1
> Retouradres Postbus 20301 2500 EH Den Haag

Aan de Voorzitter van de Eerste Kamer der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA DEN HAAG

Directoraat-Generaal
Rechtspleging en
Rechtshandhaving
Directie Veiligheid en Bestuur
Schedeldoekshaven 100
2511 EX Den Haag
Postbus 20301
2500 EH Den Haag
www.rijksoverheid.nl/venj

Ons kenmerk
356936

Datum
8 maart 2013
Onderwerp Herbezinning wetsvoorstel Regulering prostitutie en bestrijding
misstanden seksbranche

Bij beantwoording de datum
en ons kenmerk vermelden.
Wilt u slechts één zaak in uw
brief behandelen.

De plenaire behandeling van het wetsvoorstel regulering prostitutie en bestrijding
misstanden seksbranche (Wrp) op 30 oktober 2012 heeft veel vragen opgeroepen
in uw Kamer. Deze vragen hebben voornamelijk betrekking op de registratieplicht
voor prostituees en de strafbaarstelling en bijbehorende vergewisplicht van de
klant. Hiertoe heb ik tijdens de plenaire behandeling in uw Kamer gevraagd het
wetsvoorstel aan te houden voor een periode van herbezinning. Ik ben u daarvoor
zeer erkentelijk. Met deze brief informeer ik, mede namens mijn ambtgenoot van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid, over de uitkomsten van de herbezinning.

Inleiding
De opheffing van het bordeelverbod in 2000 beoogde de prostitutiesector beter te
reguleren en bij te dragen aan een schone, legale prostitutiesector waarin geen
uitbuiting plaats vindt. De doelstelling hiervan was meerledig en betrof onder
meer de bestrijding van onvrijwillige prostitutie en de bescherming van
minderjarigen tegen seksueel misbruik. Uit evaluaties van deze opheffing in 20021
en 20072 bleken deze doelstellingen niet bereikt. Naast een blijvende slechte
sociale positie van de prostituee3 bleek dat er in deze branche veel
uitbuitingssituaties voorkomen. De belangrijkste oorzaken voor het voortbestaan
van deze misstanden zijn de gemeentelijke en regionale verschillen in prostitutieen vergunningenbeleid en het ontbreken van zicht op de branche.
Bij het Coördinatiecentrum Mensenhandel (CoMensha) zijn in 2011, 1222
mogelijke slachtoffers van mensenhandel gemeld. Het grootste deel hiervan is
prostitutie-gerelateerd (782). Volgens de Nationaal Rapporteur Mensenhandel en
Seksueel Geweld tegen Kinderen (Nationaal Rapporteur)4 laten de cijfers slechts
een klein deel van de slachtoffers van uitbuiting in de prostitutiebranche zien. De
cijfers betreffen namelijk enkel het deel dat zich meldt bij de politie of dat bekend
1

Kamerstukken II 2001/02, 25 437, nr. 28
Kamerstukken II 2006/07, 25 437, nr. 54
3
Deze brief maakt - net als het wetsvoorstel en de memorie van toelichting - gebruik van
het begrip prostituee, de vrouwelijke vorm van het woord. Hieronder wordt mede begrepen
de (mannelijke) prostitué.
4
Nationaal Rapporteur Mensenhandel (2012). Mensenhandel in en uit beeld. Cijfermatige
rapportage 2007-2011 – zie http://www.nationaalrapporteur.nl/
2

Pagina 1 van 6

wordt uit strafrechtelijk onderzoek. Mensenhandel is een ernstig maatschappelijk
probleem en een grove schending van de fundamentele mensenrechten. Veelal
jonge vrouwen, soms zelfs minderjarig, worden gedwongen om vaak onder
mensonterende omstandigheden in de prostitutie te werken. Deze misstanden
vinden plaats in de gehele prostitutiebranche; in seksinrichtingen, via
escortbedrijven en bij ogenschijnlijk zelfstandig werkende prostituees. Deze
situatie vraagt dan ook om een voortvarende aanpak waarin de bestrijding van
mensenhandel binnen de branche centraal staat.

Directoraat-Generaal
Rechtspleging en
Rechtshandhaving
Directie Veiligheid en Bestuur

Datum
8 maart 2013
Ons kenmerk
356936

Dit kabinet streeft naar een schone, legale branche waarin misstanden hard
worden aangepakt en de sociale positie van de prostitutie wordt verbeterd. Hierbij
is het dan ook noodzakelijk om zowel de bedrijven in deze branche nader te
reguleren, als ook in contact te zijn met – en zicht te hebben op – prostituees.

Mensenhandel
De bestrijding van mensenhandel is een prioriteit van dit kabinet. Bij de aanpak
van dit mensonterende delict en de zorg voor de slachtoffers staan preventie, de
opsporing en vervolging van de daders en de bescherming van slachtoffers
centraal. De afgelopen jaren zijn er veel maatregelen getroffen om mensenhandel
te bestrijden en de zorg voor slachtoffers verder te verbeteren. Zo werken onder
de ingestelde Task Force Aanpak Mensenhandel de opsporings- en
inspectiediensten, gemeenten en overige ketenpartners integraal samen, is er een
Rijksbrede aanpak van de loverboyproblematiek en zijn de maximumstraffen voor
mensenhandel verhoogd. Deze en andere maatregelen hebben geleid tot een
versterking van de aanpak van mensenhandel. Om prostitutie-gerelateerde
mensenhandel aan te pakken is de Wrp een noodzakelijk instrument. Door
introductie van de Wrp ontstaat er beter zicht op de prostitutiebranche waardoor
ook misstanden als mensenhandel beter in beeld komen en doelgerichter kunnen
worden aangepakt. De politie kan zich dan vooral richten op de opsporing van
gedwongen prostitutie. Het bestuurlijk instrumentarium wordt door dit
wetsvoorstel uitgebreid. De Wrp versterkt dan ook in grote mate zowel de
strafrechtelijke- als de bestuurlijke aanpak van mensenhandel.

Herbezinning
In de afgelopen periode hebben mijn ambtgenoot van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid (SZW) en ik ons herbezonnen op de Wrp. Hierbij is aandacht
besteed aan de effectiviteit van verschillende opties bij het reguleren van de
prostitutiesector en het tegengaan van misstanden in de branche.
Van de G4plus gemeenten,5 de VNG en de Nationaal Rapporteur heb ik tijdens de
herbezinningsperiode brieven ontvangen. Tevens ben ik met hen, net als met de
politie, in gesprek gegaan. Alle partijen hebben aangegeven het gehele
wetsvoorstel onmisbaar te vinden om tot een sluitende aanpak te komen voor een
schonere, legale branche waarin misstanden hard worden aangepakt. Mijn
overwegingen treft u onderstaand aan.
Landelijk verplicht en uniform vergunningenstelsel

5
Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht, Alkmaar, Eindhoven, Leeuwarden en Den
Bosch.

Pagina 2 van 6

De noodzaak voor een landelijk en uniform vergunningenstelsel wordt door alle
partijen onderschreven. De huidige situatie met lokale en regionale verschillen is
onwenselijk en leidt tot waterbedeffecten. Met het landelijk uniform
vergunningsstelsel wordt onder meer elke bedrijfsmatige exploitatievorm van
prostitutie in elke gemeente vergunningplichtig. De registers voor
escortvergunningen en van ingetrokken/geweigerde vergunningen, alsmede de
stevige uniforme eisen aan de exploitant, zijn aan het landelijk uniform
vergunningenstelsel gekoppeld.
De noodzaak en effectiviteit van deze onderdelen van het wetsvoorstel staan
buiten kijf. Het vergunningenstelsel en het register voor escortvergunningen
reguleren de situaties en gedragingen binnen de branche. Dit zijn belangrijke
instrumenten om onder exploitanten het kaf van het koren te scheiden.
Exploitanten die zich niet aan de regels houden, zullen niet langer een seksbedrijf
kunnen uitbaten. Daarmee wordt een bron van misstanden bestreden.

Directoraat-Generaal
Rechtspleging en
Rechtshandhaving
Directie Veiligheid en Bestuur

Datum
8 maart 2013
Ons kenmerk
356936

Registratie prostituees
Voor een schonere, legale branche waarin misstanden hard worden aangepakt is
enkel nadere regulering van de bedrijven in de branche onvoldoende. Zicht op alle
werkzame prostituees is een noodzakelijke voorwaarde. Hiervoor is een vorm van
registratie nodig, wat tevens een verplicht contactmoment mogelijk maakt.
In het vergunde deel van de branche is het denkbaar een verplicht
contactmoment als vergunningsvoorwaarde voor een exploitant op te nemen.
Echter het niet vergunde deel (de zogenoemde thuiswerkers) blijft hierdoor
onbereikbaar voor hulpverlening en onzichtbaar voor toezicht en handhaving. Het
overgrote deel van de in Nederland werkzame prostituees werkt niet in het
vergunde deel, maar thuis of in hotels. De registratie dient er juist toe deze
prostituees meer in zicht te krijgen en contactmomenten met hen te creëren.
Tijdens de herbezinning is, gelet op de vragen in uw Kamer, nagedacht over
alternatieven voor een landelijk registratiesysteem.
Een van deze alternatieven is het stellen van wettelijke aanvullende
eisen/kwalificaties aan de beroepsgroep (zoals de leeftijdverhoging), bijvoorbeeld
in de vorm van certificering. Hieraan zouden verplichte contactmomenten kunnen
worden gekoppeld. Om dit mogelijk te maken blijft een vorm van inschrijving,
registratie van de prostituee noodzakelijk. Hiervoor is een veilig en
privacybeschermend systeem nodig. Ik concludeer dat dit niet leidt tot een beter
zicht op de branche en een betere aanpak van misstanden in de sector dan de
beoogde centrale registratie in de Wrp. Deze optie zal dan ook tot onnodige
vertraging leiden en dat is gelet op de urgentie om de problematiek aan te
pakken onwenselijk.
Ook de optie om gemeenten zelf te laten bepalen wat zij bij verordening eisen
van in de gemeente werkende prostituees heb ik nader bezien. Thans kennen
enkele gemeenten een vorm van registratie (bijvoorbeeld Utrecht) of verkennen
de mogelijkheden hiertoe. Uit de onlangs verschenen evaluatie van maatregelen
tegen mensenhandel in de gemeente Utrecht blijkt dat de registratieplicht
bijzonder veel voordelen oplevert; er is meer zicht op de activiteiten die zich
afspelen, het contact met de prostituees is sterk verbeterd, in een op de acht
registratiegesprekken worden er duidelijke signalen van mensenhandel
opgevangen die worden doorgezet naar de politie en hulpverlening, en de
ketensamenwerking tussen hulpverlening, politie, OM en gemeente is sterk

Pagina 3 van 6

verbeterd.6 In combinatie met de overige genomen maatregelen om
mensenhandel tegen te gaan is deze registratie succesvol in de strijd tegen
mensenhandel. Ik constateer echter een probleem bij het registreren op lokaal
niveau. Dit leidt mogelijk tot een waterbedeffect en gemeentelijke verschillen,
zoals die nu ook bestaan in de huidige gemeentelijke vergunningverlening.
Verschillende vormen van registratie per gemeente leiden bovendien mogelijk tot
grotere privacyrisico’s dan de voorgenomen, met waarborgen omklede landelijke
registratie. De vluchtigheid van de branche, die zich kenmerkt door een groot
aantal verplaatsingen, zorgt verder voor praktische problemen bij lokale
registratie. Prostituees zouden zich in elke gemeente opnieuw moeten inschrijven,
mogelijk onder verschillende voorwaarden, tenzij alle gemeenten gezamenlijk tot
een uniforme inschrijvingsbewijs zouden komen (iets wat mogelijk zeer
fraudegevoelig is). Consequentie is in ieder geval een niet-sluitend systeem.

Directoraat-Generaal
Rechtspleging en
Rechtshandhaving
Directie Veiligheid en Bestuur

Datum
8 maart 2013
Ons kenmerk
356936

Mij is hieruit gebleken dat een landelijk registratiesysteem de meest veilige en
betrouwbare manier is om in contact te komen met prostituees, zicht te krijgen
op de branche en hiermee te beantwoorden aan de urgentie van de problematiek:
•
Het geeft de mogelijkheid om alle prostituees voorlichting te geven over
gezondheid (GGD), over hun rechten en plichten, mogelijkheden voor
hulpverlening en om signalen van onvrijwilligheid op te vangen. Dit versterkt
de sociale positie van de prostituee.
•
Het voorkomt een vlucht naar niet-gereguleerde vormen van prostitutie.
•
Het zorgt voor een sluitend systeem van zicht en controle op alle vormen van
prostitutie. Meer zicht en controle is noodzakelijk voor de signalering van
misstanden en de mogelijkheid om gerichter in te zetten op de aanpak van
aan prostitutie gerelateerde mensenhandel.
•
Het zorgt voor een zichtbaar onderscheid tussen legale en illegale prostitutie.
Een onderscheid wat noodzakelijk is om gericht tegen mogelijke
mensenhandel te kunnen optreden aangezien misstanden zich gemakkelijker
in het illegale deel van de sector voordoen.
Landelijke registratie maakt het ook mogelijk om op effectieve en efficiënte wijze
te toetsen op de leeftijd van prostituees. De voorgestelde leeftijdsverhoging, die
in dit wetsvoorstel is gekoppeld aan de registratie, beschouw ik als een van de
effectieve maatregelen ter bestrijding van gedwongen prostitutie.
Het sluitstuk van het systeem is de strafbaarstelling en de vergewisplicht van de
klant. Als klanten uitsluitend gebruik mogen maken van de diensten van
geregistreerde prostituees is dit niet alleen normstellend, maar leidt dat ook tot
verkleining van het niet-gereguleerde deel van de prostitutiesector. Dit is juist het
deel van de prostitutiesector waar misstanden zich makkelijker kunnen voordoen.
Daarom, aansluitend aan de registratieplicht van prostituees, wordt ook de klant
verplicht zich ervan te vergewissen of hij diensten afneemt van een
geregistreerde prostituee. Voor een schonere legale branche dient ook de klant
een zekere verantwoording te nemen.
Indien een klant een bordeel of raam bezoekt, of diensten afneemt van een
escortbedrijf, moet hij zich ervan vergewissen of het om een vergund bedrijf gaat.
Een vergund prostitutiebedrijf mag immers, op straffe van intrekking van de
vergunning, slechts geregistreerde prostituees voor zich laten werken. Dit zal
nadrukkelijk worden gecontroleerd. De klant mag er daarom op vertrouwen dat
6
Evaluatie breed maatregelenpakket barrièrevorming mensenhandel (januari 2013),
gemeente Utrecht.

Pagina 4 van 6

de aldaar werkzame prostituees geregistreerd zijn. In de gevallen waarin een
klant diensten wenst af te nemen van zelfstandig werkende prostituees, is de
directe vergewisplicht aan de orde.
Ik heb begrip voor de gevoelens in uw Kamer waar het gaat om de bescherming
van privacy van de prostituee. Er zijn veel bedenkingen geuit over de inrichting
van het systeem. In lijn met de algemene wens van de Eerste Kamer wordt de
inrichting van het systeem eerst in gang gezet nadat het wetsvoorstel in beide
Kamers is aangenomen. Op die manier kan ik de geuite bezwaren en bedenkingen
maximaal benutten in de ontwikkeling en uitvoering van het registratiesysteem.
Vanzelfsprekend wordt bij de ontwikkeling van het systeem een ‘Privacy Impact
Assessment’ (PIA) uitgevoerd om ex-ante te evalueren of de privacy voldoende is
geborgd bij het aanleggen van het databestand met persoonsgegevens. Het
landelijk register voor prostituees voorziet in alle waarborgen en zal de zwaarst
mogelijke beveiliging krijgen op basis van de meest moderne technieken. ‘Identity
management’ wordt zodanig toegepast dat de vertrouwelijkheid van de gegevens
in het register is verzekerd. De principes van ‘privacy by design’ worden
toegepast bij het ontwerp van het register. Er worden slechts drie cijferreeksen,
versleuteld, opgenomen in het register (BSN-nummer, een registratienummer en
een telefoonnummer), waarvan slechts één indirect te herleiden is tot een
natuurlijk persoon. Tevens vindt er geen koppeling plaats met andere systemen
en heeft alleen de beheerorganisatie toegang tot het systeem. Behandelend
gemeenteambtenaren die intermediair zijn tussen prostituee en register, hebben
zelf geen toegang tot het register. Toezichthoudende ambtenaren hebben
evenmin toegang tot het systeem: zij kunnen het systeem slechts bevragen op de
drie cijferreeksen. Gelet op de noodzaak van een vorm van registratie van
prostituees, is het voorgestelde landelijk register de meest veilige en betrouwbare
oplossing.

Directoraat-Generaal
Rechtspleging en
Rechtshandhaving
Directie Veiligheid en Bestuur

Datum
8 maart 2013
Ons kenmerk
356936

Sociale positie prostituee
De slechte sociale positie van de prostituee blijft een punt van zorg. Nadere
regulering van de branche brengt hier verbetering in. Bij algemene maatregel van
bestuur (amvb) worden nadere regels gesteld aan exploitanten met betrekking tot
hygiëne, gezondheid, veiligheid en zelfbeschikkingsrecht van een prostituee die
werkt in een seksbedrijf. Dit versterkt de positie van de prostituee ten opzichte
van de exploitant. Het contactmoment tijdens de registratie van prostituees geeft
de mogelijkheid om hen uitvoerig te informeren over hun rechten en plichten en
mogelijkheden voor hulpverlening. Het voornemen is om zowel de branche, als
organisaties die in nauw contact staan met de branche te betrekken bij het
vormgeven van de informatiepakketten voor prostituees. Te denken valt aan
organisaties als Stichting Geisha en SOA-Aids Nederland. Het is van belang dat
prostituees zich bewust zijn van mogelijke misstanden in de prostitutiebranche en
dat hun weerbaarheid hiertegen wordt vergroot. Hiermee wordt getracht de
prostituee in een positie te brengen waarin de prostituee zelf voor haar rechten
kan opkomen. Ook de verwijzing naar mogelijkheden om te stoppen met
prostitutie via uitstapprogramma’s komt in het contactmoment terug. Ingevolge
het wetsvoorstel zijn er, alvorens de prostituee daadwerkelijk met een
registratienummer aan het werk gaat, minimaal twee contactmomenten bij de
gemeente. Daarna zal elke drie jaar een verplichte contactmoment zijn bij de
vernieuwing van de registratie. Bij de uitwerking van de amvb zal, net als tijdens
de herbezinning, uitvoerig overleg worden gevoerd met het ministerie van SZW
om stevig in te zetten op het verbeteren van de sociale positie van de prostituee.
Pagina 5 van 6

Conclusie herbezinning
Ik heb begrip voor de geuite zorgen door de leden van uw Kamer ten aanzien van
het landelijk registratiesysteem en heb alle argumenten en opties opnieuw
zorgvuldig gewogen. Ik kan niet anders concluderen dan dat de wet regulering
prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche nodig is om de misstanden in
de prostitutiesector, waaronder mensenhandel, harder aan te pakken en om te
zorgen voor een schonere, legale branche. De kracht van het voorstel zit in de
combinatie van instrumenten in een sluitend systeem, die tezamen met de extra
inspanningen van alle betrokkenen leiden tot voornoemde doelstelling. Bovendien
ben ik, samen met mijn ambtgenoot van SZW, van mening dat de invoering van
de Wrp de meeste kans biedt om de sociale positie van de prostituee te
verbeteren.

Directoraat-Generaal
Rechtspleging en
Rechtshandhaving
Directie Veiligheid en Bestuur

Datum
8 maart 2013
Ons kenmerk
356936

Indien uw Kamer tot aanvaarding van het wetsvoorstel over gaat, richt ik mij op
directe inwerkingtreding van de bepalingen met betrekking tot het uniform
vergunningstelsel.
Alle bepalingen met betrekking tot de registratie van prostituees zullen zo spoedig
mogelijk, maar pas nadat beide Kamers akkoord zijn met de uitwerking hiervan in
de amvb, in werking treden. Het ontwerp van de amvb zal ik voorleggen aan
beide Kamers der Staten-Generaal. Zodra het wetsvoorstel is aanvaard, start ik
met de bouw van het registratiesysteem en de uitwerking van de registratieplicht
in de amvb. Dit gebeurt snel, zorgvuldig en in overleg met betrokken partijen. Op
grond van artikel 51, tweede lid, van de Wet bescherming persoonsgegevens
(Wbp) zal over het ontwerp van de amvb advies worden gevraagd aan het College
bescherming persoonsgegevens (Cbp). De uitkomsten van het PIA worden bij
deze adviesaanvraag meegestuurd. Ten slotte wordt conform de vaste procedure
advies gevraagd aan de Afdeling advisering van de Raad van State.
De betrokkenheid van de Staten-Generaal is blijvend gewaarborgd door de
evaluatiebepaling in het wetsvoorstel. Hierin is vastgelegd dat de minister van
Veiligheid en Justitie binnen drie jaar na inwerkingtreding van het landelijk
register voor prostituees, en vervolgens telkens na vijf jaar, aan de StatenGeneraal een verslag zendt over de doeltreffendheid van deze wet in de praktijk.
Ik verzoek u dan ook om de behandeling van het wetsvoorstel voort te zetten.

De Minister van Veiligheid en Justitie,

I.W. Opstelten

Pagina 6 van 6