Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2003–2004

29 535

Voorstel van wet van het lid Duyvendak tot
wijziging van enkele wetten in verband met de
invoering van een belasting ter regulering van
het verkeer (Tolwet)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
ALGEMEEN DEEL
1 Inleiding
De (auto)mobiliteit is de laatste jaren fors toegenomen. Steeds meer
regio’s in Nederland hebben te maken met een groeiende verkeersstroom.
Zeker in stedelijke gebieden heeft deze verkeersstroom nadelige gevolgen
voor leefmilieu, bereikbaarheid, luchtkwaliteit en leefbaarheid. Ondanks
dat auto’s gemiddeld genomen schoner zijn geworden, levert het aantal
auto’s en vrachtauto’s problemen op, met name in gebieden met veel
woningen. Bewoners worden hier blootgesteld aan te hoge concentraties
fijn stof en/of NOx. Ook is de bereikbaarheid afgenomen door een
toename van de congestie. Extra investeringen van rijk en lagere overheden in het wegennet hebben, mede door de groeiende automobiliteit,
onvoldoende geleid tot een betere bereikbaarheid. De verwachting is dat
ook verdere investeringen in het wegennet en het openbaar vervoer als
zelfstandige maatregelen niet voldoende zijn om de leefbaarheid te
vergroten en de congestie te verminderen. Mede hierdoor is er een
groeiende behoefte waar te nemen bij gemeente-, provincie- en
waterschapsbesturen om binnen het verkeers- en vervoerbeleid gebruik te
kunnen maken van een systeem van beprijzing om het wegverkeer te
reguleren. Gemeentes, provincies en waterschappen hebben deze mogelijkheid nu niet. De Wet bereikbaarheid en mobiliteit biedt weliswaar de
mogelijkheid om tol te heffen, deze is echter gereserveerd voor de Rijksoverheid. Bovendien geldt de mogelijkheid van tol alleen voor nieuwe
infrastructuur.
Het voorliggende initiatief-wetsvoorstel heeft tot doel de belemmeringen
weg te nemen voor alle wegbeheerders naast het rijk, te weten provincies,
waterschappen en gemeenten, om een vorm van verkeersregulerende
heffing in te voeren. Hiertoe wordt middels dit wetsvoorstel voorgesteld
de wetten, die de bevoegdheden van de lagere overheden regelen, te
wijzigen: de Gemeentewet, Provinciewet en Waterschapswet. De
bevoegdheid tot het invoeren van een verkeersregulerende heffing wordt
aan deze wetten toegevoegd. Hierbij wordt aangesloten bij de huidige
Gemeentewet, Provinciewet, en Waterschapswet, waarin reeds bevoegdheden zijn neergelegd om heffingen in te voeren. Hierbij kan gedacht

KST76111
0304tkkst29535-3
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2004

Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 535, nr. 3

1

worden aan de mogelijkheid van het heffen van parkeertarieven, of de
provinciale opcenten van de motorrijtuigenbelasting. In de ogen van de
indiener hoort het in eerste instantie een bevoegdheid van de betreffende
overheid te zijn om op de in zijn beheer zijnde weg al dan niet een tarief te
heffen voor het gebruik ervan.
Het wetsvoorstel schrijft dus geen beprijzing voor, regelt niet hoe en waar
de beprijzing zal moeten plaatsvinden, maar geeft een bevoegdheid tot
het inzetten van dit instrument voor het wegennet van de betreffende
overheid.
De indiener van de wet ziet echter wel grenzen aan deze bevoegdheid. Zo
kan het niet zo zijn dat een extreme heffing op een provinciale weg feitelijk een gemeente afsluit. Ook een wildgroei aan gemeentelijke en provinciale heffingssystemen is nationaal bezien ongewenst. Voor deze gevallen
krijgen de minister voor Verkeer en Waterstaat of, in bepaalde gevallen,
Gedeputeerde Staten de bevoegdheid om in te grijpen.
2 Doel van het wetsvoorstel
Het doel van het wetsvoorstel is de wegbeheerders, gemeenten, provincies en waterschappen, een nieuw instrument te verschaffen het verkeer
te reguleren. Het huidige arsenaal aan middelen, bijvoorbeeld de fysieke
inrichting van het wegennet of het invoeren van parkeertarieven, is te
beperkt. Er is geen instrument dat echt is staat is om enerzijds het
wegennet geschikt te houden voor onbelemmerde en snelle afwikkeling
van het verkeer en anderzijds, wanneer dat gewenst is, de verkeersstroom
te beperken om congestie en/of leefbaarheidsproblemen te voorkomen.
Het instrument dat door dit wetsvoorstel wordt ingesteld, mag alleen als
verkeersregulerend instrument gebruikt worden. Alleen voor dat doel mag
het middel van beprijzen ingevoerd worden. Het wetsvoorstel verplicht dit
te onderbouwen, door middel van een verkeerskundige verkenning
waarin de gevolgen beschreven worden. Het wetsvoorstel sluit expliciet
de mogelijkheid uit dat het middel van de regulerende belasting oneigenlijk wordt ingezet, bijvoorbeeld als middel om extra inkomsten te genereren. Het middel mag alleen ingezet wordt als het het doel van het reguleren van het verkeer dient en ook in verhouding staat tot het behalen van
dit doel.

1

Congestion Charging, 6 months on; Mayor
of London, 23 okt. 2003.
Congestion Charging, update on scheme
impacts and operations, februari 2004.

2

Het wetsvoorstel biedt bewust de mogelijkheid de belasting naar tijd en
plaats te variëren. Zo kan het middel ingezet worden om het verkeer over
de dag te spreiden, om alternatieven zoals carpoolen, openbaar vervoer
en fiets te stimuleren of om bepaalde routes te ontlasten.
Een goed voorbeeld van de mogelijkheden die dit wetsvoorstel biedt, is
de heffing die de stad Londen begin dit jaar heeft ingevoerd. Sinds
1 februari 2003 is in het centrum van Londen de zogenaamde congestion
charge van kracht. Middels deze heffing op motorvoertuigen, die de stad
onder werktijd in rijden, is het gelukt de files fors te verminderen en
middelen te genereren voor het investeringen in het openbaar vervoer. Er
komen in Londen nu dagelijks 60 000 minder auto’s de stad in. In plaats
daarvan gaan velen carpoolen, met de bus, trein of de fiets, of reizen niet
of op een ander moment. De automobilisten die wel blijven komen
hebben 30% minder files en een veel betrouwbaardere reistijd. Ook is het
aantal verstoringen door oponthoud voor bussen met 60% afgenomen. De
economie wordt er in het geheel niet door beïnvloed. De stad steekt de
opbrengsten in beter openbaar vervoer1, 2. Ook Singapore heeft al
decennia lang goede ervaringen met verkeersregulerende heffingen. Al
sinds de jaren zeventig is er een systeem van betalen voor rijden binnen
de stadskern, sinds 1998 via elektronische tolpoorten. Mede door deze
vorm van beprijzing is de binnenstad relatief autovrij. Er zijn geen files en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 535, nr. 3

2

ook in het spitsuur is de bereikbaarheid voldoende. Daarbij moet wel
vermeld worden dat ook het autobezit in Singapore via belastingen en
wettelijke restricties gereguleerd wordt.
3 Waar het wetsvoorstel niet over gaat
De invoering van beprijzing op basis van de mogelijkheid die dit wetsvoorstel creëert, leidt ongetwijfeld tot een nieuwe discussie over diverse
vraagstukken bij de uitvoering. Te denken valt aan de technische
systemen, eventuele extra kosten die de invoering van beprijzing
meebrengt, waarborgen van de privacy, sociale inkomensvraagstukken,
vrijstellingen voor bepaalde doelgroepen. De indiener neemt expliciet
geen stelling in deze vraagstukken. Dit zijn keuzes die bewust aan het
bestuur en de volksvertegenwoordiging van de betreffende overheid
worden overgelaten. Het is aan deze initiatiefnemer om een systeem te
ontwikkelen dat voldoet en er zorg voor te dragen dat er bestuurlijk en
maatschappelijk draadvlak bestaat. Wel is het goed om op te merken dat
de ontwikkelingen in de elektronische betaalsystemen zodanig is dat dit
voor de invoerende overheid geen belemmering hoeft te zijn. Zoals in
Londen en Singapore blijkt zijn er systemen voor handen die goed functioneren. Maar de initiatiefnemende overheid kan natuurlijk altijd terugvallen op niet elektronische betaalmogelijkheden zoals tolhuisjes.
4 Noodzaak van het wetsvoorstel

1

Sociaal-Economische Raad, 2001. Advies
over het Nationaal Verkeer- en vervoersplan
2001–2020.
2
Raad voor Verkeer en Waterstaat, 2003.
Bewust mobiel, beter bereikbaar.

Ondanks dat de begroting van Verkeer en Waterstaat al jaren de snelst
groeiende begroting van alle rijksuitgaven is, ondanks de miljarden
impulsen voor met name wegen (het SWAB van Paars I; de
regeerakkoord-impuls en het BOR van Paars II, de extra impuls van
Balkenende I en II), wordt de drukte en congestie op het wegennet alleen
maar groter. Zo ook vervuiling en lawaai. In meerdere onderzoeken en
adviezen wordt dan ook geconcludeerd dat investeringen in infrastructuur
alleen niet zullen zorgen voor een verbetering van de bereikbaarheid,
leefbaarheid en veiligheid. Daarvoor is een vorm van beprijzing van het
wegverkeer nodig, waarbij de kosten sterk gerelateerd zijn aan het gebruik
van het voertuig. Zo concludeert de Sociaal Economische Raad (SER) in
2001, dat « de mobiliteitsmarkt een instrument is om door toepassing van
het prijsmechanisme te komen tot maatschappelijk gezien betere uitkomsten in termen van bereikbaarheid, veiligheid en leefbaarheid (conform de
hoofddoelstelling van het NVVP-beleid). Daardoor worden gebruikers zo
direct mogelijk geconfronteerd met de maatschappelijke kosten van hun
mobiliteitsgedrag»1. De Raad voor Verkeer en Waterstaat onderschrijft
deze zienswijze van de SER. Betalen voor mobiliteit, aldus de Raad,
waarbij een directe relatie gelegd wordt tussen gebruik en werkelijke
kosten, draagt er aan bij dat de gebruiker zowel voor zichzelf als maatschappelijk gezien tot een goede keuze komt. «Dit mechanisme, waarbij
een mobiliteitstarief (mobitarief) wordt betaald, is doeltreffender en rechtvaardiger dan de huidige situatie.»2 Zoals ook de Raad voor Verkeer en
Waterstaat aangeeft in haar advies over mobiliteit en bereikbaarheid dat
op tijden en plaatsen van schaarste de prijs van gebruik hoger mag zijn.
De Raad is een voorstander van betaling, waarbij de prijs afhankelijk is
van de verkeersomstandigheden.
Zowel SER als Raad voor Verkeer en Waterstaat concluderen kortom, dat
het beprijzen van het gebruik van weginfrastructuur op momenten dat dat
problemen oplevert (in de spits, rond de steden), bijdraagt aan het
bereiken van maatschappelijke en gemeenschappelijke doelen: een betere
bereikbaarheid, leefbaarheid en veiligheid.
Als er wordt gesproken over beprijzing van het wegverkeer, lopen vaak
twee zaken enigszins door elkaar heen. Enerzijds kan men onderscheiden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 535, nr. 3

3

een algemeen, landelijk systeem van beprijzing, waarbij vaste lasten van
autobezit (motorrijtuigenbelasting en BPM) worden gevariabiliseerd. Dit
systeem wordt dikwijls aangeduid als «kilometerheffing». De kilometerheffing kan «plat» zijn (hoogte van de heffing per kilometer is onafhankelijk van plaats, tijd etc.) of «gedifferentieerd» naar plaats, tijd en/of milieu.
Naast dit landsdekkende systeem, dat geldt voor alle autogebruik in
Nederland, kan een systeem van lokale beprijzing onderscheiden worden,
waarbij voor het gebruik van bepaalde wegen of wegvakken extra betaald
moet worden. Dit systeem van tol is al in gebruik bij bepaalde wegen en
tunnels, zoals de Westerscheldetunnel. Tot nu toe zijn deze tolmaatregelen
niet genomen met het oog op een verkeersregulerend effect, maar om de
gemaakte investeringen terug te verdienen. Het heffen van tol is ingevolge de Wet bereikbaarheid en mobiliteit mogelijk op Rijkswegen, door
het Rijk, voor nieuw aangelegde infrastructuur.
Het heffen van tol kan echter wel degelijk een verkeersregulerend effect
hebben. Door de voormalige minister van Verkeer en Waterstaat is een
dergelijk tolsysteem, aangeduid als Rekening Rijden, ontworpen. In feite
gaat het hier om een lokale verkeersregulerende heffing voor het gebruik
van bestaande infrastructuur.
Van beide vormen van beprijzing, een landelijke kilometerheffing en een
lokale verkeersregulerende heffing, is aangetoond dat het een significant
effect heeft op de bereikbaarheid, doorstroming en leefbaarheid. Zo heeft
het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu in de doorrekening van
de verkiezingsprogramma’s van enkele politieke partijen de effecten van
een zogenaamde «platte» kilometerheffing bepaald. Een belangrijke
conclusie was dat het effect van de heffing voor een groot deel afhangt
van de hoogte van de heffing. Wordt de hoogte van de heffing zo gekozen,
dat de opbrengst grosso modo gelijk is aan de huidige rijksinkomsten van
MRB, BPM en accijnzen, dan heeft dit een duidelijk effect op de automobiliteit: een afname van 6–11%. Dit komt overeen met een reductie van
emissies van 1,4 tot 2 miljard kg CO2 en ca. 1,8 miljoen kg NOx per jaar.
Wordt er daarenboven voor gekozen om naast de huidige, zichtbare,
autokosten ook externe kosten als veiligheid en milieubelasting in de
hoogte van de kilometerheffing meegenomen, dan stijgt het effect naar
een afname van het autogebruik met 10–13%, wat overeenkomt met 2,3
miljoen kg CO2 en maar liefst 5,5 miljoen kg NOx per jaar1. Wanneer ook
nog eens gedifferentieerd wordt naar plaats en tijd zullen deze effecten op
het autogebruik lokaal een stuk sterker zijn. Hiervoor zijn nog geen berekeningen gedaan. Wel is eerder gekeken naar de effecten van Rekening
Rijden, een vorm van beprijzing waarbij voor het gebruik van een
bepaalde Rijksweg in de spits een vast bedrag voor een vast traject
betaald moest worden. Dit systeem is uiteindelijk nooit ingevoerd, wel zijn
talloze onderzoeken gedaan naar de effecten ervan. Zo is berekend dat
voor het traject Utrecht – Amsterdam, een traject via Rijksweg 2 van 30
kilometer, bij een heffing van circa 3 euro 50 per passage de automobiliteit op deze weg met 30% zou afnemen. Met andere woorden, de
congestie zou sterk verminderen door een gebruik van de weg dat in de
spits bijna 1/3 minder is dan zonder heffing. Door deze sterke vermindering van de automobiliteit zou de uitstoot van schadelijk gassen lokaal
sterk verminderen. Dit laatste laat zien wat de effecten kunnen zijn van
een verkeersregulerende heffing op de bereikbaarheid en leefbaarheid.

1

RIVM, 2002. Verkiezingen 2002, milieu en
natuur.

Voor het bestrijden van de files en het behoud van de leefbaarheid is de
invoering van een zogenaamd gedifferentieerde vorm van beprijzing in
veel situaties echt een zeer effectieve oplossing. In sommige situaties
blijkt het de enige oplossing om tot beperking van de files te komen. De
Verkenning Haarlemmermeer – Almere toont bijvoorbeeld hoe zelfs met
een maximale inzet op uitbreiding van het wegennet de congestie blijft
bestaan, door de enorme «latente vraag»: de nieuwe wegcapaciteit wordt
direct opgevuld door groepen automobilisten die nu door de files

Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 535, nr. 3

4

gedwongen worden bijvoorbeeld extreem vroeg of laat te vertrekken of
met het openbaar vervoer reizen. Deze verkenning toont tevens dat
beprijzing het enige middel is dat de congestieproblemen echt kan
verminderen. Verschillende regio’s pleiten nu openlijk voor de mogelijkheid om zelf beprijzing in te voeren. Een voorbeeld zijn de gemeenten van
de Noordvleugel in de Randstad1.
5 Draagvlak bij betreffende overheden
In de voorbereiding van dit wetsvoorstel is door de initiatiefnemer aan de
betrokken overheden gevraagd te reageren op de voorgestelde mogelijkheid om een vorm van beprijzing van het wegverkeer toe te passen. De
reacties op dit wetsvoorstel waren zeer positief. Hieronder wordt aangegeven hoe de gemeentes, provincies en waterschappen, op wie het wetsvoorstel betrekking heeft, aankijken tegen het wetsvoorstel.
Gemeentes

1

Zie bijvoorbeeld: Bereikbare kwaliteit:
vastgestelde standpunten en acties van de
Derde Noordvleugelconferentie; of: Deuitweg.nl: standpunten van overheden uit
Flevoland, Noord-Holland en Utrecht.

Met name de Randstad heeft te maken met de groeiende overlast van de
toegenomen automobiliteit. De vier grote steden, Amsterdam, Rotterdam,
Den Haag en Utrecht, lopen aan tegen de beperkingen die de huidige
maatregelen op gebied van verkeer en vervoer bieden. De steden, verenigd in de G4, reageren zeer positief op onderhavig wetsvoorstel: «De G4
zien voor de Randstad beprijzing als één van de noodzakelijke instrumenten om in de toekomst de bereikbaarheid en leefbaarheid op peil te
houden.» En: «Om die reden kunnen we op termijn dan ook niet om
beprijzing heen. Daarom sluit ons standpunt aan bij de strekking van het
wetsvoorstel om te komen tot een wettelijk instrumentarium dat
beprijzing om verkeersstromen te reguleren mogelijk maakt. Uw initiatief
om dit mogelijk te maken stellen wij daarom op prijs», aldus de G4. Daarnaast menen de G4 dat beprijzing met een verkeersregulerend doel in het
nationale beleid en dus ook in de nationale regelgeving mogelijk gemaakt
moet worden. Daarbij tekenen de G4 aan dat beprijzing vooral een regionaal verkeersregulerend instrument dient te zijn, omdat beprijzing per
weg altijd consequenties heeft voor het regionale verkeersnetwerk.
De G4 geven aan dat het invoeren van een heffing door één overheid niet
mag leiden tot overlast voor andere overheden (afschuiven van problemen). De initiatiefnemer merkt hierbij op in onderhavig wetsvoorstel
hierop is geanticipeerd, middels de verplichting om een verkennende
studie te verrichten naar de te verwachte effecten, ook op het weggennet
van aangrenzende wegbeheerders. Tevens wordt de mogelijkheid
gecreëerd dat de belastingverordening, op verzoek van een provincie, een
gemeente of een waterschap, door de Minister van Verkeer en Waterstaat
of Gedeputeerde Staten worden vernietigd, indien na invoering, c.q. wijziging van de verkeersregulerende belasting blijkt dat de verkeersregulerende belasting onevenredige gevolgen heeft voor wegen in beheer bij
andere overheden c.q. wegbeheerders.
Ook de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) reageert positief.
De VNG ziet in het wetsvoorstel een positief middel om het verkeer beter
te kunnen reguleren en daarmee de bereikbaarheid en leefbaarheid van
met name stedelijke gebieden te verbeteren. Dit wetsvoorstel past ook in
het pleidooi van de VNG om prijsbeleid van onderop vorm te geven, aldus
de VNG in een voorlopige reactie. De VNG benadrukken verder dat
beprijzing van infrastructuur geen doel op zich is, maar een instrument
om de bereikbaarheid en leefbaarheid te verbeteren. Dat hiermee eventueel ook middelen te genereren zijn is mooi meegenomen maar staat
voor de VNG niet voorop. Wel stelt de VNG voor de middelen die gegenereerd worden te oormerken, dat wil zeggen ten goede te laten komen aan
de sector verkeer en vervoer. De initiatiefnemer merkt daarbij op dat het
de overheid die een heffing invoert vrijstaat deze middelen te oormerken,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 535, nr. 3

5

maar dat een dergelijk besluit toekomt aan het bestuur en de volksvertegenwoordiging van diezelfde overheid.
Tenslotte wijst de VNG op de noodzaak te komen tot afstemming tussen
op regionaal niveau tussen de verschillende wegbeheerders die te maken
zullen krijgen met de effecten van een heffing, ingeval een overheid of
meerdere overheden tot een dergelijke heffing besluiten. Hiervoor is in
onderhavig wetsvoorstel opgenomen dat er alvorens overgegaan kan
worden tot het vaststellen van de belastingverordening er een verkennende studie plaats moet vinden. Het ligt dan zeer voor de hand dat de
initiatiefnemende overheid of overheden hiervoor regionaal afstemming
zoeken. Immers, wanneer het instellen van heffing onevenredige effecten
heeft op wegen van andere wegbeheerders, zullen deze gedupeerde
wegbeheerders met waarschijnlijk succes een verzoek tot vernietiging van
de belastingverordening kunnen doen. Het vooraf afstemmen van het
voornemen tot een heffing, bijvoorbeeld in het kader van de verplichte
verkeerskundige studie, ligt dan ook zeer voor de hand.
Naast de koepels G4 en VNG hebben ook enkele individuele gemeentebesturen gereageerd op onderhavig wetsvoorstel. De gemeente Tilburg ziet
de heffing als een aanwinst op de langere termijn, de gemeente Eindhoven geeft aan geen op- of aanmerkingen op het wetsvoorstel te
hebben.
Provincies
De provincies die het meest te maken hebben met verkeersproblemen,
Noord- en Zuid-Holland, Utrecht, Noord-Brabant en Gelderland, hebben
een overwegend positief oordeel over het onderhavige wetsvoorstel. De
provincie Zuid-Holland geeft aan dat het wetsvoorstel uitstekend past in
het beleid van de provincie, zoals vastgelegd in het Provinciaal Verkeer- en
Vervoerplan, om te komen tot een naar plaats en tijd gedifferentieerd
regulerend prijsinstrument. Het wetsvoorstel maakt het de provincie
mogelijk om snel zelf aan de slag te gaan met een prijsinstrument op de
eigen wegen. De provincie Zuid-Holland noemt het voorstel verder helder
en eenvoudig. Het Interprovinciaal Overleg (IPO) sluit zich aan bij de
reactie van de provincie Zuid-Holland.
Ook de provincie Gelderland is positief. Gelderland ziet beprijzing als
belangrijk instrumentarium voor de verbetering van de leefbaarheid en
bereikbaarheid in het KAN-gebied (Knooppunt Arnhem-Nijmegen). De
provincie signaleert dat de huidige wetgeving onvoldoende is ontwikkeld
en meent dat het onderhavige wetsvoorstel een aanwinst is omdat
hiermee de discussie een impuls krijgt die deze nodig heeft, aldus GS van
Gelderland.
De provincie Noord-Brabant noemt het wetsvoorstel uitstekend en geeft
aan dat het past in de decentraliseringsgedachte: centraal wat moet,
decentraal wat kan. Noord-Brabant merkt op dat het wetsvoorstel extra
mogelijkheden en een nieuw instrument geeft aan regionale overheden
om een regionaal mobiliteitsbeleid te voeren. Met het instrument kan
bijvoorbeeld sturing gegeven worden aan de Modal Split (verschuiving in
vervoersmodaliteit), routekeuze en tijdstip van verplaatsing, aldus de
provincie Noord-Brabant. De provincie merkt tenslotte op dat gedifferentieerde beprijzing een instrument is waarvan deskundigen het er al lang
over eens zijn dat het een zeer effectief instrument kan zijn en dat te lang
heeft ontbroken in de «gereedschapskist» om een effectief beleid te
voeren.
Waterschappen
De Unie van Waterschappen geeft aan dat de wegbeherende waterschappen in het verleden initiatieven tot beprijzen altijd hebben ondersteund. Zij meent dat het een goed instrument vormt voor regionale

Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 535, nr. 3

6

bereikbaarheid en verkeersveiligheid, zeker als variatie naar tijd en plaats
mogelijk is. De Unie zegt blij te zijn met het initiatief tot dit wetsvoorstel.
6 Relatie tot vigerende regelgeving
Dit wetsvoorstel geeft de genoemde overheden een middel om het
verkeer te reguleren. Alleen met dat doel mag het instrument ingevoerd
worden. Op dit moment bestaat dit middel niet. De wet Bereikbaarheid en
Mobiliteit biedt wel de mogelijkheid aan deze overheden om tol te heffen,
dit is echter beperkt tot nieuwe wegen, na goedkeuring van het rijk. De
opbrengsten zijn bij deze heffing het primaire doel, niet het oplossen van
de verkeersdruk.
Op dit moment zijn er vanuit de regering geen concrete plannen om in
deze regeringstermijn met wetgeving te komen om dit instrumentarium te
ontwikkelen. Op dit moment valt nog niet te overzien of een volgend
kabinet op termijn wel vergelijkbare voorstellen zal indienen. Met enige
regelmaat zijn er door de opeenvolgende ministers van Verkeer en Waterstaat voorstellen gedaan tot beprijzing van het weggebruik door het rijk.
Van een daadwerkelijke implementatie van dit soort maatregelen is het
nooit gekomen. Mocht er vanuit het ministerie van Verkeer en Waterstaat
toch spoedig een voorstel komen tot de invoering van beprijzing, dan
biedt dit wetsvoorstel de mogelijkheid om vanuit het ministerie te voorkomen dat er een wildgroei aan systemen ontstaat. De betreffende artikelen geven de minister de bevoegdheid om per ministeriële regeling
voorschriften op te stellen ten aanzien van de beprijzingssystemen en de
informatie naar de weggebruiker.
7 Rechtsbescherming
Tegen een eventueel besluit van de minister van Verkeer en Waterstaat
om een belastingverordening te vernietigen staat beroep open bij de
Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Hiervoor is reeds
een beroepsmogelijkheid aanwezig in de Provinciewet, Gemeentewet en
Waterschapswet. In artikel 274a Provinciewet, artikel 281a Gemeentewet
respectievelijk artikel 162 Waterschapswet, is voor belanghebbende een
mogelijkheid opgenomen om beroep in te stellen tegen de vernietiging
van besluiten. In afwijking van artikel 8:4, onderdeel a, van de Algemene
wet bestuursrecht kan een belanghebbende tegen een vernietigingsbesluit beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad
van State.
Ook is beroep tegen de individuele aanslag/aangifte mogelijk, namelijk op
grond van de bepalingen betreffende bezwaar en beroep van de Algemene wet inzake rijksbelastingen. Deze bepalingen worden in de
Provinciewet, Gemeentewet resp. Waterschapswet van toepassing
verklaard op de heffing en invordering van de belastingen geheven op
grond van deze drie organieke wetten.
Daarentegen kan er in beginsel geen beroep worden ingesteld tegen het
besluit van een bestuursorgaan tot heffen van de regulerende belasting.
Dit besluit is namelijk een besluit, inhoudende een algemeen verbindend
voorschrift (avv) waartegen op grond van artikel 8:2, onderdeel a Awb
geen beroep kan worden ingesteld.
In zeer uitzonderlijke gevallen is beargumenteerbaar dat een besluit van
een bestuursorgaan tot heffen van de regulerende belasting geen avv is.
Als een belanghebbende meent dat dit het geval is, dan kan hij of zij naar
de rechter stappen. Indien de rechter vervolgens van oordeel is dat er wel
sprake is van een avv, dan zal de rechter zich echter niet bevoegd
verklaren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 535, nr. 3

7

Indien een individu tegen een belastingaanslag/-aangifte in beroep gaat
en tijdens dit beroep wordt aangevoerd dat de aanslag/aangifte in strijd is
met het besluit tot heffen van de regulerende belasting – de belastingverordening waartegen geen rechtstreeks beroep mogelijk is – dan wordt
voordat de beschikking wordt getoetst aan het besluit, eerst getoetst of
het besluit zelf niet in strijd is met andere wettelijke voorschriften van een
hoger orde. Is dit het geval, dan wordt het besluit tot heffen van de regulerende belasting door de rechter onverbindend verklaard.
Aangezien het besluit tot heffen van de regulerende belasting in het kader
van de beroepsprocedure wordt getoetst aan wettelijke voorschriften van
een hoger orde, zal het besluit ook worden getoetst aan de bepaling in de
Provinciewet, Gemeentewet resp. Waterschapswet waarop het is gebaseerd. Indien het besluit strijdig is met deze bepaling, doordat bijvoorbeeld de verkeerskundige verkenning niet (correct) is uitgevoerd, zal het
besluit naar alle waarschijnlijkheid onverbindend worden verklaard.
8 Te wijzigen wetten
Het Wetsvoorstel wijzigt de Provincie-, Waterschaps- en Gemeentewet. Dit
sluit aan bij de gedachte achter het wetsvoorstel; niet zozeer vanuit het rijk
beprijzing invoeren, maar de mogelijkheid aan deze overheden bieden om
zelf te besluiten of in bepaalde gevallen voor bepaalde delen van hun
wegennet beprijzing wenselijk is als regulerend middel. Daarmee is dit
instrument van gelijke orde als andere instrumenten voor deze overheden
ten aanzien van het beheer van het wegennet.
9 Bevoegdheden verschillende overheden
De indiener kiest ervoor om de mogelijkheid tot beprijzing te bieden aan
provincies, gemeenten en waterschappen. De eerste twee overheden
voeren zelf een verkeer- en vervoerbeleid. De keuze om hen dit middel te
bieden is daarmee logisch. Dit geldt minder voor de Waterschappen. Zij
beheren echter zoveel wegen dat er toch voor gekozen is ook voor deze
wegen beprijzing mogelijk te maken. Het beprijzingssysteem zou anders
in bepaalde regio’s kunnen falen. Alledrie de overheden worden democratisch gecontroleerd middels verkiezingen voor een eigen volksvertegenwoordiging.
Kaderwetten missen de directe democratische controle. Bovendien
hebben deze ook geen eigen wegen in beheer. Om deze redenen kiest de
indiener er niet voor om kaderwetgebieden een directe rol te geven in de
beprijzing. Uiteraard volgt uit dit wetsvoorstel dat in een kaderwetgebied
beprijzing kan worden afgesproken. De afzonderlijke gemeenten kunnen
dit middel dan gemeenschappelijk en gecoördineerd inzetten.
De indiener is van mening dat het rijk zelf ook voor haar wegennet
beprijzing zou moeten inzetten. Het parlement heeft daarvoor de Wet
Bereikbaarheid en Mobiliteit aangenomen. Het parlement heeft ook voor
veel beperkingen en randvoorwaarden gekozen dat het middel niet als
regulerend instrument voor het wegennet ingezet kan worden. Dit wetsvoorstel dient er echter niet toe om deze reeds gevoerde discussie over
beprijzing over te doen. Aan het besluit dat op rijksniveau voor de rijkswegen geen regulerende beprijzing in wordt gevoerd, tornt de indiener
van dit wetsvoorstel niet. Dit besluit wil volgens de indiener echter nog
niet zeggen dat de keuze voor beprijzing ook andere overheden met eigen
wegen in beheer, ontnomen moet worden. Dit is meer een discussie over
de vrijheden die deze overheden gegund zijn dan een discussie over de
wenselijkheid van beprijzing. Volgens de indiener is de decentrale overheden meer vrijheid gegund om het verkeersbeleid uit te voeren.
In dit wetsvoorstel krijgt het rijk wel enige bevoegdheden. Zo krijgt de
minister van Verkeer en Waterstaat de bevoegdheid per regeling voorschriften te maken over de technische systemen en de informatie-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 535, nr. 3

8

voorziening aan de weggebruiker. Dit heeft tot doel om een lappendeken
van systemen te voorkomen. Tevens heeft de minister van Verkeer en
Waterstaat de bevoegdheid om beprijzing door een provincie te stoppen
indien er onevenredige gevolgen optreden voor een andere overheid. Bij
beprijzing door waterschappen en gemeenten krijgen Gedeputeerde
Staten van de betreffende provincie deze bevoegdheid.
10 Mogelijkheid tot ingrijpen in de beprijzing
De minister van Verkeer en Waterstaat krijgt met dit wetsvoorstel de
bevoegdheid de beprijzing door een provincie te vernietigen. Gedeputeerde Staten krijgen deze bevoegdheid bij beprijzing door gemeenten en
waterschappen. Dit kan na een klacht van een andere overheid, omdat er
feitelijk sprake is van «onevenredige gevolgen» voor de gedupeerde overheid. Deze gevolgen zouden kunnen blijken uit de verkeerskundige
verkenning die voor beprijzing is voorgeschreven, of uit de ontstane
situatie die drastisch anders is dan de verkeerskundige verkenning
beschreef. Het mag immers niet zo zijn dat een extreem hoge beprijzing
van een specifieke weg in de ene provincie zo uitpakt dat de andere
provincie feitelijk onbereikbaar wordt. «Onevenredig» is een moeilijk
kwantificeerbaar begrip. Als leidraad kan gehanteerd worden dat de
beprijzing voor deze andere, gedupeerde overheid een zeer nadelig effect
heeft dat de initiatiefnemer zelf niet treft en daarmee dus niet evenredig is
met de effecten van de overheid die de beprijzing invoert. Het dient echt
ter voorkoming van excessen, zoals het feitelijk afsluiten van een specifieke weg naar een gemeente door een hoge heffing, met als doel deze
gemeente daadwerkelijk minder bereikbaar te maken of met als doel om
ongewenst doorgaand verkeer slechts te verplaatsen naar de «buren».
Beprijzing heeft bijna altijd wel enig effect op het onbeprijsde wegennet
van een andere wegbeheerder in dezelfde regio. Het is absoluut niet de
bedoeling van het derde lid van de artikelen I, II en III om bij een aantoonbaar effect, zoals een toename van het verkeer op het wegennet als
gevolg van beprijzing door een andere overheid, al grond te zien om de
beprijzing te laten vernietigen.
11 De opbrengsten van de beprijzing
Met dit wetsvoorstel vloeien de opbrengsten van de beprijzing terug naar
de begroting van de betreffende overheden, om naar eigen inzicht te
besteden. Net zo min als de vigerende wetgeving regelt waar de opbrengsten van bijvoorbeeld gemeentelijke parkeertarieven aan besteed worden,
ziet de indiener ook bij deze beprijzing geen reden om het lokale democratisch gelegitimeerde bestuur bij te sturen door op rijksniveau vast te
leggen waar een gemeente of provincie haar inkomsten aan besteedt en
of deze terugvloeien naar de burger, c.q. automobilist.
12 Europese richtlijn
Op 23 juli 2003 heeft de Europese commissie een voorstel voor een Richtlijn inzake beprijzing van het wegverkeer ingediend. Dit voorstel is een
wijziging van Richtlijn 1999/62/EG, ook wel aangeduid als de Eurovignetrichtlijn. In dit voorstel wordt een aantal regels gesteld met betrekking tot
het in rekening brengen van het gebruik van infrastructuurvoorzieningen.
Het voorstel is nog in procedure en onderwerp van politiek overleg in het
Europees Parlement en de Europese Raad en is daarom nog niet bepalend
voor onderhavig wetsvoorstel. Daarnaast is het onwaarschijnlijk dat
hetgeen in deze richtlijn wordt voorgesteld van grote invloed zal zijn op
onderhavig wetsvoorstel. De richtlijn heeft enkel betrekking op wegen die
aangeduid zullen worden als hoofdverkeersaders. Dit zijn autosnelwegen
en wegen van hoge kwaliteit op het grondgebied van de Europese Unie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 535, nr. 3

9

In het huidige richtlijnvoorstel betreffen dit voor het Nederlandse grondgebied slechts rijkswegen. Onderhavig wetsvoorstel gaat niet over rijkswegen. Daarnaast is het onwaarschijnlijk dat de richtlijn regels zal stellen
die strijdig zijn met onderhavig wetsvoorstel. Ook in het voorstel voor
richtlijn dat nu voorligt is het mogelijk dat lidstaten gedifferentieerde
heffingen instellen die regulerend werken met het oog op het verminderen van onder andere de congestie en leefbaarheidsknelpunten.
13 Administratieve lasten
De uitvoering van onderhavig wetsvoorstel zal niet leiden tot administratieve lasten. Eventuele administratieve lasten die het gevolg zijn van het
gebruik maken van de gedelegeerde bevoegdheid dienen meegenomen te
worden in de besluitvorming door de betreffende overheid.
ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel I
Dit artikel wijzigt de Provinciewet zodanig dat de het provinciale bestuur
de mogelijkheid heeft een regulerende heffing in te voeren.
Het eerste lid neemt expliciet op dat het gaat om «het deelnemen aan het
verkeer met een voertuig op een weg» en een «belasting ter regulering
van het verkeer». Dit houdt dus in dat er niet een heffing kan worden
ingevoerd met een ander doel, bijvoorbeeld om de financiën van de
betreffende wegbeheerder aan te vullen. Het doel van het reguleren kan
wel breed worden opgevat. Het kan gaan om de bestrijding van de files,
maar ook om de verbetering van de leefbaarheid. De zinsnede «deelnemen aan het verkeer» sluit expliciet uit dat parkeren van voertuigen op de
openbare weg middels deze heffing belast wordt. Ook wordt hiermee een
vorm van verblijfsbelasting uitgesloten. Met de term voertuig wordt
aangesloten op definitie van voertuig in de Wegenverkeerswet 1994. Voor
deze term, en niet voor bijvoorbeeld de term «motorrijtuig», is gekozen
omdat hiermee geen enkel voertuig wordt uitgesloten. Hoewel het niet
waarschijnlijk is dat het nuttig is om het gebruik van de fiets of paard- en
wagen te belasten, het wetsvoorstel dient er toe slechts belemmeringen
weg te nemen voor de betreffende overheden. Het is dan ook aan deze
overheden om te bepalen voor welk type voertuigen welke belasting gaat
gelden.
Het tweede lid vraagt om een onderbouwing van de heffing. Het dwingt
de provincie om te tonen hoe het doel, regulering van het gebruik van de
weg, wordt gerealiseerd. Het dwingt ook om aandacht te besteden aan de
nevengevolgen van de heffing, voor andere wegen van andere wegbeheerders.
Het derde lid biedt de mogelijkheid aan de minister van Verkeer en Waterstaat om de beprijzing te beëindigen. Dit kan indien een andere provincie,
waterschap of gemeente hierom verzoekt, vanwege onevenredige
gevolgen voor het eigen wegennet.
Lid vier en vijf biedt de mogelijkheid voor de minister van Verkeer en
Waterstaat technische regels te stellen. Deze regels mogen slechts tot doel
hebben om een uniform systeem te krijgen wat betreft de inning van de
regulerende heffing (lid 4) en de informatievoorziening over de heffing (lid
5). Deze regels mogen niet zo zijn ingevuld dat daarmee in feite de invoering van het systeem bemoeilijkt wordt; bijvoorbeeld door het voorschrift
om een zeer complex en duur systeem te gebruiken.

Artikel II
Artikel II volgt voor de Gemeentewet dezelfde lijn als artikel I voor de
provinciewet. Het enige verschil is dat niet de minister van Verkeer en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 535, nr. 3

10

Waterstaat de beprijzing kan vernietigen, maar Gedeputeerde Staten. Dit
na een klacht van een waterschap, een andere provincie, een andere
gemeente of het rijk zelf omtrent «onevenredige gevolgen».

Artikel III
Artikel III volgt voor de Waterschapswet dezelfde lijn als artikel I voor de
provinciewet en artikel II voor de gemeentewet. Hier is Gedeputeerde
Staten het bevoegd gezag dat beprijzing door een waterschap kan vernietigen wanneer er «onevenredige» problemen ontstaan bij een ander
waterschap, een provincie, het rijk of een gemeente.

Artikel IV
De Wet op de motorrijtuigbelasting moet gewijzigd worden, enkel om te
noemen dat het bovenstaande wetsvoorstel mogelijk wordt gemaakt.
Artikel 80 van deze wet vereist deze wijziging, door andere belastingen te
verbieden.
Duyvendak

Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 535, nr. 3

11