Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

34 324

Evaluatie Wet openbare manifestaties

Nr. 3

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN
KONINKRIJKSRELATIES
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 13 juli 2018
Inleiding
Het demonstratierecht is een groot goed in onze open en vrije samenleving. Het belang daarvan wordt weerspiegeld in artikel 9 van de
Grondwet en de Wet openbare manifestaties (Wom) die regels geeft voor
de collectieve uitoefening van het recht op vrijheid van godsdienst en
levensovertuiging (artikel 6 Grondwet) en het recht tot vergadering en
betoging (artikel 9 Grondwet). Deze wet is geëvalueerd in 2015.1 Uit het
evaluatierapport komt het beeld naar voren van een Wom die, bijna dertig
jaar na de inwerkingtreding, ondanks verandering van het aantal en de
verschijningsvorm van manifestaties en van de maatschappelijke context
waarin zij plaatsvinden, op grote lijnen nog goed functioneert. Deze
conclusie werd begin 2017 onderschreven door het vorige kabinet.2
Niettemin werd op basis van de bevindingen in het rapport aangekondigd
dat aanleiding wordt gezien om de Wom op twee onderdelen nader te
verduidelijken. Tevens werd aangekondigd dat in een praktijkhandleiding
enkele aspecten zullen worden meegenomen waarvan het kabinet een
verduidelijking in een handleiding geschikter acht dan een wetswijziging.
In deze brief zal ik hierop nader ingaan.
Daarnaast bevat deze brief, overeenkomstig het verzoek van de vaste
commissie voor Binnenlandse Zaken van 11 april 2018, een reactie op het

1
2

kst-34324-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Kamerstuk 34 324, nr. 1.
Kamerstuk 34 324, nr. 2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 324, nr. 3

1

rapport van de Nationale ombudsman van 14 maart 2018 met als titel
«Demonstreren, een schurend grondrecht?».3
Verder ga ik in deze brief in op een toezegging die ik heb gedaan naar
aanleiding van vragen van het lid Kuzu van de fractie van DENK over de
intocht van Sinterklaas in Dokkum (Handelingen II 2017/18, nr. 24, item 3).
Ik heb toen aangegeven bereid te zijn om met burgemeesters het gesprek
aan te gaan over de signalen dat burgemeesters te snel demonstraties
verbieden met een beroep op de bescherming van de openbare orde.4
Tot slot heb ik tijdens het dertigledendebat over het demonstratierecht op
30 mei jl. de toezegging gedaan op enkele vragen van verschillende
fracties terug te komen in deze brief. Gevraagd is onder welke
voorwaarden de aanmeldplicht voor kleine demonstraties afgeschaft kan
worden en om aan de hand van het rapport van de ombudsman met een
eenduidig afwegingskader voor demonstraties te komen. Verder is
geïnformeerd of de Wom nog goed functioneert en is gevraagd naar het
verschijnsel «hostile audience» en het veranderde karakter van demonstraties en de rol van sociale media. In een tijdens het debat ingediende
motie van het lid Özütok en Den Boer (Kamerstuk 29 617, nr. 98) van de
fractie van GroenLinks, die is aangenomen, is de regering verzocht om
ervoor zorg te dragen dat de handleiding van de gemeente Amsterdam en
de politie bij alle gemeenten en bij alle politie-eenheden bekend wordt. Op
deze tijdens het dertigledendebat aan de orde gestelde zaken en de
uitvoering van de motie-Özütok en Den Boer kom ik hierna terug in de
onderdelen «Gesprekken met gemeenten», «Praktijkhandleiding» en
«Wetgeving».
Mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid, informeer ik u over
bovenstaande onderwerpen als volgt.
Rapport Nationale ombudsman «Demonstreren, een schurend
grondrecht?»
De Nationale ombudsman vraagt in zijn rapport aandacht voor een
maatschappelijk belangrijk en veelbesproken thema, het recht om te
demonstreren. In reactie op eerdere Kamervragen over dit rapport heb ik
het uitgangspunt van de ombudsman onderschreven dat dit recht door de
overheid zoveel als mogelijk moet worden beschermd en gerespecteerd.5
Het recht om te demonstreren wordt beschermd door de Grondwet en
wordt nader gereguleerd in de Wom. Voor de uitvoering van deze wet is
het lokale gezag verantwoordelijk. Het rapport van de Nationale
ombudsman bevat veel aanbevelingen hoe deze taak door de overheid
zorgvuldig, transparant en binnen de juridische kaders goed kan worden
uitgevoerd. Volgens de ombudsman wordt het demonstratierecht in de
praktijk niet altijd voldoende geborgd en is de uitdaging om ook bij
controversiële (en dus risicovolle) demonstraties voor ogen te houden dat
het uitgangspunt blijft dat de overheid faciliteert en beschermt. De
overheid moet zich inspannen om demonstraties – hoe omstreden en
impopulair de boodschap ook is – mogelijk te maken, ook al zit daar
3

Raadpleegbaar op www.nationaleombudsman.nl. Onlangs is ook verschenen de zesde
jaarlijkse rapportage van het College voor de Rechten van de Mens, waarin onder meer wordt
ingegaan op het onderwerp demonstratievrijheid (raadpleegbaar op www.mensenrechten.nl).
Op deze rapportage en de daarin gedane aanbevelingen zal nog een afzonderlijke reactie
volgen.
4
In antwoord op Kamervragen over het rapport van de Nationale ombudsman is reeds
aangekondigd dat de Tweede Kamer over deze gesprekken zal worden geïnformeerd (Kamervragen ingezonden op 16 maart 2018, kenmerk 2018Z04851, beantwoord op 9 april 2018),
Aanhangsel Handelingen II 2017/18, nr. 1722.
5
Aanhangsel Handelingen II 2017/18, nr. 1722.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 324, nr. 3

2

onmiskenbaar een zeker risico aan vast. Hier gaat het schuren en doen
zich ingewikkelde dilemma’s voor, aldus de ombudsman. Volgens de
ombudsman neigt de overheid daarbij naar risicomijdend gedrag.
Dicht tegen de hiervoor geschetste conclusie(s) van de Nationale
ombudsman aan liggen de signalen die zijn afgegeven door enkele
Kamerleden tijdens een mondeling vragenuur op 21 november 2017 over
de Sinterklaasintocht in Dokkum. Het beeld werd geschetst dat burgemeesters demonstraties te gemakkelijk verbieden met een beroep op de
bescherming van de openbare orde. In reactie op de hiervoor genoemde
Kamervragen heb ik aangekondigd uw Kamer te zullen informeren over
de gesprekken die ik hierover met gemeenten heb gevoerd, waarbij ik ook
heb aangekondigd daarbij te betrekken de vraag of het wettelijk kader
gemeenten voldoende houvast biedt. De gevoerde gesprekken geven
inzicht in de vraagstukken waarvoor met name gemeenten zich in de
huidige demonstratiepraktijk gesteld zien en vormen in die zin een
waardevolle aanvulling op het rapport en de onderzoeksresultaten van de
Nationale ombudsman. Ik zal op de uitkomsten van deze gesprekken, en
in samenhang daarmee ook op het rapport van de Nationale ombudsman,
hierna nader ingaan.
Bij de gesprekken hebben de (wettelijke) uitgangspunten van de Wom
centraal gestaan. Deze komen in essentie op het volgende neer.
Vertrekpunt voor burgemeesters bij demonstraties moet altijd zijn dat
deze doorgang vinden, tenzij regulering noodzakelijk is voor de
bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer of voor de
bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Voorschriften of
beperkingen mogen geen betrekking hebben op de inhoud van de te
openbaren gedachten of gevoelens. Dat mensen aanstoot nemen aan
demonstraties waarbij zij met een onwelgevallig of impopulair standpunt
worden geconfronteerd, is derhalve geen reden om niet alles in het werk
te stellen om deze demonstraties mogelijk te maken. Op de burgemeester
rust een positieve verplichting om noodzakelijke en passende maatregelen te nemen – bijvoorbeeld politiebescherming – om een vreedzame
betoging te beschermen tegen «vijandelijke elementen» of tegenbetogingen. Belangen van anderen dan de demonstranten, zoals die van
inwoners en omstanders, mogen op zichzelf niet leiden tot het beperken
van een demonstratie. De Wom biedt daarvoor geen ruimte. Pas als
aannemelijk is dat een reëel gevaar bestaat voor wanordelijkheden, die
ook door middel van de inzet van politie niet afdoende in de hand kunnen
worden gehouden, kan er grond zijn om een demonstratie te beperken of
in het uiterste geval te verbieden.
Gesprekken met gemeenten
De gesprekken die de afgelopen periode met gemeenten zijn gevoerd over
de Wom hadden tot doel een beeld te krijgen van hoe zij tot hun
afwegingen komen, in het bijzonder waar het gaat om het beperken en
verbieden van demonstraties in verband met de vrees voor wanordelijkheden. Het gaat om gemeenten met meer of minder ervaring met
demonstraties en om gemeenten die in het nieuws zijn geweest omdat er
een demonstratie is verboden.6 Daarnaast is over de Wom ook gesproken
met het Nederlands Genootschap van Burgemeesters en Amnesty
International.

6

Gesproken is met de gemeenten Den Haag, Dongeradeel (Dokkum), Eindhoven, Enschede,
Gouda, Rijswijk, Utrecht en Veldhoven. Naar aanleiding van de evaluatie van de Wom en een
congres in Rotterdam op 4 oktober 2017 met als thema «Demonstratierecht in de praktijk», is
eerder al gesproken met de gemeenten Amsterdam en Rotterdam.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 324, nr. 3

3

Het beeld dat uit de gesprekken met gemeenten naar voren komt, is dat
demonstraties in het overgrote deel van de gevallen zonder noemenswaardige problemen en in goed overleg met gemeente en politie
plaatsvinden. Het verbieden van demonstraties is zeker geen algemeen
gebruik. Het komt maar in een (zeer) beperkt aantal gevallen voor dat een
demonstratie wordt verboden. Gemeenten gaan daarbij niet over één
nacht ijs. Als een demonstratie wordt verboden, gaat het veelal om
demonstraties over een controversieel onderwerp, vaak ook op een
bijzondere locatie (bijvoorbeeld bij een moskee, een abortuskliniek of een
ambassade), met concrete indicaties en aanwijzingen voor problemen die
de situatie onbeheersbaar (kunnen) maken. Daarbij worden burgemeesters soms voor dilemma’s geplaatst, zeker wanneer een demonstratie niet of pas laat wordt aangemeld of bij onverwachte en spontane
situaties. Van de burgemeester wordt het uiterste gevraagd om een
demonstratie te (blijven) beschermen en faciliteren, ook en juist als de
inhoud of uitingsvorm van een demonstratie (in de ogen van sommigen)
niet respectvol, provocerend of zelfs choquerend zou kunnen zijn, en de
belangen van anderen dan die van de demonstrant nadrukkelijk in het
gedrang komen. Gemeenten geven aan dat zij zich niet met de inhoud van
demonstraties inlaten en zich daardoor niet laten leiden, maar dat de
burgemeester – als beschermer van een onwelgevallige boodschap –
geen gemakkelijke rol heeft richting samenleving, politiek en media, gelet
ook op de andere taken en verantwoordelijkheden van de burgemeester.
Belangrijk knelpunt in de praktijk zoals dat naar voren kwam in de
gesprekken is dat het voor gemeente en politie soms lastig is om een
beeld te krijgen van risico’s van een demonstratie, een en ander ook
bezien tegen de achtergrond dat demonstraties de afgelopen periode
zienderogen zijn toegenomen in aantal, diversiteit en verschijningsvorm.
Demonstrerende groepen zijn niet altijd homogeen, hun motieven zijn niet
altijd vredelievend en soms wordt elk voorafgaand contact met de
overheid ontlopen.7 Via sociale media kunnen binnen korte tijd grote
groepen burgers op de been worden gebracht die hun stem laten horen,
hetgeen gemakkelijk kan leiden tot confrontaties met de politie of tussen
demonstrerende burgers onderling. Met name bij grootschalige demonstraties of demonstraties waar ordeverstoringen worden verwacht, wordt
aan de hand van alle beschikbare informatie – per demonstratie – een
risico-inventarisatie gemaakt en wordt over de tijdens de demonstratie te
hanteren tolerantiegrenzen overlegd in de lokale driehoek. Daarbij staat
(soms) ook informatie ter beschikking die niet algemeen bekend is. Ook
wordt, als daar aanleiding voor is, contact gezocht met andere
gemeenten.
Al met al blijkt het over het algemeen en in veruit de meeste gevallen
goed te gaan, maar burgemeesters staan soms, met name bij demonstraties waarbij de boodschap lastig of provocerend is (en daarmee ook
vaker risicovol), voor ingewikkelde inschattingen en afwegingen.
Hoewel het wettelijk kader objectieve gronden voor regulering bevat,
vergt het reguleren van demonstraties uiteindelijk wel maatwerk en een
inschatting van de burgemeester als het lokale gezag, die nauw samenhangt met (zijn kennis van) de plaatselijke situatie en openbare orde. De
burgemeester legt over zijn of haar beslissing verantwoording af aan de
gemeenteraad en eventueel aan de rechter. Toetsing door de rechter
gebeurt in de praktijk maar in beperkte mate, omdat veel vraagstukken
niet aan de rechter worden voorgelegd. De meest recente uitspraken van
(voorzieningen)rechters over verboden en beperkingen vanwege de vrees
voor wanordelijkheden zijn wellicht illustratief voor de diverse en
7

Niet vreedzame demonstraties genieten geen bescherming van het demonstratierecht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 324, nr. 3

4

weerbarstige demonstratiepraktijk. Twee beslissingen konden de
rechterlijke toets doorstaan, maar in een ander geval bleek de motivering
onvoldoende.8
Gelet op de dilemma’s waarvoor burgemeesters zich in de praktijk zien
gesteld en de aanhoudende signalen van onder meer de Nationale
ombudsman dat gemeenten terughoudend(er) moeten zijn bij het
opleggen van beperkingen en verboden, vind ik het van belang dat de
uitgangspunten van de Wom en de borging van het demonstratierecht
nadrukkelijk(er) onder de aandacht worden gebracht. Niet zozeer met het
oog op de vele probleemloze demonstraties, maar vanwege de uitzonderlijke (lastige) demonstraties, waar de verantwoordelijkheid van burgemeesters voor het borgen van het belang van de openbare orde en
veiligheid en het beschermen van burgers die niet demonstreren sterk
wordt gevoeld. Ook en juist in die gevallen moet de focus gericht blijven
op het fundamentele recht om te demonstreren. Ik kom hierop aan het
slot van deze brief terug.
Praktijkhandleiding
In reactie op de eerder genoemde evaluatie van de Wom heeft mijn
ambtsvoorganger de ambitie uitgesproken om enkele aspecten van de
Wom te verduidelijken in een praktijkhandleiding. Daarbij is gemeld dat de
gemeente Amsterdam in samenwerking met de politie al bezig is met een
dergelijke handleiding en dat in overleg met hen zou worden bezien hoe
dit initiatief landelijk bruikbaar zou kunnen worden gemaakt.
De handleiding van de gemeente Amsterdam in samenwerking met de
politie en het Openbaar Ministerie is uiterlijk begin oktober gereed. Deze
handleiding bevat uitgebreide informatie over vele aspecten die bij een
demonstratie aan de orde kunnen komen. Onderdeel van de handleiding
is een handige door de Amsterdamse driehoek vastgestelde checklist voor
de politie op straat die met demonstraties te maken krijgt.
Het is zeer te prijzen dat de door de gemeente Amsterdam, het Openbaar
Ministerie en de politie opgedane expertise en ervaring met demonstraties in een handleiding bijeen zijn gebracht. Het is ook goed dat
gemeente, Openbaar Ministerie en politie op deze manier voorop willen
gaan in het beschermen van het demonstratierecht. De praktijk leert dat
andere gemeenten met vergelijkbare vragen en dilemma’s te maken
hebben rondom demonstraties. De handleiding kan daarbij houvast en
inspiratie bieden. Deze zal daarom landelijk breed worden verspreid en
onder de aandacht worden gebracht van gemeenten en alle eenheden van
de politie.
Voor twee andere onderwerpen waarvan was aangegeven dat deze
verduidelijking behoeven, is besloten dat daarover beter langs een andere
weg helderheid kan worden geboden. Het betreft de (on)mogelijkheid om
legeskosten te heffen voor demonstraties en het zo kort mogelijk houden
van de (maximum) kennisgevingstermijn bij demonstraties. Deze
onderwerpen hebben hun beslag gekregen in een nieuwe aangevulde
toelichting van de model-APV van de VNG, die door veel gemeenten als
uitgangspunt wordt gebruikt.9 De tekst daarvoor is gereed en zal naar
verwachting nog deze zomer door de VNG worden gepubliceerd.
8

Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Rechtbank Midden-Nederland van 4 juni 2018
over de beperking van een demonstratie van Pegida door de burgemeester van Utrecht
(ECLI:NL:RBMNE:2018:2504), uitspraak van de voorzieningenrechter van de Rechtbank
Amsterdam van 17 mei 2018 over het verbieden van een demonstratie op de Dam door de
burgemeester van Amsterdam (ECLI:NL:RBAMS:2018:3407) en een uitspraak van de Rechtbank
Oost-Brabant van 14 juni 2018 over een noodbevel van de burgemeester van Veldhoven
inhoudende dat een conferentie geen doorgang kon vinden (ECLI:NL:RBOBR:2018:2894).
9
Het betreft de toelichting bij artikel 2.3 van de model-APV.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 324, nr. 3

5

Tegen deze achtergrond zie ik onvoldoende aanleiding om met een
afzonderlijke praktijkhandleiding of een aanvullend afwegingskader te
komen voor het lokale bestuur (motie-Özütok en Den Boer). De
handleiding van de gemeente Amsterdam, het Openbaar Ministerie en de
politie is nagenoeg gereed en de Nationale ombudsman heeft inmiddels
meerdere rapporten gepubliceerd. Daarnaast wordt de toelichting op de
model-APV van de VNG aangevuld. Deze stukken kunnen verduidelijking
en houvast bieden voor de praktijk. Daarmee wordt enerzijds recht gedaan
aan de behoefte aan (meer) handvatten voor de praktijk, en anderzijds aan
het uitgangspunt van de Wom dat de regeling van het demonstratierecht
zoveel mogelijk aan het lokale bestuur wordt overgelaten. Er wordt bij
demonstraties lokaal maatwerk geleverd, waarbij er een nauwe
samenhang is met de plaatselijke openbare orde. Binnen de juridische
kaders kan de invulling per gemeente dus verschillen. De handleiding van
de gemeente Amsterdam, het Openbaar Ministerie en de politie is daar
een mooi voorbeeld van. De soms ingewikkelde casuïstiek waarmee
gemeenten geconfronteerd worden, laat zich ook niet altijd oplossen met
aanvullende (wettelijke) kaders. Er zullen altijd (praktische) knelpunten zijn
waarin de Wom soms lastig uitkomst biedt.
Wetgeving
Zoals aan het begin van deze brief vermeld, heeft mijn ambtsvoorganger
naar aanleiding van de evaluatie van de Wom aangekondigd dat op twee
onderdelen nog een voorstel zou worden voorbereid tot wijziging van de
Wom. Het betreft louter een precisering van twee wettelijke bepalingen. Ik
ben voornemens deze ondergeschikte (meer technische) wijzigingen bij
een eerste geschikte gelegenheid in gang te zetten, waarbij gedacht wordt
aan het meenemen in een verzamelwet. Op dit moment zie ik geen reden
voor verdere aanvullingen of aanpassingen van de Wom, mede gelet op
de recente evaluatie van de wet en de met gemeenten gevoerde
gesprekken, waaruit is gebleken dat over het algemeen het wettelijk kader
als toereikend wordt ervaren.
Ik ben er geen voorstander van, zoals tijdens het dertigledendebat op
30 mei jl. aan de orde gesteld, om kleine manifestaties in de wet expliciet
uit te zonderen van de kennisgevingsplicht. In de systematiek van de Wom
is het aan de gemeenteraad overgelaten te bepalen voor welke gevallen
een kennisgeving is vereist, afhankelijk ook van de plaatselijke situatie en
behoeften. De kennisgevingsplicht voor demonstraties stelt gemeenten in
de gelegenheid het faciliteren van een demonstratie voor te bereiden.
Daarmee wordt ook het belang van de demonstrant en het welslagen van
de demonstratie gediend. Voor zover bekend maken gemeenten tot nu toe
(in hun APV) geen gebruik van de mogelijkheid om bepaalde (typen)
manifestaties uit te zonderen van de kennisgevingsplicht. Ik heb ook geen
signalen dat gemeenten daar gebruik van willen maken, omdat
gemeenten in de praktijk belang (blijken te) hechten aan de kennisgevingsplicht en die plicht ook een legitiem doel dient.
Op de motie die is ingediend in de vergadering van de Eerste Kamer van
12 juni jl. over het wetsvoorstel «Wet gedeeltelijk verbod gezichtsbedekkende kleding», met het verzoek de wenselijkheid te onderzoeken van
invoering van een algemeen verbod op gezichtsbedekkende kleding bij
demonstraties, kom ik terug zodra het in de motie gevraagde onderzoek is
afgerond.10
Tot slot
De vrijheid van demonstreren is in onze pluriforme samenleving een
groot goed. Het is van wezenlijk belang dat dit recht door de overheid
10

Motie van het lid Schalk (SP), Kamerstuk 34 349, G.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 324, nr. 3

6

wordt beschermd en gerespecteerd. In theorie is dit een helder en
onbetwist uitgangspunt, maar de toepassing daarvan in de dagelijkse
praktijk valt niet altijd mee.
Naar aanleiding van zijn recente rapport heeft de Nationale ombudsman
aangekondigd de berichtgeving over demonstraties actief te zullen volgen
en de komende tijd hierover verder in gesprek te gaan met de overheid. Ik
ondersteun dit van harte en onderschrijf het belang om voor dit
onderwerp aandacht te blijven vragen en hierover in gesprek te blijven
met alle betrokkenen. Ik zal mij daar ook voor inspannen, mede vanuit
mijn verantwoordelijkheid voor de Grondwet en het adequaat houden van
het wettelijk kader in de Wom.
Zoals hiervoor gemeld zal de handleiding van de gemeente Amsterdam
breed worden verspreid en actief onder de aandacht worden gebracht bij
gemeenten en politie. In overleg met mijn ambtgenoot van Justitie en
Veiligheid, de VNG en het NGB zal ik bezien hoe in opleidingen voor
gemeenten (in het bijzonder voor de introductietrainingen voor nieuwe
burgemeesters) en politie aan de bescherming van het demonstratierecht
extra aandacht kan worden besteed. Verder zal ik het onderwerp met
enige regelmaat op de agenda (blijven) zetten voor het Strategisch Beraad
Veiligheid, waaraan onder meer de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten en burgemeesters van enkele grote steden deelnemen. Ten
slotte hecht ik eraan te vermelden dat op 4 oktober 2018 het jaarcongres
zal plaatsvinden van het Nederlands Genootschap van Burgemeesters. Dit
jaarcongres zal dit jaar in het teken staan van grondrechten, en in het
bijzonder het demonstratierecht. Dit initiatief van het Nederlands
Genootschap van Burgemeesters zal op die wijze ook bijdragen aan het
verder onder de aandacht brengen van het belang van de vrijheid van
betoging in onze pluriforme samenleving en goede mogelijkheden bieden
voor het delen van kennis en goede praktijkvoorbeelden.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 324, nr. 3

7