Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 3164

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 9 juli 2021
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 5 fiches die
werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie
voorstellen (BNC).
Fiche: Verordening Raamwerk Europese Digitale Identiteit (Kamerstuk
22 112, nr. 3161)
Fiche: Mededeling Schengen Strategie (Kamerstuk 22 112, nr. 3162)
Fiche: Verordening voor het Schengenevaluatie- en monitoringsmechanisme (Kamerstuk 22 112, nr. 3163)
Fiche: Mededeling prestatiekader EU-begroting in het MFK 2021–2027.
Tevens in reactie op het verzoek van de Vaste Kamercommissie EuZa
Fiche: Mededeling Strategische richtsnoeren EU-aquacultuur (Kamerstuk
22 112, nr. 3165)
De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A.M. Kaag

kst-22112-3164
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3164

1

Fiche: Mededeling prestatiekader EU-begroting in het MFK
2021–2027
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de
Raad over het prestatiekader voor de EU-begroting in het MFK
2021–2027
b) Datum ontvangst Commissiedocument
8 juni 2021
c) Nr. Commissiedocument
COM (2021) 366
d) EUR-Lex
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/
?uri=CELEX%3A52021DC0366&qid=1623747333224
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing
Niet van toepassing
f) Behandelingstraject Raad
Raad Economische en Financiële Zaken
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Financiën
2. Essentie voorstel
Het prestatiekader voor de EU-begroting in het Meerjarig Financieel Kader
(MFK) 2021–2027 bevat instrumenten en procedures die de Commissie
gebruikt om de prestatie van de programma’s binnen de EU-begroting te
meten. Het prestatiekader is ontworpen zodat middelen uit de
EU-begroting bijdragen aan vooraf vastgestelde uitdagingen, doelstellingen en verwachte resultaten. Om de voortgang op deze doelstellingen
tijdens de uitvoering en achteraf te kunnen meten worden indicatoren
opgesteld. Op deze manier kan waar nodig aanvullend actie worden
ondernomen en kan betere begrotingsbesluitvorming tot stand komen.
Het prestatiekader omvat alle programma’s die via de EU-begroting
worden gefinancierd, inclusief de programma’s die worden gefinancierd
via het herstelinstrument van de Europese Unie ter ondersteuning van het
herstel na de COVID-19-crisis (NextGenerationEU; NGEU). Het prestatiekader bouwt voort op het systeem voor prestatiegerichte budgettering
onder het MFK 2014–2020, dat door de OESO als zeer goed is beoordeeld.1 De Commissie geeft aan dat het prestatiekader vernieuwd dient te
worden omdat de EU-begroting zich aanpast aan een veranderende
wereld. Onder het MFK 2021–2027 en NGEU tezamen wordt bijvoorbeeld
meer geld uitgegeven dan in het vorige MFK, in totaal ruim 1.800 mld.
euro (prijzen 2018). Dit stelt volgens de Commissie nieuwe eisen aan het
prestatiekader. Een voorbeeld van de toepassing van het prestatiekader is
de koppeling van uitbetalingen aan mijlpalen en streefdoelen voor
investeringen en hervormingen uit de nationale herstelplannen voor de
herstel- en veerkrachtfaciliteit (RRF, onderdeel van NGEU).
Om de prestaties van de programma’s uit de EU-begroting te kunnen
meten zijn volgens de Commissie goede doelstellingen en prestatieindicatoren nodig. Het meten van de output gebeurt op korte, middellange
en lange termijn. De Commissie rapporteert hierover op drie niveaus. Het
1

https://www.oecd.org/gov/budgeting/budgeting-and-performance-in-the-eu-oecd-review.pdf.
Hierbij dient opgemerkt te worden dat in deze index van de OESO niet gemeten is hoe
succesvol een bepaald systeem is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3164

2

eerste en minst gedetailleerde niveau is het jaarlijkse beheers- en
prestatieverslag, een syntheseverslag met de belangrijkste feiten en cijfers
over de prestaties van de EU-begroting en het financieel beheer. Het
tweede niveau is een gedetailleerder prestatieoverzicht dat per
programma wordt opgesteld. De rapporten van deze twee niveaus
worden gepresenteerd in de context van de jaarlijkse dechargeprocedure
voor de EU-begroting. Het derde en meest gedetailleerde niveau zijn de
programmaverklaringen die bij de ontwerpbegroting worden gepresenteerd. Deze vormen tevens de basis voor de eerste twee niveaus. In de
programmaverklaringen en verslagen is een onderdeel «prestatiebeoordeling» opgenomen.
De EU-begroting kent ook horizontale beleidsdoelstellingen, bijvoorbeeld
ten aanzien van klimaat, digitalisering, biodiversiteit en gendergelijkheid.
Het nieuwe prestatiekader integreert volgens de Commissie deze
horizontale doelstellingen geleidelijk in het ontwerp en de uitvoering van
de EU-begroting, doordat bepaalde beleidsterrein-overstijgende doelstellingen gelden voor alle programma’s. Door middel van tracking wordt
inzicht verkregen in de wijze waarop specifieke acties bijdragen aan een
bepaalde beleidsdoelstelling. De Commissie werkt aan de verdere
ontwikkeling van een trackingmethode2, die gebaseerd is op de
Rio-indicatoren3 van de OESO. Om de overkoepelende streefcijfers voor
horizontale beleidsdoelstellingen te behalen worden streefcijfers door de
Commissie ook omgezet op het niveau van de afzonderlijke programma’s.
De Commissie en de begrotingsautoriteiten (het Europees Parlement en
de Raad) kunnen de informatie die voortkomt uit het prestatiekader
gebruiken om beter geïnformeerde beslissingen over de begroting te
nemen. Tenslotte geeft de Commissie in de mededeling aan dat de
informatie bijdraagt aan betere communicatie over wat er met de
EU-begroting wordt bereikt en bevordert het de transparantie van de
EU-begroting. Er vindt geen besluitvorming plaats over het prestatiekader.
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Het Nederlandse beleid rond performance budgeting is vastgelegd in
Verantwoord Begroten (VB).4 VB kent twee pijlers. De eerste pijler is een
zo duidelijk mogelijke relatie tussen de beleidsinzet en de bijbehorende
beleidsinformatie. De tweede pijler houdt in dat informatie rond de
prestaties van de begroting zoveel mogelijk wordt weergegeven in de
beleidsdoorlichtingen en periodieke rapportages.
Dit betekent dat begrotingen en jaarverslagen zoveel mogelijk gericht zijn
op de financiële verantwoording. De verantwoording over effectiviteit en
doelmatigheid komt terecht in periodieke rapportages (beleidsdoorlichtingen en interdepartementale beleidsonderzoeken). Binnen VB is verder
het doel om informatie zoveel mogelijk digitaal te koppelen door middel
van URL’s naar relevante beleidsstukken en op www.rijksfinanciën.nl.
Het kabinet zet zich in EU-verband actief in voor een goede verantwoording van de effectiviteit en doelmatigheid van het beleid. Dit gebeurt
bijvoorbeeld bij de jaarlijkse discussies over de EU-ontwerpbegroting in
2

Door middel van tracking wordt inzicht verkregen in de wijze waarop specifieke acties
bijdragen aan een bepaalde beleidsdoelstelling.
https://www.oecd.org/dac/environment-development/
Revised%20climate%20marker%20handbook_FINAL.pdf.
4
VB, zie Kamerstuk 31 865, nr. 26.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3164

3

het begrotingscomité en bij de behandeling van de EU-begroting in de
Raad van de Europese Unie, alsook in het kader van de jaarlijks dechargeprocedure. Het kabinet heeft zich hier ook voor ingezet tijdens de
onderhandelingen over het MFK en NGEU. Daarnaast zet het kabinet in de
EU op verschillende thema’s, waaronder klimaat, biodiversiteit, digitalisering en gendergelijkheid, in op de opname van horizontale beleidsdoelstellingen in de EU-begroting en de verbetering van trackingmethodologie voor uitgaven aan deze horizontale beleidsdoelstellingen.
Het kabinet spoort de Commissie daarnaast aan de verzamelde informatie
door middel van tracking ook daadwerkelijk te gebruiken voor de
verbetering van de effectiviteit en doelmatigheid van het beleid.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Het kabinet vindt het positief dat de Commissie komt met een update van
het prestatiekader. Het opstellen van goede doelstellingen en indicatoren
is belangrijk voor het meten van de doelmatigheid en doeltreffendheid
van de EU-begroting. Het kabinet is van mening dat het prestatiekader van
de Commissie op een goede manier voortbouwt op het prestatiekader van
het vorige MFK.
Het kabinet is tevens positief over de opname van horizontale beleidsdoelstellingen in het prestatiekader en de EU-begroting, onder andere op het
gebied van klimaatverandering en biodiversiteit, het stimuleren van
digitalisering en de bevordering van gendergelijkheid. Het kabinet acht
het van belang dat de prestaties van horizontale beleidsdoelstellingen,
waaronder de klimaatuitgaven, goed worden gemeten. Het kabinet is dan
ook tevreden met de verbeteringen waar de Commissie aan werkt met
betrekking tot de tracking-methodologie voor klimaatuitgaven. Ten
aanzien van het bevorderen van gendergelijkheid had het kabinet wel een
betere invulling van de uitvoering willen zien. Uit het speciale verslag van
de Europese Rekenkamer5 over gendermainstreaming in de EU begroting
blijkt dat de Commissie meestal geen gebruik maakt van de verzamelde
statistieken voor een passende gendergelijkheidsanalyse. Dit is volgens
het kabinet wel wenselijk en het kabinet zal dit op EU-niveau blijven
uitdragen. Daarnaast is het kabinet van mening dat tracking en een
passende gendergelijkheidsanalyse van uitgaven niet beperkt moet
worden tot sociale uitgaven die specifiek gericht zijn op gendergelijkheid,
maar moet worden toegepast op alle uitgaven die hierop van invloed zijn,
ongeacht of dat een (hoofd)doel of neveneffect van de uitgave is.
Het kabinet ziet daarnaast nog een aantal aandachtspunten. Het belangrijkste daarvan is dat de verantwoording door toepassing van het
prestatiekader zeer lijvig wordt, waardoor risico op overschot van
informatie ontstaat. Bij de prestatie-indicatoren uit het prestatiekader acht
het kabinet het verder van belang dat rekening wordt gehouden met de
volgende elementen.
Ten eerste kunnen prestatie-indicatoren op een bepaald thema op zichzelf
goed zijn, maar kan het voorkomen dat hierdoor minder aandacht is voor
andere thema’s. Bijvoorbeeld als door prestatie-indicatoren de nadruk
wordt gelegd op output, maar vervolgens niet per se gemeten wordt wat
dit voor gevolgen heeft voor de werkdruk of kwaliteit. Een grote nadruk op
cijfers of aantallen kan misschien wel leiden tot grotere output, maar komt
niet per definitie ten goede aan de kwaliteit van die output. Dat het
prestatiekader dit niet uitsluit, verdient volgens het kabinet aandacht.

5

Speciaal verslag 10/2021: gendermainstreaming in de EU-begroting: tijd om de daad bij het
woord te voegen, https://www.eca.europa.eu/nl/Pages/DocItem.aspx?did=58678.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3164

4

Ten tweede wordt in het prestatiekader sterk gefocust op meetbaarheid
van prestatie-indicatoren. Dit is op zichzelf positief, maar het stellen van
bepaalde standaardeisen aan prestatie-indicatoren kan betekenen dat er in
sommige gevallen geen geschikte indicatoren zijn om een bepaald effect
te meten. Dit wil zeggen dat niet over alle effecten van een bepaalde
maatregel of programma meetbare informatie beschikbaar is. Het zou
goed zijn als de Commissie ook aandacht besteedt aan welke informatie
bij toepassing van het prestatiekader ontbreekt en waarom dit het geval
is.
Ten derde zou het goed zijn om de informatiebronnen zoveel mogelijk op
elkaar aan te laten sluiten. De URL’s bij de programma’s in de bijlage van
de mededeling gaan naar webpagina’s op www.europa.eu waar de
informatie uit de bijlage zelf vervolgens niet altijd eenvoudig terug te
vinden is.6 De vindbaarheid, doorzoekbaarheid en presentatie van de
informatie die voortkomt uit het prestatiekader is volgens het kabinet voor
verbetering vatbaar.
Tot slot is het kabinet van mening dat het prestatiekader uiteindelijk draait
om de juiste verdeling van middelen naar de meest effectieve maatregelen en relevante beleidsterreinen. De prestatie-indicatoren kunnen daar
input voor opleveren.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
De verwachting is dat er breed draagvlak bestaat voor de mededeling van
de Commissie en het prestatiekader. Het prestatiekader voor de
EU-begroting bouwt voort op het prestatiekader uit het vorige MFK en is
dus niet geheel nieuw. Over het algemeen is de verwachting dat lidstaten
positief zijn over de verbeteringen van het prestatiekader en het
toepassen ervan op de middelen uit het de herstel- en veerkracht faciliteit.
Tijdens een presentatie door de Commissie van het prestatiekader in het
begrotingscomité gaven enkele lidstaten aan dat het van belang is dat de
informatie op tijd wordt gepresenteerd, zodat deze gebruikt kan worden
voor de begrotingsbesluitvorming. Enkele lidstaten, waren daarnaast
positief over het opnemen van uitgaventargets voor bredere beleidsdoelstellingen zoals klimaat, gendergelijkheid en digitalisering, waarbij is
aangegeven dat impact uiteindelijk belangrijker is dan de precieze
uitgaventargets.
Het Europees Parlement is doorgaans voorstander van performance
budgeting. Over de positie van het Europees Parlement ten aanzien van
de geüpdatete versie van het prestatiekader is nog niets bekend.
4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit,
proportionaliteit, financiële gevolgen en gevolgen voor regeldruk,
concurrentiekracht en geopolitieke aspecten
a) Bevoegdheid
De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid van de
EU voor de mededeling is positief. De mededeling ziet op de prestaties
van de EU-begroting zoals benoemd in artikel 33, 34 en artikel 41(3)(h) van
het financieel reglement (FR) van de EU omtrent het opstellen van de
ontwerpbegroting van de Unie. Artikel 33(2) FR stelt dat in overeenstemming met het beginsel van goed financieel beheer (artikel 310(5)
VWEU) bij de besteding van kredieten prestaties centraal staan. Daartoe
moeten vooraf doelstellingen van programma’s en activiteiten worden
6

https://ec.europa.eu/info/publications/communication-eu-budget-performance-framework-20212027_en.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3164

5

vastgesteld, de voorgang worden gemonitord aan de hand van prestatieindicatoren en moet worden gerapporteerd aan het Europees Parlement
en aan de Raad van de Europese Unie.
Artikel 34 FR verplicht de Commissie tot evaluaties van de prestaties van
programma’s en activiteiten. In artikel 41(3)(h) FR staat dat de Commissie
bij de ontwerpbegroting programmaverklaringen of andere toepasselijke
documenten dient toe te voegen. Het betreft een exclusieve bevoegdheid
van de Europese Unie.
b) Subsidiariteit
Niet van toepassing
c) Proportionaliteit
De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit van
de mededeling is positief. De mededeling over het prestatiekader laat zien
welke procedures en instrumenten de Commissie gebruikt om de
prestaties te meten van de middelen die via de EU-begroting en
programma’s worden uitgegeven. Deze procedures en instrumenten lijken
een geschikte manier om deze prestaties te meten. Tevens wordt hiermee
bijgedragen aan het doel meer en betere informatie te leveren voor de
begrotingsbesluitvorming. De mededeling gaat niet verder dan noodzakelijk.
d) Financiële gevolgen
Hoewel de mededeling betrekking heeft op de prestaties van de
EU-begroting, heeft deze op zichzelf geen directe financiële consequenties
voor de hoogte van de EU-begroting. Door vaststelling van uitdagingen
en doelstellingen vooraf en monitoring en evaluaties van de prestaties
van de begroting kan wel een positief effect op de efficiëntie en effectiviteit van de EU-begroting worden verwacht. De mededeling bevat verder
geen vermeldingen van concrete investeringen of kosten die samenhangen met het prestatiekader. Het kabinet is van mening dat eventueel
benodigde middelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad
afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze
moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.
De mededeling betreft de EU-begroting en heeft geen directe gevolgen
voor de Rijksbegroting of de Nederlandse afdracht aan de EU. Eventuele
budgettaire gevolgen moeten worden ingepast op de begroting van
het/de beleidsverantwoordelijk(e) departement(en), conform de regels van
de budgetdiscipline.
e) Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten
De mededeling over het prestatiekader voor de EU-begroting in het MFK
2021–2027 heeft geen gevolgen voor de regeldruk en administratieve
lasten van bedrijven en burgers. De mededeling heeft ook geen directe
gevolgen voor de regeldruk voor de nationale overheid. Wel is het zo dat
het prestatiekader zorgt voor een grote hoeveelheid informatie rondom de
besluitvorming over de EU-jaarbegroting.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3164

6