Naar een nieuwe
bekostigingssystematiek
voor lwoo en
praktijkonderwijs

T. Eimers, R. Kennis, E. Voncken

Eimers, T., Kennis, R. & Voncken, E. (2016) Naar een nieuwe bekostigingssystematiek voor lwoo en
praktijkonderwijs. Nijmegen: KBA Nijmegen.
Dit is publicatie nr.2 in de reeks Evaluatie Passend Onderwijs.

ISBN: 978-90-77202-89-0
Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd, opgeslagen in een
geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, zonder voorafgaande
schriftelijke toestemming van de uitgever.
All rights reserved. No parts of this publication may be reproduced or transmitted in any form or by any means
without prior written permission of the author and the publisher holding the copyrights of the published
articles.

Uitgave en verspreiding:
KBA Nijmegen
Prof. Molkenboerstraat 9, postbus 1422, 6501 BK Nijmegen
Tel. 024 382 32 00
www.kbanijmegen.nl
© Copyright KBA Nijmegen, 2016

Deze publicatie maakt deel uit van het door het Nationaal Regieorgaan Onderwijsonderzoek gefinancierde
onderzoeksprogramma Evaluatie Passend Onderwijs (2014-2020).
NRO-projectnummer: 405-15-751

Inhoud
1.

Samenvatting

1

2.

Vraagstelling en onderzoek

5

2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6

Aanleiding en vraagstelling
Kader voor het onderzoek
Aanpak van het onderzoek
Principe van distributieve rechtvaardigheid
Gebruik of behoefte
Opbouw van het rapport

5
7
9
9
10
12

3.

Doelen van lwoo en pro

15

3.1
3.2
3.3

Geschiedenis
De landelijke criteria
Typering doelgroep lwoo en praktijkonderwijs

15
17
21

4.

Gebruik als grondslag voor verdeling

25

4.1
4.2
4.3
4.4
4.5

Huidige verdeling
Gebruik of behoefte
Gebruik als maatstaf?
Verandering door Passend onderwijs
Conclusie

25
27
27
31
32

5.

De behoefte aan lwoo en aan pro

33

5.1
5.2
5.3
5.4
5.5

Behoefte bepalen
Indirecte bepaling van behoefte
Verdeling over het land
Ongelijk verdelen?
Doelgroep lwoo met gemiddeld of hoger IQ

33
35
38
42
45

6.

Naar een verdeelmodel

47

6.1
6.2
6.3
6.4

Opties voor een verdeelmodel
Optie uitbreiding onderwijsachterstandenbeleid
Optie gewogen verdeling van middelen
Doelgroep lwoo met gemiddeld of hoger IQ

47
49
50
54

7.

Bijlagen

55

7.1
7.2

Geraadpleegde literatuur en bronnen
Lijst van geïnterviewde personen en deelnemers aan de expertmeetings

55
57

1. Samenvatting
Aanleiding
Per 1 augustus 2014 is de wet Passend onderwijs in werking getreden. De start van passend
onderwijs markeert een groot aantal inhoudelijke, organisatorische en financiële veranderingen
voor het voortgezet onderwijs (VO). Vanaf 1 januari 2016 zijn de samenwerkingsverbanden
verantwoordelijk voor de toewijzing en bekostiging van lwoo en praktijkonderwijs. In 2013 is
door de staatssecretaris onderzoek aangekondigd naar verevening als mogelijk financieel
verdeelmodel voor lwoo en praktijkonderwijs. De behoefte om het financieel verdeelmodel
voor lwoo en praktijkonderwijs te heroverwegen volgde logisch uit het besluit om lwoo en
praktijkonderwijs te integreren in passend onderwijs. Het onderzoek richt zich op de verdeling
van de ondersteuningsmiddelen voor lwoo en praktijkonderwijs over de
samenwerkingsverbanden en niet op de wijze waarop de samenwerkingsverbanden de
middelen voor lwoo en praktijkonderwijs verdelen over de scholen en de mechanismen die zij
daarvoor benutten.
Onderzoeksvraag
De hoofdvraag van het onderzoek luidde: Wat is in het kader van de integratie van lwoo en
praktijkonderwijs in passend onderwijs het beste financiële verdeelmodel over de
samenwerkingsverbanden voor landelijk gebudgetteerde middelen voor lwoo en pro?
In de hoofdvraag van het onderzoek wordt de vraag gesteld naar het best mogelijke financiële
verdeelmodel voor lwoo en praktijkonderwijs. Wat uiteindelijk het beste verdeelmodel is, hangt
af van verschillende factoren en gehanteerde criteria. Los van de meer operationele
voorwaarden waaraan een model zou moeten voldoen, is het belangrijkste dat het verdeelmodel
recht doet aan de doelen van het praktijkonderwijs en van de leerwegondersteuning. Een
toekomstig verdeelmodel moet ervoor zorgen dat de middelen daar terecht komen waar er
behoefte bestaat aan lwoo en praktijkonderwijs. Op het verdeelmodel is het principe van
distributieve rechtvaardigheid van toepassing. Dat gaat uit van het beginsel dat gelijke situaties
gelijk behandeld moeten worden en ongelijke situaties ongelijk. Toegespitst op lwoo en
praktijkonderwijs:
 Als er sprake is van een gelijke verdeling van de behoefte aan lwoo en praktijkonderwijs
over de samenwerkingsverbanden dan is verevening het best passend en meest
rechtvaardige model.
 Als er sprake is van een ongelijke verdeling van de behoefte aan lwoo en praktijkonderwijs
over de samenwerkingsverbanden dan is een model van gewogen verdeling het beste en
meest rechtvaardige model.
In de afweging tussen de twee denkrichtingen moet dus eerst bepaald worden of de behoefte
aan lwoo en praktijkonderwijs gelijk of ongelijk verdeeld is over de samenwerkingsverbanden.

1

Gebruik of behoefte?
Er zijn twee manieren van kijken om te bepalen hoe groot de behoefte (per
samenwerkingsverband) aan lwoo en aan praktijkonderwijs is, namelijk gebaseerd op ‘gebruik’
of gebaseerd op ‘behoefte’.
De denkrichting gebaseerd op gebruik gaat uit van het aantal leerlingen dat gebruik maakt van
lwoo of praktijkonderwijs. Het gebruik is in deze denkwijze een afspiegeling van de behoefte:
hoe meer leerlingen, hoe groter kennelijk de behoefte. De andere denkrichting kijkt juist niet
naar het feitelijk gebruik, maar richt zich op de achterliggende behoefte en probeert die
behoefte te bepalen zonder naar de leerlingenaantallen te kijken. In deze denkrichting wordt
dus gezocht naar een andere manier om die behoefte te bepalen dan het feitelijk gebruik.
Gebruik geen goede maatstaf
Uit het onderzoek blijkt dat het percentage lwoo- en praktijkonderwijsleerlingen verschilt per
samenwerkingsverband. Tegelijekrtijd blijkt de bestaande verdeling van percentages in elk
geval ten dele een gevolg is van andere factoren dan alleen de ‘werkelijk bestaande behoefte’
aan lwoo en praktijkonderwijs. Omdat de bestaande verdeling (tenminste gedeeltelijk) een
gevolg is van ‘oneigenlijke’ factoren, zoals verschillende manieren om met aanvragen om te
gaan of culturele verschillen, kan de bestaande verdeling niet gebruikt worden om te beoordelen
of de behoefte aan lwoo en praktijkonderwijs al dan niet evenwichtig verdeeld is over de
samenwerkingsverbanden. Het feitelijk gebruik, zowel huidig als toekomstig, is geen goede
maatstaf voor bepaling van de verdeling van middelen.
Meten van behoefte
Er blijkt geen bruikbare methode te zijn om de geobjectiveerde behoefte aan lwoo en
praktijkonderwijs via directe meting vast te stellen. Het tot voor kort bestaande systeem met
RVC’s was daarvan wellicht de best denkbare benadering, maar ook aan die systematiek
kleefden bezwaren van subjectiviteit en beïnvloeding.
Het alternatief is indirecte meting van behoefte. Deze methode meet niet de eigenlijke behoefte
zelf, maar een factor waarvan bekend is dat die sterk samenhangt met de behoefte.
Leerachterstand en ouderlijk milieu ongelijk verdeeld
Er is veel onderzoek gedaan naar factoren die verschillen in het presteren van kinderen op
school verklaren. Zowel in de Nederlandse als internationale onderzoeksliteratuur is brede
consensus over de relatie tussen de kans op leerachterstand en bepaalde risicofactoren in het
ouderlijk milieu van de leerling. Twee methoden voor bepaling van het ouderlijk milieu laten
zien dat er sprake is van een ongelijke verdeling over het land van kenmerken van het ouderlijk
milieu – en daarmee dus ook van de verwachte behoefte aan lwoo en praktijkonderwijs.
Twee typen behoefte
In de behoefte aan lwoo en praktijkonderwijs zijn twee typen te onderscheiden.
Het eerste type wordt gekenmerkt door de combinatie van relatief laag IQ en leerachterstand
en is geconcentreerd in de basis- en (in minder mate) kaderberoepsgerichte leerweg van het
vmbo en in het praktijkonderwijs. Dit type omvat het gehele praktijkonderwijs en naar schatting
tachtig procent van het lwoo. Voor dit type behoefte aan lwoo en praktijkonderwijs is indirecte
bepaling van (verschillen in) de verwachte behoefte mogelijk met behulp van kenmerken van
het ouderlijk milieu van de leerlingen.
2

Het tweede type wordt gekenmerkt door een gemiddeld of hoger IQ en leerachterstand als
gevolg van sociaalemotionele problematiek. Dit type omvat ongeveer een vijfde van het lwoo
en betreft met name leerlingen in de hogere leerwegen van het vmbo. Voor dit tweede type
behoefte aan lwoo is geen adequate wijze van behoeftebepaling gevonden. Het is derhalve niet
op betrouwbare wijze vast te stellen hoe de behoefte aan dit type ondersteuning verdeeld is over
het land en of er sprake is van verschillen tussen samenwerkingsverbanden.
Niet verevenen, maar gewogen verdeling
De uitkomst van het onderzoek naar de bekostiging voor lwoo en praktijkonderwijs, als vormen
van lichte ondersteuning binnen passend onderwijs, is dat de verwachte behoefte aan lwoo en
praktijkonderwijs ongelijk verdeeld is over het land en dat er in het voortgezet onderwijs voor
deze vorm van ondersteuning geen sprake is van volledige ‘compensatie’ voor de regionale
verschillen in ander beleid. Daarin wijken lwoo en praktijkonderwijs af van de zware
ondersteuning, waarvoor eerder wel een dergelijke ‘compensatie’ werd vastgesteld in de vorm
van het onderwijsachterstandenbeleid.
Uitwerkingsopties
Op grond van de vaststelling dat de behoefde aan lwoo en praktijkonderwijs ongelijk verdeeld
is over de samenwerkingsverbanden vormt het vertrekpunt voor het verdeelmodel – en voor de
verschillende uitwerkingsopties – dat sprake moet zijn van een weging naar verwachte
behoefte. Voor de uitwerking van een verdeelmodel met gewogen verdeling zijn twee opties
aangegeven. De eerste optie gaat uit van een uitbreiding van het onderwijsachterstandenbeleid
in het voortgezet onderwijs. De tweede optie kiest voor een gewogen verdeling van de lwooen praktijkonderwijsmiddelen binnen de setting van passend onderwijs. Het onderzoek leidt
niet tot een keuze tussen de twee opties voor een concretisering van het verdelingsmodel.
Vastgesteld is dat de behoefte aan ondersteuning in het vmbo en praktijkonderwijs ongelijk
verdeeld zal zijn. De conclusie is dat daar rekening mee zal moeten worden gehouden in het
verdeelmodel. Beide uitwerkingsopties zijn daarop gebaseerd en voldoen daarmee aan die eis.
Per optie zijn relevante overwegingen geschetst.

3

Het volgende schema geeft een overzicht van de stappen die in het rapport worden gezet.

4

2. Vraagstelling en onderzoek
In dit hoofdstuk worden de aanleiding en vraagstelling van het onderzoek beschreven in de
eerste paragraaf. Het doel van het onderzoek is om antwoord te geven op de vraag wat het beste
financiële verdeelmodel is voor lwoo en praktijkonderwijs. Voorafgaand aan het onderzoek is
door het ministerie van OCW een kader gesteld met voorwaarden waaraan een toekomstig
verdeelmodel moet voldoen. Dat kader wordt beschreven in paragraaf twee. In het onderzoek
is een brede verkenning uitgevoerd, in de vorm van literatuurstudie en interviews met
sleutelfiguren, om te inventariseren welke mogelijke verdeelmodellen er bestaan (paragraaf 3).
Die verkenning heeft verschillende denkrichtingen opgeleverd. In paragraaf vier wordt het
principe van distributieve rechtvaardigheid geïntroduceerd als belangrijkste uitgangspunt voor
de grondslag van een verdelingsmodel. Daarna worden in paragraaf vijf de belangrijkste
denkrichtingen benoemd die uit de verkenning naar voren zijn gekomen. In de laatste paragraaf
wordt de verdere opbouw van het rapport geschetst.

2.1 Aanleiding en vraagstelling
Heroverweging bekostigingsmodel lwoo en pro
Per 1 augustus 2014 is de wet Passend onderwijs in werking getreden. De start van passend
onderwijs markeert een groot aantal inhoudelijke, organisatorische en financiële veranderingen
voor het voortgezet onderwijs (VO). Zo heeft een samenwerkingsverband passend onderwijs
in het VO de verantwoordelijkheid over het gehele budget voor lichte en zware ondersteuning.
Het budget voor zware ondersteuning wordt ingezet in het voortgezet speciaal onderwijs
(VSO). In het budget voor lichte ondersteuning vallen het voormalige regionaal zorgbudget en
de (ondersteunings)middelen voor leerwegondersteuning in het vmbo (lwoo) en
praktijkonderwijs. Vanaf 1 januari 2016 zijn de samenwerkingsverbanden verantwoordelijk
voor de toewijzing en bekostiging van lwoo en praktijkonderwijs.
In de Hoofdlijnenbrief lwoo en praktijkonderwijs van 5 april 2013 is door de staatssecretaris
onderzoek aangekondigd naar verevening als mogelijk financieel verdeelmodel voor lwoo en
praktijkonderwijs. Eerder was al besloten om de verdeling van middelen voor zware
ondersteuning te baseren op verevening: het naar rato van het totaalaantal leerlingen in het VO
verdelen van de middelen over de samenwerkingsverbanden. De behoefte om het financieel
verdeelmodel voor lwoo en praktijkonderwijs te heroverwegen volgde logisch uit het besluit
om lwoo en praktijkonderwijs te integreren in passend onderwijs. Sinds 2014 zijn al
verschillende maatregelen genomen die vooruitlopen op een herziening van het verdeelmodel
en de wijze van toekenning:




Vanaf 1 januari 2014 is het landelijke budget voor lwoo en praktijkonderwijs gemaximeerd
(op het niveau van 2012). Ook wordt vanaf die datum het bedrag dat scholen ontvangen
gesplitst in een deel voor basisbekostiging en een deel voor ondersteuningsbekostiging.
Besloten is tot vorming van één geïntegreerd budget voor lichte ondersteuning waarover
samenwerkingsverbanden per 1 januari 2016 kunnen beschikken. Het budget voor lichte
ondersteuning bundelt het ondersteuningsbudget van lwoo en van praktijkonderwijs en het
5







budget voor regionale ondersteuning (voorheen regionaal zorgbudget, Rebound, Herstart
en Op de rails).
Vanaf 1 januari 2016 is het budget voor lichte ondersteuning (waaronder dus voor lwoo en
praktijkonderwijs) gemaximeerd per samenwerkingsverband. Vergelijkbaar met de zware
ondersteuning zijn ook voor de lichte ondersteuning regels bepaald voor het geval van
overschrijding van het budget.
Ook per 1 januari 2016 beslissen de samenwerkingsverbanden zelf over de toewijzing van
lichte ondersteuning in de vorm van lwoo of praktijkonderwijs. Vooralsnog, tot 1 augustus
2018, blijven daarvoor de landelijke toewijzingscriteria gelden. Voor lwoo bestaat per 1
januari 2016 de mogelijkheid tot opting-out. Samenwerkingsverbanden die dat willen,
kunnen alvast ervaringen opdoen met de situatie waarin toewijzingscriteria voor lwoo, de
landelijk bepaalde duur van de toewijzing en het licentiesysteem voor lwoo worden
losgelaten. Voor praktijkonderwijs is de mogelijkheid voor opting-out wel voorgesteld,
maar afgewezen door de Tweede Kamer.1
Tot 1 augustus 2018 blijft ook het bestaande verdeelmodel van het landelijke budget voor
lwoo en praktijkonderwijs over de samenwerkingsverbanden van kracht. Dat model gaat
uit van een gemaximeerd landelijk budget en van een vaste, maar geïndexeerde toekenning
per samenwerkingsverband. De indexering bestaat eruit dat per jaar een correctie
plaatsvindt voor het totaalaantal leerlingen in het voortgezet onderwijs per
samenwerkingsverband. Zo kan het budget per samenwerkingsverband van jaar tot jaar
verschillen als gevolg van groei of krimp van het totaalaantal VO-leerlingen.

De inpassing van lwoo en praktijkonderwijs in passend onderwijs is lang onderwerp van
discussie geweest. Met name over de positie van het praktijkonderwijs is intensief gesproken.
In de Brief over de specifieke positie en bekostiging van het praktijkonderwijs (OCW, 22-82013) beargumenteert de staatssecretaris waarom een aparte status voor het praktijkonderwijs
niet wenselijk wordt geacht en waarom juist ook een financiële inbedding van het
praktijkonderwijs in passend onderwijs noodzakelijk is. Zo zou een budgettering per school
voor praktijkonderwijs risicovol zijn vanwege mogelijke ‘afschuiving’ van leerlingen naar het
praktijkonderwijs op het moment dat alle andere vormen van lichte en zware ondersteuning wel
per samenwerkingsverband zijn gebudgetteerd. Eerder wees ook de ECPO al op dat risico toen
het ging over de verevening voor de zware ondersteuning (ECPO, 2010). De bekostiging van
een leerling in het praktijkonderwijs bestaat nu uit twee delen, namelijk een basisbekostiging
en een ondersteuningsbekostiging. Het samenwerkingsverband is verantwoordelijk voor het
ondersteuningsdeel.
Ondanks de stappen die zijn gezet naar organisatorische en financiële integratie van lwoo en
praktijkonderwijs in passend onderwijs is nadrukkelijk nog geen besluit genomen over een
mogelijke verevening in de verdeling, zoals is gebeurd bij de zware ondersteuning. Die
besluitvorming vindt plaats in 2016 nadat onderzoek is gedaan naar de consequenties van een
nieuwe bekostigingssystematiek en naar ervaringen met de verevening voor de zware
ondersteuning.

1 Tweede Kamer, vergaderjaar 2014-2015, 33 993, nr. 12, Amendement van het lid Ypma, 4 maart 2015.

6

Opdracht voor onderzoek bekostigingssystematiek
Het Nationaal Regieorgaan Onderwijsonderzoek (NRO) heeft het Consortium Evaluatie
Passend Onderwijs verzocht om onderzoek te doen naar en advies uit te brengen over de
bekostigingssystematiek voor lwoo en praktijkonderwijs. Het Consortium voert meerjarig
onderzoek uit naar de invoering en werking van passend onderwijs.2
De hoofd- en deelvragen van het onderzoek naar de bekostigingssystematiek voor lwoo en
praktijkonderwijs luiden als volgt:
Hoofdvraag:
 Wat is in het kader van de integratie van lwoo en praktijkonderwijs in passend onderwijs
het beste financiële verdeelmodel over de samenwerkingsverbanden voor landelijk
gebudgetteerde middelen voor lwoo en pro?
Deelvragen:
 Wat zijn in verschillende scenario’s (waartoe in elk geval het scenario van verevening
behoort) de voor- en nadelen op tenminste de volgende aspecten: houdbaarheid en logica
van het financiële systeem van passend onderwijs, garantie van kwaliteit van
onderwijsondersteuning aan leerlingen, (financiële) positie van scholen en
leerlingkenmerken?
 Welke voorwaarden en punten vergen bij uitwerking en implementatie van het
geadviseerde systeem bijzondere aandacht?
 Van welk scenario of welke scenario’s kan vanuit de deelvragen 1 en 2 beredeneerd worden
dat deze de voorkeur verdient/verdienen?
Het onderzoek richt zich op de verdeling van de middelen voor lwoo en praktijkonderwijs over
de samenwerkingsverbanden en niet op de wijze waarop de samenwerkingsverbanden de
middelen voor lwoo en praktijkonderwijs verdelen over de scholen en de mechanismen die zij
daarvoor benutten. Het gevraagde advies heeft betrekking op de systematiek van verdeling over
de samenwerkingsverbanden.

2.2 Kader voor het onderzoek
Op voorhand is in de opdrachtverlening aangegeven dat naar alle mogelijke scenario’s gekeken
kan worden en dat voor lwoo en praktijkonderwijs niet bij voorbaat dezelfde keuze gemaakt
hoeft te worden. Wel zijn een aantal uitgangspunten meegegeven voor het onderzoek.3 Deze
uitgangpunten vormen het kader waarbinnen het onderzoek is uitgevoerd.
- Het budget van het samenwerkingsverband bestaat uit twee onderdelen: die van de zware
ondersteuning (verevend) en die van lichte ondersteuning (met lwoo en praktijkonderwijs).
Voorafgaand op het besluit om bij de zware ondersteuning te gaan verevenen is een
onderzoek uitgezet door het ECPO. Op basis hiervan is besloten om te kiezen voor
verevening. Het advies voor de systematiek voor lwoo en praktijkonderwijs moet rekening
houden met deze keuze. Omdat in de zware ondersteuning is gekozen voor deze verevende
bekostigingssystematiek is het voor de hand liggend om ook voor de lichte ondersteuning
2 Zie
voor
de
samenstelling
en
het
onderzoeksprogramma
van
het
Consortium
www.evaluatiepassendonderwijs.nl.
3 NRO (2015) Onderzoeks- en adviesvraag. Onderzoek naar en advies over bekostigingssystematiek lwoo
en praktijkonderwijs. Den Haag: NRO.

7

-

-

(lwoo en praktijkonderwijs) na te gaan of een verevening een wenselijke en passende
bekostigingssystematiek zou zijn. Niettemin kunnen er overwegingen zijn om voor lwoo en
praktijkonderwijs een andere bekostigingssystematiek te kiezen. Indien een afwijkend
advies wordt gegeven, is daarom het verzoek in voldoende mate te motiveren waarin lwoo
en praktijkonderwijs verschilt van de zware ondersteuning om een afwijkend advies te
rechtvaardigen. In het onderzoek moet een toekomstbestendig systeem adviseren, waarbij
een verevening als één van de opties overwogen moet worden. Bij de inpassing van lwoo
en praktijkonderwijs in passend onderwijs hecht het kabinet aan een zo eenvoudig mogelijk
systeem. Dat wil niet zeggen dat voor lwoo en praktijkonderwijs geen andere keuzes
worden gemaakt dan voor het (v)so. De keuzes moeten passend zijn: indien lwoo en/of
praktijkonderwijs afwijken van vso, kan het nodig zijn om ook afwijkende keuzes te maken.
Het uitgangspunt bij de inpassing van lwoo en praktijkonderwijs is dan ook: ‘hetzelfde
waar het kan, anders waar het moet’.
In passend onderwijs geldt geen open-einde-financiering. Met de wetswijziging ‘Integratie
van lwoo en praktijkonderwijs in passend onderwijs’ wordt de budgettering op het niveau
van het samenwerkingsverband als uitgangspunt genomen. Beide principes blijven als
uitgangspunt bij het onderzoek overeind.
De wijze waarop het lichte ondersteuningsbudget per samenwerkingsverband is
vormgegeven, is gemaakt in de wetenschap dat in 2016 een heroverweging zou
plaatsvinden over deze bekostigingssystematiek. Door het eenmalig vastzetten van een
deelnamepercentage per samenwerkingsverband in 2012, wordt de huidige verdeling van
middelen over het land geconsolideerd, zodat scholen eerst kunnen wennen aan de
inpassing van lwoo en praktijkonderwijs in passend onderwijs. Deze systematiek is slechts
een tussenoplossing en is daarom (ook) niet toekomstbestendig.
Bij de inpassing van lwoo en praktijkonderwijs wordt bewust gekozen voor een
stapsgewijze invoering. Aan de Tweede Kamer is bovendien inmiddels toegezegd, dat
indien wordt gekozen voor een verevening bij lwoo en praktijkonderwijs, hier net als bij de
verevening van het zware ondersteuningsbudget, een overgangsperiode in acht genomen
zal worden. Bij de advisering over de invoering is het verzoek ook rekening te houden met
de doorlooptijd van de verevening van de zware ondersteuning, en daarop de timing van
een nieuw financieel stelsel voor lwoo en praktijkonderwijs op aan te passen. De
bekostigingssystematiek van lwoo en praktijkonderwijs is in de wet opgenomen. Een
wijziging van de bekostigingssystematiek heeft dus een wetswijziging tot gevolg. Bij het
advies en de daarbij behorende overgangsperioden, zal een traject van wetswijziging van
minimaal twee jaar in acht genomen moeten worden. Een advies moet een haalbare
overgangsperiode omvatten.

De uitgangspunten die in het kader zijn geformuleerd, hebben voor een deel betrekking op de
implementatie van het nieuwe bekostigingsmodel. De andere punten geven duidelijk de
grenzen aan waarbinnen het nieuwe model gepositioneerd dient te worden. Zo moet het model
passen binnen het financiële raamwerk van passend onderwijs, waarbij het budget landelijk
gemaximeerd is en de samenwerkingsverbanden budgetverantwoordelijk zijn voor het aan hun
toegewezen deel. Ook is aangegeven dat het huidige model van verdeling, gebaseerd op
consolidering van de bestaande verdeling, niet toekomstbestendig en daarom niet handhaafbaar
wordt geacht.
8

In de afweging van mogelijk verdeelmodellen moet verevening als een van de opties worden
meegenomen. Dit wordt beargumenteerd vanuit de keuze die voor de zware ondersteuning is
gemaakt en vanuit de wenselijkheid om – indien mogelijk – tot één systeem te komen voor
lichte en zware ondersteuning.

2.3 Aanpak van het onderzoek
Het onderzoek is gestart met een uitgebreide literatuurstudie en een reeks van interviews4 met
vertegenwoordigers uit het onderwijsveld (koepelorganisaties, samenwerkingsverbanden
passend onderwijs en schoolbesturen), overheid (ministerie OCW, Inspectie van het Onderwijs,
Algemene Rekenkamer) en wetenschap en advies (SCP, Onderwijsraad, individuele
wetenschappers). Het eerste doel was een inventarisatie van mogelijke scenario’s voor
verdeelmodellen en beoordelingscriteria voor de scenario’s. Voor de meeste geïnterviewden
was de vraag naar de bekostigingssystematiek voor lwoo en praktijkonderwijs op dat moment
nog nieuw. Weinig instanties en personen uit het onderwijs en de wetenschap hadden zich tot
het moment van onderzoek al beziggehouden met de vraag naar de bekostigingssystematiek.
De inventarisatie leverde mede daarom niet zozeer concrete scenario’s op, maar eerder
denkrichtingen. In de inventarisatie van beoordelingscriteria en factoren die een rol spelen in
de bekostigingssystematiek is scherp onderscheid gemaakt tussen de inhoudelijke
zeggingskracht van argumenten en het aspect van belangenbehartiging. Over het algemeen
heeft dat in de interviews geen complicaties gegeven, omdat de geïnterviewden zelf al duidelijk
aangaven welke argumenten uit eigen en welke uit algemeen belang voortkwamen.

2.4 Principe van distributieve rechtvaardigheid
In de hoofdvraag van het onderzoek wordt de vraag gesteld naar het best mogelijke financiële
verdeelmodel voor lwoo en praktijkonderwijs. Wat uiteindelijk het beste verdeelmodel is, hangt
af van verschillende factoren en gehanteerde criteria. Zo kan worden gekeken naar
uitvoerbaarheid, draagvlak, robuustheid of naar consistentie met de principes van passend
onderwijs. Daaraan voorafgaand kan echter de vraag gesteld worden naar de grondslag van een
mogelijk verdeelmodel. Los van de meer operationele voorwaarden waaraan een model zou
moeten voldoen (operationele rechtvaardigheid), is het belangrijkste dat het verdeelmodel
recht doet aan de doelen van praktijkonderwijs en van de leerwegondersteuning. Wat die doelen
precies zijn, is onderwerp van het volgende hoofdstuk. Een toekomstig verdeelmodel moet
ervoor zorgen dat de middelen daar terecht komen waar er behoefte bestaat aan lwoo en
praktijkonderwijs. Op het verdeelmodel is het principe van distributieve rechtvaardigheid5 van
toepassing. Dat gaat uit van het beginsel dat gelijke situaties gelijk behandeld moeten worden
en ongelijke situaties ongelijk. Toegespitst op de specifieke doelgroepen van lwoo en
praktijkonderwijs: als alle samenwerkingsverbanden een gelijk percentage doelgroepen
hebben, dan moet de bekostiging ook naar rato gelijk zijn. Maar als er sprake is van ongelijkheid
in percentages doelgroepen, dan moet de bekostigingssystematiek ook recht doen aan die
ongelijkheid en samenwerkingsverbanden ongelijk bekostigen:
4 Voor een lijst van geïnterviewde personen en deelnemers aan de expertmeetings zie bijlage 2.
5 Bos, K. van den (2019) Rechtvaardigheid en onzekerheid. In: Tiemeijer, W.L., Thomas, C.A., & Prast,
H.M. (red.) (2009) De menselijke beslisser. Over de psychologie van keuze en gedrag. Den
Haag/Amsterdam: WRR/Amsterdam University Press.

9



Als er sprake is van een gelijke verdeling van de behoefte aan lwoo en praktijkonderwijs
over de samenwerkingsverbanden dan is verevening het best passend en meest
rechtvaardige model.
 Als er sprake is van een ongelijke verdeling van de behoefte aan lwoo en praktijkonderwijs
over de samenwerkingsverbanden dan is een model van gewogen verdeling (op basis van
een externe factor) het beste en meest rechtvaardige model.
In de afweging tussen de twee denkrichtingen moet dus eerst bepaald worden of de behoefte
aan lwoo en praktijkonderwijs gelijk of ongelijk verdeeld is over de samenwerkingsverbanden.
Voor de verdeling van middelen voor de zware ondersteuning is eerder eenzelfde soort
afweging gemaakt. ECPO6 adviseerde destijds om verevening als verdeelmodel te kiezen. Een
van de argumenten was de vaststelling dat “de behoefte aan speciale onderwijszorg evenwichtig
over het land is gespreid” (ECPO, 2010, aanbiedingsbrief bij het rapport). Mede op basis van
het principe van distributieve rechtvaardigheid beargumenteerde men dat er geen reden was om
een andere verdeling te kiezen dan verevening.
Voor de lichte ondersteuning, met name lwoo en praktijkonderwijs, kan nu dezelfde vraag
gesteld worden: is er reden om aan te nemen dat de behoefte aan lwoo en praktijkonderwijs
anders dan evenwichtig over het land gespreid is? Als het antwoord op die vraag nee luidt, dan
ligt een verdeelmodel gebaseerd op verevening voor de hand. Luidt het antwoord ja, namelijk
er is sprake van een onevenwichtige verdeling van de behoefte, dan ligt een model voor de hand
waarbij gekeken wordt naar een op die verschillen in behoefte gebaseerde verdeelsleutel.

2.5 Gebruik of behoefte
Er zijn verschillende manieren van kijken mogelijk om te bepalen hoe groot de behoefte (per
samenwerkingsverband) aan lwoo en aan praktijkonderwijs is. Uit de literatuurstudie en
interviews zijn vier mogelijke denkrichtingen naar voren gekomen, waarvan er twee zijn
gebaseerd op ‘gebruik’ en twee op ‘behoefte’.
De denkrichtingen gebaseerd op gebruik gaan uit van het aantal leerlingen dat gebruik maakt
van lwoo of praktijkonderwijs. Het gebruik is in deze denkwijze een afspiegeling van de
behoefte: gebruik volgt behoefte. De denkrichtingen die uitgaan van behoefte kijken niet naar
het feitelijk gebruik, maar richten zich op de achterliggende behoefte en laten de verdeling van
middelen afhangen van de behoefte aan lwoo en praktijkonderwijs per samenwerkingsverband.
In deze denkrichtingen wordt gezocht naar een andere manier om die behoefte te bepalen dan
het feitelijk gebruik.
Per denkrichtingen zijn twee principes voor een verdelingsmodel te onderscheiden:
Gebruik
A. Verdeling op basis van historisch gebruik
B. Verdeling op basis van actueel gebruik
Behoefte
C. Verdeling op basis van gelijke behoefte (verevening)
D. Verdeling op basis van ongelijke behoefte (gewogen verdeling)

6 Evaluatie- en adviescommissie passend onderwijs (2010). Advies: verevening als verdeelmodel bij de
bekostiging van speciale onderwijszorg. ECPO/010/53. Den Haag: E.D.C.M. Lambrechts.

10

A. Verdeling op basis van historisch gebruik
In deze denkrichting is het uitgangspunt voor verdeling de huidige, historisch gegroeide
verdeling over de samenwerkingsverbanden. De aanname is dat de huidige verdeling van
middelen een adequate afspiegeling (‘een goede benadering’) is van de behoefte aan lwoo bij
leerlingen en dat een ingrijpende herverdeling daarom niet nodig en wenselijk is. De aanname
is gebaseerd op de gedachte dat de bestaande landelijke criteria voor toewijzing van lwoo en
praktijkonderwijs adequaat zijn. De bestaande verschillen tussen samenwerkingsverbanden
vormen, in deze redenering, een afspiegeling van de behoefte aan lwoo en praktijkonderwijs.
De stelling luidt dat er geen reden is om de uitvoerders met achterdocht tegemoet te treden:
lwoo en praktijkonderwijs zijn in de afgelopen decennia een stabiel en betrouwbaar fenomeen
gebleken.
In deze redenering zou een bijstelling van de verdeling – bijvoorbeeld naar aanleiding van
verschuivingen binnen of tussen samenwerkingsverbanden – niet ‘rekenkundig’ maar
beleidsmatig plaats moeten vinden. Dat wil zeggen dat de noodzaak van aanpassingen van
geval tot geval wordt bekeken en beoordeeld. In deze denkrichting past niet een rekenkundige
systematiek van verdeling, maar waar nodig een geleidelijke bijstelling vanuit de huidige
situatie.
B. Verdeling op basis van actueel gebruik
Deze denkrichting sluit aan bij de bestaande bekostigingssystematiek voor lwoo en
praktijkonderwijs en baseert zich op het aantal deelnemers. De verdeling van middelen over de
samenwerkingsverbanden zou moeten worden gebaseerd op het aantal leerlingen in het lwoo
of in het praktijkonderwijs. Deze denkrichting omvat de ideeën die uitgaan van
deelnamebekostiging. Daarin zijn veel verschillende varianten en modaliteiten mogelijk. De
belangrijkste die uit de inventarisatie naar voren komen zijn handhaving van de
toelatingsprocedure en leerlingbekostiging voor praktijkonderwijs en toevoeging van lwoo aan
de basisbekostiging voor vmbo-basis (en eventueel –kader).
De variant voor praktijkonderwijs bepleit het handhaven van de directe leerlingbekostiging
voor leerlingen in het praktijkonderwijs. Daarmee wordt bedoeld dat er geen knip wordt
gemaakt tussen een basisdeel en een ondersteuningsdeel in de bekostiging en dat het geld direct
naar de school gaat. Onderdeel van deze variant is bovendien dat de toelating tot
praktijkonderwijs gereguleerd blijft door individuele toewijzing op basis van landelijk
vastgestelde criteria. De variant voor lwoo bestaat uit het toevoegen van het lwoo-budget
(geheel of gedeeltelijk) aan de basisbekostiging voor leerlingen in het vmbobasisberoepsgericht en eventueel –kaderberoepsgericht.
Gemeenschappelijk in deze benaderingen is de aanname dat ‘gebruik’ de beste indicator voor
behoefte is. Het aantal leerlingen dat van de voorziening gebruikt maakt, is in deze denkrichting
een afgeleide van de bestaande behoefte binnen het samenwerkingsverband.
C. Verdeling op basis van gelijke behoefte (verevening)
De essentie van verevening is de aanname dat de behoefte aan lwoo en praktijkonderwijs in elk
samenwerkingsverband gelijk is. Er is geen reden om het ene samenwerkingsverband een groter
deel van de beschikbare middelen toe te kennen dan het andere samenwerkingsverband. De
grondslag voor de verdeling is het totaalaantal leerlingen binnen het samenwerkingsverband.
Door rekening te houden met het aantal leerlingen wordt het bedrag van de bekostiging per

11

samenwerkingsverband gerelateerd aan de omvang van het verband (in aantal leerlingen). Voor
de zware ondersteuning is gekozen voor deze systematiek van verevening.
D. Verdeling op basis van ongelijke behoefte (gewogen verdeling)
De kern van deze denkrichting is de aanname dat de behoefte aan lwoo en praktijkonderwijs
ongelijk verdeeld is over de samenwerkingsverbanden. Deze ongelijke verdeling zou de basis
moeten zijn voor een eveneens ongelijke, gewogen verdeling van de beschikbare middelen. In
deze denkrichting is er de noodzaak om de (verschillen in) behoefte per samenwerkingsverband
vast te stellen. Anders dan in de eerste twee denkrichtingen wordt het (historische of actuele)
gebruik niet geschikt geacht om de behoefte betrouwbaar te bepalen. Er wordt gezocht naar een
andere wijze om de behoefte te meten, namelijk door gebruik te maken van een externe factor,
dat wil zeggen een of meer kenmerken die buiten het lwoo of praktijkonderwijs liggen, maar
die wel een betrouwbare indicator vormen voor het voorkomen van de ‘werkelijk bestaande
lwoo- of praktijkonderwijs-behoefte’.
In de navolgende hoofdstukken wordt onderzocht welk van de denkrichtingen de beste
grondslag biedt voor een nieuw verdelingsmodel voor de bekostiging van lwoo en
praktijkonderwijs per samenwerkingsverband. De twee denkrichtingen gebaseerd op gebruik
komen aan de orde in hoofdstuk 4, de twee denkrichtingen gebaseerd op behoefte in hoofdstuk
5.

2.6 Opbouw van het rapport
De rode draad in dit rapport vormt de vraag hoe de middelen voor lwoo en praktijkonderwijs
‘rechtvaardig’ over de samenwerkingsverbanden verdeeld kunnen worden, dat wil zeggen
gerelateerd aan de werkelijke behoefte aan lwoo en praktijkonderwijs per
samenwerkingsverband. Deze vraag wordt voor lwoo en praktijkonderwijs afzonderlijk
beantwoord, maar ook voor beide in samenhang bekeken.
De verdere opbouw van het rapport is als volgt:
Wat zijn de doelen van lwoo en pro?
In hoofdstuk 3 worden eerst de doelen van lwoo en praktijkonderwijs beschreven.
Is het gebruik een goede indicator voor de behoefte aan lwoo en pro?
Om vast te stellen of de behoefte aan lwoo en praktijkonderwijs gelijk of ongelijk verdeeld is,
wordt onderzocht wat een goede indicator is om die behoefte te bepalen. In hoofdstuk 4 wordt
onderzocht of het gebruik daarvoor geschikt is.
Hoe kan de behoefte aan lwoo en praktijkonderwijs worden vastgesteld en hoe ziet de verdeling
van de behoefte eruit?
In hoofdstuk 5 wordt onderzocht of de behoefte aan lwoo en praktijkonderwijs bepaald kan
worden met gebruikmaking van een externe factor. Er wordt een antwoord gegeven op de vraag
of de behoefte aan lwoo en praktijkonderwijs gelijk of ongelijk verdeeld is en of dat moet leiden
tot een model voor gewogen verdeling.

12

Wat betekenen de uitkomsten van het onderzoek voor een nieuw verdelingsmodel voor lwoo en
praktijkonderwijs?
In hoofdstuk 6 worden de conclusies en twee uitwerkingsopties geformuleerd voor een nieuw
bekostigingsmodel.

13

3. Doelen van lwoo en pro
In dit hoofdstuk wordt onderzocht wat de doelen van lwoo en praktijkonderwijs zijn, om
zodoende te kunnen bepalen wat verstaan moet worden onder de behoefte aan lwoo en
praktijkonderwijs. Het antwoord op de vraag naar de behoefte kan deels worden gebaseerd op
de (tot voorkort bestaande) wet- en regelgeving. Daarin zijn doelen benoemd en concrete
aanwijzingen gegeven voor welke leerlingen de lwoo en praktijkonderwijs bedoeld zijn.
Vastgesteld moet worden dat de wet- en regelgeving verandert in de loop van de tijd. Lwoo en
praktijkonderwijs bestaan sinds het einde van de jaren negentig toen het vmbo werd ingevoerd.
Ook daarvoor bestond er behoefte aan het type ondersteuning dat lwoo en praktijkonderwijs nu
bieden, maar die functie in het onderwijsbestel werd toen anders ingevuld. Hetzelfde kan
wellicht gezegd worden over de toekomst, nu passend onderwijs wordt ingevoerd en de positie
en functie van lwoo en praktijkonderwijs opnieuw zullen veranderen. Er zijn in de loop van
jaren bestelwijzigingen geweest, de inzichten over ondersteuning veranderen,
leerlingenstromen worden omgebogen, de bekostiging verandert: er zijn kortom veel
veranderingen in de wijze waarop het onderwijs voor de doelgroep lwoo en praktijkonderwijs
in de loop van de jaren is georganiseerd, maar daarmee is niet gezegd dat de achterliggende
behoefte (aan ondersteuning bij leerlingen) ook telkens veranderde. Om die reden is de nu
bestaande wet- en regelgeving weliswaar een zeer belangrijke, maar niet de enige weg om de
behoefte aan lwoo en praktijkonderwijs te bepalen. In dit hoofdstuk wordt daarom een breder
perspectief gehanteerd en ook naar de geschiedenis van lwoo en praktijkonderwijs gekeken.

3.1 Geschiedenis
Lwoo
Het lwoo komt voort uit twee voorheen bestaande onderwijsvormen, namelijk het individueel
voorbereidend beroepsonderwijs (ivbo) en het voortgezet speciaal onderwijs voor kinderen met
leer- en opvoedingsmoeilijkheden (vso-lom). Bij de invoering van het vmbo werden beide
onderwijsvormen vervangen door een hulpstructuur in de vorm van een andere,
(ortho)didactische aanpak voor leerlingen in het vmbo. In de wet is omschreven dat
“leerwegondersteunend onderwijs wordt verzorgd ter voorbereiding op of gedurende het
volgen van onderwijs in een van de leerwegen (..) ten behoeve van de leerling voor wie vaststaat
dat een orthopedagogische en orthodidactische benadering is geboden met het oog op het
afsluiten van het onderwijs in een van deze leerwegen. Leerwegondersteunend onderwijs wordt
zodanig in het onderwijs geïntegreerd en ingericht dat de leerling een ononderbroken
ontwikkelingsproces, gericht op het afsluiten als bedoeld in de eerste volzin, kan volgen”.
(WVO, artikel 10 lid 3).
In het huidige lwoo zijn de twee leerlingengroepen van de twee oorspronkelijke
onderwijstypen, ivbo en vso-lom, nog terug te zien. Voor het grootste deel bestaat de lwoopopulatie uit vmbo-leerlingen met een relatief laag IQ (‘beneden gemiddeld’) met
leerachterstand. Hetzelfde gold voor de leerlingenpopulatie van het voormalige ivbo:

15

gemiddeld lag het IQ tussen 75 en 95 en er was sprake van een aanzienlijke achterstand op de
‘schoolvorderingen’ in het lagere onderwijs.7
Het IQ-niveau maakt dat deze leerlingen voornamelijk in laagste niveaus (leerwegen) van het
voorbereidend (middelbaar) beroepsonderwijs gevonden worden Vergelijkbaar met het ivbo
kent ook het lwoo een traditie van meer collectieve maatregelen om de leerling extra
ondersteuning te bieden, met name in de vorm van kleinere klassen. Andere overeenkomsten
zijn dat leerlingen veelal direct vanuit het primair onderwijs instromen en dat de ‘aanwijzing’
lwoo geldt voor de hele duur van de schoolperiode.
De andere traditie die het huidige lwoo omvat is die van de extra ondersteuning voor vmboleerlingen met een normaal of hoger IQ en leerachterstand veroorzaakt door sociaalemotionele
problematiek. Daarin is het lwoo de opvolger van het vso-lom. Anders dan in de eerste traditie
gaat het hier veel minder om een vorm van collectieve ondersteuningsvormen en meer om
individuele ondersteuning. Deze leerlingen nemen veelal deel aan de gemengde of theoretische
leerweg (en deels ook aan de kaderberoepsgerichte leerweg).
Er zijn geen betrouwbare cijfers beschikbaar om de verhouding in leerlingenaantallen tussen
beide typen vast te stellen. In het verleden was het ivbo veel groter dan het vso-mlk. De
verhouding was toen 84-16 procent. Van alle aanvragen voor lwoo en praktijkonderwijs
gezamenlijk had achttien procent betrekking op leerlingen met een IQ tussen 91 en120.8
Tot de invoering van passend onderwijs in 2014 is de systematiek van criteria en toewijzing
van lwoo en praktijkonderwijs wel aangescherpt, maar niet wezenlijk gewijzigd. Wel zijn er in
de praktijk van lwoo veranderingen opgetreden. Zo hebben tegenwoordig nagenoeg alle vmbolocaties met een basis- of kaderberoepsgerichte leerweg een lwoo-licentie (488 van de 508) en
ongeveer driekwart van de vmbo-theoretisch locaties (293 van de 403).9 De middelen voor
lwoo worden door scholen verschillend ingezet. Scholen met vmbo-basis/kader kiezen veelal
voor klassenverkleining (in onder- en bovenbouw) en daarmee samenhangende maatregel zoals
inzet van extra onderwijsassistenten. Scholen met vmbo-theoretisch hebben doorgaans veel
minder lwoo-leerlingen en kennen dan ook veel minder vaak klasverkleining. 10 Voor lwoo
geldt dat de wet niet eenduidig is over de bestemming van de lwoo-middelen. Weliswaar wordt
het geld toegewezen aan de hand van het aantal leerlingen met lwoo-beschikking op een vmboschool met een lwoo-licentie, maar de wet laat vervolgens vrij hoe en aan welke leerlingen de
school de middelen besteed.
Praktijkonderwijs
Net als lwoo kent het praktijkonderwijs zijn ontstaan bij de invoering van het vmbo. Vrijwel
het gehele toenmalige vso voor moeilijk lerende kinderen (vso-mlk) is bij de vorming van het
vmbo overgegaan in het praktijkonderwijs. De populatie van het praktijkonderwijs bestond
daardoor in de beginfase voor het grootste deel uit leerlingen van het voormalige vso-mlk en
voor een veel kleiner deel uit leerlingen van het voormalige ivbo.
7 Van den Broek en Sietaram (1983) Individueel beroepsonderwijs. Een samenvattend rapport van het
onderzoeksproject Individueel Beroepsonderwijs. Leiden: Rijksuniversiteit. Uit het onderzoek blijkt dat
leerlingen van wat toen nog het ibo werd genoemd gemiddeld een bereikt niveau hadden van klas 4-5 uit
het lager onderwijs (primair onderwijs). Leerlingen uit het gewone lager beroepsonderwijs hadden
gemiddeld het niveau van klas 6 behaald.
8 Alle aanvragen van 2006-2015. Gegevens afkomstig van DUO.
9 Eimers e.a. (2014, uitgebreide versie)
10 Eimers e.a. (2014, uitgebreide versie)

16

Praktijkonderwijs is voortgekomen uit het voorstel voor een arbeidsmarktgerichte leerweg voor
leerlingen die in de andere leerwegen van het vmbo niet succesvol zouden kunnen zijn. Later
is dat vastgelegd als: “leerlingen voor wie vaststaat dat overwegend een orthopedagogische en
orthodidactische benadering is geboden, en het volgen van het onderwijs in een van de
leerwegen (..) al dan niet in combinatie met het volgen van leerwegondersteunend onderwijs
niet leidt tot het behalen van een diploma of een getuigschrift voorbereidend middelbaar
beroepsonderwijs” (WVO, artikel 10, lid f). Het ging met andere woorden vanaf het begin om
leerlingen van wie aangenomen kon worden dat zij niet in staat waren een vmbo-diploma te
halen. Later, toen de Kwalificatieplicht werd ingevoerd, kregen de leerlingen van het
praktijkonderwijs daarvoor vrijstelling.
Over het doel van het praktijkonderwijs wordt in de wet het volgende gezegd:
“Praktijkonderwijs bestaat uit een gedeelte waarin aangepast theoretisch onderwijs,
persoonlijkheidsvorming en het aanleren van sociale vaardigheden worden verzorgd, en een
gedeelte waarin de leerling wordt voorbereid op het uitoefenen van functies op de
arbeidsmarkt. Praktijkonderwijs wordt zo veel mogelijk op basis van de kerndoelen verzorgd
en is er op gericht dat leerlingen zo veel mogelijk het referentieniveau Nederlandse taal en het
referentieniveau rekenen bereiken die voor het praktijkonderwijs zijn vastgesteld […]
Praktijkonderwijs bereidt de leerling voor op functies binnen de regionale arbeidsmarkt op een
niveau dat ligt onder het niveau van de entreeopleiding.”11
Sinds het ontstaan van het praktijkonderwijs heeft het een bijzondere status in het voortgezet
onderwijs. Dat is onder meer zichtbaar in de hoogte van de bekostiging, de toelatingsprocedure
voor leerlingen, de pedagogisch-didactische aanpak, de bevoegdheidseisen voor docenten en
de vrijstelling van kwalificatieplicht voor de leerlingen. Daarin zijn nog aspecten herkenbaar
van de oorspronkelijke positie als school voor speciaal onderwijs. Tegelijkertijd heeft het
praktijkonderwijs ook een ontwikkeling doorgemaakt die het dichter bij het overige voortgezet
onderwijs, in het bijzonder het vmbo, heeft gebracht. Dat is te zien in de vergroting in de
afgelopen jaren van de mogelijkheden voor leerlingen om van praktijkonderwijs naar vmbo (of
omgekeerd) te switchen, in de doorstroom van praktijkonderwijsleerlingen naar het mbo en in
de samenwerking tussen vmbo- en praktijkonderwijsscholen.

3.2 De landelijke criteria
De beschikkingen voor praktijkonderwijs en lwoo werden tot voor kort afgegeven door de
Regionale Verwijzingscommissies (RVC). Deze onafhankelijke commissies beoordeelden op
basis van landelijk vastgestelde criteria of een aangemelde leerling in aanmerking kwam voor
de beschikking lwoo of praktijkonderwijs. Per 1 januari 2016 zijn de samenwerkingsverbanden
zelf verantwoordelijk voor de toewijzing van lwoo of praktijkonderwijs. De landelijke criteria
zijn nog van kracht, evenals de vastgestelde duur van de beschikking en (alleen voor lwoo) het
licentiesysteem. Toewijzing van de aanvraag door de RVC wilde nog niet zeggen dat een
leerling ook geplaatst werd in het lwoo of praktijkonderwijs. De beschikking van de RVC gaat
over de toelaatbaarheid.

11 Wet op het voortgezet onderwijs. Artikel 10f. Zichtdatum 04-03-2016. Geldend van 01-07-2015 t/m 1407-2015.

17

Lwoo
De twee onderwijsvormen die tot het lwoo geleid hebben zijn nog te herkennen in het huidige
lwoo. Zo wordt in de criteria feitelijk een onderscheid gemaakt tussen een lwoo-doelgroep met
een laag en met een gemiddeld of hoger IQ. Er is sprake van twee niveaus, namelijk 75-90 en
91-120. Voor het eerste niveau gelden aanvullend eisen wat betreft de leerachterstand, voor het
tweede niveau geldt daarop aanvullend dat er sprake moet zijn van sociaalemotionele
problematiek.
Het (per 1-1-2016 ingetrokken) ‘Besluit RVC’s en het regionaal zorgbudget’ uit 2003
formuleert de criteria voor toewijzing van aanvragen voor praktijkonderwijs en lwoo als
volgt12:
“De regionale verwijzingscommissie wijst de aanvraag voor leerwegondersteunend onderwijs
uitsluitend toe, indien de leerling:
a. een intelligentiequotiënt heeft binnen de bandbreedte 75 tot en met 90, en een
leerachterstand heeft op tenminste twee van de vier domeinen inzichtelijk rekenen,
begrijpend lezen, technisch lezen en spellen, ten minste één van deze twee domeinen
inzichtelijk rekenen of begrijpend lezen betreft en deze leerachterstand is gelegen binnen
de bandbreedte van 0,25 tot 0,5; of
b. een intelligentiequotiënt heeft binnen de bandbreedte 91 tot en met 120, en een
leerachterstand heeft op tenminste twee van de vier domeinen inzichtelijk rekenen,
begrijpend lezen, technisch lezen en spellen, ten minste één van deze twee domeinen
inzichtelijk rekenen of begrijpend lezen betreft en deze leerachterstand is gelegen binnen
de bandbreedte van 0,25 tot 0,5, en een sociaal-emotionele problematiek heeft als bedoeld
in het eerste lid, onderdeel d.”
Het intelligentieniveau van 80-89 wordt algemeen aangemerkt als beneden gemiddeld, 90-109
geldt als gemiddeld en 110-119 als bovengemiddeld. Van alle aanvragen voor een beschikking
lwoo/praktijkonderwijs bij de RVC’s lag 80 procent in het IQ-bereik van 90 of lager en 18
procent in het bereik 91-120.13
Als er geen sprake is van sociaalemotionele problematiek, dan is toekenning van lwoo beperkt
tot leerlingen met een IQ tussen 75 en 90. Dat is een beneden gemiddeld IQ. Door deze IQafbakening wordt het lwoo de facto voor een groot deel gekoppeld aan de lage
opleidingsniveaus in het vmbo. Dat blijkt ook uit de verdeling van lwoo-beschikkingen over de
leerwegen in het vmbo: 58 procent van alle lwoo-leerlingen volgt de basisberoepsgerichte
leerweg.
Lwoo-leerlingen worden geacht met extra ondersteuning een vmbo-diploma (en later een
startkwalificatie) te kunnen halen. Die aanname blijkt juist, want veruit de meeste lwooleerlingen behalen het vmbo-diploma (in 2013-2014 93%).14 Voor de leerlingen met een IQ
tussen 75 en 90 geldt dus dat zij met extra ondersteuning in staat zijn een vmbo-diploma op
hun niveau te halen.

12 Geciteerd in Eimers e.a. (2014) Passend en zeker. Onderzoek naar het mogelijk loslaten van landelijke
criteria en duur voor lwoo en praktijkonderwijs en de licenties voor lwoo. Nijmegen: KBA/Bureau
Turf/Kohnstamm Instituut.
13 Analyse op RVC-data uitgevoerd voor dit onderzoek door DUO. Voor 2 procent van de aanvragen
ontbreken de gegevens.
14 Bron CBS Statline.

18

Voor lwoo kunnen ook leerlingen in aanmerking komen met een IQ dat ligt boven de grens van
90. Deze leerling heeft zogezegd een gemiddeld IQ (of hoger). Ook voor een leerling met een
intelligentiequotiënt binnen de bandbreedte 91 tot en met 120 geldt dat er sprake moet zijn van
een bepaalde leerachterstand. De criteria voor leerachterstand zijn gelijk aan die voor leerlingen
met een lager IQ, maar aanvullend geldt het criterium dat er sprake moet zijn van
sociaalemotionele problematiek. In de regeling is nooit vastgelegd wat precies onder
sociaalemotionele problematiek moet worden verstaan en wat bijvoorbeeld grenswaarden zijn
voor de mate van problematiek. Wel is bepaald dat de sociaalemotionele problematiek als
oorzaak kan worden aangenomen voor de vastgestelde leerachterstand. 15 Daarin ligt een
belangrijk onderscheid met de andere groep lwoo-leerlingen, voor wie niet is aangegeven dat
de oorzaak van de leerachterstand moet worden meegewogen in het besluit. 16 Omdat het
intelligentiequotiënt voor deze leerlingen hoger ligt, volgen deze leerlingen vaker de
kaderberoepsgerichte, gemengde en theoretische leerweg. Van alle lwoo-leerlingen volgt 10,7
procent de gemengde of theoretische leerweg (zie tabel 3.1).
Tabel 3.1 - Verdeling lwoo-leerlingen over de leerwegen vmbo (2012)
Vmbo-b
leerjaar
3-4

Vmbo-k
leerjaar
3-4

Vmbo-g
leerjaar
3-4

Vmbo-t
leerjaar
3-4

Totaal
vmbo
3-4

Totaalaantal leerlingen

43.843

56.233

26.484

81.486

208.046

Waarvan met lwoo

27.890

14.823

1.760

3.324

47.797

Waarvan zonder lwoo

15.953

41.410

24.724

78.162

160.249

% leerlingen met lwoo in deze leerweg

63,6%

26,4%

6,6%

4,1%

23,0%

% lwoo-leerlingen in deze leerweg t.o.v. alle lwoo-lln

58,4%

31,0%

3,7%

7,0%

100,0%

% leerlingen in deze leerweg t.o.v. alle vmbo-lln

21,1%

27,0%

12,7%

39,2%

100,0%

Bron: CBS

Praktijkonderwijs
De wortels van het praktijkonderwijs liggen zoals gezegd in het voormalige vso-mlk:
voortgezet speciaal onderwijs voor moeilijk lerende kinderen. Dat is terug te zien in de
landelijke criteria die zijn geformuleerd voor toelating tot het praktijkonderwijs: naast een
bepaalde mate van leerachterstand is sprake van een relatief laag IQ.
Net als bij lwoo spelen ook bij praktijkonderwijs IQ en leerachterstanden een belangrijke rol in
de criteria. Het gaat om leerlingen met:
- een intelligentiequotiënt binnen de bandbreedte van 55 tot en met 80, en
- een leerachterstand op tenminste twee van de vier domeinen inzichtelijk rekenen, begrijpend
lezen, technisch lezen en spellen,

15 RVC-VO Landelijk (2013) Instrumenten voor het vaststellen van SE-problematiek die voorkomen op de
lijst van toetsinstrumenten voor het schooljaar 2014/2015. Nijmegen: RVC-VO Landelijk.
16 Voor de duidelijk wordt nogmaals benadrukt dat de procedure van aanvraag en beoordeling door
regionale verwijzingscommissies sinds 1 januari 2016 niet meer van toepassing is. De landelijke criteria
voor lwoo zijn nog tot 2018 van kracht, maar worden nu door de samenwerkingsverbanden zelf
toegepast.

19

- waarbij ten minste één van deze twee domeinen inzichtelijk rekenen of begrijpend lezen
betreft en
- deze leerachterstand gelijk is aan of groter is dan 0,5.
Het praktijkonderwijs onderscheidt zich van het lwoo door de omvang van de leerachterstand
en door de begrenzing van het IQ. Het IQ moet daarbij liggen tussen 55 en 80, waarbij 55-60
geldt als grensgebied met het vso en 75-80 met het lwoo. Het niveau van 60-75 komt overeen
met wat doorgaans wordt omschreven als laagbegaafd of moeilijk lerend.17
Uit secundaire analyses op de RVC-data (voor dit onderzoek uitgevoerd door DUO) blijkt dat
21-25% van de aanvragen voor praktijkonderwijs viel in het overlapgebied tussen lwoo en
praktijkonderwijs (IQ 75-80). In nog eens 21-23 procent van de gevallen was er sprake van
strijdige criteria voor lwoo en praktijkonderwijs. Tussen 2006-2007 en 2014-2015 daalde het
percentage ‘zuivere’ aanvragen voor praktijkonderwijs (dat wil zeggen IQ lager dan 75 en
leerachterstand conform criterium) van 45 naar 38 procent. In het jaar 2014-2015 had de helft
van alle aanvragen voor praktijkonderwijs betrekking op het overlapgebied tussen
praktijkonderwijs en lwoo (inclusief strijdige criteria en beleidsruimte).
Tabel 3.2 – Typering van de aanvragen voor een beschikking praktijkonderwijs op basis van
strikte toepassing van de criteria, per jaar
Jaar

Lwoo

Pro

Overlap
lwoo-pro
IQ 75-80

Beleidsruimte pro

Strijdige
criteria
LA=lwoo
IQ=pro

Strijdige
criteria
LA=pro
IQ=lwoo

Buiten
criteria

Onbekend

Aantal

14-15

1%

38%

21%

4%

15%

9%

10%

1%

7.804

13-14

1%

37%

23%

4%

15%

9%

11%

1%

7.862

12-13

1%

39%

23%

4%

13%

10%

10%

1%

7.878

11-12

1%

39%

24%

4%

13%

9%

9%

1%

7.934

10-11

1%

40%

23%

5%

13%

10%

8%

1%

7.570

09-10

1%

40%

24%

4%

14%

9%

7%

1%

7.276

08-09

1%

40%

25%

4%

13%

10%

7%

1%

6.933

07-08

1%

43%

25%

3%

12%

11%

5%

2%

7.115

06-07

1%

45%

25%

4%

11%

10%

4%

1%

7.251

Bron: DUO, voor dit onderzoek uitgevoerde secundaire analyse op RVC-data

Toelichting:
- Lwoo: aanvraag volgens criteria zuiver lwoo
- Pro: aanvraag volgens criteria zuiver praktijkonderwijs
- Strijdige criteria: LA is leerachterstand, La en IQ conform criteria lwoo of praktijkonderwijs
- Buiten criteria: aanvraag voldeed niet aan de criteria voor praktijkonderwijs
- Onbekend: geen gegevens bekend over leerachterstand, veelal betreft het nieuwkomers

17 Overigens worden verschillende interpretaties en benaming van de niveaus gehanteerd. De grondslag
vormt de Wechsler Intelligence Scale for Children WISC-III uit 2002.

20

De grote overlap die de praktijkonderwijs-criteria kennen met die van het lwoo geven aan dat
het niet om een harde afbakening gaat en dat het totaalbeeld van de leerling bepalend is bij de
toekenning van een praktijkonderwijs-beschikking (of -toewijzing).

3.3 Typering doelgroep lwoo en praktijkonderwijs
De meeste leerlingen met lwoo of praktijkonderwijs zijn te typeren als leerlingen met een
relatief laag IQ (beneden gemiddeld) en leerachterstanden. Een uitzondering vormt de groep
leerlingen met lwoo vanwege sociaalemotionele problematiek met een gemiddeld of hoger IQ.
Vanwege het aparte karakter van deze groep wordt daaraan aan het slot van dit hoofdstuk
afzonderlijk aandacht besteed. In deze paragraaf gaat de aandacht uit naar de grootste groep.
Hiervoor is besproken dat lwoo en praktijkonderwijs een groot grensgebied kennen, waarin
leerlingen afhankelijk van hun persoonlijke situatie in lwoo of praktijkonderwijs terecht komen.
Voor de toelaatbaarheid tot lwoo en praktijkonderwijs gelden criteria ten aanzien van IQ en
leerachterstand, maar in de toewijzing spelen ook altijd andere aspecten, zoals de achtergrond,
ontwikkeling en situatie van de leerling een rol. Dat neemt niet weg dat er voor de afbakening
van de doelgroep expliciet gekozen is voor de combinatie van twee objectiveerbare en meetbare
criteria: IQ en leerachterstand. Lwoo (grotendeels) en praktijkonderwijs zijn, zoals gezegd,
specifiek bedoeld voor leerlingen met een relatief laag IQ en met leerachterstand.
Samenhang IQ en leerachterstand
In de typering van de doelgroep gaat het nadrukkelijk om de combinatie van IQ en
leerachterstand, plus de beperking tot twee specifieke onderwijsvormen, namelijk vmbo en
praktijkonderwijs. Die laatste toevoeging valt grotendeels samen met de IQ-afbakening.
Onderzoek op basis van de veelgebruikte Nederlandse Intelligentietest voor Onderwijsniveau
(NIO) laat een sterke samenhang zien tussen de NIO-score en het onderwijsniveau.
Tabel 3.3 – Relatie NIO-score met onderwijsniveau18
Onderwijsniveau (klas 3)

Gemiddelde NIO-score

Praktijkonderwijs

68

Vmbo basisberoepsgerichte leerweg met lwoo

82

Vmbo basisberoepsgerichte leerweg

89

Vmbo kaderberoepsgerichte leerweg

94

Vmbo gemengd en theoretische leerweg

100

Havo

108

Vwo

117

Hoewel het gaat om gemiddelden maakt de tabel duidelijk dat met de afbakening van het IQniveau ook de focus van lwoo (en praktijkonderwijs) wordt gelegd op de lage niveaus in het
voortgezet onderwijs.
Onderzoek van Van Dijk (2008) laat zien dat er samenhang is tussen IQ en leerachterstand. Als
vuistregel wordt genoemd dat een verlies van tien intelligentiepunten globaal gepaard gaat met
18 Dijk, H. van en P. Tellegen (2004) Nederlandse Intelligentietest voor Onderwijsniveau. Handleiding en
verantwoording. Uitgebreide samenvatting. Amsterdam: Boom test uitgevers. De gerapporteerde
samenhang (eta) bedraagt .80 in klas 3.

21

een leerachterstand van één jaar.19 De gemeten correlatie tussen NIO-IQ en leerachterstand is
het sterkst bij de schoolvakken rekenen en begrijpend lezen (en minder of afwezig bij technisch
lezen en spelling). Hoe lager het IQ, hoe groter dus de kans op (meer) leerachterstand. Dat sluit
aan bij de normering voor leerachterstand voor lwoo en praktijkonderwijs, waarbij voor
praktijkonderwijs lager IQ-normen en grotere leerachterstand als criteria gelden.
De samenhang tussen IQ en leerachterstand – en met name rekenen en begrijpend lezen –
betekent niet dat er een eenzijdig causaal verband bestaat tussen laag IQ en hoge
leerachterstand. Bekend is dat taalvaardigheid (of bijvoorbeeld anderstaligheid) van invloed
kan zijn op de score op een IQ-test. Tot op zekere hoogte vormen laag IQ en leerachterstand
twee zijden van dezelfde medaille.
IQ als afzonderlijk criterium
Hoewel er een duidelijke samenhang bestaat tussen IQ en leerachterstand en in de doelen van
lwoo en praktijkonderwijs beide ook in combinatie gebruikt worden, is er ook discussie over
de betekenis van IQ als afzonderlijk criterium. Er is, zowel in de wetenschappelijke literatuur
als in het onderwijsveld, discussie over wat de betekenis van de factor IQ nu precies is. Er zijn
globaal twee stromingen aanwijsbaar. De eerste stroming beschouwt het IQ als een aangeboren,
onveranderlijk kenmerk van het kind. De tweede stroming ziet het IQ als een veranderlijke
resultante van aanleg en ontwikkeling. In het volgende schema worden beide stromingen
getypeerd aan de hand van bepalende trefwoorden.20
IQ als ‘handicap’

IQ als ontwikkelingsachterstand

Onveranderlijk, aangeboren kenmerk

IQ-test is momentopname in ontwikkelproces

Ontwikkelingsstoornis

Ontwikkelingsachterstand

Zwakbegaafdheid
(Nederlandse tekst DSM-IV)

Borderline Intellectual Functioning
(Engelse tekst DSM-IV)

Nadruk op genetische bepaaldheid

Nadruk op opvoeding, milieu, ouderlijk gezin, kwaliteit
genoten onderwijs

Traditie: psychologie

Traditie: sociologie

Traditie: speciaal onderwijs

Traditie: onderwijsondersteuning

De discussie is met name relevant in relatie tot het praktijkonderwijs. Het praktijkonderwijs
heeft zijn wortels in het speciaal onderwijs. Zeker in die tijd werd uitgegaan van een stoornis
bij de mlk-leerlingen. Het feit dat – althans tot nu toe – toekenning van een beschikking voor
praktijkonderwijs een absoluut karakter heeft (vrijstelling kwalificatieplicht, onbepaalde duur),
wijst ook naar een opvatting in de traditie van IQ als handicap. De wijze waarop de overheid
het praktijkonderwijs destijds heeft gepositioneerd, geeft aan dat, in elk geval ten dele,
praktijkonderwijs werd opgevat als een met speciaal onderwijs vergelijkbare onderwijssoort.
Zo kent het praktijkonderwijs beperkte toelating, indicatiestelling (beschikking), afwijkende
bevoegdheidseisen voor docenten, afwijkende wetgeving en bekostiging. In de laatste jaren zijn
de regelgeving en bekostiging voor het praktijkonderwijs steeds meer gelijkgetrokken met het
19 Dijk, H. van (2008) Nederlandse Intelligentietest voor Onderwijsniveau. NIO-cahier 1: NIO en PRO
Begripsvaliditeit en predictieve validiteit van de NIO bij PRO-leerlingen. Amsterdam: Boom test
uitgevers.
20 Zie onder meer: Cunha, M.F.M. e, Is mijn kind zwakbegaafd? Op: www.verstandelijkbeperkt.nl,
geraadpleegd januari 2016. Ponsioen, A. (2005) De waarde van een IQ-score bij kinderen met een lichte
verstandelijke beperking. In: Kind en Adolescent Praktijk, nr. 04, p. 51-55.

22

vmbo (onder meer door de invoering van passend onderwijs). Toch bestaat er nog altijd veel
maatschappelijk draagvlak voor een aparte positie van het praktijkonderwijs.21
De laatste jaren gaan er steeds meer stemmen op die tornen aan het begrip IQ als aangeboren,
onveranderlijk kenmerk. In die discussie speelt de Diagnostic and Statistical Manual of Mental
Disorders (DSM) een belangrijke rol. De DSM geldt als ‘handboek’ en bepaalt mede hoe IQscores beoordeeld moeten of kunnen worden. In de Nederlandse versie van DSM-IV werd nog
over zwakbegaafdheid gesproken. In de laatste versie van de DSM (versie 5) wordt juist veel
minder belang gehecht aan de IQ-score voor bepaling van ontwikkelingsachterstand of stoornis. In de DSM-5 wordt nu veel meer dan in de voorgaande versie de nadruk gelegd op
het functioneren in relatie tot de omgeving.22
Daarmee wordt een brug geslagen naar een IQ-begrip dat gerelateerd is aan functioneren
(bijvoorbeeld leerprestaties of -achterstand) en aan de omgeving van de leerling. Zo is er een
veelheid aan onderzoek dat laat zien dat leerlingen in het praktijkonderwijs te maken hebben
met ongunstige sociale factoren. Genoemd worden onder meer het opleidingsniveau van
ouders, etniciteit, het inkomensniveau van ouders, de samenstelling van het gezin en het al of
niet hebben van werk bij een of beide ouders.23
De opvatting dat het IQ geen onveranderlijk kenmerk is, maar eerder momentopname in een
ontwikkelingsproces is, wordt ondersteund door de sterk toegenomen doorstroom van
praktijkonderwijs-leerlingen naar het middelbaar beroepsonderwijs en het succes van
leerlingen in het mbo.24
Lwoo en praktijkonderwijs
De samenhang tussen IQ en leerachterstand en onderwijsniveau plaatst lwoo en
praktijkonderwijs op een continuüm: in belangrijke mate bewegen IQ, leerachterstand en
onderwijsniveau gelijk op. De grote overlap van praktijkonderwijs met lwoo versterkt het beeld
van een continuüm. Bij het ontstaan van het vmbo is het voorstel overwogen om het latere
praktijkonderwijs als arbeidsmarktgerichte leerweg binnen het vmbo te plaatsen. Daar is toen
niet voor gekozen. De ontwikkelingen in de afgelopen jaren – soort aanvragen bij de RVC, het
denken over IQ – hebben praktijkonderwijs en vmbo-lwoo steeds dichter bij elkaar gebracht.
De invoering van passend onderwijs zal dat proces verder versterken. De doelen van lwoo en
praktijkonderwijs moeten daarom in samenhang beschouwd worden.
Dat neemt niet weg dat lwoo en praktijkonderwijs ook verschillen kennen. Het continuüm is
aanwezig, maar ook grillig getuige de vele aanvragen met strijdige criteria. Er is een

21 Zie bijvoorbeeld de standpunten van het Landelijk Werkverband Praktijkonderwijs en de eerder
aangehaalde Kamermotie om voor praktijkonderwijs geen opting-out toe te staan.
22 Kaldenbach, Y. (2015). DSM-5 whitepaper: De verstandelijke beperking (verstandelijkeontwikkelingsstoornis) in de DSM-5. Amsterdam: Boom Psychologie.
23 Zie voor een overzicht Claasen e.a. (2005) Voorstel voor een indicator voor de toedeling van middelen
voor het Leerplusarrangement in het voorgezet onderwijs. Nijmegen: ITS. Zie verder: Interdepartementaal
Beleidsonderzoek 2004-2005, nr. 1. Het VMBO. Beelden, feiten en toekomst.
24 Over de doorstroom van praktijkonderwijs naar mbo zie: Haan, M. de & Eimers, T. (2013)
Ongediplomeerde instroom in het mbo. Woerden: MBO-Raad. Batenburg, T. van, (2013) De aansluiting
van Praktijkonderwijs op Middelbaar beroepsonderwijs in discussie. Groningen: GION.

23

bovendien een duidelijke consequentie verbonden aan een toelating tot praktijkonderwijs: een
leerling die toegelaten wordt tot het praktijkonderwijs wordt niet in staat geacht een diploma
te halen en vrijgesteld van de Kwalificatieplicht. Hoewel er aanzienlijke overlap bestaat in de
doelgroepen van lwoo en praktijkonderwijs gaat het om twee onderscheiden onderwijsvormen
met eigen regelgeving en programmering.
Doelgroep lwoo met gemiddeld of hoger IQ
In deze paragraaf is tot nu toe een deel van de lwoo-doelgroep buiten beschouwing gelaten. Het
betreft leerlingen die te maken hebben met een leerachterstand als gevolg van
sociaalemotionele problematiek. Deze doelgroep van lwoo heeft een afwijkend karakter omdat
er geen sprake is van laag IQ. Omdat voor deze doelgroep een IQ-bovengrens van 120 geldt, is
de beperking tot het vmbo minder vanzelfsprekend dan bij de andere lwoo-doelgroep.
Leerlingen met een IQ boven de honderd kunnen immers ook op de havo zitten. Anders dan bij
de doelgroep voor lwoo met een beneden gemiddeld IQ en voor praktijkonderwijs is er hier
veel minder sprake van het samenvallen van IQ, leerachterstand en onderwijsniveau. Dat blijkt
ook uit de mate waarin dit type leerlingen voorkomt: binnen de basisberoepsgerichte leerweg
vormen de lwoo-ers een meerderheid (63%), binnen de kaderberoepsgerichte leerweg een forse
minderheid (26%), maar binnen de gemengde (7%) en theoretische leerweg (4%) zijn het
uitzonderingen.25
Het feit dat het met name binnen de gemengde en theoretische leerweg gaat om individuele
gevallen is ook terug te zien in het type maatregelen. Zo heeft 74 procent van de vmbo-scholen
klassenverkleining in de bovenbouw voor de basis- en kaderberoepsgerichte leerweg. Voor de
theoretische leerweg geldt dat bij 17 procent van de scholen.26
Zoals in paragraaf 3.1 aangegeven is niet precies te bepalen welk deel van de totale lwoopopulatie tot dit type gerekend moet worden. Naar schatting gaat het om ongeveer een vijfde:
in 2014-2015 had 19,8% van alle lwoo-aanvragen betrekking op het IQ-bereik 91-120.27
Naast de grotere doelgroep van lwoo en praktijkonderwijs, die te typeren valt aan de hand van
IQ, leerachterstand en onderwijsniveau, kent het lwoo een tweede, veel kleinere doelgroep,
waarbij het eerder gaat om individuele gevallen. Kenmerkend is ook dat de leerachterstand een
gevolg is van de sociaalemotionele problematiek.

25 Zie tabel 3.1
26 Eimers e.a. (2004)
27 Bron: DUO, voor dit onderzoek uitgevoerde secundaire analyse op RVC-data

24

4. Gebruik als grondslag voor verdeling
In dit hoofdstuk staat de vraag centraal of het – actuele of historische - gebruik (deelname) van
lwoo en praktijkonderwijs en de daaruit volgende verdeling van middelen een bruikbare
indicator vormen voor de verdeling van de behoefte aan lwoo en praktijkonderwijs over het
land.

4.1 Huidige verdeling
In de situatie voorafgaand aan de invoering van passend onderwijs was de bekostiging van lwoo
en praktijkonderwijs gebaseerd op de deelname, namelijk het aantal leerlingen met een
beschikking voor lwoo of praktijkonderwijs. Scholen ontvingen de bekostiging rechtstreeks
van de rijksoverheid (i.c. DUO) op basis van het aantal ingeschreven leerlingen met
beschikking. Voor lwoo was dat een aanvulling op de basisbekostiging, voor praktijkonderwijs
het gehele bedrag van de bekostiging. Voor lwoo gold dat alleen scholen in aanmerking
kwamen die beschikten over een lwoo-licentie. Overigens geldt deze regeling op hoofdlijnen
nog altijd in de huidige situatie. In essentie is de huidige bekostiging gebaseerd op deelname
(aantal leerlingen met beschikking) en op beschreven sets van inhoudelijke toewijzingscriteria.
De praktijk van aanvragen, beschikkingen en toelating heeft in de afgelopen jaren geleid tot
een ongelijke verdeling van percentages lwoo- en praktijkonderwijs-leerlingen over de
samenwerkingsverbanden. De volgende tabel laat het percentage lwoo-leerlingen en
praktijkonderwijs-leerlingen zien als percentage van het totaalaantal VO-leerlingen per
samenwerkingsverband.

25

Tabel 4.1 - Percentage lwoo- en praktijkonderwijs-leerlingen per samenwerkingsverband VO
(2015)
SWV
VO0001
VO2001
VO2002
VO2101
VO2102
VO2103
VO2201
VO2202
VO2203
VO2301
VO2302
VO2303
VO2305
VO2307
VO2401
VO2402
VO2403
VO2501
VO2502
VO2503
VO2504
VO2505
VO2506
VO2507
VO2508
VO2509
VO2510
VO2511
VO2601
VO2602
VO2603
VO2604
VO2605
VO2701
VO2702
VO2703
VO2704

% lwoo
7,1%
5,0%
14,1%
9,7%
12,6%
7,5%
11,4%
8,9%
9,6%
17,5%
14,6%
13,4%
8,7%
10,5%
11,6%
7,9%
9,8%
8,2%
10,6%
11,6%
11,8%
17,1%
10,4%
12,9%
12,4%
8,7%
9,6%
15,1%
6,8%
6,5%
5,5%
5,7%
10,4%
13,5%
9,8%
9,9%
11,6%

% pro
2,1%
3,1%
5,5%
3,6%
2,8%
3,0%
3,4%
3,9%
3,7%
2,6%
3,5%
3,3%
2,7%
5,2%
4,1%
2,7%
5,7%
5,4%
3,6%
3,9%
4,5%
3,2%
2,8%
1,6%
2,8%
3,4%
3,7%
2,5%
2,4%
2,7%
1,6%
2,5%
1,7%
3,4%
3,4%
2,7%
1,8%

SWV
VO2705
VO2706
VO2707
VO2708
VO2709
VO2710
VO2801
VO2802
VO2803
VO2804
VO2805
VO2806
VO2807
VO2808
VO2809
VO2810
VO2811
VO2812
VO2813
VO2814
VO2901
VO2902
VO2903
VO3001
VO3002
VO3003
VO3004
VO3005
VO3006
VO3007
VO3008
VO3009
VO3101
VO3102
VO3103
VO3104
VO3105
VO3106
Gemiddelde
Standaarddeviatie

% lwoo
9,3%
16,0%
10,3%
14,3%
9,3%
5,5%
5,7%
6,4%
8,0%
9,7%
10,7%
8,1%
8,6%
13,0%
4,6%
11,2%
11,4%
8,5%
6,6%
8,0%
8,1%
6,3%
11,9%
10,9%
10,2%
10,5%
9,9%
8,3%
17,7%
13,2%
10,4%
13,7%
9,8%
12,3%
7,8%
5,3%
3,8%
10,3%
10,2
3,1

% pro
2,4%
3,8%
2,9%
3,6%
2,5%
1,7%
1,8%
3,2%
2,7%
3,9%
1,7%
4,0%
3,7%
2,3%
3,6%
3,8%
3,4%
2,7%
2,6%
2,9%
2,5%
2,7%
3,7%
2,1%
3,5%
2,2%
1,2%
3,4%
3,4%
1,7%
2,9%
3,0%
2,7%
1,9%
3,1%
1,9%
1,9%
4,1%
3,0
0,9

Bron: OCW
Toelichting: De gearceerde cellen wijzen op een afwijking (meer of minder) van het gemiddelde van een standaarddeviatie of meer.

26

Het percentage lwoo-leerlingen ligt gemiddeld op 10,2 procent. De uitersten lopen uiteen van
3,8 tot 17,7 procent. Van de 75 samenwerkingsverbanden in het overzicht hebben er 25 een
percentage dat een of meer standaarddeviaties afwijkt van het gemiddelde.
Voor praktijkonderwijs is het beeld vergelijkbaar. Het gemiddelde ligt op 3,0 procent en de
uitersten op 1,2 en 5,7 procent. Voor het praktijkonderwijs zijn er 22 samenwerkingsverbanden
met een sterk van het gemiddelde afwijkend percentage.
Vastgesteld kan worden dat het percentage lwoo- en praktijkonderwijs-leerlingen sterk
verschilt per samenwerkingsverband.

4.2 Gebruik of behoefte
De vraag is of de bestaande verdeling van middelen over de samenwerkingsverbanden een
valide en betrouwbare afspiegeling is van de werkelijk bestaande behoefte aan lwoo en
praktijkonderwijs. Daarbij is het van belang op te merken dat het hier niet gaat om de vraag of
de bestaande verdeling een geschikte grondslag is voor de toekomstige verdeling van middelen.
Hier gaat het erom vast te kunnen stellen of de behoefte aan lwoo en aan praktijkonderwijs
gelijk of ongelijk verdeeld is over het land – en of de huidige verdeling daarvoor een goede
maatstaf is.
In het advies van de ECPO (2010) over verevening als verdeelmodel voor de zware
ondersteuning wordt uitgebreid ingegaan op het begrip ‘behoefte’ als grondslag voor de
verdeling. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen enerzijds het feitelijk gebruik en anderzijds
de behoefte aan speciale onderwijszorg. De twee begrippen zijn op eenzelfde manier van
toepassing op lwoo en praktijkonderwijs. Het feitelijk gebruik verwijst naar de bestaande
deelnemersaantallen (en toegewezen beschikkingen) en de bestaande ongelijke verdeling over
de samenwerkingsverbanden. Met het begrip behoefte wordt gedoeld op de onafhankelijk van
het feitelijke gebruik bestaande behoefte aan ondersteuning bij leerlingen. Het feitelijk gebruik
kan, maar hoeft niet per se een afspiegeling van de behoefte te zijn. ECPO schrijft daarover (in
relatie tot de zware ondersteuning): “Een nadeel van de methode van het meten van het feitelijk
gebruik … is dat zij sterk afhankelijk is van subjectieve, min of meer toevallige factoren.”
(ECPO, 2010, p. 24) Als voorbeelden van dergelijk factoren worden onder meer genoemd
opvattingen van diagnostici en leerkrachten over de reikwijdte van de zorg van het reguliere
onderwijs, opvattingen van ouders en lokale en regionale verschillen op het gebied van
signalering, diagnostiek en verwijzing. ECPO trekt de conclusie dat het feitelijk gebruik
ongeschikt is voor het meten van de behoefte aan speciale onderwijszorg.

4.3 Gebruik als maatstaf?
Het advies van ECPO had betrekking op de speciale onderwijszorg, of zoals het nu wordt
genoemd: de zware ondersteuning. De vraag is of de redenering over de onbetrouwbaarheid
van feitelijk gebruik als maat voor het vaststellen van de behoefte ook opgaat voor lwoo en
praktijkonderwijs. Met de ‘behoefte aan lwoo en pro’ wordt bedoeld de ondersteuningsbehoefte
bij leerlingen, die ontstaat door leerachterstand, beperkt IQ en/of sociaalemotionele
problematiek (van verschillende niveaus en in verschillende combinaties). Het feitelijk gebruik
van lwoo en praktijkonderwijs is weergegeven in de tabel met de verdeling over de
samenwerkingsverbanden. Toegespitst op lwoo en praktijkonderwijs luidt de vraag of de
huidige verschillen tussen samenwerkingsverbanden, in percentages leerlingen met
27

beschikking lwoo en praktijkonderwijs, een goede afspiegeling vormen van de werkelijk
bestaande verschillen in percentages leerlingen die deze extra ondersteuning (lwoo,
praktijkonderwijs) nodig hebben.
Een argument voor de stelling, dat het huidige gebruik een goede afspiegeling is van de
bestaande behoefte, is de jarenlange praktijk van toewijzing van lwoo- en praktijkonderwijsbeschikkingen. De huidige verdeling van middelen is gebaseerd op toekenning van
beschikkingen op basis van inhoudelijke, landelijk geldende criteria. Deze criteria zijn
onafhankelijk vastgesteld en worden onafhankelijk toegepast. Uit verschillende onderzoeken
blijkt dat in de loop van de jaren de toewijzing van beschikkingen steeds beter en stabieler is
geworden en dat er breed draagvlak bestaat voor de criteria en de werking ervan. Zo stellen
Koopman e.a. (2005) vast dat meer dan negentig procent van de door RVC’s toegewezen
beschikking binnen de gestelde criteria vallen. Uit onderzoek van Eimers e.a. (2014) blijkt dat
81 procent van de vmbo-locaties en 94 procent van de praktijkonderwijs-locaties vindt dat de
bestaande landelijke toewijzingscriteria inhoudelijk goed zijn. Een aanwijzing dat de criteria
en gehanteerde procedures goed functioneren zou ook het relatief stabiele aantal deelnemers in
het lwoo en praktijkonderwijs kunnen zijn.
Een argument voor de feitelijk-gebruik-benadering is dat de werkwijze met landelijke criteria
en RVC’s ertoe heeft geleid, dat op landelijk niveau het volume van lwoo- en
praktijkonderwijs-leerlingen adequaat in beeld is gebracht. Dat wordt ondersteund door de
jaarlijkse aantallen voor lwoo en praktijkonderwijs: deze zijn al jaren relatief stabiel. Het
voorgaande argument wordt wel gebruikt voor de theorie van de communicerende vaten: de
veronderstelling dat het totaalvolume aan lwoo en praktijkonderwijs overal gelijk is, maar dat
per samenwerkingsverband de verhouding kan verschillen. Minder praktijkonderwijs zou in
deze theorie samengaan met meer lwoo. De gegevens over percentages lwoo- en
praktijkonderwijs-leerlingen per samenwerkingsverband laten zien dat deze theorie in
algemene zin niet opgaat. Er zijn samenwerkingsverbanden met zowel een bovengemiddeld
percentage lwoo als praktijkonderwijs en ook het omgekeerde komt voor (zie tabel par. 4.1).
Tegen de feitelijk-gebruik-benadering is een aantal duidelijke bezwaren in te brengen.
De criteria voor toewijzing van lwoo en praktijkonderwijs zijn minder eenduidig en bepalend
dan wellicht lijkt. Zo onderscheiden de criteria maar beperkt tussen lwoo en praktijkonderwijs.
Er was sprake van een omvangrijke, zogenaamde beleidsruimte voor de RVC’s om op basis
van aanvullende informatie (dossiergegevens, argumenten aanvragende school) te kiezen
tussen een beschikking voor praktijkonderwijs of lwoo. De beleidsruimte voor de RVC’s had
met name betrekking op de gevallen waarin de aanvraag in het overlapgebied vielen wat betreft
IQ: leerlingen met een IQ tussen 75 en 80 komen (afhankelijk van de leerachterstand) zowel
voor praktijkonderwijs als lwoo in aanmerking. Daarnaast komt het voor dat een leerling wat
betreft IQ voor praktijkonderwijs in aanmerking komt, maar wat betreft leerachterstand voor
lwoo – en omgekeerd. Ook in deze gevallen van strijdige criteria kon de RVC van de
beleidsruimte gebruik maken. In het laatste jaar dat de RVC’s actief waren viel 38 procent van
de beschikkingsaanvragen voor praktijkonderwijs eenduidig binnen de criteria voor

28

praktijkonderwijs. In de andere gevallen was sprake van aanvragen in het overlapgebied met
lwoo, strijdige criteria, beleidsruimte of aanvragen die buiten de criteria vielen.28
Het onderstaande overzicht laat zien dat maar 58 procent van de aanvragen aan de hand van de
criteria eenduidig tot ofwel lwoo ofwel praktijkonderwijs gerekend kunnen worden (op basis
van strikte toepassing van de criteria).
Tabel 4.2 - Indeling RVC-aanvragen (lwoo en praktijkonderwijs) op basis van strikte
toepassing van de criteria (cijfers 2014-2015)
Aantal

Percentage

Lwoo

15.974

48

Pro

3.206

10

Overlapgebied (IQ 75-80)

6.670

20

Strijdige criteria

5.383

16

Beleidsruimte praktijkonderwijs (IQ 55-60)

334

1

Buiten de criteria of onbekend

1.629

5

Totaal

33.196

Bron: DUO: analyse RVC-data

Het aanzienlijke grensgebied tussen lwoo en praktijkonderwijs heeft twee consequenties. Op
de eerste plaats geeft het aan dat de criteria niet geschikt zijn om praktijkonderwijs en lwoo
afzonderlijk, los van elkaar, af te bakenen. Op de tweede plaats is duidelijk dat in een groot
deel van de besluiten niet de criteria, maar de analyse van de RVC doorslaggevend waren.
Wanneer er sprake was van strijdige criteria of een IQ-waarde in het overlapgebied nam de
RVC een besluit waarbij aanvullende informatie van de aanvragende school of uit het
leerlingdossier doorslaggevend was. In het gebruik van deze beleidsruimte konden RVC’s van
elkaar verschillen. Uit interviews met betrokkenen die in het kader van dit onderzoek zijn
gevoerd, komt naar voren dat er sprake was van ‘strenge’ en ‘minder strenge’ RVC’s. Zo werd
een voorbeeld genoemd van een RVC die in geval van twijfel niet voor praktijkonderwijs maar
voor lwoo koos, waardoor het samenwerkingsverband relatief weinig praktijkonderwijsleerlingen kende. Voorbeelden van het omgekeerde zijn ook genoemd. Uit het eerdergenoemde
onderzoek van Koopman e.a. (2005) komt naar voren dat de meeste RVC’s in geval van twijfel
‘veilig kiezen’, dat wil zeggen een praktijkonderwijs-beschikking (en geen lwoo-beschikking)
afgeven. Sinds begin 2016 experimenteren samenwerkingsverbanden met op-ting-out voor
lwoo. Een deel kiest daarbij voor het niet meer hanteren van de criteria. Zij gaan over op
zogenaamde populatiebekostiging, waarbij er geen individuele diagnostiek en toewijzing meer
plaatsvindt. Uit interviews met deze verbanden blijkt dat het wegvallen van de criteria ook leidt
tot het wegvallen van het ‘overlapgebied’ tussen praktijkonderwijs en lwoo. Twijfelgevallen
die eerder een praktijkonderwijs-beschikking kregen komen nu in het vmbo terecht. Ongeacht
de verdere ontwikkeling op dit punt wordt duidelijk dat de criteria voor bepaling van lwoo- of
praktijkonderwijs-ondersteuningsbehoefte geen exacte wetenschap is: veel hing af van de
expertise en ook de insteek van de RVC.

28 Cijfers DUO: analyse RVC-data.

29

Een ander signaal dat er geen een-op-een-verband bestaat tussen behoefte en gebruik is de wijze
waarop de aanvragen voor lwoo en praktijkonderwijs in de samenwerkingsverbanden tot stand
kwamen. Het blijkt dat samenwerkingsverbanden en daarbinnen ook scholen zeer verschillend
om zijn gegaan met de mogelijkheid tot aanvraag. Zo zijn er voorbeelden bekend van regio’s
waar scholen en/of samenwerkingsverband zoveel mogelijk leerlingen lieten testen om te
bepalen of er ‘potentiële lwoo-ers’ bij zaten. Uit de interviews blijkt duidelijk dat het ging om
een bewuste keuze. Naast het belang van de leerling om indien nodig leerwegondersteuning te
kunnen krijgen, speelt ook de aard van de lwoo-bekostiging daarbij een rol. Veel van de
geïnterviewden spreken in dit verband van een ‘perverse prikkel’ in de bekostiging. De lwoomiddelen worden weliswaar per leerling met beschikking toegekend, maar in de besteding van
de middelen is de school vrij om de middelen naar eigen inzicht (binnen het wettelijk kader) in
te zetten. Als leerlingen die toch al aangemeld werden bij een vmbo-school een lwoobeschikking konden krijgen, dan betekende dat extra inkomsten voor de school. Deze vorm van
testen en aanvragen is gesignaleerd in meerdere regio’s.29 Daarbij moet worden aangetekend
dat er geen signalen zijn dat het zou gaan om oneigenlijk gebruik van de regeling.
Niet alleen bewuste sturing van het aantal aanvragen kwam veelvuldig voor. Ook de traditie of
cultuur in een regio speelt een grote rol. Zo werd in de interviews gewezen op regio’s die van
oudsher een groot aanbod hebben van scholen voor speciale onderwijszorg (lwoo,
praktijkonderwijs, vso). Aanbod zou de vraag stimuleren en leiden tot bovengemiddelde
aantallen aanvragen en beschikkingen.
Uit onderzoek van Karsten e.a. (2008) blijkt dat leerlingen uit Amsterdam een driemaal zo grote
kans hebben om een lwoo-verwijzing te krijgen, dan leerlingen met vergelijkbare kenmerken
uit de rest van het land. Als reden wijzen de onderzoekers op het verwijsgedrag van
leerkrachten. Amsterdamse leerkrachten schatten de cognitieve capaciteiten van hun leerlingen
(terecht of onterecht) lager in dan leerkrachten buiten Amsterdam. “Met andere woorden, de
mening van Amsterdamse leraren over de cognitieve capaciteiten van hun leerlingen blijkt een
belangrijke rol te spelen bij het verschil in kans op een lwoo-advies. Het zou kunnen zijn dat
hierdoor in Amsterdam meer dan elders leerlingen met een zekere achterstand worden
onderzocht met het oog op een lwoo-advies. Dit leidt er vervolgens toe dat er zo meer leerlingen
dan elders ook feitelijk in het lwoo-traject terechtkomen.” (Karsten e.a., 2008, p. II)
Uit voorgaande argumenten blijkt dat de bestaande verdeling van lwoo- en praktijkonderwijspercentages in elk geval ten dele een gevolg is van andere factoren dan alleen de ‘werkelijk
bestaande behoefte’ aan lwoo en praktijkonderwijs. Waarschijnlijk is de bestaande verdeling
de resultante van al de genoemde factoren gezamenlijk. Aan de ene kant is er waardering voor
de landelijke criteria en het werk van de RVC’s. Maar aan de andere kant heeft het feit dat de
procedure (landelijke criteria, RVC) ook gevoelig was voor strategisch handelen ertoe geleid
dat er een zekere twijfel is ontstaan: de bestaande verdeling is geen betrouwbare indicatie
(meer) van de werkelijk bestaande behoefte. Daarbij richt de twijfel zich niet zozeer op de
criteria zelf, als wel op de procedure voor aanvraag en toekenning.
De implicatie van deze vaststelling is zeer relevant voor het onderzoek. Als de bestaande
verdeling (tenminste gedeeltelijk) een gevolg is van ‘oneigenlijke’ factoren, zoals verschillende
29 Zie ook Wolf, K. van der & Peet, A. van, (2012) Leerwegondersteunend onderwijs: te veel deelnemers, te
weinig resultaten. In: MESO-magazine, nr. 187, p. 22-26.

30

manieren om met aanvragen om te gaan of culturele verschillen, dan kan de bestaande verdeling
niet gebruikt worden om te beoordelen of de behoefte aan lwoo en praktijkonderwijs
evenwichtig of niet verdeeld is over de samenwerkingsverbanden.

4.4 Verandering door Passend onderwijs
De bestaande situatie van deelnemersaantallen in lwoo en praktijkonderwijs is nog in grote
mate een resultaat van de tot nu toe bestaande praktijk met landelijke criteria, regionale
verwijzingscommissies en directe bekostiging aan de scholen. Een van de denkrichtingen
gebaseerd op gebruik gaat uit van de bestaande, historisch gegroeide situatie en beschouwt deze
als de basis voor een nieuw verdelingsmodel. Vastgesteld is nu dat de bestaande verdeling geen
betrouwbare afspiegeling is van de behoefte aan lwoo en praktijkonderwijs per
samenwerkingsverband. En dat daarmee deze denkrichting niet voldoet aan het fundamentele
principe van distributieve rechtvaardigheid.
De tweede denkrichting gebaseerd op gebruik gaat uit van de actuele deelnemersaantallen: het
actuele gebruik moet leiden tot een daarop aansluitende verdeling van middelen. Terwijl de
eerste denkrichting vooral voortbouwt op de oude praktijk van criteria en onafhankelijke
verwijzingscommissies, is de tweede denkrichting gebaseerd op de toekomstige praktijk. Het
toekomstige gebruik van lwoo en praktijkonderwijs wordt sterk beïnvloed door veranderingen
die voortkomen uit de invoering van passend onderwijs. Kenmerkend voor die veranderingen
is het loslaten van een landelijk geldend systeem voor toewijzing van lwoo en praktijkonderwijs
(onderwijs en ondersteuning). Essentieel is dat samenwerkingsverbanden zelf kunnen gaan
bepalen hoe zij de middelen voor lwoo en praktijkonderwijs willen inzetten – binnen de
wettelijke kaders. De regionale verwijzingscommissie zijn afgeschaft en het voornemen is om
de landelijke criteria en landelijk vastgestelde duur voor lwoo en praktijkonderwijs los te laten,
evenals het licentiesysteem voor lwoo. 30 Vooruitlopend daarop maken achttien
samenwerkingsverbanden gebruik van de optie van opting-out: zij experimenteren nu al met
het loslaten van criteria, duur en licenties voor lwoo.31 Van de achttien verbanden kiezen er nu
dertien voor een vorm van wat wordt genoemd populatiebekostiging. Zij wijzen de middelen
voor lwoo niet meer toe per leerling (individuele indicatie), maar per school. Andere verbanden
kiezen ervoor om de criteria (vooralsnog) te blijven hanteren.
De toekomst zal uitwijzen of er sprake blijft van individuele bepaling van de behoefte aan lwoo
en praktijkonderwijs als grondslag voor de verdeling van middelen binnen de
samenwerkingsverbanden. De voortekenen wijzen erop dat er aanmerkelijke verschillen zullen
ontstaan tussen samenwerkingsverbanden en dat de inzet van middelen binnen de verbanden
gebaseerd zal zijn op verschillende beleidskeuzes die de verbanden maken. Het is een
ontwikkeling die nadrukkelijk past binnen de doelstellingen van passend onderwijs om
samenwerkingsverbanden meer ruimte en verantwoordelijkheid te geven om eigen keuzes te
maken.
Tegelijkertijd moet worden vastgesteld dat het toekomstige, actuele gebruik nog minder dan
voorheen een betrouwbare en valide indicator is voor de behoefte aan lwoo en
30 Eimers e.a. (2014) Passend en zeker. Onderzoek naar het mogelijk loslaten van landelijke criteria en
duur voor lwoo en praktijkonderwijs en de licenties voor lwoo. Nijmegen: KBA/Bureau
Turf/Kohnstamm Instituut.
31 Oberon, KBA en Kohnstamm Instituut (2016) Op weg naar nieuw beleid lwoo. Utrecht: Oberon.

31

praktijkonderwijs, omdat nog explicieter regionale factoren en belangen een rol spelen in de
inzet en verdeling van middelen.

4.5 Conclusie
Eén van de leidende principes van passend onderwijs is verwoord in het begrip
ondersteuningsbehoefte. In passend onderwijs wordt niet langer gekeken naar wat een leerling
heeft (‘mankeert’), maar wat de leerling nodig heeft. Het vaststellen van de
ondersteuningsbehoefte is een van de kernprocessen binnen passend onderwijs. Hetzelfde
principe is ook van toepassing op de verdeling van middelen over de samenwerkingsverbanden.
De werkelijk bestaande behoefte – op geaggregeerd niveau van de leerlingen binnen het
samenwerkingsverband – zou leidend moeten zijn voor de verdeling van middelen, zodat
passende ondersteuning en onderwijs geboden kan worden naar behoefte. Als er daadwerkelijk
een verschil bestaat tussen regio’s (samenwerkingsverbanden) in het aantal leerlingen dat een
ondersteuningsbehoefte van het type lwoo of praktijkonderwijs heeft, dan zou dat verschil terug
moeten keren in de verdeling van de middelen over de samenwerkingsverbanden.
Fundamenteel is dus vraag hoe een dergelijk verschil kan worden vastgesteld. Op basis van de
genoemde argumenten kan worden vastgesteld dat het feitelijk gebruik, zowel huidig als
toekomstig, daarvoor geen goede maatstaf is.
ECPO (2010) kwam tot eenzelfde conclusie voor de verdeling van middelen voor de zware
ondersteuning. In het rapport maakt ECPO vervolgens ook een analyse van de mogelijkheden
om niet het gebruik, maar de behoefte als uitgangspunt te kiezen. Voor dit onderzoek wordt
dezelfde route gevolgd: in het volgende hoofdstuk wordt onderzocht of en hoe de behoefte aan
lwoo en praktijkonderwijs in kaart kan worden gebracht.

32

5. De behoefte aan lwoo en aan pro
In dit hoofdstuk wordt onderzocht hoe de verwachte behoefte aan lwoo en praktijkonderwijs
vastgesteld kan worden en of deze behoefte gelijk of ongelijk verdeeld is over het land. In de
slotparagraaf van het hoofdstuk wordt de vraag beantwoord of er reden is voor gewogen of
verevende verdeling van middelen.
In hoofdstuk 3 is een onderscheid gemaakt wat betreft de doelen van lwoo en praktijkonderwijs
in twee doelgroepen. De eerste bestaat uit leerlingen in het vmbo en praktijkonderwijs met een
lager dan gemiddeld IQ en leerachterstand. De tweede uit leerlingen met een gemiddeld of
hoger IQ en leerachterstand als gevolg van sociaalemotionele problematiek. De eerste drie
paragrafen van dit hoofdstuk hebben betrekking op de eerste doelgroep, waarbij er een nauwe
samenhang is tussen IQ en leerachterstand. In de slotparagraaf van dit hoofdstuk wordt
afzonderlijk op de tweede doelgroep ingegaan.

5.1 Behoefte bepalen
In paragraaf 2.5 zijn twee verschillende manieren benoemd om te bepalen hoe groot de behoefte
aan lwoo en praktijkonderwijs is. De eerste manier, gebaseerd op het feitelijk gebruik
(deelname aan lwoo en praktijkonderwijs), is besproken in hoofdstuk 4. De conclusie luidde
dat het gebruik geen betrouwbare afspiegeling is van de behoefte. Cijfers over het gebruik zijn
derhalve niet geschikt om te bepalen of er verschillen bestaan in de behoefte aan lwoo en
praktijkonderwijs per samenwerkingsverband.
In hoofdstuk 5 wordt nu de tweede manier besproken om de behoefte te bepalen. Deze tweede
manier houdt in dat gekeken wordt hoe de behoefte (of de verschillen daarin) gemeten kan
worden.
ECPO (2010) onderscheidt, in navolging van Lijesen e.a. (1995), twee methodes voor het in
kaart brengen van wat men noemt ‘regionale verschillen qua zorgbehoeften’. De twee
methoden zijn:32
- Het meten van de geobjectiveerde behoefte: van hoeveel leerlingen vinden deskundigen dat
zij speciale zorg nodig hebben?
- Het meten van de indirecte behoefte: wat is de prevalentie van situaties of omstandigheden
waarvan bekend is dat zij samenhangen met het voorkomen van problemen waarvoor
speciale zorg nodig is?
Meten van geobjectiveerde behoefte
De methode van de geobjectiveerde behoefte is feitelijk sinds de invoering van lwoo en
praktijkonderwijs in gebruik geweest: de toekenning van lwoo- en praktijkonderwijsbeschikkingen was tot voor kort gebaseerd op een systematiek van beoordeling door
deskundigen (namelijk de onafhankelijke RVC’s). De werkwijze met landelijk vastgestelde
procedures, instrumenten en criteria en met onafhankelijke verwijzingscommissies heeft alle
kenmerken van de geobjectiveerde behoeftebepaling door deskundigen. In hoofdstuk 4 is

32 ECPO (2010), p. 24.

33

besproken dat allerlei ‘verstorende’ factoren het objectieve karakter van de behoeftebepaling
negatief beïnvloeden. Van der Wolf & Van Peet (2012) spreken in dat verband onder meer over
het “screenen van normale populaties met op problemen gerichte onderzoeksinstrumenten”.
In het onderzoek is ook een andere manier van geobjectiveerde behoeftebepaling onderzocht,
niet gebaseerd op het oordeel van deskundigen, maar op testonderzoek bij leerlingen zelf.
Geprobeerd is om met secundaire analyse op de data uit het Cohortonderzoek
Onderwijsloopbanen (COOL) vast te stellen wat de prevalentie is van lwoo- en
praktijkonderwijsindicatoren bij leerlingen in het primair onderwijs. Deze indicatoren
verwijzen naar de criteria voor lwoo en praktijkonderwijs, namelijk IQ, leerachterstand en
sociaalemotionele problematiek en zijn gebaseerd op test- en toetsresultaten uit het
cohortonderzoek. Het blijkt mogelijk om met deze gegevens het percentage leerlingen te
bepalen dat voldoet aan de criteria voor lwoo en praktijkonderwijs. Een belangrijke beperking
is echter dat het gaat om steekproefonderzoek, dat alleen in het reguliere basisonderwijs is
gehouden. Een groot deel van de instroom van met name het praktijkonderwijs komt uit het
speciaal basisonderwijs. Een tweede beperking in het voorspellen van de behoefte aan lwoo en
praktijkonderwijs op deze manier is dat het advies van de basisschool, de (motivatie van de)
aanvraag van de beschikking en het besluit van de RVC tot een veel hoger percentage lwoo- en
praktijkonderwijsdeelname leiden dan op grond van het cohortonderzoek kon worden
aangenomen.
Behoeftebepaling op basis van dergelijk onderzoek is alleen mogelijk als de behoefte bij grote
aantallen kinderen gemeten kan worden. Dat vergt een omvangrijke steekproef van leerlingen,
zodat voor elk samenwerkingsverband een betrouwbare meting gedaan kan worden, waarbij in
principe leerlingen uit basisonderwijs, speciaal basisonderwijs en speciaal onderwijs betrokken
moeten worden. Daarnaast moet de meting bestaan uit meerdere testen, gerelateerd aan de
factoren die de behoefte aan lwoo en praktijkonderwijs bepalen (intelligentie, leerachterstand
op verschillende gebieden en eventueel sociaalemotionele problematiek). Ervaringen met het
Cohortonderzoek Onderwijsloopbanen (COOL) laten zien dat indirecte meting in beginsel
mogelijk is, maar in de uitvoering een zeer omvangrijke investering vraagt. Gebruikmaking van
gegevens die door scholen zelf worden gegenereerd stuit op het bezwaar dat ook aan ‘gebruik’
kleeft: risico van beïnvloeding, fouten en ongelijke toepassing.
Voor het vaststellen van de behoefte aan lwoo en praktijkonderwijs kan worden geconcludeerd
dat er geen bruikbare methode bestaat om de geobjectiveerde behoefte vast te stellen. Het tot
voor kort bestaande systeem met RVC’s was daarvan wellicht de best denkbare benadering,
maar ook aan die systematiek kleefden bezwaren van subjectiviteit en beïnvloeding.
Meten van indirecte behoefte
De methode van de indirecte behoefte meet niet de eigenlijke behoefte zelf, maar een factor
waarvan bekend is dat die sterk samenhangt met de eigenlijke behoefte. ECPO (2010) acht deze
methode het minst gevoelig voor beïnvloeding of manipulatie en daarom geschikt voor het
vaststellen van verschillen in de behoefte aan ondersteuning. In de volgende paragrafen van dit
hoofdstuk wordt onderzocht of voor de behoefte aan lwoo en praktijkonderwijs een of meer
van dergelijke externe factoren zijn te bepalen, zodat de eventuele verschillen in behoefte op
indirecte wijze kunnen worden vastgesteld. Omdat de methode van indirecte meting kijkt niet
naar de feitelijk behoefte, maar naar een vervangende indicator, wordt in het vervolg van dit
hoofdstuk gesproken over de verwachte behoefte.
34

5.2 Indirecte bepaling van behoefte
Leerlingen die behoefte hebben aan extra ondersteuning in de vorm van lwoo of
praktijkonderwijs hebben te maken met leerachterstand. Voor lwoo-leerlingen is de
ondersteuning nodig om het vmbo-diploma te kunnen behalen, voor leerlingen in het
praktijkonderwijs om een succesvolle overgang naar werk, of in bepaalde gevallen naar
vervolgonderwijs of dagbesteding te kunnen maken.
Er is veel onderzoek gedaan naar factoren die verschillen in het presteren van kinderen op
school verklaren. Daarbij wordt het ‘presteren op school’ op tal van verschillende manieren
gedefinieerd. Soms kijkt men naar resultaten op specifieke prestatiedomeinen (leesvaardigheid,
rekenvaardigheid), soms kijkt men naar schooladvies (in het primair onderwijs) of naar
kenmerken van de schoolloopbaan (zoals doublures, opleidingsniveau, diplomaresultaat,
voortijdig schoolverlaten). Leerachterstand is gerelateerd aan de leerprestaties van de leerling.
Daarbij kan achterstand op verschillende manieren worden gedefinieerd: als een relatieve of als
een absolute achterstand. Van een relatieve achterstand is sprake wanneer bijvoorbeeld het
prestatieniveau wordt vergeleken met het gemiddelde prestatieniveau van het jaarcohort. Van
een absolute achterstand is sprake als vergeleken wordt met een bepaald normniveau of beoogd
eindniveau.33 Voor de bepaling van leerachterstand worden de leerprestaties veelal gerelateerd
aan de zogenaamde didactische leeftijd van de leerlingen, dat wil zeggen het aantal jaren
gevolgd primair onderwijs. Van achterstand is dan sprake als een leerling qua prestaties
achterblijft bij het niveau dat leeftijdgenoten gemiddeld behalen in een bepaald aantal maanden
gevolgd onderwijs. Dit is de definitie van leerachterstand zoals gehanteerd in de criteria voor
lwoo en praktijkonderwijs.
Ouderlijk milieu en leerprestatie
Er zijn verschillende factoren die van invloed zijn op leerprestaties van leerlingen. Zowel in de
Nederlandse als internationale onderzoeksliteratuur is brede consensus over de relatie tussen
de kans op leerachterstand en bepaalde risicofactoren in de thuissituatie van de leerling. 34
Recent heeft ook de Inspectie van het onderwijs gewezen op de in Nederland bestaande sterke
invloed van de herkomst van leerlingen op hun onderwijsprestaties.35 De Inspectie laat zien dat
kinderen van ouders met een laag opleidingsniveau minder goed presteren gedurende hun
schoolloopbaan. Onderzoek van Claassen e.a. (2005) laat zien dat de sterkste samenhang
bestaat tussen wat zij noemen risicoleerlingen en de factoren opleidingsniveau van de ouders
en etniciteit. Of iemand een risicoleerling is, wordt voor een groot deel bepaald door de

33 Mulder e.a (2005) Onderwijsachterstanden tussen 1988 en 2002: ontwikkelingen in basis- en voortgezet
onderwijs. Nijmegen: ITS, Radboud Universiteit.
34 Publicaties met ook overzichten van (inter)nationale studies zijn onder meer: Driessen (2013) De
bestrijding van onderwijsachterstanden. Een review van opbrengsten en effectieve aanpakken. Nijmegen:
ITS. Dronkers, J. (2007). Ruggengraat van ongelijkheid: Beperkingen en mogelijkheden om ongelijke
onderwijskansen te veranderen. Amsterdam: Mets & Schilt uitgevers/Wiardi Beckman Stichting. Meijnen,
W., m.m.v. Blok, H. & Karsten, S. (2004) Onderwijsachterstanden. Update van een review. Recente
ontwikkelingen inzake onderwijsachterstanden. Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut. Korpershoek e.a.
(2016) Overgangen en aansluitingen in het onderwijs. Groningen: GION.
35 Inspectie van het Onderwijs (2016) De Staat van het onderwijs. Onderwijsverslag 2014/2015. Utrecht:
Inspectie van het Onderwijs.

35

opgetreden achterstand (taal, lezen, leeftijdsachterstand). Ook andere studies bevestigen die
samenhang.36
Er is in het wetenschappelijk debat sprake van primaire, secundaire en tertiaire effecten van
ouderlijk milieu.37 Daarbij gaat het niet alleen om de samenhang tussen prestaties en kenmerken
van het ouderlijke milieu (opleiding, beroep, inkomen), maar ook om de samenhang tussen
keuzes in de schoolloopbaan en het ouderlijk milieu en om de advisering door leerkrachten op
basis van ouderlijk milieu.
Er zijn verschillende factoren in het ouderlijk milieu die samenhangen met leerprestaties,
waaronder opleidingsniveau van de ouders, etniciteit, armoede (inkomen), werksituatie ouders,
samenstelling gezin en woonsituatie (stedelijkheid). Uit verschillende onderzoeken komt
eenduidig naar voren dat het opleidingsniveau van de ouders, etniciteit van de ouders en (in
mindere mate) het inkomen van de ouders de factoren zijn met de sterkste invloed (meeste
verklaarde variantie).38 Geen van de andere afzonderlijke factoren vertoont een vergelijkbaar
sterk effect. Dat geldt ook als deze factoren vergeleken worden met factoren die buiten het
ouderlijk milieu liggen, zoals de kwaliteit van school of leerkracht of de inrichting van het
onderwijssysteem.
In de literatuur wordt voor het gezamenlijk optreden van (een aantal van) factoren in het
ouderlijk milieu vaak het begrip sociaaleconomische status gehanteerd. Sociaaleconomische
status of SES is een samengesteld begrip, dat niet direct gemeten kan worden. Verweij &
Mulder (2013) zeggen daarover: “Sociaaleconomische status is een niet te observeren concept.
Omdat sociaaleconomische status niet op een directe manier gemeten kan worden, gebruiken
onderzoekers vaak een aantal indicatoren voor sociaaleconomische status. Belangrijke
indicatoren voor sociaaleconomische status zijn opleidingsniveau, beroepsstatus en hoogte van
het inkomen (Winkleby et al., 1992; Van Berkel-van Schaik & Tax, 1990).”39
Een punt van discussie is de rol van etniciteit als kenmerk van het ouderlijk milieu en van de
sociaaleconomische status. Het meeste onderzoek laat zien dat er een sterke correlatie is tussen
etniciteit en onderwijsachterstand. Een deel van dat verband verdwijnt als wordt gecorrigeerd
voor opleidingsniveau, maar ook dan blijft een zelfstandig effect van etniciteit aanwijsbaar.40
Het mee laten wegen van etniciteit als factor in de behoeftebepaling is niet onomstreden. In het
onderwijsachterstandenbeleid in het primair onderwijs telt etniciteit niet meer mee in de
gewichtenregeling, waarmee basisscholen die veel leerlingen uit achterstandsgroepen extra
gefaciliteerd worden. In de regeling Leerplusarrangement VO, waarin gebruik wordt gemaakt
van de indicator armoedeprobleemcumulatie als grondslag voor extra financiering voor
dezelfde doelgroep, telt etniciteit deels wel nog mee (want onderdeel van de definitie van
armoedeprobleemcumulatie).
De verschillen in de precieze invulling en werking van kenmerken van het ouderlijk milieu
laten onverlet dat er brede overeenstemming is over de relatie tussen ouderlijk milieu en

36 Zie onder meer Onderwijsraad (2013) Vooruitgang boeken met achterstandsmiddelen. Den Haag:
Onderwijsraad. Smeets e.a. (2009) Allochtone leerlingen en speciale onderwijsvoorzieningen. Nijmegen:
ITS. Interdepartementaal Beleidsonderzoek 2004-2005, nr. 1. Het VMBO. Beelden, feiten en toekomst.
37 Dronkers (2014)
38 Zie onder meer Claassen (2005) en ECPO (2010).
39 Verweij, A. & Mulder, M. (2013). Wat is sociaaleconomische status? In: Volksgezondheid Toekomst
Verkenning, Nationaal Kompas Volksgezondheid. Bilthoven: RIVM.
40 Zie bijvoorbeeld Roeleveld, J., Mooij, T., Fettelaar, D. & Ledoux, G. (2011). Correctiefactoren bij
opbrengstmaten in het primair onderwijs. Amsterdam/Nijmegen: Kohnstamm Instituut/ITS.

36

leerprestatie of leerachterstand: er is een sterke correlatie tussen kenmerken van het ouderlijk
milieu, als laag opleidingsniveau en etniciteit, en achterstand in leerprestaties.
Het verband tussen ouderlijk opleidingsniveau en de lwoo- en praktijkonderwijs-criteria
De vraag is nu of de algemeen geconstateerde correlatie tussen ouderlijk milieu en leerprestaties
ook specifiek geldt voor het type leerachterstand dat een rol speelt in de bepaling of er sprake
is van behoefte aan lwoo of praktijkonderwijs. Uit secundaire analyses op de data uit het
COOL5-18-cohortonderzoek, die voor dit onderzoek zijn uitgevoerd, blijkt dat dit inderdaad
het geval is. Nagegaan is wat het verband is tussen de mate van achterstand die als criterium
geldt in de criteria voor lwoo en praktijkonderwijs en het opleidingsniveau van de ouders, op
één of meerdere leerdomeinen. Er blijkt een sterke samenhang tussen deze factoren, zoals tabel
5.1 laat zien.
Tabel 5.1 - Relatie tussen leerachterstand conform lwoo- en praktijkonderwijscriteria en
opleidingsniveau ouders, voor drie toetsen: rekenen/wiskunde, begrijpend lezen, technisch
lezen.
Percentage
leerlingern met
opleidingsniveau ouders
maximaal lbo

Percentage
leerlingen met
opleidingsniveau
ouders maximaal
mbo

Percentage
leerlingen met
opleidingsniveau
ouders hbo/wo

Totaal aantal
leerlingen

Geen gemeten achterstand op 3 toetsen

52

67

82

5.170

Achterstand op 1 van 3 toetsen

35

25

15

1.664

Achterstand op 2 van 3 toetsen

12

7

3

464

Achterstand op 3 van 3 toetsen

1

2

0

42

Aantal leerlingen

1.129

3.385

2.826

7.340

Bron: analyses uitgevoerd op de data van COOL5-18, 3e meting, primair onderwijs

De tabel laat zien dat er vaker sprake is van leerachterstand conform de lwoo- en
praktijkonderwijscriteria naarmate het opleidingsniveau van de ouders lager is.41
De samenhang tussen de criteria voor intelligentie en leerprestatie bij lwoo en
praktijkonderwijs, zoals besproken in hoofdstuk 3, suggereert dat er ook een zekere samenhang
zal zijn tussen kenmerken van het ouderlijk milieu en het gemeten IQ. De analyses op COOL518 PO laten dat inderdaad zien voor wat betreft opleidingsniveau en herkomst van de ouders
(zie tabel 5.2).42

41 Pearsons correlatiecoëfficiënt: -.220 Correlatie is .000 significant op 0.01 niveau (2-tailed).
42 De analyses laten overigens ook zien dat er een samenhang is tussen het opleidingsniveau van de ouders
en het advies dat leerlingen in het PO krijgen voor lwoo of praktijkonderwijs: kinderen van ouders met
een hoog opleidingsniveau krijgen veel minder vaak een lwoo- of praktijkonderwijsadvies.

37

Tabel 5.2 - Relatie tussen opleidingsniveau ouders en gemeten IQ van de leerling 43
IQ van leerling:
Opleidingsniveau ouders:

<70

70 t/m 90

91 t/m 110

>110

Aantal

Maximaal lbo

4.8%

35.7%

47.9%

11.6%

1.343

Maximaal mbo

1.8%

23.2%

51.9%

23.2%

3.276

Hbo/wo

0.9%

12.9%

48.0%

38.2%

2.671

Totaal

2.0%

21.7%

49.7%

26.5%

7.290

Nader uitgesplitst naar allochtone of autochtone herkomst.
IQ van leerling:
Opleidingsniveau ouders:

<70

70 t/m 90

91 t/m 110

>110

Aantal

Maximaal lbo, allochtoon

5.4%

39.4%

45.7%

9.5%

681

Maximaal lbo, autochtoon

4.2%

31.9%

50.2%

13.7%

662

Maximaal mbo, allochtoon

3.0%

36.8%

48.6%

11.6%

541

Maximaal mbo, autochtoon

1.5%

20.5%

52.5%

25.4%

2.735

Hbo/wo, allochtoon

2.8%

20.1%

56.1%

21.0%

319

Hbo/wo, autochtoon

0.7%

11.9%

46.9%

40.5%

2.352

Totaal

2.0%

21.7%

49.7%

26.5%

7.290

e

Bron: analyses uitgevoerd op de data van COOL5-18, 3 meting, primair onderwijs

Conclusie
Uit de wetenschappelijke literatuur blijkt dat kenmerken van het ouderlijk milieu, met name
opleidingsniveau en etniciteit, sterk samenhangen met de leerprestaties van leerlingen.
Analyses uitgevoerd in het kader van dit onderzoek laten zien dat dat (wat betreft
opleidingsniveau) ook geldt specifiek voor de gemeten leerprestaties in de lwoo- en
praktijkonderwijscriteria. Voor lwoo en praktijkonderwijs kunnen de verschillen in verwachte
behoefte (tussen samenwerkingsverbanden) daarom indirect bepaald worden met behulp van
indicatoren voor het ouderlijk milieu, zoals opleidingsniveau of herkomst van de ouders.

5.3 Verdeling over het land
De vraag is nu of bepaalde kenmerken van het ouderlijk milieu, zoals het opleidingsniveau of
de herkomst van de ouders, in dezelfde mate voorkomen bij leerlingen uit verschillende regio’s
of samenwerkingsverbanden. Er kan daarvoor naar verschillende afzonderlijke of
samengestelde indicatoren voor het ouderlijk milieu worden gekeken. Niet alle indicatoren zijn
als registerdata voor de gehele populatie bekend en niet alle steekproefdata is geschikt om op
het niveau van regio of samenwerkingsverband betrouwbare bepalingen te doen.
In het kader van dit onderzoek is gekeken naar twee veelgebruikte methoden om het ouderlijk
of thuismilieu te typeren, namelijk naar sociaaleconomische status als indicator en naar de
gewichtenregeling die wordt toegepast in het primair onderwijs.
Sociaaleconomische status
Zoals besproken is SES een samengestelde indicator, waarin informatie over verschillende
kenmerken van het ouderlijk milieu wordt gecombineerd. De meest voorkomende definitie van
SES is vooral gebaseerd op inkomen, beroepsstatus en opleidingsniveau. In de volgende figuur

43 Data: COOL-3 (2013/2014), groep 5; totale steekproef.

38

wordt de verdeling van SES-statussen over Nederland getoond. De figuur is afkomstig van de
website Volksgezondheidenzorg.info van RIVM.44

Figuur – Sociaaleconomische status 201445

De figuur laat zien dat lage sociaaleconomische status ongelijk verdeeld is over het land en dat
er concentratiegebieden zijn waar veel inwoners met lage SES woonachtig zijn. Die vinden we
vooral in Oost-Groningen en -Drenthe, delen van Friesland, Twente, Amsterdam, Rotterdam,
Zuid-Limburg en in overige grotere steden.

44 De kaart is gebaseerd op een maat voor sociaaleconomische status zoals die is berekend door het SCP
(Knol, 1998). Er wordt een viertal variabelen gebruikt bij het bepalen van de status, namelijk gemiddelde
inkomen, percentage mensen met een laag inkomen, percentage laagopgeleiden en percentage mensen dat
niet werkt
Zie: http://www.zorgatlas.nl/beinvloedende-factoren/sociale-omgeving/ses/sociaaleconomische-status.
Knol F.(1998) Van hoog naar laag; van laag naar hoog, de sociaal-ruimtelijke ontwikkeling van wijken
in de periode 1971-1995, SCP-Cahier 152. Den Haag: Elsevier Bedrijfsinformatie.
45 Bron:
https://www.volksgezondheidenzorg.info/onderwerp/sociaaleconomische-status/regionaalinternationaal/regionaal#node-sociaaleconomische-status

39

Gewichtenregeling primair onderwijs
De beste voorspeller van achterstand in het onderwijs is ouderlijk opleidingsniveau, zoals
eerder vermeld. Een indicator daarvoor vinden we in de gewichtenregeling in het primair
onderwijs. In die regeling zijn doelgroepleerlingen van het onderwijsachterstandenbeleid
gedefinieerd als leerlingen met ouders die maximaal vmbo-basis of -kader hebben gevolgd (of
een voorloper daarvan) of maximaal twee jaar een ander type voortgezet onderwijs hebben
gevolgd. Om te kunnen nagaan hoe leerlingen met laagopgeleide ouders verdeeld zijn over
samenwerkingsverbanden, is ten behoeve van dit onderzoek door OCW een analyse uitgevoerd
die zichtbaar maakt wat in VO-samenwerkingsverbanden het aandeel leerlingen is dat in het
basisonderwijs een leerlinggewicht had. De volgende tabel laat de verdeling van het percentage
‘gewichtenleerlingen’ over de samenwerkingsverbanden passend onderwijs in het VO zien.

40

Tabel 5.3 - Percentage leerlingen per samenwerkingsverband VO dat voorheen
gewichtenleerling (GL) in het primair onderwijs (PO) was.46
SWV
VO0001
VO2001
VO2002
VO2101
VO2102
VO2103
VO2201
VO2202
VO2203
VO2301
VO2302
VO2303
VO2305
VO2307
VO2401
VO2402
VO2403
VO2501
VO2502
VO2503
VO2504
VO2505
VO2506
VO2507
VO2508
VO2509
VO2510
VO2511
VO2601
VO2602
VO2603
VO2604
VO2605
VO2701
VO2702
VO2703
VO2704

% GL in PO
13,6%
6,4%
13,4%
7,6%
8,7%
6,0%
6,4%
15,2%
11,9%
12,0%
10,0%
13,6%
8,1%
10,0%
9,5%
12,5%
14,0%
7,6%
8,7%
10,3%
7,5%
11,1%
10,8%
9,8%
12,6%
10,3%
11,0%
13,4%
14,7%
8,4%
6,2%
8,0%
11,1%
9,9%
7,5%
9,0%
10,1%

SWV
VO2705
VO2706
VO2707
VO2708
VO2709
VO2710
VO2801
VO2802
VO2803
VO2804
VO2805
VO2806
VO2807
VO2808
VO2809
VO2810
VO2811
VO2812
VO2813
VO2814
VO2901
VO2902
VO2903
VO3001
VO3002
VO3003
VO3004
VO3005
VO3006
VO3007
VO3008
VO3009
VO3101
VO3102
VO3103
VO3104
VO3105
VO3106
Gemiddeld
Standaarddeviatie

% GL in PO
7,9%
14,5%
10,5%
22,6%
6,8%
6,1%
7,7%
11,8%
9,2%
17,1%
10,3%
20,5%
9,2%
13,4%
9,5%
20,2%
25,2%
11,8%
13,3%
15,6%
10,3%
10,5%
12,3%
14,8%
13,3%
10,8%
12,1%
11,5%
11,5%
9,9%
12,4%
14,6%
11,0%
11,0%
8,4%
9,9%
8,3%
15,2%
11,9%
3,7

Bron: DUO-data, analyses verricht door OCW ten behoeve van dit onderzoek.

De tabel laat zien dat er inderdaad sprake is van verschillen in het percentage
gewichtenleerlingen tussen samenwerkingsverbanden. Het percentage gewichtenleerlingen ligt
gemiddeld op 11,9 procent. De uitersten lopen uiteen van 6,0 tot 25,2 procent. Van de 75
samenwerkingsverbanden in het overzicht hebben 19 een percentage dat een of meer
standaarddeviaties afwijkt van het gemiddelde. Hoewel het beeld niet op alle punten
overeenkomt, is er veel overeenkomst met de spreiding van lage sociaaleconomische status,
46 Het betreft het percentage leerlingen in dat in 2015 in leerjaar 3 van het voortgezet onderwijs (inclusief
praktijkonderwijs, exclusief vso) zat en in 2012 in het primair onderwijs een zogenaamde
gewichtenleerling was, waarbij alleen onderscheid is gemaakt tussen wel of geen gewicht.

41

zoals getoond in de figuur hiervoor. De hoogste percentages gewichtenleerlingen komen voor
bij samenwerkingsverbanden in de vier grote steden, Oost-Groningen en -Drenthe, delen van
Friesland en Zeeland en Zuid-Limburg.
In hoofdstuk 4 is betoogd dat het huidige percentage leerlingen in lwoo en praktijkonderwijs
geen betrouwbare indicator is van de behoefte aan lwoo en praktijkonderwijs. Ook bij de
gewichtenregeling in het PO kunnen vergelijkbare kanttekeningen worden gemaakt. De
spreiding naar percentage gewichtenleerlingen, zoals getoond in tabel 5.3, moet daarom als
indicatief voor de bestaande verschillen tussen samenwerkingsverbanden worden beschouwd.
Conclusie
De twee methoden voor bepaling van het ouderlijk milieu laten zien dat er sprake is van een
ongelijke verdeling over het land van kenmerken van het ouderlijk milieu. Voor een
nauwkeurige bepaling van de mate van verschil tussen de samenwerkingsverbanden VO is een
verdere aanscherping van de indicatoren nodig. Beide voorbeelden zijn een benadering. Voor
de beantwoording van de vraag of kenmerken van het ouderlijk milieu – en daarmee de
verwachte behoefte aan lwoo en praktijkonderwijs – gelijk of ongelijk zijn verdeeld over het
land volstaat de vaststelling dat er sprake is van verschil.

5.4 Ongelijk verdelen?
Nu vastgesteld is dat de verwachte behoefte aan lwoo en praktijkonderwijs ongelijk verdeeld
is over het land, kan de vraag gesteld worden of daarmee de verdeling van middelen voor lwoo
en prakrijkonderwijs ongelijk (gewogen) zou moeten zijn. In het advies uit 2010 over de
bekostiging van de speciale onderwijszorg volgde ECPO hetzelfde pad als in dit onderzoek is
gevolgd. De conclusie van ECPO was op dit punt aangekomen vergelijkbaar als hierboven
geformuleerd: “Voor de ontwikkeling van een soortgelijk model […] voor de verdeling van het
budget voor speciale onderwijszorg verdient het de voorkeur uit te gaan van twee
risicokenmerken: het opleidingsniveau van de ouders en/of het inkomensniveau van de ouders.
Deze twee risicokenmerken zijn de enige kenmerken waarvan deskundigen min of meer
unaniem van mening zijn dat zij de kans op leer- en gedragsproblemen verhogen. Een
bijkomend voordeel van deze kenmerken is dat zij, in tegenstelling tot tal van andere
risicofactoren, relatief eenvoudig te meten zijn en daardoor bruikbaar zijn als indicator voor
een financieel verdeelmodel.” (ECPO, 2010, pag.25)
Voor ECPO leidde die vaststelling destijds niet tot keuze voor een ander bekostigingsmodel
dan verevening. ECPO had daar toen de volgende argumenten voor:
“Wanneer men bij de verdeling van de middelen voor speciale onderwijszorg rekening wil
houden met de sociale herkomst van de leerlingen kan dit op verschillende manieren
gerealiseerd worden. […] Bij de keuze voor het gebruik van zo’n correctiefactor speelt echter
nog een geheel ander probleem. Bij kinderen van ouders met een lage opleiding en een zwakke
sociaal-economische positie gaat het om leerlingen voor wie de overheid via het
onderwijsachterstandsbeleid nu al extra middelen ter beschikking stelt. Bij het meewegen van
de sociale herkomst bij de verdeling van de middelen voor speciale onderwijszorg zouden voor
deze leerlingen langs twee verschillende wegen extra middelen ter beschikking komen. Dat is
de belangrijkste reden waarom in de jaren negentig van de vorige eeuw bij de ontwikkeling van
het WSNS-beleid, waarbij ook voor verevening werd gekozen, deze correctiefactor niet is
42

toegepast. […] Dat impliceert niet dat men de ogen sloot voor de relatie tussen
‘onderwijsachterstand’ en ‘sociale herkomst’. Er werd ook erkend dat de leerlingen met ouders
met een zwakke sociaal-economische positie ongelijk over het land (en dus over de
verschillende WSNS-samenwerkingsverbanden) waren verdeeld. Toch werd voor ‘verevening
sec’ (dus zonder uitzonderingen) gekozen. Dit op grond van de redenering dat het probleem
van de regionale variatie in zorgleerlingen tengevolge van sociaal-economische factoren onder
de regie van het onderwijsachterstandenbeleid en niet onder dat van het WSNS-beleid valt. […]
De ECPO deelt deze visie. Ook zij is van mening dat, zo lang er sprake is van twee aparte
beleidstrajecten (één voor leerlingen in sociale achterstandssituaties en één voor leerlingen die
speciale onderwijszorg behoeven) speciale maatregelen voor leerlingen die tot de doelgroep
van het onderwijsachterstandsbeleid behoren, beter via het onderwijsachterstandsbeleid dan
via dat voor speciale onderwijszorg genomen kunnen worden.” (ECPO, 2010, pag. 27-28)
De redenering die ECPO volgde, is dat onderwijsachterstanden bestreden worden met het
onderwijsachterstandenbeleid en dat de speciale onderwijszorg zich richt op andere typen
problematiek. Omdat de ongelijke verdeling als gevolg van sociaaleconomische factoren al
‘gecompenseerd’ wordt met gericht beleid, kon beargumenteerd worden dat voor de tweede
problematiek kon worden verevend.
De vraag is nu of deze redenering ook opgaat voor lwoo en praktijkonderwijs. Temeer daar
leerachterstand (en dus de relatie met ouderlijk milieu) een veel grotere rol speelt bij lwoo en
praktijkonderwijs dan bij de zware ondersteuning (waar het gaat om leerlingen met een
beperking). Hiervoor is vastgesteld dat de verwachte behoefte aan ondersteuning via lwoo en
praktijkonderwijs ongelijk verdeeld is over het land. Daardoor heeft het ene
samenwerkingsverband te maken met relatief meer leerlingen met ondersteuningsbehoefte dan
het andere. De vraag is of deze voor deze ‘regionale variatie’, zoals ECPO het noemde, wordt
gecompenseerd in een ander, apart ‘beleidstraject’. De redenering is immers dat, wanneer de
geconstateerde regionale verschillen in verwachte behoefte in een ander beleidstraject
gecompenseerd worden, voor de inzet van lwoo en praktijkonderwijs verevend zou kunnen
worden.
Regeling leerplusarrangement VO
In het voortgezet onderwijs bestaat sinds 2007 de Regeling Leerplusarrangement. Het
Leerplusarrangement was de opvolger van de voormalige Cumi-VO-regeling. Via de Cumiregeling konden scholen extra middelen ontvangen voor leerlingen uit culturele
minderheidsgroepen en voor anderstaligen. Voor de nieuwe regeling Leerplusarrangement
werd een andere insteek gekozen:47
- De bekostiging vindt plaats op schoolniveau en is niet langer gekoppeld aan individuele
leerlingen met een bepaald kenmerk, zoals in de oude Cumi-regeling.
- Een school ontvangt extra middelen in het kader van het Leerplusarrangement als het
percentage leerlingen dat afkomstig is uit achterstandswijken of -gebieden een bepaalde
drempelwaarde overschrijdt.

47 Ministerie OCW (2006) Leerplusarrangement VO en Nieuwkomers VO. Onderwijsachterstandenbeleid
in het voortgezet onderwijs vanaf 2007. Zoetermeer: OCW.

43

- Het begrip ‘achterstandswijk/gebied’ is geoperationaliseerd als APC-gebied, dat wil zeggen
armoedeprobleeemcumulatiegebied.
- Het percentage leerlingen uit een APC-gebied dat een school moet hebben om voor extra
bekostiging in aanmerking te komen varieert per onderwijstype en is in de loop van de jaren
een aantal keren bijgesteld. Op dit moment lopen de drempelwaarden uiteen van 30 procent
voor vmbo en praktijkonderwijs tot 65 procent voor vwo. Een school moet minimaal twee
jaar boven de drempelwaarde komen voor extra bekostiging.
Het totale bedrag dat voor 2016 beschikbaar is voor de regeling Leerplusarrangement VO
bedraagt 46,7 miljoen. De beoogde doelen van de regeling zijn “het verminderen van voortijdig
schoolverlaten, het maximaliseren van schoolprestaties (onder meer door het voeren van een
expliciet taal(achterstanden)beleid) en het leveren van meer maatwerk aan leerlingen”.48
Uit de Kengetallen voortgezet onderwijs over 2014 blijkt dat het gaat om 148 scholen. 49
Scholen die in aanmerking komen voor het Leerplusarrangement zijn vooral gevestigd in de
grote steden: van de 148 zijn er 64 in de vier grote steden gevestigd, 64 in de zogenaamde G27gemeenten en 20 in de overige gemeenten.
De Regeling Plusarrangement VO is in het leven geroepen als een regeling voor
onderwijsachterstandenbestrijding in het voortgezet onderwijs. 50 In die zin is het de
tegenhanger van het onderwijsachterstandenbeleid in het primair onderwijs, zij het dat de wijze
waarop de regeling wordt uitgevoerd en de omvang van het budget van andere aard zijn. Eerder
is de vraag gesteld of er in het voortgezet onderwijs sprake is van een ander beleidstraject (naast
lwoo en praktijkonderwijs) dat compenseert voor de geconstateerde regionale verschillen in
behoefte aan lwoo en praktijkonderwijs. Hoewel de regeling expliciet gericht is op
onderwijsachterstanden zijn er meerdere redenen waarom er geen sprake is van volledige
‘compensatie’ voor de regionale verschillen in relatie tot lwoo en praktijkonderwijs.
- Leerplusarrangement wordt toegekend op basis van de kenmerken van het ouderlijk milieu
van de leerlingenpopulatie van een school; lwoo en praktijkonderwijs worden toegekend op
basis van geconstateerde ondersteuningsbehoeften bij individuele leerlingen.
Onderwijsachterstandenbeleid is erop gericht om leerlingen, die vanwege een zwakke
thuissituatie minder ontwikkelingskansen zouden hebben, toch optimaal te laten presteren.
Of er feitelijk bij die leerlingen sprake is van achterblijvende prestaties is niet bepalend, maar
wel het risico daarop. In lwoo en praktijkonderwijs gaat het niet om de kans dat er
leerachterstand optreedt, maar is er feitelijk sprake van leerachterstand. Het gaat om
leerlingen waarbij geconstateerd is dat zij, vanwege de combinatie van een relatief lage
intelligentie en ontstane leerachterstand behoefte hebben aan extra ondersteuning. Om die
reden maken lwoo en praktijkonderwijs dan ook deel uit van Passend onderwijs en zijn zij
geen onderwijsachterstandenbeleid.

48 Bergen, C.T.A. van, B. Dekker en M.C. Paulussen-Hoogeboom (2008) Monitor Leerplusarrangement
nulmeting 2005-2006 Eindrapport. Amsterdam: Regioplan, pag. 1.
49 Http://www.onderwijsincijfers.nl/kengetallen/voortgezet-onderwijs/instellingenvo/scholen-metleerplusarrangementen.
50 Ministerie OCW (2006) Leerplusarrangement VO en Nieuwkomers VO. Onderwijsachterstandenbeleid in
het voortgezet onderwijs vanaf 2007. Zoetermeer: OCW.

44

- De omvang en het bereik van de Regeling Plusarrangement zijn in verhouding met de inzet
van lwoo en praktijkonderwijs beperkt. Het totale budget voor lichte ondersteuning in het
VO bedraagt voor 2016 bijna 600 miljoen, waarvan ongeveer 427 miljoen voor lwoo en 112
miljoen voor praktijkonderwijs. 51 Het bedrag voor Leerplusarrangement bedraagt zoals
gezegd 47 miljoen. Het extra bedrag dat een school per leerling ontvangt, bedraagt voor
Leerplusarrangement 720 euro en voor lwoo en praktijkonderwijs 4.275 euro.
- Met het Leerplusarrangement worden 250 schoolvestigingen bereikt. In het totaal hebben
781 vmbo-locaties een lwoo-licentie en zijn er 155 praktijkonderwijsvestigingen.
- De wijze van toekenning van de middelen in de Regeling Leerplusarrangement is anders dan
die voor lwoo en praktijkonderwijs. De toekenning in lwoo en praktijkonderwijs is gebaseerd
op individuele leerlingen, waarbij elke leerling die (voorheen) een beschikking heeft, meetelt
in de bekostiging. Voor Leerplusarrangement gelden drempelwaarden omdat wordt
uitgegaan van cumulatie van problematiek waardoor veel scholen niet in aanmerking komen,
terwijl er wel leerlingen zijn die uit APC-gebieden afkomstig zijn. Dat verklaart mede het
beperkte bereik van de regeling.
- Anders dan lwoo en praktijkonderwijs is de Regeling Leerplusarrangement niet gericht op
leerlingen in het vmbo of praktijkonderwijs, maar op het gehele VO. Lwoo en
praktijkonderwijs richten zich bovendien grotendeels op leerlingen met een relatief lager
intelligentieniveau.
De Regeling Leerplusarrangement is, als onderwijsachterstandenregeling, een tweede
‘beleidstraject’ naast lwoo en prakrijkonderwijs, maar vormt in de bestaande omvang, in de
wijze van toekenning en beoogde doelgroep niet of nauwelijks een compensatie voor de
geconstateerde verschillen in behoefte aan lwoo en praktijkonderwijs.
Conclusie
Het onderzoek van ECPO had destijds betrekking op verdeling van de middelen voor zware
ondersteuning (speciaal onderwijs en de voormalige leerlingebonden financiering) en niet op
de verdeling van de middelen voor lwoo en praktijkonderwijs. De uitkomst van het onderzoek
naar de bekostiging voor lwoo en praktijkonderwijs, als vormen van lichte ondersteuning, is
dat de verwachte behoefte aan lwoo en praktijkonderwijs ongelijk verdeeld is over het land en
dat er in het voortgezet onderwijs voor deze vorm van ondersteuning geen sprake is van
volledige ‘compensatie’ voor de regionale verschillen in ander beleid.

5.5 Doelgroep lwoo met gemiddeld of hoger IQ
In hoofdstuk 3 is vastgesteld dat voor een deel van de lwoo-populatie geldt dat er geen sprake
is van een samenhang tussen IQ en leerachterstand. Het gaat om leerlingen met een gemiddeld
of hoger IQ, die te maken hebben met leerachterstand die expliciet het gevolg is van
sociaalemotionele problematiek. Naar schatting gaat het om een vijfde van de lwoo-populatie.
Met name binnen de gemengde en theoretische leerweg vormen deze leerlingen uitzonderingen
binnen de totale leerlingengroep.
Ook voor dit type lwoo moet de afweging gemaakt worden hoe de behoefte en eventuele
verschillen daarin tussen samenwerkingsverbanden vastgesteld kan worden. Anders dan bij het
51 Www.rijksbegroting.nl, bedragen uit de rijksbegrotingen 2016 en 2014. De 112 miljoen voor
praktijkonderwijs omvat alleen de zorg- of ondersteuningsmiddelen.

45

hiervoor besproken type met laag IQ en leerachterstand is het indirect meten van behoefte voor
dit type veel lastiger. Dat heeft op de eerste plaats te maken met de brede definitie van sociaal
emotionele problematiek. Het kan gaan om een breed spectrum van problemen, variëren van
persoonsgebonden kenmerken (zoals een stoornis) tot omgevingskenmerken. Per individu zal
het veelal gaan om complexe stapeling van verschillende problematiek. De complexe aard van
de problematiek maakt het op voorhand lastig om naar een ‘vervangende’ indicator voor de
behoefte te zoeken.
In het eerdergenoemde Cool-PO-onderzoek is gekeken naar kenmerken van gedrag,
werkhouding en de relatie met de leerkracht. Het zijn aspecten van het sociaal-emotioneel
functioneren van de leerling.
Uit aanvullende analyses blijkt dat ook voor sociaalemotionele problematiek ook een zekere
samenhang met opleidingsniveau en herkomst van de ouders kan worden vastgesteld: hoe hoger
de opleiding, des te gunstiger oordeel van de leerkracht over gedrag en werkhouding; en des te
minder sprake van afhankelijkheid en conflict in de relatie met de leerkracht. De samenhang is
echter, hoewel significant, niet erg groot (eta varieert van 0.10 tot 0.15).
Tabel 5.5 - Samenhang tussen opleidingsniveau en herkomst ouders en leerkrachtoordelen over
sociaalemotionele kenmerken van de leerlingen (gemiddelde schaalscore, vijfpuntschaal)
Relatie leerkracht - leerling
Gedrag

Werkhouding

Afhankelijk

Conflict

Nabijheid

Maximaal lbo, allochtoon

3.60

3.41

2.04

1.87

3.44

Maximaal lbo, autochtoon

3.62

3.24

2.00

1.80

3.53

Maximaal mbo, allochtoon

3.68

3.53

1.92

1.74

3.47

Maximaal mbo, autochtoon

3.82

3.47

1.88

1.60

3.61

Hbo/wo, allochtoon

3.81

3.65

1.89

1.66

3.53

Hbo/wo, autochtoon

3.91

3.67

1.76

1.51

3.64

Aantal

7.742

7.659

7.743

7.742

7.735

De aard van de behoefte (op basis van sociaalemotionele problematiek) en de geringe
concentratie van de doelgroep maakt dat indirecte bepaling van (verschillen in) behoefte hier
geen begaanbare weg is. Door de brede, open definitie van sociaalemotionele problematiek zal
per definitie de correlatie met een indirecte indicator gering zijn.
Omdat eerder ook het gebruik en directe behoeftebepaling als ongeschikt werden aangemerkt,
moet worden vastgesteld dat er voor dit deel van de behoefte aan lwoo geen adequate oplossing
is om eventuele verschillen in behoeften vast te stellen.

46

6. Naar een verdeelmodel
6.1 Opties voor een verdeelmodel
Het hoofddoel van het onderzoek was om te bepalen wat het beste financiële verdeelmodel is
voor lwoo en praktijkonderwijs. Om die vraag te beantwoorden is gestart met het uitgangspunt
dat een nieuw verdeelmodel moet aansluiten bij de bestaande behoefte aan lwoo en
praktijkonderwijs. Daarbij geldt het principe van distributieve rechtvaardigheid: gelijk verdelen
als de behoefte gelijk verdeeld is, ongelijk verdelen als de behoefte ongelijk verdeeld is.
In hoofdstuk 2 zijn vier denkrichtingen benoemd voor een mogelijk verdeelmodel. Twee
daarvan waren gebaseerd op gebruik: verdeling op basis van historisch gebruik en verdeling op
basis van actueel gebruik. Twee waren gebaseerd op behoefte: verdeling op basis van gelijke
behoefte (verevening) en verdeling op basis van ongelijke behoefte (gewogen verdeling). In
hoofdstuk 4 en 5 is onderzocht welke van de vier denkrichtingen het best bruikbaar is als basis
voor een nieuw verdeelmodel voor lwoo en praktijkonderwijs.
Conclusies
De conclusies die op basis van het onderzoek getrokken worden, zijn als volgt samen te vatten:
 In de behoefte aan lwoo en praktijkonderwijs zijn twee typen te onderscheiden.
o Het eerste type wordt gekenmerkt door de combinatie van relatief laag IQ en
leerachterstand en is geconcentreerd in de basis- en (in minder mate)
kaderberoepsgerichte leerweg van het vmbo en in het praktijkonderwijs. Dit type
omvat het gehele praktijkonderwijs en naar schatting tachtig procent van het lwoo.
o Het twee type wordt gekenmerkt door een gemiddeld of hoger IQ en
leerachterstand als gevolg van sociaalemotionele problematiek. Dit type omvat
ongeveer een vijfde van het lwoo en betreft met name leerlingen in de hogere
leerwegen van het vmbo.
 Om de behoefte aan lwoo en praktijkonderwijs te bepalen blijkt het (historisch of actueel)
gebruik geen betrouwbare maat.
 Voor het eerste type behoefte aan lwoo en praktijkonderwijs is indirecte bepaling van
(verschillen in) de verwachte behoefte mogelijk met behulp van kenmerken van het
ouderlijk milieu van de leerlingen.
 Het blijkt dat de verwachte behoefte, op deze manier bepaald, ongelijk verdeeld is over het
land. Dat leidt tot de conclusie dat in de verdeling van middelen over de
samenwerkingsverbanden rekening moet worden gehouden met deze ongelijkheid en dat
er dus sprake moet zijn van een gewogen verdeling.
 Voor het tweede type behoefte aan lwoo is geen adequate wijze van behoeftebepaling
gevonden. Het is derhalve niet op betrouwbare wijze vast te stellen hoe de behoefte aan dit
type ondersteuning verdeeld is over het land en of er sprake is van verschillen tussen
samenwerkingsverbanden.
Het onderzoek leidt tot een duidelijk antwoord op de vraag wat de grondslag moet zijn voor het
financiële verdeelmodel voor lwoo en praktijkonderwijs: verdeling op basis van indirect
vastgestelde behoefte. De vraag die in dit hoofdstuk centraal staat is die van de
operationalisering van dat principe: wat zijn mogelijke opties voor de uitwerking van een model
47

van ongelijke, gewogen verdeling. De opties die worden besproken hebben in eerste instantie
met name betrekking op het eerste type, namelijk lwoo met laag IQ en leerachterstand en
praktijkonderwijs. De consequenties voor het tweede type, lwoo op basis van hoger IQ,
leerachterstand en sociaalemotionele problematiek, worden in een aparte paragraaf aan het
einde van het hoofdstuk besproken.
Het volgende schema geeft een overzicht van de stappen die tot nu toe zijn gezet en de twee
opties die hierna worden besproken.

Uitwerkingsopties en keuze
Op grond van de conclusie dat de behoefde aan lwoo en praktijkonderwijs ongelijk verdeeld is
over de samenwerkingsverbanden vormt het vertrekpunt voor het verdeelmodel – en voor de
verschillende opties – dat sprake moet zijn van een weging naar verwachte behoefte. De
uitwerkingsopties die hierna besproken worden kijken naar de wijze waarop de weging
geoperationaliseerd kan worden. Deze opties hebben betrekking op de verdeling van de lwooen praktijkonderwijsmiddelen binnen de setting van passend onderwijs. Daaraan voorafgaand
wordt een andere, afwijkende optie besproken, namelijk de uitbreiding van het
onderwijsachterstandenbeleid in het voortgezet onderwijs.
Het onderzoek leidt niet tot een keuze tussen de twee geschetste opties voor een concretisering
van het verdelingsmodel. Vastgesteld is dat de behoefte aan ondersteuning in het vmbo en
praktijkonderwijs ongelijk verdeeld zal zijn. De conclusie is dat daar rekening mee zal moeten
worden gehouden in het verdeelmodel. Beide hierna te schetsen opties zijn daarop gebaseerd
en voldoen daarmee aan die eis. Per optie zijn relevante overwegingen geschetst. De keuze om
de ongelijkheid in behoefte te compenseren binnen de context van passend onderwijs of die
van onderwijsachterstandenbeleid is uiteindelijk een beleidsmatige afweging. Het onderzoek
reikt de opties en overwegingen aan. Daarnaast gaat het in de concretisering ook om een verdere
‘technische’ uitwerking. Zo zal bij een gewogen verdeling (optie 2) veel afhangen van de keuze
48

voor de wegingsindicator. De keuze daarvoor is in belangrijke mate ook een kwestie van
samenstelling van de indicator en beschikbaarheid van data. In de eerste opties doen zich
dergelijke vragen voor rondom de indicator armoedeprobleemcumulatie.

6.2 Optie uitbreiding onderwijsachterstandenbeleid
In paragraaf 5.4 is beschreven welke afweging de ECPO destijds heeft gemaakt in besluit om
wel of niet voor gewogen verdeling te kiezen. Ook de ECPO stelde vast dat er sprake was van
regionale verschillen in behoefte, maar kwam tot de conclusie dat gewogen verdeling niet nodig
en wenselijk was omdat de regionale verschillen al in een ander beleidstraject waren belegd.
De compensatie voor verschillen in ouderlijk milieu en daarmee onderwijskansen was, in de
visie van ECPO, een taak voor het onderwijsachterstandenbeleid. Die conclusie sloot destijds
inderdaad aan bij het onderscheid tussen het onderwijsachterstandenbeleid en de zogenoemde
speciale onderwijszorg, tegenwoordig de zware ondersteuning binnen passend onderwijs
genoemd. Maar de conclusie sluit niet goed aan bij lwoo en praktijkonderwijs, beide vormen
van lichte ondersteuning in passend onderwijs, omdat in het voortgezet onderwijs het
onderwijsachterstandenbeleid (namelijk de regeling Leerplusarrangement VO) beperkt in
omvang en bereik is en niet dezelfde doelgroep heeft als lwoo en praktijkonderwijs.
Overwogen kan worden om wel de redeneerlijn van ECPO te volgen waarin
onderwijsachterstandenbeleid en passend onderwijs als twee nevengeschikte, complementaire
beleidstrajecten worden beschouwd en waarin het onderwijsachterstandenbeleid
‘verantwoordelijk’ is voor compensatie van verschillen als gevolg van ouderlijk milieu.
Contouren van de optie
Om de twee beleidstrajecten complementair te laten werken zou in elk geval de omvang en
daarmee ook het bereik van het onderwijsachterstandenbeleid in het VO moeten worden
vergroot. De huidige Regeling Leerplusarrangement heeft een beperkt bereik. Om dit te
vergroten is een optie om de drempels af te schaffen die bepalen of een school in aanmerking
komt voor extra middelen. Een tweede mogelijkheid om het bereik te vergroten is een
herziening van de systematiek van de APC-gebieden, inclusief de factor etniciteit. Dit speelt
een belangrijke rol, waardoor vooral de APC-gebieden vooral in de grote steden worden
aangetroffen.
Uitgaande van een budgettair neutrale invoering dient de uitbreiding van het bereik van het
onderwijsachterstandenbeleid gepaard te gaan met een overheveling van een deel van het lwooen praktijkonderwijsbudget naar de Regeling Leerplusarrangement.
De redenering is dat de verdeling van middelen Leerplusarrangement rekening houdt met
verschillen in ouderlijk milieu en dat daarom de (resterende) middelen voor lwoo en
praktijkonderwijs kunnen worden verevend.
Overwegingen bij de optie
Het ontwikkelen van twee aparte, complementaire beleidstrajecten in het VO heeft als voordeel
dat daarmee aangesloten wordt op het beleid in het primair onderwijs. Het
onderwijsachterstandenbeleid zou in het PO en VO beter op elkaar kunnen aansluiten. Indien
ook wordt aangesloten op de wijze waarop in het PO de gewichtenregeling wordt toegepast,
zou de hiervoor besproken vergroting van het bereik worden gerealiseerd. Daarnaast wordt het
49

door het scheiden in twee aparte beleidstrajecten mogelijk om in het voortgezet onderwijs
duidelijker onderscheid te maken in achterstandenbeleid, gericht op onderwijskansen en
onderwijsondersteuning van lwoo en praktijkonderwijs, gericht op feitelijk leerachterstanden.
Het is echter zeer de vraag of dit een wenselijke optie is, vanwege de volgende nadelen.
- De uitbreiding van de Regeling Leerplusarrangement zou een gedeeltelijke verschuiving van
middelen inhouden van praktijkonderwijs en vmbo naar havo en vwo.
Onderwijsachterstandenbeleid richt zich immers op kenmerken van het ouderlijk milieu en
de daardoor beïnvloede onderwijskansen. Het maakt beperkt onderscheid tussen
onderwijsniveaus of -typen. Overheveling van budget voor lwoo en praktijkonderwijs naar
het Leerplusarrangement zou ertoe leiden dat een deel van de nu voor vmbo en
praktijkonderwijs geoormerkte middelen ook naar havo en vwo gaan.
- Het is de vraag wat de uiteindelijk betekenis is van het uitbouwen van de Regeling
Leerplusarrangement ten laste van het budget lwoo en praktijkonderwijs. Als het gevolg is
dat andere scholen en andere leerlingen van de middelen gaan profiteren, moet de vraag
gesteld worden of dat beleidsmatig wenselijk is. Dit levert namelijk grote herverdeeleffecten
op. Als het gevolg is dat min of meer dezelfde scholen en leerlingen in aanmerking komen,
ook na de overheveling, dan is het effect beperkt tot de verdeling over de
samenwerkingsverbanden: welk deel van het totale budget komt via de Regeling
Leerplusarrangement (en wordt gewogen verdeeld) en welk deel komt via de regelingen voor
lwoo en praktijkonderwijs (en wordt verevend verdeeld). De facto komt dat neer op dezelfde
vraag die geldt indien niet tot overheveling wordt besloten, namelijk in welke mate worden
de middelen gewogen verdeeld.
- Uitbreiding van het onderwijsachterstandenbeleid en daarmee verschuiving van budget van
lwoo en praktijkonderwijs naar Leerplusarrangement zou een forse inbreuk betekenen op het
ingezette beleid passend onderwijs. Op de eerste plaats geldt dat in financieel en bestuurlijk
opzicht. In passend onderwijs is gekozen voor het verantwoordelijk maken van de
samenwerkingsverbanden voor de verdeling en bewaking van aan hen het beschikbare
budget. De budgetten zijn per samenwerkingsverband vastgelegd en daarmee wordt het
risico van overschrijding voor de rijksoverheid weggenomen. De Regeling
Leerplusarrangement is een schoolbekostiging, die buiten de context van passend onderwijs
valt en derhalve ook buiten het bestuurlijk-financiële arrangement dat daarvoor geldt. Op de
tweede plaats heeft verschuiving van passend onderwijs naar onderwijsachterstandenbeleid
ook inhoudelijke consequenties. Passend onderwijs heeft expliciete doelen wat betreft de
wijze waarop de ondersteuning van leerlingen in de toekomst georganiseerd en vormgegeven
zou moeten worden. Kernbegrippen zijn maatwerk, aansluiten op ondersteuningsbehoefte en
samenwerking. Door een groot deel van de onderwijsondersteuning buiten de context van
passend onderwijs te brengen, wordt de impact van de vernieuwing die passend onderwijs
beoogt aanzienlijk kleiner.

6.3 Optie gewogen verdeling van middelen
In deze optie blijven de middelen voor lwoo en praktijkonderwijs binnen het kader van passend
onderwijs en wordt alleen gekeken naar een adequate wijze van verdeling van de middelen over
de samenwerkingsverbanden. Binnen deze optie zijn verschillende beslispunten of nevenopties
te onderscheiden. Er worden twee aspecten onderscheiden van een model voor gewogen
50

verdeling, namelijk de berekeningsgrondslag en de wegingsfactor. In de berekeningsgrondslag
wordt gekeken naar het aantal leerlingen binnen het samenwerkingsverband en in de weging
naar de behoefte aan lwoo en praktijkonderwijs.
Berekeningsgrondslag
De berekeningsgrondslag wordt gevormd door het aantal leerlingen dat staat ingeschreven bij
de deelnemende scholen in het samenwerkingsverband. Dit getal is nodig om rekening te
houden met de omvang van het samenwerkingsverband. In de keuze van de
berekeningsgrondslag zijn verschillende opties mogelijk:
 Alle leerlingen in het VO
De middelen voor lwoo en praktijkonderwijs zijn alleen bestemd voor leerlingen in het vmbo
en praktijkonderwijs. Keuze voor een berekeningsgrondslag waarin ook leerlingen uit havo
en vwo meetellen, heeft als nadeel dat samenwerkingsverbanden met relatief veel havo/vwoleerlingen aanspraak kunnen maken op de middelen terwijl hun aantal vmbo- en
praktijkonderwijsleerlingen relatief laag is. Als gekozen wordt voor alle leerlingen in het VO
geldt bovendien dat havo en vwo extra zwaar meetellen omdat beide onderwijstypen meer
leerjaren kennen dan het vmbo: meer leerjaren betekent meer leerlingen.
 Alle leerlingen in leerjaar 1 van het VO
Dat laatste bezwaar kan worden ondervangen door niet alle leerjaren, maar alleen het eerste
leerjaar in de berekeningsgrondslag te betrekken. Een voordeel van deze optie is dat er geen
probleem is met leerlingen die nog niet in vmbo of havo/vwo zijn geplaatst. Alle leerlingen
in het eerste leerjaar tellen immers mee. Nadeel is dat ook hier samenwerkingsverbanden
met relatief veel havo/vwo-leerlingen meer aanspraak kunnen maken op de middelen die
voor vmbo en prakrijkonderwijs bestemd zijn.
 Alle leerlingen in het vmbo en praktijkonderwijs van leerjaar 3 en 4
Wanneer gekozen wordt voor een berekeningsgrondslag op basis van alle leerlingen in het
vmbo of praktijkonderwijs zouden daarbij ook leerlingen in de onderbouw van het vmbo
betrokken worden. Van veel leerlingen is echter in het eerste (en tweede) leerjaar nog niet
bekend of zij vmbo of havo gaan volgen. Daarom wordt alleen naar leerjaar 3 en 4 gekeken.
Een belangrijk voordeel van deze optie is dat bij de verdeling van middelen alleen gekeken
wordt naar de doelgroep waar het om gaat, namelijk leerlingen in het vmbo en
praktijkonderwijs. Daardoor zal de impact van de weging op de bestaande verdeling van
middelen waarschijnlijk minder groot zijn, dan wanneer ook leerlingen buiten vmbo en
praktijkonderwijs in de berekeningsgrondslag meegenomen worden. Immers ook nu al
worden de middelen alleen verdeeld binnen het vmbo en praktijkonderwijs.
 Alle leerlingen in de basis- en kaderberoepsgerichte leerweg van het vmbo in leerjaar 3 en 4
Het belangrijkste voordeel van de vorige optie is dat de verbinding met de doelgroep sterk
is. Dit is voor wat betreft het lwoo nog sterker als alleen gekeken wordt naar de twee
leerwegen basis en kader. Dat leidt er wel toe dat de verdeling van middelen over de
samenwerkingsverbanden op verdeling naar gebruik gaat lijken.

51

Wegingsfactor
Bij de wegingsfactor spelen twee aspecten een rol, namelijk ten eerste welke indicator wordt
gebruikt voor de weging en ten tweede het gewicht dat aan die indicator wordt toegekend.
Voor de keuze van de indicator zijn mogelijke opties:
 Geen wegingsfactor bij berekeningsgrondslag vmbo/praktijkonderwijs
Een optie is om als berekeningsgrondslag te kiezen voor alle leerlingen in het vmbo en
praktijkonderwijs en geen nadere weging toe te passen. De redenering is dat de omvang van
het vmbo en prakrijkonderwijs een goede indicatie geeft voor de omvang van de behoefte
aan lwoo en praktijkonderwijs. Meer leerlingen in vmbo en praktijkonderwijs staat voor
meer behoefte aan lwoo en praktijkonderwijs. Het voordeel van deze benadering is de
eenvoud van uitvoering. Er hoeft geen aanvullende wegingsfactor te worden bepaald en geen
methodiek te worden ontwikkeld om de weging toe te passen. Ook sluit deze systematiek
sterk aan bij de doelgroep. Er zijn ook bezwaren denkbaar tegen deze optie. Meer dan de
helft van alle lwoo-leerlingen volgt de basisberoepsgerichte leerweg, maar van alle vmboleerlingen zit maar 21 procent in die leerweg. 52 Dat maakt dat het totaalaantal vmboleerlingen alleen een goede voorspeller is van de lwoo-behoefte, als de verhouding in
deelname aan de leerwegen in elk samenwerkingsverband ongeveer gelijk is. Dat blijkt niet
zo te zijn: het percentage leerlingen in de basis- en kaderberoepsgerichte leerweg (van alle
vmbo-leerlingen) verschilt per samenwerkingsverband en loopt uiteen van 33 tot 60
procent.53 Samenwerkingsverbanden met veel leerlingen in de gemengde en theoretische
leerweg en weinig in de beide andere leerwegen zouden relatief ‘te veel’ lwoo-bijdrage
ontvangen. Voor het praktijkonderwijs heeft deze optie eenzelfde bezwaar. Een hoog
percentage leerlingen vmbo-theoretisch heeft weinig voorspellingwaarde voor de behoefte
aan praktijkonderwijs. Een verdere toespitsing van de berekeningsgrondslag, door
bijvoorbeeld alleen naar het aantal leerlingen in vmbo-basis/kader en praktijkonderwijs te
kijken, leidt ertoe dat dat de verdeelsleutel meer en meer op deelnamebekostging gaat lijken,
zoals hiervoor al is toegelicht.
 Aansluiting bij wegingsfactor APC
Voor de keuze van een wegingsfactor kan aansluiting gezocht worden bij de systematiek die
nu voor de Regeling Leerplusarrangement VO wordt gehanteerd. Er wordt gebruik gemaakt
van de APC-gebieden om te bepalen welk percentage leerlingen te maken heeft met mogelijk
nadelige kenmerken in het ouderlijk milieu. Het voordeel is dat gebruik gemaakt kan worden
van een reeds bestaande en voor het voortgezet onderwijs toepasbare systematiek. Er zijn
echter tegen de werkwijze met APC-gebieden ook bezwaren ingebracht. De Onderwijsraad
schreef hierover: “Uit onderzoek blijkt dat de middelen weliswaar ongeveer op de scholen
met veel doelgroepleerlingen terechtkomen, maar dat de middelenverdeling meer optimaal
is als de achtergrondgegevens van de leerlingen zelf als indicator gebruikt zouden worden
in plaats van de gemiddelde kenmerken van de inwoners van hun woonwijk. Het wel of niet
wonen in een apc-gebied weerspiegelt niet altijd de individuele situatie van de leerlingen.

52 Zie tabel 3.1.
53 DUO, open onderwijsdata, berekening op basis van gegevens 2012.

52

Leerlingen zijn soms niet woonachtig in een apc-gebied terwijl ze zelf wel de kenmerken
hebben van doelgroepleerlingen, of andersom.”54
 Aansluiting bij wegingsfactor SES
Voor onderwijsdoeleinden wordt sociaaleconomische status (SES) niet toegepast op een
manier als hier bedoeld, maar in de gezondheidszorg en het wetenschappelijk onderzoek in
die sector wordt SES wel vaak toegepast (zie paragraaf 5.4). Door CBS wordt SES vaak
geoperationaliseerd als het hoogst behaalde opleidingsniveau. Het aansluiten bij een SESindicator die reeds in gebruik is, biedt als voordeel dat de validiteit en betrouwbaarheid al in
onderzoek zijn getest. Een belangrijke afweging is wel of de voor dit doel relevante
variabelen in de SES-definitie zijn opgenomen. Aangegeven is dat naast opleidingsniveau
ook etniciteit en inkomenspositie van belang zijn. Er moet soms gewerkt worden met
steekproefgegevens. Zo zijn de opleidingsgegevens van volwassenen nu niet als registerdata
beschikbaar is. Een preciezere werkwijze is om bij alle leerlingen die in het
samenwerkingsverband naar school gaan te kijken naar de kenmerken van het ouderlijk
milieu. Het voordeel daarvan is dat meer precies wordt bepaald wat de wegingsfactor per
samenwerkingsverband is en dat eventuele effecten van grensverkeer worden voorkomen.
 Aansluiting bij wegingsfactor gewichtenregeling PO
Hoewel het om een verdeelmodel voor lwoo en praktijkonderwijs gaat (en niet om
onderwijsachterstanden) wijst het advies van de raad wel op de mogelijkheid van aansluiting
bij de indicatoren van de gewichtenregeling in het PO. Ook hier geldt het voordeel dat het
gaat om een beproefd systeem, waarvan de nadelen en voordelen genoegzaam bekend zijn.
Het systeem voor bepaling van het leerlinggewicht is deels gevoelig gebleken voor fouten
wat heeft geleid tot het plannen voor vernieuwing van de regeling.55
 Ontwikkeling nieuwe indicator
Tot slot is het een optie om nieuwe, op dit doel toegespitste indicator of set van indicatoren
te ontwikkelen. Daarbij kan deels worden gebruik gemaakt van de beschikbare kennis bij de
hiervoor besproken opties. In het hiervoor geciteerde advies van de Onderwijsraad over de
Regeling Leerplusarrangement VO adviseert de raad bijvoorbeeld “… om de
verdeelindicatoren meer gelijk te trekken met de kenmerken in het primair onderwijs. Niet
het postcodegebied, maar de feitelijke thuissituatie van de leerlingen moet bepalend zijn voor
de toekenning van extra middelen. De kenmerken die de raad voor het primair onderwijs
voorstelt (opleidingsniveau van de ouders en etniciteit) zijn ook bepalend voor
onderwijsachterstanden in het voortgezet onderwijs en bij een goede registratie ook daar
bruikbaar.”56

54 Onderwijsraad (2013) Vooruitgang boeken met achterstandsmiddelen. Den Haag: Onderwijsraad,
geraadpleegd op www.onderwijsraad.nl.
55 Zie: OCW (2013) Kamerbrief over aanpassen regeling toekenning achterstandsmiddelen
gewichtenregeling, d.d. 24 april 2013.
56 Onderwijsraad (2013) Vooruitgang boeken met achterstandsmiddelen. Den Haag: Onderwijsraad,
geraadpleegd op www.onderwijsraad.nl.

53

6.4 Doelgroep lwoo met gemiddeld of hoger IQ
Eerder in hoofdstuk 5 is geconcludeerd dat voor de doelgroep lwoo met de combinatie
bovengemiddeld IQ en leerachterstand door sociaalemotionele problematiek niet vast te stellen
is of en in welke mate de behoefte ongelijk is verdeeld over de samenwerkingsverbanden.
 Een eerste optie is om geen onderscheid te maken in de verdeling van de lwoo-middelen en
dit deel de verdeling van het overige, hiervoor besproken deel te laten volgen.
Vanwege de eenheid en eenvoud van het verdelingsmodel zou voor één systematiek voor het
gehele lwoo (en praktijkonderwijs) gekozen kunnen worden. Het gaat om een relatief beperkt
deel van het totaalbudget en het is de vraag om voor dat deel een aparte verdeelsleutel te
rechtvaardigen is. Dat geldt te meer omdat een steekhoudende argumentatie voor de
verdeelsleutel ontbreekt.
 Een tweede optie is om dit deel van de lwoo-middelen, naar schatting een vijfde, te verdelen
volgens het principe van verevening.
Het ontbreken van een onderbouwing voor een gewogen verdeling kan als argument gelden
om dan maar voor vervening te kiezen. Als bijvoorbeeld gekozen zou worden voor
verevening op basis van alle leerlingen in het vmbo, zou alleen een scheve verdeling tussen
basis/kader en gemengd/theoretisch tot ongewenste verdeeleffecten kunnen leiden. Dat geldt
evenwel ook voor de eerste optie, wanneer van gewogen verdeling uit wordt gegaan.
 Een derde optie is om dit deel van de lwoo-bekostiging niet langer als lwoo-bekostiging aan
te merken, maar toe te voegen aan het regionaal zorgbudget.
Als derde optie kan gekozen worden voor een afsplitsing van het lwoo-budget.
Beargumenteerd is dat het gaat om een wezenlijk andere doelgroep en andere aard van
problematiek dan bij het overige lwoo. Naar de aard gaat het veel meer om
ondersteuningsbehoefte op basis van persoonskenmerken dan om een combinatie van laag
IQ en leerachterstand. Een dergelijk ondersteuningsbehoefte komt niet alleen in het vmbo,
maar ook in havo en vwo voor. Daarom zou ervoor gekozen kunnen worden om dit deel van
het lwoo-budget toe te voegen aan het vrij besteedbare regionaal zorgbudget, eveneens
onderdeel van de lichte ondersteuning. Daarmee wordt recht gedaan aan het feit dat het hier
meer gaat om individuele dan om vormen van collectieve ondersteuning, zoals in het overige
lwoo.

54

7. Bijlagen
7.1 Geraadpleegde literatuur en bronnen

Literatuur
Batenburg, T. van, (2013) De aansluiting van Praktijkonderwijs op Middelbaar
beroepsonderwijs in discussie. Groningen: GION.
Bergen, C.T.A. van, B. Dekker & M.C. Paulussen-Hoogeboom (2008) Monitor
Leerplusarrangement nulmeting 2005-2006 Eindrapport. Amsterdam: Regioplan, pag. 1.
Bos, K. van den (2019) Rechtvaardigheid en onzekerheid. In: Tiemeijer, W.L., Thomas, C.A.,
& Prast, H.M. (red.) (2009) De menselijke beslisser. Over de psychologie van keuze en
gedrag. Den Haag/Amsterdam: WRR/Amsterdam University Press.
Broek, Van den & Sietaram, K. (1983) Individueel beroepsonderwijs. Een samenvattend
rapport van het onderzoeksproject Individueel Beroepsonderwijs. Leiden:
Rijksuniversiteit.
Claassen, A., Driessen, G., Aarntzen, D. & Muler, L. (2005) Voorstel voor een indicator voor
de toedeling van middelen voor het Leerplusarrangement in het voorgezet onderwijs.
Nijmegen: ITS.
Cunha, M.F.M. E, Is mijn kind zwakbegaafd? Op: www.verstandelijkbeperkt.nl, geraadpleegd
januari 2016.
Dijk, H. van (2008) Nederlandse Intelligentietest voor Onderwijsniveau. NIO-cahier 1: NIO en
PRO Begripsvaliditeit en predictieve validiteit van de NIO bij PRO-leerlingen.
Amsterdam: Boom test uitgevers.
Dijk, H. van & P. Tellegen (2004) Nederlandse Intelligentietest voor Onderwijsniveau.
Handleiding en verantwoording. Uitgebreide samenvatting. Amsterdam: Boom test
uitgevers.
Driessen, G. (2013) De bestrijding van onderwijsachterstanden. Een review van opbrengsten
en effectieve aanpakken. Nijmegen: ITS.
Dronkers, J. (2007). Ruggengraat van ongelijkheid: Beperkingen en mogelijkheden om
ongelijke onderwijskansen te veranderen. Amsterdam: Mets & Schilt uitgevers/Wiardi
Beckman Stichting.
Eimers, T., Kennis, R., Kuiper, E. Ledoux, G. & Voncken, E. (2014) Passend en zeker.
Onderzoek naar het mogelijk loslaten van landelijke criteria en duur voor lwoo en
praktijkonderwijs en de licenties voor lwoo. Nijmegen: KBA/Bureau Turf/Kohnstamm
Instituut.
Evaluatie- en adviescommissie passend onderwijs (2010). Advies: verevening als verdeelmodel
bij de bekostiging van speciale onderwijszorg. ECPO/010/53. Den Haag: E.D.C.M.
Lambrechts.
Haan, M. de & Eimers, T. (2013) Ongediplomeerde instroom in het mbo. Woerden: MBORaad.
IBO-werkgroep vmbo (2005) Het VMBO. Beelden, feiten en toekomst. Interdepartementaal
Beleidsonderzoek 2004-2005, nr. 1. ’s-Gravenhage: Ministerie OCW.
55

Inspectie van het Onderwijs (2016) De Staat van het onderwijs. Onderwijsverslag 2014/2015.
Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
Kaldenbach, Y. (2015). DSM-5 whitepaper: De verstandelijke beperking (verstandelijke
ontwikkelingsstoornis) in de DSM-5. Amsterdam: Boom Psychologie.
Knol F. (1998) Van hoog naar laag; van laag naar hoog, de sociaal-ruimtelijke ontwikkeling
van wijken in de periode 1971-1995, SCP-Cahier 152. Den Haag: Elsevier
Bedrijfsinformatie.
Korpershoek, H., Beijer, C., Spithoff, M., Naaijer, H.M., Timmermans, A.C., Rooijen, M. van,
Vugteveen, J. & Opdenakker, M.-C. (2016) Overgangen en aansluitingen in het onderwijs.
Groningen: GION.
Meijnen, W., m.m.v. Blok, H. & Karsten, S. (2004) Onderwijsachterstanden. Update van een
review. Recente ontwikkelingen inzake onderwijsachterstanden. Amsterdam: SCOKohnstamm Instituut.
Mulder, L., Roeleveld, J., Veen, I. van der & Vierke, H. (2005) Onderwijsachterstanden tussen
1988 en 2002: ontwikkelingen in basis- en voortgezet onderwijs. Nijmegen: ITS, Radboud
Universiteit.
NRO (2015) Onderzoeks- en adviesvraag. Onderzoek naar en advies over
bekostigingssystematiek lwoo en praktijkonderwijs. Den Haag: NRO.
Oberon, KBA en Kohnstamm Instituut (2016) Op weg naar nieuw beleid lwoo. Utrecht:
Oberon.
OCW (2006) Leerplusarrangement VO en Nieuwkomers VO. Onderwijsachterstandenbeleid in
het voortgezet onderwijs vanaf 2007. Zoetermeer: OCW.
OCW (2013) Kamerbrief over aanpassen regeling toekenning achterstandsmiddelen
gewichtenregeling, d.d. 24 april 2013.
Onderwijsraad (2013) Vooruitgang boeken met achterstandsmiddelen. Den Haag:
Onderwijsraad.
Ponsioen, A. (2005) De waarde van een IQ-score bij kinderen met een lichte verstandelijke
beperking. In: Kind en Adolescent Praktijk, nr. 04, p. 51-55.
Roeleveld, J., Mooij, T., Fettelaar, D. & Ledoux, G. (2011). Correctiefactoren bij
opbrengstmaten in het primair onderwijs. Amsterdam/Nijmegen: Kohnstamm
Instituut/ITS.
RVC-VO Landelijk (2013) Instrumenten voor het vaststellen van SE-problematiek die
voorkomen op de lijst van toetsinstrumenten voor het schooljaar 2014/2015. Nijmegen:
RVC-VO Landelijk.
Smeets, E., Driessen, G., Elfering, S. & Hovius, M. (2009) Allochtone leerlingen en speciale
onderwijsvoorzieningen. Nijmegen: ITS.
Tweede Kamer (2015) Amendement van het lid Ypma. Vergaderjaar 2014-2015, 33 993, nr. 12,
4 maart 2015.
Verweij, A. & Mulder, M. (2013). Wat is sociaaleconomische status? In: Volksgezondheid
Toekomst Verkenning, Nationaal Kompas Volksgezondheid. Bilthoven: RIVM.
Wechsler, D. (2014). Wechsler intelligence scale for children-fifth edition. Bloomington, MN:
Pearson.
Wolf, K. van der & Peet, A. van, (2012) Leerwegondersteunend onderwijs: te veel deelnemers,
te weinig resultaten. In: MESO-magazine, nr. 187, p. 22-26.

56

Websites
www.duo.nl/open_onderwijsdata/
www.evaluatiepassendonderwijs.nl
www.onderwijsincijfers.nl
www.onderwijsraad.nl
www.rijksbegroting.nl
www.statline.cbs.nl
www.verstandelijkbeperkt.nl
www.volksgezondheidenzorg.info
www.zorgatlas.nl

7.2 Lijst van geïnterviewde personen en deelnemers aan de expertmeetings
S. Beekhoven
D. van Bennekom
W. Bos
B. Boshuizen
E. Bouwens
B. Dijkstra
W. Doornbos
F. van Efferink
J. van Geffen
J. Gispen
L. van Grinsven
L. Herweijer
J. Huisman
P. Hulsen
H. Jansen
M. Janssen
A. Jeurissen
P. Koopman
W. Lammers
G. Ledoux
M. van Maasacker
K. Monnink
J. van Petegem
N. Pinkse
P. van der Poel
H. Poels
R. Poortstra
M. Post
A. Posthumus
J. Roeleveld
J. Rood

Sardes
VO-Raad
Infinite Financieel
Samenwerkingsverband KoersVO
Pro College
Samenwerkingsverband VO Groningen Ommelanden
Samenwerkingsverband VO Groningen Ommelanden
Platform Praktijkonderwijs
Ministerie EZ
Gispen Advies
Samenwerkingsverband VO De Meierij
SCP
Platform Praktijkonderwijs
Ouders & Onderwijs
AOC Raad
Ministerie OCW
Samenwerkingsverband Sterk VO
Kohnstamm Instituut
Ministerie OCW
Kohnstamm Instituut
Algemene Rekenkamer
Stichting OMO
RVC-VO Landelijk
Algemene Rekenkamer
AOC Raad
Landelijk Werkverband Praktijkonderwijs
Samenwerkingsverband Eemland
PrO Hardenberg
DUO
Kohnstamm Instituut
Landelijk Platform Samenwerkingsverbanden VO
57

J. Tissink
F. de Vijlder
W. Voermans
S. Waslander
F. Wijnands
F. van Winkelen
N. van der Zanden

VO-Raad
Hogeschool Arnhem Nijmegen
Stichting OMO
TIAS School for Business and Society
Inspectie van het Onderwijs
Ministerie OCW
RVS PVO Eindhoven Kempenland

58