Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

28 753

Publiek-private samenwerking

Nr. 26

BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 29 november 2011
Mede naar aanleiding van het Algemeen Overleg over PPS en DBFM(O)
d.d. 15 september 2011(Kamerstuk 28 753, nr. 24) heeft de vaste
commissie voor Financiën verzocht om een schriftelijke reactie van de
minister van Financiën op de notitie van het lid Blanksma-Van den Heuvel,
«Publiek Private Samenwerking».
Om te beginnen wil ik u danken voor uw notitie en hierover enkele
algemene opmerkingen maken. Later in deze brief ga ik uitgebreid in op
de aanbevelingen uit de notitie. Ik deel de ambitie meer te doen met
DBFM(O). De visie van dit kabinet is om te investeren in de kracht van
Nederland met een scherp oog op de overheidsfinanciën. Het kabinet ziet
DBFM(O) als een belangrijk middel om hieraan een stevige bijdrage te
leveren. Wij willen geen geld laten liggen. Daarom moet de besluitvorming eenvoudiger, duidelijker en sneller. Financiën zal toezien dat het
DBFM(O) beleid wordt nageleefd binnen het Rijk. DBFM(O) is geen doel
op zich, maar wel een middel om «value for money» te realiseren.
Belangrijk is nauw samen te werken en kennis te delen zowel binnen de
overheid als met het bedrijfsleven. Wij willen de kwaliteit van onze
projecten nog verder verbeteren, eventuele belemmeringen wegnemen
en meer projecten realiseren.
Binnen het Rijk wordt DBFM(O) toegepast bij huisvestingsprojecten boven
de € 25 mln, zoals kantoren, kazernes en gevangenissen. Ook wordt
DBFM(O) toegepast bij infrastructuurprojecten boven de € 60 mln, zoals
wegen, spoor en «natte» infrastructuur zoals sluizen en kanalen. Onder
deze drempelbedragen weegt over het algemeen de potentiële efficiencywinst niet op tegen de transactiekosten. DBFM(O) is goed geïnternaliseerd
bij de betrokken vakdepartementen. Financiën houdt toezicht op besluitvorming en toepassing van DBFM(O). De pijplijn van projecten is goed
gevuld. Onder andere 4 van 5 deelprojecten van het A1/A6/A9 project
(totaal ca. € 4 mld) worden via DBFM(O) aanbesteed. Ook volgt
binnenkort de DBFM(O) aanbesteding van de Hoge Raad en de Rijnstraat

kst-28753-26
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 28 753, nr. 26

1

8 in Den Haag. Tenslotte is een eerste pilot met inflatiegerelateerde
vergoeding gestart om institutionele beleggers nog meer te betrekken.
Naast deze successen blijven er nog genoeg uitdagingen over voor
DBFM(O). Hierin toont zich ook onze ambitie meer uit DBFM(O) te halen.
Om de verdere impuls aan DBFM(O) te realiseren is blijvend politiek
commitment nodig. Wij zien de notitie van het lid Blanksma-Van den
Heuvel als een belangrijke steun in de rug. Ook worden in de notitie
nuttige voorstellen gedaan om DBFM(O) op een hoger niveau te brengen.
Dit is tevens ons doel. Enkele concrete uitdagingen die qua strekking
overeenkomen met de notitie van het lid Blanksma-Van den Heuvel zijn:
• Verdere standaardisering van DBFM(O) procedures en producten.
DBFM(O) trajecten zullen hierdoor sneller, eenvoudiger en transparanter verlopen;
• Lagere transactiekosten voor zowel Rijk als marktpartijen. De meerwaarde van DBFM(O) wordt hierdoor vergroot.
• Contractmanagement op hetzelfde hoge niveau krijgen als de
aanbesteding van DBFM(O)-contracten. Belangrijk is dat de in het
contract afgesproken kwaliteit ook wordt gerealiseerd;
• Systematischer verzamelen en benutten van leerervaringen om de
«value for money» van DBFM(O) verder te vergroten onder andere
door nog beter inzicht in kosten, risico’s en output; meer inzicht in
kritische succesfactoren van DBFM(O);
• Verder werken aan het verbeteren van besluitvormingsprocessen, en
het ontwikkelen en delen van kennis binnen het Rijk, zodat een
structurele cultuuromslag wordt bereikt.
In het Algemeen Overleg d.d. 15 september heb ik toegezegd dat ik u in de
loop van volgend jaar een tussenstand ten aanzien van DBFM(O) zal
sturen. De stand van zaken ten aanzien van bovengenoemde uitdagingen
zal hierin worden meegenomen. Onderstaand ga ik in op de aanbevelingen zoals genoemd op pagina 6 van de notitie van het lid Blanksma-Van
den Heuvel.
1. De kern van het PPS beleid moet zijn: ja, tenzij. Toon met
behulp van een Public-Private Comparator (PPC) bij elk project
aan of dit project in aanmerking komt. Geef meer en duidelijker
politieke sturing aan besluitvormingsprocessen over PPS.
Wij zijn het hiermee volledig eens. Het is belangrijk dat voor elk potentieel
DBFM(O) project een PPC wordt uitgevoerd en dat bij meerwaarde voor
DBFM(O) wordt gekozen. Daarom heeft het kabinet in de Kabinetsvisie
DBFM(O) (Kamerstuknummer 28 753-23) besloten tot het beleid: kiezen
voor DBFM(O) indien dit meerwaarde oplevert. Tijdens het Algemeen
Overleg d.d. 15 september heeft de Kamer aangedrongen op een sterke
toezichthoudende rol door de minister van Financiën om ervoor te zorgen
dat dit beleid goed wordt nageleefd. Zoals gemeld zal ik deze rol steevast
invullen.
Voor deze toezichthoudende rol zal ik gebruik maken van mijn bevoegdheden zoals vastgelegd in de PPS Code en het Besluit privaatrechtelijke
rechtshandelingen, op basis waarvan Financiën zich vooraf moet kunnen
uitspreken over de doelmatigheid van elk DBFM(O) contract. Dergelijke
contracten kunnen alleen in overeenstemming met Financiën worden
gesloten. Dit gaat in goed overleg met de vakdepartementen. Deze
vakdepartementen, waaronder de uitvoeringsorganisaties Rijksgebouwendienst en Rijkswaterstaat, zijn uiteraard primair verantwoordelijk voor de
besluitvorming over en toepassing van DBFM(O) alsmede de verantwoording daarover bij hun eigen projecten. Bij de Rijksgebouwendienst
beslissen ook de afnemers van de gebouwen mee. Rijkswaterstaat en de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 28 753, nr. 26

2

Rijksgebouwendienst treden op als opdrachtgever om het project in een
DBFM(O) contract aan te besteden en te laten uitvoeren. Rijkswaterstaat
en de Rijksgebouwendienst hebben DBFM(O) onderdeel gemaakt van hun
standaard werkprocessen.
2. Verbeter de Interdepartementale samenwerking inzake PPS.
Financiën zit in de «driver’s seat» en heeft de coördinerende rol
richting andere departementen.
Het interdepartementale kennismanagement programma «PPS bij het
Rijk» is hierbij belangrijk: we willen het wiel niet opnieuw uitvinden. Hier
centraliseert het Rijk de aanwezige kennis over DBFM(O). De ambitie van
«PPS bij het Rijk» is het verbeteren van interdepartementaal kennisbeheer,
kennismanagement en samenwerking. Binnen «PPS bij het Rijk» wordt
gewerkt aan standaarden ten aanzien van het uniforme DBFM(O) contract,
de aanbestedingsleidraad en specifieke inhoudelijke onderwerpen. De
volgende stappen liggen op het gebied van de realisatie en uitvoering van
DBFM(O)-contracten. Het gaat hier bijvoorbeeld om contractmanagement,
monitoring, flexibiliteit en ervaringen uit de realisatiefase. Alle verantwoordelijke (vak)departementen zijn bij «PPS bij het Rijk» aangesloten.
Financiën heeft hier ten aanzien van de vakdepartementen een coördinerende rol. Deze «driver’s seat» behelst het coördineren van de samenhang
en consistentie tussen de verschillende sectoren, waaronder het
aanspreekpunt zijn voor sectoroverstijgende zaken.
3. Voer (weer) een PPS construction light in. Ontwikkel
standaardcontracten op basis van deze pilots en andere
ervaringen. We willen dat PPS constructies versneld uitgevoerd
moeten kunnen worden.
Belangrijk is dat per project moet worden bekeken op basis van een PPC
welke manier van aanbesteden de meeste meerwaarde oplevert voor de
belastingbetaler. Afhankelijk van de uitkomst van de PPC wordt de bij het
vraagstuk passende vorm van PPS gekozen. Dit kan ook een andere PPS
vorm dan DBFM(O) zijn zoals PPS-light. Deze vorm van geïntegreerde
contracten wordt ook toegepast, o.a. bij scholenbouw en infrastructuur,
bijvoorbeeld bij vliegveld Eelde. DBFM(O) is de meest geïntegreerde
contractvorm die in potentie de meeste efficiencyvoordelen geeft, maar is
bijkomstig ook het meest complex. Vanwege de complexiteit heeft het Rijk
gekozen deze specifieke contractvorm te ondersteunen met een apart
programma. Binnen dit programma wordt gewerkt om DBFM(O)
constructies sneller uit te voeren. Voor andere vormen van PPS biedt
onder andere het marktplatform PPS Netwerk Nederland ondersteuning.
4. Haal administratieve -en begrotingstechnische belemmeringen
weg.
Administratieve belemmeringen wil het Rijk wegnemen door zoveel
mogelijk procedures en producten te standaardiseren. Om een goede
prioriteitenafweging in het begrotingsproces tot stand te brengen, is
afgesproken dat er altijd geld in de begroting moet zijn om zowel
DBFM(O) als traditioneel aan te besteden. PPS wordt alleen ingezet als het
goedkoper is dan een traditionele aanbesteding. Het netto beslag op de
staatsschuld is voor beide hetzelfde. Toekomstige generaties krijgen dus
niet de rekening als we nu voor PPS kiezen. Ten aanzien van BTW mogen
de extra BTW lasten niet doorslaggevend zijn om niet DBFM(O) aan te
besteden, als er anders wel een positieve business case voor DBFM(O)
zou zijn. Daarom is in 2005 een beleidslijn (Kamerstuknummer 28 753-7)
opgesteld met specifieke voorwaarden waaronder compensatie door het
Rijk kan worden overwogen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 28 753, nr. 26

3

5. Er moet een samenwerkingsverband komen met de financiële
sector. Maak gebruik van beschikbare middelen mogelijk via de
Europese Investeringsbank.
Een goede samenwerking met marktpartijen is een essentieel element bij
DBFM(O). Daarom heeft het Rijk regelmatig contact met marktpartijen
zoals bouwers en financiers om de markt voor DBFM(O) te versterken en
verder te ontwikkelen. Dit contact vindt zowel direct plaats, als in
verbanden zoals de International Project Finance Association (IPFA).
Tijdens de kredietcrisis heeft het Rijk intensief, en met succes, samengewerkt met de financiële sector om de tijdelijke kredietcrisis maatregelen in
te stellen (Kamerstuknummer 28 753-18). Dit heeft er onder andere toe
geleid dat de Europese Investeringsbank (EIB) als financier deelgenomen
heeft in de aanbesteding van de A12 en A15 door het ministerie van
Infrastructuur en Milieu. De betrokkenheid van de EIB levert voordelen op,
vooral goedkope financiering van grote projecten. Het is wenselijk daar
meer gebruik van te maken. Momenteel worden zowel de kredietcrisis
maatregelen geëvalueerd als wordt gekeken hoe de EIB nog beter kan
worden betrokken bij DBFM(O) projecten. De Kamer zal ten aanzien van
beide punten in de volgende voortgangsrapportage worden geïnformeerd.
6. Maak het aantrekkelijk voor pensioenfondsen en institutionele
beleggers om mee te doen aan PPS. Op dit moment doen ze vaak
al in het buitenland mee. Motiveer ze ook om nationaal te
participeren.
Een grote betrokkenheid van Nederlandse institutionele beleggers en
private partijen in den brede is wenselijk bij investeringen in eigen land.
Bevorderd moet worden dat deze marktpartijen uit zichzelf willen
investeren en dat belemmeringen hiervoor worden weggenomen, onder
borging van het publieke belang.
Betrokkenheid van institutionele beleggers is echter geen doel op zich,
maar een middel. Het Rijk gaat op een open en zakelijke manier om met
institutionele beleggers. Leidend is dat betrokkenheid meerwaarde
oplevert voor zowel het Rijk als institutionele beleggers: het publieke
belang blijft altijd voorop staan.
Private financiering van infrastructuur vindt in Nederland via DBFM(O)
plaats. Uit onderzoek van het Rijk en pensioenfondsen (Kamerstuknummer 28 753-22) blijkt dat:
1. Er geen belemmeringen zijn voor pensioenfondsen om te investeren
in infrastructuur
2. Pensioenfondsen al investeren in eigen vermogen. Zo is PGGM een
joint venture aangegaan met BAM om te participeren in PPS
projecten
3. Institutionele beleggers nog niet in vreemd vermogen investeren
vanwege hun eigen hoge organisatorische kosten en de lage
rendementen. Voor buitenlandse DBFM(O) projecten is dit beeld niet
significant anders.
Om te toetsen of investeren in vreemd vermogen meerwaarde oplevert,
wordt momenteel een pilot N33 met inflatievergoeding uitgevoerd. De
kernvraag is of dit voor het Rijk een betere deal oplevert, ten opzichte van
«zonder inflatievergoeding». Na aanbesteding van de pilot zullen de
minister van Infrastructuur en Milieu en ik de Kamer informeren of dit
meerwaarde heeft opgeleverd en of het Rijk hiermee verder gaat, hiermee
stopt of dat een tweede pilot nodig is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 28 753, nr. 26

4

7. Centraliseer de aanwezige kennis over PPS in Nederland, zoals
nu gebeurt bij het scholenservice centrum. Vlaanderen vormde op
dit terrein een goed voorbeeld.
Binnen «PPS bij het Rijk» centraliseert het Rijk de aanwezige kennis over
DBFM(O), zie aanbeveling 2. Naast interdepartementale samenwerking,
wordt er ook gebruik gemaakt van ervaringen uit het buitenland (zoals ook
Vlaanderen) en de kennis van marktpartijen om te voorkomen dat dubbel
werk wordt gedaan. Via de website van «PPS bij het Rijk» wordt de
opgedane kennis en ervaring ten aanzien van DBFM(O) breed bereikbaar
gemaakt voor betrokken Rijkspartijen, decentrale overheden,
semi-publieke opdrachtgevers en marktpartijen.
Bovendien heeft de minister van Infrastructuur en Milieu d.d. 28 oktober,
in overleg met de ministeries van Veiligheid en Justitie en van Financiën
en de Rijksgebouwendienst, en in samenwerking met een breed gezelschap van bouwers, financiers en adviseurs, besloten om een gezamenlijk
loket voor PPS op te richten. Het loket start onder de naam «PPSsupport».
Per 1 januari 2012 zal «PPSsupport» volledig operationeel zijn. Belangrijk
onderscheid ten opzichte van «PPS bij het Rijk» is dat «PPSsupport» een
samenwerkingsverband is van marktpartijen, decentrale overheden en het
Rijk; hoofdzakelijk gericht op decentrale partijen. «PPSsupport» zal onder
andere kennis verspreiden en op aanvraag decentrale partijen
ondersteunen.
8. Verken de mogelijkheden van PPS op diverse terreinen, zoals
zorg, achterstandswijken, bedrijventerreinen, VROM en
onderwijs. Kom met pilots over PPS op deze terreinen. In principe
komt ieder project in aanmerking, het beleid moet zijn: ja tenzij.
De term PPS wordt vaak in brede zin gebruikt. PPS in de vorm van
DBFM(O) is toepasbaar (en wordt ook toegepast) op diverse terreinen
zoals onderwijshuisvesting, Rijkshuisvesting en infrastructuur. Binnen het
Rijk is het beleid: kiezen voor DBFM(O) indien dit meerwaarde oplevert.
Naast deze vorm van PPS bestaan er nog vele andere vormen van PPS
waar het Rijk samenwerkt met private partijen. Dit wijdere pallet aan PPS
vormen valt niet zoals DBFM(O) onder de beleidsverantwoordelijkheid van
de minister van Financiën, maar het zou goed zijn als hierbij gebruik
wordt gemaakt van vergelijkbare principes. Deze principes zijn onder
meer dat een business case aan het project ten grondslag ligt, er
duidelijke verwachtingen over de output zijn bij de betrokken partijen met
de juiste prestatieprikkels, en dat risico’s evenwichtig verdeeld zijn en
liggen bij de partij die ze het best kan beheersen.
9. Maak decentrale projecten mogelijk, op terreinen als onderwijshuisvesting, zorghuisvesting en infrastructuur. Werk hiervoor
nauw met lagere overheden en stimuleer de lagere overheden.
Het blijft wenselijk dat decentrale partijen DBFM(O) breed toepassen.
Projecten zoals het Montaigne Lyceum en de internationale school in
Eindhoven laten zien dat DBFM(O) bij onderwijshuisvesting goed kan
worden ingezet.
Ook bij zorghuisvesting en infrastructuur van decentrale overheden kan
DBFM(O) worden toegepast. Zoals in de Kabinetsvisie DBFM(O) staat
(Kamerstuknummer 28 753-23), zijn decentrale partijen echter zelf
verantwoordelijk of zij DBFM(O) willen toepassen en de vruchten daarvan
willen plukken. Het Rijk is uiteraard wel bereid om kennis en expertise te
delen op verzoek van decentrale partijen. «PPSsupport» zal hiervoor het
contactpunt vormen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 28 753, nr. 26

5

10. Ontwikkel een PPS keurmerk. Hiertoe dient een PPS project
aan een aantal voorwaarden te voldoen. Zo dient de verantwoordelijkheden bij projecten goed benoemd te worden. Dit voorkomt
bestuurlijke stroperigheid. Ook regelgeving dient te worden
aangepast. Laat de overheid alleen kaderstellend zijn. Minder
inspraak bij besluitprocedures. Zorg dat projecten sneller kunnen
worden uitgevoerd.
Door te werken aan standaard aanbestedingdocumenten en beter
contractmanagement stelt het Rijk de kaders voor heldere, eenduidige en
betrouwbare procedures en regels ten aanzien van DBFM(O).
Tevens werkt het Rijk aan een permanente versnelling van infrastructuur
besluitvorming (project «Sneller en Beter») naar aanleiding van de
adviezen van de «Commissie Elverding». De aanbeveling een PPS
keurmerk te ontwikkelen zal worden meegenomen in de verdere inrichting
van «PPSsupport».
Mede namens de minister van Infrastructuur en Milieu en de minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
De minister van Financiën,
J. C. de Jager

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 28 753, nr. 26

6