RAPPORTAGE 'ONDERZOEK CAK-BZ'

30 september 2008

Rapportage 'onderzoek CAK-BZ'
Inhoud

Pagina

1. Managementsamenvatting
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5

Inleiding
Vraagstelling
Onderzoekskader
Conclusies
Aanbevelingen

2. Inleiding
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
2.7
2.8
2.9

Aanleiding
De Wettelijke taken van het CAK-BZ
De ontwikkeling van het CAK-BZ
De veranderopgave van het CAK-BZ
Omvang van problemen
Het CAK-BZ als uiteinde van de keten
De toerusting van het CAK-BZ
De bestuurlijke structuur van het CAK-BZ
Vraagstelling

3. Onderzoeksrapport A: ‘Afhankelijkheid in de informatieketen’
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
3.7
3.8
3.9

Onderzoekskader
Bevindingen
Beschrijving van de informatieketen
Omissies in de informatieketen
Kwaliteit van data in de keten
Technische aspecten van data-uitwisseling
Verdeling van verantwoordelijkheden
Wie voert de ketenregie?
Conclusie

4. Onderzoeksrapport B: de toerusting van het CAK-BZ
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6

Aanpak
Eisen aan het CAK-BZ
Onderzoekskader
Bevindingen
Conclusie
Aanbevelingen

1
1
1
1
2
5

8
8
8
9
11
12
13
14
14
15

17
17
18
18
21
24
27
27
29
30

36
36
36
39
39
49
51

Inhoud (vervolg)

Pagina

5. Onderzoeksrapport C: de Bestuurlijke structuur van het CAK-BZ
5.1 Aanleiding voor het (deel)onderzoek
5.2 Analyse van de huidige situatie
5.3 Wettelijke taken van CAK-BZ
5.4 Huidige vormgeving van CAK-BZ
5.5 VWS en het aanmeldingstraject voor de Kaderwet ZBO’s
5.6 Aansturing van en toezicht op zelfstandige uitvoeringsorganisaties door VWS
5.7 Sturingsmogelijkheden op privaatrechtelijke ZBO’s
5.8 Afwegingskader
5.9 Alternatieven en toetsingscriteria
5.10 De weging van de verschillende opties
5.11 Weging van de alternatieven
5.12 Conclusies
5.13 Transitietraject

Bijlagen:
1. Processchema‟s informatieketens
2. Rapportage overhead benchmark
3. Geraadpleegde documentatie
4. Lijst van geïnterviewde personen en leden van de begeleidingscommissie
5. Betrokken adviseurs van Berenschot

52
52
54
56
58
59
60
63
64
75
76
83
84
84

1. Managementsamenvatting

1.1 Inleiding
Tijdens het spoeddebat dat de Tweede Kamer in maart 2008 voerde over de eigen bijdrage AWBZ
heeft de staatssecretaris van VWS een eerste probleemanalyse gepresenteerd. De staatssecretaris
heeft in dit debat toegezegd een onafhankelijk onderzoek uit te laten voeren naar het functioneren
van het CAK-BZ.
Op basis van de gegevens die in de media naar voren zijn gekomen is het algemene beeld ontstaan
dat het CAK-BZ over de gehele linie een onvoldoende prestatie leverde. Tijdens het debat werd
geconstateerd dat het CAK-BZ voor haar prestaties mede afhankelijk is van ketenpartners die
informatie aan haar aanleveren. Tegelijkertijd werd gesteld dat een deel van de vragen en klachten
richting het CAK-BZ te wijten was aan het CAK-BZ zelf. De staatssecretaris heeft de Kamer in
kennis gesteld van de beperkte mogelijkheden om in de bestaande situatie te interveniëren.
Immers, het CAK-BZ is een privaatrechtelijke rechtspersoon, aan wie de administratieve uitvoering
van diverse regelingen in het kader van de Zorgverzekeringswet, de AWBZ en de Wmo is
gedelegeerd. In deze bestuurlijke constellatie is er geen passend overheidsinstrument om direct in
te grijpen op de uitvoering van de regelingen.
1.2 Vraagstelling
Voor de uitwerking van het onderzoek is een drietal kernvragen geformuleerd. Het onderzoek richt
zich achtereenvolgens op de volgende kernpunten:


Afhankelijkheid in de informatieketen (deelonderzoek A).



De toerusting van het CAK-BZ (deelonderzoek B).



De bestuurlijke structuur van het CAK-BZ (deelonderzoek C).

1.3 Onderzoekskader
In deelonderzoek A is het functioneren van de actoren die zijn opgenomen in de informatieketen
geanalyseerd. Immers, voor haar administratief functioneren is het CAK-BZ mede afhankelijk van de
beschikbaarheid, kwaliteit en tijdigheid van de informatie die door verschillende actoren worden
geleverd. Als uiteinde van de keten ontvangt, verrijkt en distribueert het CAK-BZ deze gegevens
aan de eindgebruiker. Daarbij is zij sterk afhankelijk van de verschillende actoren. Hierbij geldt het
principe dat de kracht van de zwakste schakel maatgevend is voor het prestatieniveau van de totale
keten. Om een gefundeerd oordeel te bepalen over het prestatieniveau en de wederzijdse
afhankelijkheid is door middel van een uitvraag bij de betrokken actoren, deskresearch en diverse
metingen een consistent beeld verkregen. Hierbij zijn ook de ervaringen van de zorgcliënten
betrokken.

1

In deelonderzoek B is de scope gericht op de uitvoeringsorganisatie: het CAK-BZ. Het functioneren
van de organisatie staat bij deze onderzoeksinspanning centraal. Daarbij kwamen vragen aan de
orde over onder meer de inrichting, de structuur, het organiserende vermogen en de mate van
efficiency bij de uitvoering van de verschillende regelingen. Daarbij is bijzonder aandacht gegeven
aan de personele component en de inrichting van de ICT-infrastructuur. Verder is het CAK-BZ
vergeleken met andere organisaties, die een nagenoeg gelijke uitvoeringspraktijk kennen.
Metingen, deskresearch, waarnemingen en het afnemen van interviews met personeelsleden
vormen de kern van het deelonderzoek.
In deelonderzoek C is de bestuurlijke inbedding van het CAK-BZ het speerpunt geweest. Deze
vormgeving is gespiegeld aan de bestuurlijke vormgeving die bij dit soort uitvoeringsorganen
gebruikelijk is. De constatering van de staatsecretaris dat het CAK-BZ „een vreemde eend in de bijt
van de overheidshuishouding vormt‟ is hierbij bevestigd. In dit deelonderzoek zijn verschillende
opties voor de bestuurlijke vormgeving in kaart gebracht en worden de voor- en nadelen hiervan
geïnventariseerd. De onderzoeksopzet laat zich het best omschrijven als „expert opinion‟, waarbij
geput is uit de aanwezige kennis van de inrichting van het overheidsbestel. De theoretische
inrichtingsmodellen zijn onder meer getoetst aan de hand van de meningen van de betrokken
actoren. Dit is vorm gegeven door het afnemen van een groot aantal interviews en desk research.
1.4 Conclusies
Puntsgewijs zijn de volgende conclusies getrokken over de informatieketen:


Als laatste schakel in de keten van vaststelling en inning van eigen bijdragen communiceert het
CAK-BZ uiteindelijk met de zorgcliënten. De organisatie wordt feitelijk door de burger
verantwoordelijk gehouden voor voorkomende problemen. Voor een aantal individuele, niet
acceptabele fouten en onzorgvuldigheden is veel media-aandacht geweest. Alhoewel de
problemen hierin werden uitvergroot, is sprake van een substantieel probleem dat samenhangt
met suboptimaal functioneren van de informatieketen.



Het CAK-BZ is voor haar taken met betrekking tot EB afhankelijk van het GBA, de gemeenten,
de Belastingdienst, het UWV, de SVB, de 32 zorgkantoren en van een groot aantal
zorgaanbieders. Het prestatievermogen van de zwakste schakel bepaalt mede de
administratieve kracht van het CAK-BZ.
‫־‬

De kwaliteit van de door het CAK-BZ gevraagde data aan de Belastingdienst is voor wat
betreft tijdigheid en juistheid goed. Toch is een deel van het grote aantal klachten begin
2008 veroorzaakt door problemen rondom het niet beschikbaar zijn van definitieve
inkomensgegevens waardoor voorlopige vaststellingen nodig waren. De oorzaak hiervan ligt
in de keuze voor inkomensafhankelijkheid,de keuze voor gebruik van het definitieve
verzamelinkomen t-2 en de keuze voor het gebruik van loongegevens als genoemd
verzamelinkomen niet beschikbaar is. Daarbij hebben de incidentele problemen bij de
Belastingdienst een rol gespeeld, in het bijzonder bij het vaststellen van de definitieve
verzamelinkomens 2006.

2



‫־‬

Bij de beoordeling van de kwaliteit van de zorgregistraties (zorg met verblijf), valt op dat
relatief veel vertraging optreedt in het delen van gegevens door de zorgkantoren met het
CAK-BZ.

‫־‬

De kwaliteit van de zorguur gegevens (Wmo en AWBZ-zorg zonder verblijf) die het CAK-BZ
ontvangt van zorgaanbieders is voor wat betreft tijdigheid, volledigheid en juistheid redelijk,
maar voor verbetering vatbaar. Uitgedrukt in foutenpercentages zijn deze niet extreem,
maar in absolute aantallen gaat het nog om een groot aantal incorrecte cases.

‫־‬

De kwaliteit van de gegevens die het CAK-BZ uit de gemeentelijke basisadministratie (GBA)
haalt is goed. Hier doen zich geen problemen voor.

De processen en procedures in de informatieketen zijn adequaat voor de „primaire informatiestroom‟ (formats, protocollen, werkafspraken, enz.). De „secundaire informatiestroom‟ is echter
onvoldoende ingeregeld. Dit zijn de terugkoppelingen in de keten over de kwaliteit van
gegevens en over het herstel van gegevens als deze niet juist zijn. Concreet betekent dit dat de
bulk van gegevens goed wordt verwerkt, maar dat een relatief klein aantal gegevens van slechte
kwaliteit de meeste problemen oplevert, omdat deze niet adequaat in de keten kunnen worden
hersteld.



De gebruikte IT in de informatieketen functioneert over het algemeen goed en is niet de
bottleneck bij gegevensuitwisseling. Wel zijn enkele verbeteringen mogelijk.



De verantwoordelijkheden van de betrokken overheden (VWS, CVZ, NZa, gemeenten) zijn
versnipperd.





Binnen de informatieketen bestaan weinig „harde‟ of afdwingbare afspraken over de kwaliteit
van gegevens waaraan partijen elkaar kunnen houden. Door het CAK-BZ zijn diverse pogingen
ondernomen om knelpunten in de keten te beslechten. Dit betreffen doorgaans bilaterale
afspraken, waardoor fricties worden weggenomen.
Op dit moment is geen sprake van ketenregie. In geval van problemen worden tijdelijke
bilaterale initiatieven genomen om deze op te lossen. Een integrale evaluatie van de keten,
waarbij alle ketenpartners betrokken zijn ontbreekt en er bestaat op dit moment geen monitor
voor de keten.

Puntsgewijs zijn over het CAK-BZ de volgende conclusies getrokken:


Er gaat veel goed. Het primaire proces van bevoorschotting loopt goed. Het primair proces rond
Zorg zonder Verblijf en Wmo verloopt ten opzichte van het Zorg met Verblijf-proces beter. De
processen in de front office kampen wel met achterstanden en uitgedrukt in absolute getallen
bevinden zich nog veel meldingen van cliënten in het herhaalcircuit.

3



Het CAK-BZ heeft een snelle groei van de omvang van de organisatie doorgemaakt. Daarbij
wordt geconstateerd dat de ontwikkeling van de organisatie hiermee geen gelijke tred heeft
gehouden. Professionalisering is het sleutelwoord om de organisatie naar een hoger niveau te
tillen. Daarbij is veelal de keuze gemaakt om bij de opschaling van activiteiten voor de
aansturing te kiezen voor de bestaande personeelsformatie. Dit maakt de organisatie
kwetsbaar.



De CAK-BZ-organisatie kenmerkt zich als sterk uitvoerend. Waar improvisatie en ad hoc
oplossingen bedenken sterke punten van de organisatie zijn, delven (middel) lange termijn
ontwikkelingen en beleidvoornemens hierdoor het onderspit. Strategisch anticiperen is dan ook
nog beperkt aanwezig en niet voldoende ontwikkeld in de organisatie. De waan van de dag
veroorzaakt door de operationele drukte heeft de vastgelegde voornemens om daadwerkelijk te
professionaliseren naar achteren geschoven. De beoogde professionaliseringsslag is daardoor
nog immer „under construction‟.





Het CAK-BZ is te typeren als een organisatie van „zelfdoeners‟. Problemen worden grotendeels
binnen de eigen organisatie aangepakt en tot een oplossing gebracht. De werkdruk binnen de
organisatie is daardoor constant bijzonder hoog. Omdat er sprake is van een robuust
informatiesysteem is de basis krachtig. Als nieuwe competenties moeten worden aangeboord
(bijvoorbeeld het inrichten van een front office) dan moet kwaliteit in korte tijd worden
opgebouwd.
Het CAK-BZ heeft onvoldoende eisen gesteld aan de opdrachtgever, in het bijzonder waar het
gaat over de administratieve uitvoerbaarheid en de communicatie van de complexe regelingen.
‫־‬

Het aflopen van de overgangsregeling, die voor zorgcliënten aanzienlijke koopkrachtveranderingen impliceerde, is een door een eerder kabinet genomen politiek besluit. De
communicatie hierover is onvoldoende duidelijk ingericht. Op zich zelf beschouwd was dit
een lastige opgave, omdat de uitwerking voor de zorgcliënten sterk verschilde.

‫־‬

Zorgcliënten werden voor hun gevoel opeens geconfronteerd met verstrekkende financiële
consequenties. De boodschapper werd beschouwd als de verantwoordelijke ontwerper, en
kreeg derhalve alle klachten te verwerken.

‫־‬

De feitelijke opdrachtgever van het CAK-BZ het Ministerie van VWS heeft zich bij het
ontwerpen van de voor de burger nieuwe regelingen niet altijd voldoende rekenschap
gegeven van de complexiteit van de uitvoeringspraktijk. Tegelijkertijd heeft ook de uitvoerder
hierop onvoldoende geanticipeerd door mogelijke knelpunten te signaleren. Nagelaten is
vooraf gedegen uitvoeringstoetsen op te stellen.

De voornaamste bevindingen uit de inventarisatie van de bestuurlijke relatie zijn als volgt te typeren:


De sturingsrelatie vanuit het Ministerie van VWS is niet structureel vormgegeven, hetgeen
gezien de bestuurlijke inbedding feitelijk ook niet mogelijk is.

4



De beleidsrelatie tussen het CAK-BZ en het Ministerie van VWS is momenteel te eenzijdig
opgebouwd. De hoofdrol is weggelegd voor wettelijke en beleidsmatige wijzigingen, gestuurd
vanuit de verschillende geledingen van het Ministerie van VWS. Tot voor kort heeft het CAK-BZ
geen openbare uitvoeringstoets opgeleverd ten aanzien van de aan de organisatie
gedelegeerde nieuwe taken.



Van een contractrelatie is feitelijk geen sprake. De uitvoering door het CAK-BZ vindt zijn basis in
de wettelijke verankering van de taken. Het CAK-BZ voert wettelijke taken uit en daarmee lijkt
veel gezegd. Dit wordt mede ingegeven door het tot op heden ontbreken van directe bevoegden
van de minister van VWS in het CAK-BZ. Tevens is er sprake van een groot aantal
(semi)opdrachtgevers die allen een directe link hebben met het CAK-BZ. De coördinatie vanuit
het Ministerie van VWS is onvoldoende eenduidig belegd. De (historische) rol van het CVZ ten
opzichte van het CAK-BZ vertroebelt het beeld.





Dit wordt versterkt door de omstandigheid dat de zorgverzekeraars de „werkelijke‟ eigenaren zijn
van het CAK-BZ. Er is dan ook geen sprake van een moeder-dochterrelatie tussen het
Ministerie van VWS en het CAK-BZ.
De huidige situatie en de status van het CAK-BZ hebben tot op zekere hoogte het karakter van
een zeer langdurige tussenoplossing. Zowel de vormgeving als ook de status van het CAK-BZ
weerspiegelen de geschiedenis van het beleidsterrein zorg, het verzelfstandigingbeleid van
VWS en het Rijk en de relatie tussen overheid en maatschappelijk middenveld in de afgelopen
decennia. Met deze historische bagage is het CAK-BZ echter verkeerd uitgerust voor de
uitdagingen van de komende decennia.

1.5 Aanbevelingen
De bovenstaande conclusies monden uit in de volgende aanbevelingen voor de informatieketen:


Binnen de keten dient elke partij zijn verantwoordelijkheid voor betere kwaliteit te nemen. Maak
hierover meer expliciete afspraken.



Het Ministerie van VWS moet haar proceseigenaarschap verder invullen. Binnen de gehele
keten vormt zij „de sterke arm‟. Afspraken die in de keten worden gemaakt worden idealiter op
handhaving getoetst.



Organiseer een periodiek ketenoverleg waarin alle ketenpartners met voldoende mandaat zijn
vertegenwoordigd. Bij voorkeur vindt dit overleg plaats op bestuurlijk niveau. Borg de aldaar
gemaakte afspraken. Gemeenten en zorgkantoren moeten harde eisen stellen aan
zorgaanbieders waar het gaat om aanleveren van informatie.



Het CVZ en de NZa moeten hun toezicht onder regie van het Ministerie van VWS harmoniseren
en indien nodig activeren.



Een verzakelijking in de relatie tussen het Ministerie van VWS en het CAK-BZ is geboden.
Nieuwe regelingen worden standaard op uitvoerbaarheid getoetst. In deze toets worden alle
ketenpartners betrokken.

5

De conclusies monden uit in de volgende aanbevelingen voor het CAK-BZ, waarbij de eerste
prioriteit voor het jaar 2009 is: het huis op orde:


Investeer meer in het professionaliseren van de organisatie en het (hoger) management.



Maak verschillende scenarioanalyses voor de toekomstige uitvoering van de gemoderniseerde
AWBZ en vertaal dit in een strategieontwikkeling voor de middellange termijn.



Zet verder in op beheersing van de organisatie en draag zorg voor adequate borging (P&Ccyclus, kwaliteitsmanagement, enz.)



Maak een gedegen risicoanalyse van de gehele keten.



Draag zorg voor een overwogen groeistrategie.



Overweeg op geleide van een gedegen kostenbaten analyse outsourcing van bepaalde
functionaliteiten.



Maak heldere afspraken met het Ministerie van VWS over een doelgerichte communicatie naar
de doelgroepen en spreek een taakverdeling af.



Behartig meer nadrukkelijk de eigen belangen in een adequaat bestuurlijk overleg met VWS,
andere stakeholders en met ketenpartners.



Onderhandel met partijen over randvoorwaarden van regelingen en leg harde prestatieindicatoren vast.



Draag zorg voor informatie (cijfers) over de prestaties van de keten, onderhandel over de
prestaties van de ketenpartners en confronteer de ketenpartners hiermee.



Borg alle genoemde activiteiten om te voorkomen dat verbetervoorstellen, zoals gedurende de
afgelopen periode, dreigen te verzanden.

De conclusies leiden tot de volgende aanbevelingen met betrekking tot de bestuurlijke setting:


Werk aan een transitie van de huidige bestuurlijke inbedding naar een nieuwe. Het CAK-BZ
wordt ingericht als een publiekrechtelijk ZBO met eigen rechtspersoonlijkheid en wordt onder de
Kaderwet gebracht. Dit transitietraject vergt een aantal jaren. De verschillende deelrelaties
tussen het Ministerie van VWS en het CAK-BZ moeten worden versterkt. Het gaat hierbij in het
bijzonder over de beleidsrelatie en de contractrelatie. Gedurende deze onderhandelingsfase
dienen in ieder geval de volgende onderwerpen aan bod te komen:
‫־‬

De inhoud van een uitvoeringsprotocol (waaronder prestatieafspraken en spelregels).

‫־‬

De relatie tussen de interne P&C-cyclus van het CAK-BZ en de begrotingscyclus van VWS.

‫־‬

De arbeidsvoorwaarden van het personeel van het CAK-BZ.

‫־‬

De (mogelijke) relatie met de taakstellingoperatie van het Kabinet.

‫־‬

De rol van de huidige Raad van Commissarissen van het CAK-BZ.
6

‫־‬

Een herdefiniëring van de „toezichtstaken‟ van het CVZ en de NZa.

‫־‬

Heroverweging van de wenselijkheid van private taakuitvoering door dochters van CAK.

7

2. Inleiding

2.1 Aanleiding
Vanaf eind 2007/begin 2008 heeft het CAK-BZ een piekbelasting in werkdruk ondervonden. De
oorzaak hiervan was divers. Op de eerste plaats is de uitvoering van de eigen bijdrage regeling voor
zorg met verblijf door de zorgkantoren overgedragen aan het CAK-BZ. Eind 2007 zijn de
beschikkingen over het jaar 2008 aan de betrokken zorgcliënten verstuurd. Door de afloop van de
overgangsmaatregel zorg met verblijf werden de zorgcliënten geconfronteerd met fors hogere
bijdragen. Daarop volgend is de gewenningsregeling toename eigen bijdrage AWBZ
geïntroduceerd. Dit viel samen met de afloop van de overgangsregeling Wmo. Deze cascade aan
veranderingen in de betrokken regelingen leidde tot een stortvloed aan reacties bij de
uitvoeringsinstantie: het CAK-BZ .Daarnaast werd de piekbelasting opgevoerd door een grote
hoeveelheid schriftelijke en telefonische reacties, die veelal niet onmiddellijk werden beantwoord.
Deze reacties hadden ook betrekking op de compensatieregeling eigen risico. Daarbij wordt
aangetekend dat naast de frequentie van het aantal contacten ook de tijdsduur van de telefonische
contacten aanzienlijk is toegenomen. Omdat de hoogte van de eigen bijdrage aanvankelijk zeer fors
is gestegen, leidde dit tot emotionele reacties van zorgcliënten. Deze toevloed aan reacties had tot
gevolg dat het CAK-BZ een aantal maanden slecht bereikbaar was.
In het spoeddebat dat de Tweede Kamer in maart 2008 voerde over de eigen bijdrage AWBZ heeft
de staatssecretaris van VWS een eerste probleemanalyse gepresenteerd. Meer dan de helft van de
vragen die het CAK-BZ bereikt, is niet een gevolg van eigen handelen. De onduidelijkheid werd
mede veroorzaakt door het ontbreken van juiste of tijdige broninformatie van de betrokken
ketenpartners. Ongeveer een kwart van de vragen was echter wel te wijten aan het eigen handelen
van het CAK-BZ, met name de slechte bereikbaarheid. In het spoeddebat heeft de staatssecretaris
toegezegd een onafhankelijk onderzoek uit te laten voeren naar het functioneren van het CAK-BZ.
2.2 De Wettelijke taken van het CAK-BZ
Het CAK-BZ heeft de volgende vier wettelijke taken:
1. Het CAK-BZ draagt overeenkomstig artikel 4 van het Administratiebesluit bijzondere
ziektekostenverzekering namens de zorgverzekeraars in Nederland zorg voor de centrale
betaling aan AWBZ-instellingen. Deze betalingen hebben betrekking op bijna 3.700 toegelaten
AWBZ-instellingen. Het CAK-BZ verzorgt tevens de betalingen aan de tandartsen die
behandelingen verrichten voor verzekerden die verblijven in AWBZ-instellingen.
Deze wettelijke taak behelst niet het uitvoeren van bestuursbevoegdheden.

8

2. Het CAK-BZ voert overeenkomstig artikel 5 van het Administratiebesluit bijzondere ziektekostenverzekeringen de vaststelling, oplegging en inning van eigen bijdragen AWBZ uit.
De vaststelling van de eigen bijdrage is een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene
wet bestuursrecht. De uitvoering van deze wettelijke taak behelst aldus de uitoefening van
bestuursbevoegdheden.
3. Het CAK-BZ voert overeenkomstig artikel 2 van de Regeling maatschappelijke ondersteuning
gelezen in verband met artikel 16 van de Wet maatschappelijke ondersteuning de vaststelling,
oplegging en inning van eigen bijdragen Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) uit.
De vaststelling van de eigen bijdrage is een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene
wet bestuursrecht. De uitvoering van deze wettelijke taak behelst aldus de uitoefening van
bestuursbevoegdheden.
4. De uitvoering van de compensatie voor het eigen risico in het kader van de Zorgverzekeringswet (Zvw) overeenkomstig artikel 118a, eerste lid, Zvw en het voeren van administratie
overeenkomstig artikel 118a, tweede lid, .Zvw.
De wettelijke taak van het CAK-BZ zoals bedoeld in artikel 118a, eerste lid, Zvw (Compensatie
voor het eigen risico Zvw) behelst het nemen van een besluit in de zin van artikel 1:3 van de
Algemene wet bestuursrecht. De uitvoering van deze wettelijke taak behelst aldus de
uitoefening van bestuursbevoegdheden1.
2.3 De ontwikkeling van het CAK-BZ
Het CAK-BZ is de afgelopen jaren geconfronteerd met een sterke uitbreiding van taken. In het
onderstaande tijdsframe wordt dit inzichtelijk gemaakt.
1968
Introductie Centrale betaling AWBZ
Het CAK-BZ verzorgt de betaling van alle AWBZ-verstrekkingen. Het betaalcircuit heeft betrekking
op de toegelaten AWBZ-instellingen. Later is ook de betalingen aan de tandartsen, die
behandelingen verrichten voor verzekerden die verblijven in AWBZ instellingen onderdeel geworden
van het takenpakket. Het CAK-BZ is in de hoedanigheid van landelijk betaalkantoor verantwoordelijk
voor het verrichten van betalingen van zorgaanspraken AWBZ in opdracht van de
uitvoeringsorganen (en de AWBZ verbindingskantoren). Het betreft een bancaire functie waarbij het
CAK-BZ de taak heeft om de betaalopdrachten volledig, juist en tijdig uit te voeren. (Bron: bestek
onderzoek CAK-BZ)

1

Kamerstukken II 2006/07, 31 094, nr. 6, pagina 26
9

1997
Uitvoering EB ZzV door het CAK-BZ voor voormalige thuiszorginstellingen
De vastlegging, oplegging en inning van de eigen bijdrage voor Zorg zonder verblijf.
2004
Uitvoering EB ZzV door het CAK-BZ voor de voormalige verpleeg- en verzorgingshuizen
De vastlegging, oplegging en inning van de eigen bijdrage voor Zorg zonder verblijf.
2007
Invoering EB Wmo door CAK-BZ (1 januari 2007)
De Wmo is op 1 januari 2007 in werking getreden, waardoor de gemeenten verantwoordelijk zijn
gemaakt voor de maatschappelijke ondersteuning. Het product huishoudelijke hulp is van de AWBZ
overgegaan naar de Wmo en is ervoor gekozen om de uitvoering van de eigen bijdrageregeling bij
één organisatie te leggen: het CAK-BZ. Het betreft eveneens Awb-beschikkingen. Het CAK-BZ is
eveneens verantwoordelijk voor de bezwaarprocedures in het kader van de Awb. De Wmobijdrageregeling houdt ook in dat het CAK-BZ de anticumulatie voor de AWBZ-bijdragen uitvoert.
Dossieroverdracht zorgkantoren naar CAK-BZ (april-september 2007)
Het CAK-BZ is met ingang van 1 januari 2008 formeel verantwoordelijk voor de vaststelling,
oplegging en inning van de eigen bijdrage ZmV. Deze regeling werd tot die datum uitgevoerd door
de zorgkantoren. Het jaar 2007 was een overgangsjaar, waarbij het CAK-BZ de uitvoering van de
regeling gefaseerd heeft overgenomen. Overdracht zorgkantoren april – september 2007.
Introductie Overgangsregeling Wmo (1 januari 2007)
Begin 2007 is bij de invoering van de Wmo een overgangsregeling ingesteld. Personen die in 2006
ook al gebruik maakte van hulp bij het huishouden betaalden in 2007 een eigen bijdrage in het
kader van de overgangsregeling, waarvoor het uurtarief van de AWBZ als referentie werd gebruikt.
Vervallen van de overgangsregeling ZmV (1 januari 2008)
In 2003 is de overgangsmaatregel in werking getreden. In letterlijke zin betreft het geen
overgangsmaatregel, maar een besluit van het toenmalige kabinet om de oude en huidige regeling
naast elkaar te gebruiken. Oorzaak hiervan was het vanaf 2003 vaststellen van de eigen bijdrage op
het verzamelinkomen in plaats van het belastbaar inkomen. Uit onderzoek is gebleken dat de
gevolgen van het zonder meer overgaan op het verzamelinkomen voor de eigen bijdragen AWBZ
groot kunnen zijn. Om grote verschillen in de eigen bijdrage van de bestaande bewoners te
voorkomen én om te bereiken dat de zorgkantoren de nieuwe regeling geleidelijk zouden
toepassen, heeft het toenmalige kabinet besloten voor de groep verzekerden die vóór 1 januari
2003 onder de oude regeling viel, deze regeling nog een aantal jaar te handhaven. Op 1 januari
2008 is deze „overgangsregeling‟ vervallen en wordt de eigen bijdrage vastgesteld op basis van het
verzamelinkomen.
10

Uitvoering EB Zorg met verblijf door CAK-BZ (1 januari 2008)
Het CAK-BZ is met ingang van 1 januari 2008 formeel verantwoordelijk voor de vaststelling,
oplegging en inning van de eigen bijdrage ZmV. Voorheen was deze verantwoordelijkheid belegd bij
de zorgkantoren.
Gewenningsbijdrage Zorg met Verblijf (januari-april 2008)
Als gevolg van het aflopen van de „overgangsregeling‟ worden groepen zorgcliënten vanaf 1 januari
2008 geconfronteerd met een stijging van de eigen bijdrage. Om zorggebruikers te compenseren is
een gewenningsbijdrage geïntroduceerd. Deze gewenningsbijdrage heeft tot doel cliënten
geleidelijk te laten wennen aan de hogere eigen bijdrage, die zij vanaf 1 januari 2008 zijn
verschuldigd.
Vervallen van de overgangsregeling Wmo (1 januari 2008)
Vanaf 31 december 2007 is de overgangsregeling Wmo komen te vervallen. De uurtarieven worden
vanaf dat moment vastgesteld door de gemeenten in overleg met de zorgaanbieders. De hoogte
van de factuur wordt berekend aan de hand van deze uurtarieven.
2.4 De veranderopgave van het CAK-BZ
De hiervoor geschetste toename van taken heeft een grote impact gehad op de omvang van de
organisatie. Het meest in het oog springt de uitbreiding van de personele bezetting.
Het onderstaande figuur maakt het tempo van de groeispurt in de achterliggende jaren inzichtelijk.
Voor de volledigheid wordt hierbij aangetekend dat in de onderstaande figuur uitsluitend de vaste
bezetting is opgenomen. Gedurende de piekperiode in 2008 is de formatie tijdelijk met circa 100
fte‟s uitgebreid, die op uitzendbasis zijn aangetrokken.

350
300

FTE

250
200
150
100
50
0
1968

1997

2004

2005

2006

2007

2008

Figuur 1: De groei van het CAK-BZ
11

Maar niet alleen de personele groei was de uitdaging waarmee het CAK-BZ werd geconfronteerd.
De complexiteit van de veranderopgave werd mede beïnvloed door de volgende dimensies:




Behalve administreren werd zij ook verantwoordelijk voor het vaststellen en opleggen van
(inkomensafhankelijke) eigen bijdragen. Dit zijn andersoortige processen dan waarmee het
CAK-BZ ervaring had.
De „opdrachtgevers‟ van de administratieve processen waren niet langer alleen de zorgkantoren, maar ook gemeenten en zorgverzekeraars. Bovendien wijst de Wmo de minister van
VWS aan als verantwoordelijke voor het vaststellen van de eigen bijdrage, wanneer de
gemeenten deze taak niet naar behoren uitvoeren.



Bij de informatieverwerking werd het CAK-BZ afhankelijk van diverse ketenpartners, die
verschillende informatie aanleveren, voor de ordentelijke uitvoering van de diverse regelingen.



Door de uitbreiding van de informatiestromen werd een wissel getrokken op de flexibiliteit van
de ICT-systemen. Keteninformatisering en een robuuste interne ICT-infrastructuur is een
vereiste om snel en adequaat te kunnen presteren.



De werkzaamheden werden in volume, complexiteit en intensiteit veel groter.

2.5 Omvang van problemen
Begin 2008 is in de media veel aandacht geweest voor het prestatievermogen van het CAK-BZ.
Deze aandacht heeft geleid tot veel negatieve publiciteit, in het bijzonder omdat individuele situaties
van zorgcliënten in de media uitvoerig zijn belicht. Deze publiciteit heeft er onder meer toe geleid
dat ook de Tweede Kamer extra aandacht heeft gericht op de organisatie. Deze aandacht is niet
nieuw. Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat de Tweede Kamer herhaaldelijk heeft stilgestaan
bij de uitvoeringspraktijk van de AWBZ. Daarbij is de inhoud van de regelingen en de kwaliteit van
de uitvoering regelmatig onderwerp van discussie geweest.
De niet aflatende media-aandacht gedurende de eerste maanden van 2008 is een van de redenen
dat een spoeddebat is georganiseerd.
Op basis van de gegevens die in de media naar voren zijn gekomen, is het algemene beeld
ontstaan dat het CAK-BZ over de gehele linie een onvoldoende prestatie leverde. Gedurende
interviews met zorgaanbieders en ketenpartners kwam naar voren dat dit beeld uitvergroot is.
Onderstaande tabel geeft een ruw inzicht in de omvang van de reacties van cliënten van het CAKBZ ten opzichte van het aantal verstuurde poststukken. Helemaal een scherp beeld geeft deze tabel
niet, omdat een deel van de cliënten meerdere keren gereageerd hebben, of zowel telefonisch als
schriftelijke gereageerd hebben op verzonden poststukken van het CAK-BZ.

12

Tabel 1. Verzonden poststukken en ontvangen reacties 2008
Zorg met verblijf
totaal t/m week
36

Zorg zonder verblijf / WMO

gemiddeld per
week

totaal t/m week
36

gemiddeld per
week

Verzonden poststukken
Kennisgeving

64.370

1.788

91.359

2.538

Beschikking

599.128

16.642

815.427

22.651

1.231.982

34.222

3.092.062

85.891

101.846

2.829

Factuur
Aanmaning
Totaal

1.895.480

52.652

4.100.694

113.908

Ingekomen telefoongesprekken*

311.490

8.653

384.110

10.670

Ingekomen stukken

16.789

466

13.846

385

Ingekomen e-mail

30.306

842

15.614

434

Ingekomen bezwaarschriften

1.143

32

460

13

878

24

360.606

10.017

414.030

11.501

Ontvangen reacties

Ingekomen klachten
Totaal

* Dit zijn unieke bellers: het aantal mensen dat in een week het CAK-BZ telefonisch heeft benaderd.
Als zij meerdere keren hebben gebeld staat dit als 1 maal geregistreerd.

2.6 Het CAK-BZ als uiteinde van de keten
Uit de parlementaire verslagen wordt duidelijk dat het achterblijvend prestatievermogen van het
CAK-BZ voor een belangrijk deel op het conto kan worden geschreven van de betrokken
ketenpartijen. Immers, voor een correcte melding van de hoogte van de eigen bijdrage aan de
eindgebruiker is het CAK-BZ mede afhankelijk van derden. Als derde partijen worden benoemd: de
Belastingdienst, de Gemeentelijke Basis Administratie (GBA), het Uitvoeringsinstituut
Werknemersverzekeringen (UWV + SVB), de zorgkantoren, de zorgaanbieders en de gemeenten.
Omdat het CAK-BZ feitelijk functioneert als „doorgeefluik‟ en zij niet in staat en gemachtigd is de
aangeleverde gegevens op juistheid te valideren, heeft dit tot gevolg dat de positie kwetsbaar is.
Kwetsbaar in die zin, dat als gegevens niet, niet tijdig, onvolledig of onjuist worden aangeleverd het
CAK-BZ de instantie is „waar de klappen vallen‟.
In het verleden is veel geïnvesteerd in de geautomatiseerde aanlevering van gegevens, die onder
de naam AZR volgens geüniformeerde standaarden en definities functioneerde. Oorspronkelijk is
het AZR ontwikkeld om de wachtlijstproblematiek in de AWBZ-sector te kwantificeren. Aanvankelijk
omvatte het systeem niet veel meer dan een „gedigitaliseerde kaartenbak‟.

13

Later zijn de functionaliteiten zodanig uitgebreid dat het AZR ging functioneren als het digitale
transportmiddel voor de uitwisseling van cliëntgegevens voor de AWBZ. Nu onlangs een groot
aantal derde partijen aan de keten zijn toegevoegd, is het de vraag of deze instanties in staat zijn de
kwaliteit van de gegevensaanlevering zodanig te standaardiseren, dat een efficiënte verwerking tot
de mogelijkheden behoort. Bij het hanteren van verschillende standaarden ontstaat immers een
soort geautomatiseerde Babylonische spraakverwarring, waardoor de gegevens handmatig moeten
worden verwerkt. Het behoeft geen nader betoog dat een dergelijke verwerking uitgedrukt in
handelingskosten een opdrijvend effect sorteert.
2.7 De toerusting van het CAK-BZ
In de inleiding is aangegeven dat het CAK-BZ de afgelopen jaren sterk is gegroeid in takenpakket
en capaciteit. Tevens is geconstateerd dat het prestatievermogen van de organisatie de achterliggende maanden onder het gewenste niveau is gebleven. Daarom staat in dit deelonderzoek de
vraag centraal of de organisatie voldoende is geëquipeerd om de aan haar opgelegde taken
adequaat uit te voeren.
Om hierover een oordeel uit te spreken, stellen wij eerst vast welke eisen er door welke
stakeholders aan het CAK-BZ worden gesteld (prestatie-indicatoren). Vervolgens toetsen wij of de
organisatie aan deze eisen voldoet. Daarna brengen wij door gebruikmaking van een
organisatieanalyse de interne knelpunten in kaart. Bij dit onderdeel worden achtereenvolgens de
primaire processen (werkprocessen) en de bestuurlijke en ondersteunende processen (onder
andere ICT) aan een analyse onderworpen. Deze processen worden afgezet tegen de ingezette
middelen, zoals (arbeids)capaciteit, structuur en systemen.
In dit deelonderzoek wordt aan één ondersteunend proces bijzondere aandacht gegeven: de ICT.
De analyse richt zich op de inrichting van de ICT. Daarbij gaat het onder meer om capaciteit,
toerusting van de medewerkers en de organisatie. Bij deze analyse wordt een verband gelegd met
de activiteiten die in het deelonderzoek A worden verricht. In deelonderzoek A ligt de focus op de
technische component (het applicatielandschap), in dit deelonderzoek staat de benodigde
organisatie-inrichting centraal.
2.8 De bestuurlijke structuur van het CAK-BZ
Bezien vanuit het perspectief van de overheidshuishouding is het CAK-BZ „een vreemde eend in de
bijt‟. De organisatie verricht tal van administratieve handelingen die voorvloeien uit het wettelijk
kader: de AWBZ.
Daarbij valt op dat in de wet wel de taken van het CAK-BZ worden beschreven, maar dat de
organisatie als zodanig niet letterlijk wordt genoemd. Vanuit historisch perspectief (de
oorspronkelijke bancaire functie) is de thans bestaande positionering te plaatsen. Mede door de
stormachtige groei die de organisatie de afgelopen jaren heeft doorgemaakt en de positie die zij in
de uitvoering van de AWBZ inneemt, ligt de vraag voor of de huidige bestuurlijke constellatie recht
doet aan de dagelijkse praktijk en de actuele verantwoordelijkheden.

14

Het CAK-BZ is Besloten Vennootschap (B.V.), dus een rechtspersoon krachtens het privaatrecht.
Voor de wettelijke taken met betrekking tot het innen van eigen bijdragen AWBZ en Wmo is het
CAK-BZ een privaatrechtelijk vormgegeven zelfstandig bestuursorgaan (ZBO). De privaatrechtelijke
rechtsvorm zorgt in de praktijk voor een aantal problemen van bestuurlijke aard. Kern van deze
problemen is de onduidelijkheid over de bevoegdheidsverdeling tussen het Ministerie van VWS en
het ZBO.
Daarover stelde staatssecretaris Bussemaker in het spoeddebat over de eigen bijdrage AWBZ van
6 maart 2008 het volgende: „Wij moeten ons erop beraden hoe de positie van het CAK-BZ en de
sturingsmogelijkheden van het departement bij het CAK-BZ beter kunnen worden. (…) De formele
relatie die ik met het CAK-BZ heb, belemmert mij thans om bijvoorbeeld beleidsregels te maken
over de taakuitvoering en om het bestuur van het ZBO te benoemen en in uiterste instantie te
ontslaan‟.
En even verder: „Het CAK-BZ is een vreemde eend in de bijt van de uitvoeringsorganisaties, want
het is een privaatrechtelijke ZBO. Dat is atypisch in zorgland en het is ook in zijn algemeenheid
atypisch. Het kabinet heeft al eerder aangegeven van privaatrechtelijke ZBO‟s af te willen. Het is in
dat verband goed om een onafhankelijk onderzoek te laten uitvoeren naar de organisatie van het
CAK-BZ, in relatie tot het takenpakket en de bestuurlijke inbedding van deze taken.‟
De ZBO-taak van het CAK-BZ heeft betrekking op de vaststelling en inning van eigen bijdragen
Wmo (artikel 16) en AWBZ (Bijdragebesluit Zorg en het Administratiebesluit Bijzondere
Ziektekosten). De ZBO-status is dus een gevolg van recentere wetgeving. VWS heeft het CAK-BZ
niet onder de werking van de Kaderwet gebracht, vanwege de voorziene herstructurering. Dit houdt
verband met de op handen zijnde stelseldiscussie over de toekomst van de AWBZ. Het
kabinetsstandpunt over deze herstructurering is nog niet bekend.
2.9 Vraagstelling
De aanleiding van het onderzoek heeft geleid tot een drietal vragen in dit onderzoek:
Geef een oordeel over:
A. de mate waarin de afhankelijkheid van de ketenpartners de prestaties van het CAK-BZ
beïnvloed
B. de prestaties, toerusting en stand van zaken bij het CAK-BZ
C. de bestuurlijke structuur van het CAK-BZ.
Onderzoeksvragen deelonderzoek A: ‘Afhankelijkheid in de informatieketen’
1. Beoordeel de kwaliteit van de gegevensverstrekking door derden aan het CAK-BZ ten behoeve
van het primaire proces. Hierbij dient specifiek aandacht te zijn voor de tijdigheid, volledigheid
en juistheid van de gegevens.
2. Beoordeel de infrastructuur, de informatiseringarchitectuur, de processen en procedures voor de
levering van gegevens in de keten.
15

3. Welke factoren beïnvloeden de kwaliteit van de gegevensverstrekking?
4. Welke sturingsmechanismen zijn er om de kwaliteit van aangeleverde gegevens te borgen?
Kunnen deze mechanismen effectiever worden ingezet? Zo ja, op welke manier?
5. Welke middelen staan partijen ten dienste om de uitwisseling te beïnvloeden?
6. Welke concrete aanbevelingen leiden tot een oplossing van de geconstateerde knelpunten?

Onderzoeksvragen deelonderzoek B: ‘De toerusting van het CAK-BZ’
1. Wat is de gewenste kwaliteit van de uitvoering, ofwel wanneer is de uitvoering op orde, wat is
het gewenste prestatieniveau?
2. Welke factoren bepalen het prestatieniveau van het CAK-BZ?
3. Voldoet het CAK-BZ momenteel aan het gewenste prestatieniveau? Wat gaat er goed, wat kan
verbeterd worden?
4. Kan het CAK-BZ voldoen aan het gewenste prestatieniveau?
5. Beschikt het CAK-BZ over de juiste en voldoende middelen om haar (wettelijke) taken uit te
voeren conform het gewenste prestatieniveau? Hierbij dient te worden gedacht aan ICT, de
bemensing en de overige middelen.

Onderzoeksvragen deelonderzoek C: ‘De bestuurlijke structuur van het CAK-BZ’
1. Op welke wijze dienen de (wettelijke) taken van het CAK-BZ ondergebracht te worden, zodanig
dat de relatie met het Ministerie van VWS helder wordt?
2. Wat zijn hiervan de consequenties (voor- en nadelen) op juridisch, politiek, bestuurlijk,
bedrijfsmatig, financieel en personeel terrein?
3. Tot welke aanbevelingen leidt de afweging van deze consequenties?
4. Indien de aanbeveling wordt gedaan de rechtspositionele positie van het CAK-BZ te wijzigen,
hoe ziet dan (op hoofdlijnen) het transitietraject eruit?

16

3. Onderzoeksrapport A: ‘Afhankelijkheid in de informatieketen’

In dit hoofdstuk doen wij verslag van deelonderzoek A: „Afhankelijkheid in de informatieketen‟. De
algemene vraagstelling is als volgt verwoord:
Zijn er omissies, en zo ja welke, te onderkennen in de keten van informatievoorziening waarvan het
CAK-BZ afhankelijk is? Op welke wijze en onder welke voorwaarden kunnen deze omissies worden
weggenomen?
Deze vraagstelling is vervolgens uitgesplitst in een aantal deelvragen:
1. Beoordeel de kwaliteit van de gegevensverstrekking door derden aan het CAK-BZ ten behoeve
van het primaire proces. Hierbij dient specifiek aandacht te zijn voor de tijdigheid, volledigheid
en juistheid van de gegevens.
2. Beoordeel de infrastructuur, de informatiseringarchitectuur, de processen en procedures voor de
levering van gegevens in de keten.
3. Welke factoren beïnvloeden de kwaliteit van de gegevensverstrekking?
4. Welke sturingsmechanismen zijn er om de kwaliteit van aangeleverde gegevens te borgen.
Kunnen deze mechanismen effectiever worden ingezet? Zo ja, op welke manier?
5. Welke middelen staan partijen ten dienste om de uitwisseling te beïnvloeden?
6. Welke concrete aanbevelingen leiden tot een oplossing van de geconstateerde knelpunten?
3.1 Onderzoekskader
In de onderzoeksopzet zijn de volgende vijf fasen onderscheiden:
In de eerste fase is een ketenbeschrijving gemaakt met een duidelijke focus op informatie(uit)vraag
door het CAK-BZ en de levering van de gevraagde gegevens door derden. Belangrijk hierbij was om
zowel de primaire als ook de secundaire informatiestroom in kaart te brengen (correctiestroom, dus
informatie over vraag en levering van informatie in geval van niet, niet tijdig of foutief aanleveren van
informatie).
Vervolgens zijn de knelpunten vanuit het perspectief van het CAK-BZ geïnventariseerd. Hiervoor
zijn interviews afgenomen met alle relevante spelers binnen het CAK-BZ. Ook is een groot aantal
documenten bestudeerd, waarin het CAK-BZ haar prestaties meet en beoordeelt.
De gevonden knelpunten zijn vervolgens getoetst bij externe partijen. Hiervoor zijn diepte-interviews
gehouden met de betrokken ketenpartners, zoals de Belastingdienst, gemeenten, zorgaanbieders
en zorgkantoren. Naast het confronteren en toetsen van de knelpunten die door het CAK-BZ zijn
gerapporteerd, is een uitvraag gedaan naar knelpunten waarmee de ketenpartners worden
geconfronteerd.

17

De verkregen resultaten zijn onderworpen aan een analyse. Deze analyse heeft de problemen
waarmede de organisatie wordt geconfronteerd inzichtelijk gemaakt. Hierdoor is het mogelijk een
onderscheid te maken of de problemen worden veroorzaakt door het CAK-BZ zelf of dat zij een
gevolg zijn van een (onvoldoende) bijdrage aan de keten door de betrokken partners. Uitgaande
van deze probleemanalyse is een lijst met verbetervoorstellen opgesteld. De verbetervoorstellen zijn
bij en door het CAK-BZ getoetst op effectiviteit en haalbaarheid.
3.2 Bevindingen
De rapportage over de bevindingen kent de volgende opbouw: allereerst wordt de informatieketen
op hoofdlijnen toegelicht. Op basis hiervan vindt een toelichting plaats over de betrouwbaarheid en
volledigheid van de keten en de input die door het CAK-BZ wordt verkregen. Vervolgens wordt per
type ontvangen informatie de kwaliteit geanalyseerd en wordt inzicht verschaft in de verdeling van
de verantwoordelijkheden die van invloed is op de werking van de informatieketen.
3.3 Beschrijving van de informatieketen
Om het functioneren van de informatieketen te kunnen beoordelen, wordt eerst aan de hand van
een figuur inzichtelijk gemaakt welke stromen zijn te onderkennen. Het figuur geeft inzicht van de
voornaamste stromen, gedetailleerde processchema‟s per regeling zijn opgenomen in bijlage1.

18

ZMV
ZZV /
WMO
(nat)
WMO
PGB

AWBZ
Zorg met Verblijf

AWBZ
Zorg zonder verblijf
en
WMO (natura)

WMO (PGB)

Datum aanvang zorg
(zorgkantoor)

Zorguurregistratie
nieuwe zorgcliënt
(zorgaanbieder)

PGB uitkering
nieuwe cliënt
(Gemeente)

Verificatie
NAW-gegevs
(GBA)

Verzending kennisgeving
(CAK-BZ)

Verzending
inkomensgegevens
(Belastingdienst)

Verzending
Beschikking
(CAK-BZ)

Geen bericht
(Zorgkantoor)

Verzending
factuur
(CAK-BZ)

Bericht
zorguurregistratie
(Zorgaanbieder)
Bericht PGBuitkering
(Gemeente)

óf

Versturen van factuurbedrag aan UWV/SVB
(CAK-BZ)

Incasso van EB
(CAK-BZ)
óf

Inhouding op uitkering of pensioen
(UWV/SVB)

Verzending datum
einde zorg
(zorgkantoor)

Figuur 2: Processchema eigen bijdrage (een meer uitgebreide processchema’s zijn opgenomen in
bijlage 1)
19

Voor het CAK-BZ start het EB-proces met de ontvangst van een zorgregistratie: een bericht van het
zorgkantoor, de zorgaanbieder of gemeente dat een zorgcliënt zorg in natura of een PGB ontvangt.
Het CAK-BZ verifieert vervolgens de NAW-gegevens van dit bericht. Daarna stuurt het CAK-BZ een
kennisgeving aan de nieuwe cliënt. De cliënt wordt verzocht de gegevens te controleren.
Input 1:
De NAW-gegevens van de zorgontvanger. Deze worden geverifieerd op basis van de
Gemeentelijke Basis Administratie. Deze verificatie is noodzakelijk voor het verkrijgen van het
sofinummer (nu BSN). Deze eis is expliciet door de Belastingdienst gesteld voordat uitwisseling van
gegevens plaatsvindt. In een dagelijkse data-uitwisseling met het CAK-BZ geeft het GBA de
gegevens van nieuwe cliënten door aan het CAK-BZ en geeft wijzigingen in de basisadministratie
van bestaande cliënten door (zoals: overlijden, verhuizing, huwelijk).
Vervolgens vraagt het CAK-BZ de inkomensgegevens van de nieuwe cliënt op bij de Belastingdienst. Als zij deze heeft ontvangen, verstuurt zij een beschikking aan de cliënt, waarin de maximale
EB wordt vermeld.
Input 2:
De inkomensgegevens van de zorgontvanger. Deze zijn afkomstig van de Belastingdienst. Op basis
van de geverifieerde NAW-gegevens vraagt het CAK-BZ bij de Belastingdienst de inkomensgegevens op van de cliënt. Conform de wettelijke bepalingen baseert het CAK-BZ de EB op het
verzamelinkomen t-2 (het inkomen van twee jaar eerder dat de Belastingdienst heeft vastgesteld na
de loonaangifte). Dit betekent dat voor de berekening van de eigen bijdrage in 2008 het
verzamelinkomen uit 2006 wordt gebruikt. Als de Belastingdienst het definitieve verzamelinkomen t2 nog niet kan aanleveren, stuurt zij aan het CAK-BZ de definitieve loongegevens t-2 door. Hiermee
kan zij een voorlopige EB innen. Het CAK-BZ gaat vervolgens wekelijks na of het definitieve
verzamelinkomen inmiddels bekend is. Zodra dit gegeven wordt ontvangen, verstuurt het CAK-BZ
de definitieve beschikking.
Vanaf dit moment ontvangt het CAK-BZ de zorguurgegevens voor zorg zonder verblijf. Op basis
hiervan wordt de vierwekelijkse factuur berekend. Het bijdrage bedrag per uur dat hierbij wordt
gebruikt, ontvangt het CAK-BZ jaarlijks van het Ministerie van VWS (AWBZ) of van de gemeenten
(Wmo).
Cliënten die een uitkering of een pensioen genieten, ontvangen geen factuur; de eigen bijdrage voor
zorg met verblijf wordt aan de bron geheven. Het CAK-BZ deelt hiervoor gegevens met het UWV en
de SVB.
Input 3:
Tarieven. Door middel van de parameters van de eigen bijdragesystematiek wordt de eigen bijdrage
jaarlijks geïndexeerd. Deze parameters worden door de minister jaarlijks vastgesteld in een
ministeriële regeling. Gemeenten hebben krachtens het wettelijke kader binnen bepaalde grenzen
een gelimiteerde beleidsvrijheid om de hoogte van de eigen bijdrage voor de Wmo vast te stellen.
20

Input 4:
De registratie van de geleverde zorg.
In geval van AWBZ-zorg zonder verblijf en Wmo-zorg geeft de zorgaanbieder 4 wekelijks door
hoeveel uren zorg en welk type zorg geleverd is aan de zorgcliënt.
In geval van een PGB (Wmo) geeft de gemeente 4 wekelijks door hoeveel PGB de zorgcliënt heeft
ontvangen.
In geval van AWBZ-zorg met verblijf stuurt het zorgkantoor slechts een „bericht aanvang zorg‟. Het
CAK-BZ factureert vervolgens maandelijks de EB totdat het „bericht einde zorg‟ van het zorgkantoor
wordt ontvangen. Het zorgkantoor fungeert hierbij als „doorgeefluik‟ van de zorgaanbieders.
3.4 Omissies in de informatieketen
Volgens de wetgeving is iedere Nederlander die AWBZ-zorg ontvangt verplicht een eigen bijdrage
te betalen. Voor de Wmo zorgverlening bestaat deze expliciete eis niet. Het behoort tot de vrijheid
van de gemeente of en ja welke eigen bijdrage wordt opgelegd. De Wetgeving verplicht zulks niet;
de gemeente regelt dit via een verordening. De informatieketen is dan ook pas sluitend als de juiste
hoogte van de eventueel te berekenen eigen bijdrage aan de zorgcliënt wordt opgelegd. Het CAKBZ speelt een sleutelrol in de keten: alle benodigde informatie komt bij deze organisatie samen.
Vervolgens verrijkt het CAK-BZ de gegevens die vanuit de keten worden ontvangen en draagt zij
zorg voor de incasso.
Om een garantie te krijgen dat de informatieketen goed functioneert, moet aan een tweetal eisen
worden voldaan:
1. De informatieketen moet garanderen dat alle relevante zorgcliënten bekend zijn bij het CAK-BZ.
2. De informatieketen moet ervoor zorg dragen dat het CAK-BZ aan alle bij haar bekende
zorgcliënten periodiek de correcte eigen bijdrage int.
In de volgende twee subparagrafen worden deze vereisten geëxpliciteerd.
3.4.1 De keten tot aan het CAK-BZ
De zorgaanbieders en zorgkantoren zijn ervoor verantwoordelijk dat alle cliënten die Wmo- of
AWBZ-zorg ontvangen in de informatieketen worden opgenomen.
Momenteel kent de informatieketen geen terugkoppelmechanisme waarin wordt gecontroleerd of
alle Wmo- of AWBZ-zorgontvangers ook daadwerkelijk een EB betalen. Als de zorgkantoren of de
zorgaanbieder de cliënten niet aanmelden, dan kan het CAK-BZ op haar beurt geen EB-beschikking
en factuur versturen. Als zorgcliënten bij het CAK-BZ niet bekend zijn (omdat de gemeente, het
zorgkantoor of de zorgaanbieder dit nalaten om te melden) dan vindt binnen het huidige systeem
hiervan geen melding plaats. Het is daardoor niet vast te stellen of alle cliënten die AWBZ- of Wmozorg ontvangen daadwerkelijk een eigen bijdrage betalen. Kortom: er is sprake van een informatieleemte.
21

Gedurende dit onderzoek is door verschillende gemeenten gemeld dat zij de volledige groep Wmozorgontvangers niet in beeld hebben. Dit zijn burgers die mogelijk wel Wmo-zorg ontvangen, maar
waarvan het niet bekend is of zij ook een eigen bijdrage betalen. In een enkele gemeente gaat het
waarschijnlijk om een groep van tussen de 800 tot 2.400 burgers. Omdat deze cliënten niet bekend
zijn bij het CAK-BZ, ontvangen zij ten onrechte geen beschikking. Dit probleem is manifest vanaf de
invoering van de Wmo (1 januari 2007) en ligt buiten de invloedsfeer van het CAK-BZ.
3.4.2 De keten vanaf het CAK-BZ
Om te garanderen dat het CAK-BZ een EB oplegt en int bij alle zorgcliënten die bij haar bekend zijn,
is het vooral van belang dat het CAK-BZ tijdig de juiste informatie ontvangt van de ketenpartners.
Relevante informatie is in dit verband: cliëntgegevens (NAW): de inkomensgegevens, de zorgtarieven en de zorgregistraties. Als één van deze informatie-elementen mist, dan worden de
kennisgeving, beschikking en de facturen niet aangemaakt.
De werkafspraken en de formats voor het aanleveren van gegevens zijn adequaat en goed van
kwaliteit. Echter, op het moment dat één van de ketenpartijen gegevens niet of van slechte kwaliteit
levert, zijn de feedback en opvolging hiervan vaak gebrekkig. Deze conclusie heeft voornamelijk
betrekking op de zorguurregistraties die het CAK-BZ ontvangt van zorgaanbieders, zorgkantoren en
gemeenten.
Het feedbackmechanisme naar de Belastingdienst is waterdicht. Omdat van alle cliënten waarvan
de Belastingdienst geen of niet-definitieve inkomensgegevens beschikbaar heeft de inkomensgegevens wekelijks opnieuw worden opgevraagd, beschikt het CAK-BZ altijd over de meest recente
inkomensgegevens, waarover de Belastingdienst beschikt. Ook het feedbackmechanisme met het
GBA is waterdicht.
Een omissie in de terugkoppeling aan zorgkantoren, zorgaanbieders en gemeenten is dat de
uitvallijsten die het CAK-BZ verstuurt niet cumulatief zijn (uitvallijsten zijn terugkoppelingsberichten
die het CAK-BZ aan ketenpartners verstuurt over ontvangen zorgregistraties die niet aansluiten op
het systeem, bijvoorbeeld omdat de cliënt is overleden). De zorgaanbieders ontvangen alleen van
de laatst verstuurde periode een uitvallijst. Als zij de zorgregistraties op deze uitvallijsten niet
opnieuw aanleveren, ontvangt de cliënt over deze periode geen EB-factuur. Wanneer
zorgaanbieders later de gegevens alsnog aanleveren dan ontvangt de cliënt een factuur met alle
dan aangeleverde gegevens, wat kan leiden tot een factuur over meerdere perioden. Tijdens dit
onderzoek is niet komen vast te staan wat de omvang van de groep is waarbij een achterstand in
facturering is opgetreden.
Een tweede omissie met betrekking tot de terugkoppeling naar de zorgaanbieders en gemeenten
(PGB-berichten) is dat deze alleen plaatsvindt over gegevens die niet matchen in het systeem van
het CAK-BZ. Er vindt geen feedback plaats over niet verzonden berichten, omdat het CAK-BZ hier
geen gegevens over heeft. Het is tijdens dit onderzoek niet gebleken of cliënten door deze omissie
structureel geen EB krijgen gefactureerd. Wel is zeker dat een deel van de cliënten van het CAK-BZ
cumulatieve rekeningen ontvangen, doordat de zorgregistraties ontbreken en pas veel later door het
CAK-BZ worden ontvangen. Deze bevinding wordt gevalideerd door de interviews.
22

Verder is het in 2007 voorgekomen dat een zorgaanbieder door een intern misverstand verzuimde
de zorgregistraties over een bepaald tijdvak aan het CAK-BZ te versturen. Verschillende
zorgaanbieders hebben dit zelf onderkend en hebben de zorgregistraties van de bewuste periode
alsnog doorgestuurd. Daarbij wordt aangetekend dat het CAK-BZ wel een procedure heeft
ontwikkeld voor de bewaking van tijdige en volledige aanlevering door zorgaanbieders.
Het CAK-BZ hanteert het volgende proces:


CAK-BZ ontvangt productieafspraken van de zorgkantoren.



Elke periode wordt per zorgaanbieder getoetst of de uren zijn aangeleverd.



Indien minder dan 50% van de productieafspraak is gerealiseerd dan wordt een rappel
verzonden.



Indien geen reactie op rappel wordt ontvangen, dan wordt de aanbieder telefonisch benaderd
met het verzoek de reden aan te geven.



Periodiek worden zorgkantoren en CVZ geïnformeerd over het rappelleren en redenen van niet
aanleveren van gegevens.

Ook voor de terugkoppeling van de zorggegevens naar de zorgkantoren geldt dat deze niet
cumulatief zijn. Hierdoor is het mogelijk dat als de zorgkantoren de gegevens op de uitvallijst niet
opnieuw correct aanleveren. Het gevolg hiervan is dat de begindatum zorg of einddatum zorg niet of
vertraagd bij het CAK-BZ terecht komt. Dit leidt tot een cascade van onzorgvuldigheden:


de cliënt ontvangt ten onrechte geen EB-beschikking en factuur (geen begindatum zorg
doorgegeven)



de cliënt blijft een factuur onterecht wel ontvangen (geen einddatum zorg doorgegeven)



de cliënt ontvangt een foutieve EB-factuur (verandering in het hoge/of lage tarief).

Bij de gemeenten doet zich een aanvullend probleem voor. De gemeente ontvangt uiteindelijk de
geïnde EB van het CAK-BZ. Echter, ter bevestiging ontvangt de gemeente geen gespecificeerd
overzicht van zorgcliënten, type zorg en inhoudingen. Hierdoor is zij niet in staat om na te gaan in
hoeverre het bedrag dat zij ontvangt correct is. Een perfecte informatieketen moet in deze
terugkoppeling voorzien.
Een laatste punt van aandacht is het aantal dat het CAK-BZ gebruikt om de zorgregistraties te
toetsen of deze goed van kwaliteit zijn. Gedurende het onderzoek werd duidelijk dat hiervoor
diverse mogelijkheden kunnen worden aangereikt. Door het treffen van deze hygiënemaatregelen
wordt de kwaliteit van de keteninformatie verbeterd.
3.4.3 Terugkoppeling in de keten na initiatief van de cliënt
Zoals in de vorige paragraaf werd beargumenteerd, steken de omissies de kop op in de
terugkoppeling binnen de informatieketen. Op dit moment kent de informatieketen een belangrijke
terugkoppeling: een „piepsysteem‟.
23

Zodra een cliënt de hoogte van de eigen bijdrage betwist (bijvoorbeeld omdat de op de factuur
vermelde zorg niet is ontvangen), kan de cliënt dit melden bij het CAK-BZ. Het CAK-BZ legt
vervolgens de vraag terug bij de bron van de gegevens: de zorgaanbieder, het zorgkantoor of de
gemeente.
Naar aanleiding van een melding van een cliënt gaat een bericht naar de zorgaanbieder. Indien
geen reactie wordt ontvangen, volgt een rappel, zo nodig gevolgd door een herhaald rappel. Het
rappelleren loopt door tot de uren zijn gecorrigeerd of de melding wordt beëindigd. Binnenkort
verandert deze aanpak: van het tweede rappel wordt dan een afschrift naar de gemeente of het
zorgkantoor gestuurd. Indien de zorgaanbieder geen correctie heeft verstuurd binnen 40
werkdagen, worden de uren in het voordeel van de zorgcliënt afgeboekt. Hiervan wordt een
bevestiging aan de cliënt gestuurd en een kopie aan de zorgaanbieder, de gemeente of het
zorgkantoor.
Een verbetering van andere soorten terugkoppeling in de keten (terugkoppeling over slechte
kwaliteit van gegevens voordat deze worden gebruikt van beschikking of factuur), leidt waarschijnlijk
tot een afname van de terugkoppeling door het piepsysteem. Dit leidt zowel tot een verbeterde
klanttevredenheid als tot een aanzienlijke tijdwinst op deze tijdsintensieve vorm van terugkoppeling.
3.5 Kwaliteit van data in de keten
Zoals werd weergegeven in figuur 2, is het CAK-BZ voor de uitvoering van haar taken afhankelijk
van gegevens die aangeleverd worden door de ketenpartners, achtereenvolgens de Belastingdienst, de gemeenten, de zorgkantoren en de zorgaanbieders. Voor elk van deze actoren wordt
hieronder aangegeven wat de kwaliteit is van de aangeleverde data.
NAW-gegevens
De dagelijkse gegevensuitwisseling die het CAK-BZ met het GBA onderhoudt, verloopt goed. De
kwaliteit van de uitgewisselde data is eveneens goed.
Inkomensgegevens
De kwaliteit van de gegevens die de Belastingdienst aanlevert, is goed. Toch is een substantieel
deel van het aantal inkomende telefoongesprekken, klachten en bezwaarschriften die het CAK-BZ
in 2008 heeft ontvangen, veroorzaakt door de inkomensgegevens waarop de eigen bijdrage is
gebaseerd. Hiervoor is een tweetal oorzaken aan te wijzen.
Ten eerste impliceert de (politieke) keuze om de eigen bijdrage inkomensafhankelijk te maken, dat
de eigen bijdrage gebaseerd moet worden op inkomensgegevens uit het verleden. Wettelijk is
vastgelegd dat dit geschiedt op basis van het definitieve verzamelinkomen uit het jaar t-2. Als het
definitieve verzamelinkomen t-2 afwijkt van het huidige inkomen, waardoor de cliënt te veel EB
betaalt, dan moet deze een „mutatie peiljaar‟ aanvragen. In dat geval baseert het CAK-BZ de
voorlopige EB op de actuele inkomensgegevens, die worden ontvangen van het UWV.

24

Een deel van de telefonische contacten tussen CAK-BZ en zorgcliënten heeft betrekking op deze
mutatie.
Ten tweede wordt een deel van de cliëntcontacten veroorzaakt door de wettelijke bepaling om het
EB te baseren op het vastgestelde verzamelinkomen uit het jaar t-2. In het jaar t heeft de
Belastingdienst doorgaans nog niet van alle burgers het verzamelinkomen vastgesteld. Dit wordt
veroorzaakt omdat:


de Belastingdienst een aantal aangiftes nog in behandeling heeft



de burger bezwaar heeft gemaakt tegen de definitieve aangifte t-2



in het verzamelinkomen de „loongegevens‟ uit verschillende inkomensbronnen niet zijn
meegerekend en ook de aftrekposten niet zijn verrekend.

Soms worden loongegevens gebruikt om voor een groep een voorlopige factuur te vesturen
vanwege het ontbreken van gegevens omtrent het vastgestelde. De hoogte van de opgelegde eigen
bijdrage kan echter een groot verschil vertonen met de omvang van de EB als deze zou zijn
gebaseerd op het vastgestelde verzamelinkomen. (Dit probleem doet zich overigens alleen voor bij
Zorg met Verblijf. Als het definitieve verzamelinkomen t-2 in t nog niet is vastgesteld, wordt voor de
Wmo/Zorg zonder verblijf de laagst mogelijke maximale EB opgelegd.)
In het begin van 2008 werd het effect van de keuze om de EB te baseren op het jaar t-2 sterk
uitvergroot. Dit werd veroorzaakt doordat de Belastingdienst in 2006 grote vertraging heeft
opgelopen bij het vaststellen van de definitieve aanslag. Voor een grote groep cliënten van het
CAK-BZ was het vastgestelde verzamelinkomen daardoor in januari 2008 nog niet bekend.
Daardoor werden de loongegevens uit het jaar t-2 gebruikt. De hoogte van de opgelegde bijdrage
was hierdoor in de meeste gevallen te hoog ten opzichte van het verzamelinkomen t-2.
Kortom: een deel van de problemen aan het begin van 2008 werd veroorzaakt door de vaststelling
van de inkomensgegeven. De oorzaak hiervan is de wettelijk vastgelegde systematiek voor de
keuze van het referentiejaar en de keuze om bij het ontbreken van deze gegevens de loongegevens
t-2 te gebruiken. Dit probleem werd omvangrijker door de uitvoeringsproblemen die de
Belastingdienst in 2006 heeft ondervonden bij de vaststelling van het verzamelinkomen.
Zorgtarieven
Met betrekking tot het aanleveren van de zorgtarieven (de zogenaamde parameters) bestaan
enkele onvolkomenheden. De gemeenten moeten deze jaarlijks voor 1 november aanleveren. Het
afgelopen jaar heeft een aantal gemeenten deze gegevens niet tijdig aangeleverd. De gemeenten
hebben hiervoor tweemaal een herhaald verzoek ontvangen. Vervolgens dient het CAK-BZ de
facturen eigen bijdrage te baseren op de standaardparameters, zoals vastgelegd in de ministeriële
regeling. Als de gemeente achteraf alsnog tarieven aanlevert, is het noodzakelijk dat alle facturen
(en de inmiddels betaalde eigen bijdragen) in de betreffende gemeente met terugwerkende kracht
worden „gecorrigeerd‟.

25

Zorgregistraties
Voor de EB AWBZ-zorg met verblijf is in het bijzonder de „datum einde zorg‟ een knelpunt. Deze
wordt vaak vertraagd ontvangen door het CAK-BZ. Zolang het CAK-BZ de „datum einde zorg‟ niet
heeft ontvangen, wordt verondersteld dat de cliënt nog steeds zorg ontvangt. Hierdoor ontvangt de
cliënt ten onrechte maandelijks een factuur EB.
Volgens een raming van het CAK-BZ is jaarlijks minder dan 1% van het totale aantal zorgregistraties Wmo en AWBZ – ZzV foutief. Dit zijn de zorgregistraties op de uitvallijsten. Hoewel dit
op procesniveau een billijk aantal lijkt, gaat het toch om ongeveer 1 miljoen registraties (het totaal
aantal zorgregistraties per jaar is ongeveer 102 miljoen). Deze foutieve zorgregistraties leiden tot
een groot aantal vertraagde (en daardoor gecumuleerde) facturen voor cliënten.
Een laatste knelpunt in de kwaliteit van data van de zorgaanbieders is het gebruik van het BSN. Het
CAK-BZ ontvangt soms zorgregistraties, waarbij een onjuist BSN-nummer (of die van de partner) is
geregistreerd. Omdat het BSN-nummer maatgevend is voor de verificatie van de NAW-gegevens in
het GBA, worden op basis van dit nummer de overige NAW-gegevens overschreven. Hierdoor komt
de beschikking of factuur bij de verkeerde persoon terecht. In de AWBZ-brede zorgregistratie (AZR)
is het gebruik van het BSN (of het sofi-nummer) niet verplicht. De verificatie van de NAW-gegevens
bij het GBA wordt hierdoor onnodig vertraagd.
Tot slot is het aanleveren van de PGB-gegevens door gemeenten vatbaar voor verbetering. Uit de
dagelijkse praktijk blijkt dat deze informatiestroom niet optimaal functioneert. Tegelijkertijd wordt
hierbij aangetekend dat het niet de voornaamste oorzaak vormt voor de in 2008 ontstane
uitvoeringsproblemen.
Overdracht van zorgdossiers
In de periode 1 april 2007 tot 1 september 2007 is de inning van de eigen bijdrage AWBZ-Zorg met
Verblijf overgegaan van de zorgkantoren naar het CAK-BZ. Hierbij zijn alle dossiers van het
zorgkantoor overgedragen aan het CAK-BZ. Gelijktijdig met deze overdracht is overgegaan van een
papieren dossier op een elektronisch dossier. Deze overdracht is voor een deel van de Awbzcliënten om diverse redenen niet geslaagd. Tot op heden is een groep van circa 6.000 cliënten nog
niet opgenomen in de databases van het CAK-BZ; omdat de gegevens niet goed zijn doorgegeven
door het zorgkantoor. Van slechts de helft van deze groep is het zeker dat zij een juiste
maandelijkse factuur ontvangen. Het is aannemelijk dat in de andere helft van de groep zich
zorgontvangers bevinden die de EB-factuur onterecht niet ontvangen, onterecht wel ontvangen of
een foutieve factuur ontvangen. De cliënten in deze groep die een uitkering of pensioen ontvangen,
krijgen overigens geen factuur, omdat de EB verrekend wordt met hun uitkering of pensioen.

26

3.6 Technische aspecten van data-uitwisseling
Het CAK-BZ dringt al geruime tijd bij zorgaanbieders aan op geautomatiseerde zorgregistratie van
de Wmo-dossiers en AWBZ-Zorg zonder Verblijf. In mei 2008 leverde 34% van alle zorgaanbieders
de zorgregistraties aan via databestanden (za-standaard per e-mail). De zorgaanbieders die via
deze databestanden werken, beschikken veelal over een geautomatiseerd registratiesysteem. 38%
van de zorgaanbieders voert de zorgregistraties handmatig in op het webportal van het CAK-BZ.
Nog eens 28% van de zorgaanbieders verstuurt papieren weekstaten aan het CAK-BZ. Deze
worden handmatig ingevoerd. Bij deze laatste groep gaat het vooral om kleinere instellingen die
relatief weinig zorg leveren. Overigens zijn alle Wmo-registraties digitaal (alleen zorgaanbieders met
toestemming van het CAK-BZ leveren de Wmo-registraties op papier aan). De papieren registraties
betreffen dus alleen AWBZ-zorg. Overigens, ten opzichte van 2007 is er een grote automatiseringsslag geleverd. In december van dat jaar leverde 67% van de zorgaanbieders de zorgregistraties nog
op papier aan.
In de informatieketen worden verschillende type gegevensuitwisseling gebruikt. Naast de volledige
geautomatiseerde uitwisseling (automatische koppelingen, het draaien van zogenaamde „jobs‟)
bestaan er nog vele andere kanalen en berichtformaten die gebruikt worden voor het aanleveren
van bestanden.
De stromen worden aangeleverd via e-mail en webportals. Uit de interviews zijn geen signalen
gekomen dat deze verschillende kanalen of berichtenformats specifieke technische problemen of
tekortkomingen opleveren. Echter, los van het feit of de kanalen technisch wel of niet goed
functioneren, levert de diversiteit voor het CAK-BZ organisatorisch extra werk op bij de verwerking
van de gegevens.
Het is van belang op te merken dat techniek slechts ondersteunend kan zijn in het proces van
gegevensuitwisseling en daarmee een beperkte invloed heeft op de kwaliteit van de gegevens. De
uiteindelijke kwaliteit van de output van de informatieketen wordt bepaald door de kwaliteit van de
gegevens in de uitwisseling en de wijze van verwerking in de keten.
De ondersteunende taak van IT in de informatieketen is adequaat. Er bestaan enkele verbetermogelijkheden (automatisering van papieren zorguur registraties, enz.), maar deze aspecten
hebben niet bijgedragen aan de problemen die het CAK-BZ (en de achterliggende keten) hebben
ondervonden in het begin van 2008.
3.7 Verdeling van verantwoordelijkheden
Een analyse van het technische functioneren van de informatieketen die ten grondslag ligt aan de
oplegging en inning van de EB zoals deze tot en met paragraaf 3.6 aan de orde was, leidt tot
aanbevelingen op korte termijn.

27

Het is echter van belang om niet alleen te kijken naar de werking van de keten in de operationele
sfeer, maar ook naar de gedragingen van ketenpartijen op tactisch en strategisch niveau. Deze
paragraaf gaat in op de onderlinge (keten)afspraken en wettelijke bepalingen die bepalend zijn voor
de operationele werking van de informatieketen. Dit leidt tot aanbevelingen die ook op (middel)lange
termijn de werking van de informatieketen moet verbeteren.
3.7.1 Verantwoordelijkheid van actoren
Meerdere actoren zijn betrokken bij het CAK-BZ. Wat de AWBZ betreft is het CVZ opdrachtgever
van de bevoorschotting die het CAK-BZ uitvoert. Het CVZ voorziet het CAK-BZ ook van middelen
voor de uitvoering van haar AWBZ-taken. Met betrekking tot de oplegging en inning van de EB
draagt het CVZ verantwoordelijkheid voor het functioneren van de AWBZ-brede zorgregistratie
(AZR). Het CAK-BZ gebruikt deze informatie voor de vaststelling van de EB bij Zorg met Verblijf. De
Nederlandse Zorgautoriteit is verantwoordelijk voor het toezicht op de rechtmatigheid en
doelmatigheid van het CAK-BZ. Er is niet vastgelegd wie verantwoordelijk is voor het operationele
functioneren van de informatieketen Zorg zonder Verblijf (communicatie zorgaanbieder met CAKBZ) waarvan het CAK-BZ afhankelijk is.
Wat betreft de vaststelling en inning van de Wmo-zorg zijn de gemeenten opdrachtgever aan het
CAK-BZ. Het CAK-BZ voert deze taak centraal uit namens de gemeenten en de gemeenten
voorzien het CAK-BZ van middelen voor het uitvoeren van haar taak. Het toezicht op de doelmatigheid en rechtmatigheid van de EB-inning is op dit moment nog niet geregeld (het Ministerie van
VWS heeft dit momenteel in voorbereiding). Ook is niet vastgelegd wie verantwoordelijk is voor het
functioneren van de informatieketen waarvan het CAK-BZ afhankelijk is.
Het Ministerie van VWS heeft geen vastgelegde verantwoordelijkheid in relatie tot het CAK-BZ.
Toch is er een grote wederzijdse afhankelijkheid tussen het Ministerie van VWS en het CAK-BZ. Het
CAK-BZ is afhankelijk van wettelijke bepalingen over de inning van de EB (en de informatieketen
die hieraan ten grondslag ligt). Andersom is het Ministerie van VWS van het CAK-BZ afhankelijk
omdat deze weliswaar als ZBO op afstand van de minister is geplaatst, maar de Kamer toch van de
minister verlangt dat hij verantwoording aflegt over de vastlegging en inning van de EB. Dit blijkt ook
uit het interpellatiedebat dat aanleiding is geweest voor dit onderzoek.
Samengevat blijkt dat de verantwoordelijkheden van de verschillende actoren versnipperd zijn.
Geen van de actoren heeft of neemt op dit ogenblik verantwoordelijkheid voor het functioneren van
de informatieketen waarvan het CAK-BZ afhankelijk is, niet de opdrachtgevers, niet de toezichthouders, niet de financiers en niet de „ontwerper‟ (het ministerie).
De versnipperde verdeling van verantwoordelijkheden heeft er mede toe geleid dat de problemen bij
het CAK-BZ aan het begin van 2008 hebben kunnen ontstaan, zonder dat het CVZ of de NZa het
tijdig heeft onderkend en zonder dat tijdig pro-actief is geïntervenieerd.

28

3.7.2 Verantwoordelijkheid van ketenpartners
In de bilaterale afspraken tussen het CAK-BZ en ketenpartners is geen sprake van „harde eisen‟ die
zij aan elkaar kunnen stellen. Het CAK-BZ heeft een convenant met de Pensioen en Uitkerings
Raad (PUR) en met de Belastingdienst gesloten. In beide convenanten worden afspraken gemaakt
over de technische deling van gegevens, maar wat de kwaliteitseisen betreft is hierin alleen een
inspanningsverplichting opgenomen. Vastgelegde afspraken met gemeenten, zorgaanbieders
bestaan niet. Met het GBA zijn daarentegen wel afspraken gemaakt, die zijn neergelegd in
overeenkomsten. Wat de informatieketen in de AWBZ (de AZR) betreft is de Handleiding AZR het
leidende document waarin afspraken tussen de ketenpartners zijn vastgelegd. Ook dit document
bevat wel technische standaarden, maar gaat niet in op de performance van de betrokken
ketenpartners (prestatie-indicatoren).
Kortom, de ketenpartners van de informatieketen waarvan het CAK-BZ afhankelijk is, delen de
informatie ten dele vanwege een wettelijke bepaling, vanwege convenanten of het AZR, of zonder
dat hierover directe afspraken met het CAK-BZ bestaan (zorgaanbieders voor de Wmo). De
afspraken die wel zijn gemaakt bevatten geen prestatie-indicatoren.
3.8 Wie voert de ketenregie?
Opvallend is dat op dit moment partijen zich in het bijzonder richten op hun eigen
verantwoordelijkheid in de keten. Daar waar zij afhankelijk zijn van anderen, worden in enkele
gevallen bilaterale afspraken gemaakt of gesprekken gevoerd. Een voorbeeld hiervan is het
tijdelijke periodieke overleg tussen CAK-BZ en zorgkantoren in 2008 met als doel de kwaliteit van
de gedeelde gegevens te vergroten. Ook hadden de gemeenten eigen contactpersonen bij het
CAK-BZ ten tijde van de start van de Wmo-regeling.
Dergelijke initiatieven beperken zich echter vooral tot bilaterale initiatieven. Een centrale aansturing
of verantwoordelijkheid voor het functioneren van de informatieketen ontbreekt2. Ook bestaat geen
monitor (data) waarin centraal de prestaties van de keten en van de ketenpartijen gevolgd worden,
noch bestaat een structurele bijeenkomst waarin alle ketenpartijen gezamenlijk de informatieketen
evalueren.
Het ontbreken van afdwingbare afspraken (wettelijk of bilateraal) in combinatie met de afwezigheid
van centrale monitoring van de keten, leidt ertoe dat het mogelijk is dat in individuele gevallen
(bijvoorbeeld zorgaanbieders, zorgkantoren of gemeenten) structureel gegevens van onvoldoende
kwaliteit worden aangeleverd, zonder dat een verbetering hierop kan worden afgedwongen.

2

Met betrekking tot de eigen bijdrage AWBZ bestaat wel een stuurgroep Awbz brede Zorgregistratie (AZR).

Deze stuurgroep bouwt momenteel aan een monitor. De monitor is sinds 2007 operationeel, en binnenkort is
de kwaliteit van de monitor voldoende om de resultaten te publiceren. De monitor beperkt zich tot informatie
over de kwaliteit van data tussen zorgaanbieders, CIZ en zorgkantoren. Het delen van data tussen
zorgkantoren en CAK valt buiten het directe perspectief van deze stuurgroep.
29

Overigens is het maken van afdwingbare afspraken niet eenvoudig, zeker niet vanuit het oogpunt
van het CAK-BZ. Het ontbreekt het CAK-BZ aan sanctiemogelijkheden naar alle ketenpartners.
Voor WMO-zorg zijn zorgaanbieders mogelijk te bereiken en te stimuleren via de gemeenten, maar
het maken van afspraken met gemeenten vraagt om een grote inspanning van het CAK-BZ. Wat de
AWBZ-zorg betreft zijn zorgaanbieders mogelijk te bereiken via de zorgkantoren. Om afspraken met
de gemeenten en zorgkantoren zelf afdwingbaar te maken, ontbreekt het CAK-BZ aan „incentives‟.
3.9 Conclusie
Met de bevindingen van deelonderzoek A kan de centrale vraagstelling worden beantwoord. Deze
luidde als volgt:
Zijn er omissies, en zo ja welke, te onderkennen in de keten van informatievoorziening waarvan het
CAK-BZ afhankelijk is? Op welke wijze en onder welke voorwaarden kunnen deze omissies worden
wegenomen?
Wij beantwoorden deze onderzoeksvraag per onderzoeksvraag.
1. Beoordeel de kwaliteit van de gegevensverstrekking door derden aan het CAK-BZ ten behoeve
van het primaire proces. Hierbij dient specifiek aandacht te zijn voor de tijdigheid, volledigheid
en juistheid van de gegevens.
Het CAK-BZ is voor haar taken met betrekking tot EB mede afhankelijk van het GBA, de
gemeenten, de Belastingdienst, het UWV, de 32 zorgkantoren en van een groot aantal
zorgaanbieders.
De kwaliteit van de door het CAK-BZ gevraagde data aan de Belastingdienst is wat tijdigheid en
juistheid betreft goed. Toch is een deel van het grote aantal klachten begin 2008 veroorzaakt
door problemen rondom inkomensgegevens. De oorzaak van deze klachten ligt in een
combinatie van drie zaken:
a. De inkomensafhankelijkheid van de EB-regeling leidt ertoe dat altijd een groep zorgcliënten
een aanpassing van het peiljaar moet aanvragen, ongeacht de keuze van het peiljaar.
b. Zowel de wettelijke bepaling dat het EB gebaseerd moet worden op het definitieve
verzamelinkomen jaar t-2 als de bepaling dat als alternatief hiervoor (bij Zorg met Verblijf)
de definitieve loongegevens t-2 worden gebruikt, zijn suboptimaal. Vooral voor het gebruik
van de loongegevens is dit onzorgvuldig, omdat hierin geen aftrekposten zijn verwerkt. Dit
leidt per saldo tot een hogere EB.
c.

Het negatieve effect is versterkt door de problemen bij de Belastingdienst in 2006. Door de
achterstand van de Belastingdienst bij het vaststellen van het verzamelinkomen 2006, was
de groep cliënten waarvan het verzamelinkomen nog niet was vastgesteld – en die daardoor
een voorlopige vaststelling van de eigen bijdrage hebben ontvangen – beduidend groter dan
andere jaren.

30

Wat de kwaliteit van de ontvangen zorgregistraties betreft, valt op dat bij AWBZ-zorg met verblijf
het te laat ontvangen bericht van de „datum einde zorg‟ van de zorgkantoren een relatief groot
aandeel in de totale inkomende telefoongesprekken veroorzaakt die het CAK-BZ in 2008 heeft
ontvangen. Dit is een gevolg van de slechte aanlevering van de gegevens van de
zorgaanbieders. Een ander probleem is het niet of verkeerd aanleveren van een BSN-nummer
heeft tot gevolg dat de beschikking te laat of naar een verkeerd persoon wordt verstuurd.
De kwaliteit van de zorguurgegevens (Wmo en AWBZ-zorg zonder verblijf) die het CAK-BZ
ontvangt, is wat tijdigheid, volledigheid en juistheid betreft redelijk, maar zeker voor verbetering
vatbaar. Het aantal foutief ontvangen zorgregistraties ligt lager dan 1%. Maar doordat er sprake
is van grote aantallen leidt deze omissie in de registratie tot circa 1 miljoen foutieve of niet
ontvangen facturen door burgers. Verder valt op dat (ondanks de automatiseringsslag van het
afgelopen jaar) 28% van de zorgaanbieders van AWBZ-zorg nog steeds de zorgregistraties in
papieren vorm aanlevert. Hoewel het percentage foutieve zorgregistraties dus laag ligt, zal een
kwaliteitsslag door de zorgaanbieders gemaakt moeten worden, wil het CAK-BZ beter aan de
eisen kunnen voldoen die aan haar gesteld worden.
De kwaliteit van de gegevens die het CAK-BZ van het GBA ontvangt, is goed. Hier doen zich
geen problemen voor. Een probleem in relatie tot de gemeenten die zich wel voordoet, is dat
sommige gemeenten afgelopen jaar te laat de zogenaamde parameters (te hanteren tarieven in
de vaststelling van de EB) hebben aangeleverd. Het CAK-BZ moet zich dan op een
standaardtarief baseren en bij ontvangst van de juiste tarieven een correctie aan de cliënt
versturen.
2. Beoordeel de infrastructuur, de informatiseringarchitectuur, de processen en procedures voor de
levering van gegevens in de keten.
Ten aanzien van de processen en procedures is de centrale conclusie dat deze adequaat zijn
voor de „primaire informatiestroom‟ (formats, protocollen, werkafspraken, enz.), maar dat deze
de „secundaire informatiestroom‟ niet voldoende borgen. Dit zijn de terugkoppelingen in de
keten over de kwaliteit van gegevens en over het herstel van gegevens als deze niet juist zijn.
Concreet betekent dit dat de bulk van gegevens goed wordt verwerkt, maar dat een relatief klein
aantal gegevens van slechte kwaliteit de meeste problemen oplevert, omdat deze niet adequaat
worden hersteld. Het relatief kleine aantal gegevens van slechte kwaliteit leidt tot het
voornaamste deel van de problemen. In absolute aantallen gaat het overigens om grote
hoeveelheden data. Bijvoorbeeld: per jaar ontvangt het CAK-BZ 102 miljoen zorguurregistraties.
Circa 1% hiervan wordt foutief ontvangen. In absolute aantallen gaat het dan nog steeds om
ongeveer 1 miljoen foutieve zorguurregistraties.

31

De „secundaire informatiestroom‟ kent de volgende omissies:
1. De huidige informatieketen kent geen feedbackmechanisme waarin wordt gecontroleerd of
alle Nederlandse burgers die Wmo- of AWBZ-zorg krijgen ook een EB betalen. De
informatieketen is afhankelijk van zorgaanbieders en zorgkantoren die van nieuwe cliënten
zorguurregistraties (of een melding aanvang zorg) moeten doorsturen. Een aantal
gemeenten heeft een groep burgers die Wmo-zorg ontvangt niet in beeld. Mogelijk bevinden
zich in deze groep burgers die bij het CAK-BZ niet bekend zijn. Dit is echter niet te
controleren. Indien de administratie van zorgaanbieders niet op orde is of gegevens ten
onrechte niet worden aangeleverd, kan voor deze groep personen geen eigen bijdrage
worden vastgesteld en opgelegd, zonder dat bekend is of dit terecht is.
2. Voor het versturen van de EB-beschikking en de EB-facturen is het CAK-BZ afhankelijk van
informatie van de ketenpartijen. Als een van de informatie-elementen ontbreekt, wordt de
beschikking of factuur niet verstuurd. De feedbackmechanismen die deze informatiestroom
moeten borgen, zijn niet waterdicht. Op de eerste plaats bevat de terugkoppeling over
incorrecte ingestuurde zorgregistraties alleen informatie over de laatst ingestuurde zorgregistraties. Als zorgaanbieders niets doen met deze „uitvallijsten‟, valt dit binnen het huidige
systeem niet op, zorgaanbieders ontvangen geen herinnering. Factuurverzending kan
hierdoor verder vertragen. Dit geldt ook voor de communicatie met het zorgkantoor.
3. Het feedbackmechanisme naar zorgaanbieders betreft alleen incorrecte zorgregistraties.
Feedback over niet-verzonden zorgregistraties is niet mogelijk. Dit komt doordat de
informatieketen voor Wmo- en AWBZ-zorg zonder verblijf geen „einde-zorg‟bericht kent: een
signaal van de zorgaanbieder dat de zorg is beëindigd. Het CAK-BZ weet daarom niet of het
uitblijven van zorgregistraties erop duidt dat de zorgaanbieder de registraties niet doorstuurt,
of dat geen zorg meer plaatsvindt. Hierdoor kan zij ook geen feedback geven aan de
zorgaanbieders over missende zorgregistraties.
4. De gemeenten krijgen geen gespecificeerd overzicht van welke burgers een EB hebben
betaald. Hierdoor kan zij niet nagaan of het totaalbedrag aan geïnde en aan de gemeente
gestorte EB juist is.
5. Het CAK-BZ ontvangt geen informatie over welke cliënten een indicatie voor zorg hebben,
waardoor het CAK-BZ geen controle kan uitvoeren op aangeleverde zorgaanvang of
zorguren.
De gebruikte IT in de informatieketen functioneert over het algemeen goed en is niet de
bottleneck bij gegevensuitwisseling. Wel zijn verbeteringen mogelijk in de diversiteit van de
kanalen en de berichtenformats die nu worden gehanteerd. Concrete verbeterpunten zijn het
inzetten van de geautomatiseerde systemen in plaats van de papieren gegevensuitwisseling
(28% van de zorgaanbieders) als het gaat om zorgregistraties. Een tweede verbetermogelijkheid is het beperken van het aantal digitale kanalen en formats (e-mail, webportal,
volautomatische koppelingen, etc.). Dit zou de beheersbaarheid en organisatorische
complexiteit bij verwerking door het CAK-BZ ten goede komen.
32

3. Welke factoren beïnvloeden de kwaliteit van de gegevensverstrekking?
De technische omissies en de (relatief kleine maar toch effectieve) gebreken in de kwaliteit van
de gegevensstroom die hierdoor ontstaan, hebben een drietal achterliggende oorzaken.
Ten eerste valt op dat de verantwoordelijkheden van de betrokken actoren (VWS, CVZ, NZa,
gemeenten) versnipperd zijn. Deze versnipperde verdeling van verantwoordelijkheden heeft
ertoe geleid dat de problemen bij het CAK-BZ in het begin van 2008 zijn ontstaan, aanvankelijk
nauwelijks door de actoren zijn onderkend. Omdat het instrumentarium om te interveniëren
tekort schiet kan geen van de actoren feitelijk ingrijpen. De oorzaak hiervan is dat geen van de
actoren op dit moment verantwoordelijk is voor het functioneren van de informatieketen waarvan
het CAK-BZ afhankelijk is.
Ten tweede valt op dat binnen de informatieketen weinig „harde‟ afspraken over de kwaliteit van
gegevens bestaan waaraan partijen elkaar kunnen houden. Het CAK-BZ heeft alleen een
convenant met de PUR en de Belastingdienst. Deze convenanten bevatten alleen
inspanningsverplichtingen. Ook de AWBZ-brede zorgregistratie waarvan het CAK-BZ afhankelijk
is, bevat geen harde kwaliteitseisen.
Ten derde valt op dat op dit moment geen sprake is van ketenregie. In geval van problemen
worden tijdelijke bilaterale initiatieven genomen om deze op te lossen. Van een integrale
evaluatie van de keten, waarbij alle ketenpartners betrokken zijn, is echter geen sprake. Ook
bestaat er op dit moment geen monitor voor de keten, waarin de werkvoorraden van partijen
worden gevolgd, de doorlooptijd van berichten worden geregistreerd en waarin de prestaties
van ketenpartners worden gevolgd. De databases van het CAK-BZ bieden wel mogelijkheden
voor een dergelijke monitor.
Ten vierde is het ontbreken van gegevens over cliënten in zorg en cliënten aangeleverd bij het
CAK-BZ een omissie waardoor het CAK-BZ niet in staat is zorgaanbieders, zorgkantoren en
gemeenten te rappelleren tot het aanleveren van de benodigde gegevens.
Wellicht ten overvloede wordt opgemerkt dat er sprake is van een scheve verdeling tussen
prikkels aan partijen om gegevens van hoge kwaliteit te delen en de consequenties als zij dit
niet doen. Als partijen in de informatieketen in gebreke blijven, dan treffen de gevolgen hiervan
vooral het CAK-BZ. Deze partij beschikt op haar beurt over weinig mogelijkheden om een
verbetering af te dwingen.
4. Welke sturingsmechanismen zijn er om de kwaliteit van aangeleverde gegevens te borgen?
Kunnen deze mechanismen effectiever worden ingezet? Zo ja, op welke manier?
Het verdient aanbeveling dat alle stakeholders hun verantwoordelijkheid nemen voor de gehele
keten. Hierbij moet een duidelijke verdeling van verantwoordelijkheden gemaakt worden.

33

Het Ministerie van VWS (proceseigenaar) kan een belangrijke verantwoordelijkheid gaan dragen
voor de ketenregie. Als meest sterke partij (en architect van de informatieketen) heeft VWS de
mogelijkheid om zorg te dragen voor een periodieke evaluatie van de keten op tactische en
strategisch niveau waarbij alle ketenpartners betrokken zijn. Ook kan zij ketenpartners die in
gebreke blijven, aanspreken.
Het College voor Zorgverzekeringen heeft meer mogelijkheden om de informatieketen in de
AWBZ met betrekking tot de EB operationeel te gaan beheersen. Dit kan zij doen door de
prestaties van de keten en de individuele partijen te monitoren. Ook kan zij zorgkantoren
aanspreken als de kwaliteit van hun gegevens achterblijft.
De NZa houdt op dit moment toezicht op de rechtmatigheid en de doelmatigheid van de AWBZketen. De prestatie-indicatoren waar zij het CAK-BZ op toetst hebben echter geen betrekking op
de keten, maar alleen op het CAK-BZ zelf. Het verdient de aanbeveling dat zij meer proactief
toezicht houdt op de doelmatigheid van de gehele keten.
5. Welke middelen staan partijen ten dienste om de uitwisseling te beïnvloeden?
Behalve het opzetten van een systematische ketenregie waarbij het ministerie het initiatief
neemt, en samenwerkt met het CVZ en NZa, verdient het de aanbeveling om meer harde en
afdwingbare afspraken vast te leggen in de informatieketen. Dit kan bijvoorbeeld met behulp van
convenanten of Service Level Agreements.
Om te borgen dat Wmo-zorgaanbieders gegevens van goede kwaliteit aanleveren, is het
mogelijk om gemeenten te vragen eisen in de aanbestedingsprocedure op te nemen met
betrekking tot de zorguurregistraties. De AWBZ-zorgaanbieders kunnen hiervoor bereikt worden
via de zorgkantoren.
Behalve het vastleggen van „harde‟ afspraken heeft het CAK-BZ op dit moment ook nog een
andere mogelijkheid. Meer dan zij dat op dit moment al doet, kan het CAK-BZ proactief
ketenpartners benaderen en hen in een diplomatiek spel aanzetten tot betere prestaties in de
aanlevering van kwalitatieve gegevens. Hierbij kan zij gebruik maken van de informatie uit haar
gegevensbestanden over de prestaties van ketenpartners.
6. Welke concrete aanbevelingen leiden tot een oplossing van de geconstateerde knelpunten?
Samenvattend leidt deelonderzoek A tot de volgende aanbevelingen. Wij onderscheiden deze in
aanbevelingen over de keten en aanbevelingen voor het CAK-BZ.
Aanbevelingen over de gehele informatieketen
1. Ontwikkel een duidelijke verdeling van verantwoordelijkheden voor alle actoren. Actoren
moeten deze verantwoordelijkheid ook nemen.

34

2. Het Ministerie van VWS kan als proceseigenaar en sterkste partij de „aanjager‟ zijn van de
keten. Concreet kan zij een ketenoverleg organiseren waarin alle ketenpartners betrokken
worden. Hierin wordt op strategisch, tactisch en operationeel niveau de keten gemonitord en
verbeterd. Het Ministerie van VWS moet partijen actief aanspreken op hun
verantwoordelijkheid.
3. Het CVZ kan binnen haar verantwoordelijkheid meer actief de werkvoorraden en prestaties
van ketenpartners volgen in de EB-keten.
4. De NZa kan als toezichthouder voor de AWBZ meer proactief optreden en de doelmatigheid
van de informatieketen onderzoeken tot voorbij het CAK-BZ.
5. Gemeenten (opdrachtgever) moeten harde eisen stellen aan het CAK-BZ en zorgaanbieders.
6. Zorgkantoren moeten harde eisen stellen aan zorgaanbieders en het meewerken in het
verbeteren van de keten doorzetten.
7. Voorts dient een volledigheidscontrole te worden uitgevoerd waardoor partijen inzicht krijgen
in en actie kunnen ondernemen naar de keten.
Aanbevelingen voor het CAK-BZ
1. Draag zorg voor de volgende terugkoppelingen in de informatieketen:


Terugkoppeling waarmee gecontroleerd kan worden of iedereen die zorg ontvangt ook
een EB betaalt. Dit kan bijvoorbeeld via bestandsvergelijkingen met de gemeenten, de
zorgkantoren en het CIZ. De bestaande procedures behoeven aanscherping.



Terugkoppeling naar zorgaanbieder, gemeente en zorgkantoor over de incorrecte
registraties. Draag zorg voor de opvolging van deze terugkoppeling.



Terugkoppeling naar gemeenten (specificatie van de gestorte EB-gelden).

2. Onderzoek in samenwerking met het Ministerie van VWS of de wettelijke bepaling dat de
EB gebaseerd moet zijn op het „vastgesteld verzamelinkomen jaar t-2‟ een juiste keuze is.
Een mogelijk alternatief is bijvoorbeeld het „niet vastgesteld verzamelinkomen of het jaar t-1.
Dit leidt mogelijk tot minder „mutaties peiljaar‟. Zet het voornemen om vanaf 2009 niet meer
te werken met loongegevens door.
3. Creëer „harde‟ eisen aan de ketenpartners, via SLA‟s, convenanten, enz. Zorgaanbieders
kunnen bereikt worden via de zorgkantoren en gemeenten of via brancheverenigingen.
4. Speel nog actiever een diplomatiek spel om de kwaliteit van aangeleverde gegevens te
verbeteren. Betrek hierbij ketenpartners en overheden. Bouw een monitor die informatie
genereert over de prestaties van ketenpartners en koppel deze rapportages periodiek terug.

35

4. Onderzoeksrapport B: de toerusting van het CAK-BZ

In dit hoofdstuk doen wij verslag van onze bevindingen in deelonderzoek B. Hierbij stond de
volgende vraagstelling centraal:
In welke mate is het CAK-BZ voldoende toegerust om de aan haar opgelegde taken adequaat uit te
voeren? Wat gaat goed, welke verbeterpunten zijn te onderkennen en hoe moet dit worden
georganiseerd?
4.1 Aanpak
Het onderzoek naar de toerusting van het CAK-BZ heeft gedurende een periode van zeven weken
in juli en augustus 2008 plaatsgevonden. Hiertoe zijn gesprekken gevoerd met de directie, het
management en de medewerkers van het CAK-BZ en met betrokken stakeholders van het CAK-BZ
(zie bijlage 4). Gesprekken met betrokkenen ten behoeve van onderzoeksonderdelen A en B zijn
zoveel als mogelijk gecombineerd. Daarnaast zijn relevante documenten bestudeerd (zie bijlage 3)
en hebben observaties naar werkprocessen plaatsgevonden.
De bevindingen uit het onderzoek zijn teruggekoppeld aan de directie van het CAK. Vervolgens is
de conceptrapportage gepresenteerd aan de begeleidingscommissie. De definitieve rapportage is
daarna opgesteld.
4.2 Eisen aan het CAK-BZ
4.2.1 Taken van het CAK-BZ
Het CAK-BZ voert taken uit op basis van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ, 1968),
Wet Maatschappelijke Ondersteuning (Wmo, 2007) en de Zorgverzekeringswet (2008). Het CAK is
steeds in lagere wetgeving aangewezen voor deze taken. De taken werden eerder genoemd in
paragraaf 2.2.
Wij onderscheiden drie typen eisen die aan het CAK-BZ worden gesteld:





Wettelijke eisen: criteria die worden gesteld aan de wettelijke taken die het CAK-BZ uitvoert.
„Harde eisen‟: Dit zijn eisen die aan het CAK-BZ gesteld worden op basis van vastgelegde
afspraken.
„Zachte eisen‟: Dit zijn verwachtingen die door partijen aan het CAK-BZ worden gesteld, zonder
dat hiervoor vastgelegde afspraken bestaan.

4.2.2 Wettelijke eisen
Het CAK-BZ ontleent haar taken, en ook de eisen die daaraan gesteld worden aan de regelgeving
die in het volgende figuur is weergegeven. Verder heeft het CAK-BZ zich natuurlijk ook te houden
aan aanpalende regelgeving, bijvoorbeeld op het gebied van de beveiliging persoonsgegevens.

36

Wet (in formele zin)

AWBZ

WMO

Bijdragebesluit Zorg

ZVW

Besluit Maatschappelijke
Ondersteuning

Besluit Zorgverzekering

Algemene Maatregel van
Bestuur
Administratiebesluit
Bijzondere
Ziektekostenverzekering

Beschikking

Beschikking houdende
de aanwijzing van
administratieinstellingen bijzondere
ziektekosten

(Locale verordeningen)

Regeling
Maatschappelijke
Ondersteuning

Figuur 3. Wettelijke basis voor de taken van het CAK-BZ
De wetgeving op basis waarvan het CAK-BZ haar taken uitvoert, stelt geen eisen aan de wijze
waarop het CAK-BZ haar taken uitvoert, anders dan dat zij (kosteloos) persoonsgegevens deelt
voor het uitvoeren van haar taken.
De Nederlandse Zorgautoriteit is belast met het toezicht op het CAK-BZ. Zij toetst de uitvoering van
de wettelijke taken in het kader van AWBZ op rechtmatigheid en doelmatigheid. Hiervoor heeft zij
een lijst met prestatie-indicatoren opgesteld waarover het CAK-BZ in haar jaarrapportage moet
rapporteren:
4.2.3 ‘Harde’ eisen
Het CAK-BZ is een convenant aangegaan met de Belastingdienst, waarin afspraken zijn vastgelegd
met betrekking tot het delen van inkomensgegevens in het kader van de AWBZ. In een aanvullend
convenant wordt het convenant uitgebreid voor de eigen bijdrage Wmo. Aan de deling van
gegevens worden verschillende eisen gesteld:


Gegevens worden alleen opgevraagd op basis van een in het GBA geverifieerd Sofinummer.



Gegevens worden alleen gebruikt voor de inning van de eigen bijdrage (doelbinding).



CAK-BZ en Belastingdienst voeren periodiek overleg over de gegevensuitwisseling.

37

Ook heeft het CAK-BZ een convenant afgesloten met de Pensioen- en Uitkeringsraad. Hierin is
vastgelegd welke gegevens partijen uitwisselen. Kwaliteitseisen die hierin werden vastgelegd zijn:


Gegevens worden alleen opgevraagd op basis van in het GBA geverifieerde BSN-nummer.



Gegevens worden alleen gebruikt voor de inning van de eigen bijdrage (doelbinding).



De partijen hebben een inspanningsverplichting om gegevens van de hoogste kwaliteit aan
elkaar te leveren.

Omdat het CAK-BZ deel uitmaakt van de informatieketen „Zorgregistratie AWBZ‟ (AZR), zijn de
eisen die vast zijn gelegd in de Handleiding AZR op haar van toepassing. Het gaat om de volgende
(procedurele) eisen:


Ontvangen berichten van de zorgkantoren worden binnen één dag volgens de standaard van
het AZR bevestigd.



Het CAK-BZ mag AZR-berichten niet afkeuren op basis van eigen informatie, of informatie
verkregen uit andere kanalen.

4.2.4 ‘Zachte eisen’
Tijdens interviews met ketenpartners en stakeholders van het CAK-BZ zoals het Ministerie van
VWS, gemeenten, zorgkantoren en cliëntenorganisaties werd gevraagd wat deze partijen van het
CAK-BZ verwachten. Onderstaand hiervan een overzicht:
Goede bereikbaarheid

Professionaliteit

Vlotte klachtenafhandeling

Risico‟s en randvoorwaarden uitvoering
van een regeling aangeven

Cliënten adequaat te woord staan
Tijdige nota‟s, korte doorlooptijd
Adequate en begrijpelijke voorlichting en
informatie aan cliënten vooraf
Goede gestroomlijnde communicatie naar
zorgkantoren en cliënten:

Harde afspraken over tijdigheid
aanleveren gegevens aan CAK-BZ door
zorgaanbieders
Controle op EB-betalingen op
cliëntniveau

Goede afhandeling e-mail

(Harde eis): uitvoeren van primaire taak:
berekenen, opleggen en innen van de EB

Heldere terugkoppeling over EB,
waardoor cliënten minder gaan bellen

Communicatie; boodschap helder
verkondigen, verwachtingen managen

Actief bijsturen zorgaanbieders die te
laat/incorrecte gegevens aanleveren

Realistische taken uitvoeren
Menselijke maat hanteren naar cliënten

Inspelen op veranderingen in de
toekomst, strategische en proactieve
houding
38

4.3 Onderzoekskader
Om de onderzoeksvragen deel B te kunnen beantwoorden hebben wij het volgende
onderzoekskader gehanteerd:
Wettelijk kader

Systemen

Primair proces

‘Zachte’ eisen omgeving

Besturend proces

Cultuur

‘Harde’ eisen omgeving

Structuur

Ondersteunende
processen
Visie & Beleid
Ambitie en strategische keuzes

4.4 Bevindingen
In deze paragraaf worden achtereenvolgens de bevindingen uit het onderzoek aan de hand van het
onderzoekskader weergegeven.
4.4.1 Ambities en strategische keuzes CAK-BZ
Uit de gesprekken en documenten komt doorontwikkeling naar een professionele organisatie als
ambitie naar voren. Hiertoe is in december 2006 een businessplan 2007-2009 opgesteld dat dient
als een meerjarenbeleidkader. „Strategisch anticiperen‟ en „operationeel excelleren‟ vormen hierbij
de sleutelwoorden. Er is geen sprake van een expliciet groeiscenario. Het CAK-BZ koestert de wens
om „het werk met zo min mogelijk mensen uit te voeren en de oplossingen vooral in automatisering
te zoeken‟. Hiermee wordt vooral bedoeld om de omvang van de organisatie niet sterk te laten
groeien. Tegelijkertijd is er sprake een koers naar uitbreiding van taken. Dit lijkt een meer impliciete
keuze.

39

Het CAK-BZ heeft zijn missie en visie3 als volgt verwoord:
Missie: Het CAK-BZ draagt binnen de sectoren zorg en welzijn proactief bij aan het zorgvuldig
uitvoeren van administratieve processen en het beschikbaar stellen van informatie ter
ondersteuning van het beleid in de betreffende domeinen.
Visie: Het CAK-BZ is een betrouwbare en flexibele partner voor de zorg- en welzijnsectoren, die op
een klantvriendelijke, nauwkeurige, pragmatische en effectieve wijze administratieve processen
uitvoert en informatie levert ten behoeve van het beleid in de betreffende domeinen.
4.4.2 Structuur van de organisatie
Het CAK-BZ is in relatief korte tijd sterk in omvang gegroeid, waarbij in de afgelopen 2,5 jaar
wederom een groeispurt heeft plaatsgevonden van circa 51%. De formatie van het CAK-BZ groeide
van 234 fte op 1 januari 2007 naar 354 fte op 1 juli 2008.
De organisatie kent momenteel twee divisies. De divisie Ondersteuning & Ontwikkeling omvat de
ondersteunende units en wordt aangestuurd door de algemeen directeur. De divisie Bedrijfsvoering
omvat het primair proces en wordt aangestuurd door de directeur Bedrijfsvoering.
Vanwege de groei van de organisatie en daarmee de span of control van de leidinggevenden is de
organisatiestructuur in september 2007 aangepast. De organisatie was voorheen geordend naar
producten (taken). De huidige organisatie is geordend naar functies en sindsdien zijn de afdelingen
ondergebracht in units. Er is een leidinggevende laag (unitmanagers) toegevoegd waarmee de
organisatie nu vier leidinggevende lagen kent, directie, unitmanagers, afdelingsmanagers en
teamleiders. De span of control van de leidinggevenden is daarmee tot een aanvaardbaar niveau
teruggebracht.
Op de leidinggevende functies zoals unitmanagers en afdelingsmanagers hebben zoveel als
mogelijk interne benoemingen plaatsgevonden. Er is een beperkte instroom van buiten de
organisatie geweest op leidinggevende functies. Hiervoor is bewust gekozen met als reden om de
zittende mensen een kans te geven en vertrouwen uit te spreken naar het voormalige leidinggevende team. Wel is gewerkt met ontwikkel assessments. Momenteel is de beschrijving van de
taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden (TVB) van de vernieuwde leidinggevende functies
in ontwikkeling. De TVB‟s zijn in concept gereed.
Ook is in september 2007 één unit Frontoffice gevormd. De frontoffice-functie was voorheen
versnipperd in de organisatie, per taak c.q. afdeling, vormgegeven. Pas onlangs (per 1 juli 2008) is
de vacature van unitmanager Frontoffice ingevuld.
Daarnaast is de organisatie nog op een aantal andere punten aangepast:
De stafafdeling Relatiebeheer Wmo is qua taken uitgebreid naar Relatiebeheer Algemeen. Aan de
directiestaf is een staf Kwaliteit toegevoegd, die hiervoor onder de unit Financiën en Controle viel.

3

Businessplan 2007-2009, december 2006.
40

Opvallend is dat de afdeling Telefonie een eigen kwaliteitsstaf(je) heeft. Inkoop is als stafafdeling
ondergebracht bij de unit II&F. Voor Functioneel Beheer is een verandertraject in gang gezet. Ook
dit is gericht op het tegengaan van versnippering in de organisatie van deze functie.
Voor de prioritering van projecten en de bewaking van de voortgang van projecten is een
Stuurgroep Projecten ingericht.
Overhead
De omvang van de overhead hebben wij onderzocht aan de hand van een benchmarkonderzoek.
Wij hebben de overhead van het CAK-BZ vergeleken met de meest vergelijkbare sectoren.
In onderstaande tabel is deze vergelijking van de overhead weergegeven.
CAK

Gemiddelde Kwartielscore4 Gemiddelde
Kwartielscore
batenbatenzelfstandig
zelfstandig
lastendiensten lastendiensten bestuursorganen bestuursorganen

Bestuur/directie,
lijnmanagement en
secretariële ondersteuning

5,5%

7,3%

5,1%

10,1%

8,8%

Personeel en Organisatie

1,9%

2,1%

1,5%

2,3%

2,0%

Financiën en Control

2,6%

4,9%

3,4%

3,5%

3,1%

Informatisering en
Automatisering

2,7%

2,0%

1,4%

3,5%

3,1%

Marketing, Communicatie en
Kwaliteitszorg
1,4%

1,4%

1,0%

2,1%

1,9%

Juridische Zaken

0%

0,3%

0,2%

0,5%

0,5%

Facilitaire Zaken

3,1%

4,5%

3,1%

6,4%

5,6%

Totale overhead

17,20%

22,5%

15,7%

28,40%

25,0%

In bijlage 2 is een gedetailleerde vergelijking opgenomen van de overhead van het CAK-BZ met die
van baten-lastendiensten. De belangrijkste afwijkingen zijn daarin voorzien van een kleurcodering.
Het CAK-BZ kent op hoofdlijnen twee primaire processen, waarvan de eerste administratief van
aard is en de tweede een informatiefunctie betreft richting burgers. Het CAK-BZ is een Besloten
Vennootschap. Dit maakt het CAK-BZ tot een tamelijk unieke organisatie. Het roept tevens de vraag
op waarmee CAK-BZ vooral vergelijkbaar is. Er is immers geen tweede CAK. Wij hebben daarom in
eerste instantie gekeken hoe de overhead van CAK-BZ zich verhoudt tot de andere sectoren in
onze database. Daaruit blijkt dat de overhead van het CAK-BZ zich bevindt aan de onderkant van
de publieke sector.
Ten aanzien van de overhead is het vooral van belang of een organisatie uitvoerend, dan wel
beleidsmatige activiteiten verricht. Het primair proces van CAK-BZ is voornamelijk uitvoerend van
aard. Op basis daarvan is in onze optiek een vergelijking met agentschappen (of batenlastendiensten) het meest opportuun. In mindere mate is het CAK-BZ ook vergelijkbaar met ZBO‟s.
Ook deze cijfers hebben wij opgenomen. Kanttekening die we daarbij plaatsen is echter dat ZBO‟s
veelal een meer beleidsmatig primair proces uitvoeren, waardoor deze vergelijking minder opgaat.

4

Kwartielscore: een kwart van de organisaties in de sector heeft een lagere overhead dan dit getal.
41

Uit de vergelijking blijkt dat de overhead van het CAK-BZ laag is vergeleken met batenlastendiensten en zeer laag vergeleken met ZBO‟s. Vermoedelijk speelt daarbij ook de snelle groei
van de organisatie een rol. Bij snel groeiende organisaties zien we vaker dat de overhead minder
snel toeneemt dan de omvang van het primair proces. De huidige omvang van de overhead van het
CAK-BZ is dan ook netjes te noemen. Wel ligt het voor de hand dat bij een verdere groei van de
organisatie ook de overhead meegroeit, zodanig dat het huidige percentage ongeveer gehandhaafd
blijft.
Bekijken we de overhead per functie, dan constateren we het volgende:


Bestuur, directie, lijnmanagement en secretariële ondersteuning. Daarbij valt op dat vooral de
omvang van de secretariaten relatief laag is. Indien dat niet tot knelpunten leidt, is er doorgaans
geen reden om dit uit te breiden.



Personeel en Organisatie: de omvang van deze functie is ongeveer vergelijkbaar met het
gemiddelde van baten-lastendiensten. Het CAK-BZ is bezig meer p&o-taken te beleggen bij
managers, zodat de relatieve omvang van de afdeling op termijn zal afnemen.



Financiën en Control: de huidige formatie is aan de krappe kant. Belangrijk is om alert te zijn op
knelpunten en kwaliteitsproblemen. Een omvang van tussen de 3 en 4% is meer gebruikelijk.
Baten-lastendiensten zitten met 4,9% overigens wel erg hoog, waardoor dit dan ook niet als
norm moet worden gehanteerd.



Informatisering en Automatisering: de huidige formatie van het CAK-BZ op dit terrein is wat
hoger dan gemiddeld. Deze functie is echter minder goed vergelijkbaar met andere organisaties,
aangezien het primair proces van CAK-BZ sterk ICT-gedreven is. De huidige omvang wekt
vanuit dat perspectief dan ook geen verbazing. Baten-lastendiensten hebben een erg lage
formatie bij deze functie, doordat zij relatief veel taken op dit terrein hebben uitbesteed. Het
CAK-BZ heeft echter te maken met specifieke (en regelmatig veranderende) wet -en regelgeving die uitbesteding van ICT-taken verhinderen. Het percentage van ZBO‟s is op dit punt een
betere maatstaf, maar ook bij die vergelijking gelden de hiervoor genoemde kanttekeningen.



Marketing, Communicatie en Kwaliteitszorg: de huidige omvang is vergelijkbaar met het
gemiddeld bij baten-lastendiensten. Dit is een nette omvang, vooral gezien het feit dat de
afdeling enkele taken verricht (het schrijven van folders), die strikt genomen eigenlijk geen
overhead zijn.



Facilitaire Zaken: de huidige formatie is beperkt van omvang. Een aantal taken verricht de
organisatie niet zelf (restauratieve voorziening, receptie), maar wordt ingekocht bij de
verhuurder en maakt daardoor onderdeel uit van de uitbestedingkosten. Deze zijn echter lager
dan gemiddeld. Het CAK-BZ besteedt verder nauwelijks taken uit.

Voor de meer gedetailleerde resultaten verwijzen we naar de bijlage 2.

42

4.4.3 Systemen
Uit interviews, documenten en observaties kan globaal worden geconstateerd dat de ICTondersteuning binnen het CAK-BZ een ontwikkeling laat zien die strookt met de ontwikkelingen
organisatiebreed. Ook in de ICT-ondersteuning zijn de gevolgen zichtbaar van de enorme groeispurt
die de organisatie in de afgelopen jaren heeft doorgemaakt. Onderstaand volgen de belangrijkste
constateringen.
ICT-systemen


Een groot deel van de systeemondersteuning van het primaire proces, wordt zelf gebouwd. Dit
verklaart voor een deel de relatief grote formatie op ICT die ook uit de benchmark naar voren
komt (zie paragraaf 4.3.3). Op de ontwikkelafdeling loopt een groot aantal ontwikkelaars rond.



Tot op heden is er niet gewerkt met een overall architectuurplan. Hierdoor is met name
modulaire opzet met hergebruik van reeds bestaande functionaliteit onderbelicht gebleven. Om
geen ongewenste onderlinge afhankelijkheid te creëren, is daarom vaak gekozen voor parallelle
nieuwbouw. Negatief gevolg van deze keuze was wel dat de applicaties met te veel interne
interfaces aan elkaar gekoppeld zijn. Met het nieuwe informatiebeleidsplan is het pad van
systeemintegratie definitief ingeslagen.



Beheerprocessen zijn, afgezet tegen de toegenomen complexiteit van de ICT-infrastructuur, op
een aantal punten onvoldoende ontwikkeld. Met name valt hier te denken aan de processen
incidentmanagement en change management.



Functioneel beheer was versnipperd georganiseerd.



Relatief veel externe inhuur



Bij het bespreken van de keteninformatisering is de indruk dat vooral naar technische aspecten
wordt gekeken, formats, protocollen, etc. Hier ligt een grote verbeteringsmogelijkheid als het
CAK-BZ als ketenregisseur meer aandacht kan geven aan de functionele aspecten van de
automatisering, bijvoorbeeld door de effecten van vertraagd aanleveren in de keten te
analyseren en door het inbouwen van signaleringsmogelijkheden voor het optreden hiervan.
Hiervoor is de samenwerking van functioneel beheer en systeemarchitectuur van belang.

Er is echter uit de interviews niet gebleken dat bovenstaande zaken tot grote operationele
problemen heeft geleid. Als er niets verandert, is de voorspelling dat dit wel tot problemen zou
kunnen leiden, maar dat lijkt onnodige ongerustheid. In 2007 zijn namelijk de eerste belangrijke
stappen gezet om de ICT-afdeling te professionaliseren. Allereerst zijn er workshops en gesprekken
geweest met verschillende medewerkers door de hele organisatie („Het knelpuntentraject‟). Dit heeft
geleid tot een verbeterplan („Het verbeterplan‟, november 2007), waarin de knelpunten zijn
gedefinieerd, inclusief de verbeteracties. Voor een deel zijn deze acties ook al uitgevoerd en
verbeterpunten gerealiseerd. Met het ICT-beleidsplan van 2008-2012 is een volgende stap gezet op
meer strategisch niveau.

43

Uit deze plannen komen onder andere de volgende strategische veranderingen naar voren:
Frontoffice


Inflow-systeem waarin cliëntcontacten worden vastgelegd.



Track- and tracing-systeem: cliëntvraag + uitgezette acties naar backoffice worden vastgelegd.

Kwaliteitssysteem
Sinds 1997 heeft het CAK-BZ te maken met inkomensgegevens, vanwege de inning van eigen
bijdragen. Het CAK-BZ heeft zich daarom vanaf dat moment gericht op informatiebeveiliging. In
1997 is daarvoor het ISO 27001 certificaat behaald. In 2003 is het CAK-BZ hiervoor
gehercertificeerd. In 2007 had een nieuwe hercertificering moeten plaatsvinden. Ook wilde het CAKBZ in dat jaar het ISO 9001-certificaat behalen en heeft voor beide een 0-meting laten uitvoeren.
Tekortkomingen hiervoor betroffen onder meer incidentmanagement, change management en
KPI‟s. Vanwege de turbulente ontwikkelingen is de certificering 9001 en hercertificering 27001
uitgesteld. De directie besloot hiertoe, omdat de prioriteit moest worden gegeven aan een aantal
operationele zaken.
Het CAK-BZ heeft de ambitie om in 2009 zowel ISO 9001 als 27001 te halen. Hiervoor wil zij eind
2009 een 0-meting5 laten uitvoeren. De directie staat hierachter, maar is wel van mening dat
certificering een middel is, geen doel. De prioriteit moet liggen op de productie. Inmiddels is een
nieuwe kwaliteitscoördinator aangenomen die zich gaat richten op ISO 9001.
Het CAK-BZ heeft de veiligheid van informatiesystemen in het verleden gegarandeerd met het ISO
27001-certificaat. Nu dit is losgelaten borgt zij de veiligheid op twee manieren:
1. Een extern bureau doet jaarlijks een penetratiepoging van de infrastructuren. Afgelopen jaar
scoorde het CAK-BZ hier goed op; er werden slechts drie kleine afwijkingen vastgesteld.
2. Een extern bureau heeft onlangs geprobeerd via het callcenter persooninformatie los te krijgen.
Op deze toets heeft het CAK-BZ goed gescoord, alle pogingen mislukten.
Een beveiligingscommissie ziet momenteel toe op de beveiliging.
4.4.4 Cultuur
Uit interviews binnen en buiten de organisatie en uit observaties komen de volgende cultuurkenmerken naar voren. De cultuur van het CAK-BZ kan worden gekenmerkt als een vriendelijke,
dienstbare, behulpzame cultuur. Er heerst een goede sfeer, er wordt hard gewerkt en men is loyaal
aan het bedrijf en aan de cliënt. Dominante kenmerken zijn vooral de uitvoerende en ad hoc stijl van
werken. Medewerkers en leidinggevenden zijn vooral oplossingsgericht en pragmatisch ingesteld.
In de gesprekken met stakeholders wordt aangegeven dat de klantgerichtheid al wel is verbeterd,
maar nog onvoldoende tegemoet komt aan de eisen en verwachtingen.

5

Conform Informatiebeleidsplan.
44

4.4.5 Besturend proces
Het besturend proces is in ontwikkeling. Naar aanleiding van het businessplan 2007-2009 zijn vijf
beleidsthema‟s benoemd voor de komende jaren:
1. Planning & controlcyclus.
2. Structuur & besturing.
3. Interne en externe communicatie.
4. Management development.
5. Ketenpartners.
Aan de hand van deze beleidthema‟s worden de doelstellingen „strategisch anticiperen‟ en
„operationeel excelleren‟ verder vormgegeven. Geïnterviewden geven aan dat zowel de ontwikkeling
op de beleidsthema‟s als op de meerjarendoelstelling enigszins moeizaam verloopt. De focus lag en
ligt sinds de formulering van het meerjarenbeleid op de voorbereiding en uitvoering van de EBregelingen, het oplossen van de crisis naar aanleiding van de overheveling van de EB-regeling
ZmV is ontstaan, en voorbereiding op nieuwe taken, zoals de Wtmg.
De voorbereiding op nieuwe ontwikkelingen vindt momenteel deels in projectvorm plaats en deels in
de lijn. Het volgen van strategische ontwikkelingen lijkt vooral afhankelijk van toevallige input. Het is
onduidelijk hoe de voorbereiding op deze ontwikkelingen wordt geïnitieerd en wordt uitgewerkt.
Voorbereiding op uitbreiding taken is tot nu toe sterk gericht geweest op het operationeel inrichten.
Er werden geen risicoanalyses, geen beheersmaatregelen en geen randvoorwaarden aan
gekoppeld. Onlangs is voor het eerst, op verzoek van VWS, een uitvoeringstoets voor de nieuwe
Wtmg gemaakt. Het CAK-BZ heeft hierin nog geen routine.
De verantwoordingssystematiek en verantwoordingsstijl is nog in ontwikkeling. Naar aanleiding van
de hoeveelheid klachten na de invoering van de Eigen Bijdrageregeling ZmV is op verzoek van
VWS een tweewekelijkse rapportage opgesteld. Voor die tijd vonden geen gestructureerde
overleggen en geen rapportages plaats. Dit hangt deels samen met de diffuse verantwoordelijkheid
van VWS ten opzichte van het CAK. De NZa houdt formeel toezicht op doelmatigheid en
rechtmatigheid. Aan de NZa wordt jaarlijks bestuurlijk verantwoording afgelegd. Naar VWS bestaat
een dergelijke verantwoording niet.
Bij de verandering van de organisatiestructuur is ook integraal management ingevoerd, maar dit is
nog beperkt geoperationaliseerd en beklijft nog onvoldoende, zo komt uit de gesprekken en
documenten naar voren. De TVB zijn in concept uitgewerkt en leidinggevenden worden nu
betrokken bij verdere uitwerking hiervan. De verantwoordelijkheden voor afdelingsmanagers moeten
nog worden uitgewerkt. De unitmanagers sturen nu nog verschillend, de een stuurt vooral op kosten
en formatie (binnen budgetkader), de ander stuurt ook op ontwikkeling van medewerkers aan de
hand van bijvoorbeeld POP-gesprekken.

45

In interviews werd aangegeven dat het jaar 2008 zich kenmerkt als operationeel en ad hoc,
waardoor men aan veel voornemens niet is toegekomen. Deze voornemens zullen in de
jaarplannen 2009 weer terugkomen. Het CAK-BZ wil toe naar minder operationeel en ad hoc
werken en sturen. Gesprekspartners geven aan dat hiervoor HR-beleid nodig is, zoals momenteel
ontwikkeld wordt. Ook acht men meer wisselwerking tussen de afdelingen noodzakelijk. Hiervoor is
een cultuurverandering vereist en zijn hogere kwalificaties, opleidings-, werk- en denkniveau nodig.
Welwillendheid en enthousiasme zijn nadrukkelijk aanwezig, zo werd aangegeven.
4.4.6 Primair proces
Het CAK-BZ voert momenteel vier wettelijke taken uit:
1. Bevoorschotting AWBZ zorgaanbieders.
2. Eigen Bijdrageregeling Zorg zonder Verblijf.
3. Eigen Bijdrageregeling Wmo.
4. Eigen Bijdrageregeling Zorg met Verblijf.
De bevoorschotting van de zorgaanbieders (AWBZ-gelden) is een geroutineerd en glad lopend
proces. Een enkele keer werd hierover tijdens een interview een opmerking gemaakt. Dit betrof dan
het feit dat de eindafrekening van de bevoorschotting niet geheel spoort met het verantwoordingsjaar, omdat er ook andere uitkeringen in meegenomen zijn, die niet gespecificeerd worden
aangegeven. De wens werd dan ook geuit voor een meer gespecificeerde eindafrekening.
De Eigen Bijdrageregeling Zorg zonder Verblijf verloopt inmiddels redelijk goed, zo blijkt uit de
interviews. Er is sprake van minder uitval, minder meldingen en klachten. Dit geldt feitelijk ook voor
de Eigen Bijdrageregeling Wmo. Na een periode met aanvangsperikelen en het feit dat de
uitvoering van de Wmo ook voor gemeenten nieuw was, zijn inmiddels de meeste knelpunten
opgelost. Het merendeel van ondervraagde gemeenten geeft aan te spreken te zijn over het contact
met het CAK. Sommige gemeenten ervaren nog een aantal knelpunten; er ontbreken nog steeds
cliënten in de systemen (niet-overgedragen dossiers) en sommige gemeenten geven aan het liefst
zelf de eigen bijdragen te willen opleggen.
De meeste knelpunten doen zich voor in de Eigen Bijdrageregeling Zorg met Verblijf. De bepaling
van de hoogte van de eigen bijdrage is (noodgedwongen) gebaseerd op de loongegevens. Deze
situatie was van toepassing in 2008. De berekening is niet gebaseerd op het verzamelinkomen
omdat deze gegevens tijdelijk niet beschikbaar waren bij de Belastingdienst. Deze loongegevens
leiden in veel gevallen tot een (onterecht) hogere eigen bijdrage. Veel van de aangeleverde
gegevens van de zorgaanbieders en zorgkantoren zijn incorrect en/of worden te laat aan het CAKBZ beschikbaar gesteld. Incorrecte zorggegevens leiden bij het CAK-BZ tot uitval en moeten
opnieuw worden geverifieerd door zorgkantoor, dan wel zorgaanbieder. Deze verifiëring leidt
begrijpelijkerwijze tot vertraging in de facturering van eigen bijdragen. De individuele cliënt
ondervindt hiervan veruit de meeste hinder, omdat men na enkele maanden wordt verrast door een
hoge eigen bijdrage rekening.

46

De grootste knelpunten zijn echter ontstaan na de overheveling van deze Eigen Bijdrageregeling
Zorg met Verblijf. De strekking van de regeling was al sinds lange tijd bij de uitvoeringsinstanties
bekend; de AmvB voor de overheveling van de eigen bijdrage voor Zorg met Verblijf was immers al
in oktober 2006 in het Staatsblad gepubliceerd. Omdat de aankondiging van de feitelijke
invoeringsdatum van deze nieuwe regeling laat bekend werd, is deze door het CAK-BZ op het
laatste moment in de ICT-systemen geïmplementeerd. De ICT-systemen zijn, door de hierdoor te
korte voorbereidingstijd, te weinig en te oppervlakkig getest, waardoor er bij aanvang fouten
optraden.
Het grootste knelpunt is echter ontstaan door de gebrekkige informatie en communicatie met
cliënten omtrent het aflopen van de overgangsregeling. Doelbewust is er voor gekozen geen
publieksvoorlichtingcampagne te starten omdat de uitwerking van de regeling geen generiek
karakter kende. Omdat de inkomensgevolgen per doelgroep sterk verschilde is er voor gekozen de
zorgcliënten individueel te informeren. De uitleg werd gegeven op de beschikking die gedurende de
eerste weken in 2008 aan zorgcliënten is verzonden. Omdat er vooraf geen informatievoorziening
en communicatie had plaatsgevonden, werden veel cliënten onaangenaam verrast door een
eigenbijdragenota. Als gevolg hiervan heeft het CAK-BZ een geweldige grote stroom telefonische
meldingen, e-mails en klachten te verwerken gekregen. Op deze onverwachte aantallen was men
onvoldoende voorbereid.
Inmiddels neemt het aantal nieuwe meldingen van cliënten geleidelijk aan af, maar kampt het CAKBZ nog met een achterstand en bevinden zich nog meldingen in het „herhaalcircuit‟. Hieronder
worden de herhaalmeldingen van cliënten verstaan.
Een ander veel gehoord aspect is de lange doorlooptijd van de eigen bijdragenota. Het duurt relatief
lang voordat een cliënt een nota krijgt. Die nota betreft dan na verloop van tijd meerdere perioden
en betreft als gevolg daarvan dan ook een hoog bedrag. Voornamelijk dit laatste wordt door cliënten
niet erg gewaardeerd. Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat de vertraging een gevolg is van de
gemaakte afspraken tussen partijen. Nadat 4 weken zorg is ontvangen wordt 4 weken
administratieve verwerkingstijd door de zorgaanbieders in acht genomen. Pas na afloop van deze
periode ontvangt het CAK-BZ de gegevens.
Het verwerken van de zorggegevens vindt voor ongeveer 30% handmatig plaats, omdat de
zorgaanbieders de gegevens nog niet geautomatiseerd aanleveren. Het CAK-BZ is hierop
ingespeeld, maar handmatige invoer levert een grotere foutenkans op.
De verwerking per periode levert een fors aantal mutaties op. Per week worden circa 10.000
mutaties in cliëntgegevens verwerkt.
De sturing van het primaire proces vindt plaats aan de hand van een beperkt aantal sturingsparameters. De werkvoorraden vormen hierin de belangrijkste sturingsparameter. Indien de
werkvoorraden oplopen worden andere teams vanuit dezelfde unit c.a. afdeling ingeschakeld om de
werkvoorraad in te lopen.

47

De primaire processen van de frontoffice zijn in de afgelopen periode moeizaam verlopen. Door de
vloedgolf aan meldingen van cliënten over de eigen bijdrage (vooral Zorg met Verblijf) heeft de front
office een capaciteitsprobleem gehad. Het Callcenter raakte overbelast en overvraagd. Men heeft
weliswaar een uitbreiding kunnen realiseren (inhuur van derden). Echter, deze uitbreiding was
aanvankelijk nog onvoldoende ingewerkt om alle vragen adequaat te kunnen beantwoorden. Een
veel gehoorde opmerking tijdens de interviews was de slechte telefonische bereikbaarheid van het
CAK-BZ in de afgelopen periode. Ook de maildienst was overbelast en overvraagd in deze periode.
Kijkend naar de werkprocessen van de front office dan valt op dat er niet voldoende wordt gewerkt
met belscripts, de Frequently Asked Questions slecht worden bijgehouden en gepubliceerd en er
geen monitoring plaatsvindt van de doorlooptijden van de afhandeling van vragen en de daarop
uitgezette acties. Ook vindt er geen terugkoppeling plaats van de uitgevoerde acties en getroffen
maatregelen naar aanleiding van de gestelde vragen. Het Unitmanagement is zich hiervan bewust.
De nieuwe unitmanager heeft zich dan ook als eerste prioriteit gesteld om de bereikbaarheid te
verbeteren en de procesindicatoren te identificeren en te monitoren.
Het aantal handelingen naar aanleiding van een telefonische melding is gemiddeld genomen hoog.
Bijvoorbeeld een verzoek tot peiljaarverlegging vraagt om 27 handelingen, zoals het schakelen
tussen verschillende schermen in het systeem. Dit maakt dat een telefoongesprek van 3 à 4
minuten soms meer dan 5 minuten nabewerkingstijd vergt.
4.4.7 Ondersteunde processen
Inmiddels is de capaciteit van de afdeling Communicatie uitgebreid en is er voorlichtingsmateriaal
ontwikkeld. Dit voorlichtingsmateriaal is aan de hand van feedback vanuit het klantenpanel
ontwikkeld. Dit klantenpanel toetst de begrijpelijkheid en leesbaarheid van conceptbrochures. Wat
opvalt, is dat er betrekkelijk weinig informatie op de website van het CAK-BZ wordt vermeld.
Het HRM-beleid is momenteel in ontwikkeling. Management development is één van de vijf
meerjarenbeleidsthema‟s dat actief in gang is gezet. Tijdens dit management developmenttraject
worden onder andere leiderschapsvaardigheden verder ontwikkeld. Aangegeven is dat er nog
relatief veel beroep wordt gedaan op personeelsadvies en morele support van de leidinggevende
vanuit de unit HRM. Integraal management bevindt zich nog in het stadium van ontwikkeling. De
uitvoering van HRM-beleid, zoals POP-gesprekken met de medewerker, wordt op dit moment nog
wisselend uitgevoerd en is afhankelijk van betreffende leidinggevende.
De planning & controlcyclus is voor circa 70% geregeld. Zo is de jaarplanning aan de hand van een
spoorboekje uitgelijnd en worden maandrapportages, kwartaalrapportages, financiële maand- en
kwartaalrapportages, financiële deelrapportages en ziekteverzuimrapportages opgesteld. De inhoud
van de unit- c.q. jaarplannen zijn nog wat summier en de ontwikkeling van KPI‟s verloopt wisselend.
De jaarplannen worden niet vanuit een strategisch kader opgezet.
Ten aanzien van financial control werd aangegeven dat de controllersfunctie nog in ontwikkeling is,
de taakverdeling tussen financiële administratie en interne controle moet nog verder worden
verhelderd.

48

4.5 Conclusie
Er gaat veel goed. Het primaire proces zoals bevoorschotting loopt goed. Het primaire proces rond
ZzV en Wmo verloopt ten opzichte van ZmV-proces beter. De processen in de frontoffice kampen
nog met achterstanden en er bevinden zich nog meldingen van cliënten in het herhaalcircuit.
Het CAK-BZ heeft een snelle groei van de omvang van de organisatie doorgemaakt, waarbij
geconstateerd wordt dat de ontwikkeling van de organisatie hiermee geen gelijke tred heeft
gehouden.
De CAK-BZ-organisatie kenmerkt zich als sterk uitvoerend. Waar improvisatie en ad hoc
oplossingen bedenken sterke punten van de organisatie zijn, delven (middel)langetermijnontwikkelingen en beleidvoornemens hierdoor het onderspit. Strategisch anticiperen is dan ook nog
beperkt aanwezig en ontwikkeld in de organisatie. Diverse initiatieven voor verdere ontwikkeling en
professionalisering zijn genomen, maar raken op de achtergrond zodra er in de uitvoering iets
gebeurt. Dit geldt feitelijk voor de ontwikkeling op alle beleidsterreinen. Wij constateren dat een
meer professionele voorbereiding op nieuwe taken en ontwikkelingen begint te komen: risicoanalyses maken, beheersingsmaatregelen voorbereiden en treffen en het vaststellen van
randvoorwaarden waaronder de regeling verantwoord kan worden uitgevoerd. Het CAK-BZ heeft
hier nog geen routine in ontwikkeld.
Dit vraagt om een stevigere professionalisering in de top van de organisatie (directie, unitmanagers
en beleidsondersteuning).
4.5.1 Beantwoording van de onderzoeksvraag
Met de bevindingen van deelonderzoek B kan de centrale vraagstelling worden beantwoord. Deze
luidde als volgt:
In welke mate is het CAK-BZ voldoende toegerust om de aan haar opgelegde taken adequaat uit te
voeren? Wat gaat goed, welke verbeterpunten zijn te onderkennen en hoe moet dit worden
georganiseerd?
Wij beantwoorden deze onderzoeksvraag per deelvraag.
1. Wat is de gewenste kwaliteit van de uitvoering, ofwel wanneer is de uitvoering op orde, wat is
het gewenste prestatieniveau?
De bevoorschotting van zorgaanbieders verloopt correct als deze tijdig per periode en conform
beschikking wordt uitgevoerd. De eigenbijdrageregelingen worden correct uitgevoerd als de
eigen bijdrage correct wordt opgelegd en per periode wordt geïnd bij de betreffende cliënt.
Daarnaast wordt van het CAK-BZ verwacht dat zij hiertoe gebruik maken van gegevens van de
Belastingdienst, de Gemeentelijke Basis Administratie, gemeenten ten aanzien van uitvoering
Wmo, zorgkantoren en zorgaanbieders. Tevens wordt van het CAK-BZ verwacht dat zij erop
toezien dat deze door derden beschikbaar gestelde gegevens correct en tijdig worden
aangeleverd. Het CAK-BZ geeft informatie aan de individuele cliënt over de regelingen, is het
adres waaraan de mutaties doorgegeven worden en behandelt klachten en bezwaren naar
aanleiding van de opgelegde eigen bijdrage.

49

2. Welke factoren bepalen het prestatieniveau van het CAK-BZ?
Als eerste dient de ketenkwaliteit als bepalende factor voor het prestatieniveau te worden
genoemd. In onderzoeksdeel A is al geconstateerd dat de kwaliteit van de keten zwak genoemd
kan worden. Het toezicht op de keten is diffuus vormgegeven en de ketenregie ontbreekt. Het
CAK-BZ is daarmee afhankelijk van de mate waarin ketenpartners afspraken nakomen dan wel
hun taken uitvoeren. Niet alle afspraken zijn even duidelijk en „hard‟ vastgelegd in convenanten
of Service Level Agreements. Het maakt het daarom voor het CAK-BZ ook buitengewoon
moeilijk om ketenpartners aan te spreken op gebreken.
Als tweede bepalende factor voor het prestatieniveau kunnen de ontbrekende communicatie en
informatie voorafgaand aan de invoering van de eigen bijdrage regeling, de overgangsregeling
en de gewenningsbijdrage betreffende Zorg met Verblijf worden genoemd. Het is vooral dit
gebrek aan tijdige communicatie geweest dat de crisissituatie bij het CAK-BZ heeft ingeleid. Het
besluit om de communicatie te laten plaatsvinden via de beschikking is achteraf beschouwd een
weinig gelukkige keuze geweest.
Als derde factor achten wij de sterk op uitvoering gerichte organisatie en het weinig strategisch
anticiperen van het CAK-BZ bepalend. Risicoanalyses, beheersingsmaatregelen en afspraken
over randvoorwaarden waaronder de verschillende regelingen adequaat hadden kunnen worden
uitgevoerd, hebben hier ontbroken.
3. Voldoet het CAK-BZ momenteel aan het gewenste prestatieniveau? Wat gaat er goed, wat kan
verbeterd worden?
Ten aanzien van drie van de vier taken constateren wij dat het CAK-BZ redelijk tot goed aan het
gewenste prestatieniveau voldoet. Ten aanzien van de vierde taak (eigenbijdrageregeling Zorg
met Verblijf) zijn verbeteringen te constateren. Zoals eerder aangegeven, is hier voornamelijk de
ketenkwaliteit debet aan. Achteraf moet geconstateerd worden dat er hardere afspraken nodig
waren geweest om de afhankelijkheid van de kwaliteit van de gegevens te kunnen beïnvloeden.
Bovendien hadden afspraken gemaakt moeten worden over de randvoorwaarden waaronder het
CAK-BZ de regeling adequaat en verantwoord in uitvoering kon nemen.
4. Kan het CAK-BZ voldoen aan het gewenste prestatieniveau?
Indien de kwaliteit van de keten niet verbetert, kan geen enkele partij, dus ook het CAK-BZ niet
voldoen aan het gewenste prestatieniveau. Het CAK-BZ beschikt niet over de middelen om de
kwaliteit in de keten af te dwingen. Om die reden is het ook noodzakelijk om voldoende
aandacht te blijven besteden aan individuele problemen.

50

5. Beschikt het CAK-BZ over de juiste en voldoende middelen om haar (wettelijke) taken uit te
voeren, conform het gewenste prestatieniveau? Hierbij dient te worden gedacht aan ICT, de
bemensing en de overige middelen.
Los van de hiervoor gestelde conclusies zal het CAK-BZ naar de toekomst toe, zeker bij een
verdere uitbreiding van het takenpakket, moeten investeren in een verdere
doorprofessionalisering van de organisatie. Het anticiperen op ontwikkelingen en het maken van
strategische keuzes daarin zijn van groot belang. Ook de verdere ontwikkeling van de
organisatie, waarbij de leidinggevende taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden per
leidinggevend niveau verder uitkristalliseren, moet hierbij worden genoemd. Bij een
organisatieomvang als bij het CAK-BZ is het vinden van ad hoc oplossingen en operationele
sturing vanuit de top niet meer haalbaar. Routines moeten worden ontwikkeld. Dit vergt
ontwikkeling van de capaciteit en kwaliteit van de top van de organisatie.
4.6 Aanbevelingen
Investeer verder in strategieontwikkeling en in organisatieontwikkeling. Wij bevelen aan om
aansluiting te zoeken bij initiatieven van andere uitvoerende organisaties, te denken valt aan
organisaties uit de handvestgroep Publiek Verantwoorden en bijvoorbeeld de rijksbrede
benchmarkgroep.
Pak de reeds voorgenomen plannen voor het verder op orde brengen van de beheersstructuur zo
snel mogelijk weer op.
Maak expliciete keuzes in welke activiteiten in eigen beheer moeten worden uitgevoerd of worden
ontwikkeld en onderzoek wanneer uitbesteding of inhuur effectiever en/of efficiënter is.

51

5. Onderzoeksrapport C: de Bestuurlijke structuur van het CAK-BZ

5.1 Aanleiding voor het (deel)onderzoek
Bezien vanuit het perspectief van de overheidshuishouding is het CAK-BZ „een vreemde eend in de
bijt‟. De organisatie verricht tal van administratieve handelingen, die voorvloeien uit het wettelijk
kader: de AWBZ, de Wmo en de Zorgverzekeringswet. Daarbij valt op dat in de wet wel de taken
van het CAK-BZ worden beschreven, maar dat de organisatie als zodanig niet letterlijk wordt
genoemd. Vanuit historisch perspectief (de oorspronkelijke kassierfunctie) is de thans bestaande
positionering te plaatsen. Mede door de stormachtige groei die de organisatie de afgelopen jaren
heeft doorgemaakt en de positie die zij in de uitvoering van de AWBZ inneemt, ligt de vraag voor of
de huidige bestuurlijke constellatie recht doet aan de dagelijkse praktijk en de actuele
verantwoordelijkheden.
Het CAK-BZ is een besloten vennootschap (B.V.). Voor de wettelijke taken met betrekking tot het
innen van eigen bijdragen AWBZ en Wmo is het CAK-BZ een privaatrechtelijk vormgegeven
zelfstandig bestuursorgaan (ZBO). De privaatrechtelijke rechtsvorm zorgt in de praktijk voor een
aantal problemen van bestuurlijke aard. Kern van deze problemen is de onduidelijkheid over de
bevoegdheidsverdeling tussen het Ministerie van VWS en het ZBO.
Daarover stelde staatssecretaris Bussemaker in het spoeddebat over de eigen bijdrage AWBZ van
6 maart 2008 het volgende: „Wij moeten ons erop beraden hoe de positie van het CAK-BZ en de
sturingsmogelijkheden van het departement bij het CAK-BZ beter kunnen worden. […] De formele
relatie die ik met het CAK-BZ heb, belemmert mij thans om bijvoorbeeld beleidsregels te maken
over de taakuitvoering en om het bestuur van het ZBO te benoemen en in uiterste instantie te
ontslaan. […] Het CAK-BZ is een vreemde eend in de bijt van de uitvoeringsorganisaties, want het
is een privaatrechtelijke ZBO. Dat is atypisch in zorgland en het is ook in zijn algemeenheid
atypisch. Het kabinet heeft al eerder aangegeven van privaatrechtelijke ZBO‟s af te willen. Het is in
dat verband goed om een onafhankelijk onderzoek te laten uitvoeren naar de organisatie van het
CAK-BZ, in relatie tot het takenpakket en de bestuurlijke inbedding van deze taken.‟
In dit rapport wordt de bestuurlijke constellatie nader onderzocht en daarbij staat de volgende
vraagstelling centraal:
Hoe dient het CAK-BZ idealiter gepositioneerd te worden ten aanzien van het Ministerie van VWS?
Welke verhouding tussen de beide organisaties leidt tot heldere verantwoordelijkheden?

52

De verdere uitwerking van deze vraagstelling ziet er als volgt uit:
1. Op welke wijze dienen de (wettelijke) taken van het CAK-BZ ondergebracht te worden, zodanig
dat de relatie met het Ministerie van VWS helder wordt?
2. Alternatieven hierbij zijn:
‫־‬

onderbrenging bij VWS, als dienst in een gewoon onderdeel;

‫־‬

onderbrenging bij een agentschap (baten-lastendienst);

‫־‬

onderbrenging bij een (nieuw of bestaand) publiekrechtelijk ZBO, dat valt onder de
rechtspersoonlijkheid van de staat of met eigen rechtspersoonlijkheid;

‫־‬

onderbrenging van taken elders;

‫־‬

continuering van de huidige situatie waarbij positionering en verantwoordelijkheden worden
verhelderd.

3. Deze opties worden vervolgens onderzocht op hun consequenties (voor- en nadelen) op de
volgende terreinen:
‫־‬

juridisch;

‫־‬

politiek en bestuurlijk;

‫־‬

bedrijfsmatig;

‫־‬

financieel;

‫־‬

personeel.

4. Op basis hiervan wordt een afwegingskader gemaakt. Een dergelijk afwegingskader
vereenvoudigt de eigen keuze van de opdrachtgever. Tevens biedt het afwegingskader basis
voor aanbevelingen.
5. Indien op basis van de uitkomsten wordt geconstateerd dat het is aan te bevelen de rechtspositionele positie van het CAK-BZ te wijzigen, dan zal moeten worden voorzien in een
transitietraject. Op hoofdlijnen zal worden aangegeven wat de mogelijkheden voor een dergelijk
traject zijn en zal een indicatie worden gegeven van de tijd die hiermede is gemoeid.

53

5.2 Analyse van de huidige situatie
5.2.1 Inleiding – beschrijving van het premiegefinancierde deel van de zorgsector
De Algemene Rekenkamer schetste najaar 2006 in haar rapport over verantwoording en toezicht bij
rechtspersonen met een wettelijke taak het volgende beeld van het premiegefinancierde deel van
de zorgsector (voorafgaande aan de invoering van het nieuwe zorgstelsel):
„Het betreft in de eerste plaats de uitvoeringsorganen Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ),
het Centraal Administratie Kantoor bijzondere zorgkosten (CAK) en de ziekenfondsen voor de uitvoering
van de Ziekenfondswet. Op 31 december 2004 waren er 57 uitvoeringsorganen AWBZ, waarvan er 22
ook ziekenfonds waren. Verder maakten in 2004 zes zogenoemde topstructuurorganen van de zorg deel
uit van het premiegefinancierde cluster. Dit zijn het College voor zorgverzekeringen (CVZ), het College
toezicht zorgverzekeringen (CTZ), het College tarieven gezondheidszorg (CTG), het College bouw
ziekenhuisvoorzieningen (CBZ), het College sanering ziekenhuisvoorzieningen (CSZ) en de Stichting
uitvoering omslagregelingen (SUO). […] De stelselwijzigingen betekenen wijzigingen in het beheer en de
toezichtstructuur. De volgende drie van de zes topstructuurorganen gaan op termijn verdwijnen als
rechtspersoon met een wettelijke taak (RWT):


SUO: SUO heeft geen rol meer in het nieuwe zorgstelsel. Tot 1 januari 2009 draagt SUO nog wel zorg

voor rechtmatigheidcontroles en afwikkeling van claims op grond van de WTZ 1998 uit de periode tot en
met 2005. Daarna wordt die taak – voor zo ver nog niet afgerond – overgenomen door het CVZ.


CBZ: De belangrijkste wettelijke taken gaan verdwijnen. Het CBZ zal – op termijn – als RWT worden

opgeheven. Er wordt onderzocht of het CBZ omgevormd kan worden tot een privaat expertisecentrum
voor de bouw. Deze veranderingen krijgen hun beslag in de jaren tot 2012.


CSZ: Alleen het verlenen van goedkeuring bij de verkoop van onroerende zaken blijft vooralsnog een

overheidstaak. Deze taak zal mogelijk ondergebracht worden bij het Ministerie van VWS. Het CSZ zal
worden opgeheven.
De andere drie worden omgevormd tot twee topstructuurorganen:
Het CVZ verzorgt het pakketbeheer (advisering aan de minister over de samenstelling van het verplichte
basispakket) en beheert het risicovereveningsfonds. Het CVZ heeft bovendien een wettelijke taak op het
terrein van de coördinatie van de uitvoering van de AWBZ.


Het CTZ en het CTG worden samengevoegd tot de Nederlandse Zorgautoriteit met als taken toezicht

en prijsvorming op de markt van zorginkoop, zorgverlening en zorgverzekeringen. Voor zover delen van
markten worden vrijgegeven voor concurrentie, draagt de NZa bij aan goede marktcondities door
bijvoorbeeld op vrijgegeven markten consumenten te voorzien van voldoende informatie, op niet vrij
6

gegeven markten kan zij onder andere de tarieven of productomschrijvingen bepalen.‟

6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 30 850, nr. 40. Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met

een wettelijke taak, deel 5 (brief van 26 oktober 2006).
54

5.2.2 Het Programma Vernieuwing Rijksdienst en de gevolgen voor VWS
„Doel van het programma is het realiseren van een rijksdienst die:


snel, adequaat en ontkokerd reageert op nieuwe maatschappelijke uitdagingen;



minder (complexe) regels en administratieve lasten produceert;



beleid maakt dat uitvoerbaar is en beleid afschaft dat uitgewerkt is;



resultaten laat zien en optreedt waar het nodig is;



op professionele wijze diensten of op andere wijze taken uitvoert en optreedt zonder aanzien des
persoons;



efficiënt en competent werkt en geen geld verspilt;



een goede werkgever is voor ambitieuze, competente, integere en loyale ambtenaren.
[…] Alleen afslanken is niet voldoende, ook de kwaliteit van de ambtelijke dienst moet omhoog. Kwaliteit
in de beleidsvoorbereiding, kwaliteit in de uitvoering, kwaliteit in de handhaving. Voor iedereen gaan de
eisen omhoog, dus ook voor de ambtenaren. Het land heeft recht op een zo goed mogelijk bestuur en dus
ook een zo goed mogelijke ambtelijke dienst. Dat is de kern van het Programma Vernieuwing Rijksdienst.
[…] Het overgrote deel van de rijksambtenaren voert beleid uit. Onder uitvoering wordt in dit verband
begrepen de rechtstreekse uitvoering van beleid zoals die plaatsvindt in direct onder het Rijk
ressorterende uitvoerende diensten. Deze diensten zijn veelal onderdeel van het Rijk zelf, zoals de
Belastingdienst, Rijkswaterstaat of het Gevangeniswezen. Maar soms zijn uitvoeringstaken ook
ondergebracht in zelfstandige bestuursorganen (ZBO‟s), zoals het UWV, het Kadaster, de Sociale
Verzekeringsbank en de Rijksdienst voor Wegverkeer (RDW). […] Het kabinet wil ook bevorderen dat de
besturing van uitvoeringsorganisaties waar nodig verbetert. Te vaak is sprake van onvolkomenheden in
de relatie tussen het kerndepartement en uitvoeringsorganisaties. Soms bemoeit het kerndepartement
zich te veel met de uitvoering en worden er intensieve regels en kaders gesteld die een optimale
uitvoering vaak eerder dwarsbomen dan bevorderen. Maar ook het omgekeerde geldt: het departement
bemoeit zich te weinig met strategische uitvoeringszaken en heeft de informatievoorziening niet goed
geregeld. Zodoende kan essentiële informatie over door uitvoerders ervaren knelpunten bij de uitvoering
van beleid niet doordringen tot het kerndepartement. Dat geldt voor alle uitvoeringsorganisaties, maar met
name ook voor de ZBO‟s. Bij die laatste is het vinden van een goed evenwicht tussen enerzijds de in de
naam besloten liggende zelfstandigheid en anderzijds de eisen die de uiteindelijke politieke
7

verantwoordelijkheid nu eenmaal stelt moeilijk te vinden.‟

7

Nota Vernieuwing Rijksdienst (VRD), aangeboden aan de Tweede Kamer op 25 september 2007
55

Ten aanzien van de plannen van het Ministerie van VWS ter onderbouwing van de vernieuwing van
de Rijksdienst wordt in de eerste voortgangsrapportage van mei 2008 het volgende gemeld: „het
ministerie heeft in het plan „Samen zorgen voor beter‟ aangegeven dat aan de opgedragen
taakstelling (in fte en in euro) zal worden voldaan. VWS levert een bijdrage aan de vernieuwing van
de Rijksdienst door te streven naar een hogere kwaliteit in de beleidsvoorbereiding, kwaliteit in de
uitvoering en kwaliteit in de handhaving.
De invalshoek die VWS daarbij heeft is: minder drukte en minder (en gerichter) beleid. Daarvoor is
een andere manier van werken en een verbetering van de beleidscyclus van belang. Een kleiner
VWS: er zijn 888 fte (tussen 2008-2011) minder. Er zijn taken vervallen in de (management)ondersteuning en op een aantal thema‟s en dossiers is sprake van een verminderde inzet.‟8
Het CAK-BZ staat momenteel op de reservelijst ten aanzien van de taakstelling (zie bijlage 2 van de
Nota Vernieuwing Rijksdienst – uitleg telmethode monitoren fte-taakstelling). Het valt echter niet uit
te sluiten dat in de nabije toekomst het CAK-BZ alsnog deel uit gaat maken van de
taakstellingsoperatie van het kabinet. Ook met de huidige status van privaatrechtelijk ZBO, want
bijvoorbeeld De Nederlandsche Bank is ook meegenomen in de taakstelling.
5.3 Wettelijke taken van CAK-BZ
5.3.1 Wettelijke taken en ZBO-status
De wettelijke taken van het CAK-BZ werden eerder uiteengezet in paragraaf 2.2.
Het CAK-BZ is gelet op alle wettelijke taken een rechtspersoon met een wettelijke taak (RWT) zoals
bedoeld in artikel 91, eerste lid van de Comptabiliteitswet 2001 (Cw) en gelet op de taken genoemd
onder de punten 2 en 3 zelfstandig bestuursorgaan (ZBO). Deze categorieën zijn niet wederzijds
uitsluitend. Elke rechtspersoon, die wettelijke taken verricht is RWT. Omdat het CAK full-time bezig
is met de uitvoering van de ZBO/RWT-taken (alle private activiteiten zijn ondergebracht in een
aparte B.V.) is sprake van een voltijd/full-time ZBO, in tegenstelling tot deeltijd ZBO‟s (zoals
bijvoorbeeld APK garages of scholen).
Daarmee zijn alle ZBO‟s met eigen (privaatrechtelijke of publiekrechtelijke) rechtspersoonlijkheid
rechtspersonen met wettelijke taken. Echter niet alle rechtspersonen met een wettelijke taak zijn
zelfstandige bestuursorganen, omdat niet alle wettelijke taken de status van (zelfstandig)
bestuursorgaan impliceren.

8

Programma Vernieuwing Rijksdienst, eerste voortgangsrapportage, mei 2008.
56

Volgens de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen is een ZBO:
‘een bestuursorgaan van de centrale overheid dat bij de wet, krachtens de wet bij algemene
maatregel van bestuur of krachtens de wet bij ministeriële regeling met openbaar gezag is bekleed,
en dat niet hiërarchisch ondergeschikt is aan een minister’ (zie artikel 1, onder a).
Niet elke wettelijke taak bekleedt een (orgaan) van een rechtspersoon met openbaar gezag. Het
moet gaan om een zogenaamde bestuursbevoegdheid, een bevoegdheid om publiekrechtelijke
rechtshandelingen te verrichten. Het feit dat een ZBO niet ondergeschikt is aan een minister
betekent echter ook, dat pas sprake is van een ZBO indien (het orgaan van) de rechtspersoon deze
bevoegdheden op eigen titel uitoefent en niet bijvoorbeeld in mandaat. De onder 2 en 3 genoemde
taken van het CAK-BZ zijn bestuursbevoegdheden. Er worden besluiten genomen in de zin van het
artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht waardoor rechtsgevolgen voor burgers intreden. Op
basis van deze taken kan men dus een ZBO-status afleiden. De onder 1 en 4 genoemde taken
betreffen echter feitelijke handelingen. Uit deze laatste twee taken laat zich aldus geen ZBO-status
afleiden.
5.3.2 Instellingsmotief: strikt regelgebonden uitvoering
De twee ZBO-taken van het CAK-BZ laten zich zonder meer kwalificeren als strikt regelgebonden
uitvoering, als bedoeld in artikel 3, eerste lid onder b, van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen.
De Kaderwet kent drie instellingsmotieven voor zelfstandige bestuursorganen
a.

Onafhankelijke oordeelsvorming op grond van specifieke deskundigheid.

b.

Strikt regelgebonden uitvoering in een groot aantal individuele gevallen.

c.

Participatie van maatschappelijke organisaties, die in verband met de aard van de
betrokken bestuurstaak bijzonder aangewezen moet worden geacht.

Volgens het rapport van de Commissie-Gerritse (officieel begeleidingsteam Kaderwet ZBO‟s), die
midden 2007 rapporteerde9 over het onder de Kaderwet brengen van bestaande ZBO‟s, geldt vooral
ten aanzien van het onder b. genoemde motief een restrictieve interpretatie.10 De Commissie geeft
daarbij aan dit motief op zich zelf niet meer als voldoende te beschouwen voor het instellen van een
ZBO.

9

„ZBO’s binnen kaders, rapportage op hoofdlijnen van het Begeleidingsteam Kaderwet ZBO’s, Kamerstukken

II, 25268 en 29362 nr. 46.
10

Zie ZBO’s binnen kaders, rapportage op hoofdlijnen van het Begeleidingsteam Kaderwet ZBO’s, p.6 en 13.
57

De Commissie geeft echter ook aan dat het niet wenselijk is om reeds bestaande ZBO‟s „naar
binnen te halen‟11, daarbij wordt vooral ook gewezen op de transactiekosten. Wel moeten ook deze
ZBO‟s zo snel mogelijk, maar in ieder geval voor februari 2010 onder de Kaderwet worden
gebracht12.
5.4 Huidige vormgeving van CAK-BZ
5.4.1 Rechtsvorm en organisatiestructuur
Het CAK-BZ is een besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid (artikel 175, boek 2
Burgerlijk Wetboek). De aandelen van deze B.V. zijn voor 100% in handen van een stichting,
genaamd Stichting Groene Duinweg. De bestuurders van de Stichting worden benoemd door
Zorgverzekeraars Nederland (zie artikel 3, derde lid Statuten Groene Duinweg).
CAK-BZ B.V. is zelf voor 100% aandeelhouder van twee dochterondernemingen, CAKZorgverzekeraars B.V. en CAK-LinkinCare B.V. In deze dochterondernemingen zijn de private
activiteiten ondergebracht13. CAK-BZ B.V. voert zelf, naar eigen zeggen, geen private activiteiten uit.
(De organisatiestructuur staat schematisch weergegeven op de volgende bladzijde).
De aandeelhouder, Stichting Groene Duinweg benoemt het bestuur van het CAK-BZ (directie) en de
Raad van Commissarissen (RvC) van het CAK-BZ (zie artikel 13, tweede lid van de statuten CAKBZ B.V.).
Het maatschappelijk kapitaal van de vennootschap bedraagt € 227.000,- verdeeld in 500 aandelen
van nominaal € 454,- (zie artikel 3 van de statuten CAK-BZ B.V.). Aandelenoverdracht vereist
goedkeuring van de Algemene Vergadering ( zie artikel 12, tweede lid statuten CAK-B.V.). De B.V.
kan ook certificaten van aandelen uitgeven (zie artikel 8 van de statuten CAK-BZ B.V.).

11

ZBO’s binnen kaders, rapportage op hoofdlijnen van het Begeleidingsteam Kaderwet ZBO’s, p. 7 en13.

12

ZBO’s binnen kaders, rapportage op hoofdlijnen van het Begeleidingsteam Kaderwet ZBO’s, p. 9.

13

De onderbrenging van private activiteiten in een andere rechtspersoon, helpt RWT‟s om zogenaamde

kruissubsidiëring (het inzetten van publieke gelden om private activiteiten goedkoper aan te bieden) te
voorkomen. Belangrijk is echter ook in transacties over en weer dit verbod in acht te nemen.
58

Stichting
Groene Duinweg

100% Aandelen
CAKBijzondere Ziektekosten
B.V.

100% Aandelen
CAKZorgverzekeraars B.V.

100% Aandelen
CAKLinkinCare B.V.

Het CAK-BZ is aldus een privaatrechtelijk ZBO. Op privaatrechtelijke ZBO‟s zijn de hoofdstukken 1,
3, 5 en 6 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen van toepassing. Op grond artikel 37, zijn
bovendien de meeste bepalingen betreffende beheer en verantwoording bij publiekrechtelijke ZBO‟s
van overeenkomstige toepassing op privaatrechtelijke ZBO‟s.
Om het CAK-BZ onder de Kaderwet te brengen, zal een groot aantal van de bepalingen moeten
worden opgenomen in de statuten van het CAK. De bevoegdheid tot statutenwijziging is echter
voorbehouden aan het bestuur van het CAK-BZ, na schriftelijke goedkeuring van Zorgverzekeraars
Nederland (zie artikel 9, eerste lid statuten CAK-B.V.).De minister van VWS mist dus zelf de
bevoegdheid (initiatief te nemen) de statuten te wijzigen en daarmee te zorgen dat het CAK voldoet
aan de Kaderwet ZBO‟s. Het blijft aangewezen op de medewerking van het bestuur van het CAKBZ en Zorgverzekeraars Nederland.
5.5 VWS en het aanmeldingstraject voor de Kaderwet ZBO’s
De ZBO's van VWS die aangemeld zijn voor de Kaderwet verschillen nogal van bestuurlijkjuridische vormgeving: Zorgonderzoek Nederland (ZON), CCMO, CVZ, Zorgautoriteit en CBG zijn
allen publiekrechtelijke ZBO's. ZON, CVZ en Zorgautoriteit beschikken over eigen rechtspersoonlijkheid, terwijl CBG en CCMO niet beschikken over eigen rechtspersoonlijkheid en daarmee
maken zij onderdeel uit van de Rechtspersoon Staat. CBG heeft een afwijkende structuur doordat
het ondersteunende apparaat beschikbaar wordt gesteld door VWS in de vorm van het agentschap
CBG. De Nederlandse Transplantatie Stichting (NTS) is een privaatrechtelijke rechtspersoon
(stichting) en de Registratiecommissies Medische Beroepen zijn privaatrechtelijke deeltijd-ZBO's.
Wat de publiekrechtelijke ZBO's met eigen rechtspersoonlijkheid - ZON, CVZ en Zorgautoriteit –
met elkaar gemeen hebben, is het feit dat ze niet beschikken over een Raad van Toezicht. Dit is

59

grotendeels in lijn met de „geest‟ van de Kaderwet ZBO‟s en de rapportage van de CommissieGerritse (ZBO‟s binnen kaders)14 over het bijbehorende aanmeldingstraject.
Met de inwerkingtreding van de Kaderwet ZBO‟s is het weliswaar niet verboden om als ZBO te
beschikken over een Raad van Toezicht, maar wordt het wel onmogelijk gemaakt om als Raad van
Toezicht nog langer te beschikken over bevoegdheden die (wettelijk) aan de betreffende ministers
moeten toebehoren, waaronder de benoeming en de bezoldiging van bestuurders.
In de brief van de minister van VWS aan de minister van BZK over de Kaderwet ZBO‟s staat
overigens het volgende vermeld over het CAK: „de ZBO-taak van het CAK-BZ heeft betrekking op
de vaststelling en inning van eigen bijdragen Wmo (artikel 16) en AWBZ (Bijdragebesluit Zorg en
het Administratiebesluit Bijzondere ziektekosten). De ZBO-status is een gevolg van recente
wetgeving. Het betoog dat geldt voor de uitvoeringsorganen van de AWBZ gaat ook op voor het
CAK. Het is op dit moment niet mogelijk om in te gaan op de vormgeving van dit ZBO en daarmee
vooruit te lopen op politieke besluitvorming van dit kabinet.‟15
5.6 Aansturing van en toezicht op zelfstandige uitvoeringsorganisaties door VWS
5.6.1 Inleiding
Het Ministerie van VWS beschikt tot op heden niet over één document waarin haar centrale
sturingsvisie is neergelegd. De aansturing van de uitvoeringsorganisaties is verdeeld over en
daarmee een verantwoordelijkheid van de verschillende directoraten-generaal. De DirecteurGeneraal (hierna DG) Curatieve Zorg stuurt het merendeel van de ZBO‟s aan in de zorgsector: de
Nederlandse Zorgautoriteit (NZa), het College Bouw Zorginstellingen (CBZ) en het College Sanering
Zorginstellingen (CSZ). De DG Langdurige Zorg stuurt het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ) en
en het College voor Zorgverzekeringen (CVZ) aan.
Uit de brief van VWS over het functioneren van de ZBO's (over CSZ, CBZ, CVZ en Zorgautoriteit) in
het jaar 2006 kan men herleiden op welke wijze VWS dit beoordeelt in termen van doeltreffendheid
en doelmatigheid:16
„Volgens de wet dienen de ZBO‟s verslag uit te brengen over de uitvoering van de wettelijke taken in het
algemeen en de doelmatigheid en doeltreffendheid van hun werkwijze in het bijzonder. De verslagen van
werkzaamheden die de ZBO‟s daartoe hebben opgesteld, zijn getoetst aan een beoordelingskader dat
mijn departement heeft ontwikkeld. Voor het kunnen maken van een beoordeling zijn transparantie van
het beheer en van werkzaamheden van groot belang. Aan de hand van het kader worden onder meer de
volgende vragen beantwoord:

14



Wat is de algemene indruk van het (inhoudelijk) functioneren?



Realiseerden de ZBO‟s wat in het werkplan was voorgenomen?



Sluiten de uitgevoerde werkzaamheden aan bij de wettelijke taken?

ZBO’s binnen kaders, rapportage op hoofdlijnen van het Begeleidingsteam Kaderwet ZBO’s, Kamerstukken

II, 25268 en 29362 nr. 46.
15

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008, 25 268, nr. 57 (brief van 31 januari 2008).

16

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008, 25 268, nr. 45 (brief van 8 oktober 2007).
60



Is voldoende rekening gehouden met het beleid van VWS?



Zijn de activiteiten en producten van voldoende kwaliteit?



Is er een koppeling gelegd tussen gerealiseerde activiteiten, totale kosten en overheadkosten?



Hoe verantwoorden de ZBO‟s zich over de bedrijfsvoering?

Daarnaast is gekeken naar de tijdigheid en de bruikbaarheid van uitvoeringstoetsen en de kwaliteit
van regelingen en van signalementen over actuele ontwikkelingen in de uitvoeringspraktijk.‟
Op een meer abstracte wijze kan men de verschillende (deel)relaties tussen het Ministerie van VWS
en haar uitvoeringsorganisaties als volgt beschrijven:


Beleidsbepaler versus beleidsadviseur (adviesrelatie).



Opdrachtgever versus opdrachtnemer (contractrelatie).



Moeder versus dochter (eigenaarsrelatie).



Toezichthouder versus onder toezicht staande (toezichtsrelatie).‟

5.6.2 Aansturing van het CAK-BZ door VWS
In 2002 is er een brief gestuurd aan het CVZ over het CAK-BZ met daarin ook de taakverdeling
binnen VWS ten opzichte van het CAK. Daarin staat dat het initiatief met betrekking tot de eigen
bijdrage bij de directie Macro-Economische Vraagstukken en Arbeidsvoorwaarden (MEVA) ligt,
evenwel in coördinatie met de directie Zorgverzekeringen. De directie Zorgverzekeringen stemt
tevens af met het CVZ dat het CAK-BZ aanstuurt.
Sinds een paar jaar bestaat er een departementale werkgroep Eigen bijdrage care onder voorzitterschap/leiding de directeur Zorgverzekeringen. De verantwoordelijkheid en coördinatie voor de
uitvoering van de eigen bijdrage AWBZ is bij de directie Zorgverzekeringen komen te liggen. De
contacten met het CAK-BZ over de AWBZ-bijdragen geschieden mede daardoor inmiddels vaak
door de directie Zorgverzekeringen. Ook de directie MEVA heeft zelfstandig contact met het CAK.
De ontwikkelingen met betrekking tot de eigen bijdrage Wmo worden in de werkgroep eigen
bijdrage care eveneens gevolgd. Sinds de discussies met de Tweede Kamer die in november 2007
begonnen zijn, is het „accounthouderschap‟ voor het CAK-BZ duidelijker bij de directie Zorgverzekeringen komen te liggen. De verantwoordelijkheid voor de financiering van de taken
(beheerskosten) van het CAK-BZ ligt bij de directie Zorgverzekeringen. Er is na de brief van 2002
wel wat veranderd tussen de verantwoordelijkheid en bemoeienis van VWS en het CVZ met
betrekking tot het CAK. Er zijn veel meer rechtstreekse contacten tussen VWS en het CAK-BZ over
de uitvoering van taken en het CVZ maakt een terugtrekkende beweging in relatie tot het CAK.
De verantwoordelijkheden binnen VWS zijn echter duidelijker met betrekking tot de publiekrechtelijke ZBO‟s. Ook in wettelijke voorschriften is, door de publiekrechtelijke status, duidelijker
geregeld wat van deze organisaties richting de minister/staatssecretaris verwacht wordt. Bij het
CAK-BZ is dit nog sterk in ontwikkeling. De bemoeienis vanuit VWS met het CAK-BZ valt te
herleiden tot meerdere directies: MEVA, Langdurige Zorg, Maatschappelijke Ondersteuning (MO)
en Zorgverzekeringen. Hierdoor is er bemoeienis vanuit twee directoraten-generaal, namelijk het
DG Langdurige Zorg (DGLZ) en het DG Jeugd en Maatschappelijke Zorg (DGJ&M). Echter, ook
61

vanuit de DG Curatieve Zorg is er een zekere bemoeienis met het CAK-BZ ontstaan met het in het
leven roepen van de compensatieregeling eigen risico. Een directe bemoeienis vanuit de directie LZ
met het CAK-BZ is er op dit moment nauwelijks meer. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering
van de Wmo ligt geheel bij de directie MO. De directie MO heeft periodiek overleg met het CAK. Wel
ligt er een link met betrekking tot de anticumulatie AWBZ. Het verzoek aan het CAK-BZ de
voorgenomen regeling voor de tegemoetkoming in de meerkosten van gehandicapten en chronisch
zieken uit te gaan voeren, is gebeurd vanuit de directie MEVA. Thans ligt de coördinatie bij de
directie Zorgverzekeringen. De formele opdrachtbrief aan het CAK-BZ met betrekking tot alle
regelingen zal vanuit de directie Zorgverzekeringen is inmiddels gestuurd.
Leggen we de huidige situatie waarin zowel het Ministerie van VWS als het CAK-BZ verkeren langs
de eerder vermelde uitsplitsing van deelrelaties dan ontstaat er een diffuus beeld:


De beleidsrelatie is momenteel te eenzijdig opgebouwd, want de hoofdrol is weggelegd voor
wettelijke en beleidsmatige wijzigingen vanuit de verschillende geledingen van het Ministerie
van VWS. Tot voor kort heeft het CAK-BZ geen enkele uitvoeringstoets opgeleverd ten aanzien
van dit soort wijzigingen.



Van een contractrelatie is feitelijk geen sprake. De uitvoering door het CAK-BZ vindt zijn basis in
de wettelijke verankering van de taken. Het CAK-BZ voert wettelijke taken uit en daarmee lijkt
veel gezegd. Dit wordt mede ingegeven door het tot op heden ontbreken van directe bevoegden
van de minister van VWS in het CAK. Tevens is er sprake van een groot aantal
(semi)opdrachtgevers die allen een directe link hebben met het CAK. De coördinatie vanuit het
Ministerie van VWS is onvoldoende eenduidig belegd. De (historische) rol van het CVZ ten
aanzien van het CAK-BZ vertroebelt het beeld nog verder.



Dit wordt nog versterkt door de omstandigheid dat de zorgverzekeraars de „werkelijke‟
eigenaren zijn van het CAK-BZ via de Stichting Groene Duinweg. Er is dan ook geen sprake van
een moeder-dochterrelatie tussen het Ministerie van VWS en het CAK.

5.6.3 Toezicht op het CAK-BZ door VWS
Het toezicht op de zelfstandige uitvoeringsorganisaties is eveneens verdeeld over de betrokken
directoraten-generaal. Het Ministerie beschikt niet over een aparte eenheid of directie die het
toezicht op de uitvoeringsorganisaties voor haar rekening neemt.
Voor het toezicht op de premie- en begrotingsgefinancierde RWT‟s beschikte het Ministerie van
VWS in 2004 over een toezichtsvisie uit 1997. De Algemene Rekenkamer constateerde in haar
RWT4-onderzoek dat deze toezichtsvisie aan actualisering toe was.

62

„Begin 2006 heeft het ministerie in het licht van de wijzigingen in het zorgstelsel een toezichtsvisie voor de
curatieve zorg uitgebracht «Verdien(d) vertrouwen». […] In het nieuwe zorgstelsel streeft de Minister geen
inzicht meer na in de rechtmatige en doelmatige besteding van de publieke middelen die gemoeid zijn
met de uitvoering van de Zorgverzekeringswet (bij de AWBZ nog wél). De minister oefent daarop dus ook
geen toezicht meer uit.‟17

Het Ministerie van VWS heeft het „toezicht‟ voor een deel van het takenpakket van het CAK-BZ
uitbesteed aan enerzijds de Nederlandse Zorgautoriteit en anderzijds het CVZ. De (wettelijke)
monitorfunctie op (een deel van) de uitvoeringskosten van het CAK-BZ – uitgevoerd door het CVZ –
laat zich overigens in de praktijk niet kenschetsen als toezicht. Zeker niet in vergelijking tot het
toezicht van de NZa waarbij de rechtmatigheid en doelmatigheid van de uitvoering van de AWBZ
centraal staat. (Het toezicht op de Wmo-taak van het CAK-BZ dient nog te worden vormgegeven.)
Met andere woorden, de toezichtsrelatie tussen het Ministerie van VWS en het CAK-BZ is „getrapt‟
en daarmee is er geen sprake van een directe toezichtsrelatie.
5.7 Sturingsmogelijkheden op privaatrechtelijke ZBO’s
Het oordeel dat in de huidige situatie de sturingsmogelijkheden van de minister te beperkt zijn heeft
ook te maken met de privaatrechtelijke vormgeving van het CAK.18 Het CAK-BZ als rechtspersoon is
een besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid. Net als bij andere privaatrechtelijke
rechtspersonen is het grootste gedeelte van rechtshandelingen die door onderdelen van deze
organisatie worden verricht, privaatrechtelijk van aard. Het ZBO is strikt genomen alleen de directie
van het CAK. Deze is gerechtigd tot het verrichten van publiekrechtelijke rechtshandelingen. In een
organisatie als het CAK-BZ zijn privaatrechtelijke rechtshandelingen en publiekrechtelijke rechtshandelingen echter zeer nauw verweven, terwijl de bevoegdheden van de minister van VWS vooral
zien op de publiekrechtelijke rechtshandelingen.
Elk ZBO kan zowel publiekrechtelijke als privaatrechtelijke rechtshandelingen en feitelijke
handelingen verrichten. Een rechtshandeling is een op een rechtsgevolg gerichte handeling. Maar
ook feitelijke handelingen kunnen een rechtsgevolg hebben. Besluiten in de zin van de Awb (zie
artikel 1:3 Algemene wet bestuursrecht) zijn publiekrechtelijke rechtshandelingen.
Met betrekking tot het toezicht op die verschillende handelingen kan onderscheid worden gemaakt
tussen toezicht op handelingen (goedkeuring en spontane vernietiging) en toezicht op personen
(benoeming en ontslag). Eén en ander is weergegeven in het volgende figuur.

17

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 30 850, nr. 40. Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met

een wettelijke taak, deel 5 (brief van 26 oktober 2006).
18

Privaatrechtelijke vormgeving van ZBO‟s is toegestaan en komt veelvuldig voor in de praktijk. Er kleven

echter bepaalde bezwaren aan deze privaatrechtelijke vormgeving. Deze bezwaren maken dat o.a. de
Kaderwet ZBO‟s en de Commissie Gerritse een voorkeur uitspreken voor publiekrechtelijke vormgeving van
voltijd ZBO‟s (i.t.t. deeltijd ZBO‟s).
63

Publiekrechtelijke

Privaatrechtelijke
rechtshandeling

Privaatrechtelijke

Ter
voorbereiding
van

feitelijke handeling

Besluit
in de zin van
Awb

rechtshandeling

Publiekrechtelijke
feitelijke handeling

Het publiekrechtelijke toezicht mag niet het civiele rechtspersonenrecht en de privaatrechtelijke
handelingen van rechtspersonen doorkruisen. Dit betekent dat er geen publiekrechtelijke
bevoegdheid mag worden geschapen op basis waarvan de minister via een besluit een
privaatrechtelijke (rechts)handeling van het ZBO mag vernietigen.
Wel kan het publiekrecht bepalen dat de minister het besluit van een bestuursorgaan ter
voorbereiding van de privaatrechtelijke rechtshandeling kan vernietigen. Iets anders is dat de
statuten van een privaatrechtelijk ZBO kunnen bepalen dat bepaalde privaatrechtelijke rechtshandelingen van het bestuur onderworpen zijn aan de goedkeuring van een ander orgaan van het
ZBO. Daarmee is echter het toezicht op privaatrechtelijke rechtspersonen altijd omslachtiger dan
publiekrechtelijk vormgegeven ZBO‟s.
5.8 Afwegingskader
5.8.1 Uitgangspunten voor een verandering in de bestuurlijke structuur
Ten aanzien van de mogelijke verandering in de bestuurlijke structuur dienen in ieder geval de
volgende twee uitgangspunten in acht te worden genomen:


De uiteindelijke keuze voor een verandering (in de bestuurlijke structuur) is een gezamenlijke
verantwoordelijkheid van het Ministerie van VWS en het CAK.



De arbeidsvoorwaarden van het (huidige) personeel van het CAK-BZ dienen gelijk c.q. gelijkwaardig te blijven bij een verandering.

5.8.2 Bestuurlijk-juridisch normenkader
Het CAK-BZ is een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid met wettelijke taken. De wettelijke
taken van het vaststellen van eigen bijdragen in het kader van de AWBZ en de Wmo hebben vanuit
het bestuurlijk organisatierecht bekeken nog een belangrijke consequentie: het CAK-BZ is een
bestuursorgaan. Omdat het hier gaat om een bestuursorgaan, hetgeen onder beperkte ministeriële
verantwoordelijkheid fungeert, is sprake van een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO).
5.8.3 Privaatrechtelijke rechtspersonen met wettelijke taak
Het oprichten van privaatrechtelijke rechtspersonen (vooral stichtingen) voor verschillende
doeleinden is geen zeldzaam verschijnsel in de publieke sector. Naast de vele voordelen die dit
heeft, zijn er ook enkele risico‟s aan verbonden.
64

Bestuursbevoegdheden, die gelden in de publiekrechtelijke sector, zijn niet vanzelfsprekend van
toepassing op privaatrechtelijke rechtshandelingen, verricht door privaatrechtelijke rechtspersonen.
Omgekeerd is het zo dat in enkele gevallen door de rechter geconstateerd moest worden dat
privaatrechtelijke rechtspersonen achteraf als bestuursorganen moesten worden aangemerkt,
omdat deze bestuursbevoegdheden uitoefenden19.
Eén en ander heeft ertoe geleid dat de minister van Financiën een kader heeft opgesteld voor
betrokkenheid van de Rijksoverheid bij stichtingen20. Uitgangspunt hierbij is dat de publiekrechtelijke
organisatievorm de voorkeur verdient boven een privaatrechtelijke stichting en dat daarom de
rijksoverheid in beginsel niet betrokken zou moeten zijn bij de oprichting van stichtingen21.
Er kan echter sprake zijn van een uitzondering op dit beginsel. In dat geval dient de procedure van
artikel 34 Cw te worden gevolgd. Dit betekent dat de betreffende minister aan de Algemene
Rekenkamer, de Ministerraad en de Staten-Generaal aannemelijk moet maken dat de oprichting
van een stichting noodzakelijk is voor het bereiken van de gewenste beleidsdoelen. In de
uitzonderingsgevallen dienen de uitgangspunten die in het stichtingenkader zijn opgenomen in
aanmerking te worden genomen22.
5.8.4 RWT’s
De rechtspersonen met een publieke taak hebben in de laatste jaren veelvuldig de aandacht
getrokken van de Algemene Rekenkamer (ARK), die meerdere rapporten heeft gewijd aan dit
thema23. Veel aandacht ging daarbij uit naar het vraagstuk van de interne governance en het
naleven van Europese wet- en regelgeving met betrekking tot markt en overheid (aanbestedingsrecht, staatssteun, mededingingsrecht), in het bijzonder waar het gaat om de private activiteiten van
een RWT. Immers, het is niet alleen de rechtspersoon zelf maar ook het Rijk dat risico‟s loopt indien
deze regels worden geschonden. Inmiddels heeft een aantal RWT‟s de Handvestgroep opgericht
om elkaar te committeren aan beginselen van good governance.
Bij de oprichting van een nieuwe privaatrechtelijke RWT moeten deze principes en uitgangspunten
meteen worden verankerd.
5.8.5 ZBO’s
De zelfstandige bestuursorganen hebben gedurende het afgelopen jaar in de belangstelling
gestaan. In het voorjaar van 2007 trad de Kaderwet ZBO‟s in werking, die een relatief eenvormig
kader voor ZBO‟s bevat.

19

ABRvS 10-11-1995, Stichting silicose oud mijnwerkers

20

Beleidskader voor betrokkenheid van de Rijksoverheid bij stichtingen, Kamerstukken II, 2006-2007, 25268,

nr. 42.
21

Supra, p. 4.

22

Supra noot 2, p. 4-5.

23

Zie. o.a. Goed bestuur tussen publiek en privaat, ontwikkelingen in bestuur, beleid en regelgeving, ARK

(oktober 2006)
65

In de zomer rapporteerde het Begeleidingsteam Kaderwet ZBO‟s, ook bekend als de CommissieGerritse, over de bestaande ZBO‟s die onder de Kaderwet moeten worden gebracht24. Inmiddels
hebben de bewindslieden aan de Kamer gerapporteerd over de bestaande ZBO‟s, die zij
voornemens zijn onder de Kaderwet te brengen.
De Kaderwet vormt tot op zekere hoogte het sluitstuk van de discussie over ZBO‟s in de jaren 90 en
het antwoord van de wetgever op de aanbevelingen van de Commissie-Kohnstamm25. De wet
reguleert niet alleen de instellingsgronden voor ZBO‟s, maar ook de sturings- en toezichtrelatie met
het vakdepartement, inclusief de bevoegdheden van de minister. Bovendien bevat de Kaderwet
bepalingen die van belang zijn voor de interne governance en de financiële bedrijfsvoering.
Daarnaast is van belang dat de Kaderwet een duidelijke voorkeur bevat voor publiekrechtelijk
vormgegeven ZBO‟s (zie artikel 4 Kaderwet). De keuze voor een privaatrechtelijk ZBO zou dus
gemotiveerd moeten worden op basis van de uitgangspunten die hiervoor in de Kaderwet zijn
opgenomen.
Gelet op het bovenstaande zijn enkele aandachtspunten te formuleren. De minister moet zijn
ministeriële verantwoordelijkheid kunnen waarmaken en daarvoor over voldoende bevoegdheden
beschikken:
a) De toezichtbevoegdheden van de minister dienen effectief te zijn, zonder dat daardoor de
onafhankelijke taakuitoefening in het geding komt.
b) Het instellen van een privaatrechtelijk ZBO leidt tot enkele risico‟s, die beheerst moeten worden.
Ondanks de beperkte ministeriële verantwoordelijkheid bij ZBO‟s is er nog wel sprake van
ministeriële verantwoordelijkheid. Dit geldt dus ook voor het CAK. De Kaderwet ZBO‟s geeft de
minister bevoegdheden om zijn beperkte verantwoordelijkheid waar te kunnen maken. Het CAK-BZ
is echter nog niet onder de Kaderwet gebracht.
Ook al is de minister niet volledig verantwoordelijk, de politieke en maatschappelijke belangstelling
voor de (zelfstandige) uitvoering bestaan onverminderd. Dit is van groot belang voor het CAK-BZ en
de minister.

24

Zie Kamerstukken II, 2006-2007, 25268 en 29362, nr. 46.

25

Kamerstukken II 2004-2005, 25268, nr. 20.
66

Schematisch kan dit als volgt worden weergegeven:

Zoals boven vermeld blijkt uit verschillende beleidsstukken als ook uit de Kaderwet ZBO‟s een
zekere voorzichtigheid ten aanzien van het beleggen van publieke taken bij privaatrechtelijke
rechtspersonen. De verklaring hiervoor is dat de toezichts- en sturingsbevoegdheden van de
minister beperkt zijn bij privaatrechtelijk vormgegeven rechtspersonen. Daarom moet bij de
vormgeving voldoende aandacht aan dit vraagstuk worden besteed.
5.8.6 Mogelijkheden en alternatieven voor toekomstige vormgeving
Voor de onderbrenging van de wettelijke taken van het CAK-BZ bestaan, bekeken vanuit het
bestuurlijke organisatierecht verschillende mogelijkheden. Deze alternatieven kunnen worden
ingedeeld op een schaal van intern tot geprivatiseerd:
1.

Intern:
a. Ambtelijke dienst van het ministerie van VWS.
b. Baten-lastendienst van het ministerie van VWS.

2.

Zelfstandig (bestuursorgaan):
a. Publiekrechtelijk ZBO, behorend tot de rechtspersoon Staat.
b. Publiekrechtelijk ZBO, met eigen rechtspersoonlijkheid.

3.

Zelfstandig (bestuursorgaan)/geprivatiseerd:
‫־‬

4.

Aanpassing/handhaving van de huidige situatie met een privaatrechtelijk ZBO.
Geprivatiseerd/uitbesteding:
a. Onderbrengen in een privaatrechtelijke rechtspersoon zonder ZBO status.
b. Uitbesteding aan een private partij.

67

Op deze alternatieven zal hieronder worden ingegaan.
5.8.7 Intern
a. Opdracht aan een ambtelijke dienst
Het is niet geheel onvoorstelbaar dat de wettelijke taken van het CAK-BZ zouden worden uitgevoerd
onder volledige ministeriële verantwoordelijkheid door een ambtelijke dienst van het ministerie.
Deze wettelijke taak behelst niet het uitvoeren van bestuursbevoegdheden. Dit geldt vooral voor de
uitvoering van de vaststelling van de eigen bijdrage in het kader van AWBZ en Wmo, evenals voor
het compenseren van het eigen risico in het kader van de Zorgverzekeringswet. Gelet op hetgeen
wij boven in paragraaf 5.3.2 hebben vermeld over strikt regelgebonden uitvoering, zou men juist
voor uitvoering onder volledige ministeriële verantwoordelijkheid moeten kiezen indien opnieuw zou
worden begonnen met het beleggen van de onderhavige taken.
b. Opdracht aan agentschap/baten-lastendienst
In het kabinetstandpunt naar aanleiding van het rapport Kohnstamm is vastgelegd dat geen nieuwe
ZBO‟s zullen worden ingesteld voor strikt regelgebonden uitvoering. Baten-lastendiensten gelden in
de kabinetsopvatting als een goed alternatief. Bij een baten-lastendienst26, voorheen agentschap
genoemd, gaat het om een uitvoeringsorganisatie met een resultaatgericht besturingsmodel die
onder de volledige ministeriële verantwoordelijkheid valt. Agentschappen zijn onderdelen van de
departementen, maar voeren een afwijkend beheer, namelijk op basis van baten en lasten (zie
artikel 10 van de Comptabiliteitswet). Agentschappen beschikken dus niet over eigen rechtspersoonlijkheid, maar vormen onderdeel van de rechtspersoon Staat. Bovendien vallen agentschappen onder de volledige verantwoordelijkheid van de minister tot wiens departement zij
behoren.
Baten-lastendiensten zijn binnen de Rijksoverheid geïntroduceerd met als doel om de prestatiegerichtheid van de uitvoering te verbeteren. Het is ook een concretisering van de gewenste
koppeling tussen beleid en uitvoering.
Er gelden drie instellingsvoorwaarden voor baten- en lastendiensten:
1. Kunnen aantonen van doelmatigheidsverbetering (vooral kostprijs per product of dienst).
2. Kostprijsmodel, waarmee een koppeling ontstaat tussen producten en diensten.
3. Resultaatgericht besturingsmodel (sturen op kwantiteit, kwaliteit en prijzen van producten en
diensten).
Voorts geldt het zogenaamde moratoriumprincipe: er worden geen nieuwe baten-lastendiensten
ingesteld zolang er serieuze onvolkomenheden zijn in het financiële beheer bij andere batenlastendiensten van hetzelfde departement.
De minister van VWS kan sturen op het uit te voeren programma en de resultaten worden aan hem
toegerekend; een agentschap valt immers onder zijn volledige ministeriële verantwoordelijkheid.
Voordeel van deze variant is ook dat sprake kan zijn van een relatief eenvoudige personele

26

Zie Regeling baten-lastendiensten 2007.
68

implementatie indien de dienst vanuit het departement wordt overgezet naar een baten-lastendienst; de betrokken medewerkers zijn en blijven rijksambtenaar. Nadeel van deze variant is wel dat
hij minder past bij het meer over laten aan maatschappelijke krachten. In deze variant is de
gewenste samenwerking met andere sectoren slecht verankerd. Nadeel is ook dat deze variant niet
(wezenlijk) bijdraagt aan de in het regeerakkoord vastgelegde reductie van het ambtenarenapparaat.
Rechtshandelingen die door een dienst van VWS of een agentschap van VWS worden verricht,
verricht deze namens het Rijk. Indien men de lijn tussen de twee B.V.‟s waarin tegenwoordig de
private activiteiten (van het CAK-BZ) zijn ondergebracht en het huidige CAK niet volledig wil
doorknippen, zouden deze B.V.‟s staatsdeelnemingen moeten worden. Uiteraard is het ook mogelijk
de aandelen over te dragen aan een andere private partij.
5.8.8 Publiekrechtelijk zelfstandig bestuursorgaan
Bij publiekrechtelijke zelfstandige bestuursorganen, gaat het (de naam zegt het al) om zelfstandige,
bij wet ingestelde bestuursorganen. De ministeriële verantwoordelijkheid is beperkt tot de wettelijk
vastgelegde bevoegdheden. De benaming zelfstandig bestuursorgaan benadrukt in het licht van het
bestuurlijk organisatierecht twee belangrijke aspecten. Ten eerste is sprake van een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 Algemene Bestuursrecht. Ten tweede is sprake van beperkte
ministeriële verantwoordelijkheid. Door de beperking van de ministeriële verantwoordelijkheid zijn
ook de bevoegdheden van de minister ten aanzien van de taak die het zelfstandig bestuursorgaan
behartigt beperkter dan elders. In staats- en bestuursrechtelijke zin wordt daarom de onafhankelijkheid van de taakuitoefening van een ZBO gegarandeerd door de status als zelfstandig
bestuursorgaan en door concrete bepalingen in een Instellingswet.
De voordelen van vermindering van ministeriële bevoegdheden voor de betrokken bestuurstaak
moeten opwegen tegen de nadelen van verminderde mogelijkheden van controle door de StatenGeneraal. Daarnaast gelden meer pragmatische argumenten (die overigens niet in de Aanwijzingen
voor de regelgeving zijn verwerkt): het moet gaan om taken in een stabiele beleidsomgeving, met
geringe politieke gevoeligheid en uitvoeringshandelingen met een professioneel-technisch karakter.
De discussie over de rechtspersoonlijkheid van zelfstandige bestuursorganen is in het verleden
vooral en voornamelijk met juridische argumenten gevoerd. De thans geldende tekst van artikel
124h van de Aanwijzingen voor de regelgeving27 spreekt daarom ook van het afzonderen van
vermogen als grond voor het verlenen van rechtspersoonlijkheid. Daarmee is het belangrijkste
argument voor rechtspersoonlijkheid van privaatrechtelijke aard en betreft het zelfstandig
deelnemen aan het privaatrechtelijke verkeer.

27

Regeling van de minister-president, Minister van Algemene Zaken van november 1992, nr. 92M008 337,

houdende de vaststelling van de Aanwijzingen voor de regelgeving, zoals laatstelijk gewijzigd op 14 oktober
2004, nr. 04M469558.
69

Verwijzingen naar onafhankelijkheid, gezagsrelaties en dergelijke werden in het verleden geacht de
indruk te wekken dat men rechtspersoonlijkheid op grond van de verkeerde motieven wilde
toekennen. Men maakte zich daarmee kwetsbaar tijdens het wetgevingstraject. Onlangs is echter
een wijzigingsvoorstel voor de Aanwijzingen voor de regelgeving op dit punt aangenomen.28 De
tekst van artikel 124d nieuw bevat ten behoeve van het eerste lid de volgende toelichting:
|‟In bepaalde gevallen kan het voor een goede taakvervulling van belang zijn dat de organisatie waarvan
een zelfstandig bestuursorgaan deel uitmaakt, op eigen titel – dat wil zeggen los van de rechtspersoon
Staat der Nederlanden – aan het civielrechtelijke rechtsverkeer kan deelnemen. Het zelfstandig
bestuursorgaan heeft dan de mogelijkheid zelfstandig contracten te sluiten of personeel aan te nemen,
wat voor het onafhankelijk verrichten van zijn publieke taak van belang kan zijn. Zonder
rechtspersoonlijkheid kunnen die bevoegdheden alleen worden uitgevoerd indien de minister daartoe
volmacht of mandaat heeft verleend. In die gevallen kan rechtspersoonlijkheid door de wet worden
toegekend. In de memorie van toelichting moet een uitdrukkelijke motivatie worden opgenomen. De
daardoor ontstane vermogensrechtelijke bevoegdheden kunnen overigens uitsluitend worden uitgeoefend
ter verwezenlijking van de bestuurstaak van het zelfstandig bestuursorgaan: zie artikel 14 van Boek 3 van
het Burgerlijk Wetboek.
In de afweging over het toekennen van rechtspersoonlijkheid dient telkens te worden betrokken of het
personeel een aanstelling bij een aparte organisatie zou prefereren boven een aanstelling in algemene
rijksdienst en of het bestuur/de directie de verantwoordelijkheid voor het personeel, de organisatie, het
financieel beheer en wat dies meer zij, kan dragen.‟

Het wetsvoorstel maakt duidelijk dat men voornemens is van de restrictieve interpretatie van
rechtspersoonlijkheid bij ZBO‟s af te stappen29. Slechts indien het ZBO rechtspersoonlijkheid
verkrijgt, kan op eigen titel worden deelgenomen aan het privaatrechtelijk verkeer.
Hoewel de discussie over rechtspersoonlijkheid in eerste instantie op juridische grondslag gevoerd
zal worden, mogen ook andere aspecten niet veronachtzaamd worden. Immers, in de praktijk zijn
bestuurlijke, strategische en financiële overwegingen vaak van even zo groot belang. Hieronder zal
daarom worden ingegaan op juridische, bestuurlijke, strategische en financiële en begrotingstechnische argumenten.
a.

ZBO zonder eigen rechtspersoonlijkheid, behorend tot de rechtspersoon Staat

Veel zelfstandige bestuurorganen hebben geen eigen rechtspersoonlijkheid. Dit geldt onder andere
voor de Nma en de Commissie Gelijke Behandeling, twee ZBO‟s waarbij de onafhankelijkheid als
instellingsmotief geldt.
Bestuursorganen zijn altijd organen van een rechtspersoon. ZBO‟s die niet over eigen rechtspersoonlijkheid beschikken zijn daarom onderdeel van de rechtspersoon Staat. Dit betekent
bijvoorbeeld ook dat het personeel van een dergelijk ZBO werknemer is van het Rijk (in de meeste
gevallen rijksambtenaar).

28

Zie Stcrt. 176, p. 2)

29

Uiteraard bepaalt artikel 16 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen dat het personeel van een ZBO

onder het gezag staat van het ZBO en alleen daaraan verantwoording aflegt.
70

Indien het CAK-BZ een ZBO zonder rechtspersoonlijkheid zou worden zouden de werknemers van
het CAK-BZ VWS ambtenaren moeten worden, hetgeen tevens gevolgen heeft voor de taakstelling
van VWS.
Ook de rechtshandelingen die een publiekrechtelijk ZBO zonder eigen rechtspersoonlijkheid
verricht, verricht deze namens het Rijk. Dit betekent ook dat de twee B.V.‟s waarin tegenwoordig de
private activiteiten zijn ondergebracht, Staatsdeelnemingen zouden worden.
b.

ZBO met eigen publiekrechtelijke rechtspersoonlijkheid

Bij een ZBO met eigen rechtspersoonlijkheid wordt bij of krachtens wet een rechtspersoon ingesteld
(zie ook artikel 1, tweede lid van boek 2 van het Burgerlijk Wetboek). Een orgaan van deze rechtspersoon wordt bij of krachtens wet met openbaar gezag bekleed.
Een publiekrechtelijke rechtspersoon neemt zelfstandig deel aan het (privaatrechtelijke)
maatschappelijke verkeer. Zij kan zelfstandig en op eigen titel privaatrechtelijke rechtshandelingen
verrichten, personeel aannemen en andere rechtspersonen oprichten. De bevoegdheden van de
rechtspersoon en haar organen zijn in de Instellingswet geregeld.
Op publiekrechtelijke ZBO‟s met eigen rechtspersoonlijkheid zijn in beginsel de rechtspositieregels
voor rijksambtenaren van overeenkomstige toepassing (zie artikel 15 Kaderwet zelfstandige
bestuursorganen). Bij algemene maatregel van bestuur kan hiervan echter worden afgeweken.
In haar rapport geeft de Commissie-Gerritse aan dat praktische redenen een goede reden vormen
of af te wijken van de bovengenoemde bepaling. Het reeds bestaan van een goedpassende en
goed functionerende cao vormt een dergelijke reden30.
Volgens de Nota vernieuwing rijksdienst, wordt het personeel van een ZBO opgeteld bij het
moederdepartement indien het gaat om een ZBO met meer dan 50 fte werknemers en het ZBO een
fulltime ZBO is. De meeste publiekrechtelijke ZBO‟s worden automatisch aangemerkt als fulltime
ZBO‟s31.
5.8.9 Privaatrechtelijk zelfstandig bestuursorgaan
Deze variant behelst het handhaven van de huidige situatie, wellicht met aanpassingen.
Het CAK-BZ is een privaatrechtelijk ZBO. De Kaderwet geldt ook ten aanzien van privaatrechtelijke
ZBO‟s, en deze kunnen door de desbetreffende bepalingen op te nemen in de statuten onder de
Kaderwet worden gebracht. De minister heeft echter onder de huidige constructie geen
bevoegdheid die hem in staat stelt (het initiatief te nemen) de statuten te wijzigen. De bevoegde
organen daarvoor zijn organen van de B.V.. Om de zorgen dat het CAK aan de Kaderwet voldoet
moet hij dus afspraken maken met de aandeelhouders en Commissarissen van CAK-BZ B.V.
.Er zijn in beginsel twee mogelijkheden om te realiseren dat de minister zelf de bevoegdheid tot
statutenwijziging verkrijgt:

30

ZBO’s binnen kaders, rapportage op hoofdlijnen van het Begeleidingsteam Kaderwet ZBO’s, p. 10, punt 8.

31

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008, 31 201, nr. 3 (zie bijlage 2)
71

1. Een aandelenoverdracht van de stichting Groene Duinweg aan de Staat, waarbij de minister de
Staat vertegenwoordigt; en
2. het omzetten van de rechtsvorm van het CAK-BZ van een B.V. naar een stichting, alsmede
statutenwijziging waardoor de Minister doorslaggevende invloed en bevoegdheden verkrijgt32.
In het eerste geval zou de Nota deelnemingenbeleid rijksoverheid van toepassing zijn33. Volgens
deze nota is één van de voorwaarden voor het oprichten van een rijksdeelneming echter, dat de
vennootschap de aangewezen rechtsvorm is34. Juist hierover zou een staatsdeelneming CAK-BZ
kunnen struikelen. Immers, volgens ons is het niet strikt noodzakelijk dat het CAK-BZ (gelet op haar
taken) een B.V. zou moeten zijn. Daarom biedt het tweede alternatief perspectieven.
Omzetting van een B.V. in een stichting geschiedt met inachtneming van artikel 18, van boek 2 van
het Burgerlijk Wetboek. Boven het genoemde artikel moet onder andere aan de volgende
voorwaarden worden voldaan:
Voor omzetting zijn vereist:
1. een besluit tot omzetting, genomen met inachtneming van de vereisten voor een besluit tot
statutenwijziging en genomen met de stemmen van ten minste negen tienden van de
uitgebrachte stemmen;
2. een besluit tot wijziging van de statuten;
3. een notariële akte van omzetting die de nieuwe statuten bevat; en
4. een rechterlijke machtiging (omdat het om de omzetting van een B.V. gaat).
In overeenstemming met artikel 18, achtste lid, van boek 2 van het Burgerlijk Wetboek wordt door
omzetting het bestaan van de rechtspersoon niet beëindigd. Aldus zouden de aanwijzingsbesluiten
met betrekking op het CAK-BZ ook naar omzetting van kracht blijven.
Het stichtingenkader is op dit alternatief niet van toepassing, aangezien dat kader niet van
toepassing is op het oprichten van privaatrechtelijke ZBO‟s en RWT‟s35.

32

CAK-BZ is voor 1994 een stichting geweest. Pas 1994 werd de stichting omgezet in een B.V.

33

Nota deelnemingenbeleid rijksoverheid, Kamerstukken II, 2007-2008, 28165, nr. 69.

34

Nota deelnemingenbeleid rijksoverheid, p. 13.

35

Beleidskader voor betrokkenheid van de Rijksoverheid bij stichtingen, Kamerstukken II, 2006-2007, 25268,

nr. 42, p. 3.
72

5.8.10 Geprivatiseerd/uitbesteed aan (overheids)stichting of (overheids-)B.V.
Deze variant behelst verlening van een opdracht tot uitvoering van taken aan een privaatrechtelijke rechtspersoon. In die constructie geeft de minister van VWS (namens de staat) voor een
bepaalde duur een door hem omschreven opdracht; het bestek voor de aanbesteding bevat de
eisen waaraan de opdracht moet voldoen. De verlening van de opdracht leidt tot een privaatrechtelijke overeenkomst met de stichting. Deze variant levert een heldere opdrachtgeveropdrachtnemerrelatie op.
Als gezegd, is de stichting een privaatrechtelijke rechtspersoon zonder winstoogmerk; stichtingen
kunnen zowel worden opgericht door particulieren, als door de overheid. Het inschakelen van een
stichting voor de uitvoering van deze opdracht heeft verschillende voordelen. In de eerste plaats
kan de minister in het bestek op voorhand omschrijven wat hij van de stichting verwacht. In de
tweede plaats biedt het contract een eenduidig instrument voor sturing door de minister op de
uitvoering van de opdracht. In de derde plaats kan bij deze opdrachtverlening ook de voorwaarde
worden gesteld dat de stichting bepaald personeel van de minister overneemt. In zoverre kan
opdrachtverlening aan een stichting bijdragen aan reductie van het aantal ambtenaren.
In de vierde plaats kan bij de oprichting van de stichting in de statuten worden geregeld dat de
minister invloed heeft op het bestuur, de financiën, etc. Dit biedt de minister extra mogelijkheden
voor sturing. Dit (mede)oprichten van de stichting door de minister moet dan natuurlijk wel passen in
het stichtingenbeleid, zoals dat hiervoor reeds is geschetst. In de vijfde plaats is opdrachtverlening
aan een al bestaande stichting in zoverre eenvoudig dat kan worden aangesloten bij een al
bestaande organisatie; oprichting van een nieuwe stichting is dan niet nodig.
Aan opdrachtverlening aan een stichting zitten ook nadelen. Een eerste nadeel is dat de
mogelijkheden voor uitoefening van invloed in de regel minder zijn dan als de opdracht binnen de
eigen organisatie wordt uitgevoerd. Dit geldt zeker als de minister niet als (mede)oprichter van de
stichting ervoor heeft gezorgd dat hij invloed heeft op stichtingsbestuur en de financiën. Een tweede
nadeel is dat opdrachtverlening door de staat aan een andere rechtspersoon in beginsel altijd moet
geschieden via het volgen van een aanbestedingsprocedure als de opdrachtsom hoger is dan het
drempelbedrag voor het voeren van een aanbestedingsprocedure. Het verlenen van een opdracht
tot uitvoering van de taken (bepaalde onderdelen van ) namelijk te kwalificeren als een opdracht
voor de verlening van bepaalde diensten.
Deze aanbestedingsplicht impliceert dat de minister niet vrij is in zijn keuze om te bepalen aan
welke rechtspersoon hij de opdracht gunt; de opdracht gaat naar de aanbieder wiens aanbod het
beste voldoet aan de gunningcriteria.

73

Op deze aanbestedingsplicht bestaat volgens de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU
slechts in zeer beperkte mate een uitzondering, te weten in het geval van inbesteding. Van
inbesteding is kort samengevat sprake indien36:


de minister doorslaggevende invloed kan uitoefenen op de strategische doelstellingen en
belangrijkste beslissingen van de B.V. of stichting; en



de B.V. of stichting niet meer dan marginaal (circa 10%) marktactiviteiten verricht.

De tweede variant is een variant waarin de minister de opdracht via aanbesteding gunt aan de
bieder met het beste c.q. goedkoopste aanbod. De voorkeur van de minister voor een bepaalde
stichting is dan irrelevant. In deze variant maakt het niet uit of de minister met derden een stichting
opricht of dat het om een stichting gaat waarop de minister geen enkele invloed of controle heeft.
Goed beschouwd gaat het in deze variant om uitbesteding. Het maakt in deze variant ook niet uit of
het hier gaat om verlening van de opdracht aan een stichting of een andere privaatrechtelijke
rechtspersoon en of de rechtspersoon al dan niet op het maken van winst is gericht. Op verlening
van de opdracht aan een onderneming (een organisatie die op winst is gericht) gaat de beschrijving
van de volgende variant in.
Aanbesteden aan private onderneming
Het laatste alternatief voor verzelfstandiging betreft het aanbesteden aan één of meer private
ondernemingen dan wel een consortium van bedrijven. Het gaat hierbij om privaatrechtelijke
rechtspersonen met winstoogmerk. Het besturend orgaan gaat hiermee geen hiërarchische, maar
een contractuele relatie aan in de vorm van een privaatrechtelijke overeenkomst.
Het is ook denkbaar om met gekwalificeerde aanbieders met relatief lage tarieven zogenaamde
mantelovereenkomsten aan te gaan. Deze preferred suppliers kunnen dan tegen in de mantelovereenkomst overeengekomen tarieven concrete opdrachten uitvoeren.
Deze aanbestedingsvariant past ook heel goed bij het beleid om de behartiging van publieke
belangen primair bij mensen zelf, de markt of maatschappelijke instellingen neer te leggen:


het is effectiever; je kunt gebruik maken van specialistische kennis van diverse marktpartijen;



het is efficiënter; de tucht van de markt leidt tot snellere productontwikkeling en tot een
goedkopere productie;



het is flexibeler; je kunt makkelijker inspelen op een veranderende vraag en daartoe
gespecialiseerde marktpartijen inschakelen;



er zijn betere garanties op het punt van continuïteit (verminderde kwetsbaarheid).

36

HvJ EG, zaken C-107/98 Teckal , 18 november 1999, C-458/03 Parking Brixen, 13 oktober 2005 en C-

340/04 AGESP, 11 mei 2006, C-295/05 Asemfo t. Tragsa, 19 april 2007.
74

5.9 Alternatieven en toetsingscriteria
Boven in paragraaf 5.8.6 zijn de verschillende alternatieven voor vormgeving van het CAK-BZ
genoemd. Het gaat kort gezegd om:


onderbrenging bij VWS, als dienst in een gewoon onderdeel;



onderbrenging bij een agentschap (baten-lastendienst) van VWS;



onderbrenging bij een (nieuw of bestaand) publiekrechtelijk ZBO, dat valt onder de
rechtspersoonlijkheid van de staat of met eigen rechtspersoonlijkheid;



continuering van de huidige situatie waarbij positionering en verantwoordelijkheden worden
verhelderd; en



onderbrenging van taken elders.

Deze opties kunnen vervolgens worden onderzocht op hun consequenties op de volgende
aspecten: juridisch, politiek en bestuurlijk, bedrijfsmatig, financieel en personeel. Het afwegingskader is schematisch op de volgende bladzijde weergegeven.

75

Criterium/
Alternatief

Juridisch

Beleidsuitgangs- Bedrijfsmatig
punten
verzelfstandigingen

Financieel

Personeel

Intern

Ambtelijke dienst
Intern

Baten-lastendienst
Publiekrechtelijk ZBO

Rechtspersoon Staat
Publiekrechtelijk ZBO

Eigen rechtspersoonlijkheid
Privaatrechtelijk ZBO

Aanpassing huidige
situatie
Privatiseren/
Uitbesteden

5.10 De weging van de verschillende opties
5.10.1 Consequenties alternatieven gelet op criteria
In het volgende zullen wij de verschillende alternatieven onderzoeken op hun juridische, beleidsmatige, bedrijfsmatige, financiële en personele consequenties. Hierna zullen wij aangeven hoe deze
consequenties kunnen worden gewogen en welk alternatief op grond daarvan de voorkeur verdient.
5.10.2 Intern: Ambtelijke dienst
Juridisch
Het alternatief ambtelijke dienst betekent dat de wettelijke taken van het CAK-BZ inclusief de ZBOtaken onder directe ministeriële verantwoordelijkheid moeten plaatsvinden. Dit betekent wijziging
van de wetten en regelgeving waarin deze taken worden opgedragen aan het CAK. Vervolgens
moeten deze taken worden ondergebracht bij het ministerie. Via mandaatbesluiten moeten deze
bevoegdheden en de bevoegdheden voor het bezwaartraject worden toebedeeld aan ambtenaren
van het ministerie.
Niet vereist is dat de rechtspersoon CAK-BZ wordt opgeheven. Deze kan in beginsel immers ook
zonder de wettelijke taken voortbestaan. Echter, omdat zonder taken het CAK-BZ nooit werkgever
voor al zijn personeel kan blijven, kleven aan dit alternatief voor VWS politieke consequenties.
Voor het CAK-BZ zou dit alternatief een groot aantal juridische consequenties kunnen hebben waar
het gaat om de contractuele relatie met ICT-leveranciers en andere leveranciers, lopende arbeidscontracten, etc.

76

De private activiteiten van het CAK-BZ kunnen niet gemakkelijk over worden geheveld naar VWS.
Ten eerste gelden ten aanzien van het uitvoeren van private activiteiten strengere regels voor
onderdelen van het Rijk dan voor ZBO‟s met eigen rechtspersoonlijkheid. Ten tweede ligt het risico
van de contractuele aansprakelijkheid dan bij het Rijk, waardoor grote terughoudendheid bij
uitvoering van private activiteiten is geboden.
Mocht men ervoor kiezen de twee B.V.‟s waarin de private activiteiten zijn ondergebracht over te
dragen aan het Rijk, gelden de beleidsregels voor Rijksdeelnemingen.
Beleidsuitgangspunten
Dit alternatief past bij de huidige beleidsuitgangspunten ten aanzien van de strikt regelgebonden
uitvoering in een groot aantal individuele gevallen. Wij kennen in ieder geval een ander prominent
geval van een ZBO dat op grond van deze overweging terug wordt gehaald: de Informatie
Beheergroep van het Ministerie van OCW. Echter, de Commissie-Gerritse kiest het „terughalen‟ van
ZBO‟s binnen de grenzen van een departement bewust niet als uitgangspunt. Transactiekosten (tijd
en middelen) zijn immers een belangrijke overweging om taken die tot nu toe zelfstandig werden
uitgevoerd ook in de toekomst zelfstandig te laten uitvoeren.
Met het terughalen van de taken is ook „terughalen‟ van personeel verbonden. Een beweging
waarbij een dergelijk groot aantal werknemers wordt aangesteld bij het ministerie staat echter ook
haaks op huidige beleidsuitgangspunten, waaronder de vernieuwing van de Rijksdienst.
Het terughalen van de CAK-BZ-taken naar het ministerie past niet goed bij het staande beleid ten
aanzien van het zorgveld. Indien die CAK-BZ-taken bij het departement worden ondergebracht zou
immers beredeneerd moeten worden in hoeverre dit niet ook kan gelden ten aanzien van de (strikt
regelgebonden uitvoerings-) taken van andere zorg-ZBO‟s. Daarnaast past vooral de betalingstaak
van het CAK-BZ voor de zorgverzekeraars (aan de zorgaanbieders) niet bij de taken van een
ministerie.
Bedrijfsmatig
Zelfstandige uitvoering, zo wordt vaak aangenomen, levert voordelen op voor efficiënte en
effectieve uitvoering. Uiteraard gaat het te ver om van zelfstandige uitvoering te spreken als
voorwaarde of garantie van goede bedrijfsmatige uitvoering. Bij het terughalen moet bovendien
worden bedacht, dat VWS in staat zou moeten zijn op de kwaliteit van de uitvoering ten minste op
het zelfde niveau te houden, nadat de taken terug worden gehaald. Dit vormt echter een grote
uitdaging, niet in de laatste plaats op grond van de inzet van een grote hoeveelheid ICT-middelen.
Financieel
Indien de taken van het CAK-BZ en eventueel ook personeel terug naar VWS worden gehaald zijn
daarmee hoge transactiekosten verbonden. Daarnaast valt te beargumenteren, dat de uitvoering
van de taken bij VWS op de lange termijn meer zou kosten. Immers, de werknemers van het CAKBZ hebben nu privaatrechtelijke arbeidscontracten bij een privaatrechtelijke rechtspersoon. Echter,
indien VWS deze taken zelf zou uitvoeren wordt VWS direct verantwoordelijk voor het personeel en
de personeelskosten.

77

Personeel
Op personeel vlak zouden door dit alternatief grote consequenties kunnen ontstaan. Wij gaan ervan
uit dat VWS zonder personeel van het CAK-BZ over te nemen de taken niet zou kunnen uitvoeren.
Voor deze personeelsleden zou de rechtspositionele verandering grote gevolgen kunnen hebben.
De rechtspositie van ambtenaren kent zowel voordelen als nadelen ten aanzien van de privaatrechtelijke rechtspositie. Verschillen zijn vooral ook gelegen in de secundaire arbeidsvoorwaarden,
zoals een auto van de zaak. Te voorspellen is dat mocht dit alternatief worden gekozen, taaie
onderhandelingen met het personeel zullen volgen.
5.10.3 Intern: Baten-lastendienst
De baten-lastendienst verschilt niet veel van het gewone dienstonderdeel wat de consequenties
betreft. Wij beperken ons hier tot het noemen van de verschillen met het vorige alternatief.
Juridisch
Geen verschillen.
Beleidsuitgangspunten
Geen verschillen.
Bedrijfsmatig & Financieel
Een baten-lastendienst werkt, de naam zegt het al op basis van een baten-lastenstelsel. In
zoverre zou dit alternatief beter aansluiten bij de huidige situatie dan een gewoon
dienstonderdeel dat met een kasverplichtingenstelsel werkt. Voor het overige geldt al hetgeen
boven over het gewone dienstonderdeel is gezegd.
Personeel
Geen verschillen.
5.10.4 Publiekrechtelijk ZBO: Rechtspersoon Staat
Juridisch
Dit alternatief betekent dat krachtens instellingswet een ZBO zonder rechtspersoonlijkheid zou
moeten worden ingesteld. Vanuit het CAK-BZ bekeken betekent dit bovendien een grootschalige
reorganisatie, waarvoor rekening gehouden dient te worden met de bevoegdheden van de
medezeggenschap volgens de Wet op de ondernemingsraden.
Het personeel wordt dan ambtenaar bij VWS. VWS is daarnaast ook verantwoordelijk voor
materieel, huisvesting en dergelijke. Ten aanzien van de private activiteiten geldt ook hier dat deze
niet gemakkelijk over kunnen worden geheveld naar VWS. De regels die gelden ten aanzien van
het Rijk en het risico voor contractuele aansprakelijkheid gelden in even grote mate als bij de
ambtelijke dienst en de baten-lastendienst.
Bij Instellingswet wordt het CAK-BZ meteen onder de Kaderwet gebracht. De bevoegdheden van de
Minister kunnen eenduidig worden geregeld.

78

Beleidsuitgangspunten
Enerzijds past dit alternatief goed bij de voorkeur voor de publiekrechtelijke organisatievorm bij
ZBO‟s die zowel in de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen als ook in staande kabinetsbeleid is
verankerd. Anderzijds stelt zich de vraag waarom men dan niet meteen zou moeten kiezen voor de
ambtelijke dienst of het agentschap. Immers, bij een ZBO zonder rechtspersoonlijkheid haalt men in
essentie alles naar „huis‟ (personeel, materieel, huisvesting) behalve de volledige ministeriële
verantwoordelijkheid. Echter, gelet op hetgeen boven is gezegd over het instellen van ZBO‟s bij
strikt regelgebonden uitvoering, zou men dan juist beter voor uitvoering onder volledige ministeriële
verantwoordelijkheid kunnen kiezen. Met andere woorden, dit alternatief lijkt geen voordelen te
hebben boven het volledig intern organiseren en het handhaven van eigen rechtspersoonlijkheid.
Daarnaast zou een publiekrechtelijk ZBO zonder eigen rechtspersoonlijkheid in het zorgveld een
atypische verschijning zijn. Het gros van de andere ZBO‟s is publiekrechtelijk en heeft eigen
rechtspersoonlijkheid. Gelet op het bovengenoemde zou het nota bene meer voor de hand liggen
om het CAK-BZ onder te brengen bij een ander publiekrechtelijk ZBO indien men de eigen rechtspersoonlijkheid niet nodig acht. Immers, op basis van de Kaderwet kunnen meerdere organen van
een publiekrechtelijke rechtspersoon worden aangewezen als ZBO.
Bedrijfsmatig
In bedrijfsmatig opzicht betekent het ZBO zonder eigen rechtspersoonlijkheid een grote
verandering. Aan de ene kant kan het CAK-BZ verder als organisatorische eenheid bestaan. Aan de
andere kant zou men dan echter onderdeel zijn van het ministerie. Dit betekent juist voor de
bedrijfsvoering dat allerlei bevoegdheden alleen via de organieke regelgeving van het departement
(mandaten en organisatiebesluiten) bij het CAK-BZ terecht kunnen komen.
Financieel
Ook in dit geval zouden hoge transactiekosten verbonden zijn met het naar binnen halen van
personeel en materieel. Daarnaast valt te beargumenteren, dat de uitvoering van de taken door
ambtenaren van VWS, ter beschikking gesteld aan het ZBO op de lange termijn meer zou kosten.
Immers, de werknemers van het CAK-BZ hebben nu privaatrechtelijke arbeidscontracten bij een
privaatrechtelijke rechtspersoon. Echter, bij een ZBO zonder eigen rechtspersoonlijkheid wordt
VWS direct verantwoordelijk voor het personeel en de personeelskosten.
Personeel
Op het personele vlak zouden door dit alternatief grote consequenties ontstaan. Wij gaan ervan uit
dat men het personeel van het huidige CAK-BZ voor het grootste gedeelte over zou moeten nemen.
Voor deze personeelsleden zou de rechtspositionele verandering grote gevolgen kunnen hebben.
De rechtspositie van ambtenaren kent zowel voordelen als nadelen ten aanzien van de privaatrechtelijke rechtspositie. Verschillen zijn vooral ook gelegen in de secundaire arbeidsvoorwaarden,
zoals een auto van de zaak. Te voorspellen is dat mocht dit alternatief worden gekozen, taaie
onderhandelingen met het personeel zullen volgen. Daarbij spelen ook de formele onderhandelingen met de medezeggenschap gelet op de op Wet op de ondernemingsraden een rol van
betekenis.

79

5.10.5 Publiekrechtelijk ZBO: eigen rechtspersoonlijkheid
Juridisch
Dit alternatief betekent dat krachtens instellingswet een ZBO met eigen rechtspersoonlijkheid zou
moeten worden ingesteld. Vanuit het CAK-BZ bekeken betekent dit een minder grote reorganisatie
dan bij de variant zonder rechtspersoonlijkheid. Zo kan bijvoorbeeld zelfs de Raad van
Commissarissen als Raad van Toezicht of Raad van Advies gehandhaafd blijven.
In het bijzonder omdat het personeel zijn huidige rechtspositie kan behouden, zijn de
bevoegdheden van de medezeggenschap beperkter. Het personeel kan namelijk bij een publiekrechtelijk ZBO met eigen rechtspersoonlijkheid verder in privaatrechtelijke rechtsbetrekking worden
aangesteld.
Bij Instellingswet wordt het CAK-BZ meteen onder de Kaderwet gebracht. De bevoegdheden van de
Minister kunnen eenduidig worden geregeld.
Private activiteiten – indien deze ook in de toekomst wenselijk worden geacht – kunnen in de
bestaande B.V.‟s worden onderbracht. De nieuwe publiekrechtelijke rechtspersoon CAK-BZ kan dan
als rechtsopvolger van de huidige CAK-BZ B.V. voor 100% aandeelhouder van deze
rechtspersonen worden.
Beleidsuitgangspunten
Dit alternatief past goed bij de voorkeur voor de publiekrechtelijke organisatievorm bij ZBO‟s die
zowel in de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen als ook in staande kabinetsbeleid is verankerd.
De eigen rechtspersoonlijkheid laat zich, gelet op de voorgenomen wijziging van de Aanwijzingen
voor de regelgeving, goed beargumenteren. Bovendien kan ook hier worden gewezen op de
bevindingen van de Commissie-Gerritse ten aanzien van transactiekosten.
Daarnaast zou een publiekrechtelijk ZBO met eigen rechtspersoonlijkheid aansluiten bij (het gros
van) de andere ZBO‟s in het zorgveld. Gelet op het boven bij de beleidsmatige overwegingen ten
aanzien van het ZBO zonder eigen rechtspersoonlijkheid genoemde, zou men bovendien kunnen
nadenken over de mogelijkheid van fusie met een andere ZBO. Immers, op basis van de Kaderwet
kunnen meerdere organen van een publiekrechtelijke rechtspersoon worden aangewezen als ZBO.
Bedrijfsmatig
Bedrijfsmatig kan het CAK-BZ als publiekrechtelijk ZBO met eigen rechtspersoonlijkheid verder zo
werken als dat tot nu toe gebruikelijk was.
Financieel
Ook ten aanzien van financiering doen zich geen verschillen voor met de huidige situatie.
Personeel
Het personeel kan, gelet op de mogelijkheid voor privaatrechtelijke rechtsbetrekking bij ZBO‟s met
eigen rechtspersoonlijkheid en de uitspraken van de Commissie-Gerritse hierover, zijn huidige
rechtspositie ongewijzigd behouden.

80

5.10.6 Privaatrechtelijk ZBO: Aanpassing huidige situatie
Juridisch
Dit alternatief betekent dat het CAK-BZ als privaatrechtelijk ZBO blijft gehandhaafd. Om aan de
Kaderwet ZBO‟s te kunnen voldoen moeten de statuten van het CAK worden gewijzigd,
overeenkomstig de bepalingen in de Kaderwet.
Zowel bij handhaving van de B.V. als bij omzetting in een stichting kunnen de bevoegdheden van
de minister worden opgenomen in de statuten. Bij handhaving van de B.V. kan men bovendien
nadenken over een aandelenoverdracht, immers de privaatrechtelijke rechten van aandeelhouders
en de bevoegdheden van de minister overeenkomstig de Kaderwet botsen met elkaar. Dit betekent
dat een privaatrechtelijk full-time ZBO (volledig onder de Kaderwet) met de rechtsvorm B.V. en met
privaatrechtelijke aandeelhouders een zeer moeilijk denkbare constructie is
De bevoegdheden van de Minister kunnen hoe dan ook eenduidig worden geregeld in de statuten
van het CAK, om zo tot toepassing van de Kaderwet te komen.. Vanuit het CAK-BZ bekeken
betekent dit een reorganisatie.
De Raad van Commissarissen kan worden behouden of als Raad van Toezicht of Raad van Advies.
In het bijzonder omdat het personeel zijn huidige rechtspositie kan behouden, zijn de bevoegdheden van de medezeggenschap beperkter. Het personeel kan namelijk bij een privaatrechtelijk
ZBO verder in privaatrechtelijke rechtsbetrekking worden aangesteld.
De minister kan van zijn bevoegdheden gebruik maken door het CAK-BZ onder de Kaderwet te
brengen.
De private activiteiten van het CAK-BZ kunnen verder in de bestaande B.V.‟s worden onderbracht.
Het CAK-BZ blijft dan voor 100% aandeelhouder van deze rechtspersonen.
Beleidsuitgangspunten
Zoals eerder vermeld, is er sprake van een voorkeur voor de publiekrechtelijke organisatievorm bij
(full-time) ZBO‟s die zowel in de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen als ook in staande
kabinetsbeleid is verankerd. Echter, er is geen verbod op het gebruik van privaatrechtelijke ZBO‟s
en deze kunnen onder de Kaderwet worden gebracht. Gelet op het feit dat de meeste zorg-ZBO‟s
de publiekrechtelijke rechtsvorm kennen, zou het CAK-BZ ook bij dit alternatief de „odd one out‟
blijven. Daarmee heeft deze variant niet het karakter van een lange-termijnoplossing. Gelet op de
mogelijke voortzetting van grootschalige veranderingen in het veld van
AWBZ/Wmo/Zorgverzekeringswet, kan het echter onder omstandigheden zinvol zijn om geen
onomkeerbare feiten te scheppen. De omzetting van een privaatrechtelijk ZBO naar een
publiekrechtelijk ZBO is immers eenvoudiger te realiseren dan de omgekeerde beweging. Vanuit
beleidsmatige uitgangspunten kan dit alternatief hoogstens als tussenoplossing maar niet als langetermijnoplossing worden gezien.
Bedrijfsmatig
Bedrijfsmatig kan het CAK-BZ verder zo werken als dat tot nu toe gebruikelijk was.

81

Financieel
Ook ten aanzien van financiering doen zich geen verschillen voor met de huidige situatie.
Personeel
Ook hier doen zich dan geen veranderingen voor.
5.10.7 Privatiseren/Uitbesteden
Juridisch
Bij deze variant is sprake van een opdrachtrelatie met een andere rechtspersoon. Indien men ten
behoeve van de opdrachtrelatie gebruik maakt van de inbestedingsconstructie is er sprake van een
aanbestedingsvrije relatie. In andere gevallen moet de opdracht worden aanbesteed.
De opdrachtnemer draagt een juridisch risico voor de goede uitvoering van de taken. De variant
veronderstelt dat de wettelijke taken terug worden getrokken en dus de bestaande wet- en
regelgeving wordt gewijzigd. Dit betekent ook dat de taken onder volledige ministeriële
verantwoordelijkheid zullen moeten worden uitgevoerd. Het CAK-BZ kan dan niet meer op eigen
titel beschikkingen nemen. Het CAK-BZ kan als zodanig blijven bestaan maar is dan niet langer
ZBO/RWT.
Beleidsuitgangspunten
Beleidsmatig is deze variant moeilijk in te schatten. Zij past in het beleid van strikt regelgebonden
uitvoering onder volledige ministeriële verantwoordelijkheid en een vernieuwde rijksdienst met
kerntaken en het uitbesteden van veel feitelijke werkzaamheden. Echter, deze variant schept niet
per definitie meer helderheid in de relatie en verantwoordelijkheden. Bovendien ligt het dan
misschien meer voor de hand de werkzaamheden te laten uitvoeren door een reeds/nog steeds
bestaand ZBO.
Bedrijfsmatig
Bedrijfsmatig kan het CAK-BZ verder zo werken als dat tot nu toe gebruikelijk was. Een aantal
bevoegdheden en de corresponderende verantwoordelijkheden ontbreken dan echter. De relatie
met VWS wordt dan een opdrachtnemer-opdrachtgeversrelatie (juridisch).
Financieel
Er wordt betaald voor geleverde eenheid maal product.
Personeel
Het personeel kan zijn huidige rechtpositie behouden.

82

5.11 Weging van de alternatieven
Gelet op de analyse van de huidige situatie, de uitgangspunten voor verandering en het bestuurlijkjuridische normenkader constateren wij een aantal beleidsmatige tendensen die richtinggevend zijn
voor de oplossingsrichting voor nieuwe vormgeving van het CAK-BZ:
1. Publiekrechtelijk (ZBO), tenzij….
‫־‬

van B.V. naar publiekrechtelijke vormgeving.

2. Van een Raad van Commissarissen naar een Raad van Advies
‫־‬

geen (private) aandeelhouders bij RWT‟s en geen Raden van Commissarissen of Toezicht.

3. Van hybride governance naar eenduidige vormen van sturing, verantwoording en toezicht.
4. Van de huidige situatie naar een vernieuwde rijksdienst.
Daarnaast constateren wij het grote belang van een juridisch goed doordachte vormgeving waarbij
vooral de instrumenten die de minister zou moeten hebben om te sturen en ter verantwoording te
roepen, goed geregeld moeten zijn.
Ten slotte vraagt in de specifieke situatie van het CAK-BZ het personele aandachtspunt om veel
zorgvuldigheid. Het CAK-BZ heeft teveel werknemers om deze probleemloos en in één keer binnen
VWS (of een andere organisatie te kunnen onderbrengen). Bovendien is het personeel werkzaam
op basis van een aanstelling naar burgerlijk recht, en zal naar verwachting niet snel genoegen
nemen met een ambtelijke status.
Indien men nu opnieuw zou beginnen zou vormgeving binnen het departement (als reguliere dienst
of baten-lastendienst) voor de hand liggen. Dit is echter gelet op de bestaande situatie onwenselijk,
en bovendien gelet op de overwegingen van de Commissie-Gerritse onnodig.
De volledig geprivatiseerde varianten vallen af omdat deze ieder hun eigen complicaties
meebrengen. Bovendien laat zich niet goed verdedigen waarom men een ZBO/RWT ontmantelt en
vervolgens een groot gedeelte van de werkzaamheden weer bij dezelfde organisatie neerlegt via
een andere constructie.
Op de lange termijn ligt daarom een publiekrechtelijk ZBO met eigen rechtspersoonlijkheid het
meest voor de hand. Dit kan gebeuren door het „omzetten‟ van het CAK.
Aanpassing van de huidige situatie ligt voor de hand indien men geen onomkeerbare stappen wil
nemen, om zodoende eerst tijd te krijgen om de sturings-, toezichts- en verantwoordingsrelatie
vanuit VWS volledig „state of the art‟ te maken en het zorgveld beleidsmatig verder te doordenken.
In dat geval ligt het echter voor de hand de minister via de privaatrechtelijke weg meer instrumenten
te geven (aandelenoverdracht of omzetten in een stichting). Het CAK-BZ zou dan vervolgens als
privaatrechtelijk ZBO onder de Kaderwet moeten (en kunnen) worden gebracht.

83

5.12 Conclusies
Op basis van het bestuurlijk-juridische normenkader en de afweging van de verschillende
alternatieven komen wij tot de volgende conclusies:
1. Indien men anno 2008 bij nul zou beginnen zouden de wettelijke taken van het CAK-BZ binnen
het moederdepartement (moeten) worden uitgevoerd, al dan niet met behulp van uitbesteding
van verschillende werkzaamheden.
2. Gelet op de bestaande situatie, lijkt een publiekrechtelijk ZBO met eigen rechtspersoonlijkheid
de enig werkbare en haalbare oplossing voor de lange termijn, gelet op de weging van alle
criteria.
3. Aanpassing van de huidige situatie heeft louter het karakter van een tussenoplossing.
Het boven geschetste afwegingskader en de weging van de verschillende criteria hebben
nadrukkelijk de bedoeling de afweging en uiteindelijk de keuze door partijen te faciliteren en niet
deze keuze voor partijen te maken. De uiteindelijke keuze voor een verandering (in de bestuurlijke
structuur) is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van het ministerie van VWS en het CAK-BZ (de
directie en de Raad van Commissarissen). Echter, een aantal factoren dient hoe dan ook bij deze
afweging te worden betrokken:
1. De termijn voor het brengen van ZBO‟s onder de Kaderwet; voor februari 2010.
2. De langetermijnvisie op het veld AWBZ, Wmo, Zvw en de onderlinge relatie tussen de wetten.
3. De langetermijnvisie op ZBO‟s en hun positionering in het zorgveld.
4. De transactiekosten van een oplossingsrichting.
5.

De capaciteiten en mogelijkheden van VWS om de rollen van eigenaar, opdrachtgever en
toezichthouder volledig professioneel in te vullen.

5.13 Transitietraject
De huidige situatie en status van het CAK-BZ hebben tot op zekere hoogte het karakter van een
zeer langdurige tussenoplossing. Zowel de vormgeving als ook de status van het CAK-BZ
weerspiegelen de geschiedenis van het beleidsterrein zorg, het verzelfstandigingsbeleid van VWS
en het Rijk en de relatie tussen overheid en maatschappelijk middenveld in de afgelopen decennia.
Met deze historische bagage is het CAK-BZ echter verkeerd uitgerust voor de uitdagingen van de
komende decennia. Ervan uitgaande dat de ZBO-taken en overige wettelijke taken in de huidige
vorm blijven bestaan, is onderbrenging in een publiekrechtelijk ZBO met eigen rechtspersoonlijkheid
op de lange termijn de enig haalbare en werkbare oplossing, gelet op de criteria als opgenomen in
het afwegingskader. De vraag of de (vier) wettelijke taken ook in de toekomst bij dezelfde rechtspersoon en/of bij hetzelfde ZBO moeten worden ondergebracht dient mede aan de hand van de
langetermijnvisie op de AWBZ, Wmo en Zvw, het zorgterrein en de zorg-ZBO‟s te worden
beantwoord.

84

Onze inschatting is dat de betrokken partijen deze analyse na verdere afweging zullen delen en dat
eventuele meningsverschillen louter zullen bestaan ten aanzien van het te volgen traject en de
precieze voorwaarden waaronder het publiekrechtelijk ZBO met eigen rechtspersoonlijkheid vorm
moet worden gegeven.
Aanpassing van de huidige situatie kan slechts als tussenoplossing worden gezien. Daarbij dient
echter te worden opgemerkt dat het toewerken naar een tussenoplossing ertoe kan leiden dat
ondanks alle oprechte intenties, de tussenoplossing tot (semi) eindoplossing wordt. Een tussenoplossing – in de juiste betekenis van het woord – is echter een oplossing voor een tussenperiode
omdat de uiteindelijke oplossing niet meteen haalbaar lijkt. Mede daarom adviseren wij het traject
naar de toekomst toe zo in te steken dat naar een uiteindelijke publiekrechtelijke status met eigen
rechtspersoonlijkheid wordt toegewerkt. Mocht op enig moment blijken dat deze uiteindelijke status
niet haalbaar is, dan kan de aanpassing van de huidige situatie als tussenoplossing worden
gekozen, met dien verstande dat een privaatrechtelijk CAK-BZ onder dezelfde voorwaarden onder
de Kaderwet wordt gebracht, als dit bij een publiekrechtelijk CAK-BZ het geval zou zijn.
De eerste fase van toewerken naar de eindoplossing bestaat ons inziens uit een gemeenschappelijke verkenning van de voorwaarden waaronder het CAK-BZ als publiekrechtelijk ZBO met
eigen rechtspersoonlijkheid kan worden ingesteld en onder de Kaderwet kan worden gebracht.
Gedurende deze onderhandelingsfase dienen in ieder geval de volgende onderwerpen aan bod te
komen:


de inhoud van een uitvoeringsprotocol (waaronder prestatieafspraken en spelregels);



de relatie tussen de interne P&C-cyclus van het CAK-BZ en de begrotingscyclus van VWS;



de arbeidsvoorwaarden van het personeel;



de (mogelijke) relatie met de taakstellingoperatie van het kabinet;



de rol van de huidige Raad van Commissarissen;



een herdefinitie van de „toezichtstaken‟ van het CVZ en de NZa;



heroverweging van de wenselijkheid van private taakuitvoering door dochters van CAK.

Het gehele traject verloopt tegen de achtergrond van de uiterlijke termijn voor het onder de
Kaderwet brengen van ZBO‟s (februari 2010) en de nieuwe richtdatum voor verdere aanpassing van
de AWBZ (2012). Schematisch kan het traject als volgt worden geschetst:

85

Najaar 2008

Februari 2010
Termijn kaderwet
ZBO’s

Begin 2011
Vermoedelijk aantreden
nieuw kabinet

2012
vermoedelijk
nieuwe AWBZ

Om dit transitietraject te kunnen bewerkstelligen, zullen de verschillende (deel)relaties tussen VWS
en het CAK-BZ moeten worden versterkt. Met name de beleidsrelatie en de contractrelatie dienen te
worden versterkt.

86

Bijlage 1
Processchema’s informatieketens

Processchema bevoorschotting

Informatiestroom
Geldstroom

VWS

Zorgkantoor

Betaalopdracht AWBZ
verstrekking

CAK-BZ Centrale
betaling AWBZ

AWBZ verstrekking

Zorgaanbieder

Onderaannemer

NZa

NZa beschikking

1

Processchema Eigen Bijdrage WMO
Informatiestroom
Geldstroom
Uitval gegevens

VWS
Kennisgeving
Beschikking eigen bijdrage
Factuur eigen bijdrage
Correspondentie 1x 4 wkn.

Cliënt

Eigen bijdrage

Bezwaar besluit CAK-BZ

Managementrapportage, sessielijsten

Gemeente

Eigen Bijdrage

CAK-BZ Eigen
bijdrage Wmo

Verstrekking PGBw, PGB Wmo,
bruto PGB, netto PGB
Aanleveren sofinummer en samenstelling
leefeenheid
Aanleveren contactgegevens zorgaanbieder
Aanleveren parameters
Informatie eigen aandeel
Aanleveren clientgegevens H&V, PGB (+ HbH)
Correspondentie 6x p.w.
Nieuwe cliënten en wijzigingen
GBA
Inkomensgegevens:
- arbeidskorting
- belastbaar loon’
- buitengewone uitgaven
- loonheffing
- verschuldigde belasting
Correspondentie 1x p.w.
Cliënten waarvan
inkomensgegevens
niet bekend zijn

Belastingdienst

Aanleveren zorggegevens
Aanleveren clientgegevens
HbH
Correspondentie: 1x 4 wkn
Uren/aanmeldingen
per periode
Corfu/ ZA-standaard
Post/ E-mail

Zorgaanbieder

Onderaannemer

2

Processchema AWBZ – Zorg met verblijf
Informatiestroom
Geldstroom
Uitval gegevens

VWS

Zorgkantoor

Kennisgeving
Beschikking eigen bijdrage
Factuur eigen bijdrage
Correspondentie 1x 4 wkn.
MAZ/ Melding einde zorg
Overplaatsingen
Correspodentie 5x p.w.
Eigen bijdrage
Wijzigingen cliënten

Cliënt

Porta
Bezwaar besluit CAK-BZ

Gemeente

Aanleveren sofinummer
en samenstelling leefeenheid
Correspondentie 6x p.w.
Nieuwe cliënten en wijzigingen
GBA

CAK-BZ Eigen
bijdrage ZmV

Buitengewone
uitgavenregeling

Broninhouding,
status gehuwd/ongehuwd

SVB

1x p.jr. Wajong inkomensgegevens,
broninhouding

UWV

Inkomensgegevens:
- belastbaar loon
- verzamelinkomen
Correspondentie 1x p.w.
Cliënten waarvan
inkomensgegevens niet bekend zijn

Belastingdienst

Aanleveren zorggegevens
Correspondentie 1x 4 wkn
Uren/ aanmeldingen
per periode
Corfu/ ZA-standaard/
Post/e-mail

Zorgaanbieder

Onderaannemer

3

Processchema AWBZ Zorg zonder Verblijf
Informatiestroom

VWS

Geldstroom
Uitval gegevens

Bijzondere bijstand

Gemeente

Aanleveren sofinummer en
Samenstelling
Correspondentie 6x p.w.
Nieuwe cliënten
en wijzigingen
GBA

Kennisgeving
Beschikking eigen bijdrage
Factuur eigen bijdrage’
Correspondentie 1x 4 wkn.

Cliënt

Eigen bijdrage

Bezwaar besluit CAK-BZ

Buitengewone
uitgavenregeling

CAK-BZ Eigen
bijdrage ZzV

Eigen bijdrage cliënt

Belastingdienst

Inkomensgegevens:
- arbeidskorting
- belastbaar loon
- buitengewone uitgaven
- loonheffing
- verschuldigde belasting
- verzamelinkomen
Correspondentie 1x p.w.
Cliënten waarvan
Inkomensgegevens niet bekend zijn

Aanleveren zorggegevens
Correspondentie 1x 4 wkn
Uren/ aanmeldingen
per periode
Corfu/ ZA-standaard/
Post/E-mail

Algemeen Fonds
Bijzondere
Ziektekosten
Zorgaanbieder

Onderaannemer

4

Bijlage 2
Rapportage overhead benchmark
CAK-BZ

Drs. M.P.M. Huijben
Drs. M. Hanekamp

juli 2008

Deelrapportage Benchmark Overhead
CAK-BZ

Inhoud

Pagina

1. Inleiding
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5

Vraagstelling van het benchmarkonderzoek
Aanpak van het benchmarkonderzoek
Aanpak, in stappen
Waarde en beperking van het onderzoek
Opbouw van de rapportage

1
1
1
3
3
3

2. Conclusies van het onderzoek onder publieke organisaties

4

2.1 Enkele algemene conclusies over de omvang van de overhead
2.2 Enkele algemene conclusies over de kwaliteit van de overhead

4
7

3. Specifieke conclusies over de situatie bij uw organisatie

15

4. Hoe optimaliseer ik mijn overhead?

19

4.1
4.2
4.3
4.4

Factoren die de omvang van de overhead bepalen
Op welke factoren hebben we invloed en op welke niet?
Het inrichten van de overheadfuncties
Tot slot: normeer de overhead

19
21
22
24

1. Inleiding

1.1 Vraagstelling van het benchmarkonderzoek
Hoe verhoudt de overhead van uw organisatie zich tot die van andere publieke organisaties? Welke
factoren leiden ertoe dat sommige publieke organisaties kunnen volstaan met een relatief kleine
overhead? En tot welke aanbevelingen leidt dit voor het inrichten van de overhead?
Dit zijn de vragen waarop deze rapportage een antwoord gaat geven, om zodoende een objectieve
bijdrage te leveren aan de discussie hierover binnen uw organisatie. Wij doen dat op basis van een
benchmarkonderzoek naar de omvang van de overhead. Aan dit onderzoek hebben in totaal ruim
1050 organisaties in 18 sectoren deelgenomen.
1.2 Aanpak van het benchmarkonderzoek
De kern: het eenduidig vergelijken
De kern van een goed benchmarkonderzoek is dat we eenheden vergelijken die door alle
deelnemers eenduidig worden gemeten. Dit voorkomt dat we appels met peren vergelijken. De
meeteenheid die in dit onderzoek centraal staat, is het aantal formatieplaatsen van de
overheadafdelingen (inclusief vacatures).
Wij vergelijken de overhead van uw organisatie met de overhead van:


De meest vergelijkbare deelpopulatie uit onze database (zie hoofdstuk 3).



Daarnaast geven we aan hoe de overhead in deze deelpopulatie zich verhoudt tot die van de
overige sectoren in onze database.

Doel overhead
Het begrip overhead heeft een negatieve klank. Het wordt vaak geassocieerd met het “vet” van de
organisatie. De discussie over overhead gaat vaak vooral over de omvang ervan, niet over het nut.
Dat is in onze optiek onterecht. Overhead vervult een belangrijke functie. De overhead van een
organisatie heeft als doel het sturen van de organisatie en het ondersteunen van „het primaire
proces‟, ofwel de uitvoering. Tot de overhead behoren alle functies die dit doel dienen. De
overheadfuncties staan derhalve niet rechtstreeks ten dienste van de klant. Ze leveren indirect een
bijdrage aan het functioneren van de organisatie.
Definitie overhead
Voor een generieke discussie over de overhead, is het van belang dat iedereen daaronder hetzelfde
verstaat. En juist dat is niet het geval, met veel begripsverwarring tot gevolg. Het is immers
moeizaam discussiëren, wanneer de ene gesprekspartner bij overhead denkt aan alle niet direct
productieve uren, terwijl een andere gesprekspartner het heeft over alle centrale staffuncties.

1

En een derde rekent ook de decentrale staffuncties en het management tot de overhead. Daarbij is
nog niet eens zo belangrijk wat goed of fout is, maar wel dat een gemeenschappelijke taal nodig is
om de discussie generiek te kunnen voeren.
De literatuur biedt in eerste instantie geen oplossing voor dit probleem. Daarvoor zijn de definities
die we daarin aantreffen te grofmazig. Daarom hebben we gekozen voor een gedetailleerde
omschrijving van het begrip overhead. Wij maken onderscheid in “generieke overhead” en
“sectorspecifieke overhead”. Onder generieke overhead verstaan wij alle centrale en decentrale
formatie van de volgende functies:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.

Bestuur/directie, lijnmanagement en managementondersteuning.
Personeel en organisatie.
Financiën en control.
Informatisering en automatisering.
Marketing en communicatie.
Juridische zaken.
Facilitaire zaken.

Tot sectorspecifieke overhead rekenen wij daarnaast:
8. Overige indirecte functies.
Dit betreft functies die niet tot de generieke overhead behoren, maar ook niet tot het primaire proces
van de organisatie. Een voorbeeld is iemand die roosters maakt in het voortgezet onderwijs of een
studentendecaan bij een universiteit. De generieke overhead vinden we terug bij elke organisatie.
De sectorspecifieke overhead treffen we alleen aan in dezelfde sector. Voor de functies in deze
laatste categorie beschikken wij niet voor alle delen van de publieke sector over voldoende
vergelijkingsmateriaal. Het belang is dan vooral dat we deze functies in beeld hebben en helder
hebben dat ze niet tot de generieke overhead behoren.
Verhouding overhead tot primair proces
In onze optiek dient de overhead van een organisatie in verhouding te staan tot de omvang van het
primaire proces ('de uitvoering'). Wij drukken de omvang van de overhead in de rapportage dan ook
steeds uit als percentage van de omvang van de organisatie als geheel. Wij hanteren daarbij het
aantal formatieplaatsen als meeteenheid. Dit bepaalt immers het aantal interne klanten en is
daarmee de belangrijkste werklastbepalende factor voor de overheadafdelingen.
Daarnaast brengen wij de kosten van deze functies in beeld. Het gaat om de volgende kosten:


Salariskosten;



kosten van uitbesteding van activiteiten en inhuur van personeel;



materiële kosten;



huisvestingskosten.

In de toelichting op de vragenlijst (bijlage 2) lichten wij deze begrippen toe.

2

1.3 Aanpak, in stappen
Wij hebben de volgende onderzoeksaanpak gevolgd, in stappen:
1. Het ontwikkelen van een schriftelijke vragenlijst. Deze is op basis van groepsbijeenkomsten met
een groot aantal deelnemende organisaties aangescherpt.
2. Het versturen van de vragenlijst aan alle deelnemende organisaties. De organisaties hebben de
vragenlijst vervolgens ingevuld. Zij konden zich daarbij laten ondersteunen door onze helpdesk.
In bijlage 1 hebben wij de gehanteerde vragenlijst opgenomen.
3. Nadat wij de ingevulde vragenlijsten retour hebben ontvangen van de deelnemers, hebben wij
deze vervolgens gecontroleerd op volledigheid en consistentie, om ze daarna te analyseren.
4. Vervolgens hebben wij interviews gehouden met de deelnemende organisaties, met als doel de
aangeleverde informatie te verifiëren en om verklaringen te vinden voor de verschillen.
5. Het nader analyseren van het cijfermateriaal en de informatie uit de interviews.
6. Het opstellen van deze rapportage.
1.4 Waarde en beperking van het onderzoek
De waarde van dit benchmarkonderzoek is dat u objectieve en eenduidig gemeten informatie
verkrijgt over de omvang van de overhead van uw organisatie vergeleken met die van andere
publieke organisaties. Daarnaast krijgt u informatie over de factoren die ertoe leiden dat bepaalde
organisaties kunnen volstaan met een relatief kleine overhead, hetgeen leidt tot algemene
aanbevelingen voor het optimaal inrichten van de overhead.
De beperking van dit onderzoek is ons inziens gelegen in het volgende. Elke organisatie is uniek.
Een benchmarkonderzoek kan hier nooit geheel recht aan doen. De in deze rapportage
gepresenteerde cijfers moet u dan ook beschouwen als indicatie. Benchmarkonderzoek kan uw
veronderstellingen bevestigen of kan juist 'verwonderpunten' opleveren. Indien dat laatste het geval
is, is een nadere analyse van de specifieke situatie in uw organisatie van belang.
1.5 Opbouw van de rapportage
Deze rapportage is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 presenteren wij de algemene conclusies
van het onderzoek. De specifieke conclusies voor uw organisatie hebben wij opgenomen in
hoofdstuk 3. In hoofdstuk 4, tenslotte, gaan wij in op de vraag: hoe optimaliseer ik mijn overhead? In
de bijlage hebben wij gedetailleerde vergelijkingscijfers over uw organisatie opgenomen.

3

2. Conclusies van het onderzoek onder publieke organisaties

Wij presenteren nu de conclusies van het benchmarkonderzoek. Wij onderscheiden daarbij:


Enkele algemene conclusies over de omvang van de overhead.



Enkele algemene conclusies over de kwaliteit van de overhead.

2.1 Enkele algemene conclusies over de omvang van de overhead
Tussen sectoren bestaan grote verschillen in de omvang van de overhead.
In de volgende grafiek presenteren wij het gemiddelde overheadpercentage voor elk van de door
ons onderzochte sectoren.

11,2%

11,9%

13,2%

13,0%
14,3%

15,0%

18,1%
16,3%

18,3%

20,3%

18,1%
18,7%

20%

21,0%

22,5%

24,5%

25,3%

25,3%

25,6%

30,8%
28,5%

30%

29,7%

40%

34,8%
35,0%

50%

44,5%

Omvang overhead per sector
(aantal fte overheadpersoneel / totaal aantal fte)

10%
0%

Cijfers 2002-2003

Cijfers 2004-2008

De verschillen tussen de diverse sectoren zijn groot. In de publieke sector treffen we een
substantieel lagere overhead aan bij de meer uitvoerende organisaties en een hogere overhead bij
de meer beleidsmatige en politiek georiënteerde organisaties.

4

Wanneer we inzoomen op private sectoren, zien we een hogere overhead bij verzekeraars,
pensioenuitvoerders, accountants en juridische dienstverleners. Anderzijds is de overhead bij
ingenieursbureaus en vooral bij detacheringsorganisaties en ICT-dienstverleners veel lager.
Binnen sectoren zijn de verschillen groot
Ook tussen organisaties binnen elk van de sectoren zijn de verschillen opvallend groot.
Onderstaande grafiek laat de spreiding per sector zien. De grafiek laat per sector het verschil tussen
de laagst en hoogst gemeten overhead zien, evenals het gemiddelde.

Spreiding overhead per sector

Percentage overhead

60
50
40
30
20
10
M
in
is
t
Ve
G erie
e
Ac
rz
s
m
ee
co ek
u n eri
nt
en
n
ta
nc gen
ZB
y/
/
j u pen O
's
ri d
is s io e
ch
ne
e
n
di
e
G
H
n
s
ee
og
st
es tv .
A
el
ij k ge n cho
e
ge tsc h len
zo
a
n d pp
he en
id
Vo
or
U s zo
i
tg
t
e z g e rg
ve
et
rij
In
O
ge
nd en
ni
er
eu
w
ij
rs
bu s
re
au
Ve
W s
rp
Z
e
le
gi iek e lzi j
ng
nh n
G & V ui z
D
e
e
et
er
ac ha
zo n
he nd
r
rin i ca gin
g
p
g/
I C te n
Tzo
di
e n rg
st
ve
rl.

0

Sectoren

De organisatie met de grootste overhead in een sector heeft veelal een twee keer zo grote
overhead als de organisatie met de kleinste overhead. Dat is een enorm verschil, dat nog meer
bevreemding wekt dan de verschillen tussen sectoren. Immers, organisaties in één sector hebben in
grote lijnen dezelfde taak, hetzelfde primair proces. De belangrijkste verklarende factor voor de
verschillen vervalt daarmee.

5

De omvang van deze verschillen maakt ook dat het gemiddelde niet de enige maatstaf mag zijn,
waaraan organisaties zich spiegelen. In het gemiddelde zitten immers ook de organisaties met een
zeer hoge overhead. Zoals we later in dit rapport zullen betogen, is het belangrijk om daarnaast te
kijken naar een andere maatstaf, de zogenaamde „kwartielscore‟: een kwart van de organisaties in
een sector heeft een overhead die lager is dan dit getal.
Oorzaken voor de verschillen tussen de diverse sectoren37
Waarom hebben beleidsmatig en politiek georiënteerde organisaties relatief meer overhead dan
uitvoerende organisaties? Wij concluderen dat twee factoren hierbij van doorslaggevend belang
zijn:
1. Het dienstverleningsniveau van de overheadafdelingen.
2. De mate waarin sprake is van een krappe financiering van de overhead.
Wij lichten deze factoren hierna toe.
Ad 1. Het dienstverleningsniveau van de overheadafdelingen
Bij de organisaties met een hoge overhead (ministeries, gemeenten en woningcorporaties) is het
dienstverleningsniveau van de overheadafdelingen duidelijk hoger dan bij de sectoren met een lage
overhead. Bij instellingen in de sectoren welzijn, zorg en onderwijs is dit veel soberder. De
afdelingen zijn daar vooral gericht op het voeren van een goede administratie en het uitvoeren van
de meer beheersmatige staftaken. Zij leveren nauwelijks een bijdrage aan het sturen van de
organisatie en er is nauwelijks sprake van beleidsontwikkeling met visie op de toekomst.
Ad 2. De mate waarin sprake is van een krappe financiering van de overhead
Instellingen in de sectoren welzijn, zorg en onderwijs kijken veel kritischer naar de omvang van hun
overhead dan ministeries, gemeenten en woningcorporaties. Dit heeft alles te maken met de krappe
financiering van deze instellingen, die hen daartoe noodzaakt. Alle middelen die worden ingezet
voor ondersteuning gaan ten koste van het primair proces, ofwel de uitvoering. Daardoor staat bij
deze instellingen, en vooral bij hun subsidieverstrekkers, overhead in een negatief daglicht. Men
kijkt vaak nauwelijks naar het nut van de overhead, men spreekt vooral over de kosten. Dat ligt ten
dele aan de subsidieverstrekker, die geen overhead wil maar uitvoering van bepaalde taken. En ten
dele ligt het aan de instellingen, die onvoldoende duidelijk maken wat het nut van de overhead is en
dat hieraan een bepaald minimumniveau is verbonden.

Overhead in de publieke sector: benchmark laat grote verschillen zien,
Tijdschrift Controlling, oktober 2003. En: Huijben, M.P.M. en Geurtsen, A. Overhead in de publieke sector: op zoek
naar een norm. Tijdschrift Controlling, oktober 2006.
37 Zie ook: Huijben, M.P.M. en Geurtsen, A.

6

2.2 Enkele algemene conclusies over de kwaliteit van de overhead
Naast het gedetailleerd in kaart brengen van de omvang van de overhead, hebben wij ons in de
afgelopen jaren gericht op twee vragen:
1. Welk relatie is er tussen de omvang en de kwaliteit van de overhead?
2. Is er een norm te bepalen voor de omvang van de overhead?
Ad 1. Welk relatie is er tussen de omvang en de kwaliteit van de overhead?
Het Kenniscentrum Benchmarking heeft de afgelopen jaren zowel kwantitatieve benchmarks
uitgevoerd als meer kwalitatieve benchmarks. Op basis van deze onderzoeken hebben wij gekeken
of er een relatie bestaat tussen de omvang en de kwaliteit van de overhead. Wij hebben dit
onderzocht onder 60 organisatie in drie delen van de publieke sectoren: onderwijs, zorg en welzijn.
Voordat het resultaat daarvan wordt weergeven, gaan we eerst in op de vraag hoe je kwaliteit van
overheadfuncties kunt meten. Globaal zijn er ons inziens twee methoden om de kwaliteit van
overheadfuncties te beoordelen:


De indirecte methode: het afmeten van de kwaliteit van de overhead aan de mate waarin de
organisatie voldoet aan haar doelstellingen.



De directe methode: het afmeten van de kwaliteit van de overhead aan de concrete activiteiten
die de overheadfuncties verrichten en het directe resultaat daarvan.

De indirecte methode
In theorie moet de kwaliteit van de overhead mede af te lezen zijn aan de output van de organisatie:
hoe beter de organisatie gestuurd en ondersteund wordt des te beter de prestaties. In de praktijk
stuit dat op problemen. Er zijn immers ook andere factoren van invloed, zoals de kwaliteit van het
primaire proces en mogelijke externe factoren. Dit maakt het verband tussen de kwaliteit van de
overhead en de output meer indirect en daarmee moeilijk meetbaar. Onderstaande afbeelding
illustreert het verschil tussen de beide methoden.

7

De directe methode
In onze adviespraktijk hanteren wij de directe methode om de kwaliteit van de overheadfuncties te
beoordelen. Hierbij meten we de kwaliteit van overhead af aan de concrete overheadactiviteiten en
het directe resultaat daarvan. Wij hebben deze als volgt geoperationaliseerd. Wij gaan uit van drie
invalshoeken:
1. Toetsing aan door ons opgestelde professionele kwaliteitseisen.
2. Kwantitatieve meting van de tevredenheid van interne afnemers.
3. Kwalitatieve beoordeling door middel van interviews met directie en lijnmanagement.
De volgende afbeelding illustreert deze werkwijze.

8

Kwaliteit overhead

In onze optiek kun je aan elk van de acht overheadfuncties twee soorten professionele
kwaliteitseisen stellen: enerzijds eisen ten aanzien van de aansturing en organisatie en anderzijds
ten aanzien van inhoudelijke aspecten. Op basis daarvan hebben wij een instrument ontwikkeld met
25 algemene eisen die gelden voor alle overheadfuncties, en voor elk van de acht overheadfuncties
25 inhoudelijke eisen. We noemen hierna enkele voorbeelden van de inhoudelijke eisen.

9

Enkele voorbeelden voor de functie Informatisering en Automatisering:
Applicaties & gegevens

Ja

Nee

a.

De I&A-afdeling weet welke medewerker welke applicatie gebruikt.

a

0

0

b.

De I&A-afdeling beheert de licenties van de in gebruik zijnde applicaties.

b

0

0

c.

Alle sectoren/diensten gebruiken dezelfde applicaties voor soortgelijke werkzaamheden. c
Er is bijvoorbeeld slechts één tijdschrijfapplicatie.

0

0

d.

Gegevens worden slechts eenmalig in een applicatie ingevoerd. Daar waar nodig zijn
applicaties onderling gekoppeld.

d

0

0

e.

Gegevensverzamelingen bij verschillende sectoren/diensten sluiten bij elkaar aan
en zijn op elkaar afgestemd.

e

0

0

Mandaten

Ja

Nee

a.

Mandaten betreffen de toewijzing van de bevoegdheid tot handelen: contracten sluiten, a
betalingen verrichten, en dergelijke. De financiële afdeling heeft een tabel
opgesteld
waarin men bevoegdheden heeft toegewezen aan personen. Daarin is vastgelegd welke
personen 'tekenbevoegd' zijn en tot welk bedrag.

0

0

b.

Een medewerker van de financiële afdeling houdt de mandaatregelingen bij.

b

0

0

c.

De mandaten worden gebruikt bij introductie van personeel en bij controles.

c

0

0

Enkele voorbeelden voor de functie Financiën en Control:

Bij het meten van de kwaliteit zijn wij uitgegaan van de drie hiervoor genoemde invalshoeken. Bij
het meten van de kwantiteit zijn wij uitgegaan van de omvang van de overhead in f.t.e.‟s uitgedrukt
als percentage van de totale omvang van de organisatie. Wanneer we beide combineren, levert dit
levert het volgende resultaat op. Er blijkt geen significante relatie te bestaan tussen de omvang van
de overhead en de kwaliteit van de overhead naar professionele maatstaven. Ook blijkt er geen
verband te bestaan tussen de omvang van de overhead en de tevredenheid van interne klanten.
Overigens bestaat wel een sterke correlatie tussen deze beide kwaliteitsdimensies. Wij hebben
deze verbanden onderzocht voor de 60 organisaties in de sectoren gemeenten, welzijn en
gehandicaptenzorg die aan het uitgebreide kwaliteitsonderzoek hebben deelgenomen. De derde
invalshoek die we hebben toegepast, is de kwalitatieve beoordeling van de overhead, op basis van
interviews met directie en lijnmanagement. Deze interviews bevestigen het beeld dat er nauwelijks
een verband bestaat tussen de omvang en de kwaliteit van de overhead. Wel blijkt dat zowel
organisaties met een zeer kleine overhead als met een zeer grote overhead daar nadelen van
ondervinden.
Bij organisaties met een zeer kleine overhead overheerst „de waan van de dag‟. Ze blussen
voortdurend brandjes. De overheadafdelingen houden zich vooral bezig met administreren en met
uitvoerende taken. Beleid en visie op de toekomst ontbreken grotendeels. De
overheadmedewerkers zitten veelal in de lagere salarisschalen. Dit type organisatie vinden we
vooral bij de kleinere organisaties in bijvoorbeeld de welzijnssector.
Organisaties met een zeer hoge overhead kenmerken zich door veel bureaucratie, een overmaat
aan controle, bemoeizucht, veel nieuw beleid en het voortdurend opstarten van nieuwe
ontwikkelingen. The sky lijkt the limit. Voorbeelden zien we vooral bij grote beleidsmatig en
politiekgeoriënteerde organisaties, zoals ministeries en grote gemeenten.
Samengevat is onze conclusie als volgt. Binnen sectoren bestaan aanzienlijke verschillen in het
overheadpercentage.
10

Alhoewel de verschillen vaak worden toegewezen aan kwaliteitsverschillen, hebben wij geen
significante relatie tussen de omvang en de kwaliteit van de overhead aangetroffen. Wel zien we dat
een zeer grote of zeer kleine omvang van de overhead nadelen heeft voor de kwaliteit.
Hiernavolgende afbeelding illustreert dit.

Ad 2. Is er een norm te bepalen voor de omvang van de overhead?

11

Het belang van een norm
In onze optiek is het belangrijk om een norm vast te stellen voor de omvang van de overhead. In de
huidige situatie hebben veel publieke organisaties dit niet gedaan. De overhead heeft dan vaak de
neiging om toe te nemen. Dat komt doordat een goede staffunctionaris het altijd druk heeft. Deels
creëert hij zijn eigen werk. Dat moet ook. Het is zijn taak om vernieuwingen vanuit de maatschappij
of op vakinhoudelijk gebied te vertalen naar veranderingen in de organisatie. Het betekent echter
ook dat de organisatie dient aan te geven hoeveel ruimte hiervoor is. Veelal zien wij dat publieke
organisaties bij taakverzwaringen hun overhead daadwerkelijk uitbreiden.
Het tegenovergestelde gebeurt echter zelden: een afname van de werklast resulteert meestal niet in
een reductie van de overhead. De waarde van een norm is dat deze een grens aangeeft: hier
moeten we het mee doen.
De norm voor de omvang van de overhead
Uit het onderzoek hebben wij een indicatieve norm afgeleid voor de omvang van de overhead. Wij
hanteerden vier invalshoeken om tot deze norm te komen: de drie eerder genoemde
kwaliteitsdimensies en als vierde invalshoek de doelmatigheid.
De overhead van een organisatie dient ons inziens in eerste instantie te worden vergeleken met
andere organisaties in dezelfde sector. De indicator die daarbij centraal staat, is het aantal f.t.e. in
overheadfuncties als percentage van het totaalaantal f.t.e. van de organisatie. De overhead van de
organisatie kan zich dan grofweg bevinden in vier zones. Elk van deze zones kunnen we definiëren
en vervolgens typeren aan de hand van de kleuren van een verkeerslicht. De volgende afbeelding
illustreert dit.

12

13

Zone

Definitie

Toelichting

Typering

Kwartiel 1

Kwart van de
organisaties in de
sector met de laagste
overhead

Efficiënt. Goede kwaliteit is mogelijk. Wel kunnen
nadelen a.g.v. van te kleine omvang optreden
(beleidsarmoede). Dit betreft vooral organisaties
onderin dit kwartiel. Verdiepend onderzoek
aanbevolen, met name om vast te stellen of de
kwaliteit adequaat is.

„Oranje‟

Kwartiel 2

Tweede kwart

Efficiënt, met name wanneer omvang zich onder in
deze zone bevindt. Goede kwaliteit is mogelijk.

„Groen‟

Kwartiel 3

Derde kwart

Inefficiënt, vooral naarmate het overheadpercentage
toeneemt. Goede kwaliteit is mogelijk. Verdiepend
onderzoek aanbevolen, uitsluitend gericht op
afwijkingen uit het benchmarkonderzoek.

„Oranje‟

Kwartiel 4

Kwart van de
organisaties in de
sector met de hoogste
overhead

Zeer inefficiënt. Goede kwaliteit is mogelijk. Wel
kunnen nadelen a.g.v. te grote omvang optreden
(bureaucratie).. Verdiepend onderzoek aanbevolen
voor de overhead als geheel.

„Rood‟

Het model schrijft niet één norm voor, maar biedt een keuzemogelijkheid binnen een bepaalde
bandbreedte. Kwartiel 2 (groen) is het meest wenselijk. Een score in kwartiel 4 (rood) betekent dat
de overhead te hoog is. Aan een score in de kwartielen 1 en 3 hebben wij de kleurcode oranje
toegekend. Dit betekent dat de overhead mogelijk te laag respectievelijk te hoog is en dat nader
onderzoek aan te bevelen is. Daarbij is het van belang om te bedenken dat deze benadering met
name krachtig is in sectoren die qua primair proces homogeen van aard zijn, organisatie dus die
allemaal min of meer dezelfde taak verrichten.

14

3. Specifieke conclusies over de situatie bij uw organisatie

In deze paragraaf presenteren wij de belangrijkste resultaten voor uw organisatie. Zoals eerder
aangegeven bieden wij in deze benchmark objectieve vergelijkingsinformatie over de omvang van
uw overhead, maar geven we niet het “finale oordeel”. Wij hebben ook geen onderzoek verricht naar
de kwaliteit van uw overheadfuncties. Indien zich substantiële afwijkingen voordoen, is een nadere
doorlichting van de betreffende functie wenselijk. De waarde van de benchmark is derhalve dat het
focus biedt. Het geeft aan op welke terreinen nader onderzoek wel en niet zinvol is.
Omvang overhead
In onderstaande grafiek geven wij aan hoe de omvang van uw overhead zich verhoudt tot die van
de andere sectoren.

11,9%

13,2%

15,0%

13,0%
14,3%

18,1%
16,3%

17,3%

18,3%

20,3%

18,1%
18,7%

20%

21,0%

22,3%

24,5%

25,3%

25,3%

25,6%

30,8%
29,1%

30%

29,7%

40%

34,8%
35,0%

50%

44,5%

Omvang overhead per sector
(aantal fte overheadpersoneel / totaal aantal fte)

10%

M
in
i
W
G ster
o
em ie
V
n
Ac er
in
s
gc ee
co ze
or nte
un ke
po n
ta rin
ra
n c ge
t ie
y
n
s
/j
/
u r pe ZB
id
O
isc n sio 's
he en
e
Un die n
G
ive n st
ee
v
Ho r si .
st
te
el
ijk Ag ges ite
n
e
e
G nts cho
ez
le
c
on ha n
d h pp
Vo
ei en
d
or
tg Uit szo
e z ge rg
In et ve
ge O rije
n i nd
eu e r n
rs wi
bu js
re
au
s
CA
K
Ve Ge Zie We
De rp h a ke lzij
ta le g ndi nhu n
ch ing ca iz
e
er
p
in en ten n
g
V
z
/ I er or
CT zo g
-d rg
ie in g
ns
tv
er
l.

0%

Cijfers 2002-2003

Cijfers 2004-2007

15

Omvang per overheadafdeling
In onderstaande tabel hebben wij de overhead van uw organisatie vergeleken met de meest
vergelijkbare sectoren.
CAK

Gemiddelde
Gemiddelde
Kwartielscore
38
Kwartielscore
batenzelfstandig
zelfstandig
lastendiensten batenlastendiensten bestuursorganen bestuursorganen

Bestuur/ Directie,
lijnmanagement en
secretariële ondersteuning 5,5%

7,3%

5,1%

10,1%

8,8%

Personeel en Organisatie

1,9%

2,1%

1,5%

2,3%

2,0%

Financiën en Control

2,6%

4,9%

3,4%

3,5%

3,1%

Informatisering en
Automatisering

2,7%

2,0%

1,4%

3,5%

3,1%

Marketing, Communicatie
en Kwaliteitszorg

1,4%

1,4%

1,0%

2,1%

1,9%

Juridische Zaken

0%

0,3%

0,2%

0,5%

0,5%

Facilitaire zaken

3,1%

4,5%

3,1%

6,4%

5,6%

Totale overhead

17,20%

22,5%

15,7%

28,40%

25,0%

In de bijlage hebben wij een gedetailleerde vergelijking opgenomen van de overhead van uw
organisatie met die van batenlastendiensten. De belangrijkste afwijkingen zijn daarin voorzien van
een kleurcodering.
Oordeel Berenschot
Het Centraal Administratie Kantoor Bijzondere Zorgkosten is verantwoordelijk voor de administratie
en registratie van de eigen bijdrage AWBZ, de financiering van AWBZ-instellingen en de uitvoering
van de eigen bijdrage Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Het CAK kent op hoofdlijnen
twee primaire processen, waarvan de eerste administratief van aard is en de tweede een
informatiefunctie betreft richting burgers. Het CAK is een Besloten Vennootschap. Dit maakt het
CAK tot een tamelijk unieke organisatie. Het roept tevens de vraag op waarmee CAK vooral
vergelijkbaar is. Er is immers geen tweede CAK. Wij hebben daarom in eerste instantie gekeken
hoe de overhead van CAK zich verhoudt tot de andere sectoren in onze database. Daaruit blijkt dat
de overhead van het CAK zich bevindt aan de onderkant van de publieke sector.

38

Kwartielscore: een kwart van de organisaties in de sector heeft een lagere overhead dan dit getal.
16

Ten aanzien van de overhead is het vooral van belang of een organisatie uitvoerend, danwel
beleidsmatige activiteiten verricht. Het primair proces van CAK is voornamelijk uitvoerend van aard.
Op basis daarvan is in onze optiek een vergelijking met agentschappen (of batenlastendiensten) het
meest opportuun. In mindere mate is het CAK ook vergelijkbaar met ZBO‟s. Ook deze cijfers
hebben wij opgenomen. Kanttekening die we daarbij plaatsen is echter dat ZBO‟s veelal een meer
beleidsmatig primair proces hebben, waardoor deze vergelijking minder opgaat.
Uit de vergelijking blijkt dat de overhead van het CAK laag is vergeleken met batenlastendiensten
en zeer laag vergeleken met ZBO‟s. Vermoedelijk speelt daarbij ook de snelle groei van de
organisatie een rol. Bij snel groeiende organisaties zien we vaker dat de overhead minder snel
toeneemt dan de omvang van het primair proces. De huidige omvang van de overhead van het CAK
is dan ook netjes te noemen. Wel ligt het voor de hand dat bij een verdere groei van de organisatie
ook de overhead meegroeit, zodanig dat het huidige percentage ongeveer gehandhaafd blijft.
Bekijken we de overhead per functie, dan constateren we het volgende:


Bestuur, directie, lijnmanagement en secretariële ondersteuning. Daarbij valt op dat vooral de
omvang van de secretariaten relatief laag is. Indien dat niet tot knelpunten leidt, is er doorgaans
geen reden om dit uit te breiden.



Personeel en Organisatie: de omvang van deze functie is ongeveer vergelijkbaar met het
gemiddelde van batenlastendiensten. Het CAK is bezig meer p&o-taken te beleggen bij
managers, zodat de relatieve omvang van de afdeling op termijn zal afnemen.



Financiën en Control: de huidige formatie is aan de krappe kant. Belangrijk is om alert te zijn op
knelpunten en kwaliteitsproblemen. Een omvang van tussen de 3 en 4% is meer gebruikelijk.
Batenlastendiensten zitten met 4,9% overigens wel erg hoog, waardoor dit dan ook niet als
norm moet worden gehanteerd.



Informatisering en Automatisering: de huidige formatie van het CAK op dit terrein is wat hoger
dan gemiddeld. Deze functie is echter minder goed vergelijkbaar met andere organisaties,
aangezien het primair proces van CAK sterk ict-gedreven is. De huidige omvang wekt vanuit dat
perspectief dan ook geen verbazing. Batenlastendiensten hebben een erg lage formatie bij deze
functie, doordat zij relatief veel taken op dit terrein hebben uitbesteed. Het CAK heeft echter te
maken met specifieke (en regelmatig veranderende) wet -en regelgeving die uitbesteding van
ICT-taken verhinderen. Het percentage van ZBO‟s is op dit punt een betere maatstaf, maar ook
bij die vergelijking gelden de hiervoor genoemde kanttekeningen.



Marketing, communicatie en kwaliteitszorg: de huidige omvang is vergelijkbaar met het
gemiddeld bij batenlastendiensten. Dit is een nette omvang, vooral gezien het feit dat de
afdeling enkele taken verricht (het schrijven van folders), die strict genomen eigenlijk geen
overhead zijn.

17



Facilitaire zaken: de huidige formatie is beperkt van omvang. Een aantal taken verricht de
organisatie niet zelf (restauratieve voorziening, receptie), maar wordt ingekocht bij de ANWB en
maakt daardoor onderdeel uit van de uitbestedingskosten. Deze zijn echter lager dan
gemiddeld. Het CAK besteedt verder nauwelijks taken uit.

Voor de meer gedetailleerde resultaten verwijzen we naar de bijlage.

18

4. Hoe optimaliseer ik mijn overhead?

In dit hoofdstuk beantwoorden wij de vraag: hoe optimaliseer ik mijn overhead? Wij geven in eerste
instantie aan welke factoren nu eigenlijk de omvang van de overhead bepalen en welke daarvan
beïnvloedbaar zijn. Daarna formuleren we algemene aanbevelingen voor de inrichting van
overheadfuncties.
4.1 Factoren die de omvang van de overhead bepalen
De eerder genoemde grote verschillen in de omvang van de overhead tussen sectoren, maar ook
binnen sectoren, roept de vraag op hoe deze zijn te verklaren. Er zijn zeven factoren die de omvang
van de overhead van een organisatie bepalen. Hieronder lichten we deze toe.
1. Het aantal interne klanten
De belangrijkste bepaler voor de omvang van de overhead is het aantal interne klanten, gemeten
als het totaal aantal formatieplaatsen van de organisatie. Dit blijkt uit onze onderzoeken in alle
sectoren. Hoe meer medewerkers een organisatie telt, hoe groter de overhead. Dit is een nagenoeg
lineair verband. Opvallend daarbij is dat er nauwelijks schaalvoordelen optreden. Een kleine
organisatie heeft gemiddeld eenzelfde percentage overhead als een grote organisatie. Ook dit geldt
voor alle sectoren die we hebben onderzocht.
2. De aard van het primair proces (= de sector)
De tweede meest bepalende factor voor de omvang van de overhead is de aard van het primair
proces van een organisatie. Het maakt veel uit tot welke sector een organisatie behoort. We zien
immers grote verschillen tussen de diverse sectoren, waarvan we constateerden dat deze op zijn
minst voor een deel zijn terug te voeren op rationele gronden. We noemen enkele voorbeelden: een
farmaceutisch bedrijf heeft te maken met gezondheidsrisico‟s van klanten, wat hoge eisen stelt op
het terrein van kwaliteitszorg. Een cateringbedrijf heeft slechts een klein eigen kantoorpand nodig,
omdat de meeste medewerkers in het bedrijfsrestaurant van hun klanten werken en dus geen eigen
werkplek nodig hebben. Er is dus nauwelijks een facilitaire functie nodig en ook de ICT-functie kan
beperkt zijn. En een gemeente heeft te maken met een hoge verantwoordingslast, vanuit diverse
wetten en regels. Ieder keer dat het kabinet een doeluitkering instelt, moeten gemeenten dit
verantwoorden. Gemeenten hebben dan ook een omvangrijke financiële functie.
Het aantal interne klanten en de aard van het primair proces vormen tezamen een belangrijke
verklaring voor de omvang van de overhead van een organisatie. Een voorbeeld: een organisatie
met 1.000 f.t.e. binnen de sector hogescholen heeft gemiddeld 240 f.t.e. (24% immers) overhead.
Een gemeente met 2.000 ambtenaren telt gemiddeld 700 f.t.e. overhead (35%). Tussen individuele
organisaties in dezelfde sector treedt overigens een grote variatie op als gevolg van de hierna
volgende factoren.

19

3. De sturingsfilosofie
De sturingsfilosofie, de manier van besturen en beheersen van de organisatie, heeft invloed op de
omvang van de overhead. Lewy (1987) maakt onderscheidt tussen „tight control‟ en „loose control‟.
Beide stijlen van aansturing hebben grote invloed op de omvang van het aantal formatieplaatsen
dat wordt ingezet voor de bedrijfsvoering. In een situatie van „tight control‟ zijn de rapportagelijnen
namelijk „zwaarder‟ dan wanneer er sprake is van „loose‟ control.
4. Het dienstverleningsniveau
De ene organisatie kiest voor een sobere ondersteuning, de andere voor een zeer luxe. Dit heeft
grote invloed op de omvang van de overhead.
In de praktijk kunnen de verschillen in het dienstverleningsniveau aanzienlijk zijn. Zo beschikt in de
ene onderneming zelfs de directie niet over een eigen kamer, is er geen bedrijfsrestaurant en
verricht het secretariaat alleen de standaardtaken. En in het andere bedrijf hebben alle managers
luxe kamers, lunchen medewerkers gratis in het restaurant en kunnen zij brieven en notities aan
hun secretaresse dicteren vanuit de auto.
Het zal duidelijk zijn dat het dienstverleningsniveau een goede verklaring kan zijn om af te wijken,
maar dat er ook reden is om de toegevoegde waarde van een hoog dienstverleningsniveau kritisch
te bezien.
5. De historie en cultuur
De historische ontwikkeling van de overhead en de heersende cultuur zijn een belangrijke bepaler
voor de omvang. Een organisatie went aan een bepaalde overhead. Wanneer het normaal is in een
organisatie dat elke manager een secretaresse en een adjunct-manager heeft, zijn dit vaak uiterst
gevoelige zaken die men niet snel ter discussie stelt. Deze bevinding is overigens niet nieuw. Al in
1958 formuleerde Parkinson een van zijn inmiddels beroemde wetten: de uitvoering van een taak
kost evenveel tijd als ervoor beschikbaar is. Met andere woorden: er bestaat volgens hem
nauwelijks verband tussen de hoeveelheid werk en het aantal medewerkers dat daarvoor
beschikbaar is. Dat wij het aantal interne klanten noemen als de belangrijkste werklastbepalende
factor, geeft aan dat wij het met deze stelling niet geheel eens zijn. Maar ook de historie en cultuur
van een organisatie zijn zeker factoren die een rol spelen
6. De inrichting van de overhead
De inrichting van de overhead is van grote invloed op de omvang ervan. Sommige organisaties zijn
nu eenmaal veel efficiënter ingericht dan andere. Dat zit hem vooral in een duidelijke afbakening
van taken: wie doet wat? Bijvoorbeeld: wie maant de debiteuren aan? Doet het secretariaat dat, de
afdeling debiteuren of een projectleider?
De afstemming tussen centrale en decentrale overheadafdelingen laat vaak te wensen over.
Daardoor worden taken dubbel uitgevoerd, ontstaan er schaduwadministraties en gaat veel tijd
verloren met overleg. Bij veel organisaties is een substantieel deel van de overhead decentraal
belegd. Dit maakt een heldere taakverdeling tussen centrale en decentrale overheadafdelingen zeer
belangrijk.

20

Bij organisaties die dit niet goed hebben georganiseerd, zijn de belangrijkste besparingen
doorgaans te vinden bij de decentrale afdelingen, bijvoorbeeld door het elimineren van
schaduwadministraties en overlap in taken.
7. De betaalbaarheid
Wanneer je je een Rolls Royce kunt veroorloven, waarom zou je dan in een Opel Corsa gaan
rijden? Naarmate een organisatie meer financiële armslag heeft, zien wij de overhead toenemen. En
in tijden van financiële krapte kijkt een organisatie kritisch naar de omvang van haar overhead. Op
zo‟n moment slaan organisaties door naar het andere uiterste, het rücksichtslos bezuinigen, soms
nodig om te overleven. Zo hebben bijvoorbeeld advocaten- en notariskantoren een veel ruimere
overhead dan strak gestuurde detacheringsorganisaties; zorginstellingen kennen een lagere
overhead dan gemeenten en ministeries; en bij organisaties die al jarenlang krap zitten, is de
overhead doorgaans lager dan bij andere organisaties.
4.2 Op welke factoren hebben we invloed en op welke niet?
Een boeiende vraag is nu: welke factoren kunnen we beïnvloeden? Ofwel, aan welke knoppen
kunnen we draaien, om de omvang van de overhead te wijzigen? En aan welke factoren valt
eigenlijk niet te tornen. Een tweede interessante vraag is: welke factoren zijn te beschouwen als
rationele verklaringen en welke niet. Rationele factoren zijn een goede verklaring of een bewuste
keuze van de organisatie voor een kleinere of juist grotere omvang van de overhead. Irrationele
factoren vormen, geredeneerd vanuit de organisatiedoelen, geen goede verklaring.
Op basis van deze twee invalshoeken hebben wij de zeven factoren ingedeeld. Dit leidt tot het
volgende schema.

21

Beïnvloedbare versus niet-beïnvloedbare factoren
Welke factoren zijn beïnvloedbaar? De eerste drie factoren (aantal interne klanten, aard van het
primair proces, sturingsfilofie) en de zevende factor (de betaalbaarheid) zijn niet beïnvloedbaar. Aan
de factoren 4 (dienstverleningsniveau), 5 (historie) en 6 (de inrichting) valt wel te tornen, door
keuzes, eisen en gewoonten ter discussie te stellen.
Rationele versus irrationele factoren
Het is daarnaast interessant om rationele en irrationele factoren te onderscheiden. Tot de rationele
factoren rekenen we de eerste drie factoren (het aantal interne klanten, de aard van het primair
proces en de sturingsfilosofie). Dit zijn goede verklaringen voor een hoge of juist lage overhead van
een organisatie.
Tot de irrationele factoren rekenen we de factoren 5 (historie en cultuur), 6 (inrichting) en 7
(betaalbaarheid). Dit zijn geen goede verklaringen voor een grote of juist kleine omvang van de
overhead. Denk aan een organisatie die gewend is geraakt aan een overdadige overhead of die de
overhead zeer inefficiënt heeft ingericht. Of aan een organisatie die niet zo bewust kijkt naar haar
overhead, omdat ze de kosten ervan makkelijk kan betalen.
Met één factor is iets bijzonders aan de hand. Dat is de vierde factor, het dienstverleningsniveau.
Wat ons betreft, zit deze factor op de grens tussen rationeel en irrationeel. Een hoog
dienstverleningsniveau kan voortkomen uit een bewuste keuze. Maar dan moet het ook resulteren
in een hoge productiviteit van medewerkers in het primair proces. Dan verdient deze extra overhead
zichzelf terug. Maar juist dit verband ontbreekt in onze onderzoeken. Er is dan ook reden om
functies met een hoog dienstverleningsniveau kritisch te bezien. Is het echt nodig dat het
secretariaat ook ‟s avonds aanwezig is? Voegt het echt wat toe dat bij elk sollicitatiegesprek naast
de afdelingsmanager een medewerker van de afdeling personeelszaken aanwezig is?
Interessant is dat drie van de beïnvloedbare factoren, tegelijkertijd (deels of geheel) als irrationeel te
beschouwen zijn. Het is dus niet alleen mogelijk om aan deze knoppen te draaien, er is ook
aanleiding toe!
4.3 Het inrichten van de overheadfuncties
De inrichting van de overhead heeft een belangrijke invloed op de omvang ervan. Onderstaand
hebben wij algemene eisen opgenomen die van belang zijn bij het optimaal inrichten van
overheadfuncties.

22

Aspect

Omschrijving ideaalsituatie

Missie, visie en
prestatie-indicatoren

De afdelingen hebben een duidelijke missie en een visie op de taken die zij uit dienen te voeren. Zij
hebben dit in overleg met elkaar en met hun interne opdrachtgevers vastgesteld. De missie, visie en
prestatie-indicatoren zijn vastgelegd in een beknopt afdelingsplan en zijn bekend bij de
medewerkers van de afdeling en bij de interne klanten.
De stafafdelingen ontwerpen de kaders en ondersteunen het lijnmanagement. De directie en het
lijnmanagement stellen de kaders vast. Zowel de staf als de lijn draagt de kaders uit en ziet toe op
de naleving daarvan.
Het afdelingsplan bevat tevens een kort en duidelijk overzicht van hun belangrijkste producten en
van het dienstverleningsniveau dat wordt geboden. Dit overzicht wordt tevens aan de interne klanten
verstrekt. Voorbeelden: wat zijn de taken van het secretariaat, hoe vaak wordt de post rondgebracht,
hoeveel managementrapportages in welke vorm worden verstrekt, hoe lang worden dossiers
bewaard, etcetera…
De afdelingen peilen eens in de circa twee jaar wat de mening is van de interne klanten over de
producten. Dit gebeurt zowel schriftelijk als in persoonlijke gesprekken. De afdeling maakt richting
interne klanten duidelijk wat de kosten zijn die verbonden zijn aan elk van de producten. Op basis
daarvan wordt de interne afnemers een oordeel gevraagd over het nut van de producten en worden
ideeën geïnventariseerd voor het aanpassen van producten en procedures.
De taakverdeling binnen de afdeling is helder, zowel voor medewerkers van de afdeling als voor
interne klanten. Interne klanten weten wie waarvoor het aanspreekpunt is. Dit is vastgelegd in een
beknopt overzicht en eventueel op intranet.
Het management heeft de gewenste cultuur omschreven. Daarin zijn begrippen als resultaat- en
klantgericht opgenomen.Het management maakt met medewerkers heldere afspraken en spreekt
hen daar ook op aan. Dit blijkt uit verslagen van formele gesprekken en werkoverleg.
Medewerkers vinden het belangrijk om resultaat- en klantgericht te werken. Hun houding wordt
gekenmerkt door: proactief handelen, meedenken met de klant en adequaat reageren op klachten.
De beïnvloedbare kosten van producten worden doorbelast aan het 'primair proces' van de
organisatie, op basis van de mate waarin hiervan gebruik wordt gemaakt. Er worden geen interne
rekeningen verstuurd, gezien de administratieve rompslomp die dit met zich meebrengt. De nietbeïnvloedbare kosten worden doorbelast op basis van algemene verdeelsleutels die zoveel mogelijk
recht doen aan de complexiteit en activiteiten (de vervuiler betaalt). De doorbelasting leidt tot een
vruchtbare discussie over het nut van de overheaddiensten in vergelijking tot de kosten.
De organisatie heeft helder omschreven welke taken centraal en welke decentraal zijn belegd. Zie
ook paragraaf 2.1 over dit onderwerp. Voordelen van centralisatie zijn: geen overlap en minder
afstemmingsproblemen binnen de staf, specialisatie, uniformiteit, schaal, minder kwetsbaar en
consisentere data. Voordelen van decentralisatie zijn: beter inzicht in primaire proces, directer
contact met de klant, maatwerk. Overigens is het belang van elk van deze voor- en nadelen sterk
afhankelijk van de exacte wijze waarop de staf georganiseerd wordt. Daarnaast heeft de organisatie
een kader opgesteld voor het maken van de keuze tussen zelf doen en uitbesteden.
Er is een vrij vaste verhouding tussen de omvang van het primaire proces en de omvang van de
overhead. Deze verhouding is vastgesteld en wordt vervolgens bewaakt. De organisatie past de
volgende methoden toe om de juiste omvang van de staf en ondersteuning vast te stellen:

benchmarken

overhead-value-analyse: kosten van overhead in verband brengen met oordeel van afnemers
over nut en kwaliteit

doorlichting van specifieke staf en ondersteunende processen.
Het is zinvol om deze analysen periodiek uit te voeren. Niet te vaak, want dat geeft onrust. Niet te
weinig, want dan neemt de scherpte af. Eens in de drie à vier jaar lijkt een goede norm.

Verhouding staf –
lijnmanagement
Producten en
dienstverleningsniveau

Relatie met interne
klanten

Structuur en
taakverdeling
Cultuur en
managementstijl

Interne doorbelasting

Verhouding Centraal
– decentraal
en zelf doen –
uitbesteden.

Bepaling van de
omvang van de
overhead

23

4.4 Tot slot: normeer de overhead
In onze optiek is het belangrijk om een norm vast te stellen voor de omvang van de overhead. In de
huidige situatie hebben veel organisaties, dit niet gedaan. De waarde van een norm is derhalve dat
deze een grens aangeeft: hier moeten we het mee doen.
Deze benchmark geeft aan op welke terreinen nader onderzoek zinvol is en op welke terreinen dit
gezien de omvang niet nodig is.
Om daadwerkelijk tot een norm te komen is aanvullend onderzoek nodig. De meest toegepaste
vervolgonderzoeken zijn:
1. Overhead Value Analyse. Dit onderzoek heeft als doel om tot een finaal oordeel te komen over
de normatieve omvang van de overhead, door de overhead op zijn toegevoegde waarde te
beoordelen.
2. Het doorlichten van werkprocessen. Dit is relevant indien de veronderstelling bestaat dat er nog
efficiencyvoordelen te behalen zijn.
3. Het onderzoeken van de inrichting van de overheadfuncties. Dit is relevant indien de
veronderstelling bestaat dat de structuur het goed functioneren van de overheadfuncties in de
weg staat.

24

Gedetailleerde resultaten van uw organisatie

CAK-BZ
Legenda celkleuringen
Totale formatie

417 f.t.e

Soort organisatie

A

Meer dan 25% onder het gemiddelde
Tussen 0% en 25% onder of boven het gemiddelde
Tussen 25% en 100% boven het gemiddelde
Meer dan 100% boven het gemiddelde

Percentage overhead
(formatie overheadfunctie gedeeld door de totale formatie)

TOTAAL GENERIEKE OVERHEAD (EXCL.SECTORSPECIFIEK)
TOTAAL OVERHEAD IN RUIME ZIN (INCL. SECTORSPECIFIEK)

Formatie uw organisatie

Uw
organisatie

72,12
72,12

BESTUUR/DIRECTIE, LIJNMANAGEMENT EN MGT.ONDERSTEUNING
Bestuur/directie
Lijnmanagement (geen management van stafafdelingen
Beleidsmedewerkers / beleid internationaal
Secretariaat bestuur/directie
Secretariaat lijnmanagement
Overige secretariaten in het primaire proces

23,00

PERSONEEL EN ORGANISATIE
Hoofd P&O
Beleidsmedewerkers
Personeelsconsulenten / hrm-adviseurs
Medewerkers personeelsadministratie
Arbocoördinatie
Interne opleidingen
Loopbaanadvies
Secretariaat afdeling personeel en organisatie

7,88

FINANCIËN EN CONTROL (incl. decentrale bedrijfsbureaus)
Hoofd Financiën en Control
Beleidsmedewerkers
Controllers
I.C. / interne accountantsdienst / E.D.P.-audit
Salarisadministratie
Medewerkers financiële administratie
Medewerkers treasury
Medewerkers A.O.
Bedrijfsbureaus
Secretariaat afdeling financiën en control

11,00

Gemiddelde salarislasten per overheadfunctie op fulltime basis

Afwijking t.o.v.
gemiddelde

Kwartielscore

17,3%
17,3%

Gemiddelde
baten-lasten
diensten
22,5%
23,3%

Uw
organisatie

-23%
-26%

15,7%
16,3%

€
€

62.775
62.775

Gemiddelde
baten-lasten
diensten
€
59.484
€
59.711

Afwijking t.o.v.
gemiddelde

5,5%
0,5%
3,8%
0,7%
0,2%
0,2%
0,0%

7,3%
0,9%
2,9%
0,6%
0,8%
1,1%
0,9%

-24%
-49%
32%
22%
-70%
-78%
0%

5,1%

2,00
16,00
3,00
1,00
1,00
-

€
€
€
€
€
€
€

88.957
146.000
91.000
65.000
55.000
48.000
-

€
€
€
€
€
€
€

71.734
109.226
93.842
74.078
42.441
38.644
41.489

24%
34%
-3%
-12%
30%
24%
0%

1,9%
0,2%
0,0%
0,7%
0,9%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%

2,1%
0,2%
0,6%
0,5%
0,6%
0,1%
0,1%
0,0%
0,1%

-11%
5%
0%
48%
64%
0%
0%
0%
0%

1,5%

1,00
3,00
3,88
-

€
€
€
€
€
€
€
€
€

51.640
110.000
55.000
34.000
-

€
€
€
€
€
€
€
€
€

54.290
80.888
65.287
56.370
40.069
54.612
48.937
58.811
36.297

-5%
36%
0%
-2%
-15%
0%
0%
0%
0%

2,6%
0,2%
0,0%
0,0%
1,2%
1,2%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%

4,9%
0,5%
0,8%
0,7%
0,2%
0,0%
1,6%
0,0%
0,1%
1,0%
0,1%

-46%
-58%
0%
0%
647%
24899%
0%
0%
0%
0%
0%

3,4%

0,90
4,92
5,18
-

€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€

54.393
106.000
58.000
42.000
-

€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€

55.216
84.966
66.580
65.036
59.335
47.940
44.523
56.229
55.798
49.936
34.987

-1%
25%
0%
0%
-2%
-12%
0%
0%
0%
0%
0%

6%
5%

1

CAK-BZ

INFORMATISERING EN AUTOMATISERING
Hoofd Informatisering & Automatisering
Beleidsmedewerkers I&A
Medewerkers systeem- en netwerkbeheer
Medewerkers helpdesk
Medewerkers technisch applicatiebeheer
Medewerkers internet/intranet (technisch)
Secretariaat afdeling informatisering en automatisering

11,44

MARKETING EN COMMUNICATIE
Hoofd Marketing en Communicatie
Beleidsmedewerkers
Medewerkers interne communicatie
Medewerkers externe communicatie
Medewerkers marketing
Medewerkers kwaliteitszorg
Medewerkers internet/intranet (inhoudelijk)
Secretariaat afdeling marketing en communicatie

5,80

JURIDISCHE ZAKEN
Hoofd Juridische Zaken
Juridisch medewerkers
Secretariaat afdeling juridische afdeling

0,00

FACILITAIRE ZAKEN
Hoofd Facilitaire Zaken
Beleidsmedewerkers
Medewerkers gebouwbeheer
Medewerkers receptie en telefooncentrale
Catering
Onderhoudsmedewerkers
Postverzorging, repro
Presentatie & Vormgeving
Beveiliging & bewaking
Schoonmaak
Inkoop
Bibliotheek / archief
Secretariaat afdeling facilitaire zaken

13,00

OVERIGE INDIRECTE FUNCTIES (SECTORSPECIFIEK)
Hoofd verkoop
Accountmanagers
Medewerkers verkoop binnendienst
Medewerkers klachtenafhandeling

0,00

1,00
4,08
4,36
1,00
1,00

Percentage overhead
(formatie overheadfunctie gedeeld door de totale formatie)
Uw
Gemiddelde
Afwijking t.o.v.
organisatie
baten-lasten
gemiddelde
diensten
2,7%
2,0%
39%
1,4%
0,2%
0,3%
-11%
0,0%
0,3%
0%
1,0%
0,7%
34%
1,0%
0,1%
811%
0,0%
0,4%
0%
0,2%
0,1%
137%
0,2%
0,1%
324%

Gemiddelde salarislasten per overheadfunctie op fulltime basis
Uw
Gemiddelde
Afwijking t.o.v.
organisatie
baten-lasten
gemiddelde
diensten
€
51.846 €
59.848
-13%
€
106.000 €
79.703
33%
€
€
66.482
0%
€
50.000 €
52.671
-5%
€
42.000 €
43.777
-4%
€
€
53.094
0%
€
52.000 €
53.963
-4%
€
48.000 €
34.702
38%

1,4%
0,2%
0,0%
0,5%
0,2%
0,0%
0,5%
0,0%
0,0%

1,4%
0,1%
0,4%
0,2%
0,2%
0,1%
0,2%
0,1%
0,1%

-1%
46%
0%
125%
44%
0%
170%
0%
0%

1,0%

0,80
2,00
1,00
2,00
-

€
€
€
€
€
€
€
€
€

60.000
80.000
42.000
42.000
79.000
-

€
€
€
€
€
€
€
€
€

63.526
84.092
74.073
52.672
55.041
64.100
55.830
54.852
34.559

-6%
-5%
0%
-20%
-24%
0%
42%
0%
0%

0,0%
0,0%
0,0%
0,0%

0,3%
0,0%
0,2%
0,0%

0%
0%
0%
0%

0,2%

-

€
€
€
€

-

€
€
€
€

69.570
82.168
69.671
36.345

0%
0%
0%
0%

3,1%
0,2%
0,0%
0,0%
0,7%
0,0%
0,0%
1,7%
0,0%
0,0%
0,0%
0,5%
0,0%
0,0%

4,5%
0,2%
0,6%
0,5%
0,2%
0,0%
0,3%
0,8%
0,0%
0,1%
0,0%
0,3%
0,8%
0,4%

-30%
3%
0%
0%
202%
0%
0%
120%
0%
0%
0%
39%
0%
0%

3,1%

1,00
3,00
7,00
2,00
-

€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€

41.154
79.000
27.000
31.000
79.000
-

€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€

44.278
66.216
49.715
42.783
33.966
34.860
40.617
37.560
42.806
48.268
39.330
48.464
43.002
37.256

-7%
19%
0%
0%
-21%
0%
0%
-17%
0%
0%
0%
63%
0%
0%

0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%

0,8%
0,0%
0,5%
0,3%
0,0%

0%
0%
0%
0%
0%

0,6%

-

€
€
€
€
€

-

€
€
€
€
€

63.338
76.340
70.872
46.693
49.803

0%
0%
0%
0%
0%

2

CAK-BZ
KOSTEN OVERHEAD
SALARISLASTEN OVERHEAD EIGEN PERSONEEL
/TOTAAL AANTAL FTE GEHELE ORGANISATIE
Bestuur/directie, lijnmanagement en mgt.ondersteuning
Personeel & Organisatie
Financien en Control
Informatisering en Automatisering
Marketing en communicatie
Juridische Zaken
Facilitaire Zaken
Overige indirecte functies (sectorspecifiek)
Totaal

Uw
organisatie
€
€
€
€
€
€
€
€
€

Uw
organisatie

KOSTEN INHUUR/UITBESTEDING VAN DE OVERHEADFUNCTIE
/TOTAAL AANTAL FTE GEHELE ORGANISATIE
Bestuur/directie, lijnmanagement en mgt.ondersteuning
Personeel & Organisatie
Financien en Control
Informatisering en Automatisering
Marketing en communicatie
Juridische Zaken
Facilitaire Zaken
Overige indirecte functies (sectorspecifiek)
Totaal

€
€
€
€
€
€
€
€
€

OVERIGE MATERIËLE LASTEN VAN DE OVERHEADFUNCTIE
/TOTAAL AANTAL FTE GEHELE ORGANISATIE
Totaal

Automatiseringskosten per beeldscherm van de totale organisatie
Aantal beeldschermen per medewerker van de totale organisatie

271
271

Uw
organisatie
€

681

Uw
organisatie

AUTOMATISERINGSKOSTEN
/TOTAAL AANTAL FTE GEHELE ORGANISATIE
Afschrijvingen op hard- en software
Licenties
Overige computerfaciliteiten (bijvoorbeeld datacommunicatie)
Totaal

4.906
976
1.435
1.422
835
1.283
10.857

€
€
€
€

9.964
4.098
705
14.767

€

10.420
1,5

Gemiddelde
baten-lasten
diensten
€
5.515
€
1.184
€
2.904
€
1.162
€
1.012
€
209
€
1.878
€
564
€
14.428

Afwijking t.o.v.
gemiddelde

Gemiddelde
baten-lasten
diensten
€
359
€
272
€
661
€
2.922
€
214
€
85
€
1.309
€
18
€
5.841

Afwijking t.o.v.
gemiddelde

Gemiddelde
baten-lasten
diensten
€
2.336

Afwijking t.o.v.
gemiddelde

Gemiddelde
baten-lasten
diensten
€
1.859
€
176
€
1.057
€
3.092

Afwijking t.o.v.
gemiddelde

€

7.045
1,4

-11%
-18%
-51%
22%
-18%
0%
-32%
0%
-25%

0%
0%
0%
0%
0%
0%
-79%
0%
-95%

-71%

436%
2234%
-33%
378%
48%
8%

3

CAK-BZ
Uw
organisatie

HUISVESTINGSKOSTEN
/TOTAAL AANTAL FTE GEHELE ORGANISATIE
Afschrijving gebouwen
Huur
Onderhoud gebouwen
Kapitaallasten
Wettelijke heffingen
Energie en water
Schoonmaak
Verzekeringen
Totaal

€
€
€
€
€
€
€
€
€

1.415
3.055
712
26
405
580
86
6.281

Gemiddelde
baten-lasten
diensten
€
303
€
3.809
€
612
€
104
€
9
€
580
€
508
€
€
5.925

3

13

Afwijking t.o.v.
gemiddelde

10.857
271
681
6.281
18.090

Gemiddelde
baten-lasten
diensten
€
14.428
€
5.841
€
2.336
€
5.925
€
28.530
Gemiddelde
baten-lasten
diensten
5,5%

Afwijking t.o.v.
gemiddelde

Aantal locaties

TOTAAL OVERHEADKOSTEN (exclusief automatisering)
/TOTAAL AANTAL FTE GEHELE ORGANISATIE
Salarislasten per FTE
Inhuur/uitbesteding per FTE
Materiele lasten overhead
Huisvestingskosten per FTE
Totaal

OVERIGE INDICATOREN
Gemiddeld ziekteverzuimpercentage

Uw
organisatie
€
€
€
€
€

Uw
organisatie
5,8%

Afwijking t.o.v.
gemiddelde
367%
-20%
16%
0%
196%
-30%
14%
0%
6%
-78%

-25%
-95%
-71%
6%
-37%

7%

4

Bijlage 3
Geraadpleegde documentatie

Geraadpleegde documentatie














































Organogram CAK-BZ. (n.d.).
Organisatieoverzicht (n.d.).
Statuten Centraal Administratiekantoor Bijzondere Zorgkosten d.d. 21 januari 2003.
Statuten Stichting “Groene Duinweg” d.d. 21 januari 2003.
Staatsblad. 433 Besluit van 11 september 2006 tot wijziging van het Bijdragebesluit zorg en het
Administratiebesluit Bijzondere Ziektekostenverzekering in verband met centralisatie van de
uitvoering van de bijdrage en enkele wijzigingen in de bijdrage. D.d. 3 oktober 2006.
CAK-BZ. (n.d.). Bestuurlijke verantwoording 2007 betreffende werkzaamheden in het kader van
de AWBZ. CAK-BZ.
Informatiebeleidsplan CAK 2008-2012. Versie 0.2. CAK-BZ
Boer & Croon. (2006). Strategisch anticiperen en operationeel excelleren: Businessplan CAK
2007-2009. Boer & Croon
CAK-BZ. (2007). Jaarverslag 2006. CAK-BZ
CAK-BZ. (2008). Concept jaarverslag 2007. CAK-BZ
CAK-BZ. (2006). Begroting 2007 (inclusief jaarprognose 2006) van CAK-BZ B.V., CAK-ZV B.V.,
LinkinCare B.V. en Stichting Groene Duinweg.
CAK-BZ. (n.d.). Begroting CAK-BZ 2007. CAK-BZ.
CAK-BZ. (2006). Begroting 2008 (inclusief jaarprognose 2007) van CAK-BZ B.V., CAK-ZV B.V.,
LinkinCare B.V. en Stichting Groene Duinweg.
CAK-BZ. (n.d.). Begroting CAK-BZ totaal 2008. CAK-BZ
CAK-BZ. (2007). Halfjaarrapportage CAK-BZ: Eigen Bijdrage Zorg Zonder Verblijf en
Financiering Bijzondere Ziektekosten. CAK-BZ
CAK-BZ. (2008). Halfjaarrapportage CAK-BZ. Eigen Bijdrage Zorg Zonder Verblijf, Eigen
Bijdrage Zorg Met Verblijf en Financiering Bijzondere Ziektekosten. CAK-BZ
CAK-BZ. (2008). Maandrapportage Unit Centrale Uitvoering Bijdrageregelingen (CUB).
Rapportageperiode 1 april tot en met 30 april 2008. CAK-BZ
CAK-BZ. (2008). Maandrapportage Unit Centrale Uitvoering Bijdrageregelingen (CUB).
Rapportageperiode 1 maart tot en met 31 maart 2008. CAK-BZ
CAK-BZ. (2008). Maandrapportage Unit Centrale Uitvoering Bijdrageregelingen (CUB).
Rapportageperiode 1 januari tot en met 29 februari 2008. CAK-BZ
CAK-BZ. (2008). Rapportages P&O. April 2008. CAK-BZ.
CAK-BZ. (2008). Maandrapportage Unit Informatievoorziening, ICT & Facilitaire Zaken.
Rapportageperiode 1 april tot en met 30 april. CAK-BZ.
CAK-BZ. (2008). Maandrapportage Afdeling Informatie & Voorlichting. Rapportageperiode april.
CAK-BZ.
CAK-BZ. (2008). Maandrapportage Afdeling Financiën en control. Rapportageperiode april.
CAK-BZ.
CAK-BZ. (2008). Maandrapportage afdeling FBZ. Rapportageperiode tot en met april 2008.
CAK-BZ
CAK-BZ (2007). Jaarplan 2008 afdeling: Projecten. Versie 0.5. CAK-BZ
CAK-BZ (2007). Jaarplan 2008 afdeling: ICT-beheer & Facilitaire Zaken. Versie 1.0. CAK-BZ.
CAK-BZ (2007). Jaarplan 2008 afdeling: Systeemontwikkeling. Versie 0.2. CAK-BZ.
CAK-BZ (2007). Jaarplan 2008 afdeling: Informatievoorziening. Versie 0.4. CAK-BZ.
CAK-BZ (2007). Jaarplan 2008 unit: Personeel & Organisatie. Versie 0.3. CAK-BZ.
CAK-BZ (2007). Jaarplan 2008 unit: Centrale Uitvoering Bijdrageregelingen (CUB). Versie 0.2.
CAK-BZ.
1










































CAK-BZ (2007). Jaarplan 2008 unit: Financiën en control. Versie 0.1. CAK-BZ.
CAK-BZ (2007). Jaarplan 2008 unit: Financiering Bijzondere Ziektekosten. Versie 1.0. CAK-BZ.
Procesbeschrijving CAK_primair_totaal(tl): CAK-BZ. Versie 1.4. CAK-BZ
Procesbeschrijving Managementreview: CAK-BZ. Versie 3.0. CAK-BZ
Procesbeschrijving Uitwijkplan: CAK-BZ. Versie 2.0. CAK-BZ
Procesbeschrijving Permanent verbeteren: CAK-BZ. Versie 2.2. CAK-BZ
Procesbeschrijving P en C cyclus: CAK-BZ. Versie 4.1. CAK-BZ
Procesbeschrijving Ontwikkeltraject: CAK-BZ. Versie 2.3. CAK-BZ
Procesbeschrijving Beheren documentatiesysteem: CAK-BZ. Versie 3.0. CAK-BZ
Procesbeschrijving Maatwerkverzoek: CAK-BZ. Versie 0.10. CAK-BZ
Procesbeschrijving Klachten en bezwaren en beroep CER(tl): CAK-BZ. Versie 0.4. CAK-BZ
Procesbeschrijving Financieren bijzondere ziektekosten hoofdproces: CAK-BZ. Versie 2.0. CAKBZ
Procesbeschrijving Eigen bijdrage intramuraal: CAK-BZ.
Convenant Belastingdienst en CAK-BZ (2006).
Aanvulling Convenant Belastingdienst en CAK-BZ (23-03-2007).
Service Level Agreement (SLA) CAK-BZ ICT en Cendris Document Presentment aangaande
ICT dienstverlening. (23-06-2005). Versie 3.0.
Service Level Agreement (SLA) CAK-BZ en Cendris Document Presentment aangaande diverse
facturatie stromen (29-06-2005). Versie 2.0.
Kamerstuk 25268/45. Zelfstandige bestuursorganen. Brief van VWS d.d. 8 oktober 2007.
Kamerstuk 25268/59. Zelfstandige bestuursorganen. Verslag van een schriftelijk overleg d.d. 4
februari 2008.
Nederlandse Zorgautoriteit. (2007). Algemeen rapport: Uitvoering AWBZ 2006 door de AWBZverzekeraars, de concessiehouders en het CAK-BZ. Nederlandse Zorgautoriteit.
Nederlandse Zorgautoriteit. (2006). Algemeen rapport: Uitvoering AWBZ 2005 door de
uitvoeringsorganen, zorgkantoren en CAK-BZ. Nederlandse Zorgautoriteit.
Programma Verandertraject Functioneel Beheer: Werkplan 2008. Versie 0.3. CAK-BZ
Huizendveld, H. & Reijmer, C. (17-12-2007). Bevindingen besturing CAK-BZ. Conquaestor
Knelpunten traject systeemontwikkeling: Het verbeterplan (2007). CAK-BZ
De Bruijn, A.J.M., Overdijk, T.J.M. & Zaaiman, E. (2008). Third Party Mededeling proces Wet
maatschappelijke ondersteuning (Wmo) 2007: CAK-BZ. Versie 1.0. PriceWaterhouseCoopers
Collectieve arbeidsovereenkomst voor de zorgverzekeraars. Periode 1 juni 2007 tot en met 31
mei 2009.
CAK-BZ. Uitvoeringsprotocol Gewenningsbijdrage. D.d. januari 2008.
CAK-BZ. (2007). Oninbaar verklaren eigen bijdrage Zorg Zonder Verblijf. CAK-BZ.
CAK-BZ (2007). Oninbaar verklaren eigen bijdrage Zorg met Verblijf. CAK-BZ.
CVZ. (2006). Centralisering uitvoering AWBZ-zorg met verblijf. CVZ.
CVZ. (2008). Handboek Zorgregistratie AWBZ AZR 2.1. CVZ.
CVZ. (2007). Besluitvorming AZR 2.1. CVZ

2

Bijlage 4
Lijst van geïnterviewde personen en leden van de begeleidingscommissie

Lijst van geïnterviewde personen (alfabetisch)














































De heer J. Antjema, projectleider CZ
Mevrouw E. Arend, beleidsmedewerker, gemeente Den Haag
Mevrouw M. van Asperen, gemeente Duiven
De heer R. Bellekom (beleidsmedewerker VNG)
De heer H. Berendsen, Unithoofd Verzekeraars en Consumenten, directie Zorgmarkten Care,
NZa
De heer van Berkel, Belastingdienst
De heer M. Boereboom, directeur-generaal Langdurige Zorg, VWS
Mevrouw A.D. Bolks, teamleider Registratie CAK-BZ
De heer J. Boonstra, procesmanager, Menzis
De heer M. Borgers, teamleider Cliëntgegevens CAK-BZ
De heer W. Brand (beleidsmedewerker BZK)
De heer E. van den Brink, voorzitter directie CAK-BZ
De heer H. Bruggeman, contractbeheerder, gemeente Groningen
Mevrouw Van Bruggen, gemeente Leiderdorp
Mevrouw J. de Bruin, Stichting Thuiszorg Nederland
Mevrouw J. van den Burg, unitmanager Centrale Uitvoering Bijdrageregelingen (CUB) CAK-BZ
Mevrouw V. Dame, medewerker kwaliteit – afdeling Telefonie CAK-BZ
De heer M. Dekker, klantmanager Gegevensservices, UWV
Mevrouw I. Dorré, Stichting CCC Thuiszorg
De heer C. Driessen (voorzitter RvC van CAK-BZ)
De heer H.C. Duyvendak, gemeente Oegstgeest
De heer W. van Egmond, unitmanager Financiën & Controle CAK-BZ
De heer N. Franse, medewerker Informatievoorziening, ICT & facilitaire zaken CAK-BZ
De heer F. Gardenbroek, afdelingshoofd, directie Maatschappelijke Ondersteuning
Mevrouw S. Geesing, applicatiebeheerder AZR/administratief medewerker, Menzis
De heer I. Gerrard, unitmanager Frontoffice CAK-BZ
Mevrouw B. Giele, medewerker Dataregistratie CAK-BZ
Mevrouw M. van Goudzwaard, directeur bedrijfsvoering CAK-BZ
Mevrouw B. van der Graaf, medewerker Data-entry CAK-BZ
De heer A. Grijzen, beleidsmedewerker, Stichting Thuiszorg Nederland
De heer R. van der Ham, unitmanager Personeel & Organisatie CAK-BZ
De heer P. Hasekamp (algemeen directeur Zorgverzekeraars Nederland)
De heer K. van Hattem, leidinggevende Bedrijfsadministratie/coördinator ICT, Stichting
Thuiszorg Midden Gelderland
Mevrouw E. Heijblom, medewerker afdeling Relatiebeheer CAK-BZ
De heer D. Hermans (voorzitter Raad van Bestuur CVZ)
De heer E. Homan (lid Raad van Bestuur NZa)
Mevrouw T. Hulsman, controller Afdeling Individuele Voorzieningen, gemeente Rotterdam
Mevrouw T. Jacobs, coördinator bedrijfsadministratie, Stichting Thuiszorg Midden Gelderland
Mevrouw J. Karman, gemeente Zeevang
De heer G. Klein Ikkink, directeur Zorgverzekeringen, VWS
Mevrouw T. Koops, gemeente Slochteren
De heer R. Kuppens, Kwaliteitsfunctionaris CAK-BZ
1



De heer M. Laterveer, plaatsvervangend directeur, Landelijke Organisatie Cliëntenraden (LOC)
De heer M. van der Lee, CVZ
De heer R. Lindhout, unitmanager Financiering Bijzondere Ziektekosten CAK-BZ
Mevrouw A. van der Meer, procesdeskundige Cliëntenadministratie CAK-BZ
De heer B. van der Meijden (beleidsmedewerker VNG)
Mevrouw L. Mostert, Manager Care, DSW Schiedam
De heer H. Neidig, Manager Centrale & Services, Aveant
De heer P. Nelis, coördinator urenregistratie, Stichting Thuiszorg Midden Gelderland
De heer A. Poppelaars, directeur, CG-Raad
De heer P. Reedijk, medewerker afdeling Correspondentie CAK-BZ
De heer A. Renkema, unitmanager projecten & Informatievoorziening
De heer G. Rutten, senior beleidsmedewerker, Actiz
De heer C. Simons, teamleider AZR, CZ
De heer M. Venekamp, beleidsmedewerker, gemeente Den Haag
De heer R. Ververs, Projectleider AZR, DSW Schiedam
De heer D. Vrolijk, unitmanager Informatievoorziening, ICT & facilitaire zaken CAK-BZ
De heer F. de Waard, beleidsadviseur bedrijfsvoering CAK-BZ
De heer Q. van Woerdekom, beleidsmedewerker volksgezondheid, CG-Raad
De heer E. de Wolf, teamleider ICT-beheer



Afvaardiging Ondernemingsraad CAK-BZ:




















‫־‬

de heer A. Boersma (woordvoerder commissie Personeel)

‫־‬

mevrouw E. Heijblom (voorzitter),

‫־‬

de heer R. Waelpoel (secretaris),

Begeleidingscommissie (alfabetisch)


De heer R. Bellekom (VNG)



De heer H. Berendsen (NZa)



Mevrouw J. Engering / Mevrouw R. Wouters (VWS)



De heer T. van Gorp (ZN)



De heer G. Klein Ikkink, VWS



De heer M. van der Lee (CvZ)

2

Bijlage 5
Betrokken adviseurs van Berenschot

Dit rapport kwam tot stand met medewerking van de volgende adviseurs van Berenschot:

René van Duuren
Peter Bosman
Pauline van den Broek
Gerard Putman
Arjo Boendermaker
Florian Theissen
Piet de Bekker
Annick van Kollenburg
Sharon Prins
Paul van Hal
Mark Huijben
Frank Gortemaker

1