreektijd tijdens de plenaire behandeling van het wetsvoorstel Wet kenbaarheid energieprestatie
gebouwen.
^° Stenografisch verslag van de 101e vergadering van de Tweede Kamer van 27 juni 2012, het lid De Boer in
haar spreektijd tijdens de plenaire behandeling van het wetsvoorstel Wet kenbaarheid energieprestatie
gebouwen.

, es201208005

3.

Beoordeling

a. Toetsing van amendement nummer 10 aan de voorwaarden van de richtlijn^^
Zoals hiervoor is aangegeven, verlangt de richtlijn dat het
energieprestatiecertificaat het resultaat bevat van de 'berekening of meting' van
de energieprestatie van een gebouw, gebaseerd op een bepaalde, dwingend
voorgeschreven methode. Bijlage I (algemeen gemeenschappelijk kader voor het
berekenen van energieprestatie van gebouwen) luidt: "De energieprestatie van een
gebouw wordt bepaald op basis van de berekende o f feitelijke jaarlijkse energie die
wordt verbruikt om te voldoen aan de verschillende behoeften waarmee het
normale gebruik gepaard gaat en geeft aan welke verwarmingsenergie en
koelingsenergie (energie om oververhitting te voorkomen) vereist is om de
beoogde temperatuur van het gebouw in stand te houden en in de huishoudelijke
warmwaterbehoefte te blijven voorzien." Dit betekent dat de energieprestatie kan
worden bepaald door óf het jaarlijkse energiegebruik te meten, óf de
energiebehoefte te berekenen. Indien voor deze laatste methode wordt gekozen,
dan dient "ten minste" een aantal nader genoemde aspecten in aanmerking te
worden genomen, zoals de feitelijke thermische kenmerken van het gebouw, de
verwarmingsinstallatie, het ontwerp, de plaatsing en de plaatsbepaling van het
gebouw, en zaken als warmtekrachtkoppeling, actieve zonnesystemen en
dergelijke. Hieruit volgt dat de richtlijn het toestaat de energieprestatie van een
gebouw vast te stellen zonder de feitelijke energiebehoefte ervan te meten. Wel
zal de berekening dan moeten voldoen aan de door de richtlijn voorgeschreven
methodologie en zal het energieprestatiecertificaat door een deskundige moeten
worden afgegeven.
De eisen van het algemeen gemeenschappelijk kader zijn in Nederland al langer
opgenomen in (achtereenvolgende versies van) het Bouwbesluit. Hoofdstuk 5
daarvan stelt voorschriften voor nieuwbouw uit het oogpunt van energiezuinigheid
op het punt van thermische isolatie, luchtdoorlatendheid en energieprestatie. Bij
nieuwbouw zal ten minste aan deze eisen moeten worden voldaan. In de praktijk
betekent dit voor gebouwen die na 15 december 1995 zijn gebouwd, dat een
energieprestatiecoëfficiënt (EPC) wordt berekend die aangeeft dat het gebouw ten
minste voldoet aan bepaalde eisen op het gebied van energiezuinigheid. Voor
woningen die zijn gebouwd met een energieprestatiecoëfficiënt, is het daarom
toegestaan bij bouw, oplevering, verhuur of verkoop de EPC-berekening te
gebruiken in plaats van het energieprestatiecertificaat, mits de bouwvergunning
niet ouder is dan tien jaar.^^ Reden daarvoor is dat de richtlijn bepaalt dat het
energieprestatiecertificaat maximaal tien jaar geldig is.

Voor dit amendement zijn met name de volgende onderdelen van de richtlijn relevant: de overwegingen 9, 22
en 27; de artikelen 1, tweede lid, onder a, 2, vierde en twaalfde lid, 3 , 1 1 , eerste, tweede, zevende en
achtste lid, 12, tweede lid, 17 en 27 en de bij artikel 3 behorende bijlage I.
Artikel 6, tweede lid, van de Regeling energieprestatie gebouwen. De EPC zal worden vervangen door de EPG
(Energie Prestatienorm Gebouwen), die gebaseerd is op de nieuwste inzichten en technieken (Kamerstukken 11,
30 196, nr. 177).

.08201200006

Uitgangspunt van het amendement is evenwel dat voor alle gebouwen, ook die
zonder EPC, een energieprestatiecertificaat waarin de vermelde energieprestatie is
berekend aan de hand van het bouwjaar en enkele nader uit te werken kenmerken,
voldoet aan de eisen van de richtlijn. Naar het oordeel van de Afdeling is het
basislabel in de voorgestelde vorm niet toereikend om aan de eisen van de richtlijn
te voldoen. De Afdeling wijst in dit verband op het volgende:
De richtlijn verlangt dat het certificaat wordt afgegeven door een
deskundige die ook als zodanig erkend is. Het amendement voorziet daar niet in.
Deze deskundige zal moeten beoordelen of de gegevens die door de eigenaar van
het gebouw zijn ingevuld, juist en actueel zijn. Dat laatste kan hij alleen maar door
de woning te bezoeken. Het bouwjaar geeft immers alleen informatie over de
woning tijdens de bouw of oplevering. Indien de woning ouder is dan tien jaar, zal
een energielabel, af te geven op basis van enkel het bouwjaar, daarom niet
toereikend zijn om te voldoen aan de eisen van de richtlijn. Zelfs kan de vraag
worden gesteld of voor woningen jonger dan tien jaar de EPC-berekening volstaat.
Als bij de bouw is afgeweken van het Bouwbesluit, door bijvoorbeeld extra dak- of
gevelisolatie toe te passen of een energiezuiniger type verwarmingsketel aan te
brengen, geeft de EPC-berekening strikt genomen evenmin een volledig en actueel
inzicht in de energieprestatie van de woning.
De richtlijn eist dat het energieprestatiecertificaat informatief is voor de
geïnteresseerde koper of huurder. Daarom moeten daarin referentiewaarden
worden opgenomen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld hoe het
betreffende gebouw scoort ten opzichte van andere gebouwen. Het amendement
bepaalt slechts dat het energieprestatiecertificaat "de energieprestatie" vermeldt.
Doordat het basisenergielabel uitsluitend een algemene, niet
noodzakelijkerwijs actuele kwalificatie geeft van de energieprestaties van een
gebouw, kunnen in het basisenergielabel geen specifieke aanbevelingen worden
gedaan en kan evenmin worden bepaald of eventuele daarin op te nemen
algemene aanbevelingen technisch en financieel haalbaar zijn. Het amendement
beantwoordt ook op dit punt niet aan de richtlijn.
De richtlijn vereist dat het energieprestatiecertificaat bij de bouw, verkoop
of verhuur van een gebouw wordt getoond en aan de koper of huurder wordt
overhandigd. Het amendement voldoet niet aan deze eis, nu daarin slechts als
voorwaarde w o r d t gesteld dat de verkoper de koper "mededeelt dat een
basisenergielabel van toepassing is".
Ten slotte wijst de Afdeling erop dat het amendement niet duidelijk is over
de geldigheidsduur van het basisenergielabel, doordat de geldigheid ervan wordt
gekoppeld aan de herziening van de ministeriële regeling op grond van artikel
1 l a b , tweede lid, van de Woningwet. Daardoor zou een basisenergielabel tot
maximaal t w i n t i g jaar geldig kunnen zijn, wat in strijd met de richtlijn is. Doordat
er geen verplichting tot afgifte van het basislabel geldt en de eigenaar van het
desbetreffende gebouw 'wordt geacht te beschikken over een basisenergielabel'.

3108201200007

is het zelfs de vraag of de geldigheidsduur van het basislabel niet onbeperkt is.
Afgezien hiervan lijkt de regel te conflicteren met het voorgestelde artikel 11 b,
tweede lid, van de Woningwet.
Meer in het algemeen merkt de Afdeling op dat het amendement geen betrekking
heeft op de certificering van eengezinswoningen, maar op gebouwen (woningen
en andere gebruiksruimten). Artikel 1 1 , zevende lid, van de richtlijn kan, anders
dan de toelichting stelt, dan ook niet als grondslag dienen voor het amendement.
Overigens merkt de Afdeling op dat, anders dan de indieners menen, dit artikellid
geen uitzondering maakt op het vereiste van een "berekening of meting", maar
slechts bepaalt dat de beoordeling van eengezinswoningen gebaseerd mag zijn op
de beoordeling van een ander representatief gebouw met een soortgelijk ontwerp,
een soortgelijke omvang en een soortgelijke energieprestatie. Geen van deze
criteria komt voor in het amendement. Ook indien dit wel het geval zou zijn, zal
een deskundige moeten beoordelen of de eengezinswoningen voldoen aan de
criteria voor representativiteit.
Resumerend is de Afdeling van oordeel dat de eerste vraag aldus moet worden
beantwoord dat het basisenergielabel in deze vorm niet voldoet aan de eisen die
richtlijn nr. 2010/31/EU stelt aan de inhoud, de wijze van totstandkoming en de
wijze van uitgifte van een energieprestatiecertificaat, met uitzondering van
gebouwen die gebouwd zijn na 1995 en die niet ouder zijn dan tien jaar. Voor
deze gebouwen is er reeds in voorzien dat in plaats van een energiecertificaat een
gewaarmerkte EPC-berekening kan worden verstrekt bij verkoop of verhuur. Voor
deze gebouwen is derhalve een basisenergielabel als bedoeld in het amendement,
niet nodig.
b. Toetsing van amendement nummer 11 aan de voorwaarden van de richtlijn
Hiervoor heeft de Afdeling uiteengezet dat Nederland in gebreke is gesteld, omdat
het ontbreken van sancties er toe heeft geleid dat de verplichting om een
energiecertificaat verplicht te stellen, maar in beperkte mate werd nageleefd. In de
herziene richtlijn is een specifieke bepaling opgenomen die de lidstaten
ondubbelzinnig verplicht regels vast te stellen inzake de sancties die van
toepassing zijn op inbreuken op de krachtens de richtlijn vastgestelde nationale
bepalingen. De sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.
Volgens het amendement wordt niet langer een sanctie gesteld op het niet
beschikbaar stellen van een energieprestatiecertificaat. In de visie van de indieners
is dit niet nodig, omdat iedere eigenaar geacht wordt over een basisenergielabel te
beschikken, aangezien elk gebouw een bouwjaar heeft.

310820120^0008
8

Aangezien de Afdeling hiervoor heeft uiteengezet dat een basisenergielabel niet
voldoet aan de eisen van de richtlijn, betekent het amendement dat eigenaren van
een gebouw waarop een basisenergielabel "van toepassing is", ten onrechte niet
worden gesanctioneerd. De tweede vraag moet daarom aldus worden beantwoord
dat het amendement niet voldoet aan de voorschriften die richtlijn nr. 2010/31/EU
stelt ten aanzien van handhaving, in het bijzonder aan artikel 27 van deze richtlijn.

De waarnemend vice-president van de Raad van State,

31082012OOOOS

EINDE
DOCUMENT