Nota Deelnemingenbeleid
Rijksoverheid 2022

2 | Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022

Inhoud
1

2

3

4

5

Inleiding

7

1.1
1.2
1.3
1.4

Aanleiding
Publiek aandeelhouderschap
Doelen van het deelnemingenbeleid
Leeswijzer

7
8
9
10

Portefeuilleontwikkeling 2013-2022

11

2.1
2.2

11
11

Wijzigingen in de portefeuille
Huidige portefeuille

Deelnemingen en de staat

14

3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6

Speelveld van een deelneming
Beleidsdepartement
Hoeder van de Rijksbegroting
Toezichthouder
Algemene Rekenkamer
Parlement

14
15
17
17
18
18

Aangaan en afstoten van deelnemingen

20

4.1
4.2
4.3

20
22
26

Aangaan van een deelneming
Omvang, duur en aandeelhoudersrol
Afstoten van een deelneming

Beheer van deelnemingen

28

5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
5.6
5.7

28
30
31
33
35
38
41

Zeggenschap
Benoemingen
Beloningen
MVO
Strategie 
Investeringen 
Financiële positie

Bijlage 1 Aanbevelingen Beleidsdoorlichting Deelnemingenbeleid 2020

45

Bijlage 2 Overzicht wijzigingen portefeuille 2013-2022

46

Bijlage 3 Publieke belangen bij deelnemingen

48

Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022 | 3

1

Inleiding

1.1

Aanleiding
Deelnemingen zijn ondernemingen waarin de staat aandelen houdt. Om publieke belangen te borgen
oefent de staat via het aandeelhouderschap invloed uit op de koers van die ondernemingen. Hoe de
staat dit aandeelhouderschap invult, wordt beschreven in de Nota Deelnemingenbeleid. Het recentste
deelnemingenbeleid is de Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 20131 (hierna: Nota 2013). De Nota
2013 zette het beleid van actief aandeelhouderschap uit 2007 voort. De aandacht van de staat als
aandeelhouder richtte zich daarmee op belangrijke onderwerpen bij het beheer van deelnemingen,
zoals strategie, investeringen en beloningsbeleid.
De voorliggende Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022 (hierna: Nota 2022 of deze Nota)
vervangt de Nota 2013. De Nota 2022 zet steviger in op de rol van deelnemingen bij de borging van
publieke belangen en op een verdere professionalisering van het actief aandeelhouderschap. Diverse
ontwikkelingen gaven aanleiding voor deze aanscherping van het beleid. Daarnaast besteedt de Nota
2022 aandacht aan de aanbevelingen uit de Beleidsdoorlichting Deelnemingenbeleid 20202 (hierna:
Beleidsdoorlichting).

1.1.1

Belangrijke ontwikkelingen

Een aantal (maatschappelijke) ontwikkelingen sinds het verschijnen van de Nota 2013 zijn relevant in
het kader van de voorliggende herziening van het deelnemingenbeleid.
Nederland staat aan het begin van de energie- en klimaattransitie. Het slagen hiervan is van essentieel
belang voor de leefbaarheid voor toekomstige generaties, maar ook voor het in stand houden van de
concurrentiekracht van de Nederlandse economie op de lange termijn. Dit kabinet streeft de
klimaatdoelstelling van maximaal 1,5 graad stijging van het Klimaatakkoord van Parijs na. Nederland
wil hierbij koploper in Europa zijn. Om uiterlijk in 2050 klimaatneutraal te zijn is het doel voor 2030
aangescherpt tot tenminste 55% CO2-reductie, met een beleidsinzet op 60%. Een goede samenwerking
tussen overheid en bedrijfsleven is hierbij cruciaal. Deelnemingen kunnen een belangrijke rol spelen,
als schakel op het snijvlak tussen publiek en privaat, en daarmee een bijdrage leveren aan het
succesvol tot stand brengen van deze transitie. De rol van deelnemingen in de energietransitie krijgt
daarom nadrukkelijk aandacht in deze Nota.
Daarnaast leggen nieuwe geopolitieke en technologische ontwikkelingen kwetsbaarheden van de
economische openheid van Nederland en Europa bloot. In 2022 is duidelijk geworden dat veiligheid
in Europa geen vanzelfsprekendheid is. Staatsdeelname kan een optie zijn om een bijdrage te leveren
aan (economische) veiligheid en zekerheid te bieden in onzekere tijden.
Verder staat voor dit kabinet maatschappelijk verantwoord ondernemen (MVO) hoog op de agenda.
MVO is het laatste decennium steeds belangrijker geworden. Bedrijven en aandeelhouders hebben
meer aandacht voor de impact die ze hebben op de maatschappij en nemen hier in toenemende mate
verantwoordelijkheid voor. Voor veel deelnemingen ligt maatschappelijk verantwoord
ondernemerschap en het leveren van een bijdrage aan de Sustainable Development Goals (SDG’s) van
de Verenigde Naties in het verlengde van hun kerntaken en de publieke belangen die zij borgen.
Hierbij gaat het bijvoorbeeld om ontwikkelingsdoelen zoals betaalbare en duurzame energie,
klimaatactie en eerlijk werk en economische groei. Het kabinet verwacht dat deelnemingen een
voorbeeldrol vervullen in hun eigen sector ten aanzien van MVO en (rapportage over) SDG’s. De staat
neemt als aandeelhouder MVO integraal mee in de manier waarop de aandeelhoudersbevoegdheden
worden ingevuld. Transparantie, zowel door de deelnemingen zelf, als door de staat als
aandeelhouder in die ondernemingen, is hierbij essentieel.
1
2

Kamerstukken II 2013/14, 28 165, nr. 165.
Kamerstukken II 2020/21, 31 935, nr. 67.

Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022 | 5

Tot slot heeft de COVID-19 crisis grote impact op veel deelnemingen. Een crisis als deze kan een
significant effect hebben op de financiële positie van deelnemingen met ongewenste onzekerheid
voor het borgen van het publiek belang. Financiële weerbaarheid is daarom een van de aspecten die
aan bod komen bij de bredere monitoring van en sturing op de financiële positie van deelnemingen.
1.1.2

Beleidsdoorlichting Deelnemingenbeleid

In 2020 is het beleid uit de Nota 2013 geëvalueerd met de Beleidsdoorlichting. De belangrijkste
conclusie van de Beleidsdoorlichting is dat de versterking van de aandeelhoudersrol en de
professionalisering van de invulling van de zeggenschapsrechten een positief effect hebben gehad op
de borging van publieke belangen. De versterking van de aandeelhoudersrol volgt uit een verankering
van lagere goedkeuringsdrempels bij investeringen en een consultatierecht voor de
ondernemingsstrategie. De professionalisering van de aandeelhoudersbevoegdheden volgt uit de
uitwerking van richtlijnen (bijvoorbeeld een rendementsnorm) en gestructureerde procedures (onder
andere benoemings- en investeringsprocedures).
In de Beleidsdoorlichting wordt een aantal aanbevelingen gedaan om het deelnemingenbeleid te
verbeteren (Bijlage 1). Zo wordt aanbevolen de criteria voor het aangaan van een deelneming te
expliciteren en om alle deelnemingen periodiek te evalueren. Ook wordt aanbevolen het
strategieproces verder uit te werken en de criteria en bijbehorende overwegingen waarop
buitenlandse investeringen worden beoordeeld nader te expliciteren. De onafhankelijke experts die
betrokken waren bij de Beleidsdoorlichting vroegen aandacht voor het creëren van waarde op de
lange termijn (financieel en niet-financieel) voor alle relevante stakeholders. Over de financiële
positie van deelnemingen wordt aanbevolen hier beter op te sturen en deze beter te monitoren. Naast
inhoudelijke aanscherpingen wordt tot slot geadviseerd om te verhelderen wat de rol van het
beleidsdepartement is bij bepaalde aandeelhoudersaangelegenheden en -bevoegdheden.

1.2

Publiek aandeelhouderschap
Met een deelneming kiest de overheid voor publiek aandeelhouderschap. Deelnemingen hebben
daardoor drie belangrijke kenmerken: (i) het zijn ondernemingen, (ii) vormgegeven als vennootschap,
(iii) met de staat als (al dan niet enig) aandeelhouder.
Met de keuze voor een deelneming beoogt de staat op een doelmatige, zakelijke manier de activiteiten
die bijdragen aan de borging van publieke belangen te organiseren. Een deelneming voorziet
bedrijfsmatig in een product of dienst. Deelnemingen krijgen de ruimte om te ondernemen en in te
spelen op de behoeften van de klant en maatschappij. De prikkel om te streven naar efficiëntie die
inherent is aan bedrijfsmatige uitvoering door een vennootschap is een belangrijke reden om te
kiezen voor een deelneming.
Activiteiten die deelnemingen uitvoeren staan op afstand van de overheid en de politiek. De
betrokkenheid van de staat komt voort uit het bezit van (een deel van) de aandelen. Aan deze
aandelen zijn zeggenschapsrechten verbonden. Deze zeggenschap is ingekaderd door het
vennootschapsrecht. Dit betekent dat de staat als aandeelhouder niet gaat over de dagelijkse
bedrijfsvoering en aansturing van deze ondernemingen. Deelnemingen staan weloverwogen op
afstand. De expertise ligt bij de deelneming en moet ook daar worden benut. Dat betekent dat de
aandeelhouder en ook het parlement zich moeten verhouden tot de vennootschappelijke kaders.
Deelnemingen hebben een publieke aandeelhouder. De staat verschilt met name van private
aandeelhouders door de primaire reden voor het aandeelhouderschap; namelijk de bijdrage die dat
aandeelhouderschap kan leveren aan de borging van een publiek belang. Publiek
aandeelhouderschap brengt bepaalde maatschappelijke verantwoordelijkheden voor deelnemingen
en hun aandeelhouder met zich mee. De staat verwacht van deelnemingen een voorbeeldrol in brede
zin. Op een publieke aandeelhouder rust de verantwoordelijkheid om de
aandeelhoudersbevoegdheden zodanig in te zetten dat deelnemingen die voorbeeldrol ook kunnen
verwezenlijken.

6 | Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022

1.3

Doelen van het deelnemingenbeleid
In deze Nota staat, net als in voorgaande Nota’s, de borging van de publieke belangen via het
aandeelhouderschap centraal. Onlosmakelijk met de rol van aandeelhouder verbonden is dat de staat
stuurt op de financiële waarde van de onderneming en bijdraagt aan goed ondernemingsbestuur.
Deze elementen zijn ondersteunend aan het primaire doel van staatsaandeelhouderschap: de borging
van de publieke belangen.

1.3.1

Borging van de publieke belangen

Maatschappelijke belangen zijn die zaken waarvan het door de maatschappij belangrijk wordt
gevonden dat ze worden geborgd. Voordat wordt overgegaan tot overheidsingrijpen moet zorgvuldig
de vraag worden beantwoord of de markt of samenleving zelf in staat is het maatschappelijk belang
voldoende te borgen. Pas als dat niet het geval is en de overheid reden ziet om in te grijpen is er sprake
van een publiek belang. Publieke belangen kunnen zeer divers zijn en kunnen op verschillende
manieren worden geborgd, bijvoorbeeld door gedragsinstrumenten en financiële sturing. Deze
instrumenten, in veel gevallen geformaliseerd in wet- en regelgeving, zijn in de regel de eerst
aangewezen instrumenten om publieke belangen te borgen. Bij deelnemingen gaat het vaak om
zogeheten niet-contracteerbare belangen. Dit zijn belangen die zo veelzijdig zijn dat ze niet goed
omschreven of afgebakend kunnen worden en zich daardoor niet goed voor traditionele
instrumenten zoals wet- en regelgeving lenen. Dit gaat in veel gevallen gepaard met grote,
strategische belangen voor de Nederlandse economie, bijvoorbeeld in het geval van vitale
infrastructuur. Vaak is dan sprake van een sterke afhankelijkheid van één bepaald bedrijf, wat een
overweging kan zijn voor de staat om een deelneming aan te gaan. In die gevallen kan het
aandeelhouderschap aan de borging van de publieke belangen bijdragen. Zo spelen deelnemingen
een belangrijke rol bij de borging van publieke belangen als de bereikbaarheid van Nederland, de
leveringszekerheid van energie en de concurrentiekracht van de Nederlandse economie.
Om de centrale rol van de publieke belangen bij het aangaan, beheer en afstoten van deelnemingen
nog meer te benadrukken wordt het begrotingsartikel dat ziet op de staatsdeelnemingen
aangescherpt3. In de eerstvolgende begroting wordt dit artikel aangepast tot “het borgen van publieke
belangen via het aandeelhouderschap op een zo efficiënt mogelijke wijze”. De nadrukkelijkere focus
op de publieke belangen uit zich in deze Nota onder andere in de nauwe betrokkenheid van de staat
bij de strategie, bij investeringen en bij brede activiteiten waaronder buitenlandse activiteiten.
1.3.2

Behoud van maatschappelijk vermogen

De continuïteit van de deelneming is essentieel om het publiek belang te kunnen blijven borgen. Een
deelneming vertegenwoordigt daarnaast financiële waarde die de Nederlandse samenleving ten goede
komt en die ook voor toekomstige generaties behouden dient te blijven. Deze waarde wordt
aangemerkt als maatschappelijk vermogen. De staat onderscheidt zich als aandeelhouder van veel
andere aandeelhouders op dit onderwerp. De staat heeft een langetermijnperspectief en laat zich in
mindere mate leiden door (korte termijn) commerciële motieven dan sommige private
aandeelhouders. Dit komt onder andere terug in de manier waarop de staat als aandeelhouder kijkt
naar de financiële positie van deelnemingen, hun investeringen en het dividendbeleid.
1.3.3

Goed ondernemingsbestuur

Tot slot stuurt de staat als aandeelhouder aan op goed ondernemingsbestuur. De raad van bestuur, de
raad van commissarissen en de aandeelhouder(s) zijn de belangrijkste spelers binnen de governance van
een onderneming. Een goede interactie tussen deze organen draagt bij aan een effectieve borging van
de publieke belangen. Bij goed ondernemingsbestuur gaat het erom hoe een onderneming
verantwoord wordt geleid en hoe het bestuur verantwoording aflegt over het gevoerde beleid aan
belanghebbenden, waaronder de eigenaren (aandeelhouders), werknemers, afnemers en de
samenleving als geheel. Ook op dit punt wil de staat als aandeelhouder een verschil maken. Met de
bijdragen die de staat als aandeelhouder wenst te leveren aan goed ondernemingsbestuur, wordt
beoogd langetermijnwaardecreatie te stimuleren door de belangen van alle stakeholders mee te wegen.
Dit is in deze Nota terug te zien in het beleid over benoemingen, beloningen, strategie en MVO.

3

IX Financiën en Nationale Schuld, 3.3 Financieringsactiviteiten publiek-private sector.

Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022 | 7

1.4

Leeswijzer
In hoofdstuk twee worden de wijzigingen in de portefeuille deelnemingen van de laatste jaren en de
samenstelling van de huidige portefeuille beschreven. Het daaropvolgende hoofdstuk gaat in op de
staat in zijn verschillende rollen en hoedanigheden ten opzichte van deelnemingen. Hoofdstuk vier
introduceert een afwegingskader voor het aangaan en afstoten van deelnemingen. Dit afwegingskader
wordt aangevuld met overwegingen over de omvang, de duur en de toedeling van het
aandeelhouderschap. Hoofdstuk vijf gaat tot slot in op het beheer van deelnemingen. Het hoofdstuk
start met een beschrijving van de verdeling van zeggenschap tussen de raad van bestuur, de raad van
commissarissen en de aandeelhouder. In de daaropvolgende paragrafen wordt ingegaan op de
zeggenschap die de staat als aandeelhouder per aandachtsgebied heeft en hoe de staat deze
zeggenschap invult. De aandachtsgebieden die in dit hoofdstuk aan de orde komen zijn
benoemingen, beloningen, MVO, strategie, investeringen en financiële positie.

8 | Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022

2

Portefeuilleontwikkeling 2013-2022
In dit hoofdstuk komen de belangrijkste wijzigingen in de portefeuille deelnemingen sinds de Nota
2013 aan bod. In het Jaarverslag Beheer Staatsdeelnemingen rapporteert de minister van Financiën
jaarlijks over de invulling van het aandeelhouderschap van staatsdeelnemingen en over
ontwikkelingen bij de afzonderlijke deelnemingen.

2.1

Wijzigingen in de portefeuille
In de periode 1997-2007 lag de nadruk van het deelnemingenbeleid op het terugdringen van het
aantal deelnemingen. Een beleid dat gedefinieerd werd als “privatiseren, tenzij”. De daaropvolgende
periode (2007-2013) richtte zich vooral op het actief beheren van de bestaande portefeuille. Afstoting
van de deelnemingen die toen in portefeuille waren lag volgens het toenmalig kabinet niet voor de
hand. Deze lijn werd “publiek, tenzij” genoemd. In die periode is bovendien terughoudend omgegaan
met het participeren in nieuwe deelnemingen, hoewel er mede vanwege de financiële crisis wel een
aantal deelnemingen bijkwam. De deelnemingenportefeuille bestond eind 2013 uit 37 deelnemingen.
In de periode 2013-2022 werd de nadruk op actief beheer van de portefeuille en terughoudendheid
rondom het aangaan van nieuwe deelnemingen doorgezet. Het afstoten van deelnemingen was een
mogelijkheid, maar niet het uitgangspunt van het beleid. De financiële instellingen die tijdens de
financiële crisis bij voorbaat als tijdelijke deelnemingen zijn aangegaan met als doel deze weer naar de
markt te brengen zodra ze daar gereed voor zijn, vormden hierop de uitzondering. Tussen eind 2013
en 1 juli 2022 zijn elf deelnemingen aangegaan en zeven deelnemingen afgestoten. De staat houdt per
1 juli 2022 in totaal 41 deelnemingen. Bijlage 2 bevat een overzicht van de deelnemingen die tussen
eind 2013 en 1 juli 2022 zijn aangegaan en de deelnemingen die gedurende deze periode zijn
afgestoten.
Figuur 2.1 – Wijzigingen in portefeuille
50
45
40
35
30

2.2

1 juli 2022

2020

2018

2016

Nota 2013:
per casus

2014

2012

2010

Nota 2007:
publiek tenzij

2008

2006

2004

2002

2000

1996

1994

1992

1990

1988

1986

1984

1982

1980

25

1998

Nota 1997 en nota 2001:
privatiseren tenzij

Huidige portefeuille
Tabel 2.2 en 2.3 geven een overzicht van alle deelnemingen. De deelnemingenportefeuille kan aan de
hand van enkele kenmerken worden onderscheiden:
• Wel of geen operationele activiteiten. Er zijn deelnemingen zonder volwaardige bedrijfsactiviteiten,
waarover eerder is besloten ze af te wikkelen. Deze deelnemingen zullen op termijn uit de
portefeuille verdwijnen. In de huidige portefeuille geldt dit voor SRH (voorheen: SNS REAAL, de

Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022 | 9

voormalige moedermaatschappij van SNS Bank, REAAL en Property Finance) en de Nederlandse
Investeringsbank voor Ontwikkelingslanden (NIO).
• De omvang van het staatsaandeel. De staat is bij ongeveer de helft van de deelnemingen
meerderheidsaandeelhouder (meer dan 50% van de aandelen) of enig aandeelhouder (100% van de
aandelen). Dit betekent dat de staat bij die deelnemingen een doorslaggevende stem heeft op de
algemene vergadering van aandeelhouders.
• De sector waarin de onderneming actief is. Deelnemingen zijn overwegend actief in de sectoren financiële
dienstverlening, energie, infrastructuur, transport en kansspelen.
• De plek waar het aandeelhouderschap binnen de overheid is belegd. Het uitgangspunt in deze Nota is, net als
in de Nota 2013, dat de minister van Financiën namens de staat optreedt als aandeelhouder van
‘staatsdeelnemingen’ (tabel 2.2). Dit zogenoemde centrale model wordt in hoofdstuk 4 toegelicht.
Indien het verantwoordelijke beleidsministerie de rol van aandeelhouder namens de staat vervult,
is er sprake van een ‘beleidsdeelneming’ (tabel 2.3). De huidige portefeuille bestaat uit 21
staatsdeelnemingen en 20 beleidsdeelnemingen. Van de 21 staatsdeelnemingen is het beheer van
twee deelnemingen (ABN AMRO en de Volksbank) ondergebracht bij de Stichting
administratiekantoor beheer financiële instellingen (NLFI).
Tabel 2.2 – Overzicht staatsdeelnemingen per 1 juli 2022
Deelneming

Belang

Sector

Beherend ministerie of
instantie

ABN AMRO Bank NV

56,3%

Financieel

NLFI

Air France-KLM SA

9,3%

Transport

Financiën

BNG Bank NV

50%

Financieel

Financiën

COVRA NV

100%

Nucleair

Financiën

de Volksbank NV

100%

Financieel

NLFI

Nederlandse Financierings-Maatschappij
voor Ontwikkelingslanden NV

51%

Financieel

Financiën

NV Nederlandse Gasunie

100%

Energie

Financiën

Havenbedrijf Rotterdam NV

29,2%

Infrastructuur

Financiën

Holland Casino NV

100%

Kansspelen

Financiën

Invest International BV

51%

Financieel

Financiën

Invest-NL NV

100%

Financieel

Financiën

Koninklijke Luchtvaart Maatschappij NV

5,9%

Transport

Financiën

Nederlandse Loterij BV

99%

Kansspelen

Financiën

Nederlandse Investeringsbank voor
Ontwikkelingslanden NV (in afbeheer)

100%

Financieel

Financiën

NV Nederlandse Spoorwegen

100%

Transport

Financiën

Nederlandse Waterschapsbank NV

17,2%

Financieel

Financiën

Royal Schiphol Group NV

69,8%

Infrastructuur

Financiën

SRH NV (in afbeheer)

100%

Financieel

Financiën

TenneT Holding BV

100%

Energie

Financiën

Thales Nederland BV

1%

Defensie

Financiën

100%

Nucleair

Financiën

Ultra Centrifuge Nederland NV
Totaal: 21

10 | Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022

Tabel 2.3 – Overzicht beleidsdeelnemingen per 1 juli 2022
Deelneming

Belang

Sector

Beherend ministerie

Bonaire Brandstof Terminals BV

100%

Energie

Economische Zaken en Klimaat

NV Brabantse Ontwikkelings Maatschappij

49,9%

Financieel

Economische Zaken en Klimaat

De Nederlandsche Bank NV

100%

Financieel

Financiën

Dutch Caribbean Air Navigation Service Provider

Infrastructuur

Infrastructuur en Waterstaat

Energie Beheer Nederland BV

100%

Energie

Economische Zaken en Klimaat

GasTerra BV

10%

Energie

Economische Zaken en Klimaat

Groeifonds Flevoland BV

50%

Financieel

Economische Zaken en Klimaat

NV Industriebank Limburgs Instituut voor
Ontwikkeling en Financiering

50%

Financieel

Economische Zaken en Klimaat

Innovation Quarter BV

45,1%

Financieel

Economische Zaken en Klimaat

INSTEX SAS

4,21%

Financieel

Buitenlandse Zaken

Intravacc BV

100%

Biotechnologie

Volksgezondheid, Welzijn en Sport

Investeringsfonds Zeeland BV

47,3%

Financieel

Economische Zaken en Klimaat

50%

Financieel

Economische Zaken en Klimaat

Ontwikkelingsmaatschappij Oost Nederland NV

52,9%

Financieel

Economische Zaken en Klimaat

ProRail BV

100%

Infrastructuur

Infrastructuur en Waterstaat

ROM InWest BV

49,9%

Financieel

Economische Zaken en Klimaat

ROM Regio Utrecht BV

46,5%

Financieel

Economische Zaken en Klimaat

NV Noordelijke Ontwikkelings Maatschappij

Saba Bank Resources NV
Saba Statia Cable System BV
Winair NV

8%

8%

Energie

Economische Zaken en Klimaat

100%

Telecom

Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties

8%

Transport

Infrastructuur en Waterstaat

Totaal: 20

Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022 | 11

3

Deelnemingen en de staat
Dit hoofdstuk gaat in op de staat in zijn verschillende rollen en hoedanigheden ten opzichte van
deelnemingen. De rollen van aandeelhouder en beleidsmaker komen daarbij expliciet aan bod.

3.1

Speelveld van een deelneming
Deelnemingen hebben te maken met de staat in verschillende rollen en hoedanigheden. Een schets
van het speelveld kan het beste worden weergegeven met een voorbeeld. Hieronder is de situatie
versimpeld geschetst voor Gasunie, een staatsdeelneming waarin de staat alle aandelen houdt. Deze
schematische weergave beperkt zich tot de stakeholders die direct aan de overheid gerelateerd zijn.
Figuur 3.1 – Schets van het speelveld

Parlement
controle en
informatie

rapportage
controle en
informatie

Beleids departement
Ministerie van
Economische
Zaken en
Klimaat

Aandeelhouder

publieke belang
zeggenschap

wet- en
regelgeving

Gasunie

kapitaalstorting,
dividenden,
verkooptransactie

Ministerie van
Financiën

controle en
onderzoek

Algemene
Rekenkamer

toezicht

Hoeder van de
Rijksbegroting

ACM

Overige
stakeholders

Iedere partij heeft een eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van de deelneming. De rollen in
bovenstaand voorbeeld worden hieronder omschreven.
• De aandeelhouder. Het ministerie van Financiën vervult de rol van aandeelhouder van Gasunie en
draagt via de invulling van zijn zeggenschapsrechten bij aan de borging van de publieke belangen.
Goed ondernemingsbestuur en behoud van het maatschappelijk vermogen zijn hierbij cruciale
pijlers.
• Het beleidsdepartement. Het beleidsdepartement (in het voorbeeld van Gasunie het ministerie van
Economische Zaken en Klimaat) is verantwoordelijk voor de definitie van de publieke belangen en
is primair verantwoordelijk voor de borging daarvan. Hiertoe ontwikkelt het beleid en wet- en
regelgeving (onder andere de Gaswet). In de kern betreft het publieke belang de continuïteit en
kwaliteit van het Nederlandse gastransportnet, met leveringszekerheid als hoofddoelstelling.
• De hoeder van de Rijksbegroting. Naast de aandeelhoudersrol vervult het ministerie van Financiën ook
de rol van hoeder van de Rijksbegroting. In essentie gaat het hierbij om doelmatige aanwending
van overheidsmiddelen en bewaking van de inkomsten- en uitgavenkaders. Net als bij andere
deelnemingen is de financiële relatie tussen Gasunie en de overheid voornamelijk ingegeven door
dividenden en geïnvesteerd kapitaal. Ook indien de overheid besluit tot het beleggen van een
(wettelijke) taak bij een specifieke deelneming, spelen de gevolgen voor de overheidsbegroting een
belangrijke rol.

12 | Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022

• De toezichthouder. De Autoriteit Consument en Markt (ACM) houdt toezicht op eerlijke mededinging.
Om misbruik van marktmacht te voorkomen in markten waarbij een (wettelijk) monopolie geldt,
stelt de ACM eisen aan de investeringen die Gasunie doet en de rendementen die het mag maken
op de activiteiten waarin zij een monopoliepositie heeft. Gasunie heeft het monopolie op het
hoofdtransportnet voor aardgastransport in Nederland.
• De Algemene Rekenkamer. De Algemene Rekenkamer controleert de inkomsten en uitgaven van de
Rijksoverheid en rapporteert hierover aan het parlement in het jaarlijkse
Verantwoordingsonderzoek. Daarnaast doet zij onderzoek naar de kosten en effecten van
overheidsbeleid. De Algemene Rekenkamer kan binnen bepaalde kaders ook onderzoek verrichten
ten aanzien van (aandeelhouderschap in) deelnemingen.
• Het parlement. Zowel de minister van Financiën in de rol van aandeelhouder als de beleidsminister
als beleidsverantwoordelijke wordt gecontroleerd door het parlement. Er is geen directe relatie
tussen het parlement en (de bedrijfsvoering van) Gasunie.
• Overige stakeholders. Tot slot zijn er ook andere overheidsinstanties waartoe Gasunie zich verhoudt.
Dit betreft onder andere gemeenten en provincies en (lokale) veiligheidsautoriteiten.

3.2

Beleidsdepartement
Het beleidsdepartement is verantwoordelijk voor de definitie van de publieke belangen. Het is in
eerste instantie aan het beleidsdepartement om de publieke belangen goed te borgen en periodiek te
evalueren of de publieke belangen zijn veranderd en of de bestaande wet- en regelgeving nog
toereikend is. In zijn hoedanigheid als aandeelhouder stimuleert de staat een deelneming te handelen
in lijn met deze publieke belangen. Daarnaast heeft de aandeelhouder een bredere blik en speelt hij
ook een belangrijke rol bij het stimuleren van goed ondernemingsbestuur en het behoud van
maatschappelijk vermogen. Het scheiden van de rollen van beleidsmaker en aandeelhouder creëert
een systeem van checks and balances en bevordert transparante afwegingen, omdat de aandeelhouder en
de beleidsmaker een duidelijk afgebakende verantwoordelijkheid hebben (in paragraaf 4.2.3. wordt
nader ingegaan op de overwegingen voor het zogeheten centrale model).
Het scheiden van rollen betekent niet dat aandeelhouder en beleidsmaker volledig los van elkaar
kunnen werken. Om een goede afweging tussen de verschillende belangen mogelijk te maken is een
dialoog noodzakelijk op de punten waar aandeelhouderschap en beleid elkaar raken. De
aandeelhouder dient bij de invulling van het aandeelhouderschap rekening te houden met de doelen
van het beleidsdepartement. Het beleidsdepartement dient in overleg te treden met de aandeelhouder
in geval nieuwe beleidsvoorstellen de deelneming raken, zodat ook de gevolgen van die voorstellen
voor deelnemingen meegewogen worden bij beslissingen. Op het belang hiervan wijst ook de
Algemene Rekenkamer.4,5

3.2.1

Samenwerkingsafspraken

In hoofdstuk 5 komt de rol van de aandeelhouder op verschillende aandachtsgebieden aan bod. Deze
aandachtsgebieden - die in veel gevallen direct of indirect zijn gekoppeld aan de zeggenschap van de
staat als aandeelhouder - betreffen benoemingen, beloningen, MVO, strategie, investeringen en
financiële positie. Enkele van deze aandachtsgebieden hebben een directe invloed op de activiteiten
van deelnemingen en daarmee directe invloed op de borging van de publieke belangen. Dit zijn
vooral de strategie van deelnemingen en de investeringen die zij doen. Vanwege de relatie met de
publieke belangen is daarbij een grotere rol van het beleidsdepartement van belang. Bij
aandachtsgebieden die meer zien op goed ondernemingsbestuur of het behoud van het
maatschappelijk vermogen is een minder directe bijdrage aan de borging van de publieke belangen en
kan worden volstaan met een meer zelfstandige rol voor de aandeelhouder. Tabel 3.2 geeft het kader
voor samenwerkingsafspraken schematisch weer.

4
5

Algemene Rekenkamer (2015). De staat als aandeelhouder. Den Haag: Algemene Rekenkamer.
Algemene Rekenkamer (2021). In publieke handen – Nieuwe taken voor staatsdeelnemingen in de energietransitie. Den Haag:
Algemene Rekenkamer.

Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022 | 13

Op hoofdlijnen kan de samenwerking met het beleidsdepartement op de volgende wijzen
plaatsvinden:
• Financiën (aandeelhouder) consulteert het beleidsdepartement. De aandeelhouder treedt in overleg en stemt
af met het beleidsdepartement. Het beleidsdepartement wordt gevraagd zijn positie te delen over
het betreffende onderwerp, waarbij het voornamelijk kijkt naar de bijdrage aan het publiek belang.
De aandeelhouder weegt de positie van het beleidsdepartement mee in de besluitvorming.
• Financiën (aandeelhouder) informeert het beleidsdepartement. De aandeelhouder informeert het
beleidsdepartement over het betreffende aandachtsgebied.
• Geen betrokkenheid beleidsdepartement. Dit zijn de aandachtsgebieden waar betrokkenheid van het
beleidsdepartement niet nodig is.
Tabel 3.2 – Kader voor samenwerkingsafspraken

Borging publiek belang

Goed ondernemingsbestuur

Behoud maatschappelijk vermogen

Aandachtsgebied

Betrokkenheid
beleidsdepartement

Strategie

Consulteren

Investeringen

Consulteren

Benoeming voorzitter raad van bestuur/
commissarissen

Consulteren

Benoeming lid raad van bestuur/commissarissen

Informeren

MVO

Informeren

Beloningen

Geen

Financiële positie

Geen

Bovenstaand kader zal niet alle situaties afdekken. Het is daarom van belang dat de aandeelhouder en
beleidsmaker alert zijn op belangrijke ontwikkelingen en die met elkaar bespreken. De grote
verschillen tussen de deelnemingen maken ook dat de verhouding tot het beleidsdepartement en de
interactie tussen aandeelhouder en beleidsdepartement in de praktijk per deelneming zal variëren.
Als er bijvoorbeeld een directe sturingsrelatie tussen het beleidsdepartement en de deelneming is
(bijvoorbeeld als het beleidsdepartement tevens concessieverlener is, zoals bij NS), dan zal de
interactie tussen aandeelhouder en beleidsdepartement over het algemeen intensiever zijn. Daarnaast
kunnen er per deelneming onderwerpen zijn die niet goed in te passen zijn in bovenstaande
uitgangspunten. In dat geval worden daarover specifieke afspraken gemaakt.
3.2.2

Majeure beleidsvoorstellen

Bij majeure beleidsvoorstellen maakt het Integraal Afwegingskader voor Beleid en Regelgeving (IAK)
de gevolgen voor de overheid inzichtelijk, inclusief de mogelijke gevolgen voor deelnemingen. Het
IAK is een werkwijze en een kennisbank voor het voorbereiden en verantwoorden van beleids- en
wetgevingsvoorstellen. Het is aan het betreffende beleidsdepartement om dit IAK te hanteren en
daarbij vroegtijdig afstemming te zoeken en de aandeelhouder te consulteren als er mogelijke
gevolgen zijn voor deelnemingen. Uiteindelijk is het aan het kabinet – primair de
beleidsverantwoordelijke minister en de minister van Financiën – om een integrale afweging te
maken tussen de betrokken belangen.
In sommige gevallen leiden beleidsvoornemens ertoe dat deelnemingen (wettelijk) worden
opgedragen te investeren. De betrokken bewindspersonen zullen in die gevallen – in samenspraak
met de betrokken deelneming – een integrale afweging maken tussen de kosten en baten van deze
voorstellen, waarbij de Brede Welvaartsindicatoren kunnen worden meegewogen. Als er sprake is van
een onrendabele investering kan worden besloten of het wenselijk is dat het betrokken
beleidsdepartement de staat als aandeelhouder (of de betrokken deelneming) compenseert voor de
eventuele negatieve effecten van dit voorstel op het rendement van een deelneming.

14 | Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022

3.3

Hoeder van de Rijksbegroting
De financiële huishouding van deelnemingen loopt niet via de Rijksbegroting. Deelnemingen hebben
een eigen jaarrekening en financiële verslaggeving. Alleen dividenden die aan de aandeelhouder
worden uitgekeerd, kapitaalstortingen en verkooptransacties raken direct aan de Rijksbegroting.
Dividenden
Het deel van de winst van deelnemingen dat als dividend wordt uitgekeerd komt ten goede aan de
overheidsfinanciën. De totale dividendontvangsten variëren van jaar tot jaar. De dividendontvangsten
van reguliere staatsdeelnemingen en die van beleidsdeelnemingen vallen (als nietbelastingontvangsten) onder het uitgavenplafond van de Rijksbegroting. De dividendontvangsten van
de tijdelijke financiële instellingen (op dit moment ABN AMRO en de Volksbank) vallen buiten het
uitgavenplafond. Beide soorten dividenden tellen mee voor de berekening van het EMU-saldo en de
EMU-schuld.
Kapitaalstortingen
Als een deelneming wordt aangegaan of als er eigen vermogen wordt gestort kwalificeert dit in de
regel als een financiële transactie die niet relevant is voor het EMU-saldo en het uitgavenplafond. Dit
verschilt echter per casus, afhankelijk van de voorwaarden waarop de transactie plaatsvindt. Een
kapitaalstorting verhoogt wel de EMU-schuld. Het Centraal Bureau voor de Statistiek en Eurostat (het
bureau voor de statistiek van de Europese Unie) spelen een belangrijk rol bij deze kwalificatie.
Verkooptransacties
Als een deelneming wordt afgestoten, dan zal de staat na verkoop geen dividend meer ontvangen. Wel
genereert de staat een verkoopopbrengst. Deze verkoopopbrengst verbetert het EMU-saldo doorgaans
niet, maar kan de EMU-schuld wel verlagen. Tegenover de lagere dividendontvangsten ontstaan lagere
rentebetalingen vanwege de lagere staatsschuld (uitgaande van positieve rentes op de staatsschuld).
Staatssteun
Een onderwerp dat regelmatig aan bod komt in relatie tot staatsaandeelhouderschap is staatssteun.
De staatssteunregels zijn bepaald in het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie
(VWEU). Staatssteun is in principe verboden (art. 107 lid 1 VWEU), omdat hiermee de mededinging op
de Europese markt kan worden verstoord. Staatssteun kan in allerlei vormen voorkomen en beperkt
zich niet alleen tot een traditionele subsidie. Ook steunmaatregelen in de vorm van nietmarktconforme garanties, leningen en het verschaffen van eigen vermogen aan ondernemingen (wat
aan de orde kan zijn bij deelnemingen) kunnen hieronder vallen. De Europese Commissie houdt zicht
op de naleving van de staatssteunregels.
Het feit dat een overheid aandeelhouder is van een onderneming impliceert niet dat er sprake is van
staatssteun. Alleen indien de voorwaarden waaronder de staat in ondernemingen participeert niet in
overeenstemming zijn met hoe een private aandeelhouder dergelijke voorwaarden zou stellen,
ontvangt die onderneming mogelijk een voordeel dat andere ondernemingen niet ontvangen. In die
gevallen is er geen marktconformiteit en is er (potentieel) sprake van staatssteun. Ook bevatten de
staatssteunregels vrijstellingen voor bepaalde categorieën van activiteiten. Zo zijn de staatssteunregels
minder strikt op het terrein van steun voor bijvoorbeeld hernieuwbare energie. Tot slot kan een
maatregel die staatssteun vormt bij de Europese Commissie ter goedkeuring worden voorgelegd
(staatssteunnotificatie). De Commissie weegt de maatschappelijke voordelen van de maatregel dan af
tegen het concurrentieverstorende effect van de maatregel, en zal daarbij vaak eisen stellen aan de
vormgeving van de maatregel.

3.4

Toezichthouder
In veel sectoren is er wettelijk een toezichthouder aangewezen die toeziet op naleving van wet- en
regelgeving en waar nodig ook handhavend kan optreden. Zo ziet de ACM in Nederland toe op eerlijke
concurrentie tussen bedrijven. In sommige gevallen, bijvoorbeeld bij elektriciteits- en gastransport,
stelt de ACM jaarlijks de tarieven vast die de netbeheerders mogen ontvangen voor de uitvoering van
hun taken. Dit vanwege het monopolie op bepaalde activiteiten dat wettelijk is toebedeeld aan
TenneT en Gasunie. Andere voorbeelden van toezichthouders zijn De Nederlandsche Bank (DNB) en de

Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022 | 15

Autoriteit Financiële Markten (AFM). DNB is verantwoordelijk voor het prudentieel toezicht op de
financiële sector. De AFM is verantwoordelijk voor het gedragstoezicht binnen de financiële sector,
onder andere met het oog op consumentenbescherming. Daarnaast kunnen deelnemingen te maken
hebben met toezichthouders op het terrein van milieu en veiligheid, zoals de Autoriteit Nucleaire
Veiligheid en Straling en de Inspectie voor Leefomgeving en Transport. Als deelnemingen in het
buitenland actief zijn krijgen zij ook te maken met buitenlandse toezichthouders.

3.5

Algemene Rekenkamer
De Algemene Rekenkamer is op grond van artikel 76 van de Grondwet belast met het onderzoek van
de ontvangsten en uitgaven van het Rijk. De inrichting, samenstelling en bevoegdheden van de
Algemene Rekenkamer zijn geregeld in de Comptabiliteitswet (CW). In 2018 is de CW gewijzigd. Door
die wetswijziging kreeg de Algemene Rekenkamer ruimere bevoegdheden voor het uitvoeren van
onderzoek bij deelnemingen. Ook vallen bepaalde (klein)dochterondernemingen van deelnemingen
nu binnen het controlebereik van de Algemene Rekenkamer. Tenzij andere wettelijke bepalingen zich
daartegen verzetten kan de Algemene Rekenkamer onderzoek verrichten ten aanzien van naamloze
vennootschappen en besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid, waarvan de staat
vijf procent of meer van het geplaatste aandelenkapitaal houdt (artikel 7.24 lid e CW). Artikel 7.27 CW
gaat in op de reikwijdte van onderzoek naar deelnemingen. Die reikwijdte betreft de oordeelsvorming
over de vervulling van het aandeelhouderschap van de staat en het door de minister gevoerde beleid
ten aanzien van de betreffende deelneming. De omvang van het aandeel is van invloed op de
bevoegdheden: in het geval dat de staat vijftig procent of meer van de aandelen houdt, mag de
Algemene Rekenkamer bijvoorbeeld een onderzoek bij de deelneming zelf uitvoeren. Als het aandeel
van de staat tussen de vijf en vijftig procent is, beperken de bevoegdheden zich tot de informatie die
aanwezig is bij de minister en het bij de deelneming inwinnen van nadere inlichtingen of vorderen
van stukken.

3.6

Parlement

3.6.1

Informatiepositie parlement

De Eerste en Tweede Kamer spelen een belangrijke rol bij het deelnemingenbeleid. Voor het aangaan
of afstoten van een deelneming is het budgetrecht en het informatierecht van de Tweede Kamer van
toepassing. Artikel 4.7 CW schrijft voor dat de staat bij privaatrechtelijke rechtshandelingen de
zogenoemde voorhangprocedure moet volgen. Het parlement kan op die manier een oordeel
uitspreken voorafgaand aan bijvoorbeeld de oprichting van een deelneming, een kapitaalstorting bij
een deelneming of het afstoten van een deelneming. Behoudens enkele uitzonderingen mag het
kabinet deze handelingen pas dertig dagen nadat het voornemen aan de Eerste en Tweede Kamer is
gemeld uitvoeren. Ook bij het afstoten van een deelneming wordt het parlement tijdig geïnformeerd,
conform onder andere het IAK en het rapport Verbinding Verbroken? van de Parlementaire
Onderzoekscommissie Privatisering/Verzelfstandiging Overheidsdiensten van de Eerste Kamer6.
In sommige gevallen kan het parlement alleen vertrouwelijk worden geïnformeerd, bijvoorbeeld als
het koersgevoelige informatie betreft. In lijn met de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer7 heeft
de minister van Financiën werkafspraken gemaakt met het parlement over vertrouwelijke overleggen.8
3.6.2

Monitoringscyclus staatsdeelnemingen

Ieder jaar ontvangt de Tweede Kamer het Jaarverslag Beheer Staatsdeelnemingen. In dit jaarverslag
legt de minister van Financiën verantwoording af over hoe hij zijn rol als aandeelhouder van de
staatsdeelnemingen het voorgaande jaar heeft uitgevoerd. In het Jaarverslag Beheer
Staatsdeelnemingen staat bijvoorbeeld welke deelnemingen er zijn aangegaan en afgestoten, hoe de
deelnemingen zijn beheerd, hoe de deelnemingen financieel en operationeel hebben gepresteerd en
hoe zij invulling hebben gegeven aan hun maatschappelijke verantwoordelijkheid. De staat als
aandeelhouder legt geen verantwoording af over de manier waarop de staatsdeelnemingen hun taken
6
7
8

Kamerstukken I 2012/13, C, B.
Algemene Rekenkamer (2020). Aandelenverwerving Air-France-KLM. Den Haag: Algemene Rekenkamer.
Kamerstukken II 2019/20, 28 165, nr. 323.

16 | Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022

uitvoeren: dat doen de deelnemingen zelf, in hun eigen jaarverslag. Ook over de beleidsdeelnemingen
wordt namens de betrokken ministers gerapporteerd over hoe de deelnemingen financieel en
operationeel hebben gepresteerd. Iedere minister is zelf verantwoordelijk voor de verantwoording
over hoe invulling is gegeven aan het beheer van de beleidsdeelnemingen.
Naast het jaarverslag stuurt de minister van Financiën ieder voorjaar zijn plannen met
staatsdeelnemingen voor het betreffende jaar aan de Tweede Kamer. De Tweede Kamer ontvangt dan
tevens aanvullend op de rapportage over investeringen in het jaarverslag een overzicht met de meest
recente goedgekeurde investeringsvoorstellen van staatsdeelnemingen9.

9

Kamerstukken II 2019/20, 28 165, nr. 321.

Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022 | 17

4

Aangaan en afstoten van deelnemingen
Dit hoofdstuk gaat in op de afwegingen bij het aangaan en afstoten van deelnemingen. Het kabinet
continueert het beleid om terughoudend te zijn bij het aangaan van deelnemingen. Voor een dergelijk
ingrijpende vorm van overheidsingrijpen moeten aantoonbaar dringende redenen zijn. In
tegenstelling tot eerdere Nota’s zijn de afwegingen bij het aangaan en afstoten geen los van elkaar
staande criteria meer, maar zijn deze met elkaar in overeenstemming gebracht. Daarmee ontstaat er
een afwegingskader voor het ‘zijn van een deelneming’. Dit betekent dat aan de hand van deze
voorwaarden kan worden vastgesteld of er aanleiding is tot het aangaan van een deelneming, en dat
deze voorwaarden ook worden getoetst bij de periodieke evaluatie en dus bij de vraag of er aanleiding
is voor het afstoten van een deelneming.

4.1

Aangaan van een deelneming
Het kabinet is van mening dat bij de afweging voor het aangaan van een deelneming een aantal
kernvragen beantwoord moet worden. In figuur 4.1 zijn deze kernvragen weergegeven. Het aangaan
van een deelneming is een vergaande vorm van overheidsingrijpen. Het besluit om een deelneming
aan te gaan neemt het kabinet daarom mede aan de hand van deze vragen.

Wat rechtvaardigt
overheidsinterventie?

Figuur 4.1 – Afwegingskader aangaan en afstoten van een deelneming

Wordt het maatschappelijk belang
voldoende geborgd door de markt of
de samenleving?

Ja, overheidsingrijpen is niet
noodzakelijk.

Nee, er is een publiek
belang.

Is er behoefte aan meer of andere
invloed dan in wet- en regelgeving is
vast te leggen?

Nee, borging kan door
bekostiging (o.a. subsidies),
wettelijke heffingen en
overige wet- en regelgeving.

Wat is het beste instrument?

Ja, er is behoefte aan
meer of andere invloed.

Lenen de activiteiten zich voor een
vennootschap?

Nee, borging kan door
uitvoering door de overheid
zelf.

Ja, een
deelneming kan
een geschikt instrument
zijn.

Is het aangaan van een deelneming
rechtmatig, doeltreffend, doelmatig,
uitvoerbaar en proportioneel?

Nee, toch geen
overheidsingrijpen of andere
instrumenten verkennen.

Ja, borging door een
deelneming.

4.1.1

Wat rechtvaardigt overheidsinterventie?

De eerste vraag is of het maatschappelijk belang voldoende wordt geborgd door de markt of de
samenleving. Maatschappelijke belangen zijn zaken waarvan het door de maatschappij belangrijk
wordt gevonden dat ze worden geborgd. Niet alles wat belangrijk is, moet door de overheid worden
opgepakt. Het kan bijvoorbeeld als een maatschappelijk belang worden gezien dat er wordt voorzien
in voedsel voor burgers, bijvoorbeeld in brood. Het aanbod hiervan komt tot stand vanuit de

18 | Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022

maatschappij: een bakker bakt brood om een inkomen te genereren en een consument koopt dit
tegen een voor hem of haar aanvaardbare prijs. Een eenvoudig voorbeeld waarbij de overheid geen rol
hoeft te hebben in de productie. Overigens rekent de overheid het wel tot haar verantwoordelijkheid
om eisen te stellen aan voedselveiligheid en toezicht daarop. Dit gebeurt op basis van wet- en
regelgeving.
Bij andere vraagstukken, zoals leveringszekerheid van energie of economische veiligheid, is de vraag
of de overheid moet ingrijpen complexer. Voordat wordt overgegaan tot overheidsingrijpen moet
zorgvuldig de vraag worden beantwoord of de markt of de samenleving zelf in staat is het
maatschappelijk belang voldoende te borgen. Pas als dat niet het geval is, ligt er een rol voor de
overheid en is er sprake van een publiek belang.
Bovenstaand vraagstuk kan worden bekeken vanuit twee perspectieven. Vanuit economisch
perspectief is marktfalen een reden voor betrokkenheid van de overheid. Voorbeelden van marktfalen
zijn externe effecten, collectieve goederen, marktmacht en informatieasymmetrie. Vanuit politiek
perspectief zijn publieke belangen de belangen die de politiek zich aantrekt, omdat zij de behartiging
voor de samenleving als geheel wenselijk acht. Het is uiteindelijk aan de democratisch gelegitimeerde
organen om publieke belangen te bepalen.
4.1.2

Wat is het beste instrument?

De overheid kan op verschillende manieren ingrijpen in de markt. Om te voorkomen dat
overheidsingrijpen leidt tot overheidsfalen10, moet zorgvuldig worden vastgesteld welk instrument
het meest geschikt is in een bepaalde situatie. Er spelen drie factoren een rol bij de keuze voor een
deelneming in plaats van een ander instrument: (i) de mate waarin er behoefte is aan meer dan wel
andere invloed dan in wet- en regelgeving is vast te leggen, (ii) de mate waarin de activiteiten zich
lenen voor het onderbrengen in een vennootschap, en (iii) in hoeverre aandeelhouderschap in een
onderneming onder andere doeltreffend en doelmatig is.
Is er behoefte aan meer of andere invloed dan in wet- en regelgeving is vast te leggen?
Wet- en regelgeving zijn relatief statische instrumenten die niet altijd goed aansluiten bij snel
veranderende omstandigheden. De overheid wil in sommige gevallen meer invloed, met een meer
flexibel karakter. Bijvoorbeeld als er sprake is van een niet-contracteerbaar publiek belang of een zeer
sterke afhankelijkheid van één bedrijf.
Niet-contracteerbare publieke belangen zijn belangen die zo veelzijdig en dynamisch zijn dat ze niet
goed omschreven of afgebakend kunnen worden. Het is dan lastig om afspraken over de borging
daarvan toekomstbestendig vast te leggen. Deze belangen lenen zich daardoor niet goed voor
traditionele instrumenten zoals wet- en regelgeving (waaronder subsidieregelingen en wettelijke
heffingen). Met deelnemingen zijn vaak grote strategische niet-contracteerbare belangen voor de
Nederlandse economie gemoeid, bijvoorbeeld in het geval van vitale infrastructuur.
Een zeer sterke afhankelijkheid van één bedrijf kan aan de orde zijn bij een (natuurlijk) monopolie. Bij
een natuurlijk monopolie is een activiteit in handen van één onderneming, omdat het ondoelmatig
zou zijn als meerdere bedrijven dezelfde activiteit (bijvoorbeeld aanleg en beheer van infrastructuur)
zouden uitvoeren. In veel gevallen wordt een monopolist bij wet aangewezen. Een monopoliepositie
leidt niet automatisch tot de behoefte aan staatsdeelname; het voorkomen van misbruik van
marktmacht wordt primair geborgd met wet- en regelgeving en toezicht. Alleen als het publiek belang
sterk afhankelijk is van de prestaties van een enkel bedrijf en er geen alternatieven zijn, kan dit reden
zijn voor aandeelhouderschap.
Lenen de activiteiten zich voor een vennootschap?
Een belangrijk aspect van uitvoering door een vennootschap is dat er bedrijfsmatig kan worden
voorzien in een goed definieerbaar product of dienst waarvoor een prijs of tarief kan worden
gevraagd. Mede daardoor kan de onderneming een rendement maken wat noodzakelijk is om zichzelf
te financieren zonder een structurele overheidsbijdrage (anders dan bijvoorbeeld incidentele
10

Er is sprake van overheidsfalen wanneer overheidsingrijpen de welvaart niet of onvoldoende verbetert ten opzichte
van de situatie zonder overheidsingrijpen.

Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022 | 19

kapitaalstortingen voor de uitvoering van een grote investeringsagenda). Daarmee kan de
levensvatbaarheid van de onderneming en langetermijnwaardecreatie worden geborgd. De noodzaak
van het maken van een rendement zorgt ook voor een prikkel om te streven naar efficiëntie. Doordat
deelnemingen naast het door de staat ingebrachte eigen vermogen meestal ook zelfstandig - buiten
de overheidsfinanciën om - vreemd vermogen (schuld) aantrekken voor het uitvoeren van hun
activiteiten wordt er bovendien een kleiner beroep gedaan op de Rijksbegroting en kan een
deelneming optimaal gebruikmaken van het hefboomeffect van financiering met vreemd vermogen.
Door het nemen van aandelen in een onderneming worden zeggenschapsrechten11 verworven,
waarmee een bijdrage kan worden geleverd aan de borging van de publieke belangen. Activiteiten
waarbij meer directe invloed en zeggenschap over de uitvoering van taken is gewenst dan mogelijk is
binnen het vennootschapsrecht lenen zich beter voor uitvoering door een uitvoeringsvorm dichter bij
de overheid, zoals een agentschap of zelfstandig bestuursorgaan. Dit kan het geval zijn wanneer op
voorhand zeker is dat een structureel rendement op de langere termijn niet mogelijk is. Een
onderneming is dan niet zelfstandig levensvatbaar en (periodieke) overheidsbijdragen zijn nodig om
de uitvoerende instantie overeind te houden. Meer invloed dan de zeggenschapsrechten die
samengaan met aandeelhouderschap is dan gewenst. Ook bij zuivere publieke taken ligt het voor de
hand om uitvoering door de overheid zelf te laten plaatsvinden. In dat geval heeft de overheid de
meest directe invloed op de uitvoering van deze publieke taken.
Is het aangaan van een deelneming rechtmatig, doeltreffend, doelmatig, uitvoerbaar en proportioneel?
De uiteindelijke keuze voor een deelneming dient conform het IAK gebaseerd te zijn op een integrale
afweging op basis van een inschatting van:
• rechtmatigheid (past het binnen de nationale en internationale wettelijke kaders),
• doeltreffendheid (kan het publieke belang ermee worden geborgd),
• doelmatigheid (is het aangaan van een deelneming efficiënter in het bereiken van het doel dan
andere instrumenten); en
• uitvoerbaarheid van het aangaan van een deelneming.
Deze vragen moeten bij elke vorm van overheidsingrijpen worden gesteld. Daarnaast moet
overheidsingrijpen in alle gevallen proportioneel zijn (staat het overheidsingrijpen in verhouding tot
het publiek belang dat ermee wordt gediend). Voor een ingrijpende vorm van overheidsingrijpen als
het aangaan van een deelneming moet daarom de vraag worden beantwoord of het aangaan van een
deelneming (en het maatschappelijk kapitaal dat daarmee is gemoeid) in verhouding staat tot het
publiek belang dat wordt gediend. De keuze kan naar aanleiding van deze vragen ook nog steeds zijn
om geen deelneming aan te gaan. Bij de beoordeling van doeltreffendheid, doelmatigheid en
proportionaliteit dient ook rekening te worden gehouden met de relevante bepalingen uit de
Comptabiliteitswet, in het bijzonder artikel 3.1.

4.2

Omvang, duur en aandeelhoudersrol
Als eenmaal is besloten een deelneming aan te gaan, moeten nog drie belangrijke keuzes worden
gemaakt: (i) de omvang van het aandeel, (ii) de duur van het aandeelhouderschap en (iii) de toedeling
van de aandeelhoudersrol.

4.2.1

Omvang van het aandeel

Bij het bepalen van de omvang van het aandelenbelang is de vraag relevant welk aandelenbelang
nodig is om het publieke belang te kunnen borgen. Het is niet goed mogelijk om een generiek
raamwerk te hanteren voor het bepalen van de omvang van het belang van de staat. Bij het aangaan
van een nieuwe deelneming is het bepalen welk aandeel voldoet maatwerk.
In gevallen waarbij de staat bijvoorbeeld besluit deel te nemen in een bestaande vennootschap, zal de
staat mogelijk toetreden als aandeelhouder naast bestaande aandeelhouders. Als een nieuwe
deelneming wordt opgericht hoeft er geen rekening gehouden te worden met bestaande
aandeelhoudersstructuren.
11

De zeggenschap wordt verder toegelicht in paragraaf 5.1.

20 | Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022

Bij de omvang van het belang speelt ook de toets op proportionaliteit (zoals opgenomen in paragraaf
4.1.2.) een rol. Het verwerven van alle aandelen in een onderneming kan in bepaalde gevallen niet
proportioneel zijn in relatie tot het publieke belang dat daarmee gemoeid is, terwijl een
minderheidsbelang – waarmee een kleiner beroep wordt gedaan op de overheidsfinanciën – volstaat
om het publieke belang te borgen.
Waar overwegende zeggenschap van de overheid in een onderneming wenselijk wordt geacht, is in de
regel minimaal een meerderheidsbelang (meer dan 50%) benodigd. Een meerderheidsbelang is in de
meeste gevallen afdoende om aandeelhoudersbesluiten te kunnen nemen12. Waar de staat een
meerderheidsbelang nodig acht, is het in veel gevallen wenselijk om 100% van de aandelen bezitten.
In die gevallen kan de staat als aandeelhouder het meest slagvaardig opereren en richting geven. In
andere gevallen kan een minderheidsbelang (of zelfs een heel klein belang van de staat van een of
enkele procenten) voldoende zijn om de publieke belangen adequaat te kunnen borgen. Statutaire
bepalingen en overeenkomsten met andere aandeelhouders kunnen erin voorzien dat ook met een
minderheidsbelang voldoende zeggenschap kan worden uitgeoefend op de onderwerpen die de staat
als aandeelhouder belangrijk vindt. Soms is het juist wenselijk dat de staat met andere
aandeelhouders participeert. Zo kunnen zogeheten “strategische partners” of medeoverheden
meerwaarde hebben doordat nieuwe kennis wordt aangeboord waarmee het aandeelhouderschap
kan worden versterkt. Bovendien delen medeaandeelhouders gezamenlijk met de staat mee in de
(financiële) risico’s van het aandeelhouderschap in de betreffende deelneming.
4.2.2

Duur van het aandeelhouderschap

Uitgangspunt van het deelnemingenbeleid is dat dat een deelneming wordt aangegaan voor de
periode waarin het staatsaandeelhouderschap noodzakelijk is voor de borging van de publieke
belangen. In de praktijk betekent dat dat de meeste deelnemingen worden aangegaan voor de langere
termijn. Uit de periodieke evaluatie van het aandeelhouderschap (zie paragraaf 4.3) dient te blijken of
het aandeelhouderschap nog steeds van toegevoegde waarde is.
In de Nota 2013 zijn voor het eerst drie categorieën deelnemingen geïntroduceerd: permanente, nietpermanente en bij voorbaat tijdelijke deelnemingen. Met de categorie ‘permanent’ werden
deelnemingen aangeduid waarvan het kabinet het van belang acht dat de staat hierin invloed houdt.
Voor deelnemingen in de categorie ‘niet-permanent’ zag het kabinet in principe geen toegevoegde
waarde (meer) van het aandeelhouderschap van de staat. In de categorie ‘bij voorbaat tijdelijk’ vallen
de deelnemingen die in staatshanden zijn gekomen als gevolg van de financiële crisis.
Met deze Nota wordt het aantal categorieën teruggebracht tot twee categorieën, namelijk reguliere
deelnemingen en bij voorbaat tijdelijke deelnemingen.
• Reguliere deelnemingen. De categorie ‘reguliere deelnemingen’ bevat deelnemingen waarvan dit
kabinet het van belang acht dat de staat hierin zijn aandelen aanhoudt. Als uit de periodieke
evaluatie (zie paragraaf 4.3) blijkt dat staatsaandeelhouderschap in een deelneming voor de
borging van de publieke belangen niet noodzakelijk is en bijvoorbeeld (op termijn) kan worden
geborgd met wet- en regelgeving, kan besloten worden tot afstoten van de deelneming. De
deelneming blijft ook in dat geval een reguliere deelneming, totdat de eventuele aanpassingen van
wet- en regelgeving zijn gerealiseerd en de daadwerkelijke afstoting heeft plaatsgevonden.
• Bij voorbaat tijdelijke deelnemingen. Een bij voorbaat tijdelijke deelneming is een deelneming die
doorgaans wordt aangegaan in een crisissituatie. Een crisis kan dusdanige ontwrichting
teweegbrengen waardoor een voor Nederland essentieel bedrijf in de problemen komt en het
generiek instrumentarium op dat moment niet volstaat. In de huidige portefeuille heeft dit geleid
tot de belangen van de staat in ABN AMRO en de Volksbank (voorheen onderdeel van SNS REAAL).
Deze deelnemingen zijn destijds aangegaan voor het borgen van de stabiliteit van het financiële
stelsel. Het aandeelhouderschap wordt uitgevoerd door NLFI (zie ook paragraaf 4.2.3).
Uitgangspunt is dat het aandeelhouderschap in deze deelnemingen van tijdelijke aard is. Het
Afwegingskader steun aan individuele bedrijven13 is toegespitst op de COVID-19 crisis, maar bevat
12
13

Soms is een grotere meerderheid nodig, dat vereiste is dan meestal opgenomen in de statuten.
Kamerstukken II 2019/20, 35 420, nr. 36.

Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022 | 21

desondanks veel nuttige overwegingen voor crisissituaties waarbij de overheid overweegt tijdelijk
in te grijpen in de markt. Het biedt een handvat voor de keuzes die bij steunverlening aan bedrijven
in crisistijden kunnen worden gemaakt en kan aanvullend op het bovenstaande besliskader
worden gebruikt om een goede afweging te maken.
Voor deelnemingen in de categorie ‘niet-permanent’ uit de Nota 2013 zag het toenmalige kabinet in
principe geen toegevoegde waarde (meer) van het aandeelhouderschap van de staat. De voorheen als
niet-permanente aangemerkte deelnemingen zijn in 2022 om verschillende redenen echter nog steeds
deelnemingen. Dit zorgt voor onduidelijkheid en creëert een uitzonderingspositie voor deze
deelnemingen bij het uitvoeren van het deelnemingenbeleid. Om onduidelijkheid over de status van
deze deelnemingen te voorkomen verdwijnt het onderscheid ten opzichte van de reguliere
deelnemingen: een deelneming is een deelneming, tot het moment dat de deelneming daadwerkelijk
is afgestoten. Dat betekent dat voor alle reguliere deelnemingen het deelnemingenbeleid van
toepassing is. Het kan voorkomen dat een deelneming op enig moment niet meer voldoet aan het
afwegingskader voor het ‘zijn’ van een deelneming, bijvoorbeeld als het publieke belang voldoende
wordt geborgd door (nieuwe) wetgeving. Wanneer dit uit de periodieke evaluatie blijkt, wordt dit in
het Jaarverslag Beheer Staatsdeelnemingen opgenomen en kunnen stappen worden gezet om de
deelneming af te stoten. Het afstoten van een deelneming vergt een besluit van het kabinet, waarbij
de Tweede Kamer wordt betrokken via de voorhangprocedure (zie ook paragraaf 3.6.1).
4.2.3

Toedeling aandeelhoudersrol

Per geval moet worden bepaald bij welke minister de aandeelhoudersrol wordt belegd: bij de minister
van Financiën (staatsdeelneming) of bij een andere minister (beleidsdeelneming).
Staatsdeelnemingen
Sinds 2001 is het zogenoemde centrale model het uitgangspunt voor het beheer van deelnemingen.
In het centrale model zijn de rol van aandeelhouder en beleidsmaker gescheiden. De minister van
Financiën vervult de aandeelhoudersrol, de beleidsrol wordt vervuld door een andere minister. Er zijn
twee redenen waarom het centrale model het uitgangspunt van het deelnemingenbeleid is:
1. Transparantie door scheiding van rollen. Door de aandeelhoudersrol en beleidsrol te scheiden en af te
bakenen, ontstaat meer duidelijkheid over de ministeriële verantwoordelijkheid en wordt een
zuiver afwegingsproces bevorderd. Het (potentiële) spanningsveld tussen de verschillende rollen
zorgt voor een goed systeem van checks and balances, waarbij de te nemen beslissingen samenkomen
op het niveau van de bewindspersonen.
2. Centralisatie van kennis. Het aangaan, beheren en afstoten van deelnemingen vergt specifieke kennis.
Het centraal beleggen van die kennis binnen het ministerie van Financiën bevordert uniformiteit
en professionaliteit en voorkomt versnippering van kennis en expertise. Het ministerie van
Financiën streeft ernaar de aandeelhoudersrol en de invulling van de zeggenschapsrechten steeds
verder te professionaliseren. Uit de Beleidsdoorlichting blijkt dat de staat hierdoor wezenlijke
invloed heeft verworven en uitgeoefend op het beheer van staatsdeelnemingen. Door het centrale
model heeft het ministerie van Financiën kennis opgebouwd op alle aspecten van het
deelnemingenbeleid. Dit heeft onder andere geresulteerd in criteria voor het beoordelen van
investeringsvoorstellen, kennis over de strategie, procedures voor benoemingen van bestuurders
en commissarissen en uitgangspunten voor de financiële positie van deelnemingen.
Beleidsdeelnemingen
Er kunnen echter redenen zijn om af te wijken van het centrale model en de aandeelhouders- en
beleidsrol bij één minister te beleggen. Die ondernemingen noemen we beleidsdeelnemingen. Er zijn
twee redenen om in plaats van een staatsdeelneming te kiezen voor een beleidsdeelneming:
1. Wet- en regelgeving verbieden dat het aandeelhouderschap van twee deelnemingen in één hand ligt. Europese
regelgeving verbiedt bijvoorbeeld dat het aandeelhouderschap in een netbeheerder en een
producent/leverancier (van energie) in één hand liggen. Mede hierom is het aandeelhouderschap
in Energiebeheer Nederland (EBN) belegd bij het ministerie van Economische Zaken en Klimaat en
het aandeelhouderschap in netbeheerder Gasunie bij het ministerie van Financiën.

22 | Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022

2. De rol van de aandeelhouder is gezien de aard van de onderneming beperkt. Dit kan het geval zijn als een
onderneming weinig vrijheid kent om te ondernemen en vooral het beleid van de staat uitvoert.
Een deel van de bevoegdheden van de aandeelhouder is in die gevallen niet van toepassing op de
deelneming. De deelneming heeft bijvoorbeeld geen eigen strategie, investeert niet zelfstandig of
is financieel afhankelijk van de staat. In andere gevallen is de aansturing ook publiekrechtelijk
georganiseerd, bijvoorbeeld doordat de deelneming tevens is aangemerkt als zelfstandig
bestuursorgaan. De centraal belegde expertise van het ministerie van Financiën op het gebied van
aandeelhouderschap is in bovenstaande situaties minder relevant, omdat er geen strategie te
bespreken is, geen investeringen zijn om goed te keuren en de financiële sturing beperkt is. De
beleidsmatige en sectorale kennis die bij het beleidsdepartement aanwezig is, is dan van meer
toegevoegde waarde. Het beleggen van de aandeelhoudersrol bij een ander departement dan het
beleidsdepartement is in die gevallen niet doelmatig en proportioneel.
Als de rol van de aandeelhouder gezien de aard van de onderneming beperkt is, kan het zijn dat het
instrument staatsaandeelhouderschap niet (meer) het juiste instrument is om de publieke belangen
te borgen. Het kabinet gaat daarom, net als nu al de praktijk is voor de staatsdeelnemingen, periodiek
voor alle bestaande beleidsdeelnemingen evalueren of het aandeelhouderschap van de staat nog van
toegevoegde waarde is. Bij deze evaluatie zal ook de vraag worden beantwoord welk ministerie de
deelneming het beste kan beheren aan de hand van de hierboven benoemde redenen voor het
centrale model en de redenen om te kiezen voor een beleidsdeelneming.
Ongeacht waar het aandeelhouderschap is belegd, wordt de aandeelhoudersrol vervuld conform deze
Nota. De verantwoordelijkheid voor het aandeelhouderschap van beleidsdeelnemingen ligt bij de
betreffende bewindspersoon. Het ministerie van Financiën vervult als aandeelhouder van
staatsdeelnemingen een adviesrol voor andere ministeries bij de uitvoering van het
deelnemingenbeleid.
Extern
Tot slot kan het aandeelhouderschap van deelnemingen worden belegd bij een organisatie buiten de
overheid. Dit speelt in het bijzonder een rol bij tijdelijke deelnemingen. Het op afstand plaatsen van
deelnemingen is een extra waarborg voor zakelijk, niet-politiek beheer. Dit kan van waarde zijn bij
deelnemingen die in een crisis zijn aangegaan of waarbij het aangaan nadrukkelijk is ingegeven door
het verlenen van tijdelijke steun. In die gevallen is het van belang dat de focus ligt op het
gereedmaken van deze ondernemingen voor een terugkeer naar de markt en is het
deelnemingenbeleid zoals opgenomen in deze Nota dus niet of in mindere mate van toepassing.
Een voorbeeld van extern beheer is de Stichting administratiekantoor beheer financiële instellingen
(NL financial investments, NLFI). NLFI is een rechtspersoon met een wettelijke taak en is opgericht
naar aanleiding van de motie Weekers c.s.14 om het aandeelhouderschap in de deelnemingen van de
staat in financiële instellingen die zijn aangegaan tijdens of in de nasleep van de kredietcrisis, op een
zakelijke, niet-politieke wijze in te vullen. De oprichting van NLFI adresseert mogelijke tegenstrijdige
verantwoordelijkheden van de minister van Financiën ten aanzien van de financiële markten. Door
het op afstand zetten kan NLFI zich richten op het opstellen en uitvoeren van een exit-strategie. NLFI
heeft de wettelijke taak om de minister van Financiën te adviseren over de strategie tot verkoop van de
aandelen door de staat. Op dit moment beheert NLFI de aandelen ABN AMRO Bank en de Volksbank.

14

Kamerstukken II 2008/09, 31 965, nr. 7.

Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022 | 23

Toepassingsbereik van de Nota Deelnemingenbeleid
Alle deelnemingen hebben als overeenkomst dat er publieke belangen mee zijn gemoeid.
Tegelijkertijd is de portefeuille van deelnemingen zeer divers. Niet alleen qua sector, maar ook qua
omvang van het aandeel, (inter)nationale context en toedeling van de aandeelhoudersrol binnen
het kabinet. Deze verschillen hebben gevolgen voor de wijze waarop en de mate waarin de
uitgangspunten zoals opgenomen in de Nota kunnen worden toegepast.
Omvang van het aandeel
In veel gevallen is de staat de enig aandeelhouder. Dit betekent dat de staat 100% van de aandelen
houdt en zelfstandig de zeggenschapsrechten in deze ondernemingen kan uitoefenen. In andere
gevallen zijn er medeaandeelhouders waarmee het aandeelhouderschap wordt gedeeld. In die
gevallen is een effectieve onderlinge verstandhouding en samenwerking – waarbij waar mogelijk
naar overeenstemming wordt gezocht – van belang. Zeker in de situaties waarin de staat een
minderheidsbelang houdt, zal het aandeelhouderschap niet altijd geheel langs de lijn van deze
Nota kunnen worden ingevuld. In die gevallen spant de staat zich er wel voor in om
medeaandeelhouders op de voor de staat belangrijke punten mee te nemen en waar nodig te
overtuigen. De invloed die de staat hierbij kan uitoefenen is afhankelijk van de omvang van het
belang.
(Inter)nationale context
De meeste deelnemingen zijn gevestigd in Nederland en ingericht naar het Nederlandse
vennootschapsrecht. In enkele gevallen houdt de staat aandelen in buitenlandse ondernemingen
(dit is onder andere aan de orde bij het staatsbelang in Air France – KLM). In die gevallen is een
buitenlands rechtssysteem van toepassing dat substantieel kan afwijken van het Nederlandse
vennootschapsrecht. De staat als aandeelhouder heeft zich dan te verhouden tot die buitenlandse
context. Ook in die gevallen is het uitgangspunt om zoveel mogelijk conform (de geest van) deze
Nota invulling te geven aan het aandeelhouderschap.
Toedeling aandeelhouderschap binnen het kabinet
De verantwoordelijkheid voor het aandeelhouderschap van beleidsdeelnemingen ligt bij de
betreffende bewindspersoon. In uitzonderlijke gevallen zijn niet alle aspecten van deze Nota even
relevant voor een beleidsdeelneming, bijvoorbeeld indien de beleidsdeelneming geen strategie
heeft of geen investeringen doet die goedkeuring van de aandeelhouder behoeven. In die gevallen
kan (gemotiveerd door de betrokken bewindspersoon) worden afgeweken van het
deelnemingenbeleid zoals opgenomen in deze Nota. In het Jaarverslag Beheer
Staatsdeelnemingen zal worden opgenomen in welke gevallen wordt afgeweken van de Nota en
waarom (conform het advies van de Algemene Rekenkamer15).

4.3

Afstoten van een deelneming
Ondernemingen en markten kunnen veranderen door bijvoorbeeld technologische ontwikkeling,
toetreding van nieuwe spelers en internationalisering. De publieke belangen zelf zijn ook aan
verandering onderhevig. De vraag of iets een publiek belang is, hangt af van politieke en
maatschappelijke voorkeuren en van sectorspecifieke omstandigheden en kan dus over de tijd
veranderen. Ook het antwoord op de vraag wat het meest geschikte instrument is om een publiek
belang te borgen kan op basis van opgedane ervaringen over de tijd verschillen. De Nota 2013
introduceerde het uitgangspunt om minimaal eens in de zeven jaar het aandeelhouderschap in elke
staatsdeelneming te evalueren, om te bepalen of een belang in het bedrijf nog toegevoegde waarde
heeft. Bij deze evaluaties heeft de staat een uniform evaluatiemodel gebruikt dat in samenwerking
met de Auditdienst Rijk (ADR) is opgesteld.
Het beleid uit de Nota 2013 om de deelnemingen minimaal eens in de zeven jaar te evalueren wordt
voortgezet. Actuele ontwikkelingen kunnen aanleiding zijn om het aandeelhouderschap in een
deelneming eerder of later te evalueren. De evaluatie zal zich blijven richten op de beoordeling van de
mate waarin het deelnemen in de betreffende onderneming effectief bijdraagt aan de borging van de
15

Algemene Rekenkamer (2015). De staat als aandeelhouder. Over het beheer van staatsdeelnemingen. Den Haag: Algemene
Rekenkamer.

24 | Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022

publieke belangen en of het beheer de gewenste toegevoegde waarde had. Daarnaast wordt het
afwegingskader voor aangaan en afstoten uit figuur 4.1 gebruikt om te bezien of een deelneming nog
steeds het juiste instrument is om een bijdrage te leveren aan de borging van de betreffende publieke
belangen. Ook wordt onderzocht of er aanleiding is om de gemaakte keuzes voor omvang, duur en
beheer te herzien. Bij de eerste evaluatie na het aangaan van de deelneming zal er expliciet aandacht
zijn voor de vraag of de effecten die vooraf werden beoogd ook daadwerkelijk zijn bereikt. Bij het
aangaan van een deelneming wordt direct vastgesteld wanneer de eerste evaluatie plaats zal vinden.
Het evaluatiemodel wordt aangescherpt op basis van de uitgangspunten in deze Nota. De
onafhankelijkheid van de evaluaties wordt geborgd door externe partijen te betrekken bij de
uitvoering. Bij de beoordeling van het bestaande publieke kader rondom een deelneming is
bovendien intensieve afstemming met de betrokken beleidsdepartementen van belang.
Zoals in paragraaf 4.2.3 toegelicht zullen ook alle beleidsdeelnemingen worden geëvalueerd. De
verantwoordelijkheid voor de evaluatie van beleidsdeelnemingen berust bij het
beleidsverantwoordelijke departement. Indien gewenst kan de aandeelhouder deze evaluatie
betrekken bij andere onderzoeken, zoals periodieke beleidsevaluaties.
Bij de voorbereiding van beleid en wetgeving inzake privatisering en verzelfstandiging wordt het
Besliskader privatisering en verzelfstandiging van de Parlementaire Onderzoekscommissie van de
Eerste Kamer in acht genomen16.

16

Kamerstukken I 2012/13, C, B.

Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022 | 25

5

Beheer van deelnemingen
Dit hoofdstuk gaat in op het beheer van deelnemingen. Eerst worden de bevoegdheden van de
aandeelhouder toegelicht. In de daaropvolgende paragrafen wordt per aandachtsgebied ingegaan op
de zeggenschap die de staat als aandeelhouder heeft en hoe de staat deze zeggenschap invult.

5.1

Zeggenschap
Het beheer van deelnemingen begint bij de juiste verdeling van zeggenschap tussen de raad van
bestuur, de raad van commissarissen en de aandeelhouder. Een goede rolverdeling tussen die drie
organen draagt bij aan goed ondernemingsbestuur en legt daarmee de basis voor een effectieve
borging van de publieke belangen die met de deelnemingen zijn gemoeid. De bevoegdheden worden
in de eerste plaats bepaald door boek 2 van het Burgerlijk Wetboek (BW). Daarnaast is de
zeggenschapsverdeling verder uitgewerkt in de statuten van de deelnemingen. Tot slot bevat de
Corporate Governance Code een aantal principes die beogen aan te geven wat binnen de wettelijke
kaders best practice is.

5.1.1

Wettelijke bevoegdheden

De staat is aandeelhouder binnen een privaatrechtelijke omgeving, waar het vennootschapsrecht de
kaders stelt. Het BW beschrijft de organen van een vennootschap. De meeste deelnemingen hebben
een zogeheten ‘two-tier-boardstructuur’ (dualistisch bestuursmodel) met een raad van bestuur en een
aparte raad van commissarissen. De raad van bestuur heeft de dagelijkse leiding over de
onderneming. De raad van commissarissen houdt toezicht op het bestuur. Het kapitaal van de
onderneming is verdeeld in aandelen, die in het bezit zijn van de aandeelhouders die daarmee op
bepaalde onderwerpen het recht hebben om beslissingen te nemen. In tabel 5.1 zijn de belangrijkste
wettelijke bevoegdheden samengevat.
Tabel 5.1 – Wettelijke bevoegdheden organen van de vennootschap
Orgaan

Omschrijving

Raad van bestuur

De raad van bestuur bestuurt de vennootschap, heeft de dagelijkse leiding over de
onderneming en is verantwoordelijk voor de continuïteit van de vennootschap en de
met haar verbonden onderneming. Het bestuur richt zich op de
langetermijnwaardecreatie van de vennootschap en de met haar verbonden
ondernemingen en weegt daartoe de belangen van de belanghebbenden. Dit houdt
onder andere in dat het bestuur verantwoordelijk is voor de realisatie van de
doelstellingen van de vennootschap, de strategie, het beleid en de daaruit
voortvloeiende resultatenontwikkeling. Het bestuur legt hierover verantwoording af
aan de raad van commissarissen en aan de algemene vergadering van aandeelhouders
(AvA). Het bestuur is verantwoordelijk voor de naleving van alle relevante wet- en
regelgeving, het beheersen van de risico’s die zijn verbonden aan de
ondernemingsactiviteiten en voor de financiering van de vennootschap. Het bestuur
rapporteert hierover aan de raad van commissarissen en zijn auditcommissie en
bespreekt daarmee tevens de interne risicobeheersings- en controlesystemen.

Raad van commissarissen

De raad van commissarissen heeft als taak toezicht te houden op hoe het bestuur de
strategie voor langetermijnwaardecreatie uitvoert en op de algemene gang van zaken
in de vennootschap en de met haar verbonden ondernemingen. Daarnaast staan de
commissarissen het bestuur met (gevraagd en ongevraagd) advies ter zijde. De raad
van commissarissen richt zich bij de vervulling van zijn taak op het belang van de
vennootschap en de met haar verbonden ondernemingen en weegt daartoe de
belangen van bij de vennootschap betrokken belanghebbenden af. Als er sprake is van
een zogenoemd structuurregime heeft de raad van commissarissen naast zijn
toezichthoudende taak ook als taak het bestuur te benoemen (en te ontslaan) en een
aantal bestuursbesluiten goed te keuren.

26 | Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022

5.1.2

Orgaan

Omschrijving

Algemene vergadering
van aandeelhouders

De aandeelhouders verschaffen het eigen vermogen of kapitaal van de vennootschap
en ontvangen daarvoor aandelen. Aandeelhouders mogen in beginsel hun eigen
belang nastreven. Maar, hoe groter het belang is dat een aandeelhouder houdt, des te
groter is zijn verantwoordelijkheid ten opzichte van de andere belanghebbenden. Om
dit belang te kunnen nastreven dient de aandeelhouder zodanig invloed te kunnen
uitoefenen op het beleid van het bestuur en de raad van commissarissen van de
vennootschap, dat hij een volwaardige rol speelt in het systeem van checks and balances
in de vennootschap. Zo heeft de aandeelhouder het recht op inlichtingen: de
vennootschap is wettelijk verplicht de door de AvA gevraagde inlichtingen, binnen
redelijkheid en billijkheid, te verstrekken. Een belangrijk uitgangspunt is dat aan de AvA
alle bevoegdheid is toegekend, binnen de door de wet en de statuten gestelde
grenzen, die niet aan het bestuur of anderen is toegekend. Dit betekent ook dat het de
AvA uitdrukkelijk niet is toegestaan zich rechtstreeks te begeven op het door de wet
aan het bestuur voorbehouden terrein.17 De aandeelhouders gaan dus niet over de
operationele aansturing van de vennootschap. Dit is voorbehouden aan de raad van
bestuur. In het BW zijn specifieke bevoegdheden toegekend aan de algemene
vergadering van aandeelhouders, waarvan de belangrijkste zijn:
• Het benoemen en/of ontslaan van de raad van commissarissen (en in geval van een
zogenoemd verlicht structuurregime het benoemen en/of ontslaan van
bestuurders);
• Het vaststellen van het beloningsbeleid voor het bestuur en het vaststellen van de
vergoeding van de commissarissen;
• Het goedkeuren van grote investeringen;
• Het goedkeuren van belangrijke veranderingen in de identiteit of het karakter van de
onderneming;
• Het vaststellen van de jaarrekening en het goedkeuren van de voorgestelde
winstuitkering/reservering.

Statuten

In de statuten van een vennootschap kan de zeggenschapsverdeling tussen de organen van de
vennootschap, voor zover die door de wet niet wordt voorgeschreven, nader worden uitgewerkt.
De staat heeft sinds de Nota 2013 een standaard voor de statuten ingevoerd waarbij onder andere
het publieke belang van iedere deelneming expliciet in de statuten is opgenomen en de
investeringsdrempels zijn aangescherpt.
Afhankelijk van de omvang van de vennootschap is een ‘gewoon regime’ of een ‘structuurregime’ van
toepassing. Het structuurregime is van toepassing op grote ondernemingen. Dit betreft
ondernemingen met meer dan honderd werknemers met de verplichting tot het instellen van een
ondernemingsraad. De kern van het structuurregime is dat de onderneming verplicht is een raad van
commissarissen in te stellen. Als het structuurregime van toepassing is, kan in bepaalde gevallen een
verlicht structuurregime worden gehanteerd. In dit geval heeft de algemene vergadering van
aandeelhouders de aanvullende bevoegdheid bestuurders te benoemen en ontslaan. Van een verlicht
structuurregime kan onder meer sprake zijn indien een publiekrechtelijke rechtspersoon (zoals de
staat of een decentrale overheid) het gehele kapitaal verschaft.
5.1.3

Corporate Governance Code

Naast de wettelijke bepalingen en de statuten bestaan de principes zoals neergelegd in de Corporate
Governance Code (hierna: de Code), die beogen aan te geven wat binnen de wettelijke kaders best
practice is. De Code heeft als doel om binnen beursgenoteerde vennootschappen een deugdelijk en
transparant stelsel van checks and balances te bewerkstelligen. De Code probeert dit te bereiken door
principes te formuleren die de verhoudingen tussen de raad van bestuur, de raad van commissarissen
en de aandeelhouders reguleren. De Code geeft een standaard voor goed ondernemingsbestuur die
beursgenoteerde vennootschappen verplicht moeten toepassen of waarvan zij afwijkingen moeten
uitleggen. De staat verwacht dat ook de deelnemingen de Code, voor zover relevant en toepasbaar,
toepassen of afwijkingen uitleggen. De Code wordt periodiek herzien. Bij actualisatie van de Code zal
de staat bezien of dit aanleiding geeft voor aanscherpingen of wijzigingen van de invulling van het
aandeelhouderschap van de staat.

17

Artikel 2:107 BW (voor de NV) en artikel 2:217 BW (voor de BV).

Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022 | 27

5.2

Benoemingen

5.2.1

Inleiding

De staat hecht aan een actieve, vroegtijdige en nauwe betrokkenheid bij de benoemingen van
bestuurders en commissarissen van deelnemingen. Bestuurders en commissarissen zijn immers
cruciaal voor het functioneren van een onderneming. Zij zijn verantwoordelijk voor respectievelijk de
uitvoering van en het toezicht op de strategie, het beleid en de dagelijkse gang van zaken van de
onderneming. De maatschappelijke context waarbinnen deelnemingen actief zijn, stelt extra eisen
aan de competenties en eigenschappen van de bestuurders en commissarissen van deze
ondernemingen.
De staat vindt het bovendien van belang dat de samenstelling van een raad van bestuur en een raad
van commissarissen divers en evenwichtig is. Een divers en evenwichtig samengestelde raad draagt bij
aan de kwaliteit van het besluitvormingsproces en kan een positieve invloed hebben op
kansengelijkheid. Het tempo waarmee (gender- en culturele) diversiteit in de top van het bedrijfsleven
toeneemt blijft echter laag.18 Daardoor gaat veel potentieel verloren en wordt talent onvoldoende
benut. De staat wil hier daarom vanuit de aandeelhoudersrol een positieve bijdrage aan leveren.
5.2.2

Zeggenschap en instrumenten

De algemene vergadering van aandeelhouders benoemt de commissarissen op voordracht van de raad
van commissarissen.19 Indien het structuurregime niet van toepassing is of sprake is van een verlicht
structuurregime20, dan heeft de algemene vergadering van aandeelhouders ook het recht om op
voordracht van de raad van commissarissen bestuurders te benoemen.
5.2.3

Invulling zeggenschap

Benoemingsproces
De raad van commissarissen heeft de regie over het benoemingsproces en betrekt de staat als
aandeelhouder op gezette momenten. De raad van commissarissen stelt een profielschets op voor de
gezochte bestuurder of commissaris en stemt deze af met de aandeelhouder. De raad van
commissarissen stelt aan de hand van het profiel vervolgens een lijst met potentiële kandidaten op
die wordt besproken met de aandeelhouder. De staat toetst de kandidaten aan de profielschets en
bekijkt of eventuele (oude) (neven)functies een belemmering opleveren. Hierna brengt de raad van
commissarissen de lijst verder terug tot een selectie van beschikbare en benoembare kandidaten. Deze
lijst bevat een onderbouwing van de geselecteerde kandidaten. Op basis van deze lijst komt de raad
van commissarissen uiteindelijk tot een kandidaat die voor benoeming wordt voorgelegd aan de
algemene vergadering van aandeelhouders. Bij een benoeming van een voorzitter van de raad van
bestuur of een voorzitter van de raad van commissarissen wordt ook het beleidsdepartement
geconsulteerd.
Door actieve en vroegtijdige betrokkenheid bij benoemingen op basis van een duidelijk proces, heeft
de staat als aandeelhouder invloed op de aanwezige kennis, ervaring, competenties en diversiteit in
de raden van bestuur en commissarissen. De kwaliteiten waarover bestuurders en commissarissen
dienen te beschikken zijn niet voor iedere deelneming en functie gelijk. Per vacature wordt bekeken
welke kennis, vaardigheden en competenties vereist zijn en in welke mate een kandidaat hierover
beschikt. Te denken valt aan kennis van de markt en sector, financiële kennis en een goed gevoel voor
politiek-bestuurlijke verhoudingen (‘publieke antenne’). Daarbij wordt getoetst of een kandidaat zich
bewust is van de maatschappelijke context waarin de onderneming zich bevindt en het publieke
belang dat met de onderneming is gemoeid. Gezien het belang van het op maatschappelijke
verantwoorde wijze borgen van het publieke belang dient kennis van en ervaring met MVO
vertegenwoordigd te zijn in de raad van commissarissen.
Zowel commissarissen als bestuurders worden benoemd voor een periode van maximaal vier jaar. Zij
kunnen daarna éénmalig voor een periode van vier jaar worden herbenoemd. Alleen in uitzonderlijke
18
19
20

SER (2019). Diversiteit in de top. Tijd voor versnelling. Den Haag: Sociaal Economische Raad.
Artikel 2:142 (voor de NV) en artikel 2:252 BW (voor de BV).
Zie paragraaf 5.1.

28 | Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022

situaties en met een goede onderbouwing kan een commissaris of bestuurder nadien wederom
worden herbenoemd voor een benoemingstermijn van twee jaar, die daarna met maximaal twee jaar
kan worden verlengd.
Naast de betrokkenheid van de staat bij individuele (her)benoemingen, wordt er in jaarlijkse
gesprekken met de raad van commissarissen stilgestaan bij de samenstelling en het functioneren van
de raad van bestuur en raad van commissarissen als geheel.
Diversiteit
Diversiteit binnen raden van bestuur en raden van commissarissen is voor het kabinet een belangrijk
aandachtspunt. Op dit gebied zijn bij staatsdeelnemingen positieve ontwikkelingen te zien. Er is de
afgelopen jaren een duidelijke toename te zien van het aantal vrouwelijke bestuurders en
commissarissen bij de staatsdeelnemingen. Zo was in 2015 nog slechts 17% in de raad van bestuur en
30% in de raad van commissarissen vrouw. In 2021 was dit gestegen naar respectievelijk 36% en 46%.
De staat constateert echter ook dat het aantal vrouwelijke bestuurders en commissarissen nog steeds
achterblijft bij het aantal mannen in beide organen. De staat zal hier vanuit zijn rol als aandeelhouder
onverminderd aandacht voor blijven vragen en zich inzetten voor een evenredige vertegenwoordiging
van vrouwen en mannen in de raden van bestuur en raden van commissarissen van de deelnemingen.
De staat verwacht van deelnemingen dat zij minimaal aan de geldende diversiteitsstandaarden voor
beide organen voldoen. De Wet inzake evenwichtige man/vrouw-verhouding21 schrijft voor dat een
raad van commissarissen van beursgenoteerde ondernemingen voor ten minste een derde deel uit
vrouwen en voor ten minste een derde deel uit mannen bestaat. Vanwege de bijzondere
maatschappelijke positie van deelnemingen vindt de staat het echter passend om deze standaard ook
toe te passen op deelnemingen die niet beursgenoteerd zijn, en dan zowel voor de raad van
commissarissen als de raad van bestuur. Dit betekent dat de staat verwacht dat bij deelnemingen
zowel de raad van commissarissen als de raad van bestuur voor ten minste een derde uit vrouwen en
ten minste een derde uit mannen bestaat. Aan dit vereiste kan niet worden voldaan als een raad van
commissarissen of een raad van bestuur uit slechts één persoon bestaat. Om die reden wordt alleen
bij deelnemingen waarvan de raad van bestuur of raad van commissarissen uit één persoon bestaat
gekeken naar beide organen gezamenlijk om vast te stellen of de deelneming aan deze vereiste
voldoet.
Diversiteit beperkt zich uiteraard niet tot genderdiversiteit, maar ziet ook op aspecten als culturele
achtergrond, leeftijd, seksuele oriëntatie en arbeidsbeperkingen. Er is een duidelijke roep in de
samenleving om meer diversiteit en inclusie in brede zin. Ook in de raden van bestuur en raden van
commissarissen van deelnemingen valt in dit kader nog winst te behalen. De staat zal het gesprek aan
gaan met deelnemingen over de wijze waarop brede diversiteit bij het benoemen van bestuurders en
commissarissen kan worden bevorderd.

5.3

Beloningen

5.3.1

Inleiding

Het beloningsbeleid moet een deelneming in staat stellen om gekwalificeerde en deskundige
bestuurders en commissarissen aan te trekken. Voor het leiden van ondernemingen is specifieke,
marktgerelateerde kennis en ervaring van belang. Dit kabinet vindt een gematigd beloningsbeleid
passend gelet op het deels publieke karakter van een deelneming en het maatschappelijke kapitaal dat
een deelneming beheert. Voor deelnemingen worden daarom bestuurders en commissarissen
gezocht die een grote intrinsieke motivatie hebben en die een goed gevoel hebben voor de rol die
deelnemingen innemen in de maatschappij.
5.3.2

Zeggenschap en instrumenten

De algemene vergadering van aandeelhouders stelt op voordracht van de raad van commissarissen het
beloningsbeleid voor de raad van bestuur vast22. Met dit beloningsbeleid stelt de aandeelhouder de
21
22

Staatsblad 2021, nr. 537.
Artikel 2:135 (voor de NV) en artikel 2:245 BW (voor de BV).

Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022 | 29

kaders vast waarbinnen de raad van commissarissen een passende en verantwoorde beloning kan
toekennen aan de raad van bestuur. De algemene vergadering van aandeelhouders stelt daarnaast ook
de hoogte van de vergoeding aan commissarissen vast23.
5.3.3

Invulling zeggenschap

Bestuurders
In de periode 2015-2021 is het beloningsbeleid voor bestuurders van alle staatsdeelnemingen herijkt.
De volgende systematiek is daarbij als hulpmiddel gebruikt. Allereerst is de maximale beloning
bepaald door te kijken naar welk deel van de activiteiten overwegend binnen publieke kaders en welk
deel van de activiteiten overwegend binnen private kaders plaatsvindt. Vervolgens is voor het publieke
deel de Wet normering topinkomens als referentie gebruikt en voor het private deel (maximaal) de
mediaan van een private peergroup met vergelijkbare bedrijven. De herijkingen hebben geleid tot een
matiging van maximale beloningen en in sommige gevallen tot een gelijkblijvende beloning. Indien
een deelneming een variabele beloning toepast, bedraagt die maximaal 20% van de vaste beloning.
Het kabinet vindt de huidige beloningsniveaus passend en is van mening dat de herijking van het
beloningsbeleid voor de raden van bestuur de afgelopen periode voor de staatsdeelnemingen tot de
gewenste uitkomst heeft geleid: beloningsmaxima die deelnemingen in staat stellen geschikte
bestuurders te vinden en die maatschappelijk verantwoord zijn. In alle herijkingen zijn bovendien de
aanvullende punten uit de Nota 2013 meegenomen. Dit betekent concreet bijvoorbeeld dat er een claw
back mogelijkheid is voor reeds toegekende variabele beloningen. Het kabinet verwacht dat de raad
van commissarissen zowel kwalitatieve (publieke) doelstellingen (bijvoorbeeld op het vlak van MVO)
als kwantitatieve, financiële doelstellingen meeweegt bij de vraag of een bestuurder recht heeft op
een eventuele variabele beloning. Daarnaast is bij de herijking het uitgangspunt opgenomen dat de
contracten met bestuurders dezelfde looptijd moeten hebben als de benoemingsperiode en dat een
eventuele vertrekvergoeding maximaal één vast jaarsalaris bedraagt. Deze vertrekvergoeding wordt
alléén toegekend bij onvrijwillig ontslag, voordat de benoemingstermijn is afgelopen. Bij toekenning
van een vertrekvergoeding moet de hoogte hiervan gemotiveerd worden door de raad van
commissarissen.
De beloningsmaxima die zijn vastgesteld tijdens de herijkingen blijven ongewijzigd. Alleen in zeer
uitzonderlijke situaties kan er aanleiding zijn om opnieuw het gesprek met de deelneming aan te gaan
over verhoging of verlaging van het beloningsbeleid. Voor verhoging dient sprake te zijn van een
fundamentele verandering van de context waarbinnen bestuurders hun werk verrichten. Het dient te
gaan om een verandering die bovendien vraagt om andere kennis of vaardigheden bij bestuurders,
waardoor een ander beloningsniveau nodig is om gekwalificeerde en deskundige bestuurders aan te
trekken.
Commissarissen
Net als voor beloningen van bestuurders geldt het uitgangspunt dat aan de vaststelling van
vergoedingen van commissarissen op een gematigde wijze invulling moet worden gegeven, gezien het
maatschappelijke kapitaal dat een deelneming beheert. Het beloningsbeleid moet een deelneming in
staat stellen om gekwalificeerde en deskundige commissarissen aan te trekken.
In de Beleidsdoorlichting wordt aanbevolen om de beloningen voor commissarissen (op een daartoe
gepast moment) te verhogen, zodat deze een betere reflectie zijn van de bestede tijd en
verantwoordelijkheden. Het kabinet vindt een verhoging van de vergoedingen van commissarissen in
de huidige economische omstandigheden echter niet gepast.

23

Artikel 2:145 (voor de NV) en artikel 2:255 BW (voor de BV).

30 | Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022

5.4

MVO

5.4.1

Inleiding

Maatschappelijk verantwoord ondernemen (MVO) gaat over de wijze waarop een deelneming een
bijdrage levert aan de borging van de publieke belangen. De staat verwacht van deelnemingen dat zij
de verantwoordelijkheid nemen voor mensen, de maatschappij en het milieu, voor zover deze worden
beïnvloed door de activiteiten van de deelneming. Deelnemingen dienen op MVO-gebied een
voorbeeldrol te vervullen in hun sector.
5.4.2

Zeggenschap en instrumenten

In het Burgerlijk Wetboek worden geen specifieke bevoegdheden ten aanzien van MVO toegekend aan
de aandeelhouder. De staat neemt MVO echter integraal mee bij de invulling van bevoegdheden die de
algemene vergadering van aandeelhouders toekomen, zoals het consultatierecht bij de strategie en
het goedkeuringsrecht bij investeringen. De staat verwacht daarnaast dat deelnemingen relevante
standaarden en raamwerken ten aanzien van MVO-beleid en transparantie naleven en toepassen. Ook
vraagt de staat deelnemingen om concrete MVO-doelstellingen op te stellen. Tot slot beoordeelt de
staat het ambitieniveau van deelnemingen op MVO en daarmee in hoeverre de deelneming in staat is
om een voorbeeldrol te vervullen in de eigen sector.
5.4.3

Invulling zeggenschap

Integratie MVO bij invulling aandeelhoudersbevoegdheden
De staat hecht er veel waarde aan dat deelnemingen hun activiteiten op maatschappelijk
verantwoorde wijze uitvoeren. MVO is daarom integraal onderdeel van de manier waarop de staat
invulling geeft aan zijn aandeelhoudersbevoegdheden. Tabel 5.2 geeft hier een overzicht van.
Tabel 5.2 – Integratie MVO bij invulling aandeelhoudersbevoegdheden
Aandeelhoudersbevoegdheid

Invulling

Strategie
(paragraaf 5.5)

De strategie moet de betreffende deelneming in staat stellen om een voorbeeldrol te
vervullen in de eigen sector ten aanzien van MVO. Conform het MVO-beleid van de staat
als aandeelhouder moeten de effecten van de strategie op mens, milieu en maatschappij
daartoe concreet in beeld zijn. Hierbij verwacht de staat dat deelnemingen in principe een
koppeling maken met de voor de deelneming relevantste Sustainable Development Goals
(SDG’s) van de Verenigde Naties. Daarnaast vindt de staat het belangrijk dat er in de
strategie aandacht is voor MVO-prioriteiten en bijbehorende doelstellingen.
Van deelnemingen wordt verwacht dat zij door middel van een analyse hun positie ten
aanzien van voorlopers op MVO-gebied in hun sector zichtbaar maken. Deze analyse kan
worden herhaald tijdens de strategieherziening en wordt hierdoor een integraal
onderdeel van het bredere strategievormingsproces.

Investeringen
(paragraaf 5.6)

De staat beoordeelt of de investeringen van de deelnemingen in lijn zijn met de ambitie
om een voorbeeldrol te vervullen. De effecten van de investering ten aanzien van mens,
milieu en maatschappij moeten daartoe in beeld zijn.

Benoemingen
(paragraaf 5.2)

De staat toetst of kennis van en ervaring met MVO vertegenwoordigd is in de raden van
commissarissen van de deelnemingen. De staat toetst daarnaast of de
verantwoordelijkheid voor MVO zowel in de raad van commissarissen als de raad van
bestuur duidelijk is belegd.
De staat zet in op een evenredige man-vrouwverdeling van bestuurders en
commissarissen.

Beloningen
(paragraaf 5.3)

De staat stimuleert dat (publieke) doelstellingen, bijvoorbeeld op het gebied van MVO,
een duidelijke plaats in het beloningsbeleid van de deelneming krijgen.

Beleid, wetgeving, standaarden en raamwerken
De staat verwacht dat de deelnemingen Nederlands beleid en wet- en regelgeving ruimhartig naleven.
Dit geldt in het bijzonder voor beleid en wet- en regelgeving op de thema’s klimaat en milieu, veilige
werkomgeving (inclusief brede diversiteit24), mensenrechten en financiële transparantie & anti24

Conform de motie Baarle en Hammelburg, Kamerstukken II 2020/21, 28 165, nr. 350.

Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022 | 31

corruptie. Zo verwacht de staat bijvoorbeeld dat alle deelnemingen zich op ambitieuze wijze
committeren aan het Verdrag van Parijs. De staat vraagt de deelnemingen om aandacht te besteden
aan deze thema’s en ambitie te tonen, zover deze relevant zijn en raken aan hun bedrijfsactiviteiten.
De staat verwacht daarnaast dat deelnemingen relevante standaarden en raamwerken implementeren
om MVO te bevorderen. In tabel 5.3 is een overzicht gegeven van de standaarden en raamwerken die
deelnemingen dienen toe te passen.
Tabel 5.3 – Overzicht standaarden en raamwerken
Standaard/
Raamwerk

Korte beschrijving

Toepassing

Thema

OESOrichtlijnen

De OESO-richtlijnen bieden handvatten voor
bedrijven om met kwesties om te gaan zoals
ketenverantwoordelijkheid, mensenrechten,
kinderarbeid, milieu en corruptie.

Implementatie verwacht,
pas toe of leg uit m.b.t.
onderdelen van de
richtlijnen.

Mens, milieu,
maatschappij

UNGP

De United Nations Guiding Principles on Business
and Human Rights (UNGP) geven breed gedragen
richtsnoeren voor overheid en bedrijfsleven hoe
inbreuken op mensenrechten, rechtstreeks of in
productieketens, te voorkomen en aan te pakken.
We vragen deelnemingen tevens om het UNGP
Reporting Framework te hanteren als handvat
voor rapportage over de implementatie van de
UNGP.

Implementatie verwacht,
pas toe of leg uit op
afzonderlijke onderdelen
van de richtlijnen.
Reporting framework
indien mensenrechten een
materieel thema is.

Mens

SBTi

Het Science Based Targets initiative (SBTi) helpt bij
het opstellen van emissiereductiedoelen en
valideert deze.

Deelname verwacht.

Milieu

Transparantiebenchmark

De Transparantiebenchmark toetst iedere twee
jaar hoe transparant bedrijven zijn over MVOonderwerpen. Initiatief van het ministerie van
Economische Zaken en Klimaat.

Deelname verwacht.

Transparantie

GRI

Het Global Reporting Inititiative (GRI) is een
internationaal erkende standaard voor
duurzaamheidsverslaggeving.

Implementatie verwacht.

Transparantie

Corporate
Governance
Code

De Code bevat principes die beogen aan te geven
wat binnen de Nederlandse wettelijke kaders best
practice is. De regels zien toe op een goed bestuur
die de belangen van aandeelhouders, werknemers
en andere belanghebbenden beschermt.

Implementatie, pas toe of
leg uit m.b.t. onderdelen
van de richtlijnen.

Mens, milieu,
maatschappij

Concrete MVO-doelstellingen
De staat vraagt deelnemingen om MVO-doelstellingen op te stellen op materiële thema’s. Een
materialiteitsanalyse biedt uitkomst om te bepalen wat relevante thema’s en doelen zijn voor de
specifieke deelneming. Deze doelstellingen worden zoveel mogelijk gekoppeld aan de SDG's, om
inzichtelijk te maken hoe deelnemingen bijdragen aan de mondiale ontwikkelingsdoelstellingen en
Brede Welvaart25. De doelstellingen verschillen per deelneming en komen in onderlinge dialoog – op
voorstel van de deelneming zelf – tot stand. De staat toetst daarbij of deelnemingen relevante,
ambitieuze en SMART doelstellingen formuleren.
Monitoring en rapportage van (realisatie van) MVO-ambities
Van deelnemingen wordt verwacht dat zij door middel van een analyse hun positie ten aanzien van
voorlopers op MVO-gebied in hun sector zichtbaar maken. Met behulp van dergelijk onderzoek kan de
staat aanbevelingen doen aan deelnemingen op welke wijze zij kunnen verbeteren.
Daarnaast wordt er ieder jaar in het Jaarverslag Beheer Staatsdeelnemingen gerapporteerd over de
MVO-inzet van de deelnemingen. Hierbij wordt onder andere stilgestaan bij de (voortgang op) de
MVO-doelstellingen en KPI’s (kritieke prestatie-indicatoren), zoals CO2-uitstoot.

25

Conform de motie Van Raan, Kamerstukken II 2020/21, 28 165, nr. 341.

32 | Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022

Begrippen en definities
Er zijn veel definities en begrippen rondom het thema MVO. In dit kader wordt voor een aantal van
deze begrippen beschreven hoe de staat als aandeelhouder hiernaar kijkt.
Onder MVO wordt verstaan het nemen van verantwoordelijkheid voor mensen, de maatschappij
en het milieu, voor zover deze worden beïnvloed door de activiteiten van een bedrijf.
Bij internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen (IMVO) ligt de nadruk op het nemen
van verantwoordelijkheid in de internationale waardeketen. Thema’s als maatschappelijk
verantwoord inkopen en ketentransparantie zijn hierbij van belang.
De positieve impact die bedrijven maken door maatschappelijk verantwoord te ondernemen kan
inzichtelijk gemaakt worden als bijdrage aan de United Nations Sustainable Development Goals
(SDG’s). De SDG’s zijn mondiale doelstellingen voor het jaar 2030 ten aanzien van duurzame
ontwikkeling. De MVO-doelstellingen van de deelnemingen worden hieraan gekoppeld.
De impact die bedrijven kunnen hebben door maatschappelijk verantwoord te ondernemen kan
ook gemeten worden met behulp van indicatoren van de Brede Welvaart. Dit zijn indicatoren van
het CBS ten aanzien van de ontwikkeling van welvaart in de brede zin van het woord: economisch,
ecologisch en sociaal-maatschappelijk. De SDG’s komen hierin terug.
Ook langetermijnwaardecreatie is een relevant begrip, wat terugkomt in de paragraaf strategie en
onder andere wordt benoemd in de Corporate Governance Code. De Code schrijft voor dat het
bestuur van een onderneming zich richt op de langetermijnwaardecreatie van de vennootschap en
de met haar verbonden ondernemingen, waarbij de vennootschap de in aanmerking komende
belangen van de stakeholders in acht neemt. Langetermijnwaardecreatie heeft betrekking op (1)
economisch en (2) sociaal vlak, (3) interne en (4) externe stakeholders.
Tot slot een woord over de verhouding tussen de publieke belangen en MVO. De publieke
belangen die de deelnemingen borgen hebben allen een maatschappelijke component. De
publieke belangen hebben in de meeste gevallen echter geen betrekking op MVO. MVO gaat over
de wijze waarop een deelneming een bijdrage levert aan de borging van het publieke belang.

5.5

Strategie

5.5.1

Inleiding

De strategie geeft de visie van het bestuur weer op de langetermijnkoers van de onderneming en zorgt
voor kaders bij het maken van toekomstige keuzes. De staat wil betrokken zijn bij de strategie van
deelnemingen om er zorg voor te dragen dat de koers die de onderneming kiest in lijn is met het
publieke belang. Daartoe dient de strategie financieel goed onderbouwd te zijn en aandacht te
besteden aan een maatschappelijk verantwoorde uitvoering daarvan.
5.5.2

Zeggenschap en instrumenten

In het Burgerlijk Wetboek worden geen specifieke bevoegdheden over de strategie toegekend aan de
aandeelhouder. Volgens de Code ontwikkelt het bestuur een visie op langetermijnwaardecreatie van
de vennootschap en formuleert een daarbij passende strategie. Om de betrokkenheid van de staat als
aandeelhouder te borgen bij de strategieherziening, waaronder zowel nieuwe strategieën als
tussentijdse strategiewijzigingen vallen, heeft de staat consultatie van de aandeelhouder bij de
totstandkoming van de strategie vastgelegd in de statuten van deelnemingen.
5.5.3

Invulling zeggenschap

De strategiecyclus bestaat globaal gezien uit drie fases: voorbereiden, opstellen en opvolgen. De staat
vraagt deelnemingen om ten minste elke vijf jaar een nieuwe strategie te formuleren. Om goed
invulling te geven aan het consultatierecht worden in een vroeg stadium goede procesafspraken met
de deelneming gemaakt over de gehele strategiecyclus, waarbij expliciet aandacht is voor de gewenste
betrokkenheid van het beleidsdepartement. De raad van bestuur is in de strategiecyclus primair aan

Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022 | 33

zet. De aandeelhouder stelt vragen, denkt mee en spreekt heldere verwachtingen uit. Door de
concretere invulling van het consultatieproces verwacht de staat als aandeelhouder nauwer betrokken
te worden bij het opstellen van de strategie.
Figuur 5.4 – Strategiecyclus
A. Voorbereiden
de aandeelhouder geeft in een vroeg
stadium aandachtspunten mee

C. Opvolgen
de aandeelhouder bespreekt de voortgang
met betrekking tot de uitvoering van de
strategie met de deelneming

B. Opstellen
de deelneming stelt de strategie op, de
aandeelhouder is gesprekspartner en
toetst aan de hand van criteria

A. Voorbereiden
De staat vindt het belangrijk om zelf een goede kennispositie op te bouwen over de deelneming en de
sector(ontwikkelingen) om daarmee een belangrijke strategische gesprekspartner van de deelneming
te kunnen zijn. In aanloop naar een strategieherijking gaat de staat meer dan voorheen in overleg met
de deelneming, het beleidsdepartement en andere experts over toekomstige uitdagingen en kansen
voor de onderneming en in het bijzonder de borging van het publiek belang. Het te borgen publieke
belang is geen statisch gegeven, maar kan aan verandering onderhevig zijn onder invloed van
bijvoorbeeld technologische of maatschappelijke ontwikkelingen. De aandeelhouder zal daarom
voorafgaand aan een strategieherijking met het beleidsdepartement in gesprek gaan over de vraag of
het publieke belang waaraan de deelneming bijdraagt gewijzigd is. Indien dit het geval is, wordt
tevens bezien of de statutaire doelomschrijving nog actueel is.
De aandeelhouder en beleidsmaker geven voorafgaand aan de strategieherijking inhoudelijke
aandachtspunten aan de deelneming mee, waarbij in elk geval aandacht is voor het (al dan niet
geactualiseerde) publieke belang, voor MVO (zie paragraaf 5.4) en voor de financiële doelstellingen
(zie paragraaf 5.7).
B. Opstellen en toetsen strategie
Goede analyses staan aan de basis van een goede strategie. De staat verwacht daarom van de
deelneming kwantitatieve en kwalitatieve analyses. Op basis van deze analyses kan de deelneming de
strategie goed onderbouwd duiden en de strategie operationaliseren.
De aandeelhouder vormt aan de hand van een aantal criteria zijn eigen mening over de strategie en
hoe deze bijdraagt aan langetermijnwaardecreatie. De uitkomsten van de beoordeling worden
gedeeld en besproken met de deelneming. De volgende aspecten komen in de toetsing aan bod:
• Publiek belang. Het met de deelneming te borgen publieke belang moet duidelijk verankerd zijn in
de strategie van een deelneming. Dit is het belangrijkste criterium. Het beleidsdepartement wordt
bij deze toets geconsulteerd. Dat het publieke belang duidelijk verankerd dient te worden, wil
overigens niet zeggen dat de activiteiten beperkt moeten blijven tot het publieke belang in enge
zin. Het publieke belang in enge zin is de reden waarom de staat aandeelhouder is van de
betreffende onderneming. Dit wordt hieronder toegelicht onder ‘brede activiteiten’.
• MVO. De staat vindt het belangrijk dat de deelnemingen hun activiteiten op een maatschappelijk
verantwoorde wijze uitvoeren. De strategie moet de betreffende deelneming in staat stellen om
een voorbeeldrol te vervullen in de eigen sector ten aanzien van MVO. Conform het MVO-beleid
van de staat als aandeelhouder moeten de effecten van de strategie op mens, milieu en
maatschappij daartoe concreet in beeld zijn. Hierbij verwacht de staat dat deelnemingen in
principe een koppeling maken met de voor de deelneming relevantste SDG's van de Verenigde
Naties. Daarnaast vindt de staat het belangrijk dat er in de strategie aandacht is voor MVO-

34 | Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022

prioriteiten en bijbehorende doelstellingen. Zoals in paragraaf 5.4 beschreven verwacht de staat
van deelnemingen dat zij door middel van een analyse hun positie ten aanzien van voorlopers op
MVO-gebied in hun sector zichtbaar maken. Deze analyse kan worden herhaald tijdens de
strategieherziening en wordt hierdoor integraal onderdeel van het bredere
strategievormingsproces.
• Financiële toets. De financiële effecten van de strategie moeten in beeld zijn. Dat wil zeggen dat de
effecten van de strategie doorgerekend moeten worden in financiële prognoses. Uit deze
prognoses moet blijken hoe de onderneming de met de aandeelhouder vastgestelde financiële
doelstellingen zoals beschreven in paragraaf 5.7 verwacht te realiseren. Uit de financieringsplannen
dient te blijken hoe de deelneming de strategie zelfstandig gaat financieren en of er behoefte is aan
aanvullend kapitaal.
• Uitdagend en haalbaar. Een strategie moet een voldoende ambitieus pad uitzetten, maar wel haalbaar
zijn. Risico’s moeten in beeld zijn en beheersbaar. Daarnaast dient de strategie (of het
onderliggende bedrijfsplan) een concreet antwoord te geven op hoe de ambities worden
gerealiseerd en dient duidelijk te zijn wanneer de strategie succesvol is uitgevoerd. Het expliciet
opnemen van ambities, doelstellingen en operationele KPI’s in de strategie is daar een nuttig en
wenselijk middel bij.
Brede activiteiten
Zoals in bovenstaande opsomming is beschreven, dient in de strategie van deelnemingen het
publieke belang in enge zin duidelijk verankerd te zijn. De activiteiten die de deelneming uitvoert ter
borging van dit publieke belang ziet de staat als de kernactiviteiten van de betreffende deelneming.
Er kunnen redenen zijn dat een deelneming bredere activiteiten ontplooit, zoals branchevreemde en
buitenlandse activiteiten. Redenen hiervoor kunnen bijvoorbeeld zijn leereffecten, synergie,
schaalvoordelen, financiële overwegingen, een veranderende omgeving of een transitiefase binnen de
sector van de deelneming. Bij dergelijke brede activiteiten is de grondhouding van de staat als
aandeelhouder kritischer dan bij de kernactiviteiten, omdat deze activiteiten verder af staan van het
door de deelneming primair te borgen publieke belang. Deze brede activiteiten hebben immers geen
directe bijdrage aan het publiek belang in enge zin. Wel kunnen deze activiteiten indirect bijdragen
aan dat te borgen publieke belang of bijdragen aan daaraan gelieerde publieke belangen (publieke
belangen in brede zin). Het kabinet wil deelnemingen de ruimte geven om gericht en weloverwogen
brede activiteiten te ontwikkelen, afhankelijk van de bijdrage aan het publieke belang. Tabel 5.5 geeft
de grondhouding van de staat rond activiteiten van deelnemingen globaal weer.
Tabel 5.5 – Categorieën activiteiten deelnemingen
Bijdrage aan publiek belang

…in enge zin

…in brede zin

Direct

De kernactiviteiten van het bedrijf.
De aandeelhouder ziet het als kerntaak van
deelnemingen om deze activiteiten te
ontwikkelen.

Brede activiteiten dichtbij de
kernactiviteiten.
De aandeelhouder staat positief tegenover
deze activiteiten zolang het niet ten koste
gaat van de kernactiviteiten.

Indirect

Gelieerd aan
kernactiviteiten

Brede activiteiten met een positief indirect effect op de publieke belangen (o.a.
leereffecten, synergie, schaalvoordelen, financieel).
De aandeelhouder staat kritisch tegenover activiteiten die slechts indirect bijdragen aan
het publiek belang. De indirecte bijdrage moet duidelijk, concreet en overtuigend
aangetoond worden door de deelneming.

Niet gelieerd aan
kernactiviteiten

Brede activiteiten met alleen een financiële rationale zonder link met de
kernactiviteiten van de deelneming.
De aandeelhouder is niet bereid om deelnemingen louter voor rendement risico’s te laten
lopen.

De categorieën in tabel 5.5 bieden een kader waarbinnen het gesprek tijdens de strategievorming kan
worden gevoerd over de brede activiteiten van de deelneming. Vervolgens wordt bij investeringen in
brede activiteiten die aandeelhoudersgoedkeuring vereisen getoetst op de criteria uit paragraaf 5.6. Bij
de beoordeling van deze investeringsvoorstellen kunnen, afhankelijk van de categorie en het

Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022 | 35

risicoprofiel van de betreffende activiteiten, aanvullende criteria vanuit de aandeelhouder van
toepassing zijn.
De staat wil bij de herijking van de strategie met de deelneming afspraken maken over de
doelstellingen en risico’s van brede activiteiten. De doelstellingen richten zich op een duidelijke,
concrete en overtuigende bijdrage aan het publieke belang. De afspraken over de risico’s richten zich
op de omvang van de brede activiteiten, in het bijzonder van eventuele buitenlandse activiteiten. Te
veel brede activiteiten kan namelijk afleiden van de borging van het publiek belang en kan een risico
vormen voor de continuïteit van de kernactiviteiten. Ook wil de staat afspraken maken over de
governance van de brede activiteiten, bijvoorbeeld hoe de zeggenschap op een eventuele
dochteronderneming waarbinnen de brede activiteiten worden ontplooid is vastgelegd.
Nieuwe taken en activiteiten
Soms kan een nieuw publiek belang ontstaan waarbij een deelneming een rol kan spelen. Net als bij
het aangaan van een deelneming dient dan nagegaan te worden of het expliciet (bijvoorbeeld
wettelijk) beleggen van nieuwe taken bij een bestaande deelneming het geschikte instrument is om
het nieuwe publieke belang te borgen (in lijn met het advies van de Algemene Rekenkamer)26. Het
afwegingskader uit figuur 4.1 kan behulpzaam zijn bij het maken van deze afweging. De
strategieherziening is het geëigende moment om discussies over toekomstige activiteiten te voeren.
C. Opvolgen
De laatste fase van de strategiecyclus betreft de opvolging. In de periodieke gesprekken tussen de staat
als aandeelhouder en de raden van bestuur en commissarissen wordt de voortgang met betrekking tot
de uitvoering van de strategie besproken. Hierbij worden ook de in de strategie geformuleerde KPI’s
gemonitord. Specifiek ten aanzien van brede activiteiten, wenst de staat met deelnemingen afspraken
te maken over de periodieke monitoring van het behalen van de beoogde bijdrage aan het publiek
belang, zodat indien noodzakelijk het gesprek over mogelijke bijsturing of in het uiterste geval
beëindiging van deze activiteiten kan plaatsvinden. Door de periodieke gesprekken blijft de
aandeelhouder goed op de hoogte van de actuele ontwikkelingen en is er de mogelijkheid om invloed
uit te oefenen op de borging van het publieke belang.
Naast deze periodieke gesprekken wil de staat ook een nieuw jaarlijks gesprek met het bestuur over de
strategie introduceren. Dit biedt de gelegenheid om het gesprek te voeren over vragen als, ‘ligt de
onderneming op schema?’ en ‘zijn er actuele ontwikkelingen die tot een aanscherping van de
strategie nopen?’. Voorafgaand aan dit gesprek bespreekt de aandeelhouder met het
beleidsdepartement of het publiek belang voldoende is geborgd gedurende de uitvoering van de
strategie. Indien noodzakelijk kan dit gesprek aanleiding geven tot bijsturing of het naar voren halen
van een strategieherijking om in te kunnen springen op veranderde omstandigheden.

5.6

Investeringen

5.6.1

Inleiding

De staat verwacht dat de deelneming de juiste investeringen doet om de activiteiten die
ondersteunend zijn aan het publiek belang naar behoren te kunnen uitvoeren en tegelijkertijd de
financiële continuïteit van de onderneming te kunnen waarborgen. Het kan daarbij gaan om
investeringen om bestaande activiteiten voort te zetten (vervangingsinvesteringen) en om
investeringen in nieuwe bedrijfsonderdelen en projecten (uitbreidingsinvesteringen). Daarnaast
bestaat de mogelijkheid dat een deelneming een voorstel doet tot overname van een ander bedrijf of
juist een bedrijfsonderdeel wil verkopen (transacties).
5.6.2

Zeggenschap en instrumenten

De algemene vergadering van aandeelhouders heeft een goedkeuringsrecht voor investeringen en
transacties met een waarde van meer dan een derde van het balanstotaal van de onderneming.27 Om er
26

27

Algemene Rekenkamer (2021). In publieke handen. Nieuwe taken voor staatsdeelnemingen in de energietransitie. Den Haag:
Algemene Rekenkamer.
Artikel 2:107a BW (voor de NV).

36 | Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022

zorg voor te dragen dat de staat als aandeelhouder invloed heeft op cruciale investeringsbeslissingen
zijn lagere goedkeuringsdrempels vastgelegd in de statuten. Hierbij wordt onderscheid gemaakt
tussen investeringen die aansluiten bij de huidige bedrijfsactiviteiten en investeringen in brede
activiteiten, zoals branchevreemde en buitenlandse activiteiten. Voor buitenlandse investeringen
geldt een lagere drempel. De precieze drempels zijn afhankelijk van onder andere de aard en omvang
van de onderneming en verschillen daarom per deelneming.
5.6.3

Invulling zeggenschap

Het initiatief voor investeringsvoorstellen ligt bij de raad van bestuur van de onderneming. Als het
bestuur een investeringsplan heeft dat goedkeuring van de aandeelhouder behoeft, dan wil de
aandeelhouder vroegtijdig in het traject worden betrokken om de maatschappelijke of strategische
aanleiding van de investering te bespreken. Met deze vroegtijdige betrokkenheid wordt voorkomen
dat de onderneming te veel tijd en middelen stopt in plannen die bij voorbaat niet op steun van de
aandeelhouder kunnen rekenen. Pas als een voorstel formeel ter goedkeuring wordt voorgelegd aan
de aandeelhouder, wordt het volledige beoordelingsproces doorlopen. Goedkeuring door de
aandeelhouder volgt niet eerder dan nadat de raad van commissarissen het investeringsvoorstel heeft
goedgekeurd.
Beoordeling investeringen
De aandeelhouder beoordeelt, op basis van de informatie die de deelneming verschaft, een
investeringsvoorstel aan de hand van onderstaande criteria. Omdat elke investering en transactie haar
bijzonderheden kent, blijft het beoordelen maatwerk. Het doel van deze criteria is dan ook niet om
elke situatie af te dekken, maar om handvatten voor een kritische en consistente beoordeling aan te
reiken. De volgende aspecten komen in de beoordeling aan bod:
• Publiek belang. De investering dient in lijn te zijn met het publiek belang dat met de deelneming is
gemoeid en logisch voort te vloeien uit de in de statuten opgenomen doelomschrijving. Ook moet
worden vastgesteld of de investering past binnen de strategie van de onderneming. Het relevante
beleidsdepartement zal bij de beoordeling van een investeringsvoorstel worden betrokken om de
verenigbaarheid van de investering met het publiek belang en beleidskaders te toetsen. Dat de
investering in lijn dient te zijn met het publieke belang wil, zoals toegelicht in paragraaf 5.5, niet
zeggen dat activiteiten beperkt moeten blijven tot het publieke belang in enge zin. Om risico’s te
beperken gelden bij investeringen in brede activiteiten aanvullende criteria, die onder ‘brede
activiteiten’ verder worden toegelicht.
• MVO. In de beoordeling neemt de aandeelhouder ook overwegingen mee ten aanzien van MVO. De
staat beoordeelt of de investeringen van de deelneming in lijn zijn met de voorbeeldrol die van de
deelnemingen mag worden verwacht. De effecten van de investering op mens, milieu en
maatschappij moeten daartoe in beeld zijn. Inzicht in deze effecten is ook nodig met het oog op
het borgen van langetermijnwaardecreatie.
• Financiële toets. Investeringen dienen financieel verantwoord te zijn. Het uitgangspunt is dat een
investering bijdraagt aan de financiële continuïteit van de deelneming en deze niet in gevaar
brengt. De aandeelhouder verwacht onder meer dat de investering in principe een positieve netto
contante waarde heeft. Dat betekent dat op de lange termijn het (verwachte) rendement de kosten
overstijgt, waarbij ook rekening is gehouden met de mogelijke risico’s van de investering. Indien
een investering een negatieve netto contante waarde heeft, hoeft dat niet in alle gevallen te leiden
tot een negatieve beoordeling. Wel dient de deelneming de toegevoegde waarde van de investering
en andere belangrijke (niet-)financiële overwegingen nader te specificeren en overtuigend te
onderbouwen (zowel kwalitatief als kwantitatief ). Van belang is immers dat de deelneming de
bijdrage aan het publiek belang aantoont. In het kader 'Investeringen in de energietransitie'
verderop in deze paragraaf wordt aan de hand van een voorbeeld toegelicht welke overwegingen
hierbij spelen. Naast het financiële effect van de investering op de onderneming wordt ook het
effect op de dividendontvangsten voor de staat inzichtelijk gemaakt en beoordeeld. Een grote
investering kan er bijvoorbeeld toe leiden dat er op de korte termijn minder ruimte is om dividend
uit te keren, maar dat op de langere termijn de winstgevendheid en dividendontvangsten
toenemen. Ook andere financiële parameters die relevant zijn voor de financiële positie van een
deelneming worden in overweging genomen. Daarbij kan dan worden gedacht aan de eventuele

Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022 | 37

noodzaak om extra schuld of eigen vermogen aan te trekken en de gevolgen daarvan voor de
kapitaalstructuur van de onderneming.
• Risicoanalyse. De deelneming behoort op een verantwoorde wijze te investeren en daarom goed
zicht te hebben op de belangrijkste risico’s van de betreffende investering. Het gaat daarbij
hoofdzakelijk om financiële risico’s, maar ook om niet-financiële risico’s, waaronder de naleving
van wet- en regelgeving en operationele risico’s. De deelneming dient daarom de aard, omvang en
impact van de risico’s in kaart te brengen en adequate beheersmaatregelen te treffen om de
geïdentificeerde risico’s te beheersen. De risico’s van de investering en de gevoeligheid daarvan
dienen voldoende te zijn gekwantificeerd.

Investeringen in de energietransitie
Investeringen door deelnemingen zijn steeds vaker gericht op het realiseren van de
energietransitie en de daaraan gekoppelde klimaatdoelstellingen. Bij de beoordeling van dit soort
investeringen zijn er specifieke aandachtspunten.
Hoewel de staat als aandeelhouder geen winstmaximalisatie nastreeft, dienen investeringen
gepaard te gaan met een adequaat rendement, dat correspondeert met de risico’s die met de
investering gepaard gaan. Dit is van belang voor de financiële continuïteit van de onderneming en
daarmee ook voor de bijdrage die deze ondernemingen op de lange termijn leveren aan de
borging van de publieke belangen.
Waar investeren in de energietransitie in veel gevallen ook financieel aantrekkelijk is, worden dit
soort investeringen in sommige gevallen gekenmerkt door lange terugverdientijden en relatief
hoge risico’s. De risico’s kunnen onder andere voortkomen uit een bepaalde mate van
onvoorspelbaarheid en het grote aantal stakeholders om een project te laten slagen. Afgezet tegen
de risico’s zijn de rendementen van dit soort investeringen in die gevallen relatief laag. Bij de
beoordeling is het daarom belangrijk om de risico-rendementsafweging in een breed perspectief
te bezien. Ook eventuele maatschappelijke gevolgen van het niet doorgaan van een investering
dienen hierbij te worden meegewogen. Uiteindelijk is het immers hoofdzakelijk van belang dat
een deelneming over het geheel bezien een passend rendement haalt om in haar financiële
continuïteit te voorzien. Het is dus mogelijk dat op het niveau van een individuele investering een
positieve beslissing samengaat met een wat minder gunstig risico-rendementsprofiel.
In die gevallen kan het noodzakelijk zijn dat het beleidsdepartement, de deelneming en de
aandeelhouder met elkaar in overleg treden om afspraken te maken over benodigde financiële
ondersteuning door de overheid, om zo de investering alsnog mogelijk te maken. Ook regulering
(als onderdeel van een bredere visie op de marktordening van nieuwe infrastructuur) kan in
bepaalde gevallen uitkomst bieden.
Brede activiteiten
Zoals in paragraaf 5.5.3 uiteen is gezet wil het kabinet deelnemingen de ruimte geven om gericht en
weloverwogen brede activiteiten te ontwikkelen die een bijdrage leveren aan het publieke belang. Wel
is de grondhouding van de staat als aandeelhouder bij dergelijke brede activiteiten kritischer. Het
kabinet onderscheidt daarbij verschillende categorieën met betrekking tot de activiteiten van
deelnemingen (tabel 5.5).
Bij het uitvoeren van brede activiteiten mogen de kernactiviteiten die direct ondersteunend zijn aan
het publieke belang hier niet onder lijden. Bij activiteiten die weliswaar gekoppeld zijn aan de
kernactiviteiten (bijvoorbeeld door een fysieke, digitale, operationele of logistieke verbinding), maar
slechts indirect bijdragen aan de publieke belangen (de oranje categorie uit tabel 5.5), gelden
aanvullende criteria. Bij deze aanvullende criteria kan gedacht worden aan de mate waarin de
kernactiviteiten op orde zijn, het trackrecord dat de deelneming in het buitenland of de
branchevreemde sector heeft opgebouwd en de mate waarin de activiteiten financieel en juridisch
kunnen worden afgescheiden van de kernactiviteiten. Eventuele aanvullende risico-mitigerende
maatregelen vereisen maatwerk.

38 | Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022

Het ondernemen van brede activiteiten die louter een winstoogmerk hebben en verder op geen
enkele wijze ondersteunend zijn aan de publieke belangen noch gelieerd zijn aan de Nederlandse
kernactiviteiten, kunnen niet op goedkeuring van de aandeelhouder rekenen.28
Gereguleerde investeringen
Indien de deelneming (gedeeltelijk) actief is in een gereguleerde markt – en dus te maken heeft met
door een derde partij (toezichthouder) vastgesteld rendement of tarieven – dan zal de
beoordelingsruimte van de aandeelhouder beperkter zijn. In onderstaand kader wordt dit nader
geadresseerd.

Beperkte rol van de aandeelhouder bij gereguleerde deelnemingen
Enkele deelnemingen, waaronder netbeheerders TenneT en Gasunie, investeren in infrastructuur
binnen wettelijk gereguleerde kaders. Dit hangt samen met de wettelijke verplichting voor deze
deelnemingen om te voorzien in een dekkend netwerk en een betrouwbare elektriciteits- en
gasvoorziening in Nederland. Periodiek moeten deze ondernemingen inventariseren welke
investeringen nodig zijn om aan de wettelijke verplichting te voldoen.
Als uitvloeisel van het energiebeleid van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat is in
wet- en regelgeving ook aan andere stakeholders een belangrijke rol toebedeeld ten aanzien van
deze wettelijk “verplichte” investeringen. Op grond van de wettelijke systematiek beoordeelt de
toezichthouder ACM nut en noodzaak van deze investeringen. Ook beoordeelt de ACM de
efficiëntie en stelt de vergoedingensystematiek inclusief de hoogte van het toegestane rendement
periodiek vast.
Deze systematiek leidt ertoe dat de beoordelingsruimte voor de aandeelhouder kleiner is dan bij
investeringen buiten een gereguleerd kader. Door vroeg in het investeringsproces te worden
betrokken is er nog steeds voldoende ruimte voor een adequate beoordeling. Er ligt in deze
gevallen meer nadruk op de zaken als de beoordeling van het reguleringsrisico, ontwerpkeuzes,
stakeholdermanagement, en de termijn waarop de infrastructuur volledig wordt benut
(“vollooprisico’s”). Ook (de verdeling van) de bredere maatschappelijke kosten van deze
investeringen is een aandachtspunt. Hierbij gaat het onder andere om de verwachte
consequenties van de desbetreffende investering voor de energierekening van de Nederlandse
consument en bedrijven.

5.7

Financiële positie

5.7.1

Inleiding

De staat hecht eraan dat een deelneming over voldoende (toegang tot) financiële middelen beschikt
om in haar continuïteit te voorzien, om zo haar activiteiten op de korte en lange termijn uit te kunnen
voeren. Daarnaast dient een deelneming de financiële waarde te behouden die de onderneming voor
de staat vertegenwoordigt. Om deze doelen te bereiken is een efficiënte (financiële) bedrijfsvoering,
voldoende rendement en een gezonde balans van de deelnemingen cruciaal.
5.7.2

Zeggenschap

De algemene vergadering van aandeelhouders stelt jaarlijks de jaarrekening vast, deze wordt
opgesteld door de raad van bestuur.29 Daarnaast is de algemene vergadering van aandeelhouders op
voorstel van de raad van bestuur bevoegd tot vaststelling van de uitkering van de winst.30 Het in stand
houden van een goede financiële positie is primair de verantwoordelijkheid van de raad van bestuur.
De staat besteedt uitgebreid aandacht aan de financiële onderbouwing bij invulling van andere
aandeelhoudersbevoegdheden, zoals het consultatierecht bij de strategie en het goedkeuringsrecht
bij investeringen. In paragraaf 5.5 en 5.6 is dit nader geconcretiseerd. Ook worden periodiek financiële
rapportages en prognoses van deelnemingen verwacht. Om de financiële prestaties van deelnemingen
28
29
30

Conform de motie Grinwis en Van Dijk, Kamerstukken II 2021/22, 28 165, nr. 365.
Artikel 2:101 BW (voor de NV) en artikel 2:210 BW (voor de BV).
Artikel 2:105 BW (voor de NV) en artikel 2:216 BW (voor de BV).

Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022 | 39

te beoordelen spreekt de staat doelstellingen voor financiële indicatoren met de deelneming af. De
staat hanteert daarnaast een vuistregel ten aanzien van de minimale credit rating, indien een
deelneming deze heeft. Tot slot vraagt de staat deelnemingen een dividendbeleid op te stellen dat met
de aandeelhouder wordt besproken. Met de deelnemingen worden meerjarige, bij voorkeur integrale,
afspraken gemaakt over de bovenstaande instrumenten.
5.7.3

Invulling zeggenschap

Rapportages
De staat vindt het belangrijk de financiële prestaties nauwgezet te volgen en hierover een continue
dialoog met de deelneming te hebben. Daarbij is een goede informatiepositie cruciaal. Daarom
worden periodiek financiële rapportages verwacht van de deelnemingen, bij voorkeur ieder kwartaal.
Ook ontvangt de staat graag jaarlijks meerjarige prognoses van de deelneming en bespreekt deze met
het bestuur van de onderneming.
In deze periodieke rapportages en in externe verslaggeving dient de deelneming transparant te
rapporteren over de belangrijkste financiële en niet-financiële risico’s. Dit betekent dat de deelneming
de belangrijkste risico’s voor zover mogelijk kwantificeert en de getroffen beheersmaatregelen
toelicht. Deelnemingen worden immers (net als andere private ondernemingen) blootgesteld aan
financiële risico’s en ondernemingsrisico’s op het gebied van bijvoorbeeld strategie, operatie en weten regelgeving. De raad van bestuur en raad van commissarissen hebben de verantwoordelijkheid om
de risico’s te beheersen waarmee een deelneming te maken heeft.
Doelstellingen voor financiële indicatoren
Het is voor iedere deelneming belangrijk te sturen op het rendement, de operationele prestaties en de
vermogenspositie. Dit zijn ook de onderwerpen waar de staat inzicht in wil hebben, om zodoende een
goed begrip te hebben van de financiële positie en de onderneming hierop aan te spreken waar nodig.
Tot op heden was het normrendement hierbij een belangrijke maatstaf. Door middel van een
rendementsdoelstelling maakte de staat aan de onderneming kenbaar welk rendement op eigen
vermogen hij over een langere periode van de onderneming verwacht. Deze rendementsdoelstelling is
een weerspiegeling van het risicoprofiel en de kapitaalstructuur van de deelneming.
In aanvulling op een rendementsdoelstelling zijn ook andere financiële indicatoren relevant om een
vollediger en breder zicht op de financiële positie te verkrijgen en financiële prestaties beter te
kunnen beoordelen. De staat wil daarom een bredere set aan financiële indicatoren en daaraan
gekoppelde doelstellingen hanteren. Deze doelstellingen kunnen ook worden gebruikt voor het
beoordelen van investeringen en de strategie van deelnemingen. De doelstellingen zullen periodiek
worden herijkt en gelden steeds voor een periode van meerdere jaren. De indicatoren dienen inzicht
te geven in de volgende onderwerpen:
• Rendement. Inzicht in de winstgevendheid is belangrijk om zeker te stellen dat de aandeelhouder
wordt gecompenseerd voor het in deelnemingen geïnvesteerde vermogen en te beoordelen of de
financiële waarde die de deelneming voor de staat vertegenwoordigt, behouden blijft.
• Onderliggende operationele prestaties. Onderliggende operationele indicatoren kunnen inzicht geven in
trends, de efficiëntie van de operatie en de bedrijfsvoering en in de investeringscapaciteit.
• Balanspositie. Hoewel een onderneming mogelijk operationeel goed presteert en/of een goed
rendement maakt, hoeft dit niet direct te betekenen dat de balanspositie van de onderneming
solide is. Verschillende indicatoren kunnen inzicht geven of deelnemingen zelfstandig vreemd
vermogen kunnen blijven aantrekken, voldoende liquiditeit hebben om aan hun
betalingsverplichtingen te kunnen voldoen, de toekomstige investeringsagenda kunnen
financieren en genoeg eigen vermogen hebben.
Credit rating
De credit rating is een belangrijk instrument voor de beoordeling van de kredietwaardigheid van
deelnemingen. De staat als aandeelhouder heeft als hoofdregel dat deelnemingen eigenstandig
vreemd vermogen op de geld- en kapitaalmarkt moeten kunnen aantrekken tegen acceptabele

40 | Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022

voorwaarden. Anders dan bij de deelneming-specifieke doelstellingen voor financiële indicatoren,
hanteert de staat voor credit ratings een vuistregel. Deze vuistregel is dat niet-financiële
deelnemingen minimaal een A minus rating dienen te hebben en financiële deelnemingen een AAArating (dit geldt niet voor de bij voorbaat tijdelijke deelnemingen). Deze vuistregel geldt alleen voor
deelnemingen die een credit rating nodig hebben, omdat zij zich bijvoorbeeld willen financieren met
(verhandelbaar) schuldpapier. In alle andere gevallen volstaan de andere instrumenten voor de
aandeelhouder om de financiële positie te beoordelen. Een andere kanttekening bij de vuistregel is
dat een te grote afwijking van hetgeen in de markt of desbetreffende sector gebruikelijk is,
marktverstorend kan werken. Wanneer de credit rating van een deelneming te ver uit de pas loopt met
vergelijkbare private partijen, dient er daarom ruimte te zijn om af te wijken van de vuistregel zolang
dit de financiële gezondheid van de onderneming niet in gevaar brengt.
Dividendbeleid
Als de financiële buffers van een deelneming voldoende zijn, kan een deel van de winst worden
uitgekeerd aan de aandeelhouder. Dat komt zo ten goede aan de Rijksbegroting. Winst die niet als
dividend wordt uitgekeerd aan de aandeelhouders, wordt toegevoegd aan het eigen vermogen en
draagt hiermee bij aan de financiële weerbaarheid van de deelneming. De deelneming stelt een
dividendbeleid op dat met de aandeelhouder wordt besproken. Dit dividendbeleid beslaat een
meerjarige periode en wordt periodiek herijkt. In het dividendbeleid zet de deelneming uiteen welk
deel van de winst in beginsel jaarlijks als dividend wordt uitgekeerd en welke overwegingen daarbij
relevant zijn. De staat vindt het van belang dat daarbij in ieder geval de volgende zaken worden
meegewogen:
• De continuïteit van de onderneming. De prioriteit van de deelneming ligt bij het borgen van het publiek
belang. Op het moment dat de financiële positie onder druk komt te staan, ligt het niet voor de
hand om dividend uit te keren.
• De kredietwaardigheid van de onderneming. Het is van belang dat een deelneming een marktconforme
kredietwaardigheid heeft, bijvoorbeeld om investeringen tegen passende voorwaarden te kunnen
financieren. Het uitkeren van te veel dividend kan een negatief effect op de solvabiliteit en
daarmee kredietwaardigheid hebben.
• De investeringsagenda van de onderneming. Het dividendbeleid moet ruimte bieden aan de deelneming
om haar investeringsagenda te kunnen uitvoeren. Naast (vervangings-) investeringen die
noodzakelijk zijn om de operatie van de onderneming voort te zetten, kan het ook wenselijk zijn
dat de deelneming zijn activiteiten uitbreidt.

Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022 | 41

Wijzigende (markt)omstandigheden
In bepaalde bijzondere situaties kunnen de doelen van het beleid voor financiële positie onder
druk komen te staan. Het is van belang om hierop te anticiperen en te reageren. De staat
onderscheidt op voorhand twee belangrijke bijzondere situaties:
• Financiële weerbaarheid onder onvoorziene omstandigheden. Crisissen of andere interne en externe
ontwikkelingen kunnen significante effecten hebben op de financiële positie van
deelnemingen, met ongewenste onzekerheid voor het borgen van het publiek belang en de
medewerkers van deelnemingen tot gevolg. COVID-19 is een sprekend voorbeeld van de impact
die een crisis op de omzet van deelnemingen kan hebben. Bij de invulling van het beleid voor
de financiële positie wil de staat zich nadrukkelijker richten op de financiële weerbaarheid van
de deelnemingen.
• Extra structurele investeringen over een lange periode. Sommige deelnemingen staan voor een
transitieopgave om daarmee blijvend een bijdrage te kunnen leveren aan de borging van de
publieke belangen. Het is van belang dat deelnemingen deze (veelal substantiële) investeringen
kunnen doen en tegelijk een gezonde financiële positie kunnen behouden.
Deze bijzondere omstandigheden kunnen aanleiding zijn om de financiële weerbaarheid van een
deelneming nader te onderzoeken. De staat vindt het van belang dat naar verschillende
toekomstscenario’s wordt gekeken en de financiële consequenties daarvan inzichtelijk worden
gemaakt. Indien een onderzochte situatie nauw verband heeft met wet- en regelgeving of
overheidsbeleid, dan wordt ook het verantwoordelijke beleidsministerie hierbij betrokken. De
uitkomsten van de analyse kunnen aanleiding geven om de gemaakte financiële afspraken
(doelstellingen voor financiële indicatoren, minimumvereiste ten aanzien van een eventuele
credit rating en/of dividendbeleid) te herzien of om samen met de deelneming een financieringsof herstelplan op te stellen.

42 | Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022

Bijlage 1 Aanbevelingen Beleidsdoorlichting Deelnemingenbeleid 2020

#

Aanbeveling Beleidsdoorlichting

Vindplaats

1

Expliciteer in de doelstelling van begrotingsartikel 3 dat de primaire
verantwoordelijkheid van de minister van Financiën de borging van de publieke
belangen via zeggenschapsrechten is.

1.3 Doelen van het
deelnemingenbeleid

2

Expliciteer de criteria en bijbehorende overwegingen voor het aangaan van
deelnemingen. Werk deze verder uit, waarbij in ieder geval aandacht is voor (1)
de omvang van het aandeel, (2) de keuze voor een staatsdeelneming of een
beleidsdeelneming en (3) de keuze voor een permanente, niet-permanente of
bij voorbaat tijdelijke deelneming.

4.1 Aangaan van een
deelneming
4.2 Omvang, duur en
aandeelhoudersrol

3

Evalueer voor alle deelnemingen, dus ook beleidsdeelnemingen en nietpermanente deelnemingen, elke zeven jaar of het staatsaandeelhouderschap
nog steeds het juiste instrument is om de publieke belangen te borgen en
informeer de Tweede Kamer over de uitkomsten van die evaluaties.

4.3 Afstoten van een
deelneming

4

Expliciteer de samenwerking tussen aandeelhouder en de
beleidsdepartementen in het algemeen en specifiek voor de verschillende
aandeelhoudersbevoegdheden om een actieve en betrokken rol van het
beleidsdepartement te garanderen.

3.2 Beleidsdepartement

5

Werk het proces voor het consulteren van de strategie verder uit in richtlijnen en
procedures en leg daarbij de betrokkenheid van het beleidsdepartement op
gelijke, consistente wijze vast.

5.5 Strategie

6

Expliciteer de criteria en bijbehorende overwegingen bij buitenlandse
investeringen.

5.6 Investeringen

7

Onderzoek hoe de methodiek om te komen tot een gepaste beloning voor de
raad van bestuur van staatsdeelnemingen verbeterd kan worden en heb daarbij
ook aandacht voor de relatie met de vergoeding van de commissarissen.

5.3 Beloningen

8

Verhoog de vergoedingen voor commissarissen, zodat deze een betere reflectie
zijn van de bestede tijd en verantwoordelijkheden. De vergoeding moet
staatsdeelnemingen in staat stellen vakkundige commissarissen aan te trekken,
rekening houdend met het publiek belang van de onderneming.

5.3 Beloningen

9

Onderzoek hoe een vollediger en breder zicht op de financiële prestaties van
alle deelnemingen verkregen kan worden, met als uitgangspunt dat de
financiële monitoring en sturing past bij de aard van de onderneming en/of
sector.

5.7 Financiële positie

#

Aanbeveling experts

Vindplaats verwerking

I

De staat zou in zijn deelnemingenbeleid wellicht nog duidelijker op het creëren
van lange termijn waarde in kunnen zetten, dus niet alleen het publieke belang
van het (eigen) aandeelhouderschap toetsen maar ook het sturen op het
creëren van waarde op de lange termijn (financieel en niet-financieel) voor alle
relevante stakeholders waar grote aandeelhouders ook een rol in moeten
spelen. Onderzocht zou kunnen worden in hoeverre daar op gestuurd kan
worden buiten de al genoemde aspecten als het benoemen van de juiste
mensen op de juiste plek.

5.4 MVO
5.5 Strategie

II

Gegeven de hoeveelheid discussie die er (mogelijk) is over de ex-ante
inschatting of voldaan is aan de criteria voor nieuwe deelnemingen, willen we
hier het belang van het serieus uitvoeren van die ex-post evaluaties nog eens
onderstrepen.

4.3 Afstoten van een
deelneming

III

Ten aanzien van de rol van het beleidsdepartement bij staatsdeelnemingen: het
zou logisch zijn als de (proactieve) werkwijze, in ieder geval ten aanzien van
strategie, ook door het betreffende beleidsdepartement gevolgd zou worden.
Uit de doorlichting maken we op dat dit nu niet (altijd) het geval is.

5.5 Strategie

IV

Ten aanzien van de beleidsdeelnemingen: daarnaast zou het ook logisch zijn als
de werkwijze voor strategie en investeringen zoals die nu wordt gehanteerd bij
de staatsdeelnemingen ook zoveel mogelijk gebruikt zou worden bij de
uitvoering van het aandeelhouderschap van beleidsdeelnemingen. Ook
hiervoor geldt dat we uit de doorlichting opmaken dat dit nu niet (altijd) het
geval is.

4.2 Omvang, duur en
aandeelhoudersrol

Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022 | 43

Bijlage 2 Overzicht wijzigingen portefeuille 2013-2022
De deelnemingen die gedurende de periode eind 2013 tot 1 juli 2022 aan de portefeuille zijn
toegevoegd zijn:
• Vier regionale ontwikkelingsmaatschappijen (ROM's ). De ROM’s zijn opgericht om de regionale economie
te versterken. Voor 2013 participeerde het ministerie van Economische Zaken en Klimaat reeds in
vijf regionale ontwikkelingsmaatschappijen. Uit de vijfjaarlijkse evaluatie van de ROM’s volgde de
aanbeveling om het stelsel van de ROM’s landelijk dekkend te maken31. In het kader hiervan zijn
Investeringsfonds Zeeland32, ROM Utrecht Region BV, Groeifonds Flevoland BV33 en ROM InWest
BV34 aan de portefeuille toegevoegd.
• de Volksbank NV (voorheen SNS Bank). In 2013 is SNS REAAL toegevoegd aan de
deelnemingenportefeuille. Een onderdeel van SNS REAAL was SNS Bank. In 2015 is SNS Bank
afgesplitst (waardoor de facto een nieuwe deelneming ontstond) en zijn de aandelen
ondergebracht bij de Stichting administratiekantoor beheer financiële instellingen (NLFI)35. Sinds
2017 heet de bank De Volksbank NV.
• Air France-KLM SA. In februari 2019 kocht de Nederlandse staat aandelen in Air France-KLM, de
moedermaatschappij van de Koninklijke Luchtvaart Maatschappij NV, waar de staat al een belang in
had36. De aankoop vond plaats om ervoor te zorgen dat het Nederlands publiek belang op
holdingniveau beter wordt vertegenwoordigd in de besluitvorming.
• Invest-NL NV. Op 12 december 2019 is Invest-NL opgericht37. De doelstelling van Invest-NL is om bij te
dragen aan het financieren en realiseren van maatschappelijke transitieopgaven, wanneer de
markt hier niet voldoende in voorziet.
• INSTEX SAS. Op 21 januari 2020 heeft Nederland zich officieel aangemeld als aandeelhouder bij
INSTEX38. INSTEX is een special purpose vehicle dat is opgericht om bij te dragen aan het faciliteren van
betalingsverkeer tussen Europese en Iraanse bedrijven. Het aandeelhouderschap is belegd bij het
ministerie van Buitenlandse Zaken.
• Intravacc BV. Intravacc, een beleidsdeelneming sinds 1 januari 2021, levert een bijdrage aan de
vaccinontwikkeling. Het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport beziet op welke wijze
publieke belang rond vaccinontwikkeling geborgd kunnen worden en welke bijdrage Intravacc in
de toekomst daarbij heeft39.
• Bonaire Brandstof Terminals BV. Op 26 april 2021 is deze beleidsdeelneming formeel opgericht. De
aanleiding was risico voor de leveringszekerheid van brandstoffen en veilige opslag daarvan op
Bonaire. Om dit risico te mitigeren heeft het ministerie van Economische Zaken en Klimaat
besloten de beleidsdeelneming Bonaire Brandstof Terminals op te richten.
• Invest International BV. Op 13 juli 2021 is het wetsvoorstel voor de oprichting van Invest International
aangenomen door de Eerste Kamer. Invest International biedt ondersteuning voor op het
buitenland gerichte activiteiten van ondernemingen en internationale projecten die een bijdrage
leveren aan de Nederlandse economie door het verbeteren van de internationale
concurrentiepositie en het verdienvermogen. FMO is medeaandeelhouder van Invest International.
Gedurende de periode eind 2013 tot 1 juli 2022 zijn de volgende deelnemingen afgestoten:
• NV Aangewezen Luchthaventerrein Maastricht Airport. Deze deelneming beheerde de verkoopopbrengst
van het aandelenbelang van de staat in Maastricht Aachen Airport. Dit belang werd op 29 juli 2004
verkocht aan Omniport Holdings Limited en Dura Vermeer Deelnemingen BV met de ontbindende

31
32
33
34
35
36
37
38
39

Kamerstukken II 2015/16, 29 697, nr. 23.
Kamerstukken II 2017/18, 29 697, nr. 47.
Kamerstukken II 2019/20, 29 697, nr. 84.
Kamerstukken II 2020/21, 29 697, nr. 104.
Kamerstukken II 2014/15, 33 532, nr. 47.
Kamerstukken II 2018/19, 31 936 nr. 579.
Kamerstukken II 2019/20, 35 123, nr. 34.
Kamerstukken II 2020/21, 35 830-V, nr. 1.
Kamerstukken II 2020/21, 34 951, nr. 6.

44 | Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022

•

•
•

•

•

•

40
41
42
43
44
45
46

voorwaarde dat de aanwijzingsvergunningen onherroepelijk werden. Op 6 juni 2014 werd aan de
ontbindende voorwaarde voldaan en is de deelneming afgewikkeld40.
GEM Meerstad BV. Meerstad was opgericht ten behoeve van (regionale) grondontwikkeling en diende
als tijdelijk voorbeeldproject van ontwikkelingsplanologie voor een gebied ten oosten van
Groningen. De beslissing tot beëindiging van de activiteiten was al voor 2013 genomen. De
afwikkeling werd in 2014 voltooid41.
KG Holding NV. De Kliq Group Holding was reeds in afbeheer. In 2014 is het afbeheer voltooid,
waardoor deze deelneming uit de portefeuille is verdwenen42.
Propertize BV (voorheen onderdeel van SNS REAAL NV). De vastgoedfinancieringsactiviteiten waren
onderdeel van het genationaliseerde SNS REAAL en zijn in 2016 verkocht onder de naam Propertize
BV43.
Koninklijke Nederlandse Munt NV. In 2016 is besloten de Koninklijke Nederlandse Munt (KNM) te
verkopen, nadat uit de periodieke evaluatie bleek dat er onvoldoende reden was om de
staatsdeelneming te behouden44. Alle aandelen in KNM zijn verkocht aan het Belgische bedrijf
Groep Heylen. Ook het gebouw van De Munt in Utrecht is verkocht aan een private onderneming.
ASR Nederland NV (a.s.r.). In 2017 heeft de staat de laatste aandelen in a.s.r. verkocht45. De verzekeraar
was tijdens de financiële crisis aan de deelnemingenportefeuille toegevoegd en was een bij
voorbaat tijdelijke deelneming. Voor verkoop van de aandelen waren de voorwaarden dat de
financiële sector stabiel was, er voldoende geïnteresseerde kopers waren en dat a.s.r. er zelf klaar
voor was.
RFS Holdings BV. RFS is het voormalige consortium van Royal Bank of Scotland, Fortis en Santander
dat in 2007 gezamenlijk het toenmalige ABN AMRO heeft overgenomen. Op 20 november 2019 is
de Tweede Kamer geïnformeerd over de verkoop van het laatste gezamenlijke aandelenbelang46.
Met de verkoop is de deelneming afgewikkeld.

Kamerstukken II, 2014/15, 28165, nr. 180.
Kamerstukken II, 2020/21, 31 935, nr. 67.
Kamerstukken II, 2015/16, 28165, nr. 227.
Kamerstukken II 2016/17, 33 532, nr. 63.
Kamerstukken II, 2015/16, 28165, nr. 250.
Kamerstukken II, 2016/17, 33 53, nr. 78.
Kamerstukken II 2019/20, 31 789, nr. 99.

Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022 | 45

Bijlage 3 Publieke belangen bij deelnemingen
In onderstaande tabel zijn de publieke belangen van de huidige deelnemingen geformuleerd.
Staatsdeelneming
(staatsbelang in %)

Publiek belang

AirFrance-KLM S.A. (9,3%)

Het netwerk van internationale verbindingen vanaf mainport Schiphol is van groot
belang voor de bereikbaarheid, economie en concurrentiekracht van Nederland. Air
France-KLM is met een uitgebreid intercontinentaal en Europees netwerk, waarin
Schiphol en Paris-Charles de Gaulle als hubs functioneren, een belangrijke pijler
binnen de Nederlandse luchtvaart. Het publieke belang van het aandeelhouderschap
in Air France-KLM is vooral verbonden aan inspraak op holdingniveau om het
Nederlandse publieke belang van netwerkkwaliteit te waarborgen. Dit belang wordt
naast het aandeelhouderschap in Air France-KLM geborgd door:
• de Wet Luchtvaart;
• de staatsgaranties;
• de Luchtvaartovereenkomsten Nederland en derden;
• de Luchtvaartovereenkomsten Europese Unie en derden; en
• het aandeelhouderschap in KLM.

BNG Bank NV (50%)

BNG Bank verzorgt op rendabele wijze financiële dienstverlening tegen lage tarieven
voor overheden en instellingen uit de semipublieke sector. Hiermee zorgt BNG Bank
dat de kosten van maatschappelijke voorzieningen zo laag mogelijk blijven. Dit
publieke belang wordt naast het staatsaandeelhouderschap geborgd door:
• Gemeentewet;
• Provinciewet;
• Woningwet;
• Wet Financiering Decentrale Overheden;
• Financiële Verhoudingswet;
• Wet op het Financieel Toezicht (Wft); en
• Ministeriële Regeling uitzettingen derivaten decentrale overheden (Ruddo).

COVRA NV (100%)

Radioactieve stoffen worden in uiteenlopende toepassingen gebruikt. Hierbij
ontstaat radioactief afval. Vanwege de beperkte hoeveelheid radioactief afval en de
benodigde specialistische kennis is in ons land gekozen voor één erkende organisatie
die al het afval op één centrale plek beheert. COVRA is verantwoordelijk om al het
radioactief afval in Nederland veilig te verzamelen, verwerken en langdurig op te
slaan.
Dit belang wordt, naast publiek aandeelhouderschap, geborgd door het beleid voor
radioactief afval zoals uiteengezet in het Nationale Programma Radioactief Afval en
door de Kernenergiewet 1963 en de daarop gebaseerde besluiten.

Nederlandse FinancieringsMaatschappij voor
Ontwikkelingslanden NV
(51%)

46 | Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022

Het publiek belang van FMO is het bevorderen van duurzame economische groei in
ontwikkelingslanden. FMO vermindert de armoede in deze landen door de private
sector te versterken. Het uitgangspunt van FMO is dat de activiteiten additioneel zijn:
FMO verleent alleen financiële diensten voor zover de markt daar niet, of in
onvoldoende mate en niet op redelijke voorwaarden in voorziet. FMO maximaliseert
de ontwikkelingsimpact onder de voorwaarde van een voldoende financieel
rendement. Daarbij is de afgelopen jaren meer aandacht gegeven aan duurzaamheid
(klimaat en milieueffecten) en het bevorderen van gelijkheid en inclusie. Daarnaast
mobiliseert FMO de stroom van financieringen door andere partijen. FMO stelt
daarbij voorwaarden op het punt van good governance aan het beschikbaar stellen
van financiering. Door de aan FMO verstrekte staatsgarantie kan de bank relatief
goedkoop kapitaal aantrekken. Het publiek belang wordt, naast het
staatsaandeelhouderschap, geborgd door de overeenkomst tussen de staat en FMO
van 16 november 1998. Hierin zijn onder andere de beleidsuitgangspunten van de
ontwikkelingsbank opgenomen.

Staatsdeelneming
(staatsbelang in %)

Publiek belang

NV Nederlandse Gasunie
(100%)

Het publiek belang van Gasunie bestaat uit het borgen van de zekerheid van
transport en de leveringszekerheid. Hierbij zijn efficiency, veiligheid van de
gasinfrastructuur en duurzaamheid de belangrijkste randvoorwaarden. Een veilige en
efficiënte energie-infrastructuur is met het oog op de energietransitie van steeds
groter belang. Specifiek voor Gasunie dochter GTS, als beheerder van het landelijk
gastransportnet, gelden de volgende publieke belangen:
• Het garanderen van continuïteit en kwaliteit van het gastransportnet en
aanverwante taken;
• Het op doelmatige wijze investeren in voldoende transportcapaciteit om te
voorzien in de totale marktbehoefte, waaronder bevordering van inname uit
kleine velden;
• Non-discriminatoire toegang tot het gastransportnet;
• Doelmatig beheer van het gastransportnet; en
• Veiligheid van het gastransportnet en installaties die gas verbruiken, waarbij het
milieu zoveel mogelijk wordt ontzien.
Dit publiek belang wordt naast het publieke aandeelhouderschap geborgd door het
toezicht door de ACM, de Gaswet, het Besluit milieutaak gasbedrijven Gaswet, het
Besluit stimulering duurzame energieproductie en het Besluit leveringszekerheid
Gaswet.

Havenbedrijf Rotterdam NV
(29,2%)

De haven van Rotterdam is van vitale betekenis voor de Nederlandse economie en
werkgelegenheid en huisvest belangrijke industriële clusters. De Rotterdamse haven
geeft toegang tot wereldmarkten en draagt bij aan de positie van Nederland als open
handelsnatie. Voor Havenbedrijf Rotterdam zijn de volgende publieke belangen
gedefinieerd: continuïteit en kwaliteit van de Rotterdamse haven als vitale schakel in
de mainport Rotterdam, efficiënte marktverhoudingen, nautische veiligheid en
duurzaam ruimtegebruik. Ook speelt Havenbedrijf Rotterdam een belangrijke rol bij
de verduurzaming van het Rotterdamse havenindustrieel complex.
Veel van de publieke belangen worden mede geborgd of zijn neergelegd in (inter)
nationale wet- en regelgeving, vergunningverlening, convenanten en
beleidsdocumenten zoals de Havennota 2020-2030 van het ministerie van
Infrastructuur en Waterstaat. Het publieke aandeelhouderschap is een aanvullend
instrument om de publieke belangen te borgen.

Holland Casino NV (100%)

Holland Casino draagt bij aan de doelstellingen van het Nederlands kansspelbeleid,
zijnde het reguleren en beheersen van kansspelen met bijzondere aandacht voor het
tegengaan van kansspelverslaving, het beschermen van de consument en het
tegengaan van illegaliteit en criminaliteit. Hieruit volgen de volgende publieke
belangen die met Holland Casino zijn gemoeid:
• het kanaliseren van de vraag naar een betrouwbaar en gecontroleerd legaal
aanbod van casinospelen;
• het beschermen van de consument en het tegengaan van kansspelverslaving door
te voorkomen dat de sector wordt verstoord door oneerlijke, ondeskundige en
onbetrouwbare aanbieders van (casino)spelen; en
• het tegengaan van fraude en andere vormen van criminaliteit.
Dit publiek belang wordt – naast het publiek aandeelhouderschap – geborgd door
wet- en regelgeving, zoals de Wet op de Kansspelen, de Wet kansspelen op afstand
en de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme. De
Kansspelautoriteit houdt toezicht op Holland Casino.

Invest International BV (51%)

Invest International heeft als publiek belang om de internationale
concurrentiepositie en het verdienvermogen van Nederlandse bedrijven die actief
zijn in het buitenland te verbeteren en bij te dragen aan de verwezenlijking van de
SDG’s. Dit doet de instelling door het ondersteunen van bedrijven die actief zijn in
het buitenland, door het ontwikkelen van projecten en het aanbieden van
financieringsoplossingen. Deze doelstelling is vastgelegd in de Machtigingswet
oprichting Invest International.

Invest-NL NV (100%)

Invest-NL heeft tot doel om, indien de markt hierin onvoldoende voorziet, bij te
dragen aan het realiseren van maatschappelijke transitieopgaven door het bieden
van (toegang tot) ondernemingsfinanciering. Deze doelstelling is vastgelegd in de
Machtigingswet oprichting Invest-NL.

Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022 | 47

Staatsdeelneming
(staatsbelang in %)

Publiek belang

Koninklijke Luchtvaart
Maatschappij NV (5,9%)

Het netwerk van internationale verbindingen vanaf mainport Schiphol is van groot
belang voor de bereikbaarheid, economie en concurrentiekracht van Nederland. KLM
is als Nederlandse luchtvaartmaatschappij met Schiphol als thuisbasis en met een
uitgebreid intercontinentaal en Europees netwerk een belangrijke pijler binnen de
Nederlandse luchtvaart. Het publiek belang van KLM is vooral verbonden aan
netwerkkwaliteit, markttoegang en luchtvaartpolitiek. Dit publiek belang wordt
naast het aandeelhouderschap in KLM geborgd door:
• de Wet Luchtvaart;
• de staatsgaranties;
• de Luchtvaartovereenkomsten Nederland en derden;
• de Luchtvaartovereenkomsten Europese Unie en derden; en
• het aandeelhouderschap in Air France-KLM.

Nederlandse Loterij BV (99%)

Het publiek belang van Nederlandse Loterij is het uitvoeren van het kansspelbeleid
door het creëren van een verantwoord, betrouwbaar en legaal aanbod van
kansspelen. Het doel is de bestaande vraag naar kansspelen te kanaliseren door te
voorzien in een betrouwbaar, door de overheid gestuurd aanbod dat tegelijkertijd
een aantrekkelijk alternatief is voor illegale kansspelen. Het kansspelbeleid rust op
drie pijlers, die Nederlandse Loterij heeft overgenomen als de doelstellingen van het
eigen kansspelbeleid:
• Het beschermen van consumenten
• Het voorkomen van kansspelverslaving
• Het bestrijden van illegaliteit en criminaliteit
Het publiek aandeelhouderschap in Nederlandse Loterij is één van de instrumenten
om bovenstaande doelstellingen te bereiken. Daarnaast is het publiek belang
geborgd door wet- en regelgeving, zoals de Wet op de kansspelen, de door de
Kansspelautoriteit verleende vergunningen en de Wet op de kansspelbelasting. Ook
houdt de Kansspelautoriteit toezicht op Nederlandse Loterij.

Nederlandse Investeringsbank
voor Ontwikkelingslanden NV
(100%, in afbeheer)

Het publiek belang dat NIO dient is het beheren van de in het verleden verstrekte
leningen aan overheden in ontwikkelingslanden. Nederland verstrekt sinds 2001
geen leningen meer aan ontwikkelingslanden in het kader van
ontwikkelingssamenwerking. De deelneming is dan ook in afbeheer en de
leningenportefeuille wordt afgebouwd. Daarnaast speelt NIO een rol bij het in 2008
gesloten China Promotional Loan Scheme (PLS) met het Chinese ministerie van
Financiën. Dit PLS houdt in dat commerciële banken exporttransacties via NIO
zouden kunnen financieren tot maximaal € 300 miljoen ten gunste van exporteurs
van (materiaal voor) baggerschepen. In 2013 is hieronder een lening verstrekt. De
commerciële banken dragen zorg voor de zogenaamde ‘funding’ van leningen onder
dit programma en lopen daarmee ook het financiële risico.

NV Nederlandse Spoorwegen
(100%)

In stedelijke gebieden bevinden zich grote concentraties van werken, wonen en
winkelen. Om deze gebieden bereikbaar te houden is een landelijk dekkend, goed
verbonden netwerk van stations tot in de kern van stedelijke agglomeraties
onmisbaar. Het vervoer per spoor draagt bij aan economische activiteit en geeft vorm
aan de ruimtelijke ordening van Nederland. Het hoofdrailnet is het belangrijkste
onderdeel van het spoornet in Nederland. Via de onderhands verleende concessie en
het aandeelhouderschap borgt de staat de volgende publieke belangen:
• bereikbaarheid van Nederland via het hoofdrailnet;
• betrouwbaarheid en benutting;
• kwaliteitsaspecten personenvervoer; en
• betaalbaarheid en (sociale) veiligheid.

Nederlandse Waterschapsbank
NV (17,2%)

De NWB Bank is vanwege haar hoge kredietwaardigheid (gelijk aan de Nederlandse
staat), financiële deskundigheid en slagvaardige organisatie altĳd in staat actief in te
spelen op de financieringsbehoeften van de Nederlandse publieke sector, ook in
moeilĳke tĳden. De bank kan tegen lage kosten financiering ophalen op de
internationale geld- en kapitaalmarkten en geeft dit voordeel zoveel als mogelijk
door aan haar klanten in de publieke sector. De bank draagt daarmee bij aan lage
lasten voor de burger en een betaalbare verduurzaming.
Het publiek belang wordt geborgd door het aandeelhouderschap van de staat en
andere decentrale overheden in de bank, en door wet- en regelgeving zoals:
• Wet Financieel Toezicht;
• Gemeentewet en Provinciewet;
• Waterschapswet;
• Drinkwaterwet;
• Woningwet;
• Wet Financiering Decentrale Overheden;
• Financiële Verhoudingswet; en
• Ministeriële Regeling uitzettingen derivaten decentrale overheden.

48 | Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022

Staatsdeelneming
(staatsbelang in %)

Publiek belang

Royal Schiphol Group NV
(69,8%)

Het publiek belang van Schiphol is direct verbonden met het algemeen belang van de
luchtvaart in Nederland. Het gaat daarbij om het borgen van optimale internationale
bereikbaarheid en netwerkkwaliteit, gecombineerd met een concurrerende en
hoogwaardige luchtvaart. Goede internationale bereikbaarheid door de lucht is
belangrijk voor de economische ontwikkeling van de Randstadregio en de
Nederlandse economie als geheel. Dit publieke belang wordt niet alleen door het
publieke aandeelhouderschap geborgd, maar ook door de Wet luchtvaart en de
onderliggende regelgeving.

SRH NV (100%, in afbeheer)

De aandelen SRH zijn door de nationalisatie op 1 februari 2013 in handen gekomen
van de staat. SRH NV (voorheen: SNS REAAL NV) was de
moedermaatschappij van SNS Bank N.V. (thans: de Volksbank) en verzekeraar REAAL
N.V. (thans: Athora). SRH heeft geen economische
activiteiten meer en wordt afgewikkeld.

TenneT Holding BV (100%)

Het Nederlandse energiebeleid kent drie pijlers: betrouwbaarheid, betaalbaarheid en
duurzaamheid. Uit deze pijlers vloeit het publiek belang van TenneT voort dat gericht
is op een betrouwbare elektriciteitsvoorziening in Nederland. Om invulling aan het
energiebeleid te geven ontwikkelt TenneT een meer geïntegreerde Europese
elektriciteitsmarkt en faciliteert TenneT de verduurzaming van de
elektriciteitsvoorziening. De Elektriciteitswet 1998 (‘E-wet’) en het publieke
aandeelhouderschap borgen de drie pijlers van het Nederlandse energiebeleid.

Thales Nederland BV (1,0%)

Publiek aandeelhouderschap in de hoogwaardige defensiesector is wereldwijd
gebruikelijk. In deze sector zijn vrijwel alleen bedrijven met overheidsbelangen of
bedrijven met een bijzondere relatie met de overheid actief. Via andere instrumenten
is de defensie-industrie ook gereguleerd, bijvoorbeeld ten aanzien van de export van
strategische goederen en ander defensiematerieel. Tevens is Thales Nederland
onderdeel van het platform Nederland Radarland om verdere kennisopbouw en
technologieontwikkeling te stimuleren.
Bij het handhaven van het 1%-belang in Thales Nederland spelen diverse
overwegingen een rol. Het publieke belang dat Thales Nederland dient, is
gedefinieerd in de Defensie Industrie Strategie (DIS) en is gericht op het behoud van
de ontwikkeling en productie van met name radartechnologie in Nederland. Deze
technologie is van groot belang voor de krijgsmacht. Daarmee levert Thales
Nederland een bijdrage aan de wezenlijke belangen van nationale veiligheid. Om
deze hoogwaardige technologie in Nederland te kunnen blijven ontwikkelen is
uitwisseling van strategische informatie afkomstig van andere landen van groot
belang. Informatie-uitwisseling is ook van belang voor de koppeling van de door
Thales Nederland ontwikkelde systemen met andere (sub)systemen.
De Nederlandse staat heeft de gebruikelijke aandeelhoudersbevoegdheden, maar
doordat het aandelenbelang slechts 1% is, is de invloed van de staat bij Thales
Nederland beperkt. In de praktijk betekent het dat de staat als aandeelhouder
geïnformeerd wordt over enkele zaken en moet een beperkt aantal zaken door de
aandeelhouder worden goedgekeurd. Het gaat dan bijvoorbeeld om het vaststellen
van de jaarrekening en de benoeming van de commissarissen. Thales Group kan
feitelijk onafhankelijk van het standpunt van de staat opereren, aangezien de staat
minderheidsaandeelhouder is.

Ultra-Centrifuge Nederland NV
(100%)

Het publiek belang van UCN bestaat uit het borgen van de publieke belangen van
Urenco. De publieke belangen van Urenco zijn non-proliferatie, veiligheid en
leveringszekerheid. Dit publiek belang wordt, in combinatie met het
aandeelhouderschap, op dit moment geborgd door:
• Kernenergiewet;
• In- en uitvoerwet;
• Geheimhoudingsbesluit kernenergiewet;
• Non-Proliferatieverdrag;
• Euratom Verdrag;
• Nuclear Suppliers Group Guidelines;
• Verdrag van Almelo;
• Verdrag van Washington; en
• Verdrag van Cardiff.
• Wet strategische diensten
• Besluit strategische goederen
• Dual use verordening (verordening (EG) nr. 428/2009)

Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022 | 49

Beleidsdeelneming
(staatsbelang in %)

Publiek belang

Bonaire Brandstof Terminals
BV (100%)

Bonaire Branstof Terminals borgt als eigenaar de veiligheid en beschikbaarheid van
branstofoverslag op Bonaire. Dit is een essentiële bijdrage aan de leveringszekerheid
van brandstoffen, die vooralsnog van belang zijn voor het functioneren van de
Bonairiaanse maatschappij. Hiernaast richt Bonaire Branstof Terminals zich op
verduurzaming van de elektriciteitsproductie, wat tot een vermindering van de
behoefte aan brandstof en aan overslag(capaciteit) leidt.

De Nederlandsche Bank NV
(100%)

De publieke belangen van DNB als centrale bank, toezichthouder en nationale
resolutieautoriteit zijn gegeven met haar wettelijk verankerde kerntaken en worden
geborgd door:
• Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie;
• Bankwet 1998;
• Wet op het financieel toezicht;
• Kaderwet zelfstandige bestuursorganen; en
• publiek aandeelhouderschap.

Dutch Caribbean Air
Navigation Service Provider
(7,95%)

Luchtverkeersdienstverlening en de aanpalende activiteiten zijn publieke taken die
luchtverkeer mogelijk maken. Luchtverkeer is van publiek belang voor de
bereikbaarheid van Nederland; in dit geval de BES. De taken die DC ANSP dient te
vervullen zijn vastgelegd in het Besluit luchtverkeer en de Regeling aanwijzing
luchtruim en luchtverkeersdienstverleners BES.

Energie Beheer Nederland BV
(100%)

EBN is primair gericht op de uitvoering van de in de Mijnbouwwet opgedragen
publieke taken in het kader van de opsporing en winning van koolwaterstoffen en het
gasgebouw. EBN speelt ook een belangrijke rol bij de opslag en verkoop van
Nederlandse aardolie en aardgas op land. Deze activiteiten zijn van groot belang voor
de Nederlandse economie. EBN is partner in een groot aantal
samenwerkingsverbanden met olie- en gasmaatschappijen. EBN is ook
aandeelhouder in gashandelsonderneming GasTerra en op die manier betrokken bij
de verkoop van aardgas. Er is een toenemend besef dat de overheid de regierol in de
energietransitie moet nemen. Als publiek bedrijf kan EBN daaraan bijdragen.

GasTerra BV (10%)

De publieke belangen van GasTerra richten zich op het planmatig beheer van de
nationale bodemschatten. GasTerra vervulde een publieke taak met betrekking tot
de uitvoering van het kleineveldenbeleid van de Nederlandse overheid en had een
wettelijke verplichting om het gas uit kleine velden desgevraagd af te nemen van de
producenten tegen marktconforme voorwaarden. Met ingang van 1 januari 2022 is
deze taak komen te vervallen.

Intravacc BV (100%)

In 2021 is, onder andere in het kader van pandemische paraatheid, door het
ministerie van Volksgezondheid, Welzijnen en Sport bezien op welke wijze publieke
belangen rondom vaccinontwikkeling geborgd kunnen worden en wat de betekenis
daarvan is voor Intravacc BV.

INSTEX SAS (4,21%)

Het Nederlands aandeelhouderschap van INSTEX maakt deel uit van de inzet om
legitieme handel tussen Europa en Iran te faciliteren in het licht van het behoud van
het Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA). INSTEX biedt geen volledige
oplossing voor de betalingsverkeerproblematiek tussen Europa en Iran, maar het
helpt bedrijven uit de gehele EU om legitieme handel met Iran voort te zetten.
Daarbij wordt ook het effect van onrechtmatige extraterritoriale werking van
VS-sancties op het Nederlands bedrijfsleven (zo veel mogelijk) beperkt.

ProRail BV (100%)

De belangen die zijn gemoeid met het Nederlandse spoor liggen met name in de
bereikbaarheid van Nederland, zowel ten aanzien van het vervoer van personen als
van goederen. De hoofdspoorweginfrastructuur is een vitale schakel in de
mobiliteitsketen in Nederland. Met ProRail zijn onder meer de volgende publieke
belangen gemoeid:
• Betrouwbaarheid, beschikbaarheid en kwaliteit van de
hoofdspoorweginfrastructuur;
• De eerlijke, niet-discriminerende verdeling van de capaciteit van de
hoofdspoorweginfrastructuur;
• Veiligheid en duurzaamheid;
• De rechtmatige besteding van de subsidie bedoeld voor het beheer, onderhoud en
vervanging van de hoofdspoorweginfrastructuur.
• Het kader voor de borging van deze publieke belangen bestaat onder meer uit:
• Europese wet- en regelgeving, Spoorwegwet en de daarbij behorende wetgeving;
• Lange Termijn Spooragenda 2;
• Toekomstbeeld OV 2040;
• Beheerconcessie 2015-2025;
• Wet en Besluit Infrastructuurfonds;
• Wettelijke bevoegdheden en verantwoordelijkheden uit hoofde van het
vennootschapsrecht en statutaire bevoegdheden en verantwoordelijkheden van
het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat als aandeelhouder.

50 | Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022

Beleidsdeelneming
(staatsbelang in %)

Publiek belang

Regionale
Ontwikkelingsmaatschappijen

In algemene zin richten de ROM’s zich op het stimuleren van de
regionale economie en het bevorderen van regionaal ondernemerschap door het
versterken van de economische structuur van de regio. De ROM’s waarin de staat
aandelen houdt zijn: Brabantse Ontwikkelings Maatschappij (49,9%), Groeifonds
Flevoland BV (50%), NV Industriebank LIOF (50%), Innovation Quarter BV (40,2%),
Investeringsfonds Zeeland BV (47,3%), NV Noordelijke Ontwikkelings Maatschappij
(50%), Ontwikkelingsmaatschappij Oost Nederland NV (54,6%), ROM InWest BV
(49,9%) en ROM Regio Utrecht BV (36,4%).

Saba Bank Resources NV
(7,95%)

Het Koninkrijk der Nederlanden heeft de soevereine rechten toebe­deeld gekregen
voor de winning van gas en olie uit de ondergrond van een deel van de zeebodem dat
in de nabijheid van het eiland Saba ligt, de zogenoemde Saba Bank. De rechten zijn
ondergebracht in Saba Bank Resources NV, een naamloze vennootschap. Saba Bank
Resources vervult de in de Petroleumwet Saba Bank BES opgedragen taken en draagt
zorg voor het doen opslaan, het transport, de verwerking en de handel van
petroleum.

Saba Statia Cable System BV
(100%)

Saba en Sint-Eustatius zijn kleine eilanden die beperkt waren aangesloten op de
internationale telecominfrastructuur. Voor marktpartijen was het niet interessant
deze eilanden te ontsluiten via een breedbandige telecominfrastructuur.
Ter stimulering van de maatschappelijke en sociaal-economische ontwikkeling van
Saba en Sint-Eustatius heeft de Nederlandse overheid in 2010 besloten om deze
marktimpasse te doorbreken en een zeekabelnetwerk aan te leggen waardoor deze
eilanden via een glasvezelkabel zijn aangesloten op de internationale
telecominfrastructuur. Hiermee wordt bovendien een belangrijke bijdrage geleverd
aan de door Verenigde Naties geformuleerde telecomdoelen voor buitengebieden.
Tevens waarborgt de Nederlandse staat hiermee de eigen communicatiebehoefte in
het Caribisch gebied, mede gelet op de ligging in de ‘hurricane zone’.
Met de ingebruikname van de zeekabel zijn de tarieven voor internetverkeer
aanzienlijk gedaald. De inkooptarieven voor de lokale operators zijn gedecimeerd.
Eindgebruikers zien dit terug in lagere tarieven voor internet of aanzienlijk hogere
snelheden voor dezelfde prijs.

Winair NV (7,95%)

Saba en Sint-Eustatius zijn voor hun bereikbaarheid afhankelijk van de
luchtverbinding met Sint-Maarten. De Nederlandse staat heeft de aandelen in Winair
per oktober 2010 overgenomen om regelmatige, betrouwbare, veilige en
kostenefficiënte bereikbaarheid van Saba en Sint-Eustatius zo goed mogelijk te
borgen. Door het aandelenbelang van 7,95% in Winair heeft de Nederlandse staat de
mogelijkheid de ontwikkelingen te monitoren en met het bestuur van Winair te
spreken over zaken die betrekking hebben op de duurzame verbinding naar Saba en
Sint-Eustatius. Winair was in 2021 de enige luchtvaartmaatschappij uit het Caribisch
deel van het Koninkrijk die alle (ei)landen uit dit deel van het Koninkrijk bedient en
heeft daardoor een belangrijke rol in de bereikbaarheid van de (ei)landen.
In een brief van 10 december 2021 aan de Tweede Kamer heeft de toenmalige
minister van IenW kenbaar gemaakt tot de constatering te zijn gekomen dat het
aandelenbezit in Winair voor de toekomst niet als de beste optie gezien wordt om de
bereikbaarheid van Saba en Sint-Eustatius zo goed mogelijk te borgen. In de eerder
aangehaalde Kamerbrief is aangegeven dat de mogelijkheid voor het instellen van
een openbare dienstverlening (PSO) wordt verkend om de afhankelijkheid van de
markt op deze minder rendabele lijnen op te heffen. De verwachting is dat de
verkenning en uitwerking van dit instrument twee jaar zal duren.

Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022 | 51

Dit is een uitgave van:
Ministerie van Financiën
Postbus 20201 | 2500 EE Den Haag
t 070 342 80 00 (ma t/m vrij 8.00 – 20.00 uur)
Juli 2022