Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

36 102

Wijziging van de Wet toezicht trustkantoren
2018 in verband met maatregelen om
trustdienstverlening in gevallen met hoge
integriteitrisico’s te verbieden

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Bij rapport van 13 april 2022, kenmerk 2022–0000119538, heb ik Uwe
Majesteit het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State,
gedateerd 7 april 2022, nr. W06.22.0056/III, inzake het voorstel van wet tot
wijziging van de Wet toezicht trustkantoren 2018 in verband met maatregelen om trustdienstverlening in gevallen met hoge integriteitrisico’s te
verbieden aangeboden. In dat advies adviseerde de Afdeling om het
spoedeisende onderdeel van dat wetsvoorstel en de overige onderdelen
daarvan als separate wetsvoorstellen aan het parlement voor te leggen.
Hieraan is gevolg gegeven. Bij het hiervoor genoemde nader rapport van
13 april 2022 is U het voorstel van wet tot wijziging van de Wet toezicht
trustkantoren 2018 in verband met een spoedmaatregel om trustdienstverlening aan cliënten in de Russische Federatie of de Republiek Belarus te
verbieden aangeboden, dat het spoedeisende onderdeel van het aan de
Afdeling voorgelegde wetsvoorstel bevat. Het onderhavige nader rapport
heeft betrekking op de overige onderdelen van het aan de Afdeling
voorgelegde wetsvoorstel, die nu in een afzonderlijk wetsvoorstel zijn
ondergebracht.
De tekst van het advies treft U hieronder nogmaals aan, voorzien van mijn
reactie op de delen van het advies waarop ik niet eerder ben ingegaan en
die verband houden met de maatregelen in bijgevoegd wetsvoorstel.
Bij Kabinetsmissive van 1 april 2022, no. 2022000778, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Financiën, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel
van wet tot wijziging van de Wet toezicht trustkantoren 2018 in verband
met maatregelen om trustdienstverlening in gevallen met hoge integriteitrisico’s te verbieden, met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel verbiedt trustkantoren om trustdiensten te verlenen aan
cliënten in de Russische Federatie en de Republiek Belarus (hierna:
1

kst-36102-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 102, nr. 4

1

Rusland en Wit-Rusland). Daarnaast regelt het wetsvoorstel een verbod
op doorstroomvennootschappen en een verbod op trustdienstverlening
aan hoog-risicolanden.
De Afdeling advisering van de Raad van State onderkent het urgente
belang van maatregelen in reactie op de ontwikkelingen in Oekraïne. De
Afdeling merkt op dat de spoedmaatregel over de dienstverlening aan
bepaalde cliënten is gevoegd bij andere voorstellen. Die onderdelen in het
wetsvoorstel hebben geen directe relatie met de Russische inval in
Oekraïne en ontberen daarmee hetzelfde spoedeisende karakter. Door
deze te betrekken in een spoedprocedure kan de zorgvuldige en weloverwogen parlementaire behandeling in het gedrang komen. De Afdeling
adviseert daarom het spoedeisende onderdeel van het wetsvoorstel in de
vorm van een afzonderlijk wetsvoorstel aan het parlement voor te leggen.
Verder vraagt de Afdeling om een nadere motivering van de wijze waarop
de spoedmaatregel is vormgegeven, nu deze ook Unieburgers kan treffen.
In verband met deze opmerkingen is aanpassing van het wetsvoorstel
gewenst.
1. Inhoud wetsvoorstel
Het wetsvoorstel verbiedt het verlenen van trustdiensten aan personen of
bedrijven die gevestigd zijn of een uiteindelijk belanghebbende hebben in
Rusland of Wit-Rusland.2 Daarnaast wordt het de trustsector verboden om
doorstroomvennootschappen aan te bieden en om trustdiensten te
verlenen aan cliënten uit derde-hoogrisicolanden op witwasgebied of uit
niet-coöperatieve landen op belastinggebied.3
2. Parlementaire behandeling
De Afdeling is gevraagd om een spoedbehandeling van het wetsvoorstel,
in het licht van de Russische inval in Oekraïne en het beperken van
geldstromen naar en vanuit Rusland en Wit-Rusland.4 Het wetsvoorstel
beperkt zich echter niet tot de voorgestelde spoedmaatregel. De spoedmaatregelen worden samen met voorstellen uit een lopend traject tot
wijziging van de Wet toezicht trustkantoren 2018 voorgesteld. Dit al enige
tijd lopende wetgevingstraject betreft onder andere een verbod op
doorstroomvennootschappen en een verbod op trustdienstverlening in
relatie tot hoog-risicolanden.
De Afdeling merkt op dat alleen in zeer urgente situaties er reden is om
wetgeving met zeer grote spoed tot stand te brengen. Een versnelde
procedure kan immers op gespannen voet komen te staan met een
gedegen en weloverwogen voorbereiding van wetgeving. Zo wordt in
verband met urgente situaties de consultatie verkort of overgeslagen,
worden uitvoeringstoetsen niet of versneld uitgevoerd en kan de Afdeling
advisering gevraagd worden om met grote spoed te adviseren.5 Ook voor
het parlement is in dergelijke gevallen in beperkte mate tijd en ruimte om
een wetsvoorstel te bespreken en aan te nemen.

2

Artikel I, onderdeel E (voorgesteld artikel 23a, eerste lid, onder c en d).
Artikel I, onderdeel B (voorgesteld artikel 3a) en Artikel I, onderdeel E (voorgesteld artikel 23a,
eerste lid, onder a en b).
4
Besluit van de ministerraad van 1 april 2022.
5
Aanwijzingen voor de regelgeving, aanwijzing 7.11 «Spoedadvies Afdeling advisering».
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 102, nr. 4

2

Het onderhavige wetsvoorstel is, voor zover het de spoedmaatregel
betreft, niet opengesteld voor internetconsultatie. De overige onderdelen
van het wetsvoorstel, daarentegen, zijn op reguliere wijze eerder
voorbereid in het kader van een breder wetsvoorstel «Plan van aanpak
witwassen».6 Dat voorstel behelsde onder meer een verbod op
doorstroomvennootschappen en een verbod op trustdienstverlening in
relatie tot hoog-risicolanden. Deze verboden zijn nagenoeg in gelijke vorm
in dit voorstel opgenomen. Volgens de toelichting sluiten deze verboden
aan bij door het vorige kabinet aangekondigde maatregelen voor het
tegengaan van belastingontwijking en belastingontduiking in Nederland
en waren ze al in een vergevorderd stadium.7
De Afdeling merkt op dat, anders dan de spoedmaatregel, de overige
onderdelen in het wetsvoorstel geen directe relatie hebben met de
Russische inval in Oekraïne. Zij ontberen daarmee hetzelfde spoedeisende
karakter. Door deze te betrekken in een spoedprocedure kan de
zorgvuldige en weloverwogen parlementaire behandeling in het gedrang
komen. In dit verband acht de Afdeling het van belang dat het spoedeisende deel van dit wetsvoorstel voortvarend kan worden vastgesteld en
uitgevoerd en niet wordt vertraagd door mogelijke discussies over de
andere onderdelen van het wetsvoorstel. Ook in dat opzicht is het
geboden de overige onderdelen van het wetsvoorstel separaat aan het
parlement voor te leggen.
Daarnaast merkt de Afdeling op dat de Europese Commissie eind 2021
een voorstel presenteerde voor een richtlijn om misbruik van brievenbusvennootschappen voor belastingontwijking en -ontduiking aan te pakken.8
De vraag is of het voorgestelde verbod op doorstroomvennootschappen
verenigbaar is met deze richtlijn, mocht deze kracht van wet krijgen.
Overigens is uit de toelichting niet op te maken hoe het genoemde verbod
zich verhoudt tot de conclusies en aanbevelingen van de Commissie
doorstroomvennootschappen.9 Tot slot loopt er een onderzoek naar de
toekomst van de trustsector dat naar verwachting medio 2022
verschijnt.10
De Afdeling adviseert daarom het spoedeisende onderdeel van het
wetsvoorstel als een afzonderlijk voorstel aan het parlement voor te
leggen.
2. Het advies van de Afdeling om het wetsvoorstel te splitsen is
opgevolgd. Een voorstel met de spoedmaatregel is reeds bij het
parlement ingediend.11 Het hierbij gevoegde voorstel van wet bevat de
overige maatregelen, te weten een verbod op het aanbieden van
doorstroomvennootschappen en een verbod op trustdienstverlening met
betrokkenheid van derde-hoogrisicolanden op witwasgebied en
non-coöperatieve landen op belastinggebied.

6

Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State, no.W06.20.0354/III, vastgesteld op
13 januari 2021. Omdat het nader rapport van de regering nog niet is verschenen, is dit advies
nog niet openbaar.
7
Memorie van toelichting, Algemeen deel, paragraaf 1. Inleiding.
8
Europese Commissie, Voorstel voor een Richtlijn van de Raad tot vaststelling van regels ter
voorkoming van misbruik van lege entiteiten voor belastingdoeleinden en tot wijziging van
Richtlijn 2011/16/EU, (COM(2021) 565), 22 december 2021.
9
Kamerstukken II 2021/22, 25 087, nr. 286, bijlage: Commissie doorstroomvennootschappen
(commissie Ter Haar) «Op weg naar acceptabele doorstroom».
10
Kamerstukken II, 2021/22, 31 477, nr. 64.
11
Het bij koninklijke boodschap van 13 april 2022 ingediende voorstel van wet tot wijziging van
de Wet toezicht trustkantoren 2018 in verband met een spoedmaatregel om trustdienstverlening aan cliënten in de Russische Federatie of de Republiek Belarus te verbieden (Kamerstukken 36 080).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 102, nr. 4

3

De Afdeling merkt op dat de verhouding tussen het voorgestelde verbod
op het aanbieden van doorstroomvennootschappen en enige andere
voorstellen en onderzoeken niet duidelijk is. In verband daarmee is de
memorie van toelichting aangevuld. Daarnaast is onderstaande van
belang in reactie op de opmerkingen van de Afdeling.
Het Unshell-voorstel van de Europese Commissie is gericht op de fiscale
behandeling van doorstroomvennootschappen die niet voldoen aan
minimale substance-eisen in de Europese Unie. Het verbod in dit
wetsvoorstel ziet op het aanbieden van een eigen doorstroomvennootschap aan cliënten. Er hoeft dan in het geheel geen sprake te zijn van
substance in de lidstaat. Het voorgestelde verbod staat dus los van het
Unshell-voorstel.
Het voorgestelde verbod is reeds in 2020 aangekondigd en strekt niet tot
opvolging van de aanbevelingen in het rapport van de Commissie
doorstroomvennootschappen. De Commissie onderzocht het gebruik van
doorstroomvennootschappen in brede zin, terwijl het verbod uitsluitend
ziet op het ten behoeve van een cliënt gebruikmaken van een doorstroomvennootschap die behoort tot de eigen groep van de aanbieder. Wel is het
verbod in de geest van de aanbevelingen van de Commissie doorstroomvennootschappen.
De voorgestelde maatregelen houden evenmin verband met het
onderzoek naar de toekomst van de trustsector. Zij waren al aangekondigd
voordat dit onderzoek startte en geven mede uitvoering aan de motieOmtzigt en Van Weyenberg.12
3. Vormgeving spoedmaatregel
Met dit wetsvoorstel wordt, in aanvulling op de Europese sanctiemaatregelen, een algemeen verbod ingevoerd om trustdiensten te verlenen aan
cliënten die woonachtig of gevestigd zijn in Rusland of Wit-Rusland of aan
cliënten met een uiteindelijk belanghebbende aldaar. Gelet op het regime
in deze landen is volgens de regering de kans reëel dat het gaat om
personen of ondernemingen die profiteren van het regime. De regering
acht de integriteitsrisico’s daarbij «onverantwoord en onbeheersbaar».13
De Afdeling merkt op dat het verbod ook de trustdienstverlening raakt aan
Unieburgers die woonachtig of gevestigd zijn in Rusland of Wit-Rusland,
en in de EU gevestigde cliënten met een uiteindelijk belanghebbende
aldaar. Dit roept de vraag op of het verbod proportioneel is ten aanzien
van Unieburgers die hier mogelijk door worden getroffen.14 In dit licht rijst
ook de vraag in hoeverre een minder vergaande vormgeving is
overwogen. De toelichting gaat hier niet op in.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan en zo
nodig het wetsvoorstel aan te passen.
3. In het nader rapport inzake het voorstel van wet tot wijziging van de
Wet toezicht trustkantoren 2018 in verband met een spoedmaatregel om
trustdienstverlening aan cliënten in de Russische Federatie of de

12

Kamerstukken II 2018/19, 34 566, nr. 11.
Memorie van toelichting, Algemeen deel, paragraaf 2.5. Dienstverlening aan Russische en
Wit-Russische cliënten.
14
Mede in het licht van het vrij dienstenverkeer zoals opgenomen in artikel 56 van het Verdrag
betreffende de werking van de Europese Unie.
13

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 102, nr. 4

4

Republiek Belarus te verbieden heb ik reeds gereageerd op dit onderdeel
van het advies van de Afdeling.15
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat
het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de
gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal te zenden.
De Minister van Financiën,
S.A.M. Kaag

15

Kamerstukken II 2021/22, 36 080, nr. 4.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 102, nr. 4

5