Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 2870

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 1 mei 2020
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij twee fiches
die werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche: Mededeling identiteit beheerder Gemeenschappelijk voorzieningsfonds
Fiche: Mededeling EU-Actieplan mensenrechten en democratie 2020–2024
(Kamerstuk 22 112, nr. 2871)
De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

kst-22112-2870
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 22 112, nr. 2870

1

Fiche: Mededeling identiteit beheerder Gemeenschappelijk
voorzieningsfonds
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Mededeling van de Europese Commissie aan het Europees Parlement
en de Raad over de identiteit van de beheerder van de activa van het
gemeenschappelijk voorzieningsfonds overeenkomstig artikel 212 van
het Financieel Reglement (Verordening 2018/1046).
b) Datum ontvangst Commissiedocument
25 maart 2020
c) Nr. Commissiedocument
COM(2020) 130
d) EUR-Lex
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/
?uri=CELEX:52020DC0130&qid=1586274622438&from=NL
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing
Niet opgesteld
f) Behandelingstraject Raad
Economische en Financiële Raad
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Financiën
2. Essentie voorstel
Met deze mededeling informeert de Commissie de Raad en het Europees
Parlement dat zij, op grond van een onafhankelijke evaluatie, zelf het
Gemeenschappelijk Voorzieningsfonds (GVF) zal beheren en niet een
wetgevingsvoorstel zal indienen op grond waarvan de Commissie de
mogelijkheid heeft of wordt opgedragen deze rol te delegeren aan de
Europese Investeringsbank (EIB).
Bij de herziening van het Financieel Reglement (FR)1 van de EU-begroting
in 2018, is besloten om een aantal voorzieningen samen te voegen in een
GVF. Het GVF zal in de loop van het volgende Meerjarig Financieel Kader
(2021–2027) worden gevoed met middelen uit de EU-begroting. Deze
activa vormen de voorzieningen die worden getroffen ter dekking van de
financiële verplichtingen die voortvloeien uit financiële instrumenten,
begrotingsgaranties of financiële bijstand om investeringen in de EU (via
Invest-EU2) en in ontwikkelings- en nabuurschapslanden (via NDICI3) te
ondersteunen. Het GVF dient als «liquiditeitsbuffer» die de rest van de
EU-begroting beschermt tegen mogelijke verliezen die door begrotingsgaranties zijn gedekt.
Het is volgens de Commissie de afgelopen jaren gebleken dat begrotingsgaranties een effectief middel zijn om de beleidsimpact van beperkte
overheidsmiddelen aanzienlijk te vergroten. Daarom heeft de Commissie
voorgesteld om in het volgende MFK meer gebruik te maken van
garanties. Voor de hand liggende partners zijn de EIB en andere uitvoe-

1

Verordening (EU, Euratom) 2018/1046 van het Europees Parlement en de Raad van 18 juli 2018
tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie.
Kamerstuk 22 112, nr. 2665.
3
Het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking
(NDICI), zie ook het BNC-fiche over NDICI Kamerstuk 22 112, nr. 2682.
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 22 112, nr. 2870

2

rende partners, waardoor vervolgens via een hefboomeffect4 extra private
en publieke investeringen worden aangetrokken. Ook zal er meer gebruik
worden gemaakt van garanties buiten de EU via NDICI voor investeringen
en financiële bijstand in pretoetredings-, nabuurschaps- en andere derde
landen.
Het toegenomen gebruik van begrotingsgaranties vraagt om het treffen
van gedegen voorzieningen om de EU-begroting te beschermen tegen
potentiële verliezen als gevolg van eventuele wanbetaling op gefinancierde investeringsprojecten. Bij de herziening van het FR in 2018 is
besloten om de voorzieningen voor de garanties van deze programma’s
samen te voegen omwille van schaalvoordelen. Met het opbouwen van
goed voorzieningenbeheer gaan hoge vaste kosten gepaard, deze nemen
af naarmate de omvang van de activa groter is. Twee andere belangrijke
redenen waren diversificatie van risico en tijdsprofielen (hierdoor hoeft er
een lager voorzieningenpercentage te worden aangehouden dan zonder
samenvoeging) en doeltreffender beheer doordat de activaportefeuille
makkelijker kan worden aangepast op basis van ontwikkeling van het
profiel van de verplichtingen.
Overeenkomstig artikel 212 van het herziene FR, heeft de Commissie
opdracht gegeven tot een onafhankelijk onderzoek naar de meest
geschikte partij voor het beheer van het GVF.5 De Commissie had volgens
het FR de bevindingen uiterlijk op 30 juni 2019 moeten presenteren aan de
Raad en aan het EP, maar is hier niet tijdig in geslaagd. Om te bepalen wie
de meest geschikte partij is voor het beheer van het GVF is in de evaluatie
een vergelijkende studie gedaan naar de twee potentiële kandidaten: de
Commissie en de EIB. Uit de evaluatie komt naar voren dat zowel de
Commissie als de EIB geschikt zijn voor het beheer van de GVF-activa
namens de EU. Beide partijen beschikken over de benodigde deskundigheid, de technische infrastructuur, adequaat risicobeheer en processen
voor verantwoording. Enkel een analyse van de prestaties van de
Commissie en de EIB laat zien dat de Commissie in voorgaande jaren iets
hogere rendementen op vergelijkbare portefeuilles van activa heeft
behaald, tegen een lagere kostprijs voor de EU-begroting.
Hoewel de onafhankelijke evaluator voordelen ziet van gedeeld beheer
tussen de Commissie en de EIB t.a.v. risicodiversificatie, stelt de
Commissie dat de daarmee gepaard gaande technische en operationele
problemen hier niet tegenop wegen. De Commissie is van mening dat op
basis van de bevindingen zij de meest geschikte partij is voor het beheer
van het GVF. Bovendien moet de keuze volgens de Commissie bezien
worden in bredere context van bevoegdheidsverdeling op het gebied van
openbare financiën van de EU. De Commissie zou beter in staat zijn om
het beheer van de GVF goed te laten aansluiten op de voorwaarden en
benodigdheden van de garantie-programma’s. Dit komt doordat de
Commissie reeds verantwoordelijk is voor de beleggingsstrategie voor het
beheer van de GVF-activa (conform art. 213, lid 5, FR), contact heeft met
de veelheid aan uitvoerende partners die bij Invest-EU en NDICIprogramma’s betrokken zullen zijn, meer eerste hand kennis heeft t.a.v.
risicofactoren van het kredietrisico op de gegarandeerde portefeuilles en
meer kennis heeft van de programma-uitvoering hetgeen nodig is voor
het bepalen van de beleggingsstrategie van het GVF. Gelet op bovenstaande argumenten stelt de Commissie dat zij zelf het GVF zal beheren
4

Onder hefboomeffect wordt hier verstaan dat door een publieke garantie, de betrokken
uitvoerende partners bij investering in een project het eerste risico kunnen afdekken.
Vervolgens worden andere publieke en private investeerders over de streep getrokken om te
co-financieren.
5
De evaluatie is uitgevoerd door ICF Financial services in samenwerking met Keypoint Financial.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 22 112, nr. 2870

3

en dat er geen wetgevingsvoorstel nodig is voor het delegeren aan de EIB.
De Commissie licht in de mededeling tevens toe welke stappen zij zal
zetten om het GVF gereed te maken voor investeringen vanaf 2021.
3. Nederlandse positie ten aanzien van de mededeling/aanbeveling
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Nederland hecht veel waarde aan de budgettaire principes zoals
vastgelegd in het FR, waaronder gedegen financieel beheer en transparantie. Dit vormt ook al jaren onderdeel van de Nederlandse onderhandelingsinzet t.a.v. de jaarlijkse EU-begroting.
Nederland heeft zich bij de onderhandelingen over de herziening van het
FR ingezet voor een eenvoudiger en doelmatige implementatie en
totstandkoming van de EU-begroting en heeft in deze context reeds
ingestemd met het samenvoegen van de voorzieningen van
EU-programma’s onder een GVF. Het kabinet is voorstander van een
flexibelere EU-begroting, maar hierbij mag de centrale rol van de
begrotingsautoriteit (Raad en EP) niet ondermijnd worden.6 Ten aanzien
van de inzet van financiële instrumenten in het kader van de EU-begroting
is het kabinet voorstander van een doelmatige, doeltreffende en rechtmatige inzet van middelen. Hierbij moet veel aandacht zijn voor het in
kaart brengen van financiële risico’s die hiermee gepaard gaan. Ook moet
verzekerd worden dat financiële instrumenten en garanties toegevoegde
waarde bieden en private investeringen niet verdringen.7 De Nederlandse
inzet t.a.v. investeringen en het gebruik van financiële instrumenten via
Invest-EU en NDICI is vastgelegd in de betreffende BNC-fiches.8
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Het kabinet zal, gegeven de huidige crisis naar aanleiding van het
COVID-19, waar nodig en relevant, maatschappelijke en economische
gevolgen hiervan meewegen in zijn verdere inzet ten aanzien van de
uitwerking van de voorliggende mededeling.
Het kabinet is voorstander van het samenvoegen van de voorzieningen
voor de garanties uit de Invest-EU en NDICI-programma’s. Dit draagt bij
aan versimpeling en effectiever beheer van de EU-begroting. Hiermee
heeft het kabinet reeds ingestemd bij de herziening van het FR in 2018. De
hier voorliggende keuze voor een beheerder van het GVF heeft verder
geen invloed op de uitvoering van dergelijke garantieregelingen.
Het kabinet steunt de bevindingen uit de evaluatie naar de geschiktheid
van de Commissie en de EIB voor het beheer van het GVF. Beide partijen
worden geschikt geacht, echter heeft de Commissie betere resultaten
geleverd tegen lagere kosten voor de EU-begroting. Het kabinet hecht veel
waarde aan kostenefficiëntie bij de besteding van EU-middelen. Verder
kan Nederland zich vinden in de institutionele argumenten die de
Commissie aandraagt in aanvulling op de bevindingen uit de evaluatie.
Gezien momenteel het beheer van de afzonderlijke voorzieningen reeds
ook bij de Commissie is belegd, ligt het volgens het kabinet logischerwijs
in het verlengde daarvan om het beheer van het GVF daar ook te
beleggen.

6

Kamerstuk 21 501-03, nr. 102.
Kamerstuk 21 501-03, nr. 102.
8
Kamerstuk 22 112, nrs. 2665 en 2682.
7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 22 112, nr. 2870

4

Nederland is, net als een grote groep andere lidstaten, kritisch over het
proces van het aanwijzen van de beheerder van het GVF. De Commissie
heeft na de evaluatie besloten om zelf het beheer van het GVF uit te
voeren. Dit is niet voorgelegd aan de begrotingsautoriteit (het EP en de
Raad). In de mededeling komt de Commissie tot de conclusie dat er geen
wetgevingshandeling nodig is om het beheer van de middelen van het
GVF aan de Commissie toe te vertrouwen, omdat zij van mening is
krachtens artikel 317 VWEU reeds verantwoordelijk te zijn voor de
begroting van de Europese Unie, wat ook thesaurie- en activabeheer
omvat. Hier plaatst het kabinet vraagtekens bij. Bovendien heeft de
Commissie de bevindingen van de evaluatie ruim na de deadline uit het
FR (30 juni 2019) gepresenteerd, zonder de begrotingsautoriteit te
informeren over de vertraging. Nederland sluit zich in dit verband aan bij
de kritische houding van de groep lidstaten, en zal samen met hen in
raadsverband verduidelijking vragen over de gevolgde procedure.
Daarnaast zal Nederland de Commissie vragen om met een vervolgplan te
komen waardoor de Raad en het EP alsnog op redelijke wijze betrokken
worden bij het aanwijzen van de beheerder van het GVF.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
Naar verwachting zijn een grote groep lidstaten en het EP kritisch t.a.v. het
proces over het aanwijzen van de beheerder van het GVF en de (beperkte)
rol van de begrotingsautoriteit hierin. Een inhoudelijke discussie over de
meest geschikte partij is nog niet gevoerd in zowel de Raad als in het EP.
4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit,
proportionaliteit, financiële gevolgen en gevolgen op het gebied
van regeldruk en administratieve lasten
a) Bevoegdheid
Het kabinet heeft een positieve grondhouding over de bevoegdheid van
de Commissie om de mededeling uit te brengen. De Commissie had op
grond van artikel 212 lid 1 FR-uiterlijk 30 juni 2019 een onafhankelijke
externe evaluatie bij de Raad en de EP moeten indienen over de voor- en
nadelen van het toevertrouwen van het financieel beheer van de activa
van het gemeenschappelijk voorzieningsfonds. De mededeling gaat
vergezeld van de onafhankelijke externe evaluatie. Hoewel de evaluatie
dus te laat is ingediend, is het evident dat Commissie de evaluatie moet
indienen en dus daartoe bevoegd is. Echter in de mededeling geeft de
Commissie aan zichzelf te hebben aangewezen als financieel beheerder.
Het kabinet had het echter juist geacht om de identiteit van de financieel
beheerder vast te leggen volgens een wetgevingsprocedure, namelijk op
voorstel van de Commissie en aanname door het EP en de Raad. Dat doet
echter niet af aan de grondhouding over de bevoegdheid omdat de
mededeling de aanwijzing als financieel beheerder als bestaand feit
presenteert en de mededeling op geen enkele wijze bindend kan zijn voor
de wetgever.
b) Subsidiariteit
Het kabinet heeft een positieve grondhouding ten aanzien van de
subsidiariteit. De grensoverschrijdende inzet van garanties en de
benodigde voorzieningen via de EU-begroting daarvoor vereist een
besluit en beheer op Europees niveau. Meer specifiek gebeurt het
uitvoeren van de evaluatie naar een geschikte partij voor het beheer van
het GVF logischerwijs op Europees niveau omdat de Commissie hiertoe
de opdracht heeft gekregen in het FR (artikel 212, eerste lid).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 22 112, nr. 2870

5

c) Proportionaliteit
Nederland heeft een positieve grondhouding ten aanzien van de proportionaliteit. De Commissie is met deze mededeling niet verder gegaan dan
noodzakelijk om haar opdracht uit te voeren t.a.v. het instellen van een
onderzoek naar de geschiktheid van de Commissie en de EIB om het
beheer van het GVF uit te voeren. Verder is het kabinet van mening dat de
manier waarop de Commissie de analyse heeft verricht ook geschikt is om
de juiste beheerder te bepalen.
d) Financiële gevolgen
Het aanwijzen van een beheerder van het GVF heeft geen directe
gevolgen voor de EU-begroting. Het is momenteel onduidelijk of de
Commissie om het beheer van de voorzieningen goed uit te kunnen
voeren in latere begrotingsjaren komt met een verzoek voor aanvullende
middelen.
Indien er gevolgen zijn voor de EU-begroting is Nederland van mening dat
de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in de
Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2014–2020 en
dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. De kabinetsinzet voor het volgende MFK is leidend voor een
integrale afweging van middelen voor de periode na 2020; Nederland wil
niet vooruitlopen op de besluitvorming over het volgende MFK.
Eventuele gevolgen voor de Nederlandse begroting worden ingepast op
de begroting van het beleidsverantwoordelijke departement, conform de
regels van de budgetdiscipline.
e) Gevolgen voor regeldruk, administratieve lasten en concurrentiekracht
Het voorstel voor het aanwijzen van een beheerder van het GVF heeft
geen gevolgen voor de regeldruk en administratieve lasten van bedrijven
en burgers.
Het samenbrengen van het beheer van de garantieregelingen onder het
CFP kan ertoe bijdragen dat de behoeftes van de investeringsprogramma’s en de voorzieningen die ermee gepaard gaan beter op elkaar
worden afgestemd. Dit kan een positief effect hebben op de (private)
investeringen die gepaard gaan met investeringen onder Invest-EU en
NDICI.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 22 112, nr. 2870

6