Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

31 516

Beleidsdoorlichting Defensie

Nr. 34

BRIEF VAN DE MINISTER VAN DEFENSIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 17 december 2021
Inleiding
Hierbij ontvangt u de uitkomsten van de «Beleidsdoorlichting
COTS/MOTS1 (Commercial off the shelf/Military off the shelf)». Deze
beleidsdoorlichting komt voort uit de Regeling Periodieke Evaluatieonderzoeken (RPE). Over de vraagstelling en de opzet van deze beleidsdoorlichting is uw Kamer geïnformeerd in de brief van 3 september 2019
(Kamerstuk 31 516, nr. 29).
Het bestaande COTS/MOTS-beleid van Defensie is ingegeven door de
aanscherping van het materieelbeleid in 2012, dit is vastgelegd in het
toetsingskader «Verwerving van de plank» (Kamerstuk 32 733, nr. 77). Het
uitgangspunt hierbij is dat materieel commercieel of militair «van de
plank» wordt gekocht. Het verwerven van de plank beoogt op voorhand
meer zekerheid over de kosten en de looptijd van een materieelproject
dan bij de ontwikkeling van een product. Deze beleidsdoorlichting is
gebaseerd op een analyse van 15 Defensie materieelprojecten.
Deze beleidsdoorlichting is begeleid door de onafhankelijke deskundige
prof. dr. J. Telgen, emeritus hoogleraar Public Procurement. Zijn
eindoordeel over de opzet van het onderzoek en de mate waarin de
gepresenteerde resultaten de conclusie ondersteunen is als bijlage bij
deze beleidsdoorlichting gevoegd.
Bevindingen
Bij meer dan de helft van de COTS/MOTS-projecten die in de doorlichting
zijn onderzocht wordt een overschrijding van de looptijd en het budget
van het project vastgesteld. Uit de doorlichting blijkt dat niet met
zekerheid kan worden gesteld dat het COTS/MOTS-beleid bijdraagt aan
meer zekerheid ten aanzien van de aspecten tijd en geld, maar dat dit ook
1

kst-31516-34
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 516, nr. 34

1

niet kan worden uitgesloten. In de praktijk zijn de verwervingstrajecten
van de onderzochte projecten complexer dan initieel verondersteld. De 15
onderzochte projecten zijn ingedeeld in de vijf categorieën uit het
COTS/MOTS-beleid, te weten COTS, MOTS, gemodificeerde COTS/MOTS,
ontwikkelingstraject met COTS/MOTS materieelcomponenten en volledig
ontwikkelingstraject. In alle categorieën is sprake van overschrijdingen op
de aspecten tijd en/of geld.
Het onderzoek maakt duidelijk dat verschillende factoren invloed hebben
gehad op de realisatie van de 15 onderzochte projecten. Voorbeelden van
factoren waar Defensie invloed op had zijn het optimistisch ramen van
looptijd en budget, het bewust vertragen van een project voor het
oplossen van bredere financiële problematieken het bijstellen van eisen
van de behoefte. Ook zijn er factoren geïdentificeerd waar Defensie geen
invloed op heeft, zoals het veranderde dreigingsbeeld en de snel
veranderende technologische ontwikkelingen. Dit noodzaakt onder meer
tot het aanpassen van de eisen van een project. Andere exogene
voorbeelden zijn de marktontwikkelingen die van invloed zijn op de
planning van een project, zoals de tijd om tot een contract te komen. De
geïdentificeerde oorzaken van deze overschrijdingen zijn niet gerelateerd
aan de keuze voor COTS/MOTS dan wel voor ontwikkeling. Het blijkt
daarbij niet goed mogelijk om te bepalen of een andere keuze van
verwerving zou hebben geleid tot een grotere of kleinere overschrijding
van looptijd en/of budget van een project.
Hoewel met het invoeren van het beleid de «COTS/MOTS, tenzij ...»
gedachte breed bekend is bij de betrokken organisatiedelen en dit ook het
uitgangspunt is bij verwerving, wordt het bijhorende toetsingskader nog
niet ten volle toegepast. Met behulp van het toetsingskader kan inzichtelijk
worden gemaakt of in uitzonderingsgevallen het benodigde materieel op
onderdelen alleen of aanzienlijk goedkoper kan worden verkregen door
deel te nemen aan een ontwikkeling of door de systeemontwikkeling en
-integratie gedeeltelijk in eigen beheer uit te voeren. De definities in dit
toetsingskader blijken echter niet scherp en nieuwe beleidsontwikkelingen
zoals de Defensie Industrie Strategie zijn nog niet meegenomen. Zo zijn in
de DIS kennis- en technologiegebieden en industriële capaciteiten
beschreven die nationaal moeten worden belegd. Het voornemen van
Defensie om daarbij meer te zullen optreden als launching customer
impliceert dat er, in afwijking van het COTS/MOTS beleid, minder vaak zal
worden gekozen voor een standaard oplossing.
De onafhankelijke deskundige constateert wat betreft de opzet van het
onderzoek dat de materie weerbarstig is voor een beleidsonderzoek, maar
dat de projectgroep in dezen een passende benadering heeft gekozen. Hij
onderschrijft ook de belangrijkste conclusie van het onderzoek dat niet
blijkt dat het COTS/MOTS-beleid bijdraagt aan het terugdringen van
overschrijdingen in tijd en geld. Verder vraagt hij zich af of de vooraf
bepaalde budgetten en tijdsplanningen wel realistisch zijn (geweest) en
wel geschikt zijn als toetssteen.
Opvolging
Het is belangrijk op te merken dat het COTS/MOTS-beleid van kracht is
verklaard in een tijd van zware bezuinigingen bij Defensie. Met de
Defensienota 2018 (Bijlage bij Kamerstuk 34 919, nr. 1) is er weer een start
gemaakt met materieelinvesteringen met als doel om de krijgsmacht te
herstellen, te moderniseren en te versterken. Dat betekent dat veel van de
onderzochte projecten zich nog in een te vroeg stadium bevinden om in
bredere zin conclusies te trekken. Er is daarom geen reden om op dit
moment afstand te nemen van het COTS/MOTS-beleid als uitgangspunt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 516, nr. 34

2

bij verwerving. De aanbevelingen uit het onderzoek neem ik ter harte. Ik
zal opdracht geven op korte termijn te starten met de eerste aanbeveling
en het toetsingskader laten verduidelijken en actualiseren. Daarbij zal ik
ook opvolging geven aan de tweede aanbeveling en aandacht vragen
voor het verbeteren van de juiste en volledige vastlegging van de
toepassing van het COTS/MOTS-beleid in de documentatie.
Daarnaast heeft Prof. dr. J. Telgen op basis van het onderzoek aanbevolen
om meer aandacht te besteden aan een grondige check op realiteitszin
van budget en tijdsplanning bij Defensieprojecten. Ik herken deze
constatering en zal deze aanbeveling overnemen bij het uitvoeren van
materieelprojecten in de toekomst. Hiervoor zal Defensie ook lering
trekken uit het onderzoek naar de oorzaken en implicaties van de
tijdsoverschrijdingen bij het project vervanging van de onderzeebootcapaciteit, zoals aangekondigd in mijn brief van 27 oktober jl. (Kamerstuk
34 225, nr. 34). Uw Kamer wordt over de uitkomsten van dit onderzoek in
het voorjaar van 2022 geïnformeerd.
Ook onderschrijf ik de constatering dat de onderzochte materie
weerbarstig is voor beleidsonderzoek. De kaderstelling (RPE) voor
beleidsdoorlichtingen op artikelniveau van een begroting is voor Defensie
uitdagend omdat onze begroting geen standaard beleidsartikelen kent.
Hierdoor sluit het geselecteerde onderwerp van deze doorlichting minder
aan bij vragen over de doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid. Het
Ministerie van Financiën heeft, naar aanleiding van de operatie Inzicht in
Kwaliteit, een verandering doorgevoerd in de evaluatiesystematiek. Met
ingang van 2020 is het evalueren van beleid op grond van begrotingsartikelen losgelaten en is alle departementen gevraagd om evaluaties uit te
voeren op thema’s die opgenomen moeten zijn in de Strategische
Evaluatie Agenda (SEA). Met de introductie van de SEA kan Defensie
meer geschikte onderwerpen selecteren voor periodieke beleidsevaluaties. De nog onbeantwoorde kennisvragen die met deze beleidsdoorlichting zijn blootgelegd zullen op de evaluatieplanning binnen de
betreffende thema’s in de SEA Defensie worden meegenomen (bijvoorbeeld binnen het thema inzetbaarheid).
De Minister van Defensie,
H.G.J. Kamp

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 516, nr. 34

3