Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

32 411

Voorstel van wet van de leden Bergkamp,
Özütok en Van der Hul houdende verklaring dat
er grond bestaat een voorstel in overweging te
nemen tot verandering in de Grondwet,
strekkende tot toevoeging van handicap en
hetero- of homoseksuele gerichtheid als
non-discriminatiegrond

Nr. 8

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 2 augustus 2019
INHOUDSOPGAVE

blz.

Inleiding
1.
Toegevoegde waarde wetsvoorstel
2.
Vermelding van «handicap» en «seksuele gerichtheid»
3.
Effecten voor de maatschappij
4.
Karakter van de Nederlandse Grondwet
5.
Overige vragen
6.
Internationale vergelijking

1
3
6
9
10
14
16

Inleiding
De initiatiefnemers danken de leden van de fracties van VVD, PvdA, PVV,
SP, CDA, D66, ChristenUnie en SGP voor hun reacties op het onderhavige
wetsvoorstel. De initiatiefnemers zijn blij te vernemen dat vrijwel alle
fracties het belang van gelijkwaardigheid en de bestrijding van discriminatie van mensen met een handicap, homoseksuelen, lesbiennes en
biseksuelen onderschrijven. Initiatiefnemers menen dat onderhavig
wetsvoorstel deze gelijkwaardigheid en non-discriminatie, zijnde twee
kernwaarden van de Nederlandse samenleving, versterkt en bewaakt.
Allereerst merken initiatiefnemers op dat de leden van de VVD-fractie
hebben gevraagd om te motiveren waarom er gekozen is voor het begrip
«hetero- of homoseksuele gerichtheid» in plaats van voor het algemene
begrip «seksuele gerichtheid» of «seksuele geaardheid» en waarom
vervolgens niet is gekozen voor alleen «homoseksuele gerichtheid»
zonder vermelding van «heteroseksuele gerichtheid». Mede naar
aanleiding van deze vraag hebben de initiatiefnemers de in eerste
instantie gekozen term «hetero- of homoseksuele gerichtheid» heroverwogen.

kst-32411-8
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 411, nr. 8

1

Van belang in dit verband is dat de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (BZK) naar aanleiding van de motie Van Dijk c.s over de
wenselijkheid van de voorgestelde aanpassing van de non-discriminatiegrond «hetero- of homoseksuele gerichtheid» in de Algemene wet
gelijke behandeling (Awgb) door de term «seksuele gerichtheid» drie
onderzoeken heeft laten doen.1 De onderzoekers is expliciet gevraagd ook
in te gaan op de vraag wat de term voor artikel 1 van de Grondwet zou
moeten zijn.
Op 19 juni 2019 zijn de onderzoeken gepresenteerd. Per brief van 8 juli
2019 heeft de Minister van BZK de Tweede Kamer gemeld dat de Awgb
gewijzigd zal worden.2 De term «hetero- of homoseksuele gerichtheid» in
de Awgb wordt gewijzigd in «seksuele gerichtheid». Dit is conform de
aanbevelingen van de onderzoekers. Over de vraag welke term gehanteerd zou moeten worden in de Grondwet zijn de onderzoekers ook
unaniem. Ook daar, zelfs juist daar, geven zij de voorkeur aan de term
«seksuele gerichtheid». Enkele van de gebruikte argumenten hiervoor zijn
dat seksuele gerichtheid de term is die ook internationaal gehanteerd
wordt door bijvoorbeeld de Human Rights Council van de Verenigde
Naties en het Europese parlement.3 Daarnaast is de term «seksuele
gerichtheid» inclusiever en consistenter.4 Voorts herkennen lesbiennes en
biseksuelen zich beter in de term «seksuele gerichtheid».
Dit wetsvoorstel is bedoeld om de (her)kenbaarheid van de beschermwaardigheid van vooral homoseksuelen, lesbiennes en biseksuelen te
vergroten. Nu uit diverse onderzoeken is gebleken dat dit doel beter wordt
bereikt als de term «seksuele gerichtheid» wordt gehanteerd in wet- en
regelgeving, hebben initiatiefnemers ervoor gekozen ook in dit wetsvoorstel deze term te gebruiken. Om dit te bereiken is een nota van
wijziging opgesteld. Bij de beantwoording van de vragen zal de term
seksuele gerichtheid daar waar mogelijk gebruikt worden.
In de andere reacties zijn zeer uiteenlopende vragen gesteld en opmerkingen gemaakt. De reacties bevatten in de regel positieve geluiden, maar
ten aanzien van een aantal punten wordt om een nadere toelichting
gevraagd. Het gaat dan vooral om de volgende punten:
1. Toegevoegde waarde wetsvoorstel.
2. Vermelding van «handicap» en «seksuele gerichtheid».
3. Effecten voor de maatschappij.
4. Karakter van de Nederlandse Grondwet:
a. Toevoeging van specifieke gronden.
b. Karakter van de Nederlandse Grondwet.
Ten behoeve van de leesbaarheid hebben initiatiefnemers ervoor gekozen
om de vragen te categoriseren en gebruik te maken van hoofdstukken in
lijn met bovengenoemde «hoofdvragen». In hoofdstuk 5 beantwoorden
initiatiefnemers de overige vragen en hoofdstuk 6 laat zien hoe constituties van andere landen er op dit punt uitzien. Dit laatste op verzoek van
de leden van de CDA-fractie.

1

Kamerstukken II 2018/2019, 34 650, nr. 11 – gewijzigde motie.
Kamerstukken II 2018/2019, 34 650, nr. 13.
Protection against violence and discrimination based on sexual orientation and gender identity,
A/HRC/RES/32/2, United Nations Humans Rights Council.
Resolutie van het Europees parlement over de strijd tegen homofobie in Europa,
2012/2657(RSP).
4
Zie ook Van den Brink en Tigchelaar, Discussiepaper «Van bescherming van «hetero- en
homoseksuele gerichtheid» naar «seksuele gerichtheid» in de Awgb en Grondwet, o.a. p.7. Dit
discussiepaper is als bijlage gevoegd bij Kamerstukken II 2018/2019, 34 650, nr. 13.
2
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 411, nr. 8

2

Omdat het nagenoeg onmogelijk is gebleken om sluitende categorieën te
maken, zijn enige doublures onvermijdelijk. Het gezamenlijk beantwoorden van sommige vragen en de indeling van de vragen in een
specifieke categorie draagt – zo verwachten de initiatiefnemers – bij aan
de duidelijkheid van dit stuk en beperkt de doublures. De initiatiefnemers
hopen alle vragen naar tevredenheid te hebben beantwoord.
1. Toegevoegde waarde wetsvoorstel
De leden van de VVD-fractie hebben meerdere vragen gesteld met
betrekking tot de toegevoegde waarde van dit wetsvoorstel. Zo vroegen
zij onder andere om nader toe te lichten waarom het toevoegen van de
gronden «handicap» en «hetero- of homoseksuele gerichtheid» aan artikel
1 van de Grondwet een sterk signaal afgeeft en hoe dit bijdraagt aan de
herkenbaarheid van de Grondwet. De leden van de SP-fractie stelden een
soortgelijke vraag, namelijk hoe wordt voorkomen dat dit wetsvoorstel
neerkomt op symboolpolitiek. Ook de leden van de PVV-fractie vroegen
zich af of er geen sprake is van symboolpolitiek en de SGP heeft gevraagd
of het voorstel niet vooral een politieke keuze is. De leden van de
CDA-fractie hebben in het kader van de vorm van de Nederlandse
Grondwet, te weten haar sobere vorm, eveneens gevraagd naar de
wenselijkheid van aanpassing. Ook heeft de CDA-fractie gevraagd welke
aard, functie en/of werking de Grondwet naar het oordeel van indieners
heeft. In dat verband wordt gevraagd wat initiatiefnemers verstaan onder
de bijzondere waarborg en aanmoediging die de Grondwet biedt.
Initiatiefnemers gaan in dit hoofdstuk op deze vragen in.
Initiatiefnemers vinden dat er voor het opnemen van extra specifieke
gronden in artikel 1 van de Grondwet, zoals dit wetsvoorstel beoogt,
goede redenen moeten zijn.5 De eerste reden is dat het noemen van
specifieke gronden in artikel 1 van de Grondwet een sterk signaal, zowel
richting wetgever als burger, afgeeft. De gronden die reeds zijn genoemd
in de Grondwet hebben gemeenschappelijk dat de mensen met deze
kenmerken tot op zekere hoogte slachtoffer kunnen zijn (geweest) van
«sociale uitsluiting, die onder andere te wijten is aan een geschiedenis
van onredelijke stereotypering, vooroordelen en stigmatisering».6 De
ongelijke behandeling in deze gevallen «raakt nauw aan waarden van
menselijke waardigheid, integriteit en autonomie».7 Daarom heeft de
grondwetgever ervoor gekozen deze gronden specifiek in artikel 1 te
noemen. Initiatiefnemers vinden dat opname van de specifieke gronden
kan worden gezien als een bevestiging en verankering van uitgekristalliseerde kernwaarden in de Nederlandse samenleving, die voortkomen uit
een langdurig emancipatoir proces. Dit maakt opname van specifieke
gronden ook bijzonder. In het geval van onderhavig wetsvoorstel gaat het
ook om uitgekristalliseerde kernwaarden. Breed gedragen in de Nederlandse samenleving is (inmiddels) dat het moreel verwerpelijk is mensen
met een handicap en mensen met een bepaalde seksuele gerichtheid
slachtoffer te laten worden van sociale uitsluiting. Handicap en seksuele
gerichtheid moeten daarom volgens initiatiefnemers op hetzelfde niveau
worden geplaatst als de specifiek genoemde gronden godsdienst,
levensovertuiging, politieke gezindheid, ras en geslacht.
Verder menen initiatiefnemers – met de leden van de PvdA-fractie – dat
onderhavig wetsvoorstel bijdraagt aan de herkenbaarheid van de
Grondwet. De SGP heeft initiatiefnemers gevraagd deze «bijdrage aan de
5

Zie onder andere J.H. Gerards, Artikel 1 Grondwet – Goede gronden voor wijziging?,
NTM|NJCM-Bull. Jrg 41 (2016), nr. 3, p. 311.
6
Idem.
7
Idem.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 411, nr. 8

3

herkenbaarheid van de Grondwet» nader toe te lichten. De bijdrage zit
hem volgens initiatiefnemers in het feit dat opname van deze expliciete
gronden ervoor zorgt dat breed gedeelde maatschappelijke waarden
expliciet worden uitgedragen. Het belang hiervan wordt onderschreven
door onder andere het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP). Het SCP geeft
aan dat de Grondwet belangrijk is voor constitutionele (h)erkenning.8 Dit
wordt bevestigd door organisaties als de Chronisch Zieken en Gehandicaptenraad (het huidige Ieder(in))9 en het COC10, die substantiële delen
van de Nederlandse samenleving vertegenwoordigen. Expliciete opname
in de Grondwet biedt een betere waarborg dat op personen met deze
persoonskenmerken gerichte non-discriminatiewetgeving gehandhaafd
blijft en impliceert een aanmoediging om deze wetgeving te verbeteren of
uit te breiden.
Tot slot kunnen gronden die specifiek in artikel 1 van de Grondwet
genoemd worden ook in juridische zin betekenis hebben. In de memorie
van toelichting is in dit verband onder andere verwezen naar het advies
van de Commissie rechtsbescherming non-discriminatiegronden artikel 1
Grondwet (hierna: Commissie rechtsbescherming).11 Ondanks dat
rechters in Nederland wetten en verdragen niet kunnen toetsen aan de
Grondwet, ingevolge artikel 120 van de Grondwet, biedt de Grondwet
volgens de Commissie rechtsbescherming, wel degelijk rechtsbescherming bij de rechter.12 De juridische noodzaak c.q. meerwaarde van
dit wetsvoorstel, waar de VVD-fractie naar heeft gevraagd, blijkt hier
volgens initiatiefnemers uit. Deze commissie noemt drie vormen van
rechtsbescherming die aan (opname in) artikel 1 kunnen worden ontleend:
bescherming tegen de wetgever, maatschappelijke bescherming en
bescherming door de rechter. Ten eerste biedt opname in artikel 1
bescherming tegen de wetgever zelf. Immers de Commissie ziet in de
vermelding in artikel 1 Grondwet van een bepaalde grond een nadrukkelijke vingerwijzing aan de wetgever om het bestaan van wetgeving op een
bepaald minimum te garanderen. Opname in de Grondwet beschermt
tegen intrekking van wetgeving die dient ter realisering van die grondrechten.
Ten tweede biedt de Grondwet maatschappelijke rechtsbescherming. In
dit kader wijst de Commissie rechtsbescherming erop dat benoeming van
een non-discriminatiegrond in artikel 1 een uitgangspunt en houvast kan
zijn voor maatschappelijke organisaties wanneer zij bij de overheid
aandringen op voorzieningen ter realisering van sociale grondrechten.
Ten derde geeft de Commissie rechtsbescherming aan dat het expliciet
benoemen van een non-discriminatie grond voor de omvang van de
rechtsbescherming een verschil maakt. Dit blijkt ook uit de literatuur. Zo
gaf de Interdepartementale Juridische Werkgroep Gelijkheidsbeginsel in
1990 al aan dat het verschil tussen de expliciet en niet-expliciet vermelde
gronden is, dat onderscheid op een van de expliciet genoemde gronden in
beginsel een sterk vermoeden van discriminatie oplevert.13 Uit de studie
«Gehandicapt(en) recht» uit 1996 blijkt dat de rechterlijke bescherming
voor een niet in de Grondwet genoemde grond, zoals handicap, minder is
8

«Gewoon doen» SCP, juni 2009.
Zie bijvoorbeeld CG-Raad, brief aan de voorzitter van de vaste commissie Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 4 oktober 2004 en Ieder(in),
brief aan voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 17 oktober 2017.
10
Zie bijvoorbeeld COC Nederland, brief artikel 1 Grondwet, 28 september 2004 en «Discriminatie De tijd is rijp voor LHBT’ers in de Grondwet», NRC Handelsblad, 28 juli 2015.
11
Commissie rechtsbescherming non-discriminatiegronden artikel 1 Grondwet, 2006.
12
Commissie rechtsbescherming non-discriminatiegronden artikel 1 Grondwet, 2006, p. 20.
13
Interdepartementale juridische werkgroep gelijkheidsbeginsel (IWEG), Gelijk in de praktijk,
1990, p. 10.
9

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 411, nr. 8

4

dan voor de wel genoemde gronden.14 De Commissie Gelijke Behandeling
(thans het College voor de Rechten van de Mens) kwam na bestudering
van de wetsgeschiedenis en de rechtspraak tot dezelfde conclusie. De
commissie stelde dat niet alleen de nationale rechter, maar ook internationale toezichthoudende colleges – zoals het Europese Hof voor de
Rechten van de Mens en het VN Mensenrechtencomité – voor wat betreft
de wijze en intensiteit van toetsen een verschil maken tussen benoemde
en onbenoemde gronden.»15
Duidelijk is dat onderscheid op een van de expliciet genoemde gronden in
beginsel dus een sterker vermoeden van discriminatie oplevert dan op
een niet-benoemde grond.16 Er gaat in zekere mate een sturende werking
op de rechtspraktijk vanuit, omdat op voorhand helder is dat niet objectief
gerechtvaardigde motieven geen geschikte basis vormen voor het
benadelen van bepaalde personen. Initiatiefnemers achten het daarom
van belang dat het discriminatieartikel in de Grondwet wordt uitgebreid.
De praktijk wijst namelijk uit dat ondanks dat in de Nederlandse samenleving breed wordt gedeeld dat mensen met een handicap en homoseksuelen, lesbiennes en biseksuelen een gelijke behandeling moeten krijgen,
dit lang niet altijd gebeurt.17 Dit blijkt onder meer uit het jaarverslag van
het College voor de Rechten van de Mens (de opvolger van de Commissie
Gelijke Behandeling) over het jaar 2017. Daarin staat dat de meeste
verzoeken om een oordeel over ongelijke behandeling gerelateerd zijn aan
de discriminatiegrond handicap/chronische ziekte.18 Uit het dit jaar
verschenen rapport «Discriminatiecijfers in 2018» blijkt dat ruim een kwart
van de discriminatie-incidenten die bij de politie gemeld werden in het
jaar 2018 op basis van de discriminatiegrond «seksuele gerichtheid»
waren.19 Kortom, gehandicapten lopen vrijwel dagelijks tegen barrières
aan en gelijke behandeling van homoseksuelen, lesbiennes en biseksuelen is nog steeds geen vanzelfsprekendheid. Daarom dient de vraag of
discriminatie op deze gronden wel of niet «bij voorbaat verdacht» zou
moeten zijn, zo helder mogelijk beantwoord te worden. Daarom vinden
initiatiefnemers het belangrijk dat de gronden handicap en seksuele
gerichtheid worden opgenomen in artikel 1 van de Grondwet.
De leden van de CDA-fractie vroegen ten slotte of de voorgestelde
toevoeging van «hetero- of homoseksuele gerichtheid» nog noodzakelijk
is in het licht van het feit dat het EHRM het onderscheid wegens seksuele
oriëntatie op één lijn heeft gesteld met het onderscheid wegens geslacht.
De leden verwijzen hiermee naar de uitspraak van het EHRM dat het
maken van onderscheid wegens zowel seksuele oriëntatie als geslacht een
bijzonder goed gemotiveerde rechtvaardiging behoeft. De initiatiefnemers
zijn het daarmee eens. Echter, deze uitspraak doet volgens initiatiefnemers niet af aan nut en noodzaak van toevoeging van de term seksuele
gerichtheid aan artikel 1 van de Grondwet. Volgens initiatiefnemers stelt
het EHRM met deze uitspraak niet dat het woord «geslacht» ook «seksuele
oriëntatie» omvat. Zou dat zo zijn, dan zou toevoeging van de term
seksuele gerichtheid om die reden inderdaad niet (meer) noodzakelijk zijn.
Echter, volgens initiatiefnemers bedoelt het EHRM met deze «gelijkstelling» slechts aan te geven dat ongerechtvaardigd onderscheid op
grond van seksuele oriëntatie net zo verwerpelijk is als ongerechtvaardigd
onderscheid op grond van geslacht. De uitspraak impliceert volgens
14

Hendriks, A.C., m.m.v. Jagt, van der., A.M., Gehandicapt(en)recht, Den Haag, 1996, p. 215.
CGB, Advies aan de Commissie Gelijke Behandeling over artikel 1 Grondwet, 2004, p. 2.
16
Interdepartementale juridische werkgroep gelijkheidsbeginsel (IWEG), Gelijk in de praktijk,
1990, p. 10.
17
Zie bijvoorbeeld SCP «LHBT-monitor 2016», oktober 2017.
18
Jaarverslag 2017, College voor de Rechten van de Mens, april 2018.
19
Art. 1 i.o. de politie, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Landelijke
Vereniging tegen Discriminatie, «Discriminatiecijfers in 2018», april 2019.
15

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 411, nr. 8

5

initiatiefnemers geenszins dat het EHRM de begrippen synoniemen van
elkaar zijn en doet aan nut en noodzaak van dit wetsvoorstel dan ook niet
af.
Concluderend, het gaat hier dus om een wetswijziging die wel degelijk
maatschappelijke en juridische consequenties heeft. Het wetsvoorstel kan
volgens initiatiefnemers daarom geenszins als «symboolpolitiek»
beschouwd worden. Het toevoegen van de gronden «handicap» en
«seksuele gerichtheid» geeft een noodzakelijk en sterk signaal af omtrent
het niet acceptabel zijn van discriminatie op deze gronden. Een sterker
signaal dan wanneer het valt onder de clausulering «op welke grond dan
ook». Door opname in artikel 1 van de Grondwet is sprake van «bij
voorbaat verdachte discriminatiegronden», wat de rechtsbescherming
door de wetgever en bij de rechter zal bevorderen. Verder is het een
manier om breed gedeelde maatschappelijke waarden expliciet uit te
dragen. Zoals gezegd is de Grondwet immers belangrijk voor constitutionele (h)erkenning.20 Expliciete opname in de Grondwet biedt een betere
waarborg dat op personen met deze persoonskenmerken gerichte
non-discriminatiewetgeving gehandhaafd blijft en impliceert een
aanmoediging om deze wetgeving te verbeteren of uit te breiden. Tot slot
sluit dit wetsvoorstel aan op het regeerakkoord 2017–2021 «Vertrouwen in
de toekomst», waarin is opgemerkt: «Er worden verschillende maatregelen tegen discriminatie genomen zoals de aanvulling van artikel 1 van
de Grondwet tegen discriminatie op grond van seksuele gerichtheid en
een beperking».21
2. Vermelding van «handicap» en «seksuele gerichtheid»
De leden van de CDA-fractie vroegen – in verband met het sobere karakter
van de Nederlandse Grondwet, waarover in hoofdstuk 4 meer – of
inmiddels is uitgekristalliseerd dat de gronden «handicap» en «hetero- en
homoseksuele gerichtheid» noodzakelijkerwijs toegevoegd moeten
worden. Initiatiefnemers vinden zeker dat het moment daar is. In de
afgelopen 36 jaar zijn er verschillende nationale en internationale
ontwikkelingen geweest, waardoor de noodzaak van opname van
voornoemde gronden vast staat en de discussie daarover voldoende is
uitgekristalliseerd. Hieronder zal dit uiteengezet worden.
Nationaal wijzen initiatiefnemers wat betreft discriminatie wegens
handicap op twee in 1996 verschenen onderzoeken: «Een schijn van kans»
en «Gehandicapt(en)recht». Het eerste onderzoek maakt duidelijk dat er
destijds sprake was van een substantiële mate van discriminatie op grond
van een handicap. Het rapport «Gehandicapt(en)recht» kwam daarom met
de aanbeveling de grond handicap of chronische ziekte aan artikel 1 van
de Grondwet toe te voegen. Vervolgens sprak in 2001 een meerderheid
van de Tweede Kamer zich via de motie-Rouvoet c.s. de mening uit dat
«handicap» in artikel 1 van de Grondwet zou moeten worden opgenomen.
De afgelopen decennia hebben ook de Commissie Gelijke Behandeling
(CGB) en de Chronisch zieken en Gehandicapten Raad Nederland, thans
Ieder(in), voor opname van de grond «handicap» gepleit. Daarom achten
initiatiefnemers het tijd worden dat naar deze organisaties wordt
geluisterd en recht wordt gedaan aan een zienswijze die in 2001 al door
een meerderheid in de Tweede Kamer werd ondersteund.22

20

«Gewoon doen» SCP, juni 2009.
Regeerakkoord 2017–2021, Vertrouwen in de toekomst, p. 10.
22
Kamerstukken II 2001/2002, 28 000 XVI, nr. 63.
21

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 411, nr. 8

6

Zoals de leden van de PvdA-fractie terecht opmerkten, was één van de
redenen om in 1983 de grond «handicap» niet in artikel 1 van de
Grondwet op te nemen de gedachte dat positieve discriminatie dan niet
meer mogelijk zou zijn. Vanuit kansengelijkheid en gelijkwaardigheid is de
kern dat persoonskenmerken er niet toe mogen doen. Het gaat bij
persoonskenmerken immers altijd om zaken die mensen niet zomaar zelf
kunnen veranderen. Een discriminatieverbod betekent echter niet dat
iedereen exact hetzelfde behandeld moet worden. Juist omdat iedereen
verschillend is, hebben mensen verschillende kansen nodig. Het discriminatieverbod onderschrijft het uitgangspunt dat ieder mens van gelijke
waarde is en als zodanig behandeld moet worden. Initiatiefnemers
beamen dat altijd moet worden gekeken naar de «materiële uitwerking»
van het discriminatieverbod.23 Dit komt ook naar voren in het rapport
«Gehandicapt(en)recht», waarin wordt betoogd dat het gelijkheidsbeginsel niet slechts in formele zin moet worden uitgelegd.24
Internationaal is er sinds 1983 ook veel gebeurd ten aanzien van discriminatie wegens handicap. In dit verband wijzen initiatiefnemers erop dat bij
de Verenigde Naties het tegengaan van discriminatie wegens handicap
hoog op de agenda staat. Al in het Kinderrechtenverdrag uit 1989 wordt
uitdrukkelijk erkend dat handicap één van de gronden is waarop kinderen
kunnen worden gediscrimineerd. Vervolgens werden in 1994 door de
Verenigde Naties de Standard Rules on the Equalization of Opportunities
for Persons with Disabilities opgesteld.25 Deze geven aan waartoe
overheden gehouden zijn ter bescherming en bevordering van mensen
met een handicap, en dat gehandicapten recht hebben op realisatie van
de voorwaarden voor gelijke kansen. In 2006 kwam ten slotte het
VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap tot stand,
dat uitgaat van non-discriminatie en gelijke rechten. Nederland tekende
dit verdrag op 30 maart 2007 en op 14 juli 2016 trad het in werking.
De leden van de CDA-fractie vroegen in dit verband of de indieners van
mening zijn dat ratificatie door Nederland impliceert, dat «handicap»
behoort te worden opgenomen in de tweede volzin van artikel 1 van de
Grondwet. De initiatiefnemers vinden dat van het VN-verdrag inzake de
rechten van personen met een handicap het sterke signaal uitgaat dat
mensen met een beperking net als iedereen recht hebben op een
gelijkwaardige behandeling. Zij zijn verheugd dat dit verdrag in 2016 in
Nederland in werking is getreden. Hoewel de ratificatie laat zien dat
discriminatie van mensen met een beperking in Nederland «not done»
is, volgt hier volgens initiatiefnemers niet automatisch uit dat de
non-discriminatiegrond «handicap» in artikel 1 van de Grondwet moet
worden opgenomen. Ratificatie laat echter wel zien dat in Nederland
wordt onderschreven dat mensen met een handicap recht hebben op een
gelijkwaardige behandeling. Opname van de grond «handicap» in de
Nederlandse Grondwet ligt hierdoor dus des te meer in de rede.
Ook in Europees verband zijn maatregelen getroffen om discriminatie van
mensen met een handicap te voorkomen. Artikel 13 van het Verdrag van
Amsterdam van 1997 stelt dat de Europese Raad «passende maatregelen»
kan nemen om discriminatie op grond van onder meer handicap tegen te
gaan. Daarnaast verbiedt artikel 21 van het in 2000 aangenomen

23

Initiatiefnemers verwijzen graag ten overvloede nog naar de MvT bij dit wetsvoorstel, p. 11.
Daar staat de materiële uitwerking omschreven als dat het toevoegen van de gronden «in de
eerste plaats dient bij te dragen aan de bestrijding van het materieel ontzeggen van gelijke
behandeling of materieel het ontbreken van gelijke kansen op die gronden».
24
Hendriks, A.C., m.m.v. Jagt, van der., A.M., Gehandicapt(en)recht, Den Haag, 1996, p. 207 e.v.
25
Verenigde Naties «Standard Rules on the Equalization of Opportunities for Persons with
Disabilities», 4 maart 1994.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 411, nr. 8

7

«Handvest van de Grondrechten van de EU» discriminatie op grond van
onder meer handicap. In artikel 26 erkent en eerbiedigt de Unie bovendien
het recht van personen met een handicap op maatregelen die beogen hun
zelfstandigheid, hun maatschappelijke en beroepsintegratie en hun
deelname aan het gemeenschapsleven te bewerkstelligen.26
Net als bij de grond «handicap» is er ook ten aanzien van homoseksuelen,
lesbiennes en biseksuelen op nationaal gebied veel veranderd in de
afgelopen 36 jaar. Dat homoseksuelen, lesbiennes en biseksuelen niet
gediscrimineerd mogen worden, is steeds meer gemeengoed geworden.
Dit blijkt bijvoorbeeld uit de «LHBT-monitor 2016» en «Steeds Gewoner,
Nooit Gewoon, twee onderzoeken van het SCP.27 Daarnaast is er veel
beleid ontwikkeld om discriminatie ook op deze gronden tegen te gaan,
zoals blijkt uit het Nationaal actieprogramma tegen discriminatie en de
opeenvolgende emancipatiebrieven van de regering. Ook in wettelijk
opzicht veranderde er de afgelopen 36 jaar veel ten aanzien van de gelijke
behandeling van homoseksuelen, lesbiennes en biseksuelen in Nederland.
In 1993 werd in de Algemene wet gelijke behandeling (Awgb) onderscheid
op grond van homo- en heteroseksuele gerichtheid voor vrijwel alle
situaties verboden. Belangrijk moment was in 2001, toen naar aanleiding
van de motie-Van der Burg/Dittrich het burgerlijk huwelijk opengesteld
werd voor paren van gelijk geslacht.28 Later werd de adoptiewetgeving
aangepast, zodat ook homoseksuele paren konden adopteren en is het
wetsvoorstel voor «lesbisch ouderschap» door de beide Kamers aangenomen. Ook de staatscommissie Herijking ouderschap concludeert dat de
maatschappelijke acceptatie van seksuele diversiteit is toegenomen.29
Ook internationaal hebben ontwikkelingen plaatsgevonden. In 1994
oordeelde het Comité voor de Mensenrechten al dat wetgeving die
homoseksualiteit strafbaar stelt in strijd is met de mensenrechten.30 In
2006 kwamen vervolgens de Yogyakarta-beginselen tot stand. Deze
beginselen zien op de toepassing van het internationaal recht inzake
mensenrechten, specifiek op het gebied van seksuele gerichtheid en
genderidentiteit. In 2008 heeft de Tweede Kamer een motie van CDA en
D66 aangenomen, waarin wordt uitgesproken dat discriminatie op grond
van seksuele oriëntatie en genderidentiteit krachtig bestreden dient te
worden en dat de Yogyakarta Beginselen hierbij een goede leidraad zijn.31
December 2008, tijdens de Algemene Vergadering van de VN ondersteunden 66 landen, waaronder Nederland, de verklaring tegen discriminatie op grond van seksuele gerichtheid en genderidentiteit.32
In Europees verband zijn eveneens maatregelen getroffen om discriminatie op grond van seksuele gerichtheid te voorkomen. Artikel 13 van het
Verdrag van Amsterdam van 1997 stelt dat de Europese Raad «passende
maatregelen» kan nemen om discriminatie op grond van onder meer
seksuele gerichtheid te bestrijden. Daarnaast verbiedt artikel 21 van het in
2000 aangenomen «Handvest van de Grondrechten van de EU» discriminatie op grond van onder meer seksuele gerichtheid.
Gelet op al deze ontwikkelingen vinden initiatiefnemers zienswijze
voldoende uitgekristalliseerd en de tijd (meer dan) rijp om de gronden
«handicap» en «seksuele gerichtheid» toe te voegen aan artikel 1 van de
26

Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie, PbEG 2000/C364/1, 2000.
SCP «LHBT-monitor 2016», oktober 2017 en «Steeds Gewoner, Nooit Gewoon, SCP, 2010
28
Kamerstukken II 1995/1996, 22 700, nr. 18.
29
Staatscommissie Herijking Ouderschap. «Kind en ouders in de 21ste eeuw.» pagina 66 (2016).
30
UN Human Rights Committee, Toonen v. Australia, comm.no. 488/1992, Doc CCPR/C/50/D/488/
1992, 31 maart 1994.
31
Kamerstukken II 2007–2008, 27 017, nr. 35.
32
UN Declaration on sexual orientation and gender identity, 18 december 2008.
27

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 411, nr. 8

8

Grondwet. 36 jaar na 1983 is aanpassing van de Grondwet op dit punt
noodzakelijk.
3. Effecten voor de maatschappij
De leden van de CDA-fractie vroegen de initiatiefnemers om nader in te
vullen welke werking uitgaat van expliciete opname van «handicap» en
«hetero- of homoseksuele gerichtheid» in de Grondwet voor het onderling
maatschappelijk verkeer. In dat verband wordt gevraagd welke effecten
initiatiefnemers verwachten van wijziging van artikel 1 van de Grondwet
in de gevallen waarin uit diverse onderzoeken blijkt dat tolerantie ten
aanzien van homoseksualiteit nog steeds geen vanzelfsprekendheid is.
De CDA-leden vroegen initiatiefnemers verder om nader uiteen te zetten
wat de aard en de functie van de Grondwet is in zowel juridische als
maatschappelijk zin. Ook de leden van de SGP-fractie stelden vragen over
de werking voor onderling maatschappelijk verkeer.
In hoofdstuk 1 hebben initiatiefnemers toegelicht dat de Grondwet
maatschappelijke rechtsbescherming biedt. In die zin biedt specifieke
benoeming in de Grondwet mensen met een handicap en vooral
homoseksuelen, lesbiennes en biseksuelen een extra handvat bij het
afdwingen van participatie en gelijke kansen. De Grondwet vormt volgens
initiatiefnemers ook een weergave van de uitgekristalliseerde kernwaarden van de Nederlandse maatschappij. Dit is niet alleen van
betekenis voor het bewaken van deze kernwaarden voor hen die al deel
uitmaken van de Nederlandse samenleving, maar ook voor hen die van
buiten komen, en van die samenleving deel uit willen gaan maken. Ook
tegen hen zegt artikel 1 van de Grondwet straks luid en duidelijk, «In dit
land discrimineren wij mensen niet op grond van godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht, handicap en seksuele
gerichtheid». Voor de effectiviteit van inspanningen op het gebied van de
inburgering kan het daarom ook verschil maken hoe de tekst van artikel 1
luidt. Door de gronden handicap en seksuele gerichtheid toe te voegen,
kan middels een verwijzing naar de tekst van artikel 1 van de Grondwet
beter dan nu uitgelegd worden dat de bescherming van gehandicapten en
homoseksuelen, lesbiennes en biseksuelen een groot goed is in
Nederland en discriminatie van deze mensen niet is toegestaan. Het is
lastiger om uit te leggen dat dit juridisch begrepen is in de clausule «of op
welke grond dan ook».
De leden van de fracties van het CDA vroegen ook naar wat naar het
oordeel van de initiatiefnemers de juridische en maatschappelijke
gevolgen zijn van het ontbreken van de gronden «handicap» en «seksuele
gerichtheid» in de tweede volzin van artikel 1 van de Grondwet. Ook de
leden van de SGP-fractie vroegen of er daardoor echt problemen
ontstaan. Zij wilden weten in hoeverre het opnemen van beide gronden
een noodzakelijke voorwaarde is om de beoogde gelijke behandeling te
bewaken en te verbeteren.
In de hoofdstukken 1 en 2 en in de voorgaande alinea’s van dit hoofdstuk
hebben initiatiefnemers geschetst wat de effecten zijn op het maatschappelijk verkeer en welke juridische en maatschappelijke (meer)waarde aan
toevoeging van de gronden «handicap» en «seksuele gerichtheid»
gegeven mag worden. De vragen over wat er gebeurt als dit wetsvoorstel
geen doorgang vindt, zijn in wezen hiervan het spiegelbeeld. De leden van
het CDA en de SGP impliceren met hun vragen min of meer dat het
achterwege blijven van de geschetste effecten niet problematisch is. Voor
initiatiefnemers is dit wel degelijk een probleem. Het zou geen probleem
zijn, als discriminatie van mensen met een handicap of homoseksuelen,
lesbiennes en biseksuelen zelden of nooit voorkwam. Niets is echter

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 411, nr. 8

9

minder waar. Zoals uitgebreid toegelicht in dit hoofdstuk en de hoofdstukken 1 en 3 is in Nederland de gelijke behandeling van mensen met
een handicap en homoseksuelen, lesbiennes en biseksuelen nog steeds
geen vanzelfsprekendheid.
Ter onderbouwing willen initiatiefnemers in aanvulling op hetgeen reeds
is gesteld wijzen op het rapport «Gewoon Doen» van het SCP, waarin de
conclusie getrokken wordt dat de acceptatie van homoseksuelen,
lesbiennes en biseksuelen in Nederland nog geen gemeengoed is.33 Het
SCP staat daarom positief tegenover opname van homoseksualiteit als
non-discriminatiegrond in artikel 1 van de Grondwet.34 Volgens het SCP
draagt opname van deze specifieke gronden bij aan de mogelijkheden van
de overheid om de sociale acceptatie van homoseksuelen, lesbiennes en
biseksuelen te bevorderen. Het belangrijkste middel om dit te doen is voor
de overheid door het vaststellen van normen en regels. In dat licht geeft
een wijziging van artikel 1 van de Grondwet, zodanig dat seksuele
gerichtheid uitdrukkelijk wordt vermeld als non-discriminatiegrond, het
sterkst denkbare signaal. Daarmee spreekt de grondwetgever immers
expliciet uit, dat zij het verbod op discriminatie van een ieder op grond
van diens seksuele gerichtheid als een ononderhandelbare norm ziet. De
juridische en maatschappelijke (meer)waarde hiervan is reeds in de
hoofdstukken 1 en 2 en in de voorgaande alinea’s van dit hoofdstuk
toegelicht.
Kortom, uit menig onderzoek blijkt dat het ideaal van non-discriminatie en
gelijke behandeling als het gaat om mensen met een handicap, homoseksuelen, lesbiennes en biseksuelen nog lang niet is verwezenlijkt. Het in de
tweede volzin van artikel 1 van de Grondwet expliciet opnemen van de
gronden «handicap» en «seksuele gerichtheid» kan eraan bijdragen dat
ideaal wèl te bereiken. Dit is volgens initiatiefnemers van zeer groot
belang. Gelijke behandeling is een kernwaarde van de Nederlandse
samenleving, die niet voor niets zó belangrijk werd gevonden, dat de
Grondwet ermee opent. Van een Grondwet waarin een aantal in het
maatschappelijk verkeer belangrijke mensenrechten, met naam en
toenaam worden benoemd gaat een normatieve werking uit. Daarom
dringen organisaties van mensen met een handicap en van homoseksuelen, lesbiennes en biseksuelen ook erop aan de gronden «handicap»
en «seksuele gerichtheid» in de Grondwet op te nemen.
4. Karakter van de Nederlandse Grondwet
Toevoeging van specifieke gronden
De leden van de fracties van de VVD, het CDA en de SGP-fractie vroegen
of het niet beter is om alle non-discriminatiegronden uit de tweede volzin
artikel 1 Grondwet te schrappen en te volstaan met een verbod op
«discriminatie op welke grond dan ook». De leden van de fractie van het
CDA vroegen verder om een nadere beschouwing over overeenkomsten
en verschillen tussen al dan niet expliciet genoemde gronden. Ook de
leden van de ChristenUnie-fractie vroegen het verschil tussen het
opnemen van genoemde categorieën in plaats van het opnemen van een
algemene grond verder uit te werken. Initiatiefnemers merken ten aanzien
van vorenbenoemde vragen het volgende op.
De huidige Grondwet is goeddeels het resultaat van de algehele grondwetherziening van 1983. De vijf in de tweede zin van artikel 1 genoemde
non-discriminatie gronden, zijnde godsdienst, levensovertuiging, politieke
33
34

«Gewoon doen» SCP, juni 2009.
«Gewoon doen» SCP, juni 2009, p. 237.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 411, nr. 8

10

gezindheid, ras en geslacht, moeten worden gezien als een explicitering
van een aantal vormen van discriminatie die door de grondwetgever van
destijds bij voorbaat bijzonder ernstig werden geacht.35 Aansluiting werd
gezocht bij verklaringen van de Verenigde Naties en het Europees Verdrag
tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele
vrijheden (EVRM).36 Seksuele gerichtheid of hetero- of homoseksuele
gerichtheid werd niet benoemd, omdat er voor opname van deze grond in
de Grondwet geen politiek draagvlak was. De grond «handicap» werd
buiten beschouwing gelaten, omdat men destijds vreesde dat positieve
discriminatie dan niet meer mogelijk zou zijn.37
Zoals onder andere de leden van de CDA- en VVD-fractie aangeven, is het
ook mogelijk om in artikel 1 van de Grondwet geen specifieke gronden
meer te noemen, maar het te houden op dat discriminatie verboden is «op
welke grond dan ook». De discussie over dit alternatief, zijnde een zeer
fundamentele wijziging van artikel 1 Grondwet, is echter nauwelijks
begonnen, laat staan uitgekristalliseerd. Afgezien van de hier aan de orde
zijnde vragen en van het advies van de Raad van State over het
wetsvoorstel zijn er geen tekenen, dat voor een dergelijke wijziging van
artikel 1 Grondwet een betekenisvol maatschappelijk draagvlak zou
bestaan. Het schrappen van expliciete gronden maakt het in ieder geval
minder duidelijk welke gronden in Nederland als «bij voorbaat verdacht»
worden beschouwd. Initiatiefnemers vermoeden dat een dergelijke
wetswijziging in de Nederlandse samenleving niet zal worden begrepen
en tot veel vragen aanleiding zal geven over het belang dat de grondwetgever hecht aan het voorkomen van discriminatie op grond van
godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras en geslacht.
Initiatiefnemers menen dat als alle specifieke gronden worden geschrapt
het vraagstuk van de discriminatie minder transparant wordt. Hiermee
bedoelen initiatiefnemers – in reactie op de vraag van de VVD over wat in
dit verband wordt bedoeld met «ontransparant» – dat minder klip en klaar
is voor mensen in Nederland wat volgens de Nederlandse grondwetgever
in ieder geval gronden zijn waarop in Nederland discriminatie niet
getolereerd wordt.
Initiatiefnemers achten het in dit verband van belang dat de Chronisch
Zieken en Gehandicaptenraad (thans Ieder(in)), het COC en het Sociaal
Cultureel Planbureau stellen dat de Grondwet belangrijk is voor constitutionele (h)erkenning. Hierbij herhalen initiatiefnemers nogmaals de reeds
eerder aangehaalde opmerking (in de reactie op het advies van de Raad
van State) van Thorbecke uit 1838 dat de Grondwet niet een loutere vorm
mag wezen, maar «een nationale kracht» moet zijn. Het «louter op een
abstract, algemeen niveau» benoemen is minder herkenbaar, zo concludeert ook de Staatscommissie Grondwet.38
Gelet op het voorgaande zijn initiatiefnemers van mening dat het
voorgestelde alternatief om alle gronden te schappen de maatschappelijke (her)kenbaarheid van de discriminatiegronden niet ten goede zal
komen en dat het de normatieve kracht van de Grondwet zou kunnen
ondermijnen.

35

Interdepartementale juridische werkgroep gelijkheidsbeginsel (IWEG), Gelijk in de praktijk,
1990, p. 10.
36
Tweede Rapport van de Staatscommissie van advies inzake de Grondwet en de Kieswet, Den
Haag, 1967, p. 48–50 en Kamerstukken II 13 872, nr. 3.
37
Zie voor een uitgebreide toelichting waarom opname van de grond «handicap» in artikel 1 van
de Grondwet gerechtvaardigd onderscheid niet uitsluit hoofdstuk 2 van deze nota.
38
Staatscommissie Grondwet «Rapport», november 2010, p. 25.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 411, nr. 8

11

De leden van de VVD-fractie vroegen of er door het toevoegen van
genoemde gronden geen discussie kan ontstaan over het opnemen van
nog meer specifieke gronden zoals leeftijd. Hiermee hangt de vraag van
de leden van de SGP-fractie samen of de indieners hebben overwogen
nog andere gronden op te nemen en hoe zij tot de keuze van deze twee
gronden zijn gekomen.
Initiatiefnemers merken op dat zij niet hebben overwogen ook andere
gronden dan «handicap» en «seksuele gerichtheid» op te nemen. Zij
hebben zich (bewust) beperkt tot de twee gronden waarover de
maatschappelijke discussie als uitgekristalliseerd kan worden beschouwd.
Deze beperking wordt mede ingegeven door de opmerking van de
Commissie Rechtsbescherming dat de Grondwet wel degelijk rechtsbescherming bij de rechter biedt met de kanttekening dat dit niet op
voorhand opgaat voor alle gronden die zouden kunnen worden
opgenomen.39 Van andere mogelijke gronden kan naar de mening van
initiatiefnemers (nog) niet worden gezegd dat zij zowel een reflectie van
de huidige situatie zijn (en dus niet de situatie over 20 jaar), als een
eeuwigheidspretentie hebben, wat volgens initiatiefnemers wel gezegd
kan worden van de specifieke gronden die nu in artikel 1 van de Grondwet
staan. Initiatiefnemers delen overigens met de CDA-fractie de mening dat
als de gronden seksuele gerichtheid en handicap zijn toegevoegd aan
artikel 1 van de Grondwet, deze «op gelijke voet» staan met de andere
gronden die sinds 1983 al specifiek in artikel 1 worden genoemd.
In het kader van de keuze van initiatiefnemers om twee gronden aan
artikel 1 van de Grondwet toe te voegen is ook de vraag van de leden van
de CDA-fractie relevant over de conclusie die de Minister voor Bestuurlijke
Vernieuwing en Koninkrijksrelaties in 2006 trok naar aanleiding van het
rapport van de Commissie rechtsgevolgen. De leden vragen indieners om
op de conclusie in de aanbiedingsbrief van dat rapport nader in te gaan.
De Commissie rechtsgevolgen komt in bedoeld rapport tot de conclusie
dat het opnemen van een specifieke grond in artikel 1 Grondwet niet per
definitie leidt tot een structurele verhoging van het niveau van rechtsbescherming van de desbetreffende grond. De Minister reageerde hier
vervolgens als volgt op: «Ik beschouw dit rapport dan ook als een positief
signaal, in die zin dat ons huidige artikel 1 Grondwet kennelijk álle
personen – zonder onderscheid – de nodige bescherming verleent tegen
discriminatie». Allereerst wijzen initiatiefnemers erop dat deze uitspraak in
2006 is gedaan naar aanleiding van een rapport waarin geen duidelijke
keuze voor of tegen toevoeging van specifieke gronden aan artikel 1 van
de Grondwet werd gemaakt. Verder zijn initiatiefnemers van mening dat
er sinds 2006 verdere ontwikkelingen zijn geweest die het noodzakelijk en
wenselijk maken om de gronden handicap en seksuele gerichtheid nu
expliciet in artikel 1 van de Grondwet op te nemen. Deze ontwikkelingen
en de argumenten voor opname zijn reeds breed uiteengezet in de
hoofdstukken 1, 2 en 3 van deze nota. Op deze plek volstaan initiatiefnemers daarom met een verwijzing naar deze hoofdstukken.
Karakter van de Nederlandse Grondwet
De leden van de CDA-fractie wezen op het sobere karakter van de
Nederlandse Grondwet en op de noodzaak dat een voorstel tot wijziging
ervan voldoende uitgekristalliseerd moet zijn. Zij vroegen ook of de
Grondwet naar het oordeel van de indieners aanjager is van het
maatschappelijk debat en van bewustwording of juist de vrucht daarvan.
De leden van de fracties van de PVV, het CDA en de ChristenUnie maakten

39

Commissie rechtsbescherming non-discriminatiegronden artikel 1 Grondwet, 2006, p. 20.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 411, nr. 8

12

in hun inbreng eveneens melding van het belang van een sobere
Grondwet. De initiatiefnemers merken hierover het volgende op.
De initiatiefnemers delen de algemeen heersende opvatting over de
Nederlandse Grondwet, namelijk dat deze een sober karakter heeft. De
Raad van State heeft hierover eerder geschreven: «de Nederlandse
Grondwet [is] allereerst een staatkundig document, waarin de fundamentele rechten van burgers en de positie van de belangrijkste staatsinstellingen in de vorm van regels omtrent hun samenstelling, onderlinge
verhoudingen en bevoegdheden staan beschreven. De Grondwet bevat
dus belangrijke waarden, zoals de waarborging van fundamentele
rechten, democratische besluitvorming en elementen van het legaliteitsbeginsel. Deze zijn vastgelegd in een overwegend sober document, een
karakter dat ook blijkt uit de grondwetsherziening van 1983».40 De
Staatcommissie Grondwet (Commissie Thomassen) schreef voorts in
2010 dat de Grondwet zich vaak beperkt «tot onderwerpen waarvan het in
een zekere periode nodig werd gevonden deze vast te leggen, niet zelden
op vooral politieke gronden».41 De Commissie Franken, die in 2000
onderzoek deed naar grondrechten in het digitale tijdperk, stelde dat het
sobere karakter van de Grondwet tot gevolg heeft dat een grondrecht
alleen in de Grondwet behoort te worden opgenomen «als dit recht
waarlijk essentieel is voor het persoonlijk en maatschappelijk functioneren
van de burgers».42 Naast het sobere karakter van onze Grondwet, gaat zij
uit van een open systeem en is zij in verschillende opzichten een open
wettelijke regeling. Besselink verwoordt dat als volgt: «de Grondwet bevat
geen volledige en uitputtende regeling van de staatsorganisatie. Ze biedt
een kader waarbinnen veranderingen in de maatschappelijke omstandigheden en de opvattingen die daaromtrent worden gekoesterd, via
wetgeving en andere overheidsactiviteiten kunnen worden
afgewikkeld».43 Tot slot wordt gezegd dat de Grondwet met name een
registratiefunctie heeft, dat aansluit bij het codificerend karakter.44 Zij
verandert zelden de staande praktijk, maar codificeert standpunten die in
de maatschappij als gemeengoed worden ervaren. De Commissie Franken
stelde daarom dat het voor de hand ligt aanpassingen van de Grondwet:
«in principe te beperken tot aanpassingen die het gevolg zijn van
ontwikkelingen die reeds in bestaande wetten of andere besluiten met
voldoende maatschappelijk draagvlak verankerd zijn».45 De regering en
grondwetgever wijzen in dit verband ook wel op het bestaan van
zogenoemde constitutionele rijpheid en juridische en maatschappelijke
noodzakelijkheid.46
Uit het voorgaande mag geconcludeerd worden dat de Grondwet alleen
de essentiële zaken bevat die van belang zijn voor de inrichting van ons
staatsbestel. Denk hierbij aan fundamentele rechten van burgers en de
positie van de belangrijkste staatsinstellingen. Ondanks het feit dat de
Grondwet dus te karakteriseren valt als sober, open en codificerend
bestaat er over de functie van de Grondwet geen eenduidig omlijnde
visie.
Volgens initiatiefnemers doorstaat deze aanpassing van de Grondwet de
«toets» die volgens onder andere de Commissie Franken noodzakelijk is
voor aanpassing van de Grondwet, namelijk dat «die het gevolg zijn van

40

Zie Kamerstukken II 2010/2011, 32 522, nr. 4.
Staatscommissie Thomassen, 2010, p. 23.
42
Commissie Franken, Grondrechten in het digitale tijdperk, 2000, p. 7.
43
L.F.M. Besselink et al., De Nederlandse Grondwet en de Europese Unie, 2002, p. 9.
44
Besselink et al., p. 9.
45
Commissie Franken, Grondrechten in het digitale tijdperk, 2000, p. 7.
46
Kamerstukken II 2011/2012, 31 570, nr. 20 en A en Kamerstukken I 2014/2015, 31 570, L.
41

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 411, nr. 8

13

ontwikkelingen die reeds in bestaande wetten of andere besluiten met
voldoende maatschappelijk draagvlak verankerd zijn».47 Initiatiefnemers
constateren dat sinds artikel 1 van de Grondwet in 1983 zijn huidige vorm
kreeg de samenleving niet heeft stilgestaan. Maatschappelijke veranderingen en juridische en (inter)nationale ontwikkelingen laten zien dat de
gelijke behandeling van mensen ongeacht hun «handicap» of «seksuele
gerichtheid» uitgekristalliseerde waarden zijn. Dit standpunt hebben
initiatiefnemers in voorgaande hoofdstukken reeds toegelicht. Daarom
volstaan initiatiefnemers op deze plek met een verwijzing naar hetgeen in
voorgaande hoofstukken is geschreven. Het wetsvoorstel – dat strekt tot
het met drie woorden toevoegen van twee gronden aan de vijf die al
uitdrukkelijk in het betrokken grondwetsartikel zijn vermeld – doet geen
afbreuk aan het sobere karakter van de Grondwet. Deze toevoeging
voldoet aan het criterium van de «constitutionele rijpheid», heeft het
karakter van een afhechting (codificatie) van de genoemde ontwikkelingen, en zij biedt een gegarandeerd minimum aan rechten en een
aanmoediging voor mogelijke verbeteringen in de toekomst (conform het
open karakter van de Grondwet).
De leden van de CDA-fractie vroegen of deze wijziging niet kan via een
algehele grondwetsherziening. Initiatiefnemers menen met de leden van
de CDA-fractie dat een onderwerp voldoende uitgekristalliseerd moet zijn,
voordat overgegaan wordt tot grondwetswijziging. Initiatiefnemers
hebben aan het begin van deze paragraaf reeds beargumenteerd waarom
zij vinden dat dit onderwerp uitgekristalliseerd is. Het vraagstuk over een
algehele grondwetsherziening is dat volgens initiatiefnemers (vooralsnog)
niet, net zo min als het schrappen van alle gronden uit artikel 1 van de
Grondwet. Hierbij merken initiatiefnemers op dat het niet ongebruikelijk is
om de Grondwet artikelsgewijs bij te stellen. Dit is sinds de laatste
algehele herziening van 1983 achttien keer gebeurd.48 Op dit moment zijn,
naast het onderhavige wetsvoorstel, nog vijf voorstellen tot Grondwetsherziening in eerste lezing aanhangig. Dit zijn overigens allemaal
initiatiefwetsvoorstellen.
5. Overige vragen
De leden van de CDA-fractie vroegen of het juist is dat het COC heeft
gepleit voor opneming van «handicap» en dat de Chronisch zieken en
Gehandicapten Raad (CG-Raad) heeft gepleit voor opneming van
«seksuele gerichtheid». Zowel het COC als de CG-raad hebben er onder
andere in 2004 al bij de toenmalige Minister voor Bestuurlijke
Vernieuwing Thom de Graaf op aangedrongen artikel 1 van de Grondwet
uit te breiden met «homoseksualiteit» en «handicap».49 Het COC heeft ook
in een brief aan de Tweede Kamer, aan de vooravond van een debat met
voornoemde Minister over uitbreiding van artikel 1 van de Grondwet,
expliciet gepleit voor opneming van «seksuele gerichtheid», maar
benoemt in de brief ook dat opneming van «handicap» noodzakelijk is.50
Deze organisaties hebben er bij herhaling dus op aangedrongen om
artikel 1 van de Grondwet uit breiden met zowel de grond «handicap» als
de grond «seksuele gerichtheid».
De leden van de SGP-fractie vroegen of door de voorgestelde wijziging
van de Grondwet aanpassing van andere wetgeving nodig is. De
initiatiefnemers menen dat dat niet het geval is. De initiatiefnemers
47

Commissie Franken, Grondrechten in het digitale tijdperk, 2000, p. 7.
https://nl.wikisource.org/wiki/
Grondwet_voor_het_Koninkrijk_der_Nederlanden_(herzieningen_1983-heden).
49
https://www.coc.nl/jouw-belangen/commissie-uitbreiding-artikel-1-grondwet.
50
COC Nederland, brief artikel 1 Grondwet, 28 september 2004 (https://www.coc.nl/jouwbelangen/brief-aan-tweede-kamer-over-grondwet).
48

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 411, nr. 8

14

kunnen zich overigens wel voorstellen dat de voorgestelde wetswijziging
en de voorgenomen wijziging van de Awgb, zodanig dat ook daarin
gekozen wordt voor de term «seksuele gerichtheid», leidt tot een wijziging
van andere wetten waar (nog) gesproken wordt over «hetero- of homoseksuele gerichtheid».
De leden van de SGP-fractie vroegen om een nadere toelichting te geven
op de reactie van initiatiefnemers op het advies van de Raad van State,
dat er «in onze huidige samenleving nog steeds wetten en regels zijn die
op genoemde gronden vormen van ongerechtvaardigde ongelijke
behandeling zijn». Uit deze reactie blijkt dat initiatiefnemers destijds
concrete wetten en regels die op genoemde gronden vormen van
ongerechtvaardigde ongelijke behandeling waren voor ogen hadden. De
huidige initiatiefnemers zijn niet bekend met dergelijke wetten en regels.
Initiatiefnemers hebben met hun reactie in het advies dat er nog steeds
«wetten en regels zijn die op genoemde gronden vormen van ongerechtvaardigde ongelijke behandeling zijn» niet gedoeld op strijdigheid van bv.
de Embryowet met de huidige Grondwet.
De leden van de SGP-fractie vroegen of de indieners hun opvatting delen
dat discriminatie van mensen met een handicap ook al (ver) voor hun
geboorte moet worden voorkomen en in hoeverre het opnemen van de
grond «handicap» een meerwaarde biedt voor de bescherming van hun
rechten. De initiatiefnemers merken hierover op dat het juridisch zo is dat
een ongeboren vrucht slechts drager van rechten kan zijn, indien zij
levend ter wereld komt. Dat impliceert dat het wetsvoorstel geen
betekenis heeft voor het vraagstuk van de prenatale selectie.
De leden van de SGP-fractie vroegen of de grondrechten niet in de eerste
plaats bedoeld zijn als waarborg voor burgers tegen de overheid. Vanouds
is dat bij de klassieke grondrechten het geval, maar de horizontale
doorwerking, dat wil zeggen doorwerking in relaties tussen burgers c.q.
maatschappelijke doorwerking, is zeker niet uitgesloten. Bij gelijke
behandeling is dat zelfs bij uitstek het geval. Immers, de Algemene wet
gelijke behandeling en de Wet gelijke behandeling op grond van handicap
of chronische ziekte kunnen gezien worden als een uitwerking van artikel
1 Grondwet en hebben vrijwel uitsluitend betrekking op horizontale
relaties. Hiernaar wordt ook verwezen door de Commissie rechtsgevolgen
non-discriminatiegronden Artikel 1 Grondwet.51 De maatschappelijke
effecten van dit wetsvoorstel zijn ook in hoofdstuk 3 reeds aan de orde
gekomen.
De leden van de SGP-fractie vroegen of zij het goed begrijpen dat de
indieners een onderscheid maken tussen enerzijds de non-discriminatiegronden handicap, seksuele gerichtheid, ras en geslacht en anderzijds de
andere gronden die in artikel 1 zijn opgenomen. Zo ja, op basis waarvan
wordt dit onderscheid gemaakt en ontstaat daardoor geen verwarring
over de precieze reikwijdte en hardheid van de genoemde non-discriminatiegronden? De initiatiefnemers stellen in de toelichting dat «een van de
belangrijke eigenschappen van non-discriminatiegronden is dat zij
kenmerken betreffen die nauw samenhangen met de menselijke
waardigheid en die door betrokkenen niet, of alleen ten koste van de
eigen identiteit, kunnen worden afgelegd. Dit geldt in ieder geval voor de
voorgestelde gronden handicap en hetero- of homoseksuele gerichtheid
en is daarbij verwant aan de andere fysieke gronden die al genoemd
worden, te weten ras en geslacht». Met deze passage doelden initiatiefnemers niet op het bestaan van een onderscheid in hardheid of reikwijdte
tussen enerzijds de non-discriminatiegronden handicap, seksuele
51

Commissie rechtsbescherming non-discriminatiegronden artikel 1 Grondwet, 2006, p. 13.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 411, nr. 8

15

gerichtheid, ras en geslacht en anderzijds de andere gronden, zoals
godsdienst, levensovertuiging en politieke gezindheid. Alle genoemde
gronden verdienen eenzelfde «hardheid» en beschermingsniveau.
De leden van de SGP-fractie vroegen wat de indieners bedoelen met de
opmerking dat zij geen beperkingen willen opleggen inzake meningsuitingen. Volgens de initiatiefnemers gaat het bij het tegengaan van
discriminatie in de eerste plaats om gelijke behandeling. De vrijheid van
meningsuiting is daarbij niet in het geding. De toevoeging van «handicap»
en «seksuele gerichtheid» in artikel 1 Grondwet beperkt de vrijheid van
meningsuiting niet, evenmin als bijvoorbeeld de in artikel 1 specifiek
genoemde grond «ras» dat doet. Wel kan het gedachtengoed waaruit
artikel 1 Grondwet voortkomt aanleiding geven tot het strafbaar stellen
van bepaalde meningsuitingen. Die strafbaarstelling is voor belediging en
haat zaaien vastgelegd in de artikelen 137c en 137d van het wetboek van
Strafrecht. Daarin zijn «handicap» of «hetero- of homoseksuele
gerichtheid» al opgenomen.
De leden van de ChristenUnie-fractie vroegen om uiteen te zetten of, en zo
ja welke, problemen de indieners voorzien met de nadere invulling van de
voorgestelde non-discriminatiegrond van handicap. De initiatiefnemers
voorzien op dit punt geen problemen. De Wet gelijke behandeling op
grond van handicap of chronische ziekte alsmede het Verdrag inzake de
rechten van personen met een handicap tonen aan dat het zeer wel
mogelijk is om invulling te geven aan het discriminatieverbod op grond
van handicap.
6. Internationale vergelijking
De leden van de CDA-fractie vroegen de indieners de in de memorie van
toelichting opgenomen voorbeelden van landen waar handicap en/of
hetero- of homoseksuele gerichtheid als verboden gronden in de
Grondwet zijn opgenomen, nader uit te werken. Zo willen de leden graag
informatie zien over de discriminatiegronden die nog meer in de
Grondwet van de genoemde landen worden vermeld, en of deze landen
ook een verzamel- c.q. restclausule kennen als gelijkluidend aan de
tweede volzin van artikel 1 van de Nederlandse Grondwet, te weten «of op
welke grond dan ook». De initiatiefnemers hebben in dit verband de
database van Constitute (constituteproject.org) geraadpleegd.52 Opmerkelijk is dat in de meeste landen een verzamel- c.q. restclausule wordt
gehanteerd, óók als in de Grondwet van het land al (zeer) veel specifieke
discriminatiegronden zijn benoemd. Zie het volgende schema:
Land

Handicap
opgenomen?

Seksuele
gerichtheid
opgenomen?

Angola

ja

nee

52

Andere opgenomen
gronden

Voorouderschap, geslacht,
ras, etnische afkomst,
huidskleur, taal, geboorteplaats, religie, politieke,
ideologische of filosofische
geloofsovertuiging,
opleidingsniveau, economische, sociale of professionele status.

Verzamel- c.q.
restclausule?

nee

T.b.v. het overzicht is de website (constituteproject.org) geraadpleegd in december 2018. Gelet
op het feit dat grondwetten niet snel wijzigen, achten initiatiefnemers het schema voldoende
actueel. Enkele onvolkomenheden, omdat in de loop der tijd een Grondwet is aangepast,
sluiten initiatiefnemers echter niet uit.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 411, nr. 8

16

Land

Handicap
opgenomen?

Seksuele
gerichtheid
opgenomen?

Andere opgenomen
gronden

Armenië

ja

nee

Geslacht, ras, huidskleur,
etnische of sociale afkomst,
genetische eigenschappen,
taal, religie, wereldbeeld,
politieke of andere
overtuigingen, minderheid,
eigendomsstatus, geboorte,
leeftijd

ja

Belize

ja

nee

Ras, etnische afkomst,
huidskleur, geloofsovertuiging, geslacht

nee

Bolivia

ja

ja

Geslacht, huidskleur,
leeftijd, genderidentiteit,
herkomst, cultuur,
nationaliteit, burgerschap,
taal, godsdienst, ideologie,
politieke of filosofische
overtuiging, burgerlijke
staat, economische of
sociale toestand, beroep,
opleidingsniveau, zwangerschap

ja

Burundi

ja

nee

Afkomst, ras, etniciteit,
geslacht, huidskleur, taal,
sociale situatie, religieuze,
filosofische of politieke
overtuigingen, dragen HIV
of andere ongeneeslijke
ziekten

nee

Canada

ja

nee

Ras, nationale of etnische
afkomst, huidskleur, religie,
geslacht, leeftijd

ja

Dominicaanse
republiek

ja

nee

Geslacht, huidskleur,
leeftijd, nationaliteit,
familiebanden, taal, religie,
politieke of filosofische
opvattingen, sociale of
persoonlijke status

nee

Duitsland

ja

nee

Geslacht, afstamming, ras,
taal, geboorteland, geloof,
religieuze en politieke
overtuiging

nee

Ecuador

ja

ja

Etnische afkomst, geboorteplaats, leeftijd, geslacht,
genderidentiteit, culturele
identiteit, burgerlijke staat,
taal, godsdienst, ideologie,
politieke gezindheid,
juridisch verleden,
sociaaleconomische status,
immigratie-status,
gezondheid, dragen HIV,
fysieke verschillen

ja

Egypte

ja

nee

Religie, geloof, geslacht,
afkomst, ras, huidskleur,
taal, geloofsovertuiging,
sociale status, politieke of
geografische affiliatie

ja

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 411, nr. 8

Verzamel- c.q.
restclausule?

17

Land

Handicap
opgenomen?

Seksuele
gerichtheid
opgenomen?

Andere opgenomen
gronden

Eritrea

ja

nee

Ras, etnische afkomst, taal,
huidskleur, geslacht, religie,
leeftijd, politieke overtuiging, sociale of economische status

ja

Fiji

ja

ja

Ras, etnische afkomst,
huidskleur, geboorteplaats,
geslacht, seksuele
gerichtheid, moedertaal,
economische status,
leeftijd, meningen en geloof

ja

Finland

ja

nee

Geslacht, leeftijd, afkomst,
taal, godsdienst, levensovertuiging, mening,
gezondheid

ja

Guyana

ja

nee

Ras, geboorteplaats,
politieke overtuigingen,
huidskleur, geloofsovertuiging, leeftijd, huwelijkse
staat, geslacht, taal,
geboorte, sociale status,
zwangerschap, religie,
geweten, geloof of cultuur

Nee

Hongarije

ja

nee

Ras, huidskleur, geslacht,
taal, religie, politieke of
andere overtuigingen,
nationale of sociale
afkomst, eigendom,
geboorte

ja

Ivoorkust

ja

nee

Ras, etniciteit, clan, stam,
huidskleur, geslacht, regio,
sociale afkomst, religie of
geloof, opvattingen, geluk,
verschil in cultuur of taal,
sociale status.

nee

Kenia

ja

nee

Ras, geslacht, zwangerschap, huwelijkse staat,
gezondheid, etnische of
sociale afkomst, huidskleur,
leeftijd, religie, geweten,
geloof, cultuur, kleding,
taal, geboorte.

ja

Kirgizië

ja

nee

Geslacht, ras, taal, etniciteit,
geloof, leeftijd, politieke en
andere overtuigingen,
onderwijsniveau, achtergrond, eigendom

ja

Kosovo

ja

ja

Ras, huidskleur, geslacht,
taal, religie, politieke of
andere opinies, nationaliteit, afkomst, relatie tot
enige gemeenschap,
eigendom, economische en
sociale status, geboorte

ja

Malawi

ja

nee

Ras, huidskleur, geslacht,
taal, religie, politieke of
andere overtuiging,
nationaliteit, etnische of
sociale afkomst, eigendom,
geboorte

ja

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 411, nr. 8

Verzamel- c.q.
restclausule?

18

Land

Handicap
opgenomen?

Seksuele
gerichtheid
opgenomen?

Andere opgenomen
gronden

Malediven

ja

nee

Ras, nationale afkomst,
huidskleur, geslacht,
leeftijd, politieke of andere
overtuiging, eigendom,
geboorte, eiland van
herkomst.

ja

Malta

nee

Ja

Ras, geboorteplaats,
politieke overtuiging,
huidskleur, geloofsbelijdenis, geslacht, genderidentiteit.

nee

Marokko

ja

nee

Geslacht, huidskleur,
geloofsovertuigingen,
cultuur, sociale of religieuze
afkomst, taal

ja

Mexico

ja

Ja

Etnische of nationale
afkomst, geslacht, leeftijd,
sociale status, medische
conditie, religie, opvattingen, huwelijkse staat

ja

Mozambique

ja

nee

Huidskleur, ras, geslacht,
etnische afkomst, geboorteplaats, religie, opleidingsniveau, sociale status,
huwelijkse staat van hun
ouders, beroep, politieke
voorkeuren.

nee

Nepal

ja

nee

Afkomst, religie, ras, kaste,
stam, geslacht, fysieke
toestand, gezondheid,
huwelijkse staat, zwangerschap, economische
omstandigheden, taal of
geografische regio,
ideologisch, gemeenschap,
beroep

nee

Nicaragua

ja

nee

Geboorte, nationaliteit,
politieke overtuiging, ras,
geslacht, taal, religie,
opinie, afkomst, economische of sociale status.

nee

Nieuw-Zeeland

ja

ja

Geslacht (waaronder
zwangerschap en bevalling), huwelijke staat,
geloofsovertuiging,
ethische overtuigingen,
huidskleur, ras, etnische of
nationale afkomst, leeftijd,
politieke overtuiging,
werkzame status, sociale
status

nee

Niger

ja

nee

Geslacht, sociale, raciale,
etnische of religieuze
afkomst.

nee

Oostenrijk

ja

nee

Geboorte, geslacht, stand,
klasse, religie.

nee

Panama

ja

nee

Ras, geboorte, sociale
status, geslacht, religie of
politieke ideologie

nee

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 411, nr. 8

Verzamel- c.q.
restclausule?

19

Land

Handicap
opgenomen?

Seksuele
gerichtheid
opgenomen?

Andere opgenomen
gronden

Portugal

ja

ja

Afkomst, geslacht, ras, taal,
geboorteland, godsdienst,
politieke overtuiging,
opleiding, economische
situatie, sociale toestand

nee

Rwanda

ja

nee

Etnische afkomst, familie of
voorouderschap, clan,
huidskleur, geslacht, regio,
economische categorieën,
religie of geloofsovertuiging, opinie, geluk,
culturele verschillen, taal,
economische status

ja

Servië

ja

nee

Ras, geslacht, nationale
afkomst, sociale afkomst,
geboorte, religie, politieke
of andere overtuigingen,
eigendom, cultuur, taal,
leeftijd.

nee

Slovenië

ja

nee

Ras, geslacht, taal, religie,
politieke of andere
overtuigingen, materiele
staat, geboorte, opleidingsniveau, sociale status

ja

Somalië

ja

nee

Geslacht, religie, sociale of
economische status,
politieke opvatting, clan,
beroep, geboorte of dialect,
leeftijd, huidskleur, stam,
etniciteit, cultuur, rijkdom.

nee

Swaziland

ja

nee

Geslacht, ras, huidskleur,
etnische afkomst, stam,
geboorte, geloofsovertuiging of religie, sociale of
economische status,
politieke overtuiging,
leeftijd.

nee

Thailand

ja

nee

Herkomst, ras, taal,
geslacht, leeftijd, gezondheid, persoonlijke status,
economische en sociale
status, religieuze overtuigingen, onderwijsniveau en
politieke overtuigingen die
niet strijdig zijn met de
Grondwet

ja

Timor-Oost

ja

nee

Huidskleur, ras, huwelijkse
staat, sociale of economische status, politieke of
ideologische overtuigingen,
religie, onderwijsniveau.

nee

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 411, nr. 8

Verzamel- c.q.
restclausule?

20

Land

Handicap
opgenomen?

Seksuele
gerichtheid
opgenomen?

Andere opgenomen
gronden

Verzamel- c.q.
restclausule?

Zimbabwe

ja

nee

Nationaliteit, ras, huidskleur, stam, geboorteplaats,
etnische of sociale afkomst,
taal, klasse, religieuze
overtuiging, politieke
affiniteit, opinie, gebruiken,
cultuur, geslacht, huwelijkse staat, leeftijd,
zwangerschap, economische of sociale status,
buitenhuwelijkse geboorte.

nee

Zuid-Afrika

ja

ja

Ras, geslacht, zwangerschap, huwelijkse staat,
etnische of sociale afkomst,
huidskleur, seksuele
gerichtheid, leeftijd, religie,
geweten, geloof, cultuur,
taal en geboorte

ja

Zuid-Soedan

ja

nee

Religie, etniciteit, regio,
geslacht, gezondheid.

nee

Zweden

ja

ja

Etnische afkomst, huidskleur, geslacht, geslacht,
huidskleur, nationale of
etnische afkomst, taalkundige of religieuze affiliatie,
leeftijd

ja

Zwitserland

ja

nee

Herkomst, ras, geslacht,
leeftijd, taal, sociale status,
levenswijze, religieuze,
ideologische of politieke
overtuiging.

ja

Bergkamp
Özütok
Van der Hul

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 411, nr. 8

21