Toetsingskader Risicoregelingen
Rijksoverheid: Herfinanciering van de met
einddatum 10 oktober 2043 aan Curaçao

Probleemstelling en rol van de overheid
1. Wat is het probleem dat aanleiding is voor het beleidsvoorstel?

•

•

•

•

Nederland heeft sinds 2020 een grote covidlening in tranches liquiditeitssteun verstrekt aan
Curaçao, na een hulpvraag van Curaçao op grond van artikel 36 (hulp en bijstand) van het
Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden. Vanuit die solidariteit heeft Nederland Curaçao
vanaf april 2020 als partner binnen het Koninkrijk zoveel mogelijk bijgestaan. De in tranches
in de jaren 2020 t/m 2022 verstrekte liquiditeitssteun zijn in april 2022 geherfinancierd met
één (covid-)lening, met als einddatum 10 oktober 2023. 1 Over de financiële steun is uw Kamer
bij elke tranche geïnformeerd. 2
De Covid-19 pandemie had voor Curaçao ingrijpende financieel-economische gevolgen en
heeft de financieel economische weerbaarheid van het land verzwakt: Zo kromp de Curaçaose
economie in 2020 met 18,4%. Sindsdien heeft slechts gematigd herstel plaatsgevonden, met
een geschatte BBP-groei van respectievelijk 4,2% in 2021 en 6,5% in 2022, met name door
sterk herstel van het toerisme na opheffing van de coronabeperkingen en door private
investeringen maar met het uitblijven van groei in andere sectoren van de economie, zoals de
maritieme industrie. 3
Dit toetsingskader gaat over het voorgenomen besluit van de Ministerraad (MR) op 25
augustus 2023 tot het herfinancieren van de covidlening met totaalbedrag ANG 911 miljoen
(EUR 497,8 miljoen) die in 2022 is verstrekt aan Curaçao door Nederland. 4
De RMR heeft bij de eerste herfinanciering in 2022 besloten dat het de intentie heeft om deze
lening in 2023 te herfinancieren. 5

2. Waarom rekent de centrale overheid het tot haar verantwoordelijkheid om het probleem op te

lossen?

•

•

•

•

Nederland heeft de eerder gegeven covidleningen verstrekt op basis van artikel 36 van het
Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden, waarin wordt bepaald dat landen binnen het
Koninkrijk der Nederlanden elkaar hulp en bijstand verlenen. Op die basis heeft Nederland
Curaçao vanaf april 2020 zoveel mogelijk bijgestaan met covidleningen en noodhulp als
partners binnen het Koninkrijk. Deze leningen werden in 2022 kortlopend geherfinancierd met
één lening met een looptijd tot 10 oktober 2023, omdat de pandemie destijds nog niet ten
einde was, met de vastgelegde intentie deze nogmaals te herfinancieren, maar dan langjarig. 6
Dit is nu aan de orde.
Op 10 oktober 2023 eindigt de looptijd van de covidlening die Nederland aan Curaçao heeft
verstrekt. Dit plaatst Curaçao voor de keuze om per 10 oktober 2023 deze lening af te lossen
of om deze lening te herfinancieren. Nederland is bereid tot zulke herfinanciering, waarbij het
de intentie is de afspraken over herfinanciering zo vorm te geven dat ook deze bijdragen aan
het weerbaar maken van de Curaçaose economie. Tegelijkertijd moet rekening gehouden
worden met risico’s voor Nederland, gelet op het grote deel van de Curaçaose schuld dat door
ons is gefinancierd.
Nederland is bereid tot volledige herfinanciering, maar daarbij moet wel rekening worden
gehouden met de risico’s voor Nederland. Gelet op de omvang van de lening, stelt Nederland
bij herfinanciering onder gunstiger modaliteiten dan die op de markt beschikbaar zijn, als
voorwaarde dat een akkoord moet worden bereikt overeen oplossing voor de problemen bij
pensioenverzekeraar ENNIA Caribe Leven NV, gezien de vergaande maatschappelijke gevolgen
die het uitblijven van een oplossing voor de begroting van de Curaçao en Sint Maarten zou
hebben.
De CBCS, Curaçao, Sint Maarten en Nederland hebben inmiddels een ambtelijk-akkoord
bereikt over de oplossing voor ENNIA, dat na instemming door de MR en de regeringen van de

De covidlening is de in april 2022 verstrekte kortlopende herfinanciering van de in verschillende tranches
verstrekte covidleningen uit de periode 2020-2022.
2
Kamerstukken II 2019/20, 35420, 2020–2021, 35420, 35420-484, 35420-477, 35420-471.
3
Internationaal Monetair Fonds, Kingdom of the Netherlands – Curaçao: Staff Concluding Statement of the
2023 Article IV Consultations Mission, via imf.org.
4
Omdat de lening is verstrekt in Antilliaanse gulden is het totaal uitstaande bedrag in euro’s aan
wisselkoerswijzigingen onderhevig. Het hier genoemde bedrag is berekend op basis van de koers in 2023.
5
Kamerstukken 35420-477.
6
Deze intentie is destijds gemeld aan de Kamer in Kamerbrief 35420-447.
1

•

•

landen zal worden getekend. Daarom kan de herfinanciering met een looptijd van 20 jaar
worden aangeboden tegen dezelfde rente die van toepassing is op Nederlandse staatsleningen,
met een beperkte opslag van indicatief 3,1 procent 7.
Voor Curaçao is de macro-economische doorrekening door de centrale bank als onafhankelijke
partij nog niet afgerond en daarom wordt het basisaanbod van een 20-jarige annuïtaire lening
gedaan. De resultaten van de doorrekening zouden na bespreking eenmalig aanleiding kunnen
geven de modaliteiten van de lening (aflossingsprofiel, looptijd, etc.) nader af te stemmen op
de financiële draagkracht van het land.
Tenslotte zij opgemerkt dat het op ambtelijk niveau bereikte akkoord over de oplossing voor
ENNIA niet bestuurlijk wordt getekend door de CBCS, Nederland, Sint Maarten en Curaçao,
dan zal de voorgestelde looptijd van de aangeboden lening verkort tot één jaar worden en zal
het rentepercentage worden verhoogd. Met het doel tijdens dit jaar verder te werken aan een
oplossing.

3. Is het voorstel voor de risicoregeling:

a) ter compensatie van risico’s die niet in de markt kunnen worden gedekt, en/of
•

Het “in de markt dekken” betekent dat Curaçao op eigen initiatief financiering zou moeten
aantrekken op de kapitaalmarkt tegen een door kapitaalmarkten vastgestelde
rentevergoeding. Bij een financieringsbehoefte met een omvang van ANG 911 miljoen (EUR
497,8 miljoen) is de verwachting dat Curaçao op de internationale kapitaalmarkt een
aanzienlijke rente zal moeten betalen, als de markt een dergelijk bedrag al zou willen
absorberen. Tot nu toe heeft Curaçao geen kapitaalmarktleningen, voornamelijk omdat
Nederland in het kader van de Rijkswet financieel toezicht leningen tegen een gunstiger
rentepercentage aanbiedt. Voor de kapitaalmarkt moet ook rekening worden gehouden met
het gegeven dat de overheidsfinanciën er minder gunstig voorstaan dan voor de
covidpandemie, met een schuldquote van 83,3% BBP in 2022. Het aantrekken van dergelijke
grote leningen op de kapitaalmarkt heeft een negatief effect op de schuldhoudbaarheid door
de hogere rentelasten. Daarnaast zou een dergelijke kapitaalmarktlening niet passen in het
kader van het Rft met betrekking tot de rentelastnorm.
b) het beste instrument waarmee een optimale doelmatigheidswinst kan worden
bewerkstelligd ten opzichte van andere beleidsinstrumenten? Maak een vergelijking met
alternatieve beleidsinstrumenten.

•

Een alternatief beleidsinstrument is het begiftigen (c.q. schenken) in tegenstelling tot het
herfinancieren. Dit zou een structureel negatief budgettair effect hebben voor Nederland en
doet geen recht aan de eigen verantwoordelijkheid die de regering van Curaçao draagt voor de
staat van de economie en de landsbegroting.

4. Op welke wijze wordt het nieuw aan te gane risico gecompenseerd door risico’s vanuit andere

risicoregelingen binnen de begroting te verminderen?
•

Er is geen andere risicoregeling beschikbaar om de bedoelde risico’s te compenseren.

Risico’s en risicobeheersing
5. Wat zijn de risico’s van de regeling voor het Rijk:
a. Wat is het totaalrisico van de regeling op jaarbasis? Kent de regeling een totaalplafond?

•

In totaal wordt ANG 911 miljoen (EUR 497,8 miljoen) aan openstaande schuld
geherfinancierd door Nederland aan Curaçao 8. Zoals bij elke lening, bestaat er het risico

De rente is afhankelijk van de Nederlandse rente en wordt op de datum van de overeenkomst vastgelegd.
Dit bedrag in euro’s wijkt af van het bedrag dat eerder werd gedeeld als gevolg van een gewijzigde
wisselkoers. Het leningbedrag van ANG 911 mln. (EUR 497,8 mln.) is ongewijzigd.
7
8

dat het land op enig moment niet over de middelen beschikt om de verplichtingen na te
komen, een wanbetalingsrisico.
•

De leningen staan uit in ANG. Hierdoor wordt er door Nederland een wisselkoersrisico
gelopen, aangezien de begroting in euro’s is. Met de herfinanciering vinden er geen nieuwe
geldstromen plaats richting Curaçao. Als de euro in waarde stijgt ten opzichte van de
dollar, kan dit betekenen dat de in guldens uitgedrukte betalingen van Curaçao minder
waard worden in euro's, waardoor Nederland een verlies kan lijden. Dit risico komt voor
rekening van Nederland.

•

Indien Curaçao ’het aanbod voor herfinanciering niet accepteert, zal het de
financieringsbehoefte van ANG 911 mln. (EUR 473,8 mln.; bijna 11% Curaçaos BBP) op de
kapitaalmarkt moeten aantrekken om het totaalbedrag aan Nederland te voldoen. Mocht
dat niet lukken, dan zal het land in gebreke blijven op de covidlening.

b. Hoe staan risico en rendement van de regeling tot elkaar in verhouding?

•

Met herfinanciering tegen een rente die gebaseerd is op de lagere Nederlandse rente zijn
de rentelasten voor Curaçao lager dan bij financiering via de markt. Daardoor behoudt het
land meer investeringsruimte in de begroting. Dit is van belang voor het vergroten van de
weerbaarheid van het land en voor minder financiële afhankelijkheid van Nederland.

c. Wat is de inschatting van het risico voor het Rijk in termen van waarschijnlijkheid, impact,

blootstellingduur en beheersingsmate?

•
•

•

De herfinanciering wordt na doorrekening door de CBCS afgestemd op de draagkracht van
het land, daardoor is er in principe r een laag risico op wanbetaling.
Nederland loopt een wisselkoersrisico bij de herfinanciering van de covidlening aan
Curaçao. De Antilliaanse gulden (ANG) is gekoppeld aan de Amerikaanse. Fluctuaties in de
waarde van de euro ten opzichte van de Amerikaanse dollar hebben invloed op de
uiteindelijke waarde van de terugbetalingen die Nederland ontvangt.
Het risico op liquiditeitsproblemen is beperkt, omdat Nederland in alle gevallen
herfinanciering aanbiedt. Deze ontstaan alleen als Curaçao ervoor kiest het lening aanbod
van Nederland af te wijzen, zonder elders de benodigde financiering aan te trekken om de
leningen af te lossen.

6. Welke risico beheersende en risico mitigerende maatregelen worden getroffen om het risico

voor het Rijk te minimaliseren? Heeft de budgettair verantwoordelijke minister voldoende
mogelijkheden tot beheersing van de risico’s, ook als de regeling op afstand van het Rijk wordt
uitgevoerd?
•

•

•

•

Financieel toezicht zoals vastgelegd in de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint
Maarten (Rft). Financieel toezicht biedt het kader om te komen tot duurzaam houdbare
overheidsfinanciën en verbeterd financieel beheer. Het College financieel toezicht Curaçao
en Sint Maarten (Cft) adviseert de RMR over de financiële situatie van de landen.
Hervormingen: Deze zijn vastgelegd in een door Curaçao aanvaard Landspakket met als
doel de financiële, economische, institutionele en maatschappelijke weerbaarheid van het
land dusdanig te versterken, zodat het beter in staat zal zijn om externe schokken
zelfstandig op te vangen. Curaçao wordt in de uitvoering hiervan ondersteund door de
Tijdelijke Werkorganisatie van het Directoraat-generaal Koninkrijksrelaties. Beoogd is dat
daardoor de totale economische weerbaarheid op de lange termijn verbetert en het
wanbetalingsrisico verkleind wordt.
Rente: op deze lening wordt rente in rekening gebracht. De rente is gebaseerd op de rente
die de Nederlandse staat zelf op leningen met deze looptijd betaalt met daarop een opslag
voor de risico’s. De opslag bedraagt 0,2%-punt.
Looptijd: er is gekozen voor een herfinanciering voor 20 jaar, het basisaanbod voor de
herfinanciering, omdat er nog geen doorrekening beschikbaar is. Zodra de doorrekening
door een onafhankelijk partij beschikbaar is en besproken, zou dit aanleiding kunnen zijn
voor eenmalige afstemming van het aflossingsschema op de draagkracht van het land.

•

Het is van belang dat Curaçao risico’s op zijn begroting identificeert en beheerst, waardoor
het risico op wanbetaling lager is.

7. Bij complexe risico's: hoe beoordeelt een onafhankelijke expert het risico van het voorstel en

de risico beheersende en risico mitigerende maatregelen van Rijk?
•
•
•

De adviseur voor de RMR voor het financieel toezicht op Curaçao is het College financieel
toezicht Curaçao en Sint Maarten (Cft).
Bij het besluit over de verstrekking van de covidleningen tussen 2020-2022 heeft het Cft
getoetst en geadviseerd op basis van de uitvoeringsrapportages van Curaçao.
Het Cft had daarbij geen oordeel over de risico’s voor het Rijk, noch over de voorziening
tot risicocompensatie.

Vormgeving
8. Welke premie wordt voorgesteld en hoeveel wordt doorberekend aan de eindgebruiker? Is deze

premie kostendekkend en marktconform. Zo nee, hoeveel budgettaire ruimte wordt het door
het vakdepartement specifiek ingezet?
•

De lening wordt verstrekt tegen een rentetarief van indicatief 3,1%. Het rentetarief
(inclusief risicopremie) is kostendekkend, net zoals de rente op de voorgaande leningen dat
was.

9. Hoe wordt de risicovoorziening vormgegeven?

•

Er wordt geen risicovoorziening vormgegeven omdat er geen begrote schade is. De door de
herfinanciering ontstane nieuwe vordering (lening) vervangt de eerdere covidlening die in
april 2022 werd verstrekt. De betaalde rente en mogelijke aflossing bij een annuïtaire
regeling) wordt in de staatsschuld geboekt.

10. Welke horizonbepaling wordt gehanteerd (standaardtermijn is maximaal 5 jaar)?

•
•

Voor de herfinanciering wordt een looptijd gehanteerd van 20 jaar.
Een macro-economische doorrekening door een onafhankelijke partij zoals de centrale bank
of het IMF eenmalig aanleiding kan geven voor maatwerk in de modaliteiten van de lening
(aflossingsprofiel, looptijd, etc.). De doorrekening voor Curaçao is nog niet afgerond.

11. Wie voert de risicoregeling uit en wat zijn de uitvoeringskosten van de regeling?

•

De covidlening is verstrekt door het Agentschap van de Generale Thesaurie in opdracht van
het ministerie BZK. De lening is niet-plafondrelevant geboekt, de rente wel. De
uitvoeringskosten die gepaard gaan met herfinanciering zijn zeer beperkt (er vinden
immers geen nieuwe geldstromen plaats) en maken onderdeel uit van de reguliere
apparaatskosten.

12. Hoe wordt de regeling geëvalueerd, welke informatie is daarvoor relevant en hoe wordt een

deugdelijke evaluatie geborgd?
•
•

Na afloop van de lening zal deze geëvalueerd worden.
Deze risicoregeling wordt ook meegenomen in de reguliere beleidsevaluatiecyclus van
artikel 5 (Schuldsanering/lopende inschrijving/leningen) van de begroting
Koninkrijksrelaties.

Overzicht van alle overige lopende schulden Curaçao bij Nederland
•

Onderhandse Leningen

CUR 0,000% okt 15 2020-2035
CUR 0,000% mrt 18 2021-2037

Obligatie Leningen

CUR 2,750% okt 15 2010-2025
CUR 2,875% okt 15 2010-2030
CUR 3,000% okt 15 2010-2035
CUR 3,125% okt 15 2010-2040
CUR 2,750% sep 16 2013-2043
CUR 2,450% jun 2 2014-2044
CUR 1,600% jan 20 2015-2045
CUR 1,620% dec 30 2015-2045
CUR 1,000% jun 6 2016-2046
CUR 1,240% nov 30 2017-2047
CUR 0,920% jan 21 2019-2049

Datum eerste
aflossing

Verwachte eindstand
per 31-12-2023

In Euro’s naar
koers 2023

15-10-2023
21-7-2022

ANG 75.692.307,69
ANG 121.670.000

EUR 39.519.818,14
EUR 71.961.454,30

15-10-2025
15-10-2030
15-10-2035
15-10-2040
16-9-2043
2-6-2044
10-1-2016
30-12-2045
6-6-2046
30-11-2047
21-1-2049

ANG 139.735.000,00
ANG 370.000.000,00
ANG 474.900.000,00
ANG 582.391.000,00
ANG 62.604.000,00
ANG 247.036.000,00
ANG 179.999.600,00
ANG 33.296.000,00
ANG 59.050.000,00
ANG 60.000.000,00
ANG 69.100.000,00

EUR 72.957.239,07
EUR 193.181.224,87
EUR 247.950.712,68
EUR 304.072.991,18
EUR 32.686.263,25
EUR 128.980.316,40
EUR 93.979.846,50
EUR 17.384.221,79
EUR 30.830.679,27
EUR 31.326.685,11
EUR 36.077.899,02