Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2010–2011

31 865

Verbetering verantwoording en begroting

Nr. 31

VERSLAG VAN EEN ALGEMEEN OVERLEG
Vastgesteld 18 mei 2011

1
Samenstelling:
Leden: Bijleveld-Schouten (CDA), Slob
(ChristenUnie), Omtzigt (CDA), Van der Veen
(PvdA), Neppérus (VVD), Van Gerven (SP),
voorzitter, Blanksma-van den Heuvel (CDA),
Tony van Dijck (PVV), Ouwehand (PvdD), Ten
Broeke (VVD), ondervoorzitter, Ouwehand
(PvdA), Heijnen (PvdA), Bashir (SP), Sap
(GroenLinks), Harbers (VVD), Plasterk (PvdA),
Groot (PvdA), Braakhuis (GroenLinks), Van
Vliet (PVV), Mulder (VVD), Dijkgraaf (SGP),
Verhoeven (D66), Koolmees (D66) en Van den
Besselaar (PVV).
Plv. leden: Van Hijum (CDA), Rouvoet
(ChristenUnie), Knops (CDA), Vermeij (PvdA),
Ziengs (VVD), Gesthuizen (SP), Haverkamp
(CDA), Gerbrands (PVV), Van Beek (VVD),
Thieme (PvdD), Monasch (PvdA), Irrgang (SP),
Hamer (PvdA), Kuiken (PvdA), Van Gent
(GroenLinks), Beertema (PVV), De Boer (VVD),
Van der Staaij (SGP), Pechtold (D66), Koşer
Kaya (D66) en Graus (PVV).

kst-31865-31
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

De commissie voor de Rijksuitgaven1 heeft op 20 april 2011 overleg
gevoerd met minister De Jager van Financiën over:
– de brief van de minister van Financiën d.d. 22 maart 2011,
betreffende Verantwoord begroten. Een analyse en voorstellen
om te komen tot compacte begrotingen t.b.v. een compacte
Rijksdienst (31 865, nr. 26);
– de brief van de minister van Financiën d.d. 22 maart 2011,
betreffende de resultaten van de evaluatie van het Experiment
Verbetering Verantwoording en Begroting (31 865, nr. 25);
– het rapport/de brief van de president van de Algemene
Rekenkamer d.d. 22 maart 2011, betreffende de aanbieding
van de evaluatie van het Experiment Verbetering, Verantwoording en Begroting (2011Z05929);
– de brief van de voorzitter van de commissie voor de Rijksuitgaven d.d. 23 maart 2011, inzake twee evaluaties over de
behandeling van de jaarverslagen 2009 en de ontwerpbegrotingen 2011 en over het instrument beleidsdoorlichtingen door
de Tweede Kamer (31 865, nr. 27);
– de brief van de minister van Financiën d.d. 15 april 2011,
betreffende fictieve voorbeelden Verantwoord begroten
(31 865, nr. 29);
– de brief van de minister van Financiën d.d. 18 april 2011
betreffende een reactie op de brief inzake Verantwoord
begroten van 14 april 2011 (31 865, nr. 30).
Van dit overleg brengt de commissie bijgaand geredigeerd woordelijk
verslag uit.
De voorzitter van de commissie voor de Rijksuitgaven,
Van Gerven
De griffier van de commissie voor de Rijksuitgaven,
Groen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 31 865, nr. 31

1

Voorzitter: Groot/Van Gerven
Griffier: Groen
Aanwezig zijn zes leden der Kamer, te weten: Bashir, Groot, Harbers,
Koolmees, Braakhuis, Van Gerven,
en minister De Jager van Financiën, die vergezeld is van enkele ambtenaren van zijn ministerie.
De voorzitter: Goedemiddag. Aan de orde is een algemeen overleg van
de commissie voor de Rijksuitgaven over verbetering verantwoording en
begroting. Dit is een heel ingewikkeld maar ook heel belangrijk
onderwerp. Ik heet de minister van harte welkom. Als eerste geef ik het
woord aan de heer Harbers van de VVD.
De heer Harbers (VVD): Voorzitter. Het voorstel refereert aan een
compacte rijksdienst. In dat kader stelt de minister voor om ook
compactere begrotingen te maken. Het thema van de compacte, kleinere
overheid is de VVD-fractie uit het hart gegrepen. Zuinig zijn met
overheidsgelden is ons echter ook uit het hart gegrepen. Dat betekent dat
we goed inzicht moeten hebben in waar het geld naartoe gaat.
Ik begin met mijn conclusie: de voorgestelde verbeteringen zijn echte
verbeteringen. Ik ben positief over de voorgestelde wijzigingen. Ik was dat
al nadat we een paar maanden geleden door de medewerkers van het
ministerie van Financiën erover gebrieft werden. Ik zeg erbij dat we toen
een dummybegroting gepresenteerd kregen die mij net wat vrolijker
maakte dan de dummybegrotingen die we nu kregen. Ik vraag me af wat
er met die eerdere dummybegroting, naar ik meen van het ministerie van
OCW, is gebeurd. Die maakte mij namelijk gelukkiger dan het huidige,
fictieve voorbeeld van het ministerie van groei en geluk.
Zowel de les dat de Kamer vooral inzicht wil hebben in de beleidsinzet van
de minister als de les die het kabinet trekt dat een begroting meer dan in
het verleden een mix moet zijn van verschillende typen informatie, kan ik
onderschrijven. Ik juich het dan ook toe dat we inzicht krijgen in het totaal
van de apparaatuitgaven van een ministerie. Op die manier kan de politiek
meer en nadrukkelijker sturen op de verschillende instrumenten die de
minister heeft en de gelden die daarmee gepaard gaan.
Wat me helemaal aanspreekt, is het opschonen van vage doelstellingen
en het daarvoor in de plaats krijgen van scherpe, concrete doelstellingen.
Een jaar of tien geleden was dit ook een doel toen de VBTB-begroting
begon. Geleidelijk aan is er vaagheid in geslopen. Wat gaat de minister
doen om van meet af aan scherp te zijn, zodat we niet wederom met
vaagheid te maken krijgen? Hoe gaat hij ervoor zorgen dat het concreet
gaat over wat de verschillende ministers gaan doen, welke instrumenten
zij daartoe inzetten en wat de bijbehorende indicatoren zijn?
Dan het punt van de invoering. Je moet niet te lang twee systemen naast
elkaar hebben. De minister heeft het over een invoering in twee trappen:
een begin maken bij de begroting van 2012 en afronden bij de begroting
van 2013. Is dat haalbaar? Werken de gefuseerde ministeries, I&M en
Veiligheid en Justitie, ook met een tussenvorm, of kunnen zij direct over
naar het nieuwe systeem, omdat zij de begroting toch opnieuw moeten
opzetten?
Het is goed om meer scherpte te krijgen in beleidsdoorlichtingen. Wordt
de Kamer betrokken bij de agendering van de verschillende beleidsdoorlichtingen of gebeurt dat via het ritme dat de verschillende ministeries
aanleveren?
De budgetflexibiliteit is mij niet helemaal helder. Ik juich toe dat we ook
kwalitatief inzicht krijgen in de vraag wat je moet doen om een budget dat
vastligt, vrij te krijgen. Zo krijgt de Kamer inzicht in wat vastligt en welke
wet of regeling ze moet aanpassen, wil ze andere dingen doen. Echter,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 31 865, nr. 31

2

waarom zou dat gepaard moeten gaan met verlies van de kwantitatieve
vermelding? Je kunt immers nog steeds vermelden welk deel van het
budget sowieso vrij besteedbaar is.
Welke ambitie heeft het kabinet voor het inzicht in de belastinguitgaven?
Van kenners hoor ik voortdurend dat het heel moeilijk zal zijn om daarin
volledig inzicht te bieden. Loopt dit punt mee in het voorgestelde
tijdschema? Zit daar nog een voorbehoud op?
Ten slotte. Het vraagstuk waar we nog niet uitkomen met het kabinet
betreft het voornemen om allerlei bijlagen zoals de subsidiebijlage
voortaan via internet te verstrekken. De Kamer heeft al het signaal
gegeven dat zij dat niet vindt zoals het hoort. De stukken worden ons
aangeboden en behoren dan ook tot ons besluitvormingssysteem. De
minister antwoordde dat de Kamerleden natuurlijk nog een gedrukte
versie kunnen krijgen en dat een en ander ook wordt opgenomen in
overheid.nl. Het doel is mij echter niet duidelijk. Als het doel was het
vermijden van papier, begrijp ik niet dat de minister zegt dat we het wel
gedrukt kunnen krijgen. Bovendien is het nog maar de vraag of papier
vermijden lukt, want als alle 150 Kamerleden internetpagina’s uitprinten,
is er nog steeds dezelfde hoeveelheid papier in omloop. Op mij komt het
over als dogmatisch vasthouden aan het feit dat het boekje dunner moet
worden. Het gaat ons echter uiteindelijk om het inzicht in de informatie. Ik
begrijp dan niet waartoe de operatie om het alleen nog maar op internet
te zetten, moet leiden. Ik houd mij daarom voorlopig maar vast aan het
standpunt dat de Kamer eerder heeft ingenomen, namelijk dat we de
bijlagen gewoon op papier willen ontvangen.
De heer Bashir (SP): Voorzitter. De informatievoorziening vanuit het
kabinet is van groot belang, niet alleen voor het debat met de Kamer maar
ook voor de controlerende rol van de Kamer. In een eerder debat met de
minister van Financiën heb ik gezegd dat het stellen van kaders in een
slechte begroting, gelijkstaat aan het met dichte ogen indrukken van het
gaspedaal van de auto. Het kabinet wil een compactere begroting en
compactere verantwoordingsstukken middels een nieuwe operatie,
genaamd «Verantwoord begroten». In de brief aan de Kamer schrijft de
minister dat het kabinet dat bovendien wil bereiken met een kleinere
overheid.
Ik heb de stukken doorgenomen, ook de stukken die als voorbeeld dienen
voor hoe de begroting eruit moet komen te zien. Mij is echter nog veel
onduidelijk. Ook de link met de kleinere overheid zie ik niet. Het doel is
immers vooral om de Kamer goed te informeren. Misschien kan de
minister hierover iets meer vertellen. Waarom wordt niet gekozen voor
zowel resultaatgericht begroten (output) als de middelen waarmee dat
gebeurt (input)? Het is goed dat de inzet van de middelen, de input dus, in
de begroting beter zichtbaar wordt. Dat is al langer de inzet van de
SP-fractie. Zo heeft Kamerlid Irrgang bij de Voorjaarsnota 2008 met
behulp van een amendement op alle begrotingen getracht om de post
externe inhuur inzichtelijker te maken. De vraag aan de minister is dan
ook waarom de begrotingen niet zowel op input als op output kunnen
worden gebaseerd.
Wat mij verder opviel, is dat de minister de nieuwe systematiek erg snel
wil invoeren. In september kunnen we de begrotingen nieuwe stijl al
verwachten. Het lijkt mij echter logisch dat de vakministers met de vaste
Kamercommissies in overleg treden. De vaste commissies van de Kamer
weten namelijk veel beter wat voor informatie ze nodig hebben om hun
controlerende werk op de «eigen» begroting goed te kunnen doen. De
SP-fractie heeft daarom een voorstel voor de nieuwe systematiek van
begroten. Laten we beginnen met enkele begrotingen. Als de nieuwe
systematiek bij deze begrotingen in het najaar blijkt te bevallen, kan het
kabinet dit najaar en in het voorjaar van 2012 in overleg met de vaste
commissies van de Kamer overgaan tot diezelfde systematiek voor alle

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 31 865, nr. 31

3

begrotingen. Zo kan uiteindelijk een begroting tot stand komen waar de
Kamerleden zelf iets aan hebben.
Naast recht op informatie, heeft de Tweede Kamer budgetrecht. Een punt
dat tot nu toe onvoldoende aan de orde is geweest, is de budgetflexibiliteit. Met andere worden: welke mogelijkheden hebben Kamerleden om
te schuiven met geld? Nu is het vaak zo dat Kamerleden moeilijk dekking
kunnen vinden voor een voorstel dat zij doen. Met de Algemene Rekenkamer aan mijn zijde wil ik de minister vragen hoe dit instrument verder
kan worden «ingevuld». Een beter gebruik van het budgetrecht kan leiden
tot een verbetering van het debat, ook omdat dan meteen duidelijk is wat
de verschillen zijn tussen de keuzes van de verschillende fracties en het
kabinet.
De SP ziet graag dat de stukken op Verantwoordingsdag minder uitgebreid zijn, zonder dat belangrijke informatie verdwijnt. Dat heeft zij bij
verschillende debatten aan de orde gesteld. De SP is vooral benieuwd
naar de uitwerking van het voorstel tot vermindering van wollig taalgebruik. Hoe wil de minister dit bereiken? Wollig taalgebruik is immers een
middel om dingen te verbergen. Stuurt de minister zijn ambtenaren op
taalcursus?
Dat de SP minder uitgebreide stukken wil, wil niet zeggen dat meteen ook
de beschikbaarheid van de stukken ter discussie moet staan. De minister
wil een deel van de stukken voortaan alleen op internet beschikbaar
stellen. In zijn reactie op de brief van de commissie voor de Rijksuitgaven,
schrijft de minister dat de digitale bijlagen wel normaal mee zullen lopen
in de officiële procedure en dat ze door de Kamer geagendeerd kunnen
blijven worden. Wat verandert er dan? Wij blijven dus de stukken houden,
alleen krijgen we slechts één exemplaar aangeboden. Wijzigt er ook iets in
de hoeveelheid informatie? Kan de informatie waar de Kamer behoefte
aan heeft, in het geding komen?
De heer Koolmees (D66): Voorzitter. Dank aan de minister voor het
voorstel. Op hoofdlijnen kan ik de insteek van het kabinet van harte
ondersteunen. Ik ben voorstander van de ingezette weg om meer te
focussen op financiële informatie en op informatie waarvoor de minister
echt verantwoordelijk is. We kennen allemaal het voorbeeld van vrede in
het Midden Oosten. Dat was een minder gelukkig beleidsdoel van het
vorige kabinet. Het is natuurlijk een heel belangrijk doel dat een stuk
dichterbij is gekomen nadat minister Verhagen daar tweemaal op bezoek
is geweest in de vorige regeringsperiode ... Dat was de output informatie
{ Ik maak een grapje, voorzitter, maar ik vind het serieus een goede
ontwikkeling om te focussen op en discussie te voeren over de vraag waar
de minister wel en niet over gaat en welke verwachtingen worden gewekt.
Net als de heer Harbers ben ik groot voorstander van het splitsen van
apparaatuitgaven, omdat je dan een duidelijk onderscheid ziet van wie
waar zit. Nu is het heel moeilijk om een duidelijke link te leggen tussen
beleidsuitgaven en apparaatuitgaven. Ook daarvoor dus mijn steun.
Uiteindelijk hoop ik dat de ervaring uit de brede heroverwegingen, waarin
een hoop nuttige informatie zat die goed werd gepresenteerd met mooie
figuren waarmee we echt wat konden, ons iets zal leren.
Ik heb drie aandachtspunten die ik wil meegeven aan de minister en
waarop ik graag een reactie krijg. Het eerste is het belang van beleidsdoorlichtingen en beleidsevaluaties. Volgens mij is dat een gezamenlijke
verantwoordelijkheid van Tweede Kamer en kabinet. Daarmee wordt nu te
weinig gedaan. Er wordt geëvalueerd en het beleid wordt doorgelicht,
maar de Kamer is niet altijd even serieus in het oppakken van deze
beleidsevaluaties. Dat zou kunnen veranderen door de kwaliteit van de
beleidsevaluaties of door de beleidsdoorlichtingen te verbeteren door er
meer externen bij te betrekken. Misschien ligt hier een rol voor de
Rekenkamer of het Centraal Planbureau. Naast de opmerking die de heer
Harbers maakte over betrokkenheid en de vraag waar een beleidseva-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 31 865, nr. 31

4

luatie over gaat, krijg je dan een breder gedragen en dieper uitgedachte
beleidsdoorlichting.
Het tweede aandachtspunt betreft de verantwoording. Dat mis ik in de
stukken. De 74 doelen die in de voorgaande periode zijn gesteld, waren
echt te veel. Daar ben ik het onmiddellijk mee eens. Nu zijn er zeventien
hervormingen onderscheiden door het kabinet. Wij hebben steeds
gevraagd wat hiervoor de nulmeting is, wat de ambities zijn en welke
tussenstappen gezet kunnen worden tot het einde van de kabinetsperiode.
Ik ga ervan uit dat we op Verantwoordingsdag de nulmeting krijgen, zodat
we de rest van de kabinetsperiode de beleidsdoelen kunnen monitoren.
Daarnaast pleit ik ervoor om ieder jaar een aantal thema’s te selecteren
waarop meer de focus ligt. Die kan de Kamer zelf kiezen bij de politieke
beschouwingen, op Prinsjesdag of bij de financiële beschouwingen. Twee
jaar geleden hebben we hiermee ervaring opgedaan. Toen zijn vijf thema’s
geselecteerd waarmee dieper werd ingegaan op de doelen en de ambities
van het kabinet, maar ook op de instrumenten en resultaten van het
beleid. Ik zou het een goed idee vinden om iets dergelijks weer te doen.
Het geeft Verantwoordingsdag meer body en legt meer nadruk op vragen
als wat zijn we aan het doen, wat willen we bereiken en wat hebben we
daartoe gedaan?
Voorzitter: Van Gerven
De heer Koolmees (D66): Het derde aandachtspunt betreft de brede
heroverwegingen. Deze zijn goed gevallen en smaken naar meer. Je weet
natuurlijk nooit hoe lang het kabinet zit. Dat betekent dat er een slimme
planning moet zijn om die brede heroverwegingen nogmaals uit te
voeren. Ik ben daar een groot voorstander van.
Mijn laatste vraag sluit aan bij die van mijn voorgangers. Kan het allemaal
zo snel? Wat nu voorligt, is redelijk ambitieus. Al bij de begroting voor
2012, dus binnen een paar maanden, zou het nieuwe systeem moeten
worden ingevoerd. Is dat niet te ambitieus?
Dat was het, nieuwe voorzitter.
De voorzitter: Excuses voor mijn late komst.
De heer Braakhuis (GroenLinks): Ik ben blij om het bekende gezicht van
de heer Van Gerven op de voorzittersstoel te zien, hoewel de heer Groot
het fantastisch deed.
Voorzitter. Ik begin met complimenten maken voor de aanpak van het
experiment. Ik stel het echt op prijs dat de Tweede Kamer de mogelijkheid
krijgt om mee te denken over een goede opzet van de begroting en de
verantwoording. Ik sta ook volop achter het doel van het experiment,
namelijk de politieke zeggingskracht en focus te vergroten en de verantwoordingslasten van de departementen te verminderen. Ook mijn dank
voor de uitwerking van de concrete voorbeelden, die inzichtelijk maken
wat nu precies de gevolgen zijn van de aanpassingen.
Het is echter wel zo dat daar precies de problemen zitten, want de
politieke zeggingskracht is nog onvoldoende. Voor mijn fractie is van
belang dat de begroting het mogelijk maakt, het kabinet af te rekenen op
zijn voornemens. Het kabinet spreekt in het regeerakkoord op sommige
onderdelen heel duidelijke SMART-indicatoren af, zoals 3000 agenten en
1200 verpleegkundigen. Waarom vindt er dan geen nulmeting plaats en
vervolgens monitoring op hoofdlijnen van deze indicatoren? Ik zou de
voornemens uit het regeerakkoord inclusief dit soort SMART-indicatoren
verwachten in de beleidsagenda. Daarbij is het handig om een totaaloverzicht te hebben van de taakstellingen binnen een ministerie.
Verder is het essentieel dat waar mogelijk een goede koppeling komt
tussen de ingezette middelen, de beoogde doelen en de uiteindelijk
bereikte doelen. Het gaat tenslotte om de vraag wat doelmatig en effectief

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 31 865, nr. 31

5

was in het gevoerde beleid. We moeten dus af van vrijblijvende
voornemens. Zo staat er in de beleidsagenda dat de bereikbaarheid van
het dienstenaanbod van de Belastingtelefoon hoge prioriteit moet
hebben. Er worden enkele concrete voornemens genoemd. Waarom
ontbreken hier meetbare en concrete indicatoren? Waar het SMART kan,
moet het SMART. Dan wordt de afrekenbaarheid groter. Open taakstellingen leiden niet tot politieke afrekenbaarheid.
Het laatste punt dat ik wil maken betreft het apparaatartikel. Waarom zijn
de SMART-geformuleerde doelen voor de taakstellingen verstopt in de
tabel? Het zou toch veel duidelijker zijn om ze toe te lichten en om aan te
geven dat er een bezuinigingsdoelstelling is van zeg 10% en dat die op
bepaalde wijze in de tijd zal worden gerealiseerd? Hetzelfde geldt voor de
doelstellingen op het terrein van de inhuur van externen.
De heer Groot (PvdA): Voorzitter. Dank aan de minister voor de uitgebreide brief die hij over deze moeilijke kwestie heeft gestuurd. Ik heb het
gevoel dat ik in een nieuw onderwerp val. Ik begrijp dat het project
Verantwoord begroten een worsteling is die al tien jaar bezig is. Het beeld
dat ik krijg, is gemengd. Aan de ene kant is er in de loop der jaren veel
meer aandacht gekomen voor beleidsverantwoording en voor de
effectiviteit van het beleid. Aan de andere kant zijn de verwachtingen die
tien jaar geleden werden gewekt, niet helemaal uitgekomen. Het ideaal
was een directe koppeling te leggen tussen beleid, prestaties en de
daarvoor ingezette middelen. We zien echter dat beleidsoutput zich lang
niet altijd laat meten. De overheid heeft dat lang niet altijd in eigen hand.
De minister verwijst in dit verband terecht naar de tamelijk dodelijke
conclusies van de OESO dat uit geen enkel onderzoek blijkt dat performance budgetting per saldo betere resultaten oplevert dan een klassieke
begroting.
De vraag is daarom: hoe nu verder? Als ik de brief van de minister goed
lees, doet hij tussen de regels door een beroep op het gezonde verstand,
op een gevoel van common sense: probeer niet langer te meten wat niet
te meten valt, verminder de hoeveelheid beleidsproza en maakt de
begroting tot een meer klassiek financieel stuk. Begrotingen kunnen dan
bovendien een stuk korter worden. Ik zie echter ook dat de Rekenkamer en
ons eigen Bureau Onderzoek Rijksuitgaven heel bezorgd zijn dat op die
manier het kind met het badwater wordt weggegooid. In plaats van een
stap terug te zetten, zou je juist een stap vooruit moeten doen. Het BOR
zegt ook dat er geen reden is tot somberheid, omdat er al heel veel is
verbeterd. Waarom zouden we dan niet gewoon doorgaan op deze weg?
Voor mij is er geen aanleiding om dit verschil van inzicht op de spits te
drijven. Ik ben het eens met de stelling dat deze stap een behoorlijke
verbetering kan zijn. Er worden lessen getrokken uit het experiment in
samenwerking met de Rekenkamer.
Het sturend kader blijft het drietal W-vragen: wat willen we bereiken, wat
gaan we daarvoor doen en wat mag dat kosten. Dit lijkt mij een goede
aanpak die ik in hoofdlijnen kan steunen. Ook het systematischer
inbrengen van inputgegevens, bijvoorbeeld de inhuur van externen – de
heer Bashir had het er al over – en het systematischer in beeld brengen
van ict-kosten lijken mij heel goede zaken.
Ik heb nog wel enkele vragen en opmerkingen. Deze sluiten deels aan bij
wat de heer Harbers al heeft gezegd over het inbrengen van kwalitatieve
informatie om beter inzicht te krijgen in de werkelijke flexibiliteit van het
budget. Dat is belangrijk, want ervaring leert dat het heel moeilijk is om
dekking te vinden voor amendementen. We hebben dat gezien bij de
verhoging van de btw op de podiumkunsten, waarbij werkelijk geen
enkele alternatieve dekking genade kon vinden. Ik wil de minister er graag
aan houden dat de kwalitatieve informatie er in royale mate komt.
De regering wil de apparaatkosten samenvoegen in één overzichtelijk
begrotingsartikel. Dat is mooi, maar tegelijkertijd blijft er behoefte om die

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 31 865, nr. 31

6

kosten toe te rekenen aan de diverse beleidsgebieden. Ik vraag mij af of
het niet allebei kan: zowel een overzicht als een toerekening naar de
aparte beleidsgebieden.
Mijn laatste punt betreft de heroverwegingsrapporten. De heer Koolmees
sprak hier al over. Deze rapporten hebben een enorme bijdrage geleverd
en heel veel inzicht opgeleverd in de aanloop naar de verkiezingen. Kan
de minister toezeggen dat er een nieuwe ronde van heroverwegingen
komt? Zo ja, wanneer? Kan de minister ook voorstellen doen, eventueel in
een brief, over de aanpak ervan? Het lijkt mij namelijk dat de insteek niet
steeds hoeft te zijn dat je 20% moet bezuinigen, zoals de insteek was bij
de vorige heroverwegingsrapporten. Het kan ook een algemene schets
worden van verschillende beleidsopties die je zou kunnen uitwerken. Je
zou ook kunnen denken aan de vraag wat intensivering oplevert en dat
zetten tegenover een model waarin je veel bezuinigt. Het zou dus moeten
gaan om het in kaart brengen van de verschillende beleidsopties bij de
heroverwegingen.
De heer Bashir (SP): Ik heb een vraag over mijn voorstel om het verantwoord begroten eerst op een paar begrotingen toe te passen en de
resultaten daarvan goed te bekijken. Als je het in één keer invoert, zijn
namelijk alle ministeries en alle begrotingen betrokken en de vraag is dan
maar of alle vak-Kamerleden akkoord gaan met het feit dat een groot deel
van de informatie opeens zou kunnen verdwijnen. Hoe kijkt de heer Groot
daar tegenaan?
De heer Groot (PvdA): Ik zie het niet als een heel radicale stelselwijziging.
Heel veel lessen die werden getrokken uit het experiment met de nieuwe
werkwijze, worden uitgevoerd. Ik zie het niet als een radicale systeembreuk, dus wat mij betreft kan het in één keer op alle begrotingen worden
toegepast.
De heer Bashir (SP): Heeft de heer Groot weet van de consequenties voor
de begrotingen van bijvoorbeeld OCW of VWS? Heeft hij met andere
leden van zijn fractie overlegd of zij zo’n andere begroting ook goed
vinden? Wij zijn hier natuurlijk aan het woord namens onze fracties, maar
we kennen niet alle begrotingen in detail.
De heer Groot (PvdA): Dat is waar, maar ik ga ervan uit dat de informatievoorziening gewoon behouden blijft.
De voorzitter: Ik stel voor dat de heer Groot voor alle zekerheid ruggespraak houdt met zijn fractie.
Minister De Jager: Voorzitter. Het rumoer op de publieke tribune wijst
erop dat dit onderwerp meer opwinding wekt dan ik had gedacht. Wellicht
hoor ik later nog wat daarvan de oorzaak is. Ik ben benieuwd.
Allereerst dank ik de Kamerleden voor hun inbreng, hun over het
algemeen positieve grondhouding en de complimenten. Het is inderdaad
zo dat Verantwoord begroten het resultaat is van een al lang terugkerend
thema onder verschillende stakeholders, waaronder de Tweede Kamer. Op
basis daarvan zijn wij ermee bezig geweest. Wij verwachten een aantal
knelpunten in de huidige begrotingssystematiek en de huidige begrotingsstukken op te lossen. Die knelpunten zijn gesignaleerd door verschillende
stakeholders, waaronder de Tweede Kamer, maar ook de Algemene
Rekenkamer en de departementen. Soms lijken de knelpunten tegenstrijdig. In Verantwoord begroten proberen we tegelijkertijd een aantal
knelpunten op te lossen.
Het gaat om de volgende knelpunten. De huidige begroting biedt vaak te
weinig inzicht in inputgegevens, zoals personeelsuitgaven en ict-uitgaven.
De stukken zijn te uitgebreid en daardoor vaak onleesbaar. De conclusies

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 31 865, nr. 31

7

van beleid komen vaak te weinig naar voren. De koppeling van beleid en
geld komt vaak onvoldoende naar voren. Een mooi voorbeeld zijn
sommige doelstellingen die in het verleden zijn gesteld, zoals vrede in het
Midden Oosten. Een klein land als Nederland kan hierop moeilijk
afrekenbaar zijn, laat staan één minister.
De eerste pijler onder Verantwoord begroten is meer inzicht geven in
financiële informatie. De begroting blijft immers voor alles een financieel
stuk. Daarom worden apparaatuitgaven en financiële overzichten
meegenomen in de begrotingen. Dit is inderdaad naar voorbeeld van de
brede heroverwegingen, waarin die financiële overzichten ook zijn
meegenomen. De tweede pijler onder Verantwoord begroten is een
versterking van het concept van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording (VBTB), op zo’n manier dat het duidelijker wordt wie wat doet.
Het gaat dus om de vraag waarop een minister kan worden aangesproken
en waarop juist niet. De derde pijler is het komen tot minder uitgebreide
en veel toegankelijkere stukken die veel zinvoller zijn. De vierde pijler
onder Verantwoord begroten is dat inzicht in beleidswijzigingen en
beleidsconclusies duidelijk wordt meegenomen in de begrotingen en het
jaarverslag. Kortom, het moet korter, leesbaarder en toetsbaarder worden.
De kern van het voorstel is wat de Kamer in ieder geval meer krijgt. De
Kamer krijgt in de begroting inzicht in een duidelijke en concrete
beleidsinzet van de vakminister, welke aansluit bij zijn taak en verantwoordelijkheden. Hierdoor is ook in het daaropvolgende jaarverslag een
heldere verantwoording mogelijk. Ook wordt er inzicht gegeven in de
financiële instrumenten die een minister inzet om zijn beleid te realiseren.
Verder wordt er inzicht gegeven in de uitgaven voor het apparaat, via een
centraal apparaatuitgaven-artikel. Er wordt meer inzicht gegeven in de
mate waarin gelden nog vrij besteedbaar zijn, door aan te geven wat de
juridische hobbels zijn om deze gelden vrij te spelen. Ik kom hier straks
nog op terug, maar er is natuurlijk een relatie met het amendementrecht
van de Tweede Kamer. Ook krijgt de Kamer meer inzicht in subsidieuitgaven, via een nieuwe, jaarlijkse bijlage en inzicht in de programmering
van beleidsdoorlichtingen, via een totaaloverzicht.
Wat krijgt de Kamer minder? Allereerst komen er minder wollige
beleidsteksten. Dat vindt waarschijnlijk niemand erg. In de wollige
beleidsteksten in het verleden werd vaak heel uitgebreid stilgestaan bij
waar de minister allemaal niet over gaat. In Verantwoord begroten is dat
niet langer heel zinvol. Ook komen er minder technische, niet erg
relevante indicatoren die weinig zeggen over het succes van het beleid
van de minister. Ook komt er wat minder papier. Hierover is een misverstand ontstaan. Er verandert namelijk niets in de relatie met de Kamer. Op
het ministerie hebben we echter niet alleen met de Kamer te maken. Wij
drukken heel veel stukken voor iedereen. We bieden de Kamer de
informatie natuurlijk gewoon op papier aan. Daaraan verandert niets. Er is
dus geen enkele reden tot vrees in dezen. Over het algemeen wordt onze
informatie door de Kamer zelf verspreid. Wij bieden de stukken op papier
aan, maar doen dat ook digitaal en het is die digitale versie die volgens
mij uiteindelijk leidt tot de papieren Kamerstukken, want die komen altijd
op Kamerpapier te staan. Uiteindelijk gaat het dus toch digitaal. We willen
het materiaal ook toegankelijker maken voor andere gebruikers, via een
toegankelijke website. Uiteindelijk is dat veel zinvoller dan die stapels
papier die mensen anders ergens moeten ophalen. Na de eerste begrotingsbehandelingen in november en december 2011, dus in de eerste helft
van 2012, kunnen we met de CRU evalueren en bijsturen voor de
begroting voor 2013.
De heer Harbers wil weten wat de minister gaat doen om van het begin af
aan de zaken scherp te krijgen. Allereerst gaan we mensen scholen, ook
bij andere vakdepartementen. We gaan bijsturen waar nodig en bijeenkomsten beleggen. Uiteindelijk wordt er getoetst, zowel door ambtenaren
als door mij, wanneer de concept begrotingsstukken er zijn en als dat dan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 31 865, nr. 31

8

nog nodig blijkt te zijn. We hebben dus een heel proces in gedachten,
waarin we ervoor zorgen dat departementen alle informatie hebben in de
aanloop naar de begroting van 2012 en van 2013 – uiteindelijk is de
invoering van het geheel voorzien voor uiterlijk 2013 – en waarin we ook
toezicht kunnen uitoefenen.
Zowel de heer Harbers als de heren Bashir en Groot hebben vragen
gesteld over de budgetflexibiliteit. De huidige cijfers zeggen heel erg
weinig. Daarom vinden we dat de kwalitatieve toelichting veel beter moet.
Per vakminister kan deze anders zijn. Ik probeer op geen enkele wijze de
rol van de betreffende vaste commissie bij de vakminister te doorkruisen.
Wij stellen de algemene lijn vast. De eis voor aparte apparaatkosten geldt
voor alle begrotingen, maar daarnaast is er altijd ruimte voor de vaste
commissie en de vakminister om tot invulling van de afspraken te komen.
De budgetflexibiliteit behoort inzicht te bieden in de mate waarin er nog
vrije ruimte is. Daarom is het juist bij het uitoefenen van het budgetrecht
van wezenlijk belang dat je de budgetflexibiliteit vormgeeft. Ik denk dat dit
veel beter kan in het nieuwe systeem. Door het opnemen van een
percentage, wordt een te grote schijn van nauwkeurigheid gegeven.
Belangrijker voor de Tweede Kamer is om te weten welke juridische
obstakels een andere besteding van de middelen in de weg staan. Met
een kwalitatieve omschrijving ontstaat meer ruimte om ook meerjarige
uitspraken te doen. Op die manier is het budgetrecht van de Tweede
Kamer heel goed geborgd en verbeterd.
De heer Harbers (VVD): Ik kan mij heel veel begrotingsposten voorstellen
waarbij je inderdaad alleen maar een kwalitatieve toelichting wilt. Is er
echter straks ook op dit punt maatwerk mogelijk, want er zijn immers ook
begrotingsposten waarvoor je wel een percentage of een bedrag kunt
geven dat vrij besteedbaar is? Ik zou het informatieverlies vinden als we,
daar waar het mogelijk is, die informatie niet gaven maar ons beperkten
tot een kwalitatieve toelichting. Ook in dit geval zou ik dus kiezen voor
maatwerk.
Minister De Jager: Dat lijkt me heel goed. Het is een evolutionair proces,
zoals de heer Groot al duidelijk maakte. Het is een verbeterproces. We
zullen hier en daar nog verbeteringen aanbrengen. Je kunt nooit zeggen
dat alles van toepassing is op alles. Er zullen best artikelen denkbaar zijn
– ik kan ze niet zo snel noemen – waar een percentage nuttig is. Dat zullen
we dan ook geven.
De heer Harbers vraagt naar de belastinguitgaven. In 2013 willen we die,
voor zover beschikbaar, meenemen. Voor 2012 gaat nog niet lukken.
Zowel de heer Harbers als de heer Koolmees, heeft vragen gesteld over
de beleidsdoorlichtingen. Betrokkenheid van de Tweede Kamer bij de
programmering van die doorlichtingen vinden wij zinvol. De beleidsdoorlichting is het instrument van de vakminister, die ook de programmering
maakt. Met de bestaande staatsrechtelijke verhoudingen kan ik een
doorlichting niet afdwingen. Het is typisch een onderwerp dat een vaste
commissie met de betreffende vakminister kan bespreken, zeg ik tegen de
heer Bashir. In de nieuwe begroting komt een totaaloverzicht van de
geplande beleidsdoorlichtingen te staan. Dat geeft de Tweede Kamer de
gelegenheid om, wanneer een begroting wordt besproken met de
minister, het punt van de doorlichting te agenderen en om haar wensen
kenbaar te maken. De regels die het ministerie van Financiën daarbij stelt,
zijn als het ware het fundament. Daarbovenop bouwt de vakminister in
overleg met de Kamer zijn huis. Het ministerie van Financiën eist ten
eerste een dekkende programmering. Dat betekent dat alle artikelen aan
de beurt komen in vier tot zeven jaar. Ten tweede wil het ministerie van
Financiën dat er procesmatig een onafhankelijke deskundige bij wordt
betrokken. Wij willen dus toezien op de procesafspraken, om te zorgen dat
er kwalitatief goede beleidsdoorlichtingen komen. Het is inderdaad aan de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 31 865, nr. 31

9

Kamer, samen met de vakminister, om uiteindelijk tot een inhoudelijke
programmering te komen.
De heer Koolmees vraagt hoe het beter kan. Dat kan door de beleidsdoorlichting korter en feitelijker te maken. Er is ook gevraagd hoe het beleid
werkt en wat er bekend is over de effectiviteit. De Algemene Rekenkamer
zou er eventueel een extra kwaliteitsslag op kunnen doen, maar dat is aan
de Algemene Rekenkamer zelf. Mijn rol is om regels te stellen aan de
doorlichtingen en aan het fundament.
De heer Bashir vraagt om ondersteuning en technische assistentie bij het
budgetrecht. Dat is, was en blijft uiteraard mogelijk. Budgetrecht is
verbonden met budgetflexibiliteit, want door budgetflexibiliteit willen we
met een kwalitatieve beschrijving inzichtelijker maken wat de ruimte is
voor het budgetrecht.
De heer Bashir vraagt waarom de input en de output niet samen in de
begroting kunnen komen. Je moet kiezen voor één systeem; beide
tegelijkertijd op hetzelfde punt is niet mogelijk. We kiezen wel voor een
gemengd systeem, namelijk input voor het apparaat en output voor
programma-uitgaven. Dat is inhoudelijk ook het meest logisch. Je kunt
echter per begrotingsartikel maar op één manier autoriseren.
De heer Bashir (SP): Kunnen we de afspraak vastleggen dat daar waar
output kan, bijvoorbeeld voor het beleidsdoel minder armoede in
Nederland, we dat doen en daar waar het niet kan, bijvoorbeeld het
beleidsdoel vrede in het Midden Oosten, we het loslaten?
Minister De Jager: Dat doel laten we helemaal los; dat doen we noch op
output noch op input. Ik geef hiermee overigens geen beleidsaanduiding
van het kabinet, want dat laat ik over aan minister Rosenthal ...
Programma-artikelen blijven output georiënteerd. Per artikel maak je
onderscheid tussen input en output. Bij programma-uitgaven is het
logisch om voor output te kiezen en voor apparaatuitgaven is het logisch
om voor input te kiezen.
Onder andere de heren Koolmees en Groot hebben vragen gesteld over
de heroverwegingsronde. Allereerst dank voor de complimenten voor de
vorige heroverwegingsronde. De brede heroverwegingen zijn met name
zinvol geweest om een level playing field te scheppen voor alle partijen in
de aanloop naar de verkiezingen, om zo tot bezuinigingen, keuzes en
hervormingen te komen die anders vrij lastig in te vullen zouden zijn
geweest of die zouden hebben geleid tot discussies over de vraag wat het
oplevert. Voor een deel waren de brede heroverwegingen al van tevoren
gevalideerd door het Centraal Planbureau. Dat is een voordeel geweest bij
de doorrekening van verschillende verkiezingsprogramma’s. Het beeld dat
ik gekregen heb, eerst als staatssecretaris en nu als minister van
Financiën, is dat het voor veel politici en voor Kamerleden veel gemakkelijker is om te intensiveren en extra geld uit te geven dan om te bezuinigen. De heroverwegingen hebben dus een veel grotere toegevoegde
waarde, want het gaat daarbij om onderzoeken, afstemmingen en
ramingen wat een maatregel oplevert als er bezuinigd moet worden.
Dit is mijn eerste reactie, maar ik vind het nog te vroeg om over een
nieuwe heroverweging te spreken, want die hangt mede af van het
gesternte dat we over een paar jaar aantreffen. De heroverwegingen in
2010 waren gestart in 2009 en ingegeven door de gevolgen van een van
de grootste crises die Nederland en de wereld ooit heeft getroffen. De
focus werd gericht op het consolideren van de overheidsfinanciën. Als het
huidige kabinet de rit uitzit, zullen de overheidsfinanciën voor een heel
groot gedeelte op orde zijn gebracht en is de urgentie op dit punt wellicht
minder. Ik vind het dus lastig om vier jaar van tevoren, ervan uitgaand dat
dit kabinet de rit afmaakt, de zin of onzin van de heroverwegingen al met
de Kamer te bespreken. Ik wil wel toezeggen dat ik het heel logisch vind
om in de aanloop naar de Tweede Kamerverkiezingen met de Kamer de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 31 865, nr. 31

10

thermometer erin te steken en aan beide kanten te polsen of er behoefte is
aan een nieuwe heroverwegingsronde, en of dat eenzelfde of een iets
gewijzigde opdracht zou moeten zijn. Dat is dus afhankelijk van waar
Nederland op dat moment staat. Ik deel de positieve gevoelens die veel
Kamerleden bij de operatie hebben. Tegelijkertijd heeft het kabinet zich
nog niet over dit onderwerp gebogen en weten we nog niet wat de
situatie rond de verkiezingen zal zijn. Ik beloof dat we er te zijner tijd en
tijdig op terugkomen en dat we dit onderwerp met de Kamer zullen
bespreken.
De heer Koolmees (D66): Ik begrijp de opmerkingen van de minister. Hij
koppelt het wel heel duidelijk aan de urgentie en aan het budgettaire
beeld dat er dan is. Mijn gevoel is dat we het altijd zouden moeten doen;
dat we altijd in kaart moeten brengen waar het beleid niet goed werkt of
waar eventueel op bezuinigd kan worden, zodat er weloverwogen keuzes
kunnen worden gemaakt. Ik begrijp dat de opdrachtverlening en het doel
dat je hebt, afhankelijk zijn van de budgettaire situatie, maar ik wil als
signaal meegeven dat we het toch eens in de zoveel jaar zouden moeten
doen. Dat is belangrijk.
Minister De Jager: Dat zou goed kunnen. Overigens hebben we daarvoor
natuurlijk ook de IBO’s. Daarmee doen we al per thema onderzoek. Dat
onderzoek gaat soms over hervormingen, zowel budgetneutrale hervormingen als hervormingen die geld moeten opleveren. Ik hoor echter goed
wat de heer Koolmees maar ook de heren Groot en Harbers hierover
hebben gezegd. Nogmaals, mijn grondhouding is positief. Laten wij dit
onderwerp te zijner tijd hernemen. Ik ga ervan uit dat we daarvoor nog
ruim de tijd hebben.
De heer Koolmees vraagt of er een nulmeting komt bij de zeventien
hervormingen. De minister-president heeft hierop geantwoord, naar
aanleiding van vragen van de heer Pechtold. Het kabinet heeft 455 vragen
van de heer Pechtold beantwoord, die daarmee heeft geprobeerd een
nulmeting te krijgen. Als er sprake was van de nulmeting, is die daar
weergegeven. Meer informatie hebben we niet. De heer Koolmees vraagt
naar de bekende weg, want hij wist het antwoord al. We nemen op
Verantwoordingsdag niet iets extra’s mee.
Er is wel een verschil tussen deze Verantwoordingsdag en de daaropvolgende. We willen in de toekomst weer een verantwoordingsbrief sturen.
Dit zal gebeuren vanaf Verantwoordingsdag 2012, want dat is de eerste
keer dat de minister-president verantwoording kan afleggen over een jaar
met dit kabinet, het jaar 2011. Deze verantwoordingsbrief zal de politieke
hoofdlijnen bevatten. We denken dat deze brief vorm kan krijgen op een
gelijke wijze met de uitvoering van de motie-Koşer Kaya van twee jaar
terug. Dat betekent dat we willen focussen. We willen niet alle zeventien
punten behandelen, maar het liefst maximaal vier onderwerpen van de
zeventien. We moeten bekijken of dat lukt. Het zouden er ook drie van de
zeventien kunnen zijn en één die daarbuiten valt. Ook willen we niet te
breed uitwaaieren over de thema’s. Op die manier stellen we politieke
prioriteiten in de verantwoordingsbrief van de minister president. Dus ten
behoeve van Verantwoordingsdag zal er vanaf 2012 weer een verantwoordingsbrief komen van de minister-president. Deze brief kan de Kamer in
het debat met de minister-president en de minister van Financiën inzetten.
Dit jaar is er nog een bijzondere situatie, want het kabinet is pas in oktober
aangetreden. Daarom kunnen we het proces nu niet op deze manier
volgen.
De heer Koolmees (D66): Ik heb twee punten. Ten eerste. De 455 vragen
zijn namens alle oppositiepartijen ingediend. De antwoorden waren niet
heel erg bevredigend. Dat vonden we jammer, want de nulmeting is voor
ons heel belangrijk om dit kabinet af te kunnen rekenen op of het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 31 865, nr. 31

11

waarmaakt wat het heeft beloofd. Ten tweede. Wordt de Tweede Kamer
betrokken bij het aanbrengen van de focus a la de motie-Koşer Kaya?
Kunnen we kiezen waar we de focus in willen aanbrengen voor Verantwoordingsdag dit jaar, nu er geen echte verantwoording komt over vorig
jaar omdat het kabinet net is begonnen?
Minister De Jager: Het staat de Kamer altijd vrij om in dat debat aan te
geven wat zij graag ziet terugkomen. De regering gaat natuurlijk over het
schrijven van haar eigen brief. Dat is ook volgend jaar zo. Als de
meerderheid der Kamer echter een specifiek thema wil zien terugkomen in
de verantwoordingsbrief van volgend jaar, kan de Kamer dat aangeven.
De heer Koolmees (D66): Kan de minister iets specifieker zijn? Hebben
we het volgende maand op Verantwoordingsdag dus ook over de vraag
waar de focus wordt gelegd of doen we dat met Prinsjesdag? Wanneer
besluiten we waar die focus wordt gelegd?
Minister De Jager: Bij de politieke beschouwingen is ook een
mogelijkheid. Nogmaals, het kabinet gaat altijd over zijn eigen brief, maar
als de Kamer echt een bepaald onderwerp aan de orde wil stellen, kun je
daarover met elkaar in gesprek gaan. Dat is een mogelijkheid.
De heer Braakhuis vraagt om overzichten van de taakstellingen in de
begrotingen. De taakstellingen zijn al verwerkt in de begrotingen. Door
Verantwoord begroten kun je in de toekomst de ontwikkeling van
apparaatuitgaven heel goed volgen, beter dan nu. Dat is een voordeel,
juist voor die taakstellingen. De ontwikkeling van de uitgave inhuur
externen moet dan gemakkelijker uit de begrotingen te halen zijn dan in
het verleden het geval was. Dat is een langgekoesterde wens van de
Kamer
De heer Groot vraagt of de apparaatuitgaven kunnen worden toegerekend
aan beleidsdoelen. De begrotingsadministratie kent straks een centraal
begrotingsartikel voor «apparaat». Er is dus geen verdere toerekening
naar andere begrotingsartikelen. We kunnen echter wellicht wel, in
overleg met vakdepartementen, in de toelichting een indicatieve tabel
maken met een uitsplitsing van apparaatuitgaven naar beleidsterreinen.
Dat is dan een toelichtende tabel. We moeten dat doen in overleg met de
vakdepartementen, maar het lijkt me goed werkbaar.
De voorzitter: Ik zie dat er geen behoefte is aan een tweede termijn. Het
is voorwaar een unicum: we zijn klaar binnen de helft van de tijd. Ik dank
iedereen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 31 865, nr. 31

12