Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

34 534

Voorstel van wet van de leden Klaver, Asscher,
Beckerman, Jetten, Dik-Faber, Yesilgöz-Zegerius
en Agnes Mulder houdende een kader voor het
ontwikkelen van beleid gericht op
onomkeerbaar en stapsgewijs terugdringen van
de Nederlandse emissies van broeikasgassen
teneinde wereldwijde opwarming van de aarde
en de verandering van het klimaat te beperken
(Klimaatwet)

Nr. 10

NOTA VAN WIJZIGING
Ontvangen 27 juni 2018
Het voorstel van wet wordt als volgt gewijzigd:
A
Artikel 1 wordt als volgt gewijzigd:
1. Na de begripsbepaling van broeikasgassen wordt een begripsbepaling ingevoegd, luidende:
CO2-neutrale elektriciteitsproductie: elektriciteitsproductie waarbij geen
broeikasgassen vrijkomen in de atmosfeer of waarbij biomassa als
brandstof gebruikt wordt;.
2. De begripsbepaling van emissiebudget vervalt.
3. De begripsbepaling van Onze Minister komt te luiden:
Onze Minister: Onze Minister van Economische Zaken en Klimaat.
4. De begripsbepaling van sector vervalt.
B
Artikel 2 wordt als volgt gewijzigd:
1. In het eerste lid vervalt «stelt doelen voor het klimaatbeleid van de
regering en».
2. In het eerste lid wordt na «broeikasgassen in Nederland» ingevoegd
«, tot een niveau dat 95% lager ligt in 2050 dan in 1990,».
3. Onder vernummering van het tweede tot derde lid wordt een lid
ingevoegd, luidende:

kst-34534-10
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 534, nr. 10

1

2. Teneinde deze doelstelling voor 2050 te bereiken streven Onze
Ministers wie het aangaat naar een reductie van de emissies van
broeikasgassen van 49% in 2030 en een volledige CO2-neutrale elektriciteitsproductie in 2050.
C
Hoofdstuk 2 komt te luiden:
HOOFDSTUK 2 KLIMAATPLAN
Artikel 3
1. Het klimaatplan bevat de hoofdzaken van het door Onze Ministers wie
het aangaat te voeren klimaatbeleid gericht op het realiseren van de
doelstellingen, bedoeld in artikel 2, voor de eerstvolgende tien jaren.
2. Het klimaatplan bevat tevens:
a. de maatregelen die worden getroffen zodat de doelen, bedoeld in
artikel 2, worden bereikt;
b. het verwachte aandeel hernieuwbare energie en de verwachte
besparing op het primaire energiegebruik;
c. de maatregelen die worden getroffen om het aandeel hernieuwbare
energie en de besparing op het primaire energiegebruik te stimuleren;
d. een beschouwing over de meest recente wetenschappelijke inzichten
omtrent het beperken van klimaatverandering;
e. een beschouwing van de ontwikkeling in de technologische mogelijkheden om de emissies van broeikasgassen te beperken;
f. een beschouwing van de wereldwijde en Europese ontwikkelingen op
het gebied van de beperking van klimaatverandering voor zover deze
relevant zijn voor het Nederlandse beleid, en
g. een beschouwing van de gevolgen die het te voeren klimaatbeleid
van de regering heeft op de financiële positie van huishoudens, bedrijven
en overheden, de werkgelegenheid inclusief scholing en opleiding van
werknemers, de ontwikkeling van de economie en het tot stand komen
van een eerlijke transitie.
Artikel 4
1. Het klimaatplan wordt voor de eerste maal vastgesteld in 2019 en ten
minste eens in de vijf jaren opnieuw vastgesteld.
2. Iedere twee jaar na de vaststelling van het klimaatplan wordt over de
voortgang van de uitvoering gerapporteerd en, als deze daartoe
aanleiding geeft in het licht van de doelen van deze wet, worden
maatregelen genomen.
3. Het eerste klimaatplan heeft betrekking op de periode van 2021 tot en
met 2030.
Artikel 5
1. Onze Minister stelt in overeenstemming met het gevoelen van de
ministerraad en nadat het is overgelegd aan beide kamers der StatenGeneraal, het klimaatplan vast.
2. Op de voorbereiding van het klimaatplan is afdeling 3.4 van de
Algemene wet bestuursrecht van toepassing. Zienswijzen kunnen naar
voren worden gebracht door een ieder.
3. De Afdeling advisering van de Raad van State wordt over het
klimaatplan gehoord.
4. Onze Minister kan, in overeenstemming met het gevoelen van de
ministerraad en gehoord beide kamers der Staten-Generaal, het
klimaatplan wijzigen indien dit naar zijn oordeel noodzakelijk is om de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 534, nr. 10

2

doelstellingen, genoemd in artikel 2, te realiseren. Het tweede en derde lid
zijn van overeenkomstige toepassing.
D
Hoofdstuk 3 komt te luiden
HOOFDSTUK 3 VERANTWOORDING
Artikel 6
1. Het Planbureau voor de Leefomgeving brengt eenmaal per jaar aan
Onze Minister een klimaat- en energieverkenning uit.
2. De klimaat- en energieverkenning is een wetenschappelijke rapport
over de gevolgen van het gevoerde klimaatbeleid in het voorafgaande
kalenderjaar.
3. De klimaat- en energieverkenning bevat in ieder geval voor het
voorafgaande kalenderjaar:
a. de emissies van broeikasgassen;
b. de emissies van broeikasgassen per sector, en
c. de ontwikkelingen en maatregelen die invloed hebben gehad op de
emissies van broeikasgassen.
Artikel 7
1. Onze Minister zendt de klimaat- en energieverkenning op de vierde
donderdag van oktober aan beide kamers der Staten-Generaal, tenzij deze
datum valt in een periode waarin de Tweede Kamer der Staten-Generaal
met reces is of wanneer deze datum een nationale feestdag is. In dat geval
zendt Onze Minister de klimaat- en energieverkenning, na overleg met de
voorzitters van beide kamers der Staten-Generaal, uiterlijk op 1 november
van hetzelfde jaar aan beide kamers der Staten-Generaal.
2. Onze Minister zendt gelijktijdig met de verzending van de klimaat- en
energieverkenning de klimaatnota aan beide kamers der Staten-Generaal.
3. De klimaatnota bevat:
a. het totaalbeeld van de realisatie van het klimaatbeleid zoals dit is
opgenomen in het klimaatplan;
b. een weergave per ministerie van de voornaamste aspecten van de
realisatie van het klimaatbeleid;
c. een weergave van de gevolgen voor de departementale begrotingen
van het klimaatbeleid;
d. de financiële gevolgen voor huishoudens, ondernemingen en
overheden van significante ontwikkelingen in het klimaatbeleid die
afwijken van het klimaatplan;
e. de wijze waarop de klimaat- energieverkenning wordt betrokken bij
de eerstvolgende herziening of de evaluatie van de voortgang van het
klimaatplan, en
f. de rapportage over de voortgang van de uitvoering van het
klimaatplan, bedoeld in artikel 4, tweede lid, als deze is uitgevoerd.
4. De Afdeling advisering van de Raad van State wordt over de
klimaatnota gehoord.
E
Hoofdstuk 4 komt te luiden:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 534, nr. 10

3

HOOFDSTUK 4 PARTICIPATIE
Artikel 8
1. Ten behoeve van de uitvoering van deze wet en het behalen van de
doelstellingen, bedoeld in artikel 2, voert Onze Minister overleg met
bestuursorganen van provincies, waterschappen, gemeenten en overige
relevante partijen.
2. In het overleg worden in ieder geval de voortgang van de uitvoering
van het vigerende klimaatplan en voorstellen voor maatregelen voor het
in voorbereiding zijnde klimaatplan besproken.
3. Onze Minister bevordert door middel van het overleg het sluiten van
overeenkomsten met partijen, gericht op het bereiken van de doelstelling,
genoemd in artikel 2.
F
Hoofdstuk 5 komt te luiden:
HOOFDSTUK 5 SLOTBEPALINGEN
Artikel 9
Deze wet treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen
tijdstip.
Artikel 10
Deze wet wordt aangehaald als: Klimaatwet.
G
De hoofdstukken 6 t/m 9 vervallen.
Toelichting
I. Algemeen
Inleiding
Het klimaatverdrag van Parijs is een doorbraak. 195 landen hebben
ervoor getekend de mondiale temperatuurstijging tot ruim onder 2 graden
Celsius te beperken en daarbij te streven naar een verdere beperking van
de opwarming tot maximaal 1,5 graad Celsius. Het is onze plicht er alles
aan te doen die doelstelling te halen.
Er is een partij-overstijgend belang om het klimaatprobleem aan te
pakken. Parlement en kabinet kunnen dit niet alleen: iedereen uit de
samenleving is nodig voor het realiseren van de klimaatdoelen (bedrijfsleven, maatschappelijke organisaties, inwoners, overheden).
Op parlement en kabinet rust een bijzondere verantwoordelijkheid.
Enerzijds moeten wij het stabiele kader bieden, met de stip op de horizon,
dat alle partijen in de samenleving langjarige zekerheid geeft. Op basis
hiervan kunnen bedrijven hun investeringen doen, hebben andere
overheden de kaders waarbinnen zij hun rol en verantwoordelijkheid
kunnen nemen en geeft het de inwoners van Nederland het vertrouwen
dat zij binnen die stabiliteit hun bijdrage kunnen leveren door investeringen in hun eigen huis en energievoorziening te doen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 534, nr. 10

4

Anderzijds moeten kabinet en parlement laten zien dat wij ook onze
verantwoordelijkheid nemen en een bijdrage leveren, en dat we bereid
zijn om elkaar daarop aan te spreken.
Vanuit deze bijzondere verantwoordelijkheid hebben wij, over partijgrenzen heen, met elkaar overlegd. De gedeelde verantwoordelijkheid die
wij met elkaar voelen ten aanzien van het klimaatprobleem, heeft
geresulteerd in deze nota van wijziging die moet leiden tot een breed
gedragen Klimaatwet. Wij zijn in de overtuiging dat er een voorstel voor
een Klimaatwet ligt die de gevraagde kaders biedt, de stip op de horizon
en de onafhankelijke borging, waar door alle partijen in de samenleving
om gevraagd wordt.
Met deze nota van wijziging worden de belangrijkste elementen van de
Klimaatwet:
– broeikasgasreductie tot een niveau van 95% in 2050 ten opzichte van
1990
– een tussendoel van 49% broeikasgasreductie in 2030 ten opzichte van
1990
– een nevendoel van 100% CO2-neutrale elektriciteitsproductie voor
2050
– beleidsvorming middels een klimaatplan en klimaatnota
– een adviserende rol voor de Raad van State
Proces
Deze toelichting bij de nota van wijziging geeft aan op welke punten het
initiatief wetsvoorstel dat voor behandeling bij de Kamer is ingediend
(34 534, nrs. 5, 6 en 7) is aangepast. Alvorens op de specifieke wijzigingen
in te gaan, wordt eerst de aanloop naar en de aanleiding voor deze
wijziging toegelicht.
Roep vanuit de samenleving
Al langer bestaat bij veel partijen in de samenleving de behoefte aan
een Klimaatwet. Voordelen die hierin worden gezien zijn:
• een Klimaatwet, waarin onder meer een doel voor 2050 is vastgelegd,
draagt bij aan de totstandkoming van een duidelijke en bestendige
langetermijnvisie en daarmee aan het creëren van een lange termijnzekerheid, waar zowel huishoudens als bedrijven behoefte aan hebben;
• met dit langetermijnperspectief kunnen noodzakelijke investeringen
geleidelijk gedaan en ingepast worden, om zo excessief waardeverlies te
vermijden;
• borging van de daadwerkelijke realisatie van de lange termijndoelen.
Oorspronkelijk initiatiefwetsvoorstel
Op 12 september 2016 hebben de (toenmalige) Kamerleden Klaver
(GroenLinks, GL) en Samsom (Partij voor de Arbeid, PvdA) een initiatiefvoorstel voor een Klimaatwet aan de Kamer aangeboden (Kamerstukken II
2015/2016, 34 534, nr. 2). Doel hiervan was het scheppen van een kader
voor het ontwikkelen van beleid, gericht op het «onomkeerbaar en
stapsgewijs terugdringen van de Nederlandse emissies van broeikasgassen teneinde wereldwijde opwarming van de aarde en de verandering
van het klimaat te beperken». Het wetsvoorstel beoogt de wijze te
verankeren waarop het Nederlandse klimaatbeleid invulling geeft aan de
verplichtingen die voortvloeien uit het Klimaatakkoord van Parijs, voor
wat betreft het zogenaamde mitigatiedeel. Hiertoe was in het oorspronkelijke wetsvoorstel onder meer vastgelegd dat:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 534, nr. 10

5

• de uitstoot van broeikasgassen uiterlijk in 2050 met ten minste 95%
gereduceerd dient te zijn (t.o.v. 1990);
• die doelstelling wordt gehaald via een tussendoel van minus 55% in
2030 (t.o.v. 1990);
• het aandeel hernieuwbare energie in 2050 100% bedraagt;
• er elke 5 jaar een Klimaatplan wordt gemaakt en elk jaar (i) voorafgaand aan elk kalenderjaar, een zogenoemde Klimaatbegroting, (ii) na
afloop van elk kalenderjaar een klimaatjaarverslag.
Initiatiefwetsvoorstel na advies Raad van State
In november 2016 heeft de Raad van State advies uitgebracht op dit
wetsvoorstel. Tijdens de verwerking hiervan heeft een aantal andere leden
uit de Tweede Kamer besloten zich aan te sluiten bij het initiatiefwetsvoorstel, te weten Roemer (Socialistische Partij, SP), Van Veldhoven. (D66)
en Dik-Faber, (ChristenUnie, CU). Het gewijzigde wetsvoorstel is op
27 januari 2017 aanhangig gemaakt in de Tweede Kamer (Kamerstukken II
2016–2017, 34 534, nr. 6).
Regeerakkoord Rutte III
Met het aantreden van het kabinet Rutte III in oktober 2017 is een
nieuwe situatie ontstaan. In de eerste plaats bevat het regeerakkoord
vergaande ambities voor de lange termijn. In het Regeerakkoord wordt
tevens een klimaatwet aangekondigd, waarin de hoofdlijnen van de
afspraken op het terrein van klimaat en energie uit het Regeerakkoord
moeten worden verankerd. Daardoor komt een vergelijk tussen regeringsbeleid en de initiatiefwet in beeld. Daarnaast maken twee partijen, die
mede-initiatiefnemer zijn van het initiatiefvoorstel voor een Klimaatwet,
onderdeel uit van het kabinet (D66 en CU).
Tijdens het debat over de regeringsverklaring op 2 november 2017 heeft
het kabinet aangegeven positief te staan tegenover een verkenning met
de toenmalige initiatiefnemers, om te bezien of het initiatiefwetsvoorstel
als basis zou kunnen dienen voor een breed gedragen Klimaatwet.
Partij-overstijgende verantwoordelijkheid – breed gedragen Klimaatwet
Na het debat over de Regeringsverklaring zijn initiatiefnemers en
regeringspartijen, in overleg gegaan met elkaar met als doel om
gezamenlijk te komen tot een breed gedragen Klimaatwet. Deze nota van
wijziging is daarvan het resultaat.
Inhoud van de wijziging
Het initiatiefwetsvoorstel zoals dit in de Kamer voorligt bestaat uit drie
blokken:
• in artikel 2 en 3 zijn de doelen opgenomen voor het klimaatbeleid;
• in de artikelen 4 tot en met 8 zijn de bepalingen opgenomen over
beleidsvorming in het klimaatplan en -begroting;
• artikel 9 en 10 bevatten een verantwoordingssystematiek en artikel 12
en 13 een klimaatcommissie in het kader van de borging van het bereik
van de doelen.
Deze opzet blijft behouden maar de onderdelen worden aangepast.
Uitgangspunt voor alle wijzigingen zijn de inhoudelijke overeenkomsten
tussen de partijen voor de (lange termijn) doelstellingen van het klimaatbeleid. Daarnaast is gekeken naar het stroomlijnen van de uitvoering van
het wetsvoorstel zodat het zo goed mogelijk aansluit bij bestaande
(Europese) rapportageverplichtingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 534, nr. 10

6

Doelen
In het oorspronkelijke wetsvoorstel is een doelbepaling opgenomen
(artikel 2) en een artikel met doelen voor de reductie van de uitstoot van
CO2 en het aandeel hernieuwbare energie (artikel 3). In deze nota van
wijziging worden de doelen verwerkt tot één doelbepaling, het nieuwe
artikel 2. Daarnaast worden de doelen inhoudelijk aangepast.
Het opnemen van doelen in de wet heeft een belangrijke signaalfunctie,
omdat hiermee duidelijk wordt op welk niveau de Nederlandse ambitie
voor de lange termijn ligt. Dit biedt de gelegenheid voor maatschappelijke
partijen om hun gedrag en investeringsbeleid hier op af te stemmen.
Bovendien vormt het doel de referentie waaraan het klimaatbeleid van de
regering getoetst kan worden door de Tweede Kamer.
De manier waarop de doelen zijn geformuleerd is van belang omdat
deze:
• zo moet worden gekozen dat zij vanuit het perspectief van 2050
bijdragen aan een kosteneffectieve transitie, hetgeen relevant is bij het
formuleren van nevendoelen,
• helderheid moeten bieden over het karakter van de doelen als politieke
doelstelling. Het gaat hier nadrukkelijk niet om extern afdwingbare
normen.
Gelet op deze punten en in lijn met het advies van de Raad van State op
het initiatief wetsvoorstel worden alle doelen van de wet verwerkt in een
algemene doelbepaling.
Hoofddoel: broeikasgasreductie tot een niveau van 95% in 2050 ten
opzichte van 1990
Het doel van 95% broeikasgasreductie voor 2050 was al opgenomen in
het oorspronkelijke initiatiefwetsvoorstel en wordt gehandhaafd. In het
regeerakkoord is voor 2050 geen doelstelling opgenomen, maar is wel
een pad uitgezet dat moet leiden tot 95% emissiereductie in 2050.
Het doel van 95% broeikasgasreductie in 2050 (t.o.v. 1990) sluit aan bij
de huidige inzichten van wat nodig is om te voldoen aan de doelstellingen
van Parijs. Zo wordt in de doorrekening van Energieonderzoek Centrum
Nederland (ECN) en het Planbureau voor de Leegomgeving (PBL) van het
regeerakkoord1 aangegeven, dat 95% reductie in 2050 in overeenstemming is met de Parijs-doelstelling om de temperatuurstijging te
beperken tot ruim onder de 2 graden. Door dit duidelijk vast te leggen in
het wetsvoorstel wordt voor een ieder duidelijk waar het beleid van de
regering op lange termijn op gericht is.
Om aan te geven dat de rijksoverheid haar volle verantwoordelijkheid
neemt voor het leveren van haar bijdrage aan het Klimaatakkoord van
Parijs, is het 2050-doel vorm gegeven als een resultaatsverplichting. Het
gaat om een harde wettelijke norm, die de regering verplicht om dit te
halen. Daarmee wordt de gevraagde «stip op de horizon» gezet, ten
behoeve van investeringszekerheid voor bedrijven2 en huishoudens.
Het doel wordt wel vorm gegeven conform het advies van de RvS, als
beleidsdoelstelling om de juridische kwetsbaarheid te verminderen. Dit
betekent dat duidelijk is dat het hier een (politieke) opdracht aan de
regering betreft en niet een grenswaarde die bij de rechter kan worden
afgedwongen.
1

http://www.pbl.nl/sites/default/files/cms/publicaties/pbl-2017-analyse-regeerakkoord-rutte-IIIeffecten-op-klimaat-en-energie_3009.pdf.
2
Bijvoorbeeld van belang voor de energie-intensieve industrie die tot 2050 nog maar 2
investeringscycli heeft.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 534, nr. 10

7

Een emissiereductie van 95% in 2050 is geen einddoel. Op basis van de
beschikbare wetenschappelijke inzichten is het, om de temperatuurstijging te beperken tot ruim beneden de 2 graden, nodig om in de tweede
helft van deze eeuw klimaatneutraal te worden of zelfs negatieve emissies
te bereiken.
Tussendoel: 49% broeikasgasreductie in 2030 ten opzichte van 1990
Het voorliggende initiatiefwetsvoorstel bevat een nationaal tussendoel
van 55% reductie in 2030 (t.o.v. 1990). Dit percentage ligt aanmerkelijk
hoger dan het Europese doel, dat op dit moment op tenminste 40%
broeikasgasreductie in 2030 (t.o.v. 1990) ligt.
Zoals ook door de Raad van State in het advies op het initiatiefwetsvoorstel is opgemerkt, is het behalen van hogere reductiedoelen in 2030,
zonder Europese samenwerking, lastig. Dit wordt veroorzaakt door het feit
dat (het terugdringen van) een deel van de CO2-uitstoot in meer of
mindere mate Europees is gereguleerd. De nationale speelruimte is
daardoor in de desbetreffende sectoren beperkt. Als er nationaal
aanvullende maatregelen worden genomen geeft dit een risico op een
concurrentienadeel voor Nederlandse bedrijven. Dat willen initiatiefnemers zoveel mogelijk voorkomen. Evenwel is het wenselijk om een
nationaal doel voor 2030 te formuleren dat boven de Europese
doelstelling van ten minste 40% in 2030 ligt. De huidige Europese èn
wereldwijde ambitie om de uitstoot van CO2 te reduceren ligt namelijk
niet op het kosteneffectieve pad om de doelstellingen uit het Akkoord van
Parijs te halen.3 De ambitie moet wereldwijd dus nog omhoog.
In het Akkoord van Parijs is afgesproken dat partijen elke 5 jaar hun
ambitieniveau verder aanscherpen; een eerste (vrijwillig) moment doet
zich in de 2e helft van 2018 voor, in 2023 moeten alle partijen verplicht
komen tot een aanscherping van hun ambitie. In het regeerakkoord is
afgesproken dat Nederland in Europa zal pleiten voor een emissiereductie
van 55% in 2030. Mocht een aangescherpte EU-doelstelling niet haalbaar
zijn, dan wordt gezocht naar een kopgroep van gelijkgestemde
(Noordwest-) Europese landen, om tot ambitieuzere doelstellingen te
komen. Door samen met andere landen te werken aan een doelstelling
van 55% reductie worden grote concurrentienadelen voor de Nederlandse
economie voorkomen. Als de nagestreefde aanscherping van de Europese
ambitie wel wordt gerealiseerd, zal dat leiden tot een verhoging van de
opgaven voor Nederland als vastgelegd in het voorliggende wetsvoorstel.
Om hierop te anticiperen en om reeds nu op het kosteneffectieve pad
richting 2050 te komen, is besloten om als tussendoel voor 2030 49%
broeikasgasreductie (t.o.v. 1990) in het 2e lid van artikel 2 vast te leggen.
Dit is in lijn met het regeerakkoord en het PBL zegt hierover in de
doorrekening van het regeerakkoord4:
«Het doel van 49% emissiereductie is in lijn met 95% emissiereductie in
2050 en is passend bij het realiseren van de doelstelling uit Parijs-akkoord
om de temperatuurstijging te beperken tot ruim onder de 2 graden.»

3

Synthesis report on the aggregate effect of the intended nationally determined contributions,
FCCC/CP/2015/7.
4
http://www.pbl.nl/sites/default/files/cms/publicaties/pbl-2017-analyse-regeerakkoord-rutte-IIIeffecten-op-klimaat-en-energie_3009.pdf.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 534, nr. 10

8

Nevendoel: 100% CO2-neutrale elektriciteitsproductie voor 2050
In het voorliggend initiatief wetsvoorstel is een doelstelling opgenomen
om de energievoorziening in 2050 volledig hernieuwbaar te maken. Dit
nevendoel wordt aangepast naar een streefdoel voor 100% CO2-neutrale
elektriciteitsproductie in 2050.
Reden voor deze wijziging is gelegen in het feit dat het begrip
hernieuwbare energie een te breed bereik kent. Het gaat om vele
verschillende processen, waarbij het denkbaar is dat voor bepaalde
processen het gebruik van niet-hernieuwbare bronnen noodzakelijk blijft.
Zo is bijvoorbeeld niet duidelijk of vliegtuigen in 2050 volledig van de
(bio)kerosine af zijn. Gelet op deze onzekerheid is een doel voor 100%
hernieuwbare energie in 2050 op dit moment niet verantwoord.
Wel kan een doelstelling worden opgenomen voor een volledig
CO2-neutrale elektriciteitsproductie. In de scenario’s waarbij de totale
uitstoot in Nederland met 95% gedaald is, is het niet logisch dat de
resterende 5% uitstoot wordt gebruikt voor elektriciteitsproductie. Het is
mogelijk dit proces CO2-neutraal te maken. Dit nevendoel sluit daarmee
goed aan op het kosteneffectieve pad naar het doel van 95% broeikasgasreductie in 2050 en vanuit die opties is het wenselijk dat de regering haar
beleid voor 2050 richt op een volledig CO2-neutrale productie van
elektriciteit.
Het doel voor 100% CO2-neutrale elektriciteitsproductie in 2050, is een
nevendoel omdat de regering vanuit kosteneffectiviteitsoogpunt slechts
stuurt op één doel, namelijk CO2-reductie. Dit nevendoel is dan ook
ondergeschikt aan het broeikasgasreductiedoel van 95% in 2050.
Dit is in het artikel kenbaar gemaakt door ook dit nevendoel te formuleren als een streefdoel.
Nieuwe inzichten en flexibiliteit
De Klimaatwet beoogt zekerheid te bieden over het lange termijn
klimaatbeleid van de regering en tegelijk een effectieve en doelmatige
transitie niet in de weg te staan. Tussen deze doelstellingen bestaat een
spanningsveld. Hoe meer zekerheid wordt geboden hoe groter het risico
dat scenario’s die op een later moment kosteneffectief blijken, worden
uitgesloten.
De formulering van de doelen zoals deze in de nota van wijziging
worden vastgelegd is zodanig gekozen dat zowel duidelijkheid wordt
geboden als voldoende ruimte is voor het ontwikkelen van een adaptief
klimaatbeleid. Het hoofddoel van de wet is 95% broeikasgasreductie in
2050. Hiermee wordt duidelijk dat Nederland voor de lange termijn een
nagenoeg broeikasgas neutrale samenleving bereikt in 2050. Het
parlement kan het beleid van de regering afrekenen op het bereiken van
dit doel.
Het tussendoel van 49% emissiereductie in 2030 en de 100%
CO2-neutrale elektriciteitsproductie staan in het teken van het hoofddoel.
Daarom is er voor gekozen om expliciet te benoemen dat deze doelen als
streefwaarde worden gezien. Het is aan de regering om beleid te
ontwikkelen om deze doelen te halen. Het is denkbaar dat het niet
helemaal lukt, bijvoorbeeld door externe factoren zoals verschuivingen in
de export van stroom. In beginsel zal de regering moeten bijsturen
wanneer deze factoren zich voordoen. Er komt echter een punt dat
bijsturen ten behoeve van het doel in 2030 contraproductief werkt op de
lange termijn. Bijvoorbeeld de situatie dat in 2028 kostbare maatregelen
zouden worden getroffen met een effect op de korte termijn. In dat geval
zal de regering een afweging moeten maken of het nog zinnig is om alles

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 534, nr. 10

9

op alles te zetten om het doelbereik in 2030 te halen of dat de pijlen beter
op 2040 en 2050 gericht kunnen worden.
Stabiliteit in het Klimaatbeleid is van belang voor een kosteneffectieve
transitie. Het klimaatbeleid is echter internationaal nog vol in ontwikkeling. Nieuwe wetenschappelijk inzichten of internationale afspraken
kunnen andere doelen in 2030 of 2050 noodzakelijk maken. Mogelijk zal op
enig moment ook een doel voor 2040 wenselijk zijn. Zowel in het
initiatiefwetsvoorstel als in regeerakkoord is daarom rekening gehouden
met de mogelijkheid dat de doelen nog zullen wijzigen.
Als de doelen van het regeringsbeleid veranderen zal dat tot uitdrukking
moeten worden gebracht door een wijziging van de wet. Hierdoor wordt
gegarandeerd dat een wijziging van de doelen in overeenstemming met
en betrokkenheid van het parlement gebeurt. Dit dwingt de regering om
goed te motiveren hoe de wijziging van het doel past in de bredere
aanpak van het klimaatprobleem. Wettelijke doelen geven geen garantie
dat de normen nooit meer worden aangepast maar wel de maximale
procedurele waarborgen dat de wijziging zorgvuldig en met voldoende
(politiek) draagvlak geschiedt.
Beleidsvorming: klimaatplan
Het voorliggende initiatiefwetsvoorstel bevat een vijfjaarlijks
klimaatplan en een jaarlijkse klimaatbegroting. Beide instrumenten zijn
bedoeld om een effectief en transparant beleid te ontwikkelen om de
klimaatdoelen te halen. In deze wijziging blijft het klimaatplan behouden.
Het doel dat met de klimaatbegroting werd beoogd, wordt ondervangen
via de klimaat- en energieverkenning (KEV) en de klimaatnota. Hierbij
wordt zoveel mogelijk aangesloten op al bestaande rapportages en
rapportage verplichtingen in Europees en mondiaal verband; daarmee
komt de klimaatbegroting als (nieuwe en separate) rapportage te
vervallen. Naast effectief en transparant beleid streven de initiatiefnemers
ook naar zo kostenefficiënt mogelijk beleid.
Het klimaatplan
Het klimaatplan uit het voorliggende wetsvoorstel bevat de hoofdzaken
van het door de regering te voeren klimaatbeleid gericht op het realiseren
van de doelen voor de eerstvolgende vijf jaren en geeft richting aan het
klimaatbeleid voor de daarop volgende tien jaren. De opgave voor de
eerstvolgende vijf jaren wordt daarbij indicatief verdeeld over de
verschillende sectoren, en het klimaatplan bevat de maatregelen die naar
verwachting nodig zijn om de opgave te realiseren. Daarbij wordt in het
klimaatplan ook aandacht besteed aan de gevolgen van het te voeren
klimaatbeleid voor de economie, de werkgelegenheid en opleiding en
scholing van werknemers; dit met het oog op het tot stand komen van een
eerlijke transitie.
Met deze nota van wijziging blijft het klimaatplan in stand en blijft het
een instrument, dat de hoofdlijnen van het klimaatbeleid voor de
komende tien jaar bevat, dat iedere vijf jaar opnieuw wordt vastgesteld en
iedere twee jaar op onderdelen kan worden geactualiseerd. Het
klimaatplan is gericht op het bereiken van de doelen die in artikel 2 zijn
opgenomen. In principe bevat het plan geen andere doelen voor
broeikasgasreductie dan de doelen die in de wet zijn opgenomen.
Voor de totstandkoming van het klimaatplan wordt in deze nota van
wijziging inhoudelijk en procedureel aansluiting gezocht bij het Integraal
Nationaal Klimaat- en Energieplan (INEK). Alle EU-lidstaten moeten, op
grond van de in voorbereiding zijnde Verordening inzake de Governance

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 534, nr. 10

10

van de Energie-unie5 een INEK opstellen. In het INEK wordt aangegeven
op welke manier lidstaten invulling geven aan de energie- en klimaatdoelen van de Energie Unie. Dit betekent dat in het INEK de ambities,
nationale bijdragen en doelen op het gebied van broeikasgas-reductie,
hernieuwbare energie en energie-efficiëntie worden opgenomen. Voor
broeikasgas-reductie moet worden aangegeven op welke manier en met
welke maatregelen invulling wordt gegeven aan het bindende nationale
doel sectoren die niet behoren tot het Europese emissiehandelsysteem
(ETS). Het INEK heeft een looptijd van tien jaar en kan na vijf jaar
geactualiseerd worden. Over de voortgang van het INEK moet elke twee
jaar worden gerapporteerd, hetgeen aanleiding kan zijn om (nationaal) tot
bijsturing te komen. Het eerste concept INEK betreft periode 2021–2030,
met een doorkijkje naar 2040. De INEK-cyclus past in de ambitiecyclus van
het Klimaatakkoord van Parijs.
Inhoudelijk zal voor de Nederlandse situatie het INEK, en daarmee ook
het klimaatplan uit deze wet, voor het grootste deel worden «gevuld» met
de afspraken die worden gemaakt in het kader van het klimaatakkoord.
In het voorliggende voorstel is al opgenomen dat in het klimaatplan een
beschouwing wordt opgenomen over het tot stand komen van een eerlijke
transitie. De initiatiefnemers zien in toenemende mate het belang om een
goed beeld te krijgen van de verwachtte effecten op de lasten en de
inkomenseffecten van het (voorgenomen) klimaatbeleid. Het is daarom
wenselijk dat de Minister in het klimaatplan inzichtelijk maakt wat het
effect van de voorgenomen maatregelen is op de inkomens en vermogenspositie van burgers en bedrijven, in het bijzonder ook het midden- en
kleinbedrijf. Besluitvorming over inkomensbeleid vindt plaats in de
reguliere begrotingscyclus.
In lijn met de planning van het (concept) INEK kan het eerste
klimaatplan in 2019 worden vastgesteld. Vervolgens wordt het klimaatplan
iedere vijf jaar opnieuw vastgesteld. Hierbij wordt het plan volledig
heroverwogen in het licht van de doelen die in de wet zijn opgenomen en
de stand van het klimaatbeleid.
Eveneens in lijn met de planning van het INEK wordt iedere twee jaar
over de voortgang van het klimaatbeleid gerapporteerd aan de Europese
Commissie. Een reactie op deze voortgangsrapportage wordt opgenomen
in de klimaatnota van dat jaar. Sowieso krijgt het parlement ieder jaar
inzicht in de voortgang middels de KEV en klimaatnota. Als de realisatie
van het klimaatplan achterblijft, kan de regering op basis van deze
rapportages bijsturen.
De klimaatnota
Het voorliggende wetsvoorstel sluit niet goed aan op de bestaande
systematiek op nationaal, Europees en mondiaal niveau. Om die reden
wordt in deze nota van wijziging aansluiting gezocht bij onder andere het
INEK en bestaande nationale rapportages en is er voor gekozen de
klimaatbegroting te laten vervallen.

5

(2016) 759, Voorstel voor een verordening van het Europees parlement en de Raad inzake de
governance van de energie-unie, tot wijziging van Richtlijn 94/22/EG, Richtlijn 98/70/EG,
Richtlijn 2009/31/EG, Verordening (EG) nr. 663/2009, Verordening (EG) nr. 715/2009, Richtlijn
2009/73/EG, Richtlijn 2009/119/EG van de Raad, Richtlijn 2010/31/EU, Richtlijn 2012/27/EU,
Richtlijn 2013/30/EU en Richtlijn (EU) 2015/652 van de Raad en tot intrekking van Verordening
(EU) nr. 525/2013.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 534, nr. 10

11

In de nationale energieverkenning (NEV) wordt het parlement in de
huidige situatie reeds op gezette tijden geïnformeerd over de voortgang
van belangrijke delen van het klimaatbeleid. Met deze nota van wijziging
wordt voorgesteld de NEV verder aan te passen en aan te vullen en te
verbreden tot een klimaat- en energieverkenning (KEV). In dit rapport, dat
uiterlijk in de tweede helft van oktober met een appreciatie van het
kabinet, de klimaatnota, aan de beide Kamers wordt aangeboden, worden
de laatste inzichten over de uitstoot van broeikasgassen en de effecten
van het gevoerde beleid verwerkt. Waar nodig kan de regering het beleid
hierop bijsturen. Inhoudelijk combineert het debat over de KEV/ NEV, en
eventuele bijsturing van beleid, de functie van de klimaatbegroting en
klimaat(jaar)verslag (zie hieronder).
De klimaatnota wordt door de Tweede Kamer besproken op de vierde
donderdag van oktober. Het is de wens van de initiatiefnemers dat dit een
«klimaatdag» wordt, zoals er ook een verantwoording dag is voor het
financiële beleid van de regering.
Puntdoel in plaats van Emissiebudget
De systematiek van het wetsvoorstel ging uit van een emissiebudget
benadering voor het sturen van de beleidsontwikkeling. Een emissiebudget is de totale uitstoot in een bepaalde periode. Deze aanpak sluit aan
bij de wetenschappelijke benadering van de effecten van broeikasgassen.
Het geeft het meest gedetailleerde inzicht in de het totale volume van
broeikasgassen in de atmosfeer.
Aan de andere kant is het systeem van emissiebudgetten zodanig
gedetailleerd, dat daarmee onvoldoende mogelijkheden voor de regering
bestaan om het te voeren beleid zo kosteneffectief mogelijk en met breed
draagvlak in de samenleving vorm te geven. Daarom wordt met deze nota
van wijziging de systematiek aangepast. De doelen in artikel 2 van het
voorstel worden leidend. Dit zijn puntdoelen. Dat betekent dat zij zijn
gericht op het behalen van een bepaalde emissie op een bepaald punt in
de tijd (2030 en 2050). De weg daarnaartoe wordt niet voorgeschreven.
Deze wijziging neemt niet weg dat de regering bij de ontwikkeling van
beleid moet kijken naar de voortgang in de periode tot 2030 en 2050. Een
verantwoord pad voor 2020 en 2030 betekent een geleidelijke afbouw van
de emissie van broeikasgassen. Het uitstellen van maatregelen tot het
laatste moment is niet kosteneffectief en kan zelfs een risico vormen dat
de doelen niet bereikt zullen worden. In het klimaatplan wordt het
(midden)lange termijn beleid van de regering uiteen gezet. Het parlement
controleert of de regering een wenselijk en haalbaar pad heeft uitgezet
naar de doelen, genoemd in de wet. Deze afweging is echter breder dan
een rekensom op basis van emissiebudgetten.
Verantwoording: klimaat- en energieverkenning en klimaatnota
Klimaat- en energieverkenning
Het wetsvoorstel voorziet in een klimaatjaarverslag. Dit is een wetenschappelijk verantwoord document waarin de voortgang van het
klimaatbeleid in beeld wordt gebracht. Het klimaatjaarverslag biedt een
beleidsneutrale weergave van de stand van het klimaatbeleid en daarmee
kan de Kamer controleren of met het beleid van de regering de klimaatdoelen worden gerealiseerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 534, nr. 10

12

Het klimaatjaarverslag blijft behouden, waarbij wordt aangesloten bij de
nationale energieverkenning (NEV) die reeds jaarlijks wordt uitgebracht.
Om als klimaatjaarverslag te kunnen gaan dienen, zal de huidige NEV op
een aantal punten mogelijk nog moeten worden aangevuld en de
relevante (klimaat) informatie zal anders geordend worden, om daarmee
een sterkere focus op klimaat te leggen. Om dit te markeren zal de naam
gewijzigd worden in de Klimaat- en energieverkenning (KEV). De KEV zal
jaarlijks verschijnen.
Klimaatnota
De klimaat- en energieverkenning (KEV) is een beleidsneutrale, feitelijke
weergave van de stand van het klimaatbeleid, waaruit duidelijk moet
worden of aan de klimaatdoelen kan worden voldaan. Op basis van dit
rapport zal de regering moeten beslissen of aanvullend maatregelen
noodzakelijk zijn, wanneer deze maatregelen worden getroffen en hoe dit
wordt gerealiseerd. Dit wordt door de Minister verwoord in een
klimaatnota die gelijktijdig met de KEV aan het parlement wordt aangeboden. In de klimaatnota wordt door de Minister op hoofdlijnen aangegeven of aanvullende actie nodig is om aan de doelen uit de wet te
voldoen. De reactie wordt gestructureerd langs de sectoren en daarmee
ook impliciet langs de departementale verdeling van beleidsonderwerpen.
Het klimaatbeleid heeft financiële gevolgen. Daarom is in het
klimaatplan, op grond van artikel 3, tweede lid, onder g, bij de beleidsvorming oog voor de financiële positie van huishoudens, bedrijven en
overheden, de werkgelegenheid inclusief scholing en opleiding van
werknemers, de ontwikkeling van de economie, het tot stand komen van
een eerlijke transitie.
Een volledige jaarlijkse doorrekening van deze financieel-economische
aspecten in de KEV of klimaatnota is niet wenselijk. Het bijsturen van
koopkracht en inkomenspositie vindt jaarlijks plaats in het reguliere
begrotingsproces. Daarbij wordt naar meer aspecten dan klimaatbeleid
alleen gekeken.
Het is wel wenselijk dat de regering significante financieel-economische
afwijkingen in het klimaatbeleid, ten opzichte van de verwachtingen in het
klimaatplan, signaleert in de klimaatnota. Deze informatie kan vervolgens
worden betrokken bij de reguliere besluitvorming in augustus over het
integrale koopkracht plaatje.
Hierbij wordt opgemerkt dat de KEV en klimaatnota niet een jaarlijkse
heroverweging van het klimaatbeleid tot gevolg moeten hebben. Zoals
aangegeven is het meeste klimaatbeleid meerjarig en kunnen de jaarlijkse
cijfers over het klimaatbeleid fluctueren. Bijsturing kan plaatsvinden aan
de hand van de tweejaarlijkse voortgangsrapportage (van de uitvoering
van) het klimaatplan (die Nederland als lidstaat conform de INEK-cyclus
aan de Europese Unie dient te sturen); nieuw beleid wordt in principe
ontwikkeld bij de totstandkoming van het nieuwe vijfjaarlijkse klimaatplan.
Veel beleid komt bovendien tot stand in samenwerking met maatschappelijke en bestuurlijke partners, zoals in het klimaatakkoord. Als in de
jaarlijkse klimaatnota wordt gesignaleerd dat aanvullend beleid noodzakelijk is wordt dit beleid, waar relevant in samenspraak met stakeholders,
via de daarvoor gebruikelijke samenwerkingsverbanden en procedures
opgepakt en aan het parlement voorgelegd. Aanvullend beleid, eenzijdig
ontwikkeld door de regering of tot stand gekomen in overleg, wordt
uiteindelijk in samenhang opgenomen in het klimaatplan.
In de tussenjaren – waarin er geen rapportage aan de EU wordt
verzonden – is het streven dat de Kamers op basis van de KEV en de
klimaatnota de regering controleren op de uitvoering van het klimaatbeleid. De focus zal dan liggen op het zo nodig wegnemen van obstakels

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 534, nr. 10

13

in de uitvoering van het staande klimaatbeleid; niet op heroverwegen van
het bestaande beleid of het formuleren van nieuw beleid.
Advisering over en beoordeling van de voortgang: Afdeling advisering
van de Raad van State
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad
van State (hierna: de Afdeling) over het oorspronkelijke initiatief
wetsvoorstel, is in het voorstel een klimaatcommissie opgenomen. De
voor deze commissie beoogde taak was de Minister te adviseren over de
uitvoering van de Klimaatwet en de daarin opgenomen doelen. In deze
nota van wijziging wordt deze functie in aangepaste vorm neergelegd bij
de Afdeling. Hiermee wordt aansluiting gezocht bij bestaande structuren.
De Afdeling heeft als gezaghebbend adviserende instantie bij uitstek
ervaring met het adviseren over grote maatschappelijke vraagstukken. Het
aanzien van de Raad van State als instituut maakt bovendien dat de dat
adviezen zeer zwaar wegen in de beleidsvorming van de regering.
De meerwaarde van wettelijke doelen is mede afhankelijk van een
tijdige, gezaghebbende en openbare signalering dat de realisatie van de
doelstellingen in gevaar komt. De controlerende taak ligt uiteindelijk bij
het parlement. Het klimaatbeleid is echter bijzonder complex. Dit heeft
een inhoudelijke component: er zijn veel sectoren, veel mogelijke
maatregelen die vaak onderling samenhangen, elkaar kunnen versterken
maar ook met elkaar kunnen interfereren, en grensoverschrijdende
effecten en veel (andere) onzekerheden, die maken dat de getallen die als
basis dienen voor het klimaatbeleid, niet altijd makkelijk te doorgronden
zijn. Daarnaast heeft dit een maatschappelijke component: het klimaatbeleid raakt alle onderdelen van en deelnemers aan onze maatschappij.
Gezien die complexiteit kan het voor het parlement lastig zijn om de
regering op al die aspecten, zonder verdere (inhoudelijke) ondersteuning
te controleren.
Het is daarom wenselijk om een adviserend en gezaghebbend orgaan
aan te wijzen dat een kritische beschouwing geeft over het regeringsbeleid. Met deze nota van wijziging wordt de Afdeling advisering van de
Raad van State in de wet aangewezen. De Afdeling is als hoogste
adviserende instantie van de regering betrokken bij alle principiële
beleidsvorming. Daardoor heeft de Afdeling een overzicht van alle
beleidsvelden die onderdeel uitmaken, c.q. raken aan het klimaatbeleid.
De Raad van State heeft als hoog college van Staat een onafhankelijke
positie.
Waar geeft de Afdeling van de Raad van State advies over?
Met deze wijziging wordt voorgesteld dat de Afdeling (i) jaarlijks een
beschouwing geeft over de klimaatnota, en (ii) eens in de vijf jaar een
beschouwing geeft over het klimaatplan, en (iii) een beschouwing geeft
over een eventuele bijsturing van het beleid, indien de 2-jaarlijkse
voortgangsrapportage daartoe aanleiding geeft.
Praktisch betekent dit het volgende:
• De Afdeling geeft een beschouwing over het concept van het
vijfjaarlijks plan (in 2019 voor het eerst).
• Tweejaarlijks wordt door de Minister gerapporteerd over de voortgang
van het klimaatplan. De Afdeling beoordeelt dit voortgangsrapport.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 534, nr. 10

14

• De Afdeling beschouwt6 de concepten vanuit haar taak als adviseur
van regering en parlement voor wetgeving en bestuur. De Afdeling kijkt
daarbij naar de bestuurlijke, juridische en financieel-economische
afwegingen die de regering heeft gemaakt.
• De beschouwing gaat over de beleidsvorming in het klimaatplan, in
het licht van de doelen van deze wet.7
• De Afdeling is geen klimaatwetenschappelijk instituut en wordt dus
niet gevraagd om het rekenwerk van het PBL te controleren of zich uit te
laten over specifieke klimaatmaatregelen. Het gaat om een algemene
beschouwing en beoordeling van de beleidsmatige conclusies die de
regering verbindt aan de analyses van het PBL. Daartoe krijgt de Afdeling
tijdig de beschikking over een doorrekening van het conceptplan door het
PBL en kan het aanvullende doorrekeningen vragen. De Afdeling en het
PBL maken daartoe werkafspraken.
De regering verwerkt de beschouwing van de Afdeling en stelt een
nader rapport op. Daarna vindt parlementaire verantwoording plaats en
wordt het plan definitief vastgesteld. Bij tussentijdse wijziging van het
plan geldt dezelfde procedure.
Het advies over de klimaatnota zal een ander karakter hebben dan het
advies over het plan.
De klimaatnota bevat de reactie van de Minister op de beleidsneutrale
KEV, en de 2-jaarlijkse voortgangsrapportage, en geeft op hoofdlijnen aan
of aanvullende actie nodig is om aan de doelen van de wet te voldoen.
Zoals eerder aangegeven bevat de klimaatnota geen nieuw beleid, maar
fungeert die om te signaleren waar aanvullend beleid nodig is. Deze
beleidsvorming landt vervolgens weer in de volgende iteratie van het
klimaatplan. Vanuit deze invalshoek ziet het advies van de Afdeling er als
volgt uit:
– de Afdeling geeft een beschouwing over de concept-klimaatnota. De
beschouwing heeft eveneens een bestuurlijke en (wetgevings)juridische
invalshoek, aangepast aan het beperkte karakter van de jaarlijkse
klimaatnota.
– de Afdeling beschikt over de KEV en kan desgewenst het PBL (of
anderen) om aanvullende analyses vragen; de Afdeling en het PBL maken
hierover werkafspraken.
Voor de klimaatnota wordt dus geen brede consultatie georganiseerd en
wordt geen nader rapport opgesteld door de regering. Dit past bij het
karakter van de klimaatnota en het feit dat dit document jaarlijks wordt
opgeleverd.
Inhoud van de beschouwingen
De beschouwing zal in de eerste plaats worden gebaseerd op de KEV
van het PBL en de cijfermatige onderbouwing van het Klimaatplan. Uit
deze cijfers blijkt of met het bestaande beleid de doelen worden gehaald.
Als er een achterstand op de doelstellingen wordt gesignaleerd zal de
Minister hier op moeten acteren en de Afdeling zal vanuit estuurlijk en
juridisch oogpunt beoordelen of een tekort in voldoende mate wordt
aangepakt. Daarnaast kan de afdeling andere bronnen betrekken bij de
beoordeling van het plan.

6

Deels naar analogie van de periodieke interbestuurlijke beschouwing; de aldaar gehanteerde
invalshoeken zijn in onderstaand kader mede gehanteerd.
7
De Afdeling advisering geeft geen rechtstreeks oordeel over de naleving van het Akkoord van
Parijs, het Europese klimaatbeleid of het nationale klimaatakkoord. Deze instrumenten kennen
ieder een eigen verantwoordingstraject. Inhoudelijk is er natuurlijk wel overlap omdat INEK en
nationaal klimaatakkoord input vormen voor het klimaatplan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 534, nr. 10

15

In de beschouwing van het klimaatplan bekijkt de Afdeling – mede op
basis van de ervaring die zij heeft met de beleidsanalytische toets8 – of de
probleembeschrijving helder is, de voorgestelde aanpak een effectieve
oplossing voor dat probleem biedt en de voorgestelde aanpak uitvoerbaar
is. De Afdeling kijkt daarnaast naar de relatie met (bestaande) wet- en
regelgeving, interbestuurlijke verhoudingen, uitvoerbaarheid, financierbaarheid en handhaafbaarheid van beleidsvoornemens. Op basis van
deze gezichtspunten kan de Afdeling aangeven waar onvoldoende
duidelijk is of en hoe beleid bijdraagt aan het behalen van de doelen.
Het advies over de klimaatnota zal een ander arakter hebben dan de
beschouwing over het plan. Dat komt doordat het plan het samenhangende beleid voor een periode van 5 jaar voorstelt, terwijl de nota
hoofdzakelijk signaleert waar een opgave voor beleidsontwikkeling ligt.
Dit werkt door in het karakter van de beschouwing van de Afdeling op de
nota. Daarbij is het vooral van belang dat in de ogen van de Afdeling de
Minister de signalen uit de KEV op een juiste wijze interpreteert en
aangeeft of aanvullend beleid nodig is en hoe dit zal worden ontwikkeld.
Ook geeft de KEV inzicht in de relatie tussen het lopende klimaatbeleid en
de rijksbegroting. Het klimaatplan daarentegen bevat het inhoudelijke
klimaatbeleid en biedt daardoor meer ruimte voor meer een inhoudelijke
en gedetailleerdere reflectie op de beleidskeuzes die door de Minister
worden gemaakt.
Tweejaarlijs wordt, in het kader van de INEK-cyclus gerapporteerd
worden over de voortgang van het INEK, en daarmee ook over de
voortgang van het Klimaatplan. Daarbij zal, mede op basis van de
voorgaande KEV’s, worden bezien bijsturing van het beleid nodig is en of
aanvullende maatregelen wenselijk zijn. De rapportage wordt opgenomen
in de klimaatnota en daarmee dus ook voor advies voorgelegd aan de
Afdeling.
Hier past nog de opmerking dat de Afdeling niet wordt gevraagd om het
rekenwerk van het PBL te controleren. Het gaat om een beschouwing van
de beleidsmatige conclusies die de Minister heeft getrokken, in reactie op
de KEV en klimaatplan, op basis van de wetenschappelijke cijfers van het
PBL. Dit sluit aan bij de werkwijze van de Raad van State als begrotingstoezichthouder op grond van de Wet houdbare overheidsfinanciën. Daar
baseert de Raad zich primair op cijfers van het CPB.
Het advies van de Afdeling is zeer zwaarwegend. De Minister zal goed
gemotiveerd moeten aangeven hoe dit advies is verwerkt in het definitieve klimaatplan of -nota. Dit is in het bijzonder het geval als de Afdeling
tot de conclusie zou komen dat het beleid van de Minister onvoldoende
zou zijn om de doelen uit de wet te behalen. De wijze waarop het advies
van de Raad wordt verwerkt door de Minister wordt gecontroleerd door
het parlement.
Verhouding met nationaal klimaatakkoord en andere wetgeving
In de memorie van toelichting op het voorstel, zoals gewijzigd na het
advies van de Raad van State, is stilgestaan bij de verhouding tussen het
wetsvoorstel en internationaal, Europees en nationaal recht. Deze nota
van wijziging en recente ontwikkelingen op dit vlak geven aanleiding om
deze beschouwing nog te actualiseren.

8

https://www.raadvanstate.nl/onze-werkwijze/advisering/beleidsanalytische-toets.html.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 534, nr. 10

16

Verhouding tot het Europees recht
In paragraaf 6.2 van de memorie van toelichting is reeds ingegaan op
de verhouding tussen de Klimaatwet en Europees recht.9 Sinds de
memorie van toelichting heeft de Europese Commissie een voorstel voor
een pakket van regelgeving gepubliceerd, dat de basis moet bieden voor
het Europees klimaatbeleid in de periode 2030–2040. Uit dit pakket blijkt
dat de structuur zoals beschreven in de memorie van toelichting blijft
bestaan. De uitstoot in de industrie wordt hoofdzakelijk aangepakt door
het emissiehandelssysteem. De reductie van de uitstoot in de overige
sectoren wordt verdeeld tussen de lidstaten. Het voorstel van de
commissie bevat voor Nederland een doel van 36% reductie ten opzichte
van de uitstoot 2005.10 In de sectoren waar het emissiehandelssysteem
(ETS) op ziet wordt, over heel Europa gemeten, een reductie van 43% ten
opzichte van 2005 bereikt. Zoals reeds in de memorie van toelichting is
opgemerkt wijkt het nationale doel uit de Klimaatwet hier op twee
manieren van af.
Ten eerste zijn de doelen die in de wet worden opgenomen hoger dan
het Europese doel. Het verschil tussen de Europese ambitie en de
Klimaatwet wordt wel kleiner door deze nota van wijziging (van 55% naar
49%). De Europese verplichtingen blijven onverkort gelden. Dat betekent
dat de regering bij het formuleren van het beleid om 49% reductie in 2030
te bereiken, rekening moet houden dat ook tenminste 36% reductie, ten
opzichte van 2005, wordt bereikt in de niet-ETS sectoren.
Ten tweede hanteert de Klimaatwet een nationaal doel in plaats van een
doel voor ETS en niet-ETS sectoren. Het nationale doel kan zowel binnen
de ETS als daarbuiten worden bereikt. Dit nationale doel is van belang
omdat voor nationale beleidsontwikkeling de hele economie in
samenhang moet worden bezien. De elektrificatie van het vervoer
verplaatst de energieopwekking van de verbrandingsmotor in het voertuig
(buiten de ETS) naar een elektriciteitscentrale (binnen ETS). Om het
vervoer daadwerkelijk klimaatneutraal te maken is zowel van belang dat
de verbrandingsmotor wordt vervangen door een elektrische motor als
dat de elektriciteit op een CO2-neutrale elektriciteitsproductie wijze wordt
opgewekt.
De Europese regelgeving laat nadrukkelijk ruimte voor aanvullende
nationale klimaatdoelen. Vanzelfsprekend zijn de lidstaten bij de realisatie
van deze doelen gebonden aan het Europese recht. Dit beperkt de opties
voor maatregelen enigszins. In de afgelopen jaren is echter gebleken dat
het mogelijk is om binnen het Europese kader ruimschoots aanvullende
reductie te bereiken. De omringende landen laten dit zien en ook
Nederland komt naar verwachting ruim boven de gestelde doelen voor
broeikasgasreductie uit. Europeesrechtelijke kaders hoeven dus geen
beletsel te zijn voor het voeren van ambitieus aanvullend beleid.

9
10

Kamerstukken II 2016–2017, 34 534, nr. 7.
COM(2016) 482 final – Voorstel voor een VERORDENING VAN HET EuropEES parlement EN DE
RAAD betreffende bindende jaarlijkse broeikasgasemissiereducties door de lidstaten van 2021
tot en met 2030 voor een veerkrachtige energie-unie en om aan de verbintenissen uit hoofde
van de Overeenkomst van Parijs te voldoen, en tot wijziging van Verordening (EU) nr. 525/2013
van het Europees parlement en de Raad betreffende een bewakingsen rapportagesysteem
voor de uitstoot van broeikasgassen en een rapportagemechanisme voor overige informatie
op nationaal niveau en op het niveau van de Unie met betrekking tot klimaatverandering.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 534, nr. 10

17

De Europese Commissie heeft ook een voorstel voor een verordening
inzake de governance van de energie-unie gepubliceerd.11 Deze verordening schrijft onder meer voor dat de lidstaten een INEK indienen. Dit
INEK zal inhoudelijk in grote lijnen overeenkomen met het klimaatplan. In
Europees verband wordt het INEK gebruikt om te beoordelen of het
nationale emissiedoel buiten de ETS-sectoren wordt bereikt en of de
Europese doelen voor de overige doelstellingen van de energie-unie
worden bereikt. Op nationaal niveau wordt het klimaatplan gebruikt om
het beleid te formuleren voor het bereiken van de nationale doelstellingen
voor 2030 en 2050.
Verhouding tot de Omgevingswet en andere wetgeving
De Klimaatwet biedt overkoepelende doelstellingen en een kader voor
beleidsontwikkeling. Voor de verwezenlijking van de doelen zijn ook vele
andere wetten en (financiële) kaders van belang. Om de doelen uit de
Klimaatwet te bereiken zullen deze andere wetten naar verwachting ook
nog moeten worden aangepast. De uitwerking van het klimaatbeleid in
concrete normstellingen maakt geen onderdeel uit van het wetsvoorstel.
Het is aan de regering om op basis van de doelstellingen van deze wet
te onderzoeken welke instrumenten worden ingezet om de klimaatdoelen
te verwezenlijken. In het klimaatplan worden deze instrumenten in
samenhang gepresenteerd als het klimaatbeleid van de regering. In het
plan kan bijvoorbeeld ook de wijziging van of nieuwe wetgeving worden
aangekondigd. De keuze voor instrumenten kan uiteraard ook gedurende
de jaren veranderen. Dergelijke wijzigingen worden ook verwerkt in het
klimaatplan. De doelstellingen in de Klimaatwet en de cyclus van
klimaatplannen blijft echter ongewijzigd.
Hier past bijzondere aandacht voor de Omgevingswet. De
Omgevingswet bundelt de bestaande wetgeving op het terrein van de
fysieke leefomgeving. Het klimaatbeleid zal voor een belangrijk deel
neerslaan in maatregelen in de fysieke leefomgeving. Denk daarbij aan
ruimtelijke aspecten van klimaatbeleid, emissie-eisen en bouwnormen.
Het klimaatbeleid gaat echter verder dan dat. Vervoer, landgebruik,
producten, energieproductie- en aanbod zijn bijvoorbeeld niet in de
Omgevingswet geregeld.
Verhouding tot het klimaatakkoord
Zoals de regering in de brief van 23 februari 201812 heeft aangegeven,
worden er gesprekken gevoerd met diverse betrokkenen om tot een
nationaal klimaatakkoord te komen. Dit akkoord zal een belangrijk deel
van de maatregelen bevatten waarmee de regering zijn klimaatdoelen, en
dus de klimaatdoelen uit deze wet, beoogt te bereiken. Deze maatregelen
zullen input vormen voor het klimaatplan wat op grond van deze wet
moet worden opgesteld.
Klimaatwet en klimaatakkoord hebben dus ieder een eigen functie. De
Klimaatwet geeft de kaders voor de lange termijn. Zowel in de vorm van
doelstellingen als in de vorm van een proces van beleidsvorming en

11

COM (2016) 759, Voorstel voor een verordening van het Europees parlement en de Raad
inzake de governance van de energie-unie, tot wijziging van Richtlijn 94/22/EG, Richtlijn
98/70/EG, Richtlijn 2009/31/EG, Verordening (EG) nr. 663/2009, Verordening (EG) nr. 715/2009,
Richtlijn 2009/73/EG, Richtlijn 2009/119/EG van de Raad, Richtlijn 2010/31/EU, Richtlijn
2012/27/EU, Richtlijn 2013/30/EU en Richtlijn (EU) 2015/652 van de Raad en tot intrekking van
Verordening (EU) nr. 525/2013.
12
Kamerstukken II 2017/2018, 32 813, nr. 163.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 534, nr. 10

18

verantwoording. Het klimaatakkoord is een verzameling van concrete
maatregelen die in samenwerking met betrokken partijen worden
afgesproken. Het klimaatplan bevat een bundeling van al het nationale
klimaatbeleid. Zowel de maatregelen die uit het akkoord voortvloeien als
maatregelen die daar buiten staan.
Voor de monitoring en borging van het Klimaatakkoord zal met partijen
een cyclus moeten worden afgesproken die enerzijds ruimte biedt voor
adaptief beleid van alle partijen, en anderzijds zorgt voor de benodigde
lange termijn zekerheid en duidelijkheid van het beleid. Deze, nog uit te
werken, borgingscyclus zal een mogelijkheid moeten bieden voor de
regering om de acties af te spreken die noodzakelijk zijn om het doel van
49% reductie in 2030 t.o.v. 1990 te realiseren.
II. Artikelsgewijs
Onderdeel A (wijziging artikel 1)
Naar aanleiding van de wijzigingen in het wetsvoorstel zijn enkele
definities, die niet meer in de tekst van het wetsvoorstel voorkomen,
geschrapt.
De definitie van CO2-neutrale elektriciteitsproductie is van belang
vanwege het doel met deze strekking dat in artikel 2 wordt opgenomen.
Alle vormen van elektriciteitsproductie waarbij geen broeikasgassen vrij
komen vallen onder deze definitie. Daaronder kan dus ook worden
verstaan het opwekken van elektriciteit met fossiele brandstoffen waarbij
de uitstoot van broeikasgassen volledig wordt afgevangen.
Hieraan wordt toegevoegd het opwekken van elektriciteit met gebruik
van biomassa. Bij het verbranden van biomassa komen broeikasgassen
vrij. Hiermee wordt aangesloten bij de internationale en Europese wijze
van het registreren van broeikasgasemissies. De broeikasgassen van deze
biomassa is echter recent door planten aan de atmosfeer onttrokken en
deze broeikasgassen worden opnieuw onttrokken als de planten weer
terugroeien.
Onderdeel B (samenvoeging artikelen 2 en 3 (oud))
In artikel 2 van het voorliggend voorstel is een algemene doelstelling
opgenomen. In artikel 3 is een doelstelling voor emissiereductie en
hernieuwbare energie opgenomen. In deze nota van wijzigingen worden
beide bepalingen samengevoegd tot een algemene doelbepaling voor de
wet. Hierdoor komt duidelijk tot uitdrukking dat de genoemde doelen
politieke doelen zijn. De regering maakt beleid op basis van deze doelen
en het parlement controleert dit beleid. De doelen zijn dus geen extern
afdwingbare normen.
Het eerste en tweede lid kennen een afwijkende formulering. Hiermee
wordt tot uitdrukking gebracht dat het hoofddoel van de wet het doel voor
2050 is. De regering heeft een heldere politieke opdracht om beleid te
ontwikkelen zodat in dat jaar de uitstoot van broeikasgassen met 95% is
teruggebracht. Het emissiedoel voor 2030 en het doel voor CO2-neutrale
elektriciteitsproductie zijn nevendoelen. Deze staan in het teken van het
bereiken van het hoofddoel. Daarom zijn deze doelen ook nadrukkelijk als
streefdoelen vormgegeven. Het kan zijn dat de regering voldoende beleid
ontwikkeld om aan te nemen dat in 2030 49% emissiereductie wordt
bereikt maar dat er zich onverwachte tegenvallers voordoen. Bijvoorbeeld
een koud 2030 of het stagneren van belangrijke projecten. De regering zal
dan een inspanning moeten leveren om deze tegenvallers te compenseren. Bijsturing heeft echter tijd nodig en het is voorstelbaar dat de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 534, nr. 10

19

regering kort voor 2030 niet meer in staat is om met een redelijke
inspanning de tussendoelstelling voor 2030 te halen. In zo’n geval is het
tussendoel niet leidend maar zal het vizier naar 2040 of 2050 kunnen
worden verlegd. Dit zal in het debat tussen de Kamer en de regering
kunnen worden vastgesteld.
De percentages, genoemd in artikel 2 zijn zogenaamde puntdoelen. Het
gaat om het doelbereik in het aangewezen jaar. De reductie in de
tussengelegen jaren wordt overgelaten aan de regering.
Onderdeel C
Het nieuwe hoofdstuk 2 wordt geheel nieuw vastgesteld nu het oude
hoofdstuk kon vervallen en kent de volgende wijzigingen.
Artikel 3 bevat de inhoudsvereisten van het klimaatplan. Deze zijn
aangepast op de gewijzigde functie van het plan.
Op grond van het tweede lid, onderdeel a, bevat het klimaatplan de
maatregelen die worden getroffen door de regering om de doelen in 2030
en 2050 te halen.
Onderdeel b en het nieuwe onderdeel c schrijven voor dat in het
klimaatplan wordt opgenomen hoe het verwachte aandeel hernieuwbare
energie en de verwachte mate van energiebesparing worden bereikt. Het
gaat daarbij om een verwachting van de regering en niet een doelstelling.
Hoewel de wet geen doelen voor hernieuwbare energie en energieefficiëntie voorschrijft, zijn dit wel belangrijke onderdelen van de
voortgang van het klimaat beleid en waarover Nederland ook de Europese
Commissie dient te informeren.
De onderdelen d tot en met g (nieuw) zijn inhoudelijk ongewijzigd.
Inhoudelijk wordt met het klimaatplan aangesloten op het INEK. De
bepalingen in deze wet strekken echter niet tot implementatie van de
verplichting om een INEK op te stellen. Dit wordt rechtstreeks verplicht op
grond van de verordening, wanneer deze is in werking is getreden. In
plaats daarvan regelt deze wet een aanvullend/parallel gebruik van het
INEK voor de nationale verantwoording van het klimaatbeleid van de
regering aan het parlement.
De inhoudsvereisten van het klimaatplan die in het oude artikel 5 waren
opgenomen, waren van belang voor het opstellen van de jaarlijkse
klimaatbegroting. Nu de begroting in deze wijziging komt te vervallen
kunnen deze inhoudsvereisten van het klimaatplan ook vervallen.
In plaats daarvan wordt dit artikel, nu artikel 4, benut om te regelen
wanneer het klimaatplan wordt vastgesteld en wordt aangepast. Hierin
wordt in de tijd aangesloten die aansluit bij de procedure voor het INEK.
Op basis van het eerste lid wordt het klimaatplan iedere vijf jaar helemaal
opnieuw vastgesteld. Hierbij wordt de inhoud van het plan integraal
herzien en aangepast op de geldende inzichten en beleidskeuzes.
Op basis van het tweede lid wordt tweejaarlijks de uitvoering van het
klimaatplan geëvalueerd. Als uit deze evaluatie blijkt dat maatregelen
achterblijven kan dat aanleiding zijn voor de regering om aanvullend
beleid te ontwikkelen. Het klimaatplan blijft in beginsel ongewijzigd. Het
aanvullend beleid kan in de eerstvolgende wijziging worden opgenomen.
Wanneer recente ontwikkelingen direct aanpassen van het klimaatplan
noodzakelijk maken is dat mogelijk op grond van artikel 5, vierde lid.
Artikel 5 bevat de procedure van het vaststellen en wijzigen van het
klimaatplan. Het ontwerp van het klimaatplan wordt ter inzage gelegd en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 534, nr. 10

20

een ieder heeft de gelegenheid om een zienswijze in te dienen. Vervolgens
wordt het voorstel voor advies aan de Raad van State voorgelegd. Na
verwerking van het advies wordt het klimaatplan aan het parlement
voorgelegd. Pas na het parlement gehoord te hebben wordt het plan
definitief vastgelegd.
De klimaatcommissie is vervangen door de Raad van State. Deze
wijziging is besproken in het algemeen deel van de toelichting.
Onderdeel D
Het nieuwe hoofdstuk 3 betreft de verantwoording en kent de volgende
wijzigingen.
De term klimaatjaarverslag wordt gewijzigd in klimaat- en energieverkenning om een duidelijk onderscheid te maken tussen een financieel
jaarverslag en een klimaat-inhoudelijk klimaatverslag. In het artikel wordt
tot uitdrukking gebracht dat de KEV door het PBL wordt opgesteld om
duidelijk te maken dat dit een onafhankelijk wetenschappelijke weergave
van de voortgang van het klimaatbeleid is.
Naast de klimaat- en energieverkenning wordt een klimaatnota
toegevoegd. Deze wordt apart benoemd om onderscheid te maken tussen
het feitelijke rapport van het PBL (de KEV) en de beleidsmatige reactie van
de regering daar op.
De Raad van State wordt gehoord over de klimaatnota voordat deze
wordt aangeboden aan het parlement met de KEV.
Onderdeel E
Hoofdstuk 4 over de klimaatbegroting is komen te vervallen nu het
instrumentarium is aangepast. Het nieuwe hoofdstuk 4 betreft de
participatie die voorheen was opgenomen in hoofdstuk 6. De inhoud
hiervan is niet gewijzigd.
Onderdeel F
In het nieuwe hoofdstuk 5 zijn de slotbepalingen opgenomen, die
voorheen waren opgenomen in hoofdstuk 9. De inhoud hiervan is niet
gewijzigd.
Onderdeel G
Dit onderdeel laat de overbodige hoofdstukken vervallen. De klimaatcommissie is als zodanig uit de wet geschrapt waardoor deze artikelen
kunnen vervallen. Hoofdstuk 8, met daarin artikel 14 en 15, van het
voorliggend voorstel bevat een wettelijke regeling voor het PBL. In deze
nota van wijziging komt deze regeling te vervallen. In lijn met de overige
planbureaus wordt de positie van het PBL bepaald door de Aanwijzing
voor de planbureaus. Er is geen aanleiding om de bestaande werkverhouding tussen het PBL en de regering aan te passen. Het PBL functioneert onafhankelijk en voert de onderzoeken die in het voorstel worden
genoemd reeds uit. Als er aanleiding is om een gewijzigde rol van het PBL

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 534, nr. 10

21

te verkennen of aanvullend onderzoek uit te laten voeren dan is dit
mogelijk binnen de ruimte die de Aanwijzingen voor de planbureaus
hiervoor geven.
Klaver
Asscher
Beckerman
Jetten
Dik-Faber
Yesilgöz-Zegerius
Agnes Mulder

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 534, nr. 10

22