Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

31 293

Primair Onderwijs

31 289

Voortgezet Onderwijs

Nr. 257

BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSSECRETARIS VAN
ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 19 mei 2015
Hierbij zenden wij u een drietal evaluaties over het toezicht op het
onderwijs toe. Het gaat om:
1. De evaluatie van het risicogericht toezicht in het po en vo. Dit betreft
een herhaling van de evaluatie van het risicogericht toezicht uit 20101.
De evaluatie is aan de Eerste Kamer toegezegd bij de behandeling van
de vorige wijziging van de Wet op het Onderwijstoezicht (WOT) in
2012.
2. De evaluatie van het Toezichtkader VO 20132. Deze evaluatie heeft de
inspectie op eigen initiatief uitgevoerd.
3. De evaluatie van het Toezichtkader 20123. Deze evaluatie is aan uw
Kamer toegezegd bij de inwerkingtreding van het kader.
In deze brief vindt u een korte samenvatting van de uitkomsten van deze
drie evaluaties die de Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) heeft
laten uitvoeren. Tevens treft u in de bijlagen de evaluatierapporten aan.
Wij bieden u de rapporten gebundeld aan, omdat het goed is de
uitkomsten in samenhang te bezien. Het geeft een breder beeld van hoe
het toezicht op dit moment functioneert.
Verder kan uw Kamer de komende tijd nog een aantal brieven/rapporten
op het terrein van toezicht verwachten:
− Conform de toezegging in de brief over «Toezicht in Transitie» van
28 maart van vorig jaar ontvangt u in de zomer de voortgangsrapportage over de ontwikkelingen in het nieuwe toezicht.4
− Uw kamer ontvangt tevens voor het zomerreces een brief in reactie op
het AOb rapport «de staat van het onderwijstoezicht».

1

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
4
Kamerstuk 33 905, nr. 1.
2
3

kst-31293-257
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 293, nr. 257

1

− Uw Kamer ontvangt verder voor de zomer van 2015 de wettelijk
bepaalde evaluatie van de artikelen 10a en 164b van de Wet op het
primair onderwijs (WPO) en artikelen 23a1 en 109a van de Wet op het
voortgezet onderwijs (WVO). Deze artikelen zijn op 1 augustus 2010
met de wet Goed onderwijs, goed bestuur in werking getreden om als
overheid slagvaardig te kunnen optreden in gevallen van ernstig
tekortschietende kwaliteit op een school en/of bestuurlijk wanbeheer.5
− In de brief «Toelichting beoordelingssystematiek inspectie» van 1 juli
2014 is een onderzoek naar onbedoelde effecten van het toezicht in het
voortgezet onderwijs toegezegd.6 Daarin is sprake van toezending in
voorjaar 2015. Inmiddels is duidelijk dat het onderzoek pas na de
zomer van 2015 afgerond zal zijn. Toezending volgt spoedig daarop.
De evaluaties geven het volgende beeld. In de evaluatie risicogericht
toezicht is het oordeel over de efficiency van het toezicht, de risicoanalyses en ook de effectiviteit van het toezicht over het geheel genomen
positief. Risicogericht toezicht werkt: uit de risico-analyses komen die
scholen naar voren waar de risico’s zitten; waar de opbrengsten onder de
maat zijn en waar het onderwijsproces gebreken vertoont. Mede door het
intensieve toezicht verbeteren deze scholen zich voldoende en sneller dan
voorheen. Uit deze evaluatie blijkt echter ook dat de invloed van het
toezicht zich tot deze scholen beperkt. De evaluaties van de toezichtkaders
vo en mbo laten verder zien dat zowel de vernieuwing van de toezichtkaders als de daarop aangepaste werkwijze van de inspectie in het
algemeen positief worden ontvangen. De drie evaluaties hebben
vanzelfsprekend ook verbeterpunten opgeleverd die door de inspectie op
dit moment mee worden genomen in de lopende pilots en uitwerking van
het nieuwe toezicht.
1. Evaluatie risicogericht toezicht (po/vo)
In 2012 is toegezegd aan de Eerste Kamer dat de inspectie haar evaluatie
van het risicogerichte toezicht uit 2010 in 2014 zou herhalen. De
aanleiding was de toenmalige wijziging van de WOT waarbij onder meer
het risicogericht toezicht in de wet is opgenomen. De bijgevoegde
evaluatie bestaat uit een zelfevaluatie door de inspectie, die vervolgens
onafhankelijk is getoetst door de RUG. In het rapport wordt alleen de
vraag beantwoord in hoeverre het risicogericht toezicht in het primair en
voortgezet onderwijs tot veranderingen in de effectiviteit en efficiency van
het toezicht heeft geleid. Het is geen evaluatie van de WOT.
Uitkomsten
Het risicogericht toezicht heeft zijn doelstellingen gerealiseerd, stelt de
inspectie. De RUG komt tot dezelfde conclusie waar het de selectiviteit,
efficiency en kwaliteit betreft en zij acht het «niet onaannemelijk» dat de
sterke terugloop van het aantal (zeer) zwakke scholen en opleidingen die
we in de meeste sectoren zien mede het effect is van het risicogerichte
toezicht. De zelfevaluatie is volgens de RUG in totaal goed uitgevoerd,
met de kanttekening dat het op sommige punten iets te positief en
eendimensionaal is.
Beide partijen stellen vast dat de onderkant van het spectrum nu goed
wordt bediend, maar dat de ontwikkeling van het onderwijs op de grote
meerderheid van de scholen zich grotendeels buiten het gezichtsveld van
de inspectie afspeelt. De RUG stelt expliciet de vervolgvraag hoe de

5
6

Stb. 2010, 80.
Kamerstuk 31 289, nr. 196.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 293, nr. 257

2

inspectie kan bevorderen dat scholen met een het basisarrangement hun
onderwijskwaliteit omhoog brengen. Meer concreet wordt geconstateerd
dat:
− het aantal (zeer) zwakke scholen is (met overigens verschillen per
sector) teruggelopen sinds de introductie van het risicogericht toezicht.
Minder scholen zijn (zeer) zwak en voor alle sectoren geldt dat scholen
die zwak of zeer zwak zijn dat korter blijven. Besturen van (zeer) zwakke
scholen nemen hun verantwoordelijkheid serieus en zorgen er voor
dat de kwaliteit zo snel mogelijk weer op orde is. Deze besturen scoren
bovendien na de verbetering van hun school bovengemiddeld op het
gebied van bestuurlijk handelen;
− scholen boven de grens tussen zwak en basiskwaliteit zich vaak niet
verder verbeteren. Een dergelijke verbetercultuur wordt binnen het
huidige toezicht ook niet expliciet gestimuleerd;
− het voor scholen nog niet vanzelfsprekend is om naast de onderwijskwaliteit ook de externe verantwoording aan belanghebbenden op
orde te hebben;
− het voor een grote groep scholen en opleidingen niet vanzelfsprekend
is dat de belangrijkste kwaliteitsindicatoren als voldoende worden
beoordeeld;
− de focus op scholen die onder de basiskwaliteit (dreigen te) zakken, ten
koste kan gaan van de aandacht voor het onderwijsproces op de
overige scholen (met een basisarrangement);
− er signalen zijn die er op wijzen dat scholen hun inspanningen
aanpassen aan de focus van het toezicht.
2. Evaluatie van het Toezichtkader VO 2013
Deze evaluatie is uitgevoerd door het onderzoeksbureau Oberon. Voor het
onderzoek zijn een grote groep bestuurders en schoolleiders, twee
onderwijsbonden (Aob en CNV Onderwijs) en twee ouderorganisaties
(Landelijke Ouderraad en vereniging Openbaar Onderwijs) gevraagd naar
hun mening over het toezichtkader. In feite gaat het om twee onderzoeken. In het eerste onderzoek is gekeken of de eerder geformuleerde
doelen en uitgangspunten worden gedeeld door besturen en schoolleiders. In het tweede onderzoek is gekeken of de inspectie de doelen en
uitgangspunten op een effectieve en efficiënte manier in haar werkwijze
realiseert.
In het algemeen komt uit beide onderzoeken het beeld naar voren dat
zowel schoolleiders als bestuurders positief zijn over het toezichtkader en
de werkwijze van de inspectie. De werkwijze krijgt gemiddeld een 7,5. Ook
ouders en docenten zijn positief.
Uitkomsten uit het eerste onderzoek
− Het onderwijsveld onderschrijft zowel het risicogerichte toezicht als de
stimulerende functie van de inspectie: schoolleiders en bestuurders
vinden dat de inspectie in ieder geval de onderkant moeten bewaken
en dat scholen tot verbetering moeten worden gestimuleerd door
bijvoorbeeld het publiceren van benchmarkgegevens en/of good
practices.
− Daarbij vinden de ondervraagden dat de inspectie een brede blik moet
hebben met oog voor de cognitieve en sociale aspecten van het
onderwijs en niet alleen oog voor de «opbrengsten».
− Het gedifferentieerde toezicht is nog niet ingevoerd. Op de vraag of
een gedifferentieerd oordeel tot een verbetering van de onderwijskwaliteit zal leiden, geeft vooralsnog een derde van de schoolleiders en
bestuurders aan dat zij denken dat dit stimulerend zal werken. Wel ziet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 293, nr. 257

3

ruim 80% van de ondervraagden de inspectie als «critical friend» voor
de ambities van de school.
− De ondervraagden vinden het wenselijk dat de inspectie zich richt op
zowel het schoolbestuur als de schoolleiding, omdat beiden hun eigen
verantwoordelijkheid hebben voor de kwaliteit.
Uitkomsten uit het tweede onderzoek
− Schoolleiders en besturen vinden het goed dat de inspectie in de
risico-analyse ook andere risico’s dan opbrengsten meeweegt. Zij
zouden het op prijsstellen als de inspectie bij het beoordelen van hun
school niet alleen kijkt naar de risico’s, maar ook rekening wil houden
met «verzachtende omstandigheden».
− Ook vinden schoolleiders en bestuurders dat de «cognitieve opbrengsten» nog te zwaar wegen ten opzichte van de «sociale opbrengsten».
− Overigens vinden zij wel dat een bezoek van de inspectie wat oplevert:
«de baten zijn groter dan de lasten». Ook zijn zij positief over het oog
dat de inspectie heeft voor de schoolleiding binnen de bestuursgerichte aanpak.
− Andere genoemde verbeterpunten zijn: de rol van de inspecteur mag
tijdens een inspectiebezoek stimulerender; de inspectie zou nog sneller
risico’s mogen signaleren; en bevindingen sneller kunnen terugkoppelen.
3. Duiding beide evaluaties funderend onderwijs
Beide evaluaties bevestigen dat er voldoende aangrijpingspunten zijn om
het gedifferentieerd toezicht in de pilotfase verder uit te werken. Schoolleiders en bestuurders in het voortgezet onderwijs ervaren het nieuwe
kader en de werkwijze van de inspectie als stimulerend, zij waarderen de
«brede blik»; vinden dat de inspectie hen moet stimuleren om de
onderwijskwaliteit te verbeteren; willen dat de inspectie naar meer kijkt
dan alleen «de opbrengsten» en vragen daarbij of de inspectie bij het
toezicht rekening kan houden met specifieke omstandigheden. Deze
bevindingen zijn in lijn met de evaluatie risicogericht toezicht po/vo. Uit
beide evaluaties komt het beeld naar voren dat het risicogericht toezicht
voor de onderkant goede resultaten oplevert, maar dat stimuleren van alle
scholen tot verbetering van onderwijskwaliteit gewenst is.
Een opvallend punt uit de tweede evaluatie is dat juist ook de groep
«voldoende» scholen deze behoefte uit. Onze verwachting is dat met de
uitvoering van de pilots, en de concretere uitwerking van het toezicht in
samenwerking met het veld, het draagvlak voor een gedifferentieerd
oordeel verder zal toenemen.
In het rapport van de RUG wordt ingegaan op de betrekkelijk korte tijd
waarbinnen scholen van (zeer) zwak naar «basiskwaliteit» gaan. Dit roept
volgens de RUG de vraag op of de norm voor (zeer) zwakke scholen wel
streng genoeg is. Wij delen de vraag van de RUG niet. De normering van
de inspectie is met de invoering van het risicogericht toezicht onveranderd gebleven. Scholen zijn sneller in staat om hun onderwijsproces te
verbeteren. Besturen hebben meer ervaring (en ondersteuning bijv. van
de vliegende brigade van de PO-Raad) gekregen in het aansturen van
verbetertrajecten. Het beleid richt zich verder ook op preventie. Scholen
beginnen tegenwoordig veel eerder met verbeteren, dus al voordat zij
zwak of zeer zwak worden. Dit wordt gestimuleerd door scherpere
monitoring in het intensieve toezicht, snellere escalatie als verbetertrajecten niet goed verlopen en door druk vanuit wet- en regelgeving. Zo is
de verkorte termijn onlangs ook vastgelegd in een wetswijziging. Alles bij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 293, nr. 257

4

elkaar is het resultaat inmiddels dat de verbetermijn inderdaad is
teruggelopen.
Ten aanzien van de signalen dat scholen hun inspanningen aanpassen op
de focus van de inspectie is toegezegd dat de effecten van sturen op
cijfers en opbrengsten in het vo nader zal worden onderzocht.7 U kunt de
resultaten van dit onderzoek nog voor de zomer verwachten.
De evaluatie risicogericht toezicht ondersteunt ons idee dat het uitbreiden
van het risicogerichte toezicht naar een meer gedifferentieerd toezicht
zinvol is om de kwaliteit van het onderwijs verder te verbeteren. Het
risicogericht toezicht heeft een belangrijke bijdrage geleverd aan het
verminderen van het aantal (zeer) zwakke scholen in ons land c.q. het
korter (zeer) zwak zijn van deze scholen. Tegelijkertijd wordt vastgesteld
dat de ontwikkeling van de onderwijskwaliteit zich op het overgrote deel
van de scholen (waar geen signalen zijn dat er grote risico’s zijn of
ontstaan) voor een belangrijk deel aan de waarneming onttrekt. Het
huidige toezicht levert op deze scholen niet of nauwelijks een bijdrage aan
de verbetering van de onderwijskwaliteit. We verwachten dat met het
invoeren van gedifferentieerd toezicht scholen en instellingen verder
gestimuleerd worden de kwaliteit omhoog te brengen. Het eindbeeld dat
wij daarbij voor ogen hebben is dat scholen en instellingen een cultuur
nastreven waarbij zij hun onderwijskwaliteit duurzaam op orde hebben en
continue werken aan verbetering.
4. Evaluatie Toezichtkader BVE 2012
Dit onderzoek is uitgevoerd door Kenniscentrum Beroepsonderwijs
Arbeidsmarkt (KBA) en werd begeleid door een commissie waar vertegenwoordigers van de MBO Raad, de AOC Raad, NRTO, JOB en de inspectie
deel van uitmaakten. Het onderzoek vergelijkt de situatie van vóór de start
van het Toezichtkader BVE 2012, met de periode 1 januari 2012 tot en met
2014. Het doel van het onderzoek was om te kijken of met dit nieuwe
toezichtkader de onderwijskwaliteit en de manier waarop deze wordt
gewaarborgd, verbeterd is. Bovendien is gekeken of het mogelijk is
gebleken om de administratieve lasten door het toezicht te beperken.
Belangrijkste uitkomsten:
− Het Toezichtkader BVE 2012 en het toezicht door de inspectie hebben
bijgedragen aan betere kwaliteitsborging in de onderzochte instellingen. Dat leidde veelal ook tot betere onderwijskwaliteit, al is die relatie
er niet altijd één op één.
− Het toezichtkader zorgt voor minder administratieve lasten, dit wordt
door instellingen gewaardeerd. De huidige werkwijze van de inspectie
wordt meer gewaardeerd door de instellingen.
− Het kwaliteitsbewustzijn van onderwijsinstellingen, vooral op
teamniveau, kan nog verder worden verbeterd.
Uit het onderzoek van KBA komt naar voren dat een deel van de onderzochte instellingen ervaart dat de inspectie een te zwaar accent legt op de
papieren verantwoording. KBA adviseert de inspectie om duidelijker te
zijn waarover instellingen zich moeten verantwoorden. Dit om te
voorkomen dat instellingen als reflex op (vermeende) eisen onnodig gaan
«vastleggen om het vastleggen». De inspectie herkent dit probleem en ziet
ook dat deze onduidelijkheid belemmerend werkt in de ontwikkeling van
de verbetercultuur. OCW en inspectie nemen daarom een aantal maatregelen om te zorgen dat onduidelijkheden uit de praktijk helder worden.
7

Kamerstuk 33 750 VIII, nr. 107.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 293, nr. 257

5

Deze maatregelen heb ik 15 april jongstleden aan u aangekondigd in de
beleidsreactie op het Onderwijsverslag 2013–2014 (Kamerstuk 34 000 VIII,
nr. 89).
Met deze maatregelen moet duidelijk worden waar instellingen
knelpunten of onduidelijkheid ervaren en wat regelgeving wel en niet
toestaat. Vaak is meer mogelijk in de praktijk, dan vooraf wordt
aangenomen.
5. Vervolg
De uitkomsten van deze evaluaties overziend, zien wij aangrijpingspunten
voor de ontwikkeling van het toezicht waarbij, naast het waarborgen van
een bepaald basisniveau, de verbetercultuur op scholen en instellingen
wordt gestimuleerd. De bevindingen zijn belangrijk voor de verdere
ontwikkeling van het toezicht, zowel in het funderend als in het
middelbaar beroepsonderwijs. Wij hebben er vertrouwen in dat de
inspectie de verbeterpunten ter harte neemt en, in samenwerking met het
veld, zal bezien welke gevolgen de bevindingen hebben voor het toezicht,
zodat besturen, scholen en instellingen hier goed mee uit te voeten
kunnen.
In de eerder aangekondigde rapportage met de stand van zaken van de
ontwikkelingen in het toezicht zal onder meer ingaan op de eerste
ervaringen met de pilots met het vernieuwde toezicht in de sectoren po,
vo, so en mbo. Daarin worden tevens de wijzigingen in het nieuwe
Toezichtkader mbo 2016 waarin de opbrengsten worden betrokken uit de
evaluatie van het Toezichtkader BVE 2012, de pilots die de inspectie dit
voorjaar uitvoert bij 6 mbo-instellingen en de ervaringen die sinds januari
2015 zijn opgedaan met het addendum Toezichtkader BVE 2012.
De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
M. Bussemaker
De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
S. Dekker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 293, nr. 257

6