Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

29 279

Rechtsstaat en Rechtsorde

34 843

Seksuele intimidatie en geweld

Nr. 592

BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 12 mei 2020
1. Inleiding
Met deze brief informeer ik uw Kamer, mede namens de Minister voor
Rechtsbescherming, over een voorontwerp van een wetsvoorstel tot
modernisering van de strafbaarstelling van verschillende vormen van
seksueel grensoverschrijdend gedrag (wetsvoorstel seksuele misdrijven)
dat vandaag in (internet)consultatie is gegaan. Hiermee doe ik mijn
toezegging in het AO zeden van 18 december 2019 (Kamerstuk 29 521,
nr. 401) gestand.
De start van de consultatie over dit voorontwerp heeft enige vertraging
opgelopen in verband met de aandacht voor de bestrijding van het
coronavirus (COVID-19). De nieuwe wetgeving heeft betrekking op een
belangrijk maatschappelijk onderwerp. Daarom is voortgang in het
wetgevingsproces van belang en heb ik besloten de consultatie vandaag
te starten.
Met deze modernisering van de strafwet laat ik de strafbaarstelling van
seksuele (en seksueel getinte) misdrijven beter aansluiten bij de
maatschappelijke realiteit. Ook wordt de strafwet meer in lijn gebracht
met de internationale ontwikkelingen, zoals het Verdrag van Istanbul.
Het voorontwerp bevat heldere en op onderdelen aangescherpte
strafrechtelijke normstelling over wat strafwaardig gedrag is in Nederland.
Slachtoffers van seksueel grensoverschrijdend gedrag worden hierdoor
beter beschermd. Het nieuwe wettelijke kader maakt een effectieve
strafrechtelijke reactie mogelijk op veelvoorkomende vormen van
seksueel grensoverschrijdend gedrag waarmee onze samenleving
indringend wordt geconfronteerd.
Het voorontwerp betreft een belangrijk maatschappelijk onderwerp,
omdat het raakt aan de binnen onze samenleving levende opvattingen
over wanneer seksuele grenzen worden overschreden. De consultatie over
dit voorontwerp is een tussenstap in de voorbereiding van het wetsvoorstel seksuele misdrijven. Dit maakt het mogelijk om in een vroeg stadium
te discussiëren met de samenleving en uw Kamer over de invulling van de

kst-29279-592
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 29 279, nr. 592

1

strafrechtelijke normstelling. Omdat seksuele grensoverschrijding een
onderwerp is dat iedereen in Nederland raakt, vind ik het belangrijk om
professionals en burgers uitgebreid de gelegenheid te geven op de
nieuwe wetgeving te reageren. Om vervolgens met een breed afgestemde
versie van het wetsvoorstel de gebruikelijke wetgevingsprocedure te
vervolgen.
Hieronder licht ik de uitgangspunten die ten grondslag liggen aan de
opzet van het voorontwerp nader toe. Vervolgens bespreek ik de
hoofdlijnen van de modernisering van de strafbaarstelling van seksuele
misdrijven, waaronder de in de brief van 22 mei 2019 aangekondigde
nieuwe strafbaarstellingen van seks tegen de wil en seksuele intimidatie.1
Daarna ga ik in op de aandachtspunten van uw Kamer uit het AO van
18 december jl. Ook sta ik stil bij de uitvoering van de nieuwe wetgeving.
Ik besluit deze brief met het vervolgtraject en het tijdpad.
2. Heldere en aangescherpte strafrechtelijke normstelling over
seksuele grensoverschrijding
Seksueel grensoverschrijdend gedrag – zoals seksueel geweld, seksueel
misbruik, kinderpornografische activiteiten en seksuele intimidatie – komt
veelvuldig voor en heeft vaak ernstige en langdurige gevolgen voor
slachtoffers. De #Metoo-beweging heeft schrijnend aan het licht gebracht
hoe wijdverbreid seksuele grensoverschrijding plaatsvindt en hoe
slachtoffers zich voelen: bedreigd, geïntimideerd en vernederd. Mede
hierdoor zijn de grenzen opgeschoven van wat we binnen onze samenleving als acceptabel gedrag beschouwen. Ook is de maatschappelijke
roep om adequaat strafrechtelijk optreden tegen seksuele grensoverschrijding toegenomen.
Het voorontwerp bouwt voort op de huidige zedenwetgeving, waaraan al
de algemene notie ten grondslag ligt dat seksuele interactie vrijwillig en
gelijkwaardig behoort te zijn. Daar komt bij dat mensen zich zonder angst
voor ongewenste seksuele toenadering in het openbaar moeten kunnen
begeven. Dit is ook het uitgangspunt van het Verdrag van Istanbul dat
verplicht tot het strafbaar stellen van seksuele handelingen zonder
wederzijds goedvinden. Ook schrijft dit verdrag voor dat elke vorm van
ongewenst verbaal, non-verbaal of fysiek seksueel getint gedrag dat de
waardigheid van een persoon schendt moet worden gesanctioneerd.
Het voorontwerp stelt veelvoorkomende delictsvormen herkenbaar
strafbaar en breidt de strafrechtelijke bescherming tegen seksuele
grensoverschrijding op onderdelen uit. Met de nieuwe strafbaarstellingen
van seks tegen de wil en seksuele intimidatie wordt uitvoering gegeven
aan de wetgevingsvoornemens waarover ik uw Kamer bij brief van 22 mei
2019 heb geïnformeerd. Een recente rechterlijke uitspraak waarin een
strafbaarstelling van straatintimidatie in de Rotterdamse APV onverbindend is verklaard bevestigt de noodzaak van strafbaarstelling van
(non)verbale vormen van seksuele intimidatie op het niveau van een wet
in formele zin.
De strafrechtelijke normen in het voorontwerp gelden ook in de onlinewereld. Hiermee wordt het duidelijke signaal afgegeven dat seksuele
grensoverschrijding in een online omgeving net zo strafwaardig is als in
de fysieke wereld. Op overschrijding van de norm wordt een bij de aard
en ernst van het strafbare gedrag passende straf in het vooruitzicht
gesteld. De ernst van seksuele misdrijven wordt tot uitdrukking gebracht
via – in vergelijking met andere misdrijven – hoge en op onderdelen
verhoogde maximale gevangenisstraffen.
Slachtoffers hebben baat bij de nieuwe wetgeving omdat ze beter worden
beschermd. Zij kunnen in meer situaties aangifte doen van een strafbaar
1

Kamerstukken 29 279 en 34 843, nr. 518.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 29 279, nr. 592

2

feit. De nieuwe wettelijke structuur stelt de organisaties in de strafrechtketen, zoals politie en openbaar ministerie, in staat gerichter en effectiever
op te treden tegen veelvoorkomend strafbaar gedrag. En (potentiële)
daders wordt ingeprent dat seksueel grensoverschrijdend gedrag niet
acceptabel is en streng wordt bestraft. Hiervan gaat naar verwachting een
afschrikwekkende werking uit, hetgeen bijdraagt aan het voorkomen van
slachtofferschap.
3. Hoofdlijnen van de nieuwe wetgeving
Het voorontwerp moderniseert de huidige strafbepalingen op de volgende
wijze. In Boek 2 van het Wetboek van Strafrecht wordt de huidige Titel XIV
Misdrijven tegen de zeden vervangen door een nieuwe Titel XIV Seksuele
misdrijven. Hiermee wordt uitvoering gegeven aan de aanbeveling uit het
WODC-onderzoek «Herziening van de zedendelicten?» om de huidige
zedenwetgeving uit een oogpunt van samenhang, complexiteit en
normstelling integraal te herzien.2 In de nieuwe Titel wordt de strafrechtelijke aansprakelijkheid voor seksuele misdrijven opnieuw gedefinieerd,
begrensd en op onderdelen aangescherpt. Daarnaast vindt overheveling
van een aantal (minder ernstige en/of minder seksueel geladen)
misdrijven naar Titel V Misdrijven tegen de openbare orde plaats. Hieraan
worden de nieuwe strafbaarstellingen van (non)verbale en fysieke
seksuele intimidatie toegevoegd.
De nieuwe Titel Seksuele misdrijven regelt de strafrechtelijke aansprakelijkheid voor onvrijwillige en ongelijkwaardige seksuele interactie. De
basis van de nieuwe wetgeving vormt het huidige wettelijke kader waarin
al uitgebreide bescherming wordt geboden tegen strafwaardig gedrag.
Hieraan voegt het voorontwerp een nieuwe strafbaarstelling van seks
tegen de wil toe. Hiermee wordt uitgedrukt in de strafwet dat seks
vrijwillig hoort te zijn. Dat veronderstelt besef van een verantwoordelijkheid voor het eigen handelen en bewustzijn van het gedrag van een
ander. Ook wordt in het voorontwerp de delictsomschrijving van
verkrachting gemoderniseerd. Met de uitbreiding tot alle vormen van
afgedwongen seksueel binnendringen waarbij het lichaam van een
slachtoffer is betrokken kan op gelijke wijze recht worden gedaan aan
mannelijke en vrouwelijke slachtoffers van seksueel geweld.
De nieuwe wetgeving beschermt kwetsbare personen, waaronder
kinderen, beter tegen seksueel misbruik. Kinderen zijn bijzonder
kwetsbaar voor online seksueel misbruik. Het anonieme karakter van
internet biedt voor kwaadwillenden extra mogelijkheden voor rechtstreeks
contact met kinderen, omdat zij hun identiteit en leeftijd eenvoudig
kunnen verhullen. Kinderen kunnen zich online vaak moeilijk weren tegen
niet leeftijdsconform seksueel gedrag van volwassenen. Voor ouders of
andere bij de opvoeding van het kind betrokkenen is ook niet altijd
kenbaar dat hun kind online seksueel wordt benaderd of zelfs wordt
ingekapseld. Het voorontwerp stelt, in aanvulling op de huidige seksuele
misdrijven gericht tegen kinderen, het stelselmatig seksueel communiceren met kinderen op een voor kinderen schadelijke wijze (sexchatting)
strafbaar. Ook worden de maximale gevangenisstraffen voor verschillende vormen van ongelijkwaardige seksuele interactie verhoogd. Hiervan
gaat onmiskenbaar het signaal uit dat seksueel misbruik van weerloze
slachtoffers, in het bijzonder kinderen, uiterst schadelijk en verwerpelijk is.
Voor een uitgebreidere toelichting op de hoofdlijnen van het voorontwerp
wordt verwezen naar de memorie van toelichting bij de (internet)consultatieversie van het voorontwerp op www.internetconsultatie.nl.
2

Herziening van de zedendelicten? Een analyse van Titel XIV, Tweede Boek, Wetboek van
Strafrecht met het oog op samenhang, complexiteit en normstelling, K. Lindenberg, A.A. van
Dijk, Rijksuniversiteit Groningen, WODC, 2016.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 29 279, nr. 592

3

4. Aandachtspunten uit AO zeden bij strafbaarstelling van seks
tegen de wil
Tijdens het AO zeden op 18 december jl. hebben verschillende leden van
uw Kamer vragen gesteld over het voornemen tot strafbaarstelling van
seks tegen de wil. Onder meer is aan de orde gesteld in hoeverre
aanpassing van de strafwet noodzakelijk is in het licht van het Verdrag van
Istanbul, wat de meerwaarde is van strafbaarstelling van seks tegen de wil
en wat de voor- en nadelen zijn van een schuldvariant. Ook is gesproken
over de behoefte aan concrete voorbeelden van toekomstige strafbare
situaties. Hierop ga ik nader in.
Strafbaarstelling van seks tegen de wil is nodig om de strafwet beter in
overeenstemming te brengen met artikel 36 van het Verdrag van Istanbul.
Dit is recent bevestigd in het in januari 2020 gepubliceerde rapport van
monitoringscomité Groep van deskundigen inzake actie tegen geweld
tegen vrouwen en huiselijk geweld (GREVIO) met aanbevelingen aan
Nederland. In dit rapport pleit GREVIO ervoor de bepalingen in het
Wetboek van Strafrecht inzake seksueel geweld snel te herzien en hierin
ook strafbaarstelling van seksuele handelingen op te nemen waarvoor
geen toestemming is verleend.3 GREVIO stelt dat dit gedegen naleving
van artikel 36 waarborgt. En bovendien een noodzakelijke verschuiving in
perspectief betekent die nodig is om afstand te nemen van jurisprudentie
die al te vaak is gericht op het gedrag van het slachtoffer.
De nieuwe strafbaarstelling van seks tegen de wil wordt niet alleen
ingegeven vanuit internationale ontwikkelingen. Hierdoor wordt ook de
drempel voor strafbaarheid bij onvrijwillige seks verlaagd. Dit betekent
dat slachtoffers in meer situaties aangifte kunnen doen van een strafbaar
feit. Strafbaar wordt het verrichten van seksuele handelingen in de
wetenschap of het redelijke vermoeden dat die handelingen tegen de wil
van een ander plaatsvinden. Met deze nieuwe strafrechtelijke ondergrens
stel ik de bescherming van slachtoffers van onvrijwillige seks voorop. De
invulling die in de jurisprudentie aan het dwangvereiste bij aanranding en
verkrachting wordt gegeven – het opzettelijk veroorzaken dat een
slachtoffer handelingen tegen de wil ondergaat – leidt in de rechtspraktijk
te vaak tot bewijsproblematiek met betrekking tot de onvermijdbaarheid
van de situatie voor een slachtoffer en het opzet op de dwang bij de
verdachte. Dit doet onvoldoende recht aan slachtoffers die in een situatie
komen waarin ze geen seks willen, maar waarmee geen of onvoldoende
rekening wordt gehouden door de ander.
De opzetvariant omvat zowel het weten dat seksuele handelingen tegen
de wil van een ander plaatsvinden, als opzet in de voorwaardelijke vorm,
waarbij iemand de aanmerkelijke kans bewust aanvaardt dat de handelingen tegen de wil van de ander plaatsvinden. Bij de schuldvariant ligt de
ondergrens voor strafrechtelijke aansprakelijkheid lager. Hiervoor is
voldoende dat er feiten en omstandigheden waren waaruit iemand
redelijkerwijs had moeten afleiden dat het seksuele contact onvrijwillig
was. In de schuldvariant kan iemand strafrechtelijk aansprakelijk worden
gehouden omdat diegene had behoren te onderkennen dat er gehandeld
werd tegen de wil van een ander. Degene die het seksuele contact aangaat
behoort, zeker bij het ontbreken van instemmende of eenduidige signalen
of wederkerigheid, oplettend te zijn en bij de ander na te gaan of er geen
ongewild contact plaatsvindt. Deze onderzoeksplicht gaat niet zo ver dat
het verrichten van seksuele handelingen zonder expliciete, vooraf
gevraagde goedkeuring strafbaar wordt.

3

Zie Kamerstuk 28 345, nr. 227, bijlage: GREVIO’s evaluatierapport inzake wettelijke en andere
maatregelen om uitvoering te geven aan de bepalingen van het Verdrag van de Raad van
Europa inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld (het
Verdrag van Istanbul) inzake Nederland, januari 2020 (p. 51).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 29 279, nr. 592

4

Door de nieuwe strafrechtelijke ondergrens wordt de aandacht
verschoven naar wat iemand op grond van de feiten en omstandigheden
op zijn minst behoorde te weten over de ongewilde seksuele handelingen.
Dat vind ik passend bij het uitgangspunt dat seks vrijwillig hoort te zijn. In
de memorie van toelichting bij het voorontwerp worden verschillende
voorbeelden van strafbaar handelen tegen de wil besproken. Hierbij
worden verschillende casusposities uit de jurisprudentie betrokken die de
afgelopen tijd tot een vrijspraak hebben geleid. Dit wegens het ontbreken
van de voor verkrachting of aanranding vereiste mate van dwang dan wel
het opzet op de dwang bij de verdachte. Goed voorstelbaar is dat in
soortgelijke zaken wel sprake kan zijn van strafbare seks tegen de wil.
Bijvoorbeeld wanneer iemand bij een weifelende of passieve opstelling
van de ander of in een in ongelijkwaardige situatie, zoals een (getalsmatige) overwichtssituatie, nalaat om na te gaan of er geen ongewilde
seksuele handelingen plaatsvinden. Het is uiteindelijk aan de rechter om
te beoordelen of in een concrete zaak sprake is van een strafbare en
bewezen gedraging.
De nieuwe ondergrens voor strafrechtelijke aansprakelijkheid voor seks
tegen de wil betekent dat van mensen wordt verwacht dat als de feiten en
omstandigheden daartoe aanleiding geven zij moeten nagaan of de ander
het seksuele contact wel wil. Daarom wordt parallel aan het wetgevingstraject ingezet op de vormgeving van voorlichting en bewustwording over
gezond seksueel gedrag en seksueel grensoverschrijdend gedrag. In
samenwerking met de betrokken ministeries en betrokken organisaties
wordt de komende tijd flankerend beleid ontwikkeld en uitgevoerd.
Belangrijk aandachtspunt daarbij is voorlichting over het onderzoeken,
herkennen, bespreken en respecteren van elkaars seksuele grenzen. De
komende periode wordt benut om in kaart te brengen hoe de nieuwe
wetgeving in lopende trajecten en instrumenten binnen de strafrechtketen, in het onderwijs en de hulpverlening voor het voetlicht kan worden
gebracht en welke aanvullende maatregelen nodig zijn.
In het AO hebben leden van uw Kamer aangegeven graag een zorgvuldige
discussie te voeren over de nieuwe strafbaarstelling van seks tegen de wil
op basis van een concrete wettekst. Nu het voorontwerp in consultatie is
gegaan ben ik graag bereid de aan uw Kamer toegezegde technische
briefing te organiseren met deskundigen, waaronder het openbaar
ministerie. En daarin ook de ervaringen in het buitenland te betrekken.
5. Uitvoering van de nieuwe wetgeving
Bij de voorbereiding van de nieuwe wetgeving is er vanzelfsprekend oog
voor de uitvoerbaarheid en de handhaafbaarheid. De verwachting is dat
de nieuwe wetgeving organisaties in de strafrechtketen in staat stelt
gerichter en effectiever op te treden tegen strafbaar gedrag. Op dit
moment leiden meldingen soms niet tot aangifte of vervolging omdat er
geen sprake is van een strafbaar feit – hoewel dat maatschappelijk wel
anders wordt gevoeld – of in verband met een te hoge bewijsdrempel.
Straks kunnen naar verwachting meer zaken worden opgepakt, vervolgd
en berecht. Het beeld, dat mede op basis van de impactanalyse, naar
voren komt is dat het zaaksvolume in de keten als gevolg van de nieuwe
strafbaarstellingen mogelijk enigszins zal stijgen. Dit omdat meer gedrag
strafbaar wordt. Tegelijkertijd zien de nieuwe strafbaarstellingen ook op
gedrag dat maatschappelijk al als strafbaar wordt ervaren. Daarvan wordt
nu ook al melding of aangifte bij de politie gedaan, maar hieraan kan nu
niet altijd gevolg worden gegeven. De verwachting is dat de politie straks
meer zaken in onderzoek neemt en doorzet naar het openbaar ministerie.
Het openbaar ministerie kan bij voldoende bewijs overgaan tot vervolging. De komende tijd zal mijn ministerie op basis van de verwachte
zaaksvolume-effecten samen met de betrokken organisaties de financiële

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 29 279, nr. 592

5

onderbouwing, ten behoeve van de vervolging van de gebruikelijke
wetgevingsprocedure, vervolmaken.
De nieuwe wettelijke structuur biedt kansen voor kwalitatieve verbetering
van ketenprocessen, meer mogelijkheden voor selectie van zaken aan de
voorkant en (maatwerk)afdoening van (naar aard en ernst) verschillende
typen zaken. Aansluitend op het wetgevingstraject wordt de komende tijd
door mijn ministerie en de ketenorganisaties gewerkt aan gezamenlijk en
ketenbreed beleid omtrent het meldings-, aangifte- en afdoeningsproces.
Dit draagt bij aan een goede vormgeving van relevante ketenprocessen en
op organisatieniveau voor een adequaat (handhavings- en personeels)beleid en werkprocessen.
Met de middelen uit de motie van het lid Klaver c.s.4 wordt de komende
jaren al een versterking in de behandeling van zedenzaken mogelijk. De
capaciteit van de zedenpolitie wordt fasegewijs verruimd met circa 90 fte.
Gedurende dit traject worden werkafspraken gemaakt tussen openbaar
ministerie en politie.
6. Vervolgtraject en tijdpad
De reactietermijn op het voorontwerp is drie maanden en loopt tot begin
augustus 2020. Daarna worden de ontvangen reacties uit de (internet)consultatie op het voorontwerp, met het oog op het vervolgen van de
gebruikelijke wetgevingsprocedure, verwerkt in het wetsvoorstel. Tevens
zal de komende tijd de uitwerking van de recent in uw Kamer aangenomen gewijzigde motie tot strafbaarstelling van het in bezit hebben van
teksten met advies en/of richtlijnen over het seksueel misbruiken van
kinderen in wetgeving plaatsvinden.5 Ik verwacht uw Kamer na de zomer
van 2020 over de uitkomsten van de consultatie over het voorontwerp en
het vervolgtraject te berichten.
De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus

4
5

Kamerstuk 35 300, nr. 11.
Kamerstuk 31 015, nr. 190.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 29 279, nr. 592

6