Bijlage bij eindverslag informateur Tjeenk Willink

Over de uitvoerbaarheid en uitvoering van nieuw beleid (regeerakkoord)
of:
Hoe geloofwaardig is de Overheid?
Met het aantreden van een nieuw kabinet wordt een nieuwe beleidsagenda van kracht, die
richtsnoer wil zijn voor bewindslieden en de basis vormt voor parlementaire stabiliteit, maar die
vooral ook verwachtingen wekt bij burgers. Aan het verwezenlijken van die verwachtingen staat de
overheid zelf vaak in de weg. Het vrij algemene politieke streven in de afgelopen 30 jaar naar een
kleinere en goedkopere centrale overheid heeft bijvoorbeeld per saldo geresulteerd in een
aanzienlijke groei van het aantal regels en formulieren (van overheid, semi-publieke diensten en
private instellingen) waarmee burgers te maken krijgen en waarvan zij vaak het slachtoffer worden.
Individuele burgers passen vaak niet in de standaardmodellen en hebben moeite gehoor te krijgen
voor problemen die één loket overstijgen (I, Daniel Blake). De onvrede die daaruit voortkomt vertaalt
zich inmiddels ook in politiek ongenoegen.
Het nieuwe regeerakkoord moge dus in de publieke, politieke en bestuurlijke aandacht domineren,
het blijft verstandig te onderkennen dat de departementen en publieke uitvoeringsorganisaties al
belast zijn met de uitvoering van bestaand beleid. Die uitvoering heeft een eigen dynamiek en
urgentie. Er zijn daarnaast ook specifieke operaties, of de na-ijlende effecten daarvan, die zijn ingezet
door vorige kabinetten. Beleidsvoornemens uit het nieuwe regeerakkoord sluiten daar niet
automatisch op aan. Dat levert frictie op en belemmert de uitvoering. Daarbij komt dat de afspraken
in het regeerakkoord en het daarbij afgesproken (strakke) tijdspad vaak op gespannen voet staan
met de uitvoeringstechnische mogelijkheden of beschikbare capaciteit binnen de departementen of
in de uitvoeringsorganisaties. “Politieke tijd” en “tijd voor uitvoering” zijn niet automatisch gelijk. Bij
verschil domineert de eerste. Het gevolg is vaak dat de verantwoordelijke bewindspersoon zich op
een gegeven, vaak ongelukkig, moment dient te verantwoorden voor de onvermijdelijke gevolgen
van de fricties die zich bij de uitvoering van het afgesproken beleid voordoen en waar burgers last
van hebben. Soms leidt dat tot aftreden. Nieuwe bewindslieden dienen zich van deze frictie zelf
bewust te zijn, want departementen en uitvoeringsorganisaties proberen altijd uit loyaliteit aan de
bewindsman of -vrouw tot het uiterste te gaan om nieuwe politieke wensen - bovenop de oude- ten
uitvoer te brengen. De waarheid over “de uitvoering” komt dus niet automatisch naar boven. De
vraag of de publieke organisaties zijn toegerust op hun taak en hoe vanuit de samenleving tegen de
uitvoering wordt aangekeken komt onvoldoende tijdig aan het licht. Het is dan ook aan de
bewindslieden zelf om de bestuurlijke spankracht van het eigen departement en de professionaliteit
op de werkvloer in de gaten te (doen) houden.
Het voorafgaande klemt temeer omdat zeker sinds 2010 in de publieke sector een substantiële
sanering heeft plaatsgevonden. Achtereen volgende kabinetten en ook het parlement hebben tot
een serie bezuinigingsoperaties besloten die cumuleren tot 61 miljard euro (structurele opbrengst)
aan saldo verbeterende maatregelen. Het merendeel hiervan wordt gerealiseerd door besparingen
op de collectieve uitgaven die grotendeels in 2017 hun maximale beslag krijgen. De economische
crisis moge dan voorbij zijn, de impact van de besparingen bereikt juist nu haar hoogtepunt.
Daarbij is relevant dat besparingen -geheel volgens de bedoeling van alle partijen- juist ook zijn
gerealiseerd door kortingen op apparaatsuitgaven, dus ook op organisaties waarvan de realisering
van het nieuwe beleid in belangrijke mate afhangt.

1

Bijlage bij eindverslag informateur Tjeenk Willink

De taakstellingen werden vaak verbonden met reorganisaties, schaalvergroting en uitbreiding van
taken, versobering van personele formaties en (her-)huisvesting, digitalisering en beleids- cq.
wetswijzigingen. Veel publieke organisaties hebben de afgelopen jaren daarmee te maken gehad.
Daarbij was niet altijd sprake van grote consistentie (arbeidsbemiddeling UWV). Tegelijkertijd bleef
de tussenlaag tussen de minister die voor het beleid politiek verantwoordelijk is en de professional
op de werkvloer stelselmatig buiten beeld. Die tussenlaag bestaat uit ambtenaren en deskundigen,
rekenmeesters en onderzoekers, communicatiedeskundigen en toezichthouders, (commerciële)
adviseurs en (proces)managers. Het is een tussenlaag geworden van gelijk denken, gelijk spreken en
gelijk doen. Zij is vanuit “de overheid” doorgedrongen in beroepsorganisaties en grote
uitvoeringsinstanties, in zelfstandige bestuursorganen en private instellingen. Niemand schijnt te
weten hoeveel geld in die tussenlaag omgaat.
De gevolgen zijn merkbaar. Veel uitvoeringsorganisaties hebben moeite hun primaire taak naar
behoren uit te voeren en deze uitvoering robuust en toekomstbestendig te maken (denk aan de
krijgsmacht, Nationale Politie of Belastingdienst). Ook OM en rechtspraak ondervinden de gevolgen
van reorganisaties en taakstellingen. Allerwege staan publieke organisaties ook nog voor digitale
opgaven (vernieuwing, legacy, privacy, veiligheid) en voor een personele problematiek, gevolg van de
vergrijzing en van de soms drastisch teruggelopen inhoudelijke deskundigheid en kennis op de
departementen. Voorts wordt verwacht dat publieke organisaties steeds meer in ketens gaan
functioneren en ondersteunende diensten met elkaar delen (shared services). Ook mede-overheden
zijn in bestuurlijke ketens betrokken. Die ketenbenadering vereist niet alleen grote bestuurlijke
precisie maar ook ruimte voor samenwerking. Anders worden organisaties en medewerkers belast
met verantwoordelijkheden die ze moeilijk kunnen dragen (PGB). Of die ketenbenadering lukt en of
die ruimte bestaat is vaak onduidelijk, want terwijl de regeldichtheid is toegenomen is het toezicht
op de uitvoering van het beleid over een breed front -met uitzondering van de financiële sectorversoberd. Dat geldt ook voor de auditfunctie bij het Rijk zelf (ADR, Algemene Rekenkamer). Er zijn
minder “vreemde ogen” dan voorheen (of die “ogen” hebben extra taken gekregen zonder extra
budget). Dat beperkt de informatie aan nieuwe bewindslieden over de uitvoeringspraktijk. De kennis
van die uitvoeringspraktijk is meestal ook niet (meer) op het eigen departement aanwezig. De
interesse daarvoor is gering. De “versobering” van het toezicht staat overigens op gespannen voet
met de regelmatig opkomende politieke wens om nieuwe toezichthouders aan te stellen, meestal
naar aanleiding van incidenten.
Deze ontwikkelingen hebben gevolgen voor het vertrouwen van de burger in de publieke zaak. Waar
departementen en publieke uitvoeringsorganen noodgedwongen hun aandacht en energie intern
richten op de uitvoering van reorganisaties en substantiële bezuinigingen, raken burgers
onvermijdelijk buiten beeld. Dit wringt met de steeds breder gevoelde noodzaak om de verbindingen
tussen burgers en overheid te bevorderen of te herstellen. Deze wringing komt uit een veelheid aan
rapporten naar voren (bijvoorbeeld Mijn Onbegrijpelijke Overheid, jaarverslag 2012 van de Nationale
Ombudsman).
Het zou verstandig zijn als niet alleen het nieuwe kabinet maar ook de Kamer deze erfenis van de
afgelopen decennia onder ogen zouden zien. De overheid is ondanks (of dankzij) alle reorganisaties
in de afgelopen decennia kwetsbaarder geworden. De uitvoering van een nieuwe beleidsagenda
vergt inzicht in de bestuurlijke capaciteit (vooral ook kwalitatief- inhoudelijk), zorgvuldigheid in de
uitvoering (met ruimte voor de uitvoerende professional) en zicht op de resultaten en (neven)
effecten. Voor dat laatste toont -anders dan incidenteel - ook de Kamer traditioneel weinig
belangstelling.

2

Bijlage bij eindverslag informateur Tjeenk Willink

In zijn 15e rapport (juli 2016) constateert de Studiegroep Begrotingsruimte een gebrekkig zicht op de
doelmatigheid van overheidsinterventies. Zij beveelt het nieuwe kabinet aan een operatie ‘Inzicht in
Kwaliteit’ te starten. De behoefte aan dit inzicht is niet nieuw. Er zijn eerdere pogingen geweest om
beter zicht te krijgen op hetgeen het beleid oplevert (zoals VBTB: Van Beleidsbegroting tot
Beleidsverantwoording, versterking evaluatie-functie van het Rijk etc). De resultaten hiervan vielen
meer dan eens tegen 1 . Zelden of nooit wordt binnen de overheid op dat soort operaties
teruggeblikt. Ook de Kamer vraagt er hoogst zelden naar. Waarom lukten de operaties niet of maar
half? Een eerste reden is dat de ambities om het overheidsbeleid op een rationeler leest te schoeien
(‘evidence based’ -interventies/bedrijfsmatig werken) te weinig rekening houden met het kader waar
binnen de overheid moet opereren i.e. de democratische rechtstaat. De (methodologische)
mogelijkheden van deze rationele aanpak worden stelselmatig overschat.
Daarnaast wordt steeds miskent dat inzicht in de kosten en de baten wel kwantitatief mogelijk (en
nodig) is maar dat dat inzicht weinig zegt over de kwaliteit . Kwaliteit is een “saldo-begrip” met aan
de ene kant eisen en verwachtingen en aan de andere kant uitkomsten en (neven-) effecten.
Kwaliteit is altijd verbonden aan functie. Als die functie niet duidelijk is, is kwaliteit niet te meten.
Vaak is de inhoud van de functie van de professional op de werkvloer -van politieagent tot
onderwijzer; van dokter tot rechter- niet (meer) voor ieder duidelijk. Ook in die functies vindt
stapeling van taken plaats. De ruimte om die verschillende taken met elkaar in evenwicht te brengen,
ontbreekt. Managementmodellen, DBC’s en professionele standaarden bieden daarvoor geen
oplossing.
Het blijft zorgelijk dat de departementen anno 2017 -in een wereld van nieuwe datatechnieken- niet
scherper zicht hebben op de uitvoering en de effecten van beleid en dat de politiek -ministers èn
volksvertegenwoordiging- onmachtig blijkt te voorkomen dat juist burgers in de problemen in het
woud van regels de weg kwijt raken en zich door de overheid niet gehoord of begrepen voelen.
“Want hoe legitiem is een openbaar bestuur waarin alleen de meest competente burgers, en dan
nog soms met moeite, zelf hun weg kunnen vinden en niet diegenen waarvoor de democratische
rechtstaat juist ook was bedoeld? Hoe legitiem is een openbaar bestuur waarin deskundige
uitvoerders van publieke taken steeds minder tijd aan hun eigenlijke werk kunnen besteden maar als
het mis gaat toch als eersten verantwoordelijk worden gesteld?”
Het is voor de geloofwaardigheid van overheid en publieke dienstverlening dringend nodig dat
volksvertegenwoordiging en kabinet niet alleen incidenteel maar stelselmatig letten op de
uitvoeringsaspecten van het beleid, de eigen beleidssector ook stelselmatig vanuit de ogen van de
burgers bezien en er voor zorgen dat obstakels die burgers in hun contacten met overheid en semipublieke diensten ondervinden ook daadwerkelijk worden weggenomen.

Mr. H.D. Tjeenk Willink
Den Haag, 27 juni 2017

1

Datzelfde geldt voor de activiteiten ten behoeve van de vernieuwing van de Rijksdienst in de afgelopen 45 jaar. Alle op dezelfde manier –

onder meer sterk intern ambtelijk gericht- opgezet. Alle met weinig extern resultaat. Zij werden dan ook alle vrij geruisloos beëindigd.

3