Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

29 984

Spoor: vervoer- en beheerplan

Nr. 849

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN
WATERSTAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 15 mei 2019
Eind mei 2018 heb ik u geïnformeerd over de bouwstenen en de planning
om te komen tot een besluit in 2020 over de ordening op het spoor na
2024.1 Ik heb uw Kamer toegezegd om tussentijds met een actuele
planning te komen in de aanloop naar het besluit in 2020.2 In deze brief
geef ik u de actuele stand van zaken. Naar aanleiding van de motie van lid
Ziengs3 heeft de Autoriteit Consument en Markt (ACM) een update
uitgevoerd van de quickscan van de spoormarkt voor het personenvervoer uit 2013. Deze update treft u bijgevoegd aan4. Tevens treft u, zoals
toegezegd, de definitieve onderzoeksopzet aan voor het onderzoek
effecten openbaar aanbesteden in het openbaar vervoer5.
Hoofdlijn van het besluit
Het uitgangspunt bij het nemen van een integraal besluit over de
ordening op het spoor, is het belang van de reiziger en de verlader. Die
moet snel, comfortabel en veilig van A naar B kunnen reizen. De toekomstige ordening op het spoor moet daarbij de gewenste ontwikkelrichting
uit het Toekomstbeeld OV 2040 faciliteren.
Het rapport Kiezen voor een goed spoor 6 onderstreept het belang van
een consistente ordening en sturing in de spoorsector en adviseert om
met stapsgewijze wijzigingen de sterktes van het Nederlandse spoorvervoer verder te ondersteunen en zwaktes te verhelpen. In overeen-

1

Kamerstuk 29 984, nr. 768
Algemeen Overleg Spoorordening van 6 december 2018, Kamerstukken II, 2018/19, 29 984, nr.
812.
3
Kamerstuk 29 984, nr. 759.
4
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
5
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
6
Bijlage bij Kamerstuk 29 984, nr. 713; reactie op het rapport, Kamerstuk 29 984, nr. 733.
2

kst-29984-849
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 984, nr. 849

1

stemming met mijn reactie7 op het rapport wil ik het besluit over de
ordening op het spoor zorgvuldig opbouwen met een lerende aanpak om
de transitierisico’s en kosten voor onder andere de belastingbetaler te
kunnen beperken. Daarom werk ik bouwstenen uit zodat ik in 2020 een
integraal besluit kan nemen dat weloverwogen en goed onderbouwd is.
Het belangrijkste element van het besluit is de keuze of de nieuwe
vervoerconcessie na 2024 voor het hoofdrailnet onderhands aan NS wordt
gegund of wordt aanbesteed. Sinds de gunning van de huidige
HRN-vervoerconcessie in 2014 is de Europese regelgeving veranderd. Met
de implementatie van het Europese Vierde Spoorwegpakket is het
uitgangspunt geworden aanbesteden, tenzij, maar onderhands gunnen
behoort nog wel tot de mogelijkheden mits een besluit daartoe goed
wordt onderbouwd. Bij het besluit over de nieuwe vervoerconcessie na
2024 is ook van belang welke omvang het hoofdrailnet dan heeft.
Daarvoor kijk ik naar de mogelijke decentralisatie van sprinterdiensten uit
het regeerakkoord en de positie van de HSL-Zuid in het hoofdrailnet.
Voorop staat het borgen van de continuïteit op het spoor: ook na 2024
moet de reiziger erop kunnen rekenen dat de treinen rijden.
Daarnaast kijk ik, conform afspraken in het regeerakkoord (bijlage bij
Kamerstuk 34 700, nr. 34), naar de verschillende opties voor het eigendom
en de exploitatie van de stations. En ik bezie in hoeverre randvoorwaardelijke maatregelen nodig zijn om het gelijke speelveld op de spoormarkt te
blijven borgen en de gevolgen van de Europese introductie van open
toegang tot het binnenlandse netwerk in goede banen te leiden. Tot slot
betrek ik de resultaten van het onderzoek naar de effecten van openbaar
aanbesteden van het openbaar vervoer bij het integrale besluit.
Bouwstenen en planning
Om een weloverwogen besluit te nemen, werk ik verschillende
bouwstenen uit waarvoor ik onderzoek laat doen. Ik ben daar al volop mee
aan de slag. Bij de uitvoering van de onderzoeken worden belanghebbenden uit de sector betrokken en geconsulteerd. Daarnaast zal ik in
aanloop naar mijn besluit belanghebbenden op bestuurlijk niveau
betrekken, om te toetsen op draagvlak en signalen uit de sector op te
halen. In de bijlage treft u een bijgewerkte planning van de bouwstenen.
Update quickscan personenvervoer door ACM
Op verzoek van de motie Ziengs heeft de ACM een update uitgevoerd van
de quickscan van de spoormarkt voor het personenvervoer uit 2013
(Kamerstuk 29 984, nr. 759). Ik ben de ACM zeer erkentelijk voor deze
update.
De ACM heeft op een tiental onderwerpen de risico’s op een verstoring
van het gelijk speelveld bij regionale aanbestedingen van spoorvervoer
onderzocht. De ACM gaat daarbij ook in op de vraag in hoeverre de
huidige beheersmaatregelen die risico’s in voldoende mate ondervangen.
De ACM constateert dat de bestaande beheersmaatregelen veelal
voldoen, en dat een aantal aanvullende beheersmaatregelen verder
kunnen bijdragen aan een gelijk speelveld bij regionale aanbestedingen
(zie de overzichtstabel in bijlage 2 van de update).
De komende maanden bekijk ik hoe ik opvolging ga geven aan de
aanvullende beheersmaatregelen die op mijn beleidsterrein liggen.
Daarvoor consulteer ik belanghebbenden uit de sector (o.a. decentrale
7

Kamerstuk 29 984, nr. 733

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 984, nr. 849

2

overheden, reizigersorganisaties en vervoerders) over die beheersmaatregelen. Ik verwacht uw Kamer in het najaar een inhoudelijke reactie op het
rapport te sturen.
Op verzoek van lid Ziengs besteedt de ACM in de update uitvoerig
aandacht aan kruissubsidiëring in het kader van mogelijke verlieslatende
biedingen bij regionale spooraanbestedingen. De ACM concludeert dat de
meest effectieve bestaande maatregel tegen verlieslatende biedingen (en
kruissubsidiëring) de Mededingingswet is op basis waarvan de ACM
toezicht houdt op de spoormarkt. Volgens de ACM kan ook de Minister
van Financiën als aandeelhouder van NS een belangrijke rol vervullen om
kruissubsidie te voorkomen. De aandeelhouder toetst nu bij investeringen
van meer dan 100 miljoen euro of het verwachte rendement van NS bij
een regionale spoorconcessie voldoende is. De ACM doet daarom de
suggestie om deze toets ook uit te voeren bij alle biedingen van NS op
regionale concessies onder de 100 miljoen euro. Aangezien dit de
verantwoordelijkheid is van de Minister van Financiën zal ik dit met hem
bespreken.
Open toegang
Het onderzoek naar de kansen en bedreigingen van het recht op toegang
(open toegang) tot de spoorweginfrastructuur van de Nederlandse
spoormarkt wordt momenteel uitgevoerd. De resultaten worden
besproken in een klankbordgroep met vertegenwoordigers uit de ov- en
spoorsector. Dit onderzoek gaat vergezeld van een quickscan naar de
ervaringen die diverse Europese lidstaten al hebben met open toegang. Ik
verwacht de resultaten van het onderzoek in de zomer beschikbaar te
hebben. In het najaar van 2019 ben ik voornemens uw Kamer een reactie
toe te sturen nadat ik relevante belanghebbenden heb kunnen consulteren
over de te nemen maatregelen om open toegang op het Nederlandse
spoor in goede banen te kunnen leiden.
Onderzoek decentralisatie sprinterdiensten uit regeerakkoord
Begin april heb ik u geïnformeerd over de stappen die worden gezet met
de betrokken provincies om decentralisaties van sprinterdiensten uit het
regeerakkoord te onderzoeken.8 Naast het vaststellen van mogelijke
verbeteringen voor de reiziger is een belangrijke vraag onder welke
(financiële) voorwaarden decentralisatie zou kunnen plaatsvinden.
Mijn inzet is om rond de zomer met de nieuwe provinciale colleges te
bespreken of de decentralisaties kansrijk zijn en welke voorwaarden nog
moeten worden ingevuld. Of dat lukt is ook afhankelijk van het tempo van
de collegevorming in de betrokken provincies. Bij de gesprekken wordt
ook het Toekomstbeeld OV betrokken. Ik zal u informeren over de
uitkomsten van de gesprekken met de betrokken provincies. Het besluit
om definitief tot decentralisatie van één of meerdere lijnen uit het
regeerakkoord over te gaan vormt onderdeel van het integrale besluit in
2020.
Onderhands gunnen of aanbesteden vervoerconcessie voor het
hoofdrailnet
Ik onderzoek nader wat het vergt om een hoofdrailnet aan te besteden dan
wel onderhands te gunnen, en welke gevolgen een dergelijke keuze heeft
voor de reiziger en de wijze waarop de continuïteit in de spoorsector
(bijvoorbeeld voor materieel en personeel) kan worden geborgd. Daarbij
8

Kamerstuk 29 984, nr. 828

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 984, nr. 849

3

betrek ik ook de strengere eisen die het Europese Vierde Spoorwegpakket
aan onderhands gunnen stelt. Ik kijk daarbij naar zowel ervaringen als
plannen van de andere EU-lidstaten.
Effecten openbaar aanbesteden van openbaar vervoer
Voor de opzet van het onderzoek effecten openbaar aanbesteden van het
openbaar vervoer9 heeft uw Kamer een aantal extra accenten, aandachtspunten en aanvullingen aangedragen die worden meegenomen in het
onderzoek. De onderzoeksopzet heb ik ook voorgelegd aan belanghebbenden. Vanuit de landelijke OV- en Spoortafels hebben verschillende
partijen suggesties gedaan voor aanvullingen die – voor zover deze
passen binnen de reikwijdte van het onderzoek – zijn meegenomen. U
treft de definitieve onderzoeksopzet als bijlage aan bij deze brief.
Opties voor eigendom en exploitatie stations
Het onderzoek naar de verschillende opties voor het eigendom en de
exploitatie van stations is inmiddels gestart. Op verzoek10 van uw Kamer
onderzoek ik ook de optie dat het eigendom en de exploitatie van stations
in handen komt van NS en neem ik in alle opties11 mee of en zo ja welke
rol pensioenfondsen zouden kunnen spelen. De resultaten van dit
onderzoek zijn onderdeel van het integrale besluit en daarom informeer ik
uw Kamer in het voorjaar van 2020 over de resultaten.
Midterm review vervoerconcessie voor het hoofdrailnet
Dit jaar voer ik de midterm review (MTR) van de vervoerconcessie voor
het hoofdrailnet uit. Hiermee evalueer ik de prestaties van NS in de eerste
helft van de concessieperiode (2015–2019). Getoetst wordt of de
uitvoering van de concessie heeft geleid tot de voor de Lange Termijn
Spooragenda (LTSA) noodzakelijke verbetering. Onderdeel van de MTR is
de 1-meting van de gedecentraliseerde stoptreindiensten in Limburg. De
resultaten van de evaluatie kunnen aanleiding geven tot aanpassingen
van de bestaande concessie voor de tweede helft van de concessieperiode
(2020–2024). Aanpassingen in de concessie vergen instemming van IenW
én NS.
De MTR vormt ook een belangrijke bouwsteen voor het besluit over de
nieuwe concessie voor het hoofdrailnet na 2024. Op onderdelen kan de
MTR informatie geven over verdere verbeteringen die buiten de reikwijdte
van de huidige concessie vallen. Ook geeft de MTR zicht op mogelijke
andere manieren van sturing en sanctionering van de toekomstige
vervoerconcessie voor het hoofdrailnet. Daarmee geef ik uitvoering aan
de moties Ziengs12 en Amhaouch13 over deze onderwerpen. De resultaten
van de MTR geven mij mede de informatie die ik nodig heb in voorbereiding op de toekomstige vervoerconcessie voor het hoofdrailnet.
Daarmee wil ik na het besluit in 2020 starten.

9

Kamerstuk 23 645, nr. 682.
Kamerstuk 29 984, nr. 768 d.d. 30 mei 2018.
11
In mijn brief van 30 mei 2018 heb ik geschetst welke opties ik voor de stations laat onderzoeken: de optie «Alles naar ProRail», de optie waarin ProRail en NS Stations in een aparte
stationsorganisatie op meer afstand van de beide moederbedrijven de stations integraal
aansturen en de optie waarbij binnen bestaande eigendoms- en verantwoordelijkheden de rol
en taakverdeling tussen de NS en ProRail op stations verhelderd wordt. (Kamerstuk 29 984, nr.
768 d.d. 30 mei 2018).
12
Kamerstuk 29 984, nr. 749.
13
Kamerstuk 34 914, nr. 15.
10

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 984, nr. 849

4

Ik verwacht de resultaten van de MTR in het voorjaar van 2020 aan uw
Kamer te sturen. Dit zal voor het besluit over de ordening en sturing op
het spoor na 2024 zijn.
Ik vertrouw erop met deze brief uw Kamer inzicht te hebben gegeven in de
huidige planning in aanloop naar het integrale besluit over de (markt)ordening op het spoor in 2020.
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S. van Veldhoven-van der Meer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 984, nr. 849

5

Bijlage 1

Planning bouwstenen in de tijd
1. Update quick scan gelijk speelveld door ACM n.a.v. motie
Ziengs
2. Onderzoek naar effecten open toegang op spoorordening
en treinconcessies en onderzoek buitenlandse ervaringen
met open toegang
3. Uitkomst gesprekken met de provincies over decentralisatie van één of meer spoorlijnen uit het regeerakkoord
4. Reactie op rapport open toegang na consultatie belanghebbenden
5. Reactie op update quick scan gelijk speelveld door ACM
n.a.v. motie Ziengs
6. Onderzoeken onderhands gunnen of aanbesteden
HRN-concessie en HSL
7. Onderzoek naar effecten openbaar aanbesteden in het
openbaar vervoer
8. Onderzoek naar de verschillende opties voor stations
9. Midterm review NS-vervoerconcessie over het hoofdrailnet (inclusief onderzoek gevolgen van de decentralisaties
van stoptreindiensten in Limburg, en prestaties over de
HSL-Zuid)
Besluiten in de tijd
10. Geactualiseerde vervoerconcessie 2015–2024 voor het
HRN
11. Omvang en gunning HRN na 2024 (inclusief decentralisaties, HSL, stations)

Mei 2019
Zomer 2019

Rond de zomer 2019
Najaar 2019
Najaar2019
Voorjaar 2020
Voorjaar 2020
Voorjaar 2020
Voorjaar 2020

Brief naar Kamer Voorjaar 2020
Brief naar Kamer Voorjaar 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 984, nr. 849

6