Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

36 200 XIV

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit (XIV) en het
Diergezondheidsfonds (F) voor het jaar 2023

Nr. 116

BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT
Den Haag, 5 december 2022
Met deze brief bied ik u het rapport aan met de evaluatie van het
handhavings-instrumentarium van de zes keuringsdiensten (verder:
diensten) in het agrodomein (bijlage 1). Dit zijn de Bloembollenkeuringsdienst (BKD), Controle Orgaan Kwaliteits Zaken (COKZ), KwaliteitsControle-Bureau (KCB), Nederlandse Algemene Keuringsdienst (NAK),
Naktuinbouw en Skal Biocontrole (Skal). U treft in deze brief de volgende
zaken aan: een toelichting op het huidige stelsel, een korte samenvatting
van de bevindingen in het rapport, mijn appreciatie van de bevindingen
van de onderzoekers en mijn voorgenomen vervolgstappen ter verbetering van het stelsel.
Het huidige keuringsstelsel en de aanleiding van de evaluatie
Het toezicht op de kwaliteit van agrarische producten wordt in Nederland
uitgevoerd door zes diensten, BKD, COKZ, KCB, NAK, Naktuinbouw en
Skal, die belast zijn met de handhaving van de kwaliteitsregelgeving in de
biologische, plantaardige, zuivel, eieren en pluimveesectoren. BKD, KCB,
NAK en Naktuinbouw zijn actief in de plantaardige sector, Skal in de
biologische sector en COKZ in de zuivel-, eieren- en pluimveesector. De
NVWA is de tweedelijns toezichthouder op de betreffende regelgeving.
Daarnaast is de NVWA verantwoordelijk voor het opleggen van bestuurlijke herstelsancties en de opsporing van strafbare feiten ten behoeve van
strafrechtelijke handhaving binnen dit stelsel.
De taken en de bevoegdheden van deze diensten zijn neergelegd in de
Zaaizaad- en plantgoedwet (Zpw), de Landbouwkwaliteitswet (Lkw) en de
Wet dieren en de daarop gebaseerde regelgeving. Om hun taken goed uit
te kunnen voeren, en de Europese en nationale regelgeving goed te
kunnen handhaven, hebben zij een adequaat handhavingsinstrumentarium nodig. Overeenkomstig mijn toezegging van 19 november 20191

1

kst-36200-XIV-116
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Aanhangsel Handelingen II 2019/20, nr. 76, vraag 11.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 XIV, nr. 116

1

heb ik het handhavingsinstrumentarium gebaseerd op de Lkw en Zpw
laten evalueren. Deze evaluatie is uitgevoerd door KWINK groep.
Aanleiding hiervoor waren Kamervragen over de mogelijkheid om NAK
het handhavingsinstrument van de bestuurlijke boete te geven. De
Kamervragen werden gesteld naar aanleiding van een fraudegeval in de
aardappelteelt (Aanhangsel Handelingen II 2019/20, nr. 763).
De urgentie is daarna versterkt door uitspraken van het CBb aangaande
BKD2 en NAK3 en het auditrapport van de Europese auditdienst Health
and Food Audits and Analysis (HFAA) betreffende het biologische
controlestelsel in Nederland.4
Onderzoeksvraag
De onderzoekers van KWINK groep hebben op mijn verzoek onderzocht of
het handhavingsinstrumentarium toereikend is. Zij hebben ook gekeken
naar de efficiëntie en of de beschikbare instrumenten, zoals last onder
bestuursdwang / dwangsom, tuchtrecht of het opschorten/onthouden van
keuring, op een goede manier ingezet kunnen worden. Andere onderdelen
van het rapport zijn de samenwerking binnen het stelsel en de
beschikbare middelen (kennis en financieel) bij de verschillende diensten.
Conclusies en aanbevelingen
Het rapport concludeert dat het huidige systeem goed functioneert, maar
dat er door de betrokken diensten knelpunten worden ervaren. Het
rapport heeft de aanbevelingen in 4 onderwerpen gebundeld, te weten:
– complexiteit van de wet- en regelgeving
– handhaafbaarheid wet- en regelgeving
– toereikendheid handhavingsinstrumentarium
– opvolging van (mogelijke) overtredingen
Complexiteit van de wet- en regelgeving.
Het rapport constateert dat het huidige stelsel goed functioneert. Het
stelsel kenmerkt zich door gelaagdheid die historisch is gegroeid en die
samenhangt met het samenspel van Europese regelgeving, nationale
regelgeving en reglementen en richtlijnen van de keuringsdiensten. De
aanbeveling is daarom ook dat het stelsel vereenvoudigd zou moeten
worden. Als de regelgeving overzichtelijker is, versterkt dit de positie van
de diensten die op basis van deze regelgeving handhaven.
Handhaafbaarheid wet- en regelgeving.
Omdat sprake is van een complexe en gelaagde regelgeving kan
onduidelijkheid ontstaan over de vraag of er voldoende grondslag is om
tegen bepaalde overtredingen op te treden. Dit kan volgens de onderzoekers een voortvarend optreden belemmeren. De aanbeveling op dit
punt betreft het verbeteren en moderniseren van de wet- en regelgeving.
Dat sluit aan bij de hierboven genoemde aanbeveling.

2

Uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (27 oktober 2020)
ECLI:NL:CBB:2020:750.
3
Uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (20 april 2021)
ECLI:NL:CBB:2021:424.
4
Organic production and labelling of organic product (Netherlands 2019–6712) Health and food
analysis audits.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 XIV, nr. 116

2

Toereikendheid handhavingsinstrumentarium.
Hierbij wordt in het rapport gekeken naar de verschillende (punitieve en
herstel-) sanctiemogelijkheden die de diensten hebben. Hierbij komt naar
voren dat de diensten onder de Zaaizaad en plantgoedwet (NAK en
Naktuinbouw) niet over punitieve sanctiemogelijkheden beschikken.
Daarom wordt aanbevolen om de bestuurlijke boete te introduceren in
aanvulling op de handhavingsinstrumenten waar NAK en Naktuinbouw al
over beschikken. De onderzoekers geven ter overweging om de bestuurlijke boete naast het bestaande tuchtrecht, waar BKD, COKZ, KCB en SKAL
over beschikken, ook te introduceren.
Opvolging van mogelijke overtredingen.
Het rapport beveelt het opstellen van een interventiestrategie aan bij alle
diensten, als aanvulling op de bestaande handhavingsstrategieën. Een
interventiestrategie beschrijft het beleid omtrent handhaving, de afweging
voor het toepassen van de instrumenten en wanneer welke worden
toegepast en hoe toezicht wordt ingericht en ingezet. Daarnaast beveelt
het rapport ook aan dat er structurele afstemming en afspraken worden
gemaakt tussen NVWA en de keuringsdiensten. Doel van deze structurele
afstemming is dat de verschillende partijen tijdig weten wat er bij elkaar
speelt, op de hoogte zijn van de prioriteiten en capaciteit van elkaar en
wat de verwachtingen en behoeften over en weer zijn.
Appreciatie en verder vervolg van de evaluatie
Ik onderschrijf de brede conclusies en aanbevelingen van de onderzoekers. Het stelsel functioneert goed, maar kan op specifieke punten
worden versterkt en verbeterd. Het onderzoek is uitgevoerd in nauwe
betrokkenheid met de diensten. Ook door hen wordt het beeld herkend en
de voorgestelde verbeteringen onderschreven. Zij worden ook betrokken
bij te nemen vervolgstappen, evenals de NVWA. Het belang van goede
kwaliteit van agrarische producten die in Nederland worden geproduceerd
en verhandeld, is groot. De betrokken diensten dienen daarom over een
toereikend handhavingsinstrumentarium te beschikken om hun taken
goed uit te kunnen voeren. De geconstateerde knelpunten en aanbevelingen bieden een goede basis om het stelsel te versterken.
De aanbevelingen omtrent de opvolging van mogelijke overtredingen en
de inzet van handhavingsinstrumenten worden zo snel mogelijk opgepakt.
Daar waar de betrokken diensten moeten handelen, zal ik – waar nodig –
faciliteren. Daarnaast zal ik ook een wetsvoorstel voorbereiden om de
Landbouwkwaliteitswet en de Zaaizaad- en plantgoedwet te wijzigen. Mijn
doel hierbij is tweeledig. Ten eerste zal het handhavingsinstrumentarium
worden versterkt. Hierbij zal worden gezorgd voor afdoende punitieve
sanctiemogelijkheden voor de keuringsdiensten. Daarnaast zal worden
gekeken op welke punten de regelgeving kan worden vereenvoudigd. De
keuringsdiensten zullen hier nauw bij betrokken worden, omdat zij de
regelgeving moeten kunnen uitvoeren. Dit geheel zal ik projectmatig
(laten) oppakken. Het vergt tijd om dit weloverwogen in te vullen, samen
met de betrokken partijen. De planning is om uw Kamer halfjaarlijks te
informeren over de voortgang binnen dit project.
Vervolg
Parallel aan de modernisering van het stelsel zal de Europese Commissie
naar verwachting in het voorjaar van 2023 nieuwe voorstellen betreffende
de verkeersrichtlijnen voor plantaardig uitgangsmateriaal en bosbouwuit-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 XIV, nr. 116

3

gangsmateriaal5 publiceren. Dit raakt in eerste instantie vooral aan het
werk van BKD, NAK en Naktuinbouw. Dit volg ik nauwgezet om ook
eventuele gevolgen hiervan goed in het (nieuwe) Nederlandse stelsel mee
te nemen en waar nodig op te vangen.
Gezien de urgentie van de knelpunten bij de keuringsdiensten op dit
moment kies ik ervoor niet op de vaststelling van nieuwe Europese
regelgeving te wachten, maar om nu met de wijziging van de Nederlandse
regelgeving alvast te starten.
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
P. Adema

5

De richtlijnen waarvoor nieuwe voorstellen worden verwacht betreffen de richtlijnen voor het
in de handel brengen van: bietenzaad (Richtlijn 2002/54/EG), zaaizaad van oliehoudende
planten en vezelgewassen (Richtlijn 2002/57/EG), zaad van graan (Richtlijn 66/402/EEC),
zaaizaad van groenvoedergewassen (Richtlijn 66/401/EEC), pootaardappelen (Richtlijn
2002/56/EC), teeltmateriaal van fruitgewassen, alsmede van fruitgewassen die voor de fruitteelt
worden gebruikt (Richtlijn 2008/90/EEC), groentezaad (Richtlijn 2002/55/EC), teeltmateriaal en
plantgoed van groentegewassen, met uitzondering van zaad (Richtlijn 2008/72/EEC), Vegetatief
teeltmateriaal voor wijnstokken (Richtlijn 68/193/EEC), teeltmateriaal van siergewassen
(Richtlijn 98/56/EC) en bosbouwkundig teeltmateriaal (Richtlijn 1999/105/EG).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 XIV, nr. 116

4