Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

33 835

Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit
(NVWA)

Nr. 1

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN
EN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 19 december 2013
De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) staat onder druk. De
opstapeling van verschillende taakstellingen, de fusietrajecten van de
afgelopen jaren en diverse incidenten en crises hebben zichtbaar gemaakt
dat het toezicht van de NVWA verbetering en versterking behoeft. Daarbij
bestaan er hoge maatschappelijke verwachtingen over het werk van de
NVWA. Het toezicht van de NVWA is van groot belang voor het borgen
van de publieke belangen: volksgezondheid (waaronder voedselveiligheid,
productveiligheid, dier- en plantgezondheid) en de exportpositie van de
agrarische sector. Het vertrouwen van burgers en bedrijfsleven in veilig
voedsel en veilige producten is daar mede afhankelijk van.
Elk onderdeel in de keten is primair verantwoordelijk om de publieke
belangen zeker te stellen. Het is de taak van de NVWA om, als belangrijk
publiek sluitstuk, actief toe te zien en te handhaven wanneer hier aan niet
wordt voldaan. Wij constateren dat de NVWA op dit moment niet volledig
in staat is om haar taken goed uit te voeren. Dat is een onwenselijke
situatie.
Het behoud van vertrouwen, en een goede borging van het publieke
belang, vereist regelmatige herijking van het toezicht in een veranderende
samenleving. Om de NVWA adequaat toe te rusten op haar taak als
toezichthouder en toekomstbestendig te maken zijn ingrijpende maatregelen noodzakelijk. Met bijgaand plan van aanpak, dat eerder aan de
Tweede Kamer is toegezegd, willen wij het toezicht van de NVWA
structureel verbeteren. We kiezen ervoor om in financieel moeilijke tijden
fors te investeren in het vergroten van de toezicht- en handhavingscapaciteit van de dienst. Daar hoort het op orde brengen van de organisatie bij,
zodat de beschikbare capaciteit efficiënt kan worden ingezet.

kst-33835-1
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 835, nr. 1

1

Er moeten flinke slagen gemaakt worden. Met de uitvoering van dit plan
van aanpak hebben wij er vertrouwen in dat de NVWA, in samenwerking
met beide betrokken departementen en andere stakeholders, weer goed
kan functioneren en de belangrijke publieke belangen op de haar
toevertrouwde domeinen goed kan borgen.
Op hoofdlijnen bevat het plan van aanpak maatregelen voor:
1) Herbezinning op de inrichting van het systeem van keuring en toezicht
Het huidige systeem is kwetsbaar, waarbij zowel de keuring als het
toezicht binnen de inspectiedienst is gebundeld en bovendien privaatrechtelijke instanties een grote rol hebben. Ook de Europese Commissie en
derde landen wijzen Nederland er op dat dit systeem niet voldoet aan de
eisen van onder andere een onafhankelijk bestuur en het niet vermengen
van private met publieke activiteiten. Dit geldt vooral in het fytosanitaire
en veterinaire domein. Om de publieke belangen te borgen wordt dit
systeem herzien. De aanbevelingen van het rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid over de risico’s in de voedselketen, die naar
verwachting in februari verschijnt, worden hier bij betrokken.
2) Uitbreiding van de toezicht- en handhavingscapaciteit van de NVWA
De slagkracht van de NVWA wordt in diverse toezichtdomeinen versterkt
door substantieel en structureel meer mensen in te zetten, met name
inspecteurs en dierenartsen. Daarbij moet capaciteit beschikbaar zijn voor
incidenten en crises die zich onvermijdelijk voor doen en voor jaarlijkse
extra werkzaamheden. Met de risicoanalyses wordt hier eventueel verder
invulling aan gegeven in de voortgangsrapportage. Interventieteams van
de NVWA die snel inzetbaar zijn voor grote en kleine incidenten en
complexe handhavingsituaties maken hiervan onderdeel uit. Totaal gaat
dit om ongeveer 125 fte in 2014 oplopend tot 155 fte in 2018.
3) Het op orde brengen van de organisatie
Om de capaciteit van de NVWA zo goed mogelijk in te zetten wordt
geïnvesteerd in het vroegtijdig signaleren van onregelmatigheden. Door
gebruik te maken van betere risicoanalyses moet beter prioriteit gegeven
worden aan de inzet binnen het toezicht en de handhaving. Wij willen
benadrukken dat deze prioriteitstelling juist ook kan leiden tot meer zaken
die aan het licht komen. De opsporing zal prioriteit geven aan de hoogste
risico’s. Ook zal worden geïnvesteerd in het updaten en samenvoegen van
verouderde ICT-systemen die nu voor veel hinder en vertraging zorgen in
het dagelijkse werk van inspecteurs. Een modernisering van de noodzakelijke digitale organisatie zorgt ervoor dat inspecteurs sneller en makkelijker hun werk kunnen doen. Daarnaast zullen de uitvoeringsteams kleiner
worden gemaakt zodat er meer aandacht is voor de begeleiding en
aansturing van de medewerkers. Voor het op orde brengen van de
organisatie wordt 50 fte in 2014 oplopend tot 90 fte in 2018 aan capaciteit
ingezet.
4) Financiering
Tegenover deze kwaliteitsslag van de NVWA moet een adequate financiering staan. Dit vraagt om een structurele extra bijdrage van de
overheid, maar ook van het bedrijfsleven. Het bedrijfsleven heeft immers
ook baat bij een goed functionerende NVWA, bijvoorbeeld voor het
behoud van de goede exportpositie. Een belangrijke voorwaarde voor
deze extra bijdragen is dat de NVWA haar efficiency verhoogt door onder
andere het aanpassen van de arbeidsvoorwaarden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 835, nr. 1

2

Voor het plan van aanpak stelt het kabinet structureel € 33 mln extra
beschikbaar vanaf 2014. Daarnaast wordt er incidenteel € 34 mln
geïnvesteerd in de jaren 2014–2017. Dit structurele en incidentele geld
wordt ingezet om de capaciteit van de NVWA uit te breiden en om de
ondersteuning van het primaire proces te versterken. De NVWA draagt € 8
mln bij door efficiënter te gaan werken. Deze middelen zullen deels direct
weer worden ingezet voor extra toezicht- en handhavingscapaciteit. Tot
slot zal het bedrijfsleven € 10 mln moeten bijdragen door kostendekkende
tarieven en herziening van het retributiestelsel. Ten aanzien van deze
retributies ontvangt u tegelijk met deze brief onze inzet. De herschikkingen
die voor de bijdrage van het kabinet noodzakelijk zijn worden gedekt
binnen de begrotingen van EZ en VWS. Verwerking vindt plaats bij
Voorjaarsnota 2014.
Implementatieproces
Met de implementatie van de maatregelen is al een start gemaakt. De
oplossing voor de geconstateerde problemen is echter niet van de ene op
de andere dag te realiseren. Het verbetertraject dat we inzetten is
ingrijpend en op sommige vlakken tijdrovend. De volledige implementatie
van het plan zal een paar jaar duren en, naast het reguliere werk, veel
vergen van de NVWA en haar medewerkers. Het stellen van prioriteiten,
het faseren en het duidelijk communiceren van prioriteiten is zowel voor
de samenleving als voor de interne organisatie van groot belang. Door het
feit dat medewerkers van de NVWA, ook publiekelijk, hun zorgen hebben
geuit over hun dagelijkse werkzaamheden, verwachten wij van de
medewerkers hiervoor ook een grote betrokkenheid en inzet. Hierbij zullen
wij er oog voor blijven houden dat de aanpassingen het absorptievermogen van de NVWA niet te boven gaan. Om te borgen dat de keuzes en
de verbeteringen die in het plan zijn aangekondigd en nog genomen
moeten worden goed worden doorgevoerd, wordt onder leiding van de
Inspecteur Generaal een dagelijks bestuur gevormd dat verantwoordelijk
is voor de uitvoering en de verdere uitwerking van de verbeteringen.
Uw Kamer wordt door middel van halfjaarrapportages geïnformeerd. Een
nadere uitwerking van de risicoanalyses op de toezichtsdomeinen zal
daarvan onderdeel uitmaken.
De staatssecretaris van Economische Zaken,
S.A.M. Dijksma
De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
E.I. Schippers

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 835, nr. 1

3

BIJLAGE

PLAN VAN AANPAK NVWA
1. INLEIDING
Het toezicht van de NVWA is het afgelopen jaar extra onder druk komen te
staan. In het oog springend is de fraude met paardenvlees, de met
salmonella besmette zalm en de gebleken tekortkomingen in het toezicht
op slachterijen. Ook hebben medewerkers van de NVWA hun zorgen geuit
over de organisatie en de manier waarop zij hun werk kunnen doen. Deze
incidenten zijn niet alleen aanleiding geweest om fundamenteel te kijken
naar het toezicht en de organisatie, maar tonen ook de urgentie daarvan
aan.
Toegezegd is om te komen met een breed plan van aanpak voor de
knelpunten in het toezicht van de NVWA. Daarbij is gekeken naar de
NVWA in de breedte en waar het toezicht moet verbeteren. De risicoanalyses die aan het toezicht ten grondslag liggen, moeten tevens een
handvat bieden om te prioriteren. Daar bij hoort ook een tijdige signalering van risico’s om zo nodig in een vroeg stadium maatregelen te
kunnen nemen en een heldere communicatie over de prioriteiten.
Adequaat toezicht is van belang voor de borging van de voedselveiligheid, dier- en plantgezondheid, alsmede voor de borging van de
exportpositie van de agrarische sector. Daarbij staat het belang van
volksgezondheid in alle domeinen voorop. Adequaat toezicht draagt
tevens bij aan het vertrouwen van de consument in de productveiligheid
en – integriteit.
Uit de brede analyse blijkt dat er tekortkomingen zijn in het toezicht van
de NVWA op meerdere domeinen. Deze tekortkomingen zijn, zoals ook
gesignaleerd ten aanzien van het toezicht op de slachterijen (Kamerstuk
26 991, nr. 369), van structurele aard. Grote lijn daarin is dat NVWA haar
verantwoordelijkheid voor toezicht en handhaving niet voldoende kan
waarmaken door de wijze waarop het keuringssysteem is ingericht, (er
sprake is) op onderdelen van onvoldoende kwaliteit en capaciteit zowel in
het primaire proces als bij de ondersteuning daarvan mede als gevolg van
meerjarige bezuinigingen.
Om de NVWA adequaat toe te rusten op haar taak als toezichthouder en
toekomstbestendig te maken zijn de volgende maatregelen noodzakelijk:
1) Fundamentele herbezinning op de inrichting van het systeem van de
keuring en toezicht. Het huidige systeem is kwetsbaar, waarbij zowel
de keuring als het toezicht binnen de inspectiedienst is gebundeld en
bovendien privaatrechtelijke instanties een grote rol hebben.
2) Versterking van het toezicht op de domeinen vee- en vlees, plantaardig, exportcertificering, zuivel en consument en veiligheid waarbij ook
substantieel meer inspecteurs worden ingezet.
3) De kwaliteit en de effectiviteit van de dienst wordt structureel op orde
gebracht zodat de NVWA als organisatie wordt versterkt. Daar is ook
extra capaciteit voor nodig. Daarnaast is het nodig dat de NVWA
vroegtijdig op basis van risicoanalyses en kennispositie onregelmatigheden signaleert, een ICT heeft die het dagelijkse werk van inspecteurs
makkelijker en sneller maakt en dat er structureel capaciteit beschikbaar is voor incidenten en crises die zich onvermijdelijk zullen blijven
voordoen.
4) Tegenover deze kwaliteitsslag van de NVWA moet een adequate
financiering staan. Dit vraagt om een structurele extra bijdrage van de
overheid, maar ook van het bedrijfsleven. Het bedrijfsleven heeft
immers ook baat bij een goed functionerende NVWA, bijvoorbeeld
voor het behoud van de exportpositie. Een belangrijke voorwaarde

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 835, nr. 1

4

voor deze extra bijdragen is dat de NVWA haar doelmatigheid
verhoogt door onder andere het aanpassen van de arbeidsvoorwaarden.
Er wordt structureel € 33 mln extra beschikbaar gesteld vanuit het
ministerie van EZ en VWS. Daarnaast wordt er incidenteel € 34 mln
geïnvesteerd in de periode 2014–2017. De NVWA draagt € 8 mln bij door
doelmatiger te gaan werken. Dit structurele en incidentele geld wordt
ingezet om de capaciteit van de NVWA uit te breiden en om de ondersteuning van het primaire proces te versterken. Tot slot zal het bedrijfsleven € 10 mln moeten bijdragen door kostendekkende tarieven en
herziening van het retributiestelsel. Over de retributies wordt de Kamer
separaat geïnformeerd.
• Het plan van aanpak creëert ruimte voor in totaal ca. 175 fte in 2014
oplopend tot ca. 245 fte in 2018 om de maatregelen door te voeren:
– Ca. 125 fte (oplopend tot ca. 155 fte) daarvan is bestemd voor het
versterken van het toezicht;
– Ca. 50 fte (oplopend tot 90 fte) is bestemd voor het versterken van
de organisatie ter ondersteuning van het primair proces.
• Een deel van de maatregelen uit het plan van aanpak wordt uitgevoerd
met capaciteit die als gevolg van een aantal efficiencymaatregelen uit
de huidige capaciteit van de NVWA kan worden vrijgemaakt:
– Dit betreft ca. 40 fte in 2014 oplopend tot in totaal ca. 140 fte in
2018.
• Voor het resterende deel van de maatregelen uit het plan van aanpak is
extra capaciteit nodig.
Uiteindelijk leidt bovenstaande tot een structurele uitbreiding van de
capaciteit van de NVWA met ca. 105 fte (245–140 fte). In de periode tussen
2014 en 2016 wordt aanvullend daarop tijdelijk max. ca. 60 fte ingezet. In
de financiële paragraaf wordt de financiering en de gevolgen voor de
capaciteit van de NVWA nader toegelicht.
Onderdeel van dit plan van aanpak zijn de maatregelen die reeds in gang
zijn gezet in het kader van het toezicht op slachterijen (Kamerstuk 26 991,
nr. 369) en de Taskforce Voedselvertrouwen (Kamerstuk 29 991, nr. 361).
Daarnaast worden met het plan van aanpak de aanbevelingen van de
Algemene Rekenkamer «Toezicht bij de Nederlandse Voedsel- en
Warenautoriteit na de fusie» en de aanbeveling uit het Onderzoek van de
Onderzoeksraad voor Veiligheid «Salmonella in zalm» geïmplementeerd.
De reactie van de minister van VWS, mede namens de staatssecretaris
van EZ, op het rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid «Salmonella in zalm» is separaat aan de Tweede Kamer verzonden (Kamerstuk
26 991, nr. 389). Tot slot voert de Onderzoeksraad voor de Veiligheid op dit
moment een onderzoek uit naar de risico’s voor de voedselveiligheid bij
de productie en verwerking van en handel in vlees. Het rapport zal ook in
gaan op de rol van de NVWA en van private organisaties in het toezichtsysteem. Het rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid wordt
verwacht in februari 2014. Bij de nadere uitwerking en implementatie van
de herziening van het keuringssysteem zullen de aanbevelingen van het
rapport worden betrokken.
Onder leiding van de inspecteur-generaal zal deze aanpak geimplementeerd worden. Uit het huidige management van de NVWA zal onder
leiding van de Inspecteur Generaal een dagelijks bestuur worden
gevormd dat verantwoordelijk is voor de uitvoering en de verder
uitwerking van de verbeteringen. Periodiek zal de voortgang worden
besproken tussen bewindslieden, de Secretaris-Generaal van EZ, de
Directeuren-Generaal van EZ en VWS en de Inspecteur Generaal van de
NVWA. De Tweede Kamer wordt door middel van halfjaarrapportages

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 835, nr. 1

5

geinformeerd. Ook zal een nadere uitwerking van de risico analyes op de
toezichtsdomeinen daarvan onderdeel uitmaken.
Opbouw en implementatie plan van aanpak
In dit plan van aanpak wordt eerst de context van de werkzaamheden van
de NVWA geschetst alvorens achtereenvolgens in te gaan op de vier
maatregelen zoals deze hierboven staan aangegeven.
De NVWA start onmiddellijk met de implementatie van de genoemde
maatregelen. Het op orde brengen van de organisatie kost wel de nodige
tijd, in totaal zeker 3 jaar. Op korte termijn vindt de herbezinning op
toezicht en keuring plaats, wordt de al in gang gezette versterking van het
toezicht op de vee- en vleesketen verder uitgebouwd en wordt het toezicht
op de zuivelsector en het domein consument en veiligheid versterkt. In de
loop van 2014 volgt de start van de versterking van het management, het
primair proces en de organisatiecultuur. De NVWA start in 2014 met de
risicoanalyses op haar toezichtsdomeinen en bouwt dit in 2015 verder uit.
De modernisering van de ICT zal begin 2014 starten en voor alle te
doorlopen fasen (analyse, ontwerp, bouw en implementatie) drie jaar in
beslag nemen. De NVWA onderneemt de nodige stappen om inefficiënties
weg te nemen, zodat de verwachte besparingen vanaf 2015 zullen worden
gerealiseerd.
2. CONTEXT
De NVWA houdt toezicht op de naleving van wet- en regelgeving. De
Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) bewaakt de gezondheid
van dieren en planten, het dierenwelzijn en de veiligheid van voedsel en
consumentenproducten, en handhaaft de natuurwetgeving. Het systeem
van toezicht omvat de hele keten, van boer tot supermarkt en consument.
Verschillende partijen zijn daarbij betrokken. Het recente actieplan van de
Taskforce Voedselvertrouwen laat zien hoe complex deze ketens zijn. De
drie kerntaken van de NVWA zijn handhaving (zowel toezicht als
opsporing), risicobeoordeling en risicocommunicatie. De NVWA voert
deze taken uit voor het ministerie van Economische Zaken (EZ) en het
ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS).
EZ en VWS zijn beide opdrachtgever van de NVWA. EZ en VWS hebben de
verantwoordelijkheden verdeeld en vastgelegd in de brief van 20 mei 2005
aan de Tweede Kamer (Kamerstuk 26 991, nr. 119), met een gedeelde
verantwoordelijkheid voor het beleid en de regelgeving met betrekking tot
voedselveiligheid. De verantwoordelijkheidsverdeling ten aanzien van
voedselveiligheid is beschreven in de Gezondheids- en Welzijnswet voor
Dieren voor het ministerie van EZ en in de Warenwet voor het ministerie
van VWS. Deze verantwoordelijkheidsverdeling ligt ten grondslag zowel
aan de reguliere opdrachtverlening richting de NVWA als aan de
besluitvorming bij crises en incidenten.
Het ministerie van EZ is verantwoordelijk voor het stellen van eisen aan
en het toezicht op de voedselveiligheid in de primaire productiefase van
de voedselketen, zowel voor de plantaardige als voor de dierlijke
productie. Daarbij moet in de eerste plaats worden gedacht aan de
veiligheid van diervoeders, de productie op landbouwbedrijven en in de
schakels in de vleessector (o.m. op basis van de Gezondheids- en
welzijnswet voor dieren, Landbouwwet). Het ministerie van EZ heeft naast
voedselveiligheid in de primaire fase ook de verantwoordelijkheid voor
het stellen van eisen aan en het toezicht op de voedselkwaliteit. Hieronder
wordt onder meer verstaan de maatschappelijke en/of wettelijke eisen en
wensen die aan een product worden gesteld ten aanzien van bijvoorbeeld

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 835, nr. 1

6

dierenwelzijn. EZ is bovendien verantwoordelijk voor het stellen van eisen
aan en het toezicht op de naleving ten aanzien van dierenwelzijn, natuur
en dier- en plantgezondheid.
Het ministerie van VWS is verantwoordelijk voor het stellen van eisen aan
de bereiding en verhandeling van levensmiddelen ter bescherming van de
volksgezondheid. Vanuit dit volksgezondheidsbelang, en rekening
houdend met andere relevante maatschappelijke ontwikkelingen, geeft
VWS de wettelijke kaders aan het levensmiddelenbedrijfsleven om veilig
voedsel te produceren en te verhandelen. Bij het vaststellen van de
normen speelt risicobeoordeling een grote rol. VWS stelt ook de (wettelijke) kaders voor informatie aan de consument (etikettering), gezonde
voeding, productveiligheid, letselbescherming en het gebruik van tabak.
Tussen VWS en EZ vindt uiteraard afstemming plaats. Waar beide
verantwoordelijkheden samenkomen (zoals bijv. bij zoönosen en
voedselveiligheid), biedt de regelgeving mogelijkheid voor de verantwoordelijke bewindspersonen om maatregelen te nemen, waarbij de minister
van VWS de mogelijkheid heeft om mee te besluiten op het terrein van
het ministerie van EZ en andersom. Volksgezondheid is daarbij het
leidende principe. EZ en VWS zien binnen deze verdeling van verantwoordelijkheid een structurele basis voor verbetering van het toezicht van de
NVWA.
Prioritering
De problematiek waar de NVWA voor staat, staat niet op zich. De
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) heeft in haar
rapport van augustus jl «Toezien op publieke belangen» het
spanningsveld van toezichthouders in het algemeen beschreven. Enerzijds
is er de roep om minder toezicht, vermindering van de toezichtslasten en
verlaging van de uitgaven voor toezicht. Anderzijds is er ook een roep om
méér en strenger toezicht op naleving van wet- en regelgeving, die vooral
na verontrustende incidenten of problematische ontwikkelingen luid
klinkt. Toezichthouders doen hun werk in dat spanningsveld van hoge,
soms tegenstrijdige verwachtingen van burgers, bedrijven, instellingen,
bestuur en politiek. Ook voor de NVWA geldt dat spanningsveld. Dit
spanningsveld komt ook terug in het op orde brengen van de kwaliteit,
capaciteit en effectiviteit van de organisatie.
De NVWA heeft een omvangrijk takenpakket en verricht werkzaamheden
op 23 toezichtsdomeinen.
Gelet op het beschikbare budget dienen binnen dit pakket aan werkzaamheden scherpe keuzes te worden gemaakt, mede op basis van de in
overleg met de Tweede Kamer te stellen prioriteiten.
Een aanzienlijk deel van de werkzaamheden van de NVWA komt voort uit
wettelijke verplichtingen, zoals internationale verdragen en Europese
wetgeving. Deze afspraken moet Nederland nakomen. Verder is uitvoering
van het juiste toezicht conform de EU-voorschriften (EU-conformiteit) van
belang voor het verkrijgen van EU-subsidies (bijv. cross compliance of
grondgebonden subsidies, subsidies uit Europese Visserijfonds en
Europese Landbouwgarantiefonds). Het afwijken van internationale
afspraken of Europese regels brengt risico’s met zich mee van sancties en
schade van het vertrouwen van handelslanden in het Nederlandse
toezicht.
De resterende capaciteit van de NVWA moet daar worden ingezet waar de
maatschappelijke risico’s het grootst zijn. De NVWA voert een risicoanalyse uit voor de domeinen waarop zij toezicht houdt. Deze risico-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 835, nr. 1

7

analyse moet een handvat bieden voor prioriteitstelling. Dit is één van de
verbetermaatregelen zoals beschreven in hoofdstuk 5.
Uitgangspunt bij de weging van deze risico’s moet zijn hoe groot het
risico is voor de volksgezondheid (inclusief voedselveiligheid), het
dierenwelzijn, de handelspositie en het behoud van natuur en milieu. Dit
zijn de vier prioritaire maatschappelijke belangen die de NVWA met haar
toezicht borgt.
Onafhankelijkheid NVWA
Conform haar rol als toezichthouder, als beschreven in de Algemene wet
bestuursrecht, opereert de NVWA onpartijdig en onafhankelijk van de
onder haar toezicht gestelden, zowel in toezicht en handhaving als in
risicobeoordeling en crisisbestrijding.
Wat betreft de governance van NVWA hebben beleid en toezicht een
gelijkwaardige positie. De NVWA heeft een gelijkwaardige organisatorische positionering in de departementale top van het ministerie van
Economische Zaken en een directe relatie met de bewindspersonen, deels
ook gebaseerd op de zes principes voor goed toezicht (waarvan onafhankelijk toezicht er één is) zoals benoemd in de vigerende «Kaderstellende
visie op toezicht».
Het Staatstoezicht op de Volksgezondheid, dat valt onder de Minister van
VWS, is in artikel 36 van de Gezondheidswet en artikel 1 van het Besluit
Staatstoezicht op de volksgezondheid vastgelegd. In artikel 36, vierde lid,
is bepaald dat onderdelen van het Staatstoezicht ook kunnen vallen onder
een andere Minister dan de Minister van VWS. Dit geldt voor de NVWA.
Daarmee heeft de NVWA vanuit het Staatstoezicht de wettelijke taak om
de volksgezondheid te bewaken, bijvoorbeeld door middel van onderzoek
naar «de staat van volksgezondheid», toezicht op naleving en opsporing
van overtredingen en het uitbrengen van adviezen op verzoek of uit eigen
beweging op het terrein van volksgezondheid.
BuRO
Het Bureau Risicobeoordeling & onderzoeksprogrammering (BuRO) is het
onafhankelijke bureau binnen Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit
(NVWA) dat gevraagd en ongevraagd de ministers van VWS en EZ
kennisonderbouwde adviezen geeft over de veiligheid van voedsel en
consumentenproducten en het welzijn en de gezondheid van dieren. Het
mandaat van BuRO is geregeld in de Wet onafhankelijke risicobeoordeling
Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit Autoriteit. Deze wet voorziet in
een aantal garanties voor de onafhankelijkheid en transparantie van de
adviezen. Het BuRO kan daardoor onafhankelijk communiceren over
risico’s naar de maatschappij.
3. HERBEZINNING OP DE INRICHTING VAN HET SYSTEEM
Onder het kabinet Balkenende IV is in 2007 besloten tot een fusie van de
drie inspectiediensten Voedsel- en Warenautoriteit (VWA), de Algemene
Inspectiedienst (AID) en de Plantenziektenkundige Dienst (PD). Dit
voornemen was ingegeven door de kabinetsvisie op een «andere en
betere overheid en de operatie Efficiency Rijksdienst» (6e pijler coalitieakkoord) en de Kaderstellende visie op Toezicht uit 2005. De fusie paste
binnen de wens die al langer breed in de Tweede Kamer leefde om alle
inspectiediensten samen te voegen tot één rijksbrede inspectiedienst.
Binnen de NVWA zijn de keuring, het toezicht en de opsporing in één
dienst gebundeld. Conform de Wet op de Bijzondere Opsporingsdiensten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 835, nr. 1

8

is het dienstonderdeel opsporing herkenbaar en onafhankelijk gepositioneerd. Daarnaast zijn er binnen de verschillende toezichtsdomeinen
inspecteurs opgeleid tot Bijzondere Opsporingsambtenaren, zodat de
toezichthouder naast handhaving via het bestuursrecht ook strafrechtelijk
kan optreden en beschikt over de bijbehorende bevoegdheden. Bij het
vormgeven van de NVWA is er voor gekozen om de rijksbrede trend te
volgen om te komen tot een integrale benadering van bedrijfsinspecties.
Daar waar keuring plaatsvindt komt een medewerker op een bedrijf vanuit
twee rollen. De ene is de toezichthouder. De andere is de certificeerder. De
toezichthouder moet kijken of het bedrijf zich houdt aan de regelgeving,
waarbij het gaat om het beoordelen van open normen en protocollen en
het handhaven bij afwijkingen. De certificeerder daarentegen kijkt
bijvoorbeeld of het bedrijf voldoet aan duidelijk afgebakende eisen van
het derde land waar hij naar toe wil exporteren en geeft daarvoor een
certificaat af. Beide rollen vragen specifieke competenties en een
specifieke positie ten opzichte van het bedrijf. De rol van toezichthouder
moet daarbij voorop staan. In de praktijk zal de medewerker te maken
kunnen krijgen met situaties waarin deze twee rollen botsen.
Tegelijkertijd heeft er een verschuiving plaatsgevonden van eerstelijnsnaar tweedelijnstoezicht. Deze verschuiving is ingezet met het oog op
vermindering van administratieve lasten, toezicht op basis van
vertrouwen (Kaderstellende Visie op Toezicht), de krimptaakstelling en een
effectievere inspectie. Het invoeren van tweedelijnstoezicht veronderstelt
een goedwerkend kwaliteitssysteem binnen de private sectoren en
borging vanuit de overheid, door audits en steekproefsgewijze controles.
In Nederland hebben privaatrechtelijke zelfstandige bestuursorganen
(keuringsdiensten) van oudsher veel taken op het gebied van keuringen,
inspecties en certificeringen, waar het Rijk vervolgens toezicht op houdt.
Dit systeem is met name kwetsbaar gebleken in het fytosanitaire en het
veterinaire domein, waar de ministeriele verantwoordelijkheid voor de
plant- en diergezondheid is vastgelegd in Europese wetgeving en
internationale verdragen en tevens bepalend is voor markttoegang van de
agrarische sector tot derde landen. Voor de exportpositie van de
agrarische sector is het noodzakelijk dat het toezichtsysteem door derde
landen wordt geaccepteerd en van hoog niveau is. Zo is er ten aanzien
van de uitbesteding van fytosanitaire taken in het IPPC-verdrag (International Plant Protection Convention) en in de Fytorichtlijn bepaald dat de
afgifte van fytosanitaire exportcertificaten uitsluitend mag gebeuren door
een «public officer». Er mag voorts geen vermenging plaatsvinden met
private activiteiten. Daarnaast is vastgelegd dat deze rechtspersoon en de
leden daarvan geen enkel persoonlijk voordeel mogen hebben uit het
resultaat van de maatregelen die zij nemen. De Europese Commissie en
derde landen (waaronder Rusland) hebben Nederland er consequent en
expliciet op gewezen dat – in het systeem waar deze privaatrechtelijke
zbo’s geen onafhankelijke besturen hebben – niet voldaan wordt aan deze
eisen.
Deze bovenstaande kwetsbaarheden gelden op dit moment met name in
het veterinaire domein (Kwaliteitskeuring Dierlijke Sector) en bij de export
van zuivel (COKZ). Te meer omdat er hier geen directe aansturing is van
het management van de NVWA naar de keuringsmedewerkers. In
bepaalde omstandigheden kan hier in de praktijk een conflict ontstaan als
het management van de (private) controle instantie een andere opdracht
geeft aan de keuringsmedewerker dan de toezichthouder van de NVWA.
Mede naar aanleiding van de inspecties van de derde landen is deze vorm
van toezicht in de zuivelsector ter discussie komen te staan, met als risico
dat de export van dierlijke producten niet gewaarborgd blijft.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 835, nr. 1

9

Bovenstaande geeft aan dat gezien deze kwetsbaarheden er een fundamentele herbezinning nodig is van het systeem van keuring en toezicht,
met voorrang in het veterinaire- en fytosanitaire domein. Mogelijke
denkrichtingen zijn daarbij:
• Apart organisatieonderdeel binnen de NVWA voor de keuring, waarbij
de private keuring ondergebracht wordt bij de NVWA.
• Publieke en private keuring samenvoegen waarbij het een mogelijkheid is om deze organisatie in een aparte dienst te positioneren buiten
de NVWA.
• Private keuring door middel van wettelijk vastgelegde constructies
dichterbij de NVWA organiseren.
Zoals aangegeven voert de Onderzoeksraad voor Veiligheid mede op
verzoek van de staatssecretaris van Economische Zaken op dit moment
een onderzoek uit naar de risico’s voor de voedselveiligheid bij de
productie en verwerking van en handel in vlees. Bij de uitwerking van de
herbezinning van het keuringssysteem zullen de aanbevelingen van het
rapport worden betrokken. Daarnaast wordt door het kabinet alle
zelfstandige bestuursorganen (zbo’s) geëvalueerd, waarbij wordt
nagegaan of de zbo-vorm de meest geëigende is. Ook deze evaluatie
wordt hierbij betrokken. Opdracht is gegeven om deze herbezinning voor
te bereiden waarbij het advies in maart gereed moet zijn.
Vooruitlopend op de fundamentele herbezinning is het noodzakelijk dat er
nu al maatregelen in gang worden gezet om urgente knelpunten in dit
systeem aan te pakken. Dit geldt specifiek voor de domeinen vee- en
vlees, de zuivel en de veterinaire exportcertificering. Deze worden in het
volgende hoofdstuk beschreven.
4. VERSTERKEN VAN HET TOEZICHT OP VIJF DOMEINEN
Het toezicht op de domeinen vee- en vlees, plantaardig, zuivel, exportcertificering, en consument en veiligheid moet versterkt worden. Gebleken is
dat er op deze domeinen sprake is van zwakke plekken. Om het toezicht te
versterken wordt structureel in totaal ca. 125 fte aan extra toezichts- en
handhavingscapaciteit ingezet in 2014, oplopend tot ca. 155 fte in 2018.
Daarvan wordt een deel besteed voor de EZ domeinen vee- en vlees,
plantaardig, zuivel, exportcertificering en enkele overige domeinen
(structureel ca. 70 fte) en het andere deel voor het VWS domein
consument en veiligheid (structureel ca. 55 fte oplopend tot ca. 85 fte in
2018).
a. Vee- en vleessector
In de Kamerbrief van 3 september jl. is geconcludeerd dat structurele
verbeteringen in het systeem van toezicht op en handhaving in slachtplaatsen nodig zijn om voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn
alsmede de exportpositie van de agrarische sector te kunnen blijven
borgen (Kamerstuk 26 991, nr. 368). In de brief zijn maatregelen benoemd.
Onderstaand zijn de resultaten opgenomen van de ingezette acties in het
afgelopen eerste kwartaal.
Resultaten en lopende acties:
1) Maatregelen voor structureel verbeteren vormgeving toezicht
slachtplaatsen
– Er is een speerpuntactie uitgevoerd op het gebied van faecale
bezoedeling bij 38 kleine en middelgrote slachtplaatsen.
– Momenteel wordt een extra team geformeerd dat is samengesteld
uit dierenartsen en inspecteurs en dat ondersteuning biedt bij het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 835, nr. 1

10

uitvoeren van handhavingsacties in slachterijen en zorg draagt voor
een zo uniforme toepassing van de regelgeving.
– Aanvullend op het reguliere toezicht wordt de rol en positie van de
NVWA bedrijvenbeheerder versterkt.
– De NVWA is gestart met een pilot voor risicogerichte administratieve controles bij uitsnijderijen en koel- en vrieshuizen. In verband
met het risico op voedselfraude worden extra administratieve
controleurs ingezet.
– De NVWA heeft met de directie van KDS meerdere overleggen
gehad om de wederzijdse rollen en verantwoordelijkheden concreet
in te vullen en om de onderlinge informatie uitwisseling te
versterken. Een drietal voorstellen wordt momenteel uitgewerkt.
– Er is een handhavingsoverleg ingesteld door de NVWA om de
interne sturing te versterken.
– De geplande tijden voor keuringswerkzaamheden worden beter
aangesloten op wat werkelijk aan tijd nodig is in plaats van wat het
bedrijf aangeeft. De dierenarts moet immers voldoende tijd hebben
om een goede keuring uit te voeren. Dit heeft tot gevolg dat
één-kwartierkeuringen alleen nog bij hoge uitzondering mogelijk
zijn.
– Het toezicht op de slachtplaatsen wordt vereenvoudigd door meer
eenduidige werkinstructies en generieke kwaliteitsnormen voor de
AM- en PM-keuring. Dit draagt ook bij aan uniformer werken.
2) Capaciteit structureel op orde brengen
– De NVWA heeft een wervingscampagne gevoerd om 20 nieuwe
dierenartsen aan te trekken. De kandidaten hebben aan een
assessment deelgenomen. Momenteel worden selectiegesprekken
gevoerd. Verder wordt de kennisbasis op het terrein van vee en
vlees versterkt.
– Extra toezicht kan ook leiden tot een grotere toevoer van zaken die
inzet vragen van de opsporingscapaciteit van de NVWA. Daar wordt
rekening mee gehouden in de prioritering van de opsporing.
3) Versterken van de handhavingscultuur
– Dierenartsen zijn opgeleid om bestuurlijke boetes op te kunnen
leggen bij overtredingen in slachthuizen.
– De NVWA heeft haar beleid bij intimidatie aangescherpt, zodat de
NVWA de keuring stopt waardoor het bedrijf de slachtlijn moet
stilleggen bij intimidatie van NVWA- of KDS-medewerkers op
slachthuizen.
– De NVWA heeft een meldpunt ingesteld waar medewerkers van de
NVWA en KDS, al dan niet anoniem, melding kunnen maken van
misstanden.
– De NVWA investeert in de intervisie van dierenartsen en officiele
assistenten om uitvoeringspraktijk te uniformeren en doet dat in
samenwerking met KDS.
– De supervisie wordt versterkt door het verkleinen van de uitvoeringsteams en het bieden van administratieve ondersteuning aan
teamleiders.
4) De nog niet geïmplementeerde maatregelen vanuit het rapport
Vanthemsche zullen versneld worden geïmplementeerd. Van de nog
door te voeren maatregelen zijn de volgende gerealiseerd:
– De digitalisering van de facturering van retributies is uitgevoerd.
– MSPIN, de smartphone-versie van het bedrijfsprocessensysteem is
operationeel. De eerste dierenartsen zijn inmiddels opgeleid om
MSPIN te kunnen gebruiken.
5) Daarnaast heeft het kabinet om de effectiviteit van het toezicht te
vergroten reeds besloten tot maatregelen op het gebied van verhoging
van boetes en toepassen van bestuurlijke sancties. Deze maken
onderdeel uit van het actieplan van de Taskforce Voedselvertrouwen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 835, nr. 1

11

De positie, samenwerking en relatie met KDS wordt betrokken bij het
structureel verbeteren van de vormgeving van het toezicht op de
slachtplaatsen. De huidige privaatrechtelijke vorm waarin de werkzaamheden worden verricht zal fundamenteel worden bezien, waarbij in de
uitwerking ook de bevindingen van het lopende onderzoek van de
Onderzoeksraad voor de Veiligheid zullen worden betrokken.
De officiele assistenten van de KDS zullen in afwachting van de
uitkomsten van deze studie naar de positie van private organisaties in de
keuring en toezicht, onder toezicht van de NVWA, verdere bevoegdheden
krijgen om maatregelen te nemen indien afwijkingen in het keuringsproces worden geconstateerd. Daarbij zal ook worden gekeken naar
mogelijkheden zoals bij de fytosanitaire keuring, waarbij de medewerkers
als onbezoldigd ambtenaar zijn aangewezen.
b. Plantaardige sector
De bescherming van de plantgezondheid is van groot belang voor de
Nederlandse teelt, handel en toegang tot markten binnen en buiten de EU.
Naast het continueren van de huidige inzet ziet de NVWA hier risico’s die
extra inzet vragen.
Plantaardige producten die worden geëxporteerd naar derde landen
worden in Nederland voorzien van een fytosanitair exportcertificaat,
indien zij voldoen aan de derde landen eisen. Voor intracommunautair
verkeer is echter alleen een transportdocument afdoende. In een aantal
gevallen is een plantenpaspoort verplicht in verband met de traceerbaarheid. Er is gesignaleerd dat er steeds vaker gebruik wordt gemaakt
van intracommunautair verkeer om vervolgens elders binnen de Europese
Unie de producten te laten voorzien van een fytosanitair exportcertificaat,
ondanks het feit dat de producten mogelijk niet voldoen aan de derde
landen eisen. Ook komt het voor dat handelaren het Nederlandse
fytosanitair certificaat vervalsen. Dit schaadt de reputatie van Nederland
als producent van hoogwaardige producten.
Maatregelen:
• In Europees verband de strafbaarheid vast laten leggen, alsmede dat
er verplicht een Nederlands fytocertificaat benodigd is voor een
transportdocument voor zending buiten de EU.
• Inzetten op nationale wetgeving indien dit in EU verband niet snel
geregeld kan worden.
• Interventieteams om individuele transporten te controleren op de
benodigde documenten en het voldoen aan wettelijke (intracommunautaire) eisen.
• Verder is extra inzet nodig op het terrein van analyses van vondsten
van Q-organismen, en technisch overleg met derde landen om te
kunnen blijven voldoen aan toenemende exportmogelijkheden.
• Ten aanzien van het gebruik van illegale gewasbeschermingsmiddelen,
alsmede de illegale import zal de opsporing en het toezicht worden
versterkt op basis van de risico-analyse.
c. Veterinaire exportcertificering
De NVWA geeft certificaten af voor dierlijke producten. Hiermee geeft de
NVWA garanties m.b.t. volksgezondheid, diergezondheid en eventueel
dierenwelzijn. Het ene land vrijwaart het andere land van bepaalde
risico’s. De garanties die de NVWA met een certificaat afgeeft zijn
gebaseerd op het regulier toezicht dat de NVWA op bedrijven in de keten
uitvoert en op de inspectie van de partij zelf bij export. Het bedrijfsleven
heeft hier ook een rol in. De bedrijven moeten immers voldoen aan de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 835, nr. 1

12

EU-regelgeving en aan de (eventueel) aanvullende eisen die het derde
land stelt.
Vertrouwen van handelslanden in de garanties die de NVWA afgeeft op
basis van het onderliggende toezichtsstelsel is cruciaal voor toegang tot
de markten van deze landen en daarmee bepalend voor de Nederlandse
exportpositie. In inspectiebezoeken uiten derde landen steeds vaker kritiek
op dit toezichtsstelsel: dit betreft dan vooral de mate waarin wordt
vertrouwd op de eigen verantwoordelijkheid van bedrijven, de rol van
organisaties als COKZ en de afgenomen toezichtsfrequentie (b.v. bij
uitsnijderijen en koel- en vrieshuizen) van de NVWA. Het bedrijfsleven
maakt zich in toenemende mate zorgen over de gevolgen hiervan voor de
exportpositie.
Maatregelen:
•

Het stelsel voor exportcertificering wordt herzien, binnen de vastgestelde juridische kaders. Uitgangspunt daarbij is een risicogebaseerde
aanpak. Waar sprake is van een laag risico worden 100%partijcontroles vervangen door periodieke audits gecombineerd met
steekproefsgewijze controles. Deze bieden voldoende borging voor de
met het exportcertificaat afgegeven garanties. Op deze manier kan de
beschikbare capaciteit van dierenartsen worden herschikt, zodat zij
vooral ingezet worden bij de hoge risico’s, waarbij de 100% partijcontrole van toepassing blijft. Voor derde landen die dergelijk risicogebaseerd toezicht niet accepteren (bijvoorbeeld Rusland en China) blijft
ook 100% partijcontrole van toepassing.

d. Tweedelijnstoezicht zuivelsector
Voor een onbelemmerende markttoegang van de Nederlandse zuivelsector is het blijvend vertrouwen van derde landen van belang. Mede naar
aanleiding van de inspecties van de derde landen is de huidige privaatrechtelijke vorm waarin de werkzaamheden door COKZ worden verricht in
de zuivelsector ter discussie komen te staan, met als risico dat de export
van zuivel niet gewaarborgd blijft. De private organisatie Centraal Orgaan
voor Kwaliteitsaangelegenheden in de Zuivel (COKZ) voert in opdracht
van de NVWA toezicht uit op de zuivelsector. Het Nederlands Controle
Autoriteit Eieren (NCAE), onderdeel van COKZ, houdt toezicht op hygiëne,
dierlijke bijproducten, handelsnormen in de eiersector en pluimveevlees
in opdracht van VWS en EZ. COKZ geeft daarbij gezondheidscertificaten
af. De NVWA houdt daarop tweedelijnstoezicht. De organisatie van het
toezicht in de zuivel en de uitvoering van de exportcertificering, met name
het private karakter van het COKZ, is voor derde landen aanleiding om te
vragen of het systeem voldoende publieke borging kent, waarbij alleen
zuivel wordt geaccepteerd voorzien van een veterinair certificaat.
Maatregelen:
•

•

Vooruitlopend op de fundamentele herbezinning op het huidige
systeem van keuring en toezicht zullen de keuringsdienstmedewerkers
van de COKZ worden aangesteld als onbezoldigd ambtenaar van de
NVWA, in combinatie met een mandaat van de inspecteur-generaal
van de NVWA voor het onder toezicht van de NVWA afgeven van
gezondheidscertificaten. Met een aanstelling als onbezoldigd ambtenaar wordt de status van de inspecteurs van de keuringsdiensten als
«public officer» in de zin van internationale regelgeving verstevigd.
Hiermee wordt bereikt dat het systeem ook de komende jaren
geaccepteerd zal blijven, met name door derde landen, maar ook door
de Europese Commissie.
Verder zal het toezicht van de NVWA op COKZ worden geïntensiveerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 835, nr. 1

13

e. Consument en veiligheid
Ook op het terrein van consument en veiligheid zijn zwakke plekken bij de
NVWA geconstateerd, waardoor de voedsel- en productveiligheid niet
voldoende gewaarborgd kan worden. Het aantal inspecteurs dat op de
horeca en ambachtelijke productie toezicht houdt, is beperkt, zeker gezien
het grote aantal locaties in Nederland. Blootstelling aan ziekmakende
micro-organismen afkomstig van levende dieren vormt een belangrijk en
groeiend gezondheidsrisico in Nederland. Het aantal inspecteurs dat
toezicht houdt op onder meer risicovolle producten, zoals schadelijke
stoffen, de import en de handel via internet is te beperkt.
Met dit verbeterplan wordt op het terrein van consument en veiligheid
ingezet op het versterken van het primaire proces, waaronder handhaving
en opsporing. Er zijn meer inspecteurs nodig en hun ondersteuning moet
worden versterkt. Door het versterken van het primaire proces, zal er bij
dit onderdeel ook meer capaciteit zijn om incidenten en crises goed op te
vangen.
• Het is nodig in de volle breedte te investeren in het verhogen van de
voedselveiligheid bij locaties die direct aan de consument leveren.
Daarbij is ook aandacht voor het slim combineren van inspecties, zoals
het toezicht op tabak en het toezicht op etikettering en op claims.
• Meer inspecteurs worden ingezet voor het toezicht op de voedselveiligheid bij productiebedrijven, importeurs, handelskantoren, opslagtransport- en distributiebedrijven en de monitoring en handhaving van
contaminanten in levensmiddelen. De inspectiefrequentie bij geregistreerde en erkende bedrijven moet omhoog. Daarbij worden hooggekwalificeerde inspecteurs bij complexe en grote concerns ingezet. Ook
wordt meer gebruik gemaakt van fraudeopsporing en -bestrijding.
• Er zal geïnvesteerd worden in het versterken van de kennis en
expertise bij laboratoria om de risico’s van agentia (stoffen van
biologische oorsprong of organismen) te kunnen beheersen, die een
schadelijke invloed op de gezondheid van de mens kunnen hebben.
• De inspectiefrequentie in de visketen wordt verhoogd en er wordt
ingezet op meer hooggekwalificeerde inspecteurs en meer labcapaciteit in deze sector.
• Ook worden meer inspecteurs ingezet voor het toezicht op de
productveiligheid. Dit betreft een breed werkterrein met een grote
diversiteit aan producten.
• Tot slot wordt het Centrum Monitoring Vectoren versterkt.
Voor het versterken van de zwakke plekken op het terrein van Consument
en Veiligheid zal circa 85 fte beschikbaar komen, voornamelijk voor het
uitvoeren van inspecties. Voor bovengenoemde maatregelen betreft dit
structureel ca. 55 fte. Wanneer de uitgebreide risicoanalyse is uitgevoerd,
wordt, op basis van het geld dat vrijkomt als gevolg van te nemen
efficiencymaatregelen door de NVWA, nog eens 30 FTE extra op het
terrein van consument en veiligheid ingezet. Die inzet zal worden bepaald
op basis van de uitkomsten van de risicoanalyse. Uitgangspunt daarbij is
dat de voedsel- en productveiligheid hiermee weer voldoende gewaardborgd is.
f. Reservering jaarlijks terugkerende werkzaamheden
De afgelopen vijf jaar heeft de NVWA aanvullend op het bestaande
werkpakket, ten dele op basis van politieke prioriteiten, voor gemiddeld
bijna € 15 mln. per jaar aan extra werkzaamheden uitgevoerd in opdracht
van het ministerie van Economische Zaken. Hoewel de samenstelling van
deze specifieke extra werkzaamheden over de jaren heen (deels) kan
wijzigen, is sprake van een structurele tendens waar de NVWA de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 835, nr. 1

14

capaciteit van haar organisatie op afstemt. De Algemene Rekenkamer
heeft in haar rapport «Toezicht bij de NVWA na de fusie» ook gepleit om in
de begroting NVWA een post op te nemen voor onvoorziene werkzaamheden. Omdat de aanvullende werkzaamheden een structureel karakter
kent wordt het meerjarige budget voor de NVWA verhoogd voor deze
werkzaamheden. Jaarlijks zal in het kader van de reguliere bespreking
over het werkpakket van de NVWA met het ministerie van Economische
Zaken geprioriteerd worden welke opdrachten aan de NVWA worden
verstrekt. De werkelijke realisatie van de werkzaamheden zal jaarlijks
fluctueren en komt financieel gezien tot uitdrukking in de verantwoordingsstukken na afloop van het begrotingsjaar. Bij Voorjaarsnota 2013 zijn
al middelen toegevoegd naar aanleiding van de motie Jacobi om al bij de
begrotingsvoorbereiding het opdrachtgeversbudget op een adequaat
niveau te hebben. Met aftrek van deze al beschikbaar gestelde middelen
wordt het opdrachtgeversbudget voor de NVWA structureel met € 15 mln
verhoogd.
5. ORGANISATIE VERSTERKEN TER ONDERSTEUNING PRIMAIRE
PROCES
Aangegeven is dat er een fundamentele herbezinning nodig is op het
systeem van keuring en toezicht. Vooruitlopend daarop worden waar dat
urgent is al aanpassingen gedaan. Het toezicht op de domeinen wordt
versterkt zoals in het vorige hoofdstuk aangegeven. Uit de tekortkomingen
die er zijn op deze domeinen blijkt ook dat er aan de basis van de
organisatie van de NVWA structurele maatregelen doorgevoerd moeten
worden om de dienst verder te versterken. Ook de medewerkers van de
NVWA hebben hun zorgen geuit over de organisatie en de manier waarop
zij hun werk kunnen doen. Door een aantal verbeteringen door te voeren
wordt de organisatie beter in staat gesteld om haar verantwoordelijkheid
voor toezicht en handhaving waar te kunnen maken. Het gaat daarbij om:
• Voldoende kennis en expertise: De Algemene Rekenkamer concludeert
in haar rapport «Toezicht bij de NVWA na de fusie» dat de NVWA
sterker risicogericht toezicht kan houden als de NVWA beter inzicht
heeft in het nalevingsniveau van de bedrijven en de risico’s voor de
samenleving. De huidige kennisbasis is op onderdelen kwetsbaar en
verdient versterking. Dit past ook bij het advies van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) in haar rapport «Toezicht op
publieke belangen», waarin zij onder andere een sterkere wetenschappelijke onderbouwing van toezicht en een grotere reflectieve functie
ten opzichte van beleid adviseert.
• Moderne ICT-systemen: Zoals aangegeven in onze brief van 3 september zijn de ICT-systemen van de NVWA gebrekkig en worden medewerkers onvoldoende ondersteund om hun werk goed te kunnen doen. De
NVWA moet met haar tijd meegaan en de systemen moeten ervoor
zorgen dat inspecteurs hun werk effectiever en efficienter kunnen
doen. Dat vereist ook het uniformeren van de interne processen.
• Slagvaardige teams: Bij de fusie heeft de NVWA omwille van efficiency
gekozen voor grote uitvoeringsteams, waarvan de medewerkers
verspreid over het land werken. Ook is gekozen voor de invoering van
Het Nieuwe Werken en bezuiniging op de administratieve ondersteuning van teamleiders. Dit bemoeilijkt de aansturing van de medewerkers. Daarnaast verdient de kwaliteit van het management op
onderdelen verbetering.
• Functionele organisatiecultuur: De medewerkers van de NVWA hebben
de afgelopen jaren veel voor hun kiezen gehad. De medewerkertevredenheid verdient aandacht. De medewerker moet weer centraal staan.
Dat betekent ook een sterkere sturing op de inhoud en kwaliteit van het
werk, het maken en handhaven van heldere afspraken, het versterken
van de handhavingsattitude en het steunen en begeleiden in lastige

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 835, nr. 1

15

•

•

handhavingsituaties. Divisies zijn nog te intern gericht en moeten
intensiever samenwerken om het toezicht op de gehele keten te
versterken.
De NVWA moet voldoende tijd en capaciteit hebben om incidenten,
crises en nieuwe risico’s te kunnen aanpakken, zonder dat dit direct
leidt tot een terugval in het toezicht op andere prioritaire terreinen.
Ondersteuning primaire processen: Goed toezicht door een doelmatige
NVWA vereist ook een goede ondersteuning van het primaire proces,
zoals de juridische functie, communicatie en financieel beheer. Als
gevolg van keuzes in het fusieproces en bezuinigingen is de capaciteit
en kwaliteit op onderdelen onvoldoende.

Om de organisatie ter ondersteuning van het primair proces te versterken
wordt in 2014 in totaal ca. 50 fte ingezet, oplopend naar ca. 90 fte in 2018.
Om de organisatie te versterken ter ondersteuning van het primair proces
worden de volgende maatregelen genomen:
Versterken van de kennisbasis voor risicogericht toezicht
De NVWA moet een eigen oordeel geven over de staat van de voedsel- en
productveiligheid, dierenwelzijn, dier- en plantgezondheid en natuur. De
NVWA moet kunnen ingrijpen wanneer dat nodig is. Goed toezicht vereist
daarom een stevige kennisbasis. Veel van deze kennis en de benodigde
ervaring is aanwezig in de organisatie. Deze kennis kan beter worden
benut om het risicogebaseerd toezicht effectiever in te zetten.
Risicoanalyse
Om de beperkte capaciteit goed risicogericht in te zetten en de juiste
prioriteiten te stellen, is een goed onderbouwde, onafhankelijke analyse
van die risico’s noodzakelijk. De NVWA zal deze risicoanalyse op haar
toezichtsdomeinen en -ketens uitvoeren: waar treden risico’s op en om
welke risico’s gaat het en hoe worden deze het best beheerst. Op basis
hiervan kan de NVWA prioriteiten stellen en de capaciteit daarop zo
effectief mogelijk inzetten. De risicoanalyse richt zich op het in kaart
brengen van bestaande en nieuwe risico’s en wordt periodiek herhaald.
Het onafhankelijk Bureau Risicobeoordeling & Onderzoeksprogrammering
(BuRO) van de NVWA zal een centrale plaats innemen bij het uitvoeren
van deze risicoanalyse en betrekt hierbij de deskundigen uit de toezichtsdivisies, wetenschappelijke instituten en stakeholders. Hiervoor is
versterking nodig van medewerkers met vaardigheden in wetenschappelijke risicoanalyse/beoordeling en specifieke kennis over de toezichtdomeinen van de NVWA. Deze aanpak betekent ook dat zal worden gekeken
naar effecten van de toezichtsvormen.
De risico’s geïdentificeerd in de risicoanalyse worden in een risicomatrix
gezet om prioriteit en richting te kunnen geven aan de handhavingsaanpak in het primaire proces. Een mogelijke indeling van de handhavingsaanpak op basis van een risicomatrix en beïnvloedende factoren is
bijvoorbeeld:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 835, nr. 1

16

Voor elk individueel bedrijf in een risicovolle schakel in de keten kan een
aanvullende risicoanalyse uitgevoerd worden, waarbij specifieke factoren
op bedrijfsniveau worden meegewogen (zoals deelname aan kwaliteitsystemen, financiële situatie, controlehistorie, etc). Op basis van die analyses
kunnen op operationeel niveau prioriteiten worden gesteld: welke
bedrijven vragen de hoogste aandacht en welke weinig aandacht.
Versterking informatiepositie:
De NVWA kan veel meer gebruikmaken van informatie uit interne en
externe bronnen over de bedrijven waarop zij toezicht houdt. Voorbeelden
zijn gegevens uit het klantcontactcentrum, toezicht en opsporing,
databestanden uit het bedrijfsleven, kwaliteitssystemen en sociale media.
Deze informatie stelt de NVWA in staat om vroegtijdig onregelmatigheden
te signaleren (preventie), trends te ontdekken, risicoprofielen van
bedrijven op te stellen en daarmee de toezichtscapaciteit gerichter in te
zetten. Deze informatie stelt de NVWA ook beter in staat om het toezicht
gedifferentieerd in te zetten: bij welke bedrijven/sectoren bieden zelfcontrolesystemen voldoende borging en waar is intensieve inspectie en
opsporing nodig. Dit vraagt ontsluiting van databronnen, moderne
analysetools en vooral het aantrekken van medewerkers met vaardigheden in data-analyse en datamining.
De NVWA stelt voor de ontwikkeling van deze functie binnen haar
organisatie een team informatie gestuurd toezicht (data-analyse) in.
Modernisering ICT
Een goed functionerende ICT is de basis voor elke grote organisatie. Een
moderne toezichthouder gaat met zijn tijd mee. Het huidige systeem van
de NVWA is op onvoldoende niveau om inspecteurs in staat te stellen hun
werk makkelijk en efficiënt te kunnen doen. Dit is een openstaande
aanbeveling uit de rapporten van Vanthemsche en komt ook terug in het
rapport van de Algemene Rekenkamer over de fusie van de NVWA. De
huidige situatie wordt gekenmerkt door een erfenis van drie verschillende
applicatielandschappen, die onvoldoende samenwerken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 835, nr. 1

17

Om ook op het terrein van de ICT up-to-date te blijven wordt geïnvesteerd
in:
• Een moderne ICT gebaseerd op geüniformeerde processen. Het
systeem moet de inspecteur in het veld ondersteunen en moet beter
inzicht bieden in inspectietijd, inspectieresultaten, prestaties van de
organisatie en andere managementinformatie, waardoor risico’s
eerder worden gesignaleerd.
• Het uitrusten van medewerkers met moderne apparatuur en goede
verbindingen waarmee zij op gebruiksvriendelijke wijze bevindingen
kunnen registreren en eerder vastgelegde bevindingen kunnen
ophalen.
• Het opleiden van medewerkers om deze systemen goed te kunnen
gebruiken
De NVWA stelt een business case op met een meerjarenplan om de ICT te
moderniseren. Daarnaast zal op korte termijn begonnen worden met het
uniformeren van processen en het opschonen van het applicatielandschap.
De investering in de modernisering van ICT leidt op termijn tot een
efficiëntere en effectievere inzet van inspecteurs in het toezicht.
Opbouw van de organisatie, cultuur en medewerkers
De NVWA pakt met de volgende maatregelen haar organisatiecultuur aan:
• Sterkere sturing op de inhoud en kwaliteit van het werk, maken en
handhaven van heldere afspraken en het steunen en begeleiden in
lastige handhavingsituaties. De leidinggevenden passen dit toe en
dragen dit uit in management- en medewerkersbijeenkomsten.
• Cultuurprogramma in de toezichtsdivisies om de handhavingsattitude
te versterken.
• Om ketengericht toezicht te kunnen houden is het nodig dat de
verschillende divisies samenwerken en informatie uitwisselen.
Hiervoor worden handhavingsoverleggen en horizontale vakgroepen
ingericht.
• Besluiten in de top van de NVWA moeten naar de werkvloer worden
doorvertaald. Andersom geldt dat signalen van de werkvloer de top
moeten bereiken. Hiervoor wordt een «Ronde door het land» en
managementbijeenkomsten georganiseerd. Met een projectmatige
werkwijze komen verschillende niveaus en organisatieonderdelen
samen.
• De gemiddelde leeftijd bij de NVWA is hoog. In de periode tot en met
2018 stromen ruim 300 medewerkers uit i.v.m. het bereiken van de
pensioengerechtigde leeftijd. Een aantal van deze medewerkers bezit
specifieke kennis, die essentieel is voor het toezicht van de NVWA (bijv.
(lab)specialisten), en niet makkelijk geworven kunnen worden. In
andere gevallen vereist vervanging een omvangrijk intern opleidingstraject (bijv. dierenartsen). Deze problematiek zal een belangrijk
element zijn in een op te stellen strategisch personeelsplan.
• Diversiteit is bij de personeelssamenstelling het uitgangspunt.
Versterken kwaliteit management
Leidinggevenden worden beter in staat gesteld hun werk te doen door:
• Aanpassing teamgrootte in lijn met een realistische span of control
van teamleiders in de afdelingen uitvoering. Deze teams bestaan nu in
een aanzienlijk deel van de gevallen uit meer dan 20 medewerkers met
uitschieters van boven de 30 medewerkers.
• Regio’s van teams verkleinen en indeling medewerkers daarop
aanpassen, zodat teams bestaan uit medewerkers uit een beperkte

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 835, nr. 1

18

•
•

regio. Dit biedt meer ruimte voor contact tussen leidinggevende en
medewerkers.
Ondersteuning van teamleiders voor administratieve taken, zodat zij
zich meer op hun kerntaak kunnen concentreren.
Leidinggevenden die niet aan de eisen van de organisatie voldoen,
zullen worden begeleid naar ander werk.

De genoemde maatregelen leiden tot een betere sturing en begeleiding
van medewerkers waardoor de kwaliteit van het toezicht verbetert.
Versterken ondersteuning primair proces
De NVWA zal de capaciteit en de kwaliteit van de juridische functie,
communicatie, financieel beheer, HRM-ondersteuning, integrale beveiliging en politiek-bestuurlijke advisering op orde brengen. Er wordt 10 FTE
beschikbaar gesteld voor de juridische functie (WOB-juristen). Deze inzet
is nodig om de grote hoeveelheid WOB-verzoeken, die bij de NVWA
worden ingediend, te kunnen verwerken. Daarnaast wordt op basis van de
benchmark met vergelijkbare organisaties bepaald hoeveel fte noodzakelijk is voor het versterken van de overige functies.
De versterking van de ondersteuning van het primair proces stelt de
NVWA beter in staat om te voldoen aan haar wettelijke verplichtingen.
Wegnemen inefficiënties in de bedrijfsvoering
De NVWA doet het nodige om de uitvoeringskosten te beperken en zo
efficiënt mogelijk te werken. De inzet van extra middelen zal alleen
plaatsvinden als aan hieraan wordt voldaan. De NVWA pakt daarom de
volgende inefficiënties in haar organisatie aan:
• Arbeidsvoorwaarden: bij de fusie zijn afspraken gemaakt over de
arbeidsvoorwaarden, waaronder woon-werkverkeer en toeslagen. Uit
de afgelopen periode blijkt dat deze afspraken een aantal inefficiënties
heeft opgeleverd. De NVWA wil deze afspraken herzien en is hier mede
afhankelijk van de uitkomst van gesprekken met de bonden en
(inter)departementale medezeggenschap. Onderdeel hiervan betreft
een evaluatie van de implementatie van Het Nieuwe Werken binnen de
NVWA en optimalisatie teamindeling om reistijden te beperken.
• Beter plannen: de NVWA optimaliseert de huidige planning van
retribueerbare keuringswerkzaamheden in de vleesketen. Daarmee
verhoogt de NVWA de productiviteit en facturabiliteit van dierenartsen,
waardoor bespaard kan worden op de inhuur van practitioners en per
dierenarts meer toezichtsuren worden gemaakt.
Ruimte inbouwen voor incidenten en onverwachte risico’s
Het werk van de NVWA wordt jaarlijks gekenmerkt door incidenten en
onverwachte risico’s, zoals recent salmonella in zalm, fraude met
paardenvlees, uitbraak Aziatische boktor. Dit soort incidenten leggen
jaarlijks een groot beslag op de toezichtscapaciteit van de NVWA,
waardoor het toezicht onder het geplande en gewenste niveau zakt. De
NVWA moet voldoende toegerust zijn om incidenten aan te pakken, maar
ook voldoende capaciteit hebben om de geplande toezichtswerkzaamheden uit te voeren. De Algemene Rekenkamer adviseert om in de
begroting in te calculeren dat incidenten zich steeds weer voordoen.
Bovenop de huidige capaciteit die nodig is voor de uitvoering van de
reguliere taken wordt daarom extra capaciteit gereserveerd voor
onverwachte incidenten en crises. Met deze capaciteit vormt de NVWA
onder andere interventieteams, die snel inzetbaar zijn voor grote en kleine
incidenten en complexe handhavingsituaties.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 835, nr. 1

19

6. Financiële paragraaf
In de afgelopen jaren is er als gevolg van de taakstellingen die de
rijksdienst zijn opgelegd, forse bedragen bezuinigd op de NVWA. Ook de
Algemene Rekenkamer heeft dit in haar rapport «Toezicht bij de NVWA na
de fusie» gesignaleerd. De voornaamste taakstellingen betreffen die uit
Kabinet Balkenende IV en Kabinet Rutte I.
Hieronder een overzicht met de taakstellingen die meest recent zijn
opgelegd aan de NVWA. Wij hebben gekeken of de NVWA bij Balkenende
IV specifiek benoemd is als organisatie waarop bezuinigd moest worden.
Dat is tot zekere hoogte het geval geweest omdat in het kader van
Balkenende IV specifieke categorieën organisaties zijn aangeslagen.
Daarbij werden o.a. de Inspecties zoals NVWA zwaar getroffen. In die zin
is de taakstelling van structureel € 31,8 mln. uit het overzicht te
beschouwen als specifiek opgelegd vanuit het RA.
Tabel 1: met taakstellingen
bedragen x € 1 mln

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Kabinet Balkenende IV
EZ -taakstelling
VWS – taakstelling

– 10,5
– 5,9

– 20,0
– 11,8

– 20,0
– 11,8

– 20,0
– 11,8

– 20,0
– 11,8

– 20,0
– 11,8

– 20,0
– 11,8

– 20,0
– 11,8

– 20,0
– 11,8

Totaal Balkenende IV (EZ en VWS)

– 16,4

– 31,8

– 31,8

– 31,8

– 31,8

– 31,8

– 31,8

– 31,8

– 31,8

Kabinet Rutte I
EZ -taakstelling
VWS – taakstelling1

– 2,6
– 1,1

– 6,2
– 4,2

– 12,3
– 9,1

– 14,4
– 11,9

– 15,0
– 12,6

– 15,0
– 13,3

– 15,1
– 14,0

Totaal Rutte I (EZ en VWS)

– 3,7

– 10,4

– 21,4

– 26,3

– 27,6

– 28,3

– 29,1

Totaal Balkenende IV en Rutte I

– 16,4

– 31,8

– 35,5

– 42,2

– 53,2

– 58,1

– 59,4

– 60,1

– 60,9

waarvan EZ
waarvan VWS

– 10,5
– 5,9

– 20,0
– 11,8

– 22,6
– 12,9

– 26,2
– 16,0

– 32,3
– 20,9

– 34,4
– 23,7

– 35,0
– 24,4

– 35,0
– 25,1

– 35,1
– 25,8

1
Bij de behandeling van de VWS-begroting 2013 is een amendement aangenomen om af te zien van de korting van € 4,2 miljoen op het
VWS-opdrachtgeversbudget voor de NVWA 2013 ten gevolge van de taakstelling Rutte I. In de VWS-begroting is de meerjarige doorwerking van dit
amendement verwerkt en is ook het tekort dat na het amendement resteerde opgelost.

Mede als gevolg van deze bezuinigingen is het meerjarige budgettaire
kader voor de NVWA naar beneden bijgesteld. Dit kader voor 2014–2018
vormt in budgettair opzicht het vertrekpunt voor de maatregelen die in
deze financiële paragraaf worden toegelicht.
Zoals aangegeven in het plan van aanpak, heeft de NVWA extra middelen
nodig voor een adequate uitoefening van haar taken. In hoofdstuk 4 en 5
is aangegeven welke maatregelen getroffen worden voor respectievelijk
de versterking van het toezicht op vijf domeinen en voor het op orde
krijgen van de basis van de organisatie van de NVWA.
De hieronder genoemde maatregelen in tabel 2 betreffen het versterken
van zwakke plekken in het toezicht op de vijf domeinen uit hoofdstuk 4
van zowel EZ als VWS. Tevens worden er in hoofdstuk 5 maatregelen
getroffen om de organisatie te versterken ter ondersteuning primair
proces.
Tabel 2: Kosten van voorgenomen maatregelen in plan van aanpak1

Hoofdstuk 4
4a
4b
4d

Bedragen x € 1 mln.2

2014

2015

2016

2017

2018

Versterking van toezicht op vijf domeinen, w.v.
versterken toezicht EZ
– vee- en vleessector
– plantaardige sector
– tweedelijnstoezicht zuivelsector

12,4
6,9
3,6
1,9
0,3

12,8
6,9
3,6
1,9
0,3

14,8
6,9
3,6
1,9
0,3

15,5
6,9
3,6
1,9
0,3

15,5
6,9
3,6
1,9
0,3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 835, nr. 1

20

Bedragen x € 1 mln.2

4e
Hoofdstuk 5
5a
5b
5c
5d
5e
5f
5g

– overige domeinen
versterken toezicht VWS
– consument en veiligheid
Organisatie versterken ter ondersteuning primair proces
w.v.
Versterken van de kennisbasis voor risicogericht toezicht
Modernisering ICT
Opbouw van de organisatie, cultuur en medewerkers
Versterken kwaliteit management
Versterking ondersteuning primair proces
Wegnemen inefficiënties in de bedrijfsvoering
Ruimte inbouwen voor incidenten en onverwachte
risico’s

2014

2015

2016

2017

2018

1,1
5,5
5,5

1,1
5,9
5,9

1,1
7,9
7,9

1,1
8,6
8,6

1,1
8,6
8,6

10,9
1,1
5,4
0,3
0,6
1,0

14,3
2,2
6,3
0,3
1,2
2,0
– 1,2

10,5
2,2
7,5

6,3
2,2
5,4

5,5
2,2
4,6

1,2
2,0
– 5,9

1,2
2,0
– 8,0

1,2
2,0
– 8,0

2,5

3,5

3,5

3,5

3,5

1
Voor de aanpassing van het stelsel voor exportcertificering veterinair (paragraaf 4c in het plan van aanpak) zijn geen extra middelen van opdrachtgever EZ benodigd. De benodigde middelen worden via herprioritering gevonden.
2
De maatregelen ter versterking toezicht vinden plaats door inzet van extra productieve uren. De maatregelen ter versterking van de organisatie en
de bereikte efficiency verbeteringen worden met ingang van 2015 in de kostprijs per uur naar de opdrachtgevers doorberekend.

Indicatief effect op capaciteit NVWA
Met het plan wordt geïnvesteerd in het vergroten van de toezicht- en
handhavingscapaciteit van de NVWA. Een overzicht van het indicatieve
effect op de capaciteit van de NVWA is opgenomen in tabel 2a:
• Het plan van aanpak creëert ruimte voor 176 fte in 2014 oplopend tot
244 fte in 2018 om de maatregelen door te voeren. Een deel van deze
werkzaamheden kan worden uitgevoerd met bestaande capaciteit.
• In 2014 maakt de NVWA 40 fte uit de bestaande capaciteit vrij als
gevolg van een productiviteitsstijging. In de loop van de tijd kunnen
als gevolg van de verdere efficiencymaatregelen uit het plan van
aanpak uit de capaciteit van de NVWA in totaal 140 fte worden
vrijgemaakt ten behoeve van de uitvoering van het plan van aanpak.
• Voor het resterende deel is extra capaciteit nodig. Uiteindelijk leidt dit
tot een structurele uitbreiding van de capaciteit van de NVWA met 104
fte. In de periode tussen 2014 en 2016 wordt aanvullend daarop
tijdelijk max. 62 fte ingezet.
Tabel 2a: Indicatief effect op capaciteit NVWA
Effect op capaciteit NVWA (FTE)

2014

2015

2016

2017

2018

Versterken toezicht, w.v.
– Versterken toezicht EZ
– Versterken toezicht VWS
Basis van de organisatie op orde
Totale capaciteit t.b.v. plan van aanpak
Efficiencyverbeteringen
Totaal aanvullend op de huidige capaciteit, w.v.

124
69
55
52
176
– 40
136

128
69
59
89
217
– 52
165

148
69
79
89
237
– 119
118

155
69
86
89
244
– 140
104

155
69
86
89
244
– 140
104

– Structurele extra capaciteit
– Incidentele extra capaciteit

104
33

104
62

104
14

104
0

104
0

Aanvullende maatregelen
Naast de in tabel 2 weergegeven maatregelen uit het plan van aanpak zijn
twee aanvullende maatregelen nodig om de NVWA budgettair voldoende
armslag te geven. Het gaat om compensatie besparingsverlies en
reservering jaarlijks terugkerende werkzaamheden:
Compensatie besparingsverlies motie Jacobi
In de reactie op de motie Jacobi (Kamerstuk 33 400 XIII, nr. 66) zijn
maatregelen genomen die budgettair zijn doorvertaald in mutaties bij
Voorjaarsnota 2013. Onderdeel hiervan waren beoogde besparingen op
het terrein van ICT en op basis van te wijzigen wet- en regelgeving. Door
het niet (geheel) of niet tijdig realiseren van aanpassingen in wet- en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 835, nr. 1

21

regelgeving die randvoorwaardelijk zijn voor het realiseren van de
beoogde besparingen en de te snel ingeschatte verlaging van ICT kosten
kan een deel van deze besparingen niet of pas later worden gerealiseerd.
Voor deze besparingsverliezen zal de NVWA worden gecompenseerd.
Voor wet- en regelgeving gaat het om een besparingsverlies van € 2 mln.
vanaf 2015.
Voor ICT gaat het om besparingsverliezen van € 9,5 mln. in 2014 aflopend
naar € 2,5 mln. in 2017. De saldoreeks is in tabel 3 onder (2) weergegeven.
Reservering jaarlijks terugkerende werkzaamheden
Zoals ik heb aangegeven in hoofdstuk 4 heeft de NVWA de afgelopen vijf
jaar aanvullend op het bestaande werkpakket, ten dele op basis van
politieke prioriteiten, voor gemiddeld bijna € 15 mln. per jaar aan extra
werkzaamheden uitgevoerd in opdracht van het ministerie van Economische Zaken. Daarom heb ik besloten het meerjarige budget te verhogen
onder aftrek van de al eerder meerjarig voor dit doel bij Voorjaarsnota
2013 toegevoegde middelen naar aanleiding van de motie Jacobi. Dit leidt
per saldo tot een additionele reservering die structureel een omvang heeft
van € 10 mln. per jaar. De saldoreeks is in tabel 3 ondeTabel 3 geeft het
totaaloverzicht van de extra middelen die nodig zijn voor de voorgenomen maatregelen in het plan van aanpak en de aanvullende maatregelen.
Tabel 3: Kosten van voorgenomen maatregelen in plan van aanpak en aanvullende maatregelen
Bedragen x € 1 mln.

2014

2015

2016

2017

2018

(1) Plan van aanpak
Hoofdstuk 4: Versterking van het toezicht op vijf domeinen
Hoofdstuk 5: Organisatie versterken ter ondersteuning primair proces
Totale kosten Plan van aanpak
w.v. aandeel EZ
w.v. aandeel VWS
(2) Compensatie besparingsverlies motie Jacobi (EZ)
(3) Netto reservering jaarlijks terugkerende werkzaamheden (EZ)

12,4
10,9
23,3
15,2
8,1
9,4
7,5

12,8
14,3
27,1
17,1
10,0
8,9
9,1

14,8
10,5
25,3
15,3
10,0
7,0
11,8

15,5
6,3
21,8
11,8
10,0
4,5
11,0

15,5
5,5
21,0
11,0
10,0
2,0
10,1

Totale kosten

40,2

45,1

44,1

37,3

33,1

w.v. aandeel EZ
w.v. aandeel VWS

32,1
8,1

35,1
10,0

34,1
10,0

27,3
10,0

23,1
10,0

In tabel 4 wordt een meerjarig beeld gegeven van de – naar onderdelen
uitgesplitste – omzet van de NVWA voor en na verwerking van de kosten
van het plan van aanpak en de overige in tabel 3 opgenomen maatregelen.
Tabel 4: Omzet NVWA
Bedragen x € 1 mln.

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Omzet EZ (excl. eenmalige voorzieningen)
a – Stand ontwerpbegroting 2013, resp. 2014
b – Bijstellingen 2013 (VJN en NJN)
c – Plan van aanpak en overige maatregelen EZ

95,1
18,8

94,7

89,7

86,3

86,3

86,4

32,1

35,1

34,1

27,3

23,1

Totaal omzet EZ (excl. eenmalige voorzieningen)

113,9

126,8

124,8

120,4

113,6

109,5

70,5

67,4

66,8

66,0

66,0

65,8

8,1

10,0

10,0

10,0

10,0

Omzet VWS
a – Stand ontwerpbegroting 2013, resp. 2014
b – Diverse bijstellingen 2013,
waaronder amendement € 4,2 mln. en overheveling dierproeven (€
-0,8 mln.)
c – Plan van aanpak

3,6

Totaal omzet VWS

74,1

75,5

76,8

76,0

76,0

75,8

Overige omzet (Derden, DGF en overige baten)
a – Stand ontwerpbegroting 2013, resp. 2014
b – Bijstellingen 2013 (VJN en NJN)

66,0
– 5,0

69,1

68,6

68,6

68,6

68,6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 835, nr. 1

22

Bedragen x € 1 mln.

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Totaal omzet derden (incl. DGF)

61,0

69,1

68,6

68,6

68,6

68,6

Totale omzet NVWA
a – Stand ontwerpbegroting 2013, resp. 2014
b – Bijstellingen 2013 (VJN en NJN)
c – Plan van aanpak en overige maatregelen

227,9
21,1

231,2

225,1

220,9

220,9

220,8

40,2

45,1

44,1

37,3

33,1

Omzet NVWA na maatregelen, excl. eenmalige voorzieningen

249,0

271,4

270,2

265,0

258,2

253,9

d – Eenmalige voorzieningen

17,6

2,5

0,5

Omzet NVWA na maatregelen, incl. eenmalige voorzieningen

266,6

273,9

270,7

265,0

258,2

253,9

Toelichting op tabel 4
Toelichting op de regels a t/m d
•

•

•

•

In de regels a zijn de ramingen in de ontwerpbegrotingen van 2013 en
2014 apart zichtbaar gemaakt, voor wat betreft de begroting 2014
inclusief de meerjarencijfers 2015–2018.
Alle bijstellingen die gedurende het jaar 2013 hebben plaatsgevonden,
zijn weergegeven in de regels b van de tabel. Deze bijstellingen
hebben overwegend te maken met extra opdrachten voor de NVWA.
In de regels c zijn de middelen gepresenteerd die nodig zijn ter
financiering van het Plan van Aanpak en de overige maatregelen die in
deze notitie zijn toegelicht.
In de regels a en b is geabstraheerd van enkele eenmalige voorzieningen die getroffen zijn in de suppletoire begrotingen 2013 en in de
ontwerpbegroting 2014 vooral ten behoeve van de investeringen voor
de fusiebesparingen (motie Jacobi). Deze voorzieningen zijn weergegeven in regel d onder het kopje «Eenmalige voorziening».

Toelichting op de omzet EZ
Bij de omzet van EZ is meerjarig sprake van een afname (regel a). Dit komt
vooral door de meerjarige daling van de beschikbare budgetten voortvloeiend uit eerder opgelegde taakstellingen.
Het maatregelenpakket naar aanleiding van de motie Jacobi betreft voor
een deel eenmalige voorzieningen ter financiering van investeringen ten
behoeve van fusiebesparingen. Hiervoor is in 2013 € 14,1 mln. aan het
beschikbare budget toegevoegd, aflopend naar € 2,5 mln. in 2014 en € 0,5
mln. in 2015. Deze posten zijn gepresenteerd onder regel d.
Voorts zijn in 2013 enkele incidentele posten verwerkt (€ 2 mln. compensatie voor uitstel van de voorgenomen herziening van het retributiestelsel
en € 1,5 mln. balansposten). Deze posten zijn ook gepresenteerd onder
regel d.
In de reactie op de motie Jacobi (TK, 33 400 XIII, nr. 66) was reeds
aangegeven dat herziening van het retributiestelsel naar verwachting zal
leiden tot extra inkomsten. In de post overige omzet onder regel a is in de
stand ontwerpbegroting is al rekening gehouden met een meerjarige
opbrengst oplopend naar € 10 mln.
Toelichting op de omzet VWS
De «Totaal omzet VWS» laat na de forse intensivering van het budget voor
het plan van aanpak (€ 8,1 – 10 mln.) vanaf 2014 slechts een lichte stijging
zien. De daling van de totale omzet van € 74,1 mln. (2013) naar de € 67,4
mln. uit de ontwerpbegroting voor 2014 is enerzijds het gevolg van het
feit dat in de stand ontwerpbegroting 2013 een bedrag van ca. € 2,5
miljoen is begrepen dat in 2013 is ingezet voor incidentele opdrachten en
compensatie en anderzijds het gevolg van een aantal uitgavenverlagingen
voor de NVWA vanaf 2014. De uitgavenverlaging vanaf 2014 betreft onder

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 835, nr. 1

23

meer de overdracht van het toezicht op alcohol van de NVWA naar de
gemeenten en eerder afgesproken efficiencymaatregelen (motie Jacobi).
De uitgavenverlaging is dus geen bezuiniging op het
VWS-opdrachtenpakket voor de NVWA.
Na verwerking van het Plan van aanpak en de overige maatregelen, ziet
het budgettaire kader voor de NVWA er als volgt uit.

Met het geschetste pakket van maatregelen en de daaraan gekoppelde
financiering heeft de NVWA de middelen voor een adequate uitoefening
van haar taken.
7. Formatie en bezetting NVWA en haar rechtsvoorgangers
In onderstaande tabel staan de bezettings- en formatiecijfers van de
NVWA en haar rechtsvoorgangers weergegeven. De rechtsvoorgangers
van de NVWA betreffen: Rijksdienst voor Vee en Vlees (RVV), Keuringsdienst van Waren (KvW), Voedsel en Waren Autoriteit (VWA), Algemene
Inspectiedienst (AID) en Plantenziektenkundige Dienst (PD).
Jaar

Bezetting

Formatie

2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013

3.478
3.379
3.218
2.995
2.652
2.678
2.663
2.549
2.347
2.301
2.261

3.369
3.306
3.182
2.984
2.663
2.533
2.454
2.360
2.347
2.1811
2.1811

1

Verschil tussen bezetting en formatie betreft o.a. resterende herplaatsingskandidaten

De daling van de bezetting en formatie is het gevolg van verschillende
effecten, zoals taakstellingen, taakoverdrachten (bijv. decentralisatie
drank- en horecawet) en wijzigingen in de organisatie van het toezicht
(bijv. overdracht officiële assistenten naar en inhuur via KDS en
overdracht fytosanitaire keuringsmedewerkers naar vier plantaardige
keuringsdiensten (Plantkeur).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 835, nr. 1

24