Evaluatie
Nederlandse inzet in de antipiraterijoperaties
Atalanta en Ocean Shield 2013

Datum

25 september 2014

Evaluatie Nederlandse inzet Atalanta en Ocean Shield 2013

Inhoud

1

Inleiding ................................................................................................ 3
1.1
Operaties Atalanta en Ocean Shield .................................................... 3
1.2
Structuur ......................................................................................... 3

2

Elementen uit het toetsingskader .......................................................... 4
2.1
Politieke aspecten ............................................................................. 4
2.1.1 Gronden voor deelneming ............................................................... 4
2.1.2 Politieke context ............................................................................ 5
2.1.4 Mandaat ....................................................................................... 7
2.1.5 Deelnemende landen...................................................................... 9
2.1.6 Invloed ........................................................................................ 10
2.2
Militaire aspecten............................................................................. 11
2.2.1 Haalbaarheid ................................................................................ 11
2.2.1.1
Opstelling piraten .................................................................. 11
2.2.1.2
Klimaat en terrein.................................................................. 13
2.2.1.3
Het vereiste militaire vermogen............................................... 14
2.2.1.4
De wijze van optreden ........................................................... 17
2.2.1.5
De geweldsinstructie .............................................................. 23
2.2.1.6
De bevelstructuur .................................................................. 23
2.2.2 Risico’s ........................................................................................ 26
2.2.3 Geschiktheid en beschikbaarheid .................................................... 27
2.2.3.1
Geschiktheid ......................................................................... 27
2.2.3.2
Beschikbaarheid .................................................................... 30
2.2.4 Duur van de bijdrage. ................................................................... 30
2.3
Samenhang .................................................................................... 30
2.4
Financiën ........................................................................................ 31

3

Behaalde resultaten ............................................................................. 33

4

Conclusies............................................................................................ 36

5

Slotbeschouwing ................................................................................. 37

Bijlagen
1. Lijst van afkortingen.
2. Omrekenwaarden in referentiefregatdagen.

Foto omslag: Zr.Ms. De Ruyter en de NH-90 boordhelikopter tijdens operatie
Atalanta.

2

Evaluatie Nederlandse inzet Atalanta en Ocean Shield 2013

1

Inleiding

1.1

Operaties Atalanta en Ocean Shield
In de periode van januari 2013 tot en met december 2013 heeft het Nederlandse
kabinet, ter bestrijding van piraterij, wederom diverse militaire eenheden ingezet in
de wateren rond Somalië. Deze inzet vond plaats in internationaal verband, zowel
binnen de maritieme operatie Atalanta van de Europese Unie, als in het kader van
de Navo-operatie Ocean Shield. Op 7 december 2012 besloot het kabinet de
bijdrage aan deze lopende internationale operaties voort te zetten.1
De inzet van de krijgsmacht vond voornamelijk plaats door eenheden van de
Koninklijke Marine met daarnaast essentiële bijdragen vanuit de gehele krijgsmacht.
Het betrof helikopterdetachementen van de Koninklijke Luchtmacht, een
inlichtingenteam met onbemande vliegtuigjes en experts van de Koninklijke
Landmacht2, medische teams van het Commando Diensten Centra, door de
Koninklijke Marechaussee beschikbaar gesteld personeel voor de bewaking van
verdachten van piraterij en personeel van de MIVD. Onderstaande tabel geeft een
overzicht van de Nederlandse eenheden in de operaties Atalanta en Ocean Shield.

Van
7 februari 2013
31 mei 2013
4 augustus 2013
6 augustus 2013

Tot
23 mei 2013
11 augustus
2013
6 december 2013
6 december 2013

2013
Eenheid
Zr.Ms. De Ruyter
Zr.Ms. Van Speijk
Zr.Ms. Johan de Witt
Commandant en staf3 CTF
465

Operatie
Atalanta
Ocean Shield
Atalanta
Atalanta

Tabel 1: overzicht ingezette eenheden.
Naast militaire middelen heeft het kabinet ook andere instrumenten ingezet om
piraterij te bestrijden en de oorzaken daarvan weg te nemen. Samen met
internationale partners investeerde het kabinet in het versterken van het lokale
bestuur en de justitiële keten. In paragraaf 2.8 ‘samenhang’ wordt deze
geïntegreerde benadering nader uiteengezet.
1.2

Structuur
Deze evaluatie volgt de elementen van het Toetsingskader 2014. Ieder element
bevat een subconclusie. Er wordt afgesloten met een eindconclusie.

1
2

Kamerstuk 29521, nr. 198.
JISTARC: Joint Intelligence, Surveillance, Target Acquisition and Reconnaissance Commando.

3

CTF-staf bestond uit 38 personen waarvan 17 Nederlanders. Overige stafleden waren afkomstig uit België (4),
Duitsland (2), Finland (3), Frankrijk (2), Griekenland (1), Italië (2), Letland (1), Litouwen (1),
Portugal (2), Spanje (2) en Servië (1).

3

Evaluatie Nederlandse inzet Atalanta en Ocean Shield 2013

2

Elementen uit het toetsingskader

2.1

Politieke aspecten

2.1.1

Gronden voor deelneming
De gronden voor deelname in 2013 zoals omschreven in de artikel 100-brief van 7
december 2012 zijn gedurende de inzetperiode valide gebleken.
Piraterij is in strijd met het internationale recht en aanvallen door piraten komen
nog steeds voor. Zo kwamen er in 2013 nabij de Hoorn van Afrika veertien
aanvallen en aanvalspogingen en twee kapingen voor.4
Het aantal aanvallen en kapingen is weliswaar sterk afgenomen, maar deze dalende
trend is omkeerbaar, omdat de oorzaken van piraterij nog steeds aanwezig zijn.5 De
internationale maritieme aanwezigheid blijft derhalve nog steeds noodzakelijk.
Piraterij leidt tot economische schade. Meer dan 90% van het internationale
handelsvolume wordt over zee getransporteerd.6 De Indische Oceaan blijft een
belangrijke spil in de wereldeconomie. Een groot deel van het transport van
grondstoffen en producten verloopt via dit zeegebied. Zo’n twee derde deel van het
wereldolietransport, de helft van het wereldwijde containerverkeer en een derde
deel van het bulkvrachtverkeer passeert de Indische oceaan.
De kosten die zijn gemoeid met de bestrijding van piraterij lopen terug, maar zijn
nog steeds aanzienlijk. One Earth Future becijferde dat de totale jaarlijkse kosten
die gemoeid zijn met piraterij zijn gedaald van 6 miljard US dollar7 in 2012 naar 3,2
miljard US dollar8 in 2013. Vooral de brandstofkosten voor het omvaren of het varen
met hogere snelheid zijn met 1,5 miljard US dollar verminderd. De
verzekeringskosten zijn met 0,4 miljard US dollar verminderd en de kosten voor
beveiligingspersoneel zijn met 0,7 miljard US dollar verminderd. De totale kosten
voor de internationale militaire operaties in 2013 werden door One Earth Future
geschat op 1 miljard US dollar, 10% minder dan in 2012.
Naast economische schade veroorzaakt piraterij ook humanitaire schade. De
gevolgen van kapingen en de dreiging daarvan voor de bemanningsleden van
gekaapte schepen en hun familie zijn groot. Eind 2013 waren nog steeds 54

4

Zie ICC International Maritime Bureau, Piracy and Armed Robbery against ships, 2014, tabel 2. Het betrof
overigens geen aanvallen op Koninkrijksgevlagde schepen. De twee kapingen betroffen kortstondige kapingen van
regionale (Iran en India) vaartuigen.
5

Zie bijvoorbeeld het Report of the UNSG to the UNSC on Somalia, 12 mei 2014, S/2014/330, p7.
6 http://www.imo.org/KnowledgeCentre/ShipsAndShippingFactsAndFigures/TheRoleandImportanceofInternationalShipping/Documents/International Shipping Facts and Figures Information Resources on Trade Safety, Security
Environment, 6 maart 2012.

7

One Earth Future Foundation, the Economic Cost of Somali Piracy 2012, http://oceansbeyondpiracy.org.

8

Om dit bedrag in perspectief te plaatsen kan het vergeleken worden met de totale waarde van de import en export
van goederen tussen Europa naar en uit het Midden-Oosten en Azië. Voor het jaar 2012 was dit 1,85 biljoen US
dollar. Zie World Trade Organisation, International trade Statistics 2013, www.wto.org/statistics, table I.4, p21.

4

Evaluatie Nederlandse inzet Atalanta en Ocean Shield 2013

zeelieden in gevangenschap bij Somalische piraten en in 2013 bedroeg de
gemiddelde tijd van gevangenschap 369 dagen.9
Uit de strategische review van de operatie Atalanta (eind 2013) door de Europese
Unie blijkt dat de politieke en veiligheidssituatie in Somalië zich sinds 2011 gunstig
ontwikkelt en dat ook de economische situatie enige vooruitgang boekt. 10 De
achterliggende periode van twintig jaar statenloosheid en frequente politieke
machtswisselingen veroorzaakt nog steeds vele uitdagingen en Al-Shabaab vormt
nog steeds een bedreiging. Rule of law en governance zijn nog zwak en
onontwikkeld.
Uit dezelfde review blijkt dat de humanitaire situatie, als gevolg van de toegenomen
veiligheid, verbetert maar dat de humanitaire behoefte nog steeds aanzienlijk is.
Ongeveer 750.000 Somaliërs waren eind 2013 nog afhankelijk van humanitaire hulp
en één op de zeven kinderen is ondervoed. Humanitaire transporten van het World
Food Programme zijn derhalve nog steeds nodig.
Subconclusie: de in de artikel 100-brief genoemde gronden voor deelneming (
internationale veiligheidsoverwegingen, economische en humanitaire
omstandigheden) zijn tijdens de Nederlandse deelname aan de operaties Atalanta
en Ocean Shield in 2013 valide gebleken.
2.1.2

Politieke context
Voor Somalië was 2013 het eerste volledige kalenderjaar voor de nieuwe federale
regering die eind 2012 aantrad. De regering ontving in 2013 aanzienlijke politieke,
materiële en financiële steun van de internationale gemeenschap, onder andere
tijdens een grote conferentie in mei (Londen) en tijdens een donorconferentie in
september (Brussel). Bij die laatste gelegenheid werd de zogenaamde New Deal
Compact, het wederopbouwprogramma voor de periode tot en met 2016,
vastgesteld. Daarvoor werd € 1,8 miljard toegezegd door de internationale
donorgemeenschap.
De Somalische regering staat voor de enorme uitdaging om in de periode tot en met
eind 2016 van de zwakke Somalische instituties een effectief staatsapparaat te
maken. Daarnaast moet in die periode een federaal staatsbestel zijn opgebouwd,
dient een definitieve grondwet te zijn goedgekeurd en moeten eind 2016
verkiezingen plaatsvinden. Ook zal de overheid capaciteit moeten opbouwen om
basisdiensten te leveren op het gebied van onder meer de gezondheidszorg,
onderwijs en infrastructuur. Verder zal het land langzaam maar zeker veiligheid
moeten kunnen bieden aan de bevolking, onder meer via de opbouw van politie en
strijdkrachten.
In de eerste helft van 2013 was de stemming in Somalië en daarbuiten over de
toekomst erg optimistisch. Er was immers voor het eerst sinds 22 jaar weer een
centrale regering. Aan de periode als failed state leek een eind te komen. De
economische bedrijvigheid nam sterk toe, vooral in Mogadishu. Hijskranen
beheersten de skyline. De waarde van onroerend goed steeg. Investeringen (vaak

9

One Earth Future Foundation, The state of maritime piracy 2013, p38-9, http://oceansbeyondpiracy.org.

10

Stratetgic Review van operatie Atalanta, oktober 2013.

5

Evaluatie Nederlandse inzet Atalanta en Ocean Shield 2013

vanuit de diaspora) groeiden snel. In oktober 2013 bracht Minister Ploumen met een
kleine handelsdelegatie een bezoek aan Mogadishu.
De benodigde politieke, financiële en territoriale (machts)basis van de regering bleef
in 2013 echter uiterst fragiel. De African Union Mission in Somalia (AMISOM)
slaagde er weliswaar in om de op Al-Shabaab veroverde gebieden te behouden,
maar boekte in 2013 geen nieuwe terreinwinst. De asymmetrische oorlogsvoering
door Al-Shabaab nam in Mogadishu en in de rest van Zuid/Centraal-Somalië
gaandeweg het jaar weer toe. AMISOM en het Somalische leger slaagden er niet in
de bevrijde gebieden te stabiliseren. Met de grote aanslag op het Westgatewinkelcentrum in Nairobi in september liet Al-Shabaab geen twijfel bestaan over zijn
slagkracht en organisatievermogen. Eveneens in september leidde een
corruptieschandaal rond de gouverneur van de Centrale Bank van Somalië tot
vertragingen bij de onderhandelingen met donoren over de modaliteiten van de
wederopbouwhulp.
2013 eindigde in mineur met een kabinetscrisis toen begin december de hele
regering van premier Shirdon moest aftreden na een motie van wantrouwen. Pas
eind januari 2014 trad een nieuw kabinet aan onder premier Abdiweli.
Op het terrein van de piraterijbestrijding is de samenwerking met Puntland,
Somaliland en Galmudug makkelijker dan met Mogadishu, waar de adviseur voor
nationale veiligheid, Sheikh Issa, een vertrouweling van de president, een
onberekenbare partner bleek. Er is onenigheid tussen de Somalische ministeries van
Defensie, Veiligheid en Binnenlandse Zaken, over de zeggenschap over de
(ontwikkeling van) de kustwacht.

2.1.3

Ontwikkelingssamenwerking en humanitaire hulp
Somalië is geen OS-partnerland. Het wederopbouwprogramma (New Deal) dient als
basis voor een gezamenlijke strategie om de oorzaken van conflict aan te pakken
zodat vredes- en staatsopbouw en duurzame ontwikkeling mogelijk worden. Het
gaat uit van een proactieve en sturende rol voor Somalië. De donorcoördinatie is in
handen van de Somalische regering, die daarin wordt bijgestaan door de United
Nations Assistance Mission in Somalia. VN-organisaties, de Wereldbank, de EU en
vrijwel alle grote bilaterale donoren ondersteunen het New Deal proces. Nederland
heeft in dit kader voor de periode 2014-2017 € 15 miljoen toegezegd (zie
Kamerstuk 22831, nr. 93 en de bijlage bij deze brief met een compleet overzicht
van de Nederlandse inspanningen in 2013 ten behoeve van Somalië). Deze
middelen zullen voornamelijk worden besteed aan de speerpunten maritieme
veiligheid en rechtsorde/rechtsstaat. Voorbeelden zijn de ontwikkeling van de
kustwacht in Somalië en de bouw van het Mogadishu Major Crimes Complex
(MMCC) waar zware criminelen, onder wie piratenleiders, berecht kunnen worden.
De concrete activiteiten, die voortborduren op de inzet in 2013, zijn ingepast en
toegelicht in het Meerjarig Strategisch Plan voor de Hoorn van Afrika 2014-2017 (zie
de bijlage bij Kamerstuk 33625 nr. 71). Daarnaast is € 6 miljoen uit het
Stabiliteitsfonds gereserveerd voor Somalië voor de jaren 2014-2016. Deze
middelen zullen voornamelijk worden besteed aan de opbouw van de rechtsstaat en
zogenaamde Rule of Law-activiteiten. Nederland is daartoe één van de twee

6

Evaluatie Nederlandse inzet Atalanta en Ocean Shield 2013

voorzitters van de Peace and State Building-werkgroep van de New Deal die zich
buigt over justitie en Rule of Law.
De Nederlandse bijdrage aan ontwikkelingssamenwerking in 2013 werd vooral in
multilateraal verband, bijvoorbeeld via de EU en de VN geleverd, en via NGO’s. Zo
werd bijgedragen aan veiligheid en rechtsorde, parlementaire ondersteuning,
migratie- en vluchtelingenproblematiek, en aan de opbouw van het maatschappelijk
middenveld.
Naast deze OS-middelen zijn er beperkt middelen beschikbaar uit het fonds migratie
en ontwikkeling die conditioneel worden ingezet, afhankelijk van Somalische en
Somalilandse medewerking aan gedwongen terugkeer.
In de bilaterale relatie is het terugkeerdossier een belangrijke kwestie. In 2013
stond dit onderwerp, mede met het oog op terugkeer van in Nederland berechte
piraten, herhaaldelijk op de agenda. Dit onderwerp blijft de aandacht behouden.
De humanitaire situatie in Somalië liet in 2013 een voorzichtig positieve
ontwikkeling zien, met minder mensen in nood. Het land blijft evenwel fragiel omdat
het chronisch tekortschiet in de capaciteit om zijn eigen bevolking te voeden.
Humanitaire toegang is vaak verstoord door terreurbewegingen als Al-Shabaab en
bleef in 2013 een belangrijk punt van aandacht. Het vertrek van Artsen zonder
Grenzen uit Somalië was in die context een forse tegenslag. Artsen zonder Grenzen
meende de veiligheid van zijn personeel niet langer te kunnen garanderen omdat de
Somalische autoriteiten te weinig opvolging gaven aan veiligheidsincidenten.
2.1.4

Mandaat
Het optreden tegen piraten op volle zee vindt zijn rechtsbasis in het internationale
zeerecht, met name het VN-Zeerechtverdrag (Convention on the Law of the
Sea). Dit verdrag geeft onder andere de mogelijkheid vaartuigen te doorzoeken
wanneer er een redelijke grond bestaat voor de verdenking dat het betreffende
vaartuig betrokken is bij piraterij.
Het optreden in de territoriale wateren van Somalië met de EU- en Navo-operaties
vindt zijn rechtsgrondslag in VN-veiligheidsraad resoluties 1846 (2008), 1851
(2008) en 2067 (2012). Het mandaat is steeds met een jaar verlengd. Laatstelijk is
het mandaat met VN-veiligheidsraad resolutie 2125 (2013) verlengd tot 18
november 2014.
Met resolutie 1846 autoriseerde de VN-Veiligheidsraad staten en organisaties, die
met de Transitional Federal Government - nu de Somali National Government samenwerken en die door de Somalische regering bij de Secretaris-Generaal van de
VN zijn aangemeld, in de territoriale wateren van Somalië alle noodzakelijke
maatregelen te nemen om piraterij en gewapende overvallen op zee te bestrijden.
Dit alles overeenkomstig het toepasselijke internationale recht.
Met resolutie 1851 autoriseerde de VN-Veiligheidsraad diezelfde staten en
organisaties op Somalisch grondgebied en in het Somalische luchtruim alle
noodzakelijke maatregelen te nemen voor de bestrijding van piraterij en gewapende
overvallen op zee.

7

Evaluatie Nederlandse inzet Atalanta en Ocean Shield 2013

Met resolutie 2067 (2012) heeft de VN-Veiligheidsraad de primaire
verantwoordelijkheid van Somalië voor piraterijbestrijding onderstreept en bepaald
dat de nieuwe Somali National Government de rol heeft overgenomen die in
resoluties 1846 en 1851 aan de Transitional Federal Government was toebedeeld.
Tenslotte heeft de VN-Veiligheidsraad met resolutie 2125 (2013) het mandaat met
een jaar verlengd tot 18 november 2014.
Atalanta
Op 10 november 2008 gaf de Europese Raad zijn goedkeuring aan operatie
Atalanta, waarna de operatie op 8 december 2008 van start ging. Op 23 maart 2013
besloot de EU het mandaat te verlengen tot 13 december 2014.
Het mandaat van Atalanta richt zich op het beschermen van schepen van het World
Food Programme (WFP) en scheepvaarttransporten voor de African Union Mission in
Somalia (AMISOM), het begeleiden van kwetsbare koopvaardijschepen op
aangewezen routes, het bestrijden, voorkomen en verstoren van piraterij en het
monitoren van visserijactiviteiten voor de kust van Somalië.
De artikel 100-brief van 7 december 2012 licht het mandaat nader toe. ‘Het
operatiegebied omvat de kuststrook van Somalië. Hierdoor is het voor de EU
mogelijk effecten op het land te bereiken. Om het risico van onbedoelde nevenschade zo klein mogelijk te maken, hanteert de EU strikte uitvoeringscriteria. Boots
on the ground, dat wil zeggen operaties waarbij militairen aan land gaan, zijn bij
deze acties niet aan de orde. De regering acht het, om een nog hoger niveau van
preventie te verzekeren, wenselijk dat Nederland bijdragen kan leveren aan
operaties met effect op land.’
Ocean Shield
Op 17 augustus 2009 ging de Navo-operatie Ocean Shield van start. Het mandaat
werd meerdere keren verlengd. Op 19 maart 2012 besloot de Noord-Atlantische
Raad het mandaat te verlengen tot eind 2014.
Het mandaat van Ocean Shield richt zich ten eerste op de bescherming van
koopvaardijschepen in de Internationally Recommended Transit Corridor in de Golf
van Aden en op de uitvoering van patrouilles in het Somalisch Bassin en de
Arabische Zee. Daarnaast richt Ocean Shield zich op het uitvoeren van gerichte
acties om piraten af te schrikken en piratenaanvallen te verstoren. Daarbij ligt de
nadruk op het opsporen van de moederschepen die piraten gebruiken om hun acties
ver op zee te kunnen uitvoeren. Tenslotte is Ocean Shield gemandateerd om
koopvaardijschepen te escorteren die ten behoeve van WFP-transporten zijn
gecharterd door de Verenigde Naties.
Uit de terugkoppeling van de commandanten uit beide operaties blijkt dat de
mandaten voor Atalanta en Ocean Shield helder waren.
Subconclusie: Het mandaat voor de Nederlandse bijdrage aan Atalanta en Ocean
Shield was helder voor de militaire commandanten. Operaties op het land waren
niet aan de orde.

8

Evaluatie Nederlandse inzet Atalanta en Ocean Shield 2013

2.1.5

Deelnemende landen
Atalanta
Gedurende de inzet van Zr.Ms. De Ruyter en Zr.Ms. Johan de Witt leverden 21
andere EU-lidstaten met schepen, maritieme patrouillevliegtuigen, Vessel Protection
Detachments (VPD’s), Autonome VPD’s, boarding teams, varende
hoofdkwartierfaciliteiten en stafofficieren een bijdrage aan de operatie Atalanta. Het
betrof: België, Bulgarije, Cyprus, Duitsland, Finland, Frankrijk, Griekenland, ,
Hongarije, Italië, Kroatië, Letland, Litouwen, Luxemburg, Malta, Polen, Portugal,
Roemenië, Spanje, Tsjechië, het Verenigd Koninkrijk en Zweden.

Afbeelding 1: Maltees boarding team oefent met het medische scheepsteam aan
boord Zr.Ms. Johan de Witt.
In aanvulling hierop stelde het Verenigd Koninkrijk het hoofdkwartier in Northwood,
inclusief een groot deel van het personeel en een support element in Djibouti, ter
beschikking.

9

Evaluatie Nederlandse inzet Atalanta en Ocean Shield 2013

Ocean Shield
Gedurende de inzet van Zr.Ms. Van Speijk in het voorjaar leverden twee andere
Navo-lidstaten met schepen een bijdrage aan operatie Ocean Shield. Het betrof
Italië en Noorwegen.
Daarnaast nam in het najaar de Oekraïne met het oorlogsschip Hetman
Sahaydachny deel aan de operatie Ocean Shield. Het schip wist op 16 november
2013 een belangrijke bijdrage te leveren door de onderschepping van een
piratenvaartuig.
Combined Maritime Forces (CMF)
Diverse landen, waaronder Australië, Canada, Denemarken, Japan (sinds december
2013), Nieuw-Zeeland, Pakistan, Singapore, Turkije, het Verenigd Koninkrijk, de
Verenigde Staten en Zuid-Korea leverden een bijdrage in coalitieverband aan de
CMF. De CMF wordt ondersteund door de Verenigde Staten, onder meer met een
hoofdkwartier in Bahrein.
Overige bijdragen
Andere landen zoals China, India, Iran, Japan en Rusland opereerden zelfstandig in
het gebied, voornamelijk om koopvaardijschepen te konvooieren.
Ten opzichte van de vorige jaren is vooral de samenwerking met de Chinese marine
geïntensiveerd. Zo kon in de periode dat Nederland de Force Commander en het
grootste deel van de staf leverde, worden bereikt dat een Chinees oorlogsschip op
22 november 2013 de begeleiding van een WFP-schip van een Atalanta-eenheid kon
overnemen. Daarnaast heeft een delegatie van Zr.Ms. Van Speijk een bezoek
gebracht aan het Chinese hospitaalschip ‘Peace Ark’ om zo een beeld te vormen van
de medische capaciteiten op dit schip.
Coördinatie
Tijdens Shared Awareness and Deconfliction (SHADE) vergaderingen in Bahrein
coördineren de EU, de NAVO, de CMF, de bijdragende landen, de zelfstandig
opererende landen en overige actoren hun antipiraterijoperaties regelmatig met
elkaar. Bij het overleg zijn ook vertegenwoordigers van de scheepvaartbranche en
opsporingsinstanties aanwezig. Commandanten meldden in hun rapportages dat
tussen alle internationale actoren van piraterijbestrijding goed wordt samengewerkt.
Subconclusie: de bestrijding van piraterij nabij de Hoorn van Afrika geniet brede
internationale steun. Dat blijkt uit de VN-Veiligheidsraadresoluties en het feit dat
veel landen militaire middelen blijven inzetten voor de bestrijding van piraterij voor
de kust van Somalië. De coördinatie tussen de diverse deelnemers in
antipiraterijoperaties verloopt goed. De samenwerking met de Chinese marine is
geïntensiveerd.
2.1.6

Invloed
Besluiten tot militaire operaties onder EU-mandaat worden op politiek niveau
genomen en binnen de militaire commandostructuur van de EU uitgevoerd. De
maritieme eenheden in de operatie zijn georganiseerd in Task Force 465. Van 6
augustus tot 6 december 2013 leverde Nederland de commandant van de CTF 465.
Zijn staf bestond voor de helft uit Nederlandse militairen. Zowel bij de betrokken

10

Evaluatie Nederlandse inzet Atalanta en Ocean Shield 2013

militaire organisaties in Brussel als bij het EU-hoofdkwartier voor de operatie
Atalanta in Northwood (VK) zijn Nederlandse stafofficieren geplaatst.
Besluiten over Navo-operaties, en dus ook over Ocean Shield, worden genomen
door de Permanente Vertegenwoordigers in de Noord-Atlantische Raad. De militaire
aansturing van de operatie geschiedde langs de reguliere Navo-commandolijnen.
Ook daarin heeft Nederland permanente militaire vertegenwoordiging. De
verschillende schepen uit Navo-landen die een bijdrage leveren aan Ocean Shield
zijn voor de dagelijkse aansturing georganiseerd in Task Force 508.
De commandanten van de Nederlandse eenheden waren tevreden over de
mogelijkheid hun visie op de operationele inzet bij de operationele (EU en Navo)
commandanten onder de aandacht te brengen. Hiertoe overlegden bijvoorbeeld de
Nederlandse scheepscommandanten op zee wekelijks met hun task force
commander. Er bestond voor de Directeur Operaties geen aanleiding of noodzaak
om gebruik te maken van de mogelijkheid om, als zogenaamde red card holder, de
uitvoering van aan een Nederlandse eenheid opgedragen operaties te blokkeren in
verband met de onverenigbaarheid van die opdrachten met het mandaat of
eventuele Nederlandse restricties daarop. Vooral gedurende de periode dat een
Nederlander het bevel over de CTF 465 had, was Nederland in staat richting te
geven aan de wijze van optreden. Dit bestond uit het vernieuwen van de organisatie
en de informatievoorziening voor de inlichtingenactiviteiten alsmede het ontwikkelen
en uitvoeren van samenwerking met de missie EUCAP Nestor. Samen met EUCAP
Nestor zijn verschillende trainingsactiviteiten ontplooid zoals weergegeven in de
tabel op pagina 22. Door op deze wijze te experimenteren met verschillende vormen
van engagement en capaciteitsopbouw werd de grondslag gelegd voor het nieuwe
operatieplan voor Atalanta.
Subconclusie: in beide operaties bestonden voldoende mogelijkheden voor het
Nederlandse kabinet om invloed op de planning en uitvoering van de operaties uit te
oefenen. Met name bij de EU zijn op Nederlands initiatief verdere stappen gezet in
de ontwikkeling en verbetering van piraterijbestrijding. Hiermee werd de focus
verlegd naar het samenwerken en ondersteunen van de andere missies zoals EUCAP
Nestor om zo de regionale piraterijbestrijdingscapaciteit te versterken.
2.2

Militaire aspecten

2.2.1

Haalbaarheid

2.2.1.1

Opstelling piraten
De manier waarop de piraten opereren, is gedurende de evaluatieperiode niet
wezenlijk veranderd. De eenheden van Atalanta en Ocean Shield treffen nog steeds
Pirate Action Groups (PAG) aan die met skiffs vanaf gekaapte dhows11 opereren,
maar net als in 2012 komen aanvallen door enkelvoudige skiffs ook voor. De doelen
die de piraten kiezen, zijn zowel de regionale als de internationale scheepvaart,
waarbij men doelen zoekt die niet of onvoldoende beschermd zijn.

11

Een verzamelterm voor verschillende soorten traditionele vaartuigen uit het gebied van de Arabische Golf en
Indische Oceaan.

11

Evaluatie Nederlandse inzet Atalanta en Ocean Shield 2013

Als gevolg van de maatregelen van de koopvaardijschepen en de militaire operaties
zien we dat de ingezette veranderingen in het operatiepatroon van de piraten
doorzetten. De piraten genieten vooral op het land nog steeds meer
bewegingsvrijheid dan op zee. De piraten mengen zich op het land met de lokale
bevolking en op zee verschuilen zij zich tussen de lokale vissers. Hierdoor zijn
vermoedelijke piraten lastig op te sporen. Voor de piraterijbestrijding betekent dit
dat het belangrijk blijft om een goed begrip te hebben van de bewegingen van
piraten op het land en op zee tussen de vissers nabij de kust.
Er lijkt wel een trend te bestaan dat de aanvallen, en pogingen daartoe, in 2013
dichter onder de Somalische kust plaatsvinden. De vermoedelijke piraten spelen
hierbij wellicht in op de trend dat de koopvaardijschepen minder ver omvaren en
dichter onder de kust van Somalië varen.12 De twee onderstaande figuren illustreren
deze trend.

Afbeelding 2: overzicht van de piraterijgebeurtenissen 2012 (Bron IMB)

Afbeelding 3: overzicht van de piraterijgebeurtenissen in 2013 (Bron IMB)

12

Dit wordt bevestigd door de afnemende brandstofkosten zoals besproken in paragraaf 2.12.1.

12

Evaluatie Nederlandse inzet Atalanta en Ocean Shield 2013

Het aantal piraterijgebeurtenissen nam in 2013 verder af zoals blijkt uit
onderstaande tabel 2.13

Type
doelschip14
2012
2013

Kapingen
Regionaal

Internationaal

Aanvalspogingen
Regionaal
Internationaal

Totaal

8
2

8
0

1
0

75
15

58
13

Tabel 2: overzicht piraterijgebeurtenissen 2012 en 2013 (data IMB).
Er bestaan indicaties dat met piraterij verdiend kapitaal wordt geïnvesteerd in
andere vormen van legale en illegale activiteiten. De dreiging van piraterij is nog
steeds aanwezig. De oorzaken van piraterij zijn nog niet weggenomen en één
succesvolle aanval kan genoeg zijn om een nieuwe golf van piraterijaanvallen tot
stand te brengen.
Subconclusie: De wijze van opereren door de vermoedelijke piraten is niet veel
veranderd. Het aantal (succesvolle) aanvallen neemt wel verder af en het lijkt er op
dat de aanvallen dichter onder de kust plaatsvinden. Doordat de piraten zich
schuilhouden tussen de lokale bevolking en vissers, is het lastig om de piraten te
vinden. Het blijft daarom belangrijk om operaties nabij de kust uit te voeren om zo
een goed beeld te krijgen van de bewegingen van piraten in visserijgebieden nabij
de kust en op het land.
2.2.1.2

Klimaat en terrein
Het operatiegebied kent voor de deelnemende Nederlandse eenheden, na meer dan
vijf jaar operaties in dit zeegebied, niet veel verrassingen meer. Ook in deze
rapportageperiode meldden commandanten dat de warme vochtige
klimaatomstandigheden een grote invloed hadden op de apparatuur en de
bemanningen van de marineschepen.
De hoge zeewatertemperatuur zorgt voor uitdagingen voor de koeling van de
scheepssystemen. De koudwatermakers die voor de koeling van de
scheepssystemen zorgen, worden bij deze operaties zwaar belast. Gedurende de
inzetperiode was Zr.Ms. Van Speijk voor een periode van zes uur niet volledig
inzetbaar doordat beide koudwatermakers defect waren; radars en een deel van de
communicatieapparatuur konden niet worden gebruikt. De hoge luchttemperatuur
veroorzaakte ook dat klein kaliber wapens, die 24 uur per dag aan de open lucht op
zeeniveau waren blootgesteld, veel extra onderhoud nodig hadden.
De jaarlijkse cyclus van de moesson blijft sterke invloed hebben op de operaties van
piraten. In de perioden dat het langdurig hard waait, kunnen piraten met hun kleine

13

Het aantal verdachte gebeurtenissen (suspicious events) wordt hierbij niet beschouwd omdat er in deze getallen
te veel inconsistenties bestaan.

14

Onder regionale scheepvaart wordt scheepvaart uit regionale landen zoals Somalië, Tanzania, Yemen, Iran en
India verstaan. Onder internationale schepen worden koopvaardijschepen uit Europa, Amerika, oost Azië of Australië
verstaan.

13

Evaluatie Nederlandse inzet Atalanta en Ocean Shield 2013

aanvalsvaartuigen in de Arabische Zee en het Somalisch Bassin geen
koopvaardijvaartuigen enteren.
Zr.Ms. Johan de Witt heeft met haar hydrografisch opnameteam, in samenwerking
met de Environmental Engineering Section van het ministerie van Milieu en Energie
van de Seychellen, door middel van dieptewaarnemingen een deel van de zeebodem
nabij het hoofdeiland in kaart gebracht. Daarnaast heeft het hydrografisch team
opnamen gemaakt nabij de noordkust van Somalië. Hiermee kon het werk dat in
2012 door Hr.Ms. Rotterdam in gang was gezet, worden voortgezet.
Subconclusie: de Nederlandse militaire eenheden kunnen onder de gegeven
omgevingscondities hun taken ruim voldoende uitvoeren. Zr.Ms. Johan de Witt heeft
met de geëmbarkeerde hydrografische capaciteit nabij de Seychellen een bijdrage
aan regionale capaciteitsopbouw geleverd.
2.2.1.3

Het vereiste militaire vermogen
De bestrijding van piraterij op zee vergt een uitgebreid pakket aan capaciteiten.
Allereerst moeten piraten (en hun schepen) worden opgespoord, vervolgens moeten
piratenschepen worden gevolgd en onderschept.15 Daarna moeten de
piratenactiviteiten worden gestopt en indien mogelijk moeten verdachte piraten
worden onderschept en overgedragen aan een vervolgende autoriteit.
De onderstaande tabel laat zien met welke type eenheden Nederland heeft
bijgedragen aan de operaties Ocean Shield en Atalanta.

Eenheid
Commandant en staf
Fregatten of amfibische
transportschepen
Onderzeeboot
AVPD

Ocean Shield
(Navo)
0
1
0
N.v.t.

Atalanta (EU)
1
2
N.v.t.
0

Tabel 3: Nederlandse bijdrage aan Ocean Shield en Atalanta in 2013.
In de periode 6 augustus – 6 december 2013 heeft een Nederlandse commandeur
het commando gevoerd over de operatie Atalanta aan boord van Zr.Ms. Johan de
Witt. Hij werd hierbij ondersteund door een internationale staf.
In 2013 waren voldoende andere landen zoals Finland en Litouwen in staat en
bereid om een Autonoom Vessel Protection Detachement (AVPD) in te zetten voor
de bescherming van de WFP-schepen. Nederlandse inzet was niet nodig.
Er is in 2013 geen Nederlandse onderzeeboot ingezet. Het belang van
inlichtingenverzameling is onverminderd aanwezig, maar het aantal activiteiten door
vermoedelijke piraten is dermate afgenomen dat de inzet van onderzeeboten door
de Navo niet langer benodigd is.
15

Met het begrip ‘onderscheppen’ wordt in dit rapport het volledige proces van het vinden, naderen, overmeesteren
en aan boord nemen van verdachte piraten bedoeld.

14

Evaluatie Nederlandse inzet Atalanta en Ocean Shield 2013

Door een gebrek aan Nederlandse maritieme helikopters tijdens de transitie naar de
NH-90 was Zr.Ms. Van Speijk, die in de periode 31 mei tot 11 augustus werd
ingezet voor Ocean Shield, niet met een helikoper uitgerust. Het schip kende
daardoor een verminderde capaciteit voor het opbouwen van het omgevingsbeeld
en verminderde mogelijkheden om bij het onderscheppen van verdachte piraten in
te grijpen. De gevolgen voor de beeldopbouw werden ondervangen door vaker met
rubberboten (RHIB) dicht onder de kust te patrouilleren. Op deze wijze kon toch
waardevolle informatie worden verkregen. De gevolgen voor het onderscheppen van
verdachte piraten zijn ondervangen door samen te werken met andere schepen die
wel over een helikopter beschikten. Zo werd op 5 juni 2013 samen met het Zweedse
marineschip Carlskrona een dhow met verdachte piraten onderschept. Het Zweedse
marineschip met helikopter vervulde hierbij de leidende en Zr.Ms. Van Speijk een
ondersteunende rol. Het lukte hierbij niet om de verdachte piraten aan boord te
nemen doordat zij gedurende de nacht nabij het strand konden ontkomen. De vraag
of dit met een aanvullende Nederlandse helikopter voorkomen had kunnen worden,
is moeilijk te beantwoorden, maar het tekort aan helikoptercapaciteit heeft
vermoedelijk wel een rol gespeeld.
Ten slotte beperkte het ontbreken van een helikopter de mogelijkheden voor
medische evacuatie. Voor medische zorg was Zr.Ms. Van Speijk afhankelijk van de
eigen medische capaciteit en ondersteuning door andere schepen die wel over een
helikopter beschikten. Bij de planning van operaties werden deze omstandigheden
betrokken bij de inschatting en beheersing van alle risico’s voor het personeel.
Samenvattend heeft het ontbreken van een boordhelikopter het optreden door
Zr.Ms. Van Speijk beperkt, maar desondanks heeft het schip de opgedragen taken
kunnen uitvoeren zodat het toch een waardevolle bijdrage aan de piraterijbestrijding
heeft kunnen leveren.
Net als in 2012 bestaat er voor de piraterijbestrijdingsoperaties een tekort aan
patrouillevliegtuigen en bevoorradingsschepen. Voor het opsporen van piraten in het
risicogebied van de Indische Oceaan, een gebied groter dan het vasteland van
West-Europa, zijn vliegtuigen van groot belang. Vliegtuigen, en in mindere mate
helikopters, kunnen binnen redelijk korte tijd grote zeegebieden of lange kustlijnen
afzoeken. Ook voor permanente controle van bekende verblijfplaatsen van piraten
zijn deze vliegende eenheden nodig. In en nabij het operatiegebied is voor
verkennings-, detectie- en schaduwtaken een beperkt aantal maritieme
patrouillevliegtuigen (uit de Verenigde Staten, Duitsland, Portugal, Frankrijk, Spanje
en Luxemburg) gestationeerd die door de Navo- en EU-commandanten werden
ingezet. Daarnaast leverde Japan een bijdrage met patrouillevliegtuigen. Het tekort
aan beschikbare patrouillevliegtuigen ten opzichte van de omvang van het
operatiegebied beperkte de operatie. Zo konden bekende operatiegebieden van
piraten niet permanent vanuit de lucht worden bewaakt. Hierdoor bestond er nog
steeds gelegenheid voor verdachten van piraterij om aanvallen op
koopvaardijschepen uit te voeren.
Het tekort wordt gemitigeerd door zo goed mogelijk in overleg met alle deelnemers
(Navo, EU, CMF en independent deployers) de missies van de vliegtuigen over het
gehele operatiegebied te verdelen. Ook het gebruik van de onbemande vliegtuigjes
draagt bij aan het mitigeren, maar deze vliegtuigjes hebben onder meer een kleiner
bereik en het aantal sensoren is nog beperkt waardoor ze niet in staat zijn een

15

Evaluatie Nederlandse inzet Atalanta en Ocean Shield 2013

maritiem patrouillevliegtuig volledig te vervangen. De onbemande vliegtuigen
bleken overigens wel een uiterst waardevolle aanvulling op de mogelijkheden om
inlichtingen te verzamelen.
De schaarste aan organieke bevoorradingsschepen bleef eveneens een punt van
zorg. Er waren overigens wel voldoende bevoorradingsschepen in de regio
beschikbaar om de operaties uit te kunnen voeren. Deze, vaak Amerikaanse
bevoorradingsschepen zijn echter geen organiek onderdeel van de Navo- en EUvlootverbanden. Het gevolg was dat de Navo- en EU-schepen regelmatig grote
verplaatsingen moesten inplannen om van deze Amerikaanse
bevoorradingscapaciteit gebruik te kunnen maken. Deze verplaatsingen maakten de
piraterijbestrijdingsoperaties minder efficiënt.
Voor de medische ondersteuning waren de eenheden uitgerust met aanvullende
medische faciliteiten. Voor meer specialistische medische hulp waren sommige
schepen zoals Zr.Ms. Johan de Witt uitgerust met een uitgebreide medische faciliteit
(role 2). Het totale aantal schepen met deze faciliteiten in het omvangrijke
operatiegebied was echter beperkt. De bewegingen van deze eenheden werden
daarom nauwkeurig gepland.
Naast de medische capaciteiten beschikte Zr.Ms. Johan de Witt ook over andere
enablers zoals landingsvaartuigen, snelle rubberboten (FRISC), twee Cougar
helikopters, een inlichtingenverzamelingscapaciteit met onbemande vliegtuigjes
(Scan Eagle), een versterkt boarding team, een hydrografische module en personeel
gespecialiseerd in civiel-militaire samenwerking. Toch kon niet altijd van dit brede
palet aan capaciteiten gebruik worden gemaakt omdat het schip ook regelmatig (18
% van de inzettijd) voor relatief eenvoudige patrouilletaken in de Internationally
Recommended Transit Corridor (IRTC) werd ingezet. Dit werd onder meer
veroorzaakt doordat gedurende de inzet van Zr.Ms. Johan de Witt het aantal
schepen binnen Atalanta minder was dan gemiddeld in dat jaar.16 Door dit (tijdelijk)
tekort aan schepen was de Force Commander soms gedwongen de schepen op een
minder doelmatige wijze in te zetten waardoor niet alle capaciteiten tot hun recht
kwamen.
Uit de onderstaande afbeelding blijkt dat Nederland in 2013 met minder middelen
heeft bijdragen dan in 2012. Dit verschil is te verklaren doordat de bijdrage in 2012
door een samenloop van omstandigheden zoals de aanvullende inzet van
onderzeeboten en autonomous vessel protection detachements, groter was dan de
andere jaren. Het totale aantal schepen dat gemiddeld binnen Atalanta en Ocean
Shield opereerde is ongeveer gelijk aan dat van 2012.

16

Tijdens de inzet van Zr.Ms. Johan de Witt bedroeg de omvang van de EU taskforce 5 schepen terwijl dit
gedurende de rest van 2013, 6 of meer schepen waren.

16

Evaluatie Nederlandse inzet Atalanta en Ocean Shield 2013

Afbeelding 4: Trends in de omvang Nederlandse bijdrage ten opzichte van de totale
Navo- en EU-inspanning.17
Meerjarig bestaat er derhalve een dalende trend en tijdelijk komen er tekorten voor.
Het voorzien in het minimale aantal benodigde schepen is een blijvend punt van
zorg. De indicatie is dat de omvang van de Navo- en EU inspanningen in 2014
verder zal teruglopen.18
Subconclusie: de force commanders beschikten voor de antipiraterijoperaties over
voldoende militair vermogen. Niettemin bestond er een tekort aan
patrouillevliegtuigen en bevoorradingsschepen hetgeen de efficiency van de
piraterijoperaties beperkte. Het ontbreken van een helikopter aan boord van Zr.Ms.
Van Speijk beperkte de operationele mogelijkheden van het schip. Dit werd
gemitigeerd door middel van de snelle rubberboten en door samenwerking met
andere marine-eenheden. Het voorzien in het minimale aantal benodigde schepen is
een blijvend punt van zorg. Door tijdelijke tekorten werd Zr.Ms. Johan de Witt soms
ingezet voor relatief eenvoudige taken hetgeen een ondoelmatig gebruik is van dit
schip met haar vele capaciteiten. Het vooruitzicht is dat de gezamenlijke omvang
van Navo- en EU-inspanning in 2014 verder zal teruglopen.
2.2.1.4

De wijze van optreden
De wijze van optreden voor de operatie Ocean Shield wijkt niet wezenlijk af van de
operatie Atalanta. Het belangrijkste verschil is dat de Atalanta-schepen regelmatig
WFP- en AMISOM-transporten begeleiden en dat het binnen het Atalanta-mandaat
ook mogelijk is om effecten op het land te bereiken. Gedurende de
rapportageperiode hebben de Nederlandse schepen geen WFP- of AMISOM- escortes

17

Om de verschillende capaciteiten per jaar te vergelijken zijn de schepen en hun aanvullende capaciteiten
uitgedrukt in referentiefregatdagen. Een referentiefregat (waarde 1) komt overeen met de inzet van een M-fregat
zonder helikopter en zonder een Enhanced Boarding Element (EBE) gedurende een dag. Voor aanvullende
capaciteiten wordt een waarde toegevoegd. Bijlage 2 bevat een overzicht van de gebruikte waarde voor de
verschillende capaciteiten.
18

Op 1 juli 2014 bedroeg de gezamenlijke NAVO en EU-inspanning vijf schepen terwijl dit aantal in 2012 en 2013
acht bedroeg.

17

Evaluatie Nederlandse inzet Atalanta en Ocean Shield 2013

uitgevoerd. Het aantal WFP- en AMISOM-escortes is gedaald door een dalend aantal
transporten, de inzet van AVPD’s en de inzet van private beveiligingsteams.

Afbeelding 5: Zr.Ms. Van Speijk ontmoet op 5 augustus 2013 het schip Maersk
McKinney Moller (momenteel het grootste containerschip, 400 m lang, 165.000 ton)
tijdens haar eerste reis van Azië naar Europa.
De piraterijbestrijdingstaken van de marineschepen bestonden uit het uitvoeren van
patrouilles in de Golf van Aden nabij de Internationally Recommended Transit
Corridor en in het Somalisch Bassin. Daarnaast werden op proactieve wijze de
operaties door verdachten van piraterij verstoord. Dit gebeurde onder meer door
aanwezig te zijn in de kustgebieden om zo inlichtingen te verzamelen maar ook om
piraten af te schrikken of anders in een zo vroeg mogelijk stadium te
onderscheppen. Op deze wijze zijn verschillende PAG’s onderschept voordat ze een
aanval konden uitvoeren. Desondanks slaagden de piraten er soms in om tot een
aanval op een koopvaardijschip te komen. Vaak lukte het deze koopvaardijschepen
de aanval zelf af te slaan. De toepassing van de beschermingsmaatregelen, de
zogenaamde Best Management Practices, maar ook het gebruik van militaire of
particuliere beveiligers speelde hierbij een belangrijke rol.
De Nederlandse marine-eenheden zijn in 2013 betrokken geweest bij de bevrijding
van meer dan veertien bemanningsleden van gekaapte schepen en de
onderschepping van dertig verdachten van piraterij. De negen verdachten die door
Zr.Ms. De Ruyter zijn onderschept, zijn overgedragen aan de Seychellen voor
vervolging. De volgende tabel bevat een overzicht. De Kamer is met de brief van 27
februari 2014 van de minister van Veiligheid en Justitie geïnformeerd over de
algemene stand van zaken ten aanzien van de vervolging en berechting van
verdachten van piraterij.19

19

Kamerstuk 32706, nr. 60.

18

Evaluatie Nederlandse inzet Atalanta en Ocean Shield 2013

datum

Eenheid

Onderschepte
piratenvaartuigen

Aantal onderschepte
verdachte piraten

Aantal bevrijde
bemanningsleden

18-20
feb.
2013

De Ruyter

2 skiffs

9, overgedragen aan de
Seychellen.

0

28
maart
2013

NH9020 van De
Ruyter assisteert

Iraanse gekaapte
dhow

7-9, boarding door Turks
schip uitgevoerd.
Verdachte piraten niet
overgedragen voor

onbekend

Turks schip
Gokova (CTF 151)

5 juni
2013

Van Speijk
assisteert

vervolging.21

Gekaapte
Indiaase dhow

12, ontsnapt via de kust
gedurende de nacht.

14

1 skiff en 1
whaler

9, boarding door
Australisch schip
uitgevoerd. Verdachte
piraten niet
overgedragen voor

0

Zweeds schip
Karlskrona (CTF
465)
14-15
okt.
2013

Johan de Witt
assisteert
Australisch schip
Melbourne (CTF
151)

Totaal

vervolging.22
6

37-39, waarvan 9 door
De Ruyter overgedragen
voor vervolging.

Meer dan 14

Tabel 4: Overzicht bevrijde bemanningsleden en onderschepte verdachten van
piraterij.

20
21
22

NH-90 heeft de dhow gelokaliseerd en vastgesteld dat deze was gekaapt.
Besluit CMF en Turkse autoriteiten.
Besluit CMF en Australische autoriteiten.

19

Evaluatie Nederlandse inzet Atalanta en Ocean Shield 2013

Afbeelding 6: Het boarding team van Zr.Ms. De Ruyter onderschept één van de
skiffs van de pirate action group.
De hierboven beschreven bestrijding van PAG’s neemt vanwege het dalend aantal
PAG-onderscheppingen een steeds minder prominente plaats in en containment en
engagement met de Somalische bevolking worden steeds belangrijker. Deze trend
die tevens in de beleidsdoorlichting23 is onderkend en beschreven zette in de
afgelopen evaluatieperiode verder door.
Met patrouilles nabij de kust, zichtbare aanwezigheid en gesprekken met
vertegenwoordigers van de lokale bevolking werd begrip gecreëerd, een goede
relatie met de lokale bevolking opgebouwd en veel informatie verkregen. Daarnaast
droeg deze wijze van opereren bij aan het beperken van de bewegingsvrijheid van
verdachten van piraterij.
Omdat het aantal aanvallen door piraten is afgenomen, waren veel operaties gericht
op het verzamelen van inlichtingen om zo de betrokkenheid van piraten, dan wel de
hiermee verbonden netwerken, met andere vormen van criminaliteit vast te stellen.
De beschikbaarheid van de grote verscheidenheid aan sensoren aan boord van
Zr.Ms. Johan de Witt, zoals de Cougar helikopters, de onbemande vliegtuigjes, de
eigen sensoren van het schip, de versterkte marinierseenheid, gespecialiseerd
inlichtingenpersoneel, civiel-militaire analisten en tolken, droeg hier aan bij. De
betrouwbaarheid van de informatie werd door de verscheidenheid aan bronnen
vergroot. Niettemin is het beeld van de huidige activiteiten van (voormalige) piraten
niet volledig, doordat operaties op het land niet zijn toegestaan. Hierdoor wordt de
inlichtingenverzameling beperkt.
Daarnaast wordt informatie uitgewisseld met internationale politieorganisaties zoals
INTERPOL en EUROPOL. De efficiency van deze uitwisseling is te verbeteren met
meer pragmatische werkwijzen. Met meer directe contacten op uitvoerend niveau en
24

Ministerie van Defensie, Beleidsdoorlichting Bescherming kwetsbare scheepvaart nabij Somalië, 16 juli 2014,
BS2014022406.

20

Evaluatie Nederlandse inzet Atalanta en Ocean Shield 2013

een betere 24/7 toegang tot databases kan informatie sneller worden uitgewisseld.
Het Atalanta-mandaat in 2013 stond dit soort werkwijzen echter nog niet toe. Mede
op grond van VN Veiligheidsraadresolutie 2125 van 19 november 2013, die staten
aanmoedigt wetgeving aan te passen die de vervolging van de financiers van
piraterij mogelijk maakt, wordt momenteel een nieuw mandaat voor Atalanta
voorbereid. Hierop anticiperend heeft Nederland eind 2013 als eerste EU-lidstaat
een KMar-medewerker bij EUROPOL in Lyon geplaatst.
Naast piraterijbestrijding en inlichtingenverzameling wordt een bijdrage geleverd
aan regionale capaciteitsopbouw. Deze belangrijke trend moet het mogelijk maken
dat de landen in de regio straks zelf de maritieme veiligheid handhaven. Hieronder
een overzicht van de activiteiten op het gebied van engagement, die met
betrokkenheid van de Nederlandse eenheden zijn uitgevoerd.
Evenement

Eenheid

Periode

Locatie

Deelnemers

Maritime Security
Awareness Visits

De
Ruyter,
Van
Speijk en
Johan de
Witt.
Van
Speijk

Gehele
periode

Somalische
kust

Lokale
scheepvaart en
hun bemanning.

16 juli ‘13

Op zee nabij
Puntland

Van
Speijk
Johan de
Witt

29 juli ‘13

Seychellen

18‐26 aug.
13’

Djibouti

Minister van
Landbouw en
Irrigatie uit
Puntland
Kustwacht
Seychellen
Maritieme
experts en senior
leaders,
uit Somalië en
Djibouti

Key Leader
Engagement

Oefenprogramma
Senior Maritime
Security Course
(in
samenwerking met
EUCAP Nestor)

Key Leader
Engagement

Johan de
Witt

4 sep. ‘13

Op zee nabij
Mogadishu

President van
Somali Federal
Government
(SFG), inclusief
ministeriële
delegatie en EU
delegatie

Political & Legal
seminar
(in
samenwerking met
EUCAP Nestor)

Johan de
Witt

4‐5 sep. ‘13

Op zee nabij
Mogadishu

Justitiële
autoriteiten van
SFG

Search and Rescue
oefening en
Hydrografische

Johan de
Witt

27 sep. – 2
okt. ‘13

Seychellen

Kustwacht en
luchtmacht van
de Seychellen

21

Evaluatie Nederlandse inzet Atalanta en Ocean Shield 2013

Evenement
opnamen.
Cutlass Express,
Capability building
met een oefening
gericht op boarding
en
medische aspecten
(in samenwerking
met VS)

Eenheid

Periode

Locatie

Deelnemers

Johan de
Witt

12-16 nov.
‘13

Djibouti

Marineschepen
en Boarding
teams uit
Tanzania en
Mozambique

Tabel 5: overzicht belangrijkste engagement activiteiten
De belangrijkste activiteit in de bovenstaande tabel was het overleg op 4 september
2013, omdat hierbij de Somali Maritime Security and Resource Strategy werd
ontworpen. Deze strategie is vervolgens tijdens de derde internationale Counter
Piracy Conference in Dubai op 11 en 12 september 2013 door de Somalische
president gepresenteerd als onderdeel van de Comprehensive Maritime Strategy.
Deze gebeurtenissen vormden de opmaat naar de conferentie in Brussel op 16
september 2013 waarbij vertegenwoordigers van circa 50 landen (Europese
lidstaten, Afrikaanse landen, de Verenigde Staten, Japan, China en verschillende
Golfstaten) het New Deal Compact aannamen.

Afbeelding 7: Bezoek op 4 september 2013 van de Somalische President, National
Security Advisor, Chief of the Armed Forces en Minister van Defensie aan EUNAVFOR
aan boord Zr.Ms. Johan de Witt.
Bij de engagement en capaciteitsopbouw is samenwerking met de op het land
opererende missies zoals EUCAP Nestor en EUTM Somalië van groot belang. Tot op
heden werden alle gezamenlijke activiteiten op zee of aan boord van schepen in

22

Evaluatie Nederlandse inzet Atalanta en Ocean Shield 2013

havens uitgevoerd. Een verdergaande vorm van samenwerking was niet mogelijk
vanwege de ‘no boots on the ground’ restrictie. Het oogmerk van deze beperking
was vooral gericht op het beperken van offensieve operaties op het land. Het
resultaat was echter dat de eveneens beoogde geïntegreerde aanpak om zo de
voedingsbodem voor piraterij weg te nemen, werd beperkt.
Subconclusie: De trend van afnemende activiteit door piraten en de daarmee
samenhangende verschuiving in de aandacht van de internationale gemeenschap
naar containment en engagement zoals ook in de beleidsdoorlichting24 is onderkend
en beschreven, zette in de evaluatieperiode verder door. Dit betekent dat er steeds
meer aandacht aan regionale capaciteitsopbouw wordt besteed. Desalniettemin zijn
er nog steeds aanvalspogingen, waardoor ook de reactieve bestrijding van pirate
action groups nog steeds noodzakelijk blijft. Daarnaast blijft de verzameling van
inlichtingen van groot belang om een beeld te vormen van een mogelijke
verschuiving van piraterij naar andere vormen van criminaliteit. Over deze
verschuiving bestaat nog geen duidelijk beeld, mede doordat operaties op het land
niet mogelijk zijn. Om de samenwerking tussen de maritieme operaties en de landgeoriënteerde missies voor capaciteitsopbouw zoals EUCAP Nestor en law
enforcement organisaties zoals INTERPOL naar een hoger niveau te tillen, is een
aanpassing van het mandaat nodig. Hieraan wordt momenteel door zowel de EU als
de Navo gewerkt.
2.2.1.5

De geweldsinstructie
In Atalanta en Ocean Shield waren er voor de schepen Rules of Engagement (ROE’s)
vastgesteld door de EU respectievelijk de Navo. Op basis van de vigerende ROE’s
voor de operaties Atalanta en Ocean Shield zijn Nederlandstalige instructiekaarten
vastgesteld voor het personeel die een verkorte weergave bevatten van de
internationale ROE’s. In juli 2013 heeft de Navo de terminologie in de ROE’s herzien
door deze aan te passen aan de huidige omstandigheden. De aard en de mate van
het toegestane geweldsniveau werd hierbij niet veranderd.
De commandanten koppelden terug dat de geweldinstructies duidelijk waren en
voldoende ruimte boden om operaties uit te kunnen voeren.
Subconclusie: De geldende geweldsinstructies voldeden en waren duidelijk. De
instructies hebben de schepen niet belemmerd in hun wijze van opereren.

2.2.1.6

De bevelstructuur
Voor de aansturing van de operaties kenden de EU en de Navo een eigen
bevelsorganisatie. De Nederlandse eenheden opereerden in Atalanta óf in Ocean
Shield. De bevelsorganisaties worden hieronder toegelicht.

24

Ministerie van Defensie, Beleidsdoorlichting Bescherming kwetsbare scheepvaart nabij Somalië, 16 juli 2014,
BS2014022406.

23

Evaluatie Nederlandse inzet Atalanta en Ocean Shield 2013

Atalanta

Afbeelding 6: EU commandostructuur.
De EU had directe zeggenschap over de inzet van de toegewezen eenheden (Zr.Ms.
De Ruyter en Zr.Ms. Johan de Witt). Operational Control over de eenheden werd
tijdens de inzet gedelegeerd aan het Operational Headquarters (OHQ) in Northwood.
Dit hoofdkwartier legde verantwoording af aan het Political and Security Committee
in Brussel. Het OHQ delegeerde de dagelijkse tactische leiding over de eenheden
aan de Force Commander die de operatie op zee, vanaf het vlaggenschip van CTF
465, leidde. In het OHQ waren enkele Nederlandse stafofficieren geplaatst die naast
hun feitelijke werkzaamheden ook de nationale standpunten bewaakten en in
voorkomend geval de communicatie met de Nederlandse eenheden bevorderden.25
In de periode dat de Nederlandse Force Commander het bevel over de EU-taskforce
voerde aan boord van Zr.Ms. Johan de Witt werden veel defensiebrede capaciteiten
geïntegreerd, bijvoorbeeld voor inlichtingenverzameling met onbemande
waarnemingsvliegtuigjes. Bij het bepalen van de interne organisatiestructuur van de
staf werd gebruik gemaakt van de lessen over de commandostructuur uit 2012 aan
boord van Hr.Ms. Rotterdam. Dit betrof de wijze waarop de inlichtingencapaciteit
was ingebed in de taskforce. Tijdens de inzet van Zr.Ms. Johan de Witt is
vastgesteld dat de aangepaste structuur geheel voldeed.

25

Zie ook paragraaf 2.6.

24

Evaluatie Nederlandse inzet Atalanta en Ocean Shield 2013

Ocean Shield

Afbeelding 7: Navo-commandostructuur.
De Navo had directe zeggenschap over de inzet van de toegewezen eenheden
(Zr.Ms Van Speijk). Operational Control over de eenheden werd tijdens de inzet
overgedragen aan het NATO Maritime Command (MARCOM) in Northwood. Het
MARCOM legde verantwoording af aan Allied Command Operations in Mons, België.
Het MARCOM delegeerde de dagelijkse tactische leiding over de eenheden aan de
Force Commander van CTF 508.
Nationale zeggenschap en internationale afstemming
De Commandant der Strijdkrachten (CDS) behield tijdens beide operaties Full
Command over de Nederlandse eenheden. Indien noodzakelijk kon hij besluiten de
eenheden terug te brengen onder nationaal commando. Dit is echter niet gebeurd.
Omdat beide operaties en ook de bijdragen van CMF en individueel opererende
landen grotendeels hetzelfde doel hebben en de deelnemende eenheden in het
zelfde geografische gebied opereren, is afstemming tussen de bevelstructuren op
ieder niveau van belang. Hiervoor bestonden verschillende mechanismen zoals de
periodieke SHADE26-conferentie in Bahrein, maar ook het onderlinge wekelijkse en
dagelijkse contact was voor de hoofdkwartieren op de wal en op zee van groot
belang. Zo werden informatie en intenties uitgewisseld en werd de efficiency van
alle operaties vergroot. Hierbij was het erg praktisch dat de operationele
hoofdkwartieren van de Navo en EU bij elkaar in Northwood (Verenigd Koninkrijk)
zijn gevestigd. Bij de hoofdkwartieren van de Navo, EU en CMF is ook Nederlands
stafpersoneel werkzaam. Het contact met de Nederlandse stafofficieren bij de
hoofdkwartieren verliep eveneens goed en bleek nuttig.
Subconclusie: de bevelstructuur was voor de commandanten op zee duidelijk en
goed werkbaar. De aanwezigheid van Nederlandse militairen op de EU-, Navo- en
CMF hoofdkwartieren is wederom waardevol gebleken.

26

Zie ook paragraaf 2.5.

25

Evaluatie Nederlandse inzet Atalanta en Ocean Shield 2013

2.2.2

Risico’s
Bij de uitvoering van piraterijbestrijdingsoperaties bestaan risico’s die samenhangen
met de dreiging van piraterij, risico’s die samenhangen met het klimaat en terrein,
en medische risico’s.
Tijdens de voorbereiding van de operaties werd de dreiging van de piraten voor de
militaire eenheden op volle zee als matig en nabij de kust als significant ingeschat.27
Gedurende de operatie is de dreiging niet veranderd, zoals blijkt uit het beschreven
dreigingsbeeld in de artikel 100-brief van 15 november 2013. Tijdens de
evaluatieperiode zijn de Nederlandse eenheden niet geconfronteerd met het gebruik
van geweld tegen de eigen eenheden. Dit hangt samen met het afgenomen niveau
van piraterijactiviteiten. Het risico voor aanvallen vanaf het land met grond-lucht
wapens werd gemitigeerd door niet boven het land te vliegen. Dit neemt niet weg
dat de piraten nog steeds over gewelddadige capaciteiten en intenties beschikken,
waardoor alle zelfbeschermingsmaatregelen onverminderd zijn uitgevoerd.
Eenmaal, in november 2013, is een havenbezoek aan Djibouti door Zr.Ms. Johan de
Witt ingekort vanwege een op dat moment verhoogde terreurdreiging in die haven.
In die periode is kort afgemeerd om een geplande engagement activiteit28 door te
laten gaan. Hierbij zijn aanvullende zelfbeschermingsmaatregelen, zoals extra
gewapende wachtposten en assistentie door Djibutaanse autoriteiten, toegepast.
Zoals beschreven in paragraaf 2.2.1.2. konden de risico’s ten aanzien van het
klimaat en terrein goed worden beheerst.
Tijdens de operaties in deze periode is wederom bevestigd dat de
gezondheidsrisico’s met de beschikbare medische faciliteiten beheerst kunnen
worden. De beschikbare ruimte voor medische faciliteiten verschilt per schip. Zr.Ms.
Johan de Witt kon met een uitgebreide medische faciliteit worden uitgerust. Ook het
luchtverdedigings- en commandofregat Zr.Ms. De Ruyter kon met adequate
aanvullende medische faciliteiten worden uitgerust. Voor het kleinere multi purposefregat Zr.Ms. Van Speijk is dit moeilijker. Toch lukte het, in tegenstelling tot de inzet
van Hr.Ms. Van Amstel in 2012, nu wel om het multi purpose-fregat met een
advanced resuscitatie team (chirurgische capaciteit) uit te rusten.29 Hiertoe is deze
medische capaciteit ingebouwd in de torpedobergplaats van het schip. Zr.Ms. Van
Speijk beschikte echter niet over een helikopter. Dit beperkte de mogelijkheden
voor afvoer van patiënten. Deze omstandigheid werd voorafgaande aan operaties
immer betrokken bij de risicoafweging door de commandant van het schip.
Ten slotte werden de sociaal-medische risico’s beheerst met personeelszorg
voorafgaand aan en na afloop van de operatie. Hierbij bestond aandacht voor zowel
het personeel zelf, alsmede het thuisfront.

27
28

Artikel 100-brief Kamerstuk 29521, nr. 198, 7 dec 2012.
Zie Tabel 5 op pagina 18.

29

Tijdens de voorbereiding van Hr.Ms. Van Amstel in 2012 werd getracht om aan boord operatiefaciliteiten te
creëren door middel van een opblaasbare operatietent en later met een tijdelijke geconditioneerde afscherming in de
hangaar. Beide methoden voldeden echter niet aan de medische eisen en zijn daarom niet toegepast.

26

Evaluatie Nederlandse inzet Atalanta en Ocean Shield 2013

Subconclusie: gedurende de operatie is het dreigingsniveau niet veranderd.
Commandanten zijn niet geconfronteerd met risico’s die niet vooraf waren
onderkend. Door alle genomen maatregelen en voorzieningen achtten de
commandanten van de eenheden de risico’s voor schepen en bemanning acceptabel.
2.2.3

Geschiktheid en beschikbaarheid

2.2.3.1

Geschiktheid
In Atalanta en Ocean Shield zijn verschillende typen eenheden ingezet. Het betrof
eenmaal een luchtverdedigings- en commandofregat, eenmaal een multi-purpose
fregat, en één keer een amfibisch transportschip. De capaciteiten van deze
eenheden hebben elk op een eigen manier een waardevolle bijdrage geleverd aan
de bestrijding van piraterij.
Zr.Ms. De Ruyter
Dit luchtverdedigings- en commandofregat, dat deelnam aan Atalanta, beschikte
over zijn reguliere uitgebreide sensoren- en communicatiepakket en had tijdens de
operatie een NH-90 helikopter aan boord. Tevens waren een versterkte
marinierseenheid, een aanvullende kleine rubber motorboot, aanvullende medische
faciliteit en inlichtingenondersteunend personeel, en een Somalisch sprekende tolk
aan boord. Deze capaciteiten waren zeer waardevol voor de taakstelling van het
schip. Het was de eerste keer dat de NH-90 werd ingezet in een maritieme
omgeving, in internationaal perspectief een belangrijke mijlpaal. Met name de grote
endurance en de kwaliteit van de sensoren bleken zeer waardevol voor de
piraterijbestrijdingsoperaties in deze evaluatieperiode.30

Afbeelding 8: NH-90 die fast rope-oefening uitvoert met Zr.Ms. De Ruyter.

30

Na afloop van de evaluatieperiode werd de NH-90 geconfronteerd met geluids- en corrosieproblemen. Hierover is
de Kamer geïnformeerd met de brieven van 30 januari 2014 (Kamerstuk 25928, nr. 57) en 11 maart 2014
(Kamerstuk 25928, nr. 58).

27

Evaluatie Nederlandse inzet Atalanta en Ocean Shield 2013

Inzet NH-90
Bij de twee acties waarbij Zr.Ms. De Ruyter betrokken was, speelde de NH-90 een
hoofdrol. Op 19 februari 2013 detecteerde de NH-90 een pirate action group
bestaande uit twee skiffs. De skiffs hadden de dag ervoor een aanval op een
koopvaardijschip uitgevoerd. Zr.Ms. De Ruyter was op dat moment 200 zeemijl
verwijderd. Nadat de skiffs waren gelokaliseerd tijdens de achtervolging, assisteerde
de NH-90 door het geven van waarschuwingsschoten om zo in samenwerking met
een Spaanse helikopter de skiffs tot stoppen te dwingen. Zr.Ms. De Ruyter heeft de
onderschepte verdachte piraten daarna over kunnen dragen aan vervolgende
autoriteiten op de Seychellen. Later, op 28 maart, was het de NH-90 die een dhow
lokaliseerde en vaststelde dat deze was gekaapt. Zr.Ms. De Ruyter bevond zich op
dat moment op 120 zeemijl verwijderd. Deze actie is daarom afgehandeld door een
Turks fregat van de internationale taskforce van CMF.
De NH-90 beschikte over een Meaningful Operational Capable (MOC) configuratie en
was nog niet Full Operational Capable. Dit betekent dat de helikopter nog niet
gekwalificeerd en gecertificeerd was voor de uitvoering van alle operationele taken,
zoals onderzeebootbestrijding. Daarnaast kende deze NH-90 een hogere
storingsgevoeligheid, diende de radar nog een upgrade naar de Final Radar
Configuration te ondergaan en beschikte de helikopter nog niet over alle mogelijke
zelfbeschermingsapparatuur.
Van deze beperkingen speelde de storingsgevoeligheid de grootste rol. Hierdoor was
de helikopter meerdere keren niet inzetbaar. Bijkomende factoren waren een gebrek
aan reserveonderdelen en de hoge kwaliteitseisen aan de brandstof voor de NH-90.
Om het schip van de benodigde reserveonderdelen voor de NH-90 te voorzien is vier
maal een airdrop uitgevoerd. De hoge brandstofeisen brachten met zich mee dat het
regelmatig voorkwam dat de brandstof na transport of opslag niet meer aan deze
eisen voldeed. Daarnaast waren de mogelijkheden om brandstof van deze kwaliteit
te laden beperkt. Tijdens de inzet aan boord van Zr.Ms. De Ruyter is dit opgelost
door het inspectieregime van de motoren te intensiveren.
Het ontbreken van het volledige pakket aan zelfbeschermingsmaatregelen (waar de
eindversie van de NH-90 wel over zal beschikken) is opgelost door de helikopter niet
boven land te laten vliegen. De MOC-versie beschikte over voldoende zelfbeschermingsmogelijkheden voor operaties boven het zeegebied. Dit bleek in de
praktijk geen grote beperking omdat het mandaat sowieso beperkingen aan
operaties boven het land stelde.
Over de toekomstige inzet van de NH-90 is de Kamer geïnformeerd met de brieven
van 7 maart 201331, 1 november 201332 en 27 juni 201433.
Zr.Ms. Van Speijk
Dit multi-purpose fregat dat deelnam aan Ocean Shield is bescheidener van omvang
dan een luchtverdedigings- en commandofregat en heeft minder geavanceerde
sensoren. Wel was het schip uitgerust met een versterkte marinierseenheid, een
31
32
33

Kamerstuk 32706/29521, nr. 39.
Kamerstuk 25928, nr. 55.
Kamerstuk 25928, nr. 66.

28

Evaluatie Nederlandse inzet Atalanta en Ocean Shield 2013

kleine groep inlichtingenondersteunend personeel, een Somalisch sprekende tolk en
aanvullende medische capaciteit.
Het schip beschikte niet over een helikoper. Dit verminderde het vermogen een
groot zeegebied te onderzoeken en verdachte piraten te onderscheppen. Ook
verminderde het de mogelijkheden voor gewondentransport, personentransport en
herbevoorrading. De Kamer is hierover geïnformeerd met de brief van 10 april
2013.34 In paragraaf 2.2.1.3 is meer in detail beschreven op welke wijze Zr.Ms. Van
Speijk ondanks deze beperkingen toch een waardevolle bijdrage, aan met name
engagementactiviteiten35 binnen Ocean Shield, heeft geleverd.
Zr.Ms. Johan de Witt
Het amfibisch transportschip Zr.Ms. Johan de Witt dat deelnam aan Atalanta heeft
geopereerd met zeer diverse aanvullende capaciteiten. Naast de twee Cougarhelikopters had het schip landingsvaartuigen, snelle motorboten (FRISC), kleine
rubber motorboten, een uitgebreide medische faciliteit, een detachement met
onbemande waarnemingsvliegtuigjes, een versterkte marinierseenheid, een
hydrografische eenheid en inlichtingenondersteunend personeel, een Somalisch
sprekende tolk en personeel gespecialiseerd in civiel-militaire samenwerking aan
boord. Zr.Ms. Johan de Witt voerde piraterijbestrijdingstaken uit en fungeerde als
commandoplatform (vlaggenschip) voor CTF 465. De versterkte marinierseenheid
bestond gedurende de eerste helft van de inzetperiode uit een Maltees boarding
team en voor de tweede helft uit Nederlandse mariniers. Het Maltese team heeft
voor de operatie aanvullende training door CZSK-personeel ontvangen om het team
als een geïntegreerd onderdeel van het schip in te kunnen zetten.

Afbeelding 9: Cougar landt aan boord Zr.Ms. Johan de Witt tijdens operatie
Atalanta.

34
35

Kamerstuk 32706, nr. 43.
Zie bijvoorbeeld Tabel 5.

29

Evaluatie Nederlandse inzet Atalanta en Ocean Shield 2013

Om de snelle motorboten (FRISC) sneller te water te kunnen laten zijn de twee
davits waarmee deze vaartuigen zijn opgehangen aangepast. De FRISC-vaartuigen
zelf bleken net als bij vorige operaties goed te voldoen aan de operationele eisen.
Wel was de storingsgevoeligheid nog hoog waardoor niet alle vaartuigen altijd
beschikbaar waren. Omdat er voldoende andere vaartuigen aanwezig waren, was de
impact hiervan op de missie beperkt. De onderhoudsproblematiek wordt momenteel
onderzocht in het kader van het wapensysteemmanagement. Ook de onbemande
waarnemingsvliegtuigjes (scan eagle) hebben wederom bewezen een waardevolle
sensor te zijn waarmee relevante informatie ten behoeve van de operaties Atalanta
en Ocean Shield is verzameld. Helaas is één toestel, als gevolg van een technisch
mankement aan het vliegtuigje zelf, verloren gegaan. Hierbij heeft zich geen
persoonlijk letsel voorgedaan.
2.2.3.2

Beschikbaarheid
Alle eenheden hebben volgens plan aan de operaties deelgenomen. In de door CDS
en CZSK opgestelde jaarplanning over 2013 werd rekening gehouden met deelname
aan deze operaties, waardoor de beschikbaarheid en geoefendheid van materieel en
personeel tijdig werd gerealiseerd. Dit gebeurde zonder dat de uitoefening van de
overige defensietaken in gevaar kwam en zonder een bovenmatige uitzendbelasting
van het personeel.
Subconclusie: de eenheden waren geschikt en beschikbaar voor het uitvoeren van
de aan hen opgedragen taken. Als gevolg van de transitie naar de NH-90 was het
niet mogelijk alle schepen met een helikopter uit te rusten, maar met een
aanpassing van werkwijzen waren de schepen steeds in staat een waardevolle
bijdrage te leveren. Dit laat onverlet dat de bijdrage met een helikopter altijd
effectiever zal zijn.

2.2.4

Duur van de bijdrage
Voor zowel Atalanta als Ocean Shield was de lengte van de operatie voor de diverse
schepen vooraf bekend.
Subconclusie: de duur van de bijdrage heeft geen problemen opgeleverd.

2.3

Samenhang
Piraterij vindt zijn oorsprong in uitzichtloze armoede, wetteloosheid en gebrek aan
staatsgezag, waardoor goed functionerende instituties ontbreken en er onvoldoende
economische ontwikkeling plaatsvindt. Bescherming tegen piraterij dient dan ook
niet alleen te bestaan uit maritieme antipiraterijoperaties, geëmbarkeerde militaire
of particuliere beveiligers en zelfbeschermingsmaatregelen door de
scheepvaartbranche. Ook de oorzaken op het land moeten worden aangepakt.
Daarom heeft Nederland ook in 2013 een geïntegreerde benadering toegepast,
waarbij werd ingezet op de versterking van staatsgezag, de opbouw van legitieme
instituties en een functionerende veiligheidssector. Daarnaast is economische
ontwikkeling noodzakelijk, zodat piraterij uiteindelijk een minder aantrekkelijke
bezigheid zal vormen dan deelname aan de reguliere economie.
Hiertoe heeft Nederland in 2013, naast de maritieme bijdrage, een bijdrage geleverd
aan verschillende initiatieven die zijn gericht op de aanpak van onderliggende

30

Evaluatie Nederlandse inzet Atalanta en Ocean Shield 2013

oorzaken van piraterij op land. In 2.1.3 is de Nederlandse inzet op het gebied van
ontwikkelingssamenwerking reeds uiteengezet, zoals de bijdrage aan de opbouw
van vervolgings-, justitie- en detentiecapaciteit in de regio, onder ander via
projecten van United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC). Daarnaast
leverde Nederland bijdragen aan de EU-trainingsmissie in Somalië (EUTM Somalië)
en de regionale maritieme capaciteitsopbouwmissie EUCAP Nestor. Ook nam
Nederland actief deel aan de Contact Group on Piracy off the Coast of Somalia.
Daarnaast zijn de bijdragen door de scheepvaartsector zelf van groot belang
geweest om de piraterijdreiging het hoofd te bieden. De inzet van militaire, en voor
schepen varend onder een andere vlag dan de Nederlandse, gewapende particuliere
beveiligingsteams, alsmede de uitvoering van de zogenaamde Best Management
Practices (BMP), bleken effectieve maatregelen om kapingen te voorkomen.
Zorgwekkend hierbij is wel dat de Nederlandse marine-eenheden waarnemen dat de
discipline voor de uitvoering van de BMP-maatregelen aan het verslechteren is.36
Ook de denktank OBP meldt een afname van het gebruik van BMP’s.37 Overwegende
dat de BMP-maatregelen een belangrijke bijdrage aan de beheersing van het
piraterijvraagstuk hebben geleverd, is dit een ongewenste ontwikkeling.
2.4

Financiën
De Nederlandse bijdrage aan de piraterijbestrijdingsoperaties Atalanta en Ocean
Shield werd uitgevoerd als onderdeel van het beleidsartikel 1 (inzet) in de
defensiebegroting.
De additionele geraamde en gerealiseerde uitgaven voor de Nederlandse bijdrage
met schepen aan Atalanta en Ocean Shield worden weergegeven in de onderstaande
tabel.
Operatie

Jaar

Atalanta
Ocean Shield

2013
2013

Geraamde
additionele uitgaven
(€miljoen)
22,9
10

Gerealiseerde
additionele uitgaven
(€ miljoen)
21,2
6,0

Tabel 4: Geraamde en gerealiseerde uitgaven.
De genoemde additionele uitgaven zijn ten laste gekomen van de structurele
voorziening ‘uitvoeren crisisbeheersingsoperaties’ van de Homogene Groep
Internationale Samenwerking op de defensiebegroting. Hieronder volgt een
toelichting op de uitgaven.
Ocean Shield
De realisatie van de piraterijbestrijdingsmissies Ocean Shield is € 4,0 miljoen lager
uitgekomen dan begroot. Op 7 december 2012 is de Kamer geïnformeerd
(Kamerbrief 29 521, nr. 198) over de verlening van de bijdrage aan Ocean Shield
door de inzet van Zr.Ms. Van Speijk. De additionele uitgaven voor deze verlenging
werden geraamd op € 7,2 miljoen, waardoor de budgetstand na de eerste
36

De Koninkrijksgevlagde schepen waar een VPD aan boord was geëmbarkeerd voeren de BMP-maatregelen
overigens nog steeds goed uit.

37

J. Huggins en L. K.Hartnett, Somali Piracy – Are we at the End Game?, 4.

31

Evaluatie Nederlandse inzet Atalanta en Ocean Shield 2013

suppletoire begroting werd verhoogd naar € 10 miljoen. Tijdens de uitvoering bleken
de uitgaven op diverse posten van de Zr.Ms. Van Speijk lager dan begroot. Met de
tweede suppletoire begroting is deze raming met € 1,2 miljoen neerwaarts
bijgesteld naar € 8,8 miljoen. De uiteindelijke realisatie bedroeg € 6 miljoen.
Atalanta
Op 7 december 2012 is de Tweede Kamer geïnformeerd over de verlenging van EU
Atalanta tot einde 2013 (Kamerbrief 29 521, nr. 198). De additionele uitgaven voor
deze verlenging werden geraamd op € 22,9 miljoen. Met de tweede suppletoire
begroting is deze raming met € 1,0 miljoen neerwaarts bijgesteld naar € 21,9
miljoen, als gevolg van een lager uitgavenniveau dan initieel was geraamd.
Subconclusie: De additionele uitgaven voor Atalanta en Ocean Shield bleken lager
uit te vallen dan geraamd. Als gevolg hiervan zijn de suppletoire begrotingen
gedurende het jaar aangepast.

32

Evaluatie Nederlandse inzet Atalanta en Ocean Shield 2013

3

Behaalde resultaten

In de artikel 100-brief van 7 december 201238 werden, samengevat, de volgende
operatie specifieke doelstellingen geformuleerd:
1. Het bestrijden van piraterij en gewapende overvallen op zee ter
bescherming van koopvaardijschepen van de internationale handelsvaart.
2. Het beschermen van transporten over zee naar Somalië van het WFP en
voor AMISOM.
3. Handhaving van de internationale rechtsorde.
De eerste doelstelling is te meten aan de hand van het aantal kapingen en het
aantal pogingen tot kapingen van schepen van internationale handelsvaart. In de
onderstaande tabel zijn deze waarden voor de jaren 2010 tot en met 2013
weergegeven.39
2010

2011

2012

2013

Pogingen tot kaping

194

205

41

12

Kapingen

44

22

7

0

Totaal

238

227

48

12

Tabel 5: Overzicht kapingen en pogingen daartoe.
Deze trend wordt bevestigd door de statistieken van de EU en het International
Maritime Bureau (IMB) zoals blijkt uit de onderstaande afbeelding.40

Afbeelding 10: aantallen kapingen en aanvalspogingen per jaar.
De significant dalende trend zet nog steeds door. Sinds mei 2012 zijn er geen
westerse koopvaardijschepen meer gekaapt. Deze resultaten zijn niet alleen door de
Nederlandse activiteiten tot stand gebracht. Het is het resultaat van alle
inspanningen van de Navo, EU, CMF, zelfstandig opererende marines en civiele
organisaties zoals de reders. Reders en hun schepen voeren Best Management

38
39

Kamerstuk 29521, nr. 198.
Gegevens van het NATO Shipping Center http://www.shipping.nato.int.

40

De drie verschillende datasets verschillen enigszins door een verschil in de gebruikte definities. Het IMB telt
bijvoorbeeld ook kapingen van regionale schepen mee terwijl de Navo en de EU alleen de internationale scheepvaart
registreren.

33

Evaluatie Nederlandse inzet Atalanta en Ocean Shield 2013

Practices maatregelen uit en worden hierbij geassisteerd door militaire of civiele
beveiligers aan boord.
Subconclusie: de operaties Ocean Shield en Atalanta, waaraan Nederland een
bijdrage heeft geleverd, alsmede de inspanningen van CMF en zelfstandig
opererende marines, de zelfbeschermingsmaatregelen door de scheepvaartbranche
en het gebruik van beveiligers (militair en privaat), dragen verder bij een
significante reductie van het aantal kapingen en pogingen daartoe.
De tweede doelstelling is te meten aan de hand van het aantal transporten dat is
begeleid alsmede het aantal kapingen of pogingen tot kaping van schepen die de
humanitaire transporten van het WFP of de logistieke transporten voor AMISOM
onder bescherming van Navo- of EU-eenheden hebben uitgevoerd. Gedurende de
rapportageperiode zijn er geen incidenten geweest. Nederlandse schepen hebben
gedurende de evaluatieperiode geen escorteoperaties voor dit soort transporten
uitgevoerd. Deze escorte- en beveiligingstaken werden vooral door AVPD’s en in
mindere mate door andere marineschepen uitgevoerd. Zr.Ms. De Ruyter is eenmaal
stand by geweest voor de medische ondersteuning van een AVPD van een WFPschip.
Subconclusie: gedurende de rapportageperiode zijn de humanitaire en logistieke
transporten van het WFP en AMISOM naar Somalië succesvol beschermd. De
Nederlandse eenheden hebben hier een kleine bijdrage aan geleverd. Het waren
vooral de marine-eenheden van de andere deelnemende landen die deze taak
hebben uitgevoerd.
De derde doelstelling (handhaving van de internationale rechtsorde) is te meten aan
de hand van het aantal verdachten van piraterij dat is onderschept en overgedragen
aan vervolgende instanties. Zoals verwoord in tabel 2 op pagina 19 zijn gedurende
de rapportageperiode negen verdachten van piraterij door Nederlandse eenheden
onderschept en overgedragen voor vervolging. De onderstaande tabel geeft een
beeld van het historisch verloop van deze indicator.
Jaar
Aantal verdachten van
piraterij dat door Nederlandse
eenheden is onderschept en
overgedragen aan
vervolgende autoriteiten41

2008-2009
042

2010
1543

2011
944

2012
3445

2013
9

Tabel 6. Overzicht overdracht verdachten van piraterij door Nederlandse
marineschepen.

41

In totaal zijn of worden (rapportage datum 27 februari 2014) wereldwijd 1249 verdachte piraten vervolgd. Zie
Kamerstuk 32706, nr. 60, 27 februari 2014.
42

In deze periode zijn wel enkele Somalische piraten in Nederland berecht maar deze zijn niet door Nederlandse
Defensie eenheden onderschept.

43

10 verdachten van piraterij overgedragen door Hr.Ms. Tromp april 2010, 5 verdachten zijn overgedragen door
Hr.Ms. Amsterdam nov 2010.
44
45

9 verdachten van piraterij overgedragen door Hr.Ms. Tromp april 2011.
Zie para 3.7.1.4 voor verdere details.

34

Evaluatie Nederlandse inzet Atalanta en Ocean Shield 2013

Uit de tabel blijkt dat het aantal in 2013 overgedragen verdachten van piraterij
lager is dan in 2012.

Afbeelding 11: verdachten van piraterij worden door (toen nog) Hr.Ms. De Ruyter op
de Seychellen overgedragen aan vervolgende autoriteiten.
Subconclusie: de Nederlandse bijdrage aan de operaties Ocean Shield en Atalanta
heeft bijgedragen aan de handhaving van de internationale rechtsorde. Het aantal
onderschepte verdachten van piraterij neemt af hetgeen te verwachten was op
grond van het teruglopende aantal aanvallen door piraten.

35

Evaluatie Nederlandse inzet Atalanta en Ocean Shield 2013

4

Conclusies

Op grond van de subconclusies in de voorgaande hoofdstukken kan worden
geconcludeerd dat de operaties in overeenstemming met de artikel 100-brieven46 en
binnen het geraamde budget zijn uitgevoerd. Nederland heeft in 2013 een
waardevolle bijdrage heeft geleverd aan de EU-operatie Atalanta en de Navooperatie Ocean Shield. Het aantal aanvallen op koopvaardijschepen is verder
afgenomen en bevindt zich op het niveau van voor 2007. Binnen de Navo en de EU
worden de operatieplannen momenteel dan ook aangepast.
De huidige fase van de campagne vraagt vooral om hoogwaardige capaciteiten en
inspanningen op het gebied van de inlichtingenverzameling. Nederland heeft hier
met Zr.Ms. Johan de Witt een belangrijke bijdrage aan geleverd. Tegelijkertijd zien
we een trend dat het aantal eenheden in het theater afneemt zodat de force
commander steeds vaker gedwongen is tot minder efficiënte inzet van zeer capabele
eenheden zoals Zr.Ms. Johan de Witt voor relatief eenvoudige taken zoals patrouilles
in de transit corridor in de Golf van Aden. Deze overweging moet worden betrokken
bij het force generation proces voor toekomstige operaties.
Het geïntegreerde karakter van de operaties neemt een steeds belangrijker positie
in. Waar in het verleden de integratie vooral was gericht op de afstemming van de
activiteiten door marines, de industrie en internationale organisaties, breidt deze
zich nu uit naar de afstemming tussen maritieme operaties, landgerichte
inlichtingenverzameling, ontwikkelingssamenwerking en de monitoring en
bestrijding van andere vormen van criminaliteit. Het realiseren van de doelstelling in
de artikel 100-brief om met een geïntegreerde aanpak effecten op het land te
bereiken werd beperkt door de randvoorwaarde dat boots on the ground niet aan de
orde waren. Deze randvoorwaarde kwam voort uit de intentie om bij mogelijke
gewapende aanvallen op logistieke kampen, het risico van onbedoelde nevenschade
te minimaliseren. Als gevolg van deze randvoorwaarde werden echter ook
inlichtingenoperaties en engagement-activiteiten beperkt. De hoofddoelstellingen
zoals verwoord in het vorige hoofdstuk werden hierdoor niet in gevaar gebracht. Het
toont wel aan hoe lastig het is om de oorzaken van piraterij weg te nemen.
De transitie van de Lynx naar de NH-90 helikopter heeft de maritieme operaties
beperkt. Eén schip, Zr.Ms. Van Speijk was niet met een helikopter uitgerust. De NH90 heeft met zijn betere sensoren en uithoudingsvermogen aangetoond een goede
opvolger te zijn. Het ingezette toestel in de MOC-configuratie kende echter nog een
hoge storingsgevoeligheid. In deze configuratie was de helikoper geschikt voor de
piraterijbestrijdingstaken, al was het toestel nog niet voor alle typen van
oorlogsvoering geschikt gemaakt.
Tijdens de operaties in 2013 hebben zich geen ernstige operationele voorvallen of
incidenten met Nederlandse militairen hebben voorgedaan.

46

Kamerstukken 29521 nr. 168, 178 en 182 van respectievelijk 1 juni 2011, 23 december 2011 en 5 april 2012.

36

Evaluatie Nederlandse inzet Atalanta en Ocean Shield 2013

5

Slotbeschouwing

Uit de evaluatie komt naar voren dat het ondanks het tekort aan capaciteiten, zoals
eenheden voor luchtverkenning en bevoorradingsschepen, toch mogelijk is de
operatiedoelstellingen te bereiken. Dit kwam ook aan de orde tijdens het Algemeen
Overleg op 22 januari 2014 over de evaluatie van de Nederlandse inzet in de
antipiraterijoperaties Atalanta en Ocean Shield van september 2011 tot en met
december 2012.47 Hoe is het mogelijk, vroeg de Kamer, dat shortfalls in beschikbare
eenheden en capaciteiten toch altijd weer worden opgelost? Wijst dit op structurele
problemen in het force generation proces?
Kan hetzelfde doel met minder of andere middelen worden bereikt en waarom wordt
er dan niet realistischer gepland?
Voor het uitvoeren van een militaire taak, zoals het patrouilleren in een zeegebied
van een bepaalde grootte, kan nauwkeurig worden vastgesteld hoeveel en welk type
eenheden hiervoor benodigd zijn, maar de relatie tussen de taakuitvoering door
militaire eenheden en de beoogde effecten is in werkelijkheid veel minder absoluut.
Hierdoor is het op voorhand niet mogelijk om precies te bepalen hoeveel en welke
schepen en vliegtuigen nodig zijn om piraten ervan te weerhouden naar zee te gaan
om schepen te kapen. Daarnaast zullen, net als bij ieder conflict, de gedragingen
van de beide partijen elkaar beïnvloeden. De tactiek en daarmee ook de benodigde
middelen veranderen in de loop der tijd, zoals is beschreven in de
beleidsdoorlichting ‘Bescherming kwetsbare scheepvaart nabij Somalië’.48 Het is dan
ook noodzakelijk de aandacht te richten op trendmatige veranderingen. Dit
onderstreept het belang van innovatie (inzet FRISC-vaartuigen, onbemande
vliegtuigjes, opzet engagement-activiteiten), maar ook van het
aanpassingsvermogen van het mandaat.
Zoals in deze evaluatie beschreven, neigt het proces van mandaataanpassing achter
te lopen op de operationele ontwikkelingen. Hierdoor zijn de mogelijkheden om met
maritieme middelen effecten op het land te bereiken beperkt. Zo hanteerde
Nederland een strikte ‘no boots on the grond’ beperking terwijl het operatieconcept
ter plaatse inmiddels was gewijzigd en de nadruk sterk op engagement kwam te
liggen. Ook binnen de EU en de Navo was dit voor andere landen een punt van
aandacht. De vertraging waarmee mandaten worden aangepast is begrijpelijk in een
context van internationale besluitvorming op grond van consensus of een
meerderheid. Deze processen vergen tijd.
Een tweede deel van het antwoord is de constatering dat een mismatch tussen de
beschikbare en de benodigde capaciteit inherent is aan de langlopende
verwervingsprocessen voor en de levensduur van militair materieel. Het is daarom
van groot belang dat militair materieel zo is ontworpen dat het gebruik kan worden
aangepast. Ook in 2013 zijn werkwijzen aangepast om zo het gebrek aan
luchtverkenningseenheden deels te compenseren. Zo zette Zr.Ms. Van Speijk, bij

47

Kamerstuk 29521, nr. 236., 18 maart 2014.

48

Ministerie van Defensie, Beleidsdoorlichting Bescherming kwetsbare scheepvaart nabij Somalië, 16 juli 2014,
BS2014022406.

37

Evaluatie Nederlandse inzet Atalanta en Ocean Shield 2013

gebrek aan een helikopter, zijn rubberboten in voor het verzamelen van informatie
en richtte het schip zich vooral op engagement-activiteiten.
Het gebrek aan luchtverkenningseenheden is wellicht deels te verklaren door het feit
dat veel landen, waaronder Nederland, de vloot maritieme patrouillevliegtuigen na
de Koude Oorlog hebben verkleind of afgestoten. Defensiecapaciteiten worden
ontwikkeld en verworven met een planningshorizon van meer dan dertig jaar.
Hierbij wordt met tal van mogelijke scenario’s rekening gehouden. Bij de
indienststelling van materieel is het onzeker in welke verschillende situaties het
materieel zal worden ingezet. Zr.Ms. Johan de Witt is ontworpen voor amfibische
oorlogsvoering. Toch blijkt het schip, mede vanwege haar commandofaciliteiten, ook
prima te voldoen in antipiraterijoperaties. Omdat iedere militaire operatie wordt
uitgevoerd met de middelen die men heeft, in plaats van met de middelen die men
zou wensen, zijn dit soort materiële uitdagingen nimmer uit te sluiten. Deze
onzekerheid betekent dat een krijgsmacht altijd over flexibiliteit en innovatief
vermogen dient te beschikken.

38

Evaluatie Nederlandse inzet Atalanta en Ocean Shield 2013

Bijlage 1

Lijst van afkortingen

AMISOM
AVPD
CDS
CLAS
CLSK
CMF
CTF
CZSK
EUCAP NESTOR
FRISC
IRTC
KMar
MARCOM
MIVD
PAG
SFG
SHADE
UNODC
VPD
WFP

African Union Mission in Somalia
Autonomous Vessel Protection Detachments
Commandant der Strijdkrachten
Commando Landstrijdkrachten
Commando Luchtstrijdkrachten
Commander Maritime Forces
Combined Task Force
Commando Zeestrijdkrachten
EU Regional Maritime Capability Building mission
Fast Raiding Interception and Special forces Craft
Internationally Recommended Transit Corridor
Koninklijke Marechaussee
NATO Maritime Command
Militaire Inlichtingen en Veiligheidsdienst
Pirate Action Group
Somali Federal Government
Shared Awareness and Deconfliction
United Nations office on drugs and crime
Vessel Protection Detachments
World Food Programme

39

Evaluatie Nederlandse inzet Atalanta en Ocean Shield 2013

Bijlage 2

Omrekenwaarden referentiefregatdagen

Om de verschillende capaciteiten in Afbeelding 4 op pagina 17 Fout! Bladwijzer
niet gedefinieerd.met elkaar te kunnen vergelijken zijn de schepen en hun
aanvullende capaciteiten omgerekend naar referentiefregatdagen. Een
referentiefregat (waarde 1) is de inzet van een M-fregat zonder helikopter en zonder
EBE gedurende een dag. Er is gebruikt gemaakt van de onderstaande omrekentabel.
Capaciteit
M-Fregat
LCF
LPD
Staf
AVPD
Lynx
Cougar
Bevoorradingsschip
OZBT
Versterkte Marinierseenheid
Enhanced Boarding Element (EBE)
ART
Role 2
LCVP/LCU
ScanEagle
VPD

Referentiewaarde
1
1,2
1
0,4
1
0,4
0,4
1,3
0,75
0,6
0,3
0,2
0,4
0,05
0,35
0,75

Tabel 6: vergelijkingswaarden t.o.v. een referentiefregat.
Gemiddeld genomen hebben schepen die opereren in Ocean Shield en Atalanta een
referentiewaarde van 1,9.

40