3e Periodieke rapportage Commissie van Aanbestedingsexperts
Periode: 01-03-2015 tot 01-03-2016
Van: Joop Janssen (voorzitter), Chris Jansen (vice-voorzitter) en Tsong Ho Chen (lid)
Datum: 13-05-2016 | gewijzigde herziene versie d.d. 23-09-2016
Kopie aan: de Minister van Economische Zaken

1.

Inleiding

De CvAE ontleent haar bestaansrecht aan artikel 4.27 van de Aanbestedingswet 2012 en
het Instellingsbesluit van de Minister van Economische Zaken van 7 maart 2013, Stcrt
2013, nr. 6182 en het Besluit houdende herbenoeming leden van de Commissie van
Aanbestedingsexperts van de Minister van Economische Zaken van 29 december 2015,
Stcrt 2015, nr. 46198. De CvAE bestaat uit een voorzitter (mr. J.G.J. Janssen) en een vicevoorzitter (prof.mr. C.E.C. Jansen). Met ingang van 1 april 2015 is de CvAE uitgebreid met
een derde lid (mr. drs. T.H. Chen). Aan de CvAE zijn 81 experts verbonden die, op verzoek
van de CvAE, haar assisteren bij de klachtafhandeling. De CvAE wordt ondersteund door
een juridisch-administratief en juridisch-inhoudelijk secretariaat.
Deze (derde) jaarrapportage heeft betrekking op de periode 1 maart 2015 tot 1 maart
2016. De rapportage zal ook deze keer gepubliceerd worden op de website van de CvAE:
https://www.commissievanaanbestedingsexperts.nl. De CvAE zendt kopie van de
rapportage ter kennisname aan de Minister van Economische Zaken.
2.

Doel en taken

Het primaire doel van de CvAE is door een snelle, zorgvuldige en laagdrempelige
behandeling van klachten bij te dragen aan de oplossing van aanbestedingsklachten. De
CvAE doet dat door tussen partijen te bemiddelen en niet bindende adviezen te geven naar
aanleiding van klachten. De CvAE hoopt daarmee tevens de professionaliteit van de
aanbestedingspraktijk verder te verbeteren en een leereffect teweeg te brengen bij
ondernemingen, aanbestedende diensten en speciale-sectorbedrijven.
3.

Statistieken

Tussen 1 maart 2015 en 1 maart 2016 zijn 117 klachten door de CvAE ontvangen.
Gemiddeld bestaan de behandelde klachten uit iets minder dan 2 deelklachten. Alle klachten
zijn ingediend door bedrijven die mee willen dingen naar overheidsopdrachten. Klagers zijn
dus (potentiële) gegadigden en (potentiële) inschrijvers. Er zijn ook dit verslagjaar opnieuw
geen klachten door aanbestedende diensten ingediend. Van de 117 klachten zijn 99
klachten ingediend door Midden- en Klein Bedrijven, 14 door Grootbedrijven en werden 4
klachten ingediend door een branche-organisatie namens Midden- en Klein Bedrijven.
Klachten zijn ingediend tegen onder andere de rijksoverheid, waterschappen, gemeenten,
provincies, schoolbesturen, de politie, veiligheidsregio’s en speciale sector-bedrijven.

1

Klachten gaan zowel over overheidsopdrachten als raamovereenkomsten die zowel
betrekking hebben op leveringen, diensten als werken.

A.

KLACHTEN (ingediend tussen 1 maart 2015 – 1 maart 2016)
03'15>03'16

Aantal ingediende klachten
Totaal aantal ingediende deelklachten

03'13>03'15

117
208

Openstaande klachten van voorgaande jaren

21

Aantal niet in behandeling genomen klachten

29

Aantal in behandeling genomen klachten
Klachten waarover advies is uitgebracht
Klachten die op 1 maart 2016 nog in behandeling
waren
Klachten waarin bemiddeld is
Klachten “on hold” gezet in verband met alsnog
in behandeling nemen van de klacht door
aanbestedende dienst of in verband met Kort
Geding
Klachten ingetrokken
als gevolg van instellen Kort Geding
als gevolg van actie door AD
Door Commissie/klager
uit commerciële overwegingen
Alsnog niet ontvankelijk

88
48
28

13*
8**

2

8
3
1
4
2

*

Er zijn 13 adviezen uitgebracht betreffende klachten die tussen 1 maart 2013 en 1 maart 2015 zijn ingediend.
Er zijn 3 adviezen uitgebracht betreffende klachten die tussen 1 april 2013 en 1 maart 2014 zijn ingediend
(daarmee zijn alle klachten ingediend tussen 1 april 2013 en 1 maart 2014 afgehandeld). Er zijn 10 adviezen
uitgebracht betreffende klachten die tussen 1 maart 2014 en 1 maart 2015 zijn ingediend.
Er zijn 8 klachten in de periode 1 maart 2014 en 1 maart 2015 in behandeling genomen die ook op 1 maart
2016 nog in behandeling waren.

**

NB In eerdere jaarrapportages vermelde cijfers kunnen enigszins afwijken van de hier getoonde cijfers. Dit vindt
zijn oorzaak in onvolkomenheden in het in eerdere jaren gebruikte systeem van handmatige tellingen.

A.1

Klachten uitgesplitst naar aanbestedingsprocedure*

EU openbare procedure
EU niet openbare procedure
EU onderhandelingsprocedure zonder aankondiging
EU onderhandelingsprocedure met aankondiging
EU concurrentiegerichte dialoog

Aantal
57
21
1

2

EU prijsvraag
Nationale openbare aanbestedingsprocedure
Nationale niet-openbare aanbestedingsprocedure
Meervoudige onderhandse procedure
Er is (nog) geen procedure toegepast
Mini-competitie binnen raamovereenkomst
Dynamisch aankoopsysteem
*

11
5
16
4
2
-

Alle tussen 1 maart 2015 en 1 maart 2016 ingediende klachten.

A.2

Onderwerp van de klacht uitgesplitst naar procedurebeslissing*, zoals
aangegeven in het klachtenformulier**

De keuze van de ondernemers bij de meervoudig onderhandse procedure
De keuze van de procedure
Gebrekkige communicatie door de aanbestedende dienst
Gedrag van de onderneming
Gunningsbeslissing en de motivering daarvan
Termijnen
Gunningscriteria en het beoordelen van inschrijvingen
Programma van eisen (bestek, inclusief conceptvoorwaarden)
Selectiecriteria en het selectieproces
Uitsluitingsgronden
Samenvoegen en wel/ niet splitsen
Minimum geschiktheidseisen
Totaal aantal ingevulde onderwerpen
*

Aantal
2
13
22
15
36
14
48
42
29
14
4
17
256

Afhankelijk van de procedurebeslissing die het onderwerp van de klacht vormt, hebben klachten vooral
betrekking op proportionaliteit, EMVI, de motivering van de gunningsbeslissing, bestekseisen, motiveringsplicht
bij samenvoegen/niet-splitsen in percelen, motiveringsplicht bij meervoudig onderhandse procedure, afbreken

**

aanbesteding, referentieopdrachten, heraanbesteding.
Alle tussen 1 maart 2015 en 1 maart 2016 ingediende klachten; meerdere onderwerpen per klacht mogelijk.

A.3

Fase van de aanbestedingsprocedure waarin wordt geklaagd*

Aankondiging
Niet openbare procedure: Aankondiging is gepubliceerd, termijn voor
aanmelding als gegadigde loopt nog
Niet openbare procedure: Selectie van gegadigden heeft plaatsgevonden,
geselecteerden zijn uitgenodigd, termijn voor inschrijving loopt nog
Openbare procedure: Aankondiging is gepubliceerd, termijn voor inschrijving
loopt nog
Inschrijving is gesloten, voorlopige gunningsbeslissing is nog niet
gecommuniceerd
Gunningsbeslissing is gecommuniceerd, standstill termijn loopt nog
Standstill termijn is verstreken, contract is nog niet gesloten
Contract is gesloten
Er is geen sprake van een aanbesteding

Aantal
2
7
13
31
12
27
9
13
2

3

Onbekend
*

1

Alle tussen 1 maart 2015 en 1 maart 2016 ingediende klachten.

A.4

Klachten waarin aanbestedende dienst desgevraagd bereid was om kritieke
termijn(en) te verlengen*

Aantal klachten waarbij door de CvAE verzocht is om termijnverlenging
Verzoek ingewilligd
Verzoek afgewezen
Inwilligen van het verzoek is niet meer mogelijk (bijvoorbeeld omdat
contract inmiddels is gesloten)
Aantal klachten waarbij om uiteenlopende redenen niet is verzocht om
termijnverlenging**
*
**

Aantal
60
14
36
10
28

Alleen de tussen 1 maart 2015 en 1 maart 2016 in behandeling genomen klachten.
Bijvoorbeeld omdat de standstill termijn inmiddels is verlopen, omdat het contract is inmiddels gesloten of
omdat geen sprake van een termijn die kan verlopen.

A.5

Gemiddelde doorlooptijden van de klachtbehandeling

Verloop van de procedure

Aantal*

1. Niet in behandeling genomen waarbij geen
nadere info benodigd was
2. Niet in behandeling genomen waarbij klager
eerst nadere info diende te leveren
3. In behandeling genomen (deel-)klachten met
(kritieke) termijn
4. In behandeling genomen (deel-)klachten
zonder (kritieke) termijn

19

Gemiddelde
doorlooptijd**
11,1

10

33,4

37

44,42

13

104,85

*

**

Alleen de klachten die niet in behandeling zijn genomen en klachten waarin op 1 maart 2016 advies was
uitgebracht, gerekend vanaf de datum van binnenkomst van de klacht tot aan de datum van de beslissing tot
niet in behandeling nemen van de klacht respectievelijk de datum van verzending van het advies.
In kalenderdagen.

NB De gemiddelde doorlooptijd van de 8 klachten die zijn ingediend tussen 1 maart 2014 en 1 maart 2015 (zie ook
de tabel onder A hierboven) zijn in het bovenstaande overzicht niet meegenomen. Op 1 maart 2016 waren er
in totaal 36 klachten in behandeling, te weten 28 klachten die zijn ingediend in het tijdvak 1 maart 2015 t/m 1
maart 2016 en 8 klachten die zijn ingediend vóór 1 maart 2015 (zie nogmaals de tabel onder A hierboven).
Door een recente inhaalslag beloopt de ‘werkvoorraad’ per medio mei 2016 in totaal 22 klachten. Alle klachten
die zijn ingediend vóór 1 maart 2015 zijn overigens medio mei 2016 afgehandeld.

4

UITGEBRACHTE ADVIEZEN*

B.

Totaal aantal adviezen
Totaal aantal daarin begrepen deelklachten

61
113

Totaal aantal deelklachten gegrond
Totaal aantal deelklachten ongegrond*
Gegrondheid deelklacht niet vast te stellen

52
58
3

Adviezen waarbij alle deelklachten geheel gegrond zijn verklaard
Adviezen waarbij alle deelklachten geheel ongegrond zijn verklaard

21
19

*

Alle adviezen uitgebracht tussen 1 maart 2015 en 1 maart 2016 (48 over klachten ingediend tussen 1/3/2015-

1/3/2016, 10 over klachten ingediend tussen 1/3/-2014-1/3/2015 en 3 over klachten ingediend tussen 1/4/20131/3/2014).
**
Het komt overigens met enige regelmaat voor dat een deelklacht weliswaar ongegrond wordt verklaard,
bijvoorbeeld omdat de klager te laat heeft geklaagd, maar de Commissie in een overweging te overvloede
desalniettemin een oordeel uitspreekt over de (inhoudelijke) gegrondheid van de klacht.

C.

INGESCHAKELDE EXPERTS

Aantal ingeschakelde Experts
Commissie Experts
Branche Experts
Aantal klachten waarbij een Expert is ingeschakeld

4.

Aandachtspunten

4.1

Evaluatie van de CvAE

6
5
1
4

In overeenstemming met het Instellingsbesluit heeft na ruim twee jaar functioneren, een
evaluatie van de CvAE plaatsgevonden. Deze evaluatie is uitgevoerd door KWINK-groep, het
eindrapport is op 13 juli 2015 aan de Tweede Kamer toegezonden.
Als een van de leidende conclusies is vermeld dat de CvAE een aanvulling vormt op andere
mogelijkheden om aanbestedingsklachten te behandelen. Daarbij is aangegeven dat de
CvAE een deskundig en onafhankelijk orgaan is; dat de klachtprocedure zorgvuldig is en de
kwaliteit van de adviezen hoog en dat de CvAE een laagdrempelig orgaan is voor het
behandelen van aanbestedingsklachten. De adviezen van de CvAE dragen in bijna de helft
van de gevallen bij aan de oplossing van de betreffende aanbestedingsklacht en leveren een
bijdrage aan de professionalisering van de aanbestedingspraktijk.
In het rapport zijn aanbevelingen gedaan met betrekking tot verbeteringen die door de
CvAE zouden kunnen worden doorgevoerd in de procedure van de klachtafhandeling om
daarmee de doeltreffendheid en doelmatigheid van haar taakuitvoering te vergroten. Een

5

aantal van die aanbevelingen had de CvAE reeds eigener beweging in werking gezet.
Onderstaande opsomming is een weergave van de belangrijkste aanbevelingen en een
beschrijving van de wijze waarop met de betreffende aanbeveling door de CvAE wordt
omgegaan.

•

Aanbeveling 1: een kortere doorlooptijd van de adviezen kan de doeltreffendheid van
de CvAE vergroten.

Bij de behandeling van aanbestedingsklachten is sprake van een complexe balans tussen
snelheid, zorgvuldigheid, laagdrempeligheid en impact, zo concludeert KWINK. Als de
zorgvuldigheid van het proces en het advies ten koste gaat van snelheid dan kiest de CvAE
voor zorgvuldigheid. Haar adviezen zijn immers niet bindend en het gezag van haar
adviezen kan, over de tijd, alleen maar groeien doordat de inhoud ervan goed onderbouwd
is en duidelijkheid verschaft aan aanbesteders en inschrijvers. De CvAE verwacht door een
versterking van haar secretariaat capaciteit te kunnen vrijmaken voor een versnelde
behandeling van de bij haar ingediende klachten. Wat de zogenoemde “spoedklachten”
betreft slaagt de CvAE er vooralsnog in – niet zelden met medewerking van de betreffende
aanbestedende dienst – om de klachten af te handelen voordat de aanbestedende dienst
onomkeerbare vervolgbeslissingen in de aanbestedingsprocedure neemt.
•

Aanbeveling 2: de CvAE kan mogelijk vaker bijdragen aan wederzijds begrip tussen
klager en aanbestedende dienst wanneer zij vaker bemiddelt in plaats van adviseert.

De CvAE heeft in de afgelopen jaren slechts bij uitzondering de mogelijkheid voor een
zinvolle bemiddeling geconstateerd. Het aanbestedingsrecht kent strikte bepalingen waar
het gaat om bilateraal contact tussen de aanbestedende dienst en één van de inschrijvers
en de uitkomst van een mediationtraject is dan ook niet bindend voor andere inschrijvers.
Voorts is gebleken dat bemiddeling in de meeste gevallen leidt tot een verzwaring van de
taakuitoefening van de CvAE: klager en/of beklaagde stellen er meestal (toch) prijs op dat
de CvAE een schriftelijk advies uitbrengt, ook in gevallen waarin de bemiddeling geslaagd
kan worden genoemd. Bemiddeling is een nuttig instrument gebleken in gevallen waarin
emoties een rol spelen – bijvoorbeeld als de klager het gevoel heeft dat hem (groot)
onrecht wordt aangedaan.
•

Aanbeveling 3: de CvAE kan haar bijdrage aan het teweegbrengen van een leereffect en
de professionalisering van de aanbestedingspraktijk vergroten onder andere door meer
"concreet handelingsperspectief" te bieden.

Deze aanbeveling had de CvAE, op suggesties uit de markt, al eerder in werking gezet: in
haar adviezen geeft de CvAE aan of er ruimte is voor het doen van een aanbeveling en als
dat het geval is, wordt die aanbeveling aan het eind van het advies opgenomen.
Bij een doen van een aanbeveling staat voorop dat de aanbeveling zinvol moet zijn en
passend binnen de grenzen van de aanbestedingsregelgeving. De CvAE kan uiteraard niet
op de stoel van de aanbestedende dienst gaan zitten en kan de beleidsvrijheid van een
aanbestedende dienst om – bijvoorbeeld – al dan niet tot een heraanbesteding te besluiten,

6

niet beperken. Daarnaast kan een aanbeveling geen betrekking op het aanbestedingsbeleid
van de aanbestedende dienst hebben.
•

Aanbeveling 4: de CvAE zou haar capaciteit kunnen vergroten en daarmee
doorlooptijden verkorten door meer gebruik te maken van de aan de CvAE verbonden
experts.

Gebleken is dat de inzet van experts niet voldoende doelmatigheidswinst oplevert. De
instructie van de expert, de bewerking van diens (concept-)advies, het overleg daarover
met de expert en het consistent maken van het concept-advies van de expert met adviezen
die eerder door de CvAE zijn opgesteld, is bewerkelijk en inefficiënt. Experts geven aan
veelal meer tijd aan het formuleren van een advies te besteden dan het aantal begrote uren
(in beginsel vijf uur per klacht). Een grotere inzet van experts is in de praktijk ook lastig
omdat experts vaak druk bezet zijn zodat met het vinden van een expert waarop – op zeer
korte termijn – een beroep gedaan kan worden, (kostbare) tijd gemoeid is.
De CvAE is tot het inzicht gekomen dat de inzet van met name niet-juridische brancheexperts met kennis en ervaring op specifieke deelgebieden (zoals: inkoop, bouw, ICT,
schoonmaak, verzekering e.d.) toegevoegde waarde biedt. De CvAE heeft zich
voorgenomen in 2016 het expertbestand te herzien en de focus te leggen op de inzet van
niet-juridische branche-experts in voorkomende gevallen. Van de in te schakelen experts
wordt dan niet meer verlangd dat zij zelf een conceptadvies schrijven.
De nieuwe aanpak kent twee vormen:
(i) De CvAE stelt aan de branche-experts concrete vragen met het verzoek die te
beantwoorden in een memo, waarna de inbreng van de expert door de CvAE wordt
vertaald in haar concept advies (dat in de regel vóór uitbrengen nog aan de expert
wordt voorgelegd) of
(ii) Aan de branche-experts worden conceptadviezen, opgesteld door de CvAE, voorgelegd
met de vraag of zij zich daarin kunnen vinden.
Beide werkwijzen worden inmiddels toegepast en leveren bemoedigende resultaten op.
Omdat deze rapportage tot 1 maart 2016 loopt, komen de effecten van dit nieuwe beleid
nog niet in deze rapportage (m.n. tabel C hierboven) tot uitdrukking.
•

Aanbeveling 5: de effectiviteit en efficiëntie van de CvAE kan worden vergroot door de
verdere ontwikkeling van de rol van het juridisch-inhoudelijk secretariaat.

Na ruim twee jaar functioneren heeft de CvAE, met ondersteuning van deskundigen,
functieprofielen opgesteld voor de leden van haar secretariaat: de coördinerend secretaris
en de juridisch/administratief medewerker. Na uitgebreide sollicitatieprocedures zijn beide
vacatures in de eerste maanden van 2016 vervuld en is een nieuwe impuls gegeven aan de
vergroting van de efficiëntie van het klachtbehandelingsproces. Dat heeft al geleid tot een
doelmatige besteding van de (beperkte) inzet van de CvAE leden en de experts. De
behoefte aan professionalisering van de ondersteuning van het secretariaat wordt nog
steeds begrensd door het feit dat de ICT-systemen geen goede oplossing bieden voor de
gewenste, gedigitaliseerde ondersteuning van het proces. Er moet nog veel handwerk
worden gedaan.
4.2

Bekendheid van de CvAE

7

Uit het KWINK-rapport blijkt dat de bekendheid van de CvAE bij haar primaire doelgroep –
het MKB – beperkt is. Slechts 30% van de geënquêteerde ondernemers is goed bekend met
de mogelijkheid om een klacht in te dienen bij de CvAE. 44% is met die mogelijkheid
beperkt bekend. Bij kleine MKB-ondernemingen (met minder dan 50 werknemers) zijn de
bekendheidspercentages nog lager.
Naast gerichte voorlichting over haar functie en doelstellingen, te geven via presentaties en
expertmeetings en anderzijds door publicatie op haar website van inmiddels meer dan 90
adviezen is de bekendheid van de CvAE toegenomen.
Met vertegenwoordigers van een aantal brancheverenigingen van MKB-bedrijven zal in 2016
onderzocht worden op welke wijze het bestaan en de doelstellingen van de CvAE beter
onder de aandacht van het MKB kunnen worden gebracht. De CvAE is ervan overtuigd dat
vergroting van de bekendheid bij de primaire doelgroep noodzakelijk is en zal daar gericht
werk van maken. Niet valt uit te sluiten dat bij een - daardoor te verwachten - toename
van het aantal klachten de doorlooptijden weer zullen oplopen. Als dat zich gaat voordoen,
zal uitbreiding van de capaciteit onontkoombaar zijn.
4.3

Wijziging Aanbestedingswet 2012

Op 22 maart 2016 heeft de Tweede Kamer ingestemd met het wetsvoorstel tot wijziging
van de Aanbestedingswet 2012 in verband met de implementatie van de nieuwe
aanbestedingsrichtlijnen uit 2014. De CvAE verwacht dat na het van kracht worden van de
nieuwe wetgeving zich nieuwe interpretatievragen zullen voordoen die, door middel van een
klacht, aan de CvAE worden voorgelegd. Afgewacht moet worden of deze ontwikkeling leidt
tot een toename van het aantal door de CvAE te behandelen klachten.
4.4

Toegankelijkheid van adviezen

De CvAE buigt zich momenteel de vraag op welke wijze zij haar adviezen (met name bij
gecompliceerde klachten) voor de lezers (denk aan MKB-ers en inkopers) beter toegankelijk
kan maken. Op dit moment worden de adviezen integraal gepubliceerd (met een korte
inhoudsindicatie) op de website van de CvAE en wordt van publicatie telkens melding
gemaakt in de PIANOo alerts. De gedachten gaan uit naar een samenvatting (half tot één A4) van de belangrijkste punten als het gaat om de meer gecompliceerde adviezen. Deze
extra bewerking raakt echter – in negatieve zin - de capaciteitsproblematiek.

Den Haag, … 2016

(w.g.)
Mr. J.G.J. Janssen
Voorzitter

(w.g.)
Prof.mr. C.E.C. Jansen
Vicevoorzitter

(w.g.)
Mr.drs. T.H. Chen
Commissielid

8