Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

24 095

Frequentiebeleid

Nr. 478

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN
EN KLIMAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 11 juni 2019
De Nederlandse economie digitaliseert in hoog tempo. Nieuwe digitale
diensten ontstaan, bestaande sectoren innoveren, en verrijken hun
dienstverlening door te digitaliseren. Draadloze connectiviteit – waaronder
mobiele communicatie – en vaste connectiviteit zijn hier essentieel voor.
Connectiviteit is een onmisbare grondstof voor de Nederlandse economie
en voor mensen in toenemende mate essentieel voor sociale verbinding
en economische kansen. Het is een randvoorwaarde voor economische
groei en een basisbehoefte.
De afgelopen twintig jaar heeft mobiele communicatie zich snel
ontwikkeld. Van mobiele telefonie (GSM) in de jaren ’90 tot snel mobiel
internet via 4G vandaag de dag. Die ontwikkeling van mobiele communicatie houdt aan, in belangrijke mate gedreven door twee ontwikkelingen.
Allereerst de blijvende groei van het dataverkeer per gebruiker en
daarnaast de groeiende vraag naar bedrijfsspecifieke mobiele communicatiediensten die voortkomt uit de digitalisering van diverse sectoren. De
vijfde generatie mobiele communicatietechnologie – 5G – belooft hiervoor
een oplossing te bieden. 5G moet nog hogere datasnelheden bieden en
het mogelijk maken betaalbare maatwerkoplossingen te leveren voor
bedrijfsspecifieke communicatiediensten.
De aankomende jaren worden er naar aanleiding van internationale en
Europese harmonisatie verschillende frequentiebanden beschikbaar
gesteld waar 5G in gaat worden toegepast. Daarnaast worden eerder
uitgegeven frequenties opnieuw verdeeld. Om de voorspelbaarheid van
beleid te vergroten en investeringszekerheid te creëren is voor de
verdeling van deze frequenties een beleidskader opgesteld, genaamd
Nota Mobiele Communicatie. Die nota is aan deze Kamerbrief gehecht1.
De nota vormt het beleidskader voor de verdelingen van frequenties voor
mobiele communicatie in de komende vijf tot tien jaar. De eerste
1

kst-24095-478
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 24 095, nr. 478

1

frequentiebanden die op basis van de nota gaan worden verdeeld zijn de
700 MHz-, 1400 MHz-, 2100 MHz-banden, en daarna de 3,5 GHz band. In de
nota is een doelstelling geformuleerd voor mobiele communicatie in
Nederland en bepaald hoe verschillende instrumenten worden ingezet
voor het nastreven van die doelstelling. In deze brief wordt daarvan een
samenvatting gegeven.
Proces totstandkoming
In 2016 is de Nota Frequentiebeleid vastgesteld2. Daarin is het beleid voor
het gehele radiospectrum in Nederland uiteengezet. De Nota Mobiele
Communicatie is een verbijzondering daarvan, specifiek voor mobiele
communicatie. Net als bij de totstandkoming van de Nota Frequentiebeleid 2016 zijn er voor de totstandkoming van de Nota Mobiele Communicatie verschillende openbare bijeenkomsten georganiseerd voor
geïnteresseerden. Daaraan hebben meer dan 20 marktpartijen deelgenomen. In de loop van deze bijeenkomsten is de gelegenheid geboden om
op alle onderdelen van de Nota Mobiele Communicatie te reageren. Na
afloop van dit proces is een concept van de Nota Mobiele Communicatie
opgesteld. Tussen 27 januari 2017 en 10 maart 2017 is dat vervolgens
openbaar geconsulteerd via internetconsultatie.nl.3 Met de brief van 3 juli
2017 is uw Kamer geïnformeerd over de resultaten van die consultatie en
de consequenties die daar aan werden verbonden.4 Zoals toegelicht in de
Kamerbrieven van 22 december 20175 en 25 mei 20186 is met afronding
van de Nota Mobiele Communicatie gewacht totdat de Europese
Commissie had besloten over de fusie tussen T-Mobile en Tele2, en
daaropvolgend advies van de ACM. Dat besluit van de Europese
Commissie werd bekend op 27 november 20187, en het advies van de
ACM is recent gepubliceerd.8 Voor zover beleidskeuzes niet afhankelijk
waren van dit besluit en advies zijn ze reeds opgenomen in het Actieplan
Digitale Connectiviteit en met uw Kamer besproken.9
Markt- en technologische ontwikkelingen
Mobiele communicatie levert een essentiële bijdrage aan de connectiviteit
van Nederland. Connectiviteit is essentieel voor zowel economie als
maatschappij. De digitalisering van het Nederlandse bedrijfsleven en
innovatie wordt mede mogelijk gemaakt door de mogelijkheden die
mobiele communicatie biedt. Daardoor ontstaat in toenemende mate
vraag naar maatwerkoplossingen, naast de reeds bestaande massamarkt
voor mobiele communicatie in de vorm van mobiel bellen en internetten.
Zo verbreedt de markt voor mobiele communicatie. De industrie probeert
hier met de ontwikkeling van 5G op in te spelen. Tegelijkertijd is
gedurende de georganiseerde bijeenkomsten opgemerkt dat, ondanks de
technologische mogelijkheden van 5G voor bedrijfs- en missiekritische
processen, de behoefte kan blijven bestaan om zelf een privaat (lokaal)
bedrijfsnetwerk voor mobiele communicatie aan te leggen. In onderzoek
dat naar aanleiding van de ontvangen consultatiereacties is uitgevoerd is
dit nogmaals bevestigd.10

2

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
https://www.internetconsultatie.nl/nota_mobiele_communicatie/.
4
Kamerstuk 24 095, nr. 418.
5
Kamerstuk 24 095, nr. 424.
6
Kamerstuk 24 095, nr. 437.
7
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-6588_en.htm.
8
https://www.acm.nl/nl/publicaties/acm-advies-over-mogelijke-maatregelen-frequentieveiling.
9
Kamerstuk 26 643, nr. 547.
10
Strict Consultancy, «Rapport Onderzoek naar vergunningvrij gebruik in de 2100 MHz band»,
Vianen: juli 2017.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 24 095, nr. 478

2

De uitrol van 5G gaat fikse investeringen vergen, net als dat voor 4G
nodig was. Marktpartijen stellen dat verdere schaalvergroting, en dus
consolidatie tussen netwerkaanbieders, nodig is om die investeringen op
te kunnen brengen. De afgelopen jaren zijn er mede daarom in verschillende EU-lidstaten fusies en overnames tussen netwerkaanbieders
geweest.11 De fusie tussen T-Mobile en Tele2 past in deze ontwikkeling.
In de voorbereiding van de Nota Mobiele Communicatie en de veiling van
de 700 MHz-, 1400 MHz, en 2100 MHz-banden heb ik de ACM gevraagd
om de huidige marktsituatie te bezien en te adviseren over de inzet van
marktordenende maatregelen. In haar uitgebreide en grondige analyse
concludeert de ACM dat de toetreding van Tele2 via de veiling in 2012
– mogelijk gemaakt door het reserveren van vergunningen voor een
nieuwe marktpartij – heeft bijgedragen aan het creëren van een zeer
dynamische en concurrerende markt. Prijzen zijn gedaald, er zijn nieuwe
abonnementsvormen geïntroduceerd, en er wordt evenveel geïnvesteerd
als voor de toetreding van Tele2 het geval was. De mobiele netwerken in
Nederland behoren bovendien tot de absolute wereldtop in termen van
kwaliteit en dekking.
Op 27 november 2018 heeft de Europese Commissie onvoorwaardelijke
goedkeuring verleend aan de fusie tussen T-Mobile en Tele2. Daarmee is
het aantal mobiele netwerkaanbieders in Nederland teruggegaan van vier
naar drie. De Europese Commissie heeft voor haar besluit onderzocht of
de fusie, en daarmee het verdwijnen van Tele2 als onafhankelijke
concurrent, zou leiden tot een aanzienlijke verslechtering van de effectieve
concurrentie op de Nederlandse markt voor mobiele communicatie. Uit
het besluit van de Europese Commissie blijkt dat zij geen redenen ziet om
aan te nemen dat de fusie, en daarmee het verdwijnen van Tele2, leidt tot
een aanzienlijke verslechtering van de effectieve concurrentie. Er was
daarom geen grond om de fusie tegen te houden of er voorwaarden aan
te verbinden.
In het advies dat de ACM op mijn verzoek heeft gegeven wordt ook
gesteld dat er op dit moment sprake is van effectieve concurrentie. De
ACM acht het bovendien niet aannemelijk dat de concurrentie in de
komende vijf jaar in aanzienlijke mate zal verslechteren door de fusie van
T-Mobile en Tele2. Hoewel de ACM in het algemeen zegt een voorkeur te
hebben voor een zo groot mogelijk aantal spelers op de markt acht zij het
niet noodzakelijk en effectief om de toetreding van een nieuwe vierde
netwerkaanbieder te faciliteren.
Ik concludeer dat er op dit moment sprake is van effectieve concurrentie,
en dat de toezichthouder op dit moment niet verwacht dat de concurrentie
in de komende vijf jaar in aanzienlijke mate zal verslechteren. Er is op dit
moment aldus geen noodzaak tot ingrijpen door frequenties te reserveren
voor een nieuwe vierde mobiele netwerkaanbieder. Dit laat echter
onverlet dat dit bij toekomstige frequentieveilingen mogelijk anders is.
Evenals de ACM zal ik de ontwikkeling van de concurrentiesituatie de
komende jaren nauwlettend in de gaten houden. Zo nodig zal ik, na advies
van de ACM, bij toekomstige frequentieveilingen ingrijpen.

11

Een andere drijvende kracht achter deze consolidatie is het geloof in de industrie dat de
vereiste toekomstige investeringen in communicatienetwerken (vast en mobiel) slechts
kunnen worden opgebracht door pan-Europese opererende spelers. Door middel van
consolidatie wordt dit nagestreefd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 24 095, nr. 478

3

Doelstelling
De doelstelling die wordt gehanteerd voor de eerstkomende frequentieveilingen blijft zoals in de Voortgangsbrief Nota Mobiele Communicatie
van juli 2017 reeds beschreven: de overheid streeft naar kwalitatief
hoogwaardige mobiele dienstverlening die altijd en overal beschikbaar is
tegen concurrerende tarieven. Deze doelstelling is gelijk aan die uit het
kabinetsbeleid zoals vastgelegd in het Actieplan Digitale Connectiviteit,
met de kanttekening dat daar wordt gesproken van «connectiviteit» en
hier van «mobiele dienstverlening». Mobiele dienstverlening is echter een
vorm van connectiviteit, dus in de praktijk zijn de beide doelstellingen
gelijk.
Uitgangspunt is dat deze doelstelling in hoge mate kan worden behaald
via een efficiënt werkende markt. De overheid moet wel zeker stellen dat
die markt daadwerkelijk efficiënt werkt. Daarom wordt er gekozen voor het
veilen van frequenties in geval van schaarste. Een veiling is een competitief proces dat leidt tot een efficiënte allocatie van frequenties omdat de
partij die de meeste waarde kan genereren de hoogste prijs zal bieden.
Deze prijs vormt vervolgens een prikkel om met die frequenties diensten
aan te bieden waar vraag naar is, hetgeen bijdraagt aan het creëren van
waarde voor economie en maatschappij. Ondanks de veelgehoorde
stelling dat veilingen leiden tot minder investeringen of hogere consumentenprijzen blijkt uit diverse (internationale) onderzoeken het
tegendeel. Dit blijkt ook uit het feit dat de mobiele telecomaanbieders via
afschrijvingen ten laste van hun winst rekening houden met investeringen, hetgeen zichtbaar is in hun jaarverslagen en kwartaalcijfers.
Tevens worden deze onderzoeken onderschreven door de vaststelling van
de ACM dat na de veiling van 2012 prijzen voor consumenten zijn
gedaald, het totale investeringsniveau gelijk is gebleven aan de jaren
daarvoor, en de Nederlandse mobiele netwerken tot de absolute
wereldtop behoren.
Waar nodig zullen in aanvulling hierop regels worden gesteld om de
doelstelling te realiseren. Dit is bijvoorbeeld het geval voor dekking van
mobiele netwerken. Concurrentie heeft er voor gezorgd dat de dekking
van mobiele netwerken in Nederland tot de absolute wereldtop behoort,
maar op sommige plekken in Nederland is het eenvoudigweg niet
kostenefficiënt en dus niet rationeel voor private partijen om dekking te
realiseren. Gegeven het belang van mobiele communicatie voor
economie en maatschappij wordt dit als een onwenselijke uitkomst
beschouwd. Daarom wordt bij de eerstvolgende frequentieveiling een
dekkingseis opgelegd. Later in deze brief leest u daar meer over. Voor een
nadere toelichting op de overige elementen van de doelstelling wordt
verwezen naar de Nota Mobiele Communicatie zelf, die als bijlage aan
deze brief is gehecht.
Instrumenten
Uit de analyse van de ACM blijkt dat er momenteel sprake is van
effectieve concurrentie, en de verwachting dat dit de komende vijf jaar
niet in aanzienlijke mate zal verslechteren. Effectieve concurrentie in de
afgelopen jaren heeft geleid tot kwalitatief zeer hoogwaardige netwerken
die het overgrote deel van Nederland bedekken tegen prijzen die
gemiddeld zijn in vergelijking met prijzen in andere EU-lidstaten. Het
bereiken van de doelstelling wordt naar verwachting in belangrijke mate
gerealiseerd door het blijven borgen van een efficiënt werkende markt.
Toetredingsmogelijkheden zijn tevens belangrijk. De volgende verschillende instrumenten worden ingezet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 24 095, nr. 478

4

Verdeelmomenten en vergunningstermijnen
Frequenties voor mobiele communicatie vallen grofweg uiteen in «lage»
en «hoge» frequenties. Lage frequenties zijn bijvoorbeeld de 700 MHzfrequenties. Kenmerkend aan deze frequenties is dat ze ver reiken en
relatief eenvoudig door muren dringen. Ze zijn daarmee essentieel voor
het kostenefficiënt realiseren van zo goed mogelijke dekking. Hoge
frequenties zijn bijvoorbeeld de 2100 MHz-frequenties. Dat soort
frequenties reikt minder ver en er zijn een stuk meer van beschikbaar dan
van lage frequenties. Daarom worden hoge frequenties voornamelijk
ingezet voor het realiseren van voldoende capaciteit voor het nog altijd
groeiende dataverkeer. Welke frequenties een onderneming nodig heeft is
afhankelijk van de dienst die hij wil aanbieden. KPN, VodafoneZiggo, en
T-Mobile/Tele2 hebben bijvoorbeeld een combinatie van beide nodig. Lage
frequenties voor dekking op het platteland en in gebouwen, en hoge
frequenties voor capaciteit in drukke stadscentra. In de Nota Mobiele
Communicatie wordt een planning neergelegd voor het verdelen van lage
en hoge frequenties. In deze planning wordt er om de tien jaar een
combinatie van lage en hoge frequenties beschikbaar gesteld. Om die
verdeelmomenten te creëren is het uitgangspunt vergunningen voor
langere termijn (15 tot jaar) uit te geven. Het gelijktijdig aanbieden van
een mix aan lage en hoge frequenties draagt bij aan het verlagen van
toetredingsdrempels omdat het allerlei uiteenlopende partijen optimale
kansen biedt om gedurende de verdeling iets te winnen. Teneinde dit te
bereiken worden de 700, 1400, en 2100 MHz frequenties uitgegeven voor
19 à 20 jaar, tot 2040. De frequenties in de 3,5 GHz-band worden ook
uitgegeven tot 2040, mits de internationale oplossing voor satellietgrondstation Burum kan worden gerealiseerd.
Wijze van beschikbaar stellen
In beginsel zijn frequenties voor mobiele communicatie schaars. In de
Nota Frequentiebeleid 2016 is bepaald dat de vergunningen voor dergelijk
schaarse frequenties worden verdeeld via een veiling. Momenteel wordt
nog onderzoek gedaan naar het beste veilingmodel, waarna een definitieve keuze wordt gemaakt. De exclusiviteit die de vergunningen bieden
creëert investeringszekerheid en voorkomt dat meerdere gebruikers elkaar
gaan storen.12 Door enerzijds het gebruik van steeds hogere frequenties
en anderzijds technologische vooruitgang wordt schaarste echter in
toenemende mate plaats- en tijdafhankelijk, en kan storing steeds beter
worden voorkomen. Hoge frequenties reiken minder ver waardoor de
kans op storing tussen geografisch gescheiden gebruikers kleiner wordt.
Daarnaast kan het voorkomen dat frequenties in drukke stadscentra
schaars zijn maar in een rurale omgeving niet. Technologie maakt op haar
beurt het exacter richten van radiosignalen steeds beter mogelijk. Dat kan
ook worden gebruikt om de kans op storing tussen gebruikers te
verkleinen.
Deze ontwikkelingen maken het mogelijk om voor de nieuwe hoge
frequenties die de komende jaren beschikbaar komen te kijken naar
manieren die meerdere partijen de mogelijkheid geven om er gebruik van
te maken. Dit kan bijvoorbeeld door vormen van vergunningverlening die
afwijken van het landelijk exclusief vergunnen aan een select aantal
partijen zoals tot op heden is gebeurd. Zo kan bijvoorbeeld worden
gewerkt met regionale of (zeer) lokale vergunningen zodat meer partijen
12

Vergelijk in dit kader WiFi. Het gebruik van de frequenties waar WiFi op wordt toegepast is
vergunningsvrij. Ondanks slimme technologie wordt er inmiddels zoveel gebruik gemaakt van
voornamelijk de 2,4 GHz-frequenties dat storing tussen gebruikers op vooral drukke plekken
vaak voorkomt, hetgeen leidt tot een matige gebruikservaring.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 24 095, nr. 478

5

in de gelegenheid worden gesteld frequenties voor mobiele communicatie te gebruiken. Dit opent mogelijkheden voor kleinere partijen om de
toenemende vraag naar maatwerkoplossingen voor mobiele communicatie vanuit het bedrijfsleven te gaan bedienen. Uit onderzoek is gebleken
dat deze vraag naar frequenties en maatwerk aanwezig en actueel is en
dat de huidige vier netwerkaanbieders niet altijd aan die vraag voldoen.13
Definitieve keuzes over de beschikbaarstelling van nieuw beschikbaar te
komen hoge frequenties boven de 24 GHz worden nog niet gemaakt in de
Nota Mobiele Communicatie. Op dit moment is er nog te weinig bekend
over de technologische en marktontwikkelingen op grond waarvan
besluiten kunnen worden genomen.14 Voorts is het van belang om dit
soort besluiten zo veel als mogelijk in coördinatie met andere EU-lidstaten
te nemen zodat er zo veel als mogelijk geharmoniseerd beleid wordt
gevoerd. Dat is onder meer van belang om schaalvoordelen te creëren en
grensoverschrijdende dienstverlening te faciliteren zoals nodig voor
bijvoorbeeld zelfrijdende auto’s. Voor de allerhoogste frequenties die de
komende jaren beschikbaar komen behoort (gedeeltelijk) vergunningsvrije
beschikbaarstelling ook nog tot de mogelijkheden.
Spectrumcaps en reserveren van frequenties
Naast de momenten en wijze van beschikbaar stellen zijn er ook meer
ingrijpende instrumenten om de markt te ordenen, toetredingsdrempels
te verlagen, of anderszins kaders te stellen waarbinnen de markt moet
opereren. Dit betreft de toepassing van spectrumcaps of het reserveren
van frequentievergunningen voor een categorie van marktpartijen. Indien
het wenselijk is dat een bepaalde categorie van marktpartijen met
zekerheid frequenties kan verkrijgen wordt er de voorkeur aan gegeven
om dit te realiseren door frequenties te reserveren. Spectrumcaps
beperken het aantal frequentievergunningen dat een partij maximaal mag
bezitten of kopen in een veiling en kunnen onder meer worden ingezet om
de markt te ordenen. Het is tevens een geschikt instrument om een
ondoelmatige verdeling van frequenties te voorkomen.
Voor het bepalen van het beleid in de Nota Mobiele Communicatie en de
aankomende veilingen is, zoals hiervoor reeds beschreven, de ACM
gevraagd advies uit te brengen over de eventuele noodzaak om een
reservering van frequenties toe te passen, of spectrumcaps te hanteren.
Op basis van de hiervoor beschreven analyse van de huidige markt en
verwachte marktontwikkelingen acht de ACM het niet noodzakelijk en
effectief om een reservering van frequenties toe te passen teneinde
toetreding te faciliteren. Wel adviseert de ACM om spectrumcaps toe te
passen bij de aankomende veilingen van de 700, 1400, 2100 MHz, en
3,5 GHz-banden. Hiermee moet allereerst worden voorkomen dat er een te
grote concentratie van frequenties bij één partij kan plaatsvinden.
Daarnaast vindt de ACM het voor het in stand houden van effectieve
concurrentie van belang dat er een evenwichtige verdeling van
frequenties wordt gewaarborgd. Omdat frequenties essentieel zijn voor
het kunnen leveren van mobiele communicatiediensten, en de kwaliteit
daarvan, is het nodig dat in de huidige marktsituatie met drie mobiele
netwerkaanbieders zij alle drie kunnen beschikken over diverse
frequenties. Om deze redenen adviseert zij een drietal frequentiecaps toe
13

Strict, «Rapport Onderzoek naar vergunningvrij gebruik in de 2100 MHz band», Vianen: juli
2017.
14
Ook de industrie – in deze context: fabrikanten van netwerkapparatuur en netwerkeigenaren –
werkt aan manieren om frequenties te delen. Een prominent voorbeeld hiervan is «Licence
Shared Access». Bij het maken van definitieve keuzes worden ook deze door de industrie
gedreven initiatieven betrokken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 24 095, nr. 478

6

te passen, die in stand zouden moeten blijven tot de herverdeling van de
800, 900, 1800, en 2600 MHz-frequenties in 2028/2029:
1. Globale cap. Een cap van 40% op het totale bezit van frequenties in alle
frequentiebanden die beschikbaar zijn voor mobiele communicatie. Dit
zijn vooralsnog de 700, 800, 900, 1400, 1800, 2100, 2600 MHz-, en
3,5 GHz-banden.
2. Cap op lage frequenties. Een cap van 40% op het totale bezit van
frequenties in alle «lage» frequentiebanden die beschikbaar zijn voor
mobiele communicatie. Dit zijn vooralsnog de 700, 800, en
900 MHz-banden.
3. Cap op de 3,5 GHz-band. Een cap van 40% op specifiek de 3,5 GHzband. De ACM acht deze band van groot belang voor de uitrol van
volwaardig 5G. Het kunnen aanbieden van 5G is volgens de ACM
essentieel voor de concurrentiepositie van een mobiele netwerkaanbieder. Deze cap stelt zeker dat in de huidige marktsituatie met drie
marktspeler zij alle drie de beschikking kunnen krijgen over
3,5 GHz-frequenties.
Voor de aankomende veiling van de 700, 1400 en 2100 MHz-banden levert
dit enige beperkingen op aan de hoeveelheid frequenties die KPN,
VodafoneZiggo en T-Mobile/Tele2 kunnen kopen. Een geheel nieuwe
marktpartij zou alle in de veiling beschikbare frequenties kunnen kopen.
Ik neem het advies van de ACM om bij de aankomende frequentieverdelingen spectrumcaps te hanteren over. Zowel voor wat betreft het niet
toepassen van een reservering van frequenties in de aankomende
veilingen, als ook de (hoogte van de) geadviseerde spectrumcaps. Dit laat
overigens onverlet dat het reserveren van frequenties bij toekomstige
frequentieverdelingen alsnog kan worden ingezet indien de marktsituatie
daar aanleiding toe geeft. Dit zal zijn beslag krijgen in de veilingregelingen
voor de aankomende veilingen. Zodra de consultatie daarvan start zal ik
uw Kamer daarvan op de hoogte stellen. Ik wil er daarbij op wijzen dat
een debat op dat moment aanzienlijke vertraging in de uitvoering van de
veiling met zich mee zou brengen.
Vergunningsvoorschriften en andere maatregelen ter realisatie van de
doelstelling
Er zijn (economische) beperkingen aan hetgeen een efficiënt werkende
markt kan leveren. Dit rechtvaardigt aanvullende maatregelen vanuit de
overheid om de doelstelling te realiseren. Zo is het niet zeker dat
marktpartijen alle uithoeken van Nederland zullen bedekken. Niet overal
weegt de benodigde investering namelijk op tegen de verwachte baten.
Hoewel economisch rationeel wordt dit beschouwd als een onwenselijke
uitkomst gegeven het toenemend belang van mobiele communicatie voor
economie en maatschappij. Dit rechtvaardigt aanvullende maatregelen
vanuit de overheid. Het belang van mobiele communicatie, de potentiële
consequenties van interferentie, en het feit dat zelfs een efficiënt
werkende markt niet per se in staat zal zijn om interferentie te voorkomen
of op te lossen rechtvaardigen ook daarop maatregelen vanuit de
overheid. Deze maatregelen worden hierna besproken.
Dekkingseis
De dekking van de mobiele netwerken in Nederland behoort tot de
absolute wereldtop.15 Gegeven het toenemende belang van mobiele
communicatie voor economie en maatschappij wordt de lat bij de
15

Zie bijvoorbeeld P3 (http://p3-networkanalytics.com/portfolio-item/netherlands-2/) en
OpenSignal (https://www.opensignal.com/country/netherlands).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 24 095, nr. 478

7

eerstvolgende frequentieveiling echter nog hoger gelegd. Het doel
daarvan is enerzijds om dekking te creëren op nagenoeg alle plekken waar
het op dit moment ontbreekt, en anderzijds om te zorgen dat die dekking
voldoende snelheid biedt om te kunnen browsen, audio en (standaard
kwaliteit) video te streamen. Het is belangrijk om op te merken dat deze
eis uitdrukkelijk niet is bedoeld om het vraagstuk van snel internet in het
buitengebied op te lossen. Daarvoor wordt separaat beleid gevoerd.16
Dekking van mobiele netwerken kan wel leiden tot een verbetering ten
opzichte van de opties die sommige mensen in het buitengebied nu
hebben, maar het is niet de structurele oplossing waar ik samen met
burgerinitiatieven, gemeenten, provincies, en marktpartijen aan werk.
Aan alle 700 MHz-vergunningen wordt een dekkingseis verbonden. Die
houdt in dat twee jaar na vergunningverlening elke gemeente moet zijn
voorzien van 98% geografische buitenshuis dekking. In 2022 moet dat er
buitenshuis toe leiden dat mensen gemiddelde snelheden van bijna
140 Mbps kunnen ervaren, en in 2026 van bijna 180 Mbps. Om dit te
bereiken moet er in 2022 buitenshuis met grote mate van waarschijnlijkheid minimaal 8 Mbps worden geleverd, en in 2026 minimaal
10 Mbps.17 Met deze snelheden wordt het mogelijk om te browsen, audio
en (standaard kwaliteit) video te streamen.
In de periode voorafgaande aan het van kracht worden van de dekkingseis
zal Agentschap Telecom zoveel mogelijk metingen doen om samen met
de vergunninghouders eventuele knelpunten te identificeren die een
adequate dekking in de weg kunnen staan. Dit om de vergunninghouders
in staat te stellen tijdig maatregelen te treffen al voordat de eis van kracht
wordt.
De mate waarin mobiele communicatie met zekerheid kan worden
geleverd is uiterst afhankelijk van omgevingsfactoren zoals bebouwing
die in de weg staat, bladerdek, en het weer. Verder leiden moderne
isolatienormen er toe dat mobiele communicatiesignalen steeds
moeilijker woningen en kantoren binnen dringen. Gelukkig zijn er
initiatieven die de dekking binnenshuis moeten verbeteren. Denk hierbij
aan de ondersteuning die bijvoorbeeld VodafoneZiggo en KPN leveren
voor bellen over WiFi («VoWiFi»). Voor bedrijfspanden wordt door private
partijen en de mobiele netwerkaanbieders gewerkt aan een standaard die
de aanleg van inpandige mobiele netwerken moet vergemakkelijken.18 Het
eisen van binnenhuisdekking zou een disproportionele last inhouden. 98%
geografische buitenshuis dekking met een grote mate van waarschijnlijkheid vormt de juiste balans tussen het hoger leggen van de lat en een
disproportionele last.19 Ik vind het belangrijk op te merken dat volgens
onderzoek veel Lidstaten werken met het stellen van een demografische
dekkingseis – in de praktijk veel minder veeleisend dan geografische

16

Zie bijvoorbeeld www.samensnelinternet.nl.
Vergunninghouders mogen hiervoor alle frequenties gebruiken die ze bezitten, zo lang de
dekking maar wordt gerealiseerd.
18
De recente samenwerking tussen KPN, T-Mobile en VodafoneZiggo om op Schiphol één
mobiel netwerk aan te leggen illustreert dat er veel mogelijk is: https://nieuws.schiphol.nl/
schiphol-en-mobiele-operators-gaan-samenwerken-aan-nieuw-mobiel-netwerk/.
19
Natura2000-gebieden worden uitgezonderd van de 98% geografische dekking. Uit de praktijk
blijkt dat er op dit moment in de meeste natuurgebieden reeds dekking is, met name op het
niveau van bereikbaarheid van het alarmnummer 112. Het beschikbaar maken van snel
internet vereist daarentegen een hogere netwerkdichtheid en die is in natuurgebieden niet, of
niet tegen redelijke kosten te realiseren. Voorts wordt met het verhogen van de geografische
dekking de dekking in natuurgebieden naar verwachting sowieso beter.
17

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 24 095, nr. 478

8

dekking – en de minimale snelheden die ik eis tot de meest ambitieuze
behoren.20
Ingebruiknameverplichting
Om daadwerkelijk gebruik van frequenties af te dwingen en om te
voorkomen dat partijen frequenties om enkel strategische redenen kopen
wordt er naast de dekkingseis een zogenaamde ingebruiknameverplichting gehanteerd. De ingebruiknameverplichting zoekt het midden
tussen ruimte voor verschillende toepassingen enerzijds – van massamarkt tot en met niche – en voorkomen van opkopen voor strategische of
speculatieve doeleinden anderzijds. De verplichting wordt gefaseerd
zwaarder na 2 en 5 jaar. Dit om te voorkomen dat nieuwe partijen al vroeg
grote investeringen moeten doen en toetredingsdrempels te hoog
worden. De verplichtingen die worden opgenomen in de vergunningen in
de aankomende veiling zijn al in het Actieplan Digitale Connectiviteit
genoemd maar zijn hierna nogmaals weergegeven. Voor toekomstige
frequenties die op landelijk exclusieve basis vergund gaan worden zal de
berekening van de ingebruiknameverplichting op dezelfde wijze
plaatsvinden:21
Figuur 1 – Ingebruiknameverplichting 700, 1400 en 2100 MHz-banden per vergunning
Band

Na 2 jaar

Na 5 jaar

3,5 GHz
2100 MHz
1400 MHz
700 MHz

27 km2
55 km2
74 km2
751 km2

268 km2
550 km2
734 km2
7.512 km2

Deze verplichtingen gelden per vergunning. Dit betekent dat naarmate een
partij meer vergunningen bezit de verplichting zwaarder wordt. Zo zal een
partij die twee 700 MHz-vergunningen koopt de betreffende frequenties na
5 jaar moeten inzetten in een gebied van minimaal 15.024 km2. Oftewel
iets meer dan 40% van het Nederlandse grondgebied (excl. IJsselmeer,
Wadden- en Noordzee).
Voorschriften ter voorkomen van interferentie
Naar mate radiospectrum meer en meer gebruikt wordt neemt de kans op
verstoringen toe, zelfs wanneer iedereen zich aan de normen houdt. Dat
kan onder meer gebeuren omdat de studies op basis waarvan de EU
normen stelt (iets) afwijken van de omstandigheden in NL. Daarom wordt
bij elke toekomstige verdeling van frequenties voor mobiele communicatie in het vervolg een second opinion-onderzoek verricht om in kaart te
brengen met welke bijzonderheden vergunninghouders in Nederland
rekening moeten houden. Dit draagt bij aan meer voorspelbaarheid en
draagt bij aan het voorkomen van interferentie. Zo heeft Agentschap
Telecom voor de aankomende frequentieverdeling reeds onderzoek
verricht.22 Op basis van dit onderzoek worden in de vergunningen voor de
700 MHz- en 1400 MHz-band aanvullende voorschriften opgenomen voor
het beschermen van de radioastronomie. Deze vergunningen worden

20

PA Consulting, «Study obligation on the coverage obligation for licences and the transition
period for licences in the 2100 MHz-band», Londen: februari 2019.
21
Zie voor een toelichting op de wijze van berekenen paragraaf 2.8 van de toelichting op de
Regeling aanvraag- en veilingprocedure vergunningen 800, 900 en 1800 MHz (Stcrt. 2012,
nr. 392).
22
https://www.agentschaptelecom.nl/documenten/rapporten/2019/04/30/rapportinterferentieonderzoek-700-mhz.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 24 095, nr. 478

9

overigens nog geconsulteerd, gezamenlijk met de veilingregeling voor die
banden.
Agentschap Telecom heeft een belangrijke rol in het oplossen van
verstoringen. Vooral in de situatie dat iedereen zich aan de toepasselijke
normen houdt en er toch storing optreedt. De kennis en kunde van
Agentschap Telecom zijn van grote waarde aldus partijen die in het
verleden betrokken zijn geweest bij vraagstukken over interferentie door,
en van mobiele communicatie. In de toekomst zal Agentschap Telecom
faciliterend en probleemoplossend blijven werken om dit soort vraagstukken op te lossen. Op zijn tijd zal het echter nodig zijn om ook
handhavend te moeten optreden.
Soms lossen marktpartijen eventuele problemen zelf op en kan hulp of
handhavend optreden door Agentschap Telecom achterwege blijven.
Zoals bij mogelijke storing op de ontvangst van televisiesignalen als
gevolg van de ingebruikname van de 700 MHz-band voor mobiele
communicatie. Zodra de 700 MHz-band gebruikt gaat worden voor
mobiele communicatie, zoals 4G of 5G, kan dat leiden tot verstoring van
signalen via de kabel. Dit kan zich bijvoorbeeld uiten in verstoring van
tv-beelden. Dit komt omdat zowel de kabelaars – via «de kabel» – als de
mobiele operators – via «de ether» – gebruik maken van de 700 MHzband. Deze storingen kunnen verholpen worden door de aanschaf en
installatie van apparatuur die goed is afgeschermd tegen verstoring door
ethersignalen, waaronder het netwerkaansluitpunt en coax-kabels. Voor
met name de gevallen waarin er desondanks toch nog sprake is van
verstoring hebben mobiele netwerkaanbieders en kabelexploitanten in
een samenwerkingsovereenkomst onderling afspraken gemaakt hoe deze
op te lossen.23
Het radiospectrum is druk bezet en elke frequentie(band) heeft een
bestemming en groep gebruikers. Wanneer er frequenties worden
bestemd voor mobiele communicatie gaat dit dus altijd ten koste van
ander reeds bestaand gebruik. Die eerdere gebruikers moeten dan
«verhuizen» naar andere frequenties, volstaan met minder frequenties, of
op een slimmere manier het spectrum gebruiken. Soms wordt spectrum
gedeeld met andere gebruikers, zoals in het geval van de PMSE-sector.24
Samen met deze sector wordt gezocht naar oplossingen voor het verlies
aan frequenties door het herbestemmen voor mobiele communicatie. Dit
betreft onder meer betere coördinatie van het frequentiegebruik, het
opstellen en bijhouden van een evenementenkalender en het experimenteren met en invoeren van systemen met Licensed Shared Access.25 Zie
hiervoor ook de brief over Omroepdistributie, die ik uw Kamer onlangs
heb gestuurd.26
Niet alleen mensen en bedrijven hebben een groeiende behoefte aan
mobiel breedband. Ook openbare orde en veiligheidsdiensten hebben dat,
mede ten behoeve van missie-kritische communicatie. Dienstverlening uit
de markt in combinatie met het kunnen beschikken over eigen spectrum
vormen de basis voor de toekomstige behoeftevoorziening. Indien

23

De overeenkomst is terug te vinden op de website van Agentschap Telecom. Zie: https://
www.agentschaptelecom.nl/documenten/regelingen/2019/01/22/kabelconvenant-storingkabelklanten.
24
PMSE staat voor Programme Making and Special Events. Hierbij kan bijvoorbeeld worden
gedacht aan videoverbindingen voor verslaggevers.
25
LSA is een instrument voor dynamisch spectrumgebruik, waarbij meerdere gebruikers tegen
een vooraf afgesproken «Quality of Service» krijgen op hetzelfde deel van het spectrum.
26
Kamerstuk 24 095, nr. 421.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 24 095, nr. 478

10

noodzakelijk zullen extra maatregelen genomen worden om de publieke
belangen te borgen. Dit traject zal nog nader worden ingevuld.27 28
Overige vraagstukken in relatie tot mobiele communicatie
In deze Nota wordt ook het beleid ten aanzien van de uitgifte van de
3,5 GHz-band geschetst. In de brief over de toekomst van de 3,5 GHz-band
die de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat op
24 december 2018, mede namens de Minister van Defensie en de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, aan de Tweede Kamer
heeft gestuurd,29 is al ingegaan op de eerste voornemens rond het
uitgiftebeleid van de 3,5 GHz-band. In deze brief is ook geconcludeerd dat
op basis van het TNO-onderzoek naar co-existentie van toekomstige
5G-netwerken en satellietinterceptie in de C-band in Burum blijkt dat
co-existentie niet mogelijk is, en dat een internationale oplossing voor het
satellietgrondstation in Burum noodzakelijk lijkt. De haalbaarheid daarvan
zal nader worden verkend.
De Minister van Defensie en de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties zoeken naar een internationale oplossing voor het niet
kunnen uitvoeren van een deel van de interceptie-activiteiten als gevolg
van de uitrol van 5G in Nederland.30 Recente werkbezoeken tonen aan dat
een oplossing in het kader van internationale samenwerking complex is,
maar haalbaar lijkt. Alle inzet is er op gericht om tijdig, dan wil zeggen
vóór september 2022, een alternatief voor de satellietinterceptie te
realiseren. Er is vertrouwen dat dat gaat slagen. Mocht dit alternatief niet
tijdig gerealiseerd zijn, dan kan het noodzakelijk zijn om voor een korte
periode overbruggingsmaatregelen te treffen.
Voordat zeker is dat de oplossing in het kader van internationale samenwerking definitief gaat slagen, dient nog een aantal punten te worden
uitgezocht. Over de uitkomsten daarvan zal de Kamer via de geëigende
kanalen geïnformeerd worden. Vooruitlopend hierop worden in deze Nota
de contouren van het uitgiftebeleid van de 3,5 GHz-band geschetst.
Hiermee worden echter nog geen onomkeerbare stappen genomen voor
de 3,5 GHz-band. Voorafgaand aan de consultatie van de veilingregeling
van de Multibandveiling van de 700, 1400 en 2100 MHz-banden zal
duidelijkheid worden gegeven over het alternatief voor het satellietgrondstation in Burum.
De Tweede Kamer zal – conform de motie-Weverling c.s. (Kamerstuk
21 501-33, nr. 734) en de motie-Van den Berg c.s. (Kamerstuk 21 501-33,
nr. 747) separaat worden geïnformeerd over de uitkomsten van de
risicoanalyse naar de integriteit van toekomstige 5G-netwerken en de te
nemen maatregelen. De Nota Mobiele Communicatie loopt hier niet op
vooruit.
De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,
M.C.G. Keijzer

27

Kamerstuk 25 124, nr. 89.
Voor alle duidelijkheid wordt opgemerkt dat in de 700 en 2100 vergunningen hierover geen
voorschriften worden opgenomen.
29
Kamerstuk 24 095, nr. 459.
30
Satellietinterceptie in het bereik 3800–4200 MHz blijft in Burum plaatsvinden.
28

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 24 095, nr. 478

11