COMMISSIE VAN TOEZICHT
BETREFFENDE
DE INLICHTINGEN- EN VEILIGHEIDSDIENSTEN

TOEZICHTSRAPPORT
inzake
de inzet van de afluisterbevoegdheid
en van de bevoegdheid tot de selectie van sigint
door de AJVO
september 2012 - augustus 2013

DIT DOCUMENT IS BEWERKT IN OPDRACHT VAN DE MINISTER
VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

CTIVD nr. 40
6 augustus 2014

COMMISSIE VAN TOEZICHT
BETREFFENDE
DE INLICHTINGEN- EN VEILIGHEIDSDIENSTEN

CTIVD nr. 40
______________TOEZICHTSRAPPORT

inzake de inzet van de afluisterbevoegdheid
en de bevoegdheid tot de selectie van sigint door de AIVD)
september 2012 - augustus 2013

Inhoudsopgave
Begrippenlijst ........................

..................................................................

1

Samenvatting...............................................................................................

iv

1

Inleiding................................................................................................

1

2

Onderzoek van de Commnissie ........................................................................

1

3

Algemeen beeld ........................... ..............................................................

4

3.1

Artikel 25 Wiv 2002 ... .............. ......................................................................

4

3.2

Artikel 27 Wiv 2002 ........................ ..............................................................

4

4

Motivering van de inzet van artikel 25 en artikel 27 Wiv 2002 .................................

5

5

Toepassing van de afluisterbevoegdheid ter voorbereiding van een ........................
toekomstige benadering ..................................................................................
5

6

Toepassing van de afluisterbevoegdheid binnen een bijzondere plaats...................... 6

7

Aanvragen van een tap jegens een non-target......................................................

7

8

Langdurige verlenging zonder opbrengst ..........................................................

7

9

Verwachte opbrengst onvoldoende gemotiveerd .................................................

8

10

Uitwerken van gesprekken met verschoningsgerechtigden ....................................

8

11

Toepassing van een organisatielast ...............................................................

9

12

Toepassing van de bevoegdheid tot selectie van sigint .... ....................................

11

13

12.1

Inleiding.................................................................................................

11

12.2

Selectie van sigint in eerdere toezichtsrapporten..........................................................

12

12.3

Searcb ten behoeve van selectie in eerdere toezichtsrapporten ..................
........................

13

12.4

Werkwijze AIVD met betrekking tot search ten behoeve van selectie...................................

14

12.5

Beoordeling van de werkwijze.............. .........................................................

12.6

Toepassing van de selectiebevoegdheid ........................ ...........................................

Conclusies en aanbevelingen ........................................................................

.... .. 15
17
20

COMMISSIE VAN TOEZICHT
BETREFFENDE
DE INLICHTINGEN- EN VEILIGHEIDSDIENSTEN

CTIVD nr. 40

BEGRIPPENLIJST
Bij het toezichtsrapport inzake de inzet van de afluisterbevoegdheid
en de bevoegdheid tot de selectie van sigint door de AIVD
september 2012 - augustus 2013

Afluisterbevoegdheid

De bevoegdheid communicatie af te luisteren, bijvoorbeeld

door middel van een telefoontap of een microfoon.

Agent

Een persoon die gericht door de diensten wordt ingezet om
gegevens te verzamelen. Een agent werkt onder aansturing
en onder supervisie van de diensten. (artikel 21 Wiv 2002)

Beiverker

De bewerker is de medewerker die onder meer nieuwe
gegevens beoordeelt en op basis daarvan de aanzet doet voor
inlichtingenproducten, de koers van het team en de
eventuele inzet van bevoegdheden.

Bijzondere bevoegdheid

Een bevoegdheid van de dienst die een specifieke inbreuk op
de persoonlijke levenssfeer maakt. De toepassing van een
bijzondere bevoegdheid heeft veelal een geheimn karakter. De
bijzondere bevoegdheden en de voorwaarden waaronder
deze mogen worden toegepast zijn neergelegd in de artikelen
20 t/ m 30 van de Wiv 2002 (bijvoorbeeld tappen of de inzet
van een agent).

Directeur

Functionaris binnen de dienst die hiërarchisch als volgt is
ingebed in de organisatie: hoofd, directeur, unithoofd,
teamhoofd.

Hoofd AIVD

Functionaris die de leiding heeft over de dienst. De
hiërarchische inbedding in de organisatie is als volgt: hoofd,
directeur, unithoofd, teamhoofd.

Inlichtingentaak

Het doen van onderzoek naar andere landen (zie artikel 6,
tweede lid, aanhef en onder d, van de Wiv 2002).

Interceptie

Het onderscheppen van gegevens.

Last

Toestemming voor het uitoefenen van een bijzondere
bevoegdheid (voor het inzetten van een telefoontap heeft de
dienst bijvoorbeeld een last van de minister nodig).

Niet-kabelgebonden
communicatie

Communicatie die via een draadloze verbinding loopt,
namelijk via de ether (bijvoorbeeld satellietverbindingen).

Non-target

Een persoon uit de omgeving van een targetjegens wie een
bijzondere bevoegdheid wordt ingezet ten einde zicht te
krijgen op een target.

i

Ondersteunend team

Een team dat geen (inhoudelijk) onderzoek verricht naar één
van de aandachtsgebieden van de AIVD, maar veelal op
verzoek van operationele teams bijzondere bevoegdheden
inzet, of daaromtrent adviseert. Zo kan een operationeel
team een ondersteunend team verzoeken een back in te
zetten op een bepaald target, omdat bij het ondersteunende
team de expertise daartoe aanwezig is. Het ondersteunde
team gebruikt de gegevens die de hack oplevert zelf niet.

Ongerichte interceptie

Interceptie waarbij niet van tevoren kan worden aangegeven
op welke persoon, organisatie of technisch kernerk de
interceptie gericht is.

Operationeelteam

Een team dat onderzoek verricht naar één van de
aandachtsgebieden van de AIVD. Dit kan bijvoorbeeld een
team zijn dat onderzoek doet naar terrorisme.

Organisatielast

Bij de toepassing van een organisatielast worden bijzondere
bevoegdheden ingezet jegens een organisatie. De toepassing
is dan niet gericht op de individuele persoon maar op de
organisatie als geheel.

Selectiebevoegdheid

De bevoegdheid ongericht ontvangen niet-kabelgebonden
telecommunicatie (bijvoorbeeld satellietverbindingen) te
selecteren.

Signals intelligence (sigint)

Inlichtingen die verzameld worden uit opgevangen
elektronische signalen.

Targets

Personen of organisaties die door de doelen die zij nastreven,
dan wel door hun activiteiten aanleiding geven tot het
ernstige vermoeden dat zij een gevaar vormen voor de
nationale veiligheid (artikel 13 lid 1 sub a Wiv 2002).

Teamhoofd

Functionaris binnen de dienst die hiërarchisch als volgt is
ingebed in de organisatie: hoofd, directeur, unithoofd,

teamhoofd.
Telecommunicatie

Communicatie over afstand door miüddel van elektronische
middelen (bijvoorbeeld telefoon, radio, fax en internet).

Telecommunicatiekenmerk

Kenmerk dat herleidbaar is tot verschillende elementen van
telecommunicatie, bijvoorbeeld een telefoonnummer of een
e-maiadres.

Unithoofid

Functionaris binnen de dienst die hiërarchisch als volgt is
ingebed in de organisatie: hoofd, directeur, unithoofd,
teamnhoofd.

Veiligheidsdienst

Een dienst die onderzoek doet naar personen en organisaties
die mogelijk een gevaar vormen voor het voortbestaan van
de democratische rechtsorde, dan wel voor de nationale
veiligheid of voor andere gewichtige belangen van de staat,
dan wel voor de veiligheid en de paraatheid van de
krijgsmacht.

Veiligheidstaak

Taak gericht op het onderkennen van dreigingen voor het
voortbestaan van de democratische rechtsorde dan wel voor

ii

de veiligheid of voor andere gewichtige belangen van de
staat (artikel 6, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wiv
2002).

Verschoningsgerechtigde

Een persoon met een maatschappelijke vertrouwensfunctie,
in die zin dat eenieder vertrouwelijk met deze persoon moet
kunnen communiceren. Op grond van deze functie komt aan
zijn communicatie extra bescherming toe. Voorbeelden van
verschoningsgerechtigden zijn artsen, advocaten en
journalisten.

Verwervende of
ondersteunendeafdeling

De afdeling binnen de AIVD die bij de inzet van bijzondere
bevoegdheden betrokken is bij het - al dan niet met
technische middelen - verwerven van de gegevens.
Dit is een andere afdeling dan de afdeling die het
operationele onderzoek uitvoert ten behoeve waarvan een
bijzondere bevoegdheid wordt ingezet.

Werkyvijze

Het schriftelijke beleid van de diensten en/ of de werkwijze
die in de praktijk wordt gehanteerd.

COMMISSIE vAN TOEZICHT
BETREFFENDE
DE INLICHTINGEN- EN VEILIGHEIDSDIENSTEN

CTIVD nr. 40
____

____
____

___SAMENVATTING

Bij het toezichtsrapport inzake de inzet van de afluisterbevoegdheid
en de bevoegdheid tot de selectie van sigint door de AIVD)
september 2012 - augustus 2013

De Commissie heeft onderzoek verricht naar de rechtmatigheid van de inzet van de
afluisterbevoegdheid en de bevoegdheid tot de selectie van sigint door de Algemene
Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD). Deze bevoegdheden zijn neergelegd in de
artikelen 25 en 27 van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 en mogen
enkel worden ingezet indien dit noodzakelijk is in het kader van de veiligheidstaak of de
inlichtingentaak buitenland van de AIVD. Ook is wettelijk vereist dat de inzet van deze
bevoegdheden voldoet aan de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit en dat
voldaan is aan in de Wiv 2002 neergelegde zorgvuldigheidsvereisten, zoals het vereiste van
een deugdelijke motivering. De Commissie betrekt bij haar beoordeling mede de
jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en de daarin neergelegde
uitgangspunten. Het onderzoek van de Commissie betreft de periode van september 2012 tot
en met augustus 2013.
Ten aanzien van haar beoordelingskader merkt de Commissie het volgende op. De
Commissie komt tot het oordeel onzorgvuldig indien de motivering voor de toepassing van
één van de in dit toezichtsrapport beschreven bevoegdheden gebrekkig is maar de
Commissie op basis van nader onderzoek tot de conclusie komt dat wel is voldaan aan de
vereisten van noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit. Met andere woorden, het
gebrek is herstelbaar. In de gevallen dat sprake is van strijdigheid met de wet en indien de
motivering dermate gebrekkig is, mede gelet op de aard van de belangen waarop een
inbreuk wordt gemaakt, komt de Commissie tot het oordeel onrechtmatig.

Afluisterbevoegdheid
Net als in haar vorige toezichtsrapport over dit onderwerp constateert de Commissie dat de
AIVD doordacht te werk gaat bij de inzet van de afluisterbevoegdheid. De AIVD is zich in de
praktijk bewust van het inbreukmakende karakter van de inzet van de afluisterbevoegdheid.
De Commissie constateert voorts dat in de meerderheid van de operaties de
afluisterbevoegdheid op een rechtmatige en zorgvuldige wijze wordt uitgeoefend en dat
haar kritische kanttekeningen betrekking hebben op slechts een beperkt deel van het totale
aantal operaties. De Commissie heeft in haar onderzoek bijgehouden jegens hoeveel
personen en organisaties de afluisterbevoegdheid wordt ingezet. Over het gehele
onderzoeksjaar betreft dit gemiddeld Mpersonen en organisaties per kwartaal. Hiermee
is sprake van een toename van 11 % ten opzichte van het vorige onderzoeksjaar.
De Commissie heeft in de door haar onderzochte operaties in enkele gevallen
onrechtmatigheden geconstateerd. Daarnaast constateert de Commissie op enkele punten
dat sprake is van onzorgvuldigheden. De geconstateerde onrechtmatigheden en

iv

onzorgvuldigheden bij de inzet van de afluisterbevoegdheid hebben betrekking op de
volgende onderwerpen:
-

-

De afluisterbevoegdheid is in één operatie ingezet ter voorbereiding van eventuele
toekomstige benaderingen (onrechtmatig);
De toepassing van de afluisterbevoegdheid jegens een non-target is in vier operaties
ten onrechte niet op naam gezet van het non-target (onrechtmatig);
De toepassing van een bepaalde vorm van de afluisterbevoegdheid is in twee
operaties te lang voortgezet (onrechtmatig);
Bij het toepassen van de afluisterbevoegdheid zijn in het kader van twee operaties ten
onrechte gesprekken uitgewerkt met verschoningsgerechtigden (onrechtmatig);
De toepassing van de afluisterbevoegdheid binnen een bijzondere plaats is in één
operatie gebrekkig gemotiveerd omdat in de motivering onvoldoende aandacht is
besteed aan de bijzondere context en omdat de operationele randvoorwaarden
waaronder de bevoegdheid is toegepast onvoldoende zijn uitgewerkt (onzorgvuldig);
De verlenging van de afluisterbevoegdheid is in twee operaties onvoldoende
gemotiveerd (onzorgvuldig).

De Commissie heeft extra aandacht besteed aan de volgende twee onderwerpen.
Organisatielast
Het is de Commissie gebleken dat de AIVD in toenemende mate gebruik maakt van
organisatielasten. Bij de toepassing van een organisatielast worden bijzondere bevoegdheden
ingezet jegens een organisatie. De toepassing is dan niet gericht op de individuele persoon
maar op de organisatie als geheel.
Bij het gebruik van een organisatielast verleent de minister van BZK toestemming de
(afluister)bevoegdheid toe te passen op een organisatie als geheel en behoeft er vervolgens
geen voorafgaande toestemming van de minister meer te worden verkregen voor de inzet
jegens de individuele leden van de organisatie. Een bij de dienst nieuw bekend geworden lid
van de organisatie kan aldus worden afgeluisterd op basis van de algemene toestemming
voor de organisatie zonder dat afzonderlijk voor dit individu toestemming behoeft te
worden verkregen. Gelet op het voorgaande acht de Commissie het van belang dat de
organisatielast voldoende duidelijkheid biedt wie en onder welke omstandigheden als lid
van een organisatie kan worden aangemerkt. De Commissie heeft de organisatielasten
(mede) getoetst aan het eigen beleid van de AIVD.
In één operatie waarbij de AIVD de afluisterbevoegdheid toepast jegens een groep personen
kan deze groep niet worden gekenmerkt als een organisatie in de zin van de Wiv 2002. De
Commissie is van oordeel dat de voorwaarden om personen aan de last toe te voegen te
breed zijn geformuleerd. De Commissie acht onvoldoende duidelijk wie onder welke
omstandigheden aan de last kan worden toegevoegd. De Commissie is van oordeel dat in dit
verband een specifiekere aanduiding en inkadering benodigd is teneinde deze noodzakelijke
duidelijkheid te waarborgen. De Commissie is het oordeel toegedaan dat ten aanzien van
ieder van deze personen de inzet apart had moeten worden gemotiveerd en vooraf
toestemmning had moeten worden verkregen van de minister. Het gebruik van de
organisatielast acht de Commissie daarmee in dit geval onrechtmatig. Wel merkt de
Commissie op dat zij geen aanwijzingen heeft dat indien de bijzondere bevoegdheid
individueel per target zou zijn aangevraagd deze operaties onrechtmatig zouden zijn
geweest.

v

Bevoegdheid tot selectie van sigint
In dit toezichtsrapport heeft de Commissie ten aanzien van de AIVD de toepassing van de
bevoegdheid tot selectie van sigint voor het eerst sinds het uitbrengen van haar
toezichtsrapport nr. 19 in een breed kader in concrete gevallen bestudeerd. Over het gehele
onderzoeksjaar is sprake geweest van gemiddeld Moperaties waarin de bevoegdheid tot
selectie van sigint is toegepast. Het totale aantal telecommunicatiekenmerken (bijv.
telefoonnummers of e-mailadressen) dat wordt geselecteerd loopt in de duizenden.
De Commissie is tot de conclusie gekomen dat deze bevoegdheid in enkele gevallen
onrechtmatig is toegepast. Daarnaast constateert de Commissie op enkele punten dat er
sprake is van onzorgvuldigheden, vooral ten aanzien van de motivering van operaties. De
geconstateerde onrechtmatigheden en onzorgvuldigheden hebben betrekking op de
volgende onderwerpen:
-

-

-

-

-

-

In drie operaties ontbreekt een directe en inzichteljke relatie tussen de motivering
enerzijds en de personen en organisaties ten aanzien van wie de selectiebevoegdheid
wordt toegepast anderzijds of is deze onvoldoende duidelijk gemaakt door de AIMD
(onrechtmatig);
Ten aanzien van bijzondere categorieën personen of organisaties (o.a. non-targets,
bronnen, verschoningsgerechtigden) is in twee operaties de selectiebevoegdheid
toegepast zonder dat hierbij aandacht is besteed aan de wettelijke vereisten van
noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit in relatie tot deze personen of
organisaties (onrechtmatig);
De motivering voor het selecteren van een telecommunicatiekenmerk (bijv. een
telefoonnummer of e-mailadres) bestaat bij één operatie slechts uit één woord (bijv.
"bioloog", "fax") zonder een nadere duiding (onrechtmatig);
In één operatie zijn telecommunicatiekenmerken in selectie gezet op grond van de
omstandigheid dat door de betrokkenen achter deze telecommunicatiekenmerken
contact is geweest met een onderzoekssubject van de A1VD, zonder dat de aard van
dit contact is geduid of dat er anderszins relevante aanwijzingen bestaan. Er is ten
onrechte niet getracht met minder inbreukmakende middelen te onderkennen welke
contacten evident irrelevant zijn (onrechtmatig);
In de motivering van twee operaties is ten aanzien van de proportionaliteit en
subsidiariteit geen juiste afweging gemaakt (onzorgvuldig);
In twee operaties is in de aanvraag die is voorgelegd aan de minister ten onrechte
niet ingegaan op de vereisten van noodzakelijkheid, proportionaliteit en
subsidiariteit. In de interne motivering is dit wel het geval (onzorgvuldig).

De Commissie heeft kennisgenomen van een interne werkwijze van de A1VD inzake het
toepassen van de searchbevoegdheid en de bevoegdheid tot selectie van sigint. De werkwijze
voorziet in de mogelijkheid dat een operationeel team ten aanzien van een
telecommunicatiegegeven, zoals een telefoonnummer of e-mailadres, waarvoor nog geen
ministeriële last bestaat, onderzoekt of het een voor het onderzoek relevant gegeven betreft.
De werkwijze is erop gericht de identiteit vast te stellen van de communicerende partij die
hoort bij dit telecommunicatiegegeven. Het is de Commissie gebleken dat de AIVD de
identificatie van de communicerende partij breder opvat dan enkel het vaststellen van de
naam van de betrokken partij. Er wordt tevens beoordeeld of het een relevante partij betreft
gelet op het onderzoek van het operationele team. Hierbij kan worden gedacht aan het

vi

vaststellen dat een persoon een bepaalde, voor het onderzoek relevante, functie bekleedt in
een organisatie.
De Comn-issie is van oordeel dat deze werkwijze van de AIVD, voor zover deze betrekking
heeft op telecommunicatiekenerken waarvoor de minister nog geen toestemming tot
selectie heeft verleend gelijk staat aan een vorm van searchen die de Commissie in een eerder
toezichtsrapport (nr. 28) reeds onrechtmatig heeft verklaard ten aanzien van de M1VD. De
wettelijke basis voor de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer ontbreekt en dit wordt niet
ondervangen door een verkregen toestemming van de minister. De Commissie komt dan
ook tot het oordeel dat de door de AIVD toegepaste werkwijze eveneens onrechtmatig is.
De Commissie heeft geconstateerd dat de minister van Defensie onder aankondiging van
wetswijziging ter zake - in overleg met de Tweede Kamer ~ heeft aangegeven dat de
werkwijze ten aanzien van de MIVD wordt voortgezet. Hoewel de minister van Defensie in
dit overleg enkel sprak over de werkwijze van de MIVD, merkt de Comm-issie op dat ook de
AIVD, die dezelfde werkwijze toepast, in afwachting van wetgeving ter zake, deze voortzet.
Nu de huidige situatie is dat deze werkwijze wordt toegepast, acht de Commissie het van
belang deze te beoordelen op verenigbaarheid met het recht op bescherming van de
persoonlijke levenssfeer.
De Commissie constateert dat de AIVD deze werkwijze toepast met het oog op de behoefte
te komen tot een zorgvuldige invulling van de kenmerkenljst waarop selectie zal
plaatsvinden en te vermijden dat onnodig lasten worden aangevraagd. De Commissie
onderkent dat de beschreven werkwijze hieraan een bijdrage kan leveren. De Commissie
acht het bovendien voorstelbaar dat hiermee tegemoet kan worden gekomen aan de
uitvoerbaarheid van de eerdere aanbeveling tot verbetering van de motivering van de
toepassing van de selectiebevoegdheid. Ook verwacht de Commissie dat dit ertoe zal
kunnen leiden dat minder vaak een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer wordt gemaakt,
omdat dit vooronderzoek het mogelijk maakt dat sigint op een meer gerichte wijze zal
worden toegepast.
De bescherming van de persoonlijke levenssfeer vereist dat hierbij invulling wordt gegeven
aan de volgende waarborgen:
1.

Het kort kennisnemen van de inhoud van de communicatie mag slechts tot doel
hebben het vaststellen van de identiteit van de communicerende partijen en de
relevantie van de communicatie ten behoeve van het lopende onderzoek. Verder
gebruik van de communicatie is niet toegestaan voordat een ministeriële last is
verkregen. Randvoorwaarde voor de korte kennisneming is dat sprake is van een
adequate functiescheiding tussen de afdeling die de ongerichte interceptie faciliteert
en het operationele team, in die zin dat het operationele team niet zelfstandig toegang
verkrjgt tot de desbetreffende communicatie.
2. Teneinde deze functiescheiding te waarborgen is het van belang dat wordt voorzien
in een adequate schriftelijke registratie en verslaglegging van de kennisname van de
inhoud door de bewerker. Hierbij dient te worden vastgelegd welke communicatie is
ingezien en wat hiervan de uitkomst was. Deze registratie en verslaglegging acht de
Commissie van belang ten behoeve van de interne verantwoording en externe
controle alsmede uit oogpunt van de zorgvuldigheid.

vii

De Commissie is van oordeel dat met name deze tweede waarborg thans onvoldoende tot
uiting komt in de werkwijze van de AIVD. Naar het oordeel van de Commissie wordt
onvoldoende vastgelegd welke communicatie is ingezien en wat hiervan de uitkomst was.

viii

COMMISSIE VAN TOEZICHT
BETREFFENDE
DE INLICHTINGEN- EN VEILIGHEIDSDIENSTEN

CTIVD) nr. 40
_______

____

TOEZICHTSRAPPORT

___

Inzake de inzet van de afluisterbevoegdheid
en van de bevoegdheid tot de selectie van sigint door de AIVD
september 2012 - augustus 2013

1

Inleiding

In artikel 25 van de Wiv 2002 is aan de A1VD de bevoegdheid verleend communicatie af te
luisteren (hierna ook wel de afluisterbevoegdheid te noemen). Artikel 27 Wiv 2002 verleent
de bevoegdheid ongericht ontvangen miet-kabelgebonden telecommunicatie (sigint) te
selecteren (hierna ook wel de selectiebevoegdheid te noemen). Op grond van haar
toezichthoudende taak krachtens artikel 64 van de Wet op de inlichtingen- en
veiligheidsdiensten 2002 (Wiv 2002) heeft de Commissie van Toezicht betreffende de
Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (verder te noemen: de Commissie) een onderzoek
verricht naar de uitoefening door de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (A1VD)
van deze twee bijzondere bevoegdheden. Van het voornemen tot het instellen van het
onderzoek is door de Commissie conform artikel 78 Wiv 2002 op 17 september 2012
mededeling gedaan aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en
aan de voorzitters van de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal.
De Commissie heeft het onderzoek met het opstellen van het rapport afgerond op 11 juni
2014. De minister van BZK is conform artikel 79 Wiv 2002 in de gelegenheid gesteld te
reageren op de in het toezichtsrapport opgenomen bevindingen. De reactie van de minister
is op 15 juli 2014 door de Commissie ontvangen. Dit heeft geleid tot een enkele wijziging,
waarna het toezichtsrapport op 6 augustus 2014 is vastgesteld.
Dit rapport heeft een geheime bijlage.

2

Onderzoek van de Commissie

In februari 2009 heeft de Commissie voor het eerst in een toezichtsrapport aan het Parlement
verslag gedaan van haar onderzoek naar de toepassing van de artikelen 25 en 27 Wiv 2002
door de A1VD (toezichtsrapport nr. 19).' Na de publicatie van dit rapport is de Commissie de
uitoefening van deze bevoegdheden ieder kwartaal blijven monitoren. Een monitoring dient
voor de Commissie als vinger aan de poîs en leidt in beginsel niet tot een rapportage aan het
Parlement. In september 2010 heeft de Commissie besloten deze monitoring om te zetten in
een jaarlijks terugkerend diepteonderzoek. De reden van dit besluit is dat met de
1Toezichtsrapport van de CTIVD nr. 19 inzake de toepassing door de AIVD van artikel 25 WIV 2002
(aftappen) en artikel 27 WIV 2002 (selectie van ongericht ontvangen niet-kabelgebonden
telecommunicatie), Kamerstukken 112008/09, 29 924, nr. 29 (bijlage), beschikbaar op www.ctivd.nl.
1/26

aankondiging en rapportage van een onderzoek het Parlement meer zicht kan worden
gegeven op de werkzaamheden en bevindingen van de Commissie waar het dit belangrijke
onderdeel van het werk van de AIVD betreft. De Commissie zal hier jaarlijks over
rapporteren. Het eerste rapport naar aanleiding van het jaarlijks terugkerend
diepteonderzoek is op 11 april 2012 door de Commissie vastgesteld en op 3 mei 2012 aan de
minister van BZK aangeboden. Het tweede rapport is op 10 juli 2013 vastgesteld en op 22 juli
2013 aangeboden aan de minister van BZK. Het onderhavige, derde toezichtsrapport betreft
het onderzoek naar de rechtmTatigheid van de toepassing van de afluisterbevoegdheid en de
selectiebevoegdheid van de Wiv 2002 door de AIVD in de periode van september 2012 tot en
met augustus 2013.
De aanvragen om toestemming voor de uitoefening van de artikelen 25 en 27 worden door
de AIVD ieder kwartaal gebundeld aan de minister van BZK voorgelegd. 2 Spoedeisende
nieuw te starten operaties worden tussentijds aan de minister voorgelegd. De Commnissie
heeft telkens kort nadat de minister de gevraagde toestemming heeft verleend - per kwartaal
dus - haar onderzoek uitgevoerd. Zij heeft hiertoe de aan de minister aangeleverde
bundeling van verzoeken om toestemming integraal doorgenomen 3, alsmede de tussentijdse
spoedeisende verzoeken. In deze bundeling wordt iedere operatie genoemd, inclusief de
naam en communicatiegegevens van de persoon of organisatie op wie de bijzondere
bevoegdheid is gericht, en wordt de reden van de inzet kort toegelicht. Door ieder kwartaal
deze bundeling van verzoeken door te nemen, heeft de Commissie een overzicht van alle
middelen die in de onderzoeksperiode op basis van deze artikelen zijn ingezet. Er wordt in
deze bundeling echter geen uitputtende motivering gegeven van de noodzakelijkheid,
proportionaliteit en subsidiariteit van de inzet.
Voor iedere operatie is binnen de AIVD voorafgaande aan het verzoek om toestemming aan
de minister een apart document opgesteld met een volledige motivering van de aanvraag,
verlenging of beëindiging van de toepassing van de afluisterbevoegdheid en de
selectiebevoegdheid. Dit document, dat gericht is aan het hoofd van de AIVD, bevat tevens
een uitleg van de operationele context, een weergave van recente bevindingen en, als het om
een verlenging of beëindiging gaat, de opbrengst van de inzet van het middel in de
voorafgaande periode, Op basis van dit document stemmen leidinggevenden al dan niet in
met de inzet van de bevoegdheid en geven de juristen binnen de A1VD hun advies.
De Commissie neemt kennis van alle (initiële en verlengings-) aanvragen van de AIVD voor
de inzet van de afluisterbevoegdheid en de selectiebevoegdheid. Op basis van de motivering
van de aanvragen aan de minister vindt een selectie plaats van zaken die gelet op het
specifieke karakter van de inbreuk nader onderzoek behoeven. Het gaat hierbij om zaken die
als risicovol worden beschouwd, onvoldoende overtuigend zijn gemotiveerd of die op grond
van andere criteria de aandacht trekken. Voorbeelden hiervan zijn de inzet van bijzondere
bevoegdheden op non~targets4 , minderjarigen en verschoningsgerechtigdens. Deze
aanvragen worden diepgaand onderzocht aan de hand van de achterliggende stukken en

Uitzondering hierop vormt de selectie van aan een nader omschreven onderwerp gerelateerde
trefwoorden, die jaarlijks worden vastgesteld. Zie artikel 27, derde lid, sub c j' vijfde lid Wiv 2002.
3 Deze
gebundelde verzoeken om toestemming worden ook wel de "driemaandelijkse
verzamelbeschikkingen"' genoemd.
4~ Non-targets zijn personen uit de omgeving van een target, doch zijn zelf geen target van de AIVD.
Onder omstandigheden is het mogelijk tegen non-targets bijzondere bevoegdheden in te zetten.
5
Verschomingsgerechtigden zijn bijvoorbeeld artsen, journalisten en advocaten.
2

2/26

gesprekken met dienstmedewerkers. Deze achterliggende stukken zijn opgeslagen in het
interne digitale systeem van de AIVD, waar de Commissie onbeperkte toegang toe heeft.
Daarnaast heeft de Commissie aandacht besteed aan operaties die zeer geheim gerubriceerd
zijn of anderszins in een kleiner compartiment dan gebruikelijk worden gedeeld. Deze
operaties zijn niet in het interne digitale systeem van de A1VD te vinden en zijn bijzonder
gevoelig. Ten behoeve van een zo volledig mogelijk onderzoek heeft de Commissie de AIVD
verzocht de documenten over deze operaties separaat aan te leveren.
Bovendien heeft de Commissie in het onderhavige onderzoek speciale aandacht besteed aan
de toepassing van de afluisterbevoegdheid en selectiebevoegdheid tegen organisaties.
Vrijwel ieder kwartaal is in aanvulling op het dossieronderzoek een gesprek gevoerd met het
hoofd van de eenheid dat binnen de A1VD de operationele regie voert. In deze gesprekken is
aan de Commissie uitleg gegeven over de weging en prioritering van onderzoeken en
aangewende middelen door de AIVD en de wijze waarop één en ander doorwerkt in de
toepassing van de afluisterbevoegdheid en de selectiebevoegdheid. Ook is met enkele
functionarissen op de werkvloer van de AIVD gesproken over individuele operaties en
onderzoeken en zijn schriftelijke vragen gesteld.
De Commissie heeft ervoor gekozen in haar rapportage voort te bouwen op de voorgaande
toezichtsrapporten over dit onderwerp. Dit betekent dat voor wat betreft het algemene
wettelijk kader en de interne procedures van de AIVD wordt volstaan met een verwijzing
naar hetgeen in toezichtsrapport nr. 19 uitgebreid is beschreven. 6 In dit toezichtsrapport zal
met name worden ingegaan op de in deze periode geconstateerde situaties waarin bij de
toepassing van de artikelen 25 en 27 Wiv 2002 vragen zijn gerezen ten aanzien van de
toepassing van het wettelijk kader.
Ten aanzien van haar beoordelingskader merkt de Commissie het volgende op. De
Commissie komt tot het oordeel dat sprake is van een onzorgvuldigheid indien de
motivering voor de toepassing van één van de in dit toezichtsrapport beschreven
bevoegdheden gebrekkig is maar de Commissie op basis van nader onderzoek tot de
conclusie komt dat wel is voldaan aan de vereisten van noodzakelijkheid, proportionaliteit
en subsidiariteit. Met andere woorden, het gebrek is herstelbaar. De Commissie komt tot het
oordeel onrechtmatig in de gevallen dat sprake is van strjdigheid met de wet en indien de
motivering dermate gebrekkig is, mede gelet op de aard van de belangen waarop een
inbreuk wordt gemaakt, dat deze tot een onrechtmatigheid leidt.
Het is de vaste werkwijze van de Commissie om in haar openbare toezichtsrapporten in
ieder geval de alle door haar bij het onderzoek geconstateerde onrechtmatigheden of
onzorgvuldigheden te benoemen. In dit toezichtsrapport wijkt zij hier niet van af.
Het toezichtsrapport is als volgt ingedeeld. In paragraaf 3 bespreekt de Commissie kort het
algemeen beeld ten aanzien van de toepassing van respectievelijk de afluisterbevoegdheid en
de selectiebevoegdheid. In paragraaf 4 tot en met 10 zullen enkele operaties of andere
specifieke bevindingen nader worden besproken ten aanzien van de toepassing van de
afluisterbevoegdheid. Paragraaf 11 bespreekt de toepassing van de zogeheten organisatielast.
6 Toezichtsrapport van de CTIVD nr. 19 inzake de toepassing door de AIVD van artikel 25 WIV 2002

(aftappen) en artikel 27 WIV 2002 (selectie van ongericht ontvangen miet-kabelgebonden
telecommunicatie), Kamnerstukken 112008/ 09, 29 924, nr. 29 (bijlage), beschikbaar op www.ctivd.nl.
3/26

Paragraaf 12 gaat nader in op de bevindingen van Commissie inzake de toepassing van de
selectiebevoegdheid. In paragraaf 13 zijn de conclusies en aanbevelingen van de Commissie
samengebracht.

3

Algemeen beeld

3.1

Artikel 25 Wiv 2002

De Commissie heeft in haar onderzoek bijgehouden jegens hoeveel personen en organisaties
de afluisterbevoegdheid wordt ingezet. Vaak lopen er per persoon of organisatie meerdere
taps. Over het gehele onderzoeksjaar betreft dit gemiddeld
en organisaties
per kwartaal. Hiermee is sprake van een toename van 11% ten opzichte van het vorige
onderzoeksjaar. De toename is zowel gelegen in de toepassing van taps door de eenheid
Binnenlandse Veiligheid als de eenheid Inlichtingen Buitenland van de A1VD. Wel
constateert de Commissie dat gedurende het onderzoeksjaar sprake is geweest van grote
schommelingen in de aantallen taps, die veroorzaakt worden door wijzigingen in de
prioritering van de aandachtsgebieden. In de geheime bijlage wordt hier nader op ingegaan.

Mpersonen

Net als in haar vorige toezichtsrapport over dit onderwerp constateert de Commissie dat de
AIVD doordacht te werk gaat bij de inzet van artikel 25 Wiv 2002. De AIVD is zich in de
praktijk bewust van het inbreukmakende karakter van de inzet van de afluisterbevoegdheid.
De Commissie constateert voorts dat in de meerderheid van de operaties de
afluisterbevoegdheid op een rechtmatige en zorgvuldige wijze wordt uitgeoefend en dat
haar kritische kanttekeningen betrekking hebben op slechts een beperkt deel van het totale
aantal operaties. De Commissie in de door haar onderzochte operaties in een beperkt aantal
gevallen enkele onrechtmatigheden geconstateerd. Daarnaast constateert de Commissie op
enkele punten dat er sprake is van onzorgvuldigheden, vooral ten aanzien van de
motivering van operaties. In de geheimne bijlage bij dit toezichtsrapport wordt - voor zover
nodig - nader ingegaan op enkele van deze bevindingen van de Commissie.

3.2

Artikel 2 7 Wiv 2 002

Het aantal operaties in het kader waarvan artikel 27 Wiv 2002 is ingezet, is gedurende de
periode van september 2012 tot en met augustus 2013 met Moperaties constant gebleven.
Het gebruik van de bevoegdheid tot selectie van ongericht ontvangen niet-kabelgebonden
telecommunicatie (hierna: de selectie van sigint) door de AIVD is betrekkelijk gering ten
opzichte van de afluisterbevoegdheid. Iedere operatie waarin de bevoegdheid tot selectie
van sigint wordt toegepast, geschiedt op basis van een kernerkenlijst. Op deze
kenmerkenlijst zijn gegevens betreffende de identiteit van een persoon of organisatie en/of
telecommunicatiekenimerken, zoals een telefoonnummer of e-mailadres, opgenomen. Deze
kenmerkenlijsten
kunnen
uiteenlopen
van
enkele
tot
duizenden
telecommunicatiekenmerken per operatie. De Commissie constateert dat met name de sigintoperaties van de eenheid Inlichtingen Buitenland worden gekenmerkt door omvangrijkere
kenmerkenlijsten.
In haar vorige toezichtsrapport is de Commissie ingegaan op één specifieke operatie waarbij
de bevoegdheid tot selectie van sigint is toegepast. In dit toezichtsrapport heeft de
Commissie de toepassing van deze bevoegdheid voor het eerst sinds het uitbrengen van haar
toezichtsrapport nr. 19 in een breed kader bestudeerd ten aanzien van de AIVD. De

4/26

bevindingen in dit verband zijn weergegeven in paragraaf 12. In de geheime bijlage bij dit
toezichtsrapport wordt nader ingegaan op enkele bevindingen van de Commnissie.

4

Motivering van de inzet van artikel 25 en artikel 27 Wiv 2002

Een team van de AIVD dat de afluisterbevoegdheid of de bevoegdheid tot selectie van sigint
wil inzetten, stelt een uitgebreide motivering voor deze inzet op. In deze motivering wordt
ingegaan op de noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit van de inzet van deze
bijzondere bevoegdheden. 7 De (juridische) houdbaarheid van deze motivering wordt intern
getoetst door achtereenvolgens het betrokken teamhoofd, een jurist, het unithoofd van de
betrokken operationele eenheid en het hoofd van de ALVD. Pas nadat het verzoek om
toepassing intern is geaccordeerd, wordt deze voorgelegd aan de minister.
Het aantal operaties waar de minister toestemming voor moet geven, is omvangrijk. De
bundeling van verzoeken die de minister driemnaandelijks ontvangt, bevat een samenvatting
van de uitgebreide interne motivering. In deze samenvatting komen de noodzakelijkheid,
proportionaliteit en subsidiariteit van de inzet slechts beperkt aan de orde. Dit onderstreept
het belang van de interne toetsingsprocedure bij de AIVD aangezien hierin wel de relevante
factoren worden toegelicht en expliciet wordt getoetst aan de juridische vereisten. Deze
gedegen interne vastlegging van de motivering van de toepassing van artikel 25 en artikel 27
Wiv 2002 is onmiüsbaar voor het toezicht door de Commissie.

5

Toepassing van de afluisterbevoegdheid ter voorbereiding van een toekomstige
benadering

In de motivering van een operatie is opgenomen dat de toepassing van de
afluisterbevoegdheid enerzijds als doel had informatie te verzamelen die relevant was voor
de taakuitvoering van de AIVD. Anderzijds had de toepassing van de afluisterbevoegdheid
als doel eventuele toekomstige benaderingen voor te bereiden met personen met wie zou
kunnen worden samengewerkt door de A1VD. De Commissie constateert dat in de loop van
het onderzoek de opbrengsten van de toepassing van de afluisterbevoegdheid van dien aard
waren, dat deze de voortzetting van de tap op basis van de eerste doelstelling niet langer
rechtvaardigden. De Commissie concludeert dat de afluisterbevoegdheid hierna enkel nog
werd ingezet ten behoeve van de tweede onderzoeksdoelstelling.
Het toepassen van de afluisterbevoegdheid is op basis van artikel 18 Wiv 2002 slechts
toegestaan indien dit noodzakelijk is voor de goede uitvoering van de taken bedoeld in artikel
6, tweede lid, sub a en d, Wiv 2002 (de a- en d-taak). In artikel 18 is dus niet opgenomen dat
de AIVD bijzondere bevoegdheden mag inzetten ter ondersteuning van een goede
taakuitvoering. Blijkens de wetsgeschiedenis worden onder deze laatste categorie onder
meer benaderingsonderzoeken vervat.8

7 Voor

een beschrijving van deze toetsingscriteria voor de inzet van bijzondere bevoegdheden, zie
toezichtsrapport van de CTIVD nr. 19 inzake de toepassing door de AIVD van artikel 25 WIV 2002
(aftappen) en artik<el 27 WIV 2002 (selectie van ongericht ontvangen miet-kabelgebonden
telecommunicatie), Kamerstukken 112008/09,29 924, nr. 29 (bijlage), § 4, beschikbaar op www.ctivd.nl.
8Kamerstukkeni 112000/01, 25 877, nr.
15, p. 5.
5/26

De Commissie kwalificeert het voorbereiden van eventuele toekomstige benaderingen als
ondersteunend aan de goede taakuitvoering aangezien deze in het verlengde ligt van het
onderzoek naar de betrouwbaarheid van personen met wie wordt samengewerkt door de
AIVD.9 De Commissie is van oordeel dat het laatstgenoemde doel daarmee op zichzelf geen
rechtmatig doel kan zijn voor de toepassing van de afluisterbevoegdheid. De Commissie is
daarom van oordeel dat de toepassing van de afluisterbevoegdheid na de eerste verlenging
onrechtmatig is.
De Commissie stelt vast dat de AIVD in een operatie de afluisterbevoegdheid heeft toegepast
jegens een persoon met wie op dat moment werd samengewerkt door de AIVD. De
Commissie constateert dat in de motivering die is voorgelegd aan de minister en in de
interne motivering deze omstandigheid op geen enkel moment is vermeld. De Commissie is
van oordeel dat dit feitelijk gegeven altijd expliciet onder de aandacht van de minister moet
worden gebracht omdat dit gegeven essentieel is voor de beoordeling of in het concrete
geval voldaan is aan alle wettelijke vereisten, waaronder de vereisten van noodzakelijkheid,
proportionaliteit en subsidiariteit. De Cormmissie acht dit van belang opdat de minister een
goede afweging kan maken alvorens toestemming te verlenen.

6

Toepassing van de afluisterbevoegdheid binnen een bijzondere plaats

De Commissie heeft kennisgenomen van een operatie waarbij de afluisterbevoegdheid
binnen een bijzondere plaats is toegepast. Uit het oogpunt van de noodzakelijke
geheimhouding kan de Commissie in het openbare deel van het toezichtsrapport niet nader
ingaan op de omstandigheden van het geval. Wel merkt zij het volgende op.
De Commissie is van oordeel dat in de motivering onvoldoende aandacht is besteed aan de
bijzondere context waarbinnen de afluisterbevoegdheid is toegepast. De hierbij in het geding
zijnde belangen, en de waarde die hieraan onder meer in de jurisprudentie van het Europees
Hof voor de Rechten van de Mensen (EHRM) wordt toegekend, dienen nadrukkelijker een
plaats te krijgen bij de afweging de afluisterbevoegdheid toe te passen. Daarnaast is de
Commnissie van oordeel dat de operationele randvoorwaarden waaronder de
afluisterbevoegdheid is toegepast onvoldoende zijn uitgewerkt in de motivering. De
Commissie stelt dat in dit geval duidelijker had moeten worden aangegeven op welke wijze
deze zou worden toegepast en waarom de toepassing niet op een minder inbreukmakende
wijze ten uitvoer kon worden gelegd. Hoewel de Commissie mede op basis van gesprekken
met betrokken medewerkers van de ANVD betreffende deze operatie van oordeel is dat de
toepassing van de afluisterbevoegdheid in dit geval voldoet aan de vereisten van
noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit en daarmee rechtmatig is, is zij van
oordeel dat de schriftelijke motivering gebrekkig en derhalve onzorgvuldig is.
In de geheime bijlage gaat de Commissie nader in op deze operatie.

9 Zie hieromtrent

tevens paragraaf 3.6.3 van het rapport van de commissie-Dessens, waarin zij
aangeeft dat in de praktijk behoefte bestaat aan de mogelijkheid bijzondere bevoegdheden in te zetten
om de betrouwbaarheid van een agent te onderzoeken maar dat artikel 18 Wiv 2002 hieraan
vooralsnog in de weg staat. De commissie-Dessens acht het wenselijk om dit mogelijk te maken maar
deze mogelijkheid wel limitatief en zo specifiek mogelijk te omschrijven in de Wiv. Zij beveelt aan om
voor onderzoek naar de betrouwbaarheid van een agent de inzet van bijzondere bevoegdheden
mogelijk te maken. Het kabinet gaat in reactie op het rapport van de commissie-Dessens niet expliciet
in op dit punt maar onderschrijft in algemene zin wel de aanbevelingen van de commissie-Dessens.

6/26

7

Aanvragen van een tap jegens een non-target

De Commissie stelt vast dat de A1VD in vier gevallen de afluisterbevoegdheid heeft
toegepast op het telefoonnummer van een non-target. 1 0 Dit kan bijvoorbeeld gaan om de
broer of de echtgenote van het eigenlijke target.
De Commissie is van oordeel dat het onder omstandigheden is toegestaan een non-target te
tappen."1 In dat geval is de Commissie evenwel van oordeel dat uit de motivering en de
tenaamstelling van de toepassing van de afluisterbevoegdheid duidelijk moet blijken dat
deze jegens een non-target is ingezet. De motivering moet ook zijn toegespitst op deze
persoon, in die zin dat hieruit moet blijken dat voldaan is aan het noodzakelijkheids-,
proportionaliteits- en subsidiariteitsvereiste. Aan het vereiste van proportionaliteit komt
hierbij naar het oordeel van de Conmmissie extra gewicht toe, hetgeen tot uiting dient te
komen in de motivering. In deze gevallen is de tap evenwel op naam gezet van het eigenlijke
target, hoewel de AIVD wist dat het nummer feitelijk niet (meer) in gebruik is bij het target.
De Commissie acht dit onrechtmatig.

8

Langdurige verlenging zonder opbrengst

In haar vorige toezichtsrapport heeft de Commissie melding gemaakt van de frequente
toepassing van een bepaalde vorm van de afluisterbevoegdheid waarbij door het specifieke
karakter ervan een lagere opbrengst is te verwachten dan bij een reguliere telefoontap. 1 2
De Comm-issie is van oordeel dat, gelet op het specifieke karakter van deze toepassing van
de afluisterbevoegdheid, de AIVD de mogelijkheid moet hebben dit middel gedurende drie
periodes toe te passen, dat wil zeggen de initiële aanvraag en tweemaal een verlenging.
Indien gedurende deze periodes geen of zeer weinig relevante opbrengst valt te constateren
moet de tap hierna worden afgesloten. Hiervan kan slechts in uitzonderingssituaties worden
afgeweken. Dit uitgangspunt is ook neergelegd in het interne beleid van de A1VD. De
Commissie is van oordeel dat sprake is van een uitzonderingssituatie indien er concrete en
actuele aanwijzingen bestaan die voortzetting van de tap rechtvaardigen. De Commissie
heeft in twee gevallen geconstateerd dat deze concrete en actuele aanwijzingen ontbraken.
Deze taps zijn daarmee na de tweede verlengingsperiode onrechtmatig toegepast.
In de geheime bijlage bij dit rapport gaat de Commnissie nader in op deze vorm van de
afluisterbevoegdheid.

10 Non-targets zijn personen uit de omgeving van een target, doch zijn zelf geen target van de AIVD.

Via een non-target wordt beoogd informatie over een target te verkrijgen.
11Toezichtsrapport van de CTIVD nr. 19 inzake de toepassing door de AIVD van artikel 25 WIV 2002
(aftappen) en artikel 27 WWV 2002 (selectie van ongericht ontvangen niet-kabelgebonden
telecommunicatie), Kamerstukken 11 2008/09, 29 924, nr. 29 (bijlage), § 6.2.2, beschikbaar op
www.ctivd.nl.
12 Toezichtsrapport van de CTIVD nr. 35 inzake de inzet van de afluisterbevoegdheid en van de
bevoegdheid tot de selectie van Sigint door de AIVD, Kamerstukken 112012/13, 29 924, nr. 101 (bijlage),
§7, beschikbaar op www.ctivd.nI.
7/26

9

Verwachte opbrengst onvoldoende gemotiveerd

De Commissie heeft kennisgenomen van een tweetal aanvragen tot verlenging van de inzet
van de afluisterbevoegdheid, waarin is opgemerkt dat "er geen relevante opbrengst [is]
verkregen" maar dat het betrokken operationele team van de AIVD verwacht "in de
komende periode meer resultaat te hebben". De Commissie is van oordeel dat deze
motivering op zichzelf de voortzetting van de afluisterbevoegdheid niet kan rechtvaardigen.
Zij heeft nader geinformeerd bij de A1VD waar de verwachting van het betrokken team op
was gebaseerd. Op basis van deze nadere toelichting, die deze verwachting onderbouwde
met concrete en actuele aanwijzingen, acht de Commissie de verlenging van de
afluisterbevoegdheid in beide gevallen voldoet aan de vereisten van noodzakelijkheid,
proportionaliteit en subsidiariteit en daarmee rechtmatig is. Wel had deze nadere toelichting
in de motivering van de verlengingsaanvraag moeten zijn opgenomen en om die reden acht
zij de motivering in dit opzicht gebrekkig en derhalve onzorgvuldig.
10

Uitwerken van gesprekken met verschoningsgerechtigden

De Commissie constateert dat in het kader van twee operaties sprake is geweest van het
uitwerken van gesprekken met verschoningsgerechtigden. Zij merkt op dat het in deze
gevallen niet ging om de toepassing van de afluisterbevoegdheid jegens een
verschoningsgerechtigde zelf maar jegens iemand die communiceerde met een
verschoningsgerechtigde. 13
De Commissie heeft in eerdere rapporten reeds aangegeven dat de AIVD terughoudend
dient te zijn bij de inzet van bijzondere bevoegdheden tegen personen met een
verschoningsrecht. Ook het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) hanteert
strengere toetsingscriteria voor zover personen met een verschoningsrecht onderdeel
uitmaken van een onderzoek.14 Voor zover de AIVD in deze gevallen bijzondere
bevoegdheden inzet, dient in de motivering expliciet aandacht te worden besteed aan deze
rechten. Er dient een afgewogen oordeel te worden gegeven over de vraag of de inzet van
bijzondere bevoegdheden met een dergelijk bijzonder en inbreukmakend karakter
beantwoordt aan de daarvoor gestelde wettelijke vereisten, waaronder de noodzakelijkheid,
proportionaliteit en subsidiariteit.15

De Commissie merkt op dat een deel van de verschoningsgerechtigden, te weten journalisten,
ingevolge een departementale beleidslijn in navolging van een uitspraak van het EHRM vallen onder
een rechterljk toestemmingsregime voor zover het onderzoek erop is gericht een journalistieke bron
te achterhalen. In de onderhavige situatie betrof het geen journalisten. Zie hieromtrent Kamerbrief 7
december 2012, kenmerk 2012-0000725719 (Kabinetsstandpunt inzake de EHRM-uitspraak in de zaak
De Telegraaf).
14 Zie bijvoorbeeld EHRM 22 november 2012, nr. 39315/06 (Telegraaf t. Nederland).; EHRM 26
november 1991, nr. 13585/88 (Observer en Guardian t. Verenigd Koninkrijk); EHRM 25 maart 1992, nr.
13590/88 (Campbell t. Verenigd Koninkrijk) paragraaf 47; EHRM 25 februari 1997, nr. 22009/93 (Z t.
13

Finland); EHRM 2 september 2009, nr. 36936/05 (Szuluk t. Verenigd Koninkrijk).
Is Zie bijv. Toezîchtsrapport van de CTIVD nr. 10 inzake het onderzoek van de AIVD naar het

uitlekken van staatsgeheimen, Kanmerstukken 11 2006/07, 29 876, nr. 19 (bijlage), beschikbaar op
www.ctivd.nl., paragraaf 8; Toezichtsrapport van de CIIVD nr. 19 inzake de toepassing door de AIVD
van artikel 25 WIV 2002 (aftappen) en artikel 27 WIV 2002 (selectie van ongericht ontvangen nietkabelgebonden telecommunicatie), Kanmerstukken 112008/ 09, 29 924, nr. 29 (bijlage), § 8, beschikbaar op
www.ctivd.nl.

8/26

In de onderhavige situatie is geen sprake van de toepassing van een bijzondere bevoegdheid
jegens een verschoningsgerechtigde zelf. Desondanks is de Commissie van oordeel dat de
AIVD in deze gevallen de bescherming die verschoningsgerechtigden dienen te genieten,
dient te betrekken bij de beslissing deze gesprekken uit te werken. Zij is van oordeel dat de
AIVD in deze gevallen terughoudend dient te zijn bij het uitwerken van dergelijke
gesprekken.16 Bovendien is de Commissie van oordeel dat indien redelijkerwijs voorzienbaar
is dat de betrokkene contact zal hebben met een verschoningsgerechtigde, bijvoorbeeld
omdat de rol of functie van de betrokkene dit met zich meebrengt, de A1VD dit zal moeten
betrekken bij de motivering voor de toepassing van de afluisterbevoegdheid. De Commnissie
constateert dat de AIVD dit in twee gevallen heeft nagelaten. Zij is bovendien van oordeel
dat het uitwerken van deze gesprekken met de verschoningsgerechtigden niet proportioneel
was en daarmee onrechtmatig. De Commissie constateert dat de motivering van één van de
daaraan ten grondslag liggende operaties mede erop was gericht kennis te nemen van de
gesprekken met verschoningsgerechtigden. Zij acht deze doelstelling eveneens onrechtmatig.
De overige doelstellingen van deze operatie acht de Commissie overigens wel rechtmatig.
In de geheime bijlage gaat de Commissie nader in op deze operaties.

11

Toepassing van een organisatielast

Op basis van de Wiv 2002 kan de A1VD zowel onderzoek verrichten naar personen als naar
organisaties. In dat verband kunnen door de A1VD ook bijzondere bevoegdheden jegens een
organisatie worden ingezet.' 7 De toepassing is dan niet gericht op de individuele persoon
maar op de organisatie als geheel. De AIVD vraagt toestemming aan de minister voor het
toepassen van de afluisterbevoegdheid jegens een organisatie. In het verzoek worden de
leden van de organisatie opgenomen. Deze leden van de organisatie zijn niet altijd reeds op
voorhand bekend bij de AIVD. De AIVD vraagt om die reden in het verzoek tevens
toestemming aan de minister personen af te mogen luisteren die aan bepaalde criteria
voldoen (bijvoorbeeld een specifieke positie in de organisatie). Zij wijst op het voorbeeld van
een bepaalde sleutelfunctie binnen een organisatie die inherent relevant is voor een
onderzoek van de AIVD, ongeacht de persoon die deze functie vervult. De verleende
toestemming van de minister om jegens een organisatie een bijzondere bevoegdheid toe te
passen, heet een organisatielast. Indien de A1VD na de verkregen toestemming een nieuw
organisatielid identificeert dat voldoet aan de criteria uit het organisatieverzoek en de AIVD
deze persoon wil afluisteren, dan gaat de AIVD daartoe over zonder voor dit individu
afzonderlijk opnieuw toestemming aan de minister van BZK te vragen.
De AMD stelt in een interne notitie dat in het verzoek om toestemming de organisatie nader
moet zijn omschreven en dat aandacht dient te worden besteed aan elementen als het
bestaan van een samenwerkingsverband, de duurzaamheid van de samenwerking, de
gemeenschappelijke doelstelling en de kenbaarheid van het gemeenschappelijke doel voor
de leden van de organisatie. De Commnissie is van oordeel dat mede op basis van deze
elementen moet blijken dat het daadwerkelijk om een organisatie gaat waartegen bijzondere
bevoegdheden kunnen worden ingezet. Indien dit niet het geval is, kan een bijzondere
6
1 Toezichtsrapport van de CTIVD nr. 6 inzake AIVD-onderzoek

naar radicaal dierenrechtenactivisme
en links-extremisme, Kamerstukken 11 2005/06, 29 924, nr. 9 (bijlage), § 5.2, beschikbaar op
www.ctivd.nl.
17 Deze paragraaf heeft met name betrekking op de toepassing van de afluisterbevoegdheid. Het in
deze paragraaf neergelegde kader geldt evenwel ook voor de toepassing van de selectiebevoegdheid.
9/26

bevoegdheid niet anders worden toegepast dan tegen de individuen afzonderlijk en zullen
de verzoeken om toestemming ook afzonderlijk aan de minister dienen te worden
voorgelegd.
Het is de Commissie gebleken dat de AIVD in toenemende mate gebruik maakt van
organisatielasten. De Commissie wijst erop dat deze werkwijze risico's met zich mee brengt
De Commissie heeft zich eerder al op het standpunt gesteld dat de Wiv 2002 de ruimte biedt
voor de toepassing van de afluisterbevoegdheid jegens een organisatie. 18 Zij heeft hierbij
echter aangewezen geacht dat de A1VD in een verzoek om toestemming nauwkeurig
omschrijft waarom er sprake is van een organisatie, welke categorie personen uit de
organisatie afgeluisterd kunnen worden en waarom wordt voldaan aan de wettelijke
vereisten van noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit om die categorie personen
uit de organisatie af te luisteren. Zij merkte tevens op dat indien tussentijds een nieuw
bekend geworden persoon wordt afgeluisterd, het van belang is vast te leggen waarom deze
persoon naar het oordeel van de AIVD valt onder de categorie personen die in het
organisatieverzoek is genoemd. In het verzoek aan de minister tot verlenging van de
machtiging die op naam staat van de organisatie dienen naar het oordeel van de Commiüssie
de tussentijdse wijzigingen en aanvullingen te worden vermeld.
De Commissie constateert dat de A1VD twee categorieën organisaties onderkent. De eerste
categorie betreft de formele organisatie met een (min of meer) vaste structuur. De tweede
categorie betreft een meer informele (fluïide) organisatie, zoals een groep aanhangers van
dezelfde ideologische stroming die zich hebben verenigd. In het geval van de tweede
categorie dient ingevolge intern beleid van de AIVD een aparte interne motivering te
worden opgesteld voor de bijschrjving van een persoon aan de organisatielast. Bij de eerste
categorie dient in de organisatielast zelf de bijschrjving te worden verwerkt.
De AIVD dient bij het gebruik van een organisatielast aan te sluiten bij het interne kader
waarbij de genoemde elementen "samenwerkingsverband", "duurzaam karakter",
"gemeenschappelijke doelstelling" en "kenbaarheid" expliciet dienen te worden belicht. De
Commissie is van oordeel dat hiervan in de motivering in een bepaald geval onvoldoende
blijk wordt gegeven. Tevens dient in de organisatielast kenbaar gemaakt te worden wie
onder welke omstandigheden als lid van de organisatie wordt gezien en waarom bepaalde
geledingen van een organisatie relevant zijn voor het onderzoek van de AIVD. Ook ten
aanzien van dit punt is de Commissie van oordeel dat de motivering verbetering behoeft. De
Commnissie stelt vast dat in een geval de categorieën personen die als lid van een organisatie
kunnen worden aangemerkt te breed is geformuleerd. In de motivering van één operatie is
bijvoorbeeld enkel vermeld dat het gaat om een persoon met een specifieke functie zonder te
expliciteren om wat voor soort functie dit gaat. Daarnaast dient in de organisatielast te
worden geadresseerd wat de aard is van de bijzondere bevoegdheden waarvoor
toestemmning wordt gevraagd. Zo zal aandacht moeten worden besteed aan de specifieke
vorm van de afluisterbevoegdheid waarin de organisatielast voorziet (bijvoorbeeld een
telefoon, een microfoon, inzet op een werklocatie, etc.).
De Commissie acht het niet toegestaan dat in een organisatielast toestemming wordt
gegeven deze bevoegdheid ook in te zetten jegens non-targets. Zij is van oordeel dat de
18 Toezichtsrapport van de CTIVD nr. 19 inzake

de toepassing door de AIVD van artikel 25 W1V 2002
(aftappen) en artikel 27 WIV 2002 (selectie van ongericht ontvangen niet-kabelgebonden
telecommunicatie), Kamers tukken 11 2008/09, 29 924, nr. 29 (bijlage), § 6.2.1, beschikbaar op
www.ctivd.nl.
10/26

AIVD de toepassing van de afluisterbevoegdheid jegens een non-target separaat en vooraf
moet voorleggen aan de minister.
De Commissie is voorts van oordeel dat uit de motivering duidelijk moet blijken dat sprake
is van een organisatie en dat een noodzaak bestaat onderzoek te doen naar deze organisatie.
Met name in het geval van de tweede categorie, meer fluide, organisaties dient hieraan
expliciet aandacht te worden besteed in de motivering. De Commissie constateert dat bij
organisatielasten uit de tweede categorie het organisatiekarakter immers inherent minder
sterk aanwezig is. Dit leidt ertoe dat in de motivering expliciet dient te worden
beargumenteerd dat er een zodanige samenhang tussen de leden van de organisatie bestaat
dat sprake is van een organisatie in de zin van de Wiv 2002. Pas dan kan worden volstaan
met één motivering ten aanzien van de wettelijke vereisten van noodzakelijkheid,
proportionaliteit en subsidiariteit.
De Commissie heeft kennisgenomen van een operatie waarbij de AIVD de
afluisterbevoegdheid toepast jegens een groep personen. Naar het oordeel van de Commissie
kan deze groep niet gekenmerkt worden als een organisatie in de zin van de Wiv 2002. De
Commissie is van oordeel dat de voorwaarden om personen aan de last toe te voegen te
breed zijn geformuleerd. De Commissie acht onvoldoende duidelijk wie onder welke
omstandigheden aan de last kan worden toegevoegd. De Commissie is van oordeel dat in dit
verband een specifiekere aanduiding en inkadering benodigd is teneinde deze noodzakelijke
duidelijkheid te waarborgen. De door de AIVD zelf gehanteerde criteria om te spreken van
een organisatie (duurzaam samenwerkingsverband, gemeenschappelijke doelstelling en
kenbaarheid van dat gemeenschappelijke doel voor de leden van organisatie) zijn naar het
oordeel van de Commissie onvoldoende concreet uitgewerkt in de motivering. Blijkens de
motivering gaat de aandacht van de A1VD niet uit naar een organisatorisch verband maar
naar de individuele personen. De Commiüssie is het oordeel toegedaan dat ten aanzien van
ieder van deze personen apart gemotiveerd en vooraf toestemming had moeten worden
verkregen van de minister. De toepassing van de organisatielast acht de Commissie daarmee
in dit geval onrechtmatig.
Wel merkt de Comm-issie op dat zij geen aanwijzingen heeft dat indien de bijzondere
bevoegdheid individueel per target zou zijn aangevraagd deze operaties onrechtmatig
zouden zijn geweest.
In de geheime bijlage bij dit rapport gaat de Commissie nader in op deze laatstgenoemde
operatie.

12

Toepassing van de bevoegdheid tot selectie van sigint

12.1

Inleiding

Een verzoek om toestemming voor de toepassing van de bevoegdheid tot selectie van sigint
bestaat uit twee onderdelen. Enerzijds is dit de motivering voor de toepassing van de
bevoegdheid. Hierin wordt ingegaan op het specifieke onderzoek waarbinnen de
bevoegdheid wordt toegepast en behoren aspecten als noodzakelijkheid, proportionaliteit en
subsidiariteit aan de orde te komen. Anderzijds is bij deze motivering een bijlage met
telecommunicatiekenmerken (hierna: kenmerkenljst) gevoegd. In de kenmerkenljst staat
opgenomen
op
basis
van
welke
telecommunicatiekenmerken
(bijv.
naam
persoon/ organisatie, telefoonnummers, e-mailadressen) zal worden geselecteerd. In de

11/26

kenmerkenlijst is een kolom opgenomen waarin voor ieder kenmerk een (zeer) korte
toelichting wordt gegeven waarom het is opgenomen. Deze toelichting kan tevens een
verwijzing betreffen naar het interne informatiesysteem van de AIVD. De kenmerkenlijst
wordt samen met een samenvatting van de motivering aan de minister voorgelegd. Evenals
bij de toepassmng van de afluisterbevoegdheid kan de toestemming worden verleend voor
een periode van ten hoogste drie maanden. De Commissie heeft zowel gekeken naar de
motivering voor de toepassing van de bevoegdheid voor de selectie van sigint als naar (de
onderbouwing van) de kenmerkenlijst.
12.2

Selectie van sigint in eerdere toezichtsrapporten

In toezichtsrapport nr. 19 stelde de Commissie vast dat de AIVD niet zorgvuldig omging met
de selectie van sigint. Veelal werd niet toegelicht aan wie de nummers en andere
telecommunicatiekenmerken toebehoorden en waarom deze telecommunicatie diende te
worden geselecteerd. De Commnissie kwam hierop tot de slotsom dat zij onvoldoende kennis
droeg van de motivering van de selectie, waardoor zij geen oordeel kon geven over de
rechtmatigheid van de selectie van sigint op grond van artikel 27 Wiv 2002. De Commissie
beval dringend aan de verzoeken om toestemming voor, dan wel verlenging van de inzet
van deze bijzondere bevoegdheid te voorzien van een op de selectiecriteria toegespitste
motivering. In haar reactie op dit rapport gaf de minister van BZK aan het met de Commissie
eens te zijn, maar tevens zorgen te hebben over de praktische uitvoerbaarheid van de
aanbeveling. De minister zegde toe dat de AIVD hieromtrent in nader overleg zou treden
met de Commissie.
In toezichtsrapport nr. 26 inzake de uitvoering van de inlichtingentaak buitenland door de
AIVD stelde de Commissie vast dat voor wat betreft de toepassing van artikel 27 Wiv 2002 in
het kader van die taak nog steeds in veel gevallen niet was gespecificeerd aan wie een
kenmerk toebehoorde en waarom het van belang was kennis te nemen van de informatie die
via dit specifieke kenmerk kon worden verworven. Wel bleek de Commissie dat naarmate
sigint-operaties langer liepen, de AIVD beter kon aangeven aan wie de
telecommunicatiekenmerken toebehoorden en beter kon onderbouwen waarom de inzet ten
aanzien van deze personen gelegitimeerd was. De Commissie benadrukte dat de AIVD er
ernstig naar dient te streven om zo snel mogelijk te specificeren tegen welke persoon of
organisatie sigint wordt ingezet.
In toezichtsrapport nr. 28 inzake de inzet van sigint door de MIVD heeft de Commissie het
juridisch kader nader uitgewerkt voor het gehele proces van de verwerking van sigint. Ook
in dat toezichtsrapport was de Conmmissie genoodzaakt te concluderen, ditmaal ten aanzien
van de M1VD, dat zij geen oordeel kon geven over de rechtmatigheid van de toepassing van
artikel 27 omdat zij onvoldoende kennis draagt van de motivering. In toezichtsrapport nr. 38
heeft de Commissie haar eerdere constateringen in dit verband herhaald.
In het toezichtsrapport nr. 35 heeft de Commissie één specifieke operatie waarin de selectie
van sigint is toegepast nader onderzocht en op onderdelen onrechtmatig beoordeeld.
Het is in deze onderzoeksperiode voor het eerst sinds het uitkomen van haar
toezichtsrapport nr. 19 dat de Commissie de rechtmatigheid van de toepassing van selectie
van sigint in het algemeen heeft getoetst ten aanzien van de AIVD.

12/26

Sea rch ten behoeve van selectie in eerdere toezichtsrapporten

12.3

In bepaalde gevallen zet de AIVD voorafgaand aan de selectie van sigint de
searchbevoegdheid in. De ANVD beoogt hiermee vast te stellen of in de ongericht
geïntercepteerde bulk ook communicatie van een relevant onderzoekssubject aanwezig is
van nieuwe onderzoekssubjecten. In dit geval tracht de AIND de identiteit vast te stellen en
te bezien of er een relatie met het onderzoeksveld bestaat. 19 Het gaat hierbij om search ten
behoeve van selectie. Met de inzet van de searchbevoegdheid wordt bijgedragen aan een
gerichtere selectie.
In toezichtsrapport nr. 28 heeft de Commissie ten aanzien van de MIVD de searchpraktijk
beschreven en in toezichtsrapport nr. 38 heeft zij de getrokken conclusies herhaald. De
Commissie onderscheidt ten aanzien van de MIVD drie vormen van search gericht op
selectie, waarbij kortstondig wordt kennisgenomen van de inhoud van de communicatie.
Hierbij ging het kort gezegd om de volgende vormen:
Het searchen van de bulk aan communicatie om te bepalen of met de selectiecriteria
waarvoor toestemming is verkregen de gewenste informatie kan worden
gegenereerd;
2. Het searchen van de bulk aan communicatie om potentiële 'targets te identificeren of
te duiden;
3. Het searchen van de bulk aan communicatie naar gegevens waaruit, in het kader van
een verwacht nieuw onderzoeksgebied, toekomstige selectiecriteria kunnen worden
afgeleid.
1.

De Commissie heeft in toezichtsrapport nr. 28 alleen de eerstgenoemde vorm van searchen
ten behoeve van selectie rechtmatig geacht, omdat alleen bij die vorm van searchen de
inbreuk op de persoonlijke levenssfeer wordt ondervangen door de toestemming van de
minister om ten aanzien van de desbetreffende persoon of organisatie selectie te plegen. De
inzet van de searchbevoegdheid is hierbij ondersteunend aan de inzet van de
selectiebevoegdheid waarvoor toestemming is verkregen. Dit is noodzakelijk omdat artikel
13 Grondwet een machtiging door een bevoegd orgaan vereist voordat inbreuk mag worden
gemaakt op het telefoon- en telegraaf geheim. De tweede en derde vorm van search
kwalificeert de Commissie als onrechtmatig omdat hiervoor geen wettelijke grondslag is en
de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer in dergelijke gevallen niet wordt ondervangen
door de toestemming van de minister om ten aanzien van de desbetreffende persoon of
organisatie selectie te plegen.
De Commissie gaf de wetgever in toezichtsrapport nr. 28 in overweging te bezien of het, met
inachitneming van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, noodzakelijk is dat aan
de MIVD (en de AIVD) de bevoegdheid wordt toegekend te searchen ten behoeve van de
selectiebevoegdheid. In reactie op het toezichtsrapport gaf de minister van Defensie aan dat
hij samen met de minister van BZK zal werken aan een toekomstbestendig juridisch kader.
Tijdens het Algemeen Overleg waarbij onder meer toezichtsrapport nr. 28 aan bod kwam,
merkte de minister van Defensie op dat hij de conclusie van de Commissie onderschrijft ten
aanzien van searchbevoegdheid maar dat in afwachting van een voorgenomen
wetswijziging de werkwijze, gelet op het belang van de staatsveiligheid, zal worden
Toezichtsrapport van de CTIVD nr. 38 inzake gegevensverwerking op het gebied van
telecommunicatie door de AIVD en de MIVD, Kamerstukken 112013/14, 29 924, nr. 105 (bijlage), § 3.3.4,
beschikbaar op www.ctivd.nl.
19

13/26

voortgezet. 2 0 In reactie op toezichtsrapport nr. 38 geven beide ministers aan dat de als
onrechtmatig beoordeelde werkwijze zal worden meegenomen in een voorgenomen
wetswijziging. Tijdens een plenair debat over het afluisteren door de NSA, waar
toezichtsrapport nr. 38 ter sprake kwam, gaf de minister van Defensie aan dat de derde vorm
van searchen is stopgezet en werd herhaald dat de M1VD doorgaat met de tweede vorm van
searchen in afwachting van een wetswijziging. 2' In toezichtsrapport nr. 38 kondigde de
Commissie aan dat op de werkwijze van de A1VD inzake het searchen zal worden
teruggekomen in het doorlopende onderzoek van de Commissie naar de inzet van de
afluisterbevoegdheid en van de bevoegdheid tot de selectie van sigint door de A1VD. In het
onderhavige toezichtsrapport gaat de Commissie in op deze werkwijze van de AIVD.
12.4

Werkwijze AIVD nmet betrekking tot search ten behoeve van selectie

De Commissie heeft kennisgenomen van een interne werkwijze van de AIVD inzake het
toepassen van de searchbevoegdheid en de bevoegdheid tot selectie van sigint. Deze
werkwijze is schriftelijk vastgelegd en geaccordeerd door de dienstleiding. De werkwijze
voorziet in de mogelijkheid dat een operationeel team ten aanzien van een
telecommunicatiegegeven, zoals een telefoonnummer of e-mailadres, waarvoor nog geen
ministeriële last bestaat, onderzoekt of het een voor het onderzoek relevant gegeven betreft.
De werkwijze is erop gericht de identiteit vast te stellen van de communicerende partij die
hoort bij dit telecommunicatiegegeven. Het is de Commissie gebleken dat de AIVD de
identificatie van de communicerende partij breder opvat dan enkel het vaststellen van de
naam van de betrokken partij. Er wordt tevens beoordeeld of het een relevante partij betreft
gelet op het onderzoek van het operationele team. Hierbij kan worden gedacht aan het
vaststellen dat een persoon een bepaalde, voor het onderzoek relevante, functie bekleedt in
een organisatie.
De afdeling die de ongerichte interceptie faciliteert, kan hiertoe op verzoek van en in
samenwerking met het team een metadata-analyse uitvoeren om te bezien hoe het
telecommunicatiegegeven zich verhoudt tot andere personen en organisaties die in beeld zijn
in het onderzoek (wat/wie heeft contact met wie, hoe lang, hoe vaak, waar vandaan, etc.).
Teneinde de identiteit van de communicerende partijen en de relevantie van de partij voor
het onderzoek vast te stellen, kan het noodzakelijk zijn om ook van de inhoud van de
communicatie kennis te nemen. De mogelijkheid wordt dan geboden te onderzoeken wat de
aard is van de inhoudelijke communicatie die reeds is geïnitercepteerd. Dit kan gaan om de
opgeslagen bulkcommunicatie die ongericht is opgevangen maar waar nog geen last voor is
verkregen van de minister. Het kan daarnaast gaan om de communicatie die in het kader
van een eerdere lastgeving al door middel van de selectiebevoegdheid is geselecteerd uit de
bulk, en dus al inhoudelijk toegankelijk is voor het team; of om informatie die via de
toepassing van andere (bijzondere) bevoegdheden, zoals een hack of een verworven
databestand, reeds in het bezit is van de AIVD.
De bewerker van het team wordt in de gelegenheid gesteld kortstondig de inhoud van de
communicatie te zien (of te horen) die kan worden gerelateerd aan het
telecommunicatiekenmerk om vast te stellen of het een relevant teleconmmunicatiegegeven
betreft. Langs deze weg kan het team beoordelen of het zinvol is een last aan te vragen en het
telecommunicatiegegeven op de kenmerkenlijst te plaatsen zodat volledig kennis kan
worden genomen van de inhoud van de communicatie. Deze werkwijze vindt regelmatig
20 Kamerstukken 112011/12, 29 924, nr. 87, p. 11.
21 Aanhangsel handelingen 112013/2014, nr. 73-8, p. 32-33.

14/26

toepassing bij nieuwe onderzoeken of bij nieuwe aspecten in bestaande onderzoeken. Wel
heeft de Commnissie begrepen dat niet alle teams in gelijke mate gebruik maken van de
hiervoor beschreven werkwijze.
Volgens het interne beleid van de AIVD is het niet de bedoeling dat de bewerker de
informatie waar hij op deze wijze kennis van neemt zonder last voor nadere exploitatie
gebruikt. Kennisneming van de inhoud van de communicatie voor een ander doel dan
vaststelling van de identiteit is niet toegestaan. Het team krijgt pas daadwerkelijk de
beschikking over de geïntercepteerde communicatie indien hiervoor een ministeriële last is
afgegeven.
De Commissie heeft de werkwijze in het navolgende schematisch weergegeven.
Door de minister
goedgekeurd
telecomgegeven

Potentieel relevant
telecomgegeven
vanuit team

Vaststellen van identiteit/relevantie

Relevante identiteit
ja?

Opbrengst naar team

Na aanvraag:
toestemming van minister

Nee?

Communicatie blijft in
"buitenbak"
voor maximaal een jaar gerekend
vanaf de interceptiedatum

12.5

Beoordeling van de wverkwvijze

De Commissie ziet zich voor de vraag gesteld of zij de geschetste werkwijze van de AIVD
rechtmatig acht.
Voor zover de werkwijze wordt toegepast ten aanzien van telecommunicatiekenmerken
waarvoor wel toestemming van de minister is verkregen acht de Commissie die rechtmatig
omdat de inbreuk op de privacy door de toestemming van de minister wordt ondervangen.
Deze werkwijze heeft de Commissie ook rechtmatig geacht ten aanzien van de MIVD.
De Commissie is van oordeel dat de werkwijze van de AIVD, voor zover deze betrekking
heeft op telecommunicatieken-merken waarvoor de minister nog geen toestemming tot
15/26

selectie heeft verleend gelijk staat aan de tweede vorm van searchen van de MIVD zoals
beschreven in paragraaf 12.3. Zij komt dan ook tot het oordeel dat deze werkwijze
onrechtmatig is. 22
Dit oordeel van de Commissie zal niet wijzigen zolang de beoogde wetgeving niet tot stand
is gekomen.
De Commissie heeft geconstateerd dat de minister van Defensie onder aankondiging van
wetswijziging ter zake - in overleg met de Tweede Kamer - heeft aangegeven dat de
werkwijze ten aanzien van de MIVD wordt voortgezet. Hoewel de minister van Defensie in
dit overleg enkel sprak over de werkwijze van de MIVD, merkt de Commissie op dat ook de
A1VD, die dezelfde werkwijze toepast, in afwachting van wetgeving ter zake, deze voortzet.
Nu de huidige situatie is dat deze werkwijze wordt toegepast, acht de Commissie het van
belang deze te beoordelen op verenigbaarheid met het recht op bescherming van de
persoonlijke levenssfeer.
De Commissie constateert dat de AIVD deze werkwijze toepast met het oog op de behoefte
te komen tot een zorgvuldige invulling van de kenmerkenlijst waarop selectie zal
plaatsvinden en te vermijden dat onnodig lasten worden aangevraagd. De Commissie
onderkent dat de beschreven werkwijze hieraan een bijdrage kan leveren. De Commissie
acht het bovendien voorstelbaar dat hiermee tegemoet kan worden gekomen aan de
uitvoerbaarheid van de eerdere aanbeveling tot verbetering van de motivering van de
toepassing van de selectiebevoegdheid. Ook verwacht de Commissie dat dit ertoe zal
kunnen leiden dat minder vaak een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer wordt gemaakt,
omdat dit vooronderzoek het mogelijk maakt dat sigint op een meer gerichte wijze zal
worden toegepast.
De bescherming van de persoonlijke levenssfeer vereist dat hierbij invulling wordt gegeven
aan de volgende waarborgen:
1.

Het kort kennisnemen van de inhoud van de communicatie mag slechts tot doel
hebben het vaststellen van de identiteit van de comnmunicerende partijen en de
relevantie van de communicatie ten behoeve van het lopende onderzoek. Verder
gebruik van de communicatie is niet toegestaan voordat een ministeriële last is
verkregen. Randvoorwaarde voor de korte kennisneming is dat sprake is van een
adequate functiescheiding tussen de afdeling die de ongerichte interceptie faciliteert
en het operationele team, in die zin dat het operationele team niet zelfstandig toegang
verkrijgt tot de desbetreffende communicatie.
2. Teneinde deze functiescheiding te waarborgen is het van belang dat wordt voorzien
in een adequate schriftelijke registratie en verslaglegging van de kennisname van de
inhoud door de bewerker. Hierbij dient te worden vastgelegd welke communicatie is
ingezien en wat hiervan de uitkomst was. Deze registratie en verslaglegging acht de

22 In

het rapport van de commissie-Dessens geeft zij de wetgever in overweging een dergelijke
bevoegdheid tot search volgens de tweede en derde variant aan de diensten toe te kennen. Zij acht het
evenwel noodzakelijk dat een dergelijke nieuwe reikwijdte deel uitmaakt van de herziening van de
interceptiebepaling in zijn geheel (paragraaf 5.2.3). Het kabinet geeft in reactie op dit rapport aan nog
geen beslissing te hebben genomen op het punt van de uitbreiding van bevoegdheden. Zie verder
Evaluatie van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002, Naar een nieuwe balans tussen
bevoegdheden en waarborgen, Kamerstukken 112013/14, 33 820, nr. 1; Kanmerstukken 11 2013/14, 33 820,
nr. 2 (kabinetsreactie).
16/26

Commnissie van belang ten behoeve van de interne verantwoording en externe
controle alsmede uit oogpunt van de zorgvuldigheid.
De Commissie is van oordeel dat met name deze tweede waarborg thans onvoldoende tot
uiting komt in de werkwijze van de AIVD. Naar het oordeel van de Commissie wordt
onvoldoende vastgelegd welke communicatie is ingezien en wat hiervan de uitkomst was.
12.6

Toepassing van de selectiebevoegdheid

De Commissie heeft de operaties waarin de bevoegdheid tot selectie van sigint is toegepast
door de A1VD in de periode van september 2012 tot en met augustus 2013 bestudeerd. Ten
aanzien van de onderzochte operaties plaatst de Commissie enkele opmerkingen. Voor zover
noodzakelijk gaat zij hier in de geheime bijlage nader op in.
De Commissie constateert dat de selectiebevoegdheid door de verschillende operationele
teams van de AIVD op uiteenlopende wijzen wordt gebruikt. Hierin is met name een
verschil te onderkennen tussen teams van de eenheid Binnenlandse Veiligheid en teams van
de eenheid Inlichtingen Buitenland. De toepassing van deze bevoegdheid door teams van de
eenheid Inlichtingen Buitenland is overwegend breder van opzet hetgeen ook tot uiting
komt in de omvang van de kenmerkenlijst. De operaties van teams van de eenheid
Binnenlandse Veiligheid zijn overwegend meer targetgericht. Gelet op de formulering van
de a-taak, waarin individuele personen en organisaties centraal staan, en de d-taak, die
voorziet in het doen van onderzoek naar landen, in de Wiv 2002 wekt dit overigens geen
bevreemding. De Commnissie stelt vast dat de verschillende kenmerkenlijsten variëren van
slechts enkele tot duizenden telecommunicatiekenerken.
De Commissie is van oordeel dat per persoon of organisatie die in het onderzoek in beeld
komt, moet worden gemotiveerd waarom selectie van de communicatie noodzakelijk wordt
geacht. Daarbij dient te worden verwoord wat het doel is van de selectie in het kader van het
onderzoek en waarop de verwachting is gebaseerd dat de opbrengst van de selectie zal
bijdragen aan het bereiken van dat doel. Er dient dus een koppeling te worden gemaakt
tussen het bredere onderzoek dat wordt uitgevoerd en de noodzaak van de selectie van de
communicatie van de concrete persoon of organisatie. Dit is bij elke persoon of organisatie
anders.
Bij een verzoek om verlenging dient vervolgens nadrukkelijk aandacht te worden besteed
aan de opbrengst van de selectie en de meerwaarde daarvan voor het onderzoek, niet in
algemene zin maar toegespitst op de persoon of organisatie. Algemeenheden dat de inzet
van de bijzondere bevoegdheid heeft bijgedragen aan de beantwoording van de behoefte,
heeft geleid tot (niet nader gespecificeerde) rapportages of het bestaande normbeeld heeft
bevestigd, zijn naar het oordeel van de Commissie onvoldoende. Behalve noodzakelijkheid,
dient in een verzoek om toestemming aangegeven te worden op welke wijze wordt voldaan
aan de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit.2 3 Overigens merkt de Commissie op
dat de afwezigheid van enige opbrengst kan zijn gelegen in de aard van het middel sigint.
De communicatie kan door het bereik van de satellietschotels niet intercepteerbaar zijn. De
Commissie acht het acceptabel de telecommunicatiekenmerken te handhaven mits op gezette
tijden wordt heroverwogen of handhaving van de desbetreffende kenmerken nog steeds
voldoet aan de wettelijke vereisten voor de toepassing van de bijzondere bevoegdheid en
Zie hieromtrent toezichtsrapport van de CTIVD nr. 28 inzake de inzet van Sigint door de M1VD,
Kamerstukken 112011/12, 29 924, nr. 74 (bijlage), § 8.3.4, beschikbaar op www.ctivd.nl.
23

17/26

deze heroverweging schriftelijk wordt vastgelegd. Voor zover de selectie van bepaalde
telecommunicatiekernerken wel communicatie heeft opgeleverd maar deze communicatie
niet relevant bleek te zijn, dient de A1VD deze telecommunicatiekenmerken uit de sigint-last
te halen. 24
De Commissie constateert dat de mate waarin in de motivering voor de toepassing van de
bevoegdheid tot selectie van sigint een kader wordt geschetst op basis waarvan voorzienbaar
is welke personen of organisaties onder het bereik van de operatie vallen, verschilt van
operatie tot operatie. In bepaalde gevallen wordt inzichtelijk gemaakt naar wie de interesse
van de A1VD uitgaat en blijkt uit de motivering waarom iemand op de kenmerkenlijst wordt
vermeld. In andere gevallen is in mindere mate sprake van een helder kader en is de
motivering minder duidelijk over welke personen en organisaties onder het bereik van de
operatie kunnen vallen. De Commissie acht het van belang dat de motivering voldoende
duidelijkheid biedt over welke personen en organisaties onder welke omstandigheden in
selectie kunnen worden gezet en waarom. Er dient een directe en inzichtelijke relatie te
bestaan tussen de motivering enerzijds en de personen en organisaties die zijn opgenomen
op de kenmerkenlijst anderzijds. De Commissie is van oordeel dat deze relatie in drie
operaties ontbreekt of onvoldoende duidelijk is gemaakt door de AIVD. Dit kwalificeert de
Commissie als onrechtmatig. De Commissie constateert bovendien dat de A1VD in een
operatie gebruik maakt van niet-limitatieve opsommingen in de motivering. Een voorbeeld
hiervan is de zinsnede "personen en instellingen als [.]enzovoorts". Deze wijze van
motiveren acht de Commissie onrechtmatig.
Het is de Commissie gebleken dat in twee operaties personen of organisaties met een
bijzondere status (o.a. non-targets, bronnen, verschoningsgerechtigden) op de kenmerkenlijst
zijn opgenomen zonder dat aan deze omstandigheid aandacht is besteed in de motivering.
De Commissie is van oordeel dat bijzondere categorieën personen of organisaties expliciet
moeten worden benoemd in de motivering indien deze worden opgenomen in de
kenmerkenlijst en dat hierbij aandacht moet worden besteed aan de wettelijke vereisten van
noodzakelijkheid,
proportionaliteit
en
subsidiariteit
in
relatie
tot
deze
telecommunicatiekenimerken. De Commissie is van oordeel dat niet dan wel onvoldoende is
gebleken welke afwegingen zijn gemaakt ten aanzien van deze vereisten. Gelet op de
bijzondere status van deze personen en organisaties acht de Commissie dit onrechtmatig.
Een aantal telecommunicatiekenerken heeft betrekking op een persoon met wie wordt
samengewerkt door de AIVD, jegens wie de Commissie de toepassing van de
afluisterbevoegdheid als onrechtmatig heeft gekwalificeerd. 25 De selectie van sigint ten
aanzien van deze persoon kwalificeert de Commidssie eveneens als onrechtmatig.
De Commissie constateert dat in de motivering op basis waarvan de minister zijn
toestemming heeft gegeven in twee gevallen niet is ingegaan op de vereisten van
noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit. In de interne motivering worden deze
elementen wel afdoende belicht. De Commissie acht dit onzorgvuldig. Hoewel de A1VD
geen uitputtende motivering ten aanzien van de noodzakelijkheid, proportionaliteit en
subsidiariteit aan de minister behoeft voor te leggen, is de Commissie van oordeel dat
hetgeen wordt voorgelegd aan de minister voldoende zicht moet bieden op de afwegingen
om de minister in staat te stellen het verzoek te beoordelen.
Toezichtsrapport van de CTIVD nr. 35 inzake de inzet van de afluisterbevoegdheid en van de
bevoegdheid tot de selectie van Sigint door de AIVD, Kamnerstukken 112012/13, 29 924, nr. 101 (bijlage),
§ 6, beschikbaar op www.ctivd.nl.
24

25

Zie paragraaf 5.
18/26

De Commissie is van oordeel dat de A1VD in meerdere gevallen in de motivering een
verkeerde uitleg geeft aan de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit. Zo is bij een
bepaalde operatie ten aanzien van het subsidiariteitsvereiste opgemerkt dat de toepassing
van de selectiebevoegdheid "mogelijk wisselgeld oplevert bij de samenwerking met andere
buitenlandse diensten". Bij een andere operatie is overwogen dat de selectiebevoegdheid de
AIVD in staat stelt om op "een betrekkelijk eenvoudige en efficiënte wijze onderzoek te
verrichten waarbij sprake is van een beperkt afbreukrisico". De Commissie is van oordeel dat
hiermee geen juiste afweging wordt gemaakt in het kader van de proportionaliteits- en
subsidiariteitsvereisten. Het afwegen of aan het proportionaliteitsvereiste is voldaan,
impliceert immers een afweging van belangen waarbij het belang van het doelwit van de
bijzondere bevoegdheid nadrukkelijk dient te worden betrokken. Dit geldt eveneens voor
het subsidiariteitsvereiste op grond waarvan de A1VD is gehouden voor het minst
inbreukmakende middel te kiezen. 26 De Commissie overweegt dat de uitkomst van deze
afweging er toe kan leiden dat de AIVD is gehouden toch een inefficiënt en betrekkelijk
gecompliceerd onderzoeksmiddel te gebruiken. De Commissie heeft geen aanwijzingen dat
ten aanzien van de desbetreffende operaties inhoudelijk niet is voldaan aan de voornoemde
vereisten. Zij is daarmee van oordeel dat de motivering van de A1VD op dit punt weliswaar
gebrekkig en derhalve onzorgvuldig is, maar niet onrechtmatig.
De wijze waarop de kenmerkenlijst is ingericht varieert van team tot team. In de
kenmerkenlijst is een (zeer) korte motivering gegeven waarom een kernerk is opgenomen.
De Commissie constateert dat deze motivering in de verschillende operaties zeer divers
wordt ingevuld. Zij is gevallen tegengekomen waarbij wordt verwezen naar een intern
document van de AIVD waaruit de relevantie blijkt van het kenmerk voor de operatie.
Daarnaast is de Commissie gestuit op gevallen waarbij een korte duiding van de relevantie is
aangegeven in de kenmerkenlijst. Bij een bepaalde operatie staat bij de motivering niet meer
vermeld dan een beknopte beschrijving van de functie van de persoon of andersoortige
duiding van het kenmerk. Deze beschrijving kan uit één woord bestaan (bijv. bioloog,
toxicoloog, telefoonnummer, fax). De Commissie beoordeelt deze wijze van motiveren,
waarbij wordt volstaan met een enkel woord zonder nadere duiding, als onrechtmatig. De
Commissie is van oordeel dat de laatstgenoemde gevallen onvoldoende herleidbaar zijn tot
de motivering van de aanvraag en het kader dat daarin besloten dient te liggen. Zij is van
oordeel dat ten aanzien van ieder kenmerk in ieder geval de relevantie van het kenmerk in
de kenmerkenlijst zelf (beknopt) dient te worden beschreven en waar nodig een duidelijke
verwijzing moet worden opgenomen (naar een intern document) op basis waarvan de
relevantie van het kenmerk nader kan worden beoordeeld.
constateert
dat in
een bepaalde
kenerkenlijst
meerdere
De Commissie
telecommunicatiekenmerken zijn opgenomen waarbij is opgemerkt dat deze "waarschijnlijk"
toebehoren aan een persoon ten aanzien van wiens communicatie de minister toestemmning
heeft gegeven voor selectie. De Commissie merkt op dat toepassing van de eerste vorm van
de searchwerkwijze, zoals uiteengezet in paragraaf 12.3, ertoe zou kunnen leiden dat alleen
die telecommunicatiekenerken op de kenmerkenlijst terecht komen waarvan de A1VD
heeft vastgesteld dat deze daadwerkelijk kunnen worden gerelateerd aan het desbetreffende
onderzoekssubject.
De Commissie stelt vast dat de kenmerkenljst bij bepaalde operaties in de loop van de tijd
substantieel in omvang is toegenomen. In één operatie is de Commissie gestuit op
26 De wet stelt: "(.)voor

de betrokkene het minste nadeel oplevert."
19/26

telecommunicatiekenmerken die zijn verkregen door middel van de rechtmatige toepassing
van een andere bijzondere bevoegdheid (bijvoorbeeld telefoonnummers of e-mailadressen).
De Commissie constateert dat al deze telecommunicatiekernerken in selectie zijn gezet door
de AIVD. In vrijwel alle gevallen is niet aangegeven aan wie het nummer toebehoort of wat
de specifieke relevantie is van het nummer. In feite is de enige relatie met het desbetreffende
onderzoek van de A1VD de omstandigheid dat door de betrokkenen achter deze
telecommunicatiekenmerken contact is geweest met een onderzoekssubject van de AIVD,
zonder dat de aard van dit contact is geduid of dat er anderszins relevante aanwijzingen
bestaan. De Commissie is van oordeel dat het enkele contact met een onderzoekssubject,
zonder dat de relevantie van dit contact vaststaat voor het onderzoek van AIVD,
onvoldoende is om het in selectie plaatsen te kunnen rechtvaardigen. De Commissie acht het
aannemelijk dat het mogelijk is om met minder inbreukmakende middelen te onderkennen
welke contacten evident irrelevant zijn. De Commissie acht de selectie aan de hand van deze
telecommunicatiekenmerken derhalve onrechtmatig.

13

Conclusies en aanbevelingen

Toepassing van de afluisterbevoegdheid ter voorbereiding van een toekomstige benadering (paragraaf
5)
13.1

In de motivering van een operatie is opgenomen dat de toepassing van de
afluisterbevoegdheid enerzijds als doel had informatie te verzamelen die relevant
was voor de taakuitvoering van de AIVD. Anderzijds had de toepassing van de
afluisterbevoegdheid als doel eventuele toekomstige benaderingen voor te bereiden
met personen met wie zou kunnen worden samengewerkt door de AIVD. De
Commissie concludeert dat de afluisterbevoegdheid in de loop van het onderzoek
enkel nog werd ingezet ten behoeve van het voorbereiden van eventuele
toekomstige benaderingen. De Commnissie kwalificeert het voorbereiden van
eventuele toekomstige benaderingen als ondersteunend aan de goede taakuitvoering
en niet als noodzakelijk voor de goede taakuitvoering. De Commissie is van oordeel
dat het voornoemde onderzoeksdoel daarmee op zichzelf geen rechtmatig doel kan
zijn voor de toepassing van de afluisterbevoegdheid. De Commissie is daarom van
oordeel dat de toepassing van de afluisterbevoegdheid onrechtmatig is.

13.2

De Commissie constateert dat in de motivering op basis waarvan de minister zijn
toestemming heeft gegeven en in de interne motivering op geen enkel moment is
vermeld dat sprake is van de toepassing van de afluisterbevoegdheid jegens een
persoon met wie wordt samengewerkt door de A1VD. De Commissie is van oordeel
dat dit feitelijk gegeven altijd expliciet onder de aandacht van de minister moet
worden gebracht omdat dit gegeven essentieel is voor de beoordeling of in het
concrete geval voldaan is aan alle wettelijke vereisten, waaronder de vereisten van
noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit. De Commnissie acht dit van
belang opdat de minister een goede afweging kan maken alvorens toestemming te
verlenen.

Toepassing van de afluisterbevoegdheidbinnen een bijzondere plaats (paragraaf)
13.3

De Commissie
heeft kennisgenomen
van een operatie
waarbij
de
afluisterbevoegdheid binnen een bijzondere plaats is toegepast. De Commissie is van
oordeel dat in de motivering onvoldoende aandacht is besteed aan de bijzondere

20/26

context waarbinnen de afluisterbevoegdheid is toegepast. De hierbij in het geding
zijnde belangen dienen nadrukkelijker een plaats te krijgen bij de afweging om de
afluisterbevoegdheid toe te passen. Daarnaast is de Commissie van oordeel dat de
operationele randvoorwaarden waaronder de afluisterbevoegdheid is toegepast
onvoldoende zijn uitgewerkt in de motivering. De Commissie stelt dat in dit geval
duidelijker had moeten worden aangegeven op welke wijze de afluisterbevoegdheid
zou worden toegepast en waarom de toepassing niet op een minder
inbreukmakende wijze ten uitvoer kon worden gelegd. Hoewel de Commissie mede
op basis van gesprekken met betrokken medewerkers van de AIVD betreffende deze
operatie van oordeel is dat de toepassing van de afluisterbevoegdheid in dit geval
voldoet aan de vereisten van noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit en
daarmee rechtmatig is, is zij van oordeel dat de schriftelijke motivering gebrekkig en
derhalve onzorgvuldig is.

Aanvragen van een tap jegens een non-target (paragaaf 7)
13.4

De Commissie stelt vast dat de AIVD in vier gevallen de afluisterbevoegdheid heeft
toegepast op het telefoonnummer van een non-target. Dit kan bijvoorbeeld gaan om
de broer of de echtgenote van het eigenlijke target. De Commissie is van oordeel dat
het onder omstandigheden is toegestaan een non-target te tappen. In dat geval is de
Commissie evenwel van oordeel dat uit de motivering en de tenaamstelling van de
toepassing van de afluisterbevoegdheid duidelijk moet blijken dat deze jegens een
non-target is ingezet De motivering moet ook zijn toegespitst op deze persoon, in
die zin dat hieruit moet blijken dat voldaan is aan het noodzakelijkheids-,
proportionaliteits- en subsidiariteitsvereiste. Aan het vereiste van proportionaliteit
komt hierbij naar het oordeel van de Commissie extra gewicht toe, hetgeen tot uiting
dient te komen in de motivering. In de desbetreffende gevallen is de tap evenwel op
naam gezet van het eigenlijke target, hoewel de A1VD wist dat het nummer feitelijk
niet (meer) in gebruik is bij het target. De Commissie acht dit onrechtmatig.

Langdurigeverlenging zonder opbrengst (paragraaf8)
13.5

De A1VD past frequent een bepaalde vorm van de afluisterbevoegdheid toe waarbij
door het specifieke karakter ervan een lagere opbrengst is te verwachten dan bij een
reguliere telefoontap. De Commissie is van oordeel dat, gelet op het specifieke
karakter van deze toepassing van de afluisterbevoegdheid, de AIVD de mogelijkheid
moet hebben dit middel gedurende drie periodes toe te passen, dat wil zeggen de
initiële aanvraag en tweemaal een verlenging. Indien gedurende deze periodes geen
of zeer weinig relevante opbrengst valt te constateren moet de tap hierna worden
afgesloten. Hiervan kan slechts in uitzonderingssituaties worden afgeweken. Dit
uitgangspunt is ook neergelegd in het interne beleid van de A1VD. De Commissie is
van oordeel dat sprake is van een uitzonderingssituatie indien er concrete en actuele
aanwijzingen bestaan die voortzetting van de tap rechtvaardigen. De Commissie
heeft in twee gevallen geconstateerd dat deze concrete en actuele aanwijzingen
ontbraken. Deze taps zijn daarmee na de tweede verlengingsperiode onrechtmatig
toegepast.

Verwachte opbrengst onvoldoende gemotiveerd (paragraaf9)
13.6

De Commissie heeft kennisgenomen van een tweetal aanvragen tot verlenging van
de inzet van de afluisterbevoegdheid, waarin is opgemerkt dat "er geen relevante

21/26

opbrengst [is] verkregen" maar dat het betrokken operationele team van de AIVD
verwacht "in de komende periode meer resultaat te hebben"'. De Commissie is van
oordeel dat deze motivering op zichzelf de voortzetting van de afluisterbevoegdheid
niet kan rechtvaardigen. Zij heeft nader geïnformeerd bij de AIVD waar de
verwachting van het betrokken team op was gebaseerd. Op basis van deze nadere
toelichting, die deze verwachting onderbouwde met concrete en actuele
aanwijzingen, is de Commissie van oordeel dat de verlenging van de
afluisterbevoegdheid in beide gevallen voldoet aan de vereisten van
noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit en daarmee rechtmatig is. Wel
had deze nadere toelichting in de motivering van de verlengingsaanvraag moeten
zijn opgenomen. Om die reden acht de Commnissie de motivering in dit opzicht
gebrekkig en derhalve onzorgvuldig.

Uitverken van gesprekken met verschoningsgerechtigden (paragraaf10)
13.7

De Conmmissie constateert dat in het kader van twee operaties sprake is geweest van
het uitwerken van gesprekken met verschoningsgerechtigden. Hierbij ging het niet
om de toepassing van de afluisterbevoegdheid jegens een verschoningsgerechtigde
zelf maar jegens iemand die communiceerde met een verschoningsgerechtigde. De
Commissie is van oordeel dat de AIVD in deze gevallen de bescherming die
verschoningsgerechtigden dienen te genieten, dient te betrekken bij de beslissing
deze gesprekken uit te werken. Zij is van oordeel dat de A1VD terughoudend dient
te zijn bij het uitwerken van dergelijke gesprekken. Bovendien is de Commissie van
oordeel dat indien redelijkerwijs voorzienbaar is dat de betrokkene contact zal
hebben met een verschoningsgerechtigde, bijvoorbeeld omdat de rol of functie van
de betrokkene dit met zich meebrengt, de A1VD) dit zal moeten betrekken bij de
motivering voor de toepassing van de afluisterbevoegdheid. De Commissie
constateert dat de AIVD) dit in twee gevallen heeft nagelaten. Zij is bovendien van
oordeel dat het uitwerken van de gesprekken met de verschoningsgerechtigden in
deze gevallen niet proportioneel was en daarmee onrechtmatig. De Commissie
constateert dat de motivering van één van de daaraan ten grondslag liggende
operaties mede erop was gericht kennis te nemen van de gesprekken met
verschoningsgerechtigden. Zij acht deze doelstelling eveneens onrechtmatig. De
overige doelstellingen van deze operatie acht de Commissie overigens wel
rechtmatig.

Toepassing van een organisatielast(paragraaf11)
13.8

De AIVD dient bij het gebruik van een organisatielast aan te sluiten bij het eigen
interne kader waarbij de elementen "samenwerkingsverband", "duurzaam
karakter"~, "gemeenschappelijke doelstelling" en "kenbaarheid" expliciet dienen te
worden belicht. De Commiissie is van oordeel dat hiervan in de motivering in een
bepaald geval onvoldoende blijk wordt gegeven. Indien de weging van deze
elementen ertoe leidt dat geen sprake is van een organisatie, kan een bijzondere
bevoegdheid niet anders worden toegepast dan tegen de individuen afzonderlijk en
zullen de verzoeken om toestemming ook afzonderlijk aan de minister dienen te
worden voorgelegd. Tevens dient in de organisatielast kenbaar gemaakt te worden
wie onder welke omstandigheden als lid van de organisatie wordt gezien en
waarom bepaalde geledingen van een organisatie relevant zijn voor het onderzoek
van de AIVD. Ook ten aanzien van dit punt is de Commissie van oordeel dat de
motivering verbetering behoeft. De Commissie stelt vast dat in een bepaald geval de

22/26

categorieën personen die als lid van een organisatie kunnen worden aangemerkt te
breed zijn geformuleerd. In de motivering van een operatie is bijvoorbeeld enkel
vermeld dat het gaat om een persoon met een specifieke functie zonder te
expliciteren om wat voor soort functie dit gaat. Daarnaast dient in de organisatielast
te worden geadresseerd wat de aard is van de bijzondere bevoegdheden waarvoor
toestemming wordt gevraagd. Zo zal aandacht moeten worden besteed aan de
specifieke vorm van de afluisterbevoegdheid waarin de organisatielast voorziet
(bijvoorbeeld een telefoon, een microfoon, inzet op een werklocatie, etc.).
13.9

De Commissie acht het niet toegestaan dat in een organisatielast toestemming wordt
gegeven deze bevoegdheid ook in te zetten jegens non-targets. Zij is van oordeel dat
de ANVD de toepassing van de afluisterbevoegdheid jegens een non-target separaat
en vooraf moet voorleggen aan de minister.

13.10

De Commissie is van oordeel dat uit de motivering van een organisatielast duidelijk
moet blijken dat sprake is van een organisatie en dat een noodzaak bestaat
onderzoek te doen naar deze organisatie. Met name in het geval van meer fluïide
organisaties, zonder (min of meer) vaste structuur en met een informele structuur,
dient hieraan expliciet aandacht te worden besteed in de motivering. De Commissie
constateert dat bij dergelijke fluiide organisaties het organisatiekarakter inherent
minder sterk aanwezig is. Dit leidt ertoe dat in de motivering expliciet dient te
worden beargumenteerd dat er een zodanige samenhang tussen de leden van de
organisatie bestaat dat sprake is van een organisatie in de zin van de Wiv 2002. Pas
dan kan worden volstaan met één motivering ten aanzien van de wettelijke vereisten
van noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit.

13.11

De Commissie heeft kennisgenomen van een operatie waarbij de AIVD de
afluisterbevoegdheid toepast jegens een groep personen. Naar het oordeel van de
Commissie kan deze groep niet gekenerkt worden als een organisatie in de zin van
de Wiv 2002. De Commnissie is van oordeel dat de voorwaarden om personen aan de
last toe te voegen te breed zijn geformuleerd. De Commissie acht onvoldoende
duidelijk wie onder welke omstandigheden aan de last kan worden toegevoegd. De
Commissie is van oordeel dat in dit verband een specifiekere aanduiding en
inkadering benodigd is teneinde deze noodzakelijke duidelijkheid te waarborgen.
De door de ANVD zelf gehanteerde criteria om te spreken van een organisatie
(duurzaam
samenwerkingsverband,
gemeenschappelijke
doelstelling
en
kenbaarheid van dat gemeenschappelijke doel voor de leden van organisatie) zijn
naar het oordeel van de Commissie onvoldoende concreet uitgewerkt in de
motivering. Blijkens de motivering gaat de aandacht van de ANVD niet uit naar een
organisatorisch verband maar naar de individuele personen. De Commissie is het
oordeel toegedaan dat ten aanzien van ieder van deze personen apart gemotiveerd
en vooraf toestemming had moeten worden verkregen van de minister. De
toepassing van de organisatielast acht de Commissie daarmee in dit geval
onrechtmatig.

Toepassing van de bevoegdheid tot selectie van sigint (paragraaf12)
Werkwijze
13.12

De Commissie constateert dat de ANVD een werkwijze toepast die voorziet in de
mogelijkheid
dat
een
operationeel
team
ten
aanzien
van
een

23/26

telecommunicatiegegeven, zoals een telefoonnummer of e-mailadres, waarvoor nog
geen mninisteriële last bestaat, onderzoekt of het een voor het onderzoek relevant
gegeven betreft. De werkwijze is erop gericht de identiteit vast te stellen van de
communicerende partij die hoort bij dit telecommunicatiegegeven. Voor zover de
werkwijze wordt toegepast ten aanzien van telecommunicatiekenmerken waarvoor
wel toestemming van de minister is verkregen acht de Commissie die rechtmatig
omdat de inbreuk op de privacy door de toestemming van de minister wordt
ondervangen. De Commissie is van oordeel dat de werkwijze van de AIVD, voor
zover deze betrekking heeft op telecommunicatiekernerken waarvoor de minister
nog geen toestemming tot selectie heeft verleend onrechtmatig
is.
De Conmmissie heeft geconstateerd dat de minister van Defensie onder aankondiging
van wetswijziging ter zake - in overleg met de Tweede Kamer - heeft aangegeven
dat de werkwijze ten aanzien van de M1VD wordt voortgezet. Hoewel de minister
van Defensie in dit overleg enkel sprak over de werkwijze van de MIVD, merkt de
Commissie op dat ook de A1VD, die dezelfde werkwijze toepast, in afwachting van
wetgeving ter zake, deze voortzet. Nu de huidige situatie is dat deze werkwijze
wordt toegepast, acht de Commissie het van belang deze te beoordelen op
verenigbaarheid met het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer.
De Commissie acht het voorstelbaar dat de voornoemde werkwijze er wel toe zal
kunnen leiden dat minder vaak een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer wordt
gemaakt, omdat de bevoegdheid tot selectie van sigint op een meer gerichte wijze
zal worden toegepast. In afwachting van wetgeving ter zake, heeft de Commissie
beoordeeld in hoeverre de AIVD de in deze conclusie beschreven werkwijze
zorgvuldig uitvoert. De bescherming van de persoonlijke levenssfeer vereist dat
hierbij invulling wordt gegeven aan de volgende waarborgen:
1.

2.

Het kort kennisnemen van de inhoud van de communicatie mag slechts tot
doel hebben het vaststellen van de identiteit van de communicerende partijen
en de relevantie van de communicatie ten behoeve van het lopende
onderzoek. Verder gebruik van de communicatie is niet toegestaan voordat
een ministeriële last is verkregen. Randvoorwaarde voor de korte
kennisneming is dat sprake is van een adequate functiescheiding tussen de
afdeling die de ongerichte interceptie faciliteert en het operationele team, in
die zin dat het operationele team niet zelfstandig toegang verkrjgt tot de
desbetreffende communicatie.
Teneinde deze functiescheiding te waarborgen is het van belang dat wordt
voorzien in een adequate schriftelijke registratie en verslaglegging van de
kennisname van de inhoud door de bewerker. Hierbij dient te worden
vastgelegd welke communicatie is ingezien en wat hiervan de uitkomst was.
Deze registratie en verslaglegging acht de Commnissie van belang ten behoeve
van de interne verantwoording en externe controle alsmede uit oogpunt van
de zorgvuldigheid.

De Commnissie is van oordeel dat met name deze tweede waarborg thans
onvoldoende tot uiting komt in de werkwijze van de AIVD. Naar het oordeel van de
Commissie wordt onvoldoende vastgelegd welke communicatie is ingezien en wat
hiervan de uitkomst was.

24/26

Onzorgvudigheid
13.13

De Conmmissie constateert dat de A1VD bij een bepaalde operatie ten aanzien van het
van
de
heeft
opgemerkt
dat
de
toepassing
subsidiariteitsvereiste
selectiebevoegdheid "mogelijk wisselgeld oplevert bij de samenwerking met andere
dat de
buitenlandse diensten".
Bij andere
operaties is overwogen
selectiebevoegdheid de A1VD in staat stelt om op "een betrekkelijk eenvoudige en
efficiënte wijze onderzoek te verrichten waarbij sprake is van een beperkt
afbreukrisico". De Commissie is van oordeel dat hiermee geen juiste afweging wordt
gemaakt in het kader van de proportionaliteits- en subsidiariteitsvereisten. Het
afwegen of aan het proportionaliteitsvereiste is voldaan, imnpliceert immers een
afweging van belangen waarbij het belang van het doelwit van de bijzondere
bevoegdheid nadrukkelijk dient te worden betrokken. Dit geldt eveneens voor het
subsidiariteitsvereiste op grond waarvan de A1VD is gehouden voor het minst
inbreukmakende middel te kiezen. De Commissie overweegt dat de uitkomst van
deze afweging er toe kan leiden dat de AIVD is gehouden toch een inefficiënt en
betrekkelijk gecompliceerd onderzoeksmiddel te gebruiken. De Commiüssie heeft ten
aanzien van de desbetreffende operaties geen aanwijzingen dat inhoudelijk niet is
voldaan aan de voornoemde vereisten. Zij is daarmee van oordeel dat de motivering
van de AIVD op dit punt weliswaar gebrekkig en derhalve onzorgvuldig is, maar
niet onrechtmatig.

13.14

De Commissie constateert dat in de motivering die is voorgelegd aan de minister in
twee gevallen niet is ingegaan op de vereisten van noodzakelijkheid,
proportionaliteit en subsidiariteit. In de interne motivering worden deze elementen
wel afdoende belicht. De Commissie acht dit onzorgvuldig. Hoewel de A1VD geen
uitputtende motivering ten aanzien van de noodzakelijkheid, proportionaliteit en
subsidiariteit aan de minister behoeft voor te leggen, is de Commissie van oordeel
dat hetgeen wordt voorgelegd aan de minister voldoende zicht moet bieden op de
afwegingen om de minister in staat te stellen het verzoek te beoordelen.

Onrechtmatigheden
13.15

De Commnissie is van oordeel dat een directe en inzichtelijke relatie tussen de
motivering enerzijds en de personen en organisaties ten aanzien van wie de
selectiebevoegdheid wordt toegepast anderzijds in drie operaties ontbreekt of
onvoldoende duidelijk is gemaakt door de AIVD. Het is de Commissie hierbij
onduidelijk op welke wijze bepaalde personen of organisaties die zijn opgenomen
op de kenmerkenlijst zich verhouden tot de motivering. Dit kwalificeert de
Commissie als onrechtmatig. De Commissie constateert bovendien dat de A1VD in
één operatie gebruik maakt van niet-limitatieve opsommingen in de motivering.
Deze wijze van motiveren acht de Commissie onrechtmatig.

13.16

De Commissie is van oordeel dat bijzondere categorieën personen of organisaties
(o.a. non-targets, bronnen, verschoningsgerechtigden) expliciet moeten worden
benoemd in de motivering indien jegens deze personen of organisaties de
selectiebevoegdheid wordt toegepast en dat hierbij aandacht moet worden besteed
aan de wettelijke vereisten van noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit
in relatie tot deze personen of organisaties. De Commissie is van oordeel dat in twee
operaties niet, dan wel onvoldoende, is gebleken welke afwegingen zijn gemaakt ten
aanzien van deze vereisten. Gelet op de bijzondere status van deze personen en

25/26

organisaties
acht
de
Commissie
dit
onrechtmatig.
Een
aantal
telecommunicatiekernerken heeft betrekking op een persoon met wie wordt
samengewerkt door de A1VD, jegens wie de Commissie de toepassing van de
afluisterbevoegdheid als onrechtmatig heeft gekwalificeerd. De selectie van sigint
ten aanzien van deze persoon kwalificeert de Commissie eveneens als onrechtmatig.
13.17

De Commissie beoordeelt de wijze van motiveren van de selectiebevoegdheid
waarbij de beschrijving van een telecommunicatiekenmerk slechts uit één woord
bestaan (bijv. bioloog, toxicoloog, telefoonnummer, fax) zonder een nadere duiding,
bij één operatie als onrechtmatig. De Commissie is van oordeel dat deze gevallen
onvoldoende herleidbaar zijn tot de motivering van de aanvraag en het kader dat
daarin besloten dient te liggen. Zij is van oordeel dat ten aanzien van ieder kenmerk
in ieder geval de relevantie van het kenmerk in de kenmerkenlijst zelf (beknopt)
dient te worden beschreven en waar nodig een duidelijke verwijzing moet worden
opgenomen (naar een intern document) op basis waarvan de relevantie van het
kenmerk nader kan worden beoordeeld.

13.18

De Commissie is in één sigint-operatie gestuit op telecommunicatiekenerken
(bijvoorbeeld telefoonnummers of e-miaiadressen) die zijn verkregen door middel
van de rechtmatige toepassing van een andere bijzondere bevoegdheid. De
Commissie constateert dat al deze telecommunicatiekenerken in selectie zijn gezet
door de AIVD. In vrijwel elk van deze gevallen is niet aangegeven aan wie het
nummer toebehoort of wat de specifieke relevantie is van het nummer. In feite is de
enige relatie met het desbetreffende onderzoek van de AIVD de omstandigheid dat
door de betrokkenen achter deze telecommunicatiekenmerken. contact is geweest
met een onderzoekssubject van de AIVD, zonder dat de aard van dit contact is
geduid of dat er anderszins relevante aanwijzingen bestaan. De Commissie is van
oordeel dat het enkele contact met een onderzoekssubject, zonder dat de relevantie
van dit contact vaststaat voor het onderzoek van AIVD, onvoldoende is om het in
selectie plaatsen te kunnen rechtvaardigen. De Commnissie acht het aannemelijk dat
het mogelijk is om met minder inbreukmakende middelen te onderkennen welke
contacten evident irrelevant zijn. De Commissie acht de selectie aan de hand van
deze telecommunicatiekenmerken derhalve onrechtmatig.

Aldus vastgesteld in de vergaderingvan de Commissie d.d. 6 augustus 2014.

26/26