Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2010–2011

32 500 V

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Buitenlandse Zaken (V) voor het
jaar 2011

Nr. 147

BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSSECRETARIS VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 11 februari 2011
Graag bieden wij u, mede namens de minister van Defensie en de
minister van Veiligheid en Justitie, hierbij aan de regeringsreactie op het
advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken: Nederland en de
«Responsibility to Protect».
De minister van Buitenlandse Zaken,
U. Rosenthal
De staatssecretaris van Buitenlandse Zaken,
H. P. M. Knapen

kst-32500-V-147
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 500 V, nr. 147

1

REGERINGSREACTIE OP HET AIV-ADVIES «NEDERLAND EN DE
RESPONSIBILITY TO PROTECT»
1. Algemeen
Met waardering heeft de regering kennis genomen van het advies van de
Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) over «Responsibility to
Protect» (R2P). Nederland heeft zich de afgelopen jaren een actief
pleitbezorger betoond van R2P. Tegen deze achtergrond heeft de AIV het
zinvol geacht een advies uit te brengen over R2P. De regering ervaart dit
advies als een waardevolle en goed gedocumenteerde ondersteuning van
het beleid dat Nederland inzake R2P voorstaat.
De regering gaat in deze reactie op het advies allereerst in op de vraag
wat R2P is. Vervolgens geeft de regering toelichting op de wijze waarop
R2P geoperationaliseerd kan worden.
2. Normatieve betekenis van Responsibility to Protect
Tijdens de Wereldtop van de Verenigde Naties (VN) in 2005 hebben
staatshoofden en regeringsleiders overeenstemming bereikt over R2P.1
Sindsdien heeft de SGVN een tweetal rapporten uitgebracht over R2P. In
januari 2009 verscheen het rapport «Implementing the Responsibility to
Protect». In juli 2010 ging hij in zijn rapport «Early Warning, Assessment
and the Responsibility to Protect» specifiek in op een van de aspecten van
operationalisering van R2P.
In zijn eerste rapport onderscheidt de SGVN drie pijlers van R2P. De eerste
pijler staat voor de primaire verantwoordelijkheid van de staat om de
eigen burgerbevolking te beschermen tegen de vier R2P misdrijven:
genocide, oorlogsmisdrijven, etnische zuivering en misdrijven tegen de
menselijkheid. De tweede pijler betreft de toezegging van de internationale gemeenschap om staten daarbij te ondersteunen, onder meer
door capaciteitsopbouw. Tot slot staat de derde pijler voor de verantwoordelijkheid van staten om ten aanzien van de vier R2P-misdrijven collectief,
op tijd en vastberaden in te grijpen wanneer een staat de eigen bevolking
niet kan of wil beschermen tegen massale wreedheden.
De AIV meent dat sinds het Slotdocument van de Wereldtop in 2005
relatief weinig tastbare vooruitgang is geboekt waar het de toepassing
van R2P betreft. De regering deelt de mening van de AIV dat het nuttig is
helderheid te scheppen over de normatieve betekenis van R2P, ter
verbreding van het politieke draagvlak om R2P te operationaliseren. Sinds
2005 is, zoals de AIV stelt, R2P tot een beginsel geworden, een uitgangspunt voor handelen. Delen van R2P, vooral de verantwoordelijkheid van
staten om de eigen bevolking te beschermen, zijn gegrond in het
internationale recht (o.a. de Geneefse Conventie [oorlogsmisdrijven], het
genocideverdrag en het Verdrag tegen Foltering). Als overkoepelend
beginsel vormt R2P vooralsnog geen vastomlijnd internationaal recht. R2P
behelst voor de regering dan ook vooral, zoals verwoord in de regeringsreactie op het AIV-advies «Transitional Justice: gerechtigheid en vrede in
overgangssituaties», een politiek morele inspanningsverplichting en niet
een juridische resultaatverplichting.

1

Paragraaf 138 en 139 van het Slotdocument
van de wereldtop.

De regering is met de AIV tegenstander van een verbreding van R2P,
bijvoorbeeld naar bescherming tegen schending van sociaaleconomische
rechten. Het beginsel zou zo kunnen verwateren en aan kracht verliezen
en de internationale gemeenschap zou om zeer uiteenlopende redenen
kunnen ingrijpen in een soevereine staat. Critici van R2P zien hierin hun
vrees voor willekeur en misbruik mogelijk bevestigd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 500 V, nr. 147

2

Nederland zal, zoals de AIV aanbeveelt, het normatieve debat over
verdere invulling en afbakening van R2P in EU-verband vervolgen en
indien opportuun in New York. De EU is reeds een actief pleitbezorger van
R2P. Sinds juli 2010 is Nederland co-voorzitter van de Group of Friends of
R2P in New York. Via de Group of Friends zal Nederland brede «outreach»
activiteiten ondernemen (variërend van bilaterale gesprekken tot
seminars) en daarbij ook de zorgen adresseren van de critici die vrezen
voor misbruik van R2P.
3. Operationalisering van R2P
De belangrijkste vraag is op welke wijze R2P in de praktijk vorm kan
krijgen. De regering zal in deze reactie, na stil te staan bij regionale
organisaties en het belang van vroegtijdige altertering, per pijler ingaan
op de operationalisering van R2P en op de mogelijke Nederlandse rol
zoals de AIV die voorstelt. De regering onderstreept nog eens dat de
primaire verantwoordelijkheid voor bescherming van de bevolking ligt bij
de eigen staat.
3.1 Regionale organisaties
De regering kan zich goed vinden in de conclusie van de adviesraad dat
de toekomst van R2P in belangrijke mate op regionaal niveau ligt. Juist
omdat R2P maatwerk verlangt, zullen (sub-)regionale organisaties immers
in de praktijk een belangrijke rol spelen. In 2011 wordt een rapport van de
SGVN verwacht dat zal gaan over de samenwerking van de VN met
(sub)-regionale organisaties inzake R2P. Nederland zal, o.a. via de Group
of Friends, inzetten op een ambitieus rapport met concrete aanbevelingen,
adequate betrokkenheid van regionale organisaties in de discussie en
tijdig debat in de AVVN.
3.2 Early warning
Het vroegtijdig herkennen van R2P-situaties is van groot belang. De SGVN
heeft in zijn rapport van juli 2010 een aantal voorstellen gedaan om de
early warning capaciteit binnen de VN te verbeteren.
Een van de concrete voorstellen in het rapport is de oprichting van een
gezamenlijk bureau van de Speciaal Adviseur inzake de Preventie van
Genocide en de Speciaal Adviseur voor R2P. Dat zal tot verbetering
moeten leiden van zowel informatie als analyse binnen de VN. Nederland
heeft er met succes voor geijverd dat dit bureau qua financiering en
ophanging regulier onderdeel van het secretariaat van de VN is
geworden.
De Speciaal Adviseur inzake de Preventie van Genocide heeft ter
beoordeling en analyse van gegevens op het vlak van genocide een early
warning framework opgesteld. Dit raamwerk hanteert een achttal
toetsingselementen om te kunnen beoordelen hoe situaties zich ontwikkelen.1 De Speciaal Adviseur is bezig om dit raamwerk aan te passen voor
alle R2P-situaties. De regering zal deze inspanningen actief ondersteunen.
Tot slot is de bereidheid van actoren om informatie te delen essentieel
voor het verwerven van voldoende relevante informatie. Nederland zal er
voor blijven pleiten, zoals tijdens het debat in de AVVN over early
warning, de bescherming van vertrouwelijke gegevens te verbeteren,
hetgeen aan uitwisseling zal kunnen bijdragen.
1
http://www.un.org/preventgenocide/adviser/
pdf/OSAPG%20AnalysisFramework
ExternalVersion.pdf

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 500 V, nr. 147

3

3.3 Pijler I – De beschermingsverantwoordelijkheid van de staat
Staten moeten beter toegerust zijn voor de bescherming van de eigen
bevolking. De regering zal individuele landen blijven aanmoedigen om
partij te worden bij relevante internationale (mensenrechten)verdragen.
Het tegengaan van straffeloosheid en bevordering van de internationale
rechtsorde zijn verankerd in het buitenlands beleid en in artikel 90 van de
grondwet. Van belang is daarom dat landen ook de wetgeving implementeren die leidt tot het beëindigen van straffeloosheid op het gebied van de
vier R2P-misdrijven. Toetreding hoeft geen direct preventief effect op
plegers te hebben, maar is volgens de regering van belang voor het
bestaan van een normatief internationaal gedragen kader. Het is enerzijds
voor de bevolking helder welke verantwoordelijkheid de staat aanvaardt.
Anderzijds vergroot het de druk op staten om in een R2P-situatie de eigen
bevolking te beschermen.
Ook steunt de regering het idee van de SGVN en de AIV om regionale
uitwisseling van best practices te bevorderen bij het implementeren van
de relevante internationale mensenrechten en humanitaire standaarden.
Tot slot ziet de regering een monitoringsrol weggelegd voor de Mensenrechtenraad, de Speciale Rapporteurs en aanvullend via landenexamens
op het gebied van mensenrechten.
3.4 Pijler II – Internationale ondersteuning en capaciteitsopbouw
De maatregelen die de internationale gemeenschap kan nemen ter
ondersteuning van staten bij bescherming van hun bevolking variëren van
aanmoediging tot capaciteitsopbouw. Inzet van bijvoorbeeld de hoge
commissarissen voor mensenrechten en vluchtelingen en van de speciale
adviseurs, vertegenwoordigers en gezanten kan bijdragen aan het
voorkomen van een conflict. De regering benadrukt dat zij zoveel mogelijk
binnen en met bestaande structuren moeten werken om de effecten van
hun inzet te laten beklijven.
Capaciteitsopbouw voor R2P maakt veelal onderdeel uit van het ontwikkelingsbeleid van internationale organisaties en landen: programma’s ter
bevordering van de opbouw van de rechtsstaat, goed bestuur, hervorming
van de veiligheidssector of gericht op sociaal-economische ontwikkeling.
Deze programma’s stellen landen in staat zelf de bevolking te beschermen
en dragen tevens bij aan conflictpreventie. Nederland is als bekend een
actieve donor op bovenstaande gebieden en de regering zal hieraan
blijvende prioriteit toekennen.
De regering meent daarnaast dat bevordering van mensenrechten
integraal onderdeel moet uitmaken van programma’s als die op het
gebied van goed bestuur en opbouw van de rechtsstaat. De regering zal in
het mensenrechtenbeleid de komende jaren kiezen voor een geïntegreerde benadering van «mensenrechten, vrede en veiligheid». In de
geactualiseerde mensenrechtenstrategie zal hier nader op worden
ingegaan. De Minister van Buitenlandse Zaken zal deze notitie uiterlijk
1 april 2011 uw Kamer doen toekomen.
3.5 Pijler III – Tijdige en vastberaden reactie – specifiek militaire en civiele
missies
De verantwoordelijkheid van de internationale gemeenschap verandert
van aard wanneer staten hun eigen bevolking niet kunnen of willen
beschermen tegen de vier R2P misdrijven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 500 V, nr. 147

4

Besluitvorming over het gebruik van instrumenten vindt grotendeels in de
VN-Veiligheidsraad plaats. Gedacht moet worden aan bemiddeling,
opschorten van lidmaatschappen, gerichte sancties, wapenembargo’s,
maar ook civiel en militair optreden. Om die besluitvorming tijdig te laten
plaatsvinden legt de SGVN zichzelf de verplichting op om de Veiligheidsraad te zeggen «what it needs to know, not what it wants to hear».
Ook vraagt hij de vijf permanente leden van de Veiligheidsraad om af te
zien van hun vetorecht bij besluitvorming over het ingrijpen in
R2P-situaties.
In de ogen van de regering biedt hervorming van de Veiligheidsraad
uiteindelijk het meeste zicht op effectiever optreden van de internationale
gemeenschap. De regering heeft herhaaldelijk gepleit voor een meer
representatieve Veiligheidsraad. De Raad wint daarmee aan legitimiteit. In
het kader van de discussies over de hervorming van de Veiligheidsraad
steunt Nederland het bovengenoemde idee van een gedeeltelijke
beperking van het vetorecht.
Bij bespreking van het instrumentarium voor tijdige en vastberaden actie
besteedt de AIV vooral aandacht aan de militaire en civiele missies.
Ontplooiing van deze missies kent de grootste uitdagingen. De regering
stelt dit instrument daarom eveneens centraal.
a. Capaciteit
Afgaand op de groeiende behoefte van de EU, de NAVO, de OVSE en de
VN aan militaire en civiele missies, is de verwachting dat deze organisaties de komende tijd een groot beroep blijven doen op hun lidstaten
voor bijdragen. De regering onderkent de grote vraag naar civiele
expertise en de geringe beschikbaarheid binnen de publieke sector
ondermeer vanwege binnenlandse behoeften en verplichtingen. De
regering is voornemens te komen tot een nationale strategie voor de
Nederlandse inzet in civiele missies. Hierin zal het ambitieniveau van de
Nederlandse civiele inzet, mogelijk ook aangevuld vanuit de private
sector, worden vastgelegd en zullen strategische accenten worden gelegd.
De regering onderzoekt de oprichting van een interdepartementale
expertpool. Intussen werkt BZ aan de verdere professionalisering van de
eigen uitzendcapaciteit, de zogenaamde korte missie pool.
Voor Nederlandse militaire capaciteiten zal de vraag zich toespitsen op
kwalitatief hoogstaande militaire bijdragen aan operaties in complexe
conflictsituaties, waarbij vaak nauw moet worden samengewerkt met
civiele partijen.1 Een hoogwaardige krijgsmacht als de Nederlandse kan
door de inzet van weinig militairen in kwalitatieve zin relatief veel
bijdragen aan zulke operaties en daardoor aan het succes ervan. Naast
operaties blijven civiel-militaire samenwerking op het terrein van
veiligheid en advisering over de hervorming van de veiligheidssector van
grote betekenis.
De regering is het eens met de AIV dat een verdere ontwikkeling van een
snelle reactiemacht voor de VN slechts beperkte internationale steun
geniet. In de ogen van de regering volstaan de bestaande instrumenten
op dit terrein, zoals de EU Battlegroups, de NATO Response Force, maar
ook de civiel militaire European Gendarmerie Force. Naast eigen capaciteitsontwikkeling, vindt Nederland ook dat regionale instrumenten, zoals
de twee regionale brigades (EASBRIG en ECOWAS) van de Afrikaanse
Unie, verdere steun verdienen bij hun ontwikkeling.
1
Eindrapport «Verkenningen. Houvast voor
de krijgsmacht van de toekomst» (29 maart
2010), p. 111.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 500 V, nr. 147

5

b. Modaliteiten militair optreden
Wanneer militair optreden ter sprake komt, wordt vaak automatisch
gedacht aan gewapend ingrijpen op basis van Hoofdstuk VII van het
VN-Handvest, zo stelt de AIV. De regering is het met de AIV eens dat ook
in het preventieve stadium en na afloop van een conflict de aanwezigheid
van goed uitgeruste internationale troepen een belangrijke rol kan
vervullen.
De toepassing van geweld is evenwel het meest omstreden onderdeel van
het scala aan R2P-instrumenten. Voor de visie van de regering op de
rechtsgrondslag en mandaat van missies waaraan Nederland overweegt
deel te nemen en op het begrip humanitaire interventie zij verwezen naar
de desbetreffende notities die uw Kamer al eerder zijn toegegaan.1
Voor de Nederlandse bereidheid tot Nederlandse inzet van militairen blijft
uiteraard het Toetsingskader uit 2009 leidend.
c. Regionale samenwerking
Goede samenwerking tussen de VN en regionale organisaties komt de
effectiviteit van militair optreden ten goede. Samenwerking is temeer van
belang daar troepen in toenemende mate via de EU, de NAVO en de
Afrikaanse Unie (AU) worden ingezet.
Het groeiend aantal EU-operaties en missies maakt de noodzaak van
goede samenwerking tussen de VN en EU groot. Interoperabiliteit,
wederzijdse logistieke ondersteuning en gedeelde standaarden voor
politie en Rule of Law activiteiten behoeven verbetering. Nederland
bepleit in EU-verband concrete stappen op deze terreinen.
De NAVO is voor de VN een belangrijke partner vanwege de grote
operationele en militaire capaciteit van deze organisatie. De regering
bepleit intensivering van deze samenwerking die een duidelijke plaats
kreeg in het nieuwe Strategisch Concept van de NAVO.
De AU ziet voor zichzelf als regionale organisatie een rol weggelegd bij de
handhaving van vrede en veiligheid op het Afrikaanse continent. Daarbij
ziet de AU voor financiering, logistiek en militaire ondersteuning een rol
voor de VN weggelegd. In lijn met het AIV-advies, ondersteunt Nederland
de African Peace and Security Architecture van de AU.
4. Conclusie

1

Notitie rechtsgrondslag en mandaat van
missies met deelname van Nederlandse
militaire eenheden TK 2006–2007, 29 521,
nr. 41, p. 8, waarin ook wordt verwezen naar
de Kosovo-crisis van 1999 en Advies
humanitaire interventie (2000), p. 25; Notitie
humanitaire interventie (2001), TK 2001–2002,
27 742, nr. 5.

De regering stelt vast dat R2P wereldwijd in toenemende mate wordt
gezien als een beginsel van internationale betrekkingen. Dit beginsel rust
op drie pijlers. Staten hebben een verantwoordelijkheid hun bevolking te
beschermen tegen de vier R2P misdrijven: genocide, etnische zuivering,
misdrijven tegen de menselijkheid en oorlogsmisdrijven. De internationale gemeenschap moet staten – die dat nodig hebben – helpen de
bescherming van hun bevolking beter te waarborgen. De internationale
gemeenschap heeft een verantwoordelijkheid om collectief, op tijd en
vastberaden in te grijpen indien een staat de eigen bevolking niet kan of
wil beschermen tegen massale wreedheden. Alle landen dienen bij te
dragen aan dit beginsel. Delen van het beginsel zijn gegrond in het
internationale recht, maar de drie pijlers van R2P gezamenlijk vormen
vooralsnog geen vastomlijnd internationaal recht. Dat geldt met name
voor de derde pijler van R2P. De komende jaren zal de discussie over een
nadere duiding van R2P en mogelijk ook de juridische verankering van het
beginsel doorgaan. Dat zal een weerbarstig proces zijn. De uitkomsten van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 500 V, nr. 147

6

dat proces zal mede beïnvloed worden door de manier waarop R2P in de
praktijk wordt gebracht.
R2P heeft een belangrijke plaats binnen het Nederlandse buitenlands
beleid, meer in het bijzonder in het beleid ten aanzien van de bevordering
van de ontwikkeling van de internationale rechtsorde en het mensenrechtenbeleid. Overeenkomstig het AIV-advies zal Nederland trachten de
discussie over de normatieve betekenis van R2P te vervolgen en zich
blijven inzetten voor de operationalisering van R2P.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 500 V, nr. 147

7