Verkenning
Individuele leerbudgetten en leerrechten ter
stimulering van LLO
Versie 17 oktober 2023

1

Samenvatting en conclusies
Deze ambtelijke verkenning beschrijft en vergelijkt drie opties om individuen vanuit de overheid te
ondersteunen in de kosten van (bij) scholing: een voucher, een leerrekening en een leerrecht. Zij
worden met elkaar vergeleken op een aantal kenmerken, zoals de mogelijkheid om de regeling te
richten op specifieke doelgroepen, de kosten, de doelmatigheid, de flexibiliteit en
invoeringstermijn. Op basis van die beschrijving is een relatieve beoordeling gemaakt die hieronder
schematisch is weergegeven.
Deze verkenning is geschreven naar aanleiding van de motie Van der Lee c.s., die onder meer
vraagt om varianten voor een Leven Lang Ontwikkelen uit te werken ten behoeve van een nieuw
kabinet1. Deze motie is ingediend nadat bekend is gemaakt dat het STAP-budget met ingang van 1
januari 2024 wordt stopgezet.2
Leren en ontwikkelen dragen bij aan de brede welvaart. Zo is een goed opgeleide beroepsbevolking
een voorwaarde voor een sterke economie, innovatie en een goed werkende arbeidsmarkt. Ook
kan Leven Lang Ontwikkelen (LLO) het aanpassingsvermogen van individuen en bedrijven
vergroten. Dit is relevant met het oog op bijvoorbeeld de energie- en klimaattransitie, de
digitalisering en de veranderende opbouw van de beroepsbevolking, die allen zorgen voor grote
veranderingen op de arbeidsmarkt. Of met het oog op de krapte in (semi-)publieke sectoren,
waarbij LLO bij- en omscholing en daarmee overstap en zij-instroom kan bevorderen.
Toch stagneert de deelname aan LLO en blijft de deelname van groepen met een minder gunstige
arbeidsmarktpositie (zoals praktisch opgeleiden, flexwerkers en oudere werkenden) achter. Er
liggen verschillende factoren ten grondslag aan belemmeringen die mensen ervaren bij LLO. Men
kan bijvoorbeeld te maken krijgen met onzekerheid over het toekomstige rendement van LLO en
gebrek aan tijd voor scholing. Een specifiek punt daarbinnen zijn de arbeidsvoorwaarden en omstandigheden in de (nieuwe) sector. Als deze onaantrekkelijk zijn, vermindert dat de neiging tot
omscholing.3 Daarnaast is ook beperkte beschikbaarheid van budget een van de belemmeringen
die mensen ervaren bij LLO. Om die reden staan in deze verkenning varianten (beleidsopties)
centraal die het individu toegang geven tot een budget voor leren en ontwikkelen. Aangezien er
ook andere belemmeringen zijn, zal naast een individueel budget ook altijd behoefte bestaan aan
flankerende maatregelen, zoals ondersteuning bij het identificeren van de leerbehoeften voor wie
dat nodig heeft en een passend scholingsaanbod.
De belangrijkste verantwoordelijkheid voor het stimuleren van leren en ontwikkelen ligt bij
werkgevers en werknemers zelfs. Werkgevers vanuit het belang van (proces-)innovatie en goed
inzetbaar personeel en werknemers met het oog op persoonlijke ontwikkeling. Afhankelijk van de
beschikbare middelen kan de overheid in meer of mindere mate een stimulerende rol hier in
nemen.

Kenmerken drie varianten
De karakteristieken van instrumenten als vouchers (zoals voorheen het STAP-budget),
leerrekeningen en leerrechten hangen sterk af van hun invulling. Toch zijn er op hoofdlijnen een
aantal onderscheidende kenmerken te benoemen. Deze worden hierna besproken en samengevat
in een tabel met een relatieve beoordeling van de drie varianten.
Voucherregelingen kunnen snel aangepast worden, waardoor zij de mogelijkheid bieden snel en
flexibel in te spelen op omstandigheden. Ook zijn ze makkelijk te richten op groepen en/of doelen
die belangrijk worden gevonden. Leerrekeningen en leerrechten kennen een langere
aanpassingsduur. Ze zijn daarmee minder flexibel, maar hebben een structureler karakter en
verankeren de deelname aan scholing en LLO. Daarmee zijn zij ook relatief makkelijker in te zetten
voor meerjarige scholing. De impact ervan wordt vergroot als publieke en private middelen in deze
instrumenten kunnen worden gebundeld. Doordat deze twee varianten minder flexibel zijn, zijn
aanpassingen in het richten op groepen en/of doelen in de tijd lastiger. Alle drie de varianten
dragen bij aan meer eigen regie voor het individu, maar bij vouchers is dit het minst. Hoe meer
1

Kamerstukken II 2022-2023, 29544, nr. 1184.
De helft van de resterende middelen van het STAP-budget voor 2023 (€ 73,5 miljoen) wordt in de periode van 2024 tot en
met 2027 ingezet binnen de SLIM-regeling om scholing van individuele burgers te bevorderen .
3
SEO (2022) Arbeidsmarktkrapte Technici.
2

2

voorwaarden en hoe gerichter een voucherregeling, hoe minder eigen regie mogelijk is. Een
leerrekening en leerrecht geven mensen zekerheid hoeveel publieke middelen er zijn en hoe zij dit
kunnen bundelen met aanvullende private middelen om optimaal te investeren in hun ontwikkeling.
Leerrechten zijn daarbij in principe groter op het moment dat er minder initiële scholing genoten is;
bij leerrekeningen is dat niet automatisch het geval. Afhankelijk van de vormgeving zijn beide
vormen mogelijk minder gericht en doelmatig dan een voucherregeling.
Het rendement op publieke LLO-investeringen is vaak lastig te meten, maar relatief lager ten
opzichte van het initiële onderwijs. De effectiviteit zal ook afhangen van de vormgeving van het
instrument. Zo kan het effectiever worden als het gericht kan worden op specifieke doelgroepen en
als wordt voorkomen dat private investeringen worden verdrongen. 4,5 Er ligt hier ook een grote rol
voor werkgevers. Momenteel wordt het grootste deel van de scholingskosten betaald door
werkgevers. Bij de leerrekening en de vouchers lijkt de doelmatigheid het grootst, omdat hierin
naast publieke ook private bijdragen kunnen worden opgenomen en er enige mogelijkheid is om de
regelingen te richten op specifieke groepen (leerrekeningen wel in mindere mate). Vouchers
kunnen winnen aan doelmatigheid door co-financiering in een regeling op te nemen.
Wat betreft de uitvoerbaarheid, zien we dat vouchers verhoudingsgewijs makkelijker uitvoerbaar
zijn. Er is in het verleden al ervaring opgedaan met voucherregelingen waarmee bestaande
infrastructuur benut kan worden. Bij leerrechten en leerrekeningen beschikken we nog niet over die
ervaring, al liggen er wel diverse studies die handvatten bieden. Er zal in ieder geval veel tijd
gemoeid zijn met het verder uitdenken van een uitvoerbare, doelmatige en betaalbare voorziening.
Dat betekent ook dat de invoeringstermijn voor leerrechten en leerrekeningen aanzienlijk langer is
dan voor een voucherregeling.
Tabel 1: Relatieve beoordeling drie varianten individueel leerbudget – zie sectie 3 voor verdere
nuancering
Flexibiliteit: is het snel in te zetten en aan te passen?
Laag risico op verdringing van private investeringen
Richten op groepen: mogelijkheid om te richten op specifieke
doelgroepen, zoals praktisch geschoolden of zzp’ers
Richten op doelen: mogelijkheid om te richten op
beleidsdoelen, zoals arbeidsmarkttekorten terugdringen
Eigen regie: stelt individu in staat om eigen ontwikkelpaden
te plannen en kiezen
Duurzaamheid: structurele stimulans van scholingsdeelname,
geschikt voor langjarige scholing
Uitvoerbaarheid
Doenvermogen
Invoeringstermijn

Voucher
+
+/+

Leerrekening
+
-

Leerrecht
+/-6
+/-

+

-

-

+/-

+

+

-

+

+

+
+

+
-

+/+
-

Invoeringsmogelijkheden
De drie varianten worden los van elkaar beschreven, maar zijn ook in combinatie in te zetten. In
samenhang kunnen ze elkaars pluspunten versterken en ondervangen ze de minpunten. Wil men
snel en flexibel beginnen dan kan men voor het publieke deel bijvoorbeeld werken met vouchers
gericht op cruciale sectoren en/of groepen die minder deelnemen aan scholing. Parallel hieraan kan
gestart worden met het verder uitdenken en inrichten van een goed systeem van leerrekeningen
en leerrechten.
Er dienen nog veel keuzes gemaakt te worden in de uitwerking van de instrumenten. Deze kunnen
bepalend zijn voor de kosten en impact. Drie belangrijke keuzes zijn bijvoorbeeld: of en op welke
doelgroepen de regeling gericht wordt, welk type opleidingen in aanmerking komen voor de
ondersteuning in kosten en hoe hoog de (financiële) ondersteuning is. Wat betreft het type
opleidingen kan gekozen worden om alleen publieke opleidingen te bekostigen of ook private
opleidingen. De kwaliteit valt beter te controleren bij publieke instellingen, maar bij private
4

ROA (2019) De Grip, A., Künn, A., Montizaan, R. (2019). Raamwerk Evaluatie Interventies Leven Lang Ontwikkelen.
ROA (2022) Leven Lang Ontwikkelen in Nederland.
Leerrechten zijn automatisch hoger voor mensen die minder initiële scholing hebben genoten. Verder richten op groepen is
echter lastig.
5
6

3

opleidingen is er een veel ruimer aanbod dat bovendien flexibeler is en daarom gemakkelijker in te
passen is in het leven van een werkende. Wat betreft de omvang van het budget: gezien de
levenslange aard van leerrecht en leerrekening kennen deze al bijna automatisch een grote
omvang. Terwijl een voucherregeling tijdelijk van aard is en klein kan blijven. Bij een
voucherregeling bestaat er wel ruimte om hier in te variëren. Afhankelijk van de vormgeving leiden
alle varianten tot structurele kosten voor de Rijksbegroting, oplopend tot circa € 2 miljard per jaar
voor bepaalde varianten.7

7

Zie hoofdstuk 3 voor verdere uitleg.

4

1. Aanleiding, doel en aanpak
Aanleiding voor deze verkenning is de motie Van der Lee c.s. en de daarop volgende toezegging
om ten behoeve van een volgend kabinet varianten te verkennen ter stimulering van LLO. 8,9
Achtergrond van deze motie is de bezuiniging op het STAP-budget per 1 januari 2024.10 In de
Kamerbrief Inzet resterende middelen STAP-budget is aangekondigd dat de Tweede Kamer na de
zomer een brief over LLO ontvangt, waarin onderdelen van de motie zouden worden afgedaan. Met
de val van het kabinet en verkiezingen in het vooruitzicht, is in deze verkenning versneld
uitvoering gegeven aan het deel van de motie dat vraagt voor een volgend kabinet varianten te
verkennen ter stimulering van LLO en daarbij ook individuele leerrechten te betrekken.
Deze verkenning schetst een beeld van de rol die LLO vervult in de maatschappij, en welke rol de
overheid - in aanvulling op private partijen - daarin kan spelen. Hierna beschrijven we drie
hoofdvarianten die kunnen worden benut door een toekomstig kabinet om (gedeeltelijke) publieke
bekostiging van LLO op individueel niveau verder vorm te geven, namelijk individuele vouchers,
een individuele leerrekening, en leerrechten.

Doel en reikwijdte
Deze verkenning focust zich op instrumenten waarmee middelen beschikbaar gesteld kunnen
worden ten behoeve van scholing binnen bepaalde grenzen en onder randvoorwaarden. Daarbij
past een belangrijke kanttekening. Het beschikbaar hebben van budget voor scholing is niet de
enige benodigde factor voor een individu om daadwerkelijk meer en/of passende scholing te
volgen. Uit diverse onderzoeken blijkt er dat veel verschillende factoren van invloed zijn op de
keuze om deel te nemen aan LLO-activiteiten, waarvan de belangrijkste iemands privé- en
werksituatie zijn.
Inbedding in een integrale benadering en flankerend LLO-beleid zijn daarom wenselijk. Denk
bijvoorbeeld aan het aanbod van ondersteunende dienstverlening zoals loopbaanadvies voor
werkzoekenden, maar ook aan aanbod dat zo is opgezet dat het goed aansluit bij de situatie en
behoeften van mensen die leren combineren met (on)betaald werk. Ook met een integrale
benadering en flankerend beleid kunnen we niet garanderen dat alle barrières rondom LLO worden
verholpen.
De motie Van der Lee focust op het beschikbaar stellen van middelen voor scholing van individuen.
Dat is ook de focus van deze verkenning. Er wordt niet in gegaan op het benodigd flankerend
beleid.

8

Kamerstukken II 2022-2023, 29544, nr. 1184. De motie Van der Lee c.s. verzoekt de regering vanwege het toenemende
belang van om- en bijscholing en de structureel toenemende krapte in sommige sectoren en de energietransitie: - te
onderzoeken op welke wijze een instrument ter stimulering van Leven Lang Ontwikkelen, zoals een individueel scholingsbudget,
kan worden vormgegeven, gefocust op cruciale kraptesectoren zoals de energietransitie, zorg, onderwijs, techniek en ICT; - het
resterende STAP-budget zo gericht mogelijk in te zetten en zo nodig ook de komende twee jaar beschikbaar te houden als
gericht individueel scholingsbudget; - tevens verschillende varianten voor Leven Lang Ontwikkelen, waaronder varianten voor
individuele leerrechten, uit te werken die uitvoerbaar zijn voor een volgend kabinet.
9
Kamerbrief Afronding STAP-budget 2023, 13 juni 2023.
10
De helft van de resterende middelen van het STAP-budget voor 2023 (€ 73,5 miljoen) wordt in de periode van 2024 tot en
met 2027 ingezet binnen de SLIM-regeling om scholing van individuele burgers te bevorderen.

5

2. Probleemanalyse en bestaande situatie
Er wordt om verschillende redenen en op verschillende manieren geïnvesteerd in LLO
De potentieel positieve effecten van LLO geven werkenden en werkzoekenden, werkgevers en de
overheid verschillende redenen om tijd en geld in ontwikkeling te investeren. Voor een werkgever
kan LLO bijdragen aan productiviteitsgroei en het behouden van medewerkers, die mee kunnen
met wat de ontwikkeling van het bedrijf of de organisatie van hen vraagt, of is het onderdeel van
het begeleiden van nieuwe medewerkers die vanuit een ander beroep of sector komen. Voor een
werknemer kan LLO een manier zijn om de baanzekerheid te vergroten of de kans op promotie of
een overstap naar een andere baan te verhogen. Voor een werkzoekende kan LLO de baankansen
(duurzaam) vergroten. Instanties zoals het UWV of de gemeente bieden de werkzoekende daarbij
(financiële) ondersteuning waar nodig, bijvoorbeeld door middel van het re-integratiebudget voor
werkzoekenden. Dat betekent overigens niet dat scholing altijd de beste oplossing is; een
werkgever heeft niet altijd belang bij een werknemer die zich laat scholen voor een baan buiten dat
bedrijf en een deel van de werkzoekenden kan ook zonder scholing een nieuwe baan vinden.
Wat valt er onder LLO?
Binnen LLO worden drie vormen onderscheiden. Ten eerste het informele leren, waarbij men al doende leert
van leerrijke taken, collega’s en leidinggevenden, zowel op werk als daarbuiten. Ten tweede is er nietformeel onderwijs, waarbij men bijvoorbeeld training krijgt op de werkplek of externe cursussen volgt. Dit is
niet gericht op een diploma, al kan men wel een certificaat krijgen. Als laatste is er formeel onderwijs,
waarbij men een (OCW-)erkende opleiding volgt waar men een diploma mee behaalt.11 Het aandeel formele
scholing tijdens het werk is zeer beperkt.12 De term ‘scholing’ wordt vaak gebruikt om te refereren naar nietformele en formele scholing, zonder informeel leren. Binnen scholing in het kader van LLO wordt er
onderscheid gemaakt tussen om- en bijscholing. Omscholing is gericht op het opdoen van kennis en
vaardigheden voor een ander beroep, en bijscholing voor de huidige baan of een baan die in het verlengde
hiervan ligt.13 De scholing kan worden aangeboden door zowel publiek bekostigde als private opleiders.
De drie vormen van leren staan niet los van elkaar: werkenden die veel leren op en van het werk, doen
vaker een cursus of opleiding naast hun werk.14

Leren en ontwikkelen lijkt af te nemen, en komt vaker voor bij bepaalde groepen
Had in 2012 54 procent van de werknemers de afgelopen 2 jaar een opleiding of cursus gevolgd, in
2021 is dat gedaald naar 49 procent. Waarbij de deelname aan formeel onderwijs door werkenden
ook internationaal gezien achterblijft. Ook geven werknemers aan minder behoefte aan scholing te
hebben. Waar in 2012 bijna de helft (49 procent) van de werknemers behoefte had aan een
cursus, is dit in 2021 gedaald naar iets meer dan 4 op de 10 (42 procent).15 De deelname aan het
informeel leren van taken op het werk daalt zelfs significant. Zo nam tussen 2004 en 2020 in
Nederland het percentage van de werktijd dat men besteedt aan taken waarvan men kan leren af:
van 31 naar circa 22 procent.14 In Europees perspectief scoort Nederland op het gebied van
informeel leren gemiddeld. De oorzaken van deze dalende trend bij leren en ontwikkelen zijn nog
niet onderzocht. Mogelijk is de coronacrisis van invloed en betreft het dus een incidentele daling in
scholing en ontwikkeling.
Niet alle groepen doen even vaak aan leren en ontwikkelen. Praktisch geschoolden nemen minder
vaak deel aan zowel informeel leren als aan cursussen dan werkende theoretisch geschoolden.12
Ook nemen groepen als oudere werknemers, niet werkenden, werkenden zonder vast contract en
werkende bij kleinere bedrijven minder vaak deel aan cursussen.12,14 Praktisch geschoolden,
ouderen, en zelfstandigen geven ook minder vaak aan dat zij behoefte hebben aan een cursus.16 Er
zijn dus groepen die consequent niet bereikt worden door LLO, en die zelf die behoefte ook niet
voelen – ook als scholing voor hen wel nuttig kan zijn. De barrières die werkenden en
werkzoekenden ervaren, zijn op te delen in situationele belemmeringen (zoals werk, zorg voor een
gezin en gezondheidsbeperkingen), institutionele beperkingen (zoals kosten van de opleiding en
gebrek aan ondersteuning van de werkgever) en belemmeringen in de persoon zelf (zoals een
11

Niet-formeel onderwijs (Eurostat) (cbs.nl)
Neemt een leven lang leren onder werkenden toe? | Arbeidsmarkt in kaart: Wel- en niet-werkenden – editie 2 - SCP
13
STAP-budget: grote verschillen tussen om- en bijscholen (werk.nl)
14
ROA (2022) Leven lang ontwikkelen in Nederland.
15
SER (2022) Monitor Leercultuur.
16
Feiten en Cijfers Urgentie - ser_leercultuurmonitor_2022
12

6

neiging om op de korte termijn te denken, weinig zelfvertrouwen, of een negatief beeld van
scholing). Scholing wordt meestal geheel door de werkgever betaald. Dit geldt vooral voor
werkenden met een voltijds dienstverband en een vast contract.
Tegelijkertijd leiden trends zoals digitalisering/automatisering, globalisering en vergrijzing tot
voortdurende veranderingen in de vereiste vaardigheden op de arbeidsmarkt.17 Deze trends
hebben heterogene effecten: automatisering vergroot bijvoorbeeld de vraag naar hoogbetaalde
banen, maar zorgt ervoor dat banen in het middensegment afnemen. 18
Hierop wordt vooralsnog beperkt geanticipeerd. Opvallend en zorgwekkend is dat hoe hoger het
automatiseringsrisico is, hoe lager de kans dat een werkende de afgelopen tijd een training gevolgd
heeft.19 Dat past ook bij het beeld van het SCP, dat stelt dat de leercultuur in Nederland veelal
gericht is op na- of bijscholing, en vaak wordt geïnitieerd door de werkgever. Oftewel: veel
werkenden ervaren geen urgentie om scholing te gebruiken en anticiperen daarmee niet op
veranderingen of bedreigingen in hun loopbaan.20 Dat betekent dat voor sommige groepen LLO
steeds belangrijker wordt, terwijl zij juist degenen zijn die er minder aan deelnemen.

Effectiviteit van LLO
Het precieze effect van scholing en van informeel leren op de productiviteit is lastig te bepalen
vanwege de grote variatie in trainingen en selectie-effecten: we weten niet wat er gebeurd zou zijn
zonder scholing.21 Wel laten meerdere experimenten zien dat het volgen van cursussen de
productiviteit verbetert en vindt de wetenschappelijke literatuur een effect tussen de 0 en 10% op
de lonen. Dit verschilt tussen kortdurende trainingen (1-2%) en langdurige en formele scholing (56 %).22,23 Ook informeel leren heeft een positief effect op de lonen; het effect per uur is wel
kleiner, maar men besteedt er vaak meer tijd aan.24
We weten weinig over hoe het rendement verschilt per type cursus (bijv. hard skills of soft skills),
per type situatie (bijv. van een werkzoekende versus werkende, of afhankelijk van demografische
factoren als leeftijd). Dit maakt het lastiger om bij het maken van LLO-beleid in te zetten op de
meest effectieve vormen.

Welke rol kan de overheid spelen?
Voor de maatschappij als geheel kan LLO op twee manieren bijdragen aan de brede welvaart:
1. Bij- en omscholing kan helpen om de beroepsbevolking wendbaarder te maken op de
arbeidsmarkt. Dit voorkomt werkloosheid, waarvan de kosten doorgaans worden gedragen
door de maatschappij. Het hogere aantal werkenden dat hier uit zou volgen, draagt ook bij
aan een hoger BBP. Ook kennen we verschillende maatschappelijke uitdagingen in de
publieke sector, zoals de energietransitie en uitdagingen in de zorg, waar momenteel
onvoldoende personeel beschikbaar is.
2. Ook helpt het de beroepsbevolking met het op peil blijven van hun vaardigheden en de
laatste ontwikkelingen op hun gebied. Dit draagt bij aan de arbeidsproductiviteit, wat
betekent dat er meer geproduceerd kan worden met dezelfde hoeveelheid mensen. Ook is
dit goed voor de internationale concurrentiepositie van Nederland.
Uit de economische theorie blijkt dat de markt niet altijd optimaal investeert in om- en bijscholing.
Oorzaken hiervoor kunnen gevonden worden bij mensen zelf, werkgevers en het systeem.
Werkenden richten zich bijvoorbeeld vaak op de korte termijn. Zij kijken bijvoorbeeld niet naar de
volledige baten die scholing kan hebben, of wegen de baten maar beperkt mee, en stellen zij het
volgen van een opleiding uit. Daarnaast hebben werkenden vaak geen volledige informatie over de
kennis en vaardigheden waaraan in de toekomst behoefte zal zijn. Werkgevers zullen minder snel
geneigd zijn te investeren in werknemers, als zij verwachten dat een andere werkgever hiervan zal
17

Brede Maatschappelijke heroverweging, Ongekend talent, 2020, geraadpleegd via https://open.overheid.nl/documenten/ronl9eab31b6-d060-4d3c-9b6e-b98ba28269a8/pdf
18
Technologie, de arbeidsmarkt en de rol van beleid | CPB.nl
19
Werknemers in banen met grote automatiseringskans leren minder - ESB
20
Grenzen aan een leven lang leren | Publicatie | Sociaal en Cultureel Planbureau (scp.nl)
21
De Grip, A., Künn, A., & Montizaan, R. (2019). Raamwerk Evaluatie Interventies Leven Lang Ontwikkelen. ROA.
22
ROA (2022) Leven Lang Ontwikkelen in Nederland
23
Er zijn echter ook experimenten die géén relatie met een loonstijging vinden.
24
b21807e9-en.pdf (oecd-ilibrary.org).

7

profiteren (het zogenaamde hold-up probleem). Tot slot kan de markt niet de optimale prikkels
genereren voor investeringen in menselijk kapitaal, zelfs wanneer de arbeidsmarkt volledig
competitief is. Werkenden en bedrijven nemen immers de positieve effecten op de samenleving
niet volledig mee in hun beslissing, waardoor er onderinvestering plaatsvindt.25 En via belastingen
wordt een deel van de extra private opbrengst publiek afgeroomd.
Tegelijkertijd is het niet evident dat overheidsinvesteringen in LLO leiden tot een positief
maatschappelijk effect. Onderzoek laat zien dat overheidsinvesteringen in volwassenen en
werkenden gemiddeld genomen een lager rendement opleveren dan investeringen in kinderen en
jongeren. Uit (internationale) studies kan ook worden geconcludeerd dat de deelname aan
bijscholing licht toeneemt door subsidies en scholingsvouchers voor werkenden, en dat de effecten
groter zijn wanneer sprake is van substantiële financiële hulp. Wel is er vaak sprake van een
substantiële deadweight loss, dat wil zeggen dat een groot deel van de deelnemers ook de scholing
gevolgd zou hebben zonder de financiële ondersteuning van de overheid.26
Als de overheid kiest om te investeren in LLO, is het van belang om een goede afweging te maken
in de verschillende doelen en doelgroepen en het effect hiervan op de markt voor LLO. Zo is er
veelvuldig aandacht voor LLO in het kader van het bevorderen van duurzame inzetbaarheid van
personeel. Hierbij gaat het voornamelijk om het verhogen van vaardigheden van (niet-)werkenden,
zodat zij (langer) mee kunnen doen. Bijscholing is hierbij het voornaamste instrument. Een ander
doel is het verhelpen van de personeelstekorten in maatschappelijk relevante sectoren. Om nieuwe
mensen in een sector aan werk te helpen is omscholing hier een belangrijk instrument.
Kanttekening hierbij is dat omscholing naar kraptesectoren in eerste instantie een taak voor de
werkgever is (zie kader). Als er arbeidsmarktkrapte is, zal het voor de werkgever vaak ook
rendabel zijn om te investeren in het aantrekken en behouden van personeel, ook als daarvoor
moet worden geïnvesteerd in LLO.
Tot slot kan de rol van de overheid nog verschillen per fase van de economische conjunctuur: bij
een krappe arbeidsmarkt hebben werkgevers immers meer reden om voldoende scholing aan te
bieden om nieuw personeel aan te trekken en minder reden om huidig personeel te stimuleren deel
te laten nemen. Bij een laagconjunctuur is dit minder het geval en draagt de maatschappij de
kosten van de werkloosheid.
Krapte op de arbeidsmarkt en de rol van scholing
Uit een enquête van Randstad blijkt dat 23,5% van de ondervraagden overweegt, of heeft overwogen over
te stappen naar een maatschappelijk cruciale sector.27 De meest genoemde barrière hierbij is het niet
beschikken over juiste opleiding of training. Ook andere factoren zoals salaris, flexibele werktijden en
doorgroeimogelijkheden worden als barrières voor een overstap genoemd.28 Dit laat zien scholing slechts een
deel van de oplossing is om de krapte te bestrijden, en dat een belangrijk ander deel meer in de
arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden kan worden gevonden.29

25

Balmaceda F. (2021). A failure of the market for college education and on-the-job human capital. Elsevier.
CPB (2023) Publieke onderwijsuitgaven over de levensloop.
27
Onderzoek onder 13.021 respondenten. Maatschappelijk cruciale sectoren: kinderopvang, IT, onderwijs, politie, techniek
(sector en vakgebied) en zorg en welzijn
28
Randstad (2023) Zij-instroom krapte sectoren, mogelijkheden en barrières
29
SEO (2022) Arbeidsmarktkrapte Technici
26

8

Hoe ziet het LLO-beleid er nu uit? In vogelvlucht:
De overheid stimuleert het leren en ontwikkelen van de beroepsbevolking via verschillende kanalen: via
werkgevers, via werknemers/werkzoekenden, en met een mix van instrumenten zoals fiscale stimulans of
subsidies.
1. De overheid stimuleert werkgevers fiscaal om te investeren in hun werknemers. Dit loopt
voornamelijk via de gerichte vrijstelling voor studie en scholing in de werkkostenregeling,
waarvan het budgettair beslag in 2020 op ca. €1,8 mld. werd geschat. Werkgevers spelen een
grote rol in LLO, investeren per jaar met andere private partijen zoals sectororganisaties,
sociale partners, ca. €3,6 mld. in de scholing van hun werknemers.
2. De overheid stelt subsidieregelingen beschikbaar voor werkgevers: zoals bijvoorbeeld de SLIMsubsidie (ca. €48 mln.), het meerjarig investeringsprogramma duurzame inzetbaarheid en level
lang ontwikkelen (ca. €10 mln.) of de subsidieregeling praktijkleren (ca. €253 mln.).
3. De overheid stimuleert werkgevers via ‘zachte maatregelen’, zoals het programma leercultuur.
4. De overheid stelt subsidieregelingen en leningen beschikbaar voor de beroepsbevolking: zoals
bijvoorbeeld het voormalige STAP-budget, de tijdelijke verhoging van de SLIM-subsidie voor
individuele scholing en het levenlanglerenkrediet (ca. €27 mln.).
De overheid stelt middelen beschikbaar voor UWV en gemeenten waarmee zij bij de reintegratie ook scholing kunnen inzetten. Er loopt een hervorming van de regionale
arbeidsmarktdienstverlening, waaronder ook leerwerkloketten vallen.

Hoe zag het LLO-beleid er eerder uit? Scholingstimulans via inkomensbelasting kende een hoog
deadweightloss en past niet binnen het toetsingskader fiscale regelingen
Tot en met 31 december 2021 kon men gebruikmaken van de aftrekpost scholingsuitgaven in de
inkomstenbelasting. In 2022 is deze vervangen door de het STAP-budget. De aftrekpost stelde
belastingplichtigen in staat om bepaalde kosten, zoals collegegeld, studieboeken en andere
opleidingsgerelateerde uitgaven, af te trekken van hun belastbaar inkomen. Effectief verlaagde dit de kosten
van scholing.
Deze regeling is onder andere afgeschaft vanwege gerede twijfel over de effectiviteit en doelmatigheid van
de aftrek, en de complexiteit van de uitvoering door de Belastingdienst.
De evaluatie van de regeling (CPB, 2016) laat zien dat het deadweight loss mogelijk hoog is, en dat een
ander type instrument effectiever is in het stimuleren van scholing, zeker voor het bereiken van personen
met een laag inkomen of een laag opleidingsniveau. De hoogte van het belastingvoordeel was afhankelijk het
inkomen: hoe hoger het inkomen, des te groter het voordeel. De gebruikers van de aftrekpost waren dan
ook relatief vaak hoogopgeleid en/of werkzaam in loondienst. Het was lastig voor lagere inkomens om
gebruik te maken van de aftrekpost: hebben niet altijd de ruimte om de kosten voor te financieren. Ook was
er sprake van verzilveringsproblematiek: men heeft namelijk pas belastingvoordeel van de aftrekpost bij
voldoende (belastbaar) inkomen. In de regeling was er sprake van een hoog marginaal deadweight loss (het
deadweight loss van één extra euro aan scholingsaftrek): die ligt tussen de 73 – 100%. Over het gemiddelde
deadweight loss kon geen uitspraak gedaan worden. Zou een soortgelijke regeling nu voorgesteld worden,
dan zal het lastig zijn om – zoals geacht wordt volgens het Toetsingskader Fiscale Regelingen – aan te tonen
waarom een fiscaal instrument geschikter is dan een subsidie. Invoering van een fiscale aftrek zou
bovendien een structuurwijziging betekenen, waar de aankomende jaren geen ruimte voor is in de IV-keten.
De Algemene Rekenkamer geeft aan dat de vervanging van de fiscale aftrek van scholingsuitgaven door het
STAP-budget (als uitgavenregeling) positief was omdat het daardoor toegankelijker, beter controleerbaar en
beter beheersbaar was. Uit onderzoek van de Algemene Rekenkamer blijkt dat de STAP-regeling bij circa 40
procent van de gebruikers leidt tot extra scholing. Deze schatting is een verbetering ten opzichte van de
fiscale aftrek. Uit de evaluatie van de fiscale aftrek bleek dat tussen de 0 en 27 procent van een extra euro
scholingsaftrek tot extra scholing leidde, afhankelijk van de groep en het belastingtarief.
Werkgevers kunnen nu gebruik maken van een fiscale stimulans tot scholing van hun werknemers via de
gerichte vrijstelling scholingskosten in de Werkkostenregeling. Sinds 2021 geldt dit ook voor vergoedingen
en verstrekkingen voor scholing die voortvloeien uit vroegere arbeid; een werkgever kan daarmee ook
relevante scholing vergoeden voor een oud-werknemer. De Werkkostenregeling wordt in 2023/2024
geëvalueerd.

9

Wat betekent dat voor het beleid waarnaar voor LLO gekeken moet worden?
Op basis van bovenstaande analyse kunnen we beleidsdoelen en lessen trekken die relevant zijn
voor het toekomstig LLO-beleid. Zo is er een aantal randvoorwaarden waar rekening mee moet
worden gehouden.

Richt het beleid (ook) op praktisch opgeleiden en oudere werkenden/werkzoekenden. Deze
mensen worden op dit moment het minst bereikt. Daarbij wil je drempels wegnemen die
toegang tot informeel leren en training of scholing belemmeren – kijk dus ook naar welk
flankerend beleid nodig is, of hoe onderwijs beter aan kan sluiten op de persoonlijke
levenssituatie. Het moet namelijk voldoende aantrekkelijk zijn voor de doelgroep om ook
daadwerkelijk aan om- of bijscholing deel te nemen. Daarom moeten de regelingen rekening
houden met het doenvermogen van burgers.

Heb oog voor de timing. Het IBO Deeltijdwerk noemt dit teachable moments: momenten
waarop mensen openstaan voor nieuwe informatie, bijvoorbeeld omdat gewoonten doorbroken
worden als gevolg van een levensgebeurtenis zoals verhuizen, het krijgen van kinderen en
verandering van baan. In Denemarken zijn bijvoorbeeld aan het (soepeler) ontslagrecht
verplichtingen verbonden wat betreft investeringen in scholing en opleidingen.

Denk goed na over het doel van het scholingsinstrument. Een instrument om omscholing naar
maatschappelijke relevante sectoren te bevorderen, houdt niet direct de productiviteit van de
gehele bevolking op peil. En een instrument voor bijscholing, draagt niet automatisch bij aan
het oplossen van de krapte in maatschappelijk relevante sectoren.

Heb oog voor uitvoerbaarheid bij zowel werkgevers (in het mkb), uitvoeringsorganisaties als
opleiders en andere betrokken partijen.

Houd rekening met de flexibiliteit van de regelingen en heb oog voor de conjunctuur.
Flexibiliteit houdt in dat de regelingen kunnen meebewegen met de veranderende
arbeidsmarkt. Omscholing vindt op dit moment vooral plaats in een hoogconjunctuur, maar in
mindere mate bij een laagconjunctuur. Hier kan de overheid op in springen.

Houd rekening met de motivatie van de burger. Motivatie is een belangrijke factor die bepaalt
of mensen open staan voor ontwikkeling in hun bedrijf, organisatie of arbeidsmarkt, en de
bereidheid nieuwe taken op te pakken, een andere baan te overwegen, en om om- of
bijscholing te volgen. Zoek daartoe ook naar ruimte voor autonomie van de burger, maar houd
ook de afruil met doelmatigheid in de gaten. Autonomie van burgers houdt in dat zij zelf
keuzes kunnen maken over hun loopbaanontwikkeling en kunnen bepalen welke vaardigheden
zij willen ontwikkelen om relevant te blijven op de arbeidsmarkt. Dat kan echter voor een afruil
met doelmatigheid zorgen. Het duidelijker richten van de beschikbare middelen, bijvoorbeeld
alleen op arbeidsmarktgerichte scholing of scholing naar kraptesectoren, kan de doelmatigheid
hiervan vergroten.

Het blijft een grote verantwoordelijkheid van werkgevers om te investeren in LLO-activiteiten
voor werknemers. Er moet voorkomen worden dat met het beleid verdringing van private
investeringen van werkgevers en werknemers plaatsvindt.
Deze randvoorwaarden scheppen een breed kader voor de mogelijke uitwerking van toekomstig
LLO-beleid. Daarnaast blijkt uit de probleemanalyse dat mensen verschillende belemmeringen
ervaren voor deelname aan scholing. Beschikbaar budget is daar één van, maar er spelen
meerdere factoren een rol waar eventueel ook zachtere maatregelen – zoals het verleiden van
gerichte scholing door O&O-fondsen – een rol zouden kunnen spelen. Vanwege het verzoek van de
motie van der Lee c.s. beschrijft de volgende paragraaf verschillende beleidsopties op hoofdlijnen
die het individu beter toegang kunnen geven tot leren en ontwikkelen.

10

3. Instrumentarium voor bekostiging van LLO
3.1. Beschrijving van drie hoofdvarianten voor een LLO-instrument
Voor het in kaart brengen van mogelijke beleidsinstrumenten voor LLO onderscheiden we drie
hoofdvarianten. Deze varianten zijn gekozen naar analogie van de OECD en op basis van opties die
vaak terugkomen in het publieke debat.30,31 Deze varianten moeten niet absoluut worden gezien.
Ze kennen verschillende inrichtingsvraagstukken en behoeven verdere uitwerking. Ook zijn de
budgettaire consequenties van de opties nog niet in kaart gebracht. In paragraaf 3.2 worden de
varianten onderling vergeleken. In de drie daaropvolgende paragrafen worden drie belangrijke
vraagstukken besproken die bepalend zijn voor de impact: de afbakening van de doelgroep in
paragraaf 3.3, het scholingsaanbod in paragraaf 3.4 en de omvang van het individuele budget in
paragraaf 3.5. In paragraaf 3.6 wordt beschreven hoe de varianten samenhangen en onderdeel uit
kunnen maken van een langetermijnstrategie.
A: Individueel budget in voucher-vorm
Het individu heeft de mogelijkheid om een subsidie - we hanteren hier de term voucher - aan te
vragen om training of scholing te volgen. Een voucher kan breed en smal gericht worden, variëren
in omvang uitgedrukt in geld (of tijd) en doeleinden. Dit is in binnen- en buitenland de meest
voorkomende variant. Voorbeelden zijn STAP, de lerarenbeurs, opleidingscheques (in Vlaanderen)
en Bildungsprämie (in Duitsland). Niet alleen de rijksoverheid kan vouchers beschikbaar stellen. Zo
kunnen inwoners van Rotterdam bij hun gemeente een scholingsvoucher aanvragen voor scholing
die aansluit op werk in een kansrijke sector. Ook private partijen verstrekken vouchers zoals de
scholingsvoucher voor uitzendkrachten van het O&O fonds voor de uitzendsector Doorzaam.
B: Individuele leerrekening
Dit is een rekening waarop de overheid, werkgever, private partijen en het individu periodiek of
eenmalig middelen kunnen storten voor het volgen van scholing. De rekening staat op naam en
blijft dus beschikbaar voor het individu, ongeacht of iemand wisselt van baan of werkloos wordt.
Het Franse Compte Personnel de Formation is een voorbeeld. In Nederland zijn er private
leerrekeningen zoals bijvoorbeeld de James-leerrekening.
C: Individueel leerrecht
Dit concept betreft een wettelijke aanspraak waarbij iedereen in Nederland bij geboorte recht heeft
op een bepaalde omvang van publiek bekostigd onderwijs. Op dit moment heeft iedereen in feite
recht op het behalen van één publiek bekostigde HO bachelor en/of master. Daarnaast kan
iedereen onbeperkt publiek bekostigde mbo opleidingen volgen, met inachtneming van een eigen
bijdrage in de vorm van les-, cursus- of collegegeld. De kern van het individueel leerrecht in de
context van LLO is dat de publieke bekostiging van het genoten initiële onderwijs wordt
afgetrokken van de totale leerrechten. Daarmee komt deze variant neer op de vraag hoe
resterende leerrechten beter kunnen worden benut voor post-initiële scholing. Voorstellen rondom
het invoeren van leerrechten kennen daarmee ook vaak hogere post-initiële leerrechten toe aan
mensen die minder initiële scholing hebben genoten (regressief leerrecht). Hoewel een leerrecht
wel op een individuele leerrekening zou kunnen staan, zijn ook andere vormen denkbaar en
verschilt het leerrecht hiermee dus van een leerrekening. Cruciale vraag bij verdere uitwerking is
verder of resterende leerrechten alleen bij publiek bekostigde instellingen kunnen worden ingezet
of ook voor niet-bekostigd erkend OCW-aanbod dat door private aanbieders kan worden
aangeboden. Er zijn geen voorbeelden van leerrechten in andere landen.
Lessen uit internationale ervaringen
De OECD (2019) heeft ervaringen met internationale leerbudgetten in 9 landen geïnventariseerd. Eén
daarvan betrof de individuele leerrekening Compte Personnel de Formation in Frankrijk en andere
voorbeelden waren allemaal voucher-regelingen in Vlaanderen, Duitsland, Portugal, Schotland, Zwitserland,
de V.S., Oostenrijk, Italië en Singapore. De belangrijkste lessen volgens de OECD:

30

OECD (2019), Individual learning accounts: Panacea or Pandora’s box? Zie 203b21a8-en.pdf (oecd-ilibrary.org).
Waaronder BMH 5 Ongekend Talend, eerdere adviezen van de Sociaal-Economische Raad en de aanbevelingen uit het rapport
van de commissie Borstlap, zoals opgenomen in eerdere voetnoten.
31

11













Het richten van individuele financieringsinstrumenten helpt om de lage scholingsdeelname van bepaalde
groepen (m.n. name praktisch opgeleiden) te vergroten en de deadweight loss te beperken. Het nadeel is
dat het moeilijker wordt om het meenemen van rechten goed te regelen. Een middenweg is om iedereen
toegang te geven maar het bedrag per doelgroep te variëren.
Financiering moet substantieel van omvang zijn, wil het tot een significante scholingsdeelname leiden. In
de meeste regelingen in de landen gaat het om kleine bedragen waardoor eigenlijk alleen kortdurende
scholing mogelijk is. Bovendien is soms cofinanciering vereist, wat bepaalde doelgroepen ervan
weerhoudt om deel te nemen. Een belangrijk knelpunt bij deelname aan scholing zijn de gederfde
inkomsten voor een individu; volgens de OECD is flankerend beleid daarom hard nodig.
Individuele leerrekeningen en -budgetten moeten zo eenvoudig mogelijk en transparant zijn. Als de
regeling voor deelnemers ingewikkeld en versnipperd wordt, bestaat het risico dat deelname veel lager
uitvalt, met name onder doelgroepen. Heldere informatie en bij voorkeur individuele begeleiding is nodig
om dat risico zoveel mogelijk te beperken.
Het is niet zo dat individuele financieringsinstrumenten alle knelpunten ten aanzien van
scholingsdeelname zullen oplossen. Een individuele leerrekening of leerbudget moet worden ingepast in
een veel bredere benadering gericht op werk en scholing; dat geldt zeker het bereiken van kwetsbare
groepen.
De kwaliteit van het cursus- en scholingsaanbod moet goed worden bewaakt. Dat geldt nog sterker in
geval van individuele financieringsinstrumenten. Individuen hebben weinig informatie omtrent het
opleidingsaanbod en zijn nauwelijks in staat te onderhandelen over prijs of andere voorwaarden. In de
praktijk gaan individuele leerrekeningen vaak gepaard met kwaliteitscontrole van opleiders en/of
beperkingen van het aanbod.
Van belang is ook de wijze van financiering, met name als het gaat om herverdelingseffecten en de
zekerheid dat de middelen er ook zijn en blijven. Hoe meer eigen geld erin zit, hoe minder de
herverdeling zal zijn. Voor de publieke financiering maakt het uit of het gaat om belastingen (veelal wel
meer herverdelend) of een scholingsheffing (dat is vaak geoormerkt en daardoor zekerder).

3.2. De drie hoofdvarianten onderling vergeleken
De drie hoofdvarianten verschillen gradueel van elkaar, de mate waarin ze verschillen is ook
afhankelijk van de precieze uitwerking en voorwaarden. Hieronder worden de belangrijkste vooren nadelen van de hoofdvarianten uitgelicht. Tabel 2 biedt een uitgebreider overzicht en staat
onderaan deze paragraaf.

Voor- en nadelen van een voucher
De voordelen van een voucherregeling liggen in de flexibiliteit, snelle invoering en het desgewenst
kunnen richten op groepen (zoals praktisch geschoolden of ouderen) en specifieke doelen (zoals
het terugdringen van krapte op de arbeidsmarkt in specifieke sectoren). Een voucher is relatief snel
in te voeren: een variant op STAP of NL Leert Door kan binnen ongeveer een half jaar worden
ontwikkeld. De capaciteit van uitvoeringsorganisaties is hierbij wel een belangrijke
randvoorwaarde. Indien er beperkt budget beschikbaar is, is het mogelijk om dit met een voucher
gericht te besteden. De doelmatigheid van de beschikbare middelen kan verhoogd worden door een
vorm van cofinanciering te verplichten.
Een nadeel is dat een voucher vooral geschikt lijkt voor kortdurende cursussen en minder voor
meerjarige scholing. Een vorm waarin een meer omvangrijke of een meerjarige voucher
beschikbaar wordt gesteld is echter niet onmogelijk. Ook kan de voucher worden gestapeld met
andere budgetten. Verder kan de regie voor het individu bij een voucherregeling worden beperkt
door de inrichting, als bijvoorbeeld niet zeker is dat de voucher op het gewenste moment of voor
de gewenste studie wordt toegekend. Tot slot is een mogelijk nadeel dat een voucher tot
ondoelmatigheid en verdringing kan leiden indien de voucher niet wordt gericht op specifieke
groepen en/of doelen.

12

Ervaringen en lessen STAP-regeling
Tussen maart 2022 en januari 2024 kunnen mensen via STAP jaarlijks gebruik maken van €1.000 voor
arbeidsmarktgerichte scholing. Zowel via monitoring als via het uitvoeren van een invoeringstoets op de
subsidieregeling zijn lessen en ervaringen met (de uitvoering van) het STAP-budget verzameld. Zo zien we
dat er veel belangstelling voor het STAP-budget was. De regeling bereikt een brede doelgroep. Uit de eerste
resultaten die het ministerie van SZW heeft verzameld, blijkt dat ruim de helft (58%) van de aanvragers
zich met het STAP-budget wilde bijscholen om het huidige werk beter te kunnen doen, de anderen wilden
zich omscholen om ander werk te kunnen doen. In het scholingsregister voor STAP was een groot aanbod
aan scholingsmogelijkheden beschikbaar, waar veel mensen gebruik van wilden maken. Ook zijn met het
STAP-budget mensen bereikt die zonder de subsidie geen scholing hadden gevolgd. Tegelijkertijd
bestonden er ook zorgen over de arbeidsmarktgerichtheid van enkele cursussen die met het STAP-budget
te volgen waren.
Naast deze positieve resultaten zijn ook verbetermogelijkheden geconstateerd, zoals:

het vergroten van de doelmatigheid en doeltreffendheid door het verder richten van de subsidie op
doelgroepen (met een opleiding tot en met MBO4) of arbeidsmarktdoelen (maatschappelijk
cruciale sectoren);

het werken met een eigen bijdrage;

het variëren met de tegemoetkoming in de kosten, afhankelijk van de aard van de scholing;

het inperken van het scholingsaanbod tot OCW-erkende aanbieders;

de aanvraagsystematiek: een ruimere aanvraagperiode om de aanvraag in te dienen zou mensen
de mogelijkheid bieden de aanvraaggegevens te controleren en de lange wachttijden voorkomen;

het toetsingskader m.b.t. de arbeidsmarktgerichtheid van scholing: grijze gebieden in het
afwegingskader zouden verhelderd kunnen worden en de arbeidsmarktgerichtheid kan verbeterd
worden;

handhaving: het handhavingsinstrumentarium zou verhelderd kunnen worden;

de diversiteit van het scholingsaanbod: ook meerjarige opleidingen zouden via STAP gesubsidieerd
moeten worden;

de aansluitmogelijkheden voor het hoger onderwijs: een automatische koppeling met RIO zou dit
vergemakkelijken.
Bij de voorjaarsbesluitvorming is besloten het STAP-budget per 2024 te beëindigen, waardoor het
merendeel van de mogelijke verbeteringen niet tot uitvoering is gebracht.

Voor- en nadelen van een leerrekening
Een voordeel van een leerrekening is dat het leidt tot een structurele stimulering van LLO. Als
iedereen (vanaf een nader te bepalen leeftijd) een leerrekening heeft, dan heeft het individu de
complete regie over zijn/haar leer- en ontwikkelpad. Op die leerrekening kunnen zowel publieke als
private middelen voor leren en ontwikkelen staan. Idealiter kunnen deze verschillende middelen
gelabeld worden, waarmee er ook mogelijkheid is om deze middelen te richten op specifieke
doelen. Een dergelijke bundeling kan scholingsdeelname versterken.32 Een leerrekening staat op
naam en past goed in een duurzame LLO-benadering met flankerend beleid.
Dat de regie volledig bij het individu ligt, heeft als keerzijde dat een systeem van leerrekeningen
vanuit de overheid bezien minder flexibel is en dat de overheid minder kan sturen op doelen en
groepen. Een ander nadeel is dat de invoering van een leerrekening voor iedereen in Nederland
een complex en tijdrovend proces is (ten minste 4 tot 6 jaar). Daarbij is een belangrijke vraag en
uitdaging hoe publieke en private middelen kunnen worden gebundeld. De vormgeving van een
leerrekening kan immers verschillen van een puur faciliterende rol van de overheid (waarin de
overheid enkel zorgt voor de infrastructuur) tot een variant waarin de overheid structureel
scholingsmiddelen beschikbaar stelt. Gezien de betrokkenheid van publieke en private partijen
vraagt dit veel commitment om een dergelijk complex en langdurig proces met elkaar in te gaan.

Voor- en nadelen van leerrechten
Voordeel van een systeem van leerrechten is dat het leidt tot een structurele en lange termijn
stimulering van LLO en dat leerrechten, in elk geval voor het publieke deel, aansluiten bij een
levensloop-benadering van het individu. Vanuit rechtvaardigheidsoogpunt worden leerrechten
beschouwd als een principe voor het bieden van gelijke kansen, in dit geval gelijke toegang tot

32

Zie Buiskool et al. (2023), Evaluatie en monitoring STAP-regel

13

publiek bekostigd onderwijs. In feite corrigeren leerrechten voor verschillen in het genoten initiële
onderwijs.
Nadeel is dat een systeem met leerrechten geen flexibiliteit biedt en niet te richten is op bepaalde
beleidsdoelen, anders dan het hierboven genoemde doel van gelijke toegang tot publiek bekostigd
onderwijs. Leerrechten zijn immers onvervreemdbaar van het individu en zijn gezien de benodigde
wettelijke grondslag niet makkelijk aan te passen. Ook is de uitvoerbaarheid complex en zal
invoering een forse operatie vergen omdat de gehele onderwijsloopbaan tijdens het werkzame
leven moet worden bijgehouden en meegenomen. Wel ligt er met het onderwijsnummer (op basis
van iemands BSN) al een digitale infrastructuur waarop kan worden aangesloten. De
invoeringstermijn schatten we in op ten minste 3 tot 5 jaar.
Tabel 2. Overzicht kenmerken drie hoofdvarianten individueel budget
Criteria

Individueel budget in
vouchervorm

Individuele
leerrekening

Leerrecht

Te richten op
specifieke
doelgroepen?

Doelgroep kan per regeling
worden gekozen. Van breed
tot smal (bv. werkenden in
onderwijssector).
Doel van scholing kan breed
of gericht zijn, van
verbeteren brede
inzetbaarheid tot het
aanleren van specifieke
vaardigheden voor
krapteberoepen. Doelen
kunnen meebewegen met
maatschappelijke opgaven,
zoals krapte in cruciale
sectoren.
Is aan individu om budget
aan te vragen en binnen het
beschikbaar gestelde
scholingsaanbod een keuze te
maken. Die keuze is
beperkter naarmate
scholingsaanbod beperkter is.
Ook onzekerheid over
toekenning beperkt de eigen
regie.
Publiek of publiek-privaat
(d.m.v. cofinanciering) is
mogelijk.

Nee, maar wel de
mogelijkheid om hier
binnen middelen te
labelen.
Doel van scholing is
lastig te richten. Maar
kan afhankelijk van de
inrichting en afbakening
verschillen.

Nee

Zeer veel eigen regie
voor individu. Geen
onzekerheid over
beschikbaar budget. Is
aan individu om keuze te
maken om budget in te
zetten binnen
beschikbaar gestelde
scholingsaanbod.

Veel eigen regie voor
individu. Is zelf aan zet
om nog openstaand
leerrecht bij publiek
bekostigde instellingen te
benutten.

Kan een combinatie zijn
tussen publiek,
werkgevers, het individu
zelf en derden (zoals
sociale partners,
sectororganisaties).
Het structurele karakter
en de beschikbaarheid
van leerrekeningen voor
iedere burger maakt
deze variant in beginsel
kostbaar, al hoeven de
kosten niet alleen bij de
overheid neer te slaan.
Ramingen variëren van
1,2 mld., waarvan ruim
40% publiek, tot 1,3
mld. 100% publiek.
Ten minste 4 tot 6 jaar
voor de ontwikkeling
gezien de betrokkenheid
van publieke en private

Publiek.

Te richten op
specifieke
beleidsdoelen?

Regie van
individu op eigen
ontwikkeling?

Bekostiging?

Benodigd
budget?

Kan naar gelang doel en
beschikbare middelen uiteen
lopen van relatief klein
budget tot omvangrijk. Kan
eenmalig budget zijn of
meerjarig.

Invoeringstijd?

Snel uitvoerbaar te maken.

14

Doel van scholing is breed
en blijft gekoppeld aan
aanbod van publiek
bekostigde instellingen.

De publieke kosten
hangen sterk af van de
benutting van leerrechten.
Berekeningen van SEO
(2018) duiden op
jaarlijkse kosten van de
overheid van €1,9 mld. bij
100% benutting, bij 50%
is dat €0,95 mld. en bij
25% €0,47 mld..

Ten minste 3 tot 5 jaar
om systeem te
ontwikkelen. Ook gezien
de benodigde

Uitvoerbaarheid?

Doenvermogen?

Goede uitvoerbaarheid
vanwege beschikbare
infrastructuur uit eerdere
regelingen. De complexiteit
voor de uitvoering neemt toe
naarmate de regeling
omvangrijker is, er meer
differentiatie in doelgroepen
en/of doelen is, en
oneigenlijk gebruik of
misbruik moet worden
voorkomen.
Afhankelijk van de
voorwaarden en de
aanvraagmethode. Hoe meer
voorwaarden, hoe complexer
het wordt voor het individu.

Flexibiliteit
versus
duurzaamheid?

Tijdelijke karakter van
subsidieregelingen is per
definitie niet duurzaam.
Kracht zit in flexibiliteit om in
te kunnen spelen op
veranderende
omstandigheden.

Doelmatigheid?
(relatief aan
elkaar, niet aan
initiële scholing)

Doelmatigheid neemt toe
naarmate een regeling meer
is gericht op doelgroepen of
doelen en indien
cofinanciering wordt
geïntroduceerd.

Worden private
investeringen
versterkt, of is
sprake van
verdringing?

Risico van verdringing van
private LLO-investeringen is
aanwezig. Bij een vorm van
cofinanciering versterken
publieke en private
investeringen elkaar en kan
er dus sprake zijn van minder
verdringing.
Deze variant kan in
combinatie met leerrechten
worden ingezet. Voor
iedereen die geen resterende
leerrechten meer heeft, staat
deze variant dan open.

Combinaties
tussen varianten
mogelijk?

partijen. Ook zal een
geautomatiseerd
systeem moeten worden
ontwikkeld en de
uitvoeringsorganisatie
uitgedacht en belegd.
Invoering hiervan vergt
wettelijke inbedding met
veel tijd.
Aanzienlijk lastiger en
complex. Zowel in de
ontwikkeling van een
leerrekening als manier
waarop het budget wordt
opgebouwd, bijvoorbeeld
als verplichte heffing uit
de loonsom (werkgevers
dragen nu per sector af
aan een eigen O&Ofonds).

wetswijziging. Daarnaast
is verdere doordenking
nodig hoe resterende
leerrechten eenvoudig
door het individu kunnen
worden benut.

Goed, afhankelijk van de
toegankelijkheid en
inrichting van de
leerrekening.

Zeer goed. Het leerrecht
is een gegeven voor het
individu. Het benutten van
de leerrechten is
afhankelijk van de
gekozen uitwerking.
Door de benodigde
wettelijke inbedding heeft
deze variant een
structureel karakter,
waarmee doelstellingen op
LLO terrein voor de lange
termijn kunnen worden
geborgd. Keerzijde is het
minder makkelijk kunnen
inspelen op veranderende
omstandigheden.

Door de benodigde
wettelijke inbedding
heeft deze variant een
structureel karakter,
waarmee doelstellingen
op LLO terrein voor de
lange termijn kunnen
worden geborgd.
Keerzijde is het minder
makkelijk kunnen
inspelen op
veranderende
omstandigheden.
Gezien brede en
algemene karakter lijkt
deze variant aanzienlijk
minder doelmatig. Voor
de hele populatie staan
gedurende iemands hele
werkende leven
middelen gereserveerd,
terwijl slechts een klein
deel van die middelen
jaarlijks worden benut.
Publieke en private
investeringen versterken
elkaar: ze komen samen
in de leerrekening.

Deze variant kan in
combinatie met vouchers
en leerrechten worden
ingezet. De resterende
leerrechten worden dan
bijgeschreven op de
leerrekening.

15

Zeer complex. Het vraagt
om de ontwikkeling van
een systeem waarin
leerrechten kunnen
worden geregistreerd op
basis van de genoten
scholing en kunnen
worden benut door het
individu.

Minder doelmatig dan
gerichte inzet van een
individueel budget met
een voucherkarakter,
maar gezien de kleinere
doelgroep (alleen mensen
met resterende rechten)
meer doelmatig dan de
leerrekening die voor
iedereen beschikbaar is.
Risico op verdringing van
private investeringen. De
werkenden die resterende
leerrechten inzetten voor
scholing, hoeven deze
scholing niet door hun
werkgever te laten
bekostigen.
Deze variant kan in
combinatie met beide
andere varianten worden
ingezet.

De voor- en nadelen van de drie varianten zijn in belangrijke mate afhankelijk van de verdere
uitwerking en inrichting. Drie belangrijke vraagstukken die voor elk van de drie varianten gelden
zijn op wie de scholing gericht wordt en wat het scholingsaanbod en de omvang van het budget
zijn dat beschikbaar is voor het individu. Vanuit eerdere regelingen weten we ook dat de invulling
hiervan bepalend is voor het maatschappelijke draagvlak. Daarom wordt hieronder voor
achtereenvolgens de doelgroep, het scholingsaanbod en de omvang van het individueel budget een
eerste uitwerking gegeven.

3.3. Richten op doelgroepen
De drie varianten verschillen sterk in de mate waarop ze gericht kunnen worden op een doelgroep.
Tegelijkertijd weten we zoals eerder in deze verkenning is beschreven dat de huidige deelname aan
LLO sterk verschilt tussen de verschillende groepen en dat de effectiviteit van de maatregel afhangt
van de mate waarin deze gericht ingezet kan worden. Daarin is een afweging nodig ten opzichte
van het gelijkheidsbeginsel van het leerrecht en de structurele voorziening van een leerrekening.
Het is dus niet zo dat het beter kunnen richten op een doelgroep per definitie de deelname aan LLO
verhoogt en een positieve bijdrage heeft aan wat we eerder de brede welvaart noemden. De
toegang tot en de hoogte van het leerbudget is evenzo van belang voor de stimulering van LLO,
zoals ook aan de orde komt in de hierop volgende alinea’s.
Waar een voucher gericht kan worden op een specifieke doelgroep, om bijvoorbeeld de omscholing
te stimuleren onder personen die werkzaam zijn in een specifieke sector, is het leerrecht een
generieke maatregel die voor iedereen van toepassing is. Wel is de hoogte van het leerrecht
afhankelijk van iemands genoten opleiding. Waarmee iemand die minder initiële scholing gevolgd
heeft in beginsel de beschikking heeft over een hoger budget. Indirect richt het leerrecht zich
hiermee zich op de lager opgeleiden.
Hoewel de variant van een leerrekening ook een generiek instrument is dat voor iedereen
beschikbaar gemaakt kan worden, leent dit instrument zich om specifieke budget te beschikbaar te
maken, en als het ware te oormerken, ten behoeve van een specifiek doel of doelgroep.

3.4. Scholingsaanbod
Een belangrijke beleidskeuze is welk scholingsaanbod in aanmerking komt. Afhankelijk van het doel
kan hierbij gekozen worden voor een specifiek soort scholing, zoals enkel formeel onderwijs van
erkende opleiders of alleen scholing voor werk in specifieke cruciale sectoren. Bij alle varianten is
daarbij een vereiste dat aanbieders kwaliteit leveren en zich houden aan de gestelde voorwaarden.
Publiek bekostigde instellingen voldoen vanwege wettelijke vereisten aan de voorwaarden dat het
kwalitatief goed is en arbeidsmarktgericht, maar zij hebben relatief weinig aanbod voor scholing die
past binnen iemands werkzame leven. Verreweg het grootste scholingsaanbod komt van private
opleiders, maar bij hen is de kwaliteitsbewaking nog onvoldoende geborgd, zoals ook is gebleken
bij de uitvoering van STAP. Voor dit aanbod zijn de noodzakelijke kwaliteitseisen lastig vast te
stellen en te toetsen. Bovendien is het aanbod zo omvangrijk en dynamisch dat dit toetsing
complex en arbeidsintensief maakt. Als de kwaliteitsbewaking ontoereikend is, wordt het risico op
misbruik en oneigenlijk gebruik groter. Ook het reguleren van de toegang van het aanbod dat in
aanmerking komt voor subsidie is zeer complex, gezien het risico op staatssteun.
Bij een voucher kan het scholingsaanbod afhankelijk van het doel zowel smal en gericht als heel
breed en algemeen worden, maar dit laatste vergroot bovenstaande risico’s. Tegelijkertijd maakt
een smal en gericht aanbod de drempel om gebruikt te maken van de voucher hoger. Een
leerrekening is het meest effectief als uit het volledige publieke en (delen van het) private
scholingsaanbod kan worden gekozen. Leerrechten geven toegang tot publiek bekostigd onderwijs
en dus zou het logisch zijn dat resterende leerrechten worden benut voor publiek scholingsaanbod
in de post-initiële fase, tegen “prijzen” uit de initiële fase.33 Daarmee blijft het grotere private
scholingsaanbod buiten bereik van het individu. Indien de wens is om dit te verbreden naar het

33

In de huidige situatie moeten publieke instellingen een marktconforme kostprijs rekenen als zij via de “derde leerweg” (niet
bekostigd maar wel door publieke instelling gegeven) scholing aanbieden.

16

private aanbod, vraagt dit om een hervorming van het onderwijsstelsel dan wel verdergaande
flexibilisering van het huidige publieke onderwijs.

3.5. Omvang individueel budget en publieke kosten
De omvang van de drie varianten kan sterk verschillen afhankelijk van de exactere uitwerking.
Onder andere de afbakening van de doelgroep speelt hierbij een significante rol. Een voucher kent
de meeste mogelijkheden om de omvang beperkt te houden (zoals de €1000 die beschikbaar was
bij STAP). Vouchers zullen, mede omdat ze tot op heden niet stapelbaar en incidenteel zijn, zelden
de omvang hebben zoals bij de andere twee varianten. Een leerrekening kan weliswaar ook kleine
bedragen omvatten, maar indien een dergelijke grote operatie wordt aangegaan voor de hele
beroepsbevolking van Nederland, dan is dat eigenlijk alleen zinvol als er substantiële individuele
budgetten beschikbaar komen. Leerrechten zijn gedefinieerd over de hele levensloop. En hoewel
het genoten initiële onderwijs daar onderdeel van is, zullen resterende leerrechten, zeker daar
waar iemand weinig initiële scholing heeft genoten, om substantiële bedragen gaan.
Ter indicatie: bij STAP ging het om een bedrag van €218 mln. per jaar bij een voucher ter waarde
van maximaal €1000, waarmee per jaar 216 duizend personen scholing konden ontvangen.34
Andere vouchers zoals de lerarenbeurs in het onderwijs hebben een budgettair beslag van ruim
€76 mln. De publieke kosten zijn uiteraard hoger als de maximale bedragen worden opgetrokken of
aan meer deelnemers beschikbaar worden gesteld.
Het benodigde budget voor een leerrekening is aanzienlijk, hoewel hier ook varianten denkbaar zijn
met een kleiner budget. De commissie-Sap (2017) becijferde dat met €1,1 mld. per jaar extra voor
circa 4,4 miljoen werkenden (t/m mbo 4) een leerrekening van €40.000 kan worden gefinancierd,
waarbij ook werkgevers en het individu bijdragen: de overheid betaalt ruim 40%: €17.000,
werkgevers €20.500 en het individu €2.500. Hier binnen zijn verschillende varianten mogelijk. Het
SCP becijferde dat met €1,2 mld. extra per jaar een leerrekening kan worden gefinancierd, alleen
voor de groepen die dat het meest nodig hebben.
De publieke kosten bij leerrechten hangen sterk af van de gekozen vormgeving en benutting van
leerrechten. Berekeningen van SEO van een systeem met regressieve leerrechten (meer
overblijvende leerrechten voor lager en middelbaar opgeleiden na de initiële fase omdat zij minder
initieel onderwijs hebben genoten) wijzen op jaarlijkse kosten van de overheid van in potentie bijna
€1,9 mld. bij 100% benutting, bij 50% is dat €0,95 mld. en bij 25% €0,47 mld.35 In een variant
van neutrale leerrechten36, waarbij iedereen ongeacht het opleidingsniveau een gelijk bedrag voor
post-initiële scholing krijgt, zijn bij een bedrag van €15k de jaarlijkse kosten voor de overheid €1,8
mld. bij 100% benutting. Bij 50% benutting is dat €0,9 mld. en bij 25% benutting is het €0,45
mld. De benutting van 25% komt overeen met het huidige gebruik van private individuele
scholingsbudgetten.

Verdringing of versterking van private investeringen
Hoe hoog de omvang van het budget ook is, het moet zo min mogelijk ten koste gaan van private
individuele investeringen. Dit is dan ook een belangrijk criterium bij de uitwerking van de
varianten. De werkgever is immers wettelijk verplicht te zorgen voor scholing gericht op de huidige
functie. Als iemand vanuit de gedachte van eigen regie scholing kiest, kan dat dus ook scholing zijn
die iemand voor de huidige baan kan gebruiken en die normaliter door de werkgever zou worden
betaald. Indien moet worden uitgesloten of verdringing van private investeringen plaatsvindt,
vraagt dat een toets op iemands persoonlijke situatie, wat tijdrovend en kostbaar is. Het risico van
verdringing van private LLO-investeringen is bij elke variant aanwezig, maar er zijn wel verschillen
in de mate waarin verdringing kan worden beperkt.
34

Buiskool et al. (2023), Evaluatie en monitoring STAP-regeling, management samenvatting eerste tussenrapportage.
SEO (2018), https://www.seo.nl/wp-content/uploads/2020/04/2018-114_Leerrechten_doorgerekend.pdf. Benutting van 25%
lijkt het meest reële. Recent onderzoek van Ecorys laat zien dat benutting van private individuele budgetten tussen de 20 en
30% per jaar ligt. Reden is dat lang niet iedereen elk jaar cursus een volgt. Wel wordt er dan gespaard en zal men eens in de
zoveel jaar scholing volgen.
36
Dit kun je ook opvatten als een combinatie tussen de voucher en leerrekening waarbij de overheidsbijdrage voor post-initiële
scholing in 1* aan het individu ter beschikking wordt gesteld.
35

17

Bij vouchers bestaat dit risico vooral als er weinig tot geen voorwaarden worden gesteld aan welke
scholing de voucher mag worden besteed en als de voucher algemeen beschikbaar is. Het specifiek
richten op doelgroepen en voor specifiek scholingsaanbod verkleint dit risico. Het risico kan verder
worden verkleind door hier cofinanciering aan te verbinden, zoals bijvoorbeeld is gebeurd bij NL
Leert Door.
Een leerrekening kan juist als een vliegwiel functioneren om meer private investeringen in LLO te
krijgen, door de investeringen te verbinden met de publieke bijdrage. Hoewel verdringen ook hier
niet is uit te sluiten. Bij leerrechten bestaat het risico van verdringing als resterende leerrechten
worden ingezet voor scholing die ook de werkgever (of het individu zelf) had kunnen bekostigen,
ook wanneer dit enkel publiek bekostigde scholing betreft.

3.6. Mogelijke combinaties en invoeringsstrategieën in lange termijn perspectief
Elke van de drie varianten kent een andere impact in tijd, omvang, en het bereik van LLO. De
varianten kunnen op zichzelf worden beschouwd, maar het is ook mogelijk om een combinatie te
maken waarbij de voordelen van de varianten elkaar versterken en nadelen zoveel mogelijk
worden voorkomen. Zeker op de langere termijn kan een dergelijke combinatie van varianten
leiden tot een structureel effect op de deelname aan LLO, ook van groepen die nu nog
achterblijven. Deze paragraaf beschrijft hoe zo’n combinatie van varianten eruit kan zien ten
behoeve van een langetermijnstrategie die is gericht op een structurele verbetering van de
deelname aan LLO.
Door de drie varianten te combineren moet het mogelijk zijn een systeem van een individueel
leerbudget neer te zetten dat over de tijd stabiel is en het individu de regie en het vertrouwen
geeft te investeren in de eigen ontwikkeling. Voor een dergelijke structurele, integrale optie is het
nodig om te zorgen voor een wettelijke verankering (leerrechten) en/of een robuuste en op de
persoon gerichte voorziening (individuele leerrekening) die inzichtelijk maakt hoe de scholing
betaald kan worden en waar hij/zij recht op heeft. Met hierin ruimte voor incidentele vouchers ten
behoeve van gerichte scholing afhankelijk van het doel en de doelgroep.

Bouwblokken voor een systeem van individueel leerbudget
Indien men een structureel systeem wil opzetten, waarin de drie varianten gecombineerd worden,
kan men starten met twee sporen: (1) ontwikkelen van scholingsvouchers die op korte termijn
gericht ingezet kunnen worden voor bij- en omscholing en (2) uitwerken van de juridische en
technische ‘bouwblokken’ die nodig zijn om leerrechten en een individuele leerrekening te
realiseren.
Dit betekent dat gestart wordt met scholingsvouchers, gericht op specifieke doelgroepen zoals
praktisch opgeleiden, laaggeletterden, ouderen én/of op cruciale sectoren en kansberoepen, voor
bij- en omscholing. Groot voordeel hiervan is dat dit flexibel is, kortlopend en op basis van
evaluaties en lessen continu kan worden aangepast richting een structurele voorziening. Ook voor
deze scholingsvouchers kunnen verschillende varianten worden uitgewerkt, waarbij niet alleen
diversiteit zit in het richten op groepen of doelen maar ook in de aanvraagsystematiek, de hoogte
van de tegemoetkoming van de kosten en de afbakening van het scholingsaanbod.
Tegelijkertijd kunnen dan de zogenaamde ‘bouwblokken’ worden uitgewerkt die nodig zijn voor een
systeem van leerrechten en een individuele leerrekening. Juridisch gaat het bijvoorbeeld om het
vastleggen van het individuele recht op publiek bekostigde scholing. Uitvoeringstechnisch gaat het
over het creëren van een individuele voorziening (leerrekening) waarmee inzichtelijk wordt over
welk budget (in tijd, geld of bijvoorbeeld studiepunten) iemand kan beschikken, inclusief de kosten
van de ontwikkeling van dergelijke systemen.
Voor de langere termijn kunnen de voorzieningen van de scholingsvouchers en de ervaring die
hiermee is opgedaan vertaald worden naar de individuele leerrekening en leerrechten in de manier
waarop het budget beschikbaar gemaakt wordt. Er kan gewerkt worden met een ingroeimodel voor
verschillende doelgroepen, op basis van de keuze voor de vouchers. Zo kan de structurele
voorziening gefaseerd toegankelijk gemaakt worden voor de beroepsbevolking.

18

Ten behoeve van een volgend kabinet zijn we voornemens een aantal beleidsopties (fiches) uit te
werken, waaronder ook voor flankerende maatregelen. Onderstaande tabel geeft een weergave
van vragen die nog aan bod moeten komen bij de verdere uitwerking van mogelijk LLO-beleid.
Tabel 3. Aandachtspunten verdere uitwerking LLO-beleid
In de verdere uitwerking zal in elk geval aandacht besteed moeten worden aan de volgende
vragen:












Hoe registreer je het individueel leerrecht? En hoe stel je de omvang vast?
Hoe om te gaan met de in potentie zeer hoge waarde van de leerrechten in de overheidsbegroting,
moeten er buffers worden aangehouden. Hoe groot moeten die zijn?
Leerbudget in geld of in ‘natura’, in studiepunten of studiebelasting/tijd?
Welke organisatie beheert de individuele leerrekening?
Gecompartimenteerd (en daarmee onder specifieke voorwaarden en voor specifieke doelen of
doelgroepen), uitwisselbaar en stapelbaar? Ook ten behoeve van meerjarige scholing?
Tijdsafhankelijk met bijvoorbeeld een houdbaarheidsdatum of juist tijdsonafhankelijk tot de
pensioengerechtigde leeftijd?
Is het deels incidenteel en op basis van een aanvraag (vouchergedachte) of juist structureel
(leerrecht) of een combinatie hiervan?
Hoe kunnen we de middelen bundelen? En welke afspraken maken we met bijvoorbeeld werkgevers
over het beschikbaar maken van hun leer- en ontwikkelbudget op de leerrekening?
Om welke scholing gaat het, publiek/ privaat, modules of onderdelen?
Wie heeft recht op de tegemoetkomingen? Hoe dient men daarbij om te gaan met rechten bij
(arbeids)migratie?

19