ONDERZOEK SOCIAAL
MEDISCHE INDICATIE
HOE HEBBEN GEMEENTEN
HET INGERICHT EN WELKE
EFFECTEN HEEFT DIT?

KLANT
KENMERK
AUTEURS
KENMERK
DATUM
VERSIE

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
2183
Michiel Blom, Annemarijn Onstenk, Gerlise van der Maas, Marjolijn Zwanepol
MZ/jve/002183
29 oktober 2020
DEFINITIEF

Inhoudsopgave
1

2

Managementsamenvatting

3

Inleiding

5

1.1

Aanleiding

5

1.2

Doel en reikwijdte van het onderzoek

5

1.3

Onderzoeksaanpak

5

1.4

Leeswijzer

7

Gemeentelijk SMI-beleid is divers

8

2.1

Groeiend aantal gemeenten heeft beleidsregels specifiek voor SMI

8

2.2

Nadruk SMI ligt op het ontlasten van ouders óf de ondersteuning van het kind

9

2.3

Verbetering mogelijk in de samenwerking tussen domeinen en het vergroten van bekendheid van
alternatieve voorzieningen

3

Beperkte variatie in uitvoering SMI; veel ruimte voor maatwerk

12

3.1

Uitvoering van SMI in hoofdlijnen hetzelfde

12

3.2

Grootste deel van de gemeenten voert SMI zelf uit; circa de helft van de gemeenten vindt SMI goed
uitvoerbaar

3.3

bekendheid van SMI

13

3.4

Indicering voornamelijk door gemeente of gemeentelijke instantie

15

3.5

Voorwaarden voor het toekennen van SMI komen redelijk overeen tussen de gemeenten

17

3.6

Sociale of medische problematiek belangrijkste reden voor toekenning van SMI, toenemende
aandacht voor ontwikkeling van het kind

18

3.7

Toegekende SMI-aanvragen blijven procentueel nagenoeg gelijk

19

3.8

Voorliggende voorzieningen en het ontbreken van noodzaak belangrijkste redenen voor afwijzen
van SMI

19

3.9

Meeste gemeenten variëren in lengte van de toekenning en het maximum aantal dagdelen

20

3.10

Klanttevredenheidsonderzoek wordt maar in een zeer klein aantal gemeenten uitgevoerd

21

3.11

Gemeenten zien verbetermogelijkheden in lokale processen, vergroten bekendheid van SMI en

Stijging in aantallen en kosten SMI
4.1

23

Algemene trend is dat er een stijging is in het aantal gezinnen dat gebruikmaakt van SMI,
23

4.2

Kosten voor SMI vallen vaak hoger uit dan begroot; als er al SMI-middelen apart zijn begroot

25

4.3

Eigen bijdrage van ouders veelal in lijn met inkomensafhankelijke bijdrage conform
kinderopvangtoeslag

27

Verbetering mogelijk door meer zicht te krijgen op financiën

29

SMI effectief voor tijdelijk ontlasten ouders en ondersteunen kind
5.1

A.

22

voornamelijk door grotere bekendheid van SMI en beperkte ‘uitstroom’

4.4

5

13

Ouders meestal verantwoordelijk voor de aanvraag; gemeenten besteden meer aandacht aan de

betere aansluiting op hulpverlening in een gezin

4

11

30

Effectief voor het tijdelijk ontlasten van ouders en het ondersteunen bij de ontwikkeling van het
kind; minder effectief voor structurele verbetering van de situatie

30

5.2

SMI kan de inzet van ‘zwaardere’ voorzieningen voorkomen

31

5.3

Concluderend

32

Profielschetsen ouders

34

Managementsamenvatting
Met een Sociaal Medische Indicatie (hierna: SMI) kunnen gemeenten gezinnen (tijdelijk) ontlasten door een
tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang1 te bieden. De doelgroep van SMI bestaat uit gezinnen met kinderen
tot en met 12 jaar waarvan de ouders geen recht hebben op kinderopvangtoeslag, omdat de ouders niet (allebei)
werken en die vanwege een sociale of medische situatie ook niet instaat zijn om voor hun kinderen te zorgen. Denk
bijvoorbeeld aan ouders met een (chronische) lichamelijke, verstandelijke of psychische beperking, of aan een sociale
crisissituatie in een gezin. Het kan ook voorkomen dat er voor kinderen geen gezond opvoedklimaat is. Kinderopvang
kan dan van belang zijn voor een goede ontwikkeling van het kind en/of om de ouder(s) te ontlasten2.

De kinderen in het gezin moeten een leeftijd tussen de 0 en 12 jaar hebben om in aanmerking te komen voor SMI.
Verder zijn gemeenten vrij in hoe zij, passend bij de lokale situatie, invulling geven aan SMI. Zij bepalen zelf hoe en
door wie de indicatiestelling plaatsvindt en welke criteria er gelden om in aanmerking te komen voor SMI. Gezien deze
beleidsruimte kunnen in de uitvoeringspraktijk onderlinge verschillen ontstaan tussen gemeenten. Het ministerie van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid ontvangt met enige regelmaat signalen dat SMI niet in alle gevallen toereikend is en
dat er (te) sterke verschillen tussen gemeenten bestaan. Uit deze signalen is niet op te maken of het gaat om
incidentele situaties of om situaties die breder spelen. Eind 2019 heeft de staatssecretaris van SZW daarom
aangekondigd om een onderzoek uit te voeren naar hoe gemeenten SMI hebben ingevuld. De centrale vraagstelling
van het onderzoek luidt dan ook:

Hoe hebben de verschillende gemeenten SMI ingericht en welke effecten heeft dit in de
praktijk op de uitvoering?

Aanpak

We hebben een gestructureerde onderzoeksaanpak ontwikkeld waarmee we goed in kaart hebben kunnen brengen hoe
gemeenten SMI hebben ingericht. Wij hebben het gemeentelijk beleid verkend door middel van deskresearch,
webscrape en een analyse van openbaar vindbare beleidsregels. Op basis van de uitkomsten uit de contextverkenning,
hebben wij een vragenlijst opgesteld met als doel een breed landelijk inzicht te verkrijgen in de vormgeving van SMI.
Vervolgens hebben we bij een vijftiental gemeenten onderzoeksdagen gehouden en daarbij gesproken met
beleidsmedewerkers, indicatiestellers en ouders die gebruikmaken van SMI. Tot slot hebben we gedurende het
onderzoek verdiepende gesprekken gevoerd met SZW (beleid en financiën), het ministerie van Binnenlandse Zaken
(financiën) en Kindermediair.

SMI effectief voor het tijdelijk ontlasten van ouders en het ondersteunen bij de ontwikkeling van het kind

SMI is in de afgelopen jaren meer en meer ingebed binnen het gemeentelijk sociaal domein. De verordening is ruim
opgezet en geeft ruimte om dit instrument te gebruiken waar het voor bedoeld is, namelijk het ontlasten van ouders
en/of het ondersteunen van de ontwikkeling van het kind. SMI wordt daarbij gezien als een effectieve regeling om in te
zetten. Hoewel de beleidsvrijheid een keerzijde kent, namelijk dat er voor gemeenten weinig handvatten zijn om tot
goede afwegingen te komen, is het merendeel van de gemeenten tevreden met de beleidsvrijheid die zij hierin krijgen.
De groeiende bekendheid van SMI onder beleidsmedewerkers, zorgprofessionals en ouders zorgt voor een toename in

1

Kinderopvang is de overkoepelende term voor: dagopvang (0 t/m 4 jaar), gastouderopvang (0 t/m 12 jaar) en

buitenschoolse opvang (4 t/m 12 jaar).
2

In bijlage A staan profielschetsen van ouders die we voor dit onderzoek hebben gesproken en die gebruikmaken van

SMI.

3

de vraag; ook de decentralisatie heeft volgens een aantal gemeenten bijgedragen aan de stijging. De hulp is nu
dichterbij de inwoner, lijntjes tussen wijkteams, hulpverleners en gemeenten zijn korter geworden en de verwachting is
dat daarmee gezinnen eerder in beeld zijn en geholpen kunnen worden. Tussen 2017 en 2019 is er naar schatting een
toename in het aantal toekenningen van SMI van 32%. Daarmee is er een groeiende (gevoelde) behoefde om
beleidsregels aan te scherpen of te herzien en meer grip en zicht te krijgen op de financiën.

Bij het aanscherpen of herzien van de beleidsregels zien we een verschuiving van de domeinen Sociale Zaken of Werk
en Inkomen (bijzondere bijstand) naar andere beleidsafdelingen binnen de gemeente zoals Jeugd, Onderwijs of Wmo.
Vooral de verschuiving naar Jeugd komt vaak voor, met als doel om een kind een zo normaal mogelijke opvoedsituatie
en ontwikkeling te kunnen bieden (preventieve jeugdhulp). Maar ook bij gemeenten waar SMI onderdeel is van de
beleidsregels van de bijzondere bijstand wordt de indicering (en soms ook de toekenning) door zorgprofessionals
gedaan uit bijvoorbeeld een wijkteam jeugd of uit een wijkteam 0-100. De beoordeling van een SMI-aanvraag behoeft in
veel gevallen zorginhoudelijke kennis. Met de invoering van wijkteams in 2015 is de indicering van SMI bij het
merendeel van de gemeenten daar belegd. Zij kennen het gezin en weten wat er nodig is. Daarmee krijgt SMI een
steeds ‘socialere’ functie waar het voorheen mogelijk meer een ‘financiële’ functie had, en wordt het in een breder
perspectief geplaatst. Het lijkt erop dat SMI beter ingebed raakt in andere beleidsdomeinen.

Wat opvalt is dat er in veel gevallen maatwerk mogelijk is. Ook wanneer gemeenten in hun beleidsregels of
verordeningen een richtlijn meegeven in het maximum aantal dagdelen en duur, kan hiervan afgeweken worden indien
nodig. In de gevallen dat afgeweken wordt van de richtlijn is dat meestal volgens een vierogenprincipe, waarbij een
collega indicatiesteller meekijkt op de casus en in sommige gevallen vindt er ook overleg plaats met de
verantwoordelijke beleidsmedewerker. Door deze ruimte voor maatwerk komt het voor dat sommige gezinnen jarenlang
gebruikmaken van SMI. Reden hiervoor is dat er voor sommige gezinnen geen passend alternatief is voor SMI. Ook de
aanpalende regelingen zoals Voor- en vroegschoolse educatie (hierna: vve) en peuteropvang voldoen niet altijd
(volledig) aan wat er op dat moment nodig is in het gezin.

Gemeenten geven aan dat er winst te behalen valt binnen de eigen gemeente in het actiever monitoren of de
gezinssituatie is gewijzigd en of de afspraken nagekomen worden die gericht zijn op verbetering van de gezinssituatie.
Door actiever te monitoren kunnen ze mogelijk de duur van SMI verkorten. Daarnaast is het van belang om, zeker in
multiprobleemgezinnen, aanvullende hulpverlening in te zetten. Wanneer er bij gezinnen waar SMI wordt ingezet,
gekeken wordt naar alle leefdomeinen en samengewerkt wordt aan een integraal plan, is de kans op structurele
verbetering van de situatie waarschijnlijker. In veel gevallen gebeurt dit al.

Op de vraag waar gemeenten verbetermogelijkheden zien is een veelgehoord antwoord dat ze hun eigen werkproces
willen optimaliseren. Het uitvoeren van SMI van aanvraag tot en met beschikking, inclusief het vinden van een
kinderdagverblijf, gaat over veel schakels. Dit proces kan gestroomlijnder. Het borgen van kennis in het werkproces is
ook een aandachtspunt. Zo moeten de mensen die de indicering afgeven voldoende kennis hebben van mogelijk
aanpalende voorzieningen op SMI en helpt het als er binnen de gemeente een duidelijk aanspreekpunt is. Sommige
gemeenten geven aan dat zij (vernieuwde) beleidsregels op willen stellen om het beleid helder en duidelijk vast te
leggen. Hierdoor moet er meer duidelijkheid komen voor de burger over de voorwaarden om SMI te kunnen aanvragen.
Dit komt overeen met de gehoorde behoefte vanuit ouders in dit onderzoek. Zij geven aan dat zij het belangrijk vinden
dat er voldoende informatie beschikbaar is over SMI. Nu is de beschikbare informatie vaak summier en is er alsnog
contact met de gemeente nodig om een aanvraag in te dienen. Ouders hebben vooral behoefte aan duidelijkheid over
de voorwaarden die de gemeente stelt aan SMI.

Tot slot geven gemeenten aan dat het hen zou helpen bij het maken van de begroting en de communicatie richting hun
gemeenteraad als zij meer zicht zouden hebben op het beschikbare budget voor SMI vanuit het Rijk voor hun
gemeente. Het vermoeden bij de meeste gemeenten is dat het beschikbare budget voor SMI ontoereikend is voor de
kosten die zij maken voor uitvoering van SMI.

4

1 Inleiding
1.1

Aanleiding

Met een Sociaal Medische Indicatie (hierna: SMI) kunnen gemeenten gezinnen (tijdelijk) ontlasten door een
tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang te bieden. De doelgroep van SMI bestaat uit gezinnen met kinderen tot
en met 12 jaar waarvan de ouders geen recht hebben op kinderopvangtoeslag, omdat de ouders niet (allebei) werken
en die vanwege een sociale of medische situatie ook niet instaat zijn om voor hun kinderen te zorgen. Denk
bijvoorbeeld aan ouders met een (chronische) lichamelijke, verstandelijke of psychische beperking, of aan een sociale
crisissituatie in een gezin. Het kan ook voorkomen dat er voor kinderen geen gezond opvoedklimaat is. Kinderopvang
kan dan van belang zijn voor een goede ontwikkeling van het kind en/of om de ouder(s) te ontlasten.

De kinderen in het gezin moeten een leeftijd tussen de 0 en 12 jaar hebben om in aanmerking te komen voor SMI.
Verder zijn gemeenten vrij in hoe zij, passend bij de lokale situatie, invulling geven aan SMI. Zij bepalen zelf hoe en
door wie de indicatiestelling plaatsvindt en welke criteria er gelden om in aanmerking te komen voor SMI. Gezien deze
beleidsruimte kunnen in de uitvoeringspraktijk onderlinge verschillen ontstaan tussen gemeenten. Het ministerie van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: SZW) ontvangt met enige regelmaat signalen dat SMI niet in alle gevallen
toereikend is en dat er (te) sterke verschillen tussen gemeenten bestaan. Uit deze signalen is niet op te maken of het
gaat om incidentele situaties of om situaties die breder spelen. Eind 2019 heeft de staatssecretaris van SZW daarom
aangekondigd om een onderzoek uit te voeren naar hoe gemeenten SMI hebben ingevuld. SZW heeft Significant Public
opdracht gegeven om dit onderzoek uit te voeren.

1.2

Doel en reikwijdte van het onderzoek

Het doel van het onderzoek is om een representatief beeld te geven van de manier waarop gemeenten SMI invullen. De
hoofdvraag die centraal staat in dit onderzoek luidt:

Hoe hebben de verschillende gemeenten SMI ingericht en welke effecten heeft dit in de
praktijk op de uitvoering?

Het onderzoek betreft enerzijds een feitelijke, cijfermatige verkenning van de situatie: het aantal aanvragen,
toekenningen en de ontwikkeling hierin, de kosten die gemaakt worden voor SMI et cetera. Anderzijds gaan we in dit
onderzoek in op hoe SMI is vormgegeven: hoe verloopt de indicering, aanvraag en toekenning? Daarnaast
onderzoeken we ook de bredere beleidscontext en de bijbehorende doelstellingen: hoe zien gemeenten SMI in de
bredere gemeentelijke beleidscontext en hoe beoordelen zij de effectiviteit van SMI?

Wij benadrukken dat dit onderzoek niet als doel heeft om op landelijk niveau de effectiviteit van SMI te beoordelen of
om het SMI-beleid van gemeenten te evalueren. Het onderzoek richt zich op een verkenning van de manier waarop
gemeenten SMI invullen en op het signaleren van eventuele verbeterpunten. Wel hebben wij gemeenten en
indicatiestellers gevraagd hoe zijzelf aankijken tegen de effectiviteit van SMI afgezet tegen de doelen van SMI.

1.3

Onderzoeksaanpak

Om inzicht te krijgen in de manier waarop gemeenten SMI invullen en hoe SMI uitpakt in de praktijk, hebben wij een
onderzoek uitgevoerd bestaande uit zowel een kwalitatief als een kwantitatief deel. De kwantitatieve methoden zorgen
voor representatieve onderzoeksuitkomsten die nodig zijn om goed in beeld te brengen hoe gemeenten in den brede
SMI hebben ingericht. De inzet van kwalitatieve onderzoeksmethoden zorgt voor diepgang in het onderzoek en biedt

5

verklaringen en achtergronden voor de kwantitatieve onderzoeksbevindingen. Het onderzoek bestond uit verschillende
fasen. In deze paragraaf lichten we deze fases kort toe.

1.3.1

Contextverkenning

In deze fase van het onderzoek hebben we ons erop gericht om het gemeentelijke beleid rondom SMI in kaart te
brengen. Wij hebben het gemeentelijk beleid verkend door middel van deskresearch, webscrape3 en een analyse van
openbaar vindbare beleidsregels. Deze bevindingen hebben we aangevuld met een beleidsinterview met SZW.

1.3.2

Breedteonderzoek

In deze fase van het onderzoek hebben we een vragenlijst verzonden aan alle gemeenten in Nederland. Op basis van
de uitkomsten uit de contextverkenning, hebben wij een vragenlijst opgesteld met als doel een breed inzicht te
verkrijgen in de vormgeving van SMI. De vragenlijst bestond uit verschillende thema’s: gemeentelijk beleid en context,
de uitvoering van SMI (indicatie, aanvraag en toekenning), aantallen aanvragen en toekenningen, de financiering van
SMI en ervaringen met SMI (oordeel en effectiviteit). Voor het opstellen van de vragen in de enquête hebben wij onder
andere geput uit de vragenlijst die Regioplan in 2014 heeft gebruikt in het onderzoek Kinderopvang en sociaalmedische indicatie - een scenariostudie. Hiervoor is gekozen omdat wij op deze manier op sommige onderwerpen een
vergelijking in de tijd konden maken en daarmee mogelijke trends konden ontdekken.
In totaal hebben 209 gemeenten de enquête ingevuld4. Dit is 59% van alle gemeenten in Nederland. De kwantitatieve
resultaten in dit rapport zijn gebaseerd op alle respondenten. In de rapportage splitsen we relevante
onderzoeksbevindingen uit naar gemeentegrootte. In figuur 1 is de respons, uitgesplitst naar de omvang van
gemeenten, weergegeven. De enquête is door een representatieve afspiegeling van gemeenten ingevuld. De respons
van alle categorieën van gemeentegrootte ligt boven de 50%. De respons onder grote gemeenten (meer dan 100.000
inwoners) is iets lager dan onder kleine gemeente. Er is geen sprake van selectieve non-respons.

Figuur 1. Respons enquête naar grootte gemeente

3

Significant Public beschikt over een landelijke database van openbare raadsinformatie (de ‘raadsinformatiescrape’)

voor alle gemeenten. Deze database hebben wij volautomatisch doorzocht op trefwoorden met betrekking tot SMI.
Documenten die hieruit naar voren kwamen hebben wij bestudeerd om een beeld te vormen van de diversiteit van
praktijk en beleid in gemeenten.
4

Sommige enquêteresultaten hebben betrekking op een kleiner aantal gemeenten. Dit komt omdat niet alle gemeenten

de enquête volledig hebben ingevuld of omdat het gaat om een verdiepende vraag die niet altijd van toepassing was. In
de figuren geven we aan op hoeveel gemeenten de bevindingen betrekking hebben.

6

Sommige gemeenten kiezen ervoor om SMI gezamenlijk uit te voeren. Een aantal respondenten heeft in dat geval een
enquête ingevuld namens meerder gemeenten. Deze respons hebben wij per individuele gemeente uit elkaar gehaald
en afzonderlijk meegenomen in de analyses. Hierbij zien we dat kleine gemeenten relatief vaker samenwerken met
andere gemeenten op SMI dan grote gemeenten. Vier gemeenten hebben aangegeven geen verordening of
beleidsregels te hebben met betrekking tot SMI. Zij hebben het vervolg van de enquête niet voorgelegd gekregen. Zij
geven aan dat ze tot op heden geen aanvraag hebben ontvangen of dat ze SMI meenemen in maatwerkafspraken.

1.3.3

Diepteonderzoek

In de uitgestuurde enquête hebben we gemeenten gevraagd of zij wilden deelnemen aan het diepteonderzoek. Op
basis van de aanmeldingen hebben wij 15 gemeenten geselecteerd voor het diepteonderzoek5, waarbij we zoveel
mogelijk hebben gedifferentieerd naar de volgende kenmerken: omvang gemeente, landsdeel en wijze van inrichting
SMI. Per casusgemeente hebben we gesproken met een beleidsmedewerker van de gemeente, indicatiesteller(s) en
ouders. In de interviews met beleidsmedewerkers hebben we verdieping aangebracht op de enquêteresultaten door de
feiten, vormgeving van SMI en de beleidsdoelstellingen in bredere context te bespreken. In het (groeps)interview met
indicatiesteller(s) per gemeente hebben we besproken op basis waarvan zij een indicatie voor SMI afgeven, hoe dit
proces verloopt en of er ruimte is voor maatwerk. Daarnaast hebben wij met hen gesproken over wat zij goed vinden
gaan en wat verbeterpunten zijn.

Omdat ouders centraal staan bij SMI, hebben wij ook hun perspectief meegenomen in het onderzoek. In het
diepteonderzoek hebben we met 18 ouders gesproken, waarvan bij drie ouders de aanvraag (in eerste instantie) was
afgewezen. Met hen hebben we besproken waarom zij gebruikmaken van SMI en hoe het aanvraagproces is verlopen.
We hebben daarnaast gevraagd naar hun ervaringen, waar ze tevreden mee zijn en wat verbeterpunten zijn. In bijlage
A staan de profielschetsen van ouders die we voor dit onderzoek hebben gesproken.

Naast ouders, beleidsmedewerkers van gemeenten en indicatiestellers, hebben wij een interview gehouden met
Kindermediair. Kindermediair werkt voor gemeenten in Nederland en ondersteunt bij de uitvoering van de
kinderopvangregelingen. Kindermediair beheert zelf geen kinderopvangcentra of gastouderbureaus. Daarnaast geeft
Kindermediair ook beleidsondersteuning aan gemeenten. Medewerkers adviseren gemeenten bij het actualiseren en
optimaliseren van de beleidsregels rondom kinderopvang en delen kennis en ervaring door middel van
kennisbijeenkomsten, workshops en trainingen. Het gesprek met Kindermediair was dus waardevol bij het schetsen van
een landelijk beeld van de inrichting van SMI, omdat de organisatie bij veel gemeenten betrokken een rol speelt.

Om inzicht te krijgen in de financiering van SMI vanuit het Rijk, hebben we gesproken met medewerkers van de directie
Financieel-Economische Zaken (FEZ) van het ministerie van SZW en met de directie Bestuur, Financiën & Regio’s van
het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BKZ).

1.4

Leeswijzer

In ieder hoofdstuk presenteren wij de belangrijkste kwantitatieve resultaten uit de landelijke enquête, aangevuld met de
bevindingen uit het kwalitatieve onderzoek. In hoofdstuk 2 gaan wij in op de diversiteit in het gemeentelijk beleid.
Hoofdstuk 3 gaat over de uitvoering van SMI van aanvraag tot beëindiging of herindicering. In hoofdstuk 4 bespreken
we de ontwikkelingen in de aantallen en de kosten voor SMI. We sluiten af met hoofdstuk 5, waarin de effectiviteit van
SMI aan bod komt.

5

Deelnemende gemeenten aan het diepteonderzoek: Amersfoort, Amsterdam, Beuningen, Capelle aan den IJssel,

Den Helder, Ede, Fryske Marren, Heerde, Hoeksche Waard, Krimpenerwaard, Moerdijk, Rotterdam, Stadskanaal,
Terneuzen en Westerkwartier.

7

2 Gemeentelijk SMI-beleid is divers
Gezien de beleidsruimte van gemeenten kan de inrichting van SMI binnen het gemeentelijk beleid tussen gemeenten
verschillen. In de toelichting op de beleidsregels Sociaal Medische Indicatie Kinderopvang 20146 staat dat ‘de gemeente
beleidsvrijheid (autonome verantwoordelijkheid van de gemeente) ten aanzien van de doelgroep ‘sociaal-medische
indicatie’ heeft. Dit betekent dat deze doelgroep op verschillende manieren kan worden afgebakend. Ook kunnen per
gemeente verscheidene criteria gehanteerd worden.’ Gemeenten zijn vrij om te bepalen welk doel zij met SMI willen
nastreven, op welke manier zij het beleid ten aanzien van SMI vormgeven en op welke manier zij dit vastleggen.

2.1

Groeiend aantal gemeenten heeft beleidsregels specifiek voor SMI

Gemeenten kunnen op verschillende manieren SMI vastleggen in hun beleid. Ze kunnen er bijvoorbeeld voor kiezen om
een verordening of beleidsregels op te stellen, SMI onder te brengen in andere beleidsregels zoals die van bijzondere
bijstand of gemeenten kiezen ervoor om ad-hoc-beschikkingen af te geven. Hoe en óf het SMI-beleid is vastgelegd bij
gemeenten varieert.

Figuur 2 laat zien dat de grootste groep gemeenten zelf een verordening heeft opgesteld voor SMI (35%). Daarnaast
geeft nog eens 10% van de gemeenten aan dat zij geen verordening hebben, maar beleidsregels voor SMI. Het overige
deel van de gemeenten heeft geen verordening of beleidsregels specifiek voor SMI. In de meeste gevallen wordt SMI
dan geregeld in de beleidsregels van bijzondere bijstand (28%), in andere beleidsregels of verordeningen (9%) of regelt
SMI via ad-hoc-beschikkingen (10%). 7% van de gemeenten heeft gekozen voor de antwoordcategorie ‘anders,
namelijk…’ Hierbij geven gemeenten aan dat de regeling nog in de maak is of dat zij een net iets andere variant van de
mogelijke antwoordcategorieën hanteren.

Wanneer we rekening houden met de grootte van gemeenten, zien we dat kleine gemeenten (< 50.000 inwoners) SMI
relatief vaker hebben vastgelegd in de beleidsregels van de bijzondere bijstand en dat zij relatief vaker ad hoc
beschikken. Kleinere gemeenten hebben te maken met relatief kleine aantallen aanvragen, waardoor zij het minder
noodzakelijk vinden om een specifieke verordening of beleidsregels voor SMI op te stellen. Grote gemeenten
(> 100.000 inwoners) hebben daarentegen veelal een verordening, SMI-beleidsregels of zij hebben SMI ondergebracht
in andere beleidsregels of verordeningen. Uit het interview dat we hebben gehouden met Kindermediair, kwam naar
voren dat zij meer variatie zien in de manier waarop wordt omgegaan met aanvragen bij gemeenten die SMI in mindere
mate hebben vastgelegd in hun beleid. In grotere gemeenten, waar SMI vaker wordt aangevraagd, wordt SMI op een
meer eenduidige manier ingezet.

Ten opzichte van het eerdergenoemde onderzoek naar SMI door Regioplan uit 2014 blijken iets meer gemeenten SMI
specifiek te hebben ondergebracht in hun beleid (45% via een verordening of via beleidsregels). In 2014 gaf 37% van
de gemeenten aan dat zij SMI specifiek hebben geregeld in hun beleid. Het aandeel gemeenten dat SMI geregeld heeft
in de beleidsregels van de bijzondere bijstand is gedaald van 41% in 2014 naar 28% in 2020. Verder zien we enkele
kleine verschuivingen in de overige categorieën7.

6

https://repository.officiele-overheidspublicaties.nl/externebijlagen/exb-2018-48477/1/bijlage/exb-2018-48477.pdf

7

Dit is mogelijk te verklaren door een andere samenstelling van de onderzoekspopulatie.

8

Figuur 2. Vastlegging van SMI in beleid

Op basis van de eerdergenoemde webscrape van de landelijke database van openbare raadsinformatie van alle
gemeenten hebben we een inhoudelijke analyse gemaakt van de beschikbare verordeningen of beleidsregels. In de
verordeningen die wij hebben geanalyseerd zien we dat de doelstelling van SMI, eisen aan de doelgroep, procedure
voor het aanvragen van SMI, weigeringsgronden en de hoogte en duur van de vergoeding zijn opgenomen. Een voor de
hand liggend criterium om aanspraak te kunnen maken op SMI is het woonachtig zijn in de desbetreffende gemeente.
Daarnaast stellen gemeenten soms inkomenscriteria vast, kan aanspraak gemaakt worden op SMI wanneer de sociaal
medische situatie van het gezin óf van het kind hierom vraagt en mogen er geen andere voorliggende voorzieningen
zijn waarvan gebruikgemaakt kan worden. Onder voorliggende voorzieningen verstaan we de kinderopvangtoeslag
(indien beide ouders werken), voorschoolse of vroegschoolse educatie (vve) 8 of peuteropvang (zes - acht uur per week,
vanaf 2,5 jaar).

Verder wordt in de verordeningen uiteengezet welke plichten er gelden voor het krijgen van een vergoeding,
bijvoorbeeld een informatieplicht. Ouders die een vergoeding ontvangen vanuit SMI dienen de gemeente bijvoorbeeld te
informeren over de voortgang of verandering van de persoonlijke situatie. In de meeste verordeningen is een
hardheidsclausule opgenomen, waarin is bepaald dat het college van burgemeester en wethouders kan afwijken van de
gestelde regels als een individuele situatie daarom vraagt.

De beleidsregels zijn over het algemeen meer gespecifieerd dan de verordeningen. In de beleidsregels komen dezelfde
elementen aan de orde, maar deze zijn vaak in meer detail beschreven. Zo zijn vaak de vereisten aan de inhoud van af
te geven SMI-beschikkingen beschreven. Ook is in de meeste beleidsregels een hardheidsclausule opgenomen. De
beleidsregels zijn vastgesteld door het college. Dit is anders dan bij de verordeningen, omdat deze zijn vastgesteld door
de gemeenteraad.

Zoals eerder genoemd zijn er gemeenten die SMI in de beleidsregels voor bijzondere bijstand hebben opgenomen. SMI
is in dit geval aan de orde wanneer er geen tegemoetkoming mogelijk is in het kader van de Wet kinderopvang en
kwaliteitseisen peuterspeelzalen dan wel een andere voorliggende voorziening. Er zijn ook gemeenten die SMI
opnemen in aanverwante regelingen, waaronder regelingen rondom kosten voor kinderopvang, peuteropvang, voor- en
vroegschoolse educatie, onderwijs of maatschappelijke ondersteuning. In deze gevallen wordt genoemd dat er een
mogelijkheid is om een vergoeding te krijgen voor de kosten van kinderopvang wanneer er sprake is van een sociale
en/of medische situatie in het gezin. In deze gevallen wordt SMI niet bij naam genoemd.

2.2

Nadruk SMI ligt op het ontlasten van ouders óf de ondersteuning van het kind

Voor alle gemeenten geldt dat SMI bedoeld is als tegemoetkoming voor ouders die om een bepaalde reden geen recht
hebben op het ontvangen van kinderopvangtoeslag. De doelen die gemeenten nastreven met de inzet van SMI

8

Op indicatie wanneer sprake is van een taalachterstand, beschikbaar voor kinderen vanaf 2,5 jaar.

9

verschillen echter. Uit de enquête blijkt dat bijna alle gemeenten (91%) SMI inzetten met als doel ouders te ontlasten die
tijdelijk niet in staat zijn om een goede opvoedsituatie te creëren. Een kleine twee derde (63%) van de gemeenten geeft
daarnaast aan dat het bieden van ondersteuning bij de ontwikkeling van het kind een doel is van de inzet van SMI en
nog eens 43% streeft naar het structureel verbeteren van de sociaal-medische situatie van het gezin met het inzetten
van SMI. Slechts een klein aantal gemeenten (4%) noemt het structureel verbeteren van de financiële situatie van het
gezin als doel van SMI.

Figuur 3. Het voornaamste doel van SMI

Uit de gesprekken met de beleidsmedewerkers van gemeenten blijkt eveneens dat SMI vaak niet enkel een bepaald
doel heeft voor gemeenten. Vaak gaat het om een combinatie van de doelen die hierboven zijn genoemd. Uit het
diepteonderzoek zien we twee verschillende invalshoeken naar voren komen wat betreft het beleid rondom SMI. De
invalshoek is in sommige gevallen ingegeven door waar SMI in beleid is vastgelegd. Hier wordt later in deze rapportage
verder op ingegaan (zie paragraaf 3.6).

Voornamelijk gericht op het kind: bij een deel van de gemeenten uit het diepteonderzoek is een duidelijke focus op
het kind te vinden. Gemeenten zetten SMI in dit geval voornamelijk in wanneer de ontwikkeling van het kind in het
gedrang dreigt te komen of wanneer het voor het kind voordelig kan zijn om af en toe uit de thuissituatie te zijn. De inzet
van SMI heeft dan een normaliserend karakter. Voor kinderen die zich thuis door gezinsproblematiek niet zouden
kunnen ontwikkelen zoals een ander kind, biedt opvang een mogelijkheid om in een ‘normale’ omgeving te zijn.
Doordat het kind in een andere omgeving is, met andere kinderen en bijvoorbeeld ander speelgoed speelt, wordt de
ontwikkeling gestimuleerd. Soms wordt SMI dan ook preventief ingezet, zodat eventuele inzet van (duurdere) jeugdhulp
in de toekomst kan worden voorkomen.

Voornamelijk gericht op de ouders: bij een ander deel van de gemeenten uit het diepteonderzoek zien we dat de
focus meer wordt gelegd op de situatie van de ouders. In deze gevallen is er vaak sprake van een bepaalde mate van
problematiek specifiek bij de ouders. In deze gevallen wordt er voor gekozen om SMI in te zetten met als doel om
ouders te ontlasten. Doordat kinderen dan een aantal dagdelen van huis zijn, krijgen ouders de mogelijkheid om met de
eigen problematiek aan de slag te gaan of om juist even ontzorgd te worden. Ouders hebben dan de mogelijkheid om in

10

de periode dat SMI wordt ingezet, toe te werken naar een structurele, duurzame oplossing, waardoor SMI overbodig
wordt.

2.3

Verbetering mogelijk in de samenwerking tussen domeinen en het vergroten van bekendheid van alternatieve
voorzieningen

Zowel in de enquête als in het diepteonderzoek is er gevraagd naar eventuele verbetermogelijkheden rondom SMI.
Beleidsmatige verbeteringen die worden genoemd liggen voornamelijk in de samenwerking tussen domeinen en het
bieden van een meer integraal aanbod voor het gezin. Het inzetten van SMI is vaak niet genoeg om problemen in het
gezin structureel en duurzaam op te kunnen lossen, zo horen we in de interviews. Zoals een van de gemeenten heeft
genoemd in het diepteonderzoek is hiervoor ‘afstemming met het hele zorgveld rondom het gezin’ nodig. Wanneer er bij
gezinnen waar SMI wordt ingezet, gekeken wordt naar alle leefdomeinen en samengewerkt wordt aan een integraal
plan, is de kans op structurele verbetering van de situatie waarschijnlijker. Uit het diepteonderzoek blijkt dat men op
uitvoeringsniveau elkaar vaak vindt als het noodzakelijk is, maar dat dit op beleidsniveau lastiger is. Waar gemeenten
samenwerking zoeken tussen verschillende domeinen, lopen ze soms tegen financieringskwesties aan. In hoofdstuk 4
gaan we nader in op de financiering van SMI.

Een ander punt dat genoemd wordt is dat alternatieve voorzieningen voor SMI onvoldoende bekend zijn bij partijen die
indiceren en/of toekennen. Gemeenten hebben soms het gevoel dat SMI te makkelijk wordt ingezet, zonder dat echt
goed wordt gekeken of SMI de best passende oplossing is en of er mogelijk voorliggende voorzieningen zijn die niet of
onvoldoende benut worden. In de gesprekken met gemeenten worden hierbij vooral voor- en vroegschoolse educatie9
(hierna: vve) en peuteropvang genoemd als alternatieve voorzieningen voor SMI. Ook is het niet bij alle indicatiestellers
van gemeenten duidelijk wat de voorliggende voorzieningen voor SMI zijn.

9

Kinderen vanaf 2,5 jaar met een (risico op een) onderwijsachterstand kunnen voorschoolse educatie volgen. Dit om

onderwijsachterstanden te voorkomen, vroegtijdig op te sporen en aan te pakken. Gemeenten bepalen welke kinderen
in aanmerking komen. Meestal loopt dit via het consultatiebureau.

11

3 Beperkte variatie in uitvoering
SMI; veel ruimte voor maatwerk
3.1

Uitvoering van SMI in hoofdlijnen hetzelfde

De uitvoering van SMI is in grote lijnen bij de meeste gemeenten op eenzelfde manier vormgegeven. Het proces
bestaat uit vijf verschillende stappen, die niet altijd in deze volgorde worden gevolgd. Figuur 4 geeft een schematische
weergave gevolgd door een verdere uitwerking van deze stappen.

Aanvraag

Indicering

Toekenning

Monitoring

Beeindiging/
Herindicering

Figuur 4. Schematisch overzicht van het SMI-proces op hoofdlijnen
a.

Aanvraag: een ouder of hulpverlener meldt zich bij de gemeente om een aanvraag voor SMI in te dienen. In
veel gemeenten gaat dit via een (digitaal) formulier waar informatie in wordt aangeleverd. Naast dit formulier
moeten er diverse bewijsstukken (zoals loonstroken, (in sommige gevallen) het contract met de
kinderopvangorganisatie, et cetera) worden aangeleverd. De gemeente zet vervolgens het proces van indicering
en toekenning in gang;

b.

Indicering: bij het aanvragen van SMI wordt vaak een indicatie van een (medisch) professional gevraagd,
waaruit de noodzaak van de aanvraag blijkt. Gemeenten geven hier op verschillende manieren vorm aan. Er zijn
gemeenten die de indicering bij een professional van de gemeente zelf, zoals het wijkteam of een
inkomensconsulent, hebben belegd. Er zijn ook gemeenten die ervoor kiezen om een onafhankelijk (medisch)
professional een indicatie te laten afgeven. Soms gebeurt dit in de vorm van een medische keuring of volstaat
een notitie van een behandeld arts waaruit de noodzakelijkheid blijkt. De indicering hoeft niet altijd te volgen op
een aanvraag. In sommige gemeenten kunnen professionals zelf een indicatie voor SMI opstellen en deze alvast
bij de aanvraag voegen, zodat de noodzakelijkheid bij de aanvraag direct duidelijk is. In andere gemeenten
wordt de indicering pas na aanvraag van een SMI geregeld;

c.

Toekenning: in de meeste gemeenten wordt de SMI-aanvraag beoordeeld op volledigheid en rechtmatigheid. Er
wordt gecontroleerd of de aanvraag voldoet aan de vereisten voor toekenning. Enkele gemeenten geven aan dat
er soms extra onderzoek wordt uitgevoerd om de noodzakelijkheid van de aanvraag te achterhalen. In de
meeste gevallen wordt echter de indicatie van de (medisch) professionals overgenomen en wordt enkel de
volledigheid en rechtmatigheid van de aanvraag gecontroleerd. Na de toekenning van SMI wordt een
beschikking opgesteld en worden de kosten voor de kinderopvang door de gemeente (deels) vergoed;

d.

Monitoring: een deel van de gemeenten heeft aandacht voor de monitoring van de situaties waarin een SMI is
toegekend. De gedachte achter deze monitoring is dat SMI wordt toegekend in een situatie waarin medische
en/of sociale problemen spelen. Daarom willen gemeenten in de gaten houden hoe de situatie in een gezin zich
ontwikkelt. De monitoring bestaat vaak uit het nagaan of SMI nog nodig is of dat de situatie in het gezin
verbeterd is. In enkele gevallen wordt afgesproken dat er gezocht wordt naar een meer structurele oplossing
voor de problemen in het gezin, waarvoor SMI slechts een tijdelijke overbrugging is. Omdat SMI in principe een
tijdelijke vergoeding voor de kosten van de kinderopvang is, houden deze gemeenten veranderingen in de
gaten. Meestal gaat de monitoring via een consulent van de gemeente of door hulpverlening die al aanwezig is
in het gezin. Er zijn ook gemeenten die pas weer in contact komen met de gezinnen wanneer zij weer in beeld
komen bij een her-indicering. Vaak gaan zij af op het oordeel van de hulpverlener in het gezin of de situatie
verbeterd is. Sommige gemeenten hebben een wederkerigheidsbeginsel in hun verordening of beleidsregels
opgenomen. Dit beginsel maakt de monitoring van de situatie mogelijk.

12

In de meeste gemeenten lijkt er geen of beperkt aandacht te zijn voor het monitoren van SMI. Wel controleren
gemeenten (jaarlijks) of de uitgekeerde vergoeding daadwerkelijk wordt gebruikt voor de kinderopvang. In
sommige gemeenten sturen ouders de factuur van de kinderopvangorganisatie door naar de gemeente, waarna
de vergoeding als voorschot wordt overgemaakt. In andere gemeenten krijgen ouders de vergoeding
maandelijks op hun rekening gestort en wordt achteraf gecontroleerd of de facturen zijn betaald en of de hoogte
van de vergoeding overeenkomt met de gebruikte kinderopvang;
e.

Beëindiging of herindicering: de indicatie voor SMI wordt in de meeste gevallen voor een vaste periode
afgegeven. Vaak kan een verlenging worden aangevraagd wanneer het voortzetten van SMI gewenst is. Meestal
wordt dan het proces van aanvraag tot toekenning herhaald om een nieuwe beschikking af te geven. Een
verlenging is niet altijd noodzakelijk. In dat geval wordt SMI beëindigd.

3.2

Grootste deel van de gemeenten voert SMI zelf uit; circa de helft van de gemeenten vindt SMI goed uitvoerbaar

Bijna driekwart van de gemeenten (73%) voert SMI zelf uit. Zij zijn zelf verantwoordelijk voor het afhandelen van de
aanvragen, regelen van de indicaties en het toekennen van SMI. Slechts een klein deel van de gemeenten (4%) heeft
de uitvoering uitbesteed aan een andere organisatie. De overige gemeenten (23%) doen de uitvoering van SMI samen
met andere gemeenten. Gemeenten zoeken onderling afstemming over de uitvoering van SMI. Uit de enquête blijkt dat
59% van de gemeenten contact heeft met andere gemeenten om ervaringen uit te wisselen.

Uit de enquête blijkt dat circa de helft (53%) van de gemeenten van mening is dat SMI goed uitvoerbaar is. Gemeenten
zijn positief over de werkprocessen en de bekendheid van SMI bij professionals. Ook zijn gemeenten positief over het
combineren van hulpverlening in het gezin met het vergoeden van de kinderopvangkosten. Hierdoor ontstaat in veel
gezinnen meer rust om te werken aan de situatie. Een derde (33%) van de gemeenten is neutraal over de
uitvoerbaarheid van SMI. De overige gemeenten zijn negatief (12%), en een enkele gemeente is zeer negatief over de
uitvoerbaarheid. In het diepteonderzoek hebben we een aantal gemeenten gesproken die negatief zijn over de
uitvoerbaarheid van SMI. Deze gemeenten geven aan dat de uitvoering van SMI nu niet belegd is bij de gewenste
afdeling. Soms wil men SMI bijvoorbeeld koppelen aan het jeugdbeleid, maar is het momenteel nog ondergebracht bij
bijzondere bijstand of sociale zaken. Ook spelen er uitvoeringsvraagstukken rondom monitoring en privacywetgeving.
Ook stoeien gemeenten met de beleidsvrijheid die vanuit het Rijk gegeven wordt. Enerzijds ervaren zij de ruimte als een
mogelijkheid om maatwerk te leveren in elke gezinssituatie, anderzijds wordt de onduidelijkheid over financiële
middelen in het gemeentefonds als niet transparant ervaren.

3.3

Ouders meestal verantwoordelijk voor de aanvraag; gemeenten besteden meer aandacht aan de bekendheid
van SMI

We zien dat in de meeste gevallen de ouders (83%) de SMI-aanvraag bij de gemeente indienen. Ouders kunnen zich
ook melden bij de kinderopvangorganisatie of SMI bij een andere organisatie aanvragen (32%), zoals het jeugdteam,
het sociaal wijkteam of een gecertificeerde instelling. Ouders kunnen ook iemand anders inschakelen om de aanvraag
namens hen in te dienen, bijvoorbeeld een (medisch) specialist (29%) of de kinderopvangorganisatie (15%). We zien
hierin geen onderscheid tussen de gemeentegroottes.

13

Figuur 5. SMI-aanvraag indienen bij de gemeente
Ouders kunnen zich in de meeste gevallen (54%) bij de gemeente melden om een beroep te doen op SMI. Hierbij is het
mogelijk dat zij ondersteuning krijgen van een hulpverlener, bijvoorbeeld uit het wijkteam. De rest van de gemeenten
kiest ervoor dat ouders zich bij een andere organisatie kunnen melden voor een SMI-aanvraag, namelijk het wijkteam
(12%), andere betrokken hulpverleningsorganisaties (9%), het Centrum voor Jeugd en Gezin (CJG; 4%) of het
consultatiebureau (3%). In bijna een vijfde van de gemeenten (18%) kunnen ouders zich bij meerdere van de
voorgenoemde organisaties melden voor een SMI-aanvraag of bij een speciaal team dat zich bezighoudt met SMI in de
gemeente. We zien hierin geen onderscheid tussen de gemeentegroottes.

Figuur 6. Organisaties waar ouders hun beroep op SMI kenbaar maken

De gemeenten informeren ouders over het bestaan van SMI via hulpverlenende instanties (65%), afdeling sociale zaken
van de gemeente (62%), het wijkteam (53%) of via de website van de gemeente (50%). Ouders krijgen de mogelijkheid
om zelf informatie te zoeken (via de website of in de gemeentegids) over SMI, maar gemeenten geven ouders ook de
gelegenheid om zich bij de gemeente te melden, bijvoorbeeld bij het wijkteam of bij sociale zaken.

In het diepteonderzoek komt naar voren dat gemeenten in de afgelopen jaren aandacht hebben besteed aan SMI om
het meer bekendheid te geven bij hulpverleners. Dit lijkt te verklaren doordat er een verschuiving van SMI zichtbaar is
van Sociale Zaken of Werk en Inkomen naar andere beleidsafdelingen binnen de gemeente zoals Jeugd, Onderwijs of
Wmo. SMI wordt hierdoor meer gekoppeld aan hulpverlening voor het gezin. Wanneer een gezin aanklopt bij de
gemeente voor ondersteuning in de gezinssituatie en er hulpverlening wordt ingezet, kan SMI vanuit de hulpverlening
worden voorgesteld aan de ouders. Uit de interviews blijkt dat de hulpverlening een proactieve rol inneemt om de
situatie in het gezin te verbeteren, waaronder het inzetten van SMI. Gemeenten kiezen er daarom steeds vaker voor om
SMI te koppelen aan deze beleidsdomeinen, in plaats van aan het beleid voor werk en inkomen. Eenzelfde beweging is
zichtbaar bij de indicering voor SMI.

14

Figuur 7. Wijze van informatieverstrekking over SMI door gemeenten

Uit interviews met ouders komt naar voren dat zij vaak vooraf niet op de hoogte waren van het bestaan van SMI. In een
aantal gesprekken gaven ouders aan dat zij via de website van de gemeente of de Belastingdienst informatie hebben
gevonden over SMI. Wanneer er informatie op de website staat van de gemeente, weten ouders vaak zelfstandig de
SMI-aanvraag in te dienen of contact te leggen met de gemeente.

Andere ouders geven aan dat zij moeite hadden om in contact te komen met hun gemeente over SMI. Vaak werd er
contact gezocht met een loket van de gemeente (bijvoorbeeld het Wmo-loket), maar daar was men lang niet altijd op de
hoogte van SMI. Soms kwam er een verwijzing naar het wijkteam of de jeugdconsulenten voor hulp. Meestal kenden
deze hulpverleners SMI wel en konden zij ondersteunen bij het indienen van de aanvraag.

3.4

Indicering voornamelijk door gemeente of gemeentelijke instantie

Na het indienen van een SMI-aanvraag wordt de gezinssituatie onderzocht op noodzaak voor het toekennen van SMI.
Gemeenten nemen de indicering voornamelijk zelf voor hun rekening. De verantwoordelijke afdeling (41%) of een
andere gemeentelijke instantie geeft de indicatie af, zoals de jeugdgezondheidszorg (34%), het wijkteam (33%), de
GGD (30%) of het Centrum voor Jeugd en Gezin (29%). Ook andere hulpverleners, zoals een maatschappelijk werker
of huisarts, kunnen een indicatie afgeven. In het eerder genoemde onderzoek van Regioplan naar de uitvoering van
SMI komt naar voren dat de huisarts, de jeugdgezondheidszorg (JGZ) en maatschappelijk werk de grootste
indicatiestellers waren. Dit is veranderd. We zien een verschuiving naar indicatiestelling door de gemeente zelf. Deze
verschuiving is te verklaren doordat gemeenten sinds 2015 meer verantwoordelijkheid hebben gekregen door de komst
van de Wmo 2015 en de Jeugdwet. Gemeenten werken sindsdien met wijkteams en eigen jeugdprofessionals die voor
SMI een belangrijke indicerende functie vervullen.

15

Er zijn gemeenten die ervoor kiezen om professionals met specifieke opleidingen in te zetten voor SMI. Zo is er een
gemeente uit het diepteonderzoek dat SKJ-geregistreerde10 jeugdconsulenten inzet, zodat de kwaliteit en
verantwoordelijkheid voor het leveren van de juiste begeleiding in het gezin geborgd is. Deze gemeente stelt het
waarborgen en beschermen van de ontwikkeling van het kind centraal in haar beleid. Een andere gemeente uit het
diepteonderzoek kiest ervoor op een speciaal team met daarin een arts en orthopedagoog in te zetten dat zich geheel
bezighoudt met SMI. Deze gemeente heeft aandacht voor de ontwikkelingen in de gezinssituatie en monitort de
voortgang gedurende de toegekende SMI.

Figuur 8. Indicatiestellers voor SMI

Uit de enquête blijkt dat gemeenten indicaties voor SMI afgeven op zowel medische als sociale gronden (86%). Een
klein deel van de gemeenten heeft alleen medische gronden (6%) of alleen sociale gronden (3%) als reden voor een
SMI-indicatie aangegeven. Het gaat dan vooral over gemeenten met minder dan 50.000 inwoners. In grotere
gemeenten gelden medische en sociale gronden allebei als reden voor het afgeven van een indicatie.

Uit de interviews met gemeenten en indicatiestellers komt duidelijk naar voren dat gemeenten in vrijwel alle gevallen de
indicatie van de professional overnemen. Er is een duidelijke rolverdeling. De gemeente stelt het beleid op en de daarbij
behorende voorwaarden om in aanmerking te komen voor SMI. De verantwoordelijke beleidsafdeling controleert de
SMI-aanvraag op rechtmatigheid en volledigheid. De indicatiesteller stelt de facto vast of een gezin in aanmerking komt
voor SMI op medische en/of sociale gronden. De indicatiesteller stelt ook vast wat het gewenste aantal dagdelen voor
kinderopvang is. In verreweg de meeste gevallen neemt de gemeente deze indicatie over. De duur van de
indicatiestelling wordt soms bepaald door de indicatiestellers, maar in veel gevallen heeft de gemeente hiervoor een
vaste periode opgenomen in de beleidsregels (zie paragraaf 3.5).

In een enkel geval kan er verder onderzoek worden gedaan naar de situatie en een medische keuring worden gedaan
om bijvoorbeeld de medische noodzaak vast te stellen. Ook moeten ouders soms een noodzakelijkheidsverklaring van
een behandeld arts overleggen

10

Binnen het werkveld van de jeugdhulpverlening moeten professionals zich vanaf 1 januari 2018 registreren in de

kamer Jeugd- en Gezinsprofessionals van het SKJ (Stichting Kwaliteitsregister Jeugd). Deze beroepsregistratie laat
zien dat jeugdhulpverleners de ervaring, kennis en vaardigheden hebben om goede hulp te bieden in complexe
situaties. Een SKJ-geregistreerde professionals is verplicht trainingen te volgen om vakbekwaamheid te garanderen en
te investeren in de kwaliteit van het vak.

16

3.5

Voorwaarden voor het toekennen van SMI komen redelijk overeen tussen de gemeenten

In hoofdstuk 2 is al naar voren gekomen dat bijna alle gemeenten in Nederland op enige wijze beleid hebben gemaakt
voor SMI. In de enquête hebben we gemeenten gevraagd naar de voorwaarden die zij hanteren voor het toekennen van
SMI. Uit Figuur 9 blijkt dat gemeenten bijna allemaal (93%) vaststellen of er sprake is van een noodzaak om SMI toe te
kennen. Een andere veelvoorkomende voorwaarde (89%) is dat de ouder(s) en/of het kind in de gemeente woonachtig
moet zijn. Ook moet de indicatie tijdelijk geldig zijn (74%) of moet het kind naar een geregistreerde dagopvang gaan
(68%). In veel gemeenten mag het kind ook naar een geregistreerde gastouder, overigens zijn er ook gemeenten die
gastouderopvang niet vergoeden vanuit SMI. Ook houden gemeenten rekening met de leeftijd van het kind. Meestal
geldt dat een kind tot vier jaar SMI krijgt voor dagopvang en een kind dat naar het basisonderwijs gaat SMI ontvangt
voor buitenschoolse opvang.

Een derde van de gemeenten (34%) hanteert een vermogenstoets of verplicht het gezin om hulp te accepteren (30%).
Dit komt overeen met de eis van wederkerigheid die een kwart (25%) van de gemeenten hanteert. Hierbij gaat het vaak
om een informatieplicht voor de ouders om bijvoorbeeld extra bewijsstukken te overleggen, mee te werken aan een
jaarlijkse controle of om tijdig wijzigingen in de (inkomens)situatie te melden bij de gemeente. We zien hierin geen
onderscheid tussen de gemeentegroottes.

Figuur 9. Voorwaarden voor het toekennen van SMI

In de enquête hebben we gemeenten ook gevraagd of zij een inkomenstoets uitvoeren bij de toekenning van SMI. Iets
minder dan de helft van de gemeenten (48%) hanteert geen inkomenscriterium. De andere gemeenten hebben wel
enige vorm van inkomenstoetsing. Een kwart (25%) van alle gemeenten hanteert de gemeentelijke normen voor de
bijzondere bijstand. In een klein aantal gemeenten (respectievelijk 6% en 5%) wordt een norm van 120% of 110% van
het bijstandsminimum gehanteerd. De overige gemeenten hebben ander beleid, zoals het berekenen van een eigen
bijdrage door middel van de inkomenstabel van de Belastingdienst voor de kinderopvangtoeslag of een ander
percentage van het bijstandsminimum.

Het merendeel van de gemeenten bekijkt bij het ontvangen van een SMI-aanvraag of er voorliggende voorzieningen
(kinderopvangtoeslag, vve of peuteropvang) zijn die kunnen worden ingezet in plaats van SMI. Sommige gemeenten
kiezen ervoor peuteropvang en vve al in te zetten vanaf twee jaar. Veel gemeenten (82%) bekijken daarnaast of het
netwerk van de ouders (zoals familie of vrienden) een rol kan spelen in de opvang. Uit gesprekken met ouders en
gemeenten blijkt dat ouders deze optie vaak zelf al hebben verkend, voordat zij een aanvraag doen bij de gemeente.
Ouders geven aan dat hun netwerk vaak al zoveel mogelijk wordt ingezet in de ondersteuning van het gezin.
Gemeenten beamen dat ouders vaak al zelf deze optie hebben verkend.

17

Ouders geven aan dat zij het belangrijk vinden dat er voldoende informatie beschikbaar is over SMI. Nu is de
beschikbare informatie vaak summier en is er alsnog contact met de gemeente nodig om een aanvraag in te dienen.
Ouders hebben vooral behoefte aan duidelijkheid over de voorwaarden die de gemeente stelt aan SMI. Ook ervaren
sommige ouders dat binnen de gemeente niet alle professionals op de hoogte zijn van SMI.

3.6

Sociale of medische problematiek belangrijkste reden voor toekenning van SMI, toenemende aandacht voor
ontwikkeling van het kind

Gemeenten geven aan dat ze SMI vooral toekennen wanneer er een combinatie van problemen speelt binnen het gezin
(72%) of wanneer de ouder psychische problemen heeft (68%). De ontwikkeling van het kind wordt door bijna de helft
(48%) van de gemeenten genoemd als redenen voor het toekennen van SMI. We zien in de gesprekken met
gemeenten dat er een beweging gaande is waarbij zij het belang van het kind meer op de voorgrond zetten. Deze
gemeenten geven zelf aan dat zij hierin een verschuiving doormaken. Met name wanneer er hulpverlening in het gezin
aanwezig is, wordt er soms voor gekozen om kinderopvang in te zetten om de ontwikkeling van kinderen te stimuleren.
Het inzetten van kinderopvang wordt in deze gevallen ingezet als een preventieve voorziening om inzet van jeugdhulp
of wmo-ondersteuning te voorkomen. Dit is een bewuste beleidskeuze van gemeenten.

Figuur 10. Belangrijkste redenen voor toekenning van SMI

18

3.7

Percentage toegekende SMI-aanvragen blijft nagenoeg gelijk

In Tabel 1.

Toegekende SMI-aanvragen in is te lezen dat over de periode van 2017 tot 2019 het percentage

toegekende SMI-aanvragen nagenoeg stabiel blijft wanneer we kijken naar het totaal van alle gemeenten. Tussen de
verschillende gemeentegroottes zijn echter verschillen te zien. Met name bij de middelgrote gemeenten (tussen de
50.000 en 100.000 inwoners) zien we een stijging tussen 2017 en 2018, maar dit aantal zakt terug naar het oude niveau
in 2019. Bij kleine en middelgrote gemeenten is wel sprake van een stijging in absolute aantallen. Dat betekent dat zij in
absolute zin wel meer aanvragen krijgen.

Percentage toegekende aanvragen
Kleine gemeenten (minder dan 50.000 inwoners)
Middelgrote gemeenten (tussen de 50.000 en 100.000 inwoners)
Grote gemeenten (meer dan 100.000 inwoners)
Totaal

2017

2018

2019

95%
N=7011
89%
N=13
87%
N=12

92%
N=73
96%
N=15
85%
N=12

95%
N=79
88%
N=19
85%
N=11

93%
N=95

92%
N=100

93%
N=109

Tabel 1. Toegekende SMI-aanvragen in percentages

3.8

Voorliggende voorzieningen en het ontbreken van noodzaak belangrijkste redenen voor afwijzen van SMI

In de enquête hebben we gemeenten gevraagd wat voor hen redenen zijn om een SMI-aanvraag af te wijzen. Uit figuur
11 blijkt dat meer dan de helft van de gemeenten (54%) aangeeft dat aanvragen worden afgewezen omdat er
voorliggende voorzieningen beschikbaar zijn, waardoor SMI niet meer nodig is. In iets minder dan de helft van de
gevallen (46%) is er geen noodzaak om SMI af te geven of is er geen indicatie afgegeven. Een vijfde van de gemeenten
(18%) geeft aan dat het voorkomt dat de ouder een te hoog inkomen heeft om in aanmerking te komen. Dit zijn vooral
gemeenten die SMI hebben gekoppeld aan de (inkomensgrenzen in de) bijzondere bijstand. Een klein aantal
gemeenten (2%) geeft aan dat wanneer er geen financiële middelen meer beschikbaar zijn een SMI-aanvraag kan
worden afgewezen. Dit komt dus weinig voor.

Uit de gesprekken met gemeenten blijkt dat zij vaak in een vroeg stadium van de aanvraag al contact hebben met
ouders of hulpverleners over de haalbaarheid van de aanvraag. Zij geven aan dat wanneer zij vroeg in het
aanvraagproces aangeven dat de ouders hoogstwaarschijnlijk niet in aanmerking komen voor SMI, de ouders de
aanvraag vaak intrekken.

Figuur 11. Redenen voor afwijzing

11

Dit ‘n’-getal representeert het aantal gemeenten dat in de enquête heeft aangegeven hoeveel procent van de SMI-

aanvragen is toegekend.

19

Een kwart van de gemeenten (25%) geeft in de enquête aan dat zij niet afwijken van de eigen gemeentelijke
beleidsregels of verordening in schrijnende gevallen. Uit gesprekken met gemeenten blijkt dat deze gemeenten vaak
een hardheidsclausule hebben opgenomen in hun beleidsregels. Zij kunnen gemotiveerd afwijken van hun eigen regels,
wanneer een situatie daarom vraagt. Een derde (35%) is neutraal over deze stelling. 40% van de gemeenten wijken wel
af van de eigen gemeentelijke beleidsregels of verordening in schrijnende gevallen. Gemeenten geven aan dat het
bieden van maatwerk belangrijk is. Deze flexibiliteit is nodig om de verscheidenheid aan situaties waarin SMI wordt
aangevraagd te kunnen bedienen.

Figuur 12. Redenen om af te wijken van de opgestelde regels
Uit Figuur 12 blijkt dat met name onbillijke situaties (zoals crisissituaties; 29%) of het leveren van maatwerk voor
gemeenten redenen zijn om af te wijken van hun eigen beleidsregels. Ook het welzijn van het kind (14%) en het
verlengen van SMI (13%) zijn redenen voor gemeenten om af te wijken.

3.9

Meeste gemeenten variëren in lengte van de toekenning en het maximum aantal dagdelen

Op basis van de enquête blijkt dat ruim een derde van de gemeenten (37%) SMI niet voor een vaste periode afgeeft,
maar dat de duur van de toekenning verschilt van casus tot casus. Gemeenten kiezen hier om maatwerk te bieden per
individuele situatie. Een kwart van de gemeenten (24%) geeft SMI af voor de duur van zes maanden. Voor 15% van de
gemeenten geldt dat SMI voor een periode van 12 maanden wordt toegekend. In een klein deel van de gemeenten (3%)
wordt geen periode voor de indicatie gehanteerd. Dit zijn gemeenten die SMI regelen via ad-hoc-beschikkingen of onder
de bijzondere bijstand scharen. Voor een aantal gemeenten (15%) geldt dat zij een andere termijn hanteren voor SMI.
Deze gemeenten geven aan dat zij vaak SMI toekennen tot aan het eind van het lopende kalenderjaar. Aan het begin
van een nieuw jaar moet opnieuw een aanvraag voor SMI worden ingediend.

Figuur 13. Duur van de toekenning van SMI

20

In Figuur 14 is te zien dat meer dan de helft van de gemeenten (62%) geen maximum heeft gesteld aan het aantal
dagdelen dat SMI kan worden toegekend. In deze gemeenten wordt per casus bekeken hoeveel dagdelen gewenst zijn
en wat nodig is bij de individuele situatie. Ongeveer een tiende van de gemeenten (11%) heeft een maximum van vier
dagdelen ingesteld. Een klein aantal gemeenten (respectievelijk 7% en 2%) geeft aan dat er een maximum van zes of
acht dagdelen wordt gehanteerd. In bijna een vijfde van de gemeenten wordt een afwijkend aantal dagdelen of uren per
maand gehanteerd. Ook zijn er enkele gemeenten die onderscheid maken tussen dagopvang of buitenschoolse opvang
in het maximale aantal dagdelen. Vaak is het maximaal aantal dagdelen voor de dagopvang dan het dubbele aantal ten
opzichte van de het maximaal aantal dagdelen voor de buitenschoolse opvang.

Figuur 14. Maximum aantal toegekende dagdelen

3.10

Klanttevredenheidsonderzoek wordt maar in een zeer klein aantal gemeenten uitgevoerd

Er zijn maar weinig gemeenten (7%) die een klanttevredenheidsonderzoek uitvoeren. Het merendeel van deze
gemeenten voert het klanttevredenheidsonderzoek alleen uit onder ouders, maar een klein deel van de gemeenten
betrekt ook professionals bij hun klanttevredenheidsonderzoek. Met name de processen, de beschikbare informatie en
de ervaringen van ouders worden in de klanttevredenheidsonderzoeken meegenomen. Gemeenten gebruiken de
uitkomsten voor het verbeteren van hun (werk)processen en informatieverstrekking. Verreweg de meeste gemeenten
(93%) geven aan geen klanttevredenheidsonderzoek naar SMI te verrichten.

Figuur 15. Klanttevredenheidsonderzoek

21

3.11

Gemeenten zien verbetermogelijkheden in lokale processen, vergroten bekendheid van SMI en betere
aansluiting op hulpverlening in een gezin

Zowel uit de enquête als uit het diepteonderzoek komt naar voren dat gemeenten ruimte zien voor een aantal
verbeteringen rondom SMI. Allereerst wordt het verbeteren van de lokale processen veel genoemd. Gemeenten geven
aan dat zij (vernieuwde) beleidsregels willen opstellen om het beleid helder en duidelijk vast te leggen. Hierdoor moet er
meer duidelijkheid komen voor de burger over de voorwaarden om SMI te kunnen aanvragen. Ook willen gemeenten
hun interne processen beter inrichten, zodat SMI beter aansluit op ander voorzieningen in de gemeente. Verder zijn er
gemeenten die aangeven dat zij SMI willen verplaatsen naar een andere beleidsafdeling. Met name wordt de
verschuiving van bijzondere bijstand of sociale zaken naar Wmo of Jeugd genoemd. SMI wordt vaak meer gezien als
een (preventieve) voorziening om een gezin te ontlasten, dan dat het verbonden is aan de financiële situatie in het
gezin.

Verder willen gemeenten meer bekendheid geven aan SMI. Zowel burgers als professionals zijn niet altijd op de hoogte
van het bestaan van SMI. Gemeenten zien hierin een taak voor henzelf weggelegd. Zij noemen dat het gemakkelijker
moet zijn voor een burger om een aanvraag in te dienen, bijvoorbeeld via een online aanvraagformulier. Ook moet SMI
binnen de gemeenten beter bekend zijn bij andere afdelingen, zoals bijvoorbeeld een Wmo-loket. Gemeenten
signaleren dat ouders of hulpverleners lang niet altijd gemakkelijk via andere afdelingen van de gemeenten bij SMI
terecht komen. Onder hulpverleners, zoals jeugdconsulenten, wijkteammedewerkers, maar ook
kinderopvangorganisaties, willen gemeenten SMI meer bekendheid geven.

Voortvloeiend uit het voorgenoemde verbeterpunt, willen gemeenten ook dat SMI beter aansluit op de reguliere
hulpverlening in het gezin. Omdat SMI in principe een tijdelijke vergoeding van de kosten van kinderopvang is en de
gezinssituatie niet altijd kan verbeteren zonder hulpverlening, vinden gemeenten het wenselijk om hulpverlening te laten
aansluiten in het gezin. In sommige gevallen wordt SMI ingezet omdat een situatie in een gezin hierom vraagt, maar is
er verder geen hulpverlening aanwezig in het gezin. In gemeenten die SMI hebben ondergebracht bij Wmo- of Jeugd, is
in veel gevallen al hulpverlening in het gezin aanwezig.

Gemeenten geven verder aan dat zij ruimte zien voor ontwikkeling in het monitoren van de gezinssituatie. In veel
gemeenten wordt SMI toegekend en vindt er verder geen monitoring van de situatie plaats. Er is pas weer contact met
ouders wanneer er bijvoorbeeld controle van de betaling van de facturen van de kinderopvangorganisatie plaatsvindt of
er een herindicatie wordt aangevraagd. Gemeenten verwachten dat monitoring kan bijdragen aan het verkorten van de
looptijd van SMI.

22

4 Stijging in aantallen en kosten
SMI
Gemeenten krijgen jaarlijks zo’n € 28 miljoen uit het Gemeentefonds. Dit geld is niet geoormerkt, en gemeenten hoeven
niet separaat verantwoording af te leggen over deze gelden. Gemeenten hebben diverse mogelijkheden om deze
middelen in te zetten en eventueel te combineren, bijvoorbeeld met de middelen voor jeugdhulp,
onderwijsachterstandenbeleid of met het budget voor peuterregelingen12. Het Rijk kan niet te sturend zijn in hoe de
middelen worden ingezet vanwege de keuze voor deze niet-geoormerkte uitkering.

In 2005 heeft de wetgever aan de algemene middelen van het Gemeentefonds het benodigde budget toegevoegd voor
kinderopvang voor de SMI-doelgroep. In 2009 werd SMI voor het laatst als aparte post opgenomen en is de regeling
voor een tegemoetkoming voor kinderopvang op grond van een sociaal-medische indicatie vanaf 2010 structureel
onderdeel van de algemene uitkering van het Gemeentefonds. Het budget is sinds 2010 jaarlijks geïndexeerd volgens
de trap-op, trap-af systematiek13. Het is echter niet mogelijk het accres een-op-een toe te passen op SMI-gelden om
aan te geven wat anno 2020 het beschikbare budget is. Gemeenten zijn namelijk vrij om het accres naar eigen inzicht
toe te delen, rekening houdend met hun lokale situatie. Daarnaast vindt er om de zoveel tijd onderhoud aan het
verdeelmodel van de algemene uitkering van het gemeentefonds plaats waardoor het lastiger is oudere toevoegingen
aan het gemeentefonds één op één te volgen. Dit komt door de vele ontwikkelingen die van invloed zijn op het
Gemeentefonds. Hoe langer geleden het budget aan de algemene uitkering is toegevoegd, hoe lastiger het is om iets
over de actuele stand te zeggen.

Het budget voor SMI is destijds verdeeld aan de hand van drie indicatoren, namelijk 40% op basis van het aantal
inwoners, 50% op basis van het aantal bijstandsontvangers14 en 10% op basis van het aantal minderheden. Zo wordt
het nog steeds verdeeld. Dit betekent dat als een gemeente groeit in inwoneraantal of er meer minderheden in een
gemeente zijn, zij daar vanuit het gemeentefonds voor worden gecompenseerd. Verder zijn de uitgaven aan SMI de
afgelopen jaren gegroeid alleen al door de loon- en prijsindexatie. Door het oorspronkelijke toegevoegde bedrag in het
gemeentefonds te indexeren aan de hand van de consumentenprijsindex 15 komt het huidige budget uit op circa € 33
miljoen (de koopkrachtequivalent van € 28.184.000 in 2009). Het budget is niet aangepast aan (beleids)ontwikkelingen
op andere terreinen die van invloed zijn op SMI (zowel positief als negatief), denk bijvoorbeeld aan een toename in de
kosten van de kinderopvang, ontwikkelingen in de doelgroep die gebruik kan maken van kinderopvangtoeslag of de
extra middelen die gemeenten in 2016 hebben gekregen voor de peuteropvang.

4.1

Algemene trend is dat er een stijging is in het aantal gezinnen dat gebruikmaakt van SMI, voornamelijk door
grotere bekendheid van SMI en beperkte ‘uitstroom’

Over de gehele linie van gemeenten is een toename te zien in het aantal toekenningen voor SMI. Tabel 2 is gebaseerd
op het totale aantal (geschatte) toekenningen van SMI per jaar zoals opgegeven door de helft van de gemeenten in de
enquête, de andere helft heeft geen waarde ingevuld of slechts voor een of twee jaren. Op totaalniveau is een toename
van 32% te zien. Dit percentage bevat ook de aantallen toekenningen van gemeenten waar een daling is geweest of
waar het aantal toekenningen gelijk is gebleven. Dit houdt in dat voor de meeste gemeenten er een toename is geweest
12

Handreiking VNG Sociaal Medische Indicatie (link)

13

Deze systematiek, de normeringssystematiek genaamd, houdt in dat de groei (of krimp) van de fondsen gelijk is aan

de groei (of krimp) van de netto Rijksuitgaven.
14

De berekening van het aantal bijstandsontvangers is een keer gewijzigd. Vroeger was het op basis van het aantal

bijstandsontvangers in een jaar en nu wordt gekeken naar het gemiddeld aantal bijstandsontvangers over drie jaar in de
gemeente.
15

Gebaseerd op de jaarmutatie CPI-cijfers over de jaren 2010 tot 2019 (link)

23

in het aantal toekenningen. Vooral bij de kleine en middelgrote gemeenten is het totale toenamepercentage aanzienlijk
(respectievelijk 49% en 51%). Onder grote gemeenten is een toename te zien van 22% in 2019 ten opzichte van 2017.
Het percentage toegekende aanvragen in de afgelopen twee jaar stabiel gebleven (93% van de aanvragen worden
toegekend, zie tabel 1), dit betekent dat de stijging in het aantal toekenningen vooral komt door een toename in het
aantal aanvragen voor SMI.

Verandering aantal toekenningen

Percentage 2017-2019

Kleine gemeenten (minder dan 50.000 inwoners) (n=76)

+49%

Middelgrote gemeenten (tussen de 50.000 en 100.000 inwoners (n=15)

+51%

Grote gemeenten (meer dan 100.000 inwoners) (n=13)

+22%

Totaal (n=104)

+32%

Tabel 2. Verandering in aantal toekenningen tussen 2017 en 2019

Figuur 16 geeft een soortgelijk beeld weer. Hierin is te zien dat de helft van de gemeenten aangeeft dat het niet van
toepassing dan wel onbekend is of er een stijging of daling is geweest in het aantal toekenningen van SMI. Dit duidt
allereerst op weinig cijfermatig inzicht vanuit beleid bij gemeenten over de inzet van SMI. Van de andere helft van de
gemeenten, die wel zicht hebben op de ontwikkeling van de SMI-aanvragen, geeft 44% aan dat er tussen de jaren 2017
en 2019 sprake is geweest van een stijging in het aantal toekenningen. Daarnaast geeft 6% aan dat het ongeveer gelijk
is gebleven en slechts een gemeente ziet een daling. Deze gemeente geeft aan dat de gesubsidieerde peuteropvang
vaker als voorliggende voorziening wordt ingezet als alternatief voor SMI. Uit de cijfers met (geschatte) aantallen
toekenningen blijkt wel dat er meer gemeenten zijn waar sprake is van een daling in het aantal toekenningen, maar
deze zijn wel in de minderheid.

Figuur 16. Ontwikkeling in aantal toekenningen SMI (in de periode van 2017 tot en met 2019)

In Figuur 17 is te zien welke redenen gemeenten zien voor de stijging van het aantal toekenningen. Het merendeel van
de gemeenten (66%) schrijft de stijging toe aan een grotere bekendheid van SMI, zowel bij ouders als bij professionals.

Naast bekendheid wordt ook genoemd dat er meer multiproblematiek speelt bij gezinnen (11%) en dat daarom meer
gezinnen een beroep (kunnen) doen op SMI. Het vervallen van de inkomensgrens zorgt ook voor een verruiming van
het aantal gezinnen dat een beroep kan doen op SMI (10%). Tevens zorgt een toename in de duur van SMI voor een
stijging van de kosten. SMI wordt dan meerdere keren geherindiceerd waardoor er minder ‘uitstroom’ plaatsvindt met

24

als gevolg een stapeling in het aantal gezinnen dat gebruikmaakt van SMI. Gemeenten geven aan dat er geen goede
‘exit’ uit SMI is. Bij alle gemeenten die wij hebben gesproken zit er op z’n minst een gezin tussen dat al een aantal jaar
gebruikmaakt van SMI.

Figuur 17. Wat is de reden voor een stijging in het aantal toekenningen?
Bij de vraag ‘Heeft uw gemeente recent regels veranderd, de bekendheid vergroot of zijn er bepaalde ontwikkelingen
geweest die gevolgen kunnen hebben op het aantal aanvragen en toekenningen?’ zien we dat de regels rondom SMI
aan verandering onderhevig zijn. Regels worden nog regelmatig aangepast of aangescherpt. De opvallendste
aanpassing is dat SMI in meerdere gemeenten overgeheveld wordt naar team Jeugd omdat SMI preventief ingezet kan
worden om duurdere jeugdzorg te voorkomen en omdat de indicering regelmatig (al) wordt gedaan door
jeugdconsulenten in de wijkteams. Tevens heeft de decentralisatie volgens een aantal gemeenten ook bijgedragen aan
de stijging. De hulp is nu dichterbij de inwoner, lijntjes tussen wijkteams, hulpverleners en gemeenten zijn korter
geworden en de verwachting is dat daarmee gezinnen eerder in beeld zijn en geholpen kunnen worden. De wijzigingen
in beleid zorgen ervoor dat er meer aandacht is voor SMI en daarmee wordt de bekendheid ook vergroot.

4.2

Kosten voor SMI vallen vaak hoger uit dan begroot; als er al SMI-middelen apart zijn begroot

Het merendeel van de gemeenten (87%) weet niet hoeveel geld zij voor SMI ontvangen vanuit het Gemeentefonds. Dit
komt doordat SMI in de algemene uitkering in het Gemeentefonds is opgenomen en niet als aparte post wordt
genoemd. De 13% die het weet, kent alleen een schatting van het bedrag. Hiermee is het ‘beschikbare budget’ geen
uitgangspunt voor het opstellen van de begroting.

Gemeenten baseren hun begroting vooral op de kosten die in voorgaande jaren voor SMI gemaakt zijn, of er is geen
aparte post op de gemeentebegroting opgenomen. Zo heeft de helft van de gemeenten in hun begroting een bedrag
opgenomen voor de uitvoering van SMI in 2019, de andere helft niet. Dat laatste geldt vooral voor gemeenten die SMI

25

hebben geregeld in de beleidsregels van de bijzondere bijstand; daarvan heeft slechts 26% een begroting opgesteld. Zij
hebben weinig zicht op wat de inzet van SMI hen kost en zij maken hier op voorhand ook geen inschatting van. De
gemeenten die zelf een verordening hebben opgesteld voor SMI hebben over het algemeen wel een begroting
opgesteld (67%) en ook beter zicht op wat de uiteindelijke uitgaven voor SMI waren.

In Figuur 18 is te zien dat van de gemeenten die SMI in de begroting hadden opgenomen, meer dan de helft van de
gemeenten op hogere kosten uitkwam (52%), bij een kwart kwam dit min of meer overeen en bij 9% waren de kosten
lager dan begroot. Vooral voor gemeenten die SMI regelen via ad-hoc-beschikkingen vielen de kosten hoger uit (67%).

Figuur 18. Kosten in relatie tot begroting

Uit het diepteonderzoek blijkt dat verantwoordelijkheid voor de financiën vaak gescheiden is van de uitvoering. Dit
betekent dat de uitvoering minder zicht heeft op de kosten en daarmee minder geneigd is om strenger te zijn in het
toekennen van de SMI-aanvragen. Dit is los van het feit dat zij dit vanuit inhoudelijk oogpunt niet wenselijk vinden
vanwege de laagdrempelige en normaliserende werking die SMI heeft. Voor de inhoudelijke beoordeling vertrouwt de
gemeente veelal op de expertise en professionele beoordeling van de indicatiesteller (inclusief het aantal dagdelen en
duur van de indicatie), de gemeentelijke medewerker neemt het advies van de indicatiesteller vaak een-op-een over in
de beschikking. Desalniettemin neemt de druk toe bij beleidsmedewerkers om richting hun gemeenteraad de kosten
voor SMI te verantwoorden. Dit resulteert in gemeenten die hun beleid herzien en aanscherpen door bijvoorbeeld
duidelijkere richtlijnen mee te geven over het maximum aantal dagdelen of de maximum duur.

Figuur 19 laat zien dat circa een derde van de gemeenten (32%) ook andere middelen inzet voor de bekostiging van
SMI. Van deze 57 gemeenten zet 25% middelen uit de Jeugdwet in, 23% middelen uit de Participatiewet (bijzondere
bijstand) en 17% middelen uit het onderwijsachterstandenbeleid, soms ook in combinatie met peuteropvang.

26

Figuur 19. Inzet van andere middelen voor de bekostiging van SMI

Meerdere gemeenten hebben aangegeven wel goed uit te komen met de beschikbare middelen voor peuteropvang en
vve. Sommige gemeenten kiezen er daarom voor om de peuteropvang en de vve al mogelijk te maken vanaf twee jaar;
officieel zijn deze regelingen voor kinderen vanaf 2,5 jaar bedoeld. Hiermee is mogelijk een snellere uitstroom uit SMI
mogelijk. Deze regelingen zijn alleen minder flexibel dan SMI. Ze worden bijvoorbeeld niet tijdens de schoolvakanties
aangeboden en alleen op bepaalde dagdelen. Het moet dan maar net aansluiten bij de behoefte van ouder(s) en
kind(eren).

4.3

Eigen bijdrage van ouders veelal in lijn met inkomensafhankelijke bijdrage conform kinderopvangtoeslag

Het is voor gemeenten niet noodzakelijk alle kosten van de kinderopvang te vergoeden. Aan ouders kan worden
gevraagd de eigen bijdrage aan een kinderopvangorganisatie zelf te (blijven) betalen. De hoogte van de vergoeding
voor kinderopvang is wisselend per gemeente. Figuur 20 laat zien dat gemeenten in de meeste gevallen een
inkomensafhankelijke bijdrage vragen zoals bij de kinderopvangtoeslag (46%). Door eenzelfde bijdrage te vragen voor
SMI is de gedachte van gemeenten dat een mogelijke overstap naar de kinderopvangtoeslag op een later moment
kleiner is doordat de eigen bijdrage gelijk blijft. Een vijfde van de gemeenten (21%) kiest ervoor om een bijdrage te
vragen rekening houdend met de draagkracht naar inkomen en vermogen zoals in de bijzondere bijstand; dit zijn
voornamelijk de gemeenten die SMI hebben geregeld in de beleidsregels van de bijzondere bijstand. Van de
gemeenten die deel hebben genomen aan de enquête geeft 15% aan dat zij geen eigen bijdrage van ouders vragen. In
een uitsplitsing naar gemeentegrootte zien we dat het percentage ‘geen eigen bijdrage’ net wat hoger is bij gemeenten
met minder dan 50.000 inwoners en bij de G40-gemeenten (respectievelijk 17% en 21%). Bij gemeenten die SMI
regelen via ad-hoc-beschikkingen is het percentage ‘geen eigen bijdrage’ het hoogst (namelijk 22%). Voor mensen in de
bijstand betekent het vaak dat ongeacht welke keuze een gemeente maakt dat zij een groot deel dan wel alle kosten
van de kinderopvang vergoed krijgen, soms met aanvulling uit de bijzondere bijstand.

27

Figuur 20. Wat voor bijdrage wordt er van ouders gevraagd

In vergelijking met eerdere onderzoeken zien we dat in alle jaren gemeenten vaak kiezen voor de inkomensafhankelijke
bijdrage zoals bij de kinderopvangtoeslag (53% in 201416, 35% in 201617, 46% in 2020). Verder blijkt uit onderzoek van
Kindermediair dat 17,5% van de gemeenten de kosten van kinderopvang in het geval van SMI volledig compenseert,
tegenover 15% in dit onderzoek. Het aspect van de eigen bijdrage is het meest tastbaar voor ouders om verschillen in
op te kunnen merken tussen gemeenten.

De meeste ouders die wij hebben gesproken zijn goed op de hoogte van de eigen bijdrage die zij moeten betalen, een
enkele uitzondering daargelaten. Zeker voor ouders met lage inkomens is het van belang dat zij vooraf goed op de
hoogte zijn van de maandelijkse kosten die de kinderopvang met zich meebrengt.

Ook hanteren gemeenten over het algemeen het maximale uurtarief kinderopvang van de Belastingdienst als maximale
uurvergoeding. Komt het tarief van de kinderopvang naar keuze boven dit uurtarief uit, dan betalen ouders deze
meerkosten zelf. Dit geldt ook in de gevallen waarbij de gemeente geen eigen bijdrage van ouders vraagt.

Een gemeente kan er ook voor kiezen om een inkomenscriterium toe te passen. In bijna de helft (48%) van de
gemeenten geldt helemaal geen inkomenscriterium. Bij de overige gemeenten is het uit de vragenlijst onduidelijk of het
inkomenscriterium betekent dat ouders vanaf een bepaald inkomen niet in aanmerking komen voor SMI en de
kinderopvang volledig zelf moeten betalen óf dat de eigen bijdrage pas gaat gelden wanneer ouders boven een bepaald
inkomen uit komen. Het kan zelfs zijn dat de vraag verkeerd is gelezen en dat men bij een inkomenscriterium dacht aan
de eigen bijdrage. In het diepteonderzoek hebben wij een gemeente gesproken die een inkomenscriterium in de nauwe
zin van het woord hanteert waardoor ouders met een te hoog inkomen afgewezen worden. Ook hebben we een ouder
gesproken waarbij de aanvraag in eerste instantie afgewezen werd vanwege een te hoog inkomen, maar waarbij de
aanvraag uiteindelijk toch is toegekend (zie quote hieronder).

16

Regioplan (2014), Kinderopvang en SMI, een scenariostudie.

17

Kindermediair (2016), Rapport onderzoek kinderopvang sociaal medische indicatie.

28

Een andere gemeente gaf juist aan dat ook rijke ouders soms problemen hebben en daarbij ook recht zouden moeten
hebben op SMI (net als bij de kinderopvangtoeslag). Wel hebben we ook een ouder gesproken (met een goed inkomen)
die zelf de aanvraag heeft ingetrokken omdat het te veel moeite kostte om alle bewijsstukken aan te leveren.

4.4

Verbetering mogelijk door meer zicht te krijgen op financiën

Er is de afgelopen jaren door het Rijk en gemeenten op ingezet om de bekendheid van SMI te vergroten en financieel
toegankelijker te maken18. Dit hebben zij gedaan door het delen van best practices tijdens de jaarlijkse gemeentedagen,
door een helpdesk in te richten waar gemeenten terecht konden met vragen over SMI, door het organiseren van
informatiebijeenkomsten en door een onderzoek te laten uitvoeren naar de bekendheid en financiële toegankelijkheid
van SMI. Gezien de trend van toename in aantallen gezinnen die gebruikmaken van SMI lijken deze doelstellingen
aardig te zijn behaald. Desalniettemin zorgt de gestage toename van het aantal gezinnen dat (over een langere
periode) gebruikmaakt van SMI ook voor een toename in financiële druk onder gemeenten.

Gemeenten waarderen de vrijheid om zelf invulling te geven aan SMI, en inhoudelijk gezien zijn veel gemeenten
enthousiast over de mogelijkheid om SMI in te zetten. In de praktijk weten ze altijd wel een potje te vinden dat ze in
kunnen zetten voor SMI en kijken ze vooral naar wat nodig is. Toch kregen we uit het diepteonderzoek ook signalen dat
door de toename in het aantal gezinnen dat gebruikmaakt van SMI gemeenten zich ook genoodzaakt zien om strenger
toe te zien op de indicaties die afgegeven worden, zeker omdat de tekorten in het sociaal domein oplopen.

Gemeenten geven aan dat het hen zou helpen bij het maken van de begroting en de communicatie richting hun
gemeenteraad als zij meer zicht zouden hebben op het beschikbare budget voor SMI vanuit het Rijk voor hun
gemeente. Het vermoeden bij de meeste gemeenten is dat het beschikbare budget voor SMI ontoereikend is voor de
kosten die zij maken voor uitvoering van SMI.

18

Kamerbrief Kinderopvang, vergaderjaar 2016-2017, 31 322, nr. 320.

29

5 SMI effectief voor tijdelijk
ontlasten ouders en
ondersteunen kind
We begonnen het onderzoek met het benoemen van de voornaamste doelen waarvoor gemeenten SMI inzetten. En we
eindigen met een reflectie in hoeverre gemeenten, indicatiestellers en ouders SMI effectief achten in het behalen van
die doelen.

5.1

Effectief voor het tijdelijk ontlasten van ouders en het ondersteunen bij de ontwikkeling van het kind; minder
effectief voor structurele verbetering van de situatie

SMI wordt het meest effectief geacht wanneer het gaat om het ontlasten van ouders (88%) en het ondersteunen van de
ontwikkeling van het kind (85%), en het minst wanneer het gaat om het structureel verbeteren van de financiële situatie
van het gezin (13%). Het structureel verbeteren van de sociaal medische situatie van het gezin zit hier tussenin (53%)
(zie Figuur 21). Deze ‘rangorde’ komt overeen met wat gemeenten zien als belangrijkste doel(en) van SMI.

Figuur 21. Effectiviteit SMI voor het behalen van de gewenste doelen

In een gesprek met ouders noemen ze allemaal dat ze erg blij zijn dat SMI bestaat, zowel voor hun eigen rust als voor
de ontwikkeling van hun kind(eren).

In lijn met het beeld uit Figuur 21 blijkt uit de gesprekken met beleidsmedewerkers en indicatiestellers ook dat SMI
voornamelijk wordt gezien als effectief voor het tijdelijk ontlasten van ouders en het ondersteunen van de ontwikkeling
van het kind en minder effectief als het gaat om een structurele verbetering in de sociaal medische situatie en financiële
situatie van het gezin. Die structurele verbetering zien gemeenten ook niet als primair doel van SMI. Voor een
duurzame oplossing is meer nodig dan alleen SMI. Wel kan SMI bijdragen aan het herstellen van de balans in het
gezin, waarvan een gezin ook op de langere termijn, als SMI al is afgelopen, nog voordelen ondervindt. Dit verschilt per
situatie.

30

Waar gemeenten vaak tegenaan lopen is de tijdelijkheid van SMI. Het is de bedoeling dat in de tussentijd gezocht wordt
naar een duurzame oplossing en dat de ouder(s) werken aan een verbeterde situatie. Echter, doordat de vervolgstap
niet altijd duidelijk is, is het moeilijk om het ‘tijdelijke’ aspect te waarborgen. Ook wordt hier niet altijd strak op
gemonitord door gemeenten. Daarnaast is er in een deel van de gezinnen die gebruikmaken van SMI sprake van
medische of sociale problemen die chronisch zijn. In de praktijk wordt SMI dan meerdere keren verlengd. Gemeenten
zien dit als maatwerk situaties waarbij (indien nodig) de hardheidsclausule kan worden toegepast. Het feit blijft dat er
geen passend alternatief voor SMI bestaat. Ook de aanpalende regelingen zoals vve en peuteropvang voldoen niet
altijd (volledig) aan wat er op dat moment nodig is in het gezin.

5.2

SMI kan de inzet van ‘zwaardere’ voorzieningen voorkomen

Het merendeel (70%) van de gemeenten denkt dat SMI preventief kan werken ten opzichte van andere voorzieningen
en regelingen; 10% deelt deze mening (helemaal) niet (zie Figuur 22).

Figuur 22. Preventieve werking SMI

Gemeenten zijn positief over de preventieve werking van SMI op meerdere manieren. Het kan er namelijk voor zorgen
dat de werkende ouder kan blijven werken. Hiermee wordt een vicieuze cirkel voorkomen waarbij de gezonde ouder zijn
of haar werk moet opgeven en in de bijstand of WW belandt. Daarnaast kan de inzet van SMI voorkomen dat
(zwaardere) jeugdhulp ingezet moet worden in het gezin en draagt het bij aan het zo normaal mogelijk houden van de
gezinssituatie.

31

Voor wat betreft de stelling dat SMI een toereikende tegemoetkoming is voor ouders is twee derde van de gemeenten
het hier (helemaal) mee eens, slechts 6% is het hier (helemaal) mee oneens, 29% is neutraal (zie Figuur 23).

Figuur 23. SMI als toereikende tegemoetkoming voor ouders

SMI biedt voldoende ruimte voor maatwerk om ouders te kunnen ondersteunen in hun specifieke situatie. Soms is dat
maandelijks kijken of SMI nog noodzakelijk is. Vaker is dat meerdere opeenvolgende herindicaties, omdat de
gezinssituatie nog niet toestaat dat SMI wordt stopgezet. Ook hier wordt de kanttekening geplaatst door indicatiestellers
dat in sommige situaties alleen het inzetten van SMI onvoldoende is om de situatie van een gezin te verbeteren.

5.3

Concluderend

SMI is in de afgelopen jaren meer en meer ingebed binnen het gemeentelijk sociaal domein. De verordening is ruim
opgezet en geeft ruimte om dit instrument te gebruiken waar het voor bedoeld is, namelijk het ontlasten van ouders
en/of het ondersteunen van de ontwikkeling van het kind. SMI wordt daarbij gezien als een effectieve regeling om in te
zetten. Hoewel de beleidsvrijheid een keerzijde kent, namelijk dat er voor gemeenten weinig handvatten zijn om tot
goede afwegingen te komen, is het merendeel van de gemeenten tevreden met de beleidsvrijheid die zij hierin krijgen.
De groeiende bekendheid van SMI onder beleidsmedewerkers, zorgprofessionals en ouders zorgt voor een toename in
de vraag, ook de decentralisatie heeft volgens een aantal gemeenten bijgedragen aan de stijging. De hulp is nu
dichterbij de inwoner, lijntjes tussen wijkteams, hulpverleners en gemeenten zijn korter geworden en de verwachting is
dat daarmee gezinnen eerder in beeld zijn en geholpen kunnen worden. Tussen 2017 en 2019 is er naar schatting een
toename in het aantal toekenningen van SMI geweest van 32%. Daarmee is er een groeiende (gevoelde) behoefde om
beleidsregels aan te scherpen of te herzien en meer grip en zicht te krijgen op de financiën.

32

Bij het aanscherpen of herzien van de beleidsregels zien we een verschuiving van de domeinen Sociale Zaken of Werk
en Inkomen (bijzondere bijstand) naar andere beleidsafdelingen binnen de gemeente zoals Jeugd, Onderwijs of Wmo.
Vooral de verschuiving naar Jeugd komt vaak voor, met als doel om een kind een zo normaal mogelijke opvoedsituatie
en ontwikkeling te kunnen bieden (preventieve jeugdhulp). Maar ook bij gemeenten waar SMI onderdeel is van de
beleidsregels van de bijzondere bijstand wordt de indicering (en soms ook de toekenning) door zorgprofessionals
gedaan uit bijvoorbeeld een wijkteam jeugd of uit een wijkteam 0-100. De beoordeling van een SMI-aanvraag behoeft in
veel gevallen zorginhoudelijke kennis. Met de invoering van wijkteams in 2015 is de indicering van SMI bij het
merendeel van de gemeenten daar belegd. Zij kennen het gezin en weten wat er nodig is. Daarmee krijgt SMI een
steeds ‘socialere’ functie waar het voorheen mogelijk meer een ‘financiële’ functie had, en wordt het in een breder
perspectief geplaatst. Het lijkt erop dat SMI beter ingebed raakt in andere beleidsdomeinen.

Wat opvalt is dat er in veel gevallen maatwerk mogelijk is. Ook wanneer gemeenten in hun beleidsregels of
verordeningen een richtlijn meegeven in het maximum aantal dagdelen en duur, kan hiervan afgeweken worden indien
nodig. In de gevallen dat afgeweken wordt van de richtlijn is dat meestal volgens een vierogenprincipe, waarbij een
collega indicatiesteller meekijkt op de casus en in sommige gevallen vindt er ook overleg plaats met de
verantwoordelijke beleidsmedewerker. Door deze ruimte voor maatwerk komt het voor dat sommige gezinnen jarenlang
gebruikmaken van SMI. Reden hiervoor is dat er voor sommige gezinnen geen passend alternatief is voor SMI. Ook de
aanpalende regelingen zoals vve en peuteropvang voldoen niet altijd (volledig) aan wat er op dat moment nodig is in het
gezin.

Gemeenten geven aan dat er winst te behalen valt binnen de eigen gemeente in het actiever monitoren of de
gezinssituatie is gewijzigd en of de afspraken nagekomen worden die gericht zijn op verbetering van de gezinssituatie.
Door actiever te monitoren kunnen ze mogelijk de duur van SMI verkorten. Daarnaast is het van belang om, zeker in
multiprobleemgezinnen, aanvullende hulpverlening in te zetten. Wanneer er bij gezinnen waar SMI wordt ingezet,
gekeken wordt naar alle leefdomeinen en samengewerkt wordt aan een integraal plan, is de kans op structurele
verbetering van de situatie waarschijnlijker. In veel gevallen gebeurt dit al.

Bij de vraag waar gemeenten verbetermogelijkheden zien is een veelgehoord antwoord dat ze hun eigen werkproces
willen optimaliseren. Het uitvoeren van SMI van aanvraag tot en met beschikking, inclusief het vinden van een
kinderdagverblijf, gaat over veel schakels. Dit proces kan gestroomlijnder. Het borgen van kennis in het werkproces is
ook een aandachtspunt. Zo moeten de mensen die de indicering afgeven voldoende kennis hebben van mogelijk
aanpalende voorzieningen op SMI en helpt het als er binnen de gemeente een duidelijk aanspreekpunt is. Sommige
gemeenten geven aan dat zij (vernieuwde) beleidsregels op willen stellen om het beleid helder en duidelijk vast te
leggen. Hierdoor moet er meer duidelijkheid komen voor de burger over de voorwaarden om SMI te kunnen aanvragen.
Dit komt overeen met de gehoorde behoefte vanuit ouders in dit onderzoek. Zij geven aan dat zij het belangrijk vinden
dat er voldoende informatie beschikbaar is over SMI. Nu is de beschikbare informatie vaak summier en is er alsnog
contact met de gemeente nodig om een aanvraag in te dienen. Ouders hebben vooral behoefte aan duidelijkheid over
de voorwaarden die de gemeente stelt aan SMI.

Tot slot geven gemeenten aan dat het hen zou helpen bij het maken van de begroting en de communicatie richting hun
gemeenteraad als zij meer zicht zouden hebben op het beschikbare budget voor SMI vanuit het Rijk voor hun
gemeente. Het vermoeden bij de meeste gemeenten is dat het beschikbare budget voor SMI ontoereikend is voor de
kosten die zij maken voor uitvoering van SMI.

33

A. Profielschetsen ouders

34

35