Onderzoek naar de deelname van private
partijen aan intergemeentelijke
samenwerkingsverbanden

Rapport
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK)
DISCLAIMER: ‘Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties. De verantwoordelijkheid voor de inhoud van het onderzoek berust bij de auteurs. De
inhoud vormt niet per definitie een weergave van het standpunt van de Minister van Binnenlandse Zaken en
koninkrijksrelaties.’

BMC Advies
April 2016
dr. J.M.E. Traag
J. de Wit MSc
Projectnummer: AD-1104-79471

ONDERZOEK NAAR DE DEELNAME VAN PRIVATE PARTIJEN AAN INTERGEMEENTELIJKE
SAMENWERKINGSVERBANDEN

INHOUD
HOOFDSTUK 1

HOOFDSTUK 2

INLEIDING

2

1.1

De opdracht

2

1.2

Centrale vraagstelling en bijbehorende deelvragen

2

1.3

Focus van het onderzoek

3

1.4

Verantwoording onderzoeksmethoden

3

1.5

Afstemming met de begeleidingscommissie

3

1.6

Leeswijzer

4

SAMENWERKEN: OP ZOEK NAAR MEERWAARDE

5

2.1

Samenwerken als middel om wederzijds voordeel te behalen

5

2.2

Intergemeentelijke samenwerking op verschillende niveaus en beleidsterreinen

6

2.3

Publiek-publieke samenwerking op basis van de Wgr

6

2.4

Privaatrechtelijke en publiek-private samenwerking: arrangementen

8

2.5

De doorontwikkeling en toename van publiek-private samenwerking: van contractant
naar partner
9

2.6

Publiek-private samenwerking en democratische legitimiteit: verplaatsing
politiek

van de
11

HOOFDSTUK 3

WERKWIJZE

14

HOOFDSTUK 4

BEVINDINGEN

16

4.1

Juridische vormgeving van de onderzochte cases

16

4.2

Redenen om niet voor een gemeenschappelijke regeling te kiezen

16

4.3

De wettelijke belemmeringen

17

4.4

Hoe verloopt de huidige samenwerking?

18

HOOFDSTUK 5

BIJLAGE 1

CONCLUSIES EN DOORKIJK

20

5.1

Er zijn nauwelijks voorbeelden van publiek-private samenwerking op basis van het
publiekrecht
20

5.2

Inhoudelijke opgaven vormen de basis van samenwerking

5.3

De tendens van het concessie- naar het partnership model is duidelijk waarneembaar
21

5.4

Verplaatste politiek, governance en consequenties voor de democratische legitimatie
22

5.5

Tot slot: reflectie

OVERZICHT VAN GEÏNTERVIEWDE PERSONEN

1/24

20

23
24

ONDERZOEK NAAR DE DEELNAME VAN PRIVATE PARTIJEN AAN INTERGEMEENTELIJKE
SAMENWERKINGSVERBANDEN

Hoofdstuk 1
Inleiding
1.1

De opdracht
Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) heeft BMC Advies
gevraagd onderzoek te doen naar de ervaringen met de deelname van private partijen aan
een gemeenschappelijke regeling. Door middel van dit onderzoek wil het ministerie meer
zicht krijgen op de behoefte van publieke en private partijen om deel te nemen aan
gemeenschappelijke regelingen. Verder moet inzichtelijk worden gemaakt welke (juridische)
belemmeringen die deelname in de weg kunnen staan en tot slot wat eventuele
achterliggende redenen zijn wanneer er gekozen wordt voor private samenwerking als
alternatief voor publieke samenwerking.

1.2

Centrale vraagstelling en bijbehorende deelvragen
De centrale vraagstelling van het onderzoek is:
Waarom kiezen samenwerkende overheden en private partijen voor
privaatrechtelijke samenwerking en niet voor een publiekrechtelijke samenwerking
op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr)?

Voor de beantwoording van deze vraag kan aan de ene kant mogelijk gewezen worden op
praktische en andere belemmeringen die voortkomen uit de wet zelf. Aan de andere kant
spelen ook politiek-bestuurlijke factoren een rol. Publiek-private samenwerking op basis van
de Wgr betekent voor de deelnemende partijen bijvoorbeeld een wat zwaardere politieke
verantwoording, complexere sturing en langere besluitvormingstrajecten. Private partijen
kunnen daarvoor terugschrikken. Tegelijkertijd kan er – zeker bij een meer structureel en
professioneel karakter van publiek-private samenwerking – behoefte zijn aan een goede
democratische verankering van sturings-, controle- en verantwoordingsmechanismen.
De spanningen die bij publiek-private samenwerking optreden tussen enerzijds de eisen van
slagvaardigheid en anderzijds democratische legitimiteit (mandaat, bevoegdheden en
effectieve inzet van middelen) en de wijze waarop hier in publieke- en privaatrechtelijke
samenwerkingsverbanden mee wordt omgegaan vormen de kern van de vraag die voorligt.
Daarbij zullen wij in ieder geval de volgende deelvragen beantwoorden.
1. In hoeverre is er bij publieke en private partijen behoefte om samen te werken in
een gemeenschappelijke regeling?
a. Wordt er publiekrechtelijk samengewerkt tussen publieke en private partijen?
b. Zo ja, hoe wordt dit vormgegeven?
c. Wat zijn de redenen om te kiezen voor samenwerking met private partijen in een
gemeenschappelijke regeling?
d. Zijn er voorbeelden dat publiekrechtelijke samenwerking met een private partij niet
van de grond komt?

2/24

ONDERZOEK NAAR DE DEELNAME VAN PRIVATE PARTIJEN AAN INTERGEMEENTELIJKE
SAMENWERKINGSVERBANDEN

2. Welke eventuele belemmeringen worden door betrokken partijen ervaren bij het
laten deelnemen van private partijen aan een gemeenschappelijke regeling?
a. In hoeverre sluiten de behoefte tot samenwerking en de mogelijkheid tot
samenwerking in een gemeenschappelijke regeling bij elkaar aan?
b. Zijn er juridische belemmeringen (Wgr)?
c. Zijn er andere (juridische en niet-juridische) belemmeringen?
3. Wat zijn de achterliggende redenen om te kiezen voor private vormen van
samenwerking?
a. Welke andere vormen van samenwerking worden gekozen?
b. Betreft het vormen van samenwerking die een beter alternatief vormen in de ogen
van publieke en private partijen?
c. In hoeverre is men tevreden over deze vormen?
1.3

Focus van het onderzoek
In het onderzoek ligt de focus op intergemeentelijke samenwerking met deelname van één of
meer private partijen. De samenwerking richt zich op alle beleidsterreinen waar gemeenten
mee te maken hebben. In het onderzoek richten we ons op samenwerking waar sprake is
van:
a. deelname van private partijen aan publiekrechtelijke samenwerkingsvormen
(gemeenschappelijke regeling op basis van de Wgr);
b. andere (privaatrechtelijk) juridische vormen voor de samenwerking tussen
publiekrechtelijke en privaatrechtelijke organisaties.
Wat buiten de scope van dit onderzoek ligt zijn private samenwerkingsverbanden zoals nv’s
waarvan de overheid of gezamenlijke overheden 100% aandeelhouder zijn en stichtingen of
verenigingen van burgerinitiatieven. Het gaat in dit onderzoek om de samenwerking tussen
publiekrechtelijke en privaatrechtelijke partijen op basis van gelijkwaardig partnerschap en
de vraag of daar een publiekrechtelijke samenwerkingsvorm via een gemeenschappelijke
regeling aan ten grondslag ligt. Als er een andere privaatrechtelijke juridische rechtsvorm
onder deze samenwerking ligt, dan is relevant welke overwegingen vanuit de
samenwerkende partijen hieraan ten grondslag liggen en waarom niet is gekozen voor een
gemeenschappelijke regeling.

1.4

Verantwoording onderzoeksmethoden
Om de onderzoeksvragen te beantwoorden hebben we zowel wetenschappelijke als
beleidsdocumenten bestudeerd. Vervolgens hebben we met vijftien personen van diverse
publieke en private organisaties interviews gehouden. In Bijlage 1 is een overzicht
opgenomen van de geïnterviewde personen.

1.5

Afstemming met de begeleidingscommissie
We hebben gedurende het onderzoekstraject diverse afstemmingsmomenten gehad met de
begeleidingscommissie en onder andere gesproken over de opzet van het onderzoek, de te
benaderen organisaties en te interviewen personen, de eerste bevindingen en de
conceptrapportage.

3/24

ONDERZOEK NAAR DE DEELNAME VAN PRIVATE PARTIJEN AAN INTERGEMEENTELIJKE
SAMENWERKINGSVERBANDEN

1.6

Leeswijzer
De opbouw van het rapport is als volgt. In hoofdstuk 2 besteden we eerst aandacht aan de
verschillende vormen van publiekrechtelijke samenwerking. Vervolgens gaan we in dit
hoofdstuk in op verschillende publiek-private samenwerkingsarrangementen en de wijze van
democratische legitimatie. In hoofdstuk 3 gaan we in op de werkwijze die we voor dit
onderzoek hebben gehanteerd en de samenwerkingsverbanden (cases) die we hebben
onderzocht. Onze bevindingen op basis van de analyse hebben we in hoofdstuk 4 verwoord.
We eindigen dit rapport met het formuleren van enkele conclusies ten aanzien van de hoofden deelvragen in hoofdstuk 5.

4/24

ONDERZOEK NAAR DE DEELNAME VAN PRIVATE PARTIJEN AAN INTERGEMEENTELIJKE
SAMENWERKINGSVERBANDEN

Hoofdstuk 2
Samenwerken: op zoek naar meerwaarde
2.1

Samenwerken als middel om wederzijds voordeel te behalen

O VERHEIDSORGANISATIES ZIJN BUREAUCRATISCHE PAPIERMOLENS ,
1
BEDRIJVEN SLECHTS GE ÏNTERESSEERD IN WINS T .
Wie verder durft te kijken dan deze vooroordelen, ontdekt dat het juist de verschillen zijn die
samenwerking tussen publieke en private partijen interessant maken.2 Publieke partijen
hebben bijvoorbeeld toegang tot doelgroepen en beschikken over een geloofwaardig
maatschappelijk belang. Private partijen zijn vaak sterk op het gebied van innovatie, het
ontwikkelen van businesscases en marketing. De samenwerking kan zowel juridisch als
bestuurskundig worden vormgegeven. Samenwerkingspartners kiezen daarbij voor juridisch
vastgelegde afspraken, of zien daar juist van af. Daarnaast moet de samenwerking worden
ingericht en aangestuurd om goed te kunnen functioneren, een bestuurskundig vraagstuk. 3
Organisaties werken samen als zij daardoor meerwaarde kunnen genereren die zonder die
samenwerking niet tot stand komt. Gemeenten zoeken samenwerking met andere
gemeenten als zij voordelen kunnen behalen op de vier k’s: kwaliteit, kosten, kwetsbaarheid
en klantvriendelijkheid. Intergemeentelijke samenwerking biedt bijvoorbeeld schaalvoordelen
bij de inkoop van producten of diensten. Daarnaast werken gemeenten al decennialang
samen met ondernemers, kennisinstellingen, maatschappelijke organisaties en andere
(semi)private ondernemingen om bepaalde maatschappelijke opgaven effectiever en
efficiënter te kunnen realiseren.
Hieronder gaan we eerst in op publiekrechtelijke samenwerking en haar verschillende
verschijningsvormen. Aansluitend besteden we aandacht aan de verdieping van publiekprivate samenwerking.

1

Quote gedaan door een geïnterviewde uit het bedrijfsleven.
B. Tjemkes en P.M. Vos, Openbaar bestuur, 2014 (4).
3
Van den Dool, L. & Schaap, L., Intergemeentelijk samenwerken: het kan ook licht, Bestuurskunde,
2014 (23) 1, p. 68.
2

5/24

ONDERZOEK NAAR DE DEELNAME VAN PRIVATE PARTIJEN AAN INTERGEMEENTELIJKE
SAMENWERKINGSVERBANDEN

2.2

Intergemeentelijke samenwerking op verschillende niveaus en beleidsterreinen
Al vele decennia lang werken gemeenten samen om maatschappelijke, ruimtelijke en
economische vraagstukken op te pakken die hun eigen gemeentegrens overschrijden.
Daarbij kan onderscheid worden gemaakt tussen samenwerking op strategisch, tactisch en
operationeel niveau:



Strategische samenwerking:
economische, ruimtelijke ordenings- en infrastructurele keuzes en
maatregelen die bijdragen aan het versterken van de (internationale)
concurrentiepositie van de regio.



Beleidsvorming en -uitvoering:
het maken van beleidskeuzes en de beleidsuitvoering van gemeentelijke
taken in het fysieke en sociale domein.



Bedrijfsvoering en dienstverlening:
het beleidsarme beheer van de ambtelijke organisatie en de uitvoering
van gemeentelijke diensten die zich richten op buurten, wijken en
dorpskernen (‘schoon, heel en veilig’) en zogenoemde PIJOFACH1taken.

Terreinen waarop gemeenten samenwerken variëren van gezondheid, jeugd en welzijn
(decentralisaties in sociale domein) tot verkeer en vervoer, ruimtelijk-economische
vraagstukken, stedelijke ontwikkeling, veiligheid en afvalverwerking. Ook opgaven op gebied
van bedrijfsvoering, zoals ICT, HRM en inkoop worden steeds vaker gezamenlijk door
meerdere gemeenten opgepakt en uitgevoerd. Kwaliteitsverhoging van de dienstverlening,
vermindering van kwetsbaarheid van de organisatie en lagere kosten zijn vaak gebruikte
argumenten om (ambtelijke) samenwerking met buurgemeente(n) te starten.
Samenwerken kan zowel publiek- als privaatrechtelijk. De Gemeentewet (artikel 160, lid 2)
kent een voorkeur voor publiekrechtelijke samenwerkingsverbanden. Privaatrechtelijke
vormen zijn toegestaan als daarmee het openbaar belang beter gediend wordt dan met een
publiekrechtelijke vorm. De praktijk leert dat er zelfs meer privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden zijn dan publiekrechtelijke. Een telling uit 2010 van het Ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties laat zien dat er destijds 698 publiekrechtelijke
samenwerkingsverbanden waren tegenover 1.022 privaatrechtelijke verbanden.4
2.3

Publiek-publieke samenwerking op basis van de Wgr
De Wgr vormt de juridische basis voor intergemeentelijke samenwerking en kent
verschillende samenwerkingsvormen (artikel 8 Wgr):
 openbaar lichaam;
 gemeenschappelijk orgaan;
 centrumconstructie;
 gemeenschappelijke regeling zonder meer;
 bedrijfsvoeringsorganisatie.
4

Het gaat hier overigens om schattingen.

6/24

ONDERZOEK NAAR DE DEELNAME VAN PRIVATE PARTIJEN AAN INTERGEMEENTELIJKE
SAMENWERKINGSVERBANDEN

Deze verschillende vormen laten zich als volgt kenschetsen:
Openbaar lichaam
Het openbaar lichaam (art. 8 lid 1 Wgr) is de zwaarste variant en betreft 79% van de
publiekrechtelijke samenwerkingen. Het openbaar lichaam kent drie bestuursorganen: het
algemeen bestuur, het dagelijks bestuur en de voorzitter (artikel 12 Wgr). Het belangrijkste
kenmerk van het openbaar lichaam is dat een openbaar lichaam over rechtspersoonlijkheid
beschikt en dus zelfstandig in het maatschappelijk verkeer kan optreden. Het feit dat een
openbaar lichaam een publiekrechtelijke rechtspersoon is, betekent onder meer dat een
openbaar lichaam eigen personeel in dienst kan nemen en zelfstandig voor eigen rekening
rechtshandelingen kan verrichten. De deelnemende gemeenten en provincie kunnen
krachtens de gemeenschappelijke regeling bevoegdheden van regeling en bestuur
overdragen aan het openbaar lichaam. In de praktijk wordt een openbaar lichaam vooral
gebruikt voor uitvoerende taken en ook wel voor beleidsvoorbereiding.
Gemeenschappelijk orgaan
Een gemeenschappelijk orgaan (art. 8 lid 2 Wgr) kan als alternatief voor het openbaar
lichaam worden ingesteld. In dergelijke gevallen gaat het vooral om regelingen van
eenvoudige aard. Een gemeenschappelijk orgaan kent een lichtere bestuursstructuur,
bestaande uit een algemeen bestuur en een voorzitter (enkelvoudig bestuur).
Een gemeenschappelijk orgaan bezit geen rechtspersoonlijkheid en kan dus bijvoorbeeld
geen eigen personeel in dienst nemen. Bovendien betekent dit vermogensrechtelijk dat de
financiële gevolgen van het handelen van het gemeenschappelijk orgaan (hoofdelijk) worden
toegerekend aan de deelnemende partijen.
Een tweede verschil ten opzichte van een openbaar lichaam is dat aan een
gemeenschappelijk orgaan geen regelgevende bevoegdheid kan worden gedelegeerd,
hooguit beschikkingsbevoegdheden. In de praktijk wordt het gemeenschappelijk orgaan
veelal ingezet als een intergemeentelijk overleg of adviesorgaan voor een enkelvoudig
belang op bijvoorbeeld het terrein van welzijn of de volkshuisvesting.
Centrumconstructie
In deze constructie (art. 8 lid 4 Wgr) wordt (doorgaans) één gemeente aangewezen die
namens de deelnemende gemeenten bepaalde bevoegdheden van die deelnemende
partijen uitoefent. Hoewel het wettelijk niet uitgesloten is dat een provincie of een waterschap
deelneemt in een centrumgemeenteconstructie, ligt deze rechtsvorm niet erg voor de hand
voor de organisatie van provinciale en waterschapsbelangen. Een centrumconstructie heeft
geen eigen rechtspersoonlijkheid.
Gemeenschappelijke regeling zonder meer
Een ‘regeling zonder meer’ of lichte regeling is een overeenkomst aangegaan op basis van
de Wgr, waar geen sprake is van mandateren of delegeren. Deze vorm is niet expliciet in de
Wgr geregeld, maar wordt ook niet door de Wgr uitgesloten. Feitelijk komt deze vorm van
samenwerking neer op een enkele afspraak tussen bestuursorganen; een daadwerkelijke
organisatievorm kan deze variant niet worden genoemd. Een ‘regeling zonder meer’ heeft
betrekking op lichte vormen van samenwerking, zoals een convenant, een intentieverklaring
en bestuursafspraken.

7/24

ONDERZOEK NAAR DE DEELNAME VAN PRIVATE PARTIJEN AAN INTERGEMEENTELIJKE
SAMENWERKINGSVERBANDEN

Bedrijfsvoeringsorganisatie
Vanuit de samenwerkingspraktijk van gemeenten, provincies en waterschappen is de
afgelopen jaren de wens geuit om in de Wgr een minder ‘zware’ bestuursvorm met
rechtspersoonlijkheid op te nemen voor gemeenschappelijke regelingen op het gebied van
bedrijfsvoering en uitvoeringstaken. Inmiddels is daarom ook een aanvullende vijfde, lichte
samenwerkingsvorm mogelijk gemaakt door de wetgever: de bedrijfsvoeringsorganisatie
(artikel 8, lid 3). Aan deze regeling kunnen uitsluitend colleges van B&W deelnemen en de
bedrijfsvoeringsorganisatie heeft rechtspersoonlijkheid. Het mag bij de uitvoeringstaken in
elk geval alleen gaan om taken die naar hun aard geen of weinig bestuurlijke sturing en
controle vragen en waarbij geen beleidsmatige keuzes gemaakt hoeven te worden. Het
bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie bestaat uit leden die per deelnemende gemeente
door het college uit hun midden zijn aangewezen (artikel 14a Wgr). Raadsleden kunnen niet
participeren in het bestuur van een bedrijfsvoeringsorganisatie.
2.4

Privaatrechtelijke en publiek-private samenwerking: arrangementen
Als we de bestuurlijke werkelijkheid goed willen beschrijven en begrijpen moeten we oog
hebben voor het gemengde publiek-private karakter ervan. De keuze voor privaatrechtelijke
samenwerkingsvormen komt meestal voort uit het nastreven van financiële en/of fiscale
(efficiency)voordelen. De private samenwerkingsvorm wordt ook gekozen als de uitvoering
van bepaalde activiteiten op afstand kan plaatsvinden van de (gemeentelijke) overheid.
De Wgr biedt de mogelijkheid voor private partijen om deel te kunnen nemen aan
publiekrechtelijke vormen van samenwerking, mits hun bestuur daar bij Koninklijk Besluit toe
is gemachtigd. Het Koninklijk Besluit dient in de Staatscourant te worden geplaatst (artikel
92, lid 2 Wgr). Tevens kunnen private partijen deelnemen aan een regeling tussen een
gemeente, provincie of waterschap (artikel 96 Wgr). Ook hiervoor geldt dat het bestuur bij
Koninklijk Besluit gemachtigd moet en dat dit besluit wordt geplaatst in de Staatscourant.
Daarnaast zijn er vanzelfsprekend andere juridische vormen van publiek-private
samenwerking. Zo kunnen partijen ervoor kiezen afspraken vast te leggen in een
bestuursovereenkomst of een intentieverklaring (lichte samenwerking). Wat zwaardere
vormen zijn dienstverleningsovereenkomsten waarin is afgesproken welke diensten de
partij(en) aan de opdrachtgever leveren. En verder zijn er nv’s of bv’s, coöperaties,
stichtingen of verenigingen. In onderstaand schema zijn de verschillende publiek- en
privaatrechtelijke vormen van samenwerking opgenomen.

8/24

ONDERZOEK NAAR DE DEELNAME VAN PRIVATE PARTIJEN AAN INTERGEMEENTELIJKE
SAMENWERKINGSVERBANDEN

Vormen van publiekrechtelijke en privaatrechtelijke samenwerking5

Als een college van B&W (het bevoegde orgaan inzake privaatrechtelijke rechtshandelingen)
van een gemeente wil overgaan tot privaatrechtelijke rechtshandelingen met andere
gemeenten, is een voorhangprocedure nodig bij de gemeenteraad.6
De term publiek-private arrangementen wordt steeds meer gebruikt en vormt het
overkoepelende begrip om alle mengvormen van publiek en privaat aan te duiden. Publiekprivate arrangementen kunnen bestaan binnen organisaties (publiek-private profielen) en
tussen organisaties (verbindingen). Dus bij een zelfstandig bestuursorgaan dat naast
wettelijke taken ook marktactiviteiten ontplooit is sprake van een publiek-privaat
arrangement, evenals bij een gemeente die samen met een privaat consortium een publiekprivate samenwerking aangaat, bij een marktpartij die het publieke belang behartigt of bij een
netwerk of consortium waarin publieke en private partijen (of beter: partijen met een
verschillend publiek-privaat profiel) samen de publieke dienstverlening op zich nemen.
Publiek-private arrangementen kunnen tot stand komen als gevolg van overheidsbeleid (topdown), maar kunnen ook van onderop, relatief los van beleid ontstaan. 7
2.5

De doorontwikkeling en toename van publiek-private samenwerking: van contractant naar partner
Publiek-private samenwerking is een verzamelnaam voor verschillende vormen van
samenwerking tussen overheid, maatschappelijke organisaties en (semi)private
ondernemingen. Van oorsprong is publiek-private samenwerking met name bekend uit de
wereld van infrastructurele projecten en gebiedsontwikkeling, via diverse contractvormen
zoals DBFM (Design, Build, Finance & Maintain). Het gaat dan met name om concessies en
contractvormen in het fysieke domein en bij infrastructurele projecten met een duidelijke
opdrachtgever en opdrachtnemer en een concrete einddatum.

5

Schema uit BZK/VvG, Grip op regionale samenwerking, p. 17.
Een voorhangprocedure geeft de gemeenteraad de gelegenheid wensen en bedenkingen te uiten,
alvorens het college gebruikmaakt van zijn bevoegdheden besluiten te nemen tot privaatrechtelijke
handelingen.
7
Montfort, C., Besturen van het onbekende. Goed bestuur bij publiek-private arrangementen, 2008, p.
3.
6

9/24

ONDERZOEK NAAR DE DEELNAME VAN PRIVATE PARTIJEN AAN INTERGEMEENTELIJKE
SAMENWERKINGSVERBANDEN

De afgelopen decennia is er steeds meer sprake van partnerships: vaak vanuit een
strategische visie (programma), met daaronder projecten die deelnemers in gezamenlijkheid
willen realiseren. De meerwaarde ontstaat door synergie die wordt bereikt doordat
verschillende projecten aan elkaar kunnen worden gekoppeld en zo interessante inhoudelijke
uitkomsten (slimme verbindingen) kunnen worden gerealiseerd.
Publiek-private samenwerking beschouwen we als een min of meer duurzame
samenwerking tussen publieke en private actoren waarin gemeenschappelijke
producten en/of diensten worden ontwikkeld en waarin risico’s, kosten en
opbrengsten worden gedeeld.

De belangrijkste verschillen tussen contractarrangementen en partnershiparrangementen
zijn in onderstaande tabel samengevat:8
Kenmerken

Contractarrangementen

Partnershiparrangementen

Type relatie

Opdrachtgever (publieke
partij) en opdrachtnemer
(private partij)

Gezamenlijke besluitvorming (zoeken naar
verbindingen

Soort probleem en
specificatie van
oplossingen

Publieke partij specificeert
probleem en
oplossing/product

Publieke en private partij betrokken in
gezamenlijk proces van probleem en
oplossingsspecificatie

Scope van project

Neiging naar zoeken van
heldere scheidingen;
eventuele scopeverbredingen
moeten binnen die
afgebakende
verantwoordelijkheden vallen

Neiging naar zoeken scopeverbreding en
verbinding elementen

Succes
voorwaarden

Heldere contract en
aanbestedingsregels en
duidelijk geformuleerde
probleemstelling/project
eisen

Verbinden van ambities en doelen, goede
regels voor interactie creëren van
commitment en lonende samenwerking

Management
principes

Sterk geënt op principes van
projectmanagement (doelen
specificeren, tijdsplanning
organiseren, menskracht
organiseren)

Meer geënt op principes van
procesmanagement (doel zoeken,
verbinden en koppelen van actoren
activiteiten, en verbinden van beslissingen)

Soort coproductie

Beperkt en vooral
voorafgaand aan de
aanbesteding; daarna alleen
controle, geen coproductie

Uitgebreid gedurende hele proces; in begin
vooral over aard van ambities en zoeken
naar verbindingen, later meer coproductie
bij gezamenlijk realiseren van ambities

Een analyse van de ervaringen van publiek-private samenwerking in de afgelopen tien tot
vijftien jaar laat daarnaast zien dat onder de noemer publiek-private samenwerking
verschillende ideeën schuilgaan.

8

Bewerking van Teisman, 1998 en Klijn/Teisman 2000.

10/24

ONDERZOEK NAAR DE DEELNAME VAN PRIVATE PARTIJEN AAN INTERGEMEENTELIJKE
SAMENWERKINGSVERBANDEN

Aan de ene kant is er de stroming vanuit het New Public Management met daarin de
gedachte dat private betrokkenheid bij overheidsbeleid leidt tot meer efficiëntie en
doelgerichtheid.9 Aan de andere kant is er een stroming afkomstig uit de govemanceliteratuur: het betrekken van externe dan wel private stakeholders leidt tot meer synergie,
innovatie en betere producten/dienstverlening (kwaliteit).
Mede ingegeven door de decentralisaties ontstaan er in het sociale domein steeds meer
publiek-private samenwerkingsvormen tussen gemeenten, maatschappelijke instellingen,
ondernemers en vrijwilligersorganisaties met als doel om gezamenlijk de vraagstukken aan
te kunnen pakken. Denk bijvoorbeeld aan de Werkgeversbenadering vanuit de
Participatiewet, waarbij in besturen van werkvoorzieningen ook ondernemers deelnemen.
Zoals gezegd richten we ons in dit onderzoek op deelname van private partijen aan
publiekrechtelijke samenwerkingsvormen (gemeenschappelijke regeling). Als er andere
(privaatrechtelijke) vormen aan de samenwerking ten grondslag liggen, onderzoeken we
waarom hiervoor gekozen is en niet voor een gemeenschappelijke regeling. Het gaat in dit
onderzoek om publiek-private samenwerking als er ten minste aan de volgende kenmerken
is voldaan10:
 De samenwerking richt zich op het doen ontwikkelen en (doen) uitvoeren van
gezamenlijke strategie voor realiseren en uitvoeren van beleid.
 Er is sprake van actieve betrokkenheid van publieke en private partijen.
 De basis is een publiek- of privaatrechtelijke juridisch gestructureerd
samenwerkingsverband.
Tegenwoordig zijn er zoals gezegd talrijke vormen van publiek-private samenwerking op
allerlei beleidsterreinen en niveaus. De pluraliteit van samenwerkingsverbanden waarin
economische, sociale en politieke actoren en processen een rol spelen leidt in de praktijk tot
spannende sturings- en governance-vraagstukken. Vanuit de theorie over netwerken en
allianties valt het volgende op te maken:
 Samenwerken is complex, vervaagt bestaande (organisatie)grenzen en rolopvattingen
en vraagt om wederzijdse afhankelijkheid, vertrouwen en een zekere mate van
gelijkwaardigheid.
 Partners verhouden zich tot elkaar zowel door continue onderhandelingen alsook door
elkaar wat te willen gunnen.
 Het wetenschappelijke discours over de effectiviteit van samenwerken in netwerken is
relatief jong.
2.6

Publiek-private samenwerking en democratische legitimiteit: verplaatsing van de politiek
Macht, controle en verantwoording zoals dat via de Wgr is vormgegeven komt onvoldoende
tegemoet aan de praktijk waarin publieke partijen samenwerken met private partijen.
In een context waarin publieke instituties samenwerken met andere publieke en private
partners waarbij onderhandelen, beslissen en gedeelde verantwoordelijkheid centraal staan,
is de exclusieve publiekrechtelijke controle door bijvoorbeeld de gemeenteraad niet langer
houdbaar. Wanneer private actoren (mede)verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van
beleid of projecten (en dus ook de resultaten), verschuift ook de verantwoordingsplicht naar
bijvoorbeeld een Raad van Commissarissen van een bedrijf of een Raad van Toezicht van
een maatschappelijke instantie.

9

Zie O.E. Hughes, New Public Management, 1998.
We volgen hiermee de beschrijving van M. Sanders in Publiek-private samenwerking; kunst van het
evenwicht, 2015, p. 12.

10

11/24

ONDERZOEK NAAR DE DEELNAME VAN PRIVATE PARTIJEN AAN INTERGEMEENTELIJKE
SAMENWERKINGSVERBANDEN

Mede door de recente decentralisaties in het sociale domein, de aandacht voor innovatiestimulering en gemeentelijke bezuinigingen heeft er een toename plaatsgevonden van het
aantal intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Samenwerkingsverbanden waarbij
beslissingsbevoegdheid overdragen is en publieke middelen ‘op afstand’ besteed worden.
Deze regionalisering stelt raadsleden voor uitdagingen op het gebied van controle en
verantwoording. Veel raadsleden maken zich zorgen over de democratische controle van
samenwerkingsverbanden.11 Als het gaat om publiekrechtelijke samenwerkingen is er in de
Wgr een aantal waarborgen opgenomen, enerzijds tussen het bestuur van de
gemeenschappelijke regeling en de deelnemende gemeenten en anderzijds binnen het
bestuur van de gemeenschappelijke regeling tussen het algemeen bestuur en dagelijks
bestuur van de desbetreffende gemeenschappelijk regeling. In de praktijk een min of meer
‘getrapte’ verantwoording daar waar het gaat om democratische legitimiteit.
Democratische legitimiteit is een begrip dat vele aspecten kent. In de kern bestaat het
beginsel democratische legitimiteit uit drie delen:12
1. de eis van algemeen (actief en passief) kiesrecht: burgers moeten invloed kunnen
uitoefenen op de samenstelling van vertegenwoordigende lichamen;
2. de eis van democratische sturing: vertegenwoordigende lichamen moeten richting
kunnen geven aan het overheidsoptreden;
3. de eis van democratische verantwoording: vertegenwoordigende lichamen moeten in
staat zijn om het overheidsoptreden te controleren en betrokkenen te vragen
hierover verantwoording af te leggen.
Tussen de verschillende soorten democratische legitimiteit kan daarnaast onderscheid
worden gemaakt tussen input-, throughput-, output- en feedbacklegitimiteit.
Bij inputlegitimiteit zijn politieke keuzes legitiem als de wil van het volk wordt weerspiegeld. In
het geval van throughputlegitimiteit gaat het om proceslegitimiteit: transparantie, kenbaarheid
en voorspelbaarheid van het politieke besluitvormingsproces verlenen legitimiteit aan de
gemaakte keuzes. Vanuit het outputperspectief zijn politieke keuzes legitiem wanneer deze
effectief het algemeen belang bevorderen. Feedbacklegitimiteit bestaat uit verantwoording
en terugkoppeling. Aan democratische organen en kiezers wordt over de uitoefening van
publieke bevoegdheden en de besteding van publieke middelen rekenschap afgelegd; het
overheidsoptreden kan worden beoordeeld en zo nodig bijgestuurd.
Schematisch kan het begrip democratische legitimiteit als volgt worden weergegeven:13

11

Raadslid.nu, 2014
ROB, Wisselwerking, december 2015.
13
ROB, Naar een betere wisselwerking tussen gemeenteraden en de bovengemeentelijke samenwerking, 2015,
p. 17.
12

12/24

ONDERZOEK NAAR DE DEELNAME VAN PRIVATE PARTIJEN AAN INTERGEMEENTELIJKE
SAMENWERKINGSVERBANDEN

Als het gaat om publiek-private samenwerking op basis van privaatrechtelijke grondslag is de
mogelijkheid om als raadslid invloed en controle uit te oefenen beperkt(er). Wanneer
voorheen publieke taken (mede) door private partijen worden uitgevoerd om het openbaar
belang (beter) te dienen – een ontwikkeling die wel wordt geduid met de term
vermaatschappelijking – zal de uitvoering op afstand van de lokale politiek komen te staan,
zeker als de publiek-private samenwerking een privaatrechtelijke grondslag heeft. De
eerdergenoemde instrumenten in de Wgr die een raadslid kan inzetten, gelden dan immers
niet. En een raadslid zal een andere manier moeten vinden om betrokken te blijven bij de
uitvoering van de taken die in publiek-privaatrechtelijk verband worden opgepakt.

13/24

ONDERZOEK NAAR DE DEELNAME VAN PRIVATE PARTIJEN AAN INTERGEMEENTELIJKE
SAMENWERKINGSVERBANDEN

Hoofdstuk 3
Werkwijze
Zoals in het vorig hoofdstuk toegelicht blijkt publiek-private samenwerking aanvankelijk
vooral te worden ingezet in de infrastructuur, bouw en vastgoed en tegenwoordig ook steeds
meer in het ruimtelijk-economisch beleid, het onderwijs, de zorg en het sociaal domein. Het
gaat veelal om complexe maatschappelijke opgaven, wat tot uiting komt in het type
vraagstuk, de inhoud van het vraagstuk en de benodigde transacties in het maatschappelijk
domein. Anders gezegd: complexiteit heeft een omvangs-, een inhouds- en een
tijdsdimensie.14
Met deze kenschets in ons achterhoofd hebben we websites geraadpleegd alsmede
wetenschappelijke artikelen, boeken en handreikingen onder andere van de VNG,
Platform31 en de Vereniging van Griffiers. We hebben ons in onze zoektocht georiënteerd
op alle beleidsterreinen van gemeenten. Daarbij hebben we gezocht naar publiek-private
samenwerkingsvormen op basis van de Wgr en op basis van een privaatrechtelijke
grondslag. De beleidsterreinen waar we geen voorbeelden hebben gevonden van publiekprivate samenwerking hebben we buiten beschouwing gelaten. 15
In onze zoektocht hebben we slechts één samenwerkingsverband gevonden waaraan een
private partij deelneemt en een gemeenschappelijke regeling de juridische grondslag vormt.
We hebben wel veel verbanden gevonden waar publieke en private partijen samenwerken
op grond van een privaatrechtelijke vorm. En deze vormen komen op uiteenlopende
terreinen voor, zoals afval, economie, arbeidsmarkt, sociale werkvoorziening, zorg,
gezondheid, sport, sociale domein. Wat vooral opvalt is dat er vooral veel publiek-private
samenwerkingsverbanden op gebied van economie rondom de (grote) steden in Nederland
zijn ontstaan (economic boards). Onze indruk is ook dat dit aantal toeneemt door
ontwikkelingen zoals een kleinere doelmatige overheid en toename van horizontalisering en
netwerksamenwerking tussen diverse partijen.
Gezien deze opbrengst van onze zoektocht hebben we de vraagstelling, na afstemming met
de opdrachtgever, voor de interviews uitgebreid en hebben we de volgende onderwerpen
aan de orde gesteld:
 Welke juridische vorm is voor de samenwerking gekozen en waarom juist deze?
 Als er voor een gemeenschappelijke regeling is gekozen, wat zijn de ervaringen
hiermee?
 Als er niet voor een gemeenschappelijke regeling is gekozen, wat waren daarvoor de
beweegredenen?
 Hoe verloopt de samenwerking en speelt de gekozen rechtsvorm daar een rol in?
 Lopen partijen aan tegen belemmeringen in de samenwerkingsvorm?
 Hoe wordt de besluitvorming ervaren door de samenwerkende partners?
 Is de samenwerking effectief en efficiënt?

14

M. Bult & G. Van Engen, Interventies voor het managen en evalueren van publiek-private
samenwerking, 2015, p. 79.
15
Arbeidszaken & personeelsbeleid, asiel & integratie, belastingen, bestuurlijke organisatie,
burgerparticipatie, communicatie, dienstverlening, Europa, gemeentefinanciën, informatiebeleid,
recht, sport, veiligheid.

14/24

ONDERZOEK NAAR DE DEELNAME VAN PRIVATE PARTIJEN AAN INTERGEMEENTELIJKE
SAMENWERKINGSVERBANDEN

In ons onderzoek hebben we uiteindelijk vijftien samenwerkingsverbanden tussen publieke
en private partijen onderzocht. We hebben daarbij gekozen voor een geografische spreiding
en samenwerkingsverbanden die verschillende beleidsterreinen betreffen.
Tot slot hebben we nog gesproken met een advocatenkantoor actief op het gebied van de
Wgr, PPS Netwerk en een lector van een Hogeschool die zich bezighoudt met publiekprivate samenwerking. Voorafgaand aan de interviews hebben we een quickscan gemaakt
van het samenwerkingsverband om inzicht te krijgen in onder andere de doelstellingen, de
deelnemende partijen, de juridische vorm en de wijze waarop de governance vormgegeven
is.

15/24

ONDERZOEK NAAR DE DEELNAME VAN PRIVATE PARTIJEN AAN INTERGEMEENTELIJKE
SAMENWERKINGSVERBANDEN

Hoofdstuk 4
Bevindingen
Zoals vermeld in het vorige hoofdstuk hebben we in ons onderzoek slechts één
samenwerkingsverband kunnen onderzoeken dat gebaseerd is op een gemeenschappelijke
regeling en waaraan private partijen deelnemen. Dit is Nieuw Land Erfgoedcentrum
Flevoland, dat zich richt op het leven met water. De missie van Nieuw Land is in de ruimste
zin het actief en attractief informeren van een breed scala van doelgroepen over het cultureel
erfgoed van Flevoland en het Zuiderzeeproject in al zijn aspecten, passend in de
Nederlandse traditie van inpoldering, winning van nieuw land, ontwikkeling en inrichting van
een maatschappij. Er zijn op dit moment nog drie taken die het Erfgoedcentrum uitvoert
(onderzoek, museum, archiefbeheer), maar deze worden afgebouwd. Alleen de wettelijke
publieke taak archiefbeheer blijft behouden. Aangezien de deelnemende stichtingen, te
weten Stichting Bevolkingsonderzoek in de Drooggelegde Zuiderzeepolder en Stichting
Nieuw Land, beide volledig publiek gefinancierde stichtingen zijn, is er geen sprake van een
zuiver voorbeeld. Ook heeft er geen Koninklijk Besluit plaatsgevonden om dit formeel te
bestendigen. Vanuit het bestaande juridische construct van de gemeenschappelijke regeling
wordt gebruikgemaakt van dienstverleningsovereenkomsten.
Uit de interviews met de overige veertien samenwerkingsverbanden zijn de volgende
bevindingen op te tekenen.
4.1

Juridische vormgeving van de onderzochte cases
Van de andere veertien samenwerkingsverbanden hebben er zes een stichting als juridische
grondslag, twee een bv, drie een convenant, één een hoofdlijnenakkoord en één een
intentieverklaring. Tot slot is één samenwerkingsverband gestoeld op een coöperatievorm.
Publiek-private samenwerking op het gebied van economische structuurversterking en
innovatie vindt met name plaats via stichtingen. Een van de onderzochte samenwerkingsverbanden in dit verband betrof een nv. Daarmee is duidelijk dat de juridische vormgeving
van publiek-private samenwerking aanzienlijk diffuus is. Dat geldt voor alle beleidsvelden en
niveaus van de onderzochte samenwerkingen (strategisch, tactisch, operationeel).

4.2

Redenen om niet voor een gemeenschappelijke regeling te kiezen
Vermeldenswaardig is dat in een aantal samenwerkingsverbanden wel overwogen is om de
samenwerking publiekrechtelijk vorm te geven, bijvoorbeeld bij de Achterhoek2020
samenwerking, Limburg Economic Development (LED) en Slimmer Leven (Brainport). Uit de
gesprekken kwamen verschillende overwegingen en gepercipieerde problemen (beelden)
naar voren om (uiteindelijk) niet te kiezen voor een gemeenschappelijke regeling als
juridische grondslag voor de samenwerking.


De wijze van democratische controle die de Wgr met zich meebrengt. Private partijen
voelen zich niet geroepen om verantwoording te moeten afleggen aan de
gemeenteraden.



De bureaucratie, de lange besluitvormingsprocessen en de daarmee gepaard gaande
uitvoeringslasten waren een andere reden om niet te kiezen voor een
gemeenschappelijke regeling. Dat begint al bij het formeel instellen van de GR.

16/24

ONDERZOEK NAAR DE DEELNAME VAN PRIVATE PARTIJEN AAN INTERGEMEENTELIJKE
SAMENWERKINGSVERBANDEN

Daar kwam nog bij dat partijen zich onmachtig voelen om snel te kunnen schakelen bij
een GR. Immers, veel zaken moeten eerst weer teruggelegd worden bij de gemeenten
(gemeenteraden) en dat belemmert een snelle schakeling en aanpassing van de
strategie of uitvoering.

4.3



Een ander argument om niet te kiezen voor een gemeenschappelijke regeling is dat een
gemeenschappelijke regeling te veel overheidsgestuurd is en te veel publiek overkomt:
een publiek imago. Bovendien past werken vanuit projecten, wat veel private partijen
willen en enige flexibiliteit vraagt, niet in de structuur van een meer bureaucratische
gemeenschappelijke regeling.



Een gemeenschappelijke regeling kan met zich meebrengen dat een groep kleinere
partijen een grote partij kan ‘dwingen’ om via besluitvormingsregels bepaalde
standpunten in te nemen, bijvoorbeeld via gewogen stemmen, waarbij het inwonertal het
aantal stemmen bepaalt. We omschrijven dit als slagkracht van besluitvorming.
In een stichting of coöperatievorm hebben alle partijen eenzelfde stem, ongeacht grootte,
en behouden de partijen hun autonomie. Bovendien is de besluitvorming eenvoudiger in
een stichting of coöperatie, omdat er slechts een besluitvormend orgaan is en geen
dagelijks bestuur, commissies en algemeen bestuur, zoals op grond van de Wgr is
vereist.



Publiek-private samenwerking brengt onzekerheid en flexibiliteit met zich mee; dat kan
niet ‘dichtgeregeld’ worden in een gemeenschappelijke regeling. De inhoud en het
niveau van de samenwerking vragen om aanpassingsvermogen, wat een
gemeenschappelijke regeling niet kan bieden. Daarmee ontbreekt het aan flexibiliteit.
Immers, als partijen door nieuwe ontwikkelingen eerder gemaakte afspraken willen
wijzigen, is dat sneller te regelen in een stichtingsvorm dan wanneer hier een
gemeenschappelijke regeling aan ten grondslag ligt. Een gemeenschappelijke regeling
kan immers alleen gewijzigd worden met instemming van de gemeenteraden en
voorstellen hiervoor moeten via de colleges van B&W aan de gemeenteraden worden
voorgelegd. Dat vraagt de nodige tijd en inzet en kan snel handelen in de weg staan.



Het belang van zachte factoren. Samenwerken op basis van vertrouwen en gezag en
durven erkennen dat ieder zijn of haar eigen belang heeft in de samenwerking heeft bij
veel gesprekspartners de voorkeur in plaats van formaliseren via een
gemeenschappelijke regeling.



En waarom zou je voor een ingewikkeld construct kiezen: veel partijen gaven aan de
samenwerking lean en mean te willen borgen en dan ligt een stichtingsvorm meer voor
de hand. Deelnemers van samenwerkingsverbanden geven ook duidelijk aan dat welke
juridische vorm er ook gekozen wordt, deelnemers in de loop der tijd pragmatisch op
zoek gaan wat het beste werkt (binnen de formele, bestaande afspraken).

De wettelijke belemmeringen
In de Wgr zelf staan enkele artikelen die belemmeringen opwerpen voor private partijen om
deel te nemen. Artikel 20 van de Wgr besteedt aandacht aan ‘verboden handelingen’. Leden
van het bestuur van een openbaar lichaam mogen geen werk aannemen, leveranties doen
en buiten de dienstbetrekking verrichtingen doen voor het openbaar lichaam tegen betaling.

17/24

ONDERZOEK NAAR DE DEELNAME VAN PRIVATE PARTIJEN AAN INTERGEMEENTELIJKE
SAMENWERKINGSVERBANDEN

Deze bepaling kan nadelig zijn voor marktpartijen, die deelnemen aan een
gemeenschappelijke regeling. Weliswaar kan er ontheffing worden verleend, maar of deze
werkwijze voor de marktpartijen praktisch en acceptabel is, is de vraag.16 Zo kan een private
partij die deelneemt aan een gemeenschappelijke regeling geen opdrachten doen in het
gebied waarop de regeling betrekking heeft.
Bovendien kan een private partij alleen deelnemen aan een gemeenschappelijke regeling als
deze hiervoor een machtiging van de Kroon verkrijgt (zie artikel 93, lid 2 Wgr) en dat wordt
door private partijen als omslachtig gezien. Dit dient tevens statutair geborgd te zijn.
Ook de aanbestedingsrechtelijke aspecten van de Wgr kunnen voor private partijen een
drempel vormen om op basis van een gemeenschappelijke regeling te gaan samenwerken
met publieke partijen. Een gemeenschappelijke regeling is doorgaans te kwalificeren als een
aanbestedende dienst. Indien een publiek-private samenwerking in de vorm van een
gemeenschappelijke regeling is vormgegeven, dient bij de keuze van een private partij
nauwkeurig te worden nagegaan of de keuze niet gepaard gaat met de vergeving van een
opdracht die onder de werking van de Bao valt.17 Weliswaar gelden dergelijke
aanbestedingsrechtelijke aspecten ook in die situaties van publiek-private samenwerking met
een andere juridische grondslag, maar de private partijen kunnen dit toch als een complicatie
ervaren.
Daarnaast geldt de Algemene Wet Bestuursrecht in geval van een gemeenschappelijke
regeling en dat betekent dat een private partij dan te maken kan krijgen met bezwaar- en
beroepsprocedures: iets waar private partijen van terugschrikken en (liever) niet mee te
maken willen hebben.
Ook de Wet openbaarheid van bestuur die geldt voor gemeenschappelijke regelingen kan
voor private partijen lastig zijn, zeker als er bepaalde bedrijfsbelangen spelen die
concurrentiegevoelig zijn.
4.4

Hoe verloopt de huidige samenwerking?
Uit de documentenanalyse en de interviews blijkt dat er op de onderscheiden terreinen veel
wordt gerealiseerd in de samenwerking tussen publieke en private partijen. Wel valt op dat
bedrijven soms wat extra stimulans nodig hebben om te blijven samenwerken met de
overheid. Private partijen vinden samenwerking met de overheid soms stroperig en lang
duren, waardoor ze dreigen af te haken (belang en urgentie om samen te werken verdwijnt).
Ook leeft er een beeld dat de overheid niet altijd haar afspraken nakomt en het gevaar dreigt
dat zij haar koers kan verleggen (na verkiezingen), wat de continuïteit van de samenwerking
niet ten goede komt (betrouwbare partner).
Uit de interviews werd duidelijk dat het belangrijk is, zoals meerdere respondenten dat
verwoordden, in publiek-private samenwerking helder af te spreken wie waarvoor
verantwoordelijk is en tevens helderheid te bieden over de sturing en governance. Verder is
het goed te erkennen dat de overheid een andere rol heeft in de samenwerking dan de
private partijen. De overheid is veelal de partij die de samenwerking (financieel) ondersteunt
door middel van subsidie of investeringen, terwijl private partijen veelal in kind hun bijdragen
leveren. De overheid kan ook als launching customer optreden.

16

Zie hierover ook O. Laan, Samenwerking op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen,
2011, pag. 60, in: Vastgoed.
17
Besluit Aanbestedingsregels voor Overheidsopdrachten.

18/24

ONDERZOEK NAAR DE DEELNAME VAN PRIVATE PARTIJEN AAN INTERGEMEENTELIJKE
SAMENWERKINGSVERBANDEN

‘Voor publiek-private samenwerking is het veel beter een alliantie te sluiten,
een netwerk met robuuste afspraken … en een stroppenpot.’18
Voor een succesvolle samenwerking tussen publieke en private partijen is het van belang dat
de samenwerkende partijen met elkaar helder afspreken wie waarvoor gaat, wie stuurt, wie
welke bijdragen levert en wie welke risico’s kan en durft te nemen. Tegelijkertijd is er bij de
onderzochte samenwerkingen het besef dat de effecten van samenwerking, zeker daar waar
het gaat om strategisch-tactische samenwerking, abstract en niet volledig of onvoldoende
meetbaar zijn. Dat komt overeen met de literatuur over de effectiviteit van netwerken.
Effectiviteit van samenwerking in netwerken is lastig omdat niet evident is welke
inspanningen leiden tot welke effecten. Er moet tevens onderscheid gemaakt worden tussen
de effectiviteit voor de netwerkparticipanten en de effectiviteit van het netwerk. Het kan best
zijn dat een deelnemend bedrijf haar lobbydoelstelling bereikt door de contacten met
overheden, terwijl het doelstelling van de samenwerking (bijvoorbeeld werkgelegenheidsgroei) niet behaald wordt. Daarbij speelt ook mee dat aan samenwerking ook coördinatie- en
transactiekosten verbonden zijn: hoe meer en des te diffuser de partners, des te meer
coördinatie- en transactiekosten er zijn om de samenwerkingsdoelen te bereiken.
De onderzochte samenwerkingsverbanden (op basis van een andere juridische grondslag
dan een gemeenschappelijke regeling) laten het volgende zien:
 Samenwerking ontstaat door urgentie en vertrouwen tussen mensen.
 Een heldere afspraak tussen de publieke en private partijen over sturing en controle is
noodzakelijk.
 Welke vorm er ook gekozen wordt, iedere samenwerking wordt pragmatisch vormgegeven en aangepast op basis van de wensen en behoeften van de participanten
(flexibiliteit).
 Het werken met prestatieafspraken creëert een heldere en duidelijke verstandhouding
tussen de samenwerkende partijen.
 Een eenvoudige juridische grondslag voor samenwerking heeft nadrukkelijk de voorkeur;
de inhoud is leidend.
‘Samenwerken kan alleen succesvol zijn als er sprake is van een constante
dialoog, ongeacht de juridische vorm .’19

18
19

Quote door een geïnterviewde.
Idem.

19/24

ONDERZOEK NAAR DE DEELNAME VAN PRIVATE PARTIJEN AAN INTERGEMEENTELIJKE
SAMENWERKINGSVERBANDEN

Hoofdstuk 5
Conclusies en doorkijk
In dit onderzoek stond de vraag centraal: waarom kiezen samenwerkende overheden en
private partijen voor privaatrechtelijke samenwerking en niet voor een publiekrechtelijke
samenwerking op basis van de Wgr?
Met dit onderzoek zou inzicht gegeven worden in de ervaringen van deelname van private
partijen aan gemeenschappelijke regelingen.
Omdat we slechts één gemeenschappelijk regeling met deelname van een private partij in
onze zoektocht hebben gevonden hebben we, in overleg met de opdrachtgever, de
vraagstelling uitgebreid: als er geen sprake is van een gemeenschappelijke regeling, wat
waren dan de achterliggende beweegredenen om hier niet voor te kiezen en te kiezen voor
private samenwerking als alternatief?
Uit de documentenanalyse en de interviews met de publiek-private samenwerkingsverbanden kunnen we de volgende conclusies trekken:
5.1

Er zijn nauwelijks voorbeelden van publiek-private samenwerking op basis van het publiekrecht
De wereld om ons heen is niet publiek óf privaat, maar publiek én privaat. De werkelijke
wereld is hybride. Er zijn nauwelijks samenwerkingsverbanden tussen publieke en private
partijen die een gemeenschappelijke regeling als juridische rechtsvorm hebben.
De voornaamste redenen om niet te kiezen voor een gemeenschappelijke regeling zijn de
democratische controle, de lange besluitvormingsprocessen, verlies aan autonomie en het
niet snel kunnen schakelen in een gemeenschappelijke regeling. Overigens kwamen deze
geluiden niet alleen van de kant van de private partijen. Ook de overheden zelf gaven nogal
eens om die reden de voorkeur aan een stichting in plaats van aan een gemeenschappelijke
regeling.
De Wgr zelf biedt verschillende belemmeringen voor private partijen om deel te nemen aan
een gemeenschappelijke regeling. Ook de werking van de Wet openbaarheid van bestuur
(Wob) en de Algemene Wet Bestuursrecht (Awb) in geval van een gemeenschappelijke
regeling kunnen voor private partijen redenen zijn hier niet voor te kiezen.
De voornaamste achterliggende redenen om te kiezen voor een private grondslag voor de
samenwerking als alternatief voor een publieke grondslag waren:
 In een stichting, convenant of coöperatievorm behouden deelnemers hun autonomie.
 De besluitvormingsprocessen zijn eenvoudiger.
 Men is wendbaarder bij nieuwe ontwikkelingen en kan daar sneller op inspelen.
 Een stichting, convenant of coöperatie heeft niet het imago van een overheidsgestuurde
organisatie.

5.2

Inhoudelijke opgaven vormen de basis van samenwerking
Meestal zoeken publieke en private partijen elkaar op vanuit een gezamenlijke ‘sense of
urgency’. Zoals in het geval van een verslechterend economisch klimaat (werkloosheid of
vertrek van een belangrijk bedrijf) in een gebied. In dat geval zoeken de gemeenten,
ondernemers en kennisinstellingen elkaar op om daar gezamenlijk iets aan te doen.

20/24

ONDERZOEK NAAR DE DEELNAME VAN PRIVATE PARTIJEN AAN INTERGEMEENTELIJKE
SAMENWERKINGSVERBANDEN

De juridische grondslag voor de samenwerking is daaraan echt volgend en moet ook vooral
pragmatisch en eenvoudig zijn.
‘Een feestje kun je alleen creëren op basis van de inho ud, niet op basis van
een structuur. ’ 20
Uiteindelijk draait succesvolle samenwerking om vertrouwen, om erkenning van elkaars
belangen en om in dialoog met elkaar op basis van gelijkwaardigheid de gezamenlijke
opgaven te realiseren. ‘En daar is elke juridische vorm ondergeschikt aan’, zoals een
geïnterviewde dat verwoordde.
Tegelijkertijd is een (lichte) juridische structuur wel handig en noodzakelijk om gemaakte
afspraken vast te kunnen leggen en bepaalde zekerheid te hebben. Het markeert tevens de
(intentie) tot samenwerking. Wil samenwerking tussen publiek en private partijen kunnen
slagen, dan is het van belang oog te hebben voor de zogenaamde ‘zachte’ factoren:
Succesfactoren voor samenwerking












Gezamenlijke missie/ambitie (inhoud)
Urgentie
Boegbeelden
Eigenaarschap bij deelnemers
Ruimte voor belangen
Aandacht voor vertrouwen en informele ontmoetingen
Vieren van (deel)successen
Zekere mate van gelijkwaardigheid en wederkerigheid
Doorzettingsmacht en leiderschap
Verschillende partners die niet in te veel samenwerkingen tegelijk
actief zijn

‘Een juridische structuur is gestold wantrouwen. Voor goede samenwerking
moet je een beetje verliefd zijn .’21
5.3

De tendens van het concessie- naar het partnershipmodel is duidelijk waarneembaar
Samenwerken is niet meer weg te denken uit de hedendaagse samenleving. Samenwerking
zit in de sociale aard van mensen en dus ook organisaties. Terreinen waarop veelal door
publieke en private partijen wordt samengewerkt waren, zoals eerder vermeld, aanvankelijk
grote infrastructurele projecten, bouwprojecten, gebiedsontwikkelingsprojecten (industrie,
groen, stedelijk). In dit onderzoek spraken we in dat kader over het concessiemodel. Er is
duidelijk sprake van een opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie, met daarin afspraken over
inzet en resultaten, binnen een bepaalde termijn met een concrete einddatum.

20
21

Quote van een geïnterviewde uit het bedrijfsleven.
Quote van een geïnterviewde uit de maatschappelijke sector.

21/24

ONDERZOEK NAAR DE DEELNAME VAN PRIVATE PARTIJEN AAN INTERGEMEENTELIJKE
SAMENWERKINGSVERBANDEN

De laatste jaren richt samenwerking tussen publieke en private partijen zich steeds vaker
ook op andere beleidsterreinen (met name in het sociaal domein, economie en ook
veiligheid) en diverse niveaus, waarbij geen einddatum gekozen wordt of resultaten
beschreven staan. Er wordt zodoende gewerkt aan duurzame partnerships op basis van
gelijkwaardigheid en wederkerigheid: het alliantiemodel.
Beide stromingen passen in de 21e eeuw, waarin horizontale coördinatie en netwerksamenwerking centraal staan. Publieke organisaties ontwikkelen zich door naar
professionele opdrachtgever, samenwerkings- of netwerkpartner. Ze werken daarbij in
(tijdelijke) coalities met andere overheden (multi scalar) en tegelijkertijd met private partijen
(multi actor). Publiek-private samenwerking wordt dan vaak gezien als een instrument om
publieke doelen effectiever en efficiënter te realiseren. Overheden en private actoren
concentreren zich vooral op die kwaliteiten waar ze goed in zijn en de verbinding van die
kwaliteiten levert synergie op.
Uit het onderzoek blijkt dat er een sterke behoefte is, zowel vanuit publieke als private
partijen, om in de toekomst vaker en intensiever te gaan samenwerken. Vanuit ieders rol en
verantwoordelijkheden, met ruimte voor belangen, op basis van maatwerk en pragmatische
oplossingen, waarbij de overzichtelijke rolopvattingen (publiek versus privaat) steeds vaker
verlaten worden. Er wordt grenzeloos samengewerkt.
5.4

Verplaatste politiek, governance en consequenties voor de democratische legitimatie
De invloed van de gemeenteraad is afhankelijk van de soort rechtsvorm die wordt gekozen
bij samenwerking. Als het gaat om het aangaan of het wijzigen van een gemeenschappelijke
regeling op basis van de Wgr, is altijd en in ieder geval de toestemming van de
gemeenteraden nodig.
Als het gaat om privaatrechtelijke afstemmingsoverleg, hoeft de raad hier niet mee in te
stemmen. Bij privaatrechtelijke netwerkconstructies of rechtspersonen beslist het college en
kan de raad alleen wensen en bedenkingen kenbaar maken via een voorhangprocedure. Als
het gaat om privaatrechtelijke rechtspersonen in de vorm van zelfstandige organisaties,
hebben de raadsleden geen echte sturingsmogelijkheden.
Raadsleden kunnen wel experimenteren met nieuwe manieren van controle en
verantwoording bij publiek-private samenwerking.22 Zo kan men ervaring opdoen met het
verbreden van de werkingssfeer van de paragraaf ‘Verbonden partijen’, die sinds de
invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur (2002) verplicht in de begroting moet
worden opgenomen. De raad kan meer en gerichter informatie vragen over de partijen
waarmee het gemeentebestuur samenwerkt. Ter versterking van de controlerende en
sturende rol bij de publiek-private samenwerking kan een raad ervoor kiezen een
governancecharter te formuleren, wat wil zeggen dat de raad naast procedurele kaders ook
inhoudelijke en financiële kaders kan meegeven voor de publiek-private
samenwerkingsprojecten.

22

Denters, S.A.H., Controle en verantwoording in een veranderd lokaal bestuur, Raadslid.Nu, 2015.

22/24

ONDERZOEK NAAR DE DEELNAME VAN PRIVATE PARTIJEN AAN INTERGEMEENTELIJKE
SAMENWERKINGSVERBANDEN

Ten slot kan een gemeenteraad in aanvulling op het reguliere controle en verantwoordingsinstrumentarium een ‘democratische omsingeling’ van de publiek-private samenwerking
organiseren.23 Bijvoorbeeld door burgergroeperingen, cliëntenraden en experts de
gelegenheid te bieden bij publiek-private samenwerkingsprojecten hun opvattingen in een
vroeg stadium kenbaar te maken.
5.5

Tot slot: reflectie
Samenwerking behoort tot de essentie van het lokaal bestuur en gaat terug tot de
Gemeentewet van 1851. Tegelijkertijd is het democratische gehalte van intergemeentelijke
samenwerking al decennialang onderwerp van discussie.
Door de twee trends van regionalisering en vermaatschappelijking wordt de directe invloed
van gemeenteraden minder, anders gezegd: samenwerken leidt tot minder of een andere
vorm van zeggenschap. Dat samenwerken gebeurt met andere gemeenten in de (sub)regio,
maar ook doordat taken en beleidsvorming vaker worden uitgevoerd met of door
maatschappelijke of private partners.
In dit onderzoek is duidelijk geworden dat er grenzeloos wordt samengewerkt.
Publiekrechtelijk over gemeentegrenzen en meer en meer ook over publieke grenzen.
Publiek-private samenwerking in functionele verbanden neemt toe, zowel in aantal als op het
gebied van intensiteit. Die samenwerking vindt veelal plaats van onderop, door de
nieuwsgierigheid naar wederzijdse belangen en durf om een deel van de beslissingsbevoegdheid en sturingsmogelijkheden af te staan. Met als uitgangspunt om publieke en
private belangen te vervlechten. Dit past in een tijd waarin netwerksamenwerking en
horizontalisering dominanter wordt. Publiekrechtelijke samenwerking kent een aantal
waarborgen die privaatrechtelijke samenwerking niet kent.
Onze slotconclusie is dat private partijen en zeker ook publieke partijen de Wgr onvoldoende
aantrekkelijk vinden om als juridische grondslag te kiezen voor publiek-private
samenwerking. De wettelijke belemmeringen, het imago, de langere besluitvormingsprocessen en mindere flexibiliteit zijn enkele overwegingen die hieraan ten grondslag liggen,
zoals dit onderzoek heeft laten zien.
Aanpassing van de Wgr is daarom niet noodzakelijk, omdat er voldoende andere
privaatrechtelijke samenwerkingsvormen zijn die lean en mean zijn en die in de praktijk hun
meerwaarde al meer dan voldoende hebben bewezen als grondslag voor publiek-private
samenwerking. Nieuwe governance-vraagstukken in het kader van democratische legitimatie
en effectmeting (evaluatief onderzoek) dienen zich wel aan. Daarbij moet opgemerkt worden
dat de rolopvatting en bijbehorende (publieke) mechanisme van controle en verantwoording
een zoektocht vormt om de gewenste balans te vinden tussen efficiëntie en democratische
legitimiteit. Dat betekent enerzijds mogelijkerwijs de publiekrechtelijk waarborgen van
bijvoorbeeld gemeenteraden bij andere juridische samenwerkingsvormen versterken.
Anderzijds is ook bewustzijn en een eigentijdse besturingsfilosofie wenselijk. Immers, bovenof ‘buitengemeentelijk’ samenwerken vraagt om een andere rol- en taakopvatting. Een
veranderende houding (van statisch naar dynamisch), focus en spelregels van de
samenwerking zijn hierbij cruciaal.

23

Denters, S.A.H., idem, p. 14.

23/24

ONDERZOEK NAAR DE DEELNAME VAN PRIVATE PARTIJEN AAN INTERGEMEENTELIJKE
SAMENWERKINGSVERBANDEN

Bijlage 1
Overzicht van geïnterviewde personen
Naam organisatie
Erfgoedcentrum
Larcom
Achterhoek 2020
InnovationQuarter
MRDH - Economie
Greenport Aalsmeer
Regionale arbeidsplatform Zuid-oost
Brabant
Limburg Economic Development
Economic Board Utrecht
Afvalverwerking Regio Nijmegen
Slimmer leven Brainport coöperatie
Lekker Fit Rotterdam
JOGG Nunspeet
Cleantech Delta
Social Impact Factory
Regio Achterhoek
Saxion
Pels Rijcken landsadvocaat
PPS Netwerk

24/24

Geïnterviewde
Laura Bouwmeester
Henk Blaauw
Foppe Atema
Mirjam Visscher
Lukas Vokurka
Sander van Voorn
Paul van Leeuwen
Leo Bardorf
Hans Rijnten
Gerard van Gorkum
Peter Portheine
Ruth de Hoog
Renske Toebes-Reijers
Fred van Beuningen
Janny Udo
Rik Swierenga
Maurits Sanders, associate lector
Heinrich en Wouter Admiraal
Harry Sterk