Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2010–2011

32 868 (R1959)

Goedkeuring van de op 14 juni 2005 te
Stockholm totstandgekomen Maatregel 1(2005)
– Bijlage VI bij het Protocol betreffende
milieubescherming bij het Verdrag inzake
Antarctica – Aansprakelijkheid voortvloeiend uit
milieubedreigende noodsituaties (Trb. 2005, 333
en 2008, 187) en van de op 17 april 2009 te
Baltimore totstandgekomen Maatregel 15(2009)
– Aan land gaan van personen van
passagiersschepen in het gebied waarop het
Verdrag inzake Antarctica van toepassing is
(Trb. 2009, 218) en Maatregel 16(2009) –
Wijziging van Bijlage II bij het Protocol
betreffende milieubescherming bij het Verdrag
inzake Antarctica: Instandhouding van de flora
en fauna van Antarctica (Trb. 2009, 219)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING1

Het advies van de Afdeling van de Raad van
State wordt niet openbaar gemaakt, omdat het
zonder meer instemmend luidt (artikel 26,
zesde lid jo vijfde lid, van de Wet op de Raad
van State).

A. ALGEMEEN
1. Inleiding
Dit voorstel van rijkswet heeft tot doel de goedkeuring te regelen van drie
maatregelen die door de consultatieve vergadering bij het Verdrag inzake
Antarctica zijn overeengekomen.

1
De in het opschrift genoemde Traktatenbladen, zijn ter inzage gelegd bij het Centraal
Informatiepunt Tweede Kamer.

kst-32868-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

In 1959 hebben twaalf staten het op 1 december 1959 te Washington
totstandgekomen Verdrag inzake Antarctica (hierna: het verdrag)
ondertekend (Trb. 1965, 148). Het verdrag, dat op 23 juni 1961 in werking
is getreden, formuleert een aantal beginselen die het uitgangspunt
vormen voor een verantwoord beheer van Antarctica. In het verdrag is
onder meer vastgelegd dat Antarctica uitsluitend bestemd is voor
vreedzame doeleinden. Daartoe bevat het een verbod op militaire
activiteiten, kernproeven en de opslag van kernafval. Daarnaast wordt
bepaald dat bestaande territoriale aanspraken (van Argentinië, Australië,
Chili, Frankrijk, Nieuw-Zeeland, Noorwegen en het Verenigd Koninkrijk)
voor de duur van de looptijd van het verdrag worden bevroren. Ook
beoogt het verdrag de wetenschappelijke samenwerking ten aanzien van
Antarctica te bevorderen.
De twaalf staten die het verdrag hebben ondertekend, hebben de status
van consultatieve partij. Naast deze staten kunnen ook staten die
substantieel wetenschappelijk onderzoek op Antarctica verrichten, de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 868 (R1959), nr. 3

1

status van consultatieve partij bij het verdrag verwerven. Dit houdt in dat
zij stemgerechtigd zijn op de consultatieve vergaderingen van partijen. Op
deze vergaderingen worden besluiten genomen inzake het ten aanzien
van Antarctica te voeren beleid. In de loop der jaren zijn 47 staten partij
geworden bij het verdrag, waarvan 28 thans de consultatieve status
bezitten. Het Koninkrijk werd in 1967 partij bij het verdrag en verwierf de
status van consultatieve partij in 1990.
Een der voornaamste aan het verdrag ten grondslag liggende motieven
betrof de noodzaak om het Antarctisch milieu te beschermen, waaronder
de bescherming van natuurwaarden. In artikel IX, eerste lid, van het
verdrag komen de partijen overeen maatregelen te formuleren die
betrekking hebben op de bescherming en instandhouding van de levende
rijkdommen in Antarctica. Sinds de eerste consultatieve vergadering van
partijen in 1961 is op iedere vergadering het Antarctisch milieu in één of
meer van zijn aspecten aan de orde geweest en een groot aantal
maatregelen aangenomen.
Op 4 oktober 1991 is te Madrid het Protocol betreffende milieubescherming bij het Verdrag inzake Antarctica, met bijlagen, (hierna: het
protocol) tot stand gekomen (Trb. 1992, 110). Het protocol bevat de
verplichting voor partijen om een veelomvattende bescherming van het
Antarctisch milieu te realiseren. Daartoe is Antarctica aangewezen als
natuurreservaat ten dienste van vrede en wetenschap (artikel 2 van het
protocol) en zijn enkele belangrijke milieubeginselen geformuleerd (artikel
3 van het protocol). Bepaald is onder meer dat de bescherming van het
Antarctisch milieu en de daarvan afhankelijke en daarmee samenhangende ecosystemen alsmede de intrinsieke waarden van Antarctica – met
inbegrip van de wilderniswaarden, de esthetische waarden en de waarde
van Antarctica als gebied voor het verrichten van wetenschappelijk
onderzoek – fundamentele uitgangspunten vormen bij het plannen en
uitvoeren van alle activiteiten in het Antarctisch verdragsgebied, dat is het
gebied gelegen ten zuiden van de 60ste zuidelijke breedtegraad (artikel 3,
eerste lid, van het protocol en artikel VI van het verdrag). Het protocol is
nader uitgewerkt in bijlagen die betrekking hebben op milieu-effectrapportage, instandhouding van flora en fauna van Antarctica, afvalverwijdering en afvalbeheer, voorkoming van mariene verontreiniging, en
bescherming en beheer van gebieden.
Het merendeel van de maatregelen die door de consultatieve vergaderingen worden aangenomen is ofwel een, niet bindende, aanbeveling
ofwel aan te merken als uitvoeringsverdrag. De uitvoeringsverdragen
behoeven ingevolge artikel 7, onderdeel b, van de Rijkswet goedkeuring
en bekendmaking niet de goedkeuring van de Staten-Generaal.
Drie van de aangenomen maatregelen zijn niet van uitvoerende aard en
wel bindend: zij behoeven parlementaire goedkeuring. Daarbij komt nog
dat één van die drie maatregelen, maatregel 1(2005), een nieuwe bijlage
bij het protocol vormt en dat een tweede, maatregel 16(2009), bijlage II bij
het protocol wijzigt; voor deze beide gevallen is in de toelichting op artikel
9 van het protocol (Kamerstukken 1993/1994, 8 427 (R511), nr. 1) bepaald
dat parlementaire goedkeuring vereist is. Geen van de drie maatregelen is
tot op heden in werking getreden.
2. Hoofdlijnen van de maatregelen 1(2005), 15(2009) en 16(2009)
2.1 Maatregel 1(2005) – Bijlage VI bij het Protocol
Een zesde bijlage bij het protocol, inzake aansprakelijkheid voortvloeiend
uit milieubedreigende noodsituaties, werd tijdens de XXVIIIe consultatieve vergadering van partijen te Stockholm (6–17 juni 2005) aangenomen
en aan het protocol gehecht (maatregel 1(2005)). Deze bijlage vindt haar
oorsprong in artikel 16 van het protocol. In dit artikel hebben de partijen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 868 (R1959), nr. 3

2

bij het protocol zich verbonden – overeenkomstig de doelstellingen van
het protocol voor de alomvattende bescherming van het Antarctisch
milieu en de daarvan afhankelijke en daarmee samenhangende ecosystemen – tot het uitwerken, in één of meer bijlagen bij het protocol, van
regels en procedures betreffende de aansprakelijkheid voor schade ten
gevolge van activiteiten die plaatsvinden in het Antarctisch verdragsgebied. De bijlage bevat naast een aansprakelijkheidsregeling tevens een
aantal verplichtingen die betrekking hebben op het voorkomen en
bestrijden van milieubedreigende noodsituaties (zie verder het artikelsgewijze deel van deze toelichting bij artikel 1).
Het is niet mogelijk gebleken tijdens de onderhandelingen om een
alomvattende regeling voor de aansprakelijkheid voor schade ten gevolge
van activiteiten die plaatsvinden in het Antarctisch verdragsgebied nu al
vast te leggen in bijlage VI. De bijlage bevat alleen regels en procedures
betreffende (a) activiteiten waarvan overeenkomstig artikel VII, vijfde lid,
van het verdrag vooraf kennisgeving dient te worden gedaan, (b)
milieubedreigende noodsituaties en (c) bestrijdingsacties. Dit betekent dat
bijlage VI alleen van toepassing is op bestrijdingsacties na ongevallen die
veroorzaakt zijn in het kader van een groep van activiteiten die niet
uitputtend is omschreven. De beperking tot ongevallen heeft tot gevolg
dat de bijlage niet van toepassing is op aanmerkelijke en schadelijke
gevolgen die worden veroorzaakt in het kader van de normale bedrijfsvoering van een activiteit (zie verder het artikelsgewijze deel van deze
toelichting bij artikel 1). De beperking tot bestrijdingsacties heeft tot
gevolg dat de bijlage niet van toepassing is op maatregelen om het
Antarctisch milieu en de daarvan afhankelijke en daarmee samenhangende ecosystemen te herstellen na milieuschade (zie verder het
artikelsgewijze deel van deze toelichting bij artikel 1).
Bijlage VI is dan ook niet meer dan een eerste stap op weg naar een nog
uit te werken meeromvattende regeling voor de aansprakelijkheid voor
schade ten gevolge van activiteiten die plaatsvinden in het Antarctisch
verdragsgebied. Dit blijkt ook uit de preambule van bijlage VI waarin staat
dat met de aanvaarding van de bijlage nog niet is voldaan aan het doel
van artikel 16 van het protocol om met behulp van een aansprakelijkheidsregeling bij te dragen aan de alomvattende bescherming van het
Antarctisch milieu en de daarvan afhankelijke en daarmee samenhangende ecosystemen. Tijdens de XXVIIIe consultatieve vergadering van
partijen te Stockholm is met het oog hierop dan ook afgesproken om vijf
jaar na de aanvaarding van bijlage VI een besluit te nemen over een
tijdpad voor de hervatting van de onderhandelingen over aanvullende
regels en procedures betreffende de aansprakelijkheid voor schade die is
veroorzaakt door activiteiten in het Antarctisch verdragsgebied (Besluit
1(2005)). Tijdens de XXXIIIe consultatieve vergadering van partijen te
Punta del Este in 2010 is besloten deze termijn met vijf jaar te verlengen
tot 2015.
2.2 Maatregel 15(2009)
Het groeiende toerisme naar het Antarctisch gebied is aanleiding geweest
voor het aannemen van Maatregel 15(2009) tijdens de XXXIIe consultatieve vergadering van partijen te Baltimore (6–17 april 2009).
De toenemende toeristische activiteiten hebben namelijk gevolgen voor
de flora en fauna en het verrichten van wetenschappelijk onderzoek in het
gebied. De mogelijkheden om in het gebied aan land te gaan zijn beperkt.
De gebieden waar dat wel kan worden dus vaak bezocht en zijn daardoor
extra kwetsbaar. Verder brengen aanlandingen risico’s voor de veiligheid
van mensen en ontstaan risico’s voor het milieu, zoals de kans op
olielozingen. Daarbij moet bedacht worden dat goede havenvoorzieningen ontbreken en er in het gebied ijsbergen en ijsschotsen voorkomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 868 (R1959), nr. 3

3

Naarmate er sprake is van grotere schepen met meer mensen aan boord,
worden de risico’s en de kwetsbaarheid groter.
In maatregel 15(2009) is daarom vastgelegd dat er vanaf schepen met
meer dan 500 passagiers aan boord niet aan land mag worden gegaan.
Vanaf schepen waar zich minder passagiers aan boord bevinden mogen
wel aanlandingen plaatsvinden, maar onder voorwaarden. Zo mag er zich
niet meer dan één toeristenschip tegelijk bij een aanlandplaats bevinden.
Het aantal passagiers aan wal moet te allen tijde beperkt zijn tot ten
hoogste 100 personen. Daarnaast moet er bij het bezoek aan wal een
verhouding van 1 gids per 20 passagiers gehanteerd worden.
Tenslotte is in de maatregel vermeld dat deze aantallen in de toekomst
door de consultatieve vergadering mogelijk verder zullen worden
aangescherpt.
2.3 Maatregel 16(2009)
Maatregel 16(2009) werd tijdens de XXXIIe consultatieve vergadering van
partijen te Baltimore (6–17 april 2009) aangenomen en betreft de
vervanging van bijlage II bij het protocol door een gewijzigde versie.
Bijlage II ziet op de instandhouding van de flora en fauna van Antarctica.
Ten behoeve van deze instandhouding is zowel het binnenbrengen van
planten en dieren in het gebied als het meenemen van planten en dieren
uit het gebied streng gereguleerd. Slechts zeer beperkt, onder strikte
voorwaarden en overeenkomstig een verleende vergunning, mogen
dergelijke activiteiten plaatsvinden.
De nieuwe bijlage II kent een andere indeling, waarbij de aanhangsels B
en C bij bijlage II zijn komen te vervallen. De inhoud van de aanhangsels is
verwerkt in de bijlage zelf. Daarnaast heeft in de nieuwe bijlage op een
aantal punten een aanscherping plaatsgevonden. De voornaamste
wijzigingen zijn de volgende. Het verbod op het zonder vergunning
binnenbrengen van planten en dieren is uitgebreid tot levende
organismen. Tevens is een bepaling opgenomen over de verwijdering van
zonder vergunning binnengebrachte soorten. Verder moeten partijen
voorzorgsmaatregelen treffen om te voorkomen dat micro-organismen
onopzettelijk worden binnengebracht. Tenslotte wordt de invoer van
niet-steriele aarde verboden en moeten partijen alles in het werk stellen
om te voorkomen dat niet-steriele aarde onbedoeld het Antarctisch gebied
wordt binnengebracht.
3. Uitvoeringswetgeving
In het Europese deel van Nederland zijn het verdrag en het protocol
voornamelijk geïmplementeerd in de Wet bescherming Antarctica (hierna
WbA). Een klein deel van het protocol is geïmplementeerd in de scheepvaartregelgeving.
Maatregelen 1(2005), 15(2009) en 16(2009) nopen tot een substantiële
aanpassing van de WbA; het uitvoeringswetsvoorstel wordt gelijktijdig
met het onderhavige voorstel van rijkswet ter goedkeuring aan het
parlement voorgelegd.
In het uitvoeringswetvoorstel wordt ook de op 4 juni 2004 te Kaapstad
totstandgekomen maatregel 4(2004) geïmplementeerd die ziet op
instelling van rampenplannen en verzekering tegen kosten die als gevolg
van een noodsituatie zijn gemaakt ten behoeve van toeristen en eventuele
reddingswerkers. Voor de implementatie van deze maatregel bood de
bestaande wetstekst voldoende mogelijkheden, maar er is van de
gelegenheid gebruik gemaakt om de maatregel alsnog in de wetstekst op
te nemen. Naast het feit dat dit systematisch fraaier is en meer transparantie voor de vergunningaanvrager biedt, komt dit ook de samenhang
met de andere, bovengenoemde, maatregelen ten goede.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 868 (R1959), nr. 3

4

Maatregel 4(2004) (Trb. 2005, 332) is in overeenstemming met artikel 8 van
de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen als uitvoeringsverdrag aan het parlement voorgelegd (Kamerstukken 2004/2005, 23 908
(R519), nr. 69). Overigens is ook maatregel 4(2004) nog niet in werking
getreden.
Zodra de Wet volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer BES
(Kamerstukken II, 2009–2010, 32 473) in werking is getreden, zal de WbA
ook voor het Caribische deel van Nederland gelden. Voor dit deel van
Nederland, waar, zoals nader wordt besproken in onderdeel C van deze
toelichting, verdrag en protocol ook van kracht zijn, hoeft derhalve geen
verdere uitvoeringswetgeving voor de maatregelen te worden voorbereid;
de maatregelen zullen ook voor het Caribische deel van Nederland kunnen
gaan gelden.
B. ARTIKELSGEWIJS
Artikel 1
Inhoud van maatregel 1(2005), bijlage VI, bij het protocol.
1. Het toepassingsgebied van bijlage VI (artikel 1 van bijlage VI)
1.1 De toepassing van bijlage VI is beperkt tot bestrijdingsacties die
worden ondernomen na het ontstaan van een milieubedreigende
noodsituatie in het Antarctisch verdragsgebied. Wel is het begrip
«milieubedreigende noodsituatie» ruim geformuleerd. Het begrip omvat
elk voorval dat (1) door een ongeval is veroorzaakt, (2) zich voordoet na de
inwerkingtreding van bijlage VI en (3) leidt tot of op korte termijn dreigt te
leiden tot aanmerkelijke en schadelijke gevolgen voor het Antarctisch
milieu (artikel 2, onderdeel b, van bijlage VI). De bijlage geldt dus alleen
bij ongevallen en niet voor aanmerkelijke en schadelijke gevolgen die
worden veroorzaakt in het kader van de normale bedrijfsvoering van een
activiteit. Het feit dat het risico op een voorval is geïdentificeerd in een
milieu-effectrapportage staat evenwel niet in de weg aan de toepassing
van bijlage VI.
1.2 De beperking van het toepassingsgebied van bijlage VI tot «bestrijdingsacties» heeft tot gevolg dat de bijlage niet van toepassing is op
maatregelen om het Antarctisch milieu en de daarvan afhankelijke en
daarmee samenhangende ecosystemen te herstellen na milieuschade. Het
begrip «bestrijdingsactie» omvat maatregelen om schadelijke gevolgen
van een ongeval voor het Antarctisch milieu te voorkomen, te beperken of
te beheersen, met inbegrip van het vaststellen van de omvang van de
noodsituaties en de gevolgen ervan (artikel 2, onderdeel f, van bijlage VI).
Hieronder vallen in daartoe geëigende omstandigheden ook schoonmaakwerkzaamheden. Hiervan kan bijvoorbeeld sprake zijn indien het afzien
van schoonmaakwerkzaamheden niet direct, maar wel op termijn zou
kunnen leiden tot het ontstaan van een (nieuwe) milieubedreigende
noodsituatie.
1.3 Het toepassingsgebied van bijlage VI is verder beperkt door de
omschrijving van de activiteiten die daaronder vallen. Het uitgangspunt is
artikel 3, vierde lid, van het protocol dat betrekking heeft op (risicovolle en
niet-risicovolle) programma’s voor wetenschappelijk onderzoek, toeristische activiteiten alsmede alle andere gouvernementele en
niet-gouvernementele activiteiten ondernomen in het Antarctisch
verdragsgebied waarvan overeenkomstig artikel VII, vijfde lid, van het
verdrag vooraf kennisgeving dient te worden gedaan, met inbegrip van
bijbehorende logistieke ondersteuning. Expliciet is bepaald dat bijlage VI

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 868 (R1959), nr. 3

5

van toepassing is op alle toeristenschepen die het Antarctisch verdragsgebied binnenvaren. Dit is van belang, omdat doorvaart door het
Antarctisch verdragsgebied, dat wil zeggen doortocht (doorvaart en
overvliegen) zonder relatie met activiteiten in dat gebied, niet onder artikel
VII, vijfde lid, van het verdrag valt.
2. De voorkoming en bestrijding van milieubedreigende noodsituaties
(artikelen 3 t/m 5 van bijlage VI)
2.1 Elke partij moet haar exploitanten verplichten preventieve maatregelen te nemen om het risico van milieubedreigende noodsituaties te
verminderen en de gevolgen daarvan te beperken (artikel 3 van bijlage VI),
rampenplannen op te stellen om voorbereid te zijn op de bestrijding van
milieubedreigende noodsituaties en de gevolgen daarvan (artikel 4, eerste
lid, van bijlage VI), kennis te geven van milieubedreigende noodsituaties
(artikel 4, tweede lid, van bijlage VI) en bestrijdingsacties te ondernemen
in milieubedreigende noodsituaties (artikel 5, eerste lid, van bijlage VI).
Overigens zijn de artikelen 4 en 5, eerste lid, van bijlage VI een uitwerking
van artikel 15 van het protocol en worden hiermee grotendeels bestaande
verplichtingen herbevestigd (hetgeen tot uitdrukking is gebracht door een
verwijzing naar dit artikel in de preambule van bijlage VI).
2.2 De exploitant is de persoon die een activiteit organiseert in het
Antarctisch verdragsgebied. Elke activiteit in het Antarctisch verdragsgebied schept een risico dat schade wordt veroorzaakt aan het Antarctisch
milieu en de daarvan afhankelijke en daarmee samenhangende ecosystemen. Op grond van het beginsel dat de vervuiler moet betalen is het
derhalve gerechtvaardigd om verplichtingen met betrekking tot de
voorkoming en bestrijding van milieubedreigende noodsituaties aan de
exploitant op te leggen. Het opleggen van deze verplichtingen is de
verantwoordelijkheid van de partij binnen wier grondgebied de activiteit
wordt georganiseerd en een vergunning of anderszins toestemming
daarvoor wordt gekregen (artikel 2, onderdelen c en d, van bijlage VI). In
Nederland is de exploitant de organisator, bedoeld in de WbA. De
organisator is de natuurlijke of rechtspersoon die vanuit Nederland een
activiteit organiseert in het Antarctisch verdragsgebied (artikel 1,
onderdeel e, van de WbA). In bijlage VI wordt in verschillende artikelen
een onderscheid gemaakt tussen «staatsexploitanten» en «nietstaatsexploitanten» (artikelen 6, tweede lid, 7, 9, tweede lid, en 11 van
bijlage VI). Die begrippen worden in de bijlage niet nader gedefinieerd.
Het maken van het onderscheid is bewust overgelaten aan partijen in de
nationale context.
2.3 Op grond van artikel 5, tweede lid, van bijlage VI mogen uitsluitend
partijen bij bijlage VI bestrijdingsacties ondernemen (of opdracht daartoe
geven) in milieubedreigende noodsituaties indien een exploitant heeft
verzuimd dergelijke actie te ondernemen in gevallen waarin dat wel
redelijkerwijs van hem had mogen worden verwacht. Deze bepaling sluit
niet uit dat andere staten of privaatrechtelijke personen zonder opdracht
daartoe van een partij bestrijdingsacties ondernemen, maar zij kunnen
niet profiteren van de rechtsbescherming van bijlage VI om de kosten
daarvan te verhalen. Zowel de partij van de exploitant als andere partijen
worden aangespoord om bestrijdingsacties te ondernemen in dergelijke
gevallen. In voorkomende gevallen zal van geval tot geval moeten worden
bezien welke partij, gelet op het materiaal en de logistieke ondersteuning
die voor een dergelijke actie ter plaatse beschikbaar moeten zijn, het beste
in staat is om bestrijdingsacties te ondernemen. Andere partijen dan de
partij van de exploitant moeten overigens wel eerst de partij van de
exploitant in de gelegenheid stellen om zelf bestrijdingsacties te ondernemen, tenzij op korte termijn gevaar dreigt van aanmerkelijke en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 868 (R1959), nr. 3

6

schadelijke gevolgen voor het Antarctisch milieu (artikel 5, derde lid, van
bijlage VI). Andere personen die (zonder een opdracht van een partij)
bestrijdingsacties ondernemen, kunnen geen rechten ontlenen aan bijlage
VI, in het bijzonder niet het recht om de kosten van een bestrijdingsactie
te verhalen op de exploitant op grond van bijlage VI.
3. De regeling van de aansprakelijkheid (artikel 6 van bijlage VI)
3.1 Bijlage VI voorziet in een regeling van de aansprakelijkheid voor de
(fictieve) kosten die verband houden met bestrijdingsacties. Onderscheid
wordt gemaakt tussen gevallen waarbij (a) de kosten van bestrijdingsacties zijn gemaakt door andere partijen en (b) geen bestrijdingsacties zijn
ondernomen door de exploitant in gevallen waarin dat wel redelijkerwijs
van hem had mogen worden verwacht en er ook geen bestrijdingsacties
door een partij bij bijlage VI zijn ondernomen. In het eerste geval moeten
de gemaakte kosten worden vergoed (artikel 6, eerste lid, van bijlage VI)
en in het tweede geval moet een bedrag worden gestort in een fonds ter
hoogte van de kosten die gemaakt zouden zijn indien een bestrijdingsactie
was ondernomen (artikel 6, tweede lid, van bijlage VI). De verplichting om
een bedrag in een fonds te storten is dus beperkt tot gevallen waarin de
exploitant heeft verzuimd om «onverwijld doeltreffende» bestrijdingsacties te ondernemen in gevallen waarin dat wel redelijkerwijs van hem
had mogen worden verwacht en geen andere partij bestrijdingsacties
heeft ondernomen. Dit betekent echter niet dat de exploitant gevrijwaard
is van aansprakelijkheid indien hij wel bestrijdingsacties heeft ondernomen, maar niet «onverwijld» of «doeltreffend». In het rapport (para.
109) van de XXVIIIe consultatieve vergadering van partijen wordt
daarover opgemerkt dat artikel 6, tweede lid, van bijlage VI op drie
soorten gevallen ziet, namelijk (1) gevallen waarin geen bestrijdingsacties
zijn ondernomen, (2) gevallen waarin weliswaar bestrijdingsacties zijn
ondernomen, maar niet onverwijld, en (3) gevallen waarin weliswaar
bestrijdingsacties zijn ondernomen, maar niet doeltreffend.
3.2 Het onderscheid in het tweede lid van artikel 6 tussen staatsexploitanten en niet-staatsexploitanten is gemaakt om de handhaving van het
bepaalde daarin te faciliteren ten aanzien van niet-staatsexploitanten. De
verplichting om de fictieve kosten van bestrijdingsacties te storten in een
fonds is een innovatieve regulering van aansprakelijkheid waarmee nog
geen ervaring is opgedaan. Dit is eenvoudiger te realiseren ten aanzien
van staatsexploitanten, omdat de regels voor deze exploitanten niet
behoeven te worden geïmplementeerd in nationaal recht. De regels voor
de niet-staatsexploitanten dienen evenwel te worden vastgelegd in
nationaal recht. Om partijen in staat te stellen bij de implementatie van
het tweede lid aan te sluiten bij bestaande structuren van nationaal recht,
biedt het tweede lid partijen discretionaire ruimte voor de regeling van de
wijze van betaling aan het fonds (zie verder het artikelsgewijze deel van
deze toelichting bij artikel 1, punt 10) en de vaststelling van de fictieve
kosten. De betaling aan het fonds mag via een betrokken partij lopen en
het te betalen bedrag moet een zo goed mogelijke afspiegeling zijn van de
kosten van de bestrijdingsacties die hadden moeten worden ondernomen.
3.3 Wat betreft de standaard van de aansprakelijkheid bestaat onderscheid
tussen schuldaansprakelijkheid (verwijtbaar gedrag moet worden
aangetoond), risico-aansprakelijkheid (alleen causaal verband moet
worden aangetoond, maar een beperkt aantal verweermiddelen kan
worden ingeroepen) en absolute aansprakelijkheid (alleen causaal
verband moet worden aangetoond zonder dat verweermiddelen kunnen
worden ingeroepen). Algemeen uitgangspunt van internationaal en
nationaal recht is dat slachtoffers hun eigen schade dragen, tenzij de
schade het gevolg is van verwijtbaar handelen van derden. Schuldaan-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 868 (R1959), nr. 3

7

sprakelijkheid is daarom de regel. Het maken van een uitzondering op de
regel is de resultante van een afweging van de belangen van slachtoffers,
het milieu en de ondernemers van activiteiten. Bijzondere aansprakelijkheidsregelingen introduceren een risico-aansprakelijkheid of, in een enkel
geval, een absolute aansprakelijkheid. In bijlage VI wordt echter geen
onderscheid gemaakt op basis van het risicovolle karakter van een
activiteit. Ten aanzien van alle gevallen waarbij (a) de kosten van
bestrijdingsacties zijn gemaakt door andere partijen en (b) geen bestrijdingsacties zijn ondernomen door de exploitant in gevallen waarin dat
wel redelijkerwijs van hem had mogen worden verwacht, wordt expliciet
voorzien in een risico-aansprakelijkheid (artikel 6, derde lid, van bijlage
VI). De rechtvaardiging voor de introductie van een risico-aansprakelijkheid voor alle activiteiten in bijlage VI is gelegen in de wens om het
unieke ecosysteem van het Antarctisch verdragsgebied te beschermen.
3.4 Het leggen van de aansprakelijkheid bij één of enkele personen
(kanalisering) gaat uit van een fictief causaal verband tussen bron en
schade en kan ertoe leiden dat de aansprakelijkheid niet komt te liggen bij
de veroorzaker van de schade. Het vereenvoudigt weliswaar de identificatie van degene die kan worden aangesproken, maar beperkt slachtoffers
(althans theoretisch) in hun verhaalsmogelijkheden. De keuze voor
kanalisering hangt samen met de standaard van de aansprakelijkheid.
Kanalisering is alleen aan de orde bij risico-aansprakelijkheid of absolute
aansprakelijkheid, maar niet bij schuldaansprakelijkheid. Hierbij is de
vraag of de aansprakelijkheid moet worden gekanaliseerd naar één
persoon of meerdere personen en, in het laatste geval, naar wie. De bij
een activiteit betrokken ondernemers zijn gebaat bij kanalisering naar één
persoon, in het bijzonder indien het stellen van financiële zekerheid
verplicht is om de aansprakelijkheid te dekken (zie verder het artikelsgewijze deel van deze toelichting bij artikel 1, punt 9). De slachtoffers zijn
gebaat bij kanalisering naar meerdere personen op voorwaarde dat al
deze personen hoofdelijk aansprakelijk zijn voor de gehele schade. De
keuze is ook in dit geval de resultante van een afweging van de belangen
van slachtoffers, het milieu en de ondernemers van activiteiten. In het
bijzonder bij de invoering van een verzekeringsplicht is de kanalisering
van de aansprakelijkheid (naar één persoon) gerechtvaardigd om
meervoudige dekking van eenzelfde risico (en kapitaalvernietiging) te
vermijden. De definitie van «exploitant van de partij» in artikel 2,
onderdeel c, van bijlage VI kanaliseert de aansprakelijkheid naar één
persoon, namelijk degene die een activiteit organiseert en een vergunning
of anderszins toestemming daarvoor heeft gekregen van de partij op
wiens grondgebied de activiteit is georganiseerd.
3.5 In beginsel is de aansprakelijkheid van exploitanten hoofdelijk in geval
een milieubedreigende noodsituatie veroorzaakt is door de activiteiten
van twee of meer exploitanten. Er geldt een uitzondering op dit beginsel
indien een exploitant kan aantonen dat slechts een gedeelte van de
noodsituatie is veroorzaakt door zijn activiteiten. De bewijslast daarvan
ligt bij de exploitant (artikel 6, vierde lid, van bijlage VI).
4. De behandeling van rechtsvorderingen (artikel 7 van bijlage VI)
4.1 Na de inwerkingtreding van Verordening 44/2001 van 22 december
2000 van de Raad van de Europese Unie inzake jurisdictie en de erkenning
en tenuitvoerlegging van vonnissen in civiele en handelsaangelegenheden (PbEG 2001, L 12/1) bezit de Europese Unie exclusieve externe
competentie met betrekking tot deze onderwerpen. Bijlage VI bevat
bepalingen met betrekking tot rechtsmacht over rechtsvorderingen die
voortvloeien uit bijlage VI, maar niet met betrekking tot de erkenning en
tenuitvoerlegging van vonnissen voor de behandeling van dergelijke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 868 (R1959), nr. 3

8

vorderingen. Op basis van een advies van de juridische dienst van de
Raad van de Europese Unie is het Comité voor Burgerlijk Recht tot de
conclusie gekomen dat de verordening niet van toepassing is, indien een
lidstaat van de Europese Unie in de uitoefening van publiekrechtelijk
gezag als eiser een zaak aanhangig maakt voor een burgerlijke rechter.
Het optreden van een partij tegen een exploitant in het kader van bijlage
VI vloeit voort uit het gemeenschappelijke beheer van het Antarctisch
verdragsgebied door de consultatieve partijen met behulp van de
uitoefening van publiekrechtelijk gezag. Dit blijkt ook uit het feit dat op
grond van bijlage VI alleen partijen een rechtsvordering kunnen instellen
tegen een exploitant (artikel 7, eerste lid, van bijlage VI). Het was derhalve
niet noodzakelijk voor de lidstaten van de Europese Unie om een
zogenoemde ontkoppelingsclausule op te laten nemen in bijlage VI op
grond waarvan binnen de Europese Unie de verordening zou kunnen
worden toegepast op rechtsvorderingen die hun grondslag vinden in
bijlage VI.
4.2 Voor de behandeling van rechtsvorderingen die strekken tot het
verhaal van de kosten van bestrijdingsacties (aansprakelijkheid op grond
van artikel 6, eerste lid, van bijlage VI) vereist bijlage VI dat partijen
voorzien in rechtsmacht van een nationale rechter om de vorderingen te
behandelen die de partij die een bestrijdingsactie heeft ondernomen heeft
ingesteld tegen een niet-staatsexploitant (artikel 7, tweede lid, van bijlage
VI). Deze vorderingen moeten worden ingesteld bij een rechter van de
partij waar de exploitant is gevestigd of zijn voornaamste plaats van
bedrijfsuitoefening heeft of zijn gewone verblijfsplaats heeft (artikel 7,
eerste lid, van bijlage VI). De vestiging van rechtsmacht door de partij
waar de exploitant is gevestigd of zijn voornaamste plaats van bedrijfsuitoefening heeft of zijn gewone verblijfsplaats heeft, is gangbaar en
vergemakkelijkt de tenuitvoerlegging van vonnissen. Indien de partij die
de bestrijdingsactie heeft ondernomen niet de partij is waar de exploitant
is gevestigd of zijn voornaamste plaats van bedrijfsuitoefening heeft of
zijn gewone verblijfsplaats heeft, is het gevolg dat de vorderende partij
zich aan de rechtsmacht van een vreemde rechter zal moeten onderwerpen om de kosten van een bestrijdingsactie te kunnen verhalen.
4.3 Voor het innen van het bedrag dat een zo goed mogelijke afspiegeling
is van de kosten van bestrijdingsacties die niet zijn ondernomen door een
exploitant in gevallen waarin dat wel redelijkerwijs van hem had mogen
worden verwacht (aansprakelijkheid op grond van artikel 6, tweede lid,
onderdeel b, van bijlage VI) vereist bijlage VI dat partijen voorzien in een
mechanisme om deze bedragen te innen van niet-staatsexploitanten
(artikel 6, derde lid, van bijlage VI). Een partij moet daartoe rechtsmacht
vestigen over (a) niet-staatsexploitanten die activiteiten organiseren op
het grondgebied van die partij en een vergunning of anderszins
toestemming van die partij daarvoor hebben gekregen en, waar mogelijk,
over (b) niet-staatsexploitanten die zijn gevestigd of hun voornaamste
plaats van bedrijfsuitoefening hebben of hun gewone verblijfsplaats
hebben in die partij. Aangezien de verplichting voor een exploitant om
bestrijdingsacties te ondernemen wordt opgelegd door de partij binnen
wier grondgebied de activiteit wordt georganiseerd en een vergunning of
anderszins toestemming daarvoor wordt gekregen (artikel 5, eerste lid,
van bijlage VI), ligt het in de rede om die partij te verplichten tot het innen
van het bedrag dat een zo goed mogelijke afspiegeling is van de kosten
van bestrijdingsacties die niet zijn ondernomen door een exploitant in
gevallen waarin dat wel redelijkerwijs van hem had mogen worden
verwacht. Deze partij zal daartoe echter niet in staat zijn, indien de
exploitant niet in die partij is gevestigd of zijn voornaamste plaats van
bedrijfsuitoefening heeft of zijn gewone verblijfsplaats heeft. Bijlage VI
vereist daarom in beginsel dat ook rechtsmacht wordt gevestigd in de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 868 (R1959), nr. 3

9

partij waar de exploitant is gevestigd of zijn voornaamste plaats van
bedrijfsuitoefening heeft of zijn gewone verblijfsplaats heeft. Onderkend is
evenwel dat de bijzondere kenmerken van nationale rechtsstelsels het niet
in alle partijen mogelijk maakt om een dergelijke bijzondere rechtsmacht
te vestigen en daarom is de verplichting tot het vestigen van rechtsmacht
geclausuleerd. Tenslotte is onderkend dat de regeling voor de vestiging
van rechtsmacht kan leiden tot de concurrerende uitoefening van
rechtsmacht van twee (of meer) partijen. In dat geval dienen de betrokken
partijen in onderling overleg te bepalen welke partij rechtsmacht uitoefent
en overgaat tot het innen van het bedrag.
4.4 Voor de behandeling van rechtsvorderingen die strekken tot het
verhaal van de kosten van bestrijdingsacties op staatsexploitanten
(aansprakelijkheid op grond van artikel 6, tweede lid, onderdeel a, van
bijlage VI ) voorziet bijlage VI, door verwijzing naar de artikelen 18, 19 en
20 van het protocol, in rechtsmacht van het Internationaal Gerechtshof of
een scheidsgerecht (artikel 7, vierde lid, van bijlage VI). Op grond van
artikel 20, eerste lid, van het protocol geldt een verplichte rechtsmacht van
het Internationaal Gerechtshof of een scheidsgerecht met betrekking tot
de bepalingen van een bijlage bij het protocol, tenzij de betrokken bijlage
daarop zelf een uitzondering maakt. In bijlage VI is een dergelijke
uitzondering niet opgenomen en geldt dus verplichte rechtsmacht voor de
behandeling van rechtsvorderingen die zijn ingesteld tegen staatsexploitanten. De rechtsvordering wordt behandeld door een scheidsgerecht,
tenzij beide betrokken partijen hebben ingestemd met de voorlegging van
geschillen die voortvloeien uit het protocol aan het Internationaal
Gerechtshof (artikel 19 van het protocol). Alvorens de rechtsvordering kan
worden ingesteld bij het Internationaal Gerechtshof of een scheidsgerecht
dienen de betrokken partijen elkaar te raadplegen over de methode van
behandeling van de rechtsvordering (artikel 18 van het protocol). Tijdens
een dergelijke consultatie kunnen andere methoden worden overwogen
om de rechtsvordering af te doen, zoals directe onderhandelingen,
feitenonderzoek, bemiddeling of conciliatie.
4.5 Voor het betalen van de fictieve kosten van bestrijdingsacties die niet
zijn ondernomen door een staatsexploitant in gevallen waarin dat wel
redelijkerwijs van hem had mogen worden verwacht, voorziet bijlage VI in
een speciale procedure om de aansprakelijkheid en het te betalen bedrag
vast te stellen (artikel 7, vijfde lid, van bijlage VI). De consultatieve
vergadering van partijen doet (met consensus) een uitspraak over de
aansprakelijkheid. Indien geen uitspraak wordt gedaan door de consultatieve vergadering, kan de kwestie overeenkomstig de in de voorgaande
alinea beschreven procedure worden voorgelegd aan het Internationaal
Gerechtshof of een scheidsgerecht. Het Internationaal Gerechtshof of het
scheidsgerecht is alleen bevoegd een uitspraak te doen over het bestaan
van aansprakelijkheid, maar niet over de omvang van het te betalen
bedrag. Deze bevoegdheid blijft voorbehouden aan de consultatieve
vergadering van partijen. Overigens heeft, in de opvatting van het
Koninkrijk, elke consultatieve partij het recht om de partij van de staatsexploitant aansprakelijkheid van te stellen, deze kwestie op de agenda van
de consultatieve vergadering van partijen te plaatsen en deze kwestie
voor te leggen aan het Internationaal Gerechtshof of een scheidsgerecht.
5. De beperking van de aansprakelijkheid in tijd (artikel 7 van bijlage VI)
5.1 Wat betreft de beperking van de aansprakelijkheid in de tijd bestaat
een keuze tussen onbeperkte aansprakelijkheid dan wel de opneming van
relatieve verjaringstermijnen en/of absolute verjaringstermijnen. De
absolute verjaringstermijn loopt vanaf het moment dat het schadeveroorzakende voorval zich heeft voorgedaan, terwijl de (kortere) relatieve

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 868 (R1959), nr. 3

10

verjaringstermijn loopt vanaf het moment dat een slachtoffer van de
geleden schade wist of had moeten weten. Bij het stellen van deze
termijnen zijn de volgende factoren van belang: (a) de verwachte snelheid
waarmee schade zich zal manifesteren; en (b) de verzekerbaarheid en
rendabiliteit van activiteiten in relatie tot de lengte van de termijnen.
5.2 Bijlage VI voorziet verjaringstermijnen voor het instellen van rechtsvorderingen tegen niet-staatsexploitanten, te weten een relatieve
verjaringstermijn van drie jaar met als aanknopingspunt het begin van
een bestrijdingsactie of het tijdstip waarop de identiteit van de exploitant
bekend is en een absolute verjaringstermijn van vijftien jaar (artikel 7,
eerste lid, van bijlage VI). De absolute verjaringstermijn geldt ook voor
rechtsvorderingen die verband houden met gevallen waarin bestrijdingsacties niet zijn ondernomen door een niet-staatsexploitant in gevallen
waarin dat wel redelijkerwijs van hem had mogen worden verwacht
(artikel 7, derde lid, van bijlage VI). Er is voor deze gevallen geen relatieve
verjaringstermijn opgenomen, omdat het beginpunt van een bestrijdingsactie in deze gevallen niet kan worden vastgesteld.
5.3 Bijlage VI voorziet niet in verjaringstermijnen voor het instellen van
rechtsvorderingen tegen staatsexploitanten. De beperking van de
aansprakelijkheid in de tijd wordt in deze gevallen beheerst door het
internationaal publiekrecht. Het internationaal publiekrecht kent geen
specifieke termijnen voor het instellen van rechtsvorderingen, maar
vereist wel dat rechtsvorderingen binnen een redelijke termijn worden
ingesteld. Wat redelijk is hangt af van de omstandigheden van het geval.
6. De vrijwaring van aansprakelijkheid (artikel 8 van bijlage VI)
6.1 In het artikelsgewijze deel van deze toelichting, bij artikel 1, punt 3, is
aangegeven dat in het geval van risico-aansprakelijkheid weliswaar
slechts een causaal verband behoeft te worden aangetoond tussen de
activiteit van een exploitant en het ontstaan van een milieubedreigende
noodsituatie, maar dat de exploitant nog wel het recht heeft om een
beperkt aantal verweermiddelen in te roepen. Ook de selectie van
verweermiddelen is de resultante van een afweging van de belangen van
slachtoffers, het milieu en de ondernemers van activiteiten.
6.2 In bijlage VI is een beperkt aantal verweermiddelen opgenomen die, in
het licht van de extreme natuurlijke omstandigheden in het Antarctisch
verdragsgebied, zijn geselecteerd. Vrijwaring kan ten eerste worden
ingeroepen in geval van een handelen of nalaten teneinde het leven of de
veiligheid van mensen te beschermen (artikel 8, eerste lid, onderdeel a,
van bijlage VI). Het doel van deze vrijwaring is te voorkomen dat een
exploitant afziet van een dergelijk handelen of nalaten in verband met het
risico van het ontstaan van een milieubedreigende noodsituatie. Een
exploitant wordt tevens gevrijwaard in geval van een milieubedreigende
noodsituatie die is veroorzaakt door een natuurramp (artikel 8, eerste lid,
onderdeel b, van bijlage VI). Dit verweermiddel is evenwel beperkt tot
natuurrampen die, gelet op de normale omstandigheden in het Antarctisch verdragsgebied, van uitzonderlijke aard zijn. Verder zijn enkele
verweermiddelen opgenomen voor gevallen waarin de milieubedreigende
noodsituatie is veroorzaakt door handelingen van derden, te weten daden
van terrorisme (artikel 8, eerste lid, onderdeel c, van bijlage VI) en
oorlogshandelingen gericht tegen de activiteiten van de exploitant (artikel
8, eerste lid, onderdeel d, van bijlage VI). Tenslotte worden partijen
gevrijwaard in gevallen waarin een partij, op basis van artikel 5, tweede
lid, van bijlage VI een bestrijdingsactie onderneemt of laat ondernemen
naar aanleiding van een milieubedreigende noodsituatie (artikel 8, tweede
lid, van bijlage VI). Dit verweermiddel is gerechtvaardigd om bestrijdings-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 868 (R1959), nr. 3

11

acties te stimuleren. Bij het ondernemen van een bestrijdingsactie kan
immers het risico op het ontstaan van een nieuwe milieubedreigende
noodsituatie niet worden uitgesloten.
7. De beperking van de aansprakelijkheid in omvang (artikel 9 van bijlage
VI)
7.1 Indien een derde voor schade aansprakelijk wordt gesteld voor door
hem veroorzaakte schade, is het uitgangspunt de volledige vergoeding
van die schade. Desondanks kunnen er redenen zijn om de aansprakelijkheid in omvang te beperken. Een dergelijke beperking van de aansprakelijkheid is de resultante van een afweging van de belangen van
slachtoffers, het milieu en de ondernemers van activiteiten. In dit verband
wordt onderscheid gemaakt tussen onbeperkte aansprakelijkheid, vaste
limieten of minimumlimieten. Met de invoering van minimumlimieten
wordt voorzien in minimumharmonisatie die partijen in staat stelt hogere
limieten in nationale wetgeving vast te leggen. Bij de bepaling van de
wijze van beperking van de omvang van de aansprakelijkheid zijn de
volgende factoren van belang: (a) de gewenste mate van harmonisatie in
het licht van het feit dat alleen de invoering van onbeperkte aansprakelijkheid of vaste limieten leidt tot volledige harmonisatie; en (b) de
verzekerbaarheid en rendabiliteit van activiteiten in relatie tot de omvang
van de aansprakelijkheid.
7.2 Bijlage VI voorziet in vaste limieten die via een besluit van de
consultatieve vergadering van partijen met consensus op relatief
eenvoudige wijze kunnen worden aangepast (artikel 9, vierde lid, van
bijlage VI). Deze limieten zijn gebaseerd op de kosten van bestrijdingsacties in de slechtst denkbare milieubedreigende noodsituaties op land
(3 miljoen bijzondere trekkingsrechten van het Internationaal Monetair
Fonds; zie artikel 9, eerste lid, onderdeel b, van bijlage VI) en bestaande
aansprakelijkheidsregelingen in milieubedreigende noodsituaties op zee.
Het uitgangspunt voor de bepaling van de limieten met betrekking tot
milieubedreigende noodsituaties op zee is het op 2 mei 1996 te Londen tot
stand gekomen Protocol van 1996 tot wijziging van het Verdrag inzake de
beperking van aansprakelijkheid voor maritieme vorderingen, 1976
(Trb. 1997, 300; laatstelijk Trb. 2006, 17). De limieten van dit verdrag zijn
overgenomen als vaste limieten in bijlage VI (zie artikel 9, eerste lid,
onderdeel a, van bijlage VI). Dit houdt in dat de limieten voor kleinere
schepen lager zijn dan voor grotere schepen. Hogere limieten zijn van
toepassing indien de milieubedreigende noodsituatie is veroorzaakt door
een voorval waarop een bijzonder aansprakelijkheidsverdrag van
toepassing is op grond waarvan hogere limieten gelden (artikel 9, tweede
lid, onderdeel a, van bijlage VI). Een voorbeeld van een dergelijk verdrag
is het op 27 november 1992 te Londen totstandgekomen Protocol van
1992 tot wijziging van het Internationaal Verdrag inzake de wettelijke
aansprakelijkheid voor schade door verontreiniging door olie, 1969
(Trb. 1994, 229). Dit verdrag is van toepassing op schepen die olie in bulk
als vracht vervoeren. Deze hogere limieten gelden niet ten aanzien van
partijen bij het Verdrag inzake Antarctica die geen partij zijn bij een
dergelijk bijzonder aansprakelijkheidsverdrag en eveneens niet voor
staatsexploitanten (artikel 9, tweede lid, onderdeel b, van bijlage VI). Er
geldt tenslotte geen beperking van de aansprakelijkheid in omvang indien
opzet of roekeloosheid van de exploitant de oorzaak is van het ontstaan
van de milieubedreigende noodsituatie (artikel 9, derde lid, van bijlage VI).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 868 (R1959), nr. 3

12

8. Staatsaansprakelijkheid (artikel 10 van bijlage VI)
Op grond van het internationaal publiekrecht zijn staten alleen aansprakelijk voor handelen of nalaten van private personen onder hun jurisdictie
of controle indien inbreuk wordt gemaakt op de rechten van andere staten
door onvoldoende regulering van en toezicht op de activiteiten van die
personen. Dit artikel bevestigt dit algemene uitgangspunt van het
internationaal publiekrecht door een partij te vrijwaren van aansprakelijkheid voor het verzuim van niet-staatsexploitanten om bestrijdingsacties
te ondernemen op voorwaarde dat die partij toepasselijke maatregelen
heeft genomen om de naleving van bijlage VI door die exploitanten te
waarborgen.
9. Het stellen van financiële zekerheid (artikel 11 van bijlage VI)
9.1 De dekking van de aansprakelijkheid is een fundamenteel element van
een aansprakelijkheidsregeling. Het opleggen van een verplichting tot het
stellen van financiële zekerheid kan de effectiviteit van een aansprakelijkheidsregeling aanzienlijk verbeteren. Verschillende methoden zijn geschikt
voor het stellen van financiële zekerheid, zoals een verplichte verzekering,
borgstelling en onderlinge waarborgfondsen. Bij de invoering van een
verplicht stelsel van financiële zekerheid zijn de volgende factoren van
belang: (a) de mogelijkheid tot dekking van aansprakelijkheid in het licht
van de omschrijving van de activiteiten en het bedrag van de verplichte
verzekering, (b) de wijze van berekening van de omvang van de schade, in
het bijzonder milieuschade, (c) de kanalisering van de aansprakelijkheid;
(d) uitvoeringslasten voor de overheid; (e) de preventie van schade; en (f)
de positie van de persoon die aansprakelijk is en die van de slachtoffers.
Wat betreft de omschrijving van de activiteiten geldt dat de invoering van
een verplichte verzekering eerder kan worden gerealiseerd bij een beperkt
toepassingsgebied van een aansprakelijkheidsregeling dan bij een ruim
toepassingsgebied. Wat betreft de positie van de persoon die aansprakelijk is, bestaat er minder reden om een verzekeringsplicht aan
overheden op te leggen in verband met de geringe kans op insolventie en
wat betreft de positie van de slachtoffers bestaat er minder reden om
overheden te beschermen dan burgers.
9.2 Hoewel bijlage VI van toepassing is op zowel risicovolle als
niet-risicovolle activiteiten, heeft zij een beperkt toepassingsgebied, te
weten milieubedreigende noodsituaties in een beperkt geografisch
gebied, en is de invoering van een verzekeringsplicht gerechtvaardigd
voor niet-staatsexploitanten (artikel 11, eerste lid, van bijlage VI). De
verplichte verzekering op grond van bijlage VI strekt zich niet uit tot de
gevallen waarin een bedrag in het fonds moet worden gestort indien geen
bestrijdingsacties zijn ondernomen door de exploitant in gevallen waarin
dat wel redelijkerwijs van hem had mogen worden verwacht. Elke partij is
overigens wel op grond van bijlage VI bevoegd om een verplichte
verzekering in te voeren voor deze gevallen (artikel 11, tweede lid, van
bijlage VI). Tenslotte zijn staatsexploitanten vrijgesteld van de verzekeringsplicht, omdat staten worden geacht over voldoende financiële
middelen te beschikken om aan de eventuele aansprakelijkheid van
staatsexploitanten te voldoen (artikel 11, derde lid, van bijlage VI).
10. Het fonds en de rol van het Antarctisch verdragssecretariaat (artikel 12
van bijlage VI)
10.1 Bijlage VI voorziet in de instelling van een door het secretariaat van
het verdrag te beheren fonds voor de vergoeding van de kosten van
bestrijdingsacties (artikel 12, eerste lid, van bijlage VI). De consultatieve
vergadering van partijen beslist over een verzoek om vergoeding van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 868 (R1959), nr. 3

13

kosten van bestrijdingacties uit het fonds (artikel 12, tweede lid, van
bijlage VI). Alleen partijen kunnen een verzoek daartoe doen. Uitkeringen
van het fonds zijn met name bedoeld in geval (a) de identiteit van de
exploitant niet kan worden achterhaald of de bepalingen van bijlage VI
niet op hem van toepassing zijn, (b) de exploitant niet in staat blijkt de
kosten van de bestrijdingsacties te vergoeden tot de limiet van de
aansprakelijkheid doordat de financiële zekerheid ondeugdelijk blijkt, of (c)
de exploitant zich met succes kan beroepen op één van de in artikel 8
genoemde verweermiddelen (artikel 12, derde lid, van bijlage VI). Niet
uitgesloten is evenwel dat ook in andere gevallen, zoals in geval de kosten
van de bestrijdingsacties hoger zijn dan de limiet van de aansprakelijkheid, om een uitkering uit het fonds kan worden verzocht.
10.2 In de financiering van het fonds wordt voorzien door vrijwillige
bijdragen (artikel 12, vierde lid, van bijlage VI) en verplichte bijdragen van
exploitanten die geen bestrijdingsacties hebben ondernomen in gevallen
waarin dat wel redelijkerwijs van hen had mogen worden verwacht
(artikel 6, tweede lid, van bijlage VI).
11. Wijzigingen van bijlage VI (artikel 13 van bijlage VI)
Voor wijzigingen van de bijlagen van het protocol geldt dat deze worden
aangenomen en van kracht worden overeenkomstig artikel IX van het
verdrag, tenzij in de bijlage is voorzien in een vereenvoudigde wijzigingsprocedure. Dat laatste is het geval voor de bijlagen I tot en met V. Tenzij in
een maatregel waarmee één van die bijlagen wordt gewijzigd anders
wordt aangegeven, wordt de amendering of wijziging geacht te zijn
aanvaard en treedt zij voor alle consultatieve partijen in werking, één jaar
na aanvaarding van de wijziging door de consultatieve vergadering van
partijen. Deze versnelde inwerkingtreding kan dan alleen nog worden
gestuit als een consultatieve partij heeft aangegeven niet te willen worden
gebonden.
Een dergelijke vereenvoudigde wijzigingsprocedure is echter niet
opgenomen voor wijzigingen van bijlage VI die via de normale procedure
van artikel IX van het verdrag wordt geamendeerd (artikel 13, eerste lid,
van bijlage VI). Voor deze procedure is gekozen omdat bijlage VI complexe
en gevoelige materie regelt en waarschijnlijk uitvoeringswetgeving met
zich brengt. Alleen de verhoging van de limieten (artikel 9, vierde lid, van
bijlage VI) valt onder het verkorte regime (zie verder het artikelsgewijze
deel van deze toelichting bij artikel 2).
Artikel 2
Artikel 2 van dit voorstel van rijkswet bepaalt, op de voet van artikel 7,
onderdeel a, van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen,
dat aanpassingen van de aansprakelijkheidslimieten die overeenkomstig
de in artikel 9, vierde lid, juncto artikel 13, tweede lid, van bijlage VI
neergelegde amenderingsprocedure totstandgekomen zijn, niet de
goedkeuring van de Staten-Generaal behoeven.
Artikel 13, tweede lid, van bijlage VI regelt dat voor de verhoging van de
limieten bedoeld in artikel 9, vierde lid, van bijlage VI de vereenvoudigde
procedure van toepassing is die wordt beschreven in artikel 1, punt 11,
van deze toelichting. Dit is de enige uitzondering op de normale
procedure die geldt voor wijziging van bijlage VI.
Bedacht dient te worden dat aanpassingen van de hoogte van de
aansprakelijkheidslimieten niet méér beogen dan behoud van de
intrinsieke waarde van de bijlage in geval van inflatie en kostenstijgingen;
zij tasten de inhoud van de bijlage zelf niet aan. De vereenvoudigde
wijzigingsprocedure stimuleert snelle inwerkingtreding van de limietver-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 868 (R1959), nr. 3

14

hogingen; ook artikel 2 van dit voorstel van rijkswet draagt aan snelle
inwerkingtreding bij.
Onverlet blijft dat overige wijzigingen van bijlage VI, evenals de wijzigingen van de andere bijlagen bij het protocol, het karakter van verdragen
hebben die de goedkeuring van de Staten-Generaal behoeven.
Artikel 3
Inhoud van maatregel 15(2009)
1. Onderdeel 1 van maatregel 15(2009); aan land gaan van personen van
passagiersschepen
1.a.
Elke partij moet haar exploitanten verplichten om zich te onthouden van
aan land gaan in Antarctica vanaf schepen met meer dan 500 passagiers
aan boord. Het gaat daarbij om exploitanten (organisatoren) die toeristische of andere non-gouvernementele activiteiten organiseren, waarvan
vooraf kennisgeving dient te worden gedaan.
In de overwegingen bij maatregel 15(2009) is aangegeven dat de volgende
aspecten bij de totstandkoming van de maatregel van belang zijn
geweest.
In de eerste plaats is dat een toename van de toeristische activiteiten in
het Antarctisch gebied.
In de jaren ’50 en ’60 van de vorige eeuw bezochten nog zo’n 500 toeristen
per Antarctisch zomerseizoen het gebied. Dat aantal bedroeg begin jaren
’90 ongeveer 7000 en groeide door tot in het seizoen 2007/2008 een piek
werd bereikt van meer dan 46 000 toeristen1. Het grootste deel van deze
toeristen gaat ook in het gebied aan land.
Een gevolg van die forse toename van toeristen is dat het Antarctisch
milieu met inbegrip van de flora en fauna in deze gebieden onder druk
komt te staan.
Het punt is dat aanlandingen zowel in een beperkte periode (de Antarctische zomer) als voornamelijk in een zeer beperkt gebied plaatsvinden, de
weinige ijsvrije gebieden van het Antarctisch continent. Deze gebieden
worden door het intensieve bezoek extra kwetsbaar.
Ook al omdat het broedseizoen samenvalt met het toeristische seizoen,
neemt de kans op verstoring van de broedplaatsen en de kans op
overbrenging van dierziektes of vervuiling toe met de groei van de
bezoekersaantallen.
Daarnaast kan de toename van het aantal toeristen negatieve gevolgen
hebben voor de mogelijkheden tot het verrichten van wetenschappelijk
onderzoek in de bezochte gebieden.
Die effecten worden versterkt wanneer in een korte tijd grote aantallen
toeristen een locatie bezoeken. Dit is het geval wanneer vanaf een boot
met veel passagiers aan boord aanlandingen plaatsvinden.

1

IAATO (International association of Antarctica tour operators) Overview of Antarctic
Tourism: 2009–2010 season and Preliminary
Estimates for 2010–11 and Beyond, Antarctic
Treaty Consultative Party Meeting (ATCM) doc.
XXXIII ATCM/ IP 113 en IAATO tourism
overview beschikbaar op http://www.iaato.org.

Een ander aspect dat is genoemd in de overwegingen bij maatregel
15(2009) betreft de veiligheid van mensenlevens op zee. Aanlandingen
brengen risico’s mee voor de opvarenden. Er bestaan immers vrijwel geen
havenfaciliteiten of reddingsdiensten in het gebied. Ook komen in het
gebied veelvuldig, ook in de Antarctische zomer, ijsbergen en ijsschotsen
voor. Naarmate er sprake is van grotere schepen met meer mensen aan
boord, worden de risico’s en de kwetsbaarheid groter. In het recente
verleden hebben zich meerdere incidenten voorgedaan met toeristenschepen in het gebied. In november 2007 is bijvoorbeeld de Explorer
gezonken, terwijl in het Antarctisch seizoen 2008/2009 twee toeristenschepen, de Ushuaia en de Ocean Nova, aan de grond zijn gelopen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 868 (R1959), nr. 3

15

Tenslotte speelt het aspect van minimalisering van de kans op olielozingen op zee ten gevolge van incidenten met grote toeristenschepen in
Antarctica een rol. Bestrijding van olielozingen in het gebied is complex
wegens omstandigheden als lage temperaturen, hoge windsnelheden en
het vrijwel ontbreken van faciliteiten. Naarmate er sprake is van grotere
schepen, met meer olie aan boord, neemt de omvang van mogelijke
schade toe.
1.b.
In het geval van schepen met 500 passagiers of minder aan boord moeten
exploitanten met elkaar samen werken teneinde te voorkomen dat zich op
enig moment meer dan één toeristenschip bevindt bij een aanlandplaats.
Tevens moeten exploitanten ervoor zorgen dat het aantal passagiers aan
wal te allen tijde beperkt blijft tot ten hoogste 100 personen en moet er
een verhouding van 1 gids per 20 passagiers worden gehanteerd.
De bovengenoemde overwegingen die hebben geleid tot het beperken
van het aan land gaan vanaf schepen met veel passagiers aan boord, zijn
ook aan de orde bij onderdeel 1b van maatregel 15(2009). Indien er
immers meerdere schepen tegelijkertijd aanleggen of alle passagiers
tegelijk aan land gaan, zal de druk op het te bezoeken gebied vaak te groot
worden. Door de aanlandingen gedoseerd plaats te laten vinden wordt
geprobeerd de negatieve effecten te beperken.
Daarbij moeten de toeristen, in een verhouding van 1 gids per 20
passagiers, worden vergezeld door een gids. Daarmee wordt de kans op
negatieve effecten van het bezoek, zoals verstoring van de flora en fauna,
verder beperkt.
In onderdeel 1 van maatregel 15(2009) wordt, waar er sprake is van
aantallen die worden genoemd, tevens vermeld dat er een lager aantal
geldt indien dit is omschreven in van toepassing zijnde maatregelen van
de consultatieve vergadering van het verdrag.
2. Onderdeel 2 van maatregel 15(2009); relatie van de maatregel tot het
protocol
Onderdeel 2 van maatregel 15(2009) stelt dat de rechten en verplichtingen
van partijen op basis van het protocol niet door de maatregel worden
aangetast. Indien bijvoorbeeld uit een milieueffectrapportage of een
aanvraag om een vergunning zou blijken dat een voorgenomen
aanlanding tot schade zou kunnen leiden, kunnen partijen strengere eisen
stellen dan de in maatregel 15(2009) vermelde eisen.
3. Onderdeel 3 van maatregel 15(2009); toekomstige wijziging van de
maatregel
In onderdeel 3 van maatregel 15(2009) wordt aangekondigd dat de
consultatieve vergadering van het verdrag in de toekomst de inhoud van
de maatregel zal toetsen met het oog op mogelijk veranderde omstandigheden of benodigde aanpassing van de in de maatregel genoemde
limieten.
Artikel 4
Inhoud van maatregel 16(2009)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 868 (R1959), nr. 3

16

1. Onderdeel 1: wijziging van bijlage II bij het protocol
Het protocol bij het verdrag kent een aantal bijlagen. Eén daarvan betreft
de instandhouding van de flora en fauna van Antarctica. Die bijlage II zal
nu, naar aanleiding van de ervaring daarmee is opgedaan, worden
vervangen door een gewijzigde versie.
1.1 Begripsomschrijvingen (artikel 1 van de gewijzigde bijlage II)
De begripsomschrijvingen in de gewijzigde versie zijn vrijwel gelijk aan
die in de oorspronkelijke bijlage II. Er zijn twee omschrijvingen waarbij
een inhoudelijke wijziging heeft plaatsgevonden.
In artikel 1g van de gewijzigde bijlage II zijn ongewervelde dieren
toegevoegd als te beschermen categorie bij het onttrekken van dieren of
planten aan hun populatie.
Daarnaast is een onderdeel j toegevoegd, waarin het in 2001 te Canberra
tot stand gekomen Verdrag inzake de instandhouding van albatrossen en
stormvogels wordt vermeld.
1.2 Noodgevallen (artikel 2 van de gewijzigde bijlage II)
In het tweede lid van artikel 2 van de gewijzigde bijlage II staat aangeven
waarvan, indien er sprake is van een noodgeval, kennis moet worden
gegeven aan alle partijen en aan de, overeenkomstig artikel 11 van het
protocol ingestelde, commissie voor milieubescherming.
Aan dat artikellid is toegevoegd dat eveneens kennisgegeven moet
worden van noodgevallen die leiden tot onttrekking van planten of dieren
aan hun populatie.
1.3 Bescherming van de inheemse flora en fauna (artikel 3 van de
gewijzigde bijlage II)
De bescherming van de inheemse flora en fauna wordt op een aantal
punten strenger.
In artikel 3, tweede lid, onder c, van de gewijzigde bijlage II wordt de
levering van zoogdieren en vogels aan dierentuinen aan strenge
voorwaarden verbonden. Dat mag nog uitsluitend indien dergelijke dieren
niet kunnen worden verkregen uit populaties in gevangschap elders, of in
het geval van dringende noodzaak tot instandhouding.
In het vierde lid van artikel 3 van de gewijzigde bijlage II worden ongewervelde dieren toegevoegd aan de soorten die mogelijk kunnen worden
aangewezen als «Speciaal Beschermde Soorten».
Verder wordt in artikel 3, negende lid, van de gewijzigde bijlage II het
gebruik van letale technieken op Speciaal Beschermde Soorten verder aan
banden gelegd. Dit wordt uitsluitend toegestaan indien er geen geschikte
alternatieve techniek voor bestaat.
Tenslotte wordt in het vijfde, zesde, zevende en achtste lid van artikel 3
van de gewijzigde bijlage II de aanwijzing van Speciaal Beschermde
Soorten procedureel uitgewerkt.
1.4 Het in het gebied brengen van niet-inheemse soorten en ziekten
(artikel 4 van de gewijzigde bijlage II)
In het eerste lid van artikel 4 van de gewijzigde bijlage II is het verbod op
het, zonder vergunning, binnenbrengen van niet-inheemse dier- of plant
soorten in het Antarctisch gebied uitgebreid naar levende organismen.
Ook in het derde lid van artikel 4, dat de criteria voor het mogen verlenen
van vergunningen vermeldt, wordt, in plaats van «dieren en planten», de
term levende organismen gebruikt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 868 (R1959), nr. 3

17

De regeling van zonder vergunning binnengebrachte soorten levende
organismen is in een apart artikellid ondergebracht. Daarbij is in het vijfde
lid van artikel 4 van de gewijzigde bijlage II toegevoegd dat alle redelijke
maatregelen genomen dienen te worden om de gevolgen van het
binnenbrengen te beheersen en schade aan de inheemse flora en fauna te
voorkomen.
In het negende lid van artikel 4 van de gewijzigde bijlage II is een verbod
opgenomen op de opzettelijke invoer van niet-steriele aarde. Daarnaast
moeten Partijen alles in het werk stellen om te verzekeren dat niet-steriele
aarde onbedoeld het Antarctisch gebied wordt binnengebracht.
Deze maatregelen zijn bedoeld om de inheemse flora en fauna in het
Antarctisch gebied te beschermen. De consultatieve partijen bij het
Antarctisch Verdrag hebben het nodig geacht om de maatregelen, ten
opzichte van de bestaande bijlage II, op bovengenoemde punten aan te
scherpen. Aanleiding hiervoor zijn de toegenomen bezoekersaantallen
van het Antarctisch gebied, waardoor de risico’s op het binnenbrengen
van niet-inheemse soorten en ziekten zijn toegenomen, en de ervaring die
de afgelopen jaren is opgedaan met de toepassing van de bestaande
bijlage II bij het protocol.
1.5 Overige relevante wijzigingen van bijlage II
In artikel 6, eerste lid onder a, van de gewijzigde bijlage II, is de categorie
«ongewervelde dieren» toegevoegd aan de soorten waarvan, ingeval van
onttrekking aan de populatie in het Antarctisch gebied, registratie en
uitwisseling van gegevens moet plaatsvinden.
Tenslotte zijn de Aanhangsels B en C bij de gewijzigde bijlage II komen te
vervallen. De inhoud van die Aanhangsels is in de gewijzigde tekst van
bijlage II opgenomen.
2. Onderdeel 2: inwerkingtreding van de gewijzigde bijlage II
In het algemeen geldt voor maatregelen, die door de consultatieve
vergadering van het verdrag worden aangenomen, dat deze van kracht
worden nadat alle consultatieve partijen de maatregelen hebben
goedgekeurd (artikel IX van het verdrag). Daarbij is er dan geen sprake
van een uiterste datum waarop de maatregel moet worden goedgekeurd.
Het protocol vermeldt echter in artikel 9 dat elke bijlage bij het protocol
een bepaling kan bevatten om veranderingen en wijzigingen op versnelde
wijze van kracht te doen worden. Ook in bijlage II is een dergelijke
bepaling opgenomen. Maatregel 16(2009), waarbij bijlage II bij het
protocol wordt aangepast, wordt geacht te zijn aanvaard, en in werking te
treden, één jaar na sluiting van de consultatieve vergadering van het
verdrag tijdens welke zij werd aangenomen, tenzij één of meer van de
consultatieve partijen bij het verdrag hebben aangegeven verlenging van
die termijn te wensen. Nederland heeft dit, evenals een aantal andere
partijen, aangegeven, omdat voor de implementatie een wetswijziging
nodig is.
C. KONINKRIJKSPOSITIE
De goedkeuring van maatregel 1(2005) – bijlage VI bij het Protocol –,
maatregel 15(2009) en maatregel 16(2009) wordt voor het gehele
Koninkrijk gevraagd.
Het verdrag en het protocol, bijlagen I-IV, golden voor de voormalige
Nederlandse Antillen en gelden vanaf 10 oktober 2010 voor de landen
Curaçao en Sint Maarten en voor het Caribische deel van Nederland
(Bonaire, Sint Eustatius en Saba).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 868 (R1959), nr. 3

18

Het verdrag geldt ook voor Aruba, maar het protocol is nog niet
bekrachtigd voor dat land, omdat de vereiste uitvoeringswetgeving nog
niet gereed is.
De maatregelen 1(2005), 15(2009) en 16(2009) zullen gelden voor het
Europese deel van Nederland en voor het Caribische deel van Nederland.
De regeringen van Curaçao en Sint Maarten hebben aangegeven zich nog
te beraden over de wenselijkheid van medegelding van de drie maatregelen die uitvoeringswetgeving vergen.
De regering van Aruba beraadt zich nog over de wenselijkheid van
medegelding van de drie thans voorliggende maatregelen, voor de
implementatie waarvan, evenals voor de implementatie van het protocol,
wetgeving noodzakelijk is.
De drie maatregelen kunnen afzonderlijk voor het Europese deel van
Nederland bekrachtigd worden. Voor het Caribische deel van Nederland
kunnen de maatregelen, tegelijk met bijlage V bij het protocol bekrachtigd
worden, zodra ook de Wet volkshuisvesting, ruimtelijke ordening, en
milieubeheer BES in werking is getreden.
De minister van Buitenlandse Zaken,
U. Rosenthal
De staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
J. J. Atsma
De staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie,
H. Bleker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 868 (R1959), nr. 3

19