Vreemdelingenbewaring

Advies d.d. 16 juni 2008

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
1

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
2

Inhoudsopgave

Samenvatting

5

Aanbevelingen

5

Afbakening van het onderwerp

6

Vraagstelling

6

1. Vreemdelingenbewaring in de praktijk

7

1.1

Het begrip vreemdeling

7

1.2

Achtergrond, omvang en duur

8

1.3

Doel en effectiviteit

10

1.4

Detentieomstandigheden

11

1.5

Terugkeeractiviteiten

15

1.6

Toets op rechtmatigheid en duur van de bewaring

16

1.7

Leeftijdsgrens minderjarigen in vreemdelingenbewaring

17

1.8

Aanbevelingen

18

2. Vreemdelingenbewaring als ultimum remedium

19

2.1

De glijdende schaal van vrijwillig vertrek, drang en dwang

19

2.2

Regelgeving met betrekking tot inbewaringstelling

19

2.3

Gebruik van alternatieven: oproep tot nader onderzoek

21

2.4

Aanbevelingen

24

Geraadpleegde literatuur en overige bronnen

25

Bijlage 1, cijfers migratie en asiel

27

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
3

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
4

Samenvatting
Ruim 2000 mensen verblijven in een huis van bewaring in afwachting van uitzetting uit Nederland. Het
betreft vreemdelingen die geen geldige verblijfsstatus in Nederland hebben en van wie wordt aangenomen
dat zij zich aan uitzetting zullen onttrekken. Internationale richtlijnen schrijven voor dat vreemdelingen in
een dergelijke situatie niet in een gevangenis maar in speciaal daarvoor ingerichte voorzieningen worden
ondergebracht. De keus van de Nederlandse overheid voor het ten uitvoer leggen van vreemdelingenbewaring
in een sober detentieregime – in een aantal opzichten soberder dan het regime in strafinrichtingen – wijkt
daarvan af. Het Europese anti-foltercomité (CPT) gaf naar aanleiding van een bezoek aan detentiecentra
in 2007 een kritisch rapport af. In dit advies gaat de Raad in op de detentieomstandigheden in de
vreemdelingenbewaring en doet aanbevelingen voor aanpassing van het regime. De effectiviteit van de
vreemdelingenbewaring is beperkt: nog niet de helft van het aantal inbewaringstellingen leidt daadwerkelijk
tot uitzetting. De effectiviteit is te verhogen door de bewaring en de inspanningen tot uitzetting in het grotere
verband te plaatsen van de beweegredenen die vreemdelingen hebben om naar Nederland te komen.
De vreemdelingenbewaring vormt op zichzelf een ‘ultimum remedium’. Ook deze gedachte vindt steun in
Europese voorschriften en aanbevelingen. Dit betekent dat de vreemdeling die Nederland moet verlaten,
eerst de gelegenheid moet worden geboden om uit eigen beweging te vertrekken. De kans van slagen hiervan
zal groter zijn als de vreemdeling hierbij wordt begeleid. Werkt de vreemdeling hieraan niet mee, dan zijn
‘drangmaatregelen’ aan de orde, waarbij vormen van vrijheidsbeperking worden toegepast. Bewaring is het
uiterste middel. De Raad meent dat de Nederlandse overheid meer kan doen om bewaring te voorkomen.
Aanbevelingen
1.

Stem het regime zoveel mogelijk af op het karakter van de vreemdelingenbewaring: maximale
bewegingsvrijheid binnen de muren, zo min mogelijk op cel, mogelijkheden tot contact met de
buitenwereld, een dagprogramma met mogelijkheden tot zinvolle tijdsbesteding en voorbereiding op de
terugkeer;

2.

wijzig hiertoe indien nodig in artikel 5.4 lid 1 van hoofdstuk A5 van het Vreemdelingenbesluit 2000 de
aanduiding ‘huis van bewaring’ in ‘gevangenis’; verplaats artikel 9 lid 2 onder d van de Penitentiaire
beginselenwet naar artikel 10;

3.

intensiveer de inspanningen ten behoeve van terugkeer naar het land van herkomst;

4.

besteed aandacht aan opleiding van het personeel met het oog op de specifieke problematiek van deze
gedetineerden;

5.

introduceer een beroepsrecht bij de vreemdelingenbewaring ex artikel 6 Vreemdelingenwet;

6.

richt de rechtmatigheidstoets in conform de EU-Proposal Returns Directive;

7.

beperk de duur van vreemdelingenbewaring tot een half jaar, te verlengen door de rechter ingeval zich de
uitzonderlijke omstandigheden voordoen die thans als zodanig in de jurisprudentie worden erkend;

8.

specificeer het criterium ‘zicht op uitzetting’ nader in de Vreemdelingencirculaire;

9.

gebruik de vreemdelingenbewaring de facto zoals zij is bedoeld, namelijk als laatste middel. Onderzoek
en beproef de bruikbaarheid en effectiviteit van andere vormen van zekerheid ten aanzien van de
vreemdelingen die nu nog op de in de wet genoemde gronden in bewaring worden gesteld. Beproef
maatregelen van vrijheidsbeperking die worden gebruikt voor gezinnen met kinderen ook bij andere
groepen. Betrek bij dit onderzoek de ervaringen in eigen land inzake medewerking van de vreemdeling
aan diens vertrek, in een ten opzichte van de bewaring alternatieve setting (borg / meldplicht / inleveren
identiteitsbewijs). Gebruik hierbij ervaringen in andere Europese landen;
Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
5

10. wijs vreemdelingen die het land dienen te verlaten tijdig op de mogelijkheid, hulp en steun te zoeken bij
organisaties op het gebied van vreemdelingenopvang en –begeleiding;
11. beperk de bewaring van minderjarigen, al dan niet in verband met de bewaring van (een van) hun ouders,
tot een absoluut minimum. Plaats de (alleenstaande) minderjarige vreemdeling nooit in een inrichting
voor volwassen gedetineerden maar altijd in een jeugdinrichting.
De Raad heeft al eerder adviezen uitgebracht over het regime in de vreemdelingenbewaring1. Deze
administratiefrechtelijke bewaring wordt in Nederland in een penitentiaire omgeving ten uitvoer gelegd.
Het regime in de vreemdelingenbewaring draagt op een aantal punten een soberder karakter dan de
tenuitvoerlegging van strafrechtelijke maatregelen.
Onder de ‘nieuwe’ Vreemdelingenwet 2000 (verder: Vw) is, als gevolg van het geïntensiveerde beleid
van de Nederlandse overheid om illegaal verblijf in Nederland tegen te gaan en te beëindigen, het aantal
vreemdelingen dat in bewaring is gesteld de afgelopen jaren substantieel gestegen, zeker tegen de
achtergrond van het dalend aantal binnenkomende vreemdelingen. De Raad constateert daarbij dat, hoewel
de vreemdelingenbewaring een erkend ‘ultimum remedium’ is, alternatieven daarvoor slechts op heel
bescheiden schaal worden toegepast en dat de overheid niet actief naar alternatieven zoekt.
Afbakening van het onderwerp
Het accent in dit advies ligt op de vreemdelingenbewaring op grond van art. 59 Vw. Op dit moment baart de
tenuitvoerlegging van de vreemdelingenbewaring van deze groep de Raad het meeste zorgen.
De vreemdelingenbewaring op grond van art. 6 Vw, die over het algemeen niet in het gevangeniswezen
plaatsvindt maar – onder iets gunstiger omstandigheden – in grenslogies (zie 1.1.), komt op onderdelen ter
sprake naar aanleiding van specifieke rechtspositionele of regimaire aspecten. Redenen om op deze situatie
niet verder in te gaan zijn het kleinere aantal ‘artikel 6-ers’ en het feit dat deze personen vanaf het moment dat
zij in Nederland aankomen in bewaring blijven totdat deze uitmondt in uitzetting dan wel het toekennen van
een verblijfsstatus, zodat alternatieven voor de bewaring niet aan de orde zijn.
Dit advies heeft evenmin betrekking op strafrechtelijk veroordeelde vreemdelingen, die verblijven in een
regulier huis van bewaring en doorgaans de laatste periode van hun detentie in een detentie- of uitzetcentrum
worden geplaatst, zodat ook bij deze groep het denken over alternatieven voor detentie niet aan de orde is.
Vraagstelling
Tegen de achtergrond van actuele ontwikkelingen en in aansluiting bij internationale richtlijnen en
regelgeving komt de Raad met betrekking tot het gebruik van vreemdelingenbewaring tot de volgende vragen
met betrekking tot de Nederlandse praktijk:
1.

Hoe kan de vreemdelingenbewaring optimaal worden ingevuld? Daarbij zijn van belang:

•

effectiviteit (is vreemdelingenbewaring zo ingevuld dat deze daadwerkelijk leidt tot uitzetting?)

•

detentieomstandigheden: materiële/gebouwelijke en psychologische factoren (onzekerheid over de duur
detentie, invulling regime);

•

voorbereiding op reïntegratie in land van herkomst (terugkeerprogramma’s, concrete facilitering van
herstart in het land van herkomst);

•

rechtspositie: toets op de rechtmatigheid en de duur van de bewaring.

2.

Is vreemdelingenbewaring in de mate waarin deze nu wordt toegepast noodzakelijk? Wat is de plaats van
vreemdelingenbewaring op de glijdende schaal van vrijwilligheid, drang en dwang bij vertrek? Welke
alternatieven zijn er denkbaar en toepasbaar?
1

Adviezen d.d. 8 maart 1999, 21 december 1999 en 6 november 2000
Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
6

1. Vreemdelingenbewaring in de praktijk
1.1

Het begrip vreemdeling

Op het grondgebied van Nederland verblijven ruim 16 miljoen personen. Deze personen zijn op vele
manieren te onderscheiden. Een betekenisvol onderscheid is Nederlander en vreemdeling. De Grondwet
geeft al in artikel 2 aan dat er beperkende verschillen zijn tussen Nederlanders en niet-Nederlanders,
vreemdelingen dus. Wie niet Nederlander is valt als vreemdeling onder toelatings- en uitzettingsbepalingen
die bij wet zijn geregeld. Wie geen Nederlander is mag (permanent of tijdelijk) in Nederland verblijven op
basis van een geldige verblijfstitel. Wie geen verblijfstitel heeft dient het land te verlaten, vrijwillig, onder
drang of onder dwang van de overheid. Illegaal verblijf wordt in Nederland niet getolereerd en door de
overheid om uiteenlopende redenen bestreden.
Het begrip ‘vreemdeling’ kan met recht als een ‘containerbegrip’ worden gezien. Onder het begrip vallen
immers zeer uiteenlopende categorieën zoals:
•

vreemdelingen die voor een kort toeristisch verblijf in ons land zijn en eigener beweging weer vertrekken;

•

vreemdelingen die voor studie en/of arbeid voor langere tijd in Nederland willen blijven;

•

vreemdelingen die bij de Nederlandse overheid een asielaanvraag indienen en als asielzoeker een
verblijfsvergunning willen verkrijgen;

•

de (alleenstaande) minderjarige asielzoeker, als specifieke categorie van de voorgaande;

•

vreemdelingen die uit economisch motief de Nederlandse grens overschrijden en in Nederland willen
blijven;

•

vreemdelingen met een al of niet erkende vluchtelingenstatus;

•

vreemdelingen die na een strafrechtelijke veroordeling aan het einde van hun straftenuitvoerlegging het
land dienen te verlaten;

•

vreemdelingen die op grond van een medische indicatie niet kunnen worden uitgezet.

Voor de aantallen in Nederland binnenkomende vreemdelingen en de beweegredenen voor migratie wordt
verwezen naar de CBS-gegevens die als bijlage bij dit advies zijn gevoegd.
Hoezeer ook de positie en de aanvangsstatus van de vreemdeling kan verschillen, overeenkomst bij al deze
vreemdelingen is dat zij een verblijfstitel (vergunning) van de Nederlandse overheid nodig hebben om in
Nederland te kunnen verblijven en dat zij bij gebreke daarvan het land dienen te verlaten.
Geen verblijfstitel = Nederland verlaten
Zoals gezegd dient de vreemdeling die in Nederland geen verblijfstitel heeft en die op aanvraag ook niet
krijgt, het land te verlaten. De Nederlandse overheid hanteert ten aanzien van het verlaten van Nederland
het principe dat vrijwillig vertrek door de vreemdeling de voorkeur heeft. Dat vrijwillig vertrek wordt zonodig
door de Nederlandse overheid met ‘drang’ gestimuleerd (bijvoorbeeld de aanzegging het land binnen
zoveel dagen te verlaten), terwijl in het uiterste geval de vreemdeling met dwang het land wordt uitgezet. Dit
‘uiterste middel’ kan voor bepaalde categorieën van vreemdelingen ook in eerste aanleg aan de orde zijn. De
vreemdeling bijvoorbeeld, die wegens een ernstig misdrijf een vrijheidsstraf heeft ondergaan, kan aansluitend
daaraan (als ongewenst vreemdeling) worden uitgezet. Het daadwerkelijk uitzetten slaagt lang niet altijd.
Van de vreemdeling zonder verblijfstitel moeten identiteit en nationaliteit worden vastgesteld, het land van
herkomst moet een grensoverschrijdingdocument afgeven en de te verwachten behandeling in het land van
herkomst moet aan een bepaalde kwaliteit voldoen. In afwachting van en ter voorbereiding op de uitzetting
Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
7

kan de vreemdeling op grond van de Vreemdelingenwet c.a. in bewaring worden gesteld.
1.2

Achtergrond, omvang en duur

De administratiefrechtelijk gedetineerde illegale vreemdelingen vormen een bijzondere groep binnen de
populatie van het gevangeniswezen. Voor het grootste deel betreft het vreemdelingen die op grond van art.
59 Vw in bewaring worden gehouden omdat ze, wegens ontbreken van een (geldige) verblijfstitel, Nederland
moeten verlaten en dus beschikbaar moeten zijn voor hun uitzetting. Een kleiner deel verblijft op grond
van art. 6 Vw in een grenshospitium (ook wel grenslogies genoemd) omdat hen de toegang tot Nederland is
geweigerd.
De vreemdeling die de toegang tot Nederland geweigerd is, kan worden verplicht zich op te houden in een
ruimte of plaats die de ambtenaar belast met de grensbewaking heeft aangewezen, aldus artikel 6 lid 1 Vw.
Het gaat hier om een vrijheidsbeperkende maatregel. Op grond van artikel 6 lid 2 kan deze ruimte of plaats
worden beveiligd tegen ongeoorloofd vertrek. Dan is er sprake van een vrijheidsontnemende maatregel. In
een dergelijke ruimte geldt het zogeheten ‘regime grenslogies’2.
In de periode januari tot en met augustus 2006 is, volgens de IND, in 691 gevallen de maatregel van artikel
6 opgelegd. In bijna 23% van de gevallen werd de maatregel voortgezet vanwege een Dublin-claim, nader
onderzoek, artikel 1F verdenking of een leeftijdsonderzoek (GOC-procedure)3.
Het aantal plaatsen voor vreemdelingenbewaring is gedurende de afgelopen tien jaar zowel in absolute
aantallen als in verhouding tot de totale gevangeniscapaciteit toegenomen:
1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

vreemdelingen totaal

864

943

1169

1212

1053

1340

1583

1952

2429

2229

vreemdelingen

7,4

8,9

11,7

10,5

8,5

10,1

10

11,3

14,6

14,8

9958 11512 12452

13300

15774

17260 16684

15068

procentueel
totale capaciteit

11607 10628

gevangeniswezen
Volgens de laatste cijfers is inmiddels ongeveer 15% van de capaciteit binnen het gevangeniswezen bestemd
voor vreemdelingenbewaring4.
Artikel 59 lid 4 Vw 2000 noemt de gevallen waarin vreemdelingenbewaring aan een maximale termijn is
gebonden. Afgezien van deze bijzondere situaties stelt de regelgeving geen expliciete termijn. Dat betekent
overigens niet dat een ongelimiteerde duur van de maatregel geoorloofd is. De maatregel mag niet langer
duren dan strikt noodzakelijk is met het oog op het beoogde doel en dient daarmee evenredig te zijn.
Naarmate de maatregel voortduurt, gaat het belang van de vreemdeling om in vrijheid te worden gesteld
zwaarder wegen ten opzichte van het belang van voortgezette bewaring5.
Met betrekking tot het ontbreken van een maximumtermijn voor vreemdelingenbewaring neemt
Nederland, samen met Engeland, een uitzonderingspositie in binnen Europa. Over de maximale duur
2
3
4
5

Reglement regime grenslogies van 14 januari 1993, Stb.1993, 45 zoals gewijzigd bij besluit van 7 september 2000, Stb. 2000, 364
Vogelaar 2007, blz. 22
bron: capaciteitsoverzicht www.dji.nl
Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008, 24 587 en 31 200 VI, nr. 245

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
8

van vreemdelingenbewaring bestaat nog geen bindende internationale regelgeving. Het EVRM bevat
geen bepalingen met betrekking tot de maximumduur maar stelt de voortgang van het uitzettingsproces
als criterium voor het mogen voortduren van de detentie. De algemene richtlijn (zowel nationaal als
internationaal) is dat vreemdelingenbewaring zo kort mogelijk moet duren, namelijk niet langer dan strikt
noodzakelijk is om de uitzetting te realiseren.
In EU-verband is inmiddels drie jaar gewerkt aan het bereiken van overeenstemming over
gemeenschappelijke regels voor het terugsturen van illegalen, waaronder een termijn voor
vreemdelingenbewaring. Een vergelijking tussen de EU-landen wordt overigens gecompliceerd doordat
illegaal verblijf in sommige landen, zoals België, strafbaar is en in andere niet. Wij citeren hier artikel 14 van de
ontwerprichtlijn van de EU (Proposal Returns Directive)6:
Artikel 14 Vreemdelingenbewaring
1.

Indien er gegronde redenen zijn om aan te nemen dat het risico bestaat dat een onderdaan van een derde
land tegen wie een uitzettingsbevel of een terugkeerbesluit is of zal worden uitgevaardigd, onderduikt en
minder dwingende maatregelen zoals de verplichting om zich regelmatig te melden bij de autoriteiten,
een financiële zekerheid te stellen, documenten te verstrekken of op een bepaalde plaats te verblijven, of
andere maatregelen niet voldoende zouden zijn om dit te voorkomen, stellen de lidstaten de betrokkene
in vreemdelingenbewaring.

2.

Het in vreemdelingenbewaring stellen gebeurt op last van een rechterlijke instantie. In dringende gevallen
kan dit worden gedaan door een bestuurlijke instantie; in dat geval moet de vreemdelingenbewaring
binnen 72 uur na aanvang ervan worden bevestigd door een rechterlijke instantie.

3.

Het bevel tot vreemdelingenbewaring wordt minstens eenmaal per maand door een rechterlijke instantie
getoetst.

4.

De vreemdelingenbewaring kan door een rechterlijke instantie worden verlengd tot maximaal zes
maanden.

Over de in lid 4 genoemde maximumtermijn zijn de EU-ministers het op 5 juni 2008 eens geworden: er
komt een maximale termijn van zes maanden7, in zeer specifieke omstandigheden te verlengen tot achttien
maanden . De verwachting luidt dat het Europees Parlement nog voor de zomer van 2008 met deze tekst
instemt.
Ook het CPT acht het vaststellen van een maximale duur gewenst en zegt hierover in zijn laatste rapport8 aan
de Nederlandse regering: “At present, the legislation governing the administrative detention of immigration
detainees does not provide for an absolute time limit for detention pending deportation for certain categories of
detained aliens. The CPT invites the Netherlands authorities to introduce an absolute time limit for the detention
of all foreign nationals under aliens legislation (as is already the case in the majority of European countries)”.
In zijn reactie op het bovengenoemde rapport van het CPT geeft de minister van Justitie aan dat Nederland
zal zijn gehouden aan een maximumtermijn, mocht die in de EU-richtlijn worden opgenomen9. In afwachting
6
7

8
9

Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad over de gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten
voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verbijven, SEC(2005) 1057} /* COM/2005/391 def.
- COD 2005/0167
“The return directive approved by EU ministers says: “each member state shall set a limited period of detention, which may not exceed
six months.” However, governments will be allowed to extend the six-month-period for an additional twelve months,but only in “very
speciﬁc circumstances” such as lack of co-operation by a migrant or delay in obtaining necessary documentation from their home
country”. Bron: EU-Observer, 5 juni 2008
CPT, 2007
Tweede kamer, vergaderjaar 2007-2008, 24 587 en 31 200 VI,nr. 245

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
9

daarvan voelt de minister niet voor het vaststellen van een maximale duur omdat de vreemdeling wellicht
minder medewerking zou verlenen aan uitzetting als hij weet dat de bewaring na een bepaalde periode toch
wordt beëindigd. De Raad deelt deze vrees niet. Vreemdelingen die niet aan uitzetting meewerken worden
thans ook na verloop van tijd in vrijheid gesteld en voortzetting van de bewaring langer dan een half jaar levert
vrijwel geen extra uitzettingen op. Ondertussen vormt de onzekerheid omtrent de duur van de bewaring, die
voortvloeit uit het ontbreken van een maximumduur, een verzwarende factor in de detentieomstandigheden10.
In 1.6 wordt ingegaan op de rechterlijke toets ten aanzien van de duur van de bewaring.
1.3

Doel en effectiviteit

Vreemdelingbewaring heeft tot doel de vreemdeling beschikbaar te houden voor uitzetting. De effectiviteit
ervan is daarom te beoordelen aan de hand van het aantal geslaagde uitzettingen vanuit detentie.
Over het percentage ‘geslaagde uitzettingen’ bestaan uiteenlopende cijfers. De Universiteit van Tilburg
onderzocht dit in 200411 en vond onder meer dat er relatief weinig illegale vreemdelingen na de
vreemdelingenbewaring worden uitgezet, namelijk 35%. Andere onderzoeksbevindingen waren onder meer:
•

de terugkeer of uitzetting wordt ernstig belemmerd door het ontbreken van reisdocumenten en de
moeilijkheid om deze bij de ambassades te verkrijgen;

•

de terugkeerbereidheid van de illegale vreemdeling is mede afhankelijk van het risico om bij terugkeer in
eigen land met represailles geconfronteerd te worden;

•

12% van de via Schiphol uit te zetten personen is al eerder uitgezet;

•

een langere duur van de inbewaringstelling resulteert slechts in weinig gevallen in een geslaagde
uitzetting. Van de 178 personen die langer dan 3 maanden in bewaring zaten is uiteindelijk maar 19%
uitgezet. De vreemdelingenbewaring zelf, evenals een ongewenstverklaring of een eerdere strafrechtelijke
veroordeling heeft een gering effect op daadwerkelijke uitzetting of op de terugkeerbereidheid van de
illegale vreemdeling;

•

onder de illegalen bevinden zich meer ex-asielzoekers dan altijd is aangenomen. Verschillende bronnen
geven een percentage asielzoekers aan dat ligt tussen de 44 en 47;

•

het hernieuwd in vreemdelingenbewaring plaatsen van vreemdelingen van wie de bewaring is
opgeheven, heeft maar een beperkt effect op uitzetting (25% geslaagde uitzettingen).

De staatssecretaris van Justitie sprak in een reactie op dit onderzoek over een uitzettingspercentage van rond
de 60, met inbegrip van uitzettingen vanuit politiecellen en uitzetcentra12. Op een dergelijk hoog percentage
is af te dingen dat hierbij ook vreemdelingen zijn inbegrepen die na het opheffen van de bewaring ‘met
onbestemde bestemming’ zijn vertrokken. Het betreft niet allemaal ‘aantoonbaar vertrek’. Onlangs is de
effectiviteit van het uitzetten opnieuw in de Tweede Kamer aan de orde geweest en wel naar aanleiding van
vragen naar de resultaten van de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V, zie ook hierna). De staatssecretaris kon
over het eerste halfjaar van 2007 melden dat uit de caseload van deze dienst 40% Nederland “aantoonbaar
had verlaten”13. Aangezien de caseload van de DT&V niet samenvalt met de vreemdelingenbewaring, geeft dit
cijfer geen precies beeld van de effectiviteit van de bewaring.
De Rapportage Vreemdelingenketen vermeldt dat in de 2e helft van 2007 circa 4.200 vreemdelingen de
bewaring hebben verlaten. Niet aangegeven wordt hoe groot het aantal uitzettingen was14.
10
11
12
13
14

Zie Van Kalmthout, Dutch Prisons
Van Kalmthout 2005
Tweede Kamer 2003-2004, 29 344, nr. 19
Tweede Kamer 2007-2008, 31 200 VI, nr. 14
Rapportage Vreemdelingenketen, periode juli - december 2007, 14 februari 2007 (DDS 5464074/07/SCV) van de Minister van Justitie
en de Minister van Buitenlandse Zaken
Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
10

Bedacht moet worden dat de effectiviteit van bewaring nooit volledig is aan te tonen in die zin dat een
onbekend deel van de na bewaring uitgezette vreemdelingen ook zonder bewaring het land zou hebben
verlaten. Door de vrij grote vanzelfsprekendheid waarmee vreemdelingen in bewaring worden genomen −
waarop later in dit advies wordt ingegaan − krijgen velen van hen weinig gelegenheid voor vrijwillig vertrek.
De Raad concludeert dat schattingen van het aantal uitzettingen uit bewaring sterk uiteenlopen en dat
de uitkomsten onderling slecht vergelijkbaar zijn. De grondslagen voor de tellingen en de manier waarop
gegevens zijn verkregen verschillen. Hoe dan ook is het aantal geslaagde uitzettingen vanuit bewaring (en
daarmee de doelmatigheid van deze vrijheidsontnemende maatregel) beperkt.
Onder andere om het aantal uitzettingen te vergroten is in de loop van 2007 een aantal reorganisaties in de
vreemdelingenketen doorgevoerd, met als belangrijkste de oprichting van de DT&V, een betere samenwerking
tussen DT&V en IND, samenwerking met ketenpartners als de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM)
en de aanwezigheid van IOM-functionarissen in de detentiecentra.
De DT&V is met het oog op intensieve voorbereiding van de uitzetting aanwezig binnen alle detentiecentra.
De verwachting is dat met deze nieuwe werkwijze ongeveer 60% van de vreemdelingenbewaringen tot
uitzetting zal leiden.
De DT&V stimuleert in samenwerking met het IOM een vorm van ‘vrijwillig vertrek’ vanuit bewaring. Dit kan
gunstig zijn voor de vreemdeling omdat de procedure (onder andere het verkrijgen van de juiste documenten)
via het IOM sneller kan gaan dan via de consulaten. De Raad ziet dit initiatief als een positieve ontwikkeling, al
is er nog weinig zicht op de mate waarin de begeleiding door de IOM voldoende functioneert.
1.4

Detentieomstandigheden

De Raad heeft in eerdere adviezen over de vreemdelingenbewaring gewezen op de noodzaak om de
tenuitvoerlegging van vreemdelingenbewaring meer in overeenstemming te brengen met het doel en het
administratiefrechtelijke karakter ervan. Punten van zorg waren het feit dat de vreemdelingenbewaring ten
uitvoer wordt gelegd in een penitentiaire omgeving en het feit dat de detentieomstandigheden zelfs soberder
waren dan die van strafrechtelijk gedetineerden in het huis van bewaring. Daarbij werd zowel gewezen op
de gebouwelijke omstandigheden binnen de noodvoorzieningen als op de uiterst beperkte invulling van het
dagprogramma en het gebrek aan op terugkeer gerichte activiteiten.
Vreemdelingenbewaring in een penitentiaire omgeving
Het onderbrengen van vreemdelingen in een penitentiaire omgeving staat op gespannen voet met het feit
dat deze personen geen strafbaar feit hebben gepleegd. In Europees verband wordt tenuitvoerlegging van
vreemdelingenbewaring in een gevangenis afgewezen of in elk geval als ongewenst gezien15. De Europese
gevangenisregels zijn niet van toepassing op vreemdelingenbewaring, aangezien de Raad van Europa
van oordeel is dat administratief gedetineerden niet in een gevangenis thuishoren. Ook het CPT zegt in
zijn Standards dat detentie van vreemdelingen ten uitvoer moet worden gelegd in speciaal voor dit doel
ontworpen centra. Het CPT heeft in zijn rapporten aan de Nederlandse regering meermalen de staf gebroken
over het onderbrengen van vreemdelingen in het gevangeniswezen. In zijn laatste rapport16 schrijft het
CPT: “Facilities used for the administrative detention of immigration detainees, such as the two detention
boats, are classified as remand prisons; thus, the regime applied to immigration detainees is similar to that
15 Standards CPT; Twenty Guidelines on Forced Return, guideline 10; art.3 en 8 EVRM en art. 15 Proposal Returns Directive
16 CPT, 2007
Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
11

of remand prisoners. Moreover, the CPT understands that immigration detainees are normally held under a
limited community regime in conformity with Article 21 of the Penitentiary Principles Act and Article 3 of the
Penitentiary Order. The CPT would like to receive clarification as to the reason(s) for the decision to classify
immigration detention centres as remand prisons”.
De ontwerprichtlijnen van de EU (Proposal Returns Directive) zeggen hierover het volgende:
Artikel 15 Omstandigheden bij vreemdelingenbewaring
1.

De lidstaten zorgen ervoor dat onderdanen van derde landen in vreemdelingenbewaring op humane
en waardige wijze worden behandeld, met eerbiediging van hun grondrechten en het internationale
en nationale recht. Op verzoek wordt hun onverwijld toegestaan contact op te nemen met wettelijke
vertegenwoordigers, familieleden en bevoegde consulaire autoriteiten, alsmede met relevante
internationale en niet-gouvernementele organisaties.

2.

Voor vreemdelingenbewaring wordt gebruikgemaakt van speciaal daarvoor bestemde accommodaties.
Indien een lidstaat onderdanen van derde landen die in vreemdelingenbewaring zijn gesteld niet kan
onderbrengen in een gespecialiseerde accommodatie en gebruik maakt van een gevangenis, zorgt hij
ervoor dat de betrokken onderdanen van derde landen permanent fysiek gescheiden blijven van de
gevangenen.

3.

Er wordt bijzondere aandacht besteed aan de situatie van kwetsbare personen. De lidstaten zorgen
ervoor dat minderjarigen niet in een gewone gevangenis in vreemdelingenbewaring worden gesteld.
Alleenstaande minderjarigen worden gescheiden van volwassenen, tenzij dit niet in het belang van het
kind is.

4.

De lidstaten zorgen ervoor dat internationale en niet-gouvernementele organisaties de accommodaties
voor vreemdelingenbewaring kunnen bezoeken om na te gaan of deze voldoen. Dergelijke verzoeken
kunnen afhankelijk worden gesteld van toestemming.

Het regime in de vreemdelingenbewaring
Zoals gezegd zijn de detentieomstandigheden bij vreemdelingenbewaring in het h.v.b.-regime doorgaans
soberder in vergelijking met de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke straffen en maatregelen. Op
resocialisatie gerichte elementen uit de strafrechtelijke detentie als onderwijs, een structureel aanbod van
arbeid, en verlof ontbreken immers bij de vreemdelingenbewaring. Ook is de medische zorg niet in alle
gevallen gelijk aan die binnen strafrechtelijke detentie. Hoewel de inrichtingen voor vreemdelingenbewaring
een h.v.b.-regime kennen van ‘beperkte gemeenschap’, streven de betreffende directies ernaar de
vreemdelingen meer onderling contact toe te staan dan in dit regime gebruikelijk is17. Dit doet de vraag
rijzen, in het verlengde van de hierboven weergegeven vraag van het CPT, waarom deze inrichtingen zijn
aangewezen als huizen van bewaring. Nu ernaar wordt gestreefd een regime van algehele gemeenschap te
benaderen zou het wellicht meer voor de hand liggen deze inrichtingen een gevangenisbestemming te geven.
Hiertoe zou in artikel 5.4, eerste lid, van hoofdstuk A5 van het Vreemdelingenbesluit 2000 de aanduiding ‘huis
van bewaring’ moeten worden gewijzigd in ‘gevangenis’. In zijn reactie op het CPT-rapport geeft de minister
reeds aan dat vergroting van uniformiteit tussen de verschillende regimes voor vreemdelingenbewaring wordt
bezien.
Het contact van vreemdelingen met hun relaties en andere personen buiten de inrichting vormt een bijzonder
aandachtspunt. De commissie van toezicht bij een strafinrichting waar vreemdelingen verblijven meldde
onlangs dat de mogelijkheden voor telefooncontact waren gedecimeerd doordat de vreemdelingen niet
17 Bron: toezichtrapportages RSJ en Inspectie voor de Sanctietoepassing
Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
12

langer gebruik mochten maken van budgettelefoonkaarten18. Ten aanzien van het kostenaspect speelt mee
dat de vreemdelingen door het ontbreken van inrichtingsarbeid zeer geringe inkomsten hebben. Speciaal
het intercontinentaal telefoonverkeer wordt daarmee bijna onmogelijk gemaakt. Hiermee wordt niet alleen
volledig voorbijgegaan aan het belang dat vreemdelingen hebben bij het onderhouden van contact met
relaties in hun thuisland, maar wordt de vrijheid van de vreemdeling onnodig verder ingeperkt dan zich
verdraagt met het niet-penitentiaire karakter van de vreemdelingenbewaring.
(Ruime) bezoekmogelijkheden baten de vreemdelingen, die doorgaans weinig relaties hebben die hen
kunnen bezoeken, niet veel. Dit nog afgezien van het feit dat een omvangrijk detentiecentrum als de boten
aan de Merwehaven in Rotterdam door hun ligging slecht bereikbaar zijn. De Raad herinnert er in dit verband
aan dat vreemdelingenbewaring, anders dan de tenuitvoerlegging van een straf, niet tot doel heeft betrokkene
uit de samenleving te verwijderen.
Ook over het regime in de vreemdelingenbewaring bestaan in Europees verband de nodige bepalingen
en aanbevelingen. Wij wijzen hier in het bijzonder op de CPT-Standards en de Twenty Guidelines on
Forced Return, aangenomen door het comité van ministers van de Raad van Europa in mei 2005. Deze
richtlijnen combineren bepalingen waaraan de lidstaten zich uit anderen hoofde al hadden verbonden
met aanbevelingen en ‘best practices’. In verband met het regime in vreemdelingenbewaring is met name
Guideline 10 van zodanig groot belang dat wij deze in zijn geheel weergeven:
Guideline 10. Conditions of detention pending removal
1.

Persons detained pending removal should normally be accommodated within the shortest possible time
in facilities specifically designated for that purpose, offering material conditions and a regime appropriate
to their legal situation and staffed by suitably qualified personnel.

2.

Such facilities should provide accommodation which is adequately furnished, clean and in a good state
of repair, and which offers suﬃcient living space for the numbers involved. In addition, care should be
taken in the design and layout of the premises to avoid, as far as possible, any impression of a “carceral”
environment. Organised activities should include outdoor exercise, access to a day room and to radio/
television and newspapers/magazines, as well as other appropriate means of recreation.

3.

Staff in such facilities should be carefully selected and receive appropriate training. Member states are
encouraged to provide the staff concerned, as far as possible, with training that would not only equip
them with interpersonal communication skills but also familiarise them with the different cultures of
the detainees. Preferably, some of the staff should have relevant language skills and should be able to
recognise possible symptoms of stress reactions displayed by detained persons and take appropriate
action.
When necessary, staff should also be able to draw on outside support, in particular medical and social
support.

4.

Persons detained pending their removal from the territory should not normally be held together with
ordinary prisoners, whether convicted or on remand. Men and women should be separated from the
opposite sex if they so wish; however, the principle of the unity of the family should be respected and
families should therefore be accommodated accordingly.

5.

National authorities should ensure that the persons detained in these facilities have access to lawyers,
doctors, non-governmental organisations, members of their families, and the UNHCR, and that they are
able to communicate with the outside world, in accordance with the relevant national regulations.
18 Brief van de c.v.t. bij p.i. Veenhuizen, locatie Esserheem aan de RSJ d.d. 4 april 2008

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
13

Moreover, the functioning of these facilities should be regularly monitored, including by recognised
independent monitors.
6.

Detainees shall have the right to file complaints for alleged instances of ill-treatment or for failure to
protect them from violence by other detainees. Complainants and witnesses shall be protected against
any ill-treatment or intimidation arising as a result of their complaint or of the evidence given to support
it.

7.

Detainees should be systematically provided with information which explains the rules applied in the
facility and the procedure applicable to them and sets out their rights and obligations. This information
should be available in the languages most commonly used by those concerned and, if necessary, recourse
should be made to the services of an interpreter. Detainees should be informed of their entitlement to
contact a lawyer of their choice, the competent diplomatic representation of their country, international
organisations such as the UNHCR and the International Organization for Migration (IOM), and nongovernmental organisations. Assistance should be provided in this regard.

Het regime in reguliere huizen van bewaring en in de twee speciaal voor vreemdelingen bestemde h.v.b.’s
in Tilburg en Ter Apel voldeed in beperkte mate aan deze richtlijnen. Deze h.v.b.’s zijn inmiddels niet meer
voor vreemdelingenbewaring bestemd. De situatie in de 2004/2005 in gebruik genomen detentieboten en
uitzetcentra op Zestienhoven en Schiphol is evenwel in veel opzichten aanmerkelijk slechter.
Het CPT bezocht in 2007 de detentieboten Stockholm (Rotterdam) en Kalmar (Dordrecht) en achtte –
in navolging van adviezen van de RSJ en de ISt, gevolgd door rechterlijke uitspraken hierover – de daar
aangetroffen detentieomstandigheden niet geschikt voor vrijheidsbeneming langer dan een half jaar: “The
CPT agrees that the boats are unsuitable for long-term detention and that they cannot easily be transformed
into acceptable detention facilities. The CPT recommends that the Netherlands authorities cease, at the earliest
opportunity, to use boats as facilities for immigration detainees”.
De Directie Bijzondere Voorzieningen (DBV) van de DJI is voornemens voor 2012 alle noodvoorzieningen
zoals de detentieboten te vervangen door structurele bouw. De Stockholm wordt medio 2008 afgestoten.
Inmiddels zijn, eind 2007, het Detentiecentrum Alphen a/d Rijn en de Detentieplatforms in Zaandam in
gebruik genomen.
In het kader van beleidsaanpassingen met betrekking tot de plaatsing van strafrechtelijk veroordeelde
vreemdelingen is in DC Alphen een deel van de capaciteit (400 van de 1300 plaatsen) bestemd voor
strafrechtelijk veroordeelde illegale vreemdelingen in de laatste vier maanden van hun detentie, en de rest
voor administratiefrechtelijke vreemdelingenbewaring op grond van art 59 Vw en voor een kleiner deel op
grond van art. 6 Vw.
De Raad acht de nieuwe detentiecentra in materieel opzicht een verbetering ten opzichte van de
tijdelijke huisvesting op detentieboten (zij het dat de detentieplatforms veel overeenkomst vertonen
met de detentieboten), maar merkt op dat de detentieomgeving zowel regimair als gebouwelijk nog
steeds penitentiair is. De voor twee personen bestemde verblijfsruimten in het detentiecentrum te
Alphen onderscheiden zich bijvoorbeeld qua oppervlakte niet of nauwelijks van eenpersoonscellen in
reguliere penitentiaire inrichtingen. In dat opzicht is ook met de bouw van de nieuwe inrichtingen niet
tegemoetgekomen aan de hierboven genoemde Europese richtlijnen die bepalen dat vreemdelingenbewaring
ten uitvoer moet worden gelegd in speciale, voor die situatie geschikte locaties en niet in een penitentiaire
omgeving.
Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
14

Voor de ‘art. 6 Vw-gedetineerden’ betekent deze penitentiaire omgeving zelfs een achteruitgang in vergelijking
tot die van het Grenshospitium, dat over het algemeen een grote bewegingsvrijheid toelaat.
De Raad acht het principieel onjuist dat gesloten opvang van vreemdelingen wordt gerealiseerd in
accommodaties die in de eerste plaats voldoen aan penitentiaire maatstaven. Deze zijn naar hun aard
ingericht op het tenuitvoerleggen van een penitentiair regime. Voor vreemdelingenbewaring volstaat
omtrekbeveiliging, terwijl het gebouw intern dient te zijn ingericht op een door vrije mobiliteit en
groepsactiviteiten gekenmerkt verblijf.
Beklag en beroep
Vreemdelingen beschikken over beklagrecht tegen beslissingen van de inrichtingsdirecteur. De
vreemdelingenbewaring krachtens art. 59 Vw kent daarboven de mogelijkheid van beroep bij de RSJ (zowel
voor de vreemdeling als voor de directeur). De beroepsmogelijkheid ontbreekt in de vreemdelingenbewaring
krachtens art. 6 Vw. De reden van dit verschil is niet goed in te zien. De Raad beveelt aan ook voor de
grenslogies een beroepsmogelijkheid te openen.
1.5

Terugkeeractiviteiten

Teneinde uitzetting te kunnen realiseren is het noodzakelijk dat identiteit en nationaliteit van de vreemdeling
worden vastgesteld. De bewaring stelt de overheid in de gelegenheid hiernaar onderzoek te verrichten.
Vervolgens is het voorzien in uitreispapieren aan de orde. Terwijl deze activiteiten worden verricht, kan
het verblijf mede ten doel hebben de vreemdeling tot medewerking aan de procedure te bewegen. Het is
immers van grote waarde als bereikt kan worden dat de vreemdeling psychologisch ‘de knop omzet’ naar
acceptatie van terugkeer. Wij hebben het hier vanzelfsprekend niet over situaties waarin het land van
herkomst niet aan terugkeer meewerkt: in die gevallen maakt het niets uit of op de vreemdeling zelf dwang
of drang wordt uitgeoefend. Maar voorzover de terugkeer afhankelijk is van, of bevorderd kan worden door
diens medewerking, is het wekken van motivatie van belang. Dit kan de procedure bespoedigen en daarmee
de duur van de bewaring bekorten. Een verder gelegen doel is de vreemdeling beter toe te rusten op het
opbouwen van een bestaan in het land van herkomst.
Het lijkt bevorderlijk voor de effectiviteit van de maatregel als inspanningen met betrekking tot vertrek
geplaatst worden in het grotere verband van migratie en de beweegredenen die daarachter liggen. De
vreemdeling is niet voor niets naar Nederland, althans naar West-Europa, gekomen en deze beweegredenen
kunnen herleven nadat hij naar het land van herkomst is teruggekeerd. Als zijn beweegredenen op het
economische vlak liggen, zal hij minder snel opnieuw een poging wagen om naar Europa te komen als hij
in het eigen land een bestaan kan opbouwen. Het is verstandig hierop tijdens de vreemdelingenbewaring
te anticiperen door het aanbieden van terugkeeractiviteiten. Experimentele terugkeerprogramma’s
(bouwvaardigheden en kantoorautomatisering) die in 2001 en 2002 in de penitentiaire inrichting van Tilburg
zijn opgezet, zijn beschreven en geëvalueerd door de universiteit van Tilburg19.
Het aanbieden van activiteiten in de vreemdelingenbewaring blijft achter bij de inspanningen ten behoeve
van het verwijderen op zichzelf. Het beleid is niet gericht op maatschappelijke reïntegratie. De Raad meent
te kunnen constateren dat de inspanningen van de inrichting en de DT&V uitsluitend zijn gericht op (het
wegnemen van belemmeringen voor) vertrek uit Nederland, en niet op het faciliteren van een herstart in het
land van herkomst. Terugkeerprogramma’s, gericht op voorbereiding van en ondersteuning bij een herstart,
19 Van Kalmthout 2004

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
15

worden niet aangeboden. Betrokken functionarissen wijzen erop dat dergelijke programma’s wegens de
veelheid aan nationaliteiten en het snelle verloop binnen de populatie moeilijk uitvoerbaar zouden zijn20.
Op deze wijze oefent weliswaar de bewaring op zichzelf druk uit op de vreemdeling om aan de
vertrekprocedure mee te werken, maar wordt de kans gemist het regime op een meer positieve wijze
voor de doelstelling van de bewaring in te zetten. Met een pleidooi voor het (opnieuw) aanbieden van
terugkeeractiviteiten sluit de Raad aan op bevindingen uit de voor dit advies gehouden expertmeeting. Daarin
werd gewezen op het belang van perspectief in land van herkomst, van motivatie en versteviging van de
maatschappelijke positie van de vreemdeling.
1.6

Toets op rechtmatigheid en duur van de bewaring

Rechtmatigheidstoets
In het kader van een goede rechtsbescherming zijn in de Vreemdelingenwet en –circulaire bepalingen
opgenomen ten aanzien van het toetsen van de rechtmatigheid van de vreemdelingenbewaring21. Op grond
van het EVRM22 is een dergelijke toetsing verplicht. De invulling hiervan wordt echter in de nationale wetgeving
geregeld. Dit leidt binnen de Europese Unie tot grote verschillen in de wijze waarop de rechtmatigheid van de
bewaring wordt getoetst. Hierin zijn drie groepen te onderscheiden:
1.

landen waar administratieve autoriteiten beslissen tot inbewaringstelling en waar deze beslissing niet
binnen enkele dagen wordt getoetst door de rechter,

2.

landen waar administratieve autoriteiten beslissen tot inbewaringstelling en waar de rechtmatigheid van
de detentie binnen enkele dagen door de rechter wordt getoetst, en

3.

landen waar de beslissing tot inbewaringstelling een rechterlijke beslissing is en waar het voortduren van
de bewaring vervolgens periodiek wordt getoetst.

Nederland behoort tot de eerste categorie: administratieve autoriteiten beslissen over de inbewaringstelling en
een rechterlijke toetsing vindt niet binnen 72 uur plaats. Een snellere toetsing werd met ingang van de Vw 2000
ingevoerd, maar in verband met capaciteitsdruk bij de vreemdelingenkamers weer opgeheven. Met betrekking
tot de huidige situatie kan overigens worden geconstateerd dat de capaciteitsdruk op de vreemdelingenkamers
is afgenomen als gevolg van een vermindering van het aantal asielaanvragen.
In de huidige situatie wordt de rechter binnen 28 dagen na de inbewaringstelling hiervan in kennis gesteld,
of nadat de vreemdeling zelf beroep heeft ingesteld tegen zijn bewaring. In dat geval volgt een zitting uiterlijk
14 dagen nadat het beroep is ingesteld, gevolgd door een uitspraak maximaal 7 dagen later. De rechter toetst
hierbij of deze termijnen in acht genomen zijn.
De Nederlandse praktijk staat op gespannen voet met art. 14 lid 2 van de Proposal Returns Directive (zie 1.2.).
Betoogd kan worden dat Nederland met deze procedure niet in strijd handelt met het EVRM, omdat de
vreemdeling de mogelijkheid heeft om beroep in te stellen. Dit veronderstelt echter niet alleen het tijdig aan
de vreemdeling verstrekken van informatie over beroepsmogelijkheden maar ook voldoende beschikbaarheid
en kwaliteit van de rechtsbijstand met betrekking tot vreemdelingenbewaring. Een eerder dit jaar verschenen
rapport over de kwaliteit van de rechtsbijstand in vreemdelingenbewaring23 geeft reden om hieraan te
twijfelen, waarmee de rechtspositie binnen vreemdelingenbewaring in het geding is. Naar aanleiding van
20
21
22
23

Toelichting verschaft tijdens werkbezoek aan DC Alphen a/d Rijn, oktober 2008
Vw hoofdstuk 7, afd. 5; Vc A6/6.2.4
EVRM art. 5, lid 3 en 4
De kwaliteit van de rechtsbijstand voor vreemdelingen in vreemdelingenbewaring in Nederland, 2006. Onderzoek uitgevoerd door IVA
beleidsonderzoek in opdracht van de Raden voor de Rechtsbijstand

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
16

dit rapport zijn inmiddels maatregelen aangekondigd ter verbering van de kwaliteit van de rechtsbijstand in
vreemdelingenbewaring24. Deze betreffen onder meer het vergroten van de deskundigheid van advocaten,
meer prikkels om bij het eerste beroep ter zitting te verschijnen en om tijdens de piketfase binnen 24 uur
bezoek te laten plaatsvinden, en ten slotte het instellen van een spreekuurvoorziening in penitentiaire
inrichtingen voor vreemdelingenbewaring.
Duur van bewaring
Uit jurisprudentie blijkt dat de rechter na een half jaar het voortduren van de bewaring strenger toetst. Na
deze termijn weegt het individuele belang van de betrokkene over het algemeen zwaarder dan het belang
om de bewaring te continueren. De rechter acht overschrijden van de termijn van zes maanden onder meer
rechtmatig in geval van
•

ongewenstverklaring of zware criminele antecedenten;

•

frustratie van de feitelijke uitzetting door agressief gedrag;

•

frustratie door de vreemdeling van het onderzoek naar de vaststelling van de identiteit of nationaliteit;

•

het feit dat de vreemdeling na de inbewaringstelling één of meer procedures ter verkrijging van een
verblijfsvergunning is gaan voeren met het kennelijke doel om de uitzetting dan wel het verkrijgen van
een reisdocument te vertragen;

•

het feit dat bij het bereiken van de termijn van zes maanden een aan zekerheid grenzende
waarschijnlijkheid bestaat dat de vreemdeling op korte termijn wordt verwijderd25.

In 1.2. is de ontwikkeling van bindende Europese richtlijnen aangaande een maximumduur van
vreemdelingenbewaring beschreven. De discussie hierover heeft drie jaar in beslag genomen. Intussen
worden talloze gerechtelijke procedures gevoerd met de beëindiging van de bewaring als inzet. Er is veel
voor te zeggen de in dit kader gevormde jurisprudentie thans om te zetten in regelgeving, opdat voor alle
partijen meer zekerheid ontstaat over de duur van de bewaring. Hiertoe zou de duur van de bewaring in de
Vreemdelingenwet kunnen worden bepaald op zes maanden, zo nodig door de rechter te verlengen indien
zich de hierboven genoemde uitzonderlijke omstandigheden voordoen. De overheid zal het bestaan van deze
omstandigheden dienen aan te tonen.
1.7

Leeftijdsgrens minderjarigen in vreemdelingenbewaring

Bij de bewaring van minderjarige vreemdelingen staat de uitvoeringspraktijk voor de groep 16- en 17-jarigen
momenteel ter discussie. Aanleiding hiervoor is een verschil tussen de Vreemdelingencirculaire enerzijds
en het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind (hierna: IVRK) en de Beginselenwet justitiële
jeugdinrichtingen (Bjj) anderzijds. In het IVRK en de Bjj is bepaald dat jongeren onder de 18 jaar in een
inrichting voor jeugdigen dienen te verblijven, terwijl de Vc bepaalt dat dit geldt voor jeugdigen tot 16 jaar. In
de praktijk komt het voor dat 16- en 17-jarigen in inrichtingen voor volwassenen verblijven26. Teneinde deze
discrepantie op te heffen ligt het voor de hand om de Vc aan te passen aan IVRK en Bjj (minderjarigen tot 18
jaar horen in een jeugdinrichting). Dit is ook in overeenstemming met de rechtspraak van de ABRvS en de
vreemdelingenkamers27.
24 Zie ook beleidsbrief 6 december 2006: Kamerstukken II 2006-2007, 19637, nr. 1108
25 Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 24 587 en 31 200 VI, nr. 245
26 Zie in dit verband: Rapport Inspectie voor de Jeugdzorg, Bescherming in Bewaring: advies over de plannen van het ministerie van
Justitie voor vreemdelingenbewaring van alleenstaande minderjarigen in Detentiecentrum  Zeist, Utrecht, mei 2006 en P. Jacobs en
M.M. Knapen 2007, pp. 108-114
27 ABRvS 24 februari 2003, JV 2003, 161 ; Rb Zutphen 22 mei 2003, AWB 03/28168 ; Rb Zutphen 8 augustus 2007, AWB 07/29639

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
17

1.8
1.

Aanbevelingen
Stem het regime zoveel mogelijk af op het karakter van de vreemdelingenbewaring: maximale
bewegingsvrijheid binnen de muren, zo min mogelijk verblijf op cel, mogelijkheden tot contact met de
buitenwereld, een dagprogramma met mogelijkheden tot zinvolle tijdsbesteding en voorbereiding op de
terugkeer;

2.

wijzig in artikel 5.4, eerste lid, van hoofdstuk A5 van het Vreemdelingenbesluit 2000 de aanduiding ‘huis
van bewaring’ in ‘gevangenis’;

3.

intensiveer de inspanningen t.b.v. terugkeer naar het land van herkomst. Daarbij kan worden aangesloten
bij de ervaringen met eerder uitgevoerde terugkeerprogramma’s. In verband met het grote aantal
nationaliteiten dient deze voorbereiding op de terugkeer op individuele basis te worden uitgewerkt;

4.

besteed aandacht aan opleiding van het personeel met het oog op de specifieke problematiek van deze
gedetineerden;

5.

introduceer een beroepsrecht bij de vreemdelingenbewaring ex art. 6 Vw;

6.

richt de rechtmatigheidstoets in conform de EU-Proposal Returns Directive;

7.

beperk de duur van vreemdelingenbewaring tot een half jaar, door de rechter te verlengen ingeval zich de
uitzonderlijke omstandigheden voordoen die thans als zodanig in de jurisprudentie worden erkend;

8.

plaats de (alleenstaande) minderjarige vreemdeling nooit in een inrichting voor volwassen gedetineerden
maar altijd in een jeugdinrichting.

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
18

2. Vreemdelingenbewaring als ultimum remedium
2.1

De glijdende schaal van vrijwillig vertrek, drang en dwang

Dat illegaal verblijf moet worden beëindigd wordt door de Raad niet betwist, evenmin als het feit dat de
illegale vreemdeling beschikbaar moet zijn voor de uitzetting indien hij niet uit eigen beweging vertrekt. In
deze context acht ook de Raad bewaring en uitzetting vanuit bewaring gerechtvaardigd, maar als uiterste
middel. Dit strookt met het ultimum-remediumbeginsel, vastgelegd in zowel nationale als internationale
richtlijnen, dat bepaalt dat het zwaarste middel (in casu bewaring) slechts dient te worden toegepast als
lichtere middelen niet toereikend zijn. Dat impliceert dat waar kan worden volstaan met minder ingrijpende
vormen van vrijheidsbeperking deze als eerste moeten worden toegepast. De Raad signaleert dat deze
werkwijze voortvloeit uit de Nederlandse wet- en regelgeving en dat de bijhorende afwegingen met betrekking
tot de inbewaringstelling in de praktijk formeel wel worden gemaakt, maar dat tegelijkertijd de gronden om
bewaring toe te passen zeer ruim kunnen worden geïnterpreteerd.
Naar het oordeel van de Raad verplicht dit de Nederlandse overheid en legitimeert dit haar adviesorganen
om voortdurend te zoeken naar de mogelijkheid van andere maatregelen om de vreemdeling beschikbaar te
houden voor de uitzetting.
Vanuit het oogpunt van bejegening en reïntegratie stelt de Raad dat de inspanningen in eerste instantie gericht
zouden moeten zijn op het motiveren van de vreemdeling tot vrijwillig vertrek en het verlenen van concrete
ondersteuning hierbij. Pas als de bereidheid tot deze medewerking ontbreekt en ook drang de vreemdeling
niet tot vertrek heeft kunnen bewegen, zou het dwangmiddel van bewaring dienen te worden toegepast, van
waaruit gedwongen uitzetten het uiterste middel is.
Deze werkwijze kan worden opgevat als een glijdende schaal: van vrijwillig vertrek naar drang naar dwang,
met aan het eind van de keten de vreemdelingenbewaring met gedwongen uitzetting. Daarmee sluit de Raad
enerzijds aan bij het uitgangspunt dat de vreemdeling verantwoordelijk is voor zijn eigen vertrek, maar geeft
hieraan tegelijkertijd een andere invulling waarbij de vreemdeling ook daadwerkelijk de kans krijgt om te
tonen dat hij met een lichtere vorm van toezicht kan meewerken aan zijn terugkeer.
Zo bezien functioneert de mogelijkheid tot vreemdelingenbewaring eerder als een stok achter de deur (wie
niet meewerkt aan zijn terugkeer, wordt in bewaring genomen) dan als een maatregel die op grote schaal
wordt toegepast. Met het oog op de praktijk van de instroom in vreemdelingenbewaring kan vervolgens de
vraag worden gesteld of de richtlijnen ruimte laten voor een terughoudender gebruik van het instrument van
bewaring. Voordeel van deze werkwijze is niet alleen dat het recht doet aan het feit dat illegaal verblijf op zich
geen strafbaar feit is, maar tevens dat het gericht is op versterking van de motivatie en de mentale situatie
van de illegale vreemdelingen, factoren die zowel het percentage geslaagde uitzettingen als het slagen van de
herstart in het land van bestemming gunstig beïnvloeden.
2.2

Regelgeving met betrekking tot inbewaringstelling

Vrijheidsontneming in de vorm van insluiting in een justitiële inrichting geldt als de zwaarste inbreuk op de
vrijheden en rechten van de burger. De gronden waarop deze vrijheidsontneming kan worden toegepast, zijn
dan ook uitgewerkt in uitgebreide regelgeving.
Vreemdelingenbewaring op grond van art. 6 Vw en art. 59 Vw berust op zogenaamde ‘kan-bepalingen’, wat
wil zeggen dat de Minister of zijn gemandateerde uitvoerders tot bewaring kunnen overgaan indien deze
rechtmatig wordt geacht, maar hiertoe niet verplicht zijn. Bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
19

bewaring worden drie afwegingen gemaakt:
1.

is er zicht op uitzetting?

2.

vordert het belang van de openbare orde of nationale veiligheid bewaring?

3.

is inbewaringstelling gerechtvaardigd?

ad 1. Zicht op uitzetting
Een vreemdeling kan in bewaring worden gesteld indien er zicht op uitzetting bestaat28. Wat dit zicht op
uitzetting inhoudt en hoe het getoetst wordt, is niet gespecificeerd in beleidsstukken. In de praktijk en
ook in de jurisprudentie blijkt een ruime interpretatie gehanteerd te worden van het zicht op uitzetting:
ook als onzekerheid bestaat over de termijn waarop de uitzetting zal slagen en over de kans dat uitzetting
als zodanig slaagt, ontbreekt zicht op uitzetting niet29. De Raad is van oordeel dat een nadere specificatie
passend is bij een zo centraal staand criterium als ‘zicht op uitzetting’. Het ligt het meest voor de hand dat de
Vreemdelingencirculaire deze nadere specificatie biedt.
ad 2. Vordert het belang van de openbare orde of nationale veiligheid bewaring?
Het begrip openbare orde is niet gedefinieerd in de vreemdelingenwetgeving30.
In de regelgeving en memorie van toelichting is bepaald dat zodra er aanwijzingen zijn dat de vreemdeling
zich aan uitzetting zal onttrekken, niets het oordeel in de weg staat dat het belang van de openbare orde
bewaring vordert31. Artikel Vc A6/5.3.3.1. bevat een (niet-limitatieve) opsomming van omstandigheden die tot
de conclusie kunnen leiden dat het belang van de openbare orde inbewaringstelling vordert wegens gevaar
voor onttrekking aan de uitzetting32. Deze gronden zijn divers: onder andere criminele antecedenten, illegaal
Nederland binnengekomen, niet uit eigen beweging binnen de gestelde termijn vertrokken, zich gedurende
enige tijd aan toezicht ontrokken, geen vaste woon- en verblijfplaats, onjuiste of onvolledige informatie
hebben verschaft met betrekking tot identiteit, onvoldoende middelen van bestaan, illegale arbeid verricht.
In de praktijk kan het feit van illegaal verblijf (de vreemdeling is niet uit eigen beweging uit Nederland
vertrokken) worden opgevat als een bedreiging van de openbare orde.
Door de ruime gronden die het openbare-ordecriterium biedt om de bewaring als rechtmatig aan te merken,
legt het criterium nauwelijks beperking op aan het vorderen van bewaring.
ad 3. Is inbewaringstelling gerechtvaardigd?
Als voldaan is aan de criteria ‘zicht op uitzetting’ en ‘belang van de openbare orde’, dient vervolgens te worden
onderzocht of inbewaringstelling gerechtvaardigd is33. In deze stap wordt het middel van bewaring afgewogen
in het licht van de beginselen van ultimum remedium, proportionaliteit, subsidiariteit en evenredigheid.
Het formele uitgangspunt in Nederland is, evenals in de regelgeving van de EU, dat vreemdelingenbewaring
een ultimum remedium is en dat minder ingrijpende alternatieven de voorkeur verdienen. Dit uitgangspunt
laat niet alleen ruimte voor alternatieve maatregelen, maar verplicht zelfs tot een keuze voor het lichtst
mogelijke middel. Dit wordt in de internationale richtlijnen op verschillende manieren uitgedrukt:
•

de Vreemdelingencirculaire34, het IVRK en de EPR bepalen dat vrijheidsontneming een ultimum
remedium is dat alleen mag worden toegepast als er geen lichtere middelen voorhanden zijn;
28 Kamerstukken II 1999-2000, 26732, nr. 7 onder art. 57. In internationale richtlijnen is dit onder meer bepaald in guideline 6 van de
Twenty guidelines on Forced Return, EVRM
29 Van Dokkum 2006
30 Het aspect van nationale veiligheid speelt als grond voor vreemdelingenbewaring nauwelijks een rol.
31 Vreemdelingencirculaire (Vc) A6/5.1., Kamerstukken II, 1998-1999, 26732 nr. 3, p. 60
32 Vc A6/5.3.3.1
33 Vc A6/1 en Van Dokkum 2006
34 Vreemdelingencirculaire 2000 (A), artikelen 4 - 6
Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
20

•

de Proposal Returns Directive (art. 14) en de Twenty Guidelines on forced return (guideline 6) promoten
alternatieven voor de vreemdelingendetentie: guideline 6 bepaalt dat inbewaringstelling alleen is
toegestaan als dit noodzakelijk is voor de uitzetting en lichtere middelen niet volstaan. Art. 14 van de
Proposal stelt dat bewaring alleen mag worden gebruikt bij een serieus risico dat de vreemdeling zich aan
de uitzetting zal onttrekken waardoor niet kan worden volstaan met alternatieven als een meldplicht, een
voorschot of een financiële garantstelling, het afgeven van documenten, de verplichting te verblijven op
een aangewezen plek of andere maatregelen om het risico in te dammen.

2.3

Gebruik van alternatieven: oproep tot nader onderzoek

Alternatieve vormen van toezicht en controle worden wel regelmatig opgelegd ingeval de bewaring wordt
opgeheven voordat uitzetting gerealiseerd is. Dit rechtvaardigt de vraag of deze alternatieve maatregelen
niet ook in plaats van bewaring zouden kunnen worden opgelegd. Het betreft immers geen wezenlijk andere
populatie.
Een alternatieve vorm van vrijheidsbeperking in combinatie met intensieve terugkeerinspanningen zou
naar het oordeel van de Raad kunnen leiden tot een sterkere motivatie tot vrijwillig vertrek. Ervaringen
in de ons omringende landen en ervaringen van terugkeerorganisaties in het veld bieden hiervoor enige
aangrijpingspunten.
Alternatieve opvang van minderjarigen en gezinnen met kinderen
De huidige praktijk is erop gericht om de vreemdelingenbewaring van minderjarigen tot het minimum
te beperken. Uitgangspunt is dat minderjarige vreemdelingen of gezinnen met minderjarige kinderen in
principe niet in vreemdelingenbewaring worden gehouden en dat alternatieve vormen van vrijheidsbeperking
en toezicht de voorkeur genieten35.
Niettemin is vreemdelingenbewaring voor minderjarigen niet geheel een marginale aangelegenheid. In 2007
zijn circa 150 minderjarige vreemdelingen ingestroomd in de jeugdinrichtingen36.
De minister en de staatssecretaris van Justitie lieten de Tweede Kamer per brief van 29 januari 2008 weten dat
gedwongen vertrek van vreemdelingen met minderjarige kinderen voortaan gerealiseerd zal worden vanuit
“een locatie waar de vrijheid van de gezinnen niet ontnomen wordt”. In plaats daarvan wordt volstaan met
een vrijheidsbeperkende maatregel. De detentieperiode bedraagt in principe maximaal 14 dagen. De Raad
uitte in eerdere adviezen ernstige bezorgdheid over de schadelijke gevolgen van de vreemdelingenbewaring
voor eventueel daarbij betrokken kinderen. Ook de Inspectie voor de Sanctietoepassing rapporteerde kritisch
over de omstandigheden waaronder gezinnen met kinderen in vreemdelingenbewaring verblijven en beval
aan deze gezinnen in andersoortige accommodaties onder te brengen37. De Raad is daarom verheugd over
het beëindigen van de tot nu toe gangbare praktijk van vreemdelingenbewaring voor ouders met kinderen.
Het gaat de Raad hierbij ook om de situatie waarin (een van de, of de enige) ouder(s) in bewaring worden
genomen, maar het kind niet. Hierbij is het argument dat ouders en kinderen niet worden gescheiden van
grote betekenis. Een zodanige scheiding kan immers nooit in het belang zijn van het kind, dat conform artikel
3 van het IVRK een primaire overweging dient te vormen bij iedere (overheids)beslissing38 die een kind
aangaat. Naar het inzicht van de Raad vloeit uit deze verdragsbepaling voort dat de belangen van het kind niet
mogen worden geschaad door de wijze waarop de overheid het uitzetten tracht te bevorderen van de ouder(s)
35
36
37
38

Kamerstukken II 2005-2006, 29344, nr. 57 ; beleidsbrief febr. 2007: Kamerstukken II, 2006-2007,  29344, nr. 61
Rapportage Vreemdelingenketen, periode juli - december 2007
ISt, Ouders met minderjarigen in vreemdelingenbewaring, 2005
Artikel 3 lid 1 IVRK: Bij alle maatregelen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden genomen door openbare of particuliere
instellingen voor maatschappelijk welzijn of door rechterlijke instanties, bestuurlijke autoriteiten of wetgevende lichamen, vormen de
belangen van het kind de eerste overweging.

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
21

die onrechtmatig in Nederland verblijven.
Buitenlandse praktijk
In de landen van de Europese Unie is, net als in Nederland, vreemdelingenbewaring de meest gebruikte
maatregel om uitzetting van vreemdelingen te realiseren. Maar daarnaast wordt in verschillende landen meer
dan in Nederland gebruik gemaakt van alternatieven.
Een vergelijking tussen de in verschillende landen bestaande praktijken wordt bemoeilijkt door de
verschillen in onder andere de politieke, juridische en demografische context. Het maakt verschil of een
land is te kenschetsen als doorgangs- of vestigingsland. Ook is het een relevant punt of illegaliteit op zichzelf
een strafbaar feit vormt. Praktijken uit andere landen zullen wegens deze verschillen niet zonder meer in
Nederland kunnen worden overgenomen. Hiertoe zal moeten worden onderzocht welke alternatieven worden
gehanteerd voor vreemdelingen met een bepaalde achtergrond en met welke mate van succes. Vervolgens is
de mogelijke relevantie van alternatieven te beoordelen aan de hand van de ‘profielen’ van de in Nederland
aanwezige groepen vreemdelingen.
Tegen deze achtergrond noemen wij hier enkele voorbeelden.
•

In Finland wordt gebruik gemaakt van de meldplicht als alternatief voor de bewaring: vreemdelingen
worden hier alleen gedetineerd als de meldplicht niet voldoet. Daarnaast gebruikt Finland alternatieven
als het overhandigen van reisdocumenten, een verblijf op een aangewezen plaats en een financiële borg.

•

In Zweden wordt gebruik gemaakt van open instellingen, maar alleen bij die vreemdelingen van wie niet
wordt verwacht dat ze zich aan de uitzetting zullen ontrekken. In deze instellingen worden activiteiten
aangeboden om de vreemdeling voor te bereiden op zijn vertrek. Ook in Oostenrijk en Duitsland wordt
gebruik gemaakt van open centra.

•

In het Verenigd Koninkrijk kunnen vreemdelingen bij de rechter een vrijlating op borg aanvragen: de
vrijheid van de vreemdeling wordt dan niet meer ontnomen maar beperkt en hij krijgt een meldplicht
opgelegd. De mogelijkheid tot vrijlating op borg bestaat ook in Slovenië, Finland en Denemarken, maar
wordt over het algemeen weinig gebruikt. Factoren als geldgebrek en/of gebrekkige rechtsbijstand spelen
hierbij vermoedelijk een rol.

•

In Slovenië en Tsjechië kunnen individuen, familieleden, non-gouvernementele organisaties en religieuze
organisaties zich financieel garantstellen en de verantwoordelijkheid op zich nemen te voorkomen dat de
vreemdeling verdwijnt.

•

In Ierland wordt net als in Denemarken en Finland gebruik gemaakt van vrijheidsbeperking door middel
van het verblijf in een aangewezen gebied. Vaak wordt dit gecombineerd met een meldplicht.

Helaas worden deze alternatieven in de literatuur nauwelijks omschreven39. Over de effectiviteit en
doelmatigheid van deze alternatieven is daardoor weinig bekend. Gezien het aantal verwijderingen dat
met bewaring wordt bereikt, is het echter zinvol om de bruikbaarheid van de alternatieven met het oog op
uitzetting nader te onderzoeken.
Ervaringen in het veld
Om een eerste indruk te krijgen van de bruikbaarheid van alternatieven binnen de Nederlandse context,
heeft de Raad in het kader van de voorbereiding van dit advies een expertmeeting gehouden met diverse
organisaties in het veld40 die ervaring hebben met het toepassen van alternatieven. De betrokken organisaties
keuren de doelstelling van vertrek/uitzetting niet af maar beogen dit te bereiken met behulp van alternatieve
vormen van toezicht.
39 Hier genoemde voorbeelden afkomstig uit Van Kalmthout 2007.
40 Informatie verkregen op expertmeeting d.d. 15 oktober 2007.
Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
22

De organisaties bevestigden dat het belang van alternatieve vormen van toezicht vooral ligt in de mogelijkheid
de motivatie en de zelfredzaamheid van de vreemdeling te versterken omdat deze de kans krijgt ‘met
opgeheven hoofd’ terug te keren in plaats van de vernederende situatie van bewaring en gedwongen uitzetting
te ondergaan. Dit kan bijdragen aan een grotere kans op een geslaagde herstart in het land van bestemming.
Met betrekking tot jeugdigen zijn vooral goede ervaringen opgedaan met trajectbegeleiding en kleinschalige
opvang. Geconstateerd wordt dat vanuit de kleinschalige opvang met intensieve begeleiding minder jeugdige
vreemdelingen met onbekende bestemming vertrekken dan vanuit grootschalige opvang.
Voor volwassenen, bij wie dergelijke intensieve vormen van trajectbegeleiding momenteel nauwelijks of
niet worden toegepast, kan de garantstelling een mogelijkheid bieden om de bewaring op te heffen. Andere
genoemde mogelijkheden zijn de meldplicht, al dan niet in combinatie met elektronisch toezicht en het
gebruik van open kampen in plaats van bewaring in justitiële inrichtingen.
Voor het effectief toepassen van garantstelling en andere alternatieven is het essentieel dat vreemdelingen
deze mogelijkheid tijdig kennen, dat wil zeggen voordat tot bewaring wordt overgegaan. De overheid zou hen
hiertoe bij het aanzeggen van de vertrekplicht kunnen wijzen op de mogelijkheid van hulp en bijstand door
organisaties op het terrein van vreemdelingen.
Conclusie
Dat vreemdelingenbewaring zowel in de regelgeving als in de uitvoeringspraktijk een ultimum remedium hoort
te zijn, verhindert niet dat een grote groep illegale vreemdelingen niet in aanmerking komt voor alternatieve
vormen van toezicht en controle, op grond van de verwachting dat ze zich aan toezicht zullen onttrekken. Met
name het ogenschijnlijke automatisme van deze inschatting impliceert dat de betreffende vreemdelingen
niet de kans krijgen om de verantwoordelijkheid voor hun vertrek daadwerkelijk te nemen, maar meteen
terechtkomen in het justitiële circuit van bewaring en gedwongen uitzetting. Een wettelijke basis voor dit
feitelijk ‘uitsluiten’ van een grote groep vreemdelingen van alternatieve vormen van toezicht en controle
ontbreekt.
Vanuit het oogpunt van het vertrek en herstart in het land van bestemming (de effectiviteit van het
vreemdelingenbeleid in bredere zin) kan worden opgemerkt dat bewaring van personen die wellicht
gemotiveerd hadden kunnen worden tot vrijwillig vertrek, een nadelig effect kan hebben op de motivatie en
zelfredzaamheid van de betrokken vreemdeling met als gevolg wellicht een geringere kans op een geslaagde
reïntegratie in het land van bestemming.
De Raad acht het gewenst dat de mogelijkheid en effectiviteit van alternatieven voor vreemdelingenbewaring
grondig wordt beproefd en onderzocht. Dit zou bijvoorbeeld kunnen gebeuren door een op dit terrein
deskundige commissie, met onder meer vertegenwoordiging vanuit de relevante non-gouvernementele
organisaties.
Op deze wijze krijgt het ultimum-remediumbeginsel met betrekking tot vreemdelingenbewaring een bredere
toepassing dan ten aanzien van bijzondere categorieën zoals minderjarigen en gezinnen met kinderen. De
noodzaak hiertoe vloeit naar het oordeel van de Raad niet alleen voort uit de regelgeving zelf, maar wordt nog
versterkt door het feit dat vreemdelingenbewaring in Nederland nog steeds voornamelijk ten uitvoer wordt
gelegd in een penitentiaire omgeving.

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
23

2.4

Aanbevelingen

1.

specificeer het criterium ‘zicht op uitzetting’ in de Vreemdelingencirculaire;

2.

gebruik de vreemdelingenbewaring de facto zoals zij is bedoeld, namelijk als laatste middel. Onderzoek
en beproef de bruikbaarheid en effectiviteit van andere vormen van zekerheid ten aanzien van de
vreemdelingen die nu nog op de in de wet genoemde gronden in bewaring worden gesteld. Betrek bij dit
onderzoek de ervaringen in eigen land in de combinatie van medewerking aan vertrek in een ten opzichte
van de bewaring alternatieve setting (borg / meldplicht / inleveren identiteitsbewijs). Gebruik hierbij
ervaringen in andere Europese landen;

3.

beperk de bewaring van minderjarigen, al dan niet in verband met de bewaring van (een van) hun ouders,
tot een absoluut minimum;

4.

beproef maatregelen van vrijheidsbeperking die worden gebruikt voor gezinnen met kinderen ook bij
andere groepen;

5.

wijs vreemdelingen die het land dienen te verlaten tijdig op de mogelijkheid, hulp en steun te zoeken bij
organisaties op het gebied van vreemdelingenopvang en -begeleiding.

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
24

Geraadpleegde literatuur
•

Boone, M.M., Penitentiaire beginselen en de bewaring van vreemdelingen, Proces 2003/6

•

CPT, Report to the authorities of the Netherlands, Straatsburg: Council of Europe, 9 november 2007

•

Dokkum, B. van, Kroniek, NAV nr. 6, december 2006

•

Jacobs P. en M.M. Knapen, Zestien- en zeventienjarigen in vreemdelingenbewaring: tussen wal en schip?!
Tijdschrift voor Familie- en Jeugdrecht 2007, blz. 44

•

Kalmthout A.M. van, F.B.A.M. Hofstee-van der Meulen en F. Dünkel, Foreigners in European Prisons,
Nijmegen: Wolf Legal Publishers, Nijmegen 2007

•

Kalmthout A.M. van, Vreemdelingenbewaring, in E.R. Muller & P.C. Vegter (red.), Detentie : gevangen in
Nederland. Alphen aan den Rijn: Kluwer 2005

•

Kalmthout A.M. van, Het regime van de vreemdelingenbewaring: de balans na 25 jaar. Justitiële
Verkenningen, juli 2007

•

Kalmthout, A.M. van, A.M.W.J. Graft, L.M.A. Hansen & M. Hadrouk. Terugkeermogelijkheden van
vreemdelingen in vreemdelingenbewaring, Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2005

•

Kox, M. 48 vreemdelingen, ongepubliceerde masterscriptie, 2007 (verkrijgbaar via de Raad voor
Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming)

•

Peers, S. The Proposed EU Returns Directive, Statewatch Analysis, Human Rights Centre, University of
Essex, januari 2008

•

Vermeulen, B.P., Vreemdelingenbewaring op het snijvlak van bestuursrecht en strafrecht, Sancties 1997,
afl. 1

•

Vogelaar, F., Gesloten OC Procedure voor Asielzoekers, onderzoek in opdracht van UNHCR
VluchtelingenWerk Nederland, september 2007

Overige bronnen
•

•

Expertmeeting “Alternatieven voor vreemdelingenbewaring”, georganiseerd door de RSJ op 15 oktober
2007. Hieraan namen deel vertegenwoordigers van de volgende organisaties: Defence for Children,
SAMAH, Raad van Kerken, Amnesty, Nidos en Stichting Los.
Werkbezoek door de RSJ aan detentiecentrum Alphen aan den Rijn op 29 oktober 2007.

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
25

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
26

Bijlage 1, cijfers migratie en asiel
Cijfers Immigratie 1995-2006
Asielverzoeken naar leeftijd en aantal vertrokken asielzoekers (Bron CBS Statline)
In Nederland

Tot 15 jaar

15 jaar of ouder

ingediende

Totaal

Vertrokken

ingewilligd

Asielzoekers

asielverzoeken
1995

29.260

9.510

19.750

18.500

14.510

1996

22.860

7.800

15.060

23.590

16.480

1997

34.440

11.770

22.680

17.000

18.870

1998

45.220

11.490

33.730

15.100

14.340

1999

39.300

10.360

28.940

13.490

18.340

2000

43.560

11.100

32.460

9.730

16.620

2001

32.580

7.030

25.550

10.580

16.020

2002

18.670

3.560

15.100

8.820

21.260

2003

13.400

2.760

10.650

9.760

21.860

2004

9.780

2.840

6.940

10.170

14.910

2005

12.350

3.430

8.910

17.880

12.510

2006

14.470

3.630

10.860

14.440

10.210

Aantal vertrokken asielzoekers (Bron CBS Statline)
Totaal

Vertrokken met

vertrokken

controle adres

asielzoekers

na aanzegging

Uitzettingen

Vertrek onder

Overige

toezicht

vertrokken
asielzoekers

1995

14.510

8.790

3.370

2.350

-

1996

16.480

11.090

3.550

1.840

-

1997

18.870

14.420

3.260

1.190

-

1998

14.340

10.640

2.620

1.090

-

1999

18.340

11.250

2.520

3.980

590

2000

16.620

10.870

2.030

3.190

540

2001

16.020

11.970

2.110

1.250

690

2002

21.260

16.880

2.280

1.540

570

2003

21.860

17.560

1.710

2.220

370

2004

14.910

10.660

1.490

2.350

410

2005

12.510

8.720

1.470

1.970

360

2006

10.210

7.720

890

1.530

70

Asielverzoeken en -inwilligingen tot april 2001(Bron IND jaarrapporten)

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
27

In Ned.

Totaal

Ingewilligd met

Ingewilligd met

Ingewilligd met

Ingediende

ingewilligd

A-status*

VTV*

Voorwaardelijk

1995

29.260

18.500

7.980

6.200

4.320

1996

22.860

23.590

8.810

7.380

7.400

1997

34.440

17.000

6.630

5.180

5.180

1998

45.220

15.100

2.360

3.590

9.150

1999

39.300

13.490

1.510

3.470

8.510

2000

43.560

9.730

1.810

4.790

3.130

2001

32.580

10.580

440

1.570

810

* tot 1 april 2001

Asielverzoeken en -inwilligingen vanaf april 2001(Bron IND jaarrapporten)
In Nederland

Totaal ingewilligd

ingediende

Vergunning voor

Vergunning voor

bepaalde tijd

onbepaalde tijd

asielverzoeken
2001

32.580

10.580

7.23041

53042

2002

18.670 (-43%)

8.820 (-17%)

8.080

750

2003

13.400 (-28%)

9.760 (+10%)

8.350

1.410

2004

9.780 (-27%)

10.170 (+4%)

6.120

4.050

2005

12.350 (+26%)

17.880 (+75%)

11.090

6.790

2006

14.470 (+17%)

14.440 (-20%)

7.060

7.380

41

Exclusief 3,4 duizend evacués uit Kosovo

42

Vanaf 1 april 2001

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
28

Immigratie niet-Nederlanders naar migratiemotief (Bron CBS Statline). Tussen haakjes het percentage van het
totaal.
Totaal alle Arbeid

Asiel

motieven

Gezins-

Mee-

Gezins-

Studie

hereniging emigrerend vorming

Overige
motieven

gezinslid
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004

66.760
77.161
76.736
81.628
78.359
91.382
94.506
86.618
73.566
65.108

10.211

22.182

12.824

4.854

11.395

1.855

3.438

(15%)

(33%)

(19%)

(7%)

(17%)

(3%)

(5%)

12.656

19.901

15.286

5.607

15.601

4.074

4.037

(16%)

(26%)

(20%)

(7%)

(20%)

(5%)

(5%)

13.193

16.820

14.777

5.236

15.663

5.998

5.053

(17%)

(22%)

(19%)

(7%)

(20%)

(8%)

(7%)

15.369

16.936

14.887

5.443

17.999

6.081

4.910

(19%)

(21%)

(18%)

(6%)

(22%)

(7%)

(6%)

16.299

19.102

14.476

4.466

13.202

6.178

4.638

(21%)

(24%)

(18%)

(6%)

(17%)

(8%)

(5%)

19.025

27.347

14.492

4.350

15.004

6.361

4.803

(21%)

(30%)

(16%)

(5%)

(16%)

(7%)

(5%)

19.937

25.967

12.045

3.233

20.241

7.778

5.309

(21%)

(27%)

(13%)

(3%)

(21%)

(8%)

(6%)

18.535

18.789

11.757

2.743

20.725

9.136

4.935

(21%)

(22%)

(13%)

(3%)

(24%)

(11%)

(6%)

16.621

9.272

11372

2.325

20.654

8.773

4.549

(23%)

(13%)

(15%)

(3%)

(28%)

(12%)

(6%)

15.637

2.966

10.623

2.350

15.377

10.194

7.961

(24%)

(5%)

(16%)

(4%)

(24%)

(16%)

(12%)

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
29

Verloop in Nederland ingediende asielverzoeken (CBS, Demografie van de Allochtonen in Nederland, 2005)

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
30

Migratiemotieven van niet-Nederlandse immigranten
(CBS, Demografie van de Allochtonen in Nederland, 2005)

Aanmelding AMA’s/AMV’s in Nederland (Bron: IND rapportage vreemdelingenketen 2006)
Aantal

% van totale instroom

1998

3.504

8

1999

5.009

13

2000

6.705

15

2001

5.950

18

2002

3.233

17

2003

1.216

9

2004

594

6

2005

515

4

2006 t/m augustus

246

2

Verloop aanmeldingen AMV’s in Nederland (Bron: IND rapportage vreemdelingenketen 2006)
Aantal aanmeldingen AMV's in Nederland
8.000
7.000
6.000
5.000
Aantal aanmeldingen
AMV's in Nederland

4.000
3.000
2.000
1.000
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
31

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
32