Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

33 576

Natuurbeleid

Nr. 114

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 10 juli 2017
Tijdens het debat over de begroting voor het jaar 2017 (Handelingen II
2016/17, nr. 25, item 22 en Handelingen II 2016/17, nr. 27, item 9) heb ik uw
Kamer toegezegd een beeld uit te werken voor de ontwikkeling van
natuurinclusieve landbouw in Nederland. Met deze brief geef ik hier
invulling aan.
Hieronder geef ik eerst aan welke invulling ik geef aan het begrip
natuurinclusieve landbouw. Daarna schets ik welke ambitieniveaus de
(Rijks)overheid daarin kan nastreven en wat die ambitieniveaus betekenen
voor de rol en inzet van de overheid.
Ik wil benadrukken dat ik in deze brief geen keuze maak voor een bepaald
ambitieniveau. Het formuleren van de concrete ambities en de rol en inzet
van de rijksoverheid daarbij is niet aan dit demissionaire kabinet, maar
aan de volgende regering. In de voortgangsbrief natuur aan uw Kamer
van 21 november 2016 (Kamerstuk 33 576, nr. 93) heb ik aangegeven wat
op dit moment de bijdrage van de rijksoverheid is aan een versnelling van
de ontwikkeling van natuurinclusieve landbouw.
Natuurinclusieve landbouw
Natuurinclusieve landbouw is een ecologisch houdbare vorm van
voedselproductie. Het maakt gebruik van wat de natuur op, om en onder
het bedrijf te bieden heeft (het «natuurlijk kapitaal»), versterkt de
biodiversiteit op en rond het boerenland en belast de natuur zo min
mogelijk. De uitdaging is om natuur en biodiversiteit op een rendabele
wijze te integreren in de bedrijfsvoering en voor natuurinclusieve
landbouw de wisselwerking tussen ecologische en economische
randvoorwaarden te zoeken en te benutten.
Natuurinclusieve landbouw kan in de bedrijfsvoering op verschillende
manieren gestalte krijgen, afhankelijk van het type bedrijf, de kenmerken
van de locatie van het bedrijf, de bodem, het omliggende landschap en de
accenten die een ondernemer zelf wil leggen. Daarom is geen blauwdruk

kst-33576-114
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 576, nr. 114

1

te geven van «het natuurinclusieve bedrijf». Iedere ondernemer zal
natuurinclusiviteit op zijn bedrijf op zijn eigen manier vormgeven, omdat
de uitgangssituatie van een bedrijf – het natuurlijk systeem – op elke
locatie uniek is.
De uitgangssituatie voor meer natuurinclusiviteit in de bedrijfsvoering is
een inzet op het vermijden van schade aan de natuur op, om en onder het
bedrijf. Het brede overheidsbeleid op het gebied van verduurzaming van
de landbouwsector, zoals het beleid voor ammoniak, fijnstof, nitraat,
gewasbescherming en het gebruik van diergeneesmiddelen en
(kunst)meststoffen legt daarvoor de (wettelijke) basis. Ook innovatieve
ontwikkelingen als precisielandbouw en inzet van technologie als gps,
drones en het gebruik van licht materieel, dragen bij aan een verlaging
van de milieudruk en helpen om schade aan de natuur te verminderen.
Natuurinclusiviteit krijgt gestalte door maatregelen waarmee de bedrijfsvoering gebruik maakt van eigenschappen van de natuur op, om en onder
het bedrijf, maatregelen die gericht zijn op specifieke soorten, en
maatregelen die het natuurlijk systeem versterken. Ik heb aan WUR en het
Louis Bolk Instituut gevraagd om voor een aantal voorbeelden van
dergelijke maatregelen kwalitatief in beeld te brengen wat de effecten zijn
op onder meer bodemkwaliteit, plaagwering, bestuiving, klimaateffecten,
emissies, landschap en biodiversiteit. Ook heb ik gevraagd om een
inschatting te maken van de effecten op bedrijfseconomische aspecten op
korte en langere termijn. Het rapport dat het resultaat is van de studie is
als bijlage bij deze brief gevoegd1.
WUR en het Louis Bolk Instituut onderscheiden drie samenhangende
dimensies van natuurinclusieve landbouw:
1. Aan de basis van een natuurinclusief systeem staat de biodiversiteit
die essentiële bijdragen levert aan de agrarische bedrijfsvoering, zoals
natuurlijke ziekte- en plaagwering, bestuiving, watervoorziening en
-zuivering, natuurlijke bodemvruchtbaarheid en een goede bodemstructuur. Dit heet functionele agrobiodiversiteit. Natuurinclusieve
landbouw begint met het in stand houden, versterken en gebruikmaken van deze biodiversiteit en de diensten die ze het bedrijf biedt.
2. Door op basis van die diensten van de natuur kringlopen te sluiten, kan
er efficiënter gebruik worden gemaakt van grondstoffen en wordt de
negatieve invloed van de bedrijfsvoering op de (natuurlijke) omgeving
– water, bodem en lucht – steeds kleiner. Hierdoor ontstaan kansen
voor specifieke soorten op het bedrijf en in het omringende landschap.
3. Tenslotte is er de zorg voor het landschap en specifieke soorten op het
bedrijf. Door aanleg en onderhoud van landschapselementen wordt
een groene infrastructuur op landbouwbedrijven in stand gehouden.
Dat is belangrijk voor de flora en fauna in het agrarisch gebied.
Landschapselementen hebben op hun beurt ook een functie in het
versterken van de functionele agrobiodiversiteit op het bedrijf.
Uit het rapport van WUR en het Louis Bolk Instituut blijkt dat veel van de
maatregelen positieve effecten hebben op één of meer van de aspecten
voor biodiversiteit, milieu en klimaat. Deze vergen wel diverse investeringen in bijvoorbeeld machines en inrichting, zeker op korte termijn. Op
lange termijn ziet het plaatje er anders uit en nemen de financiële baten
voor de boer toe. De onderzoekers geven aan dat er ook maatregelen met
een «no regret» karakter zijn, die altijd kosteneffectief zijn, zoals maatregelen in het kader van bodemmanagement en het optimaliseren van
kringlopen.

1

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 576, nr. 114

2

WUR en het Louis Bolk Instituut kijken in de studie naar de effecten van
maatregelen wanneer die op zichzelf staand genomen worden. Zoals uit
de samenhang tussen bovenstaande dimensies blijkt, volstaat het niet om
een lijst van individuele maatregelen af te werken zonder daarin de
samenhang te bezien, maar zullen meerdere maatregelen in samenhang
genomen moeten worden om meer natuurinclusiviteit te realiseren. Dat
geldt op bedrijfsniveau, om samenhang en optimale effecten in het
productiesysteem te realiseren, en ook op gebiedsniveau, om optimale
effecten in het ecologisch systeem te bereiken. Maatregelen in
samenhang – een integrale aanpak – leiden tot een vermindering van de
milieudruk, een versterking van de biodiversiteit, positieve effecten op het
gebied van klimaatadaptatie en -mitigatie en een grotere veerkracht van
het productiesysteem. Onderstaand de maatregelen die in de studie in
beschouwing zijn genomen.
Maatregelen

Doel/functie

Mestkwaliteit en -diversiteit aanpassen
(ruige mest, beperken kunstmest,
mestkwaliteit)

Organisch stof opbouw, beperken emissies,
stimuleren bodemleven, voedsel en nestgelegenheid voor specifieke soorten

Niet-kerende grondbewerking

Gewasresten in bovengrond houden, minder
afbraak van organische stof en minder verstoring
van bodemleven

Bouwplanverruiming akkers

Organische stof opbouw, verbetering bodemstructuur en verhoging ziekteweerbaarheid

Groenbemesters, vanggewassen, akkers
jaarrond groen houden

Nutriënten vastleggen, stimuleren bodemleven,
verbeteren bodemstructuur en organische stof
productie

Keuze/Reductie gewasbeschermingsmiddelen

Minder verstoring voedselweb voor specifieke
soorten; productkwaliteit

Volledig grasgevoerd bedrijf

Grasland positief voor bodemkwaliteit (organische
stof en bodemleven), beperken emissies nutriënten
en gewasbeschermingsmiddelen naar oppervlaktewater en bovengrondse biodiversiteit

Kruidenrijk grasland

Verbeteren bodem, ruwvoeder, diergezondheid en
weidevogels

Weidegang

Dierenwelzijn en -gezondheid, sluiten kringlopen,
beperken ammoniak

Aanleg plas-dras systeem

Stimulering weidevogels

Natte landbouw en andere runderrassen
in vernatte veenweidegebieden

Beperken CO2-emissies veenweide, schoner water,
meer waterberging, hogere diversiteit van soorten
en landschappen

Aanleg/beheer grazige, droge elementen
of opgaande begroeiing

Voedselweb functionele agrobiodiversiteit,
natuurwaarde (soorten) en landschap

Niveaus van natuurinclusiviteit
WUR en het Louis Bolk Instituut onderscheiden op bedrijfsniveau
verschillende niveaus van natuurinclusiviteit, aansluitend bij de hiervoor
genoemde maatregelen en afhankelijk van de mate van samenhang
tussen de maatregelen en de aansluiting tussen het bedrijf en zijn
omgeving.
– Niveau 0: Er wordt alleen aan wettelijke verplichtingen voldaan. In de
bedrijfsvoering is geen sprake van natuurinclusiviteit.
– Niveau 1: Door op een deel van het land maatregelen te treffen voor
specifieke soorten wordt biodiversiteit bevorderd, bijvoorbeeld door

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 576, nr. 114

3

–

–

maatregelen in het kader van het collectieve agrarisch natuur- en
landschapsbeheer, maar ook door nestkastjes op te hangen of door
erfbeplanting. Ook biologische plaagbestrijding in kassen hoort bij dit
niveau.
Niveau 2: Er wordt op verbetering van de functionele biodiversiteit
gestuurd door optimalisering van kringlopen op het bedrijf, meer
ruimte voor het natuurlijk gedrag van dieren, naast beheer van
landschapselementen als ondersteuning voor de functionele agrobiodiversiteit en maatregelen ten aanzien van specifieke soorten.
Niveau 3: Een adaptief systeem, waarbij kringlopen geoptimaliseerd
zijn en de geteelde gewassen en gehouden veerassen passen bij de
kenmerken en (on)mogelijkheden van de omgeving. Aanleg en
onderhoud van landschapselementen en maatregelen voor specifieke
soorten zijn integraal onderdeel van de bedrijfsvoering. Het bedrijf
vormt één systeem met het omliggende landschap en bedrijven in de
buurt.

Deze niveaus maken het voor ondernemers mogelijk om ieder vanuit hun
eigen uitgangssituatie met natuurinclusieve landbouw aan de slag te
gaan. Door de eerdere genoemde maatregelen stapsgewijs te integreren
in de bedrijfsvoering, kan een ondernemer doorgroeien in de niveaus,
afgestemd op zijn eigen ambities op dit vlak.
Scenario’s en bijbehorende inzet rijksoverheid
De indeling in niveaus van natuurinclusiviteit kan ook gebruikt worden om
de ambities van de rijksoverheid voor de ontwikkeling van natuurinclusieve landbouw te formuleren. De mate van inzet is afhankelijk van de
hoogte van de ambitie die geformuleerd wordt en de termijn waarop die
gerealiseerd moet worden. Ongeacht de ambitie vereist de ontwikkeling
van natuurinclusieve landbouw om samen met provincies en waterschappen op te trekken, want juist op het regionale niveau krijgt de
ontwikkeling concreet gestalte. Zonder op deze plaats al te concreet te
worden over mogelijke ambities zie ik in grote lijnen drie mogelijke
scenario’s:
Scenario: Maatschappelijke beweging bepaalt het tempo, Rijk ondersteunt
De ontwikkeling die nu vanuit maatschappelijke partijen op gang
gekomen is, gaat in haar eigen tempo door. Concrete ambities en de
termijn waarop die gerealiseerd zouden moeten worden, worden niet
geformuleerd door het Rijk.
De rijksoverheid faciliteert de ontwikkeling met inzet op:
– Ontwikkeling en verspreiding van kennis over natuurinclusieve
landbouw, onder meer door het bevorderen van aandacht in het
onderwijs voor natuurinclusiviteit in de bedrijfsvoering en door
onderzoek in bijvoorbeeld de Nationale Wetenschapsagenda.
– Samenwerking en afstemming met provincies en waterschappen en
partijen uit de keten, voornamelijk gestuurd door de ambities van de
andere partijen.
– Stimulering van netwerkvorming tussen koplopers op het gebied van
natuurinclusieve landbouw en partijen die zich daarbij willen aansluiten, met als doel dat men binnen het netwerk van elkaar kan leren.
– Inspelen op perspectiefvolle initiatieven uit de maatschappij en die
waar opportuun ondersteunen door bijvoorbeeld het sluiten van Green
Deals, de inzet kenniscapaciteit of incidentele subsidies.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 576, nr. 114

4

Scenario: Natuurinclusieve landbouw krijgt voet aan de grond, Rijk stuurt
actief
Op termijn is over de volle breedte van de agrarische sector sprake van
meer natuurinclusiviteit, bijvoorbeeld door het inpassen in de bedrijfsvoering van een aantal maatregelen uit de studie van WUR en Louis Bolk
Instituut. Het aantal bedrijven dat in de bovenstaande indeling op het
niveau 2 zit, groeit gestaag en is op een termijn van 10 tot 15 jaar een
significant deel van de sector. De rijksoverheid stimuleert de ontwikkeling
van natuurinclusieve landbouw en geeft er actief ruimte aan in beleid
door:
– Bevordering van overgang van bedrijven op een natuurinclusieve
bedrijfsvoering door financiële instrumenten zoals demo- of stimuleringsregelingen, fiscale instrumenten en/of garantie- of borgstellingsfaciliteiten.
– Samen te werken met provincies, waterschappen en partijen uit de
keten vanuit een gezamenlijk programma of kader.
– Stimulering van innovatie door (samenwerkingsverbanden van)
bedrijven op basis van ontwikkelde kennis, bijvoorbeeld door pilots en
experimenten met natuurinclusieve bedrijfsmodellen of door kennisen innovatievouchers; implementatie en verankering van de opgedane
kennis in het groene onderwijs.
– Ruimte te maken in regelgeving voor natuurinclusieve vormen van
bedrijfsvoering, bijvoorbeeld door actief te onderzoeken waar
vigerende regelgeving knelt met een natuurinclusieve bedrijfsvoering.
– In overleg met onder meer ketenpartijen, financiële instellingen en
andere overheden de financieel-economische, beleidsmatige en
juridische barrières op te sporen die een snellere ontwikkeling van
natuurinclusieve landbouw in de weg staan en te werken aan het
opheffen van die barrières.
Scenario: Omslag, natuurinclusief wordt het gangbare bedrijfsmodel, Rijk
in regierol
In dit scenario produceert de meerderheid van de agrarische bedrijven in
Nederland binnen de periode van één generatie natuurinclusief, waarbij
het niveau 2 uit bovengenoemde indeling het uitgangspunt is. Dat vraagt
onder meer om de aanpak van problemen die op regionaal niveau spelen.
Uiteraard is daarin een gezamenlijke aanpak met provincies en waterschappen een noodzakelijke voorwaarde. Het vraagt ook om een discussie
over de verhouding tussen productie voor de export en productie voor de
binnenlandse markt en een groei van de binnenlandse vraag naar in
Nederland natuurinclusief geproduceerde producten. Belangrijk
aandachtspunt daarbij is het gelijk speelveld op Europees niveau. Behalve
een faciliterende en stimulerende rol, zoals in de bovenstaande scenario’s,
heeft de rijksoverheid in dit scenario ook een actieve regulerende en
regisserende rol:
– Een actieve rol van Rijk provincies, waterschappen in een gebiedsaanpak, waarin samen met andere stakeholders (bedrijven, steden,
burgers, maatschappelijke organisaties) maatschappelijke opgaven
gecombineerd worden aangepakt. Bijvoorbeeld een aanpak van de
bodemdaling in veenweidegebieden, waarin ook perspectieven van
natte teelten en regionale productafzet worden meegenomen.
– Kaders stellen via regelgeving en beleid, waarmee meer natuurinclusiviteit in de bedrijfsvoering wordt afgedwongen.
Deze scenario’s zijn een voorzet. Hoe de ontwikkeling van natuurinclusieve landbouw er uit gaat zien en welke concrete overheidsinzet daarbij
past, hangt af van de te kiezen ambities en vereist een nauwe samenwerking met andere partijen: uiteraard met provincies, maar ook met

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 576, nr. 114

5

waterschappen, ketenpartijen, onderwijs en onderzoek, financiële
instellingen en maatschappelijke organisaties.
Huidige ontwikkelingen
De hierboven geschetste scenario’s hebben hun vertrekpunt in de huidige
ontwikkelingen op het gebied van natuurinclusieve landbouw. In de
afgelopen jaren is er in Nederland een levendige ontwikkeling op gang
gekomen om de koers van natuurinclusieve landbouw richting en inhoud
te geven, mede voortkomend uit de Rijksnatuurvisie en het voedselbeleid
van dit kabinet. Maatschappelijke partijen, bedrijven, onderwijsinstellingen en burgers zijn initiatieven gestart. Provincies en waterschappen werken in hun beleid aan de verdere invulling en ontwikkeling
van natuurinclusieve landbouw. Er is een netwerk natuurinclusieve
landbouw ontstaan dat tijdens de Voedseltop in januari jongstleden het
Manifest Natuurinclusieve Landbouw heeft gepresenteerd. De agrarische
collectieven, verenigd in BoerenNatuur.nl, hebben een eigen position
paper over natuurinclusieve landbouw opgesteld. Zoals gesteld in
bijgevoegd rapport kan natuurinclusieve landbouw met de focus op
bodem- en landschapskwaliteit een specifieke bijdrage leveren aan de
klimaatopgaven. Dat is van belang voor de uitwerking van het klimaatakkoord van Parijs voor de land- en tuinbouw.
Ook vanuit de rijksoverheid werk ik aan de ontwikkeling van natuurinclusieve landbouw. Ter illustratie:
– In mijn brief over de modernisering en vereenvoudiging van het
Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) (3 juli jl., Kamerstuk 28 625,
nr. 247) heb ik aangegeven dat mijn inzet voor het toekomstige GLB is
om de directe betalingen om te vormen tot gerichte ondersteuning
voor maatschappelijke diensten.
Daarbij zal ook een natuurinclusieve bedrijfsvoering moeten worden
betrokken. De onlangs aangenomen motie Ouwehand (Kamerstuk 33 576,
nr. 110) inzake subsidies om boeren te helpen omschakelen naar
natuurinclusieve en/of biologische landbouw past in deze lijn. Ook zet ik in
op het stimuleren van duurzame keuzes door consumenten, zodat er een
vraag en dus afzetmarkt komt voor duurzaam geproduceerd voedsel, ook
al is de prijs daarvan hoger.
– Staatsbosbeheer gaat met een aantal van zijn pachters experimenten
met natuurinclusieve landbouw opzetten.
– Ik heb de Green Deals «Natuurinclusief Grondgebruik Herenboeren»
en «Weidevarkens» gesloten, waarin onder meer wordt onderzocht
waar de huidige regelgeving knellend is voor een natuurinclusief
bedrijf.
– Ik ben een traject gestart om te komen tot een bijenstrategie.
– Ik ondersteun de Stichting Commonland in haar aanpak van landschapsherstel met een business case in de veenweidegebieden rond
Amsterdam.
Ik juich de maatschappelijke ontwikkelingen naar een natuurinclusieve
landbouw toe. Ze laten zien dat er in de agrarische sector flink gewerkt
wordt aan een sector die produceert binnen de grenzen van de draagkracht van het ecologisch systeem. Het laat ook zien dat er vanuit de
samenleving een grote betrokkenheid is bij de toekomst van de voedselproductie in Nederland. Dat blijkt ook uit ontwikkelingen op het gebied
van stadslandbouw en het feit dat steeds meer bedrijven, ook in de
voedingssector, in toenemende mate transparant willen worden over de
invloed die zij hebben op het natuurlijk en sociaal kapitaal (natural capital
accounting en integrated reporting).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 576, nr. 114

6

De ontwikkeling van natuurinclusieve landbouw is nog jong. Op dit
moment zijn het vooral koplopers die stappen zetten en veel moet nog
uitgevonden worden. Bovendien vergt de transitie van productiemaximalisatie naar optimalisatie van de productie in relatie tot de omgeving een
cultuuromslag en een systeemverandering. Dat kost tijd. In deze fase is
het daarom het belangrijkst om handelingsperspectief te krijgen voor
boeren om meer natuurinclusiviteit in hun bedrijfsvoering te kunnen
vormgeven: op ieder bedrijf moeten maatregelen genomen kunnen
worden waarin meer rekening gehouden wordt met de natuur. In die
ontwikkeling tellen alle stappen, grote en kleine.
De Staatssecretaris van Economische Zaken,
M.H.P. van Dam

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 576, nr. 114

7