Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

31 524

Beroepsonderwijs en Volwassenen Educatie

31 288

Hoger Onderwijs-, Onderzoek- en
Wetenschapsbeleid

Nr. 165

VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG
Vastgesteld 21 maart 2013
Binnen de vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
hebben enkele fracties de behoefte om vragen en opmerkingen voor te
leggen over de volgende brieven:
– Brief van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap d.d.
21-11-2012 betreffende een afschrift van de brief van de InspecteurGeneraal van het Onderwijs met betrekking tot het rapport «Inventarisatie derivaten bij onderwijsinstellingen in het MBO en HO» (Kamerstuk 31 524, nr. 159)
– Brief van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap d.d.
20-11-2012 inzake een reactie op verzoek Omtzigt over derivaten in het
MBO, HBO en WO (Kamerstuk 31 524, nr. 158)
– Brief van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, d.d.
19-12-2011 inzake een afgerond onderzoek over de mogelijke invoering
van de kapitalisatiefactor in het mbo en ho (Kamerstuk 33 000 VIII, nr.
155)
Bij brief van 21 maart 2013 heeft de minister deze beantwoord. Vragen en
antwoorden zijn hierna afgedrukt.
De voorzitter van de commissie
Wolbert
Adjunct-griffier van de commissie
Boeve

kst-31524-165
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 31 524, nr. 165

1

Inhoud
I

II

Vragen en opmerkingen uit de fracties
1.
Inleiding
2.
Beeld op hoofdlijnen
Huisvesting
3.
Toekomst
Rol banken
Schatkistbankieren
Beheersingsmodel
4.
Motie-Klaver
Reactie van de minister

2
2
3
5
5
6
6
7
8
8

I VRAGEN EN OPMERKINGEN UIT DE FRACTIES
1. Inleiding
De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van het rapport
inzake derivaten in het mbo en het hbo. Zij zien aanleiding tot het stellen
van enkele vragen.
De leden van de PvdA-fractie hebben met veel interesse kennisgenomen
van het onderzoek van de Inspectie van het Onderwijs (kortweg Inspectie)
naar het gebruik van derivaten in het mbo, hbo en op universiteiten.
Derivaten zijn een middel waarmee onderwijsinstellingen zich proberen in
te dekken tegen stijgingen van de rente die zij betalen over hun uitstaande
leningen. De afgelopen tijd is gebleken dat deze complexe financiële
producten ook risico’s in zich dragen waar bestuurders in de publieke
sector zich niet altijd bewust van zijn. Het meest duidelijke voorbeeld
hiervan waren de acute financiële problemen bij Vestia als gevolg van het
bezit van grote hoeveelheden derivaten. De leden zijn blij dat er nu
onafhankelijk onderzoek is uitgevoerd naar het gebruik van derivaten door
onderwijsinstellingen. Het onderzoek geeft inzicht in de actuele situatie,
maar leidt ook automatisch tot vervolgvragen over de implicaties van de
bevindingen. Hierbij gaat de interesse van de leden vooral uit naar de rol
van banken en naar de mogelijk alternatieven voor de financiering van
lang lopende leningen van publieke instellingen zoals onderwijsinstellingen. Maar ook hebben de leden op basis van het onderzoek van
de Inspectie vragen over de actuele financiële situatie van onderwijsinstellingen.
De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van voorliggende
stukken. Zij hebben hierbij enkele vragen en opmerkingen.
De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van de Inventarisatie
derivaten bij onderwijsinstellingen in het mbo en ho. Zij hebben hierover
nog enkele vragen en opmerkingen.
De leden van de GroenLinks-fractie danken de minister voor het
onderzoek naar derivaten. Zij zijn geschrokken van de verborgen risico’s
die onderwijsinstellingen lopen en vrezen dat de continuïteit van het
onderwijs in gevaar kan komen. Zij kunnen niet instemmen met de
zienswijze van de minister op het gebruik van derivaten. Weliswaar
hebben zij begrip voor de bruikbaarheid van dit financiële instrument voor
marktpartijen, toch kunnen zij niet instemmen met het veelvuldig gebruik
van deze riskante financiële instrumenten door publieke instellingen als
scholen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 31 524, nr. 165

2

2. Beeld op hoofdlijnen
De leden van de VVD-fractie vernemen graag van de minister welke
potentiële verliezen of cash calls nog te verwachten zijn. Dit betreft dus
die contracten en posities waarbij een cash margin-verplichting, eventueel
na drempelwaarde, is afgesproken en een verdere marktwaarde verslechtering zou optreden. Er zijn nu volgens het rapport zes instellingen met
margin call-verplichtingen en zes instellingen met open posities. Welke
stappen is de minister voornemens te nemen waar de risico’s hoog zijn,
vragen de leden. Zijn er andere risico’s, die nog niet onderzocht zijn, maar
die wel een rol kunnen spelen, zoals bijvoorbeeld tegenpartijrisico’s (swap
bij insolvabele bank wordt risicovol als margin positief is), willen zij
weten. Heeft nieuwe regelgeving in het kader van de Wet financieel
toezicht, met name die rond central clearing, nog gevolgen waardoor alle
posities cash margining gaan krijgen, zo vragen deze leden.
De leden van de PvdA-fractie merken op dat de Inspectie in kaart heeft
gebracht wat de aard en omvang is van het gebruik van derivaten door
onderwijsinstellingen. De onderzoeksvraag die de Inspectie heeft gesteld
gaat echter niet in op eventuele risico’s die onderwijsinstellingen op dit
moment lopen. Het grootste risico dat instellingen lopen is wanneer er
sprake is van een margin call, een clausule waarbij de bank aanvullend
onderpand kan eisen van de onderwijsinstelling. De leden vragen of de
minister, op basis van de gepresenteerde data, zorgen heeft over de
financiële positie van een of meer onderwijsinstellingen. Denkt de
minister dat het wenselijk is om op basis van dit inventariserende
onderzoek nader inzicht te verkrijgen in de eventuele risico’s voor scholen
die een margin call-clausule hebben en/of een relatief grote hoeveelheid
leningen waarvan het renterisico is afgedekt via derivaten, vragen de
leden.
De Inspectie merkt op dat een ander risico de open positie is, een situatie
waarbij de hoogte van de lening lager is dan de hoogte voor het hiervoor
aangeschafte derivaat. Het hebben van een open positie is voor onderwijsinstelling niet toegestaan volgens de regeling Beleggen en Belenen,
maar is vaak het gevolg van onverwachte ontwikkeling en wordt dus niet
zondermeer bewust door onderwijsinstellingen gecreëerd1. Toch zijn deze
leden wel benieuwd of de minister kennis heeft van gevallen waarin
onderwijsinstellingen deze open positie bewust innemen, met als doel om
te speculeren. Met betrekking tot de gevallen waarin onopzettelijk een
open positie ontstaat, vragen de leden of de minister mogelijkheden ziet
om het risico op deze open posities te minimaliseren, eventueel via
aanvullende wet- en regelgeving. De maatschappelijke en politieke
discussie over de derivaten laat zien dat er veel onduidelijkheid is over de
werking en risico’s van dit financiële product, zo merken de leden op.
Echter, als er sprake is van het gebruik van deze complexe financiële
producten is het zaak om in te zetten op informatievoorzieningen over de
werking en risico’s hiervan, specifiek onder bestuurders in de publieke
sector. Deelt de minister de opvatting dat het essentieel is dat er goede
informatie over dit financiële product beschikbaar is? En kan de minister
inzichtelijk maken hoe het kabinet bestuurders in de publieke sector wil
gaan informeren over de risico’s die kleven aan het gebruik van dit
product? Ook is het de opvatting van de leden dat de aanschaf van een
derivaat binnen een onderwijsinstelling ten alle tijden goed moeten
worden gecommuniceerd. Het besluit moet breed worden gedragen
binnen de instelling en afdoende worden onderbouwd door het bestuur
van de onderwijsinstelling. Daarom vragen de leden of de minister inzage
1

Een «open positie» kan het gevolg zijn van: a. versneld aflossen van een lening of b. het niet
doorgaan van een project. In beide gevallen ontstaat er een situatie waarin het bedrag
waarover het derivaat is afgesloten hoger is dan de daadwerkelijke lening.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 31 524, nr. 165

3

kan geven in hoeverre de geldende regels voor onderwijsinstellingen
omtrent treasury afdoende zijn en of deze momenteel voldoende
nageleefd worden om goede besluitvorming te garanderen. Is er volgens
de minister op dit moment sprake van transparante en traceerbare
besluitvorming omtrent de aanschaf van derivaten door onderwijsinstellingen?
De leden van de SP-fractie vragen of met het toestaan van derivaten
voldoende rekening is gehouden met de positie van onderwijsinstellingen
tegenover de banken. Is deze verhouding niet te ongelijk, dat wil zeggen:
zijn onderwijsinstellingen voldoende bij machte zelf de risico’s in te
schatten, terwijl de bank aan de andere kant zijn producten gewoon graag
wil verkopen? De leden ontvangen hier graag een reactie van de minister
op. Hoe groot is het risico dat instellingen door omstandigheden worden
gedwongen «in te breken» in hun lopende derivaten? Met andere
woorden, welke omstandigheden zijn er denkbaar dat een instelling de
derivaten tussentijds moet afstoten, zo vragen de leden. Is het mogelijk de
risico’s van margin calls gedetailleerder in kaart te brengen, willen zij
voorts weten. Om welke bedragen per instelling gaat het? Wat zijn de
voorwaarden waarbij de bank kan besluiten tot meer zekerheid over te
gaan? Waaruit bestaat die extra zekerheid dan? Hoe groot is het risico dat
dit zal gebeuren, willen de leden van deze fractie weten.
De leden vragen voorts hoe het mogelijk is geweest dat instellingen,
misschien ongewild, ondanks de regeling Beleggen en Belenen toch
zogenaamde open posities en margin calls zijn aangegaan. Is de regeling
dan niet te vrijblijvend? Hoe is te verklaren dat het advies om alleen tot
derivaten over te gaan bij voldoende kennis niet of nauwelijks in acht is
genomen? Wordt deze kennis van zaken in de toekomst wel verplicht
gesteld? Zo nee, hoe kan er dan van uit worden gegaan dat er voldoende
kennis is om op verantwoorde wijze met financiële producten wordt
omgegaan, vragen de leden. Zo ja, hoe wordt dit geregeld, willen de leden
van deze fractie weten. Is aan te geven hoe groot het aandeel door
derivaten gedekte leningen is tegenover het totale bedrag aan leningen
van onderwijsinstellingen?
Zijn onderwijsinstellingen verplicht een bindend treasury statuut aan te
gaan? Door wie wordt deze opgesteld en welke bepalingen staan hierin?
Waaruit bestaat de controle op naleving van het treasury statuut, zo
vragen deze leden.
De leden van de GroenLinks-fractie vinden de situatie waarin het gebruik
van derivaten een voorwaarde is voor scholen om een lening te verkrijgen
tegen een vaste en voordelige rente, zoals beschreven in de inventarisatie
van de Inspectie en het antwoord op de vragen van de Leden Omtzigt en
Rog2 zeer onwenselijk. Zij vragen hoe lang deze situatie al bestaat. De
minister refereert in voornoemd antwoord aan het Basel III-akkoord dat in
2010 is afgesloten. Wil zij daarmee aangeven dat de meeste derivaten zijn
aangegaan in de laatste twee jaren, zo vragen de leden. Hoe is de grote
negatieve actuele waarde van de derivaten te verklaren als zij zo recent
zijn aangegaan, vragen zij voorts. Ook vragen zij de minister waarom zij
het wenselijk vindt, dat onderwijsinstellingen verleid worden een dergelijk
risico aangaan om zich tegen rente te verzekeren. Waarom heeft de
minister niet gekozen voor ingrijpen toen bleek dat onderwijsinstellingen
weinig andere mogelijkheden hadden dan het aangaan van derivaten, zo
vragen zij. Voorts willen zij weten of de rente die instellingen betaalden
over hun door derivaat gedekte leningen over het algemeen substantieel
hoger ligt of lag dan dat zij zouden betalen als zij over dezelfde looptijd
gebruik hadden gemaakt van de leenfaciliteit van het schatkistbankieren.

2

Documentnummer 2012D45318

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 31 524, nr. 165

4

De leden verwijzen in hun inbreng voorts naar het rapport van de
Inspectie. Opvallend is dat het bezit van derivaten niet sterk gerelateerd is
aan de omvang van de instelling, zo schrijft de Inspectie in haar Inventarisatie3. Kunnen hoge derivaten en onderliggende leningen aanwijzingen
zijn voor een expansief beleid, dat ten koste moet gaan van andere
instellingen, zo vragen de leden, zoals dat bijvoorbeeld is gevoerd bij
Amarantis. De leden hopen dat de minister kan toelichten wat in het
rapport van de Inspectie bedoeld wordt met: «Een vergelijking met eigen
vermogen, vreemd vermogen of gebouwen ligt minder voor de hand,
omdat dan bij iedere instelling rekening gehouden zou moeten worden
met de wijze van financiering en waardering.» In dit verband vragen zij
hoe de nominale waarden van derivaten zich verhouden tot de hoogte van
het totaal van openstaande leningen van een instelling en welke
conclusies mogelijk uit deze verhouding kunnen worden getrokken. Zijn er
instellingen die aanzienlijke leningen tegen variabele rente zijn aangegaan
zonder derivaten, zo vragen de leden. Zij vragen de minister welke
verhouding tussen balans en nominale waarde zij acceptabel vindt4.
Graag willen zij weten hoe de actuele waarde van het derivatenbezit zich
ontwikkelt bij gelijkblijvende rente: blijft de waarde dan in alle gevallen
gelijk?
Het lijkt de leden zeer onwenselijk dat onderwijsinstellingen derivaten
afsluiten met een margin call, omdat deze bepaling in bepaalde situaties
rechtstreeks geld onttrekt aan het onderwijs en bovendien invloed kan
uitoefenen op het beleid van de instelling, bijvoorbeeld ten aanzien van
defusie5. Daarom vragen zij de minister hoe zij in de toekomst om wil
gaan met derivaatcontracten met een margin call: wil de minister deze
voorwaarde ook in de toekomst toestaan? Zijn open posities op derivaten
voor deze Inventarisatie gemeld bij dan wel waargenomen door de
Inspectie, vragen voornoemde leden. Welke sancties zijn er mogelijk en
welke worden opgelegd bij overtreding van dit verbod in de regeling
Beleggen en Belenen, willen de leden weten6. Graag horen de leden van
de minister in hoeveel gevallen sprake is van een ineffectieve hedge; komt
dit in mbo en hoger onderwijs overeen met het aantal open posities, zo
vragen de leden van voornoemde fractie.
Huisvesting
De leden van de D66-fractie vragen hoe de exacte bekostiging loopt. Klopt
het dat er in de bekostiging reeds een bedrag is ingeruimd voor
huisvesting? Heeft de minister een beeld waaraan dit bedrag wordt
besteed – in hoeverre wordt dit opzij gezet en gespaard voor investeringen? Worden bouwprojecten voornamelijk gefinancierd uit gespaard
geld of uit leningen, hoe is dit verdeeld en wat is het oordeel van de
minister hierover? Kan de minister aangeven op welk moment er een
omslag heeft plaatsgevonden van geld reserveren voor een nieuwbouwproject naar het aangaan van een lening met ingewikkelde financiële
producten, zo vragen de leden van voornoemde fractie.
3. Toekomst
De leden van de SP-fractie vragen op welke wijze de aanbevelingen van
de Inspectie in de praktijk worden uitgewerkt. De leden willen weten hoe
de kennis bij instellingen vergroot zal worden. Kunnen instellingen
worden verplicht tot voorlichting, of tot een bepaald vereist minimum-

3

Inventarisatie derivaten bij onderwijsinstellingen in het mbo en ho, pagina 8
Inventarisatie derivaten bij onderwijsinstellingen in het mbo en ho, pagina 10 en 11
5
Inventarisatie derivaten bij onderwijsinstellingen in het mbo en ho, pagina 18
6
Inventarisatie derivaten bij onderwijsinstellingen in het mbo en ho, pagina 18
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 31 524, nr. 165

5

niveau aan kennis over financiële producten? Hoe wordt hier op
toegezien?
De leden vragen de minister alternatieven voor het gebruik van derivaten
in kaart te brengen. Welke risico’s zitten aan deze alternatieven? Is aan te
geven waarom instellingen voor de derivaten hebben gekozen en niet
voor bestaande alternatieven?
Voorts merken deze leden op dat uit het rapport Kapitalisatiefactor in mbo
en ho blijkt dat iedere onderwijsinstelling eigen specifieke achtergrondkenmerken heeft die een beoordeling aan de hand van de zogenoemde
kapitalisatiefactor lastig maakt. Dit zou de reden zijn om van invoering af
te zien. Kan dit verder worden toegelicht, zo vragen de leden.
De leden wijzen erop dat dit gebrek aan duidelijkheid meer vragen
oproept dan beantwoordt. Zij constateren dat het logisch is dat onderwijsinstellingen overgaan tot het aanschaffen van derivaten, wanneer zij de
financiering voor (nieuw)bouw op de markt moeten verkrijgen. Ziet de
minister deze consequentie van het huidige bestel ook? Is zij met de leden
van mening dat het onwenselijk is dat publiek gefinancierde instellingen
dit soort risico’s aangaan? Geeft dit niet opnieuw aan dat de financiën van
onderwijsinstellingen niet voor een groter gedeelte onder verantwoordelijkheid van de overheid gebracht zouden moeten worden? Het zicht op de
financiën en het vermogen van onderwijsinstellingen is blijkbaar niet
goed inzichtelijk te maken, terwijl het gaat om publiek geld. De leden
vragen de minister om voorstellen aan te dragen om het risico dat
genoemd wordt met deze publieke middelen te beperken. Op twee
voorstellen krijgen de leden daarbij graag een expliciete reactie: het
voorstel om onderwijshuisvesting via de (lokale) overheid te laten lopen
en het voorstel om onderwijsinstellingen te verplichten tot schatkistbankieren.
Rol banken
De leden van de PvdA-fractie zijn benieuwd naar de visie van de minister
op de rol van banken. Welke verwachtingen heeft de minister van banken
wanneer zij zaken doen met publieke instellingen, zo vragen zij. Vindt de
minister het wenselijk om de zorgplicht van banken te vergroten wanneer
zij zaken doen met instellingen die met publiek geld worden bekostigd?
De leden zijn zeer benieuwd naar de opvatting van de minister op dit punt.
De leden van de SP-fractie vragen hoe de zorgplicht van banken in de
praktijk wordt uitgewerkt. Is deze momenteel niet te vrijblijvend? Kunnen
onderwijsinstellingen worden verplicht zich als niet-professioneel
belegger te kwalificeren in het contact met de bank? De leden willen graag
van de minister horen welke concrete stappen er gezet gaan worden.
Schatkistbankieren
De leden van de VVD-fractie merken op dat een alternatief schatkistbankieren is, bankieren via het ministerie van Financiën. Hierover willen de
leden graag geïnformeerd worden. In welke mate wordt daar nu gebruik
van gemaakt en wat is de inhoud van die dienstverlening? Waarom gaan
instellingen hier wel toe over en waarom andere niet? Kan de minister
aangeven wat de voor- en nadelen zijn voor instellingen en OCW als
geheel, zo vragen de leden.
De leden van de PvdA-fractie zijn benieuwd of derivaten de enige optie
zijn om een vaste rente voor onderwijsinstellingen mogelijk te maken op
lang lopende leningen. Daarom zijn deze leden benieuwd naar de voor- en
nadelen van schatkistbankieren, wanneer het gaat om het financieren van
deze leningen. Hoe staat de minister tegenover deze mogelijkheid? En kan
de minister exact aangeven welke voor- en nadelen er aan deze alterna-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 31 524, nr. 165

6

tieve wijze van financiering kleven voor zowel de onderwijsinstellingen als
voor de overheid, zo vragen de leden. Ook zouden zij willen weten wat de
mogelijkheden voor onderwijsinstellingen zijn om via de Bank Nederlandse Gemeenten lang lopende leningen aan te gaan en of hier bezwaren
aan kleven. Mocht de minister naast de twee bovengenoemde opties nog
alternatieve wegen zien, dan zouden de leden hier graag over geïnformeerd willen worden in de beantwoording.
De leden van de SP-fractie zijn van mening dat onderwijsinstellingen
teveel risico lopen met financiële producten waarover te weinig kennis
van zaken aanwezig is binnen de instelling. Zij vragen de minister de
mogelijkheden aan te dragen onderwijsinstelling tot schatkistbankieren
over te laten gaan. Verder vragen zij de minister mogelijkheden aan te
dragen om grote financiële taken zoals huisvesting onder te brengen bij
het Rijk.
De leden van de D66-fractie vragen enkele scenario’s om te zien hoe
schatkistbankieren zich verhoudt tot bankleningen met derivaten. Klopt
het dat de rente voor een investering in bijvoorbeeld een schoolgebouw
in het geval van schatkistbankieren veel lager ligt dan bij een
bankproduct, al dan niet voorzien van een derivaat? Kan de minister
enkele scenario’s uitwerken voor leningen van enkele tonnen tot tientallen
miljoen met een looptijd van dertig jaar en de kosten hiervan op een rij
zetten voor zowel een banklening als een schatkistlening, zo vragen deze
leden.
Beheersingsmodel
De leden van de VVD-fractie vragen of de minister instrumenten heeft om
in beleidsregels de risico’s van derivaten en financieringen vooraf af te
bakenen. Zo ja, welke mogelijkheden zijn er? Welke risico-reductiedoelstellingen hanteert OCW op dit vlak, bijvoorbeeld wil OCW renterisico vermijden, dan wel tot het minimum beperken? Wat is de risicohouding tegenover andere voorkomende risico’s, zoals tegenpartijrisico’s
(mogelijk insolvabele (buitenlandse) banken) en investeringsrisico’s
(bijvoorbeeld nieuwbouw of lange termijn contracten)? Wanneer dient een
risico te worden afgedekt? Het moment van afdekken is, volgens deze
leden, te open omschreven in de regeling, aangezien het alleen is
opgenomen in de handleiding, zo stellen deze leden. Is de minister
voornemens dit te veranderen? Zij vernemen graag een toelichting
daarop. Ook is de inhoudelijke inrichting van het treasury statuut vrij aan
de instellingen. Hoe ziet de minister dit, zo vragen de leden vervolgens. Is
het niet beter om dit strikter te omlijnen, stellen de leden. Hoe staat de
minister tegenover het versterken van de rol van de Raad van Toezicht op
de inhoudelijke inrichting en naleving van het treasury statuut? Heeft de
minister behoefte en mogelijkheden om voorafgaand aan een
(investering/financiering) beslissing, die bepaalde grenswaarden
overschrijdt, gekend te worden en bevoegdheid uit te oefenen, willen de
leden weten.
Wat deze leden betreft moet de verslaglegging uitgebreid worden, uit het
jaarverslag en de toelichting daarop moeten posities, marktwaarden,
margining voorwaarden en effectiviteit blijken. Graag ontvangen de leden
de reactie van de minister hierop. Is de minister tevens van mening dat
gebrek aan kennis in het Bestuur en Raad van Toezicht of in het toezichtsorgaan een groot probleem is en hoe denkt zij dat op te lossen?
Met betrekking tot de beheersing van risico’s bij derivaten willen deze
leden graag weten welke «»best practices»» de Inspectie Rekenschap
heeft aangetroffen in haar inventarisatie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 31 524, nr. 165

7

4. Motie-Klaver
De leden van de GroenLinks-fractie denken dat de motie Klaver7 een
verdergaande implicatie heeft dan de maatregelen die de minister in haar
brief8 aankondigt. Zij betwijfelen of het voorgestelde verbod op speculatief gebruik van derivaten veel invloed zal hebben. Zij vragen de minister
of zij kan toelichten waarom zij het gebruik van complexe financiële
producten wil toelaten als de kennis bij besturen niet toereikend is om de
derivaten te begrijpen.
Daarnaast willen zij weten of de minister met haar brief impliceert dat zij
geen werkbare alternatieven ziet voor het toestaan van derivaten.
Deelt de minister de mening van de leden van de GroenLinks-fractie dat
het eerder wenselijk is dat bestuurders en Raden van Toezicht zich verder
verdiepen in onderwijsbeleid dan in financiële kennis, zo vragen de leden.
Zij verzoeken de minister dan ook de oplossing voor de financiële
problematiek te zoeken in het beperken van de vrijheid om onderwijsgeld
te besteden en zien uit naar de uitgebreide beleidsreactie op het
onderzoek naar Amarantis, die de minister in maart zal sturen.
II REACTIE VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN
WETENSCHAP
Ik bedank de leden voor hun vragen en opmerkingen en bied u hierbij de
reactie aan op de vragen en opmerkingen in het conceptverslag van de
vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap over derivaten
en zaken die hieraan gerelateerd zijn. De vragen zijn gesteld naar
aanleiding van:
– Brief van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap d.d.
21-11-2012 betreffende een afschrift van de brief van de InspecteurGeneraal van het Onderwijs met betrekking tot het rapport «Inventarisatie derivaten bij onderwijsinstellingen in het MBO en HO» (kamerstuk 31 524, nr. 159)
– Brief van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap d.d.
20-11-2012 inzake een reactie op verzoek Omtzigt over derivaten in het
MBO, HBO en WO (kamerstuk 31 524, nr. 158)
– Brief van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, d.d.
19-12-2011 inzake een afgerond onderzoek over de mogelijke invoering
van de kapitalisatiefactor in het mbo en ho (kamerstuk 33 000 VIII, nr.
155)
1. Inleiding
Ik wil de leden van de fracties graag informeren over de huidige stand (en
gang) van zaken rondom derivaten bij onderwijsinstellingen en zal op de
vragen ingaan. De fractieleden wijzen veelvuldig op het onderzoek van de
Inspectie van het Onderwijs. In het onderzoeksrapport is geconstateerd
dat onderwijsinstellingen derivaten gebruiken voor het afdekken van
renterisico’s, waardoor deze substantieel minder groot zijn dan wanneer
de derivaten worden ingezet voor speculatieve doeleinden.
In dit kader speelt ook de regeling Belenen en Beleggen een rol. In deze
regeling is onder andere vastgelegd aan welke voorwaarden onderwijsinstellingen zich moeten houden wanneer zij gebruik maken van
derivaten. Het doel van de regeling is om de risico’s voor instellingen te
beperken.

7
8

Kamerstuk 31 524, nr. 140
Kamerstuk 31 524-158

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 31 524, nr. 165

8

In het regeerakkoord is ook een passage gewijd aan derivaten. «Voor
organisaties die (mede) met publiek geld zijn gefinancierd, is het
verboden te speculeren met complexe financiële producten zoals
derivaten. Verzekeren tegen renterisico’s is wel toegestaan. Toezicht
hierop vindt plaats bij de jaarlijkse accountantscontrole.» De passage uit
het regeerakkoord wordt nu uitgewerkt door de meest betrokken
departementen. Het doel is om te komen tot sectoroverstijgende
uitgangspunten aangaande derivaten bij (semi-)publieke instellingen. Uw
Kamer is hierover door het ministerie van Financiën geïnformeerd. Over
de uitkomsten van het interdepartementale derivatenoverleg zal uw
Kamer in april worden geïnformeerd door de minister van Financiën.
Tevens wil ik graag wijzen op de verantwoordelijkheidsverdeling binnen
het onderwijsveld. De onderwijsinstellingen zijn in beginsel onafhankelijk,
en behoren in principe zelf een inschatting te maken van risico’s die
aangegaan kunnen worden en gedragen kunnen worden. De minister van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft een systeemverantwoordelijkheid en behoort mogelijke risico’s en misstanden die de continuïteit en
kwaliteit van het onderwijs bedreigen, zo veel en zo goed als mogelijk in
de gaten te houden. Derivaten kunnen zeer ingewikkelde vormen
aannemen. Het is niet gegarandeerd dat de onderwijsinstellingen over
voldoende kennis beschikken om zelf een goede inschatting te maken van
de bijbehorende risico’s, ongeacht de formele onafhankelijkheid van de
instellingen. Daarom is het mijn voornemen om onderwijsinstellingen aan
te merken als «niet-professionele beleggers», waardoor handel in
complexe financiële producten wordt beperkt (kamerstuk 31 524, nr. 158).
Het aanmerken als niet-professionele belegger wordt opgepakt in het
interdepartementale derivatentraject.
Vooruitlopend op verdere regelingen zal ik, in samenwerking met de
betreffende sectorraden, voorlichtingsbijeenkomsten organiseren om
onderwijsinstellingen zo goed als mogelijk te equiperen op het gebied van
complexe financiële producten zoals derivaten.
2. Beeld op hoofdlijnen
Voor een antwoord op de vraag van de leden van de VVD-fractie welke
potentiële verliezen of cash calls er nog te verwachten zijn met betrekking
tot de contracten en posities met een cash-margin verplichting en verdere
marktwaardeverslechtering, is zekerheid over toekomstige renteontwikkelingen nodig. Deze zekerheid bestaat niet, waardoor ook geen verwachtingen kunnen worden gegeven over potentiële verliezen of winsten in het
geval de rente gaat stijgen. Potentiële verliezen zijn niet in alle gevallen
werkelijke verliezen. Pas bij voortijdige beëindiging van het derivaat zal
een potentieel verlies (of winst) zich materialiseren.
De leden van de VVD-fractie melden dat er volgens het rapport zes
instellingen zijn met margin-call verplichting en zes instellingen met een
open positie. Op de vraag van de leden van de VVD-fractie welke stappen
ik voornemens ben te nemen in die gevallen waarbij de risico’s hoog zijn,
is mijn antwoord dat de onderwijsinstellingen in staat moeten zijn de
risico’s goed in te schatten, omdat zij inzicht hebben in hun financiële
situatie en toekomstige kasstromen. Ik zie ook een verantwoordelijkheid
voor mijzelf. De regeling Beleggen en Belenen verbiedt open posities en is
samen met de handreiking helder geformuleerd. In overleg en samenwerking met de betreffende sectorraden zal ik voorlichting verzorgen voor
de onderwijssectoren zodat de onderwijsinstellingen zich vooraf bewust
zijn van de potentiële risico’s en de instellingen deze risico’s binnen hun
eigen situatie kunnen plaatsen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 31 524, nr. 165

9

Tevens vragen de leden van de VVD-fractie naar andere risico’s die nog
niet onderzocht zijn maar die wel een rol kunnen spelen, zoals tegenpartijrisico’s (swap bij een insolvabele bank wordt risicovol als de margin
positief is). Ik ben me ervan bewust dat er verborgen risico’s kunnen zitten
in het gebruik van derivaten. De Inspectie van het Onderwijs heeft niet
onderzocht of er naast margin calls bij onderwijsinstellingen nog andere
risico’s zijn die een rol kunnen spelen. Gezien de huidige waarde van de
derivaten van onderwijsinstellingen zal zich dit niet op korte termijn
voordoen.
In reactie op de vraag van de leden van de VVD-fractie of nieuwe
regelgeving in het kader van de Wet financieel toezicht nog gevolgen
heeft waardoor alle posities cash margining gaan krijgen, vermeld ik dat
de nieuwe verordening European Market Infrastructure Regulation (EMIR)
niet voor onderwijsinstellingen zal gelden zolang zij derivaten gebruiken
voor het afdekken van risico’s. EMIR legt aan marktpartijen de verplichting
op om wederzijds voldoende onderpand aan te houden. Hierdoor wordt
het tegenpartijrisico voor beide partijen grotendeels afgedekt.
De leden van de PvdA-fractie merken op dat de onderzoeksvraag van de
Inspectie van het Onderwijs niet ingaat op eventuele risico’s die onderwijsinstellingen op dit moment lopen. Het grootste risico lopen instellingen wanneer sprake is van een margin call, een clausule waarbij de
bank aanvullend onderpand kan eisen van de onderwijsinstelling. De
leden van de PvdA-fractie vragen of ik, op basis van de gepresenteerde
data, zorgen heb over de financiële positie van één of meer onderwijsinstellingen en of ik denk dat het wenselijk is om op basis van het
inventariserende onderzoek van de Inspectie van het Onderwijs nader
inzicht te verkrijgen in de eventuele risico’s voor scholen die een margin
call-clausule hebben en/of een relatief grote hoeveelheid leningen
waarvan het renterisico is afgedekt via derivaten.
In antwoord op de eerste vraag van de leden van de PvdA-fractie meld ik
dat de instellingen in het algemeen capabel genoeg zijn om met de
(potentiële) financiële risico’s om te gaan. Als er hoge financiële risico’s
zijn, wordt de betreffende instelling onder aangepast toezicht van de
Inspectie van het Onderwijs gesteld.
In reactie op de tweede vraag van de leden van de PvdA-fractie is mijn
antwoord dat nader inzicht niet nodig is omdat in het rapport van de
Inspectie van het Onderwijs is geconstateerd dat als derivaten worden
ingezet voor het exact afdekken van renterisico’s, de risico’s beperkt zijn.
Bovendien blijkt dat de swap waarop de margin call betrekking heeft, vaak
kleiner is dan de totale omvang van de nominale waarde.
Een ander risico dat de Inspectie van het Onderwijs opmerkt, is de open
positie. Dit is een situatie waarbij de hoogte van de lening lager is dan de
hoogte van het hiervoor aangeschafte derivaat. Het hebben van een open
positie is volgens de regeling Beleggen en Belenen niet toegestaan. Het
komt voor als gevolg van onverwachte ontwikkelingen maar wordt niet
bewust door onderwijsinstellingen gecreëerd. De vraag van de leden van
de PvdA-fractie of ik kennis heb van gevallen waarin onderwijsinstellingen
bewust een open positie innemen met als doel te speculeren, kan ik
ontkennend beantwoorden. Uit het onderzoek van de Inspectie van het
Onderwijs blijkt dat er geen derivaten zijn afgesloten voor speculatieve
doeleinden.
Met betrekking tot de gevallen waarin onopzettelijk een open positie
ontstaat, vragen de leden van de PvdA-fractie mij of ik mogelijkheden zie
om het risico op deze open positie te minimaliseren, eventueel via
aanvullende wet- en regelgeving. Voor het antwoord op deze vraag
verwijs ik naar het interdepartementaal overleg hierover onder voorzitter-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 31 524, nr. 165

10

schap van het ministerie van Financiën. De minister van Financiën zal uw
Kamer hierover in april informeren.
De leden van de PvdA-fractie merken op dat de maatschappelijke en
politieke discussie over derivaten laat zien dat er veel onduidelijkheid is
over de werking en risico’s van dit financiële product. Echter, als er sprake
is van het gebruik van deze complexe financiële producten is het volgens
de leden zaak om in te zetten op informatievoorziening over de werking
en risico’s ervan, specifiek onder bestuurders in de publieke sector. Ik deel
de opvatting van de leden van de PvdA-fractie dat het essentieel is dat er
goede informatie over dit financiële product beschikbaar is. Ik zal daarom,
in overleg met de sectorraden, voorlichtingsacties verzorgen.
Ook deel ik de opvatting van de leden van de PvdA-fractie dat de aanschaf
van een derivaat goed moet worden gecommuniceerd én verantwoord.
Het besluit moet breed worden gedragen binnen de instelling en worden
verantwoord in het jaarverslag. Binnen het ministerie van Financiën
inventariseert het Platform voor de Publieke Jaarverslaggeving op welke
wijze de verslaggevingregels voor de publieke sector geharmoniseerd
kunnen worden. Derivaten worden als apart onderdeel bij deze inventarisatie betrokken.
Op de vraag van de leden van de PvdA-fractie of ik inzage kan geven in
hoeverre de geldende regels voor onderwijsinstellingen over treasury
afdoende zijn en of deze momenteel voldoende worden nageleefd om
goede besluitvorming te garanderen, meld ik u dat in de regeling
Beleggen en Belenen is opgenomen dat onderwijsinstellingen een
treasury statuut moeten hebben. Omdat er grote verschillen zijn tussen
instellingen (van een klein po-bestuur tot een college van bestuur van een
grote universiteit), schrijft de regeling niet voor hoe dit statuut concreet
moet worden ingevuld. De inhoudelijke inrichting van het treasury statuut
is een taak van de instellingen. In de regeling Beleggen en Belenen staat
in artikel 39 een verwijzing naar het duidelijk vastleggen van taken en
verantwoordelijkheden.
De accountant toetst of een instelling al dan niet een treasury statuut
heeft. Als een instelling geen treasury statuut heeft, moet de accountant
daarvan een melding maken in het rapport van bevindingen. Op basis van
die melding krijgt de instelling hierover een brief van OCW, met het
verzoek de tekortkoming op te lossen.
In een goed treasury statuut staat ook de naleving van het statuut
beschreven. Deze verantwoordelijkheid ligt bij de instelling, waarbij ook
het horizontale toezicht, dan wel de raad van toezicht een belangrijke rol
heeft. Dat is ook mijn antwoord op de vraag of er op dit moment sprake is
van transparante en traceerbare besluitvorming over de aanschaf van
derivaten door onderwijsinstellingen.
De leden van de SP-fractie vragen of met het toestaan van derivaten
voldoende rekening is gehouden met de positie van onderwijsinstellingen. De leden van de SP-fractie vragen daarbij: Is deze verhouding
niet te ongelijk, dat wil zeggen zijn onderwijsinstellingen voldoende bij
machte zelf de risico’s in te schatten, terwijl de bank aan de andere kant
zijn producten gewoon graag wil verkopen? Ik deel de zorg van de SP en
9

Tekst van artikel 3, lid 1 is: «Instellingen leggen de hoofdlijnen van de op het beleggen en
belenen betrekking hebbende administratieve organisatie en interne controle vast, waaronder
in ieder geval wordt begrepen de verdeling van taken en bevoegdheden, de voor instellingen
toegestane beleggings- en beleningsvormen, de bijbehorende informatievoorziening minimaal
bestaande uit een kasstroomprognose, de verantwoordingsinformatie en de wijze waarop
onderscheid wordt aangebracht tussen publieke middelen en overige middelen die niet op een
adequate wijze afgescheiden zijn van de publieke middelen enerzijds en andere middelen
anderzijds»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 31 524, nr. 165

11

wil graag dat onderwijsinstellingen door banken als niet-professionele
belegger worden aangemerkt. Interdepartementaal wordt onderzocht hoe
dit goed vorm kan worden gegeven.
De leden van de SP-fractie vragen tevens hoe groot het risico is dat
instellingen door omstandigheden worden gedwongen «in te breken» in
hun lopende derivaten, met andere woorden: bij welke omstandigheden is
het denkbaar dat een instelling de derivaten tussentijds moet afstoten. In
een contract bij een derivaat wordt onder andere geregeld of er een
tussentijdse bijstortverplichting is als de rente een bepaalde waarde heeft.
Er staan ook omstandigheden beschreven op basis waarvan het contract
kan worden ontbonden, waardoor het derivaat moet worden afgestoten.
Uit ervaring bij de casus Amarantis is gebleken dat het opsplitsen van een
groot bestuur een omstandigheid is waarbij de instelling een derivaat
moet afstoten. Verder kan afstel van een bouwproject of het vervroegd
aflossen van een lening een reden zijn om een derivaat tussentijds af te
stoten. Hoe groot de kans is dat instellingen door omstandigheden
worden gedwongen «in te breken» in hun lopende derivaten, is geen
onderdeel van het onderzoek van de Inspectie van het Onderwijs geweest
en is niet eenvoudig te bepalen. Bovendien heeft de instelling in de
meeste situaties ook de mogelijkheid om de looptijd van het derivaat uit
te zitten. Dit veroorzaakt weliswaar bij een lagere marktrente hogere
rentekosten gedurende de resterende looptijd van de lening dan nodig.
Het voorkomt ook een groot verlies ineens.
De leden van de SP-fractie vragen of het mogelijk is om de risico’s van
margin calls gedetailleerder in kaart te brengen naar de bedragen per
instelling. De Inspectie van het Onderwijs heeft bij haar onderzoek
gevraagd of een instelling een margin call heeft. Als een instelling deze
vraag bevestigend heeft beantwoord, is dit in het rapport van de Inspectie
van het Onderwijs opgenomen. Hierbij is niet gevraagd op welk deel van
de lening de margin call betrekking heeft. De Inspectie van het Onderwijs
heeft geen nader onderzoek gedaan naar de aard en omvang van margin
calls. Wel is uit de reactie van de onderwijsinstellingen in de pers
gebleken dat bij een aantal onderwijsinstellingen de margin calls
betrekking hebben op een deel van de nominale waarde van de lening.
Hieruit kan worden opgemaakt dat de risico’s soms minder groot zijn dan
ze in het rapport van de Inspectie van het Onderwijs lijken te zijn.
De vraag op grond van welke voorwaarden de bank kan besluiten tot
meer zekerheid over te gaan, kan ik niet zondermeer beantwoorden. Deze
voorwaarden kunnen per contract verschillen. In de contracten wordt ook
beschreven waaruit een extra zekerheid moet bestaan. Deze contracten
vallen onder de verantwoordelijkheid van de betreffende onderwijsinstelling. Hoe groot het risico is dat een onderwijsinstelling extra
zekerheid moet bieden, is mede afhankelijk van de rentestand (en
daarmee van de waarde van het derivaat), van de financiële situatie van
de betreffende onderwijsinstelling en van de inhoud van het contract dat
tussen de bank en deze instelling is afgesloten.
De leden van de SP-fractie vragen hoe het mogelijk is geweest dat
instellingen ondanks de regeling Beleggen en Belenen toch zogenaamde
open posities en margin calls zijn aangegaan. Uit het onderzoek van de
Inspectie van het Onderwijs is gebleken dat voor zover open posities zijn
ontstaan, deze zijn veroorzaakt door uitstel dan wel afstel van bouwprojecten. Het hebben van een open positie is op basis van de regeling
Beleggen en Belenen niet toegestaan. Het aangaan van margin calls is in
de regeling Beleggen en Belenen toegestaan. Uit signalen uit de praktijk
blijkt dat het tegenwoordig lastig of duur is om een derivaat zonder
margin call af te sluiten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 31 524, nr. 165

12

De leden van de SP-fractie stellen de vraag hoe het is te verklaren dat het
advies om alleen tot derivaten over te gaan bij voldoende kennis niet in
acht is genomen. Hier heeft de Inspectie van het Onderwijs geen
onderzoek naar gedaan. In de handreiking bij de regeling Beleggen en
Belenen wordt duidelijk geadviseerd om alleen te beleggen in producten
die men begrijpt.
Met de leden van de SP-fractie ben ik van mening dat kennis over
derivaten bij gebruik ervan geboden is. In overleg met de sectorraden
wordt bepaald wat een effectieve manier van voorlichten is.
De Inspectie van het Onderwijs heeft niet onderzocht hoe groot het
aandeel door derivaten gedekte leningen is tegenover het totale bedrag
aan leningen van onderwijsinstellingen.
De vragen van de leden van de SP-fractie over het treasury statuut zijn
(deels) ook door de leden van de PvdA-fractie gesteld. Bij deze vragen
verwijs ik dan ook graag naar de antwoorden die ik hierover bij vragen
van de leden van de PvdA-fractie heb gegeven.
De leden van de GroenLinks-fractie vinden de situatie waarin het gebruik
van derivaten een voorwaarde voor scholen is om een lening te verkrijgen
tegen een vaste en voordelige rente zeer onwenselijk en vragen hoelang
die situatie al bestaat. Swaps bestaan al sinds de jaren ’70 van de vorige
eeuw als middel tegen wisselkoersschommelingen. In het onderzoek naar
derivaten van de Inspectie van het Onderwijs is niet ingegaan op de vraag
van de leden van de GroenLinks-fractie of de meeste derivaten, vanwege
het Basel III-akkoord, zijn aangegaan in de laatste twee jaren en een
verklaring kan zijn voor de negatieve actuele waarde van de derivaten. Het
is dan ook niet bekend hoelang de geïnventariseerde derivaten worden
gebruikt om een lening te verkrijgen tegen een vaste en voordelige rente.
Door nieuwe regelgeving in combinatie met de huidige situatie op
markten is het voor banken duurder (en risicovoller) geworden om
langlopende leningen te verstrekken. Om deze reden zijn er minder
langlopende leningen met een vaste rente beschikbaar en vallen
onderwijsinstellingen terug op leningen met een variabele rente in
combinatie met een swap. Als de rente stijgt, zal ook de actuele waarde
van derivaten stijgen. In het onderzoek van de Inspectie van het Onderwijs
is de betreffende onderwijsinstellingen gevraagd of zij een derivatenpositie hebben en wat de waarde van deze positie is.
Op de vraag van de leden van de GroenLinks-fractie waarom ik het
wenselijk vind dat onderwijsinstellingen verleid worden een dergelijk
risico aan te gaan om zich tegen rente te verzekeren, is mijn antwoord dat
het onderwijsstelsel in Nederland volgens systeemsturing is ingericht. Dit
houdt in dat de overheid stuurt op hoofdlijnen en essentiële normen,
waarbij het toezicht een onafhankelijke positie heeft ten opzichte van het
beleid. Dit bestuursmodel gaat uit van vertrouwen in individuele
schoolbesturen. Hierdoor hebben onderwijsinstellingen zelf de vrijheid
om hun financiële bedrijfsvoering vorm te geven en om leningen (al dan
niet met derivaten) af te sluiten. De randvoorwaarde hierbij is dat de
instelling zich aan de geldende wet- en regelgeving houdt en de kwaliteit
van het onderwijs niet in gevaar komt. Het is aan de onderwijsinstelling
om de risico’s in te schatten en zich daarover te verantwoorden. Derivaten
worden gebruikt voor het afdekken van renterisico’s. Als de rente stijgt,
biedt een derivaat bescherming tegen stijgende rentekosten, waardoor
deze kosten niet onnodig op de middelen voor het onderwijs drukken.
In algemene zin ga ik ervan uit dat instellingen zelf in staat moeten zijn om
met (potentiële) financiële risico’s om te gaan. Tot nu toe is het bezit van
derivaten door onderwijsinstellingen niet de belangrijkste oorzaak
geweest van financiële problemen. Daaraan liggen vaak meerdere
oorzaken ten grondslag.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 31 524, nr. 165

13

De leden van de GroenLinks-fractie vragen of de rente die instellingen
betaalden over hun door derivaat gedekte leningen over het algemeen
substantieel hoger ligt of lag dan dat zij zouden betalen als zij over
dezelfde looptijd gebruik hadden gemaakt van de leenfaciliteit van het
schatkistbankieren. De rentekosten van leningen bij de schatkist zijn in het
algemeen lager dan de rentekosten via financiering bij banken (al dan niet
met behulp van swaps). Dit verschil wordt vooral verklaard door de
kredietwaardigheid van de Nederlandse Staat en de relatief lage inleenrentes waarmee de Nederlandse Staat te maken heeft op de markt. De
relatief lage rente die Nederland betaalt wordt een-op-een doorgegeven
aan de instellingen die lenen bij de schatkist. Wanneer onderwijsinstellingen bij de schatkist lenen, wordt het risico op de begroting van
OCW groter, omdat OCW garant staat voor deze leningen. Voor deze
garantstelling vraagt OCW hypothecair onderpand (voor langlopende
leningen) en een risico-opslag van 0,1%. Voor de garantstelling van het
rekening-courantkrediet brengt OCW 0,25% risico-opslag in rekening. Bij
het onderdeel Toekomst (zie hierna) zal ik meer toelichting geven op het
schatkistbankieren door onderwijsinstellingen.
De leden van de GroenLinks-fractie constateren dat het opvallend is dat
het bezit van derivaten niet sterk gerelateerd is aan de omvang van de
instellingen. Kunnen hoge derivaten en onderliggende leningen
aanwijzing zijn voor een expansief beleid dat ten koste moet gaan van
andere instellingen, zoals dat bijvoorbeeld is gevoerd bij Amarantis? In
het onderzoek van de Inspectie van het Onderwijs is geen relatie gezocht
tussen hoge derivaten met onderliggende leningen en een expansief
beleid.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen een toelichting bij de volgende
passage uit het rapport van de Inspectie van het Onderwijs: «Een
vergelijking met eigen vermogen, vreemd vermogen of gebouwen ligt
minder voor de hand, omdat dan bij iedere instelling rekening zou moeten
worden gehouden met de wijze van financiering en waardering.» De
vergelijking van de nominale waarde van een derivaat met bijvoorbeeld
gebouwen is erg afhankelijk van de vraag of de gebouwen zijn gehuurd,
danwel in bezit zijn en welk percentage van de gebouwen dan is gehuurd
dan wel gekocht en tegen welke waardering etc. Hetzelfde geldt voor het
eigen vermogen en vreemd vermogen (leent een instelling veel danwel
niet en tegen welk percentage etc.). Door de grote verschillen op dit punt
tussen instellingen is ervoor gekozen om de nominale waarde van een
derivaat te vergelijken met de balanswaarde. Vergelijking van de nominale
waarde met andere variabelen maakt de onderlinge vergelijkbaarheid niet
goed mogelijk.
Daarnaast vragen de leden van de GroenLinks-fractie hoe de nominale
waarden van derivaten zich verhouden tot de hoogte van het totaal van
openstaande leningen van een instelling en welke conclusies mogelijk uit
deze verhouding kunnen worden getrokken. Tevens wordt gevraagd of er
instellingen zijn die aanzienlijke leningen tegen variabele rente zijn
aangegaan zonder derivaten. De vragen die de leden van de GroenLinksfractie hier stellen zijn geen onderdeel geweest van het onderzoek dat de
Inspectie van het Onderwijs heeft uitgevoerd.
Ook is mij door de leden van de GroenLinks-fractie gevraagd welke
verhouding tussen balans en nominale waarde ik acceptabel vind. Op
deze vraag is geen algemeen antwoord te geven.
De leden van de GroenLinks-fractie willen weten hoe de actuele waarde
van het derivatenbezit zich ontwikkelt bij gelijkblijvende rente. De waarde
van een derivaat is bij het begin en het eind van de looptijd per definitie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 31 524, nr. 165

14

nul. Gedurende de looptijd is de waarde van het derivaat afhankelijk van
de hoogte van de marktrente. De afwijking ten opzichte van de nulwaarde
wordt kleiner gedurende de looptijd.
Het lijkt de leden van de GroenLinks-fractie erg onwenselijk dat onderwijsinstellingen derivaten afsluiten met een margin call, omdat deze bepaling
in bepaalde situaties rechtstreeks geld onttrekt aan het onderwijs en
bovendien invloed kan uitoefenen op het beleid van de instelling,
bijvoorbeeld ten aanzien van defusie. Op de vraag van de leden van de
GroenLinks-fractie over hoe ik in de toekomst wil omgaan met derivaatcontracten met een margin call en of ik deze dan nog steeds wil toestaan,
meld ik u dat onder regie van het ministerie van Financiën wordt
onderzocht welke koers voor semi-publieke instellingen een goede zaak is
inzake de margin calls. De minister van Financiën zal u hierover in april
informeren.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen of open posities op derivaten
voor deze inventarisatie al dan niet zijn gemeld bij dan wel waargenomen
door de Inspectie van het Onderwijs. Het is aan de accountant om te
constateren dat een instelling een open positie heeft en om hiervan
melding te maken in zijn rapport van bevindingen bij het jaarverslag. Via
dit rapport van bevindingen wordt de Inspectie van het Onderwijs op de
hoogte gesteld.
De vervolgvraag hierbij is welke sancties er mogelijk zijn en welke worden
opgelegd bij overtreding van dit verbod. Deze sancties zijn niet in de
regeling Beleggen en Belenen opgenomen. In mijn brief van 20 november
2012 (kamerstuk 31 524, nr. 158) meld ik dat vanuit bedrijfseconomisch
oogpunt het niet opportuun is om in een dergelijke situatie derivaten
direct af te wikkelen. In het onderzoek van de Inspectie van het Onderwijs
zijn drie open posities in het middelbaar beroepsonderwijs naar voren
gekomen en drie open posities in het hoger onderwijs.
Huisvesting
Op de vraag van de leden van de D66-fractie over hoe de exacte bekostiging loopt, is mijn antwoord dat onderwijsinstellingen via lumpsumbekostiging worden gefinancierd en binnen wet- en regelgeving autonoom
zijn in de allocatie van hun geldmiddelen. De lumpsumbekostiging wordt
gebaseerd op verschillende componenten, waaronder een materiële
component ten behoeve van onder andere de huisvesting. De lumpsumbekostiging is een manier om het budget over de verschillende instellingen te verdelen. Het bepaalt niet het bestedingspatroon van de
instelling zelf. In de jaarrekening geeft een instelling aan hoe de lumpsum
is besteed.
Op de vraag of bouwprojecten voornamelijk worden gefinancierd uit
eigen vermogen (eigen middelen) of middels externe financiering
(leningen), is mijn antwoord dat dit van onderwijsinstelling tot onderwijsinstelling verschilt. Hierbij geldt dat OCW de jaarverslagen van onderwijsinstellingen niet primair beoordeelt op vraagstukken rond de wijze van
besteding. De accountant controleert de jaarrekeningen. Mede op basis
van de bevindingen van de accountant en (financiële) kengetallen richt de
Inspectie van het Onderwijs haar risicogericht toezicht in.
3. Toekomst
De leden van de SP-fractie vragen op welke wijze de aanbevelingen van
de Inspectie van het Onderwijs worden uitgewerkt. De leden willen weten
hoe de kennis bij instellingen vergroot zal worden en of instellingen
verplicht kunnen worden tot voorlichting, of tot een bepaald vereist

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 31 524, nr. 165

15

minimumniveau aan kennis over financiële producten en of hierop wordt
toegezien. Voor deze beantwoording verwijs ik naar mijn antwoorden op
de vragen die de leden van de SP-fractie mij hierover bij onderdeel 2
«Beeld op hoofdlijnen» hebben gesteld. Hierbij heb ik onder meer gemeld
dat ik, in samenwerking met de sectorraden, voorlichtingsacties zal
opstarten.
Ook vragen de leden van de SP-fractie mij alternatieven voor het gebruik
van derivaten in kaart te brengen, welke risico’s aan deze alternatieven
zitten en waarom instellingen voor de derivaten hebben gekozen en niet
voor bestaande alternatieven. Bij goed gebruik van derivaten is het
alternatief een groter renterisico voor de instelling (wat ten koste kan gaan
van middelen voor het onderwijs).
De leden van de SP-fractie merken op dat uit het rapport Kapitalisatiefactor in mbo en ho blijkt dat iedere onderwijsinstelling eigen specifieke
achtergrondkenmerken heeft die een beoordeling aan de hand van de
zogenoemde kapitalisatiefactor lastig maakt. Omdat dit de reden is om
van invoering af te zien, vragen zij om verdere toelichting.
Het doel van de kapitalisatiefactor is om inzicht te bieden in het vermogen
dat een instelling heeft en dat vrij beschikbaar is. Voor de vergelijkbaarheid is het zinvol om een bepaalde (signalerings)waarde per
onderwijssector aan dit kengetal te koppelen, op basis waarvan een eerste
indruk kan worden verkregen van de hoogte van het vrij beschikbare
vermogen van een bepaalde instelling, zoals de commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen (commissie Don) heeft gedaan voor het po
en vo.
Uit het onderzoek bleek dat er voor de sectoren ho en bve niet een waarde
per sector kan worden bepaald omdat de instellingen te grote verschillen
hadden in hun specifieke achtergrondkenmerken. Er kon geen waarde
worden bepaald die meerdere jaren stabiel was en een indruk kon geven
van het vrij beschikbare vermogen. Vervolgens is gekeken of er een
waarde per instelling kon worden bepaald zodat rekening kon worden
gehouden met de specifieke achtergrondkenmerken van de instelling. In
plaats van de instelling te vergelijken met de sector, zou dan de instelling
met haar eigen kapitalisatiefactor worden vergeleken zodat per instelling
kon worden bepaald wat de hoogte van het vrij beschikbare vermogen is.
Ook uit dat onderzoek bleek dat aan de hand van een kapitalisatiefactor
per instelling geen waarde kon worden bepaald die over een bepaalde
periode inzicht gaf in het vrij beschikbare vermogen.
De leden van de SP-fractie constateren dat het logisch is dat onderwijsinstellingen overgaan tot het aanschaffen van derivaten wanneer zij de
financiering voor (nieuw)bouw op de markt moeten verkrijgen. Derivaten
dekken het risico op toenemende rentekosten af. Als de rente daalt,
kunnen de risico’s toenemen. Zolang de onderwijsinstelling de financiële
situatie op orde heeft en netjes de looptijd van het derivaat uitzit, zijn deze
risico’s beperkt. Uit het onderzoek van de Inspectie van het Onderwijs
blijkt dat onderwijsinstellingen derivaten afsluiten om renterisico’s af te
dekken. Ik deel niet de mening van de leden van de SP-fractie dat het
onwenselijk is dat publiek gefinancierde instellingen dit soort risico’s
aangaan. Ik kan dan ook niet meegaan in de wens van de leden van de
SP-fractie dat onderwijsinstellingen voor een groter gedeelte onder
verantwoordelijkheid van de overheid gebracht zouden moeten worden.
Hierbij wordt voorbijgegaan aan het merendeel van de onderwijsinstellingen die geen derivatenpositie hebben danwel een derivatenpositie
hebben maar geen financiële problemen.
In reactie op de stelling van de leden van de SP-fractie dat het zicht op de
financiën en het vermogen van onderwijsinstellingen blijkbaar niet goed

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 31 524, nr. 165

16

geregeld is terwijl het om publiek geld gaat, verwijs ik naar mijn antwoord
op een vergelijkbare vraag van de leden van de GroenLinks-fractie.
Het onderwijsstelsel in Nederland is volgens systeemsturing ingericht,
waarbij de overheid stuurt op hoofdlijnen en essentiële normen en
waarbij het toezicht een onafhankelijke positie heeft ten opzichte van het
beleid. Hierdoor hebben onderwijsinstellingen zelf de vrijheid om hun
financiële bedrijfsvoering vorm te geven en om leningen (al dan niet met
derivaten) af te sluiten. De randvoorwaarde hierbij is dat de instelling zich
aan de geldende wet- en regelgeving houdt en de kwaliteit van het
onderwijs niet in gevaar komt. Het is vervolgens aan de onderwijsinstelling om de risico’s in te schatten.
Naar aanleiding van de twee voorstellen van de leden van de SP-fractie
licht ik het volgende toe:
– Onderwijshuisvesting via de (lokale) overheid laten lopen. De
onderwijshuisvesting voor po en vo loopt via de gemeente. Voor het
mbo en ho is de huisvesting in de jaren »90 overgedragen aan de
instellingen. De achtergrond hiervan was dat een dergelijke instelling
meer kennis heeft van de situatie waarmee zij te maken heeft dan wel
krijgt (leerlingenramingen, toenemende/afnemende belangstelling
voor opleidingen etc.) dan een lokale overheid.
– Onderwijsinstellingen tot schatkistbankieren verplichten. Onderwijsinstellingen kunnen reeds bij de schatkist bankieren. Zie verder hierna
onder «schatkistbankieren».
Rol banken
Op de vraag van de leden van de PvdA- en de SP-fractie naar mijn visie op
de rol van banken en de vrijblijvendheid van de zorgplicht van banken in
de praktijk, is mijn reactie dat banken zich rekenschap dienen te geven van
hun zorgplicht. Ik wil in dit verband graag zien dat banken onderwijsinstellingen als niet-professionele belegger aanmerken.
Schatkistbankieren
De leden van de fracties van de VVD, PvdA, SP en D66 vragen naar meer
informatie, met voor- en nadelen, over het schatkistbankieren.
Op vrijwillige basis kunnen onderwijsinstellingen reeds bij de schatkist
bankieren. Een voorwaarde bij het bankieren bij de schatkist is dat
instellingen ook al hun overtollige middelen en beleggingen bij de
schatkist onderbrengen. Wanneer een instelling bij de schatkist bankiert,
worden bankrekeningen van de instelling aan de schatkist gekoppeld. Op
zich verandert er voor de instelling weinig, omdat het betalingsverkeer
nog steeds via de bank blijft lopen. Er zijn ongeveer tachtig onderwijsinstellingen die bij de schatkist lenen, verdeeld over po, vo, mbo en ho.
Daarnaast zijn er ook instellingen die hun (tijdelijk) overtollige middelen
veilig bij de schatkist willen beleggen.
Wanneer een onderwijsinstelling geld wil lenen, zonder een derivatenconstructie, kan dat een overweging zijn om bij de schatkist te bankieren. De
langlopende rente (in beginsel tot 30 jaar) op leningen bij de schatkist is in
het algemeen lager dan op de markt, ook als er gebruik wordt gemaakt
van derivaten. De lage rente wordt gerealiseerd door de hoge kredietwaardigheid van de Nederlandse Staat en de relatief gunstige voorwaarden
waartegen de Staat op de markt kan lenen. Een instelling heeft deze
kredietwaardigheid niet. De garantstelling van OCW voor leningen bij de
schatkist brengt wel risico’s op de begroting van OCW met zich mee. Dit
kan invloed hebben op de bekostiging voor alle onderwijsinstellingen. Om
deze reden wordt de rente bij de schatkist verhoogd met een kleine
risico-opslag (0,25% voor het rekening courantkrediet en 0,1% voor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 31 524, nr. 165

17

hypothecaire leningen) en zijn er criteria (in de vorm van kengetallen)
opgesteld waaraan onderwijsinstellingen moeten voldoen.
Voor leningen bij de schatkist is een derivaat niet nodig. Dit kan voor
instellingen, naast de lage risicofactor van de schatkist, een overweging
zijn om bij de schatkist te bankieren. De keerzijde van de lage rente op
leningen is dat ook op beleggingen bij de schatkist een relatief lage rente
wordt vergoed.
Wanneer een onderwijsinstelling bij de schatkist wil lenen, vult de
instelling hiervoor een aantal formulieren in, waarin ze kengetallen
invullen zoals solvabiliteit, rentabiliteit etc. De gegevens worden gevraagd
voor zowel de afgelopen periode als de komende periode. Daarnaast
wordt de instelling gevraagd ook een meerjarenraming en risicoanalyse
op te stellen.
Deze procedure is ingesteld omdat OCW garant staat voor de leningen die
onderwijsinstellingen bij de schatkist aangaan en hiermee risico loopt op
zijn begroting. Het hanteren van normen over de afgelopen jaren is
ingevoerd als een vorm van kredietbeoordeling.
Op de vraag van de leden van de PvdA-fractie hoe ik tegenover het
schatkistbankieren sta, kan ik antwoorden dat schatkistbankieren een
interessant instrument kan zijn voor onderwijsinstellingen om tegen
relatief aantrekkelijke voorwaarden financiering te regelen.
Op de vraag van de leden van de PvdA-fractie wat de mogelijkheden zijn
bij de Bank Nederlandse Gemeenten voor langlopende leningen verwijs ik
naar de website van de Bank Nederlandse Gemeenten, waarop hij
aangeeft dat hij gebruik maakt van het, dagelijks door de European
Banking Federation gepubliceerde, 1-maands Euribor-tarief en Eoniatarief.
Voor het antwoord op de vraag van de leden van de PvdA-fractie over
alternatieve wegen, evenals de interesse in het antwoord op de vraag of
derivaten de enige optie zijn om een vaste rente mogelijk te maken op
langlopende leningen, verwijs ik naar mijn eerdere antwoord op vragen
van leden van de SP-fractie hierover.
Voor mijn antwoord op de vraag van de leden van de SP-fractie om
mogelijkheden aan te dragen om grote financiële taken zoals huisvesting
onder te brengen bij het Rijk, verwijs ik naar mijn eerdere antwoorden
waarin ik aangeef hoe het onderwijssysteem in Nederland is ingericht.
De verzochte scenario’s van de leden van de D66-fractie met betrekking tot
leningen van enkele tonnen tot tientallen miljoenen met de daarbij
behorende kosten zijn lastig te berekenen. De kosten zijn afhankelijk van
het rentepercentage op een bepaald moment van zowel de schatkist als
van de banken. Daarnaast speelt de hoogte van de lening bij de banken
een rol, de voorwaarden die aan de lening zijn verbonden en het
rentepercentage van een commerciële bank is vaak (weliswaar beperkt)
onderhandelbaar. Wel is duidelijk dat gewoonlijk het rentepercentage bij
de schatkist lager is dan bij een commerciële bank.
Beheersingsmodel
In antwoord op de vraag van de leden van de VVD-fractie of ik instrumenten heb om in beleidsregels de risico’s van derivaten en financieringen vooraf af te bakenen, verwijs ik naar de regeling Beleggen en
Belenen. In deze regeling worden de risico’s vooraf afgebakend door
bijvoorbeeld het niet toestaan van een open positie. Daarna is het de
verantwoordelijkheid van de onderwijsinstelling om de risico’s (zoals

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 31 524, nr. 165

18

tegenpartijrisico’s en investeringsrisico’s) te beperken. Vanuit OCW geef ik
de kaders waarbinnen onderwijsinstellingen kunnen opereren. Het is
vervolgens aan de instelling, die geacht wordt de financiële kennis van
zaken te hebben, om de risico’s al dan niet af te dekken. Naar aanleiding
van het regeerakkoord en onder andere de casussen als Meavita, Vestia
en Amarantis kijkt het kabinet ook sectoroverstijgend naar lessen voor
financieel beheer, verantwoording en toezicht bij (semi-) publieke
instellingen. De minister van Financiën zal uw Kamer hierover in april
berichten.
Bij de aanpassingen van de regeling Beleggen en Belenen zal ik, mede op
basis van kennis bij andere departementen, bezien of ik de kaders moet
aanpassen dan wel verscherpen.
Ook de vragen van de leden van de VVD-fractie ten aanzien van het
treasury statuut en de relatie met de raad van toezicht zal ik bezien bij het
aanpassen van de regeling Beleggen en Belenen.
De leden van de VVD-fractie vinden dat de verslaglegging uitgebreid moet
worden. Uit het jaarverslag en de toelichting daarop moeten posities,
marktwaarden, margining voorwaarden en effectiviteit blijken. Ik kan mij
vinden in de, door de leden van de VVD-fractie voorgestelde, uitbreiding
van de verslaglegging over derivaten. Binnen het ministerie van Financiën
is een Platform voor de Publieke Jaarverslaggeving bezig om te inventariseren op welke wijze de verslaggevingregels voor de publieke sector beter
geharmoniseerd kunnen worden. Derivaten vormen een apart onderdeel
dat bij deze inventarisatie wordt betrokken.
Ik kan niet beoordelen of in het bestuur en de raad van toezicht of in het
toezichtorgaan gebrek aan kennis een probleem is. Zoals ik al eerder heb
aangegeven zullen er voorlichtingsacties worden opgestart om de kennis
van derivaten onder de aandacht te brengen.
Het onderzoek van de Inspectie van het Onderwijs heeft zich niet gericht
op «best practices» met betrekking tot de beheersing van risico’s.
4. Motie-Klaver
De leden van de GroenLinks-fractie denken dat de motie-Klaver een
verdergaande implicatie heeft dan de maatregelen die ik in mijn brief
aankondig. Ze betwijfelen of het voorgestelde verbod op speculatief
gebruik van derivaten veel invloed zal hebben. De leden vragen mij om
een toelichting waarom ik het gebruik van complexe financiële producten
wil toelaten als de kennis bij besturen, naar de mening van die leden, niet
toereikend is om de derivaten te begrijpen. Daarnaast willen zij weten of ik
met mijn brief impliceer dat ik geen werkbare alternatieven zie voor het
bestaan voor derivaten.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen tevens of ik de mening deel dat
het eerder wenselijk is dat bestuurders en raden van toezicht zich verder
verdiepen in het onderwijsbeleid dan in financiële kennis. In eerdere
brieven heb ik gemeld dat goed onderwijs vraagt om bestuurders met
besef voor het dragen van publieke verantwoordelijkheid en een moreel
kompas, een initiatiefrijke, proactieve houding én het vermogen
verbinding te zoeken met de werkvloer. Hiervoor is het van belang dat
bestuurders deel uit maken van de scholengemeenschap en zich niet
isoleren (brieven van 21 januari (kamerstuk 33 495, nr. 5) en 14 februari
2013 (kamerstuk 33 495, nr. 6)).
De leden verzoeken mij de oplossing te zoeken in het beperken van de
vrijheid om onderwijsgeld te besteden en zien uit naar de uitgebreide
beleidsreactie op het onderzoek naar Amarantis.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 31 524, nr. 165

19

De vragen met betrekking tot derivaten die hier zijn genoemd, zijn in
eerdere antwoorden al aan de orde gekomen. Op de overige punten van
de Motie-Klaver kom ik terug in de brief over governance in april.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 31 524, nr. 165

20