Verlengen Nationaal Samenwerkingsprogramma
Luchtkwaliteit (NSL)
Kabinetsbesluit

Datum

12 december 2013

Verlengen Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) | 12 december 2013

Colofon

Ministerie van Infrastructuur en Milieu
Plesmanweg 1-6
2597 JH Den Haag
Postbus 20901
2500 Den Haag

Pagina 2 van 18

Verlengen Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) | 12 december 2013

Inhoud
1. AANLEIDING ...................................................................................................................... 4
2. DOELBEREIK NSL ................................................................................................................ 6
3. EUROPESE CONTEXT .......................................................................................................... 8
4. REDENEN VOOR VERLENGEN NSL ...................................................................................... 9
5. DOEL VERLENGING NSL.................................................................................................... 10
6. PROGRAMMAGEBIED VERLENGD NSL ............................................................................. 11
7. PERIODE VAN VERLENGING ............................................................................................. 12
8. WAT HOUDT VERLENGING IN? ........................................................................................ 13
8.1 MONITORING...................................................................................................................... 13
8.2 MAATREGELEN .................................................................................................................... 13
8.3 PROJECTEN ......................................................................................................................... 14
8.4 NIBM ................................................................................................................................ 15
9. PROCESROL OVERHEDEN ................................................................................................. 16
10. SLOT .............................................................................................................................. 17
BIJLAGE 1............................................................................................................................. 18

Pagina 3 van 18

Verlengen Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) | 12 december 2013

1. Aanleiding
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) werd op 1
augustus 2009 van kracht. Daaraan gingen enkele jaren van voorbereiding
vooraf waarin de noodzaak voor een dergelijk programma dringend werd
gevoeld. Het was Nederland niet gelukt om tijdig (in 2005) aan de grenswaarden voor fijn stof te voldoen. Daarmee bleef Nederland in gebreke met
uitvoering van de betreffende EU-richtlijn1. Nationaal had dit consequenties
voor de uitvoering van projecten. Omdat niet aan de grenswaarden werd
voldaan achtte de Raad van State ieder project dat bijdroeg aan verhoging
van concentraties niet acceptabel, waardoor de ruimtelijke ontwikkeling in
Nederland stagneerde. De programmatische aanpak voorzag in een oplossing.
In het NSL werd bestuurskracht van alle betrokken overheden gebundeld
met een tweeledige doelstelling. Enerzijds was het doel tijdig te voldoen
aan Europese grenswaarden voor luchtkwaliteit. Daardoor kan een belangrijke bijdrage geleverd worden aan het verminderen van gezondheidsrisico’s van luchtverontreiniging: effecten op de luchtwegen en op het hart- en
vaatsysteem. Anderzijds werd beoogd ruimte te scheppen voor de uitvoering van nieuwe projecten. In het programma werden maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit bijeen gebracht met gewenste projecten.
Bepalend voor de inhoud van het programma was dat prognoses uitwezen
dat met de combinatie van maatregelen en projecten tijdig voldaan zou
kunnen worden aan de Europese grenswaarden voor luchtkwaliteit voor de
stoffen zwevende deeltjes (PM10) en stikstofdioxide. Door de voortgang van
het programma jaarlijks te monitoren, werd voorzien in de mogelijkheid
om het programma waar nodig bij te sturen.
De Europese Commissie gaf haar fiat aan deze aanpak in haar beschikking
van 7 april 2009. Daarmee kreeg NL tot medio 2011 voor PM10 en tot januari 20152 voor stikstofdioxide, de tijd om ervoor te zorgen dat overal aan
de grenswaarden voor deze stoffen wordt voldaan. Nederland was daarmee
het eerste land dat door de Europese Commissie derogatie werd verleend
op basis van de EU-richtlijn luchtkwaliteit uit 20083. De richtlijn voorziet in
de mogelijkheid om uitstel (maximaal vijf jaar) of vrijstelling te verkrijgen
voor het voldoen aan bepaalde Europese grenswaarden. Als voorwaarde
voor derogatie geldt dat een luchtkwaliteitsplan is opgesteld dat laat zien
dat zo spoedig mogelijk, maar in ieder geval aan het einde van de derogatietermijn, aan de grenswaarde wordt voldaan. Aan die voorwaarde voldeed Nederland met het NSL.
Het NSL is conform de wettelijke basis in de Wet milieubeheer, vastgesteld
voor een periode van 5 jaar. Dat betekent dat het programma op 1 augustus 2014 afloopt. Zoals in het NSL is vastgelegd4, geldt dat ook voor de
Regionale Samenwerkingsprogramma's Luchtkwaliteit (RSL's) die deel uitmaken van het NSL.

1

Richtlijn 1999/30/EG van de Raad van 22 april 1999 betreffende grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxide en stikstofoxiden, zwevende deeltjes en lood in de lucht.
2
Voor de zone Heerlen/Kerkrade geldt het uitstel voor de jaarlijkse grenswaarde voor stikstofdioxide tot 1 januari 2013.
3
Richtlijn 2008/50/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2008 betreffende
de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa
4
Blz 19, paragraaf 1.3

Pagina 4 van 18

Verlengen Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) | 12 december 2013

In maart 2013 heeft de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu de
Tweede Kamer laten weten voornemens te zijn het NSL te verlengen met
een periode van ten minste twee jaar5. In samenspraak met de NSLpartners, betrokken provincies en gemeenten, is de behoefte aan verlenging van het NSL vastgesteld. De Wet milieubeheer voorziet in deze mogelijkheid.6

5

6

Bij brief van 25 maart 2013 (Kamerstukken 2012/13, 30175, 160)
Artikel 5.12, tiende lid, van de Wet milieubeheer

Pagina 5 van 18

Verlengen Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) | 12 december 2013

2. Doelbereik NSL
Tijdig voldoen aan de Europese grenswaarden voor luchtkwaliteit is het
primaire doel van het NSL. Elk jaar vindt monitoring van het NSL plaats om
de voortgang te bewaken. Dat betreft zowel de uitvoering van projecten en
maatregelen als de luchtkwaliteit. De ontwikkelingen in het programmagebied worden zo nauwkeurig gevolgd. Bij de monitoring zijn drie overheidsniveaus betrokken: rijk, provincies en gemeenten.
De meest recente monitoring van het NSL uit 2012 over het jaar 2011 laat
zien dat voor het grootste deel van het programmagebied in 2015 geen
overschrijdingen van grenswaarden meer worden verwacht.
Voor stikstofdioxide (NO2) laten berekeningen zien dat er in 2015 nog langs
11 km weg overschrijdingen kunnen voorkomen. Op enkele locaties na bevinden deze overschrijdingen zich bij drukke wegen in stedelijk gebied. De
NSL-partners brengen gezamenlijk de mogelijkheden in kaart om het
maatregelenpakket zodanig te optimaliseren dat er in 2015 geen sprake
meer zal zijn van overschrijding van NO2 grenswaarden bij wegen.
Vanaf 11 juni 2011 moet in Nederland aan de grenswaarden voor fijn stof
(PM10) voldaan worden. Toetsing van de luchtkwaliteit voor het gehele jaar
2011 aan die grenswaarden laat nog overschrijdingen zien langs 22 km
weg, voornamelijk gemeentelijke wegen. Het gaat om gebieden waar de
achtergrondconcentratie hoog is ten gevolge van industrie of intensieve
veeteelt.
Nabij veehouderijen werd blijkens de monitoring in 46 gemeenten nog niet
aan de grenswaarden voor fijn stof voldaan. In ruim de helft van die gemeenten betreft het slechts enkele woningen waarbij de fijn stof concentratie nog te hoog is. Er zijn ook enkele gemeenten waar bij tientallen woningen de grenswaarden nog worden overschreden. Ook in de regio IJmond bleken lokaal nog verhoogde fijn stof concentraties te zijn in 2011.
Om de overschrijdingen van de grenswaarden voor fijn stof in deze gebieden weg te nemen is naast een generieke een gebiedsgerichte aanpak ingezet. De generieke aanpak beperkt de mogelijkheden van toepassing van
‘niet in betekende mate’ bijdragen7 in bepaalde gebieden met hoge achtergrondconcentraties. Daarnaast wordt door wijziging van het Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij, ingezet op het verplichten van pluimveehouderijen om maatregelen in stallen te treffen. In de gemeenten Nederweert en Asten is gestart met gebiedsgerichte aanpak.
Ook in het IJmondgebied werken overheden gezamenlijk in een gebiedsgerichte aanpak aan het beter in kaart brengen en oplossen van de problematiek ter plaatse.
De in de monitoring berekende concentraties blijken op veel locaties waar
de luchtkwaliteit wel aan de grenswaarden voldoet, maar net onder die
grenswaarden te liggen. Waakzaamheid blijft dus geboden opdat geen
nieuwe overschrijdingen ontstaan. Naarmate de concentraties verder onder
de grenswaarden liggen is het meer aannemelijk dat blijvend aan de
grenswaarden wordt voldaan.

7

Regeling niet in betekenende mate bijdragen (luchtkwaliteitseisen) zoals die luidt na wijziging van 18 maart 2013, Staatscourant 2013, nr. 7230.

Pagina 6 van 18

Verlengen Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) | 12 december 2013

2012 is het eerste gehele kalenderjaar waarin Nederland aan de fijn stof
grenswaarden moet voldoen. Eind 2013 kan aan de hand van de meetresultaten over 2012 worden beoordeeld in hoeverre dat overal in Nederland
het geval is.
In 2016 komen de meetresultaten beschikbaar van stikstofdioxide metingen in 2015 en is er zekerheid of Nederland aan de grenswaarden voor
stikstofdioxide voldoet.
Het tweede doel van het NSL is het scheppen van ruimte voor projecten.
Dat is gebeurd door het pakket van maatregelen in het NSL zo in te richten
dat het de
negatieve effecten van de in het programma opgenomen ruimtelijke projecten ruimschoots compenseert. In bijlage 1 is een overzicht te vinden
van de NSL-maatregelen waarvan de uitvoering gedurende de afgelopen
jaren is voltooid.
Projecten die deel uitmaken van het NSL zijn verenigbaar met het bereiken
van een kwaliteit van de buitenlucht die in overeenstemming is met de
Europese grenswaarden. Daarom is het voor die projecten niet nodig dat ze
individueel getoetst worden aan de grenswaarden voor luchtkwaliteit, maar
kan volstaan worden met het aantonen dat ze genoemd zijn in het NSL of
daarin passen (programmatoetsing). Het NSL heeft ook als toetsingskader
voor projecten zijn nut bewezen. Voor het van kracht worden van het NSL
werden projecten regelmatig juridisch onhoudbaar bevonden door de Raad
van State, omdat de concentraties van luchtverontreinigende stoffen toenamen in een situatie dat sprake was van overschrijding van grenswaarden. Als gevolg daarvan kwamen projecten stil te liggen. Bovendien nam
de onderzoekslast bij projecten sterk toe.
Het NSL en het daarmee verbonden rekeninstrumentarium liet zien dat met
het totale pakket aan maatregelen en projecten tijdig aan de grenswaarden
voldaan kan worden. Uit diverse uitspraken van de Raad van State is gebleken dat projectonderbouwing op grond van het NSL juridisch houdbaar
is8. De onderzoekslasten voor projecten zijn door programmatoetsing sterk
verminderd.

8

Uitspraak 201009980/1/M2, 6 juli 2011, Uitspraak 201104503/1/R4 van 25 januari 2012,
Uitspraak 200900883/1/H1 van 31 maart 2012

Pagina 7 van 18

Verlengen Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) | 12 december 2013

3. Europese context
Het NSL bevat nationale, regionale en lokale maatregelen die de luchtkwaliteit verbeteren. In bijlage 1 is een overzicht te vinden van de NSLmaatregelen die zijn voltooid. De Nederlandse emissies zijn daardoor in de
afgelopen jaren gestaag gedaald9. Het zijn echter niet alleen de Nederlandse emissies die de concentraties in Nederland bepalen. Zonder voortvarend
Europees beleid (schoner maken van het wagenpark, ambitieuze emissieplafonds) is het niet mogelijk alle overschrijdingen in Nederland blijvend op
te lossen en nieuwe overschrijdingen te voorkomen. Recente ervaringen in
het kader van de monitoring bevestigen dat.
De jaarlijkse monitoring van het NSL betreft de uitvoering van projecten en
maatregelen en de ontwikkeling in de luchtkwaliteit. In de monitoring worden ook de effecten van het Europese beleid verdisconteerd. De aannames
van effecten van Europees beleid worden ontleend aan gegevens van de
EU. De effecten van het Europese beleid zijn op twee fronten beperkter
gebleken dan redelijkerwijs verwacht mocht worden. De concentraties zijn
daardoor minder gedaald dan werd aangenomen, met als gevolg dat er
vooral in steden meer knelpunten resteren.
Zo bleken de resultaten van Euro V maatregelen tegen te vallen. Voertuigen die voldoen aan de Europese emissie-eisen en aan Europese testprotocollen bleken in de praktijk meer uit te stoten dan verwacht op basis van
de testresultaten. Dat was voor Nederland aanleiding om in Europees verband aan te kaarten dat niet volstaan kan worden met typekeuring, maar
dat ook toetsing van praktijkemissies nodig is. Dat is inmiddels afgesproken in Europa. Dat moet ertoe bijdragen dat de meest recent vastgestelde
eisen voor Euro VI (vrachtwagens) en 6 (personenauto’s) in de praktijk wel
het effect zullen hebben dat beoogd is.
De verwachtingen ten aanzien van de emissieplafonds voor 2020 werden
ontleend aan de Europese Thematische strategie voor luchtverontreiniging.
De afspraken die in mei 2012, vooruitlopend op herziening van de NECrichtlijn10 in 2013, in het kader van de UN-ECE zijn gemaakt over herziening van het Gotenburg Protocol, bleken echter minder ambitieus te zijn
voor de emissieplafonds voor stikstofoxiden, zwaveldioxide, vluchtige organische stoffen, ammoniak en fijn stof (PM2,5).
In 2013 is in de EU gestart met voorbereidingen voor de herziening van de
Europese Thematische strategie luchtkwaliteit, die onder meer betrekking
heeft op de EU-richtlijn luchtkwaliteit en de NEC-richtlijn. Het kabinet zal
daarbij de noodzaak van voortvarend Europees beleid voor het voldoen aan
Europese luchtkwaliteitsnormen onder de aandacht blijven brengen.

9

Grootschalige concentratie- en depositiekaarten 2013
Richtlijn 2001/81/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2001 inzake
nationale emissieplafonds voor bepaalde luchtverontreinigende stoffen
10

Pagina 8 van 18

Verlengen Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) | 12 december 2013

4. Redenen voor verlengen NSL
Het doel van het NSL is en blijft om tijdig aan de Europese grenswaarden
voor luchtkwaliteit te voldoen. Op dit doel blijft de inzet van betrokken
overheden onverminderd gericht. Toch kan Nederland na 1 augustus 2014
nog niet zonder het NSL. Daarbij spelen verschillende overwegingen een
rol.
1. Pas in de loop van 2016 zullen de meetresultaten over 2015 uitwijzen of
daadwerkelijk aan de grenswaarden voor stikstofdioxide wordt voldaan.
Het is wenselijk de NSL aanpak voort te zetten tot daaromtrent duidelijkheid is verkregen.
2. Berekeningen laten zien dat de concentraties van stikstofdioxide en fijn
stof op diverse locaties nog net onder de grenswaarden liggen, met als
risico dat ze daar bovenuit komen. Berekeningen kennen altijd onzekerheden, omdat uitgegaan wordt van aannames. Zo kunnen effecten van maatregelen tegenvallen. Ook geven meteorologische fluctuaties variaties in de
cijfers. Bovendien moet de economische situatie waarin Nederland zich
bevindt in aanmerking genomen worden. Op het moment dat de economie
aantrekt zal dat van invloed zijn op de luchtkwaliteit.
De grootschalige concentratiekaarten die in 2013 bekend zijn gemaakt,
laten hogere concentraties zien dan in 2012. Dat komt in belangrijke mate
doordat de emissieplafonds voor 2020 voor Europese landen minder ambitieus zijn dan eerder werd verwacht en door de hogere emissies van dieselpersonen- en vrachtauto’s (Euro 4 en IV en Euro 5 en V). Dat brengt
met zich mee dat er in 2013 voor 2015 meer knelpunten berekend zullen
worden dan in 2012 het geval was. Om daarop in te spelen verkennen de
NSL partners gezamenlijk hoe het maatregelenpakket geoptimaliseerd en
verbreed kan worden. Door voortzetting van de samenwerking in het kader
van het NSL na 1 augustus 2014 kan ook de komende jaren de vinger aan
de pols gehouden worden en kan snel worden gereageerd op de ontwikkelingen.
3. Mocht in 2016, ondanks alle voortdurende inspanningen in het kader van
het NSL, blijken dat de luchtkwaliteit nog niet overal in overeenstemming
is met de grenswaarden, dan is Nederland ingevolge de EU-richtlijn luchtkwaliteit gehouden een plan vast te stellen met passende maatregelen om
de periode van overschrijding zo kort mogelijk te houden. Met een verlengd NSL kan niet alleen qua aanpak adequaat op die situatie ingespeeld
worden, maar kan Nederland ook voldoen aan de Europese planverplichting.
4. Het met het NSL samenhangende juridische instrumentarium, zoals
programmatoetsing, de nibm-grondslag (niet in betekenende mate bijdragen), is mede door de daarmee gepaard gaande lastenverlichting voor projectonderbouwing, zeer waardevol gebleken. Continuering daarvan is gewenst.
5. In het NSL is een unieke samenwerking tussen overheden ontstaan in
de aanpak van luchtverontreiniging. Partijen hechten eraan die vooralsnog
voort te zetten. Gezamenlijk optrekken als overheden is een voorwaarde
gebleken voor verbetering van de luchtkwaliteit.
6. Voortzetting van het NSL biedt een goede uitgangssituatie om, als NSL
partners gezamenlijk de komende jaren te bezien hoe de verworvenheden
in het kader van het NSL ingebed kunnen worden in de op handen zijnde
wijziging van het stelsel van het omgevingsrecht en hoe daar in het luchtkwaliteitsbeleid op ingespeeld kan worden.

Pagina 9 van 18

Verlengen Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) | 12 december 2013

5. Doel verlenging NSL
Het NSL zal in de verlengingsperiode tot doel hebben om overal in Nederland blijvend te voldoen aan Europese grenswaarden voor luchtkwaliteit.
Dat doel vloeit voort uit de Wet milieubeheer11. Daarnaast blijft ook het
faciliteren van ruimtelijke ontwikkeling het oogmerk van het programma.

11

Artikel 5.12, eerste lid, van de Wet milieubeheer

Pagina 10 van 18

Verlengen Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) | 12 december 2013

6. Programmagebied verlengd NSL
Het NSL ziet op gebieden waar een grenswaarde wordt overschreden of
dreigt te worden overschreden. Bij de start van het NSL in 2009 is het gebied vastgesteld op basis van de toenmalige situatie. Inmiddels zijn de
concentraties van zowel stikstofdioxide als fijn stof aanmerkelijk gedaald in
het huidige programmagebied, en worden in het grootste deel van dat gebied in 2015 geen overschrijdingen meer verwacht. Dat neemt niet weg dat
in een aanzienlijk deel van het gebied de concentraties nog dicht onder de
norm liggen. Daardoor doet zich nog wel de situatie voor van dreigende
overschrijding van grenswaarden. In stedelijke gebieden, gebieden met
veel intensieve veehouderij en industrie zijn nog steeds knelpunten, d.w.z.
overschrijdingen of bijna overschrijdingen van grenswaarden. Omdat de
oorzaken van (dreigende) overschrijdingen divers zijn en lokale oplossingen beperkt mogelijk zijn, blijft gezamenlijke inzet in het kader van het
programma noodzakelijk om in de gebieden waar net aan de grenswaarden
wordt voldaan, te voorkomen dat nieuwe overschrijdingen ontstaan en er
voor te zorgen dat blijvend aan de grenswaarden wordt voldaan. Verlenging van het NSL zal om die reden in principe de zelfde gebieden bestrijken
als tot dusverre: de provincies Overijssel, Gelderland, Utrecht, ZuidHolland, Noord-Brabant en Limburg en delen van de provincies NoordHolland en Flevoland. Aan de overheden die deelnemen in het NSL is het
uitgangspunt van continuering van het huidige programmagebied voorgelegd. Zij stemmen daar mee in. De komende tijd wordt nog in detail bezien
of er wellicht deelgebieden zijn waar de luchtkwaliteit tijdens de NSLperiode dermate verbeterd is dat de kans dat zich nog overschrijdingen van
de betreffende grenswaarden kunnen voordoen zeer beperkt is. De provincie Overijssel heeft aangegeven pas in 2014, aan het einde van de looptijd
van het vigerende NSL, te willen beoordelen of voortzetting van deelname
aan het NSL gezien de actuele luchtkwaliteit nog opportuun is. Vooralsnog
wordt ervan uitgegaan dat het programmagebied van het NSL ongewijzigd
blijft.

Pagina 11 van 18

Verlengen Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) | 12 december 2013

7. Periode van verlenging
Het (geldende) NSL heeft betrekking op een periode van 5 jaar, van 1 augustus 2009 tot 1 augustus 2014. Die programmaperiode is vastgelegd in
de Wet milieubeheer12. Voor de periode waarmee het programma verlengd
kan worden is geen termijn in de wet vastgelegd. Het kabinet stelt voor de
met het NSL ingezette koers nog vast te houden tot 1 januari 2017. Daarbij spelen de volgende overwegingen. Eind 2016 wordt duidelijk of de
luchtkwaliteit overal in NL in overeenstemming is met de Europese grenswaarden. Op dat moment kan worden beoordeeld of afronding van het NSL
gerechtvaardigd is gezien de heersende concentraties in NL. Die beslissing
zou nu ongegrond zijn. Mocht eind 2016 blijken dat het gezien de situatie
van de luchtkwaliteit noodzakelijk is, dan bestaat in principe de mogelijkheid opnieuw tot verlenging over te gaan. Daar wordt vooralsnog niet van
uitgegaan.
De EU richtlijn luchtkwaliteit verplicht een lidstaat waar een grenswaarde
wordt overschreden waarvoor het uiterste tijdstip voor naleving is verstreken, tot het vaststellen van een luchtkwaliteitsplan met passende maatregelen, zodat de periode van overschrijding zo kort mogelijk kan worden
gehouden. Dit voorschrift is mede aanleiding de periode van verlenging van
het NSL, dat ook als zodanig plan fungeert, niet langer te laten zijn dan
noodzakelijk. De inzet van de NSL partners blijft er onverminderd op gericht op tijd aan de grenswaarden te voldoen. De aanpak wordt voortgezet
tot er duidelijkheid over het doelbereik is. Verlenging voor een langere periode kan ten onrechte de indruk wekken dat uitvoering van het programma getraineerd wordt en daarmee de bescherming van de gezondheid van
de bevolking op de lange baan wordt geschoven. Bovendien vergt de monitoring van het NSL van betrokken bestuursorganen de nodige inspanningen. Langer dan nodig voortzetten van het NSL en daarmee ook van de
monitoring, is ook om die reden niet wenselijk.
De periode tot 1 januari 2017 geeft de NSL partners ook de mogelijkheid
zich te beraden hoe de verworvenheden in het kader van het NSL voortgezet kunnen worden in het kader van de Omgevingswet, opdat beide stelsels
goed op elkaar aansluiten.

12

Artikel 5.12, eerste lid, van de Wet milieubeheer

Pagina 12 van 18

Verlengen Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) | 12 december 2013

8. Wat houdt verlenging in?
Het kabinet is voornemens de huidige programma-aanpak en de daarmee
verbonden samenwerking voort te zetten. Gebleken is dat het NSL goed
werkt, en dat we op de goede weg zijn naar een luchtkwaliteit die voldoet
aan de Europese grenswaarden. De jaarlijkse monitoring maakt het mogelijk in te spelen op de ontwikkelingen in de luchtkwaliteit. Via meldingen
kunnen projecten en maatregelen aan het NSL worden gewijzigd of toegevoegd. Het NSL blijft op die manier actueel en slagvaardig. Het is bovendien een forum gebleken waar betrokken bestuursorganen elkaar weten te
vinden.

8.1 Monitoring
Het blijft onverminderd belangrijk om de ontwikkeling van de luchtkwaliteit
in het programmagebied nauwlettend te volgen teneinde het programma
zo nodig bij te kunnen sturen. De huidige monitoringssystematiek wordt
dan ook voortgezet. Bezien zal worden hoe in de gegeven situatie, waarbij
in een groot deel van Nederland aan de grenswaarden wordt voldaan, de
inspanningen van de deelnemende overheden ten behoeve van de monitoring beperkt kunnen worden.
8.2 Maatregelen
Maatregelen vormen de kern van het NSL. Alleen door uitvoering daarvan
kan de luchtkwaliteit verbeteren en ruimte voor projecten ontstaan. Afstemming van het maatregelenpakket op de uitkomsten van de jaarlijkse
monitoring blijft daarom een continu proces, waaraan overheden zich gecommitteerd hebben.
Op de in het NSL opgenomen maatregelen rust een uitvoeringsplicht. Dat
betekent dat de maatregelen, op de in het programma bij die maatregelen
genoemde tijdstippen uitgevoerd moeten zijn. Voor zover in het programma niet expliciet in een datum van uitvoering is voorzien, moeten ze in
ieder geval gedurende de huidige programmaperiode van 5 jaar in uitvoering genomen zijn. Voor maatregelen die verbonden zijn met bepaalde
ontwikkelingen geldt dat uitvoering alleen aan de orde is wanneer de betreffende ontwikkeling daadwerkelijk plaatsvindt.
Verlenging van het NSL heeft geen consequenties voor de uitvoeringsplicht
en het tijdstip waarop de in het NSL opgenomen maatregelen uitgevoerd
moeten zijn. Verlenging betekent geen uitstel van de tijdstippen waarop
aan de grenswaarden moet worden voldaan. De EU richtlijn luchtkwaliteit
laat geen ruimte om later dan in 2011 (voor fijn stof) of 2015 (voor stikstofdioxide) aan de grenswaarden te voldoen.
De mogelijkheid tot wijziging, vervanging of toevoeging van maatregelen
blijft onverlet, evenals de meldingsprocedure die daarvoor geldt13. Daardoor blijft het programma flexibel. Het verwijderen van maatregelen uit het
programma kan gezien de uitvoeringplicht en de samenhang in het programma tussen projecten en maatregelen, niet via de reguliere meldingsprocedure gebeuren. De uitvoeringsplicht blijft gelden totdat (verdere) uit-

13

Artikel 5.12, twaalfde lid, van de Wet milieubeheer

Pagina 13 van 18

Verlengen Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) | 12 december 2013

voering van een maatregel naar het oordeel van de Minister van Infrastructuur en Milieu, in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad
en gehoord de Eerste en Tweede Kamer, niet langer vereist is om een
grenswaarde te bereiken of daaraan blijvend te voldoen14.
Nu voor verlenging van het NSL de wettelijke procedure van kabinetsbesluit, inspraak en het horen van de beide Kamers der Staten-Generaal
wordt doorlopen, is dat moment tevens benut voor besluitvorming om bepaalde maatregelen waarvan door onderbouwing is vast komen te staan
dat uitvoering niet langer vereist is om een grenswaarde te bereiken of
daaraan te blijvend te voldoen, niet langer deel te laten uitmaken van het
NSL.
In de midterm review die in 2011 werd uitgevoerd om een tussenbalans op
te maken van de uitvoering werd van enkele in het NSL opgenomen maatregelen aangegeven dat uitvoering niet langer nodig is om een goede
luchtkwaliteit, dat wil zeggen een kwaliteit die ruim voldoet aan de grenswaarden, op een specifieke locatie te bewerkstelligen. Actuele monitoringsgegevens van het afgelopen kalenderjaar en de prognoses voor 2015 en
2020 bevestigen het beeld uit 2011. Daarom is voor die specifieke maatregelen op basis van artikel 5.12, elfde lid, van de Wet milieubeheer, de uitvoeringsplicht niet langer van kracht.
Via de meldingsprocedure kunnen maatregelen aan het NSL worden toegevoegd door de deelnemende overheden. Op dit moment is een rijksmaatregel in voorbereiding betreffende de afschaffing van vrijstelling voor oudere auto’s van de motorrijtuigenbelasting. Daarmee wordt een negatieve
ontwikkeling afgeremd die haaks staat op het schoner worden van het wagenpark. Door het van kracht worden van de nieuwe Euro VI en 6 normen
in 2014 zullen de achtergrondconcentraties de komende jaren naar verwachting dalen. Via de monitoring zal dit de komende jaren bewaakt worden.
De NSL partners verkennen in overleg de mogelijkheden voor optimalisering en verbreding van het maatregelenpakket om de nog resterende knelpunten op te lossen. Dit wordt voortgezet onder het verlengde NSL, waarbij overheden steeds met elkaar in contact blijven om te bezien waar de
kansen liggen.
8.3 Projecten
Ontwikkelingen en besluiten die zijn voorzien in het NSL kunnen, ook in de
periode van verlenging, gebruik maken van programmatoetsing15. Ook
blijft de mogelijkheid bestaan om na melding, ontwikkelingen of besluiten
te wijzigen, te vervangen of toe te voegen, op voorwaarde dat aannemelijk
wordt gemaakt dat het project per saldo past binnen of in elk geval niet in
strijd is met het NSL. Dat zal in gebieden waar de luchtkwaliteit onder druk
staat betekenen dat tegelijkertijd maatregelen aan het programma toegevoegd moeten worden.

14
15

Artikel 5.12, elfde lid, van de Wet milieubeheer
Op grond van artikel 5.16, eerste lid, onder d, van de Wet milieubeheer

Pagina 14 van 18

Verlengen Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) | 12 december 2013

8.4 Nibm
Als aannemelijk gemaakt kan worden dat een project ‘niet in betekenende
mate (nibm) bijdraagt’ aan de concentratie van een stof in de buitenlucht
kan een dergelijk project doorgang vinden zonder verdere toetsing wat de
luchtkwaliteit betreft. Deze mogelijkheid hangt nauw samen met de programmasystematiek. De effecten van alle nibm ontwikkelingen tezamen
zijn in de berekeningen in het kader van het NSL meegenomen in de autonome ontwikkeling. Dat betekent dat tegenover de nibm-ontwikkelingen in
het NSL maatregelen staan die de effecten van die projecten compenseren.
Verlenging van het NSL brengt daar geen verandering in aan. Nibm kan
dan ook onverminderd als toetsingsgrond voor projecten gebruikt worden16.
Overigens voorziet het Besluit niet in betekenende mate bijdragen (luchtkwaliteitseisen) sinds 201217 in de mogelijkheid de toepassing van nibm
voor bepaalde broncategorieën te beperken in NSL-gebieden. Daartoe is
aanleiding als een grenswaarde wordt overschreden en toepassing van
nibm ertoe leidt dat de overschrijding langer duurt dan noodzakelijk is. Om
die reden zijn in 2013 delen van de gemeenten Asten, Deurne, Nederweert
en een gebied dat bestaat uit delen van de gemeenten Barneveld, Ede,
Renswoude en Scherpenzeel aangewezen. Veehouderijen die meer dan 800
kg PM10 per jaar emitteren en in die gebieden zijn gelegen, kunnen geen
gebruik maken van nibm. Op deze wijze wordt voorkomen dat door toepassing van nibm bestaande overschrijdingen erger worden en op meer
plaatsen overschrijdingen ontstaan. Als de monitoring NSL daar aanleiding
toe geeft, kan dit instrument ook in andere NSL-gebieden waar toepassing
van nibm het halen van grenswaarden frustreert, ingezet worden.

16
Met uitzondering van broncategorieën en gebieden aangewezen in de Regeling niet in betekenende mate bijdragen (luchtkwaliteitseisen) zoals die luidt na wijziging van 18 maart 2013,
Staatscourant 2013, nr. 7230.

17

Staatsblad 2012, nr. 259.

Pagina 15 van 18

Verlengen Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) | 12 december 2013

9. Procesrol overheden
De nauwe samenwerking tussen de NSL-partners is één van de verworvenheden van het programma. Het is een essentieel bestanddeel gezien het
karakter van het programma en om het programma slagvaardig te houden.
Die samenwerking wordt bij de verlenging van het NSL voortgezet, zowel
structureel als incidenteel als de situatie daar aanleiding toe geeft.
Bij de rol die van rijkswege wordt vervuld in het programma ligt het accent
op het faciliteren: het scheppen van voorzieningen zodat het programma
en de samenwerking gestalte kunnen krijgen. Het monitoringsinstrumentarium, de jaarlijkse monitoringsrapportage en de overlegstructuur zijn daar
speerpunten van. Die rol wordt gecontinueerd, zij het dat de intensiteit
mogelijk minder zal worden naarmate de schaal van de restproblematiek
kleiner wordt.
Voor de provincie is een coördinerende rol weggelegd voor de zeven NSLregio’s. De feitelijke keuzes ten aanzien van de te nemen lokale en regionale maatregelen en de voorgenomen bouwprojecten liggen bij de decentrale
overheden. De provincies hebben de lokale en regionale maatregelen gebundeld in hun RSL’s en coördineren de uitvoering daarvan. De financiële
stromen voor lokale luchtkwaliteitsmaatregelen liepen om die reden via de
provincie. De rol van de provincie in het NSL wordt gecontinueerd. De intensiteit van de coördinatie kan per provincie verschillen.

Pagina 16 van 18

Verlengen Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) | 12 december 2013

10. Slot
Het NSL wordt voortgezet vanuit de intentie van de NSL partners om tijdig
aan de Europese grenswaarden te voldoen. Verlenging van het NSL betekent niet dat maatregelen getemporiseerd worden of dat de termijn waarop
beoogd wordt aan de grenswaarden te voldoen wordt uitgesteld. De aanpak wordt onverminderd voortgezet met de zelfde ambitie. De samenwerking die in het kader van het NSL tussen bestuursorganen is ontstaan en
door de partners als zeer waardevol wordt ervaren, blijft benut worden om
gezamenlijk de restproblematiek het hoofd te bieden.
Uit de meetresultaten over 2015 en de monitoring in 2016 moet blijken of
in 2015 aan de grenswaarden voor PM10 en stikstofdioxide wordt voldaan
en het doel van het (verlengde) NSL is bereikt.
Daarnaast zal in de verlengde looptijd van het NSL in het kader van de op
handen zijnde stelselwijziging in de Omgevingswet bekeken worden in hoeverre het mogelijk is de verworvenheden van het NSL vast te houden. Beoogd wordt het in het kader van het NSL opgebouwde stelsel dat door de
NSL partners als zeer positief wordt ervaren, goed aan te laten sluiten op
de Omgevingswet.
De periode tot 1 januari 2017 zal tevens benut worden om te anticiperen
op de situatie na de looptijd van het (verlengde) NSL. De omstandigheden
zullen na 1 januari 2017 naar verwachting niet zodanig zijn dat nog langer
een landelijk programma nodig is. Uiteraard blijft, als er in 2016 nog een
enkel knelpunt mocht blijken te zijn, voortzetting van de samenwerking
tussen rijk, provincies en gemeenten in de aanpak daarvan wenselijk, teneinde ook de voortgang van projecten mogelijk te blijven maken op basis
van een aanpak die juridisch sluitend is en niet leidt tot extra onderzoekslasten. De mogelijkheden om daar in concrete situaties gestalte aan te
geven zullen gezamenlijk worden verkend. Dat geldt ook voor wijze waarop
de samenwerking tussen overheden ten aanzien van de zorg voor een goede luchtkwaliteit in de toekomst kan worden vorm gegeven. Vervolgens
zullen daaromtrent afspraken worden vastgelegd. Daarbij wordt voortgebouwd op de eerdere positieve ervaringen opgedaan in de samenwerking in
het kader van het NSL.
Het rekeninstrumentarium ten behoeve van projectonderbouwing heeft
gezorgd voor een aanzienlijke lastenverlichting en zal ook in de toekomst
zijn nut kunnen bewijzen.
De monitoringstool biedt informatie over concentraties van luchtverontreinigende stoffen die zowel overheden als burgers een belangrijk inzicht
geeft in de kwaliteit van de leefomgeving. Burgers kunnen de ontwikkeling
van de luchtkwaliteit in hun eigen straat en leefomgeving volgen. Dit instrumentarium kan ook in de toekomst van grote waarde zijn om te blijven
bewaken of Nederland een zodanige luchtkwaliteit heeft dat de gezondheid
van burgers geen risico’s loopt.

Pagina 17 van 18

Verlengen Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) | 12 december 2013

Bijlage 1
Overzicht van voltooide NSL-maatregelen
U treft de bijlage met daarin het overzicht van voltooide NSL-maatregelen
in de achtergronddocumentatie aan.

Pagina 18 van 18