Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

31 322

Kinderopvang

Nr. 350

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN
WERKGELEGENHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 6 april 2018
Inleiding
Het is van groot belang dat kinderopvang veilig en kwalitatief goed is,
zodat ouders met een gerust hart kunnen deelnemen aan het arbeidsproces in de wetenschap dat hun kind(eren) de zorg en aandacht krijgen
die zij verdienen. Toezicht en handhaving spelen een belangrijke rol bij het
realiseren van deze doelstelling.
Toezicht en handhaving in de kinderopvang is een verantwoordelijkheid
van gemeenten. De GGD’en voeren het toezicht in opdracht van de
gemeenten uit.
De Inspectie van het Onderwijs (IvhO) houdt interbestuurlijk toezicht op de
kwaliteit van de kinderopvang en ziet toe op de uitvoering van de
(wettelijke) taken van gemeenten en GGD’en met betrekking tot toezicht
en handhaving in de kinderopvang.
De IvhO rapporteert jaarlijks over de uitkomsten van dit interbestuurlijk
toezicht in zijn Landelijke Rapportage Toezicht en Handhaving Kinderopvang (hierna: landelijke rapportage). Deze landelijke rapportages
vergroten het inzicht in de werking van het stelsel van toezicht en
handhaving in de kinderopvang en bieden de betrokken partijen concrete
aanknopingspunten om de werking ervan verder te verbeteren. Daarnaast
verricht de IvhO jaarlijks verschillende themaonderzoeken waarin ze
dieper op relevante beleid, toezicht- en/of handhavingaspecten ingaat.
Met deze brief bied ik u mede namens de Minister voor Basis- en
Voortgezet Onderwijs en Media twee rapporten van de IvhO aan1. Het
eerste rapport betreft de jaarlijkse Landelijke Rapportage Toezicht en
Handhaving Kinderopvang 2016. Een eerste, beknopte versie heb ik uw

1

kst-31322-350
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 322, nr. 350

1

Kamer reeds op 28 november 2017 toegezonden2. In deze uitgebreide
versie gaat de IvhO ondermeer in op de uitvoering van het toezicht door
GGD’en, het toezicht op voor- en vroegschoolse educatie en de (werking
van) ingezette handhavinginstrumenten door gemeenten. In een deel dat
gezamenlijk met GGD GHOR Nederland is uitgevoerd, wordt nader ingegaan op de geïnspecteerde onderdelen (de onderzochte voorwaarden) en
geconstateerde tekortkomingen in de kwaliteit. Het tweede rapport van de
IvhO biedt inzicht in verschillen in de uitvoering van het toezicht op de
kinderopvang door GGD’en en mogelijke verklaringen voor deze
verschillen.
In bijgaande brief ga ik in op de inhoud van deze rapporten en geef ik aan
wat ik met de uitkomsten ga doen. De reactie op de bevindingen over
toezicht en handhaving van voorschoolse educatie doe ik mede namens
de Minister voor basis- en voortgezet onderwijs en media.
Landelijke Rapportage Toezicht en Handhaving Kinderopvang
2016
In de landelijke rapportage gaat de IvhO in op de manier waarop
gemeenten en GGD’en hun wettelijke taken op het terrein van toezicht en
handhaving op de kinderopvang uitvoeren. Daarnaast staan de
uitkomsten van de handhaving en het toezicht in deze rapportage,
signaleert de IvhO zaken die aandacht verdienen en doet zij voorstellen
voor verbetering.
Gemeenten en GGD’en voeren hun taken goed en steeds beter uit ...
De IvhO concludeert in de landelijke rapportage 2016 dat gemeenten en
GGD’en hun wettelijke taken op het terrein van toezicht en handhaving in
de kinderopvang steeds beter uitvoeren. Nieuwe aanvragen van kinderopvangvoorzieningen worden tijdig afgehandeld, de verplichte aantallen
jaarlijkse inspecties worden uitgevoerd en bij geconstateerde tekortkomingen treden gemeenten steeds vaker handhavend op. Verder concludeert de IvhO dat de effecten van het uitgevoerde toezicht en handhaving
ook zichtbaar zijn: na ingezette handhavingacties voldoen de meeste
kinderopvangvoorzieningen aan de wettelijke eisen.
Dit zijn positieve berichten die laten zien dat de inzet van gemeenten en
GGD’en op toezicht en handhaving in de kinderopvang tot resultaten leidt
én dat zij hierin jaarlijks verbeteren. Dit komt de kwaliteit van de kinderopvang ten goede.
... maar er is ruimte voor verdere verbetering
Gemeenten en GGD’en doen dus veel goed. Dat is een positieve constatering. De kinderopvang levert ook betere kwaliteit. Dit beeld wordt
ondersteund door de resultaten van de eerste Landelijke Kwaliteitsmonitor Kinderopvang (LKK) 2017 die ik onlangs aan uw Kamer heb
gezonden3.
Vanzelfsprekend zijn er ook zaken die aandacht vragen en/of die beter
kunnen.
De IvhO constateert bijvoorbeeld dat een kwart van de geconstateerde
tekortkomingen betrekking heeft op de wettelijke eisen gericht op ouders
en ouderrechten. Tegelijk constateert de IvhO dat, terwijl er meer
2
3

Kamerstuk 31 322, nr. 341
Kamerstuk 31 322, nr. 342

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 322, nr. 350

2

onderdelen (voorwaarden) zijn geïnspecteerd, het aantal tekortkomingen
op dit terrein is gedaald. Dat is een positieve ontwikkeling en voor mij
aanleiding hier nu geen actie op te ondernemen. Ik ben het met de IvhO
eens dat aandacht voor dit onderwerp bij houders en gemeenten gewenst
is en zal de IvhO daarom vragen hier ook in het volgende landelijk rapport
over te rapporteren.
Daarnaast wijst de IvhO op het belang van goede signalering, zodat
signalen meegenomen kunnen worden in het toezicht en van een breed
inzicht in de naleving op de kwaliteitseisen. Ik ben het met de IvhO eens
dat dit belangrijk is en ga met GGD GHOR Nederland in gesprek of en zo
ja, welke acties nodig zijn om hier verdere verbeteringen te realiseren.
Wellicht zijn er GGD’en en gemeenten die hier al op een goede manier
invulling aan geven en waar andere GGD’en en gemeenten van kunnen
leren. Bij dit gesprek betrek ik ook de aanbeveling van de IvhO om het
huidige risicomodel te herijken en waar nodig aan te passen.
De IvhO vindt het verder belangrijk dat er meer inzicht komt in de werking
van de verschillende gemeentelijke handhavingmethoden en de afwegingen die gemeenten maken bij de inzet ervan. Dit levert informatie op
over welke methode in welke situatie het beste werkt. Ik onderschrijf dit
en ga hierover met de VNG in gesprek.
Tot slot heeft de IvhO de handhavingadviezen in het geval van kinderopvangvoorzieningen met voorschoolse educatie nader bestudeerd.
Ongeveer een derde van de 3.007 voorzieningen kreeg een handhavingadvies vanwege tekortkomingen. Bij minder dan de helft van deze
handhavingadviezen ging het om tekortkomingen op de basisvoorwaarden voorschoolse educatie (12% van alle kinderopvangvoorzieningen
met voorschoolse educatie). Tekortkomingen betroffen relatief vaak de
scholing van de beroepskracht. Een mogelijke verklaring hiervoor is –
zoals de IvhO ook aangeeft – dat er veel onduidelijkheid was over de
minimale eisen die aan de aanvullende scholing van de beroepskracht
voorschoolse educatie werden gesteld. Hierdoor zijn op dit aspect soms
onterecht tekortkomingen gesignaleerd. De IvhO wijst er op dat gemeenten soms ook besluiten tot beredeneerd niet handhaven (17%) en dat dit
vaker zo is bij tekortkomingen op de basisvoorwaarden kwaliteit
voorschoolse educatie dan bij tekortkomingen op de kwaliteitseisen. In
2017 is het Besluit basisvoorwaarden kwaliteit voorschoolse educatie
aangepast. De Minister voor basis- en voortgezet onderwijs en media
verwacht dat met de wijziging van het Besluit onduidelijkheid over de
eisen verleden tijd is.
Tevens concludeert de IvhO dat op het moment dat een gemeente
subsidie toekent aan een kinderopvangvoorziening voor voorschoolse
educatie, deze voorziening in ruim een kwart van de gevallen niet aan de
kwaliteitseisen kinderopvang en/of de basisvoorwaarden voorschoolse
educatie voldoet. De Minister voor basis- en voortgezet onderwijs en
media is het met de IvhO eens dat het van groot belang is dat bij
voorschoolse educatie aan alle kwaliteitseisen wordt voldaan. De IvhO zal
de overwegingen van gemeenten meenemen in de pilot naar toezicht op
voorschoolse educatie en kinderopvang die dit jaar wordt verricht.
Verschillen in GGD-toezicht in kaart gebracht
In het landelijk rapport toezicht en handhaving kinderopvang 2014
constateerde de IvhO dat er grote regionale verschillen waren in het
percentage handhavingadviezen door GGD’en. Dit was voor de IvhO
aanleiding om, met medewerking van GGD GHOR Nederland, te onderzoeken welke andere verschillen er tussen GGD’en zijn in de uitvoering

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 322, nr. 350

3

van het toezicht en welke mogelijke verklaringen daarvoor zijn. Deze
informatie vergroot het inzicht in de uitvoering van het toezicht, biedt
GGD’en de kans van elkaar te leren en levert aanknopingspunten om de
kwaliteit en uniformiteit van het toezicht te bevorderen.
Uitkomsten onderzoek verschillen uitvoering toezicht door de GGD’en
Het rapport laat op diverse onderdelen duidelijke verschillen zien in de
uitvoering en uitkomsten van het toezicht door GGD’en. In 2015 toetsten
GGD’en bijvoorbeeld gemiddeld 31 voorwaarden per jaarlijks onderzoek.
Een grote groep beweegt zich rond dat gemiddelde, maar aan het eind
van het spectrum varieerde dit van 23 in de GGD-regio met het minste
aantal getoetste voorwaarden tot 44 in de GGD-regio met het meeste
aantal getoetste voorwaarden. Het percentage jaarlijkse onderzoeken met
minimaal één overtreding varieerde van gemiddeld 14% aan de ene kant
van het spectrum tot gemiddeld 48% aan de andere kant.
Hoewel de exacte invloed van elke individuele factor op de verschillen
moeilijk is vast te stellen, concludeert de IvhO met medewerking van GGD
GHOR Nederland dat de volgende factoren van invloed zijn op de wijze
waarop de GGD’en hun toezicht inrichten en uitvoeren:
• De toepassing van het risicomodel en het risicoprofiel door GGD’en
verschilt
GGD’en verschillen in werkwijze over het verloop van een risicoprofiel.
Sommigen GGD’en inspecteren een locatie extra uitgebreid nadat deze
2 of 3 jaar een groen risicoprofiel heeft en andere GGD’en kiezen
ervoor om een risicoprofiel nooit in één jaar twee stappen in kleur te
veranderen Daarnaast verschillen afspraken met gemeenten over het
aantal beschikbare uren en/of te toetsen voorwaarden per risicoprofiel
en verschillen ook eigen keuzes door GGD’en daarin. Dit leidt er
bijvoorbeeld toe dat de ene GGD meer en/of andere voorwaarden
toetst bij een locatie met een groen risicoprofiel dan een andere GGD;
• De organisatie en werkwijze van GGD’en verschilt
GGD’en zijn zelfstandige organisaties, met een eigen (verlengd) lokaal
bestuur, interne organisatie en bedrijfsvoering. Dit maakt maatwerk
mogelijk en leidt ertoe dat GGD’en – binnen de wettelijke kaders –
eigen keuzes maken over de uitvoering van het toezicht, zoals het wel,
niet of gedeeltelijk gebruiken van door GGD GHOR Nederland
ontwikkelde landelijke adviezen en richtlijnen;
• Toepassing van het instrument «overleg en overreding» verschilt
tussen GGD’en
GGD’en verschillen in de mate waarin zij het instrument «overleg en
overreding» toepassen. GGD’en die dit instrument frequent en actief
gebruiken constateren mogelijk minder overtredingen dan GGD’en die
dit instrument minder vaak gebruiken.
• Toezichthouders hebben ruimte voor uitvoering taak binnen de
wettelijke kaders
Het is de individuele toezichthouder die, binnen de kaders van de wet,
beoordeelt of er wel of geen sprake is van een overtreding. Zij hebben
hierin een zekere beoordelingsvrijheid, waardoor verschillen binnen en
tussen GGD’en kunnen ontstaan.
• Afspraken met gemeenten verschillen per GGD
GGD’en maken met gemeenten (hun opdrachtgever) afspraken over de
invulling en uitvoering van hun toezichttaken op de kinderopvang. De
inhoud van deze afspraken verschilt. Sommige gemeenten kiezen er
bijvoorbeeld voor om de GGD bepaalde voorwaarden standaard te
laten toetsen, terwijl andere gemeenten de GGD de vrijheid geven dit
naar eigen inzicht te doen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 322, nr. 350

4

Betekenis van de resultaten en hoe verder
Ik ben blij dat de IvhO in samenwerking met GGD GHOR Nederland de
verschillen tussen GGD’en in de uitvoering van het toezicht en mogelijke
verklaringen daarvoor in beeld heeft gebracht. Dit geeft inzicht en biedt
GGD’en de kans om te leren van elkaars werkwijze.
Dat GGD’en verschillen in de uitvoering van het toezicht is op zichzelf niet
verrassend. Het is een logisch gevolg van de wijze waarop het toezicht en
de handhaving in de kinderopvang zijn georganiseerd, waarbij gemeenten
verantwoordelijk zijn voor de handhaving en GGD’en het toezicht in
opdracht van gemeenten uitvoeren. Gemeenten en GGD’en kunnen zo
maatwerk leveren door – binnen de wettelijke kaders – keuzes te maken
over de uitvoering van het toezicht in de betreffende gemeente of regio.
Bijvoorbeeld door in gemeente X of GGD regio Y extra aandacht te
besteden aan een voor die gemeente of GGD regio relevante beleidsprioriteit en/of onderwerp. Dat is goed en een belangrijke meerwaarde van het
huidige stelsel. Landelijke uniformiteit van het toezicht kan binnen dit
stelsel daarom geen doel op zich zijn.
Het is aan gemeenten en GGD’en samen om te bepalen welke van de door
de IvhO geconstateerde verschillen het resultaat zijn van (gewenst)
maatwerk en of er verschillen zijn, en zo ja welke, die zij zelf niet gewenst
vinden. Als GGD’en en gemeenten concluderen dat er ongewenste
verschillen zijn, dan kunnen zij samen afspraken maken over welke
stappen zij kunnen zetten om tot de gewenste situatie te komen. GGD
GHOR Nederland en de VNG kunnen dit proces vanuit hun positie
ondersteunen.
Tot slot
De rapportages van de IvhO over de uitvoering van het toezicht en de
handhaving in de kinderopvang geven inzicht in de werking van het
stelsel en waar deze kan worden verbeterd. Het beeld dat uit de rapportages naar voren komt is positief. Het stelsel van toezicht en handhaving
in de kinderopvang functioneert goed en gemeenten en GGD’en voeren
hun taken ieder jaar weer beter uit. Dit is goed nieuws en geeft mij veel
vertrouwen dat we er – samen met GGD’en, gemeenten en hun vertegenwoordigende organisaties – in slagen om de uitvoering van het toezicht
en de handhaving in de kinderopvang ook de komende jaren verder te
verbeteren.
De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
T. van Ark

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 322, nr. 350

5