Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

33 193

Parlementair onderzoek Kosten en effecten
klimaat- en energiebeleid

Nr. 3

RAPPORT
Inhoud

kst-33193-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2012

Managementsamenvatting

8

Samenvatting

10

1
1.1
1.2
1.3

Inleiding en methodologie
Inleiding
Methode
Leeswijzer

24
24
24
27

2
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5

Het Nederlandse klimaatbeleid
Inleiding
Sectoren in het klimaatbeleid
Instrumentenfamilies en instrumenttypen
Overzicht van beleidsinstrumenten
Overzicht van evaluaties

29
29
29
30
30
31

3
3.1
3.2
3.3
3.4

Kosten en effecten
Inleiding
Directe kosten en effecten
Buitenlandse evaluaties klimaatbeleid
Conclusie

34
34
34
41
43

4
4.1
4.2
4.3
4.4

45
45
45
49

4.5

Neveneffecten vanuit breder welvaartsperspectief
Inleiding
Overzicht van neveneffecten
Waardering neveneffecten
Inzichten uit ex-ante en ex-post studies met
betrekking tot bredere maatschappelijke effecten
Conclusies

5
5.1

Evaluatieresultaten per instrument
Inleiding

56
56

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

50
54

1

5.2
5.3

56

5.4
5.5

Gebruik van instrumenten per sector
Verschillen in inschatting effectiviteit, kosteneffectiviteit en kostenverdeling
Verschillen in inschatting ex-ante en ex-post
Conclusie

6
6.1
6.2
6.3
6.4
6.5
6.6
6.7
6.8
6.9

Evaluatieresultaten per sector
Inleiding
Landbouw
Gebouwde omgeving
Verkeer en vervoer
Industrie
Elektriciteitsopwekking
Overige broeikasgassen
Buitenlandse emissiereducties
Klimaatbeleid lagere overheden

62
62
62
65
71
78
83
88
91
95

7
7.1
7.2

98
98

7.3

Onzekerheden en onbekendheden
Inleiding
Onbekendheden in het beeld van het Nederlandse
klimaatbeleid
Conclusie

8
8.1
8.2
8.3

Aanzet beoordelingskader
Inleiding
Onderwerpen in een beoordelingskader
Aandachtspunten in een beoordelingskader

100
100
100
101

9
9.1
9.2
9.3
9.4
9.5
9.6
9.7

Conclusies en aanbevelingen
Inleiding
Effectiviteit van klimaatbeleid
Kosten en kosteneffectiviteit van klimaatbeleid
Neveneffecten van klimaatbeleid
Sectoren in het klimaatbeleid
Instrumenten in het klimaatbeleid
Aanbevelingen

103
103
103
104
106
106
107
107

10

Summary

112

11

Management summary

126

Referenties

128

Landbouw
Maatregel: GLAMI-convenant
Maatregel: Meerjarenafspraak energiebesparing
paddenstoelensector
Maatregel: Meerjarenafspraak energie in de
bloembollensector
Instrumenten die m.b.t. de sector Landbouw zijn
gehanteerd

148
149

Bijlage B
B.1

Gebouwde omgeving
Overzicht van instrumenten en evaluaties

153
153

Bijlage C

Verkeer en vervoer

162

Bijlage A
A.1
A.2
A.3
A.4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

57
59
59

98
99

150
151
151

2

C.1

Overzicht van instrumenten en evaluatie

162

Bijlage D
D.1

170

D.2

Industrie
Overzicht van ingezette beleidsinstrumenten en
uitgevoerde evaluaties
Inhoud en kwaliteit uitgevoerde evaluaties

Bijlage E
E.1
E.2

Elektriciteitsopwekking
Overzicht instrumenten en evaluaties
Overzicht uitkomsten analyse per instrument

184
184
184

Bijlage F
F.1
F.2

Overige broeikasgasemissies
Beschikbare evaluatiestudies
Instrumenten die m.b.t. de sector Overige broeikasgassen zijn gehanteerd

191
191

Buitenlandse emissies
Beschikbare evaluatiestudies

201
201

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

3

Bijlage G
G.1

170
171

199

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

4

VOORWOORD
Het voorliggende rapport is het eindrapport van het onderzoek
«Onderzoek Klimaat en Energie: Evaluatie van kosten en effecten van
Nederlandse beleidsmaatregelen» dat CE Delft en IVM hebben uitgevoerd
voor de Tweede Kamer der Staten-Generaal.
De onderzoekers danken de leden van de klankbordgroep voor de zinvolle
discussies, de ambtelijke ondersteuning voor het waardevolle
commentaar en de Dienst Communicatie en Voorlichting voor de redactie
van de samenvattingen.
Jasper Faber

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

5

LIJST MET AFKORTINGEN
Deze lijst bevat alle afkortingen die in dit rapport zijn gebruikt, met
uitzondering van scheikundige formules en afkortingen die gebruikt
worden als bedrijfs- of organisatienaam.

ACEA
AIJ
BBP
BKG
BLOW
BPM
BSB
BSET-WKK
CDM
CEP
CER
DUBO
EB
EIA
EINP
EPA
EPC
EPL
EPN
EPR
ERU
ETS
EU-ETS
GLAMI
HFK
HNR
HR
IBB
IBO
JI
MAP
MEE
MEP
MJA
MKBA
MMM
MRB
Mt
NIRIS
NMP
OBG
OV-MEP
PV
REB
ROB
SDE

European Automobile Manufacturers’ Association
Activities Implemented Jointly
Bruto binnenlands product
Broeikasgas
Bestuursovereenkomst Landelijke Ontwikkeling van
Windenergie
Belasting op personenauto’s en motorrijwielen
Brandstoffenbelasting
Besluit subsidies energiebesparingtechnieken WKK
Clean Development Mechanism
Centraal Economisch Plan
Certified emission reductions
Duurzaam bouwen
Energiebelasting
Energie Investeringsaftrek
Energie-Investeringsaftrek Non-profit
Energieprestatieadvies
Energie Prestatiecoëfficient
Energieprestatie op locatie
Energie Prestatienorm
Energiepremieregeling
Emission reduction units
Emissiehandelssysteem
Europees emissiehandelssysteem
Convenant Glastuinbouw en Milieu
Gehalogeneerde fluorkoolwaterstoffen
Het Nieuwe Rijden
Hoog rendement
Innovatieve Biobrandstoffen
Interdepartementaal beleidsonderzoek
Joint Implementation
Milieuactieprogramma
Meerjarenafspraak Energie-efficiëntie ETSondernemingen
Ministeriële regeling Milieukwaliteit Elektriciteitsproductie
Meerjarenafspraken energie-efficiency
Maatschappelijke Kosten-Baten Analyses
Meer Met Minder
Motorrijtuigenbelasting
megaton (miljoen ton)
Niet-industriële restwarmte-infrastructuur
Nationaal Milieubeleidsplan
Overige broeikasgassen
Overgangsregeling voor producenten van duurzame
elektriciteit door vergistingsinstallaties
Photovoltaïsch
Regulerende Energiebelasting
Reductieprogramma overige broeikasgassen
Stimuleringsregeling duurzame energieproductie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

6

SEBG
SEEV
TAB
TELI
TIEB
VAMIL
VOS
WKK
Wm
WWS

Subsidieregeling energiebesparing in bestaande
gebouwen
Subsidies energiezuinige en emissiearme verwarmingstoestellen
Tankstations Alternatieve Brandstoffen
Subsidieregeling energiebesparing huishoudens met lage
inkomens
Tenders Industriële Energiebesparing
Willekeurige afschrijving milieu-investeringen
Vluchtige organische stoffen
Warmte-krachtkoppeling
Wet milieubeheer
Woningwaarderingsstelsel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

7

MANAGEMENTSAMENVATTING
De Nederlandse overheid voert sinds 1989 klimaatbeleid. Vanaf 1999 is het
beleid geïntensiveerd met het oog op het halen van de Kyoto-doelstelling
in de periode 2008–2012. De Tweede Kamer wil een overzicht hebben van
de kosten en effecten van beleidsinstrumenten van het Nederlandse
klimaat- en energiebeleid, op basis van bestaande evaluatiestudies en
heeft daarom deze studie laten uitvoeren. Omdat de beschikbaarheid en
de kwaliteit van evaluaties nogal verschilt vóór en ná 2005, zijn voor beide
perioden afzonderlijk conclusies getrokken.
Kosten en effecten in de beleidsperiode tot 2005
De laatste omvattende evaluatiestudies naar kosten en effecten van het
Nederlandse klimaat- en energiebeleid stammen uit 2005. Over de periode
die toen is bestudeerd, te weten 1999 tot 2003, bestaat dan ook een
duidelijk beeld:
– Het klimaat- en energiebeleid heeft tussen 1999 en 2003 geresulteerd
in een reductie van 11,4 Mt CO2-eq. (een besparingstempo van 2,3 Mt
per jaar). Hiervan is 1,5 Mt het gevolg van reductie van overige
broeikasgassen, 8,1 Mt door energiebesparing en 1,7 Mt als gevolg
van de inzet van duurzame energie.
– Tussen 1999 en 2003 hebben de maatregelen een kosteneffectiviteit
van € 44 tot 100 per ton vermeden CO2 gekend, vanuit nationaal
perspectief.
– Tussen sectoren bestonden aanzienlijke verschillen in de kosteneffectiviteit. Maatregelen in de sectoren Landbouw, Verkeer en vervoer,
Overige broeikasgassen en Industrie waren tussen 1999 en 2003
relatief goedkoop; maatregelen in de Gebouwde omgeving en de inzet
van duurzame elektriciteit waren relatief duur.
Kosten en effecten in de beleidsperiode na 2005
Het beeld van effecten en kosten van klimaat- en energiebeleid in de
periode na 2005 is minder duidelijk en minder kwantitatief. Dit heeft een
aantal oorzaken:
– Er zijn slechts sectorstudies uitgevoerd voor de sectoren Verkeer en
vervoer (over de periode tot 2007) en Industrie (over de periode tot
2008, maar alleen over energiebesparing en niet over duurzame
energie). Voor andere sectoren zijn soms wel ex-post evaluaties van
individuele instrumenten gepubliceerd, maar die geven doorgaans een
overschatting van de effectiviteit omdat er meestal geen rekening
wordt gehouden met het feit dat instrumenten op elkaar inwerken.
– Een toenemend aantal evaluaties gebruikt niet de gestandaardiseerde
evaluatiemethoden die in de studies uit 2005 een goede vergelijking
van resultaten mogelijk maakten. Daardoor is het noodzakelijk om
terug te grijpen op statistische bronnen, maar die zijn deels slechts
beschikbaar tot 2007.
– Er ontbreekt een aantal ex-post evaluaties van belangrijke instrumenten. Zo is de stimulering van duurzame energie, een van de duurste
klimaatmaatregelen, slechts ex-post geëvalueerd voor de periode tot
2006.
Op basis van de beschikbare evaluaties en gegevens van het CBS kan met
de nodige voorzichtigheid worden berekend dat aan het eind van de
periode 2006–2011 de emissies 12,4 Mt lager waren dan zonder beleid
(een besparingstempo van 2,1 Mt per jaar).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

8

Het is minder goed mogelijk om conclusies te trekken over de kosten van
het beleid na 2005. Een aantal factoren heeft bijgedragen aan kostenafname van klimaatmaatregelen:
– Er is een grote, eenmalige reductie van emissies van lachgas geweest
tegen relatief lage kosten.
– Duurzame elektriciteit, de grootste kostenpost, is vermoedelijk
goedkoper geworden. Hierdoor, en door een effectievere vormgeving
van beleid, zijn vermoedelijk ook de beleidskosten van de stimulering
van duurzame elektriciteit afgenomen.
Andere factoren hebben bijgedragen aan een kostentoename:
+ Ten opzichte van voor 2005 zijn er al veel goedkope maatregelen
genomen om de energie-efficiency te verbeteren.
+ Sinds 2007 is beleid ingezet op verhoging van het marktaandeel van
biobrandstoffen, die relatief kostbaar zijn.
+ Energiebesparing is slechts beperkt ingezet.
Naar alle waarschijnlijkheid had het klimaatbeleid over de gehele linie
meer kosteneffectief kunnen zijn als er meer energie bespaard was. Als er
minder energie wordt gebruikt, hoeft er namelijk minder duurzame
energie te worden opgewekt, wat relatief duur is.
Aanbevelingen
Om een beter zicht te krijgen op de kosten en effecten van het klimaat- en
energiebeleid verdient het de aanbeveling om een omvattend evaluatieprogramma op te stellen. Vergelijkbaar met het programma dat in
2003–2005 is uitgevoerd zou dit kunnen bestaan uit:
– het vaststellen van een eenduidige methodologie voor het bepalen van
kosten en effecten;
– het uitvoeren van ex-post evaluaties van de belangrijkste instrumenten, beleid in de sectoren en een overkoepelende studie.
Om tot een meer kosteneffectief beleid te komen, verdient het aanbeveling om energiebesparing sterker te stimuleren. In de Gebouwde
omgeving en de Industrie is nog een groot potentieel beschikbaar. Dit kan
benut worden als er een minder vrijblijvende aanpak wordt gehanteerd:
meer gericht op regulering en beprijzing en minder op subsidies en
convenanten. Voor andere sectoren, zoals Verkeer en vervoer, is efficiëntieverbetering niet voldoende om de broeikasgasemissies te reduceren.
Daar kan overwogen worden om instrumenten in te zetten die de vraag
naar transport beperken, zoals beprijzing van infrastructuur. Tot slot zou
de inzet van instrumenten kunnen worden heroverwogen die een geringe
effectiviteit hebben, of waarvan de effectiviteit niet kan worden vastgesteld. Dit geldt bijvoorbeeld voor de meeste convenanten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

9

SAMENVATTING
Inleiding
Sinds het Nationaal Milieubeleidsplan (NMP) van 1989 wordt in Nederland
klimaatbeleid gevoerd. Het klimaatbeleid is sterk verweven met het
energiebeleid, dat mede gericht is op het verminderen van de afhankelijkheid van fossiele energiebronnen en op energiebesparing. In de loop
der jaren is een groot aantal instrumenten ingezet om inspanningen in de
samenleving op het gebied van klimaat te bevorderen. Om de resultaten
van het Nederlandse klimaatbeleid te kunnen duiden, hebben de vaste
commissies voor Infrastructuur en Milieu (I&M) en voor Economische
Zaken, Landbouw en Innovatie (EL&I) van de Tweede Kamer behoefte aan
een integraal overzicht van de kosten en effecten van klimaatbeleidsinstrumenten.
In de afgelopen jaren is een groot aantal evaluaties uitgevoerd naar de
bijdrage van diverse klimaat- en energiebeleidsinstrumenten in verschillende sectoren van de economie aan het realiseren van beleidsdoelen.
Deze studies zijn zowel voorafgaand aan het introduceren van instrumenten (ex-ante evaluaties) als achteraf gedaan (ex-post evaluaties).
Het doel van deze studie is om een overzicht te geven van de kosten en
baten van beleidsinstrumenten van het Nederlandse klimaat- en energiebeleid aan de hand van de gepubliceerde ex-ante en ex-post evaluaties.
Dit geeft de Tweede Kamer inzicht in de voor- en nadelen van mogelijk in
te zetten instrumenten. Het biedt daarmee een basis voor de Tweede
Kamer om toekomstige inzet van beleidsinstrumenten te kunnen
beoordelen en de kwaliteit van het evaluatie-instrument zelf te helpen
verbeteren.
Het Nederlandse klimaatbeleid sinds 1989
Het (eerste) Nationaal Milieubeleidsplan (1989) gaf een voorzichtige
aanzet tot klimaatbeleid door «verandering van klimaat» als thema te
benoemen. In het eerste decennium bleef het klimaatbeleid bescheiden,
zowel bij de inzet van beleidsinstrumenten als bij de inzet van overheidsmiddelen. Nederland heeft als lid van de Europese Unie (EU) de implementatie van klimaatbeleid ter hand genomen, en meer specifiek de
verplichtingen die uit het Kyoto-Protocol voortvloeien. In 1999 en 2000 is
in de twee delen van de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid uiteengezet hoe
Nederland aan de verplichtingen van het Kyoto-Protocol ging voldoen.
Met het in werking treden van het Protocol in 20051 kreeg het klimaatbeleid een forse impuls.
In aanloop naar de feitelijke Kyotoverplichting in de periode 2008–2012
namen het aantal beleidsinstrumenten en de hieraan gerelateerde
overheidsuitgaven voor klimaatbeleid sterk toe. Rond 2003 stabiliseerden
de uitgaven zich op een jaarlijks niveau van tussen de € 1 en 1,5 miljard
(zie Figuur 1).

1

Het doel waar Nederland voor heeft
getekend – om in de periode 2008–2012 de
emissies van broeikasgassen met gemiddeld 6
procent per jaar te reduceren ten opzichte van
1990 – is hiermee bindend geworden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

10

Figuur 1 Overzicht van jaarlijkse Rijksoverheidsuitgaven in het kader van het
Nederlandse klimaat- en energiebeleid 1990–2007

1800
1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
90 991 992 993 994 995 996 997 998 999 000 001 002 003 004 005 006 007
2
1
1
1
2
2
2
1
2
1
1
2
1
1
2
2
1

19

Bron: Compendium voor de Leefomgeving (CBS, PBL, WUR).

Geschiedenis van evaluatie klimaatbeleid
In 2002 en 2005 zijn er belangrijke «ijkmomenten» geweest om te
beoordelen of de beleidsvoortgang en de daadwerkelijke terugdringing
van emissies op schema lagen voor de Kyotoverplichting. Dat heeft
geresulteerd in twee Evaluatienota’s Klimaatbeleid in 2002 en 2005.
Om op het ijkmoment 2005 beter inzicht te hebben in de doeltreffendheid
en doelmatigheid van beleid, is in de Evaluatienota van 2002 aangekondigd meer eenheid aan te brengen in monitoring en evaluatie van
individuele maatregelen. Hiertoe is de Handreiking voor monitoring en
evaluatie van klimaatmaatregelen (VROM, 2004) opgesteld. Tevens is
afgesproken dat in 2005 voor de belangrijkste beleidsinstrumenten
ex-post evaluaties beschikbaar moeten zijn die niet ouder zouden zijn dan
anderhalf jaar, opdat actuele conclusies mogelijk zijn. Het effect van deze
Evaluatienota is duidelijk te zien bij het aantal uitgevoerde evaluaties: er is
een piek van ex-post evaluaties in 2005 (zie Figuur 2).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

11

Figuur 2 Aantallen gepubliceerde evaluatiestudies per jaar

25

Aantal evaluaties

20

15

10

5

1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011

0

Jaar
ex-ante evaluaties

ex-post evaluaties

Bron: CE Delft en IVM.

Tabel 1 laat zien dat circa tweederde van de ingezette instrumenten op de
een of andere manier is geëvalueerd. Verder is in de sectorevaluaties een
duidelijke afname na 2005 te zien.
Tabel 1 Overzicht van geëvalueerde instrumenten
Waarvan sectorevaluaties

Landbouw
Gebouwde omgeving
Verkeer en vervoer
Industrie
Elektriciteitsopwekking
Overige broeikasgassen
Buitenlandse emissiereductie
Totaal beeld
Dekking totaal

Instrumenten

Ex-ante
evaluatie

Ex-post
evaluatie

voor 2005

na 2005

4
20
18
16
18
10
2
88

2
13
12
14
10
9
2
62
71%

4
13
10
12
9
9
2
59
67%

1
1
1
1

1
1

1
–
5

–
2

Ingezette instrumenten in klimaatbeleid
Het klimaatbeleid wordt in dit rapport ingedeeld in zeven sectoren:
– Landbouw;
– Gebouwde omgeving;
– Verkeer en vervoer;
– Industrie;
– Elektriciteitsopwekking;
– Overige broeikasgassen;
– Buitenlandse emissiereducties.
In het klimaatbeleid is een groot aantal verschillende instrumenten
gehanteerd. Dit onderzoek onderscheidt drie instrumentenfamilies:
1. instrumenten die primair een regulerend karakter hebben

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

12

2.
3.

instrumenten die als primair kenmerk hebben dat ze een financiële
prikkel beogen te geven
instrumenten die primair gericht zijn op communicatie en
afspraken

In de meeste sectoren zijn instrumenten uit alle drie de families ingezet.
Monitoring en evaluatie van beleidseffecten
In de aanloop naar de Evaluatienota Klimaatbeleid uit 2005 besteedden de
betrokken ministeries veel aandacht aan het verbeteren van de monitoring
van beleidseffecten. Het resultaat was een groot aantal bruikbare ex-post
evaluaties van het gehele Nederlandse klimaatbeleid. Dit geeft een goed
beeld van de kosten, effecten en een deel van de neveneffecten van het
klimaatbeleid in de periode 1999–2004.
De in 2004 verschenen Handreiking voor de monitoring en evaluatie van
klimaatmaatregelen (VROM, 2004) heeft bijgedragen aan methodologische eenheid in de monitoring en evaluatie van individuele beleidsmaatregelen. De vergelijkbaarheid van evaluaties verbeterde en uiteindelijk
ontstond er beter inzicht in de effecten en kosteneffectiviteit van het
beleid. Tevens wordt sinds 2003 jaarlijks het klimaatbeleid in één van de
sectoren (bijv. de Gebouwde omgeving, Transport, Industrie en het
Reductieprogramma Overige broeikasgassen) onder de loep genomen en
ex-post op doeltreffendheid en doelmatigheid geëvalueerd. Deze
inspanning is duidelijk terug te vinden in de goede bruikbaarheid van
instrumenten- (individueel) en beleidsevaluaties (per sector). Het effect
van deze evaluaties op de kwaliteit van de beleidsvoorbereiding is niet
met zekerheid vastgesteld in deze studie. Onze indruk is desalniettemin
dat dergelijke evaluaties hebben bijgedragen aan een beter inzicht bij de
beleidsmakers, een sterke inzet op optimalisering van in te zetten
klimaatmaatregelen en een groter zelflerend vermogen.
Het beeld van de periode na 2005 is fragmentarischer en de aandacht voor
systematische beleidsevaluatie lijkt te zijn verslapt. Het initiatief voor de
sectorevaluaties is daarbij verschoven van de verantwoordelijke ministeries naar de Algemene Rekenkamer, die na 2005 sectorevaluaties heeft
gepubliceerd voor Verkeer, Industrie en Elektriciteitsopwekking. Het
initiatief voor de evaluatie van individuele maatregelen ligt bij de
ministeries en de uitvoeringsorganisaties (bijvoorbeeld Agentschap NL).
Daarnaast is in een toenemend aantal opdrachten van ministeries en
uitvoeringsorganisaties de gestandaardiseerde methode uit de
Handreiking voor monitoring en evaluatie van klimaatmaatregelen
losgelaten. Sommige evaluaties rapporteren over effecten en kosten in
steekproeven, zonder de resultaten te veralgemeniseren voor Nederland
(bijvoorbeeld de ex-post evaluatie van de aanscherping van de Energie
Prestatienorm uit 2010). Andere evaluaties zijn puur kwalitatief (bijvoorbeeld de ex-post evaluatie van Convenanten Energiebesparing Gebouwde
omgeving uit 2009). Tot slot vermelden weer andere evaluaties uitsluitend
kosten van beleid, zonder de kosten van technieken mee te nemen
(bijvoorbeeld de ex-post evaluatie van emissiehandel uit 2007).
Op basis van deze beschikbare evaluaties is het dan ook lastig gebleken
om vast te stellen wat de beleidsbijdrage is geweest aan de reductie van
broeikasgassen en de maatschappelijke kosten hiervan. Te constateren
valt dat in evaluaties van individuele instrumenten vaak geen rekening
wordt gehouden met de werking van andere instrumenten. Hierdoor
komen effecten in evaluaties van individuele instrumenten veelal

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

13

aanzienlijk hoger uit dan in sectorevaluaties waar wel de wisselwerking
tussen diverse instrumenten wordt bekeken.
Beeld tot 2005
Het beeld dat uit de evaluatiestudies naar voren komt en samengevat
wordt in de Evaluatienota Klimaatbeleid 2005 is als volgt:
– Het gevoerde beleid heeft effect gehad. Door het binnenlandse
klimaatbeleid was de emissie in 2003 circa 11,4 Mt (5 procent) lager
dan zonder het beleid (een besparingstempo van 2,3 Mt per jaar).
– Door de vroege start met JI (Joint Implementation) en CDM (Clean
Development Mechanism) heeft Nederland bijgedragen aan de
totstandkoming van de internationale markt voor emissiereducties. Als
first-mover op die markt heeft Nederland kunnen profiteren van
gunstige voorwaarden in (raam)contracten.
– Tussen 1999 en 2003 hebben de maatregelen een kosteneffectiviteit
van € 44 tot 100 per ton vermeden CO2 gekend, vanuit nationaal
perspectief2. Worden de vermeden kosten wegens de synergieeffecten van het binnenlandse klimaatbeleid op lokale luchtverontreiniging en verzuring meegenomen, dan is de kosteneffectiviteit € 11 per
ton CO2-equivalent gunstiger.
Het binnenlandse klimaatbeleid tot 2005 is achteraf duurder gebleken dan
bij het inzetten ervan werd verwacht. Dit komt vooral doordat de kosten
van hernieuwbare energie hoger uitvielen (circa € 300 per ton vermeden
CO2). Energiebesparing was over het algemeen veel kosteneffectiever dan
hernieuwbare energie.
Beeld na 2005
Op basis van de beschikbare evaluaties en gegevens van het CBS, kan
met de nodige voorzichtigheid worden berekend dat het totale beleidseffect voor de reductie van CO2 emissies tussen 2006 en 2011 hoogstwaarschijnlijk 33 Mt CO2 is met een ondergrens van 18,4 Mt CO2 en een
bovengrens van 39,9 Mt CO2. Daar bovenop moeten nog de besparingen
van overige broeikasgassen worden geteld, die vermoedelijk zo’n 20 Mt
CO2-equivalent bedragen. Aan het eind van de periode 2006–2011 waren
de emissies 12,4 Mt lager dan zonder beleid het geval zou zijn geweest
(een besparingstempo van 2,1 Mt per jaar).
Op basis van de door ons geanalyseerde evaluatiestudies laat de periode
na 2005 minder duidelijke en vooral minder kwantitatieve conclusies toe
over de kosten(effectiviteit) van het beleid. Bovendien is de situatie na
2005 fundamenteel veranderd door de invoering van het EU-ETS
(Europese emissiehandelssysteem). Hierdoor heeft duurzaam opgewekte
elektriciteit geen directe invloed meer op CO2-emissies. Immers, de
emissieruimte die ontstaat door meer elektriciteit duurzaam op te wekken
zal andere partijen in het ETS ruimte bieden om meer te gaan uitstoten,
waardoor de emissies per saldo gelijk blijven.

2

Hierbij is een correctie gemaakt voor de
weglekeffecten op subsidiegelden via de
import op groene stroom. Zonder deze
correctie zou de kosteneffectiviteit € 33 á 83
per ton vermeden CO2-equivalent zijn
geweest.

Enerzijds zijn er factoren die hebben bijgedragen aan kostenafname van
klimaatbeleid:
– Er is een grote, eenmalige reductie van emissies van lachgas geweest
als gevolg van de opt-in van deze emissies in het EU-ETS. De kosten
van deze emissiereductie zijn relatief laag geweest.
– Duurzame elektriciteit, de grootste kostenpost, is vermoedelijk
goedkoper geworden. Enerzijds komt dit door leereffecten via
wereldwijde opschaling van productie én in de specifieke Nederlandse
context. Anderzijds is fossiel opgewekte elektriciteit duurder gewor-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

14

–

den, waardoor de meerkosten van duurzame elektriciteit (en de
hoeveelheid subsidie per groene kilowattuur) zijn afgenomen.
Vermoedelijk zijn ook de beleidskosten van de stimulering van
duurzame elektriciteit afgenomen. In de ontwikkeling van stimuleringsinstrumenten is expliciet lering getrokken uit de evaluaties, en deze zijn
vervolgens toegepast in de vormgeving van het instrument in de
daaropvolgende periode. Concreet gaat het hier achtereenvolgens om
de REB (Regulerende Energiebelasting)3, de MEP (ministeriële regeling
Milieukwaliteit Elektriciteitsproductie), de SDE (Stimuleringsregeling
duurzame energieproductie) en tenslotte de SDE+. Dit heeft geleid tot
een meer kosteneffectieve vormgeving van het instrumentarium.

Anderzijds hebben de volgende factoren bijgedragen aan een kostentoename:
+ In de periode voor 2005 zijn er al veel goedkope maatregelen genomen
om de energie-efficiency te verbeteren en overige broeikasgassen te
reduceren. Dit geldt zowel voor de binnenlandse reductie van
broeikasgasemissies als voor de inkoop van emissiereducties via JI en
CDM in het buitenland. Daardoor zijn nu de relatief duurdere maatregelen overgebleven.
+ Sinds 2007 is beleid ingezet op verhoging van het marktaandeel van
biobrandstoffen. Er zijn aanzienlijke meerkosten verbonden aan
biobrandstoffen in de sector Verkeer. Zo zijn de kosten voor verplichte
bijmenging van biobrandstoffen in Verkeer relatief hoog in vergelijking
met het beleid in de voorgaande periode. Dit geldt zeker in vergelijking
met beleid om zuinige auto’s te stimuleren, aangezien een zuinigere
auto zich vaak op een redelijke termijn terugverdient. De hoge kosten
zitten niet zo zeer in de keuze voor het instrument (verplichte bijmenging), als wel in de gestimuleerde techniek, namelijk biobrandstoffen.
De emissiereducties van biobrandstoffen over de hele keten door
indirect landgebruik zijn bij sommige brandstoffen twijfelachtig.
+ Energiebesparing kost relatief weinig (minder dan duurzame energie
bijvoorbeeld), maar is slechts beperkt ingezet.
Op basis van deze observaties is het lastig om een vergelijking te trekken
met de kosteneffectiviteit van het beleid in de periode voor 2005. Afgezien
van de eenmalige klapper bij de overige broeikasgassen, ligt het voor de
hand dat effecten vooral op het gebied van duurzame energie tegen
lagere maatschappelijke kosten zijn gerealiseerd dan in de periode voor
2005. Over de hele linie is hiermee de kosteneffectiviteit van de
subsidie-euro bestemd voor hernieuwbare energie aanzienlijk verbeterd.
Daartegenover staat dat de geïntensiveerde aanpak op het gebied van
duurdere biobrandstoffen tot een groter volume van duurzame energie en
daarmee ook hogere maatschappelijke kosten heeft geleid.

3

Voor het weglekken grote bedragen van
Nederlands subsidiegeld naar buitenlandse
hernieuwbare energie-installaties is reeds
gecorrigeerd in de kosteneffectiviteitsuitkomsten van 2005.

Naar alle waarschijnlijkheid had het klimaatbeleid over de gehele linie
meer kosteneffectief kunnen zijn als er meer energie bespaard was. Of
hetzelfde effect, maar dan goedkoper. Uit verschillende ex-post evaluaties
blijkt keer op keer dat de beleidsinstrumenten voor energiebesparing in de
Industrie betrekkelijk weinig besparing hebben opgeleverd. In de
Gebouwde omgeving hebben efficiëntie-eisen aan nieuwbouw tot
besparing geleid, maar bij de bestaande bouw is de besparing achtergebleven. Ook in de sector Verkeer en vervoer is weinig efficiëntiewinst
geboekt, althans tot 2010. Dat laatste is waarschijnlijk verbeterd nu er een
Europese norm is voor de CO2-uitstoot van personenauto’s en bestelwagens. Ook is een reeks fiscale stimuleringsinstrumenten ingezet om het
Nederlandse wagenpark te verduurzamen. In de energie-intensieve

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

15

industrie is tenslotte in de periode 2000–2007 een beleid gevoerd met een
steeds minder verplichtend karakter. Met dit beleid zijn nauwelijks
resultaten geboekt. De gerealiseerde energiebesparing (gemiddeld 0,5%
per jaar) was geringer dan de besparing die hoe dan ook zou zijn
opgetreden (de autonome ontwikkeling, 0,8–1% per jaar).
Over de totale omvang van de maatschappelijke kosten van klimaatbeleid
na 2005 kan echter geen uitspraak worden gedaan.
Analyse van instrumenten in het klimaatbeleid
Het gevoerde klimaatbeleid bestaat uit een brede set van instrumenten.
De rode draad uit de evaluaties is dat juist ook samenspel van instrumenten verantwoordelijk is geweest van de behaalde reducties.
Het is zeer lastig om effecten van individuele instrumenten los te zien van
hun bredere context aan klimaatbeleid en autonome verbetering van
energie-efficiency. In veel gevallen is de beleidsmaker ook vooraf bewust
uitgegaan van synergie bij de samenhang tussen verschillende instrumenten. Een voorbeeld is de wisselwerking tussen EPC (Energieprestatienorm voor nieuwbouw), EPR (subsidie voor energiebesparende
maatregelen in woningen) en de (R)EB (Regulerende Energiebelasting).
Zonder de subsidies en hogere EB zou de terugverdientijd voor strengere
energieprestatienormen van nieuwbouwwoningen veel langer zijn
geweest. En de gunstige effecten van de EIA (Energie Investeringsaftrek)
zijn bijvoorbeeld deels te verklaren door de convenanten (vooral MJA1
(eerste Meerjarenafspraken energie-efficiency)) als gevolg waarvan de
ondernemers de weg wisten te vinden naar de subsidieregeling.
Andersom is het effect van de MJA1 niet los te zien van de financiële
ondersteuning via de EIA.
Naast een versterkende werking kan er sprake zijn van een overlappende
bijdrage van verschillende instrumenten aan het klimaatdoel, zoals bij het
Europese emissiehandelssysteem en het energiebesparingsbeleid voor de
industrie. Ook hier geldt dat bij de voorbereiding van beleid expliciet
rekening zou moeten worden gehouden met de onderlinge samenhang.
Dat maakt het ook lastig om vast te stellen dankzij welk instrument de
reductie precies tot stand is gekomen. Daarom is het cruciaal dat de
beleidsmaker vooraf expliciet maakt welke theorie aan het beleid ten
grondslag ligt. Niet alleen omwille van de kwaliteit van de evaluatie maar
juist ook om beter te kunnen leren van de (beoogde) werking van
klimaatbeleid. Daarbij onderstrepen we het belang van sectorevaluaties
om te voorkomen dat beleidseffecten tegelijkertijd aan verschillende
instrumenten worden toegerekend en de totale beleidseffecten overeenkomen met de optelsom van de individuele instrumenten.
Hieronder gaan we in op de conclusies per «instrumentenfamilie».
Regulerende instrumenten
Regulerende instrumenten zijn in verschillende sectoren effectief in het
verminderen van broeikasgasemissies. De EPC heeft geleid tot een
aanzienlijke vermindering van emissies in nieuwbouwwoningen. De norm
voor de CO2-uitstoot van personenauto’s en bestelwagens zal vermoedelijk de emissies van het wegverkeer significant terug gaan dringen.
Uit de voorbeelden is af te leiden dat normen effectief zijn wanneer deze:
– techniekneutraal zijn;
– aangrijpen bij de gewenste doelen;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

16

–
–

generiek van opzet zijn;
worden gehandhaafd.

Van belang is ook om een dynamische aanscherping van de norm tijdig
aan te kondigen, zoals in het programma Schoon en Zuinig (EPC= 0,6 in
2013, EPC=0,4 in 2015 en in 2020 EPC= 0/alle nieuwbouwwoningen
energieneutraal). Hierdoor kan de bouwsector zich voorbereiden op de
toekomstige beleidswijzigingen en kan de aangescherpte EPC-eis met
diverse besparingspakketten worden gerealiseerd. De in de loop van de
tijd aangescherpte EPC is daarmee een geaccepteerd onderdeel geworden
van de dagelijkse bouwpraktijk. Deze dynamische norm veroorzaakt ook
aantoonbare langetermijneffecten op innovatie: naast bewezen technieken
(HR-ketels/ warmtepompen) zullen steeds vaker nieuwe technieken
(zonneboilers/ PV/douche-warmteterugwinning) gebruikt moeten worden
om aan de aangepaste EPC-eis te kunnen voldoen.
Normen zijn niet 100% effectief; onder meer gedragseffecten kunnen het
effect van normen verminderen. Het energieverbruik van woningen met
een strenge EPC neemt bijvoorbeeld minder af dan berekend,
waarschijnlijk omdat bewoners meer ruimten gaan verwarmen of een
hogere binnentemperatuur instellen naarmate hun woning zuiniger is.
Met name door efficiencynormen wordt een deel van het beoogde
besparingseffect teniet gedaan door meer gebruik van verlichting en
verwarming.
Doorgaans werken normen in een situatie waarin deze aansluiten bij een
homogene, duidelijk afgebakende doelgroep. Om die reden lijken
regulerende instrumenten, zoals in de Wet milieubeheer (verplichting om
maatregelen te nemen met een terugverdientijd minder dan vijf jaar)
minder succesvol te zijn toegepast, terwijl hier een aanzienlijk potentieel
ligt voor kosteneffectieve maatregelen. Handhaving van de eis bij een
heterogene groep bedrijven vereist een grote mensinzet en grondige
expertise van specifieke besparingsmogelijkheden bij gemeenten, die
deze wet handhaven. Handhaving dient dus een expliciet aandachtspunt
te zijn in beleidsevaluaties.
Normen leiden in theorie tot hogere kosten dan vergelijkbare heffingen en
subsidies, want zij leveren niet de meest efficiënte verdeling van
emissiereductie op binnen de doelgroep. Deze meerkosten van normen
ten opzichte van economische instrumenten nemen toe naarmate de
heterogeniteit van de getroffen groep groter is. Of dit in de praktijk ook
het geval is kan aan de hand van het evaluatiemateriaal niet worden
vastgesteld.
Economische instrumenten: heffingen
Heffingen zoals de Energiebelasting en brandstofaccijnzen zijn op diverse
gebieden effectief geweest in het verminderen van broeikasgasemissies.
Diverse sectorevaluaties schrijven aanzienlijke delen van de door het
beleid gereduceerde vermindering toe aan de Energiebelasting en
accijnzen. De verhoging van de brandstofaccijns in 1990 heeft een
besparing opgeleverd van 1 Mt CO2 per jaar. De Energiebelasting had in
2002 1,6 Mt CO2 per jaar bespaard in de Gebouwde omgeving. Dit beeld
wordt in buitenlandse evaluaties van CO2 en energiebelasting bevestigd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

17

Dat is een opmerkelijke conclusie, want het grote publiek heeft het beeld
dat energiegebruik, brandstofgebruik en automobiliteit nauwelijks
gevoelig zijn voor de prijs ervan.
Een eerste belangrijke verklaring voor het verschil tussen de uitkomsten
van ex-post evaluaties en dit algemene beeld is dat dergelijke heffingen
een zeer groot deel van het energiegebruik omspannen. Daarmee zijn zij
voor de economie als geheel een stevige stimulans om minder brandstof
te gebruiken en daarmee CO2-uitstoot te verminderen, ondanks een
beperkte besparingsprikkel voor de individuele consument. Weinig andere
typen instrumenten kennen een dergelijk omvangrijke invloedsfeer.
Normen, subsidies, convenanten en communicatie-instrumenten grijpen
altijd aan bij een veel beperkter energiegebruik.
Ten tweede blijken er vooral op de lange termijn veel meer gedragsalternatieven beschikbaar te zijn, waardoor de elasticiteit van het energiegebruik en mobiliteit aanzienlijk hoger liggen dan de korte termijn elasticiteit4.
Over de kosteneffectiviteit van heffingen is weinig bekend. Vaak wordt de
kosteneffectiviteit met de «rule of half» geschat op de helft van de
prijsprikkel die in de marge (de laatste eenheid geconsumeerde energie)
moet worden betaald. De kosten van heffingen liggen bij de eindgebruiker; de overheid heeft opbrengsten en de nationale kosteneffectiviteit
hangt af van de techniek. Heffingen kunnen ook zeer kosteneffectief zijn in
het realiseren van klimaatdoelen, ook al is dit ex-post zeer lastig vast te
stellen. Een doelmatige vormgeving van het heffingsinstrument is
gediend bij een uniform belastingtarief voor alle groepen energiegebruikers. Op dit moment kent vooral de Energiebelasting een degressief
tariefstelsel: hoe groter het gebruik, hoe lager het tarief per kWh elektriciteit of m3 gas. Voor de groep grootverbruikers kan mogelijk een
rechtvaardiging gevonden worden in de internationale concurrentiepositie, dit geldt echter in mindere mate voor de grote groep middelgrote
gebruikers.

4

Een consument die zegt nu geen alternatieven voor een hogere energiebelasting te
zien, kan op wat langere termijn overwegen
zijn huis beter te isoleren, eerder over te
stappen op zonnepanelen of LED-verlichting,
aangezien de terugverdientijd van dergelijke
maatregelen wordt verkort. Ook de indirecte
effecten op sectoren die veel energie
gebruiken, werken door in de gehele
economie.
5
Europese emissiehandelssysteem.

Emissiehandel biedt een vergelijkbare prijsprikkel aan consumenten en
bedrijven en is in de werking vergelijkbaar met een heffing. Het verschil is
echter dat hierbij de emissieruimte vastgesteld is en de prijs resultante is
van het marktproces. In de eerste handelsperiode van het EU-ETS5
(2005–2007) was er geen substantiële prijsprikkel door overallocatie. Door
een sterk teruglopende conjunctuur en wederom overallocatie ging de
CO2-prijs in de tweede handelsperiode (2007–2012), na aanvankelijk hoog
te zijn geweest, onderuit en zijn de effecten op energiebesparing en
CO2-reductie beperkt geweest. In recente jaren heeft emissiehandel
ondanks de beperkte prijs effect gehad, vooral bij Overige broeikasgassen
(opt-in voor lachgasemissies van de salpeterzuurproductie). Dit heeft in de
paar jaar dat er een hoge prijs was ook gegolden in de Industrie en de
Elektriciteitsopwekking. De kosteneffectiviteit van het ETS was gunstig. De
kostenverdeling hangt sterk af van de manier waarop de emissierechten
zijn uitgegeven.
Economische instrumenten: subsidies
Subsidies hebben doorgaans effect bij het stimuleren van technieken die
zich in de fase van innovatie en eerste marktintroductie bevinden.
Vooral voor het stimuleren van hernieuwbare energie is in Nederland
gebruik gemaakt van aanzienlijke subsidiegelden. Met name de nieuwe

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

18

technologieën zijn een middel om het beleidsdoel van minder uitstoot van
broeikasgassen te realiseren en op termijn tot een kostenreductie te
komen van CO2-reducerende technieken door leereffecten.
De effectiviteit van klimaat- en energiesubsidies wordt in de praktijk
begrensd door het optreden van free-riders (actoren die ook zonder
subsidie de maatregelen zouden hebben getroffen). Dit speelt vooral bij
energiebesparende technieken (met korte terugverdientijden en dus voor
sommige actoren zonder subsidie rendabel) en in veel mindere mate bij
hernieuwbare technieken met aanzienlijke meerkosten (lange terugverdientijden en zonder subsidie nauwelijks rendabel).
In de loop der jaren hebben beleidsmakers veel aandacht gehad voor de
verbetering van effectiviteit van energiesubsidies. Dit kwam in eerste
instantie door een groot Interdepartementaal onderzoek (IBO) in 2001 naar
de effectiviteit van energiesubsidies en later door de evaluatie van de EIA
in 2007 (SEO, 2007). Het resultaat was dat in de regeling gehanteerde
energietechnieklijsten opgeschoond zijn voor rendabele technieken.
Het free-rider effect van regelingen zoals de EIA en de toenmalige EINP
(Energie-Investeringsaftrek Non-profit) is opgelopen tot 50%, en zelfs 70%
voor specifieke regelingen in een verder verleden. Echter, deze percentages kunnen lager uitvallen wanneer je ze corrigeert voor de rol die een
regeling speelt bij het richten van de aandacht op bepaalde maatregelen
(het attentie-effect).
Ook kan het aandeel free-riders sterk variëren tussen technieken. De
fractie kan bij de EIA voor verschillende technieken liggen tussen de 30 en
70%. Gemiddeld genomen ligt het free-rider percentage van de EIA rond
de 50% (ex-post vastgesteld in 2007). Dit betekent dat het vrijwel
onvermijdelijk is dat stimulering via subsidies gepaard gaat met «overstimulering» en dat subsidiegeld terecht komt bij actoren die de maatregelen ook zonder subsidie hadden getroffen. Een te laag subsidiebedrag
zou aan de andere kant geen beleidseffect hebben gerealiseerd.
Een mogelijk rebound-effect op subsidieontvangers is dat de nettokosten
van energiegebruik kunnen dalen zodat een hoger niveau van energiegebruik en emissies kan resulteren.
Dit betekent dat bij vormgeving van toekomstige energiesubsidies
rekening dient te worden gehouden met 30 tot 70% aan free-riders.
De free-rider effecten zijn ook van invloed op de kosteneffectiviteit van de
subsidies. Subsidies leiden vaak tot negatieve kosten (opbrengsten) per
eenheid emissiereductie voor eindgebruikers en positieve kosten voor de
overheid.
Communicatieve instrumenten
In het pakket aan klimaatinstrumenten hebben communicatieve instrumenten een relatief bescheiden bijdrage gehad. Voorlichtingsinstrumenten hebben vooral effect wanneer er goedkopere manieren zijn om
emissies te verminderen en de actoren dat niet weten. Het programma
«Het Nieuwe Rijden» is een voorbeeld van een informatief instrument dat
een relatief groot effect heeft gehad (0,4–0,8 Mt CO2 per jaar). Gebrek aan
kennis is een belangrijke belemmering voor het nemen van kosteneffectieve gedragsmaatregelen zoals een goede bandenspanning, zuinig
rijgedrag, zuinig stookgedrag en procesoptimalisatie in de Industrie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

19

Nederland heeft echter sterk ingezet op convenanten om een trendbreuk
in het energiegebruik en de daarmee verbonden emissies te bereiken.
Het onderzochte evaluatiemateriaal biedt weinig of geen bewijs dat
convenanten in Nederland effectief zijn. Convenanten hebben nauwelijks
aantoonbaar tot emissiereducties geleid. Een uitzondering hierop was de
MJA1. Destijds konden nog veel goedkope maatregelen worden genomen
en was er ook een duidelijke stok achter de deur die bedrijven tot
inspanningen aanzette. In daaropvolgende convenanten is in mindere
mate voldaan aan beide randvoorwaarden. Ook in internationale
vergelijking blijkt dat de Nederlandse handhaving van convenanten in
relatie tot bijvoorbeeld verlaagde energiebelastingtarieven vrijblijvender
is dan in landen als het Verenigd Koninkrijk of Denemarken. Daar zijn de
convenanten formeel en bindend. Ook staat er een straf op het niet
nakomen van de convenantafspraken, namelijk het intrekken van het
verlaagde belastingtarief.
Vergelijking ex-ante en ex-post
Een systematische vergelijking tussen de kosten en effecten die vooraf
zijn ingeschat en wat achteraf is gerealiseerd bleek niet mogelijk op basis
van de onderhavige studie.
Wel kunnen we constateren dat (groeiende) inzet op duurzame energie
voor de consument en belastingbetaler op korte termijn tot hogere kosten
leidt dan waarmee vooraf rekening is gehouden. Op lange termijn is
echter onduidelijk of deze hoge kosten bijdragen aan kostenreductie van
technieken.
Het belang van implementatie van duurdere hernieuwbare energie in de
EU-lidstaten is door Europa verankerd in de Richtlijn hernieuwbare
energie, met het oog op een eerlijke verdeling van de inspanningen en
bijdragen aan marktopschaling van hernieuwbare energie tussen de
lidstaten. Op deze manier is gewaarborgd dat hernieuwbare energie een
substantieel marktaandeel in de Europese energievoorziening kan
verwerven. Deze opschaling is nodig voor verdere kostenreductie. Zo zijn
hernieuwbare technieken op termijn concurrerend te maken met
conventionele technieken.
Opvallend is dat er geen aandacht is geschonken aan de bereikte
kostendaling van CO2-reducerende technieken en de bijdrage van het
Nederlandse beleid hieraan.
Dat het binnenlandse klimaatbeleid achteraf duurder heeft uitgepakt dan
vooraf werd ingeschat, komt vooral doordat de kosten van hernieuwbare
energie hoger waren dan verwacht. Ook viel het realisatietempo van
besparingsmaatregelen in diverse sectoren tegen. De inzet op de meer
kosteneffectieve energiebesparing in een aantal sectoren is echter
onvoldoende uit de verf gekomen. Feitelijke realisatietempo’s van
besparingsmaatregelen hebben in diverse sectoren onder het beleidsdoel
of de beleidsintentie gelegen. In de energie-intensieve industrie – met een
aanzienlijk goedkoop besparingspotentieel – is in de periode 2000–2007
een beleid gevoerd dat een steeds minder verplichtend karakter had.
Neveneffecten van klimaatbeleid
Klimaatbeleid kent vaak belangrijke neveneffecten. Ex-ante evaluaties
noemen:
– een vermindering van emissies van luchtvervuilende stoffen;
– veranderingen in werkgelegenheid en economische groei (in het geval
van CDM ook: duurzame ontwikkeling in het ontvangende land);
– verminderde afhankelijkheid van import van fossiele brandstoffen;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

20

–

en een breed scala aan overige effecten (comfort, reistijdwinst,
gederfde belastingopbrengsten).
In enkele gevallen zijn de neveneffecten in de ex-ante studies ook
gekwantificeerd. Het is echter niet vast te stellen of deze neveneffecten
zijn gerealiseerd omdat er na 2005 geen aandacht voor is geweest in
ex-post evaluaties, met uitzondering van het effect op luchtvervuilende
emissies in de periode tot 2004.
In de evaluaties van klimaatbeleid is weinig aandacht voor de effecten op
innovatie en kostenverlaging van schone technieken, terwijl innovatie
essentieel is voor de transitie naar een koolstofarme economie, het
uiteindelijke doel van het klimaatbeleid.
Aanbevelingen
Een lange termijn evaluatieplan ter verbetering van monitoring en
evaluatie
1. Het verdient aanbeveling om een omvattende ex-post evaluatie
uit te voeren van het Nederlandse klimaat- en energiebeleid sinds
2005.
Het is op basis van de gepubliceerde ex-post evaluaties namelijk niet
mogelijk om een inschatting te maken van de effectiviteit en de kosten
van het Nederlandse klimaatbeleid sinds 2005. Nu de Kyoto-periode in
2012 ten einde loopt, lijkt een goed moment aangebroken om een
omvattende evaluatie van het beleid uit te voeren, zeker nu Nederland
voor een aanzienlijke opgave staat om de emissiedoelen in 2020 te
bereiken.
Een dergelijke evaluatie vereist een duidelijk plan, zoals dat ook in
2002–2005 is uitgevoerd. Destijds is eerst de methode voor ex-post
evaluaties vastgesteld, vervolgens hebben de verantwoordelijke ministeries de belangrijkste instrumenten en de sectoren geëvalueerd volgens
deze methoden. Hierin zullen de sectorevaluaties een belangrijke rol
dienen te spelen om te voorkomen dat evaluaties van individuele
instrumenten zich «rijk rekenen». Ook zal de beschikbaarheid van
klimaatkosten in de milieukostenstatistiek van CBS en PBL gewaarborgd
moeten worden over een langdurige periode. De effecten en kosten van
het hele klimaatbeleid kunnen op basis van deze gegevens worden
geëvalueerd. Het plan dient rekening te houden met de invoeringsdatum
van beleidsinstrumenten, omdat veelal pas na een aantal jaren een
zinvolle evaluatie kan worden uitgevoerd.
Bij deze evaluatie zou ook aandacht geschonken moeten worden aan de
daadwerkelijke klimaateffectiviteit van buitenlandse emissiereductieprojecten in JI- en CDM-verband.
2. De ex-post evaluatie van het Nederlandse klimaat- en energiebeleid, en de deelevaluaties, dienen uitgevoerd te worden volgens
een consistente methodologie.
Het is op dit moment niet mogelijk om op basis van bestaande ex-post
evaluaties een voldoende betrouwbaar overzicht te maken van kosten en
effecten; daarvoor lopen de evaluatiemethoden te sterk uiteen, zijn er
teveel witte vlekken door ontbrekende, ondeugdelijke evaluaties van
ingezette klimaatmaatregelen en ontbreken te veel cruciale sectorevaluaties.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

21

In veel ex-post evaluaties ontbreekt bijvoorbeeld een inschatting van de
kosten van beleid, techniek en gedrag. Zelfs overheidskosten, die toch
relatief eenvoudig kunnen worden vastgesteld, zijn meerdere malen niet
gerapporteerd, wat een inschatting van de kosteneffectiviteit onmogelijk
maakt. Een consistente methodiek en beleidstheorie (hoe heeft dit
instrument bijgedragen aan klimaatdoel) helpt ook de afstemming tussen
ex-ante en ex-post evaluaties, zodat ook beter geleerd kan worden van
klimaatbeleid achteraf.
3. Het verdient aanbeveling dat elke ex-post evaluatie van het
Nederlandse klimaat- en energiebeleid aandacht besteedt aan
neveneffecten.
Mede omdat CO2-emissies nauw verbonden zijn met energiegebruik heeft
klimaatbeleid tal van neveneffecten.
Het verdient aanbeveling om in ex-ante en in ex-post evaluaties meer
aandacht te besteden aan die neveneffecten, waar mogelijk kwantitatief.
In het bijzonder verdient het aanbeveling om de effecten op innovatie en
kostenverlaging van schone technologieën te evalueren, omdat die
essentieel zijn voor een verdere uitstootvermindering. Dat vereist een
expliciete beleidstheorie van de beleidsmaker: hoe draagt dit instrument
bij aan de beoogde innovatie en kostendaling van technieken en welk deel
van de kostendaling vindt autonoom plaats (niet beïnvloed door Nederlands klimaatbeleid).
Verdere ontwikkeling van het klimaat- en energiebeleid
4. De kosteneffectiviteit van het klimaat- en energiebeleid kan
verbeterd worden door een grotere aandacht voor energiebesparing.
Europese klimaat- en energiedoelen en de bijbehorende beleidsinstrumenten verlichten de taak van de Nederlandse overheid om klimaatbeleid
te voeren. Zo is het ETS een effectief plafond op emissies (al is het met de
huidige prijzen geen effectief instrument om energiebesparing te
bevorderen).
De beleidsruimte die Nederland heeft, kan waarschijnlijk meer kosteneffectief worden ingevuld als energiebesparing sterker wordt gestimuleerd.
Energiebesparing is niet alleen in het algemeen goedkoper dan duurzame
energie, maar door energie te besparen is er ook minder duurzame
energie nodig om aan het Europese doel (14%) of aan het Kabinetsdoel
(16%) te voldoen. Ook energiebesparing in ETS-sectoren verbetert de
kosteneffectiviteit van het beleid, al resulteert het niet direct in een
vermindering van de uitstoot. Daarvoor bestaat een aanzienlijk potentieel.
Bij bestaande woningen is een potentieel van 4 Mt CO2 per jaar en in de
utiliteitsbouw 3 Mt CO2 per jaar. Striktere toepassing van de Wet
milieubeheer kan 3 Mt opleveren (dit overlapt deels met het potentieel in
de utiliteitsbouw). Ook een verdere vergroening van het belastingstelsel
kan een impuls voor energiebesparing geven. Zo kan een verbreding van
de Energiebelasting (verhoging van de belastingtarieven voor kleine en
middelgrote gebruikers) enkele megatonnen emissies per jaar besparen,
waarbij gestegen energielasten via andere belasting (vennootschapsbelasting of EIA) worden gecompenseerd.
Wanneer er minder energie gebruikt wordt, vermindert ook de
hoeveelheid hernieuwbare energie die hoeft te worden geproduceerd.
Aangezien hernieuwbare energie tot de duurdere maatregelen behoort,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

22

leidt energiebesparing op twee manieren tot vermindering van de kosten
van het klimaatbeleid.
5. Om het besparingstempo te verhogen is het noodzakelijk om
meer gebruik te maken van regulerende instrumenten en
heffingen op energiegebruik of emissies. Convenanten hebben
aantoonbaar een gering effect.
Om het besparingstempo in genoemde sectoren substantieel te
vergroten, verdient het de aanbeveling een minder vrijblijvende aanpak te
volgen. Dat betekent dat het accent meer dient te liggen op regulerende
instrumenten (inclusief aandacht voor adequate handhaving) en
heffingen, en minder op subsidies en communicatieve instrumenten zoals
convenanten. De toegevoegde waarde van convenanten heeft zich in de
Nederlandse praktijk van de laatste jaren onvoldoende bewezen, terwijl er
aanzienlijk evaluatiebewijs gevonden is voor de stelling dat regulerende
en heffingsinstrumenten een belangrijke bijgedragen hebben geleverd.
Convenanten dienen, met andere woorden, hooguit gehanteerd te worden
in aanvulling op effectievere instrumenten en niet in plaats ervan.
In de Verkeers- en vervoerssector is er volgens de meeste prognoses een
vraagvermindering nodig om tot een reductie van emissies te komen
(efficiëntienormen en biobrandstoffen beperken hooguit de groei van de
emissies). Effectieve instrumenten daarvoor zijn de invoering van
beprijzing van het gebruik van infrastructuur, een ticketbelasting en het
veranderen van de fiscale behandeling van woon-werkverkeer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

23

1 INLEIDING EN METHODOLOGIE
1.1 Inleiding
Sinds het einde van de jaren ’80 voert Nederland klimaatbeleid gericht op
het terugdringen van de uitstoot van broeikasgassen. Dit beleid is sterk
verweven met het energiebeleid, dat mede gericht is op het verminderen
van de afhankelijkheid van fossiele energiebronnen en op energiebesparing. In de loop der jaren is een groot aantal instrumenten ontwikkeld
en ingezet om deze doelen te bevorderen. De vaste commissies voor
Infrastructuur en Milieu (I&M) en voor Economische Zaken, Landbouw en
Innovatie (EL&I) van de Tweede Kamer hebben behoefte aan een integraal
overzicht van de kosten en effecten van klimaatbeleidsinstrumenten zodat
zij de besluitvorming in de toekomst kunnen baseren op de feitelijke
kosten die gepaard gaan met de verschillende maatregelen. Dit kan
helpen bij een zo effectief mogelijke allocatie van middelen om de doelen
van het energie- en klimaatbeleid te verwezenlijken.
In de afgelopen jaren is een groot aantal studies uitgevoerd naar de
kosten en baten van individuele energie- en milieubeleidsinstrumenten in
verschillende sectoren van de economie. Deze studies zijn zowel gedaan
ter voorbereiding van het ontwikkelen en invoeren van instrumenten
(ex-ante evaluaties) als om de effectiviteit en kosteneffectiviteit achteraf te
bepalen (ex-post evaluaties). De laatste overzichtsstudies van de kosten
en effecten van het gehele klimaat- en energiebeleid dateren uit 2005. In
latere jaren zijn alleen studies verschenen van individuele beleidsmaatregelen of van sectoren, zo zijn van de Verkeerssector (2008) en de
Industriesector (2010) ná 2005 nog overzichtsstudies verschenen. Deze
sectoren zijn verantwoordelijk voor ruim driekwart van de Nederlandse
CO2-uitstoot.
De voorliggende studie gebruikt de gepubliceerde evaluaties om de
kosten en effecten van klimaatbeleidsinstrumenten integraal te analyseren. In de analyse wordt onderscheid gemaakt tussen de verschillende
typen beleidsinstrumenten en tussen de zeven sectoren.
Het doel van de studie is om een helder overzicht te geven van de kosten
en effecten van beleidsinstrumenten van het Nederlandse klimaat- en
energiebeleid. Dit totaalbeeld geeft de Tweede Kamer een feitelijk beeld
van de voor- en nadelen van mogelijk in te zetten instrumenten. Het biedt
daarmee informatie voor de Tweede Kamer voor toekomstige besluiten
over de in te zetten instrumenten.
1.2 Methode
De belangrijkste onderzoekmethode in dit onderzoek was systematische
literatuuranalyse van bestaande bronnen en een vergelijkende analyse
van de uitkomsten daarvan.
Het onderzoek is in vier stappen uitgevoerd:
Stap 1 – De eerste stap betrof het opstellen van een zo volledig mogelijk
overzicht van de ex-ante en ex-post evaluaties die zijn verschenen over
Nederlandse klimaatmaatregelen.
Stap 2 – Vervolgens zijn alle evaluaties geanalyseerd. Daarbij is met
name gekeken naar de ingeschatte effectiviteit en kosteneffectiviteit, de
kostenverdeling en de gebruikte methode om tot de uitkomsten te komen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

24

Stap 3 – In de derde stap zijn per beleidsinstrument de verschillende
studies vergeleken en is geanalyseerd wat de beste inschatting van
effectiviteit en kosten is, zowel ex-ante als ex-post. Per sector is geïnventariseerd wat de hoofd- en neveneffecten van de geïmplementeerde
beleidsinstrumenten zijn, welke instrumenten effectief zijn geweest (en
welke juist niet), en hoe de kostenverdeling is. In een comparatieve
analyse zijn instrumentenfamilies vergeleken op effectiviteit, kosteneffectiviteit en kostenverdeling.
Stap 4 – In de vierde stap is geanalyseerd welke onzekerheden en
onbekendheden er zijn. Ook is een aanzet gemaakt voor een beoordelingskader voor nieuwe beleidsinstrumenten.
1.2.1 Afbakening en bronnenselectie
Het onderzoek omvat het Nederlandse klimaat- en energiebeleid.
Hieronder wordt verstaan al het beleid dat gericht is op het terugdringen
van de uitstoot van broeikasgasemissies en/of energiebesparing en/of het
verbeteren van de energie-efficiëntie. Het onderzoek richt zich op
beleidsinstrumenten van de Nederlandse Rijksoverheid en op Europese
beleidsinstrumenten die direct van invloed zijn op Nederland, zoals
bijvoorbeeld het convenant voor de CO2-uitstoot van personenauto’s.
Vanwege de beperkte doorlooptijd van het onderzoek, zijn gemeentelijke
en provinciale beleidsmaatregelen in het onderzoek betrokken op basis
van overkoepelende (nationale) evaluaties.
Het onderzoek omvat de periode van 1989 (het jaar van publicatie van het
eerste Nationaal Milieubeleidsplan) tot begin 2012.
De evaluaties die de empirische basis vormen van dit onderzoek zijn
gepubliceerde studies naar de effecten van (voorgenomen) beleidsinstrumenten. Als selectiecriterium is gebruikt dat de studies een kwantitatieve
analyse bevatten en dat de studies een duidelijk verband hebben met
concrete beleidsinstrumenten. Studies naar de invloed van klimaatbeleid
in het algemeen zonder een analyse van instrumenten of sectoren zijn niet
meegenomen (bijvoorbeeld modelmatige studies naar de relatie tussen
klimaatbeleid en economische groei). Studies naar beleidsinstrumenten
die nooit zijn ingevoerd, zoals bijvoorbeeld een Europese koolstofbelasting, zijn eveneens buiten beschouwing gebleven.
Voor de comparatieve kwantitatieve analyse van de ex-post evaluaties zijn
drie criteria aangelegd. De studies die aan deze criteria voldoen, zijn
betrokken in het onderzoek. De criteria zijn:
– De studie geeft netto-effecten aan en niet slechts bruto-effecten.
– De studie analyseert de causale relatie tussen beleidsmaatregel en
kosten en/of effecten.
– De analysemethode is geëigend om uitspraken te doen over kosten en
effecten van maatregelen.
Sommige studies geven wel goede informatie over de kosten maar niet
over de effecten of andersom. In zulke gevallen is de studie deels
meegenomen in de analyse.
Het identificeren van relevante ex-ante en ex-post evaluaties heeft deels
systematisch en deels «heuristisch» plaatsgevonden.
Het systematische deel van de gevolgde benadering bestond uit het
inventariseren van de gepubliceerde beleidsdocumenten van de
betrokken ministeries (VROM/I&M, EZ/EL&I) en de aan klimaat- en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

25

energiebeleid gerelateerde documenten van de belangrijkste onderzoeksinstellingen in dit verband (met name ECN en RIVM/MNP/PBL). Ook is
gezocht naar evaluaties in de toelichtingen bij de belangrijkste Nederlandse en Europese voorstellen voor wet- en regelgeving op het gebied
van energie en klimaat (Memories/Nota’s van Toelichting, Impact
Assessments).
Het «heuristische» deel bestond ten eerste uit het zoeken op verschillende
trefwoordcombinaties (klimaat, energie, beleid, instrumenten, evaluatie,
etc.), zowel «internet-breed» met algemene zoekmachines als Google en
Scirus, als via zoekfuncties binnen specifieke sites. Ten tweede is in elke
gevonden publicatie nagegaan of de daarin opgenomen referenties nog
als aparte evaluaties toegevoegd konden worden. Ten derde is uiteraard
gebruik gemaakt van alle bronnen die de onderzoekers reeds in hun
hoofd, computer of kast paraat hadden.
De beschreven werkwijze leverde uiteraard een aanzienlijke mate van
overlappingen op. Na verwijdering hiervan zijn de resterende bronnen
gescreend op relevantie, waarbij het criterium was dat er sprake moest
zijn van concrete beleidsopties of -voornemens waarvoor een ex-ante
inschatting van de effecten en/of de kosteneffectiviteit werd gegeven.
Dit heeft geleid tot 97 bronnen voor de ex-ante evaluatie en 122 voor de
ex-post evaluatie. Een volledige lijst van deze bronnen is opgenomen in
het Hoofdstuk Referenties.
1.2.2 Begrippen en definities
Definitie kostenbegrippen
De belangrijkste begrippen in de analyse zijn de kosten, de effecten en
de kosteneffectiviteit van beleidsmaatregelen. Wanneer mogelijk
gebruiken wij hiervoor de definities van de Milieukostenmethodiek en de
Handleiding monitoring en evaluatie klimaatmaatregelen6. Op die manier
wordt gewaarborgd dat de bevindingen consistent zijn met eerdere
evaluaties van het klimaatbeleid en aansluiten bij de bevindingen uit 2005.
Vanzelfsprekend is dit alleen mogelijk wanneer deze informatie
beschikbaar is in de geanalyseerde evaluaties.

6
Ministerie van VROM: Kosten en baten van
het milieubeleid, definities en berekeningsmethoden, Den Haag: VROM, 1998; Ministerie
van VROM, PWC en CE Delft: Handreiking
monitoring en evaluatie klimaatmaatregelen,
Den Haag: VROM, 2004.
7
S.M. (Sander) de Bruyn, M.J. (Martijn) Blom,
R.C.N. (Ron) Wit, H.J. (Harry) Croezen, G.E.A.
(Geert) Warringa, B.E. (Bettina) Kampman,
met assistentie van P. (Piet) Boonekamp (ECN):
Evaluatie doelmatigheid binnenlands
klimaatbeleid: Kosten en effecten, 1999–2004,
Delft, CE, 2005.

In het klimaatbeleid bestaan er verschillende soorten kosten:
1. Installatiekosten.
2. Gebruiks- en onderhoudskosten.
3. Administratieve lasten doelgroep.
4. Ontwikkelingskosten beleidsinstrument.
5. Uitvoeringskosten beleidsinstrument.
6. Opbrengsten uit besparing energie of grondstoffen.
7. Verleende subsidies.
8. Verminderde heffingen.
Voor zover mogelijk zijn deze kosten onderscheiden in de analyses. In dit
overzicht zijn externe kosten niet meegenomen (zie hierover Paragraaf
4.3).
Voor de kosten is een onderverdeling in kosten voor de Rijksoverheid,
kosten voor de doelgroep en nationale kosten gebruikelijk (zie bijvoorbeeld CE, 2005)7:
– overheidskosten zijn de kosten die ten laste komen van de Rijksoverheid (items 4, 5, 7, en 8 in de bovenstaande lijst);

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

26

–

–

kosten voor de doelgroep zijn de (meer)kosten van maatregelen minus
subsidies en besparingen op energie (items 1, 2, 3, 6, 7, en 8 in de
bovenstaande lijst);
nationale kosten zijn de kosten van maatregelen zonder eventuele
belastingen of subsidies, die immers op nationaal niveau overdrachten
zijn en geen kosten of opbrengsten (items 1, 2, 3, 4, 5 en 6 in de
bovenstaande lijst). Nationale kosten zijn, met andere woorden, het
saldo van de jaarlijks afgeschreven overheids- en investeringskosten
en de daarmee bespaarde energiekosten. In de nationale kosten zijn
geen overdrachten zoals subsidies meegenomen. Immers zowel
heffingen (in de bruto-energieprijs) als subsidies zijn overdrachten
binnen Nederland en geen kosten voor de maatschappij als geheel. We
spreken hier overigens niet van maatschappelijke kosten omdat kosten
van externe effecten niet zijn meegenomen in de berekeningen.

Definitie netto- en bruto-effecten
Bij de analyse van effecten is onderscheid gemaakt tussen de brutoeffecten en de netto-effecten. Het bruto-effect is de verandering in de
emissies van de installaties en/of activiteiten waar de maatregel
betrekking op heeft. Die is deels het gevolg van beleid, maar wordt ook
bepaald door autonome ontwikkelingen, zoals bijvoorbeeld technische
vooruitgang of, in het geval van subsidies, free riders. Het netto-effect (=
de effectiviteit) is de verandering van de emissies die het gevolg is van de
beleidsmaatregelen. Het is dus het bruto-effect minus veranderingen die
het gevolg zijn van andere oorzaken.
1.2.3 Betekenis van de methode voor reikwijdte conclusies
De onderzoeksmethode heeft enkele belangrijke gevolgen voor de
reikwijdte van de conclusies. Die worden hier kort besproken. Een nadere
analyse van de reikwijdte en ook van de onbekendheden is te vinden in
Hoofdstuk 7.
Omdat het onderzoek zich baseert op gepubliceerde evaluaties van
beleidsinstrumenten, gelden ook de conclusies alleen voor die beleidsinstrumenten die zijn geëvalueerd. Zoals blijkt uit Paragraaf 2.5 zijn de
afgelopen jaren niet alle beleidsinstrumenten geëvalueerd. Van een aantal
instrumenten bestaan alleen ex-ante evaluaties. Daardoor is er wel zicht
op de vooraf ingeschatte effecten, maar niet op de gerealiseerde effecten
van deze instrumenten.
Van andere beleidsinstrumenten bestaan wel evaluaties, maar is de
bruikbaarheid beperkt omdat bijvoorbeeld alleen bruto-effecten worden
gerapporteerd of omdat alleen de effecten van een heel pakket instrumenten bekend zijn, zonder uitsplitsing naar specifieke instrumenten. In
die gevallen kunnen niet altijd scherpe conclusies worden getrokken.
1.3 Leeswijzer
Hoofdstuk 2 geeft een overzicht van het Nederlandse klimaatbeleid en de
ontwikkeling daarvan van 1989 tot heden. Het hoofdstuk bespreekt de
verschillende sectoren van het beleid (Paragraaf 2.2), definieert de typen
beleidsinstrumenten (Paragraaf 2.3), geeft een overzicht van de inzet van
verschillende typen instrumenten in verschillende sectoren (Paragraaf 2.4)
en geeft een overzicht van de beschikbare evaluaties (Paragraaf 2.5).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

27

Hoofdstuk 3 analyseert de kosten en effecten van het Nederlandse
klimaatbeleid. Paragraaf 3.2 presenteert een herberekening van de ex-post
analyses van het Nederlandse klimaatbeleid. Paragraaf 3.3 analyseert
enkele buitenlandse ex-post evaluaties van klimaatbeleid.
Hoofdstuk 4 bevat een analyse van de neveneffecten van klimaatbeleid,
zoals het effect van klimaatbeleid op luchtkwaliteitsbeleid, de effecten op
toegevoegde waarde en werkgelegenheid en dergelijke worden geanalyseerd in Paragrafen 4 tot 4.5.
Hoofdstuk 5 analyseert de verschillen in effectiviteit, kosteneffectiviteit en
verdeling van de kosten tussen verschillende typen instrumenten. Het
hoofdstuk begint met een overzicht van de inzet van instrumenttypen in
de verschillende sectoren (Paragraaf 5.2). Vervolgens analyseert Paragraaf
5.3 de verschillen in effectiviteit, kosteneffectiviteit en de verdeling van de
kosten over actoren. Paragraaf 5.4 gaat in op de verschillen tussen ex-ante
en ex-post evaluaties.
Hoofdstuk 6 vat de evaluatieresultaten per sector samen. In afzonderlijke
paragrafen wordt per sector een analyse gemaakt van de belangrijkste
beleidsinstrumenten, eventuele omissies in de beschikbare evaluaties,
kosten, effecten en neveneffecten en de effectiviteit van verschillende
typen instrumenten.
Hoofdstuk 7 gaat in op de onzekerheden en onbekendheden die na het
onderzoek nog bestaan.
Hoofdstuk 8 is een beknopte aanzet tot een beoordelingskader voor
nieuwe instrumenten in het klimaatbeleid.
Hoofdstuk 9 bevat conclusies en aanbevelingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

28

2 HET NEDERLANDSE KLIMAATBELEID
2.1 Inleiding
Dit hoofdstuk presenteert een overzicht van de ontwikkeling van het
Nederlandse klimaatbeleid van 1989 tot 2012. Het startjaar, 1989, is het
jaar van het Nationaal Milieubeleidsplan (NMP-1, VROM, 1989) waarin een
klimaatonderzoeksprogramma wordt aangekondigd, een bijdrage aan een
internationaal klimaatfonds en een intensivering van de inspanningen
voor energiebesparing. Vanaf eind jaren negentig is het beleid geïntensiveerd, na de aanname van het Kyoto-Protocol en het verschijnen van de
Uitvoeringsnota Klimaatbeleid (VROM, 1999). Dit komt tot uiting in de
Rijksuitgaven op het gebied van klimaatverandering (zie Figuur 3).
Figuur 3 Overzicht van jaarlijkse Rijksoverheidsuitgaven in het kader van het
Nederlandse klimaat- en energiebeleid 1990–2007

1800
1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
90 991 992 993 994 995 996 997 998 999 000 001 002 003 004 005 006 007
2
1
1
1
2
2
2
1
1
1
2
2
1
1
2
2
1

19

Bron: Compendium voor de Leefomgeving (CBS, PBL, WUR).

Het klimaatbeleid richt zich op zeven sectoren die broeikasgassen
uitstoten. Ze staan beschreven in Paragraaf 2.2. Het Rijk gebruikt een
breed scala aan instrumenten. Voor de analyse zijn die gegroepeerd in
drie families, die gedefinieerd worden in Paragraaf 2.3. Paragraaf 2.4 geeft
een overzicht van de beleidsinstrumenten per sector. Veel beleidsinstrumenten zijn geëvalueerd. De evaluaties vormen de empirische basis voor
het voorliggende onderzoek. Een overzicht van de beschikbare evaluaties
staat in Paragraaf 2.5.
2.2 Sectoren in het klimaatbeleid

8

In de Rijksbegroting 2012 wordt niet meer
gesproken van «streefwaarden» maar van
«verdeling van de emissieruimte». De
tijdshorizon is ook verlegd van de Kyotoperiode 2008–2012 naar 2020. De sectorindeling en de verantwoordelijke ministeries zijn
echter nagenoeg dezelfde.

In het klimaatbeleid zijn vanaf 2002 streefwaarden voor verschillende
sectoren vastgesteld8. Daarbij is doorgaans de volgende sectorindeling
gebruikt:
– Landbouw.
– Gebouwde omgeving.
– Verkeer en vervoer.
– Industrie.
– Elektriciteitsopwekking.
– Overige broeikasgassen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

29

De sectoren zijn voor een deel economische sectoren, met uitzondering
van Overige broeikasgassen. De Overige broeikasgassen onderscheiden
zich van de emissies in de meeste andere sectoren omdat ze niet het
gevolg zijn van verbranding van fossiele brandstoffen. Daardoor kunnen
er heel andere beleidsinstrumenten gehanteerd worden dan bij het
beperken van de CO2-uitstoot.
In deze studie hebben wij bovendien de volgende sector onderscheiden:
– Buitenlandse emissiereducties (JI en CDM).
De reden hiervoor is dat Nederland op grote schaal gebruik maakt van
deze zogenaamde flexibele mechanismen onder het Kyoto-Protocol om
aan zijn verplichtingen onder dat protocol te voldoen. Een aanzienlijk deel
van de overheidsuitgaven aan klimaatbeleid (en ook een aanzienlijk deel
van de nationale kosten) wordt besteed aan de aankoop van JI- en
CDM-rechten.
De sectorindeling is niet altijd eenduidig. Een maatregel kan soms aan
verschillende sectoren worden toegerekend. Bijvoorbeeld opwekking van
duurzame energie die geleverd wordt aan het elektriciteits- en/of
warmtenet kan onder de sector Industrie of Elektriciteitsopwekking vallen.
Gebouwgebonden duurzame energie (zogenaamde systemen «achter de
meter») is in de praktijk vrijwel geheel toegerekend aan de sector
Gebouwde omgeving.
2.3 Instrumentenfamilies en instrumenttypen
Deze studie deelt de beleidsinstrumenten in drie (grote) families in:
A. Instrumenten die primair een regulerend karakter hebben.
B. Instrumenten die primair een financiële prikkel beogen te geven.
C. Instrumenten die primair gericht zijn op communicatie en afspraken.
Binnen elke familie kunnen verschillende typen voorkomen. Instrumenttypen zijn onder meer:
A1. Productgerichte regulering (normstelling, eisen, verboden...).
A2. Proces- en installatiegerichte regulering (vergunningsvoorschriften,
algemene regels, emissie-eisen...).
B1. Subsidies en fiscale faciliteiten.
B2. Heffingen en belastingen.
B3. Emissiehandelssystemen.
B4. Overheidsaanbestedingen en -investeringen.
C1. Convenanten, bestuursovereenkomsten en publiek-private
samenwerking.
C2. Voorlichting.
C3. Labelling.
2.4 Overzicht van beleidsinstrumenten
Figuur 4 geeft een overzicht van de gebruikte instrumenten in het
Nederlandse klimaat- en energiebeleid in de periode 1989 tot 2012.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

30

Figuur 4 Overzicht van instrumenten in het Nederlandse klimaat- en energiebeleid 1989–2012

Sectoren

Regulerend

Financieel

Convenanten/
Informatief

Landbouw

Wet milieubeheer

(R)EB, BSB, SDE (-plus), EIA,
MAP, CO2-reductieplan,
VAMIL

Glami, MJA’s paddestoelen
en bloembollen

Gebouwde
omgeving

EPC, EPS, EPN, Bouwbesluit,
Wet milieubeheer

SEBG, SEEV, MAP, (R)EB,
subsidie hernieuwbare
warmte

EMA, BANS, Dubo, EPA,
e-label, MeermMinder,
Conv. corporaties

Verkeer en vervoer

Reg. HE Vervoer, Verpl.
biobrandstoffen,
snelheidshandhaving

accijns, e-premies,
CO2-toeslag, BPM, bijtelling
lease-auto’s, EU-ETS

PvA Elektrisch rijden,
ACEA-convenant, HNR,
Modal Shift, e-label

Industrie

Wet milieubeheer

(R)EB, BSB, TIEB, SEEV,
BSET-WKK, MAP, EIA,
VAMIL, EU-ETS

MJA (1,2,3) MEE, Convenant
Benchmarking, Green Deals

Elektriciteitsproductie

Voorrang voor duurzaam,
Rijkscoördinatieregeling
windenergie

BSB, MEP, SDE(-Plus), Risico’s
aardwarmte, Conv. BM,
CO2-RP, MAP, EU-ETS

Convenanten E uit Afval,
BLOW, BM, Kolen, Klimaaten e-akkoord

Overige broeikasgassen

Wet milieubeheer ihkv
ROB-programma,
STEK certificering

Subsidies ihkv
ROB-programma

Convenanten ihkv
ROB-programma

JI/CDM
Buitenland

Bron: CE Delft en IVM.

2.5 Overzicht van evaluaties
De inventarisatie in dit onderzoek heeft 97 bronnen ex-ante evaluatiestudies geïdentificeerd en 123 ex-post evaluatiestudies. Het aantal
evaluatiestudies per jaar was in de eerste jaren na 2000 beduidend hoger
dan in de jaren negentig. In 1999 werden er zeven ex-ante evaluaties
gepubliceerd; in 2009 en 2010 elk tien. De meeste ex-post evaluaties
stammen uit de jaren 2000. In 2005 werden 25 ex-post evaluatiestudies
gepubliceerd als onderdeel van een evaluatie van de Uitvoeringsnota
Klimaatbeleid uit 1999. Een aantal studies bevat evaluaties van een groot
aantal maatregelen, in enkele gevallen van het hele klimaatbeleid of het
hele beleid voor een sector. Daardoor zijn er in totaal 656 ex-ante
evaluaties van beleidsinstrumenten en/of maatregelen en 325 ex-post
evaluaties.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

31

Figuur 5 Aantallen gepubliceerde evaluatiestudies per jaar

25

Aantal evaluaties

20

15

10

5

1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011

0

Jaar
ex-ante evaluaties

ex-post evaluaties

De meeste beleidsinstrumenten zijn tenminste eenmaal ex-ante en
ex-post geëvalueerd. Daarnaast is er een groot aantal ex-ante evaluaties
van varianten van beleidsinstrumenten en van beleidsinstrumenten die
niet zijn ingevoerd. Instrumenten die langer van kracht zijn geweest, zijn
vaak verscheidene keren geëvalueerd. Een aantal kleinere regelingen is
nooit geëvalueerd, en van een aantal regelingen uit de jaren ’90 ontbreekt
een ex-ante inschatting. In Hoofdstuk 6 staat per sector aangegeven welke
instrumenten ex-ante en welke ex-post zijn geëvalueerd.
In de aanloop naar de Evaluatienota Klimaatbeleid uit 2005 besteedden de
betrokken departementen veel aandacht aan het verbeteren van de
monitoring van beleidseffecten. Het resultaat was een groot aantal
bruikbare ex-post evaluaties van het gehele Nederlandse klimaatbeleid.
Dit geeft een goed beeld van de kosten, effecten en een deel van de
neveneffecten van het klimaatbeleid in de periode 1999–2004.
De in 2004 verschenen Handreiking voor de Monitoring en Evaluatie van
Klimaatmaatregelen (VROM, 2004) heeft bijgedragen aan methodologische eenheid in de monitoring en evaluatie van individuele beleidsmaatregelen. De vergelijkbaarheid van evaluaties verbeterde en uiteindelijk
ontstond er beter inzicht in de effecten en kosteneffectiviteit van het
beleid. Tevens wordt sinds 2003 jaarlijks het klimaatbeleid in één van de
sectoren (bijv. de Gebouwde omgeving, transport, Industrie en het
Reductieprogramma overige broeikasgassen) onder de loep genomen en
ex-post op doeltreffendheid en doelmatigheid geëvalueerd. Deze
inspanning is duidelijk terug te vinden in de goede bruikbaarheid van
instrumenten- (individueel) en beleidsevaluaties (per sector). Het effect
van deze evaluaties op de kwaliteit van de beleidsvoorbereiding is niet
met zekerheid vastgesteld in deze studie. Onze indruk is dat dergelijke
evaluaties hebben bijgedragen aan een beter inzicht bij de beleidsmaker,
een sterke inzet op optimalisering van in te zetten klimaatmaatregelen en
een groter zelflerend vermogen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

32

Het beeld van de periode na 2005 is fragmentarischer en de aandacht voor
systematische beleidsevaluatie lijkt te zijn verslapt. Het initiatief voor de
sectorevaluaties is daarbij verschoven van de verantwoordelijke departementen naar de Algemene Rekenkamer die na 2005 sectorevaluaties heeft
gepubliceerd voor Industrie, Elektriciteitsopwekking en Verkeer. Na 2005
zijn er geen sectorevaluaties meer geïnitieerd door de verantwoordelijke
ministeries.
Het initiatief voor de evaluatie van individuele maatregelen ligt bij de
ministeries en de uitvoeringsorganisaties (bijvoorbeeld Agentschap NL).
ná 2005 is in een toenemend aantal opdrachten van ministeries en
uitvoeringsorganisaties de gestandaardiseerde methode losgelaten
(volgens de Handreiking milieukostenmethodiek). Sommige evaluaties
rapporteren over effecten en kosten in steekproeven zonder de resultaten
te veralgemeniseren voor Nederland (bijvoorbeeld de ex-post evaluatie
van de aanscherping van de EPN uit 2010 (P27). Andere evaluaties zijn
puur kwalitatief (bijvoorbeeld de ex-post evaluatie van Convenanten
Energiebesparing Gebouwde omgeving, P106). Weer andere evaluatierapporten vermelden uitsluitend kosten van beleid, zonder de kosten van
technieken mee te nemen (bijvoorbeeld de evaluatie emissiehandel uit
2007, P86).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

33

3 KOSTEN EN EFFECTEN
3.1 Inleiding
Klimaatbeleid heeft tot doel om de emissies van klimaatschadelijke
broeikasgassen te reduceren. Het heeft directe effecten op dit gebied
waarmee directe kosten samenhangen. Dit hoofdstuk gaat nader in op de
kosten en effecten van klimaatmaatregelen. Paragraaf 3.2 geeft een
overzicht van de directe kosten en effecten van het gehele Nederlandse
klimaatbeleid, op basis van de ex-post evaluaties. De volgende Paragraaf,
3.3, analyseert enkele buitenlandse ex-post evaluaties van klimaatbeleid.
Paragraaf 3.4 sluit af met een conclusie.
3.2 Directe kosten en effecten
Doelbereiking, doelmatigheid en doeltreffendheid zijn drie begrippen die
van belang zijn geweest bij de ex-post beoordeling van het Nederlandse
klimaatbeleid. Doelbereiking geeft de mate weer waarin doelen al dan niet
zijn bereikt, ongeacht of deze gerealiseerd zijn door het beleid of door
externe ontwikkelingen. Doelbereiking zegt dus niets over de effectiviteit
van het gevoerde beleid, maar puur iets over de vraag of de gestelde
doelen gehaald zijn of gehaald kunnen worden. Doeltreffendheid geeft de
mate weer waarin de gestelde doelen zijn bereikt, dankzij het beleid.
Doeltreffendheid kijkt dus specifiek naar hoe effectief een beleidsinstrument of een beleidspakket is geweest. Doelmatigheid geeft de
verhouding weer tussen de totale kosten en het bereikte besparings- of
reductie-effect dankzij het instrument. Doelmatigheid zegt dus iets over de
kosteneffectiviteit van het gevoerde beleid. Hierin kunnen verschillende
definities van kosten worden gehanteerd, namelijk de kosten voor de
overheid, voor het bedrijfsleven of de kosten voor de gehele economie
(ook wel de nationale kosten geheten). In dit hoofdstuk bedoelen we met
kosten en kosteneffectiviteit telkens deze nationale kosten, tenzij expliciet
anders aangegeven.
3.2.1 Kosten en effecten van 1989 tot 1999
Tot 1998 werd er in Nederland geen overkoepelend klimaatbeleid gevoerd.
Klimaatbeleid werd secundair geacht aan energiebesparingsbeleid en de
focus was om klimaatschadelijke emissies primair via het energiebeleid te
reguleren.
Ex-ante en ex-post evaluaties in deze periode betroffen dikwijls evaluaties
van individuele maatregelen die voortvloeiden uit energiebesparingsmaatregelen, zoals de effectiviteit van energiebesparingsbeleid in de
glastuinbouw (ARK, 2003), of de subsidies voor de stimulering van WKK.
Er zijn in deze periode geen nationale of overkoepelende studies gedaan
die de kosteneffectiviteit bepaalden van alle maatregelen die het beleid
heeft genomen.

9

Merk hierbij op dat de totale emissies in 1998
hoger waren dan in 1990, maar zonder beleid
zouden ze sterker zijn toegenomen.
10
Met cumulatief bedoelen we hier de
optelsom van de jaarlijkse reductie over de
beschouwde periode. Een energiebesparingsmaatregel in 1991 getroffen reduceert immers
ook de CO2-emissies in de jaren 1992–1998.

Een coherente methodiek om de effecten te evalueren ontbrak. Elke studie
hanteerde haar eigen methodiek en haar eigen kostenbegrippen. Er valt
derhalve geen nationaal totaal te geven over de gerealiseerde inspanningen. Op basis van ECN (2005) valt op te maken dat door de beleidsinzet
emissies van CO2 ongeveer 10 Mt lager waren in 1998 ten opzichte van de
beleidssituatie in 1990 (exclusief emissies van OBG).9 Cumulatief is er
tussen 1998 en 1990 ongeveer 40 Mt CO2-emissies verminderd door het
beleid, wat neerkomt op 5 Mt per jaar.10 De overheid heeft in deze periode

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

34

het energiebesparings-, duurzame energie- en klimaatbeleid gestimuleerd
met ongeveer € 2,2 miljard, vooral via subsidies in het kader van de MAP
en VAMIL (ECN, 2005). De nationale kosten zijn, zoals ECN (2005)
rapporteert, niet te berekenen over deze periode. Dit komt omdat bij de
Milieukostenstatistiek van het CBS en het PBL niet de bespaarde energie
wordt gekwantificeerd. Hierdoor kan er geen overzicht worden gegeven
van de netto-kosten voor de maatschappij van de genomen maatregelen
in het kader van het energie- en klimaatbeleid. Tabel 2 geeft een overzicht
van de effecten en kosten in de periode 1990–1998.
Tabel 2 Overzichtstabel effecten 1990-1998, cijfers per jaar
Effecten 1990–1998
Doeltreffendheid
Overheidskosten
Nationale kosten
Doelmatigheid

5 Mt CO2/jr. cumulatieve reductie
€ 0,28 mrd./jr. (€2011 0,35 mrd./jr.)
Niet bekend
Niet bekend

Opmerking: Kosten en effecten exclusief Overige broeikasgassen. Bron: ECN (2005). Prijspeil 2000.

3.2.2 Situatie 1999-2005
In 1998 tekende Nederland, samen met de overige lidstaten van de
Europese Unie, het Kyoto-protocol. Als bijdrage aan de realisering van de
Europese verplichting onder dit protocol, is overeengekomen dat
Nederland de emissies van broeikasgassen in de periode 2008–2012 met
gemiddeld 6% zou reduceren ten opzichte van 1990.

11

Bij de bespreking van de kosteneffectiviteit
ex-ante wordt veelal geen rekening gehouden
met de kosten van het te voeren beleid. Ook
de kostenbegrippen gehanteerd in deze
paragraaf zijn dus zonder de kosten van het te
voeren beleid. De nationale kosten omvatten
derhalve de kosten van maatregelen minus de
opbrengsten van energie gewaardeerd tegen
schaduwprijzen (zie paragraaf 4.3), de
eindverbruikerskosten omvatten dan de
kosten van maatregelen minus de
opbrengsten van energie gewaardeerd tegen
eindverbruikersprijzen (dus inclusief de
REB-heffing die in 1998 van kracht was).

Ten behoeve van de invulling van dit beleidsdoel werden in 1999 en 2000
de Uitvoeringsnota’s Klimaatbeleid opgesteld (hierna afgekort tot UK-1 en
UK-2). Ten behoeve van de UK-1 heeft ECN in 1998 het Optiedocument
opgesteld, een ex-ante evaluatie van de mogelijke beleidsmaatregelen en
beleidspakketten om aan de verplichtingen voortvloeiende uit het
Kyoto-Protocol te voldoen (ECN/RIVM, 1998). Grofweg zijn bij de
voorbereiding van de UK-1 de volgende keuzes bij het samenstellen van
het basispakket gemaakt:
– De eerste stap was het rangschikken van alle beschikbare maatregelen
op basis van oplopende kosteneffectiviteit, ex-ante ingeschat, op basis
van het Optiedocument (ECN/RIVM, 1998). Achterliggend idee is
geweest dat de betaalbaarheid van het klimaatbeleid de leidraad is bij
de selectie van instrumenten en maatregelen. Bij de selectie van
maatregelen is gebleken dat bij een grens van NLG 150 per ton (€ 68
per ton) de eindverbruikersbenadering en de nationale kostenbenadering tot ongeveer eenzelfde rangordening van maatregelen leidden11.
– Bij het samenstellen van het maatregelenpakket is vervolgens gekeken
naar:
• een evenwichtige spreiding van de reducties over de doelgroepen.
Het komt het te verwachten draagvlak ten goede wanneer alle
doelgroepen op een vergelijkbare bijdrage aan de landelijke
inspanning worden aangesproken;
• de verdeling van reducties tussen CO2 en overige broeikasgassen
die in lijn moest liggen met de verdeling van de verdeling van
emissies.
– Tenslotte is ook naar de instrumenteerbaarheid van instrumenten
gekeken omdat de betrouwbaarheid van maatregelen hier sterk van
afhankelijk is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

35

Deze keuzes hebben tot het basispakket van klimaatmaatregelen geleid.
De gemiddelde kosteneffectiviteit van het basispakket is vast te stellen op
€ 22 per ton vermeden CO2 in het prijspeil van 1998, hetgeen ongeveer
€ 29 per ton in het prijspeil van 2011 is (CE, 2005).
In de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid uit 1999 werd expliciet aandacht
gegeven aan ex-post evaluatie. Afgesproken werd dat tijdens twee
zogenaamde ijkmomenten in 2002 en 2005 zou worden beoordeeld, of de
voortgang van het beleid en de reductie van emissies op schema liggen
voor het halen van de doelstelling in de periode 2008–2012 – wat
neerkwam op naleving van de verplichtingen die Nederland zich tot doel
had gesteld ten behoeve van de EU-verplichting van het Kyoto-Protocol.
De resultaten van de evaluatie op het ijkmoment 2005 werden door de
Nederlandse overheid gerapporteerd in de Evaluatienota Klimaatbeleid
2005.
In de evaluatienota van 2002 werd veel aandacht geschonken aan de
doelbereiking. De centrale vraag was in hoeverre het beleid de gestelde
doelen zou halen en of er bijsturing nodig was. Er werd in de evaluatienota van 2002 nauwelijks aandacht besteed aan kosten.
In de evaluatienota van 2005 werd, op verzoek van de Tweede Kamer,
nadrukkelijk wel aandacht besteed aan de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid (Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006,
28 240, nr. 37). Daartoe werd in 2003 reeds een traject ingezet op
verbetering en harmonisatie van de evaluaties die in dit kader werden
uitgevoerd. In 2003 verscheen het Protocol Monitoring Energiebesparing
(ECN, 2003) en in 2004 de Handreiking monitoring en evaluatie klimaatmaatregelen (VROM, 2004) die tezamen met de oudere Milieukostenmethodiek (VROM, 1998) een coherent methodologisch kader vormde voor
de evaluatie van het klimaatbeleid. Op basis van deze achtergronddocumenten werden sectorstudies uitgezet die de effecten bestudeerden in de
Gebouwde omgeving (Ecofys, 2004), Verkeer en vervoer (PWC, 2003),
elektriciteitsvoorziening en Industrie (ECN, 2005) en Overige broeikasgassen (Ecofys, 2005). Op basis hiervan is door CE Delft en ECN in 2005
een synthese gemaakt tussen bottom-up resultaten verkregen vanuit de
sectorstudies en de top-down analyse verkregen via ECN (2005) die
besparingen en kosten vanuit een macro-economisch perspectief verkent.
De CE Delft/ECN studie van 2005 vormde de empirische basis voor de
Evaluatienota van het Klimaatbeleid uit 2005.
De conclusies van CE Delft/ECN (2005) waren dat sinds 1999, het
Nederlandse klimaatbeleid tot 11,4 Mt aan reductie had geleid in 2003 ten
opzichte van 1998. Dit komt overeen met ongeveer 5% van de emissies in
2003. De totale cumulatieve emissiereductie bedroeg in die periode 35,4
Mt waarvan 31 Mt CO2-emissiereductie en 4,4 Mt reductie van overige
broeikasgassen. Dit komt overeen met een gemiddelde cumulatieve
reductie van ongeveer 7 Mt/jr.
Dit is inclusief € 0,4–0,6 miljard aan
weglekeffecten door de REB-vrijstelling
waardoor met name in 2002 buitenlandse
ondernemingen konden profiteren van de
export van groene stroom naar Nederland –
een beleidsmaatregel die niet tot additionele
reducties in Nederland heeft geleid. Dat
buitenlandlek werd in 2003 en 2004 gedicht
via de ingebruikname van de MEP.
12

Om deze beleidsinspanning te realiseren had de overheid vooral gebruik
gemaakt van subsidies, convenanten en de regulerende energiebelasting.
In totaal spendeerde de overheid tussen 1999 en 2003 ongeveer € 4,6
mrd. aan maatregelen in het kader van klimaat- en energiebeleid (prijspeil
2004). Van deze uitgaven ging € 2,0 miljard aan de stimulering van
duurzame energie12, € 2,1 miljard naar subsidies voor energiebesparing
en 0,4 miljard naar de uitvoeringskosten van de diverse regelingen. Aan
de reductie van overige broeikasgassen werd minder dan € 0,1 miljard

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

36

besteed. De totale overheidsuitgaven komen neer op ongeveer € 0,9
mrd./jr. in de beschouwde periode.
De nationale kosten zijn de kosten die de samenleving heeft gemaakt voor
de reductie in broeikasgassen. Deze kosten werden door CE Delft/ECN
(2005) ingeschat op minimaal € 1,4 miljard en maximaal € 3,2 miljard
tussen 1999 en 2003 voor maatregelen genomen in het kader van het
binnenlandse energie- en klimaatbeleid. Dit komt overeen met € 0,3–0,6
mrd. per jaar.
De gemiddelde kosteneffectiviteit werd in deze studie ingeschat op
€ 40–90/t CO2, dus aanzienlijk duurder dan vooraf ingeschat via het
Optiedocument dat tot een bedrag kwam van € 26/t CO2 (prijspeil 2004).
Het klimaatbeleid had wel tot positieve neveneffecten geleid, resulterende
in een reductie van verzurende emissies van SO2 en NOx, en een reductie
in emissies van VOS (Vluchtige Organische Stoffen) en PM2,5 (fijn stof en
smog). Indien deze nevenvoordelen ook werden toegerekend aan de
kosten van het klimaatbeleid, dan bedroeg de totale kosteneffectiviteit van
het Nederlandse klimaatbeleid € 30–75 tussen 1999 en 2003.
Het rapport concludeerde ook dat de eindverbruikers netto geprofiteerd
hebben van het nemen van klimaatmaatregelen. Met andere woorden: de
opbrengsten aan bespaarde energie en de ontvangen subsidies zijn groter
geweest dan de kosten van bestrijdingsmaatregelen. Relatief gezien (ten
opzichte van de bereikte reductie) hebben vooral de sectoren Gebouwde
omgeving en Verkeer en vervoer flink verdiend aan het nemen van
klimaatmaatregelen.13 Tabel 3 presenteert de kosten en effecten van het
klimaatbeleid in de periode 1999–2005.
Tabel 3 Overzichtstabel effecten 1999-2005, cijfers per jaar
Effecten 1999–2005
Doeltreffendheid
Overheidskosten
Nationale kosten
Doelmatigheid

7 Mt CO2-eq./jr. cumulatieve reductie
€ 0,9 mrd./jr. (€2011 1 mrd./jr.)
€ 0,3–0,6 mrd./jr. (€2011 0,3–0,7 mrd./jr.)
€ 40–90/t CO2 (excl. neveneffecten)
(€2011 44–100/t CO2)

Opmerking: Cijfers gebaseerd op de periode 1999–2003. Kosten en effecten exclusief Europese regelgeving. Prijspeil: 2004. Bron: CE Delft/ECN
(2005).

13

De evaluaties die tussen 1999 en 2005 zijn uitgevoerd, hebben de
vormgeving van het beleid mede beïnvloed, met name tussen 2003 en
2005. Zo is in 2003 en 2004 de REB-vrijstelling voor duurzame energie
geproduceerd in het buitenland gefaseerd afgeschaft. Daarnaast zijn er
sinds 2003 een aantal investeringsregelingen aangepast om het free-rider
effect te beperken – een effect dat op basis van IPO (2001) was geconstateerd. Dit betreft bijvoorbeeld het aanpassen van de lijst ten behoeve van
de Energie-Investeringsaftrek (EIA) en het schrappen van het energiedeel
van de Vervroegde Afschrijving Milieu-investeringen (VAMIL)-regeling
(2003). De EIA-lijst is zodanig aangepast dat met name de maatregelen,
waar sprake is van een zogeheten hoog free-rider effect, komen te
vervallen. Tenslotte is de EPR in 2003 aangepast (o.a. energiezuinige
auto’s en zonnepanelen zijn van de maatregelenlijst geschrapt) en in 2005
zo goed als afgeschaft.

Dit komt vooral doordat energie bij deze
twee sectoren relatief hoog belast is. We
merken hierbij op dat verminderde heffingsopbrengsten in dit rapport niet tot de
overheidskosten zijn gerekend.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

37

3.2.3 Situatie na 2005
In voorbereiding op de post-Kyoto-periode, waarin doelstellingen voor
2020 zouden worden geformuleerd, liet het Nederlandse Kabinet in 2006
aanvullend Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) uitvoeren over
het toekomstige internationale klimaatbeleid. Adaptatie wordt daarbij ook
genoemd als mogelijkheid waarop het klimaatbeleid zich meer expliciet
op moet richten. In 2007 komt de beleidsagenda «Schoon en Zuinig» uit,
waarin ambitieuze nieuwe
beleidsdoelen staan geformuleerd. Ter voorbereiding van het beleid heeft
ECN in 2006 het Optiedocument geactualiseerd (ECN, 2006, A7). Verder
heeft ECN een aantal ex-ante evaluaties van Schoon en Zuinig uitgevoerd
(ECN, 2007a en 2007b, A8 en A9) en heeft het CPB de economische
effecten ingeschat (CPB, 2008, A1).
Het beleidsprogramma Schoon en Zuinig is in 2008 tussentijds ex-post
geëvalueerd, waarin vooral aandacht is voor doeltreffendheid en
doelbereiking van het beleid, en geen aandacht voor doelmatigheid (ECN
2008, P103). Doelmatigheid is wel een onderwerp in ex-post evaluaties
van de Algemene Rekenkamer in 2008 en 2010 (P6, P7) met studies die de
doelmatigheid van het gevoerde beleid evalueren in de sectoren Verkeer
(klimaatbeleid) en Industrie (energiebesparingsbeleid). De doelmatigheid
van het gevoerde beleid is in grote delen van het Nederlandse energie- en
klimaatbeleid (elektriciteitsvoorziening inclusief duurzame energie,
Gebouwde omgeving, Overige broeikasgassen) dus niet ex-post bepaald.
(Een uitgebreid overzicht van de beschikbare ex-post evaluaties van
beleidsinstrumenten na 2005 is te vinden in Hoofdstuk 6). Daarnaast is in
de evaluaties die zijn uitgevoerd de ontwikkelde methodiek uit de periode
1998–2004 grotendeels losgelaten. Ook is de statistische datasituatie
verslechterd, wellicht door bezuinigingen bij onderzoeks- en uitvoeringsorgansiaties. Het ECN heeft de zogeheten PME-methodiek, waarin de
invloed van beleid op energiebesparing wordt bepaald, sinds 2008 niet
meer uitgevoerd, waardoor het laatste jaar dat de PME is uitgevoerd de
situatie van 2007 betreft. Ook houdt het PBL niet langer de nationale
kosten bij die worden uitgegeven ten behoeve van het klimaatbeleid.
De uitgevoerde studies van de Algemene Rekenkamer, op basis van
rapporten van CE Delft (2007 en 2010), laten zich slecht vergelijken met
studies die in de periode 1999–2005 zijn uitgevoerd. De CE Delft (2010)studie naar de kosten- en effecten van energiebesparing betreffen
bijvoorbeeld de periode 1995–2008 en op basis van het in die studie
gepresenteerde materiaal is niet te herleiden hoe de kosteneffectiviteit
zich over de beschouwde periode heeft ontwikkeld. Kennelijk is vergelijkbaarheid met eerder uitgevoerde studies niet een punt van aandacht
geweest bij onderzoekers en opdrachtverleners. De nationale kosteneffectiviteit over de periode 1995–2008 ligt in lijn met de vermelde kosteneffectiviteit van energiebesparingsmaatregelen in de Industrie tussen
1999–2003.
Op basis van CBS-cijfers is in dit onderzoek getracht om toch iets te
zeggen over de ontwikkeling van het beleidseffect en de overheidsuitgaven in de onderzochte periode.
Voor energiebesparing werd dit in Nederland gedaan aan de hand van het
Protocol Monitoring Energiebesparing (PME). Het PME is in 2001
opgesteld door het Centraal Planbureau (CPB), Energieonderzoek Centrum
Nederland (ECN), Nederlandse Onderneming Voor Energie en Milieu

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

38

(Novem) en Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM)
(Boonekamp et al., 2001). Hoewel het PME eerst jaarlijks werd uitgevoerd,
dateert de laatste analyse uit 2009, betreffende een analyse van de jaren
tot 2007.
In het PME wordt gebruik gemaakt van het zogenaamde referentiegebruik.
Dit is het verbruik in de situatie zonder besparing, dus het (theoretisch)
verbruik in geval er geen besparing zou plaatsvinden. Besparing is dan
gedefinieerd als het verschil tussen gerealiseerd verbruik en referentieverbruik in het eindjaar. Om dit referentiegebruik te bewerkstelligen wordt
gebruik gemaakt van een decompositie-analyse. Hierin wordt het verschil
tussen het referentiegebruik en het geconstateerde verbruik onderverdeeld in een aantal effecten:
– Volume-effecten: heel basaal het effect van een groeiende (of
krimpende) economie op de verbruikscijfers.
– Structuureffecten: het effect van de compositie van economische
activiteiten. Indien bijvoorbeeld de energie-intensieve sectoren relatief
langzamer groeien dan de dienstensector, zal het energieverbruik
afnemen.
– Technologie-effecten: indien de installaties energiezuiniger worden, zal
het energieverbruik afnemen.
Het beleidseffect in de PME-methodiek is nu te bepalen door uit te gaan
van de volgende veronderstellingen:
– Het volume-effect en de structuureffecten zijn exogeen aan het beleid.
Met andere woorden: het beleid heeft geen invloed gehad op het
tempo van de economische groei of de samenstelling van de Nederlandse economie.
– Het technologie-effect is voor een deel door het beleid weer te geven,
en een deel door autonome verbeteringen in de energie-efficiëntie die
ook zonder het beleid zouden worden doorgevoerd. De autonome
verbeteringen zijn hoger als energieprijzen hoger zijn.
In 2005 is er door het ECN een vergelijkbare analyse uitgevoerd op de
ontwikkeling van CO2-emissies, die is gebruikt ten behoeve van de
Evaluatienota voor de Tweede Kamer. Op dit moment ontbreekt een
dergelijke analyse. Aan de hand van gegevens van het CBS en de recente
publicatie van de Milieurekeningen 2010 (CBS, 2012), is aan het CBS
gevraagd om een decompositie-analyse uit te voeren op de ontwikkeling
van emissies sinds 2005. Figuur 6 laat deze ontwikkeling zien.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

39

Figuur 6 De compositie van de CO2-emissies 2006–2011

15

Mton CO2

10

5

0

−5

−10
2005

2006

2007

Emissiefactor
Economische structuur
CO2 emissies

2008

2009

2010

2011

Energie-intensiteit
Economische groei

Hierbij wordt het verschil tussen de daadwerkelijke CO2-emissies (
)
en de hypothetische CO2-emissies als er niets was veranderd in de
Nederlandse economie (
) verklaard door drie effecten:
– Het structuureffect. In 2011 heeft de veranderde structuur van de
Nederlandse economie bijgedragen aan een reductie van 5,2 Mt ten
opzichte van 2005. Dit is niet (direct) door het beleid geïnitieerd maar
kan worden gezien als een autonome ontwikkeling naar een meer op
kennis en diensten georiënteerde economie. De cumulatieve emissiereductie ten gevolge van het structuureffect bedraagt 23,5 Mt over de
periode 2006–2011.
– Het emissiefactoreffect. Dit effect behelst de inzet van minder
koolstofrijke brandstoffen (inclusief duurzame energie) ten behoeve
van het finale verbruik in Nederland. Dit effect is grotendeels door het
beleid beïnvloedt. In onze analyse rekenen we dit effect volledig toe
aan het gevoerde klimaatbeleid. Het cumulatieve effect van de
veranderde inzet van energiedragers in de Nederlandse economie is
18,4 Mt reductie over de periode 2006–2011.
– Het energie-intensiteitseffect. Dit effect behelst het gebruik van
zuinigere en koolstofarmere technieken in de productie van economische waarde. Een deel van deze reducties is autonoom, en een deel
beleidsgerelateerd. Indien al deze reducties beleidsgerelateerd zouden
zijn, zou het klimaatbeleid additioneel 22,5 Mt CO2 hebben bespaard
over de periode 2006–2011 zodat de totale reductie op 39,9 Mt zou
uitkomen. Indien de reducties in energie-intensiteit volledig autonoom
zouden plaatsvinden, zou het totale beleidseffect enkel en alleen
worden verklaard door de veranderde inzet van brandstoffen (18,4 Mt).
Op basis van CE Delft/ECN (2005) is een inschatting gemaakt van de mate
waarin de verbetering aan energie-intensiteiten moet voortkomen uit
autonome effecten en beleidseffecten. Deze analyse liet zien dat ongeveer
35% van de verbetering in energie-intensiteiten verklaart kan worden door
autonome effecten, en 65% door beleidseffecten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

40

Samenvattend concluderen we op basis van de decompositie-analyse dat
het totale beleidseffect voor de reductie van CO2-emissies tussen 2006 en
2011 het meest waarschijnlijke kan worden weergeven als 33 Mt CO2 met
een ondergrens van 18,4 Mt CO2 en een bovengrens van 39,9 Mt CO2.
Daar bovenop moeten nog de besparingen van Overige broeikasgassen
(OBG) worden geteld, die in Schoon en Zuinig op 19,8 Mt in die periode
zijn gesteld. In totaal zou dan de emissiereductie tussen 2006 en 2011
neerkomen op bijna 53 Mt CO2 cumulatief.14 Dit komt overeen met een
cumulatieve reductie van 9 Mt/jr.
De overheidsuitgaven in deze periode kunnen worden betrokken van de
Milieurekeningen van het CBS (2012). Op basis van deze statistieken
komen we op een ingeschat totaal aan overheidsuitgaven aan mitigatie
(energiebesparings-, klimaat- en duurzame energiebeleid) van ongeveer
€ 6 miljard tussen 2006 en 2011. De nationale kosten zijn niet te
vermelden doordat de statistieken van het PBL en CBS onvolledig zijn en
houden geen rekening bijvoorbeeld met de opbrengsten aan bespaarde
energie.
Tabel 4 Overzichtstabel effecten 2006–2011, cijfers per jaar
Effecten 2006–2011
Doeltreffendheid
Overheidskosten
Nationale kosten
Doelmatigheid

9 Mt CO2-eq./jr. cumulatieve reductie
€ 1 mrd./jr.*
Niet bekend
Niet bekend

Opmerking: * Overheidskosten in 2011 zijn gelijk gesteld aan die uit 2010. Prijspeil: 2011.
Bron: CE Delft op basis van data CBS.

3.3 Buitenlandse evaluaties klimaatbeleid
In onze buurlanden en op EU-niveau is ook onderzoek gedaan naar de
effectiviteit van het klimaatbeleid. In deze paragraaf vatten we de
resultaten van enkele recente studies samen. We hebben ons beperkt tot
studies waarbij naar het gehele klimaatbeleid (voor zover vallend binnen
de bevoegdheid van de desbetreffende overheid) wordt gekeken.
3.3.1 EU

14

We merken wel op dat de gehanteerde
decompositie-analyse alleen een grove
benadering geeft van de effecten van het
klimaatbeleid. Anders dan bij de PME die ECN
hanteert, is hierbij geen gebruik gemaakt van
fysieke productiegegevens (bijvoorbeeld de
hoeveelheid geproduceerde tonnen staal en
aluminium). Daarnaast is er geen mogelijkheid
om de gevonden waarden te checken aan de
hand van de individuele evaluaties.

In 2009 is een rapport verschenen (AEA et al., 2009) waarin wordt
geprobeerd het effect van EU-klimaatbeleid op broeikasgasemissies te
kwantificeren en een vergelijking te maken tussen de ex-ante verwachtingen en ex-post uitkomsten. Slechts voor een beperkt aantal onderdelen
van het beleid bleek het mogelijk om ex-post schattingen te maken die
volgens de auteurs een redelijk betrouwbaar beeld geven van de
gerealiseerde effecten. Deze staan in Tabel 5 vermeld. Bij de getallen moet
worden opgemerkt dat de ex-ante schattingen betrekking hadden op 2010,
terwijl de ex-post schattingen meestal betrekking hebben op de situatie
enkele jaren eerder (alleen de schatting voor het meest recente jaar wordt
hier vermeld).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

41

Tabel 5 Effectiviteit EU-klimaatbeleid
Instrument/maatregel

Ex-ante verwacht
effect (Mt CO2 )
EU-15

Convenanten met autofabrikanten
Richtlijn hernieuwbare energie
Richtlijn energieprestatie van gebouwen
Richtlijn etikettering elektrische apparaten

75–80
100–125
35–45
26

Ex-post geschat effect
(Mt CO2 )
EU-15

EU-27

25
118
27
12

30
139
32
13

Bron: AEA et al. (2009).

De studie geeft geen schattingen van de kosteneffectiviteit.
3.3.2 Verenigd Koninkrijk
Het Department for Environment, Food and Rural Affairs publiceerde in
2006 een ex-post evaluatie van het in 2000 gelanceerde UK Climate
Change Programme (CCP) (DEFRA, 2006) en in 2007 een ex-ante evaluatie
van het in 2006 herziene CCP (DEFRA, 2007). In beide rapporten wordt
aandacht besteed aan effectiviteit (vermeden broeikasgasemissies),
kosteneffectiviteit en verdelingseffecten. Ook wordt rekening gehouden
met neveneffecten zoals luchtverontreiniging.
Uit de ex-post evluatie blijkt dat het beleid in de sector Huishoudens een
zeer gunstige kosteneffectiviteit had (netto-baten van gemiddeld zo’n GBP
400 per ton C, oftewel zo’n € 160 per ton CO2). De hoogste kosten (zo’n
€ 70 per ton CO2) kwamen terecht bij de sector Elektriciteitsvoorziening. In
totaal had het CCP in 2004 gezorgd voor een emissiereductie van
tenminste 14,7 Mt koolstofequivalent, of 54 Mt CO2-eq. Dat is 8% van de
totale broeikasgasemissies van het VK in 2004. De grootste bijdragen
werden geleverd door de volgende instrumenten:
– de «Climate Change Levy» (heffing; sector Bedrijfsleven);
– de «Carbon Trust» (subsidies; sector Bedrijfsleven);
– de «Climate Change Agreements» (convenanten; sector Bedrijfsleven);
– de «Energy Efficiency Commitment» van de energiebedrijven
(convenant; sector Huishoudens);
– de «Renewables Obligation» (regulering; sector Energievoorziening);
– een instrumentenpakket m.b.t. auto’s (convenant en fiscale maatregelen; sector Transport);
– de «Fuel Duty Escalator» (heffing, sector Transport).
Het in 2006 herziene CCP voorziet in een versterkte inzet van bestaande
instrumenten. Daarnaast zijn er twee nieuwe instrumenten die, blijkens de
ex-ante evaluatie (DEFRA, 2007) in belangrijke mate bijdragen aan een
verdergaande emissiereductie: het EU-ETS en de «Renewable Transport
Fuels Obligation».
In het VK bestaan officiële richtlijnen voor het uitvoeren van ex-ante en
ex-post evaluaties van broeikasgasbeleid (DECC, 2008).
3.3.3 Duitsland
In Duitsland is een ex-ante evaluatie uitgevoerd voor het «Integriertes
Energie- und Klimapaket» (IEKP), dat in 2007 werd vastgesteld (Umweltbundesamt, 2008). De grootste bijdragen aan de CO2-reductie in de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

42

periode 2008–2020 worden verwacht van de volgende instrumenten en
maatregelen:
– stimulering van WKK en hernieuwbare energie (subsidies; sectoren
energievoorziening en Gebouwde omgeving );
– Energieeinsparverordnung (regulering; sector Gebouwde omgeving);
– CO2-Gebäudesanierungsprogramm (zachte leningen; sector
Gebouwde omgeving);
– Europese CO2-eisen personenauto’s (normen; sector Transport).
De gunstigste kosteneffectiviteit (negatieve kosten per ton CO2-reductie)
wordt gerapporteerd bij instrumenten gericht op energiebesparing. Het
verplichte gebruik van vernieuwbare energie in de Gebouwde omgeving
en in het transport (biobrandstoffen) scoort relatief ongunstig op
kosteneffectiviteit.
3.3.4 België
Het federale klimaatbeleid van België is geëvalueerd door VITO en
Econotec (2011). Zes beleidsmaatregelen/-instrumenten nemen tezamen
93% van de door het federale beleid gerealiseerde emissiereductie in de
periode 2008–2012 voor hun rekening (zie Tabel 6). De studie geeft geen
schattingen van de kosteneffectiviteit.
Tabel 6 Effectiviteit Belgisch federaal klimaatbeleid
Maatregel/instrument

Steun voor wind op zee
Financiële prikkels voor energiebesparing huishoudens
Belastingaftrek voor energiebesparing bedrijven
Verbetering en bevordering openbaar vervoer
Belastingverlaging voor aanschaf schone voertuigen
Stimulering van biobrandstoffen

Emissiereductie 2008–2012
(gemiddeld per jaar, kton CO2 )

Emissiereductie 2020
(kton CO2 )

184
1 625
109
220
89
746

2 356
4 540
177
414
570
940

Bron: VITO en Econotec, 2011.

3.3.5 Conclusie
Uit de diverse buitenlandse studies komt een tamelijk diffuus beeld naar
voren wat betreft de effectiviteit van klimaatbeleidsinstrumenten. Wel
blijkt in alle gevallen het stimuleren of verplichten van hernieuwbare
energiedragers (voor Elektriciteitsproductie en/of in transport) een grote
bijdrage te leveren. Deze maatregelen scoren echter niet altijd gunstig op
kosteneffectiviteit. Het bevorderen van energiebesparing, vooral in de
Gebouwde omgeving, scoort zowel op omvang van de CO2-reductie als
op kosteneffectiviteit goed.
In deze paragraaf is alleen gekeken naar studies die brede broeikasgasbeleidspakketten evalueerden. Daarnaast bestaan er natuurlijk talrijke
evaluatiestudies gericht op specifieke instrumenten. Een voorbeeld
daarvan is te vinden bij Agnolucci (2004), die laat zien dat CO2-belastingen
effectief zijn, maar dat de bijdrage van afzonderlijke instrumenten in een
instrumentenmix meestal onzeker blijft. Met name bij de effectiviteit van
subsidies en convenanten worden vraagtekens geplaatst.
3.4 Conclusie
De effectiviteit en kosten van het klimaatbeleid zijn voor drie periodes in
kaart gebracht: de beginfase van het klimaatbeleid tot 1999; de periode
1999–2005, waarover zeer goede en consistente ex-post evaluaties

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

43

beschikbaar zijn, en de periode na 2005, waarin conclusies zijn getrokken
op basis van gegevens van het CBS omdat er geen overkoepelende
evaluaties beschikbaar zijn.
Tabel 7 laat een overzicht zien van de beschikbare gegevens. Vanwege de
verschillende bronnen zijn de gegevens niet direct vergelijkbaar. De
overheidskosten voor klimaatbeleid zijn sinds 1999 vrij stabiel, althans
gemiddeld over de perioden. De gemiddelde cumulatieve emissiereductie
lijkt iets te zijn toegenomen, al overlappen de onzekerheidsmarges van de
7 Mt in 1999–2005 en de 9 Mt in 2006–2011 elkaar.
Tabel 7 Overzichtstabel kosten en effecten klimaatbeleid, cijfers per jaar

Doeltreffendheid
Overheidskosten
(€ mrd./jr.)
Nationale kosten
(€ mrd./jr.)
Doelmatigheid
(€/ton CO2-eq)

1990–1998

1999–2005

2006–2011

5 Mt CO2/jr. gemiddelde
cumulatieve reductie

7 Mt CO2-eq./jr. gemiddelde
cumulatieve reductie

9 Mt CO2-eq./jr. gemiddelde
cumulatieve reductie

0,35

1

1

Niet bekend

0,3–0,7

Niet bekend

Niet bekend

44–100

Niet bekend

Bron: CE Delft, prijspeil 2011.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

44

4 NEVENEFFECTEN VANUIT BREDER WELVAARTSPERSPECTIEF
4.1 Inleiding
In dit hoofdstuk kijken we naar de neveneffecten van klimaatbeleid vanuit
een breder welvaartsperspectief. Daarbij baseren we ons grotendeels op
studies die specifiek ingaan op effecten op voorzieningszekerheid,
werkgelegenheid, economie, etc. De beschouwde evaluaties van
klimaatinstrumenten brengen neveneffecten beperkt en nauwelijks
kwantitatief in beeld.
In veel studies naar de kosten van klimaatmaatregelen staan alleen de
directe kosten, bestaande uit kapitaalkosten, operationele kosten en
uitvoeringskosten van beleid en de directe effecten op de doelstelling
(CO2-reductie, energiebesparing, energie-efficiëntie en/of stimulering van
vernieuwbare energiebronnen). Klimaatmaatregelen kennen daarnaast
neveneffecten, zoals:
– luchtkwaliteit;
– werkgelegenheid;
– economische groei (in het geval van CDM ook: duurzame ontwikkeling
in het ontvangende land;
– verminderde afhankelijkheid van import van fossiele brandstoffen;
– overige effecten (comfort, reistijdwinst, gederfde belastingopbrengsten).
Een brede benadering van klimaatbeleid betekent dat niet alleen gekeken
wordt naar de effecten op de primaire doelstelling en de directe kosten –
investeringen, exploitatiekosten en bespaarde energiekosten. Het omvat
ook de effecten van luchtverontreiniging, het effect op de economische
ontwikkeling en de effecten op energiezekerheid. Een breder kostenbegrip
vraagt dan om het monetariseren (in geld uitdrukken) van bovengenoemde aspecten. Naarmate het kostenbegrip breder wordt, is het echter
moeilijker om alle onderdelen van de kosten te kwantificeren. Deze kosten
zijn dan ook met meer onzekerheden omgeven dan de directe kosten.
Voor sommige kostencomponenten is het alleen mogelijk om de
grootteorde te duiden.
Hieronder zullen we de belangrijkste neveneffecten van verschillende
technische klimaatmaatregelen op een rij zetten en vervolgens aangeven
in welke richting het effect verwacht kan worden (samengevat in Tabel 8
aan het eind van Paragraaf 4.2).
4.2 Overzicht van neveneffecten
Effecten op luchtverontreinigende emissies
Maatregelen gericht op het vermijden van CO2-emissies hebben in de
meeste gevallen ook effect op de uitstoot van luchtverontreinigende
stoffen.
De uitstoot van verzurende en luchtverontreinigende stoffen is direct
gekoppeld aan de verbranding van fossiele brandstoffen. Minder emissies
zullen leiden tot een lagere chronische blootstelling van de Nederlandse
bevolking aan deze stoffen. De gezondheidseffecten van deze emissies
zijn afhankelijk van de locaties van de emissiebronnen (vervoer in
stedelijke gebieden, puntbronnen), maar in algemene zin geldt dat door
klimaatbeleid gereduceerde luchtemissies leiden tot verminderde
vroegtijdige sterfte, chronische bronchitis en minder ziekteverzuim. Dit
meekoppelingseffect is het grootst voor SO2 en NOx, en treedt in mindere

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

45

mate op voor Vluchtige Organische Stoffen (VOS) en fijn stof. Geen
meelifteffecten zijn te verwachten van klimaatmaatregelen gericht op de
reductie van de overige broeikasgassen en van emissiereducties in het
buitenland. De neveneffecten op luchtkwaliteit kunnen in Euro’s worden
uitgedrukt door de vermeden kosten van emissiereducerende maatregelen te berekenen, die anders gemaakt zouden zijn om aan de luchtkwaliteitsdoelen te voldoen.
Economische effecten
Ook kan klimaatbeleid effect hebben op de economie (productie,
werkgelegenheid en arbeidsproductiviteit). Onderscheid kan gemaakt
worden tussen het kortetermijn- en langetermijneffect.
Op korte termijn kan een investeringsimpuls een toename van de vraag
naar nieuwe technieken opleveren. Investeringen leveren extra omzet en
werkgelegenheid bij de producenten van duurzame energie en de
fabrikanten in de bedrijfskolom van windenergie, biomassa, zonneenergie enzovoort (SEO, 2010). De extra omzet voor deze sectoren zal
uitstralen naar andere sectoren omdat toeleveranciers bijvoorbeeld ook
profiteren, en werknemers het eventuele extra loon zullen besteden of
sparen. Op korte termijn genereert de impuls extra productie en werkgelegenheid, maar op de langere termijn reageert de arbeidsmarkt met
loonsverhogingen en inflatie waardoor het effect uitdooft (zie tekstbox).
Optimale timing bij investeringen in klimaatneutrale
technieken ten tijde van laagconjunctuur
Bij investeringen in klimaatneutrale technieken is het van belang op
welk moment de investeringen in CO2-neutrale maatregelen worden
getimed. Als de Nederlandse economie in een situatie van laagconjunctuur verkeert, kan het investeringseffect naar verwachting
helemaal worden omgezet in een toename van de productie en
werkgelegenheid (SEO, 2010). In dat geval hebben investeringen in
klimaatneutrale technieken een positief effect op productie en
werkgelegenheid. Indien er geen sprake is van een laagconjunctuur
en structurele onderinvesteringen dan heeft de vraagimpuls alleen
op de korte termijn een effect op de productie.
Op lange termijn is er sprake van evenwicht op de arbeidsmarkt.
Extra vraag vertaalt zich dan in stijgende lonen, in plaats van meer
vraag naar personeel. In dat geval vindt volledige verdringing plaats
ten koste van banen in andere sectoren. Er zijn dus alleen op korte
termijn extra banen via bestedingsimpulsen dankzij investeringen in
energiebesparing en duurzame energie te verwachten.
Permanente effecten aan de aanbodkant (lange termijn) ontstaan door het
effect op energiekosten en het effect op de economische structuur.
Energiekostenreductie kan daarnaast leiden tot lagere productprijzen en/of
hogere winsten voor bedrijven en tot een hoger reëel besteedbaar
inkomen voor consumenten. Dit is het geval wanneer nieuwe technieken
per saldo leiden tot een daling van de energiekosten. Als de investering
zich heeft terugverdiend uit vermeden energieconsumptie blijft er netto
geld over voor andere uitgaven. Rendabele investeringen in energiebesparing worden echter door diverse institutionele en praktische belemmeringen vaak toch niet genomen. Duurdere maatregelen, als wind op zee,
zon-PV en geothermie kunnen leiden tot een verhoging van de energiekosten en daarmee een verlaging van de bestedingsruimte.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

46

Zo kan het neerleggen van substantiële kosten voor het nemen van
klimaatmaatregelen of hoge CO2-prijzen via het Europese emissiehandelssysteem (EU-ETS) bij specifieke groepen van energie-intensieve bedrijven
met een sterke exportoriëntatie leiden tot een verlies van concurrentiepositie en op termijn tot verplaatsing van productie naar andere landen,
zonder dat sprake is van een netto-vermindering van CO2. Dit fenomeen
wordt koolstoflekkage genoemd (carbon leakage).
Kostenontwikkelingen hernieuwbare energie
Cruciaal bij het optreden van economische effecten is uiteindelijk
hoe de energielasten van consumenten en bedrijven zullen veranderen. De kosten voor de meeste vormen van hernieuwbare energie
zijn op dit moment nog hoger dan voor fossiele energie. Verklaring
daarvoor is dat duurzame energietechnologieën relatief jong zijn en
een leercurve moeten doorlopen. Doordat technologieën steeds
beter worden en op steeds grotere schaal gebruikt worden, stijgen
de rendementen en nemen de kosten af. (Junginger, Lako et al.,
2008) vergelijkt de leercurves van een aantal energietechnologieën.
De studie laat zien dat nieuwe energietechnologieën, zoals wind en
zon-PV, een snellere technologische ontwikkeling doormaken (een
steilere leercurve hebben) dan conventionele technieken.
IEA (2008) laat bijvoorbeeld zien dat bij elke verdubbeling van het
cumulatieve productievolume de kosten dalen met 20–35% voor
zon-PV, met 18% voor windenergie en met 15% voor energie uit
biomassa.
Leercurves voor wind en zon-PV

Kosten van technologie (US$/kWe)

100000
1980

Zon-PV

10000
2000
1981

Wind

1000

2000

100
1

10
100
1000
10000
100000
Cumulatief geïnstalleerde capaciteit (MW)
zon-PV, periode 1980–2000

1000000

wind, periode 1981–2000

Beleidsmaatregelen kunnen het tempo waarmee de leercurve wordt
doorlopen, versnellen. Daarbij kunnen binnen een leercurve
verschillende vormen van leren (opschaling, schaalvoordelenproductie, learning by doing, learning by interacting) worden onderscheiden.
Nederlands innovatie- en implementatiebeleid heeft alleen invloed
op een specifiek deel van de kostencurve. Door learning by doing en
logistieke schaalvoordelen bij het plaatsen van windturbines voor de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

47

Nederlandse kust kunnen kostenvoordelen worden gerealiseerd.
Nederlands beleid heeft nauwelijks invloed op schaalvoordelen bij
de productie van de turbines. Het Nederlandse marktaandeel in de
wereldwijde vraag naar turbines is hier simpelweg te klein voor. Een
stijging van de energieprijzen en/of daling van de aanschafprijs zorgt
ervoor dat hernieuwbare opties eerder kunnen concurreren met
fossiele energie.
Verminderde afhankelijkheid van import van fossiele brandstoffen
Energiezekerheid kent twee dimensies. Onderbrekingen op korte termijn
kunnen veroorzaakt worden door technische storingen, extreme weersverschijnselen of terrorisme. Voorzieningszekerheid op lange termijn betreft
de structuur van een energiesysteem en kan beïnvloed worden door
politieke veranderingen, beschikbaarheid van bronnen en geopolitieke
relaties (ECN, PBL en Clingendael, 2008).
De olieprijs is de laatste jaren flink gestegen. Gemiddeld kostte een vat
Brent-olie in februari 2008 bijna USD 95, tegenover nog geen USD 29 in
2003. In 2012 ligt de olieprijs boven de USD 110 per vat (met uitzondering
van de zomermaanden).
Afhankelijkheid van geïmporteerde olie, gas en biomassa betekent
afhankelijkheid van prijsschommelingen op de wereldmarkt. Een groeiend
aandeel van hernieuwbare energie en energiebesparing hebben beide een
positief effect op de voorzieningszekerheid. De prijs van olie en gas is
volatiel; een plotselinge beperking van de productie van olie veroorzaakt
een sterke stijging van de aardolieprijs. De hoge energieprijs vormt een
economische kostenpost voor zowel consumenten als bedrijven en zorgt
ervoor dat de productie daalt15. De gevolgen van de twee oliecrises uit de
jaren zeventig van de twintigste eeuw zijn duidelijke voorbeelden. De
olieprijsgevoeligheid (olieverbruik per eenheid product) van de Nederlandse economie is in vergelijking met de oliecrisis in de jaren zeventig
ongeveer gehalveerd (zie tekstbox). Ook de energie-intensiteit is in de
afgelopen jaren afgenomen (CPB, 2004; CBS, 2006).
Oorzaken en gevolgen van verminderde olie-afhankelijkheid
voor de Nederlandse economie
Er zijn verschillende oorzaken voor de verminderde afhankelijkheid
van energie, en in het bijzonder olie, van de Nederlandse economie.
Er wordt minder olie-intensief geproduceerd, huishoudens en
dienstverlening hebben met name het gasverbruik in absolute zin
verminderd (isolatie) en olie is langzamerhand vervangen door
andere energiedragers. Tegelijkertijd heeft er een verschuiving
plaatsgevonden in de Nederlandse productiestructuur van de
industrie naar de minder energie-intensieve dienstensector.
Daarnaast is er een monetaire component: de vermindering van
indexatiemechanismen, zoals de automatische prijscompensatie,
heeft geleid tot een afgenomen olieprijsgevoeligheid. Prijsstijgingen
van energie en grondstoffen worden niet meer automatisch vertaald
in hogere lonen, met een geringere loon-prijsspiraal als gevolg.
15
Merk op dat het hier vooral gaat over
prijsrisico’s (risico op prijsschommelingen),
immers de directe brandstofbesparingen
worden meegenomen onder directe kosten en
baten.

Overige effecten
Bij de overige effecten kan gedacht worden aan comfortverhoging en
klimaatbeheersing bij maatregelen gericht op betere isolatie van
woningen en utiliteitsgebouwen. In de gereviewde ex-ante studies wordt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

48

echter minder aandacht besteed aan deze neveneffecten of hebben deze
neveneffecten veelal betrekking op specifieke klimaatmaatregelen (denk
aan reistijdwinst bij de kilometerheffing) of specifieke technieken
(productie/import van bio-energie).
Overzicht
In Tabel 8 presenteren we een overzicht van neveneffecten van
klimaatbeleid.
Tabel 8 Overzicht belangrijkste neveneffecten klimaatmaatregelen

Energiebesparing
Zon, wind, geothermie
Biomassa
CO2-opvang bij elektriciteitsopwekking
Reductie overige broeikasgassen

Luchtkwaliteit

Economische effecten

Voorzieningszekerheid

+
+
0/0

+/0
+/+/+/+/-

+
+
+/-*
0

Gebaseerd op inschatting onderzoekers.
+ Heeft positief neveneffect.
– Heeft negatief neveneffect.
0 Neutraal.
+/- Mogelijk positief of negatief
* Negatief indien biomassa wordt geïmporteerd, positief bij Europese/NL productie.

4.3 Waardering neveneffecten
Klimaatbeleid heeft invloed op een brede range van effecten. Een
belangrijke vraag is hoe de bijdrage aan neveneffecten tot uitdrukking kan
worden gebracht in de analyse van de kosteneffectiviteit van klimaatmaatregelen. Ondanks dat er verschillende verdeelsleutels denkbaar zijn,
waarin kosten worden verdeeld naar rato van de bijdrage aan klimaat en
nevendoelen van de betreffende maatregel, blijft toerekening arbitrair.
Immers uiteindelijk worden verschillende thema’s (bijv. klimaat en
verzuring) gewogen, en dat gaat ervan uit dat ongelijksoortige eenheden
(appels en peren) onderling vergelijkbaar kunnen worden gemaakt.
Om deze neveneffecten van klimaatmaatregelen goed af te kunnen
wegen, is een breder kostenbegrip nodig dan alleen directe kosten. In
deze bredere welvaartsanalyse zullen neveneffecten uiteindelijk in Euro’s
moeten worden uitgedrukt en opgeteld of afgetrokken moeten worden
van de directe kosten van te nemen klimaatmaatregelen. De theoretische
basis die we hiervoor gebruiken is de welvaartseconomie16.

16

Overigens zijn er andere, niet-monetaire
weegmethoden denkbaar om de bijdrage van
emissies onderling af te kunnen wegen:
panelmethode en distance-to-target. Deze
methoden worden in de praktijk nauwelijks
ingezet.

In een brede welvaartstheoretische benadering bestaan de kosten van een
klimaatmaatregel uit het saldo van alle welvaartseffecten exclusief het
beoogde klimaateffect zelf. Te denken valt aan bijkomstige milieubaten,
zoals verminderde fijn stofemissies, of de welvaartseffecten van gedragsverandering (minder automobiliteit) of de extra toegevoegde waarde van
het ontstaan van nieuwe bedrijven en werkgelegenheid.
In de welvaartseconomie wordt geprobeerd zoveel mogelijk deze
maatschappelijke effecten mee te nemen, inclusief de indirecte of
niet-financiële effecten. Omdat de indirecte of niet-financiële effecten
worden gewaardeerd op basis van economische modellen en monetariseringtechnieken (schaduwprijzen, zie tekstbox), bestaan over deze kosten
en baten ook meer onzekerheid en controverse.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

49

Milieubaten in Euro’s: wat zijn schaduwprijzen?
Schaduwprijzen zijn kunstmatige prijzen voor goederen of productiefactoren die niet op markten worden verhandeld. Het milieu is een
voorbeeld van zo’n productiefactor. Om het milieu op te nemen in
economische analysetools wordt gebruik gemaakt van zogeheten
schaduwprijzen. Schaduwprijzen geven dan de maatschappelijke
waarde weer die aan een goed, in dit geval milieu, wordt gegeven.
Waardering wordt gebruikt in analyses van de brede maatschappelijke effecten van investeringsbeslissingen. Met behulp van schaduwprijzen kunnen naast financiële grootheden ook milieueffecten
meegenomen en met elkaar worden vergeleken, zoals bijvoorbeeld
bij de uitvoering van Maatschappelijke Kosten-BatenAnalyses
(MKBA’s). Het doel is om met schaduwprijzen te komen tot een
integrale afweging van alle effecten van een (investerings)beslissing.
Bron: CE Delft, 2010.
4.4 Inzichten uit ex-ante en ex-post studies met betrekking tot
bredere maatschappelijke effecten
4.4.1 Verzurende en andere luchtverontreinigende stoffen
Een belangrijk neveneffect van klimaatbeleid is de vermindering van de
uitstoot van verzurende en luchtverontreinigende stoffen die hiermee
veelal automatisch omlaag gaat.
Ex-ante studies laten zien dat het zeer aannemelijk is dat klimaatbeleid
ook leidt tot dalende luchtverontreinigende emissies (CPB en RIVM, 2002).
Een voorbeeld daarvan is de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid waar
verwacht werd dat klimaatmaatregelen ook NOx-, SO2- en VOS-emissies
zouden reduceren. De beoogde reducties waren echter klein in vergelijking tot de toenmalige beleidsopgave voor deze stoffen. Aanvullende
technische reductiemaatregelen zouden nodig blijven om de emissiedoelen in 2010 en in 2020 zeker te stellen.
Kostenbesparing van aanvullende binnenlandse klimaatmaatregelen voor
het NOx-emissiebeleid is dan ook beperkt geweest en heeft slechts in
geringe mate opgewogen tegen de kosten voor het klimaatbeleid (RIVM,
2004).
Door te kiezen voor maatregelen in het buitenland in plaats van duurdere
binnenlandse CO2-maatregelen worden potentieel aanwezige neveneffecten op emissies van verzurende stoffen in Nederland gemist. Aankoop
van CO2-emissierechten in het buitenland verlaagt de kosten van het
Nederlandse klimaatbeleid, maar draagt bij aan een toename van de
kosten van verzuringsbeleid omdat dan meer technische reductiemaatregelen nodig zijn om de emissieplafonds voor verzurende en luchtverontreinigende stoffen te halen.
Ex-post
Bovengenoemde studies hebben het karakter van een verkenning vooraf.
Eén ex-post studie (CE Delft, 2005) brengt ook de kostenbesparing van
klimaatbeleid in de periode 1999–2004 op het vlak van luchtverontreinigende emissies in beeld. Hierin wordt het beeld van de eerdergenoemde
studies bevestigd. Er zijn inderdaad synergie-effecten geconstateerd door
energiebesparing en de inzet van duurzame energie. De omvang bedraagt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

50

in de beschouwde periode 1 tot 4% reductie voor emissies van VOS, PM10,
NOx en SO2 (Tabel 9). In vermeden kosten voor beleid gericht op
luchtkwaliteit gaat het om circa € 100 miljoen, voornamelijk bereikt door
reducties van NOx en in mindere mate SO2. Ter vergelijking: dit is
ongeveer 12,5% van de berekende nationale jaarkosten van het klimaatbeleid in de periode 1999–2004.
Tabel 9 Reductie emissies van 1999–2004 (in kton) door klimaatbeleid en preventiekosten (mln. €, prijspeil 2004)

NOx
SO2
VOS
PM10

Reductie
door klimaatbeleid (kton)

%
t.o.v emissies 2002

Vermeden
preventiekosten

14,72
2,72
1,65
0,79

3,7%
4,1%
0,7%
1,8%

83
13
1,5
2

Bron: CE Delft, 2005.

Deze synergie-effecten kunnen in mindering worden gebracht op de
berekende kosteneffectiviteit van het binnenlandse klimaatbeleid. In dat
geval zal de nationale kosteneffectiviteit voor binnenlandse klimaatmaatregelen met ongeveer € 10 per ton dalen en in de range van € 30–75 per
ton terecht komen.
4.4.2 Effecten op de economie
Er zijn uiteenlopende ex-ante studies uitgevoerd naar de economische
gevolgen van klimaatbeleid voor Nederland. Economen en hun economische modellen trekken geen eensluidende conclusies over de mogelijke
effecten van klimaatbeleid op de welvaart vanuit een breder welvaartsbegrip. Op de lange termijn zijn de effecten op het BBP en de werkgelegenheid vermoedelijk negatief. Dit hangt samen met de hogere kosten
van energie voor de economie.
Europese studies
Er is slechts een handvol Europese studies dat de economische impact
van de EU-energietargets voor 2020 inschat. Een overzichtsstudie (Tol,
2010 op basis van o.a. Capros en Mantzos, 2000) laat zien dat het
EU-20/20/2020 klimaatbeleid een negatieve impact heeft op de toekomstige economische groei. De EU als geheel zal volgens de overzichtsstudie
van Tol moeten rekenen op verliezen ter grootte van 1,3% van het BBP,
met een bereik van 0,4 tot 4,5% vanwege de grote onzekerheid van
dergelijke macro-economische voorspellingen. Spanje en Italië zullen het
hardst worden getroffen met een gemiddeld verlies van 1,7%, terwijl
Nederland samen met België van positieve effecten zou profiteren17.
Wanneer de kosten van klimaatbeleid worden afgezet tegenover de baten
zou het volgens Richard Tol onwaarschijnlijk zijn dat het Europese
klimaatbeleid een kosten-batenanalyse zal kunnen doorstaan.
17

Merk op dat vier van de door Tol
gereviewde vijf studies een negatief effect
inschatten voor deze landen. Eén studie
(Bernard en Vielle 2009) vormt hierop een
uitzondering; deze voorspelt een aanzienlijke
verbetering van de concurrentiepositie van
Nederland en België. Nederland is in het
bijzonder gebaat bij een lagere olieprijs (de
grondstof voor de op export gerichte
energie-intensieve industrie) en de hogere
marges op transport en doorvoer.

Nederlandse studies
Een Nederlandse studie van Bollen (Bollen, 2004) verkent de macroeconomische gevolgen van het klimaatbeleid, waarbij de industrielanden
streven naar CO2-emissies in 2020 die 30% lager zijn dan in 1990. De
macro-economische gevolgen van een dergelijk streven kunnen sterk
uiteen lopen. Als alle (ontwikkelings-)landen meedoen aan het klimaatbeleid en emissiemarkten efficiënt werken, dan worden de kosten in 2020
voor Nederland in een scenario met hoge groei geraamd op 0,8% van het
BBP. Als de ontwikkelingslanden echter niet meedoen en alleen de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

51

industrielanden klimaatbeleid voeren, dan kunnen de geschatte kosten
oplopen tot 4,8% van het BBP. De kosten van klimaatbeleid zijn ook
afhankelijk van de toekomstige economische ontwikkelingen. Bij een
gematigde economische groei zullen bij mondiale afspraken over
klimaatbeleid de kosten 0,2% bedragen. Daarmee lijken de inschattingen
van de macro-economische gevolgen in deze studie behoorlijk in lijn te
liggen met bovengenoemde studie.
Welvaartseffecten
Tegenover directe kosten en opbrengsten van klimaatmaatregelen kunnen
echter ook welvaartsbaten staan die niet tot uitdrukking komen in het BBP.
In opdracht van het ministerie van Infrastructuur en Milieu hebben ECN en
SEO Economisch Onderzoek een studie (ECN en SEO, 2012) uitgevoerd
naar de kosten en baten van de verschillende mogelijkheden voor het
beperken van de CO2-uitstoot tot 2050.
Het saldo van de maatschappelijke kosten en baten hangt sterk af van de
mondiale context. Bij een wereldwijd klimaatbeleid is het welvaartseffect
in Nederland vooral positief, variërend van enigszins negatief tot zeer
positief. Als alleen Europa vergaand klimaatbeleid voert, is het saldo voor
Nederland minder positief doordat de welvaartswinst van lagere Europese
emissies niet kan worden meegeteld.
Elders in de wereld zal de Nederlandse vermindering van de emissies
waarschijnlijk worden gecompenseerd door een hogere uitstoot.
Overigens wordt in deze studie terecht opgemerkt dat er ook zonder
mondiale consensus betalingsbereidheid bij de Nederlandse bevolking
zou kunnen zijn om CO2-uitstoot te verminderen. Een minimale betalingsbereidheid van € 20 per ton CO2-eq. is nodig om het MKBA-saldo van
minus € 36 miljard te compenseren. Met andere woorden, als men bereid
is minimaal € 20 per ton te betalen, dan is het saldo positief bij een
Europese Alleingang.
De bandbreedte in de berekende welvaartseffecten wordt vooral bepaald
door de onzekerheid in de mate van waardering van CO2-emissies. De
studie concludeert dat Nederlands klimaatbeleid moet blijven inzetten op
mondiale samenwerking en dat een permanente Europese Alleingang
vanuit maatschappelijk welvaartsperspectief een minder positief resultaat
oplevert.
Ex-post
Door ons zijn geen ex-post onderzoeken gevonden naar de economische
effecten van het klimaatbeleid. Het is bijvoorbeeld niet vastgesteld of
klimaatbeleid per saldo heeft geleid tot nieuwe werkgelegenheid of
nieuwe bedrijvigheid en/of een nettobijdrage aan het BBP heeft geleverd.
Evenmin is achteraf vastgesteld welke kostendaling van klimaattechnieken
is bereikt en welke invloed het Nederlandse klimaatbeleid hierop heeft
gehad. Juist het effect op de energiekosten van gebruikers is bepalend
voor de economische gevolgen. Door ons zijn geen systematische
beleidsstudies aangetroffen die dit als onderwerp hadden.
4.4.3 Effecten van energiezekerheid
De effecten van klimaatbeleid op energiezekerheid kunnen worden
vastgesteld door te kijken naar de potentiële effecten van kortstondige en
langdurige onderbrekingen op de economie. Als algemene regel kan
gesteld worden dat economische groei vertraagt, wanneer de olieprijzen
stijgen, maar het is moeilijk om de relatie precies te kwantificeren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

52

Onderstaande tekstbox geeft meer achtergrond bij de wijze waarop
energieprijsstijgingen doorwerken in de economie.
In een wetenschappelijke beleidsanalyse van klimaatverandering door
ECN, PBL en Clingendael (2008) wordt geconstateerd dat de kosten van
kortstondige onderbrekingen in de energievoorziening bescheiden zijn in
vergelijking met de inspanning die nodig is om de CO2-uitstoot fors terug
te dringen. De macro-economische en geopolitieke gevolgen van een
aanhoudende verhoging van de energieprijzen zijn moeilijker te taxeren.
De relatie tussen olieprijzen en economische groei: hoge en
volatiele prijzen vertragen economie, maar het effect is
beperkt en onzeker
Aangezien fysieke verstoringen in het aanbod niet meteen voor de
hand liggen, is met name het prijsmechanisme van belang voor het
effect op economische groei. Een hoge olieprijs zorgt ervoor dat
transport- en productiekosten toenemen, maar ook de prijzen van
voedsel. Hogere prijzen hebben dus een negatief effect op het reëel
beschikbare inkomen van gezinnen en daardoor op hun consumptie.
Lagere consumptie werkt negatief door op de investeringen. De
productie neemt af door de lagere consumptie en investeringen,
waardoor de werkloosheid oploopt, met verdere negatieve gevolgen
voor de consumptie en de economische groei.
Het Centraal Planbureau (CPB, 2010) komt op basis van een modeldoorrekening tot een inschatting van de effecten van een olieprijstoename op de
Nederlandse economie. In die doorrekening leidt een 20% hogere olieprijs
op korte termijn tot 0,4%-punt lagere economische groei in Nederland. De
omvang van dat effect is vergelijkbaar met die in andere Europese landen.
De achtergronden van stijgingen of dalingen van de olieprijs voor de
doorwerking op de Nederlandse economie zijn zeer relevant. Als een
olieprijsstijging het gevolg is van economische groei en extra vraag, dan
profiteert Nederland als handelsnatie van de groei van de wereldhandel.
Dit compenseert het negatieve effect op de binnenlandse bestedingen van
een hogere olieprijs en leidt op termijn per saldo tot een positief effect op
economische groei.
De structurele oorzaak van de hoge olieprijzen van de afgelopen jaren ligt
met name in de toenemende vraag uit ontwikkelende landen door
economische groei.

18

Opgemerkt moet worden dat een aanhoudende vertraging van de wereldwijde groei de
druk van de ketel kan halen. Als gevolg van de
financiële en economische crisis kan de
olieprijs weer afnemen.
19
Olie maakt dan meer dan 5,5 % van het
wereld-BBP uit, en dat is historisch gezien de
grens waarboven de economische groei onder
druk komt te staan.

Toekomstige ramingen
De huidige beperkte invloed van prijsschokken op de economie kan niet
zo maar geëxtrapoleerd worden naar de toekomst. Met name sinds het
verschijnen van bovengenoemd wetenschappelijke assessment van ECN,
PBL en Clingendael (2008) is er een reeks rapporten van onder meer het
Internationaal Energieagentschap (IEA) verschenen waarin de kwetsbaarheid van de wereldeconomie voor hoge en fluctuerende prijzen sterk
wordt benadrukt (zie bijv. IEA, 2011). Daarbij is de veronderstelling dat
stijgende olieprijzen steeds meer tippen aan de pijngrens voor de
wereldeconomie. Oplopende werkloosheid en inflatie zou het herstel van
economie in de wielen kunnen rijden18. Specialisten van de Deutsche
Bank waarschuwden in februari 2011 dat in de huidige omstandigheden
een dergelijke grens bij USD 120 per vat zou kunnen liggen19.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

53

4.4.4 Overzicht
De MKBA van ECN en SEO (ECN en SEO, 2012) biedt een integraal kader
om de neveneffecten onderling te vergelijken en deze ten opzichte van de
beoogde CO2-reductie te wegen. Uit deze studie valt op te maken dat de
baten met name liggen in de besparing op directe kosten voor brandstofaanschaf. De waarde van het beoogde CO2-reductie-effect van klimaatbeleid is sterk afhankelijk van de monetaire weegfactor voor CO2 (zie
Tabel 10). Bij een aanname waarbij de hoge waarde voor CO2 geldt
(bovengrens), zijn de neveneffecten nauwelijks van betekenis in het totale
saldo: de waarde uitgedrukt in het primaire effect bedraagt slecht enkele
procenten.
Als aangenomen wordt dat de lage waarde voor CO2 (ondergrens) geldt,
dan zijn de neveneffecten wel degelijk noemenswaardig in het totale
saldo.
Tabel 10 Omvang neveneffecten in verhouding tot de waarde van het primaire effect (vermeden broeikasgas Blue MAP)
Ondergrens

Bovengrens

Waarde
in mld. €

%

Waarde
in mld. €

%

36,9
3,9
7,6
11

100%
11%
21%
30%

276,2
3,9
7,6
11

100%
1%
3%
4%

Baten vermeden broeikasgas
Baten vermeden luchtverontreiniging
Baten voorzieningszekerheid
Baten structurele groei
Bron: ECN en SEO, 2012.

4.5 Conclusies
Neveneffecten als bijdragen aan voorzieningszekerheid, economie en
vermindering van luchtverontreinigende emissies spelen zeker een rol, zo
blijkt uit gereviewde ex-ante studies. Uit verschillende ex-ante analyses
blijkt dat klimaatmaatregelen weliswaar emissies reduceren van andere
stoffen (met name NOx en SO2), maar dat de reducties klein zijn in
vergelijking tot de beleidsopgave voor deze stoffen. Deze neveneffecten
verminderen de netto-kosten van klimaatmaatregelen met ruim 10%.
Ook bij energievoorzieningszekerheid zijn de neveneffecten beperkt in
verhouding tot de directe kosten van klimaatmaatregelen. De (vermeden)
kosten van kortstondige onderbrekingen in de energievoorziening zijn
beperkt (enkele procentpunten van economische groei) in vergelijking met
de directe inspanningen die nodig zijn om de uitstoot van broeikasgas
terug te dringen bij de gangbare olieprijzen. In klimaatscenario’s met
verdergaande klimaatreducties is het effect van voorzieningszekerheid op
de netto-kosten van klimaatmaatregelen vermoedelijk wel groter dan het
financiële meeliftvoordeel van luchtkwaliteit.
De korte termijn effecten op productie en werkgelegenheid kunnen
positief of negatief uitpakken. Met name op lange termijn vallen de
macro-economische effecten van klimaatbeleid gericht op verdergaande
reducties na 2020 doorgaans negatief uit, al zijn er ook studies die tot
tegengestelde conclusies voor Nederland komen. Om de economische
effecten goed te kunnen bepalen, zal zicht moeten bestaan op de beoogde
kostendaling van klimaattechnieken. Dit is geen onderwerp geweest van
ex-ante of ex-post evaluatieonderzoek. Innovatie- en implementatiebeleid
is echter in veel gevallen gericht geweest op concurrerende prijzen van
duurzame energieopties. Deze kosten zijn de afgelopen tientallen jaren

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

54

voor een aantal hernieuwbare energie-technologieën (wind, biomassa en
zon-PV) belangrijk gedaald en zullen naar verwachting ook in de toekomst
verder afnemen (leercurve). Onduidelijk is hoe groot deze daling in
Nederland precies is geweest en welke invloed Nederlands beleid hierop
heeft gehad.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

55

5 EVALUATIERESULTATEN PER INSTRUMENT
5.1 Inleiding
In dit hoofdstuk vergelijken we de uitkomsten van de diverse evaluaties
vanuit het gezichtspunt van de instrumenten (families en typen) zoals we
die in Paragraaf 2.3 hebben onderscheiden. In Paragraaf 5.2 bekijken we
welke soorten instrumenten er in de verschillende sectoren zijn gehanteerd. Vervolgens wordt in Paragraaf 5.3 aandacht besteed aan de kosten,
effecten en kosteneffectiviteit per instrument, waarbij ook de vraag aan de
orde komt of hierin duidelijke verschillen tussen de sectoren zichtbaar zijn.
In Paragraaf 5.4 gaan we nader in op de verschillen tussen de uitkomsten
van ex-ante en ex-post evaluaties en de factoren die daarbij een rol
spelen.
De analyse in dit hoofdstuk is beknopt en dient vooral als een samenvattend overzicht van de bevindingen per instrumentenfamilie. Meer
gedetailleerde informatie staat in Hoofdstuk 6 en in de bijlagen.
5.2 Gebruik van instrumenten per sector
Tabel 11 geeft een overzicht van de verschillende typen instrumenten die
per sector zijn toegepast.
Tabel 11 Inzet van instrumenttypen per sector

Landbouw

Gebouwde
omgeving

Verkeer
en
vervoer

Industrie

Elektriciteitsopwekking

Overige
broeikasgassen

Buitenland

Regulerende instrumenten
Producten
Processen en installaties
Economische instrumenten
Subsidies
Fiscale faciliteiten
Heffingen, belastingen

1

Emissiehandel
Overheidsaanbestedingen/
-investeringen2
Communicatieve instrumenten
Convenanten
Voorlichting,
demonstratieprojecten
Labelling, certificering
1

2

De (regulerende) energiebelasting op elektriciteit wordt beschouwd als een instrument gericht op de elektriciteit
afnemende sectoren.
Dit instrumenttype is in de analyse van de evaluaties niet meegenomen, omdat het niet specifiek op klimaat/energie
gericht is. Het beleid van de verschillende overheden met betrekking tot «duurzaam inkopen» heeft echter wel mede
betrekking op CO2-emissies en energiegebruik in de aangegeven sectoren.

Tabel 11 laat zien dat er in alle sectoren gebruik is gemaakt van een breed
scala aan instrumenttypen. Alleen in de sector Buitenland is het gehanteerde instrumentarium beperkt vanwege het beginsel van nationale
soevereiniteit.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

56

De tabel geeft geen informatie over de reikwijdte en het belang van de
verschillende instrumenten. Hierop wordt in de volgende paragrafen en in
Hoofdstuk 6 ingegaan.
5.3 Verschillen in inschatting effectiviteit, kosteneffectiviteit en
kostenverdeling
Als we puur kijken naar de in ex-post evaluaties gerapporteerde effectiviteit, springen de volgende zaken in het oog:
– Regulerende instrumenten hebben in de sector Overige broeikasgassen voor een aanzienlijke CO2-reductie gezorgd. Het betreft hier met
name het verminderen van HFK-emissies bij de productie van HCFK-22
(5 Mt CO2-eq. per jaar). In de sector Gebouwde omgeving heeft de
regelgeving m.b.t. de energieprestatie van nieuwbouw (EPC/EPN,
Bouwbesluit) geleid tot een reductie van maximaal 1 Mt (al zijn de
ex-post evaluaties hier verre van eenduidig over het bereikte effect). In
de sector Verkeer en vervoer heeft de verplichting tot het gebruik van
biobrandstoffen ook 1 Mt emissiereductie opgeleverd. In de Industrie
zijn regulerende instrumenten in principe beschikbaar, maar worden ze
in de praktijk weinig toegepast waardoor er slechts een klein effect is
geboekt.
– Economische instrumenten hebben vooral in de sector «buitenland»
aan emissiereductie bijgedragen (CDM en JI; tezamen 9 Mt). Ook het
Europese systeem van emissiehandel heeft een aanzienlijk effect
gehad, met name in de sector Overige broeikasgassen (reductie van
N2O-emissies bij de salpeterzuurproductie: 5 Mt CO2-eq.). Subsidies uit
het CO2-reductieplan (1997–2003) hebben 3 Mt emissiereductie
opgeleverd, vooral in de sectoren Industrie en Elektriciteitsopwekking.
Andere subsidies voor de sector Elektriciteitsopwekking (in het kader
van MAP, MEP en SDE(+)) hebben waarschijnlijk ook in aanzienlijke
mate aan de beperking van de CO2-uitstoot bijgedragen, maar de
effectiviteit is niet goed te bepalen omdat er alleen bruto-schattingen
van de CO2-reductie beschikbaar zijn. Ook van fiscale regelingen als
VAMIL en EIA is alleen een bruto-effect bekend (d.w.z. in combinatie
met andere instrumenten). Het effect van andere subsidieregelingen is
qua omvang (zeer) beperkt geweest. In de categorie «heffingen en
belastingen» hebben de (Regulerende) Energiebelasting (sectoren
Industrie en Gebouwde omgeving) en de accijnzen (sector Verkeer en
vervoer) elk ongeveer 1 Mt emissiereductie opgeleverd (zij het dat het
bij de accijnzen weer om een bruto-effect gaat).
– Van de meeste communicatieve instrumenten zijn alleen bruto-effecten
ex-post geanalyseerd. Bij sommige convenanten, zoals het MAP (het
Milieuactieprogramma van de energiesector in de jaren ’90), de
meerjarenafspraken met de Industrie en het GLAMI-convenant
(glastuinbouw) worden wel aanzienlijke emissiereducties gerapporteerd, maar blijft onduidelijk welk deel daarvan aan het convenant valt
toe te schrijven. Ook uit internationaal vergelijkend onderzoek blijkt dat
er geen bewijs is dat convenanten werken (Dijkgraaf et al., 2009). Aan
op voorlichting gerichte instrumenten, zoals het energieprestatieadvies
(EPA) en het programma «Het Nieuwe Rijden», wordt een beperkt
effect toegeschreven (< 1 Mt CO2).
Bij het vergelijken van de in ex-post-evaluaties gerapporteerde kosteneffectiviteiten valt het volgende op:
– Negatieve (nationale) kosten per eenheid CO2-reductie komen vooral
voor bij communicatieve instrumenten, zoals energielabels en «Het
Nieuwe Rijden». Dit kan verklaard worden doordat deze instrumenten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

57

–

–

–

–

–

–

erop gericht zijn energiegebruikers bewust te maken van (vaak
rendabele) besparingsopties. Maar ook bij regulering en subsidies
komen negatieve kosten soms voor. In laatstgenoemd geval is er
sprake van free riders en kan men zich afvragen of subsidiëring een
doelmatig instrument is.
Zeer hoge emissiereductiekosten (tot meer dan € 100 per ton CO2)
treffen we vooral aan bij regelgeving (verplichte bijmenging biobrandstoffen) en bij subsidies. Bij de subsidies kan de ongunstige kosteneffectiviteit primair te maken hebben met de hoge kosten (per eenheid
CO2-reductie) van de gesubsidieerde techniek (zoals bij de MEP), maar
ook met de hoge uitvoeringskosten (zoals bij de EPR). Bij regulerende
instrumenten zijn hoge kosten hoofdzakelijk het gevolg van dure
technieken.
Over de kosteneffectiviteit van heffingen is weinig bekend. Vaak wordt
de kosteneffectiviteit met de «rule of half» geschat op de helft van de
prijsprikkel die in de marge (de laatste eenheid geconsumeerde
energie) moet worden betaald. Dit is een aanname waarvoor weinig
empirische onderbouwing bestaat.
De kosteneffectiviteit van subsidies vermindert door free riders. Het
free-rider effect van regelingen zoals de EIA en de EINP (EnergieInvesteringsaftrek Non-profit) liep op tot 50%, en zelfs 70% voor
specifieke regelingen in een verder verleden. Het aandeel free riders
verschilt per techniek. De fractie kan bij de EIA voor verschillende
technieken liggen tussen de 30 en 70%. Gemiddeld genomen ligt het
free-rider percentage van de EIA rond de 50% (ex-post vastgesteld in
2007). Dit betekent dat het vrijwel onvermijdelijk is dat stimulering via
subsidies gepaard gaat met «overstimulering» en dat subsidiegeld
terecht komt bij actoren die de maatregelen ook zonder subsidie
hadden getroffen. Een te laag subsidiebedrag zou aan de andere kant
geen beleidseffect hebben gerealiseerd.
Er zijn ook gevallen van regulering met een relatief gunstige kosteneffectiviteit; voorbeelden zijn resp. de vergunningseisen voor bepaalde
F-gassen (< € 0,1 per ton) en de Ecodesign-Richtlijn (€ -60 – +30 per
ton).
Bij de energiebelasting is de nationale kosteneffectiviteit ex-post alleen
bekend voor de Industrie; deze varieert met de mate van energiegebruik (€ 2 tot 39 per ton CO2).
Emissiehandel laat ex-post een tamelijk gunstige kosteneffectiviteit
zien. Deze varieert per sector: van € 0,6 per ton CO2-eq. in Overige
broeikasgassen tot € 4,2 in de sector Buitenland (JI) en € 13 tot 16 in
de sector Industrie.

Bij deze observaties moet de kanttekening worden gemaakt dat voor lang
niet alle gehanteerde beleidsinstrumenten goede ex-post schattingen van
effecten en kosten beschikbaar zijn. Bovendien vertonen de evaluaties
veel verschillen in aannames, uitgangspunten en methoden, zodat de
onderlinge vergelijkbaarheid beperkt is.

20
Voor zover de kosten van CO2- en energiebeleid in eerste instantie bij bedrijven terecht
komen, hangt de uiteindelijke kostenverdeling
natuurlijk af van de vraag of zij deze kosten
aan hun afnemers kunnen doorberekenen.

Wat betreft de verdeling van kosten kan in het algemeen worden
opgemerkt dat in het geval van regulering en heffingen de eindgebruikers
(c.q. de gereguleerde sectoren) het grootste deel van de kosten dragen.20
Bij subsidies en communicatieve instrumenten komen de kosten vooral bij
de overheid terecht. Bij emissiehandel varieert de kostenverdeling,
afhankelijk van de vormgeving. In de eerste fasen van het ETS werden de
emissierechten kosteloos toegewezen en hoefden alleen de bedrijven die
rechten tekort kwamen kosten te maken. In de toekomst zal dat voor een
deel van de bedrijven anders worden, omdat hun rechten zullen worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

58

geveild. De kosten van JI- en CDM-projecten zijn tot nu toe vrijwel geheel
door de overheid gedragen.
5.4 Verschillen in inschatting ex-ante en ex-post
Beleidsinstrumenten waarvoor zowel ex-ante als ex-post evaluaties zijn
uitgevoerd, blijken vaak aanzienlijke verschillen te vertonen in de vooraf
en achteraf ingeschatte omvang van effecten en kosten. In de ex-post
evaluaties wordt soms, maar niet altijd, geprobeerd een verklaring te
vinden voor die verschillen. Genoemde factoren die in de ex-post studies
werden genoemd zijn:
– een andere economische ontwikkeling dan ex-ante was verondersteld
(bijvoorbeeld: sterkere of minder sterke stijging van de energieprijs;
hogere of lagere groei van de sector; «autonome» energiebesparing);
– technische factoren (bijvoorbeeld: het al dan niet beschikbaar komen
van een operationele techniek voor N2O-reductie bij de salpeterzuurproductie);
– verschillen in de gehanteerde referentiesituaties of -scenario’s voor het
beleid;
– te optimistische of te pessimistische verwachtingen over de mate
waarin het gehanteerde instrument tot gedragsverandering zou leiden.
Voor een nadere analyse van deze factoren wordt verwezen naar de
bespreking van de evaluatieresultaten per sector in Hoofdstuk 6.
5.5 Conclusie
Regulerende instrumenten zijn in verschillende sectoren effectief geweest
in het verminderen van broeikasgasemissies. Ze hebben tot kosten geleid
bij eindverbruikers. De kosten voor de overheid zijn doorgaans beperkt.
Economische instrumenten zijn op diverse gebieden effectief geweest in
het verminderen van broeikasgasemissies. Heffingen en belastingen
hebben de vraag naar motorbrandstoffen en energie verminderd. Over de
kosteneffectiviteit is weinig bekend. De kosten van heffingen liggen bij de
eindgebruiker; de overheid heeft opbrengsten en de nationale kosteneffectiviteit hangt af van de techniek. Subsidies hebben effect gehad bij de
opwekking van hernieuwbare energie en energiebesparing door middel
van WKK. Subsidies leiden vaak tot negatieve kosten (netto-opbrengsten)
per eenheid emissiereductie voor eindgebruikers; de kosten liggen bij de
overheid. In bepaalde gevallen is er aantoonbaar sprake geweest van
oversubsidiëring, bijvoorbeeld bij de MEP voor windenergie. Mede naar
aanleiding van die bevinding is de opvolger van de MEP, de SDE-regeling,
zo opgezet dat overwinsten minder waarschijnlijk zijn.
Emissiehandel heeft effect gehad bij Overige broeikasgassen en
gedurende een bepaalde periode ook in de Industrie en de Elektriciteitsopwekking. De kosteneffectiviteit is gunstig geweest. De kostenverdeling
hangt sterk af van de manier waarop de emissierechten zijn uitgegeven.
Communicatieve instrumenten hebben beperkte effecten gehad.
Convenanten hebben nauwelijks aantoonbaar tot emissiereducties geleid.
Voorlichting is vooral effectief geweest bij de bewustwording van
rendabele opties voor energiebesparing en emissiereductie.
Tabel 12 geeft een samenvattend overzicht van de instrumenten. Wat
vooral opvalt is dat op basis van de bestaande ex-post evaluaties over
veel instrumenten geen uitspraken kunnen worden gedaan over effecti-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

59

viteit (omvang van het effect èn aantoonbare relatie met het instrument)
en/of kosteneffectiviteit. Instrumenten die wel aantoonbaar effect op
broeikasgasemissies hebben gehad maar niet tot het klimaat- en
energiebeleid behoren, (zoals het Stortbesluit bodembescherming in het
geval van methaanemissies uit afvalstortplaatsen) staan niet in de tabel
vermeld. Hetzelfde geldt voor instrumenten die pas sinds kort (2010 of
later) zijn ingezet.
Gedetailleerde informatie over de diverse instrumenten staat in het
volgende hoofdstuk en in de bijlagen.
Tabel 12 Overzicht effectiviteit en kosteneffectiviteit van instrumenten
Sector

Effectiviteit
Relatief hoog (≥1
Mt
CO2 -reductie per
jaar)

Kosteneffecti- Relatief gunstig
viteit
(< € 10 per ton
CO2-reductie)

L
G
V

I
E
O

Kosteneffecti- Relatief
viteit
ongunstig
(≥ € 10 per ton
CO2-reductie)

B
L

I
E
O

Onbekend, onzeker of niet
eenduidig

EPC/EPN en Bouwbesluit
Energielabel auto’s (incl.
subsidies en fiscale prikkels)
Het Nieuwe Rijden
EIA
Vergunningeisen
HFK-emissies
EU-ETS
(N2O-emissies)
CDM, JI
MJA’s paddenstoelen- en
bloembollensector
Energielabel apparaten (incl.
subsidies)

G
V

Relatief laag (<1 Mt
CO2 -reductie per jaar)

Verplichting
biobrandstoffen
EU-ETS (excl. N2O-emissies)
MEP
HFK-lekverliezen koelinstallaties (STEK-certificering)
Subsidies PFK- en
SF6-emissies

MJA2
MEP-WKK

B

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

60

Sector

Effectiviteit
Relatief hoog (≥1
Mt
CO2 -reductie per
jaar)

Kosteneffecti- Onbekend,
viteit
onzeker of niet
eenduidig

Relatief laag (<1 Mt
CO2 -reductie per jaar)

L
G

V

Wet milieubeheer
Energiebelasting
MAP (incl. bestemmingsheffingen)

Accijnsbeleid

I

E

CO2-reductieplan
(ook andere
sectoren)

Versterkte snelheidshandhaving
Transactie modal shift
CO2-toeslag
CO2-differentiatie BPM
EU-ETS (luchtvaart)
ACEA-convenant
(R)EB
Convenant Benchmarking

REB
MAP (energiebesparingsprogramma’s)
Kolenconvenant
Convenant Benchmarking

Onbekend, onzeker of niet
eenduidig

EIA, VAMIL
GLAMI-convenant
Ecodesign-Richtlijn
Energielabel in WWS
Diverse subsidieregelingen
EPL
Energy Star programma
Convenanten
IBB-regeling
Ticketbelasting
TAB
CO2-differentiatie leasebijtelling

Wet milieubeheer
VAMIL
Diverse subsidieregelingen
MJA1, MEE, MJA3
Rijkscoördinatieregeling
Nationaal plan van aanpak
windenergie
Risico’s dekken aardwarmte
SDE, OV-MEP
Convenant Energie uit Afval

O
B
Bron: CE Delft en IVM.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

61

6 EVALUATIERESULTATEN PER SECTOR
6.1 Inleiding
Dit hoofdstuk geeft een overzicht van de belangrijkste resultaten van de
analyse van evaluaties van beleidsinstrumenten per sector. De indeling
van de paragrafen is uniform. Voor elke sector bevat het:
– een overzicht van de gehanteerde beleidsinstrumenten en de
beschikbare evaluaties;
– een overzicht van de maatregelen en kosten. Voor de periode vóór
2005 worden totale kosten voor de sector gegeven, en voor de periode
na 2005 per instrument, voor zover beschikbaar in ex-post evaluaties;
– een analyse van de belangrijkste resultaten op het gebied van doelen,
nevendoelen, effectiviteit, kosteneffectiviteit en verdeling van kosten
over actoren in de gehele beschouwde periode.
Een uitgebreidere analyse van de evaluatierapporten per sector is te
vinden in Bijlage A tot Bijlage G.
6.2 Landbouw
Het energiebeleid in de Landbouw heeft voornamelijk gestalte gekregen in
een aantal Meerjarenafspraken energie (MJA-e). De belangrijkste hadden
betrekking op de glastuinbouw: de Meerjarenafspraak energiebesparing
glastuinbouw (looptijd 1993–2000) en het Convenant Glastuinbouw en
Milieu (GLAMI-convenant; looptijd 1998–2010). Daarnaast zijn er ook twee
«kleine» MJA-e’s afgesloten met respectievelijk de paddenstoelen- en de
bloembollentelers (looptijd 1998–2006). De resultaten van de Meerjarenafspraak energiebesparing glastuinbouw zijn gerapporteerd in Bakker et al.
(2001; P123).
De Uitvoeringsnota Klimaatbeleid (VROM, 1999; A5021) en het onderliggende Optiedocument (ECN, 1998; A97; ECN, 1999) bevatten een ex-ante
evaluatie van het GLAMI-convenant in termen van CO2-reductie en
kosteneffectiviteit. Een tussentijdse ex-post evaluatie van het GLAMIconvenant is uitgevoerd door de Algemene Rekenkamer in 2003
(Algemene Rekenkamer, 2003; P2). Deze evaluatie dient samen met een
kritiek op het onderzoek door het Centraal Planbureau (2003; P16) gelezen
te worden. Aan het eind van de convenants-periode in 2010 heeft het
Platform Duurzame Glastuinbouw een «evaluerende» eindrapportage
geschreven (Platform Duurzame Glastuinbouw, 2010).

21

Deze codes verwijzen naar de lijst met
ex-ante (A) of ex-post (P) evaluaties die
opgenomen is in het Hoofdstuk Referenties..
22
Wel is over de resultaten van het convenant
gerapporteerd in de Energie- en klimaatmonitor Agrosectoren 2011 (Agentschap NL,
2011).

Van de «kleine» MJA-e’s zijn geen onafhankelijke ex-ante evaluaties
bekend. Wel zijn er in de convenanten doelen geformuleerd voor
energie-efficiency en het aandeel duurzame energie. Ex-post evaluaties
voor beide convenanten zijn uitgevoerd door het bureau HAS Kennistransfer (HAS Kennistransfer 1995a; 1995b).
– Voor de bloembollen- en paddenstoelensector zijn in 2007 nieuwe
meerjarenafspraken tot stand gekomen (looptijd 2007–2011) en in 2008
is het Convenant Schone en Zuinige Agrosectoren getekend (looptijd
2008–2020). Hiervan zijn (nog) geen evaluaties beschikbaar22. Hetzelfde
geldt voor enkele andere instrumenten: de normen voor het energiegebruik in de glastuinbouw (per gewas; Bijlage 1 Besluit glastuinbouw)
(sinds 2002);
– de verplichting tot uitvoeren van rendabele energiebesparingsmaatregelen en energiebesparingsvoorzieningen (Besluit landbouw milieubeheer, Bijlage, B, 1.2.2) (sinds 2006);

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

62

–

het systeem van CO2-verevening in de glastuinbouw (sinds 2011).

6.2.1 Beschikbare evaluaties van instrumenten in de sector
Landbouw
In de sector Landbouw zijn vijf instrumenten geïdentificeerd. De effectiviteit van EIA en VAMIL in de Landbouwsector is niet afzonderlijk geschat,
alleen in combinatie met convenanten. Een van de convenanten is ex-ante
geëvalueerd, alle convenanten zijn ex-post geëvalueerd.
Tabel 13 Overzicht van evaluaties in de Landbouw
Beleidsinstrument

Looptijd

Regulerende instrumenten
Normen voor het energiegebruik in de glastuinbouw
Financiële instrumenten
EIA, VAMIL

Evaluaties
Ex-ante

Ex-post

2002-

A31

--

Vanaf 1997 (EIA) of
1991 (VAMIL)

--

--

1998–2010
1986–2006
1998–2006

A50 (1999)
A97 (1998)
---

P2 (2003)
P16 (2003)
P35 (2005)
P36 (2005)

Convenanten en informatieve afspraken
GLAMI-convenant
MJA energie in de paddenstoelensector
MJA energie in de bloembollensector

Hoewel de ex-post evaluaties wel informatie geven over kosten en
effecten, zijn deze niet geschikt voor een oordeel over de effectiviteit of
kosteneffectiviteit. P2 is door het CPB als methodologisch gebrekkig
beoordeeld, en de evaluaties van de kleine convenanten geven alleen
bruto-effecten. Ze rapporteren dus over de verandering in de emissies,
maar niet over de verandering die aan beleid is toe te schrijven.
6.2.2 Ex-post inschatting van kosten van beleidsinstrumenten
Tabel 14 geeft een overzicht van de effecten en kosten van klimaatbeleid
in de Landbouwsector in de periode 1999 tot 2003 en, voor zover
beschikbaar, de uitkomsten van evaluaties van individuele beleidsinstrumenten nadien.
Tabel 14 Overzicht van kosten van beleid en beleidsinstrumenten sector Landbouw
Beleidsinstrument of sector

Looptijd

Ex-post inschatting effect
(Mt CO2 -eq.)

Ex-post inschatting
kosten
(mln. € 2011 per jaar)

Sector Landbouw
(P13)

1999–2003

2,9

Overheidskosten: 49
Eindgebruikerskosten: -66 tot
-51
Nationale kosten: 1 tot 15

Niet specifiek geëvalueerd voor
Landbouwsector

Niet specifiek geëvalueerd voor
Landbouwsector

Geen evaluatie na 2003 (P2,
P16)
Geëvalueerd 2005 (P35), geen
aandacht voor causale relatie
Geëvalueerd 2005 (P36), geen
aandacht voor causale relatie

Niet geëvalueerd

Financiële instrumenten
EIA, VAMIL*

Vanaf 1997 (EIA) en 1991
(VAMIL)
Convenanten en informatieve instrumenten
GLAMI-convenant
1998–2010
MJA paddenstoelensector

1998–2006

MJA bloembollensector

1998–2006

Niet geëvalueerd
Niet geëvalueerd

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

63

6.2.3 Analyse van evaluaties in de sector Landbouw
Tabel 15 geeft een samenvattend overzicht van de uitkomsten van ex-ante
en ex-post evaluaties in de sector Landbouw.
Tabel 15 Overzicht evaluatieresultaten sector Landbouw
Beleidsinstrument

Looptijd

Regulerende instrumenten
Normen voor het energiege- 2002bruik in de glastuinbouw
Financiële instrumenten
EIA, VAMIL1
Vanaf 1997 (EIA) en
1991 (VAMIL)
Convenanten en informatieve instrumenten
MJA energiebesparing
1993–2000
glastuinbouw
GLAMI-convenant
1998–2010
(1998–2010)
MJA energie in de
paddenstoelensector
(1998–2006)
MJA energie in de
bloembollensector
(1998–2006)
1

1986–2006

1998–2006

Effectiviteit
(Mt CO2 -eq. per jaar)

Kosteneffectiviteit
(nationale kosten;
€ per ton CO2 -eq.)

Ex-ante

Ex-post

Ex-ante

Ex-post

0–0,8

--

--

--

--

--

--

--

ΔEEI =50%
(1980–2000)
1,5–2

ΔEEI =44%
(1980–2000)
0–2,2
(niet
betrouwbaar)
ΔEEI = 25%
%DE = 4%
0,01 Mt CO2
ΔEEI = 18%
%DE = 4%
0,01 Mt CO2

--

--

95–113

--

--

>>25

--

>>30

ΔEEI =20%
%DE = 5%
-ΔEEI =22%
%DE = 4%
--

De effectiviteit van EIA en VAMIL in de sector Landbouw is niet afzonderlijk geschat, alleen in combinatie met de onderstaande convenanten.

N.B. ΔEEI is verbetering in energie efficiency; %DE is percentage duurzame energie; – is «niet bekend».

Doelen
Het klimaat- en energiebeleid voor de Landbouwsector richt zich
voornamelijk op energie-efficiencyverbetering (energiebesparing),
CO2-reductie of broeikasgasemissiereductie in het algemeen. De
glastuinbouw krijgt daarbij de meeste aandacht. Een deel van het beleid is
specifiek gericht op de bevordering van duurzame energiebronnen.
De Landbouw is ook een belangrijke bron van andere broeikasgassen, met
name methaan (CH4) en lachgas (N2O). Het beleid hiervoor wordt in de
Paragraaf 6.7 (Overige broeikasgassen) besproken.
Nevendoelen
Andere doelen komen in de ex-ante evaluaties meestal slechts zijdelings
aan de orde. Het gaat dan bijvoorbeeld om de reductie van NOx-emissies
die met energiebesparing kan worden gerealiseerd.
Effectiviteit
In termen van emissiereductie is het GLAMI-convenant het belangrijkste.
Ex-ante is de effectiviteit ingeschat op 1,5 tot 2,0 Mt CO2 per jaar. Ex-post
is de effectiviteit geschat op 0 Mt (ARK) in 2003 en 2,2 Mt in 2008
(Platform Duurzame Glastuinbouw). De ex-post schatting van de
Algemene Rekenkamer is echter methodologisch gebrekkig, terwijl de
ex-post evaluatie van het Platform Duurzame Glastuinbouw wel rapporteert over de verandering in de totale emissies, maar geen uitspraak doet
over welk deel daarvan is toe te schrijven aan het convenant en welk deel
aan andere factoren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

64

Voor de andere twee convenanten (paddenstoelen en bloembollen)
constateren de ex-post evaluaties dat de doelen weliswaar zijn
overtroffen, maar dat dit in de paddenstoelensector vooral te danken is
aan autonome ontwikkelingen en schaalvergroting. In de bloembollensector kwam de verbetering van de energie-efficiency waarschijnlijk wel
op het conto van de daadwerkelijke invoering van energiebesparende
maatregelen, maar is het onduidelijk welk deel hiervan is toe te schrijven
aan het convenant en welk deel aan andere oorzaken zoals de stijging van
de gasprijs in de vroege jaren 2000.
Kosteneffectiviteit
De kosteneffectiviteit van het GLAMI-convenant is ex-ante ingeschat op
€ 95–113 per ton CO2. Ex-post zijn geen schattingen bekend, maar gezien
het waarschijnlijk geringe effect van het convenant zal de kosteneffectiviteit niet gunstig zijn.
Van de andere twee convenanten is de kosteneffectiviteit ex-post bepaald
op resp. € 25 en 30 per ton CO2. De ex-post gerapporteerde kosteneffectiviteit is zeer waarschijnlijk een overschatting, gezien de manier waarop de
effectiviteit is geschat (als bruto-effectiviteit).
6.3 Gebouwde omgeving
De afgelopen twintig jaar is er een verscheidenheid aan maatregelen
geïmplementeerd in de Gebouwde omgeving die met name energiebesparing beoogden. De meeste van deze maatregelen waren gericht op een
bepaald segment zoals de woningbouw (onderscheid in nieuwbouw en
bestaande bouw) en utiliteitsbouw. Daarnaast waren een aantal maatregelen specifiek gericht op het stimuleren van energie-efficiënte apparaten.
6.3.1 Beschikbare evaluaties van instrumenten in de sector
Gebouwde omgeving
Twintig beleidsinstrumenten in de Gebouwde omgeving zijn geïdentificeerd, waarvan er dertien ex-ante en eveneens dertien ex-post geëvalueerd zijn. Tabel 16 geeft een overzicht van de gepubliceerde evaluaties.
Tabel 16 Overzicht van evaluaties in de Gebouwde omgeving
Beleidsinstrument

Looptijd

Regulerende maatregelen
Wet milieubeheer (Wm)

1993–2012

Energieprestatiecoëfficiënt (EPC)/ Energieprestatienorm
(EPN)1 en Bouwbesluit (>2003)

1996–2012

Ecodesign-Richtlijn

2008–2012

Evaluaties
Ex-ante

Ex-post

A23 (2011)
A26 (2011)
A10 (2009)
A16 (2009)
A23 (2011)
A26 (2011)
A31 (2002)
A32 (2005)
A39 (1997)
A71 (1998)
A85 (2006)
A2 (2007)
A8 (2007)
A10 (2009)
A16 (2009)
A23 (2011)
A85 (2006)

P29 (2004)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

P28 (2002)
P29 (2004)
P11 (2005)
P13 (2005)
P79 (2007)
P94 (2008)
P27 (2010)

--

65

Beleidsinstrument

Looptijd

Evaluaties
Ex-ante

Ex-post

Opname energielabel in woningwaarderingsstelsel (WWS)
Financiële maatregelen
Subsidieregeling energiebesparing in bestaande gebouwen
(SEBG)
Subsidies energiezuinige en emissiearme verwarmingstoestellen (SEEV)
Niet-industriële restwarmte-infrastructuur (NIRIS)
Subsidieregeling energiebesparing huishoudens met lage
inkomens (TELI)
Energielabel apparaten met de Energiepremieregeling (EPR)
(2000–2003)

2011–2012

A26 (2011)

--

1991–1994

--

P114 (2002)

1991–1995

--

P114 (2002)

1998–2004
2002–2006

---

-P42 (2007)

1992–2012

P52 (2002)
P114 (2002)
P29 (2004)
P13 (2005)
P94 (2008)

Energiebelasting (EB)2

1996–2012

A23 (2011)
A24 (1999)
A26 (2011)
A32 (2002)
A50 (1999)
A58 (2008)
A71 (1998)
A74 (2000)
A12 (2010)
A16 (2009)
A32 (2005)
A35 (2005)
A71 (1998)

Subsidie hernieuwbare warmte
Blok voor Blok
Convenanten en informatieve afspraken
Milieuactieplan (MAP) (incl. bestemmings-heffingen)
Energieprestatie op locatie (EPL)
Duurzaam bouwen (DUBO) convenant
Energieprestatieadvies (EPA)

2009–2012
2011–2012

A10 (2011)
A26 (2011)

1990–2000
1990–2012
1999–2012
2000–2012

Energy star programma
Convenant corporatiesector
Lenteakkoord
Meer Met Minder (MMM) convenant (incl. subsidies)

2000–2012
2008–2012
2008–2012
2008–2012

--A78 (1999)
A24 (1999)
A31 (2002)
A50 (1999)
A74 (2000)
A80 (2000)
-A26 (2011)
A26 (2011)
A10 (2009)
A23 (2011)
A26 (2011)

P85 (2000)
P64 (2001)
P28 (2002)
P29 (2004)
P9 (2004)
P11 (2005)
P13 (2005)
P116 (2006)
P67 (2010)
--P13, P28, P29, P114
--P13, P29, P52

P110
P106
P106
P106

1
Sinds juli 2012 is de berekeningsmethode voor de bepaling van de energieprestatie van nieuwbouw-gebouwen gewijzigd in de Energieprestatienorm van Gebouwen (EPG). Deze norm hangt samen met de Energieprestatie voor Maatregelen op Gebiedsniveau (EMG) zodat ook duurzame
energieopwekking op gebiedsniveau kan worden opgenomen in de EPG.
2
Voorheen Regulerende Energiebelasting (REB).

Ex-post evaluaties P11, P13, P28, en P64 rapporteren over de effectiviteit
en kosten van de beleidsmaatregelen en hanteren daarbij een geëigende
methode, met onderscheid tussen bruto- en netto-effecten en aandacht
voor de causaliteit. Hierboven zijn ze vet weergegeven.
Ex-post evaluaties P11, P94, P114, en P116 rapporteren over de effectiviteit op een methodologisch correcte manier, maar niet over de kosten.
Hierboven zijn ze cursief weergegeven.
P9 rapporteert over kosten, maar niet over effecten. Deze studie is
onderstreept.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

66

De volgende studies zijn om verschillende redenen niet in de kwantitatieve analyse betrokken.
P27 heeft aandacht voor kosten en effecten, maar op het niveau van
individuele woningen en niet op nationaal niveau. P52 geeft onvolledige
informatie over kosten en effecten, en geen inzicht in de gebruikte
methodologie, waardoor het onduidelijk is of de effecten bruto of netto
zijn en hoe de causaliteit is bepaald.
P79 geeft weliswaar een schatting van de effectiviteit, maar besteedt geen
aandacht aan de causale relatie.
P42 geeft alleen de overheidskosten en heeft geen aandacht voor de
effectiviteit.
P 67, P69, P85, P106 en P110 rapporteren noch over kosten, noch over
effecten.
6.3.2 Ex-post inschatting van kosten van beleidsinstrumenten
Tabel 17 geeft een overzicht van de effecten en kosten van klimaatbeleid
in de Gebouwde omgeving in de periode 1999 tot 2003 en, voor zover
beschikbaar, de uitkomsten van evaluaties van individuele beleidsinstrumenten nadien.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

67

Tabel 17 Overzicht van kosten van beleid en beleidsinstrumenten Gebouwde omgeving
Beleidsinstrument of sector

Looptijd

Ex-post inschatting
effect
(Mt CO2 -eq.)

Ex-post inschatting
kosten
(mln. €2011 per jaar)

Gebouwde omgeving

1999–2003

2,9

Overheidskosten: 223
Eindgebruikerskosten:
-494 tot -391
Nationale kosten: 41 tot
144

Regulerende instrumenten
Wet milieubeheer (Wm)

1993–2012

Laatste evaluatie 2004
(P29)
Ex-post evaluatie 2010
op basis van beperkte
steekproef (P27). Geen
poging om totale
effecten in te schatten.

Laatste evaluatie 2004
(P29)
Ex-post evaluatie 2010
op basis van beperkte
steekproef (P27). Geen
poging om totale kosten
in te schatten.
Meerkosten variëren van
€ 1 000 tot ruim 4 000
per woning afhankelijk
van pakket
Geen ex-post evaluatie
Geen ex-post evaluatie

Energieprestatiestatiecoëfficiënt (EPC)/ Energieprestatienorm (EPN) en Bouwbesluit (>2003)

1996–2012

Ecodesign-Richtlijn
Opname energielabel in woningwaarderingsstelsel
(WWS)
Financiële maatregelen
Subsidieregeling energiebesparing huishoudens met
lage inkomens (TELI)

2008–2012
2011–2012

Geen ex-post evaluatie
Geen ex-post evaluatie

2002–2006

Evaluatie 2007 (P42)
alleen bruto-effecten

Energiebelastingasting (EB)

1996–2012

Subsidie hernieuwbare warmte
Blok voor Blok
Convenanten en informatieve afspraken
Energieprestatie op locatie (EPL)
Duurzaam bouwen (DUBO) convenant
Energieprestatieadvies (EPA)

2009–2012
2011–2012

Geen ex-post evaluatie
na 2004 (P29)
Geen ex-post evaluatie
Geen ex-post evaluatie

Energy star programma
Convenant corporatiesector

2000–2012
2008–2012

Lenteakkoord

2008–2012

Kwalitatieve evaluatie
2010 (P106)

Meer Met Minder (MMM) convenant (incl. subsidies)

2008–2012

Kwalitatieve evaluatie
2010 (P106)

1990–2012
1999–2012
2000–2012

Geen ex-post evaluatie
Geen ex-post evaluatie
Geen ex-post evaluatie
na 2005 (P29)
Geen ex-post evaluatie
Kwalitatieve evaluatie
2010 (P106)

Evaluatie 2007 (P42)
alleen kosteneffectiviteit
voor overheidskosten en
op basis van brutoeffecten
Geen ex-post evaluatie
na 2004 (P29)
Geen ex-post evaluatie
Geen ex-post evaluatie
Geen ex-post evaluatie
Geen ex-post evaluatie
Geen ex-post evaluatie
na 2005 (P29)
Geen ex-post evaluatie
Kwalitatieve evaluatie
2010 (P106). Kosten niet
in onderzoeksopdracht
Kwalitatieve evaluatie
2010 (P106). Kosten niet
in onderzoeksopdracht
Kwalitatieve evaluatie
2010 (P106). Kosten niet
in onderzoeksopdracht

6.3.3 Analyse van evaluaties in de sector Gebouwde omgeving
Tabel 18 geeft een overzicht van de geïmplementeerde maatregelen in de
Gebouwde omgeving.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

68

Tabel 18 Overzicht evaluatieresultaten Gebouwde omgeving
Beleidsinstrument

Gerapporteerde effectiviteit
Mt CO2 per jaar tenzij anders
vermeld

Gerapporteerde kosteneffectiviteit
nationaal, netto tenzij anders
vermeld
€ 2011 /tCO2

Ex-ante

Ex-post

Ex-ante

Ex-post

0,6
(i.c.m. MMM
convenant)
0,03–0,7

0,03

--

--

0,03–1,1

--

20082011-

-0,05–0
--

---

-60–30
--

51 tot 121
(woningbouw)
-51 tot 39
(utiliteitsbouw)
---

1991–1994

--

--

--

--

1991–1995

--

--

--

--

1998–2004

--

--

--

--

2002–2006

--

--

--

1992(EPR 2000–2003)

0–0,6

0,07

1996-

0–0,2

0,03–0,48

-49,8
(104–403,2
i.c.m. EPA)
62–459,2

45 (bruto,
perspectief
onbekend)
45–117

Subsidie hernieuwbare
2009warmte
Blok voor Blok
2011Convenanten en informatieve instrumenten
Milieuactieplan (MAP) (incl. 1990–2000
bestemmings-heffingen)
Energieprestatie op locatie
1990(EPL)
Duurzaam bouwen (DUBO)- 1999convenant
Energieprestatieadvies
2000(EPA)

0,03

--

--

-300 – -4 000
(overheid)
--

--

--

--

--

--

0,03–0,15

--

-34–137

--

--

--

--

--

--

--

--

0,05–2

0,05

--

Energy star programma
Convenant corporatiesector
Lenteakkoord
Meer Met Minder (MMM)convenant (incl. subsidies)

---0,6
(i.c.m. Wm)

-----

36,24 -54,36
(104–403,2 i.c.m
EPR)
-----

Regulerende instrumenten
Wet milieubeheer (Wm)

Energieprestatiecoëfficiënt
(EPC)/ Energieprestatienorm
(EPN) en Bouwbesluit
(>2003)
Ecodesign-Richtlijn
Opname energielabel in
woningwaarderings-stelsel
(WWS)
Financiële instrumenten
Subsidieregeling energiebesparing in bestaande
gebouwen (SEBG)
Subsidies energiezuinige en
emissiearme verwarmingstoestellen (SEEV)
Niet-industriële restwarmteinfrastructuur (NIRIS)
Subsidieregeling energiebesparing huishoudens met
lage inkomens (TELI)
Energielabel apparaten met
Energiepremieregeling
(EPR) (2000–2003)
Energiebelasting (EB)

Looptijd

1993-

1996- bouwbesluit
vanaf 2003

2000200820082008-

-----

Tabel 18 laat zien dat er met name een groot aantal financiële (vooral
subsidie)regelingen zijn geïmplementeerd in de sector Gebouwde
omgeving. Daarnaast zijn er verschillende convenanten en labels
ontwikkeld. In mindere mate zijn regulerende maatregelen doorgevoerd,
al zijn de Wet milieubeheer en EPN al lange tijd van kracht en zijn er
recent nog twee additionele regulerende maatregelen geïmplementeerd.
De verschillende subsidieregelingen hebben een looptijd van enkele jaren
gehad. Opvallend is dat vrijwel elke maatregel is gericht op energieefficiëntie en minder op andere aspecten die van invloed zijn op het
energiegebruik zoals gedrag of energiebehoefte.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

69

Er zijn 25 ex-post studies geïdentificeerd die één of meerdere maatregelen
in de Gebouwde omgeving evalueren. Vijf van deze studies hebben zich
gericht op de evaluatie van een pakket aan maatregelen. Slechts zes van
de twintig studies rapporteren kwantitatief CO2-emissiereducties op
instrumentniveau en slechts in twee gevallen is daarvoor een geëigende
methode gebruikt en wordt rekening gehouden met free riders en
autonome ontwikkelingen. Opvallend is dat in slechts twee van de twintig
ex-post studies een inschatting is gemaakt van de kosteneffectiviteit en in
slechts één geval is een geëigende methode voor die berekening gebruikt.
Hierdoor is er slechts weinig bekend over de kosteneffectiviteit van
instrumenten. Over de kosteneffectiviteit van het gehele beleid voor de
sector zijn wel een aantal goede studies beschikbaar.
Doelen
Het belangrijkste doel van beleidsinstrumenten in de Gebouwde
omgeving is energiebesparing. Energie-efficiëntieverbetering en
verminderen van broeikasgasemissies komen ook vaak voor. Sommige
beleidsinstrumenten hebben specifieke doelen, zoals stimuleren van
zon-PV of WKK.
Nevendoelen en -effecten
Waar het hoofddoel van de meeste instrumenten energiebesparing is,
wordt in sommige studies de reductie van broeikasgasemissies als
nevendoelstelling genoemd. In een enkel geval worden verder nog
genoemd: verbetering innovatie en concurrentiekracht van het Nederlandse bedrijfsleven en toename werkgelegenheid. Neveneffecten als
verbetering van wooncomfort en woningkwaliteit worden nauwelijks
benoemd of geëvalueerd.
Effectiviteit
Uit de ex-post evaluaties komen de EPN/EPC en de Energiebelasting (EB)
naar voren als de instrumenten met het grootste effect. De EPC/EPN is de
meest onderzochte maatregel van de regulerende instrumenten (negen
ex-ante en zeven ex-post studies). Deze normstelling heeft een relatief
groot aandeel gehad in de totale CO2-emissiereductie in de Gebouwde
omgeving. Ex-ante studies schatten dit effect op 0,03–0,7 Mt per jaar en
ex-post studies op 0,03–0,4 Mt. De verschillen hebben te maken met
verschillende basisjaren.
Uit de ex-post evaluaties blijkt het effect van de EPC achteraf lager dan
vooraf ingeschat. De voornaamste reden is dat gedragseffecten het effect
verminderen. Het energieverbruik van woningen met een strenge EPC
neemt bijvoorbeeld minder af dan berekend, omdat bewoners meer
ruimten gaan verwarmen of een hogere binnentemperatuur instellen
naarmate hun woning zuiniger is. Met name door efficiencynormen kan zo
een deel van het beoogde besparingseffect worden tenietgedaan door
toename van de vraag die ontstaat als gevolg van goedkopere energiefuncties zoals verlichting en verwarming.
De Energiebelasting is in vijf ex-ante studies en in negen ex-post studies
geëvalueerd. Daarbij moet worden opgemerkt dat de onderzochte
tarieven en verhogingen sterk verschillen tussen de studies, aangezien
deze tarieven bijna jaarlijks zijn veranderd. De ex-post schattingen (0,03
tot 0,48 Mt) liggen iets hoger dan de vooraf verwachte reducties (0–0,2
Mt).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

70

Kosteneffectiviteit en verdeling kosten
De nationale kosteneffectiviteit van de EPC was in 2003 € 51 tot 121 per
ton CO2 (woningbouw) en € -51 tot 39 in de utiliteitsbouw. Voor de
eindgebruiker is de EPC/EPN in de meeste gevallen erg gunstig (€ -240 tot
-7 in de woningbouw en € -148 tot 18 per ton in de utiliteitsbouw). Het
verschil is gelegen in de energiebelasting die de eindverbruiker uitspaart,
maar die niet meegenomen wordt in de nationale kosten. In vergelijking
met andere maatregelen vallen de kosten van deze maatregel voor de
overheid relatief laag uit (€ 3 tot 14 per ton).
De kosteneffectiviteit van de EB is ex-post alleen vanuit overheidsperspectief geëvalueerd. Niet verrassend is die zeer gunstig voor deze
belasting.
Vergelijking instrumenten
Door de zeer beperkte inschatting van effecten, kosten en kosteneffectiviteit van maatregelen binnen de Gebouwde omgeving is het erg lastig
om een vergelijking te maken van de verschillende instrumenttypen. De
EPC/EPN en EB lijken de grootste effecten te hebben gehad, maar de
beschikbare evaluaties bieden onvoldoende informatie om te kunnen
concluderen dat regulerende instrumenten en belastingen een relatief
groter effect hebben dan subsidies, labels of convenanten.
Daarnaast is het te verwachten dat de effecten van het energielabel als
informatief instrument lager zijn dan de effecten van het energielabel in
combinatie met een financieel instrument, zoals voor woningen de
combinatie van label met WWS en voor apparaten de combinatie van
labels met de EPR. Er zijn echter geen effecten ingeschat van het
energielabel zonder de EPR of de opname in het WWS waardoor dit niet
met zekerheid geconcludeerd kan worden.
Wat betreft de nationale kosteneffectiviteit zijn er niet veel verschillen
tussen de instrumenten, hoewel dit voor te weinig instrumenten is
ingeschat om een conclusie te kunnen trekken over de verschillende
instrumenttypen.
Vanuit een overheidsperspectief is het te verwachten dat de regulerende
maatregelen een betere kosteneffectiviteit hebben dan de vele subsidieregelingen in de sector. Voor een groot deel van de subsidieregelingen zijn
echter geen inschattingen gemaakt van de kosteneffectiviteit, wat het
lastig maakt hier een conclusie over te trekken. Het lijkt erop dat kosteneffectiviteit geen onderwerp van evaluatie is geweest.
6.4 Verkeer en vervoer
Gedurende de periode van 1999 tot en met 2011 heeft de Nederlandse
overheid verschillende maatregelen opgesteld ter ondersteuning van het
klimaatbeleid in de sector Verkeer en vervoer. Het merendeel van de
ingevoerde maatregelen in deze sector was gericht op het geven van een
financiële prikkel middels een fiscaal voor- of nadeel of een subsidie.
Daarnaast zijn er vier regulerende maatregelen doorgevoerd, met name
gericht op de bevordering van biobrandstoffen. Ten slotte, zijn er nog
enkele maatregelen met een communicatief karakter van kracht geweest,
zoals de voorlichtingscampagne over Het Nieuwe Rijden (HNR).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

71

6.4.1 Beschikbare evaluaties van beleidsinstrumenten in de
sector Verkeer en vervoer
Achttien instrumenten in de sector Verkeer en vervoer zijn geïdentificeerd,
waarvan er twaalf ex-ante en tien ex-post geëvalueerd zijn.
Tabel 19 Overzicht van evaluaties in Verkeer en vervoer
Maatregel

Looptijd

Evaluaties
Ex-ante

Ex-post

A45 (2006)
A62 (2006)
A24 (1999)
A50 (1999)
A32 (2005)
A89 (2010)
A8 (2007)
A9 (2007)
A10 (2010)
A8 (2007)
A9 (2007)
A10 (2010)
A23 (2011)

P6 (2009)

Regulerende maatregelen
Verplichting biobrandstoffen

2007–2010

Verscherpte snelheidshandhaving

1999- 2012

Regeling hernieuwbare energie vervoer
Verordening emissienorm nieuwe personenauto’s

2011- 2012
2012

Verordening emissienorm nieuwe bestelauto’s

2012

Financiële prikkels
Transactie modal shift

1999–2002

--

Ticketbelasting
CO2-toeslag BPM (Slurptax)
Tankstations Alternatieve Brandstoffen (TAB)
Verhoging accijnzen
Energielabel en -premie (2002) en bonus-malus regeling
(2006–2010)

2008–2009
2008–2010
2008–2012
1990- 2012
2001- 2012

A98
-A8 (2007), A10 (2009)
-A24 (1999)
A50 (1999)
A91 (2004)

Innovatieve Biobrandstoffen (IBB)
CO2-differentiatie leasebijtelling
Plan van aanpak elektrisch rijden
Ombouw BPM naar CO2 -grondslag, incl. vrijstelling zeer
zuinige auto’s (ook op MRB)
Luchtvaart in het EU-ETS
Convenanten en informatieve instrumenten
ACEA-convenant

2006- 2012
2008- 2012
2009- 2012
2010- 2012

---A18 (2009)

P13 (2005)
P59 (2005)
-P120 (2010)
P28 (2002)
P8 (2008)
P6 (2009)
P58 (2009)
P120 (2010)
-P120 (2010)
-P120 (2010)

2012–2012

A97, A98

--

1998–2004

A24 (1999)
A32 (2005)
A50 (1999)

HNR

2000- 2012

A2 (2007)
A9 (2007)
A10 (2009)
A31 (2002)
A32 (2005)
A35 (2005)
A45 (2006)
A50 (1999)
A85 (2006)

P52 (2002),
P13 (2005),
P59 (2005),
P6 (2009)
P52 (2002)
P13 (2005)
P59 (2005)
P92 (2005)
P96 (2006)
P94 (2008)
P6 (2009)

P52 (2002)
P91 (2007)
P6 (2009)
---

--

Ex-post evaluaties P6, P13 en P28 rapporteren over de effectiviteit en
kosten van de beleidsmaatregelen en hanteren daarbij een geëigende
methode, met onderscheid tussen bruto- en netto-effecten en aandacht
voor de causaliteit. Hierboven zijn ze vet weergegeven.
Ex-post evaluaties P8, P58, P59, P120 en P94 rapporteren over de
effectiviteit op een methodologisch correcte manier, maar niet over de
kosten. Hierboven zijn ze cursief weergegeven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

72

De volgende studies zijn om verschillende redenen niet in de kwantitatieve analyse betrokken.
P52 geeft onvolledige informatie over kosten en effecten, en geen inzicht
in de gebruikte methodologie, waardoor het onduidelijk is of de effecten
bruto of netto zijn en hoe de causaliteit is bepaald.
P91 en P92 geven weliswaar een schatting van de effectiviteit, maar
besteden geen aandacht aan de causale relatie of specificeren de
methodologie niet, waardoor een beoordeling niet mogelijk is.
P96 geeft weliswaar een overzicht van kosten, maar dit overzicht is niet
volledig en de methode is erg onduidelijk, waardoor een beoordeling niet
mogelijk is.
6.4.2 Ex-post inschatting van kosten van beleidsinstrumenten
Tabel 20 geeft een overzicht van de effecten en kosten van klimaatbeleid
in de sector Verkeer en vervoer in de periode 1999 tot 2003 en, voor zover
beschikbaar, de uitkomsten van evaluaties van individuele beleidsinstrumenten nadien.
Tabel 20 Overzicht van kosten van beleid en beleidsinstrumenten Verkeer en vervoer
Beleidsinstrument of sector

Looptijd

Ex-post inschatting effect
(Mt CO2 -eq.)

Ex-post inschatting
kosten
(mln. € 2011 per jaar)

Verkeer en vervoer

1999–2003

1,1

Overheidskosten: 27
Eindgebruikerskosten: -227
Nationale kosten: -18 tot -21

Regulerende maatregelen
Verplichting biobrandstoffen

2007–2010

Kwantitatieve ex-post
evaluatie 2008 (P6)
0,46–0,62 in 2007

Verscherpte snelheidshandhaving

1999- 2012

Regeling hernieuwbare energie vervoer
Verordening emissienorm nieuwe
personenauto’s
Verordening emissienorm nieuwe
bestelauto’s
Financiële prikkels
Ticketbelasting
CO2-toeslag BPM (Slurptax)

2011- 2012
2012

Kwantitatieve ex-post
evaluatie 2007 (P91)
0,05–0,08
Geen ex-post evaluatie
Geen ex-post evaluatie

Kwantitatieve ex-post
evaluatie 2008 volgens
milieukostenmethodiek (P6).
Nationale kosten 2007: € 172
mln./jaar;
Eindgebruikerskosten € 208
mln./jaar;
Overheidskosten nihil
Geen rapportage van kosten
in P91.

2012

Geen ex-post evaluatie

Geen ex-post evaluatie

2008–2009
2008–2010

Tankstations Alternatieve Brandstoffen
(TAB)
Energielabel en -premie (2002) en
bonus-malus regeling (2006–2010)

2008–2012

Geen ex-post evaluatie
Ex-post evaluatie 2011 (P120)
0,1 in 2008 en 2009
Geen ex-post evaluatie

Geen ex-post evaluatie
Geen aandacht voor kosten in
ex-post evaluatie (P120)
Geen ex-post evaluatie

Ex-post evaluaties 2008 (2
maal), 2011 (P6, P8, P120)
P6 : 0,05 in 2007
P8: 0,5–1% zuinigere auto’s
resulteert in 0,1–0,2 emissiereductie in 2020

Kwantitatieve ex-post
evaluatie 2008 (P6);
Nationale kosten 2007: nihil;
Eindgebruikerskosten € -26
mln./jaar;
Overheidskosten € 26
mln./jaar
geen aandacht voor kosten in
ex-post evaluatie 2008 (P8)
geen aandacht voor kosten in
ex-post evaluatie 2011 (P120)

2001- 2012

Geen ex-post evaluatie
Geen ex-post evaluatie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

73

Beleidsinstrument of sector

Looptijd

Ex-post inschatting effect
(Mt CO2 -eq.)

Ex-post inschatting
kosten
(mln. € 2011 per jaar)

Innovatieve Biobrandstoffen (IBB)
CO2-differentiatie leasebijtelling

2006- 2012
2008- 2012

Geen ex-post evaluatie
Wel genoemd maar geen
effect geschat in ex-post
evaluatie 2011 (P120)
Geen ex-post evaluatie
Wel genoemd maar geen
effect geschat in ex-post
evaluatie 2011 (P120)
Geen ex-post evaluatie

Geen ex-post evaluatie
Geen aandacht voor kosten in
ex-post evaluatie (P120)

Geen ex-post evaluatie
Kwantitatieve ex-post
evaluatie 2008 (P120)
0,2 tot 0,6 Mt in 2007

Geen ex-post evaluatie
Kwantitatieve ex-post
evaluatie 2008 (P120);
Nationale kosten 2007:
€ -31 tot -78 mln./jaar;
Eindgebruikerskosten € -83 tot
-208 mln./jaar;
Overheidskosten € 52–135
mln./jaar

Plan van aanpak elektrisch rijden
2009- 2012
Ombouw BPM naar CO2-grondslag, incl. 2010- 2012
vrijstelling zeer zuinige auto’s (ook op
MRB)
Luchtvaart in het EU-ETS
2012–2012
Convenanten en informatieve instrumenten
ACEA-convenant
1998–2004
HNR
2000- 2012

Geen ex-post evaluatie
Geen aandacht voor kosten in
ex-post evaluatie (P120)
Geen ex-post evaluatie

6.4.3 Analyse van evaluaties in de sector Verkeer en vervoer
De verschillende maatregelen welke zijn ingevoerd in de sector Verkeer en
vervoer evenals hun karakter en looptijd zijn samengevat in Tabel 21.
Tabel 21 Overzicht evaluatieresultaten Verkeer en vervoer
Beleidsinstrument

Looptijd

Regulerende instrumenten
Verplichting biobrandstoffen 2007–2010

Gerapporteerde effectiviteit
Mt CO2 per jaar tenzij anders
vermeld

Gerapporteerde kosteneffectiviteit
Nationaal, netto tenzij anders
vermeld
€2011 /tCO2

Ex-ante

Ex-post

Ex-ante

Ex-post

1,4–2,1

1,07

155

Versterkte snelheidshandhaving
Regeling hernieuwbare
energie vervoer
Verordening emissienorm
nieuwe personenauto’s
Verordening emissienorm
nieuwe bestelauto’s
Financiële instrumenten
Transactie modal shift

1999-

0,1–0,3

0,05–0,08

200
(perspectief
onbekend)
-68

2011-

--

--

--

--

2012 -

1,9–6,3
(in 2020)
0,4–1,2
(in 2020)

--

-150 tot +250

--

--

-150 tot +250

--

1999–2002

--

0–0,1

--

Ticketbelasting
CO2-toeslag BPM (Slurptax)
Tankstations Alternatieve
Brandstoffen (TAB)
Verhoging accijnzen

2008–2009
2008–2010
2008–2012

0,46–0,89
-0,01–0,1

-0,1
--

----

8–16
(overheid)
----

1990- 2012

--

--

--

0,05–0,6

1 (bruto;
verhoging
accijnzen met
16% 1990–1997)
0,005 -0,12

-136

-150

--

--

--

--

2012 -

Energielabel en -premie
2001(2002) en bonus-malus
regeling (2006–2010)
Innovatieve Biobrandstoffen 2006- 2012
(IBB)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

--

74

Beleidsinstrument

CO2-differentiatie leasebijtelling
Plan van aanpak elektrisch
rijden
Ombouw BPM naar
CO2-grondslag, incl.
vrijstelling zeer zuinige
auto’s (ook op MRB)
Luchtvaart in het EU-ETS

Looptijd

Gerapporteerde effectiviteit
Mt CO2 per jaar tenzij anders
vermeld

Gerapporteerde kosteneffectiviteit
Nationaal, netto tenzij anders
vermeld
€2011 /tCO2

Ex-ante

Ex-post

Ex-ante

Ex-post

2008- 2012

--

--

--

--

2009-

--

--

--

--

2010-

0,1–0,3

0,2–0,6

--

--

2012-

0,3–1,0
(luchtvaartsector)
7–8 (in andere
ETS sectoren)

--

--

--

0–0,4
0,4–0,8

0–0,3
0,04–0,3

-136
-136–111,3

--350 – -38

Convenanten en informatieve instrumenten
ACEA-convenant
1998–2004
HNR
2000-

Tabel 21 laat tevens zien dat er in toenemende mate beleidsinstrumenten
zijn ingevoerd in de sector Verkeer en vervoer. Versterkte snelheidshandhaving, HNR en het energielabel zijn al erg lang van kracht. De verandering van de grondslag van de BPM, de regelingen op het gebied van
biobrandstoffen, de verordening CO2-emissienormen voor nieuwe
personenvoertuigen en het onderbrengen van luchtvaart in het EU-ETS
zijn recentelijk van kracht geworden.
Een groot deel van de bovengenoemde geïmplementeerde instrumenten
is ex-ante geëvalueerd in één of meerdere studies. Het accijnsbeleid, het
transactie modal shift programma, het subsidieprogramma «Innovatieve
Biobrandstoffen voor transport» (IBB), het plan van aanpak elektrisch
rijden, de CO2-toeslag en de differentiatie van de leasebijtelling zijn niet
ex-ante geanalyseerd. Veel langer bestaande instrumenten zijn ook
ex-post geëvalueerd.
Zowel bij de ex-ante als ex-post evaluaties richt het merendeel van de
studies zich op de effecten van de maatregelen en in mindere mate op de
kosten en/of kosteneffectiviteit.
Doelen
De doelen van beleidsmaatregelen in de Verkeerssector zijn vooral
reductie van broeikasgasemissies en energiebesparing. Daarnaast zijn er
instrumenten die als doel hebben congestiebestrijding (kilometerbeprijzing met als nevendoel vermindering van emissies) en verhoging
aandeel hernieuwbare energie (biobrandstoffenbeleid).
Nevendoelen en -effecten
Het belangrijkste nevendoel (en het meest onderzochte neveneffect) is
vermindering van luchtvervuilende emissies. Bij biobrandstoffenbeleid is
verbetering van de voorzieningszekerheid en stimulering van de
Landbouwsector een nevendoel en zijn effecten onderzocht op de
aanpassing van voertuigen en op de brandstofprijs. Andere studies
hebben effecten geanalyseerd op veiligheid en geluidshinder. In enkele
studies zijn verkeerskundige effecten in kaart gebracht, bijvoorbeeld op
kilometrage en reistijd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

75

In geen enkele van de op Verkeer en vervoer gerichte ex-post studies zijn
neveneffecten geanalyseerd.
Effectiviteit
De twee meest effectieve maatregelen in de sector Verkeer en vervoer
hebben beide ongeveer 1 Mt CO2 per jaar bespaard. Het zijn de accijnsverhogingen in de jaren 1990 geweest en de verplichte bijmenging van
biobrandstoffen. Bij de inschatting van de effectiviteit van de verplichte
bijmenging biobrandstoffen is wel rekening gehouden met emissies in de
levenscyclus, maar niet met emissies van indirect landgebruik. Wanneer
daar wel rekening mee zou zijn gehouden, zou de emissiereductie lager
uitvallen (zie tekstbox). Naast deze maatregelen heeft ook de verandering
van de BPM een belangrijk effect gehad.
Effectief biobrandstoffenbeleid
Een belangrijk onderdeel van het huidige klimaatbeleid in verkeer is
de biobrandstofverplichting: brandstofleveranciers moeten jaarlijks
een minimum aandeel biobrandstof (of eigenlijk: hernieuwbare
energie) bijmengen. Dit aandeel was 4,5% in 2012, en neemt
geleidelijk toe tot 10% in 2020. Deze biobrandstoffen moeten aan
duurzaamheidseisen voldoen, deze zijn vastgesteld door de
Europese Commissie in de Richtlijn Hernieuwbare Energie (RED).
Onderdeel van deze duurzaamheidseisen is een eis van een
minimum CO2-besparing over de keten.
Er is de afgelopen jaren veel discussie geweest over mogelijke
gevolgen van het biobrandstoffen-beleid op de voedselprijs en over
de methodiek waarmee de CO2-uitstoot over de keten wordt
berekend in de RED. De huidige methodiek houdt geen rekening met
emissies ten gevolge van indirecte verandering van landgebruik,
terwijl een groeiende vraag naar landbouwgewassen vanuit de
biobrandstofsector zal leiden tot een uitbreiding van het mondiale
landbouwareaal. Dit laatste kan aanzienlijke broeikasgasemissies
veroorzaken, en wordt vaak «indirect land use change» (ILUC)
genoemd. Dit ILUC-effect blijkt bij een groot deel van de huidige
biobrandstoffen de CO2-winst flink te beperken, in sommige gevallen
is de CO2-uitstoot van de biobrandstof zelfs groter dan die van de
diesel of benzine die het vervangt. Biobrandstoffen uit reststromen
die geen andere toepassing hebben (bijv. uit frituurvet, GFT-afval,
mest e.d.) zorgen niet voor extra landgebruik en scoren op dit punt
in het algemeen wel goed.
Het biobrandstoffenbeleid kan derhalve een flinke bijdrage leveren
aan de CO2-reductie in verkeer, mits er wordt ingezet op het gebruik
van de biobrandstoffen die daadwerkelijk een hoge CO2-besparing
over de keten behalen. De Europese Commissie is daarom bezig om
de RED methodiek zo aan te passen dat ILUC wordt beperkt en
biobrandstoffen uit reststromen wellicht nog sterker worden
gestimuleerd. Afhankelijk van de aanpassingen waarvoor wordt
gekozen is de verwachting dat de CO2-winst van het Nederlandse
biobrandstoffenbeleid flink zal toenemen zodra de besluitvorming is
afgerond en de nieuwe regels zijn geïmplementeerd in nationaal
beleid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

76

Vanuit klimaatoogpunt is het in elk geval zinvol om ook nu al vooral
in te zetten op een groei van de biobrandstoffen uit reststromen die
geen alternatieve toepassing hebben, en niet in te zetten op een
verdere toename van de inzet van biobrandstoffen uit
voedselgewassen.
Het programma «Het Nieuwe Rijden» is een voorbeeld van een informatief instrument dat een relatief groot effect heeft gehad (0,4–0,8 Mt CO2
per jaar). Gebrek aan kennis was een belangrijke belemmering voor het
nemen van kosteneffectieve gedragsmaatregelen, bijvoorbeeld een goede
bandenspanning en zuinig rijgedrag.
De meeste andere maatregelen hebben kleine effecten, variërend van
enkele tientallen tot enkele honderden tonnen CO2 per jaar.
Een aantal recentelijk ingevoerde beleidsinstrumenten heeft nog niet
aantoonbaar tot effect geleid waardoor er nog geen ex-post evaluaties
beschikbaar zijn. Dit is onder meer het geval voor het onderbrengen van
luchtvaart in het EU-ETS en de Europese regelgeving voor de CO2-uitstoot
van personenauto’s en bestelauto’s. Van deze maatregelen wordt wel een
significant effect verwacht. De emissienormen voor personenauto’s en
bestelauto’s kunnen in Nederland tot een uitstootvermindering van 1,3 tot
5,4 Mt CO2 leiden in de periode 2005–2020 (gemiddeld 0,1–0,3 Mt per jaar,
hoewel het effect zal oplopen naarmate er meer zuinige auto’s in de vloot
komen). Het onderbrengen van luchtvaart in het EU-ETS kan, afhankelijk
van de emissierechtenprijs, 0,3 tot 1 Mt CO2 in de luchtvaartsector
besparen en 7–8 Mt in andere ETS-sectoren in 2020.
De kilometerheffing, die onder verschillende benamingen uitgebreid
ex-ante is geëvalueerd, en de afschaffing van de onbelaste reiskostenvergoeding, kunnen tot aanzienlijke emissiereducties leiden. De maatregelen
zijn niet ingevoerd en staan daarom niet in de samenvattende tabel,
hoewel er ex-ante evaluatiestudies over zijn gepubliceerd.
Kosteneffectiviteit
De kosteneffectiviteit van de instrumenten is in het algemeen gunstig.
Veel instrumenten hebben vanuit maatschappelijk perspectief een
negatieve kosteneffectiviteit (ze resulteren in kostenbesparingen). Vanuit
eindverbruikersperspectief is de kosteneffectiviteit vaak nog gunstiger,
omdat eindverbruikers niet alleen besparen op brandstoffen maar ook op
accijnzen en belastingen. De overheidskosten van verschillende instrumenten zijn daarentegen hoog. Hierbij dient wel te worden aangetekend
dat de ex-post evaluaties niet altijd voldoende rekening houden met free
riders.
De uitzondering op de gunstige kosteneffectiviteit is de verplichte
bijmenging van biobrandstoffen. De kosteneffectiviteit daarvan ligt boven
€ 150 per ton CO2.
Verdeling kosten
De kosten van de meeste beleidsinstrumenten zijn ongelijk verdeeld over
de actoren. Communicatieve instrumenten en subsidies hebben zeer hoge
kosten voor de overheid en zeer lage voor eindgebruikers.
Regulerende maatregelen zoals de verplichte bijmenging van biobrandstoffen leiden tot hogere eindverbruikerskosten en nationale kosten, maar
hebben weinig overheidskosten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

77

6.5 Industrie
Het klimaatbeleid voor de Industrie heeft in de onderzochte periode een
aantal instrumenten gekend. Deze sectie rapporteert eerst over de
beschikbaarheid van de evaluaties, vervolgens over de kosten van beleid
en ten slotte in meer detail over de evaluatiestudies.
6.5.1 Beschikbare evaluaties van beleidsinstrumenten in de
sector Industrie
Zestien maatregelen in de sector Industrie zijn geïdentificeerd waarvan er
veertien ex-ante en twaalf ex-post geëvalueerd zijn. Tabel 22 geeft een
overzicht.
Tabel 22 Overzicht van evaluaties in de Industrie
Beleidsinstrument

Looptijd

Evaluaties
Ex-ante

Ex-post

Regulerende maatregelen
Wet milieubeheer

1994–2011

A12 (2010)

P7 (2011)
P77 (2011)

Financiële maatregelen
Regulerende Energiebelasting

1996–2011

Brandstoffenbelasting

1995–2011

Tender Industriële Energiebesparing

1991–2003

A64 (1995)
A40 (1998)
A64 (1995)
A40 (1998)
A40 (1998)

Nieuwe energie-efficiënte combinaties van Warmte-Kracht
Besluit Subsidies Energiebesparingstechnieken WKK
EIA

1999–2000
1990–1996
1997–2011

A40 (1998)
A40 (1998)
A71 (1998)

VAMIL

1991–2011

A71 (1998)

EU-ETS

2005–2011

A70 (2002)
A48 (2004)

MAP
CO2-reductieplan
Convenanten en informatieve afspraken
MJA1

1991–2000
1997–2001

A40 (1998)
--

P7 (2011)
P77 (2011)
P7 (2011)
P77 (2011)
P7 (2011)
P77 (2011)
-P38 (2001)
P104 (2001)
P38 (2001)
P28 (2002)
P7 (2011)
P77 (2011)
P104 (2001)
P38 (2001)
P28 (2002)
P7 (2011)
P77 (2011)
P86 (2007)
P7 (2011)
P77 (2011)
P82 (2001)
--

1990–1999

--

MJA2

2001–2008

A29 (2002)

Convenant Benchmarking

1999–2009

Green Deals

2010–2011

MEE

2009–2011

A101 (1999)
A50 (1999)
A24 (1999)
A80 (2002)
A48 (2004)
A94 (2012)
A103 (2012)
A51 (2007)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

P34 (1997)
P61 (2001)
P31 (2002)
P28 (2002)
P7 (2011)
P77 (2011)
P7 (2011)
P77 (2011)
P119 (2008)
P7 (2011)
P77 (2011)

---

78

Ex-post evaluaties P7, P28, P38 en P77 rapporteren over de effectiviteit en
kosten van de beleidsmaatregelen en hanteren daarbij een geëigende
methode, met onderscheid tussen bruto- en netto-effecten en aandacht
voor de causaliteit. Hierboven zijn ze vet weergegeven.
De volgende studies zijn om verschillende redenen niet in de kwantitatieve analyse betrokken.
P82 heeft aandacht voor kosten en effecten, maar rapporteert brutoeffecten en eindverbruikerskosten.
P34 en P61 geven weliswaar een schatting van de effectiviteit, maar
besteden geen aandacht aan de causale relatie. P31 presenteert een
methode om effectiviteit in te schatten, maar geeft aan dat de toepassing
op Nederland onzeker is.
P86 geeft alleen de administratieve lasten en heeft geen aandacht voor de
effectiviteit.
P119 geeft kosten en effecten voor de EU, zonder deze uit te splitsen naar
Nederland.
P104 is niet aangetroffen.
6.5.2 Ex-post inschatting van kosten van beleidsinstrumenten
Tabel 23 geeft een overzicht van de effecten en kosten van klimaatbeleid
in de Industrie in de periode 1999 tot 2003 en, voor zover beschikbaar, de
uitkomsten van evaluaties van individuele beleidsinstrumenten nadien.
Tabel 23 Overzicht van kosten van beleid en beleidsinstrumenten Industrie
Beleidsinstrument of
sector

Looptijd

Ex-post inschatting effect
(Mt CO2 -eq.)

Ex-post inschatting
kosten
(mln. € 2011 per jaar)

Industrie en energie

1999–2003

4,8

Overheidskosten: 640
Eindgebruikerskosten: -434 tot -167
Nationale kosten: 301 tot 568

Kwantitatieve ex-post evaluatie 2010
(P77)
< 2, in combinatie met MJA’s IPPC,
BSET-WKK en TIEB

Kwantitatieve ex-post evaluatie 2010
(P77), kosten Wm niet geschat

Kwantitatieve ex-post evaluatie 2007
(P65): Geen effect op CO2-emissies
wegens ETS, wel op energieverbruik.
(3,2–10 PJ)
Kwantitatieve ex-post evaluatie 2010
(P77)
2, in combinatie met VAMIL

Kwantitatieve ex-post evaluatie 2007
(P65), geen milieukostenmethodiek.
Investeringsimpuls € 320 mln./jaar
Kwantitatieve ex-post evaluatie 2010
(P77). Overheidskosten € 41,6 mln./jaar;
Eindverbruikerskosten € -29,1 mln./jaar;
nationale kosten € 12,5 mln./jaar; alle
bedragen gemiddeld 1997–2008
Kwantitatieve ex-post evaluatie 2010
(P77), geen schatting kosten VAMIL na
2002
Kwantitatieve ex-post evaluatie 2010
(P77). Incl. BSB overheidskosten € -500
mln./jaar; Eindverbruikerskosten € 500
mln./jaar; Nationale kosten € 1,5–3
mln./jaar; alle bedragen gemiddeld
1995–2008

Regulerende instrumenten
Wet milieubeheer
1993-

Financiële instrumenten
EIA*
1997-

VAMIL*

1991–2002

REB*, EB*

1996-

Kwantitatieve ex-post evaluatie 2010
(P77)
2, in combinatie met EIA
Kwantitatieve ex-post evaluatie 2010
(P77)
0,4–0,8

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

79

Beleidsinstrument of
sector

Looptijd

Ex-post inschatting effect
(Mt CO2 -eq.)

Ex-post inschatting
kosten
(mln. € 2011 per jaar)

BSB

1995-

Kwantitatieve ex-post evaluatie 2010
(P77)

EU-ETS*

2005-

Kwantitatieve ex-post evaluatie 2010
(P77)
0,1–0,5

Kwantitatieve ex-post evaluatie 2010
(P77). Incl EB overheidskosten € -500
mln./jaar; Eindverbruikerskosten € 500
mln./jaar; Nationale kosten € 1,5–3
mln./jaar; alle bedragen gemiddeld
1995–2008
Kwantitatieve ex-post evaluatie van
administratieve lasten (P86)
Administratieve lasten eindgebruikers:
€ 6 mln./jaar
Kwantitatieve ex-post evaluatie 2010
(P77). Overheidskosten € 3 mln./jaar;
Eindverbruikerskosten € 10,5 mln./jaar;
Nationale kosten € 13,5 mln./jaar; alle
bedragen gemiddeld 2005–2008

Convenanten en informatieve instrumenten
Convenant Bench1999–2009
marking
MJA2

2001–2008

Kwantitatieve ex-post evaluatie 2010
(P77)
0
Kwantitatieve ex-post evaluatie 2010
(P77)
< 2, in combinatie met Wm, MJA’s IPPC,
BSET-WKK en TIEB

MEE
MJA3

20092008-

Geen ex-post evaluatie
Geen ex-post evaluatie

Green Deals

2011-

Geen ex-post evaluatie

Kwantitatieve ex-post evaluatie 2010
(P77), geen kosten benchmarkconvenant
gerapporteerd.
Kwantitatieve ex-post evaluatie 2010
(P77). MJA1,2 en 3 Overheidskosten
€ 8,1 mln./jaar; Eindverbruikerskosten>
€ 8,1 mln./jaar; Nationale kosten >
€ 16,3 mln./jaar; alle bedragen
gemiddeld 1995–2008
Geen ex-post evaluatie
Kwantitatieve ex-post evaluatie 2010
(P77). MJA1,2 en 3 Overheidskosten
€ 8,1 mln./jaar; Eindverbruikerskosten>
€ 8,1 mln./jaar; Nationale kosten >
€ 16,3 mln./jaar; alle bedragen
gemiddeld 1995–2008
Geen ex-post evaluatie

* Inclusief Elektriciteitssector

6.5.3 Analyse van evaluaties in de sector Industrie
Tabel 24 presenteert de analyse van de evaluaties van beleidsinstrumenten in de sector Industrie. Naast een regulerend instrument zijn er een
groot aantal financiële instrumenten ingezet (directe en fiscale subsidies,
heffingen en een emissiehandelssysteem) en convenanten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

80

Tabel 24 Overzicht evaluatieresultaten Industrie
Beleidsinstrument

Gerapporteerde effectiviteit
Mt CO2 per jaar
tenzij anders vermeld

Gerapporteerde
kosteneffectiviteit
Nationaal,
netto tenzij anders vermeld
€2011 /tCO2

Ex-ante

Ex-post

Ex-ante

Ex-post

1993-

0,3–0,5

< 21

--

--

19971991–2002
1996–2004
2004-

0,4
---

2

– 15
---

8

BSB
BSET-WKK

19951990–1996

---

TIEB
MAP

1991–2003
1991–2000

---

CO2-reductieplan

1997–2001

--

--

--

2–39
(afhankelijk van
energiegebruik)
-16–27
(overheidskosten,
netto)
-54
(overheidskosten,
bruto)
--

NEWS
1999–2000
2005EU-ETS2
Convenanten en informatieve instrumenten
MJA1
1990–1999
Convenant Benchmarking
1999–2009
MJA2
2001–2008

-0,5

-0,1–0,5

---

-13–16

1,3
0,05–0,2

2,4
0
< 21

----

MEE
MJA3
Green Deals

0,2–0,4

----

-0–31
--

--> 20–30 (alleen
administratieve
kosten en
uitvoeringskosten)
> 1,27–1,84 per
GJ (alleen
administratieve
kosten en
uitvoeringskosten)
----

Regulerende instrumenten
Wet milieubeheer
Financiële instrumenten
EIA
VAMIL
REB2
EB2

1
2

Looptijd

200920082011-

--

0,4–0,8
(7–14 PJ)

3,9

---

---

ARK (2011) geeft een effect van MJA2, Wet milieubeheer, IPPC, laatste jaren MJA1, laatste jaren BSET-WKK en TIEB van 2 Mt per jaar.
Inclusief Elektriciteitssector.

Van een groot aantal instrumenten zijn geen kwantitatieve ex-ante
evaluaties beschikbaar. Dit betreft vooral oudere instrumenten uit de
periode voor 2000. Wel zijn er inschattingen van de effecten van specifieke
maatregelen en van combinaties van instrumenten, maar de resultaten
van die studies zijn niet altijd in verband te brengen met beleidsinstrumenten.
De eerste omvattende ex-post evaluatie dateert uit 2002 en analyseert de
instrumenten die zijn ingezet in de periode 1990–2000 (ECN/RIVM 2002).
Een groot aantal instrumenten in de periode 1995–2008 is recentelijk
ex-post geëvalueerd door CE Delft (2011). In die studie worden de effecten
op energiegebruik en emissies en de kosteneffectiviteit in kaart gebracht.
Door de overlap van beide periodes zijn de cijfers uit bovenstaande tabel
een overschatting.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

81

Doelen
De doelen van beleidsmaatregelen in de Industrie zijn reductie van
broeikasgasemissies en energiebesparing. Sinds de invoering van het
Europese emissiehandelssysteem in 2005 hebben de meeste instrumenten energiebesparing als hoofddoel. Dit is logisch omdat de emissiereductie vastligt door het emissieplafond. Enkel instrumenten gericht op
afvangen en opslag van CO2 (CCS) hebben nog tot doel om emissies te
reduceren.
Nevendoelen en -effecten
In ex-ante evaluaties van beleidsinstrumenten en maatregelen in de
Industrie worden vaak andere milieuvoordelen als nevendoel genoemd,
zoals terugdringing van luchtvervuilende emissies en reduceren van
emissies van overige broeikasgassen. Negatieve effecten op het
hoofddoel als gevolg van carbon leakage en het zogenaamde waterbedeffect binnen het ETS23 zijn in een enkele studie meegenomen. Daarnaast
zijn economische nevendoelen en -effecten onderzocht, zoals effecten op
loonvoet en arbeidsvolume, prijs en volume van particuliere consumptie
en uitvoer, investeringen en, meer in het algemeen, welvaartseffecten. In
twee studies is de invloed op de energie-voorzieningszekerheid geanalyseerd.
In de beschikbare ex-post evaluaties staat geen informatie over neveneffecten.
Effectiviteit
De recente ex-post analyse van CE Delft (2011) geeft het meest complete
overzicht van de resultaten van klimaat- en energiebeleid voor de
Industrie. De nadruk in de studie ligt op energiebesparing.
Op grond van ECN/RIVM (2002) is de conclusie dat de MJA1 voor de grote
bedrijven effectief is geweest en 2,4 Mt CO2 per jaar heeft bespaard. Het
netto-effect van de MJA2 is onbekend, maar tezamen met de laatste jaren
van MJA1, BSTE-WKK, Wet milieubeheer en enkele andere maatregelen
niet groter dan 2 Mt CO2 per jaar (CE Delft, 2011).
Voor grote bedrijven gold na de MJA1 (1999) een nieuw regime met het
Convenant Benchmarking en vanaf 2005 het ETS. In tegenstelling tot de
MJA’s heeft het Convenant Benchmarking geen effect gehad. Evenmin
heeft de eerste fase van het ETS (2005–2007) geleid tot energiebesparing
of vermindering van broeikasgasemissies omdat de Nederlandse overheid
in deze fase teveel emissierechten heeft toebedeeld (net als overigens de
meeste andere EU-lidstaten).
Het belangrijkste regulerende instrument in de sector is de Wet milieubeheer, die sinds 1999 voorschrijft dat bedrijven maatregelen moeten
nemen die zich in vijf jaar of minder terugverdienen door een lagere
energieconsumptie. Het effect hiervan is zeer gering doordat de vergunningverlenende autoriteiten (gemeenten en provincies) het niet
handhaven en doordat, in tegenstelling tot de praktijk in veel andere
landen, ETS-bedrijven zijn uitgesloten.
23
Met het «waterbedeffect» wordt bedoeld
dat emissiereductie binnen het ETS niet leidt
tot vermindering van de totale emissies, maar
tot meer emissieruimte voor andere
deelnemers aan het ETS, omdat voor het hele
systeem een plafond is vastgesteld.

De belangrijkste financiële instrumenten (naast de al eerder genoemde
fiscale en directe subsidies) zijn de Energiebelasting, de Brandstoffenbelasting en het Europese emissiehandelssysteem. Het effect van de eerste
twee is gering omdat de meest energie-intensieve bedrijven een nultarief
hebben. Van het ETS is de effectiviteit nog niet onomstotelijk vastgesteld

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

82

vanwege de overallocatie van rechten in de eerste fase (tussen 2004–2008)
en de economische neergang in tweede fase (2008–2012), die beide tot
zeer lage prijzen hebben geleid waardoor de prikkel tot emissiereductie
beperkt is gebleven. Het effect van het ETS wordt door CE Delft (2011)
geschat op 0,1–0,5 Mt CO2 voor de Industrie en de Elektriciteitsopwekking
samen.
Voor twee instrumenten zijn zowel kwantitatieve ex-ante als ex-post
inschattingen van de effectiviteit beschikbaar. Bij het ETS en het
Convenant Benchmarking is het effect ex-ante hoger ingeschat dan
ex-post is gerealiseerd. In het eerste geval is dat te wijten aan de
overallocatie van rechten en het vrijstellen van energiebesparingsverplichtingen. In het tweede geval is het te wijten aan de lage ambitie van het
convenant, een zeer lange looptijd zonder tussendoelen en een vrijstelling
van de Energiebelasting voor de deelnemende bedrijven, waardoor
bedrijven geen extra financiële prikkel hadden om energie te besparen.
Kosteneffectiviteit
Van geen van de beleidsinstrumenten is ex-ante de kosteneffectiviteit
ingeschat. Uit de ex-post evaluaties komt naar voren dat de nationale
kosteneffectiviteit van het ETS in de eerste fase zeer ongunstig was
(doordat het nauwelijks reductie van emissies heeft bewerkstelligd) maar
in de tweede fase beter: ongeveer € 13–16 per ton CO2. De kosteneffectiviteit van de Energie Investeringsaftrek (EIA) was iets gunstiger. Door de
hoge administratieve kosten was de kosteneffectiviteit van de MJA’s
slechter dan van het ETS en de EIA. Alleen al aan administratieve kosten
en uitvoeringskosten is € 20–30 per ton CO2 uitgegeven.
Verdeling kosten
Voor de Industrie als geheel is er tussen 1995 en 2008 een overdracht
geweest van de Industrie naar de overheid. De Industrie betaalde in die
dertien jaar bijna € 7 miljard, de overheid ontving ruim € 6 miljard. De
voornaamste overdracht is de Energiebelasting en omdat de grootverbruikers hiervan zijn vrijgesteld, is voor hen de balans waarschijnlijk
anders. De nationale kosten (de kosten exclusief overdrachten) bedroegen
in de betreffende periode zo’n half miljard Euro. Merk op dat de waarde
van de gratis uitgedeelde rechten voor het EU-ETS hier buiten
beschouwing zijn gelaten omdat de bepaling van die waarde bemoeilijkt
wordt door de sterke fluctuaties in de prijs. Per saldo heeft de gratis
uitgifte van rechten de overdracht van de Industrie naar de overheid
verminderd of misschien zelfs doen omslaan in een overdracht in
tegengestelde richting.
6.6 Elektriciteitsopwekking
6.6.1 Beschikbare evaluaties van beleidsinstrumenten in de
Elektriciteitsopwekking
Achttien beleidsinstrumenten in de sector Elektriciteitsopwekking zijn
geïdentificeerd. Van iedere afzonderlijke maatregel zijn er vier ex-ante en
een ex-post geëvalueerd. In combinatie met andere maatregelen of
sectoren (met name Industrie) zijn nog eens vier maatregelen ex-ante en
zes maatregelen ex-post geïdentificeerd. In totaal zijn dus negen maatregelen ex-ante en tien ex-post geëvalueerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

83

Tabel 25 Overzicht van evaluaties in de Elektriciteitsopwekking
Beleidsinstrument

Looptijd

Evaluaties
Ex-ante

Ex-post

20082009-

---

---

20102009–2010

---

---

1996–2004

A64 (1995)
A40 (1998)

MEP

2003–2006

A25 (2004)

MEP-WKK
SDE

2008–2010

P28(2002)
P3 (2004)
P24 (2005)
P25 (2005)
P26 (2005)
P46 (2004)
P4 (2007)
---

SDE+
OV-MEP
MAP

20112006–2007
1991–2000

CO2-reductieplan

1999–2003

--

EU-ETS (inclusief Industrie)

2005-

BSB

1995-

A70 (2002)
A48 (2004)
A64 (1995)
A40 (1998)

Convenanten en informatieve afspraken
BLOW
Kolenconvenant
Convenant Benchmarking

2001–2010
2002–2012(?)
1999–2012

Convenant Energie uit Afval

1999–2002

Regulerende maatregelen
Rijkscoördinatieregeling
Nationaal plan van aanpak windenergie – Klimaat- en
energieakkoord
Voorrang voor duurzaam
Risico’s dekken aardwarmte
Financiële maatregelen
REB

-A66 (2007)
A5 (2011)
A5 (2011)
A40 (1998)

--A101 (1999)
A50 (1999)
A24 (1999)
A80 (2002)
A48 (2004)
A28 (2000)

-P28(2002)
P26 (2005)
P114 (2002)
P74 (2003)
P24 (2005)
P7 (2011)
P77 (2011)
P28(2002)
P26 (2005)
P75 (2005)
P18 (2006)
P107 (2006)
P7 (2011)
P77 (2011)

P28(2002)

Ex-post evaluaties P7, P24, P26, P28, en P77 rapporteren over de effectiviteit en kosten van de beleidsmaatregelen en hanteren daarbij een
geëigende methode, met onderscheid tussen bruto- en netto-effecten en
aandacht voor de causaliteit. Hierboven zijn ze vet weergegeven.
Ex-post evaluatie P114 rapporteert over de effectiviteit op een methodologisch correcte manier, maar niet over de kosten. Deze studie is hierboven
cursief weergegeven.
P3 en P4 rapporteren over kosten, maar niet over effecten. Deze studies
zijn onderstreept.
De volgende studies zijn om verschillende redenen niet in de kwantitatieve analyse betrokken.
P74 geeft alleen de overheidskosten en de effectiviteit is op een onduidelijke manier ingeschat.
P107 geeft slechts bruto-effecten; op basis van deze studie kan de
effectiviteit dus niet worden vastgesteld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

84

P25 en P46 rapporteren noch over kosten, noch over effecten.
P18 en P75 zijn niet aangetroffen.
6.6.2 Ex-post inschatting van kosten van beleidsinstrumenten
Tabel 26 geeft een overzicht van de effecten en kosten van klimaatbeleid
in de Elektriciteitsopwekking in de periode 1999 tot 2003 en, voor zover
beschikbaar, de uitkomsten van evaluaties van individuele beleidsinstrumenten nadien.
Tabel 26 Overzicht van kosten van beleid en beleidsinstrumenten Elektriciteitsopwekking
Beleidsinstrument of sector

Looptijd

Ex-post inschatting effect
(Mt CO2 -eq.)

Ex-post inschatting
kosten
(mln. € 2011 per jaar)

Industrie en energie

1999–2003

4,8

Overheidskosten: 640
Eindgebruikerskosten: -434
tot -167
Nationale kosten: 301 tot
568

20082009-

Geen ex-post evaluatie
Geen ex-post evaluatie

Geen ex-post evaluatie
Geen ex-post evaluatie

20102009–2010

Geen ex-post evaluatie
Geen ex-post evaluatie

Geen ex-post evaluatie
Geen ex-post evaluatie

2003–2006

Geen ex-post evaluatie na
2005

SDE
SDE+
MEP-WKK

2008–2010
2011-

OV-MEP
EU-ETS (inclusief Industrie)

2006–2007
2005-

Geen ex-post evaluatie
Geen ex-post evaluatie
Geen ex-post evaluatie na
2005
Geen ex-post evaluatie
Kwantitatieve ex-post
evaluatie 2010 (P77)

BSB

1995-

Kwantitatieve ex-post
evaluatie 2010 (P77)

ARK (2007) (P4).
Subsidie € 485 mln./jaar;
uitvoeringskosten € 5
mln./jaar (2003–2006)
Geen ex-post evaluatie
Geen ex-post evaluatie
Geen ex-post evaluatie na
2005
Geen ex-post evaluatie
Kwantitatieve ex-post
evaluatie 2010 (P77).
Overheidskosten € 3
mln./jaar;
Eindverbruikerskosten
€ 10,5 mln./jaar;
Nationale kosten € 13,5
mln./jaar;
alle bedragen gemiddeld
2005–2008
Kwantitatieve ex-post
evaluatie 2010 (P77);
Incl. EB overheidskosten
€ -500 mln./jaar;
Eindverbruikerskosten
€ 500 mln./jaar;
Nationale kosten € 1,5–3
mln./jaar;
alle bedragen gemiddeld
1995–2008

Convenanten en informatieve instrumenten
BLOW

2001–2010

Kolenconvenant

2002–2012(?)

Convenant Benchmarking

1999–2012

Geen ex-post evaluatie na
2005
Geen ex-post evaluatie na
2005
Kwantitatieve ex-post
evaluatie 2010 (P77)

Regulerende instrumenten
Rijkscoördinatieregeling
Nationaal plan van aanpak windenergie –
Klimaat- en energieakkoord
Voorrang voor duurzaam
Risico’s dekken aardwarmte
Financiële instrumenten
MEP

Geen ex-post evaluatie na
2005
Geen ex-post evaluatie na
2005
Kwantitatieve ex-post
evaluatie 2010 (P77);
geen kosten benchmarkconvenant gerapporteerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

85

6.6.3 Analyse van evaluaties in de Elektriciteitsopwekking
Het klimaatbeleid t.b.v. de sector Elektriciteitsopwekking heeft in de
onderzochte periode een aantal instrumenten gekend. Tabel 27 laat
hiervan een overzicht zien.
Tabel 27 Overzicht evaluatieresultaten Elektriciteitsproductie
Beleidsinstrument

Regulerende instrumenten
Rijkscoördinatieregeling
Nationaal plan van aanpak
windenergie – Klimaat- en
energieakkoord
Voorrang voor duurzaam
Risico’s dekken aardwarmte
Financiële instrumenten
REB
MEP
SDE

Looptijd

Gerapporteerde
effectiviteit
Mt CO2 per jaar
tenzij anders vermeld

Gerapporteerde kosteneffectiviteit
Nationaal,
netto tenzij anders vermeld
€2011 /tCO2

Ex-ante

Ex-post

Ex-ante

Ex-post

20082009-

---

---

---

---

20102009–2010

---

---

---

---

1996–2004
2003–2006
2008–2010

-9 en 19
(resp. 2011 en
2020)
2,2–3,3
----0,5
--

0,31
--

30
40–100

231
---

-1,62
-≤ 0,13
34
0,1–0,5
--

90–200
-------

-84
---13–16
--

0,31 (additioneel
t.o.v.
referentieraming
2010)
1,2
0,07
--

--

--

--

0,12
0,12
--

----

----

SDE+
2011MEP-WKK
OV-MEP
2006–2007
MAP
1991–2000
CO2-reductieplan
1999–2003
EU-ETS (inclusief Industrie) 2005BSB
1995Convenanten en informatieve instrumenten
BLOW
2001–2010

Kolenconvenant
Convenant Benchmarking
Convenant Energie uit Afval

2002–2012(?)
1999–2012
1999–2002

1
Gezamenlijk effect van REB en MEP, periode 1999–2004, exclusief emissiereducties in het buitenland (1 Mt CO2 per jaar). Daarbij is het relevant op
te merken dat de MEP pas op 1 juli 2003 is ingevoerd, dus het effect is grotendeels toe te schrijven aan de REB.
2
Gezamenlijk effect van EIA, VAMIL, Kolenconvenant, Benchmark convenant, CO2- reductieplan, WKK-steun, Novem-programma’s.
3
Energiebesparingsmaatregelen binnen de MAP. Er is niet bekend hoeveel CO2-reductie gemoeid is met MAP-uitgaven voor hernieuwbare
energie. Ook is er in de literatuur discussie over de CO2-reducties die netto kunnen worden toegeschreven aan het MAP-instrument.
4
Alle sectoren, inclusief Elektriciteitsproductie. Jaarlijkse CO2-reducties van investeringsprojecten die eind 2004 waren gerealiseerd.

Doelen
De doelen van de beleidsmaatregelen in de Elektriciteitsopwekking zijn
reductie van broeikasgasemissies, verhoging van het aandeel
hernieuwbare energie en hiermee samenhangend besparing van fossiele
brandstoffen. In sommige studies is het hoofddoel het behalen van een
bepaalde doelstelling tegen de laagst mogelijke kosten. Daarnaast is er
een kleine set evaluaties die betrekking heeft op afvang en ondergrondse
opslag van CO2.
Nevendoelen en -effecten
De nevendoelen die in de ex-ante evaluaties van beleidsmaatregelen
worden genoemd liggen deels op milieugebied, deels op energetisch en
deels op economisch gebied. Tot de eerste categorie hoort het verminderen van luchtvervuilende emissies. Tot de tweede de verandering van
de energiemix van duurzame energie. De derde categorie omvat doelen
zoals een verbetering van de concurrentiepositie Nederlandse elektrici-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

86

teitsproducenten, ontwikkelen van kennis en stimuleren van innovatie,
verminderen van administratieve lasten en het betaalbaar houden van
elektriciteit. In de ex-post evaluaties van MEP worden de lagere emissies
van luchtvervuilende emissies becijferd. In andere ex-post evaluaties is
geen aandacht voor neveneffecten.
Effectiviteit
Het belangrijkste en in theorie meest effectieve instrument is ongetwijfeld
het EU-ETS, dat een plafond oplegt aan de emissies van de deelnemende
installaties, waaronder vrijwel alle elektriciteitscentrales die fossiele
brandstoffen gebruiken. In de praktijk is de effectiviteit van het ETS echter
nog niet onomstotelijk vastgesteld vanwege de overallocatie van rechten
in de eerste fase en de economische neergang in tweede fase, die beide
tot zeer lage prijzen hebben geleid waardoor de prikkel tot emissiereductie
beperkt is gebleven. Het effect van het ETS wordt door CE Delft (2011)
geschat op 0,1–0,5 Mt CO2 voor de Industriesector en de Elektriciteitsopwekking samen.
Andere instrumenten met een grote effectiviteit zijn de opeenvolgende
regelingen voor de stimulering van duurzame elektriciteit: Regulerende
energiebelasting (REB), MEP, SDE en SDE+. Tot 2004 hadden de REB en de
MEP 0,3 Mt CO2 bespaard, en het gezamenlijk effect van MEP en SDE(+)
wordt ingeschat op 9 Mt CO2 in 2011 en 19 Mt CO2 in 2020. Daarbij dient
wel te worden opgemerkt dat de uitstootvermindering binnen het ETS
plaatsvindt en dus geen netto-effect heeft. De MEP-WKK en andere
beleidsinstrumenten gericht op energiebesparing hadden in 2003 een
reductie van 7,9 Mt CO2 opgeleverd (gemiddeld 1,6 Mt CO2-reductie per
jaar over de periode 1999–2003). Duurzame elektriciteit had in 2004 een
besparing van 1,9 Mt CO2 opgeleverd (gemiddeld 0,3 Mt CO2-reductie per
jaar over de periode 1999–2004). Vanaf 2005 was er, vanwege het EU-ETS,
geen additionele emissiereductie meer omdat een lagere uitstoot door de
Elektriciteitssector meer ruimte schiep voor emissies van andere sectoren.
Kosteneffectiviteit
Er is geen informatie gevonden die voldoende inzicht geeft in de
netto-kosteneffectiviteit van individuele maatregelen (nationale kosten).
Vrijwel altijd wordt een pakket aan maatregelen in zijn geheel beschouwd
en ook wordt geen inzicht gegeven in verschillen in kosteneffectiviteit van
maatregelen in de verschillende sectoren. Zo is bijv. voor de sector
Energie (Elektriciteitsproductie en raffinaderijen) alleen een ex-ante
kosteneffectiviteit van 24 €/tCO2 gevonden voor het totaalpakket aan
maatregelen op het gebied van energie- en klimaatbeleid in de periode
2001–2010.
Milieukwaliteit van de Elektriciteitsproductie (MEP en OV-MEP)
De nationale kosteneffectiviteit van de stimulering van duurzame energie
is in 2004 ingeschat op € 30 per ton CO2 (A25). Hoewel er geen kosteneffectiviteitsschattingen in ex-post evaluaties van de MEP staan, werd de
kosteneffectiviteit van de sector Energie/Industrie, waar de opwekking van
duurzame energie een belangrijk deel van uitmaakt, in 2005 ingeschat op
€ 90–170 per ton CO2 (P13). Het ligt dus voor de hand dat de kosteneffectiviteit van de MEP ex-post veel minder gunstig is geweest dan ex-ante
werd ingeschat. Eén van de redenen hiervoor is de aanzienlijke oversubsidiëring in de MEP geweest (P4). CE Delft (2007) schat in dat de helft van
de subsidie achteraf gezien onnodig was. Deze bevinding heeft geleid tot
aanpassingen in de regeling.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

87

Milieu Actie Plan (MAP)
Er is niet bekend hoeveel CO2-reductie gemoeid is met MAP-uitgaven
voor hernieuwbare energie. Ook is er in de literatuur discussie over de
CO2-reducties die netto kunnen worden toegeschreven aan het
MAP-instrument. M.b.t. energiebesparing wordt een kosteneffectiviteit
van de MAP gerapporteerd van 4,5–45 €/tCO2. Deze is berekend door de
totale geregistreerde MAP-middelen24 te delen op de totaal berekende
CO2-reductie (dus: niet op basis van nationale kosten). Deze inschatting is
niet erg betrouwbaar, onder andere omdat niet bekend is in welke mate
de bewuste CO2-reductie kan worden toegeschreven aan het
MAP-instrument.
Convenanten
Op basis van de bestudeerde rapporten kunnen geen conclusies worden
getrokken ten aanzien van de kosteneffectiviteit van de verschillende
convenanten, relevant voor de sector Elektriciteitsproductie. Met het halen
van de doelstelling van de Bestuursovereenkomst Landelijke Ontwikkeling
van Windenergie (BLOW) zou maximaal 0,3 Mt CO2-reductie zijn gemoeid.
In het algemeen zal het echter lastig zijn om het effect van deze convenantafspraken volledig te isoleren van de groei van het aandeel
windenergie op land als gevolg van het financiële subsidieinstrumentarium (MEP en SDE).
Voor het Kolenconvenant en het Convenant Benchmarking Energie
Efficiency kan niet worden vastgesteld wat hun afzonderlijke (kosten)
effectiviteit is geweest. De belangrijkste reden is dat er geen inzicht
bestaat in de kosten die gepaard gaan met dit convenant. Ook hebben
cijfers m.b.t. gerealiseerde CO2-reducties (0,4 Mt over de periode
1999–2003) betrekking op een pakket aan maatregelen. Hierdoor kan de
nettobijdrage van elk van deze convenanten niet worden vastgesteld.
Verdeling kosten
Omdat de voornaamste besparingen behaald zijn met subsidies, is de
verdeling van de kosten ongelijk. De kosteneffectiviteit voor de Elektriciteitssector van instrumenten als de MEP en de SDE was negatief, terwijl
de nationale kosten positief waren. De overheid droeg een groot deel van
de kosten.
6.7 Overige broeikasgassen
Het Nederlandse beleid m.b.t. de Overige (niet-CO2) broeikasgassen
(methaan (CH4), lachgas (N2O) en de «F-gassen» HFK’s, PFK’s en SF6)
heeft onder meer gestalte gekregen in het Reductieprogramma Overige
Broeikasgassen (ROB). Het ROB ging van start in 1999 en loopt nog tot
eind 2012. Een aantal belangrijke emissiereducerende maatregelen was
overigens al genomen vóór de totstandkoming van het ROB.
6.7.1 Beschikbare evaluaties van beleidsinstrumenten Overige
broeikasgassen

24
Inkomsten uit de MAP-toeslag, inzet van
eigen middelen van bedrijven voor MAP,
rentes en overige inkomsten minus de reserve
eind 2000 (Berenschot, 2001).

De ex-ante evaluatie van het ROB wordt gevormd door de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid (VROM, 1999; A50) en het daaraan ten grondslag
liggende Optiedocument voor emissiereductie van broeikasgassen (ECN,
1998; A97).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

88

Een ex-post evaluatie van het ROB is (nog) niet beschikbaar. Wel heeft een
tussentijdse evaluatie plaatsgevonden over de periode 1999–2004 (Ecofys,
2006; P120). Kort daarvoor had Ecofys in opdracht van SenterNovem al
gerapporteerd over de kosteneffectiviteit van de beleidsmaatregelen die in
de periode 1990–2003 m.b.t. de Overige broeikasgassen waren genomen
(Ecofys, 2005; P93). Een aantal van deze maatregelen is ook meegenomen
in het CE-evaluatierapport over de doelmatigheid van het binnenlandse
klimaatbeleid (CE, 2005; P13).
In 2006 is de EU-verordening 842/2006/EG van kracht geworden. Deze
verordening bevat bepalingen ter beperking van de emissie van F-gassen.
De «ex-ante evaluatie» kan worden gedestilleerd uit het voorstel voor
deze verordening zoals dat in 2003 door de Europese Commissie werd
ingediend (A93). Een tussentijds overzicht van de met de Verordening
bereikte en nog te verwachten resultaten wordt gegeven in Schwarz et al.
(2011; P119). Beide documenten bevatten onvoldoende specifieke
informatie om te kunnen dienen als evaluaties voor de (kosten)effectiviteit
van de in de Verordening opgenomen maatregelen in Nederland.
6.7.2 Ex-post inschatting van kosten van beleidsinstrumenten
Voor de Overige broeikasgassen zijn na 2006 geen ex-post evaluaties
meer verschenen. Van recente jaren zijn daarom geen kosten van
beleidsinstrumenten bekend. Hier wordt volstaan met een overzicht van
de effecten en kosten van klimaatbeleid tussen 1999 tot 2003.
Tabel 28 Overzicht van kosten van beleid en beleidsinstrumenten Overige broeikasgassen
Sector

Looptijd

Ex-post inschatting effect
(Mt CO2 -eq.)

Ex-post inschatting
kosten
(mln. € 2011 per jaar)

Overige Broeikasgassen

1999–2003

1,5

Overheidskosten: 4
Eindgebruikerskosten: 11
Nationale kosten: 11

6.7.3 Analyse van evaluaties Overige broeikasgassen
Tabel 29 vat de analyse van de evaluaties van het beleid voor Overige
broeikasgassen samen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

89

Tabel 29 Overzicht evaluatieresultaten Overige broeikasgassen
Maatregel

Reductie methaanemissies
afvalstortplaatsen
Reductie methaanemissies
olie- en gaswinning
Reductie methaanemissies
door mestvergisting
Reductie van N2O-emissies
bij de salpeterzuurproductie
Reductie HFK-emissies bij
productie van HCFK-22
Reductie HFK-emissies
koelinstallaties (lekverliezen)

Alternatieve koelmiddelen
Reductie PFK-emissies bij
productie halfgeleiders
Reductie PFK-emissies bij
aluminiumproductie
Reductie SF6-emissies bij
vermogensschakelaars

Instrument(en)

Gerapporteerde effectiviteit
(Mt CO2 -eq. per jaar)

Emissie-eisen
Convenant

Gerapporteerde kosteneffectiviteit
(nationale kosten; € per ton CO2 -eq.)

Ex-ante

Ex-post

Ex-ante

Ex-post

0,3

1,5

0–10

-0,5–5

0,2

1

2–14

<0

0,1–0,2

0,001–0,01

-5–39

60–239

5,5–8,5

5

0,5–2

0,6

2,5

5,3

0,14

0,3

0,4
0,5

0,8–1,2
0,05–0,1

23
4,5

11–20
-5–30

0,5

0,084

0–23

11–122

1,2

1,6–1,7

0

-0,1–1

0,5

±0

0–23

35

Emissiehandel1
Milieuvergunning1
Subsidie
«Good
housekeeping»/
STEK-certificering1
EU-verordening
Subsidies
Subsidies
Subsidie
Vergunningeisen
(IPPC)
Convenanten
Subsidie1

1
Deze instrumenten komen uit de (ex-post) evaluatie(s) als de meest effectieve naar voren. Bij maatregelen waar geen instrument met een 1 wordt
vermeld, was de bereikte emissie-reductie vooral aan andere factoren dan broeikasgasbeleid toe te schrijven, b.v. afval- en bodembeschermingsbeleid (methaan uit afvalstortplaatsen) of economische factoren (koelmiddelen, PFK-emissies aluminiumproductie).
2
Op basis van overheidskosten.

Doelen en nevendoelen
Bij de Overige broeikasgassen (OBG) is het hoofddoel doorgaans
(uiteraard) de emissiereductie van deze gassen. Het kan daarbij gaan om
alle OBG of om specifieke stoffen.
In de ex-ante evaluatie van de EU-regelgeving voor F-gassen wordt
gewezen op de relatie met het Protocol van Montreal. Er is gekozen voor
maatregelen die ervoor zorgen dat de geleidelijke eliminatie van stoffen
die de ozonlaag afbreken niet wordt ondermijnd.
Effectiviteit en kosteneffectiviteit
In deze sector zijn regulerende instrumenten het meest effectief geweest.
Emissie-eisen in vergunningen hebben bijgedragen aan de gerealiseerde
emissiereductie van HFK’s bij de productie van HCFK-22 (ruim 5 Mt;
nationale kosten € 0,3 per ton). Mogelijk hebben ze ook een rol gespeeld
bij de reductie van PFK-emissies bij de aluminiumproductie en bij de
CH4-emissiereductie in de olie- en gaswinning, maar in deze gevallen was
de emissiereductie waarschijnlijk een neveneffect van investeringen die
om economische redenen werden gedaan.
Het Stortbesluit bodembescherming verplicht exploitanten van stortplaatsen voorzieningen te treffen om stortgas op te vangen en het binnen
of buiten de stortplaats te benutten of te fakkelen. Deze verplichting heeft
bijgedragen aan de reductie van CH4-emissies van afvalstortplaatsen (1,5
Mt CO2-eq. in 2003; kosten maximaal € 5 per ton CO2-eq.).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

90

Door de regelgeving m.b.t. het voorkomen van lekverliezen zijn de
emissies van HFK’s uit koelinstallaties gereduceerd (ongeveer 1 Mt;
nationale kosten € 10 tot 20 per ton).
Sinds 2006 is er een EU-verordening van kracht die tot doel heeft de
emissies van F-gassen te beperken. Daarin staan onder meer
voorschriften m.b.t. de lekdichtheid van producten die F-gassen bevatten
en voor het opleidingsniveau van personeel dat ermee werkt. Ook worden
bepaalde toepassingen van F-gassen verboden. Uit de eerste evaluatie
van deze verordening (Schwarz et al., 2011, P119) blijkt dat het effect
ervan in 2010 nog beperkt was (in totaal 2,9 Mt CO2-eq. emissiereductie in
de hele EU), maar naar verwachting sterk zou toenemen (tot 46 Mt in 2020
en 93 Mt in 2050). De ex-ante kosteneffectiviteit van de maatregelen uit de
F-gassenverordening werd geschat op € 41 per ton CO2-eq. (zowel in 2015
als in 2030).
De effectiviteit van subsidies is onduidelijk omdat een direct verband met
feitelijk gerealiseerde emissiereducties meestal niet te leggen is. Financiële middelen ter ondersteuning van de implementatie van marktrijpe
reductiemaatregelen zijn weinig doelmatig besteed, aangezien de
gesteunde investeringen ook zonder subsidie (waarschijnlijk) wel gedaan
zouden zijn (Ecofys, 2006). De uitzonderingen op deze bevinding zijn de
subsidie voor de reductie van PFK-emissies bij de productie van halfgeleiders (emissiereductie 0,084 Mt CO2-eq. per jaar; kosten € 11 à 12 per
ton CO2-eq.) en de reductie van SF6-emissies bij vermogensschakelaars
(emissiereductie 0,0025 Mt CO2-eq. per jaar; kosten € 35 per ton CO2-eq.).
De reductie van N2O-emissies bij de fabricage van salpeterzuur is pas op
gang gekomen toen deze sector werd opgenomen in het EU-ETS
(emissiereductie ongeveer 5 Mt CO2-eq. per jaar; kosten € 0,6 per ton
CO2-eq.).
Convenanten hebben een rol gespeeld bij de reductie van PFK-emissies
bij de aluminiumproductie en bij de reductie van methaanemissies bij de
olie- en gaswinning.
Het voorkomen van lekverliezen van HFK’s uit koelapparatuur is in
belangrijke mate bevorderd door certificering in het kader van STEK25.
Deze STEK-certificering is nauw gerelateerd aan de regelgeving m.b.t.
F-gassen zoals hierboven genoemd.
Verordening 842/2006/EG bevat onder meer bepalingen voor de etikettering van producten die F-gassen bevatten. Het effect hiervan in termen
van emissiereductie valt niet te kwantificeren (in Schwarz et al. (2011,
P119) wordt hiertoe ook geen poging gedaan).
6.8 Buitenlandse emissiereducties

25
De afkorting STEK stond voor: STichting
Erkenning Koeltechnisch installateur. Deze
afkorting wordt overigens niet meer als
zodanig gehanteerd (zie www.stek.nl).

Buitenlandse emissiereducties zijn gebruikt om te voldoen aan Nederlandse verplichtingen onder het Kyoto-Protocol, met als doel de kosten
van het klimaatbeleid voor Nederland te verminderen.
– Het Nationaal Milieubeleidsplan (1989) bevatte reeds het voornemen
om te komen tot een Internationaal Klimaatfonds en een bijdrage
vanuit ontwikkelingssamenwerkingsgelden aan klimaatbeleid in
ontwikkelingslanden (oplopend tot NLG 250 mln. in 1994), maar hierbij
werden geen uitspraken gedaan over de te verwachten (kosten)effectiviteit. De twee beleidsinstrumenten die Nederland heeft gehanteerd

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

91

om door middel van buitenlandse emissiereducties aan zijn Kyotoverplichtingen bij te dragen zijn Joint Implementation (JI) en het Clean
Development Mechanism (CDM). JI-projecten hebben betrekking op
andere landen die in het Kyoto-Protocol een emissiereductieverplichting zijn aangegaan (in de praktijk doorgaans landen in Midden- en
Oost-Europa). CDM-projecten vinden plaats in landen zonder Kyotodoelstelling (ontwikkelingslanden). Het Nederlandse JI- en CDM-beleid
is zowel ex-ante als ex-post geëvalueerd. Het belangrijkste ex-post
CDM-evaluatierapport (PWC, 2005) is echter niet openbaar.
Tabel 30 Overzicht evaluatieresultaten Buitenlandse emissiereducties
Maatregel/instrument

Effectiviteit (Mt CO2 -eq. per jaar)

Clean Development Mechanism
Joint Implementation

Kosteneffectiviteit (nationale kosten; € per
ton CO2 -eq.)

Ex-ante

Ex-post

Ex-ante

Ex-post

17*
8*

6
3

<4
20–30

< 3,6
4,2

Volgens de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid Deel II (1999).

Maatregel: Clean Development Mechanism (CDM)
Kwaliteit ex-post evaluaties
De Evaluatienota Klimaatbeleid (2005) beschrijft slechts de hoofdlijnen
van de met CDM bereikte resultaten. De onderliggende studie van PWC
(2005) zou pas openbaar worden gemaakt na afloop van de onderhandelingsronden over nog af te sluiten CDM-contracten, teneinde een
negatieve invloed op de uitkomst van die onderhandelingen te
voorkomen. Onduidelijk is of dit intussen is gebeurd; het PWC-rapport
was niet op internet te vinden.
Gupta et al. (2008) kijken vooral naar de bijdrage van Activities Implemented Jointly 16 (AIJ26)- en CDM-projecten aan duurzame ontwikkeling
in de ontvangende landen. Het betreft 5 AIJ- en 44 CDM-projecten. Bij de
CDM-projecten ging het om de «verwachte» bijdrage aan duurzame
ontwikkeling, omdat de meeste nog liepen of nog geïmplementeerd
moesten worden. De wijze waarop de kosten(effectiviteiten) zijn berekend
is niet gespecificeerd.

26
AIJ: Activities Implemented Jointly. Deze
projecten kunnen worden beschouwd als
proefprojecten voor het CDM.
27
http://www.nrc.nl/klimaat/2012/09/17/nogeven-en-de-emissiehandel-gaat-failliet/
28
http://vorige.nrc.nl/opinie/article2415214.
ece/CO-reductie_in_buitenland_is_grote_
%20klimaatzwendel.

De onderzochte evaluaties behandelen de vraag in welke mate het
Nederlandse beleid (kosten)effectief is geweest in het verkrijgen van
certificaten van broeikasgasreductie (CERs, Certified Emission Reductions). Er is niet onderzocht in hoeverre de gecertificeerde broeikasgasreducties ook daadwerkelijk aan het beleidsinstrument (CDM) toe te
schrijven zijn. Het is niet uit te sluiten dat er ook bij CDM-projecten free
riders zijn die de reductiemaatregelen ook uitgevoerd zouden hebben
zonder de CDM-subsidie. Non-gouvernementele organisaties zoals CDM
Watch zijn zeer kritisch op het instrument en rapporteren regelmatig over
(vermeende) misstanden.27 Mirjam de Rijk van de Stichting Natuur en
Milieu noemde CDM zelfs «een grote klimaatzwendel» in het NRC
Handelsblad.28 Het zou daarom aan te bevelen zijn om bij toekomstige
evaluaties van het Nederlandse klimaat- en energiebeleid ook de
klimaateffectiviteit van instrumenten zoals JI en CDM mee te nemen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

92

Vergelijking ex-ante en ex-post
Effectiviteit: In de Uitvoeringsnota (VROM, 1999) werd ervan uitgegaan
dat de helft van de op grond van het Kyoto-Protocol te realiseren
emissiereductie in het buitenland zou plaatsvinden. Het zou daarbij gaan
om 125 Mt CO2-eq. over de gehele verplichtingenperiode (2008–2012),
oftewel 25 Mt per jaar (later is dit gereduceerd tot 100 resp. 20 Mt; en in
2007 verder tot 65 resp. 13 Mt). Hiervan zou tweederde uit CDM-projecten
moeten komen.
In de Evaluatienota Klimaatbeleid van 2005 werd vastgesteld dat de hele
taakstelling van 100 Mt was afgedekt in raamcontracten met intermediaire
organisaties, deelname aan fondsen en projectcontracten, maar dat het
nog te vroeg was om conclusies over de doelbereiking te trekken. Op dit
moment (2012) verwacht de Rijksoverheid dat er voor 45 tot 51 Mt rechten
geleverd zullen worden, waarvan 29 tot 31 Mt uit CDM-projecten (Verdonk
en Wetzels, 2012). Het verschil kan worden verklaard uit het feit dat de
binnenlandse emissiereductie zich gunstiger heeft ontwikkeld dan was
voorzien, waardoor er aanmerkelijk minder buitenlandse emissierechten
hoeven te worden gebruikt om aan de Nederlandse Kyoto-verplichtingen
te kunnen voldoen (Atsma, 2011).
Kosteneffectiviteit: In het Optiedocument (ECN, 1998) werd gesteld dat het
niet mogelijk was om op dat moment een betrouwbare schatting te geven
van de kosten van CDM-projecten. In ECN (1999) werd geconcludeerd dat
er in niet-Annex-I-landen een reductiepotentieel van zo’n 1 600 Mt
aanwezig was met kosten onder de USD 6 per ton (USD van 1990), zij het
dat de onzekerheden in deze schatting groot waren. ECN (2000) berekende
een geschatte evenwichtsprijs voor reductieopties in het buitenland bij
een markt van volkomen mededinging tussen de USD 4 en USD 15 per
ton. De Nederlandse overheid ging ex-ante uit van een bovengrens voor
de aankoopprijs van CO2-kredieten van USD 5 (destijds ongeveer € 5; nu
ongeveer € 4) per ton CO2-eq. en gemiddeld van een prijs van USD 4 per
ton. In deze prijzen waren de monitoringskosten inbegrepen, maar de
uitvoeringskosten niet (bron: Evaluatienota Klimaatbeleid 2002).
In de Evaluatienota van 2005 werd vastgesteld dat voor de tot dan toe
gecontracteerde CDM-projecten een prijs van onder de € 3,60 per ton
emissiereductie was betaald, maar dat er wel sprake was van een
stijgende tendens. Intussen zijn de prijzen van CDM-credits (CERs,
Certified Emission Reductions) overigens weer gedaald: in 2012 liggen ze
(weer) rond de € 4 (bron: http://www.emissierechten.nl/
marktanalyse.htm).
Neveneffecten
Het belangrijkste (beoogde) neveneffect van CDM-projecten is het leveren
van een bijdrage aan de duurzame ontwikkeling in het land waar het
project wordt gerealiseerd. In de ex-ante evaluaties zijn hiervoor geen
kwantitatieve doelstellingen geformuleerd. In de ex-post-evaluatie van vijf
AIJ-projecten (Gupta et al., 2008) wordt vastgesteld dat de resultaten van
deze projecten in termen van hun bijdrage aan duurzame ontwikkeling
gemengd zijn. Eén van de projecten (kleinschalige biogasproductie in
Vietnam) scoorde tamelijk goed op de duurzaamheidscriteria (en had
daarnaast de gunstigste kosteneffectiviteit); een ander project (zontechnologie voor kassen in China) werd beschouwd als een mislukking (zowel de
emissiereductie als de bijdrage aan duurzame ontwikkelingen waren
verwaarloosbaar). De overige drie projecten scoorden tussen deze
extremen in. Met betrekking tot de CDM-projecten die Nederland in
portefeuille heeft, werd gesteld dat ze waarschijnlijk een positieve

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

93

bijdrage zullen leveren aan de sociale en economische ontwikkeling in het
ontvangende land, maar dat dit niet gegarandeerd is. Van projecten op het
gebied van biogas, methaan uit kolenmijnen en waterkracht werd de
grootste bijdrage aan duurzame ontwikkeling verwacht; van projecten op
het gebied van biomassa, het afvangen van afgassen, HFK-23 en
geothermie de kleinste.
Maatregel: Joint Implementation
Kwaliteit ex-post evaluatie
Volgens de evaluatie van Faber et al. (2005) is het Nederlandse Joint
Implementationbeleid (JI) doeltreffend geweest in het verwerven van
emissiereductie-eenheden ( ERU’s). De evaluatie richt zich echter niet op
de vraag in hoeverre het beleid tot daadwerkelijke emissiereducties leidt.
Met andere woorden, er wordt impliciet van uitgegaan dat de
JI-procedures en -eisen voldoende garantie bieden dat tegenover iedere
geleverde ERU ook een reële (additionele) ton CO2 (eq.)-emissiereductie
staat. Net zoals bij het CDM-instrument, wordt dit bij JI betwist door
sommige groepen. Het is aan te bevelen hier nader onderzoek naar te
(laten) doen.
Vergelijking ex-ante en ex-post
Effectiviteit: Het Optiedocument (ECN, 1998) achtte het niet mogelijk om
een betrouwbare schatting te maken van het voor Nederland beschikbare
potentieel aan JI. In de Uitvoeringsnota (VROM, 1999) werd ervan
uitgegaan dat de helft van de op grond van het Kyoto-Protocol te
realiseren emissiereductie in het buitenland zou plaatsvinden. Het zou
daarbij gaan om 125 Mt CO2-eq. over de gehele verplichtingenperiode
(2008–2012), oftewel 25 Mt per jaar (later is dit gereduceerd tot 100 resp.
20 Mt; en in 2007 verder tot 65 resp. 13 Mt). Hiervan zou eenderde uit
JI-projecten moeten komen.
In de Evaluatienota Klimaatbeleid van 2005 werd vastgesteld dat de hele
taakstelling van 100 Mt was afgedekt in raamcontracten met intermediaire
organisaties, deelname aan fondsen en projectcontracten, maar dat het
nog te vroeg was om conclusies over de doelbereiking te trekken. Tot
1 januari 2005 had Nederland claims op 14,6 miljoen ERU’s vastgelegd
(Faber et al., 2005). Op dit moment (2012) verwacht de Rijksoverheid dat
er in totaal voor 45 tot 51 Mt aan emissierechten uit het buitenland
geleverd zullen worden, waarvan 12 tot 16 Mt uit JI-projecten (Verdonk en
Wetzels, 2012). Dit betekent dus dat er na 2005 waarschijnlijk (nauwelijks
of) geen nieuwe JI-contracten zijn afgesloten. Het verschil tussen de
ex-ante en de ex-post schatting kan worden verklaard uit het feit dat de
binnenlandse emissiereductie zich gunstiger heeft ontwikkeld dan was
voorzien, waardoor er aanmerkelijk minder buitenlandse emissierechten
hoeven te worden gebruikt om aan de Nederlandse Kyoto-verplichtingen
te kunnen voldoen (Atsma, 2011).
Kosteneffectiviteit: ECN (1997) schatte dat de marginale kosten van
emissiereductie in Midden- en Oost-Europa zouden variëren van negatief
tot maximaal USD 40 per ton CO2. In het Optiedocument (ECN, 1998) was
deze (op modelberekeningen gebaseerde) schatting verlaagd naar USD
20–30 per ton, maar werd ook opgemerkt dat een betrouwbare schatting
eigenlijk niet mogelijk was gezien de onzekerheden in de diverse factoren
die de prijs beïnvloeden. In de Uitvoeringsnota (VROM, 1999) werden
geen uitspraken gedaan over de verwachte kosten per ton, hetgeen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

94

verklaarbaar is omdat beoogd werd de projecten (onder meer) via een
procedure van openbare aanbesteding (ERUPT) te selecteren.
De tussentijdse evaluatie (Faber et al., 2005) stelde vast dat de reële prijs
van de CO2-reductie in projecten die tot dan toe in de Nederlandse
JI-portefeuille waren opgenomen (voor zover niet vertrouwelijk) € 4,2 per
ton bedroeg (prijsniveau 2004; inclusief uitvoeringskosten). Geconcludeerd werd dat het Nederlandse JI-beleid niet of nauwelijks doelmatiger
had kunnen worden uitgevoerd en dat Nederland door de oplopende
prijzen profiteerde van het feit dat het (in vergelijking met andere landen)
vroeg gestart was met het vastleggen van JI-contracten.
Neveneffecten
Een nevendoelstelling van het Nederlandse JI-beleid was het bijdragen
aan de totstandkoming van een internationale markt voor emissiereducties. Volgens de tussentijdse evaluatie (Faber et al., 2005) is dit doel
gerealiseerd. Nederland heeft met de vroege start van zijn JI-beleid en
door het afgeven van prijssignalen een belangrijke bijdrage geleverd aan
de ontwikkeling van de markt voor projectgebonden emissiereducties
binnen het kader van het Kyoto-protocol.
6.9 Klimaatbeleid lagere overheden
In Nederland wordt niet alleen op nationaal niveau maar ook op provinciaal en gemeentelijk niveau klimaatbeleid gevoerd.
Om de Europese en nationale doelstellingen met betrekking tot de
reductie van broeikasgassen en aandelen van hernieuwbare energie te
realiseren heeft het Rijk met provincies en gemeenten akkoorden gesloten
waarin klimaatafspraken zijn vastgelegd (BLOW convenant (2001–2010),
BANS convenant, Klimaat-Energieakkoord tussen Rijk en provincies
2009–2011 en Klimaatakkoord Gemeenten en Rijk 2007–2011).
Daarnaast heeft een aantal gemeenten verdergaande eigen klimaat/
energie-doelstellingen opgesteld. Zo is bijvoorbeeld het doel van het
klimaatprogramma Rotterdam Climate Initiative om de CO2-emissies van
Rotterdam in 2025 te hebben gehalveerd ten opzichte van 1990 en heeft
de gemeente Den Haag de ambitie om in 2 040 CO2-neutraal te zijn.
Ook voeren gemeenten en provincies op eigen initiatief klimaatbeleid uit.
VNG en SenterNovem (2007) hebben een rapport gepubliceerd met
voorbeelden voor gemeentelijk klimaatbeleid en er zijn toelichtingen van
de provincies over hun klimaatprogramma’s, maar een compleet overzicht
van het klimaatbeleid van alle Nederlandse gemeenten en provincies is
niet beschikbaar.
In principe hebben de gemeenten en provincies de mogelijkheid om op
het gebied van klimaatbeleid zowel mitigatiebeleid als ook adaptatiebeleid
te voeren. Mitigatiebeleid is beleid dat gericht is op de reductie van de
broeikasgassen terwijl adaptatiebeleid gericht is op het beperken van de
potentiële schade van het klimaateffect.
Het adaptatiebeleid in Nederland is vooral daarop gericht om hoog water
te voorkomen. Hierbij spelen, naast waterschappen en Rijk ook
gemeenten en provincies een rol. Adaptatiebeleid valt verder buiten de
reikwijdte van dit rapport.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

95

Wat het mitigatiebeleid betreft hebben provincies en gemeenten
verschillende mogelijkheden (IPO en Rijksoverheid, 2009):
– Bij de ruimtelijke ordening kunnen zij energiebesparing bevorderen en
de randvoorwaarden voor de ruimtelijke inpassing van energieprojecten en infrastructuur scheppen.
– Verordeningen, vergunningsverlening en handhaving kunnen worden
ingezet om energiebesparing en vermindering van broeikasgassen te
bevorderen.
– Bij het verlenen van concessies bij het openbaar vervoer en bij het
aanbesteden van infrastructuur kunnen milieueisen worden gesteld.
– Gemeenten en provincies kunnen op verschillende manieren stimulerend optreden: er kunnen samenwerkingen worden geïnitieerd, kan
informatie ter beschikking worden gesteld en financiële ondersteuning
worden aangeboden. Zo heeft bijvoorbeeld het Rijk in de periode
2007–2009 financiële middelen beschikbaar gesteld aan gemeenten en
provincies (middels de BANS- en SLOK-subsidieregelingen), ter
subsidiering van lokale klimaatinitiatieven ter beschikking gesteld.
– Gemeenten en provincies kunnen hun eigen energieverbruik/emissies
reduceren door bijvoorbeeld de energie efficiëntie van hun eigen
gebouwen te verbeteren.
– Aandeelhouders van bedrijven (zoals bijvoorbeeld energiebedrijven,
netwerkbedrijven of (lucht)havenbedrijven) kunnen proberen direct
invloed uitoefenen op het milieuprofiel van deze bedrijven.
Gemeenten en provincies zijn in hun klimaatbeleid in die zin beperkt, dat
ze weliswaar afspraken kunnen maken waarin verplichtingen zijn
opgenomen, die verder gaan dan de verplichtingen zoals in de nationale/
Europese wetgeving verankerd, maar ze kunnen deze verdergaande
verplichtingen niet afdwingen. Zo kunnen op lokaal niveau geen strengere
energieprestatienormen aan gebouwen verplicht worden gesteld of
kunnen geen extra eisen worden gesteld aan de energie-efficiëntie van
bedrijven die onder het Europese Emissiehandelssysteem vallen.
Verdergaand lokaal klimaatbeleid met betrekking tot de Gebouwde
omgeving of het bedrijfsleven is daarom ook vaak middels afspraken/
convenanten vorm gegeven.
Voor zowel mitigatie als ook adaptatiebeleid vindt er samenwerking
plaats. Meer dan eenderde van de Nederlandse gemeenten (150) hebben
samen met het merendeel van de provincies (10 van de 12) en twee
waterschappen het netwerk Klimaatverbond Nederland gevormd met het
doel om effectief lokaal klimaatbeleid te verankeren, uit te voeren en
zichtbaar te maken.
6.9.1 Kosten van gemeentelijk en provinciaal klimaatbeleid
Aangezien er weinig gegevens over de effecten en kosten van het
gemeentelijk en provinciaal klimaatbeleid beschikbaar zijn, is het ook niet
mogelijk om een betrouwbare inschatting van de kosteneffectiviteit van
het gemeentelijk en provinciaal klimaatbeleid te maken.
KplusV (2010) heeft een evaluatie van de klimaatakkoorden die het Rijk
met de provincies en de gemeenten heeft gesloten uitgevoerd. Hierbij is
enerzijds, op basis van de invloedsmogelijkheden van de gemeenten en
provincies, hun potentiële specifieke bijdrage aan de klimaatdoelstellingen van het Rijk bepaald. Anderzijds is de voortgang van de activiteiten
in de gemeenten en provincies die in het kader van de
SLOK-subsidieregeling worden uitgevoerd ingeschat. KplusV concludeert

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

96

dat er sprake is van een substantiële invloed en bijdrage van lagere
overheden op belangrijke opties in het landelijk klimaatbeleid en dat de
voortuitgang die tot dusverre werd geboekt onvoldoende was om op
koers te blijven met de doelen van Schoon en Zuinig. De daadwerkelijk
behaalde emissiereductie die aan de provincies en gemeenten kan
worden toegeschreven wordt echter niet gekwantificeerd.
Sommige gemeenten en provincies evalueren hun klimaatprogramma’s,
maar er is tot nu toe geen overzicht van gepubliceerd.
Terwijl er weinig zicht is op de kosten en effecten van klimaatbeleid van
lagere overheden, is het wel duidelijk welke bedragen lagere overheden
uitgeven aan klimaatbeleid. In een recent verschenen CBS-rapport (CBS,
2012) zijn de uitgaven van de Nederlandse gemeenten en provincies voor
zowel mitigatie- als ook adaptatiebeleid voor de periode 2007–2010
gepubliceerd (zie Tabel 31 en Tabel 32). De provincies namen in 2010 9,6%
van de overheidsuitgaven aan mitigatie voor hun rekening, de gemeenten
1,2%. Het CBS benadrukt hierbij zelf dat de gegevens over de uitgaven
van de gemeenten als incompleet te beschouwen zijn.
De trend bij de provincies is duidelijk: de uitgaven aan klimaatbeleid zijn
tussen 2008 en 2010 sterk gestegen. Het CBS geeft geen verdere specificatie van de grootste posten (klimaatbeleid/energiebesparing en
projecten/programma’s/onderzoek). De reden hiervoor is dat de provinciale begrotingen meestal geen verdere uitsplitsing van deze posten
geven.
Tabel 31 Uitgaven van Nederlandse provincies voor klimaatbeleid (in € miljoen)

Bescherming voor overstromingen
Mitigatie
Klimaatbeleid/ energiebesparing
Projecten/programma’s/ onderzoek
Tuinbouw
Subsidies
Mobiliteit
Alternatieve energiebronnen
Mitigatie totaal

2007

2008

2009

2010

85,8

98,6

118,3

112,9

-

52,9
2,85
0,5
0,2
0,1
56,6

86,8
4,5
0,1
0,8
0,1
0,2
92,5

107,9
10,9
0,6
2,4
0,2
0,3
122,2

2007

2008

2009

2010

77
-

80
-

89
15,9

79
15,2

Bron: CBS (2012); eigen vertaling.

Tabel 32 Uitgaven van Nederlandse gemeenten voor klimaatbeleid (in € miljoen)

Bescherming voor overstromingen
Klimaatbeleid/ energiebesparing
Bron: CBS (2012); eigen vertaling.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

97

7 ONZEKERHEDEN EN ONBEKENDHEDEN
7.1 Inleiding
Veel conclusies in deze studie zijn gebaseerd op de analyse van gepubliceerde evaluaties. Door de keuze van deze empirische basis zijn er
onbekendheden, waardoor de conclusies niet zonder meer van toepassing
zijn op het Nederlandse klimaat- en energiebeleid tussen 1989 en 2012. Dit
hoofdstuk analyseert welke witte vlekken er zijn en hoe ver de conclusies
kunnen reiken.
Daarnaast heeft dit onderzoek systematisch alle evaluaties geïnventariseerd en met elkaar vergeleken. Daardoor geeft het onderzoek een uniek
zicht op de sterke en zwakke kanten van ex-ante en ex-post evaluaties,
zowel in het algemeen als met betrekking tot specifieke evaluaties. Dit
hoofdstuk analyseert de onzekerheden die daaruit voortvloeien.
7.2 Onbekendheden in het beeld van het Nederlandse
klimaatbeleid
De meeste individuele maatregelen zijn zowel ex-ante als ex-post
geëvalueerd en daardoor zou er in principe een sluitend beeld moeten zijn
van de effecten en kosten van het Nederlandse klimaat- en energiebeleid.
Toch is dit op basis van de beschikbare evaluaties niet goed mogelijk.
Daar zijn vier redenen voor:
– veel evaluaties schieten kwalitatief tekort;
– er zijn na 2005 weinig integrale evaluaties gedaan;
– neveneffecten blijven vaak buiten beschouwing;
– een beperkt aantal instrumenten is in het geheel niet geëvalueerd.
Veel evaluaties schieten kwalitatief tekort
Opvallend veel ex-post analyses besteden wel aandacht aan de effecten
op broeikasgasemissies, energiegebruik of energie-efficiëntie, maar niet
aan de kosten van het beleid. Wanneer ze dat wel doen, worden vaak
alleen de kosten geëvalueerd die relatief makkelijk te inventariseren zijn,
zoals de kosten op de Rijksbegroting, maar niet de eindgebruikerskosten
of de nationale kosten.
De kwaliteit van veel ex-post evaluaties laat te wensen over. In veel
studies naar de effecten van beleidsinstrumenten wordt geen aandacht
besteed aan autonome ontwikkelingen en free riders. Vaak wordt er geen
onderzoek gedaan naar het oorzakelijk verband tussen een beleidsinstrument en een verandering in emissies of energiegebruik. Daardoor
overschatten veel studies de effectiviteit van maatregelen en, voor zover
ze aandacht besteden aan kosten, geven ze een te optimistisch beeld van
de kosteneffectiviteit van instrumenten.
De beperkte bruikbaarheid van veel evaluaties kan te maken hebben met
het ontbreken van een standaard waar ex-ante en ex-post evaluaties van
(klimaat)beleidsmaatregelen aan zouden moeten voldoen.
Na 2005 weinig integrale evaluaties
Geen enkele ex-post evaluatie van individuele beleidsinstrumenten
betrekt het bestaan van andere beleidsinstrumenten in de berekening van
effecten en kosten. Dat gebeurt wel in sectorstudies, waar al het beleid
voor een bepaalde sector wordt geëvalueerd, maar daar zijn er niet veel
van.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

98

In 2005 en de jaren ervoor is de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid (1999)
grondig geëvalueerd en zijn er ex-post evaluaties verschenen van
nagenoeg alle sectoren en overkoepelende studies van de effecten en
kosten van het Nederlandse klimaatbeleid in de periode van 1999 tot 2004.
In de jaren daarna is er echter alleen voor de Industriesector (waar ook de
energieopwekking onder werd begrepen) een sectorale evaluatie
verschenen (ARK, 2011; CE Delft, 2010). Voor de andere sectoren is
daarom geen goed beeld van de effecten van beleid.
Geen aandacht voor neveneffecten in ex-post evaluaties
In ex-post evaluaties is nauwelijks aandacht voor neveneffecten van het
beleid. De enige uitzondering vormen een aantal studies uit 2005 waarin
de vermindering van luchtvervuilende emissies is becijferd. Andere
neveneffecten zijn niet ingeschat. Omdat er in veel evaluaties ook geen
aandacht is voor kosten en kosteneffectiviteit, is er ook geen aandacht
voor het effect van beleid op kostenverlagende innovaties.
Ontbrekende evaluaties
Een aantal instrumenten is niet ex-post geëvalueerd. Vaak betreft dit
instrumenten die recentelijk zijn ingevoerd waardoor een evaluatie nog
weinig zou opleveren. In een aantal gevallen zijn het echter al langer
bestaande regelingen: NIRIS, EPL en DUBO, allen in de Gebouwde
omgeving. Dat zijn in het algemeen instrumenten met beperkte effecten
en kosten. Verder is het opmerkelijk dat een instrument als de aankoop
van CDM-rechten wel is geëvalueerd, maar dat die evaluatie geheim lijkt
te zijn gebleven en noch op de website van het ministerie van I&M (de
opvolger van VROM, de opdrachtgever), noch elders op internet of in
openbaar toegankelijke bibliotheken te vinden is. Wel heeft de evaluatie
ten grondslag gelegen aan enkele paragrafen in de Evaluatienota
Klimaatbeleid 2005 (VROM, 2005).
7.3 Conclusie
Voor de periode tot 2004 is er een goed beeld van de effecten en kosten
van het Nederlandse klimaatbeleid op basis van een groot aantal studies
van individuele beleidsinstrumenten, sectoraal en nationaal beleid. Over
de periode daarna is het beeld versnipperd. Slechts een beperkt aantal
individuele maatregelen is geëvalueerd op een manier die het toestaat
conclusies te trekken over de effectiviteit. Over de kosten van maatregelen
is in het algemeen weinig bekend. Slechts van twee sectoren is een
sectorale studie beschikbaar: Industrie en Energie. Door verschillende
basisjaren zijn de uitkomsten van deze studies echter niet te vergelijken
met de resultaten over de periode vóór 2005.
De kwaliteit van veel evaluaties levert onvoldoende informatie om in een
vergelijking met andere evaluaties tot uitwisselbare gegevens te komen.
Vaak wordt er geen onderscheid gemaakt tussen bruto- en netto-effecten
en is er geen aandacht voor de causale relatie tussen beleid en waargenomen veranderingen in emissies, energiegebruik of energie-efficiëntie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

99

8 AANZET BEOORDELINGSKADER
8.1 Inleiding
Dit hoofdstuk presenteert een aanzet tot een beoordelingskader waaraan
toekomstige klimaat- en energiebeleidsinstrumenten kunnen worden
getoetst. De basis voor het beoordelingskader is de analyse van de
evaluaties zoals die in de Hoofdstukken 3 tot en met 6 is gepresenteerd.
De aanzet is geen volledig beoordelingskader. Het beperkt zich voornamelijk tot de onderwerpen die beoordeeld zouden kunnen worden en
welke overwegingen voor elk van de onderwerpen zouden kunnen gelden.
Een gedetailleerde uitwerking van het beoordelingskader viel buiten het
bestek van de onderhavige onderzoeksopdracht.
8.2 Onderwerpen in een beoordelingskader
Instrumentkeuze
De keuze voor het type instrument bepaalt in hoge mate de (kosten)effectiviteit en de kostenverdeling van het beleidsinstrument. Convenanten
hebben bijvoorbeeld vaak een klein of niet meetbaar effect, maar kunnen
wel een functie hebben bij het vergroten van het draagvlak. Subsidies
kunnen effectief zijn, maar kennen een scheve verdeling van kosten met
doorgaans hoge kosten voor de overheid en hoge opbrengsten voor de
subsidieontvangers. Meer in het algemeen geldt dat de keuze van
instrumenten gemotiveerd kan worden door de specifieke omstandigheden en doelstellingen. Het beoordelingskader zou een afwegingskader
moeten bevatten voor instrumentkeuze, gebaseerd op de ervaringen met
verschillende typen instrumenten.
Effecten, kosten, en kosteneffectiviteit
De effecten, kosten en kosteneffectiviteit van een instrument vormen
vanzelfsprekende onderwerpen in het beoordelingskader. Daarbij is een
geharmoniseerde methode voor het toerekenen van effecten en kosten
aan verschillende doelstellingen/(neven)effecten èn aan verschillende
instrumenten onontbeerlijk. De effecten kunnen worden vergeleken met
sectordoelstellingen. De kosteneffectiviteit kan vergeleken worden met de
kosteneffectiviteit van andere maatregelen in de sector en van het
klimaatbeleid in het algemeen.
Verdeling van kosten
Naast de kosten en kosteneffectiviteit van beleidsinstrumenten is ook de
verdeling van de kosten relevant. Sommige beleidsinstrumenten leggen
het grootste deel van de kosten bij de doelgroep, andere bij de overheid.
Ook een evenwichtige verdeling van lasten tussen doelgroepen onderling
kan een overweging vormen (met als mogelijk gevolg dat in een bepaalde
sector instrumenten en maatregelen worden toegepast met een relatief
ongunstige kosteneffectiviteit). Verder kunnen nog andere motieven
meespelen, zoals het «uit de wind houden» van bedrijfstakken die aan
zware internationale concurrentie blootstaan. De verdeling van kosten
dient helder te zijn omdat de beoordeling ervan bij uitstek een politiek
onderwerp is.
Interactie tussen instrumenten
In verschillende sectoren hebben actoren te maken met deels overlappende beleidsinstrumenten. Het beoordelingskader zou moeten toetsen of
instrumenten complementair werken of dat ze elkaar juist tegenwerken, of

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

100

er overlap is en of de invoering van een nieuw instrument nuttig is binnen
het kader van het bestaande instrumentarium.
In de Verkeerssector, bijvoorbeeld, is er een Europese norm voor de
gemiddelde emissies van personenauto’s, een BPM die gedifferentieerd is
naar emissies en brandstofaccijns. Deze drie instrumenten bevorderen
alle drie de aanschaf van zuinigere auto’s. Op zich kunnen er goede
redenen zijn om met verschillende instrumenten hetzelfde doel na te
streven, bijvoorbeeld als er marktimperfecties zijn (zoals er lijken te zijn bij
de aanschaf van nieuwe auto’s) of als er bepaalde instrumenten moeilijk
aan te scherpen zijn (bijvoorbeeld verhoging van de brandstofaccijns).
Een ander voorbeeld is de interactie tussen het EU-ETS en andere
instrumenten voor klimaatbeleid en energiebesparing in de sectoren die
onder de emissiehandel vallen. Er is al vaak gewezen op het «waterbedeffect»: iedere ton emissiereductie die in de ETS-sector wordt gerealiseerd, wordt weer ongedaan gemaakt doordat het vrijkomende emissierecht kan worden verkocht en elders weer tot een stijging van de emissies
met 1 ton leidt. Toch kunnen er goede redenen zijn om in de ETS-sector
ook andere instrumenten te hanteren, bijvoorbeeld omdat hiermee wordt
bijgedragen aan andere doelstellingen (vergroting van het aandeel
duurzame energie; realisatie van leercurve-effecten voor nieuwe technologie; reductie van andere emissies).
Neveneffecten
Klimaatbeleidsinstrumenten kunnen belangrijke positieve neveneffecten
hebben, zoals een vermindering van luchtvervuilende emissies, een
verhoging van comfort of kostenverlagende innovatie van nieuwe en
bestaande technologieën. Daarnaast kunnen er negatieve neveneffecten
zijn zoals hogere prijzen en inflatie, administratieve lasten, enzovoort. Het
beoordelingskader moet ook een afwegingskader bevatten om de
verschillende neveneffecten te wegen.
Een beoordelingskader brengt de neveneffecten in kaart en identificeert
de belangrijkste. Welke neveneffecten in evaluaties een kwantitatieve
en/of gedetailleerde analyse verdienen, hangt af van het specifieke
instrument en de sector. Voor instrumenten die direct invloed hebben op
fossiel energiegebruik is de invloed op luchtvervuilende emissies van
belang, in het bijzonder in de Verkeerssector. Bij subsidies van nieuwe
technieken is het essentieel om het effect op innovatie en kostprijsontwikkeling te evalueren. Beleidsinstrumenten in de woningbouw zouden
aandacht moeten besteden aan wooncomfort. Bij de kwantificering van
neveneffecten op emissies kan gebruik worden gemaakt van schaduwprijzen.
8.3 Aandachtspunten in een beoordelingskader
Nieuwe instrumenten en maatregelen in het klimaatbeleid verdienen een
kritische toetsing op de hiervoor genoemde onderwerpen. Op grond van
de in deze studie geanalyseerde evaluatierapporten denken wij dat met
name de volgende punten aandacht verdienen:
– De samenhang van de verschillende instrumenten en maatregelen die
op eenzelfde sector en/of doelstelling betrekking hebben. Mogelijke
synergieën en tegenstrijdigheden moeten worden geïdentificeerd, en
de toegevoegde waarde van ieder(e) afzonderlijk(e) instrument/
maatregel moet expliciet worden gemaakt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

101

–

–

–

De positie van het instrument of de maatregel binnen het Europese
beleidskader. Klimaatbeleid is anno 2012 voor een groot deel
EU-beleid, maar Nederlands beleid speelt daarbinnen wel een
belangrijke rol. Die rol verdient explicitering: gaat het om implementatie van bestaand EU-beleid (bijvoorbeeld: voldoen aan de doelstelling
m.b.t. het aandeel duurzame energie), om het vooruitlopen op
EU-beleid dat in aantocht is (b.v.: «opt-in» van sectoren in het EU-ETS)
of om aanvullend beleid op terreinen waar de EU (nog) niet actief is
(b.v.: emissies van activiteiten die niet onder EU-regels vallen)?
Motivering van instrumenten/maatregelen met een (ex-ante) ongunstige kosteneffectiviteit. Er kunnen goede redenen zijn om maatregelen
met ogenschijnlijk hoge kosten per ton CO2 toch te stimuleren of zelfs
verplicht te stellen. Die redenen kunnen te maken hebben met
verwachte positieve neveneffecten. Daartoe behoort ook het bevorderen van innovatie, bijvoorbeeld door te zorgen dat een bepaalde
nieuwe technologie door de «valley of death»-fase heen komt (de vaak
moeilijk te financieren fase tussen R&D en grootschalige marktpenetratie).
Evalueerbaarheid. Om te kunnen leren en beleid te kunnen verbeteren
zijn goede evaluaties onontbeerlijk. Een eerste stap is het vaststellen
van criteria waaraan een goede evaluatie moet voldoen. Standaardisatie is nodig om de uitkomsten vergelijkbaar te maken, zowel tussen
ex-ante en ex-post als tussen verschillende instrumenten. Bij de
introductie van een nieuw instrument zal moeten worden voorzien in
de middelen die nodig zijn voor de evaluatie, waaronder het verzamelen, beheren en beschikbaar stellen van de daarvoor benodigde
gegevens. Voor Europese instrumenten, zoals bijvoorbeeld het EU-ETS
en de CO2-norm voor personenauto’s en bestelwagens, ligt gegevensverzameling op Europees niveau voor de hand.

Het nader uitwerken van deze aspecten zou een eerste stap kunnen zijn op
weg naar een beoordelingskader.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

102

9 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
9.1 Inleiding
Het (eerste) Nationaal Milieubeleidsplan (VROM, 1989) gaf een eerste
voorzichtige aanzet tot klimaatbeleid door «verandering van klimaat» als
thema te benoemen. In het eerste decennium bleef het klimaatbeleid
zowel qua inzet van beleidsinstrumenten als qua inzet van overheidsmiddelen bescheiden. Met de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid (1999) kreeg
het klimaatbeleid een forse impuls, gericht op het voldoen aan de
Kyoto-doelstelling in de periode 2008–2012. Het aantal beleidsinstrumenten nam sterk toe en de overheidsuitgaven voor klimaatbeleid stegen
sterk om zich rond 2003 op een hoger niveau te stabiliseren.
9.2 Effectiviteit van klimaatbeleid
In 23 jaar klimaatbeleid is er een groot aantal evaluatiestudies verschenen.
Dit betreffen zowel evaluaties van voorgenomen beleid (ex-ante) als
evaluaties van uitgevoerd beleid (ex-post). Deze studie heeft 97 ex-ante
evaluatiestudies geïdentificeerd en 122 ex-post evaluatiestudies. De aard
en omvang van de studies verschilt sterk. Sommige evaluaties zijn gericht
op een enkel beleidsinstrument, andere op meerdere instrumenten of op
een sector. Voor de effectiviteit en de kosteneffectiviteit van het klimaatbeleid onderscheiden we, op basis van de beschikbare evaluaties, drie
perioden: de periode tot 1999, de periode 1999–2005, waarover zeer goede
en consistente ex-post evaluaties beschikbaar zijn, en de periode na 2005,
waarin conclusies zijn getrokken op basis van gegevens van het CBS
omdat er geen overkoepelende evaluaties beschikbaar zijn.
Instrumenten binnen het klimaat- en energiebeleid kennen drie hoofddoelen: vermindering van de uitstoot van broeikasgassen, vermindering
van het energiegebruik en verhoging van de energie-efficiëntie. De doelen
verschillen per sector. In de Gebouwde omgeving is energiebesparing het
doel van de meeste beleidsinstrumenten. In de andere sectoren hebben
veel instrumenten ten doel om broeikasgasemissies terug te dringen en
om energie te besparen. In de Industriesector is het doel verschoven van
het terugdringen van broeikasgasemissies naar het besparen van energie
na de introductie van het EU-ETS, hetgeen logisch is omdat de broeikasgasemissies beperkt zijn door het ETS. In de Elektriciteitsopwekking zijn
het verminderen van het gebruik van fossiele brandstoffen en het
vergroten van het aandeel duurzame energie belangrijke doelen.
Het algemene beeld dat uit de geanalyseerde evaluaties naar voren komt
is dat de grootste effecten (in termen van vermindering van de uitstoot
van broeikasgassen) toegeschreven kunnen worden aan een beperkt
aantal instrumenten. Emissiereducties in het buitenland middels JI en
CDM, het Europese emissiehandelssysteem, stimulering van
hernieuwbare energie (achtereenvolgens middels REB, MEP, SDE en
SDE+), verhoging van de brandstoffenaccijns in de jaren 1990, regulering
van Overige broeikasgassen en mogelijk ook regulering van energieefficiëntie van nieuwe woningen (EPC/EPN) hebben de grootste effecten
gehad. De andere beleidsinstrumenten hebben een veel kleiner effect
gehad.
In de eerste periode van het klimaatbeleid, tot 1999, bestond het beleid
voornamelijk uit het subsidiëren en sluiten van convenanten over
energiebesparing en duurzame energie (op kleine schaal). Hiermee is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

103

gedurende de periode gemiddeld 5 Mt CO2 per jaar gereduceerd door
beleid. Daarbij moet in aanmerking worden genomen dat de totale
emissies zijn toegenomen, maar dat het beleid ervoor heeft gezorgd dat
de emissies minder snel toenamen.
In 2005 is een aantal ex-post evaluaties verschenen van het gehele
Nederlandse klimaatbeleid, waardoor er een goed beeld van de kosten,
effecten en een deel van de neveneffecten van het beleid in de periode
1999–2004 was. Aan het eind van deze periode had het beleid tot gevolg
gehad dat de emissies 11 Mt CO2 lager waren dan ze zonder beleid
zouden zijn geweest. Gemiddeld per jaar is er 7 Mt CO2 bespaard.
Na 2005 zijn er geen nationale ex-post evaluaties meer uitgevoerd. De
enige bron die een inschatting van het beleidseffect mogelijk maakt is een
decompositie-analyse van de CO2-emissies van het CBS. Zo’n analyse
geeft een grove benadering van de effecten van het klimaatbeleid. Anders
dan in de evaluatie uit 2005 is geen gebruik gemaakt van fysieke productiegegevens (bijvoorbeeld de hoeveelheid geproduceerde tonnen staal en
aluminium). Daarnaast is er geen mogelijkheid om de gevonden waarden
te checken aan de hand van de individuele evaluaties. Met de nodige
voorzichtigheid kan uit de analyse afgeleid worden dat het totale
beleidseffect voor de reductie van CO2-emissies tussen 2006 en 2011 het
meest waarschijnlijke kan worden weergeven als 33 Mt CO2 met een
ondergrens van 18,4 Mt CO2 en een bovengrens van 39,9 Mt CO2. Daar
bovenop moeten nog de besparingen van Overige broeikasgassen (OBG)
worden geteld, die in Schoon en Zuinig op 19,8 Mt in die periode zijn
gesteld. In totaal zou dan de emissiereductie tussen 2006 en 2011
neerkomen op bijna 53 Mt CO2 cumulatief. Dit komt overeen met een
cumulatieve reductie van 9 Mt/jr.
De gemiddelde cumulatieve emissiereductie lijkt dus iets te zijn toegenomen, al overlappen de onzekerheidsmarges van de 7 Mt in 1999–2005
en de 9 Mt in 2006–2011 elkaar.
9.3 Kosten en kosteneffectiviteit van klimaatbeleid
In de periode tussen 1999 en 2004 heeft de overheid vooral gebruik
gemaakt van subsidies, convenanten en de Regulerende Energiebelasting.
In totaal spendeerde de overheid tussen 1999 en 2003 gemiddeld
ongeveer € 0,9 mrd./jr. in de beschouwde periode.
De nationale kosten bedroegen minimaal € 0,3 miljard per jaar en
maximaal € 0,6 miljard per jaar.
Gemiddeld genomen waren de eindverbruikerskosten negatief. Met
andere woorden, de opbrengsten aan bespaarde energie en de ontvangen
subsidies zijn groter geweest dan de kosten van bestrijdingsmaatregelen.
Relatief gezien (ten opzichte van de bereikte reductie) hebben vooral de
sectoren Gebouwde omgeving en Verkeer en vervoer flink verdiend aan
het nemen van klimaatmaatregelen.
De gemiddelde kosteneffectiviteit van het klimaatbeleid tussen 1999 en
2004 bedroeg op € 40–90/t CO2. Het klimaatbeleid had wel tot positieve
neveneffecten geleid, resulterende in een reductie van verzurende
emissies van SO2 en NOx, en een reductie in emissies van VOS en PM2,5
(fijn stof en smog). Indien deze nevenvoordelen ook werden toegerekend

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

104

aan de kosten van het klimaatbeleid, dan bedroeg de totale kosteneffectiviteit van het Nederlandse klimaatbeleid € 30–75.
Voor de periode daarna is het beeld fragmentarisch. Er zijn ex-post
evaluaties verschenen over energiebesparing in de Industrie en Elektriciteitsopwekking tussen 1995 en 2008 en over beleid in de Verkeerssector
tot 2007, maar die zijn door verschillende basisjaren niet vergelijkbaar.
Daarnaast zijn er ex-post evaluaties gepubliceerd van individuele
beleidsinstrumenten. Sommige evaluaties geven alleen inzicht in de
effecten (verscherpte snelheidshandhaving, fiscale behandeling nieuwe
personenauto’s), andere alleen in overheidskosten (MEP) en een enkele in
beide (EIA). Met uitzondering van de twee sectorevaluaties en de evaluatie
van de EIA is er na 2005 geen evaluatie gepubliceerd van kosten èn
effecten van individuele beleidsmaatregelen of beleid in bepaalde
sectoren. Omdat niet alle instrumenten zijn geëvalueerd en omdat
evaluaties van individuele instrumenten vaak geen rekening houden met
de werking van andere instrumenten ontbreekt een algemeen beeld van
de kosten, effecten en neveneffecten van het klimaatbeleid sinds 2004.
Op basis van de door ons geanalyseerde evaluatiestudies laat de periode
na 2005 minder duidelijke en vooral minder kwantitatieve conclusies toe
over de kosten en kosteneffectiviteit van het beleid. Bovendien is de
situatie na 2005 fundamenteel veranderd door de invoering van het
Europese emissiehandelssysteem (EU-ETS). Hierdoor heeft duurzaam
opgewekte elektriciteit geen directe invloed meer op CO2-emissies. Het is
daarom niet mogelijk om een vergelijking te trekken met de kosteneffectiviteit van het beleid in de periode voor 2005.
De kosteneffectiviteit van de instrumenten varieert sterk. Dit heeft
allereerst met het doel te maken. In het algemeen hebben instrumenten
gericht op energiebesparing een gunstigere kosteneffectiviteit dan
instrumenten gericht op toename van het aandeel duurzame energie. Dit
algemene beeld kan voor bepaalde sectoren wel verschillen. Zo lijkt
energiebesparing bij woningen duurder dan in de utiliteitsbouw en in de
Industrie.
Een tweede belangrijke factor is de sector. Reductie van Overige broeikasgassen is relatief goedkoop geweest, net als emissiereductie in het
buitenland.
Deze studie heeft geen duidelijk patroon kunnen vaststellen dat de
kosteneffectiviteit van bepaalde typen instrumenten of in bepaalde
sectoren veel gunstiger of minder gunstig is. Er zijn wel indicaties dat de
kosteneffectiviteit van subsidies minder gunstig is dan van andere typen
instrumenten als gevolg van hoge uitvoeringskosten en free riders.
De overheid heeft tot nu toe een belangrijk deel van de kosten gedragen.
De kosten van het buitenlands klimaatbeleid en subsidies zijn ten laste
van de overheid gekomen. De energie-intensieve industrie en de
elektriciteitsproductie lijken daarentegen weinig kosten zelf te hebben
gedragen door lage Energiebelasting, subsidies, het ontbreken of niet
toepassen van regulering en de gratis toedeling van emissierechten in het
EU-ETS.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

105

9.4 Neveneffecten van klimaatbeleid
Klimaatbeleid kent vaak belangrijke neveneffecten. In ex-ante evaluaties
worden genoemd een vermindering van emissies van luchtvervuilende
stoffen, veranderingen in werkgelegenheid en economische groei (in het
geval van CDM ook: duurzame ontwikkeling in het ontvangende land),
verminderde afhankelijkheid van import van fossiele brandstoffen en een
breed scala aan overige effecten (comfort, reistijdwinst, gederfde
belastingopbrengsten). In enkele gevallen zijn de neveneffecten in de
ex-ante studies ook gekwantificeerd. Met uitzondering van het effect op
luchtvervuilende emissies in de periode tot 2004 is echter niet vast te
stellen of deze neveneffecten zijn gerealiseerd omdat er na 2005 geen
aandacht voor is geweest in ex-post evaluaties.
In de evaluaties van klimaatbeleid is er weinig aandacht voor de effecten
op innovatie en kostenverlaging van schone technieken, terwijl innovatie
essentieel is voor de transitie naar een koolstofarme economie, het
uiteindelijke doel van het klimaatbeleid.
9.5 Sectoren in het klimaatbeleid
In de Landbouwsector zijn voornamelijk convenanten gehanteerd bij het
uitvoeren van het beleid om emissies te reduceren en de energieefficiëntie te verbeteren. De convenanten zijn ondersteund met fiscale
instrumenten als EIA en VAMIL. De effectiviteit van één convenant werd
vooraf hoog ingeschat, maar is achteraf niet op een manier gemeten die
het toestaat om conclusies te trekken.
In de Gebouwde omgeving is een breed scala instrumenten gehanteerd
om energie te besparen. De energiebelasting en de efficiëntienormen voor
nieuwe woningen en utiliteitsgebouwen hebben het grootste effect gehad.
De kosteneffectiviteit van de laatste maatregel is waarschijnlijk gunstig
geweest, althans tot 2003. Tal van kleinere subsidies en instrumenten zijn
niet ex-post geëvalueerd, of niet op een manier die het toestaat om
conclusies te trekken over effectiviteit en kosteneffectiviteit. Opvallend is
dat nevendoelen als verbetering van het wooncomfort nauwelijks zijn
geëvalueerd.
In de sector Verkeer en vervoer hebben accijnsverhogingen in de jaren
1990 en bijmenging van biobrandstoffen vanaf 2007 de grootste bijdrage
gehad aan de reductie van emissies, al is de effectiviteit van biobrandstoffen sterk afhankelijk van het type en van welke emissies in de keten
wel en niet worden meegerekend. Over de kosteneffectiviteit van de
maatregelen is op grond van ex-post evaluaties nauwelijks iets bekend.
Een aantal maatregelen resulteren in kostenbesparingen, maar biobrandstoffen zijn kostbaar.
De Industriesector (inclusief de Elektriciteitsopwekking) is de enige sector
waarvan een recente overzichtsstudie is verschenen, waardoor over de
effectiviteit en kosteneffectiviteit in deze sector meer bekend is. De
voornaamste instrumenten zijn MJA1 geweest (1990–1999), (fiscale)
subsidies als EIA en VAMIL, en de Energiebelasting. De MJA’s hadden
hoge uitvoeringskosten en daardoor een ongunstige kosteneffectiviteit.
In de Elektriciteitssector heeft de MEP-WKK een grote emissiereductie
opgeleverd en worden er grote reducties verwacht van de MEP, SDE en
SDE+. Omdat die laatste echter binnen het ETS plaatsvinden, is er geen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

106

sprake van een netto-vermindering van emissies. De inzet van duurzame
opgewekte elektriciteit is relatief duur door de techniek en, in ieder geval
voor de MEP, door het gekozen instrument dat tot overwinsten bij
elektriciteitsproducenten heeft geleid. Bij de invoering van de SDE als
opvolger van de MEP zijn veranderingen doorgevoerd die waarschijnlijk
hebben geleid tot een verbetering van de kosteneffectiviteit.
De uitstoot van overige broeikasgassen is teruggedrongen door regelgeving en emissiehandel. Hoewel er ook (soms substantiële) subsidies
zijn gegeven, is hun effectiviteit gering geweest omdat een direct verband
met feitelijk gerealiseerde emissiereducties meestal niet te leggen is.
De buitenlandse emissiereducties zijn vooral gebruikt om de kosteneffectiviteit van het Nederlandse klimaatbeleid als geheel te verbeteren. In dat
kader heeft de Rijksoverheid grootschalig JI- en CDM-rechten ingekocht.
9.6 Instrumenten in het klimaatbeleid
Regulerende instrumenten zijn in verschillende sectoren effectief geweest
in het verminderen van broeikasgasemissies. Ze hebben tot kosten geleid
bij eindverbruikers. De kosten voor de overheid zijn doorgaans beperkt.
De nationale kosten hangen af van de technologie, de technologische
vooruitgang en het ambitieniveau van de regelgeving.
Economische instrumenten zijn op diverse gebieden effectief geweest in
het verminderen van broeikasgasemissies. Heffingen en belastingen
hebben de vraag naar motorbrandstoffen en energie verminderd. Over de
kosteneffectiviteit is weinig bekend. De kosten van heffingen liggen bij de
eindgebruiker; de overheid heeft opbrengsten, en de nationale kosteneffectiviteit hangt af van de techniek. Subsidies hebben effect gehad bij de
opwekking van hernieuwbare energie, en energiebesparing (WKK).
Subsidies leiden vaak tot negatieve kosten per eenheid emissiereductie
voor eindgebruikers en positieve kosten voor de overheid. In bepaalde
gevallen (MEP, EIA) is er aantoonbaar sprake geweest van oversubsidiëring. Emissiehandel heeft effect gehad bij Overige broeikasgassen en
gedurende een bepaalde periode ook in de Industrie en de Elektriciteitsopwekking. De kosteneffectiviteit is gunstig geweest. De kostenverdeling
hangt sterk af van de manier waarop de emissierechten zijn uitgegeven.
Communicatieve instrumenten hebben beperkte effecten gehad.
Convenanten hebben nauwelijks aantoonbaar tot emissiereducties geleid.
Op voorlichting gerichte instrumenten kunnen effect hebben wanneer er
kosteneffectieve manieren bestaan om emissies te reduceren en actoren
daar niet van op de hoogte zijn, zoals het geval was bij «Het Nieuwe
Rijden».
9.7 Aanbevelingen
De aanbevelingen vallen uiteen in twee delen. Het eerste deel volgt uit de
conclusie van dit rapport dat er slechts een fragmentarisch beeld is van de
kosten en effecten van het Nederlandse klimaatbeleid na 2012. De
aanbeveling is om een evaluatieplan op te stellen en uit te voeren, zoals
dat ook rond 2005 is gedaan. Een beter zicht op de kosten en effecten
biedt de mogelijkheid om het beleid effectiever en doelmatiger te maken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

107

Het tweede deel bevat aanbevelingen voor verdere ontwikkeling van het
klimaatbeleid. Het gaat in op het vergroten van de doelmatigheid van het
beleid en op de beleidsruimte die Nederland heeft, gelet op de Europese
regelgeving.
Een lange termijn evaluatieplan ter verbetering van monitoring en
evaluatie
1. Het verdient aanbeveling om een omvattende ex-post evaluatie
uit te voeren van het Nederlandse klimaat- en energiebeleid sinds
2005.
Het is op basis van de gepubliceerde ex-post evaluaties namelijk niet
mogelijk om een inschatting te maken van de effectiviteit en de kosten
van het Nederlandse klimaatbeleid sinds 2005. Nu de Kyoto-periode in
2012 ten einde loopt, lijkt een goed moment aangebroken om een
omvattende evaluatie van het beleid uit te voeren, zeker nu Nederland
voor een aanzienlijke opgave staat om de emissiedoelen in 2020 te
bereiken.
Een dergelijke evaluatie vereist een duidelijk plan, zoals dat ook in
2002–2005 is uitgevoerd. Destijds is eerst de methode voor ex-post
evaluaties vastgesteld, vervolgens hebben de verantwoordelijke ministeries de belangrijkste instrumenten en de sectoren geëvalueerd volgens
deze methoden. Hierin zullen de sectorevaluaties een belangrijke rol
dienen te spelen om te voorkomen dat evaluaties van individuele
instrumenten zich «rijk rekenen». Ook zal de beschikbaarheid van
klimaatkosten in de milieukostenstatistiek van CBS en PBL gewaarborgd
moeten zijn over een langdurige periode. De effectiviteit en kosteneffectiviteit van het hele klimaatbeleid kan op basis van deze gegevens
geëvalueerd worden. Het plan dient rekening te houden met de invoeringsdatum van beleidsinstrumenten, omdat veelal pas na een aantal
jaren een zinvolle evaluatie kan worden uitgevoerd.
Bij deze evaluatie zou ook aandacht geschonken moeten worden aan de
daadwerkelijke klimaateffectiviteit van buitenlandse emissiereductieprojecten in JI-en CDM-verband.
2. De ex-post evaluatie van het Nederlandse klimaat en energiebeleid, en de deelevaluaties, dienen uitgevoerd te worden volgens
een consistente methodologie.
Het is op dit moment niet mogelijk om op basis van bestaande ex-post
evaluaties voldoende betrouwbaar een overzicht te maken van kosten en
effecten; daarvoor lopen de evaluatiemethoden te sterk uiteen, zijn er
teveel witte vlekken door ontbrekende, deugdelijke evaluaties van
ingezette klimaatmaatregelen en ontbreken te veel cruciale sectorevaluaties.
In veel ex-post evaluaties ontbreekt bijvoorbeeld een inschatting van de
kosten van beleid, techniek en gedrag. Zelfs overheidskosten, die toch
relatief eenvoudig kunnen worden vastgesteld, zijn meerdere malen niet
gerapporteerd, wat een inschatting van de kosteneffectiviteit onmogelijk
maakt.
De methodologie kan voortbouwen op de Handleiding monitoring en
evaluatie klimaatmaatregelen (VROM, 2004). Die dient echter op een
aantal punten geactualiseerd te worden. Zo is er een meer systematische
benadering nodig van de interactie tussen Nederlands en Europees
beleid. Er dient ook te worden aangegeven hoe moet worden omgegaan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

108

met beleid dat emissies reduceert die onder een plafond vallen (bijvoorbeeld emissies onder het EU-ETS of duurzame elektriciteit), of dat
energie-efficiëntieverbetering stimuleert die genormeerd is (bijvoorbeeld
fiscale stimulering van zuinige auto’s). Ten slotte zou het goed zijn als er
een algemeen toepasbare methode zou worden opgesteld voor het
behandelen van nevendoelen.
3. Het verdient aanbeveling dat elke ex-post evaluatie van het
Nederlandse klimaat- en energiebeleid aandacht besteedt aan
neveneffecten.
Mede omdat CO2-emissies nauw verbonden zijn met energiegebruik heeft
klimaatbeleid tal van neveneffecten.
Het verdient aanbeveling om in ex-ante en in ex-post evaluaties meer
aandacht te besteden aan die neveneffecten, waar mogelijk kwantitatief.
In het bijzonder verdient het aanbeveling om de effecten op innovatie en
kostenverlaging van schone technologieën te evalueren, omdat die
essentieel zijn voor een verdere uitstootvermindering. Dat vereist een
expliciete beleidstheorie van de beleidsmaker: hoe draagt dit instrument
bij aan de beoogde innovatie en kostendaling van technieken en welk deel
van de kostendaling vindt autonoom plaats (buiten het bereik van
Nederlands klimaatbeleid).
Verdere ontwikkeling van het klimaat- en energiebeleid
4. De kosteneffectiviteit van het klimaat en energiebeleid kan
verbeterd worden door een grotere aandacht voor energiebesparing.
Europese klimaat- en energiedoelen en de bijbehorende beleidsinstrumenten verlichten de taak van de Nederlandse overheid om klimaatbeleid
te voeren. Zo is het ETS een effectief plafond op emissies (al is het met de
huidige prijzen geen effectief instrument om energiebesparing te
bevorderen). Nederland heeft echter een aanzienlijke beleidsvrijheid op
fiscaal gebied, op het gebied van de Gebouwde omgeving en bij het
stimuleren van energiebesparing.
De beleidsruimte die Nederland heeft, kan waarschijnlijk kosteneffectiever
worden ingevuld als energiebesparing sterker wordt gestimuleerd.
Energiebesparing is niet alleen in het algemeen goedkoper dan duurzame
energie, maar door energie te besparen is er ook minder duurzame
energie nodig om aan het Europese doel (14%) of aan het kabinetsdoel
(16%) te voldoen. Ook energiebesparing in ETS-sectoren verbetert de
kosteneffectiviteit van het beleid, al resulteert het niet direct in een
vermindering van de uitstoot. Tabel 33 geeft een aantal beleidsinstrumenten of gebieden aan waar een aanzienlijke emissiereductie of
energiebesparingspotentieel bestaat.
– Systematische handhaving van energiebesparingseis Wet milieubeheer. De meeste gebouwen in de utiliteitssector (handel, dienstverlening, etc.) vallen onder het Activiteitenbesluit van de Wet milieubeheer. Hierin is opgenomen dat zij energiebesparende maatregelen met
terugverdientijd < 5 jaar behoren te treffen. Deze bepaling wordt in de
praktijk weinig door gemeenten gehandhaafd. Gemeenten geven aan
dat ze vanuit het Rijk de hiervoor benodigde hulpmiddelen missen,
met name eenduidige maatregellijsten. Enkele grote milieudiensten
handhaven hier wel actief op. Resultaten van deze gemeenten tonen
dat als alle gemeenten/ milieudiensten deze aanpak zouden volgen 47
PJ besparing te realiseren valt (CE Delft et al., 2011). Dit vergt geen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

109

–

–

nieuw beleid, wel is verbetering nodig van de uitvoering van het
bestaande beleid.
Er is een aanzienlijk potentieel voor energiebesparing in de bestaande
bouw, zowel bij woningen als in de utiliteit. Voor sociale huurwoningen wordt momenteel beleid gevoerd. De opname van de energieprestatie van woningen in het Woningwaarderingsstelsel slecht een van de
belangrijkste barrières voor deze deelsector. Voor de utiliteitsbouw
biedt wellicht een striktere handhaving van de Wet milieubeheer
mogelijkheden. Voor de overige woningen en een deel van de utiliteit
bestaat nog weinig zicht op effectief instrumentarium.
In de industrie is er een aanzienlijk potentieel om energie te besparen,
onder andere door middel van WKK. Voor bedrijven die niet onder het
ETS vallen levert dit direct een reductie van emissies op. Voor andere
bedrijven is het doel energiebesparing en vermindert het de opgave bij
de opwekking van duurzame energie. Energiebesparing kan generiek
gestimuleerd worden door een verhoging van de tarieven voor de
Energiebelasting voor kleine en middelgrote gebruikers, waarbij
gestegen energielasten via andere belasting (vennootschapsbelasting
of EIA) kunnen worden gecompenseerd. Een meer specifieke manier
om energie te besparen zou het strikter toepassen van de Wet
milieubeheer kunnen zijn.

5. Om het besparingstempo te verhogen is het noodzakelijk om
meer gebruik te maken van regulerende instrumenten en
heffingen op energiegebruik of emissies. Convenanten hebben
aantoonbaar een gering effect.
Om het besparingstempo in genoemde sectoren substantieel te
vergroten, verdient het aanbeveling een minder vrijblijvende aanpak te
volgen. Dat betekent dat het accent meer dient te liggen op regulerende
instrumenten (inclusief aandacht voor een adequate handhaving) en
heffingen en minder op subsidies en communicatieve instrumenten zoals
convenanten. De toegevoegde waarde van convenanten heeft zich in de
Nederlandse praktijk van de laatste jaren onvoldoende bewezen, terwijl er
aanzienlijk evaluatiebewijs gevonden is voor de stelling dat regulerende
en heffingsinstrumenten een belangrijke bijdrage hebben geleverd.
Convenanten dienen, met andere woorden, hooguit gehanteerd te worden
in aanvulling op effectievere instrumenten, en niet in plaats ervan.
In de Verkeers- en vervoerssector is er volgens de meeste prognoses een
vraagvermindering nodig om tot een reductie van emissies te komen
(efficiëntienormen en biobrandstoffen beperken hooguit de groei van de
emissies). Effectieve instrumenten daarvoor zijn de invoering van
beprijzing van het gebruik van infrastructuur, een ticketbelasting en het
veranderen van de fiscale behandeling van woon-werkverkeer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

110

Tabel 33 Mogelijkheden voor Nederlands klimaatbeleid
EU-beleid dat relevant is voor
NL-beleid
Landbouw
Gebouwde omgeving

Verkeer en vervoer

Industrie

Richtlijn voor de Energieprestatie van Gebouwen EPBD,
2010/31/EU
Energie-efficiëntie richtlijn (EED)

CO2-norm auto’s en bestelwagens
CO2-norm brandstoffen
ETS luchtvaart
Richtlijn hernieuwbare energy
(RED)
Richtlijn brandstofkwaliteit
(FQD)
ETS
IPPC

Mogelijkheden voor NL beleid

Effectinschatting volgens
ex-ante evaluaties

Hogere energiebelasting
glastuinbouw
Verbetering energieprestatie
bestaande koopwoningen
Verbetering energieprestatie
bestaande huurwoningen
Verbetering energieprestatie
utiliteitsbouw. Normering en
effectuering
Toepassing Wet milieubeheer
utiliteitsbouw
Tickettax

3 Mt
(A85)
4 Mt
(A42)
Voor sociale huurwoningen is er
al beleid (WWS, convenant)
3 Mt
(A85)

Kilometerheffing

Wet milieubeheer ook toepassen
op EU-ETS bedrijven

Verhoging tarieven energiebelasting grootverbruikers
Energiebesparing industrie WKK

3 Mt (47 PJ)
CE Delft et al.,
1–2 Mt
(A98, A85)
2–3 Mt
(A9)

> 0,5–0,9 Mt (9–14 PJ)
(ECN, 2010)
(CO2-emissies grotendeels onder
ETS)
1,5–2,8
(ECN, 2010)
(CO2-emissies deels onder ETS)
2–5
(ECN, 2010)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

111

10 SUMMARY
Introduction
The Dutch government has been pursuing climate policy since 1989, the
year the country’s first National Environment Policy Plan was published.
That policy is intimately linked with the country’s energy policy, which is
geared partly to reducing dependence on fossil fuels and improving
energy efficiency. Over the years, numerous policies have been implemented to incentivize society-wide efforts to reduce greenhouse gas
emissions. In order to assess the results of Dutch climate policy, the
parliamentary standing committees on Infrastructure and Environment
(I&E) and Economic Affairs, Agriculture and Innovation (EA&I) have
requested an integral review of the costs and effects of the climate
policies implemented to date.
Over the years numerous review studies have been carried out to evaluate
the extent to which climate and energy policies in various sectors of the
economy have contributed to achieving national policy targets. These
studies were conducted prior to introduction of the policies in question
(ex-ante reviews) as well as afterwards (ex-post reviews).
The aim of the present study is to review the costs and benefits of the
policy instruments employed to flesh out the Netherlands’ climate and
energy policy on the basis of published ex-ante and ex-post reviews. This
will give Parliament a better understanding of the pros and cons of a
range of potential policy instruments, thus furnishing a basis for
assessing future use of specific types of policy as well as helping improve
the quality of the reviews themselves.
Dutch climate policy since 1989
The first National Environment Policy Plan marked a modest start in the
country’s climate policy by citing «climate change» as one of the themes
to be addressed. During the first decade, climate policy remained a
modest undertaking in terms of both concrete policies and earmarking of
government funds. As a EU member state, the Netherlands has
committed itself to implementing dedicated climate policy and more
specifically to honouring its obligations under the Kyoto Protocol. The
strategy envisaged for meeting the latter obligations was set out in the
government’s Climate Policy Implementation Plan, published in two parts
in 1999 and 2000. When the Kyoto Protocol came into effect in 200529
climate policy was given a major impulse.
In the run-up to the concrete Kyoto obligations for the period 2008–2012
there was a marked increase in the range of specific policies and related
government expenditures on climate policy. Around 2003 these expenditures stabilised at between € 1 and 1.5 billion a year (Figure 7).

29

Making the target to which the Netherlands
had signed up – an average reduction in
greenhouse gas emissions of 6% per year
(relative to 1990) over the period 2008–2012 –
binding.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

112

Figure 7 Annual government expenditure on Dutch climate and energy policy,
1990–2007 (million euro)

1800
1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
90 991 992 993 994 995 996 997 998 999 000 001 002 003 004 005 006 007
2
1
1
1
2
2
2
1
2
1
1
2
1
1
2
2
1

19

Source: Compendium voor de Leefomgeving (CBS, PBL, WUR)

History of climate policy review
In 2002 and 2005 there were two key occasions on which it was assessed
whether policy progress and concrete emissions reduction were on
scheme relative to Kyoto obligations. The results were laid down in two
Climate Policy Reviews, published in the same years.
To improve insight into the efficacy and cost effectiveness of policies on
the second of these occasions, in the 2002 Review it was announced that
there was to be greater uniformity in the monitoring and assessment of
individual policy measures. To this end a Handbook for the Monitoring
and Assessment of Climate Policies (VROM, 2004) was drawn up. At the
same time it was agreed that in 2005 there were to be ex-post reviews of
all the main policies, to be published within eighteen months, enabling
reasonably current conclusions to be drawn. The impact of the 2002
Climate Policy Review is clearly reflected in the number of reviews
subsequently carried out, with the number of ex-post reviews peaking in
2005 (Figure 8).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

113

Figure 8 Number of review studies published annually

25

Aantal evaluaties

20

15

10

5

1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011

0

Jaar
ex-ante evaluaties

ex-post evaluaties

Source: CE Delft, IVM

As Table 34 shows, around two-thirds of the policies implemented were
evaluated in one way or another. What can also be seen is a clear decline
in the number of sectoral reviews after 2005.
Table 34 Synopsis of policies reviewed
Of which sectoral reviews

Agriculture
Built environment
Transport
Industry
Power generation
«Other» greenhouse gases
Overseas emission cuts
Total picture
Total coverage

Policies

Ex-ante review

Ex-post review

Pre-2005

Post- 2005

4
20
18
16
18
10
2
88

2
13
12
14
10
9
2
62
71%

4
13
10
12
9
9
2
59
67%

1
1
1
1

1
1

1
5

2

Instruments employed in climate policy
In this report, climate policy is broken down into policies in seven sectors:
– Agriculture.
– Built environment.
– Transport.
– Industry.
– Power generation.
– «Other» greenhouse gases.
– Overseas emission cuts.
Numerous instruments have been employed in Dutch climate policy. In
this study, three «families» of instruments are distinguished:
1. Instruments of a primarily regulatory nature.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

114

2.
3.

Instruments characterised primarily in seeking to provide a financial
incentive.
Instruments geared primarily to communication and voluntary
agreements.

In most sectors, instruments from all three families have been used.
Monitoring and evaluation of policy effectiveness
In the run-up to the 2005 Climate Policy Review the ministries concerned
devoted considerable efforts to improving the monitoring of policy
effectiveness, yielding a large number of useful ex-post reviews of overall
Dutch climate policy. These provide a good picture of the costs, effects
and some of the side-effects of climate policy over the period 1999–2004.
The Handbook for the Monitoring and Assessment of Climate Policies
(VROM, 2004) helped achieve methodological uniformity in the
monitoring and evaluation of individual policy measures. The ease with
which reviews could be compared improved and eventually greater
insight was obtained into the impact and cost effectiveness of Dutch
climate policy. On top of this, every year since 2003 a review has been
carried out of climate policy in a particular sector (e.g. built environment,
transport, industry, «Non-CO2 Abatement Programme»), with an ex-post
assessment of its efficacy and cost effectiveness. These efforts are clearly
reflected in the quality and usefulness of reviews of individual instruments and sectoral policies. The impact of these reviews on the quality of
policy formulation has not been firmly established in the present study.
Our impression, however, is that reviews of this kind have contributed to
greater insight among policy-makers, major focus on optimising the
climate policies eventually opted for and improved learning curves.
The picture of the period post-2005 is more fragmented, with focus on
systematic policy evaluation appearing to have waned. The initiative for
sectoral reviews has been shifted from the responsible ministries to the
Court of Audit, which since 2005 has published reviews on the transport,
industry and power generation sectors. The initiative for reviews of
individual policies lies with the ministries and implementation agencies
(NL Agency, for example). In addition, in a growing number of the reviews
commissioned by ministries and implementation agencies the standard
methodology laid down in the Handbook has been abandoned. Some of
the reviews report on costs and effects with reference to random samples
only, without generalising the results to the country as a whole (as with
the ex-post review of the tightening of the Energy Performance Standard
in 2010, for example). Other reviews are purely qualitative in nature (as
with the ex-post review of the voluntary agreements on energy efficiency
in the built environment in 2009). Finally, there are yet other reviews that
report only on policy costs, without including technology costs (as with
the ex-post review of emissions trading in 2007).
Based on the available reviews, then, it has proved difficult to establish
the contribution of government policy to greenhouse gas emissions
reduction and the associated costs to society. What can be concluded is
that in reviews of individual policies there is often no allowance for
synergy with other policies. As a result, in reviews of individual policies
their effectiveness is frequently estimated to be greater than in sectoral
reviews in which consideration is given to such synergy.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

115

The picture up to 2005
The picture to emerge from the cited reviews and summarised in the 2005
Climate Policy Review is as follows:
– The policy track adopted has had an impact. Thanks to domestic
climate policy, in 2003 emissions were around 11.4 Mt CO2-equivalent
(5 per cent) lower than would have been the case in the absence of
such policy (average savings: 2.3 Mt per annum).
– As a result of its early start with JI (Joint Implementation) and CDM
(Clean Development Mechanism) the Netherlands has contributed to
the creation of an international market for emission cuts. As a first
mover in that market, the country was able to benefit from favourable
conditions in (framework) contracts.
– Between 1999 and 2003 policies had a cost effectiveness, from a
national perspective, of € 44–100 per tonne of avoided CO2-eq.30. If the
avoided costs due to the synergy effects of domestic climate policy on
local air pollution and acidification are included, the cost effectiveness
improves by € 11 per tonne CO2-eq.
Looking back, domestic climate policy up to 2005 proved to be more
expensive than had been anticipated during implementation. The main
reason for this is that renewable energy proved dearer than expected
(about € 300 per tonne avoided CO2). Energy efficiency measures were
generally far more cost-effective than renewables.
The picture post-2005
Based on the available reviews and data from Netherlands Statistics
(CBS), it can be cautiously estimated that between 2006 and 2011 the
overall policy impact on carbon emissions reduction is probably 33 Mt
CO2, with a lower bound of 18.4 Mt CO2 and an upper bound of 39.9 Mt
CO2. To this should be added the savings on emissions of «other»
greenhouse gases, which probably amounted to around 20 Mt CO2-eq. At
the end of the period 2006–2011 emissions were 12.4 Mt lower than would
have been the case in the absence of policy measures (average savings:
2.1 Mt per annum).
Based on the reviews examined, the conclusions to be drawn regarding
policy costs and cost effectiveness post-2005 are less clear and, above all,
less quantitative. In addition, there was a fundamental change in the
situation post-2005 because of the introduction of the EU Emissions
Trading Scheme (EU ETS). As a result, renewably sourced electricity no
longer had any direct influence on CO2 emissions, for the «emissions
space» created by generating more renewable power now allows other
ETS parties to emit more CO2, which means net emissions remain the
same.

30

Here a correction has been made for
subsidy leakage via green electricity imports.
Without such a correction the cost effectiveness would have been € 33–83 per tonne of
avoided CO2-eq.

On the one hand, there are factors that have contributed to a decline in
the overall cost of climate policy:
– There has been a major, one-off reduction of nitrous oxide emissions
as a result of the opt-in of these emissions in the EU ETS. This
emissions reduction came at relatively low cost.
– Renewable energy, the single biggest cost item, has in all probability
become cheaper. This is due on the one hand to the learning curve
resulting from worldwide upscaling of production together with the
specific Dutch context. On the other hand, fossil-based electricity has
become more expensive, leading to a decrease in the price differential
of renewable energy (and the subsidy level per green kilowatt-hour).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

116

–

In all likelihood, the policy costs of renewables incentivization have
also declined. In drawing up incentive programmes, explicit lessons
have been learnt from the review studies and used to «tweak»
incentives over the following period, as witnessed successively by the
Regulatory Energy Tax (REB), the ministerial regulation «Environmental Quality of Power Generation» (MEP), the incentive scheme for
renewable energy production (SDE) and its follow-up, the SDE+. This
has improved policy cost-effectiveness.

On the other hand, several other factors have pushed up costs:
+ Numerous low-cost measures to improve energy efficiency and reduce
non-CO2 emissions had already been implemented during the period
through to 2005. These concerned both domestic emission reductions
and acquisition of overseas emission cuts via JI and CDM31. This
means it is the relatively expensive measures that are now left.
+ Since 2007 policies have been rolled out to increase the market share
of biofuels. Use of these fuels in the transport sector comes at
significant additional cost, though: the mandatory blending of biofuels
in transport fuels is a relatively high-cost strategy compared with the
types of policy adopted in the foregoing period. This certainly holds
compared with incentives for more fuel-efficient vehicles, given the
generally short payback time of such action. The high costs lie not so
much in the choice of policy instrument (mandatory blending) as in the
technology being incentivized: biofuels. When indirect land use is
factored in, the lifecycle emission cuts embodied in biofuels become
dubious, to say the least.
+ Although the energy efficiency route comes at relatively low cost
(cheaper than renewables, for example), relatively little use has been
made of it.
Given these various observations, it is hard to compare the cost effectiveness of overall climate policy with that in the period through to 2005.
Apart from the one-off success with the «other» greenhouse gases, the
obvious conclusion is that the main effects are down to renewables, at
lower cost to society than in the period up to 2005. Across the board, this
means a considerable improvement in the cost effectiveness of each Euro
subsidy for renewables. On the other hand, though, the intensified policy
efforts vis-à-vis relatively high-cost biofuels have led to an increase in the
volume of renewables and thus to higher total costs to society.

31

A correction for the major leakage of Dutch
subsidy funds to overseas renewable energy
facilities was already made in the cost
effectiveness results for 2005.

In all probability, overall climate policy could have been more
cost-effective if more energy had been saved – or the same result
achieved, but at lower cost. It has emerged time and time again from
ex-post reviews that policies geared to improving energy efficiency in
industry have been relatively unfruitful. In the built environment, although
efficiency standards for new buildings have led to improvements, in the
existing building stock relatively little has been achieved. Likewise in the
transport sector, where efficiency gains have been only modest, up to
2010 at least. This has probably changed for the better in the meantime,
thanks to the introduction of an EU standard for the CO2 emissions of cars
and vans, as well as a series of domestic fiscal incentives to improve the
emissions performance of the national vehicle fleet. In the energyintensive industry, finally, policies became increasingly «hands-off»
between 2000 and 2007. This largely voluntary approach yielded few if
any gains. The energy savings achieved (0.5% a year on average) were
less than those that would have been secured anyway (the autonomous
trend; 0.8–1% a year).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

117

With regard to the overall cost to society of climate policy post-2005, no
solid conclusions can be drawn, however.
Analysis of climate policy instruments
The umbrella term «climate policy» refers to a broad spectrum of
individual policy instruments, and the overall picture to emerge from the
various reviews is that it is the synergy between these various instruments that has been one of the key factors in securing the emission cuts
achieved.
It is extremely difficult to isolate the impacts of individual instruments
from the broader context of overall climate policy and autonomous
improvements in energy efficiency. In many cases, policy-makers also
consciously allowed for the synergy between measures when drawing up
the various policies. One example is the synergy between the energy
performance standards for new buildings (EPC), the subsidy for energy
efficiency measures in homes (EPR) and the regulatory energy tax (REB).
Without this subsidy and a higher energy tax, the payback time for the
tighter energy performance standards for new buildings would have been
far longer. As another example, the gains accruing from the Energy
Investment Deduction Scheme (EIA) were due partly to the voluntary
agreements already in place (especially the 1st Long-Term Agreement on
Energy Efficiency, MJA-1), which meant businesses readily found their
way to the subsidy scheme. Vice versa, MJA-1 would not have been as
effective in the absence of the financial support under the EIA scheme.
Besides this kind of synergy, the contribution of various instruments to
the climate target can also overlap, as in the case of the EU ETS and the
energy efficiency policy for industry. Here, too, explicit allowance should
be made for mutual interaction during the policy formulation phase.
Together, this makes it hard to establish with any precision which policy
instrument is responsible for what share of the emission cuts achieved. It
is therefore essential for policy-makers to explicitly state ex ante the
theory behind their particular policy – not just for the purposes of a sound
review but also, and in particular, to be better able to learn lessons about
the (intended) mechanisms of climate policy. In this context we would
stress the importance of sectoral reviews as a means of avoiding the
mistake of policy effects being ascribed to several different policies
simultaneously, and the overall policy impact then being totted up as the
sum total of all those policies.
Below, we discuss our conclusions on the respective «families» of policy
instruments.
Regulatory instruments
In all the various sectors, regulatory instruments have proved effective in
cutting greenhouse gas emissions. The energy performance standards for
new buildings (EPC) have led to a substantial reduction in the emissions
of new homes. The new standard for car and van CO2 emissions, for its
part, will probably lead to a significant decline in road traffic emissions.
The conclusion to be drawn from the various examples is that standards
are effective when they are:
– technology-neutral;
– directed towards specific targets;
– generic in nature;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

118

–

properly enforced.

Timely announcement of progressive tightening of standards is also
important, as was the case with the «Clean and Efficient» programme
(energy performance coefficient (EPC) 0.6 in 2013, 0.4 in 2015 and zero in
2020, when all new homes are to be energy-neutral). This allows the
building industry to prepare for future policy changes and means the
increasingly tight efficiency standards can be met using a variety of
savings packages. A progressively more stringent EPC has thus become
an accepted element of everyday construction practice. This «dynamic»
standard also has a demonstrable long-term impact on innovation: in
addition to proven technologies (high-efficiency boilers, heat pumps)
increasing use will have to be made of new technologies (solar boilers,
photovoltaics, shower water heat recuperation) in order to meet the
ever-tighter EPC standard.
Standards are never 100% effective, owing among other things to
behavioural effects. The reduction in the energy consumption of homes
built under a tightened EPC regime, for example, is not as great as
calculations predicted, probably because occupants now heat more rooms
and/or set their thermostat higher because their home is «more efficient».
Particularly with these energy performance standards, the intended
savings are partly cancelled out by increased use of lighting and heating.
By and large, standards function well in a situation in which they are
geared to a well-defined and homogeneous target group. For this reason,
regulatory instruments like those included in the Environmental
Protection Act (mandatory implementation of measures with a payback of
less than 5 years) appear to have been less successfully applied, despite
the considerable scope for cost-effective measures here. To enforce such
standards across a heterogeneous group of industries requires substantial
human resources and thorough expertise on specific savings options at
municipal offices, the government level at which this legislation is
enforced. Enforcement is thus an issue that should be explicitly addressed
in policy reviews.
In theory, standards lead to higher costs than comparable taxes and
subsidies, as they do not yield the most efficient distribution of emission
cuts across the target group. These additional costs of standards
compared with economic instruments rise with increasing heterogeneity
of the group being targeted. Whether this is also the case in practice
cannot be ascertained on the basis of the reviews available, however.
Economic instruments: charges
Charges like the regulatory energy tax (REB) and fuel duty have proved
effective in reducing carbon emissions.
In various sectoral reviews a substantial part of policy-induced emissions
reduction is ascribed to the REB and fuel duty. The increase in fuel duty in
1990 led to savings of 1 Mt CO2 per annum, while by 2002 the REB was
saving 1.6 Mt CO2 per annum in the built environment. This picture is
confirmed in foreign reviews of CO2 emissions and energy taxes.
This is still a somewhat surprising conclusion, though, because the public
at large is under the impression that the price sensitivity of energy
consumption, fuel consumption and car use is virtually zero.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

119

The first main explanation for the difference between the results of
ex-post reviews and this widely held view is that these kinds of charges
impinge on a very substantial fraction of overall energy use. For the
economy as a whole they consequently provide an enormous incentive to
reduce fuel use and thus CO2 emissions, despite the limited savings
incentive for individual consumers. There are scarcely any other types of
policy tool with such a wide sphere of influence. Standards, subsidies,
voluntary agreement and communicative policies always exert leverage
on a far smaller fraction of overall energy use.
Secondly, there prove to be a far wider range of behavioural options
available, particularly over the longer term, leading to a considerably
greater elasticity of energy consumption and vehicle use than in the short
term32.
Little is known about the cost effectiveness of taxes and charges and this
parameter is often estimated using the «rule of half» as half the price
incentive to be paid in the margin (the last unit of energy consumed). It is
the final user who bears the cost, with revenue accruing to the Treasury;
the cost effectiveness at the national level depends on the technology or
technologies involved. Taxes and charges can also be extremely
cost-effective as a means of securing climate targets, although ex-post
affirmation of this is a very difficult task. To be effective, a uniform charge
rate needs to be applied to all groups of energy consumers. At the
moment the Energy Tax, in particular, is degressive: the more energy is
used, the less the tax rate per kWh of power or m3 of gas. For the most
energy-intensive industries this might be justified with reference to
international competitiveness, but this holds far less for the very sizeable
group of mid-range energy consumers.
Emissions trading creates a similar price incentive for consumers and
businesses and works similarly to charges. The difference, though, is that
in this case an emissions cap is first defined, with the price then being
dictated by market forces. In the first EU ETS trading period (2005–2007),
as a result of over-allocation no real price incentive emerged. Because of
the slump in the economy and, again, over-allocation, in the second
trading period (2007–2012) although the CO2 price was high at first it then
fell substantially and the impact on energy savings and CO2 reduction has
remained limited. Despite this modest pricing level, over the past few
years emissions trading has nonetheless had an impact, especially with
regard to non-CO2 emissions (opt-in for nitrous oxide emissions from
nitric acid production). In the few years of comparatively high pricing
there was also some impact on emissions from industry and power
generation; the cost effectiveness of the ETS was promising. How costs
are distributed depends very much on how emission credits are allocated.
Economic instruments: subsidies
Subsidies are generally effective in stimulating technologies that are at
the stage of innovation and initial market introduction.
32

Consumers holding that at present they
have no alternative but to pay more energy
tax can, in the slightly longer term, consider
insulating their home better or bringing
foward a decision to fit solar panels or LED
lighting, since the payback time of these kinds
of measures is getting shorter all the time.
Also, the indirect effects on energy-intensive
sectors knock on in the entire economy.

In the Netherlands substantial subsidy funds have been devoted to
incentivizing renewable energy, in particular. It is above all the new
technologies that provide leverage for securing greenhouse gas emission
reduction targets and, with time, bringing down the price of CO2
abatement technologies through learning effects.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

120

In practice, the effectiveness of climate and energy subsidies is ultimately
determined by the actions of free riders: parties that would have adopted
the measures in question even in the absence of the subsidy. This is
particularly relevant for energy-saving technologies (with a short pay-back
and so for some parties cost-efficient without a subsidy) and, to a far
lesser extent, for renewable energy technologies coming at substantial
extra cost (long pay-back and scarcely cost-efficient unless subsidized).
Over the years, policy-makers have focused considerable efforts on
improving the effectiveness of energy subsidies. This was due in the first
place to a major interdepartmental study (IBO) carried out in 2001 to
assess precisely this issue and later, in 2007, to a review of the Energy
Investment Deduction Scheme, EIA (SEO, 2007). As a result, inefficient
technologies were stripped from the list eligible for the scheme in
question.
The free-rider effect of schemes like the EIA and a similar scheme then in
force for non-profit organisations (EINP) was as high as 50%, and even
70% for certain specific schemes further back in time. However, these
percentages may well be lower if a correction is made for the role some
schemes play in focusing attention on certain measures (the «attention
effect»).
Also, the percentage of free riders can vary considerably depending on
the technology concerned. In the case of the EIA it ranged from 30% to
70%, with an average of about 50% (as calculated ex-post in 2007). This
makes it almost inevitable that subsidy-driven incentivization leads to
«over-encouragement», with subsidy funds being distributed to parties
that would have adopted the same or similar measures in the absence of
subsidies. With too low a subsidy level, on the other hand, the policy
would not have been as effective.
For subsidy recipients there may be a rebound effect, for as the net cost of
energy consumption falls more energy may ultimately be consumed,
leading on balance to higher emissions.
In designing future energy subsidies, therefore, allowance should be
made for between 70 and 30 per cent of free riders.
Free-rider effects also affect the cost effectiveness of subsidies. Subsidies
often lead to negative costs (i.e. revenues) per unit emission reduction for
final users and positive costs for the Treasury.
Communicative instruments
In the overall climate policy package employed to date, communicative
instruments have been given only a relatively modest role. Information
and education are above all effective when there are cheaper routes to
emissions reduction of which the parties in question are unaware. The
programme to encourage a «Greener Driving Style» is an example of a
communicative instrument that had a relatively robust impact (0.4–0.8 Mt
CO2 per annum). Ignorance is one of the main reasons a whole range of
cost-effective behavioural measure are not adopted (proper tyre pressure,
efficient driving style, efficient house-warming, process optimisation in
industry, etc., etc.).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

121

In the Netherlands, however, there has been major emphasis on voluntary
agreements as a means to reverse the trend of rising energy consumption
and associated emissions.
The reviews examined for the present study provide little or no evidence
that Dutch voluntary agreements have had any real effect, leading to only
negligible cuts in carbon emissions. One exception was the 1st Long-Term
Agreement on Energy Efficiency (MJA1). At the time, there were still
plenty of low-cost measures that could be implemented and there was
also a clear «stick» to induce businesses to implement them. Under
subsequent agreements these conditions no longer held to the same
extent. And as international comparisons show, Dutch policing of such
voluntary agreements – in relation to lower energy tax rates, among other
things – is more laissez faire than in countries such as the United
Kingdom or Denmark, where these kinds of agreements are formal and
binding, with a penalty for non-compliance with the agreed terms in the
form of the right to a lower tax rate being revoked.
Comparison of ex-ante and ex-post
On the basis of the present study it has proved impossible to carry out a
systematic comparison of the costs and effects estimated ex ante and
achieved ex post.
What can be concluded, though, is that in the short term (growing) focus
on renewable energy has led to higher costs for consumers and
tax-payers than had been anticipated. In the longer term, though, it is
unclear whether these high costs will contribute to a reduction in the cost
of the technologies in question.
The key role assigned to the implementation of relatively expensive
renewables across EU member states is anchored in the EU’s Renewable
Energy Directive (RED), which seeks to achieve fair distribution among
member states of efforts and contributions towards market scale-up of
renewables. In this way a guarantee is provided that renewable energy
can acquire a substantial market share in Europe’s energy supply. This
kind of scale-up is essential if costs are to be reduced further, making
renewables competitive with conventional technologies as time
progresses.
What is surprising is that in the reviews of the EIA, REB and MEP no
attention was paid to the decline in the cost of CO2 abatement technologies achieved over the years and the extent to which this was due to
government policy.
That domestic climate policy has proved more expensive than originally
anticipated is due above all to renewables emerging as dearer than first
thought. Another factor is the disappointing rate at which even the most
cost-effective energy efficiency measures have been adopted in various
sectors, with implementation rates lagging substantially behind policy
targets or intended policy results. For the energy-intensive industry – with
major scope for low-cost savings – the policy pursued during the period
2000–2007 can be characterized as increasingly «hands-off».
Spin-off of climate policy
Climate policy has a number of important side-effects, or spin-off. In
ex-ante reviews the following are cited:
– reduction of air pollutant emissions;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

122

–
–
–

changes in patterns of employment and economic growth (in the case
of CDM, including sustainable development in the recipient nation);
reduced dependence on fossil fuel imports;
a wide range of other effects (comfort, improved travel times, foregone
tax revenues).

In several cases this kind of spin-off was also quantified in the ex-ante
studies. Whether it indeed materialized is impossible to assess, though,
because the ex-post reviews published since 2005 have ignored the issue
entirely, except for the impact on air pollutant emissions in the period
through to 2004.
In climate policy reviews there has been little focus on the impact on
innovation and cost reduction of green technologies, despite the fact that
such innovation is crucial for the transition to a low-carbon economy – the
ultimate goal of climate policy.
Recommendations
A long-term review programme to improve monitoring and evaluation
1. It is recommended to conduct a comprehensive ex-post review
of Dutch climate and energy policy since 2005.
This recommendation stems from the impossibility of estimating the
effectiveness or costs of Dutch climate policy in the years post-2005 on
the basis of available ex-post review studies. With the «Kyoto era» coming
to an end in 2012, it would seem a good moment to carry out a comprehensive assessment of policy to date, all the more so because the country
faces a major challenge in securing the emission cuts agreed for 2020.
A review of the kind envisaged demands a clear-cut programme, similarly
to the reviews conducted between 2002 and 2005. Then, the first step
taken was to establish a methodology for such ex-post reviews, with
responsible ministries subsequently evaluating all major policies in
accordance with those methods. In that process, sectoral reviews have a
key role to play, in order to avoid the trap of reviews of individual policies
verring into over-estimation. There will also need to be guarantees as to
the long-term availability of climate cost data in the environmental cost
statistics compiled by CBS and PBL. Only with such statistics at hand can
the cost and effectiveness of overall climate policy be properly reviewed.
2. The ex-post review of Dutch climate and energy policy as well
as sectoral and other such reviews should be carried out
according to a single, consistent methodology.
On the basis of available ex-post reviews it is not currently feasible to
produce a sufficiently reliable analysis of costs and effects: the review
methods applied are too divergent, there are too many «blanks» because
of missing or unsatisfactory reviews of the climate policies implemented,
and numerous crucial sectoral reviews are lacking.
Many ex-post reviews provide absolutely no estimate of costs under the
respective headings of policy, technology and behaviour. Even government costs, which are relatively straightforward to establish, failed to be
reported in a number of cases, definitively precluding any estimate of cost
effectiveness. A consistent methodology, alongside explicitly stated policy
theory (how does policy X contribute to securing the climate target?), also

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

123

facilitates detailed comparison of ex-ante and ex-post reviews, making for
far better learning curves.
3. It is recommended that in all ex-post reviews of Dutch climate
and energy policy there is due focus on spin-off.
Because CO2 emissions are intimately linked with energy consumption, as
well as for other reasons, climate policy has countless side-effects.
In future ex-ante and ex-post reviews it is recommended to focus
specifically on such spin-off, if possible in quantitative terms. In particular,
it is recommended to review impacts on innovation and cost reduction of
green technologies, because these are indispensable elements of further
emission cuts. This requires that policy-makers adopt an explicit policy
theory: how does policy X contribute to the envisaged innovation and
technology cost reduction and what fraction of the cost decrease is
autonomous (i.e. uninfluenced by Dutch climate policy).
Further elaboration of climate and energy policy
4. The cost effectiveness of climate and energy policy can be
improved by focusing more on energy efficiency.
European climate and energy targets and the accompanying policy
instruments relieve the Dutch government of some of the work of
pursuing a climate policy. The EU ETS, for example, provides an effective
emissions cap (despite it not constituting an effective incentive for energy
efficiency under current prices).
The policy scope available to the Netherlands can in all likelihood be
utilised more cost-effectively if energy efficiency improvements are more
robustly incentivized. Cutting energy consumption is not only generally
cheaper than roll-out renewables; with energy demand reduced, less
renewables will also be required to meet the European target (14%) or the
Dutch government target (16%). In ETS sectors, too, improved energy
efficiency increases overall policy cost effectiveness, despite the fact that
it does not lead directly to emission cuts. There is substantial potential
here: in the existing housing stock around 4 Mt CO2 per annum and in the
utility building sector around 3 Mt per annum. More stringent enforcement of the terms of the Environmental Protection Act can yield a
further reduction of 3 Mt (with this overlapping partly with the potential in
the utility building sector). A further greening of the Netherlands’ tax
system can also provide incentives for greater energy efficiency. Thus,
broadening the scope of the Energy Tax (increasing tax rates for small and
medium-sized consumers) can yield a further few mega tonnes of
emission cuts per annum, with higher energy bills being compensated via
cuts in other taxes like corporate tax or more favourable terms in the
Energy Investment Deduction Scheme, for example.
If energy consumption is reduced, less renewable power needs to be
generated. Given that renewables are among the more expensive
measures, improved energy efficiency reduces the costs of climate policy
in two ways.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

124

5. To achieve more rapid cuts in carbon emissions it is essential
that more use be made of regulatory instruments and taxes on
energy consumption and/or emissions. Voluntary agreements
have been shown to have only a modest effect.
To achieve substantially more robust emission cuts in the cited sectors, it
is recommended to adopt a less «hands off» strategy. This means that
greater focus on regulatory instruments (including provisions for
adequate enforcement) and on taxes and charges, and less on subsidies
and communicative instruments like voluntary agreements. Dutch practice
in recent years has not yielded any real proof of the presumed added
value of such agreements, while the various policy reviews have provided
a wealth of evidence that regulatory instruments and taxes have made
major contributions. In other words, voluntary agreements should, at
most, be used only as a complement to more effective instruments, not as
an alternative.
According to most forecasts, in the transport sector there needs to be a
volume shrinkage if emissions are to be reduced (efficiency standards and
biofuels can at best only limit emissions growth). Effective instruments to
this end include introduction of pricing for infrastructure use, an air ticket
charge and revised tax arrangements for commuters.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

125

11 MANAGEMENT SUMMARY
The Dutch government has been pursuing climate policy since 1989. From
1999 onwards that policy has been intensified with a view to securing the
Kyoto target for the period 2008–2012. The Dutch parliament has
requested a review of the costs and effects of the measures adopted
under the country’s climate and energy policy, based on existing review
studies, and to this end commissioned the present study. Because of the
differences in availability and quality of the reviews up to 2005 and
thereafter, separate conclusions have been drawn for the respective
periods.
Costs and effects in the policy period up to 2005
The last comprehensive reviews of the costs and impact of Dutch climate
and energy policy date back to 2005. For the period then studied, 1999 to
2003, there is consequently a clear picture:
– Between 1999 and 2003 climate and energy policy led to an emissions
reduction of 11.4 Mt CO2-eq. (average savings: 2.3 Mt per annum). Of
this, 1.5 Mt stemmed from cuts in «other» greenhouse gases, 8.1 Mt
from improved energy efficiency and 1.7 Mt from use of renewable
energy.
– Between 1999 and 2003 policies had a cost effectiveness, from a
national perspective, of € 44–100 per tonne of avoided CO2.
– Cost effectiveness varied considerably from sector to sector, with
measures in agriculture, transport, «other» greenhouse gases and
industry relatively low-cost between 1999 and 2003, and measures in
the built environment and renewable energy comparatively expensive.
Costs and effects in the post-2005 policy period
The impact and costs of climate and energy policy in the post-2005 period
are rather less clear as well as less quantitative, for several reasons:
– The only sectoral studies carried out were on transport (for the period
up to 2007) and industry (for the period up to 2008, but only for energy
efficiency and not for renewables). For other sectors, several ex-post
reviews of individual policies have been published, but most of these
overestimate the effectiveness because no allowance is generally
made for interactions among policies.
– To a growing extent, the reviews opt not to use the standard review
methods that in the 2005 studies enabled robust comparison of results.
This makes it necessary to fall back on statistical data, which are only
available up to 2007, however.
– Ex-post reviews of several key instruments are lacking. Incentivization
of renewables, for example, which is one of the most expensive forms
of climate policy, has only been reviewed ex-post for the period up to
2006.
Based on the available reviews and data from Netherlands Statistics
(CBS), it can be cautiously estimated that at the end of the period
2006–2011 emissions were 12.4 Mt lower than they would have been in
the absence of policy measures (average savings: 2.1 Mt per annum).
Conclusions about policy costs post-2005 are harder to draw. A number of
factors have contributed to a decline in the overall cost of climate policy:
– There has been a major, one-off reduction of nitrous oxide emissions
at relatively low cost.
– Renewable energy, the single biggest cost item, has in all probability
become cheaper. As a result, and thanks to more effectively designed

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

126

policies, the policy costs of renewables incentivization have also
probably decreased.
On the other hand, several other factors have pushed up the costs:
+ Compared with pre-2005, numerous low-cost energy efficiency
measures have already been implemented.
+ Since 2007, policies have been rolled out to increase the market share
of biofuels, which are relatively expensive.
+ Relatively little use has been made of the energy efficiency route.
In all probability, climate policy as a whole could have been more
cost-effective if more energy had been saved, since the less energy is
consumed, the less need there is for renewables, which are relatively
expensive.
Recommendations
To improve insight into the costs and effectiveness of climate and energy
policy, it is recommended to set up a comprehensive review programme.
Similarly to that implemented from 2003 to 2005, this should have two
main elements:
– Establishing an unambiguous methodology for calculating costs and
effects.
– Performing ex-post reviews of all the main policies and individual
sectoral policies, along with a comprehensive overall review.
To improve overall cost effectiveness, it is recommended to boost
incentivization of energy efficiency. In the built environment there is still
major potential in this area, which can be exploited by adopting a less
hands-off approach geared more to regulation and pricing rather than
subsidies and voluntary agreements. For other sectors, including
transport, improved efficiency will not suffice as a route to achieving the
emission cuts required. Here, consideration can be given to policies to
reduce transport demand, through infrastructure pricing, for example.
Finally, a review may in order for policies that have proved to be
comparatively ineffective, or whose effectiveness is impossible to assess.
This is the case for most voluntary agreements, for example.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

127

REFERENTIES
AEA, Ecofys, Fraunhofer ISI and National Technical University of Athens
(2009), Quantification of the effects on greenhouse gas emissions of
policies and measures: Final Report. AEA, Didcot, December 2009.
Agnolucci, P. (2004), Ex post evaluations of CO2-based taxes: a survey.
Tyndall Centre for Climate Change Research, Working Paper 52, London,
June 2004.
DECC (2008), Greenhouse Gas Policy Evaluation and Appraisal in
Government Departments. Department of Energy and Climate Change,
December 2008.
DEFRA (2006), Synthesis of Climate Change Policy Evaluations.
Department for Environment, Food and Rural Affairs, April 2006.
DEFRA (2007), Synthesis of Climate Change Policy Appraisals. Department
for Environment, Food and Rural Affairs, January 2007.
Umweltbundesamt (2008), Wirtschaflicher Nutzen des Klimaschutzes.
Forschungsbericht 205 46 434, Umweltbundesamt, Dessau-Roßlau,
August 2008.
VITO and Econotec (2011), Regular evaluation of the reduction of
emissions resulting from policies and measures taken by the Federal
government and continuation of the methodological development
necessary for this evaluation. Study commissioned by the Federal Public
Service of Public Health, Food Chain Safety and Environment on behalf of
the National Climate Commission. Final Report, 31 May 2011.
Tabel 35 Ex-ante evaluatiestudies Klimaat- en energiebeleid
Ref.nr. Titel

A1

Economische
gevolgen van
Schoon en Zuinig in
2020

A2

Instrumenten voor
energiebesparing.
Achtergronddocument instrumentatie energiebesparingsmaatregelen uit
het Optiedocument
energie en emissies
2010/2020
Analyse Nederlandse klimaat- en
energiedoelen 2020.
Effecten op emissies
en kosten
Naar een schone
economie in 2050:
routes verkend. Hoe
Nederland
klimaatneutraal kan
worden

A3

A4

Auteur

Uitgever/
Jaar van
organisatie/ publitijdschrift
catie

Nummer (reeks,
kamerstuk)

Weblink/vindplaats

Centraal
2008
Planbureau
(CPB),
Den
Haag
ECN
2007

CPB Document
174

http://www.cpb.nl/publicatie/
economische-gevolgen-vanschoon-en-zuinig-2020

Publicatie
ECN-E--07–037

http://www.ecn.nl/publicaties/ECNE--07–037

ECN

2010

Publicatie
ECN-E--10–048

http://www.ecn.nl/publicaties/BS/
2010/ECN-E--10–048

ECN

2011

Rapport
ECN-O--11–076

http://www.ecn.nl/publicaties/BS/
2011/ECN-O--11–076

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

128

Ref.nr. Titel

A5

A6

A7

A8

A9

A10

A11

A12

A13

A14

A15

A16

Auteur

Uitgever/
Jaar van
organisatie/ publitijdschrift
catie

Nummer (reeks,
kamerstuk)

Weblink/vindplaats

Cost-benefit analysis
of alternative
support schemes for
renewable electricity
in the Netherlands
Policy instruments
for advancing CCS
in Dutch power
generation
Optiedocument
energie en emissies
2010/2020

ECN

2011

Publicatie
ECN-E--11–002

http://www.ecn.nl/publicaties/BS/
2011/ECN-E--11–002

ECN

2011

Publicatie
ECN-E--10–032

http://www.ecn.nl/publicaties/BS/
2011/ECN-E--10–032

ECN en
MNP

2006

http://www.ecn.nl/docs/library/
report/2005/c05105.pdf

Beoordeling
Werkprogramma
Schoon en Zuinig
Verkenning
potentieel en kosten
van klimaat en
energiemaatregelen
voor Schoon en
Zuinig
Verkenning Schoon
en Zuinig. Effecten
op energiebesparing,
hernieuwbare
energie en uitstoot
van broeikasgassen
Referentieraming
energie en emissies
2010–2020
Aanvullende
beleidsopties
Schoon en Zuinig
Impact Assessment.
Document accompanying the Package
of Implementation
measures for the
EU’s objectives on
climate change and
renewable energy
for 2020
Consequences of
the European Policy
Package on Climate
and Energy. Initial
assessment of the
consequences for
the Netherlands and
other Member
States
An ex-ante
evaluation of a
White Certificates
scheme in The
Netherlands: A case
study for the
household sector
Beoordeling
Klimaatbegroting
GroenLinks 2010

ECN en
MNP

2007a

Rapport nr.
ECN-C-05–105/
MNP
773 001 038
Rapport
ECN-E--07–067

ECN en
MNP

2007b

ECN-E--07032/MNP
500115004.

http://www.ecn.nl/docs/library/
report/2007/e07032.pdf

ECN en
PBL

2009

Publicatie
ECN-E--09–022

http://www.ecn.nl/publicaties/ECNE--09–022

ECN en
PBL

2010

Rapport
ECN-E--10–004

http://www.ecn.nl/publicaties/BS/
2010/ECN-E--10–004

ECN en
PBL

2010

Publicatie
ECN-E--10–015

http://www.ecn.nl/publicaties/BS/
2010/ECN-E--10–015

European
2008
Commission

COM(2008) 16,
17 en 19

http://ec.europa.eu/energy/
climate_actions/doc/
2008_res_ia_en.pdf

MNP

2008

Publicatie
500 094 009

http://www.pbl.nl/sites/default/files/
cms/publicaties/500094009.pdf

Energy
Policy

2007

35 (2), pp.
1147–1163

http://www.sciencedirect.com/
science/journal/03014215/35/2

PBL

2009

Oikonomou, V.,
M. Rietbergen,
and M. Patel

http://www.ecn.nl/docs/library/
report/2007/e07067.pdf

http://www.pbl.nl/sites/default/files/
cms/publicaties/500115013.pdf

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

129

Ref.nr. Titel

A17

A18

A19

A20

A21

A22

A23

A24

A25

A26

Verkenning
milieueffecten van
de D66- tegenbegroting 2010
Milieueffecten van
wijziging
BPM-grondslag
personenauto’s naar
CO2-uitstoot
Beleid voor klimaat
en hernieuwbare
energie: op weg
naar 2 050
CO2 emission
reduction in
transport
Confronting
medium-term and
longterm options for
achieving climate
targets in the
Netherlands.
Verkeer en vervoer
in de Referentieraming Energie en
Emissies 2010–2020.
Broeikasgassen en
luchtverontreinigende stoffen.
Co-impacts of
climate policies on
air polluting
emissions in the
Netherlands. Final
report of the Dutch
Research
Programme on Air
and Climate (BOLK)
Effect van voorgenomen beleid voor
verlaging van de
broeikasemissies
van de niet-ETSsectoren (briefrapport)
De Uitvoeringsnota
Klimaatbeleid
Doorgelicht. Een
analyse op basis van
het Optiedocument
Milieukosten
energiemaatregelen
1990–2010.
Overzicht kosten en
mogelijke verbeteringen in de
monitoring
Plan van Aanpak
Energiebesparing
Gebouwde
Omgeving

Auteur

Uitgever/
Jaar van
organisatie/ publitijdschrift
catie

Beeldman, M., J.
Oude Lohuis,
J.A. Annema &
R.A.v.d.
Wijngaart
Boonekamp,
P.G.M., J.P.M.
Sijm & R.A.v.d.
Wijngaart

Nummer (reeks,
kamerstuk)

Weblink/vindplaats

PBL

2009

http://www.pbl.nl/sites/default/files/
cms/publicaties/500115012.pdf

PBL

2009

http://www.pbl.nl/sites/default/files/
cms/publicaties/500076012.pdf

PBL

2011

PBL en
ECN

2009

http://www.pbl.nl/sites/default/files/
cms/publicaties/PBL-2011–
500083017-Beleid-voor-klimaat-enhernieuwbare-energie.pdf
http://www.pbl.nl/sites/default/files/
cms/publicaties/500076009.pdf

PBL en
ECN

2010

PBL en
ECN

2010

PBL en
ECN

2011

ECN en
RIVM

1999

ECN-C--99–071

http://www.ecn.nl/publicaties/ECNC--99–071

ECN

2004

ECN-C-04–040

http://www.ecn.nl/publicaties/ECNC--04–040

Ministerie van
BZK

2011

ECN-B--09–015

http://pbl.nl/sites/default/files/cms/
publicaties/pbl-2010-verkeer-envervoer-in-de-referentieramingenergie-en-emissies-2010–2020broeikasgassen-enluchtverontreinigende-stoffen500161003.pdf
http://www.pbl.nl/sites/default/files/
cms/publicaties/500146003.pdf

http://www.pbl.nl/sites/default/files/
cms/publicaties/pbl-effectvoorgenomen-beleid-verlagingbroeikasgemissies-%20niet-ETSsectoren.pdf

http://www.rijksoverheid.nl/
documenten-en-publicaties/
rapporten/2011/02/25/plan-vanaanpak-energiebesparinggebouwde-omgeving.html

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

130

Ref.nr. Titel

Auteur

Uitgever/
Jaar van
organisatie/ publitijdschrift
catie

Nummer (reeks,
kamerstuk)

Weblink/vindplaats

A27

Rooijers, F.J., et
al.

CE/KNMI/
WUR

2004

Publicatienummer: 04
3748 24

http://www.ce.nl/index.php?go=
home.showPublicatie&id=54

Hilten, O. van,
en T. Gerlagh

ECN

2000

ECN-C--00–100

http://www.ecn.nl/docs/library/
report/2000/c00100.pdf

Ybema, J.R., et
al.

ECN en
RIVM

2002

ECN-C-02–046

http://www.ecn.nl/docs/library/
report/2002/c02046.pdf

Daniëls, B.W., et
al.

ECN

2008

ECN-E--08–002

http://www.ecn.nl/docs/library/
report/2008/e08002.pdf

Menkveld, M., et
al.

ECN en
RIVM

2002

ECN-C-02–003

http://www.ecn.nl/docs/library/
report/2002/c02003.pdf

Dril, A.W.N. van,
et al.

ECN en
2005
MNP/RIVM

ECN-C-05–018

http://www.rivm.nl/bibliotheek/
rapporten/773001031.pdf

ECN en
PBL

2009

ECN-E--09–010

ECN en
PBL

2010

ECN-E--10–004

http://www.pbl.nl/sites/default/files/
cms/publicaties/actualisatiereferentieramingen2008–
2020.pdf
http://www.rivm.nl/bibliotheek/
digitaaldepot/E10004.pdf

ECN

2005

ECN-C--05–091

http://www.ecn.nl/docs/library/
report/2005/c05091.pdf

Ministerie van
EZ

1990

TK 1989–1990,
21 570, nr. 2

http://www.energie.nl/beleid/
kst21570_12.pdf

Ministerie van
EZ
Ministerie van
EZ
Ministerie van
EZ
Ministerie van
EZ

1993

ISBN 90 399
0 584 3

http://www.energie.nl/beleid/
nl94e0120.html

1995

TK 1995–1996,
24 525, nrs. 1–2

http://www.energie.nl/beleid/
nl99e0301.html

A28

A29

A30

A32

A33

A34

A35

A36

A37

Klimaatverandering,
klimaatbeleid –
Inzicht in keuzes
voor de Tweede
Kamer
Bedrijfseconomische en beleidsmatige evaluatie van
elektriciteit en
warmteopwekking
uit afval en
biomassa
Effecten van
beleidswijzigingen
Strategisch Akkoord
op energiebesparing, duurzame
energie en
CO2-emissies in
2010
Trendanalyse
luchtverontreiniging. De effecten
van het werkprogramma «Schoon
en Zuinig» op de
uitstoot van
luchtverontreinigende stoffen
Effect op
CO2-emissies van
beleid in voorbereiding
Referentieramingen
Energie en Emissies
2005–2020
Actualisatie
referentieramingen
Energie en emissies
2008–2020
Referentieraming
energie en emissies
2010–2020
Reservepakket 2010.
Reservemaatregelen
voor het halen van
de Kyotodoelstelling
2008- 2012
Nota energiebesparing. Beleidsplan
energiebesparing en
stromingsbronnen
Vervolgnota
Energiebesparing

A38

Derde Energienota

A39

Duurzame energie in
opmars. Actieprogramma 1997–2000
Energiebesparingsnota

A40

Daniëls, B.W., et
al.

1997

http://www.energie.nl/beleid/
nl98e2097.html

1998

http://www.energie.nl/beleid/
nl60e0008.html

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

131

Ref.nr. Titel

A41

A42

A43

A44

A45

A46

A47

A48

A49

A50

A51

A52

Actieprogramma
energiebesparing
1999–2002
Energieprestatieeisen bestaande
woningen
Analysing the
effectiveness of
renewable energy
supporting policies
in the European
Union
Investeren in een
schone toekomst: de
kosten en baten van
een duurzame
energiehuishouding
in Nederland
Beoordeling
maatregelenpakket
Toekomstagenda
Milieu
Het effect van 59
Green Deals op het
aandeel
hernieuwbare
energie en de
uitstoot van
niet-ETSbroeikasgassen: een
quick scan
The Interaction
between the EU
Emissions Trading
Scheme and Energy
Policy Instruments
in The Netherlands
Actal IV: Administratieve Lasten NOx- en
CO2-emissiehandel;
Onderzoek naar de
Administratieve
Lasten voortvloeiend uit de
regelgeving voor de
NOx- en
CO2-emissiehandel.
Reductie
CO2-emissies; Brief
ministers inzake het
CO2-reductieplan
Uitvoeringsnota
Klimaatbeleid

Nieuwe energie
voor het klimaat.
Werkprogramma
Schoon en Zuinig
Renewable
electricity in the
Netherlands

Auteur

Uitgever/
Jaar van
organisatie/ publitijdschrift
catie

Nummer (reeks,
kamerstuk)

Weblink/vindplaats

1999

TK 1999–2000,
26 800 XIII

http://www.energie.nl/beleid/
nl99e1435.html

Groot, M., et al.

Ministerie van
EZ
CE Delft

2009

Harmelink, M., et
al.

Energy
Policy

2006

Publicatienummer:
09 3957.41
34 (3), pp.
343–351

http://www.ce.nl/
index.php?go=home.show
Publicatie&id=985
http://www.sciencedirect.com/
science/article/pii/
S0301421504002447

Koopmans, C.,
B. Tieben, M.
van den Berg en
D. Willebrands

SEO

2010

SEO-rapport
2010–40

http://www.seo.nl/pagina/article/
investeren-in-een-schonetoekomst/

PBL

2006

rapportnr.
500 085 002

http://www.pbl.nl/publicaties/2006/
BeoordelingTM

PBL en
ECN

2011

PBL: 500083015;
ECN: ECN-E-11–060

http://www.pbl.nl/publicaties/2011/
inschatting-effecten-green-deals

Sijm, J.P.M. &
A.W.N. Van Dril

ECN

2003

ECN-C-03–060

http://www.ecn.nl/docs/library/
report/2003/c03060.pdf

Bex, P.M.H.H, et
al.

SIRA
2004
Consulting

Junginger, M., S.
Agterbosch, A.
Faaij, and W.
Turkenburg

https://www.emissieautoriteit.nl/
mediatheek/emissiehandel/
achtergrondstudies/Eindrapport
%20Actal%20IV%202004-06-30.pdf

EZ en
VROM

1996

TK 1996–1997,
25 026, nr. 1

http://opmaatnieuw.sdu.nl/opmaat/
show.do?&type=
op&key=KST16593#firsthit

VROM

1999

TK 1998–1999,
26 603, nr. 2

VROM

2007

Rapportnummer:
VROM-7421

deel 1: http://www.energie.nl/
beleid/nl99e1199.html; deel 2:
http://www.energie.nl/beleid/
nl60e0009.html
http://www.energie.nl/beleid/
nl07e0901.html

Energy
Policy

2004

32 (9), pp.
1053–1073

http://dx.doi.org/10 1016/S0301–
4215(03)00063–6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

132

Ref.nr. Titel

Auteur

Uitgever/
Jaar van
organisatie/ publitijdschrift
catie

Nummer (reeks,
kamerstuk)

Weblink/vindplaats

A53

Bruggink, J.J.C.

ECN

2009

ECN-E--08–080

http://www.ecn.nl/publicaties/ECNE--08–080

Klessmann, C.B.

Proefschrift,
Universiteit
Utrecht

2012

Wijngaart, R.A.
van den, et al.

PBL en
ECN

2009

PBL-publicatienummer
500 115 009

http://www.pbl.nl/sites/default/files/
cms/publicaties/500115009.pdf

CPB

2005

CPB Bijzondere
Publicatie 57

Climate
Policy

2005

5 (1), pp. 79–96

http://www.cpb.nl/publicatie/
windenergie-op-de-noordzee-eenmaatschappelijke-kostenbatenanalyse
http://www.tandfonline.com/doi/
abs/10 1080/
14693062 2005 9685 542

Europese
2008
Commissie

SEC/2008/0085
final

A54

A55

A56

A57

A58

A59

A60

A61

A62

Het transitiebeleid
voor duurzame
mobiliteit. Evaluatie
en toekomstvisie
Increasing the
effectiveness and
efficiency of
renewable energy
support policies in
the European Union
Schoon en Zuinig in
breder perspectief.
De effecten op het
luchtbeleid en de
betekenis voor de
lange termijn
Windenergie op de
Noordzee: een
maatschappelijke
kosten-batenanalyse
The interaction
between the EU
emissions trading
scheme and national
energy policies
Commission staff
working document –
Impact assessment –
Document accompanying the package
of implementation
measures for the
EU’s objectives on
climate change and
renewable energy
for 2020
The Economic
Effects of EU-Wide
Industry-Level
Emission Trading to
Reduce Greenhouse
Gases
Preliminary Analysis
of the Implementation of an EU-Wide
Permit Trading
Scheme on CO2
Emissions
Abatement Costs
Results from the
POLES model
Wet implementatie
EG-richtlijnen
energie-efficiëntie;
Memorie van
Toelichting
Besluit biobrandstoffen wegverkeer
2007; Nota van
Toelichting

Sijm, J.

http://igitur-archive.library.uu.nl/
dissertations/2011-1222-200420/
klessmann.pdf

http://ec.europa.eu/energy/
climate_actions/doc/
2008_res_ia_en.pdf

NTUA
Athene

2000

http://ec.europa.eu/environment/
enveco/climate_change/pdf/
primes.pdf

IPTS

2000

http://ec.europa.eu/environment/
enveco/climate_change/pdf/
poles.pdf

2007

TK 2007–2008,
31 320, nr. 3

http://opmaatnieuw.sdu.nl/opmaat/
show.do?&type=op&key=
KST114325#firsthit

2006

Stb. 2006, 542

http://opmaatnieuw.sdu.nl/opmaat/
show.do?&type=op&key=
STB10571#firsthit

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

133

Ref.nr. Titel

A63

A64

A65

A66

A67

A68

A69

A70

A71

A72

Wijziging van de
Wet belastingen op
milieugrondslag en
de Wet op de accijns
(implementatie
richtlijn Energiebelastingen). Memorie
van Toelichting
Wijziging van de
Wet belastingen op
milieugrondslag in
verband met de
invoering van een
regulerende
energiebelasting;
Memorie van
Toelichting
Implementatiewet
EG-richtlijn handel
in broeikasgasemissierechten; Memorie
van Toelichting
Besluit stimulering
duurzame energieproductie; Nota van
Toelichting
Implementatiewet
EG-richtlijn
projectgebonden
Kyotomechanismen;
Memorie van
Toelichting
Besluit gefluoreerde
broeikasgassen
Wms 2007; Nota van
Toelichting
Wijziging van de
Mijnbouwwet in
verband met
implementatie van
richtlijn nr.
2009/31/EG;
Memorie van
Toelichting
Referentieraming
energie en CO2
2001–2010
Extra energiebesparing nader
onderzocht:
achtergronddocument bij de
Energiebesparingsnota 1998
Beleidsinstrumenten
en realisatie 10%
reductie van
CO2-uitstoot in 2010

Auteur

Uitgever/
Jaar van
organisatie/ publitijdschrift
catie

Nummer (reeks,
kamerstuk)

Weblink/vindplaats

2003

TK 2003–2004,
29 207, nr. 3

http://opmaatnieuw.sdu.nl/opmaat/
show.do?&type=op&key=
KST70265#firsthit

1995

TK 1994–1995,
24 250, nr. 3

http://opmaatnieuw.sdu.nl/opmaat/
show.do?&type=op&key=
KST9200#firsthit

2004

TK 2003–2004,
29 565, nr. 3

http://opmaatnieuw.sdu.nl/opmaat/
show.do?&type=op&key=
KST76304#firsthit

2007

Stb. 2007, 410

http://opmaatnieuw.sdu.nl/opmaat/
show.do?&type=op&key=
STB11257#firsthit

2005

TK 2004–2005,
30 247, nr. 3

http://opmaatnieuw.sdu.nl/opmaat/
show.do?&type=op&key=
KST89590#firsthit

2007

Stb. 2007, 447

http://opmaatnieuw.sdu.nl/opmaat/
show.do?&type=op&key=
STB11300#firsthit

2010

TK 2009–2010,
32 343, nr. 3

http://opmaatnieuw.sdu.nl/opmaat/
show.do?&type=op&key=
KST141846#firsthit

Ybema, J.R., et
al.

ECN en
RIVM

2002

http://www.ecn.nl/docs/library/
report/2002/c02010.pdf

Kroon, P., et al.

ECN en
CPB

1998

ECN-C--98–093

Ybema, J.R., et
al.

ECN

1997

ECN-C--97–013

http://www.ecn.nl/publicaties/ECNC--98–093

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

134

Ref.nr. Titel

A73

A74

A75

A76

A77

A78

A79

A80

A81

A82

Auteur

Joint implemenHarmelen, A.K.
tation met Middenvan, et al.
en Oost-Europa:
mogelijkheden en
beperkingen bij de
realisatie van de
Nederlandse
CO2-reductiedoelstelling
in de periode
2000–2010
Effectiviteit
Boonekamp,
energiepremies :
P.G.M., et al.
analyse voor het
huishoudelijk
verbruik tot 2010
Energieheffingen en
Bais, J.M.;
rentabiliteit: Effecten
Römer, J.C.
van energieheffingen op de
rentabiliteit van
energietechnieken
Potential and cost of
Jansen, J.C., et
clean development
al.
mechanism options
in the energy sector:
inventory of options
in non-Annex I
countries to reduce
GHG emissions
CO2-reductie in
Dril, A.W.N. van
binnen- of
buitenland?
Verbreding MJA’s in
Menkveld, M., et
de dienstensector:
al.
definities en
potentiëlen
Integrated evaluUyterlinde, M.A.,
ation of energy
et al.
conservation:
national report for
the Netherlands
Beleidsopties voor
Battjes, J.J., et
CO2-emissiereductie
al.
en de inzet van
hernieuwbare
energie in een
geliberaliseerde
energiemarkt
Effecten op
Bos, A.J.M., et
energiebesparing en
al.
emissies van
beleidsrichtingen en
instrumenten
binnen het
EBIT-programma
Beleid duurzame
Boots, M., et al.
elektriciteit kent
beperkte
houdbaarheid

Uitgever/
Jaar van
organisatie/ publitijdschrift
catie

Nummer (reeks,
kamerstuk)

Weblink/vindplaats

ECN

1997

ECN-C--97–078

ECN

2000

ECN-C--00–062

http://www.ecn.nl/publicaties/ECNC--00–062

ECN

1991

ECN-C--91–083

http://www.ecn.nl/publicaties/BS/
1991/ECN-C--91–083

ECN

1999

ECN-C--99–095

http://www.ecn.nl/publicaties/BS/
1999/ECN-C--99–095

ECN

1999

ECN-C--99–074

http://www.ecn.nl/publicaties/BS/
1999/ECN-C--99–074

ECN

1999

ECN-C--99–056

http://www.ecn.nl/publicaties/BS/
1999/ECN-C--99–056

ECN

1999

ECN-C--99–005

http://www.ecn.nl/publicaties/BS/
1999/ECN-C--99–005

ECN

2000

ECN-C--00–048

http://www.ecn.nl/publicaties/BS/
2000/ECN-C--00–048

ECN

2001

ECN-C--01–105

http://www.ecn.nl/publicaties/BS/
2001/ECN-C--01–105

ESB

2001

86 (4306), pp.
364–367

ontbreekt in digitaal ESB-archief;
hard copy aanwezig op IVM

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

135

Ref.nr. Titel

Auteur

Uitgever/
Jaar van
organisatie/ publitijdschrift
catie

Nummer (reeks,
kamerstuk)

Weblink/vindplaats

A83

Sambeek, E.J.W.
van; Thuijl, E.
van

ECN

2003

ECN-C--03–037

http://www.ecn.nl/publicaties/BS/
2003/ECN-C--03–037

Groot, A.T.J., et
al.

ECN

2003

ECN-C--03–048

http://www.ecn.nl/publicaties/BS/
2003/ECN-C--03–048

Daniëls, B.W., et
al.

ECN

2006

ECN-E--06–057

http://www.ecn.nl/docs/library/
report/2006/e06057.pdf

Molenbroek, E.,
et al.

Ecofys

2012

Hammingh, P., et
al.

PBL en
ECN

2009

ECN-E--08–064

Menkveld, M., et
al.

ECN

2010

ECN-E--10–108

http://www.ecn.nl/publicaties/BS/
2010/ECN-E--10–108

Wilde, H.P.J. de,
en W.G.
Roeterdink

ECN

2010

ECN-E--10–047

http://www.ecn.nl/docs/library/
report/2010/e10047.pdf

Vromans,
M.W.A.M., et al.

CPB

1998

Werkdocument
no. 106

http://www.cpb.nl/publicatie/macroeconomische-effecten-van-tweebeleidsvarianten-om-emissie-vanbroeikasgassen-te-bep

Staatssecretaris
van
VROM

2004

TK 2003–2004,
29 200 XI, nr. 85

http://opmaatnieuw.sdu.nl/opmaat/
show.do?&type=
op&key=KST74815#firsthit

A84

A85

A86

A87

A88

A89

A90

A91

The Dutch
renewable electricity
market in 2003. An
overview and
evaluation of current
changes in
renewable electricity
policy in the
Netherlands
Energie- en
CO2-potentiëlen
binnen het
EBIT-programma
Instrumenten voor
energiebesparing.
Instrumenteerbaarheid van 2%
besparing per jaar
Economic benefits
of the EU Ecodesign
Directive
Effects of Climate
Policies on
Emissions of Air
Pollutants in the
Netherlands
Referentieraming
energie en emissies
2010–2020
Gebouwde
Omgeving
EU-beleid voor
CO2-emissiereductie
in transport en de
invloed op de
Nederlandse
brandstofmarkt en
luchtkwaliteit
Macro-economische
effecten van twee
beleidsvarianten om
emissie van
broeikasgassen te
beperken
Antwoorden op
Kamervragen over
de evaluatie
etiketteringsregeling
(VROM-03–746)

http://www2.natuurenmilieu.nl/
media/6444/Economic%20
benefits%20Ecodesign.pdf
http://www.ecn.nl/publicaties/BS/
2009/ECN-E--08–064

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

136

Ref.nr. Titel

A92

A93

A94

Accompanying
document to the
Proposal for a
Recast of the
Council Directive
92/75/EEC of 22
September 1992 on
the indication by
labelling and
standard product
information of the
consumption of
energy and other
resources by
energy-related
products. Impact
Assessment
summary.
Voorstel voor een
Verordening van het
Europees Parlement
en de Raad inzake
bepaalde gefluoreerde broeikasgassen
Ex-ante evaluatie
van Green Deals
Energie

A95

Nationaal Milieubeleidsplan

A96

Accompanying
document to the
Proposal for a
Directive of the
European
Parliament and of
the Council
amending Directive
2003/87/EC so as to
improve and extend
the EU greenhouse
gas emission
allowance trading
system. Impact
Assessment.

Auteur

Elzenga, H., en
S. Kruitwagen

Uitgever/
Jaar van
organisatie/ publitijdschrift
catie

Nummer (reeks,
kamerstuk)

Weblink/vindplaats

Europese
2008
Commissie

COM(2008) 745 /
SEC(2008) 2 800

http://ec.europa.eu/energy/
strategies/2008/doc/2008_11_ser2/
products_labelling_
standard_impact_assesment_
summary.pdf

Europese
2003
Commissie

COM(2003) 492
definitief

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/
LexUriServ.do?uri=
COM:2003:0492:FIN:NL:PDF

PBL

PBL-publicatienummer
http://www.pbl.nl/nieuws/
500 002 002
nieuwsberichten/2012/green-dealsstimulans-voor-groene-groei-inenergieke-samenleving
TK 1988–1989,
21 137, nrs 1–2

2012

Minis1989
terie van
VROM
e.a.
European
2008
Commission

COM(2008) 16
final; SEC(2008)
53

http://ec.europa.eu/clima/
policies/ets/docs/
sec_2008_52_en.pdf

Uitgever/
Jaar van
organisatie/ publitijdschrift
catie

Nummer (reeks,
kamerstuk)

Weblink / vindplaats

Algemene
Rekenkamer
Algemene
Rekenkamer

2002

TK 2001–2002,
28 272, nrs. 1–2

http://www.rekenkamer.nl/
Publicaties/Alle_publicaties

2003

TK 2002–2003,
28 780, nrs. 1–2

http://www.rekenkamer.nl/
Publicaties/Alle_publicaties

Tabel 36 Ex-post evaluatiestudies klimaat- en energiebeleid
Ref.
nr.

Titel

P1

Bestrijding uitstoot
broeikasgassen

P2

Effectiviteit
energiebesparingsbeleid in de
glastuinbouw

Auteur(s)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

137

Ref.
nr.

Titel

P3

Groene stroom

P4

Subsidieregeling
«Milieukwaliteit
Elektriciteitsproductie» (MEP)
Europees handelssysteem voor
CO2-emissierechten.
Implementatie in
Nederland
Milieueffecten
wegverkeer

P5

P6

P7

P8

P9

P10

P11

P12

P13

P14

P15

Auteur(s)

Energiebesparing:
ambities en
resultaten
Evaluatierapport
Werkgroep evaluatie
energielabel en
bonus/malus
regeling BPM 2006

Uitgever/
Jaar van
organisatie/ publitijdschrift
catie

Nummer (reeks,
kamerstuk)

Weblink / vindplaats

Algemene
Rekenkamer
Algemene
Rekenkamer

2004

TK 2003–2004,
29 630, nrs. 1–2

http://www.rekenkamer.nl/
Publicaties/Alle_publicaties

2007

TK 2006–2007,
31 028, nr. 1

http://www.rekenkamer.nl/
Publicaties/Alle_publicaties

Algemene
Rekenkamer

2007

TK 2007–2008,
31 252, nrs 1–2

http://www.rekenkamer.nl/
Publicaties/Alle_publicaties

Algemene
Rekenkamer
Algemene
Rekenkamer
ANWB et
al.

2009

TK 2008–2009,
31 895, nrs. 1–2

http://www.rekenkamer.nl/
Publicaties/Alle_publicaties

2011

TK 2010–2011,
33 016, nrs. 1–2

http://www.rekenkamer.nl/
Publicaties/Alle_publicaties
http://www.rijksoverheid.nl/
documenten-en-publicaties/
kamerstukken/2008/06/11/evaluatieenergielabel-en-bonus-malusregeling-bpm-gekoppeld-aanenergielabel-brem2008055079b.html
http://dx.doi.org/10 1016/
j.eneco.2004.04 002

2008

The ex post impact
of an energy tax on
household energy
demand
The Effectiveness of
Policy Instruments
for Energy-Efficiency
Improvement in
Firms
Improved methods
to evaluate realised
energy savings

Berkhout, P.H.G.,
A. Ferrer-iCarbonell, and
J.C. Muskens
Blok, K., H.L.F.
de Groot, E.E.M.
Luiten and M.G.
Rietbergen

Energy
2004
Economics

26 (3), pp.
297–317

Kluwer
2004
Academic
Publishers,
Dordrecht

ISBN 1-40201965-3

Boonekamp,
P.G.M.

ISBN 90-8672000-5

http://igitur-archive.library.uu.nl/
dissertations/2005-1220-200114/
index.htm

Price elasticities,
policy measures and
actual developments
in household energy
consumption – A
bottom up analysis
for the Netherlands
Evaluatie doelmatigheid binnenlands
klimaatbeleid.
Kosten en effecten,
1999–2004

Boonekamp,
P.G.M.

proef2005
schrift,
Universiteit
Utrecht
Energy
2007
Economics

29 (2), pp.
133–157

http://dx.doi.org/10 1016/
j.eneco.2005.09 010

Bruyn, S.M. de,
M.J. Blom,
R.C.N. Wit, H.J.
Croezen, G.E.A.
Warringa, en
B.E. Kampman
Jong, J.J. de,
E.O. Weeda, Th.
Westerwoudt en
A.F. Correljé

CE Delft

05 7922.24

http://www.ce.nl/publicatie/
evaluatie_doelmatigheid_
binnenlands_klimaatbeleid/362

Clingendael 2005
International
Energy
Programme

ISBN 90-5031000-1

http://www.clingendael.nl/
publications/2005/
20050509_ciep_energy_dejong.pdf

Jervelund, C., et
al.

Copen2007
hagen
Economics,
for the
European
Parliament

IP/A/CLIM/ST/
2007–01, PE
393 506

http://www.copenhageneconomics
.com/Admin/Public/DWSDownload
.aspx?File=%2fFiles%2fFile
r%2fPublikationer%2f32603_CLIM
_2007–01_PE_393 606_final.pdf

Dertig Jaar
Nederlands
Energiebeleid. Van
Bonzen, Polders en
Markten naar
Brussel zonder
Koolstof
Climate change
legislation and
initiatives at EU
level

2005

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

138

Ref.
nr.

Titel

Auteur(s)

Uitgever/
Jaar van
organisatie/ publitijdschrift
catie

Nummer (reeks,
kamerstuk)

Weblink / vindplaats

P16

Effecten van
energiebesparende
investeringen in de
glastuinbouw. Een
analyse van de
evaluatie door de
Algemene Rekenkamer
Evaluation of the
Ecodesign Directive
(2009/125/EC).
Evaluatie kolenconvenant

Cate, A. ten, M.
Mulder en H.
Stolwijk

CPB

2003

CPB-notitie no.
35

http://www.cpb.nl/publicatie/
effecten-van-energiebesparendeinvesteringen-de-glastuinbouween-analyse-van-de-evaluatie

CSES

2012

Deloitte

2006

P17

P18

P19

Mid-term evaluation
of the European
Energy Programme
for Recovery

P20

Effectiviteit
convenanten
energiebeleid

P21

The implementation
of a multi-annual
agreement for
energy efficiency in
The Netherlands
Analyse energieverbruik sector
huishoudens
1982–1996.
Achtergronddocument bij het
rapport ’Monitoring
energieverbruik en
beleid Nederland’
Lokale overheden en
klimaatbeleid
Het EZ-beleid ter
bevordering van een
duurzame energiehuishouding.
Evaluatie-onderzoek
1999 – 2004
Review of international experience
with renewable
energy obligation
support mechanisms
Indicators of
Domestic Efforts to
Reduce CO2
Emissions in The
Netherlands
Evaluatie
EPC-aanscherping
woningen
Effect van energieen milieubeleid op
broeikasgasemissies
in de periode
1990–2000

P22

P23
P24

P25

P26

P27

P28

Seggelen, W.
van, en R.
Mazier

http://www.cses.co.uk/upl/File/
Ecodesign/CSES-Ecodesignevaluation-Executive-Summary.pdf
niet gevonden (alleen referentie in
Rekenkamer-rapporten)

Deloitte /
2011
European
Commission,
Directorate-General
for
Energy
SEOR
2009

Ares(2012)85033

Energy
Policy

2007

35 (2), pp.
1196–1212

http://dx.doi.org/10 1016/
j.enpol.2006.02 016

Jeeninga, H.

ECN

1997

ECN-I--97–051

http://www.ecn.nl/publicaties/E/
1997/ECN-I--97–051

Menkveld, M., et
al.
Harmsen, H., en
M. Menkveld

ECN

2002

ECN-C--01–084

ECN

2005

ECN-C--05–068

http://www.ecn.nl/docs/library/
report/2001/c01084.pdf
http://www.ecn.nl/docs/library/
report/2005/c05068.pdf

Linden, N.H. van
der, et al.

ECN

2005

ECN-C--05–025

http://www.ecn.nl/docs/library/
report/2005/
c05025_samenvatting.pdf

Boonekamp,
P.G.M., et al.

ECN

2005

ECN-C--05–024

http://www.ecn.nl/publicaties/ECNC--05–024

Menkveld, M., et
al.

ECN

2010

ECN-E--10–043

http://www.ecn.nl/publicaties/BS/
2010/ECN-E--10–043

Jeeninga, H., et
al.

ECN en
RIVM

2002

ECN-C--02–004

http://www.ecn.nl/docs/library/
report/2002/c02004.pdf

Dijkgraaf, E., M.
de Jong, O.
Tanis en M.
Spijkerman
Dinica, V.,
H.Th.A .
Bressers, and T.
de Bruijn

http://ec.europa.eu/energy/
evaluations/doc/
2011_eepr_mid_term_evaluation.pdf

http://people.few.eur.nl/dijkgraaf/
Epubs/2009%20Convenanten%
20eindrapport.pdf

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

139

Ref.
nr.

Titel

Auteur(s)

Uitgever/
Jaar van
organisatie/ publitijdschrift
catie

Nummer (reeks,
kamerstuk)

Weblink / vindplaats

P29

Evaluatie van het
klimaatbeleid in de
gebouwde
omgeving 1995 –
2002
Evaluatienota
Klimaatbeleid 2005.
Onderweg naar
Kyoto. Een evaluatie
van het Nederlandse
klimaatbeleid
gericht op realisering van de
verplichtingen in het
Protocol van Kyoto
Do agreements
enhance energy
efficiency improvement? Analysing
the actual outcome
of long-term
agreements on
industrial energy
efficiency improvement in The
Netherlands
Industrial long-term
agreements on
energy efficiency in
The Netherlands. A
critical assessment
of the monitoring
methodologies and
quantitative results
Polices for
increasing energy
efficiency: Thirty
years of experience
in OECD countries
Afspraken werken.
Evaluatie Meerjarenafspraken over
energie-efficiency

Joosen, S., et al.

Ecofys

2004

EEP 03 007

http://www.ecofys.com/files/
files/
ecofys_2004_evaluatieklimaatbeleid
gebouwdeomgeving.pdf

VROM et
al.

2005

TK 2005–2006,
28 240, nr. 37

http://www.energie.nl/beleid/
evalklimbel2005.pdf

P30

P31

P32

P33

P34

Rietbergen,
M.G., J.C.M.
Farla, and K.
Blok

Journal
2002
of
Cleaner
Production

10 (2), pp.
153–163

http://www.sciencedirect.com/
science/journal/09596526/10/2

Farla, J.C.M.,
and K. Blok

Journal
2002
of
Cleaner
Production

10 (2), pp.
165–182

http://www.sciencedirect.com/
science/article/pii/
S0959652601000361

Geller, H., P.
Harrington, A.H.
Rosenfeld, S.
Tanishima, and
F. Unander
Glasbergen, P.,
M.C. Das, P.P.J.
Driessen, N.
Habermehl,
W.J.V.
Vermeulen, K.
Blok, J. Farla, en
E. Korevaar

Energy
Policy

2006

34 (5), pp.
556–573

http://dx.doi.org/10 1016/
j.enpol.2005.11 010

Ministerie van
EZ

1997

niet gevonden

http://www.agentschapnl.nl/sites/
default/files/bijlagen/Rapport%20
Evaluatie%20meerjarenafspraak%20
energie%20in%20de%20Paddestoelen
sector%20%20augustus%202005.pdf
http://www.agentschapnl.nl/sites/
default/files/bijlagen/
Evaluatie_MJAe_in_de_Bloembollensector.pdf
http://doc.utwente.nl/68963/1/
thesis_T_Hoppe.pdf

P35

Evaluatie Meerjaren
Afspraak energie in
de Paddestoelensector

HAS
KennisTransfer

2005

P36

Evaluatie Meerjaren
Afspraak energie in
de Bloembollensector
CO2-reductie in de
bestaande
woningbouw – Een
beleidswetenschappelijk onderzoek
naar ambitie en
realisatie

HAS
KennisTransfer

2005

Proefschrift,
Universiteit
Twente,
Enschede

2009

P37

Hoppe, T.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

140

Ref.
nr.

Titel

P38

Interdepartementaal
Beleidsonderzoek
Energiesubsidies
Energy Policies of
IEA Countries:
Netherlands 2000

P39

Auteur(s)

P40

Energy Policies of
IEA Countries:
Netherlands 2004

P41

Energy Policies of
IEA Countries:
Netherlands 2008

P42

Evaluatie TELI.
Evaluatie van de
subsidieregeling
energiebesparing
huishoudens met
lage inkomens
Analyse en evaluatie
van beleidsinstrumenten voor
energiebesparing in
de sectoren
consumenten, bouw
en handel, diensten
en overheid, in de
periode 1980–1996

Uitzinger, J., en
E. Derijcke

P44

Terugverdientijden
en kosteneffectiviteit
van de EIA-regeling

Kerssemeeckers,
M.

P45

Rapportage
evaluatie Klimaatakkoorden

P46

P47

Tussenevaluatie
Milieukwaliteit
Elektriciteitsproductie
Energierapport 1999

P48

Energierapport 2002

P49

Energierapport 2005

P50

Energierapport 2008

P51

Energierapport 2011

P43

Uitgever/
Jaar van
organisatie/ publitijdschrift
catie

Nummer (reeks,
kamerstuk)

Weblink / vindplaats

IBO

TK 2001–2002,
28 155, nr. 1

http://parlis.nl/pdf/kamerstukken/
KST57704.pdf

2001

Interna2000
tional
Energy
Agency
(IEA)
Interna2004
tional
Energy
Agency
(IEA)
Interna2009
tional
Energy
Agency
(IEA)
IVAM
2007
(Universiteit van
Amsterdam)

http://www.oecd-ilibrary.org/
energy/energy-policies-of-ieacountries-netherlands2000_9789264188228-en
http://www.oecd-ilibrary.org/
energy/energy-policies-of-ieacountries-netherlands2004_9789264107960-en
http://www.oecd-ilibrary.org/
energy/energy-policies-of-ieacountries-netherlands2008_9789264043404-en
http://www.ivam.uva.nl/
index.php?id=543

IVEM
1997
(Interfacultaire
Vakgroep
Energie
en
Milieukunde,
Rijksuniversiteit
Groningen)
Econo2002
misch
Statistische
Berichten
(ESB)
KplusV
2010

OR-90

Ministerie van
EZ

2004

TK 2003–2004,
28 665, nr. 49

Ministerie van
EZ
Ministerie van
EZ
Ministerie van
EZ
Ministerie van
EZ
Ministerie van
ELenI

1999

2002

87 (4351), p. 214

http://esbonline.sdu.nl/esb/esb/
archief/abbo2/
toonartikel2.jsp?di=237789

http://www.vng.nl/PDO/PraktijkPilot-Product%20DOCS/1011196–
019%20Eindrapport%20evaluatie
%20Klimaatakkoorden.pdf
http://opmaatnieuw.sdu.nl/opmaat/
show.do?&type=op&key=BLG2782#
firsthit
http://www.energie.nl/beleid/
energierapport99.pdf

TK 2001–2002,
28 241, nr. 2

http://www.energie.nl/beleid/
nl05e1088.html

2005

http://www.energie.nl/beleid/
nl05e1253.html

2008

http://www.energie.nl/beleid/
nl08e0599.html

2011

http://www.energie.nl/beleid/
energierapport2011.html

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

141

Ref.
nr.

Titel

P52

Evaluatienota
klimaatbeleid. De
voortgang van het
Nederlandse
klimaatbeleid: een
evaluatie bij het
ijkmoment 2002
Kosteneffectiviteit
CO2-beleid
personenauto’s.
Methodische
verkenning
Klimaatbeleid in
Nederland

P53

P54

P55

P56

P57

P58

P59

P60

A qualitative
evaluation of policy
instruments used to
improve energy
performance of
existing private
dwellings in the
Netherlands
OECD Environmental Performance
Reviews: Netherlands 2003
Milieubalans (sinds
2010: Balans van de
Leefomgeving)
Energielabels en
autotypekeuze.
Effect van het
energielabel op de
aanschaf van
nieuwe personenauto’s door
consumenten
Evaluatie Klimaatbeleid Verkeer en
Vervoer 1999 tot en
met 2003
Remmen los. Advies
over versnelling van
de transitie naar een
duurzame energiehuishouding in
Nederland

Auteur(s)

Uitgever/
Jaar van
organisatie/ publitijdschrift
catie

Nummer (reeks,
kamerstuk)

Weblink / vindplaats

Ministerie van
VROM

2002

TK 2001–2002,
28 240, nr. 1

http://www.energie.nl/beleid/
evalklimbel2002.pdf

Brink, R.M.M.
van den , en J.A.
Annema

MNP

2007

MNP Rapport
500076001/2007

http://www.pbl.nl/sites/default/files/
cms/publicaties/500076001.pdf

Mulder, M.

Economisch
Statistische
Berichten
(ESB)
Energy
Policy

2001

86 (4328), p.
D21-D22

http://esbonline.sdu.nl/esb/esb/
archief/abbo2/
toonartikel2.jsp?di=245509

2012

45, pp. 459–468

http://dx.doi.org/10 1016/
j.enpol.2012.02.056

OECD

2003

RIVM/
MNP/PBL

diverse

PBL

2009

PwC

2005

Raden
voor de
Leefomgeving
en
Infrastructuur
Ministerie van
EZ

2011

http://www.rli.nl/sites/default/files/
rliadviesversnellenenergie
transitie_0.pdf

2001

niet gevonden; aanbiedingsbrief:
http://opmaatnieuw.sdu.nl/opmaat/
show.do?&type=op&key=NDS5918
#firsthit
http://www.rijksoverheid.nl/
documenten-en-publicaties/
brochures/2008/05/16/
meerjarenafspraken-energieefficiency-resultaten-2004.html
http://opmaatnieuw.sdu.nl/opmaat/
show.do?&type=op&key=BLG21572#
firsthit

Murphy, L., F.
Meijer, and H.
Visscher

P61

Resultaten
Meerjarenafspraken
1989–2000

P62

Meerjarenafspraken
energie-efficiency.
Resultaten 2004

SenterNovem

2005

P63

Meerjarenafspraken
energie-efficiency.
Resultaten 2008

SenterNovem

2009

http://www.oecd-ilibrary.org/
environment/oecd-environmentalperformance-reviews-netherlands2003_9789264101005-en
www.pbl.nl

http://www.pbl.nl/sites/default/files/
cms/publicaties/500076010.pdf

TK 2005–2006,
28 240, nr. 36

http://opmaatnieuw.sdu.nl/opmaat
show.do?&type=op&key=
KST89928#firsthit

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

142

Ref.
nr.

Titel

P64

Het effect van de
REB op huishoudelijk energieverbruik
Ex-post evaluatie
Energie Investeringsaftrek (EIA)

P65

Auteur(s)

Uitgever/
Jaar van
organisatie/ publitijdschrift
catie

Nummer (reeks,
kamerstuk)

Weblink / vindplaats

SEO,
2001
Universiteit van
Amsterdam
SEO,
2007
Universiteit van
Amsterdam

SEO-rapport nr.
584

http://www.seo.nl/pagina/article/
het-effect-van-de-reb-ophuishoudeliljk-energieverbruik/

SEO-rapport nr.
999

Energy conservation
and organization of
electricity supply in
the Netherlands
Assessment of
current Dutch
energy transition
policy instruments
for the existing
housing stock
Review of policies
and measures for
energy efficiency in
industry sector
Evaluatie instrumentarium woningbouw

Slingerland, S.

Energy
Policy

1997

25 (2), pp.
193–203

http://www.rijksoverheid.nl/
documenten-en-publicaties/
rapporten/2009/01/14/expostevaluatie-energieinvesteringsaftrek-eia.html
http://www.sciencedirect.com/
science/journal/03014215/25/2

Tambach, M., E.
Hasselaar, and L.
Itard

Energy
Policy

2010

38 (2), pp.
981–996

http://dx.doi.org/10 1016/
j.enpol.2009.10 050

Tanaka, K.

Energy
Policy

2011

39 (10), pp.
6532–6550

http://dx.doi.org/10 1016/
j.enpol.2011.07.058

USP /
AgentschapNL

2010

P70

Kosteneffectiviteit
van energiesubsidies

Verbruggen, H.,
A. Gielen en H.
Brouwer

2002

P71

Energy Efficiency
Policies around the
World: Review and
Evaluation
Market diffusion,
technological
learning, and
cost-benefit
dynamics of
condensing gas
boilers in the
Netherlands
Dutch wind power
policy: Stagnating
implementation of
renewables
Rapportage over de
resultaten en de
stand van zaken van
het
CO2-reductieplan
per 31 december
2002
Wind gewogen,
tussenevaluatie
BLOW

Economisch
Statistische
Berichten
World
Energy
Council
(WEC)
Energy
Policy

2009

37 (8), pp.
2962–2976

http://www.sciencedirect.com/
science/article/pii/
S0301421509001955

Energy
Policy

1999

24 (12), pp.
1079–1088

http://www.sciencedirect.com/
science/article/pii/
S0301421597800025

EZ en
VROM

2003

TK 2002–2003,
25 026, nr. 14

http://opmaatnieuw.sdu.nl/
opmaat/show.do?&type=op&
key=KST68436#firsthit

TNO

2005

Rapport nr. EPS
2005–10

niet gevonden

B&A
Groep

1993

P66

P67

P68

P69

P72

P73

P74

P75

P76

Evaluatie subsidieregeling tenders
industriële
energiebesparing
(TIEB)

Weiss, M., L.
Dittmar, M.
Junginger, M.K.
Patel, and K.
Blok

Wolsink, M.

As, M. van, M.
Duijn, G.J. Ellen,
M. Pot, H.
Puylaert en H.
Werksma
Hufen, J.A.M., et
al.

87 (4351), pp.
211–214

2008

http://www.agentschapnl.nl/sites/
default/files/bijlagen/Rapport%
20Evaluatie%20instrumentarium
%20woningbouw.pdf
http://esbonline.sdu.nl/esb/esb/
archief/abbo2/
toonartikel2.jsp?di=237786

http://www.worldenergy.org/
documents/
energyefficiency_final_online.pdf

niet gevonden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

143

Ref.
nr.

Titel

Auteur(s)

Uitgever/
Jaar van
organisatie/ publitijdschrift
catie

Nummer (reeks,
kamerstuk)

Weblink / vindplaats

P77

Evaluatie energiebesparingsbeleid in de
industrie. Kosten en
effecten in de
periode 1995–2008
Evaluatie Meerjarenprogramma
Gebouwde
Omgeving
Government
regulation as an
impetus for
innovation: evidence
from energy
performance
regulation in the
Dutch residential
building sector
Evaluatie van de
«subsidieregeling
demonstratieprojecten energiebesparing en
stromingsenergie»
Evaluatieonderzoek
Uitvoering Nota
Energiebesparing
Eindrapport
Evaluatieonderzoek
MAP 1991–2000
Tussentijdse
evaluatie Joint
Implementation
Neveneffecten van
het verlenen van
subsidies voor
energiebesparing
Reactie van
Nederlandse
huishoudens op de
energieheffing
Evaluatie Emissiehandel. Eindrapportage

Davidson, M.D.,
et al.

CE Delft

2010

Publicatienummer:
10 3098.13

http://www.ce.nl/publicatie/
evaluatie_energiebesparingsbeleid
_in_de_industrie/1186

Hufen, J.A.M., et
al.

B&A
Groep

1993

Beerepoot, M.,
and N.
Beerepoot

Energy
Policy

2007

Berenschot

1991

niet gevonden

Berenschot

1992

niet gevonden

Berenschot

2001

niet gevonden

CE Delft

2005

CPB

2001

VROM

2000

DHV

2007

Energiebesparing
1995–2006, Update
op basis van het
Protocol Monitoring
Energiebesparing
Effectiviteit
energiesubsidies
Over brandstofprijzen en automobiliteit

Boonekamp,
P.G.M., et al.

ECN

2008

Ecofys

2000

niet gevonden

Kennisinstituut
voor
Mobiliteitsbeleid
(KiM)
Ministerie van
EZ

2012

http://www.rijksoverheid.nl/
documenten-en-publicaties/
rapporten/2012/01/05/overbrandstofprijzen-enautomobiliteit.html

2004

http://www.energie.nl/beleid/
nl04e0982.html

P78

P79

P80

P81

P82

P83

P84

P85

P86

P87

P88
P89

P90

Innovatie in het
Energiebeleid.
Energietransitie.
Stand van zaken en
het vervolg

Faber, J., et al.

Daamen, D. en
V. Bos

Groot, W.

niet gevonden

3 (10), pp.
4812–4825

Publicatienummer: 05
7893 18
CPB-notitie 01/06

http://www.sciencedirect.com/
science/article/pii/
S0301421507001656

http://www.ce.nl/index.php?
go=home.showPublicatie&id=361
http://www.cpb.nl/publicatie/
neveneffecten-van-het-verlenenvan-subsidies-voorenergiebesparing

Publicatiereeks
Lucht & Energie
134

ECN-E--08–055

http://www.rijksoverheid.nl/
documenten-en-publicaties/
rapporten/2007/08/01/evaluatieemissiehandel-eindrapport-enbijlagen.html
http://www.ecn.nl/publicaties/
ECN-E--08–055

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

144

Ref.
nr.

Titel

Auteur(s)

Uitgever/
Jaar van
organisatie/ publitijdschrift
catie

P91

Effecten versterkte
snelheidshandhaving op de
CO2-emissie
Evaluatie en
monitoring van Het
Nieuwe Rijden

Wismans, L., et
al.

Goudappel 2007
Coffeng

Wilbers, P., et al.

Cost-effectiveness of
non-CO2greenhouse gas
emission reduction
measures implemented in the
period 1990–2003
Theory-based policy
evaluation of 20
energy efficiency
instruments

Harmelink, M., et
al.

Senter-2005
Novem
en
Goudappel
Coffeng
Ecofys
2005

Harmelink, M., et
al.

Energy
Efficiency

P95

Evaluation and
Comparison of
Utility’s and
Governmental
DSM-Programmes
for the Promotion of
Condensing Boilers.
Final report. Hfs 6:
Evaluation and
Comparison of
Dutch promotion
programmes

Haug, J., et al.

P96

Evaluation of the
Dutch Ecodrive
programme
Local government
influence on energy
conservation
ambitions in
existing housing
sites – Plucking the
low hanging fruit?
Is There a Silver
Bullet? A Comparative Assessment
of Twenty Policy
Instruments Applied
Worldwide for
Enhancing Energy
Efficiency in
Buildings
Household demand
for energy, water
and the collection of
waste : a microeconometric analysis
Evaluatie Stimuleringspremie Meer
met Minder

Hoed, R. van
den, et al.

Univer1998
sität
Stuttgart,
Institut
für
Energiewirtschaft
und
Rationelle
Energieanwendung
(IER)
2006

P92

P93

P94

P97

P98

P99

P100

Hoppe, T., et al.

Energy
Policy

Koeppel, S., et
al.

Linderhof,
V.G.M.

Proefschrift,
Rijksuniversiteit
Groningen
Agentschap NL

2008

2011

Nummer (reeks,
kamerstuk)

Weblink / vindplaats

http://archief.goudappel.nl/Site/
basicsite.nsf/0/1FB37C466248B8D
7C12573D1005723DA/$file/
Boeten%20voor%20klimaat.pdf
http://www.cvs-congres.nl/
cvspdfdocs/cvs05_36.pdf

Rapport nr.
ECS04064

https://zoek.officielebekend
makingen.nl/behandelddossier/
28240/kst-28240–35-b2?result
Index=134&sorttype=1&sortorder=4

1 (2), pp.
131–148

http://www.euro-ciss.eu/fileadmin/
user_upload/Redaktion/
Seco@home/
nachhaltiger_Energiekonsum/
Literatur/
Diskussion_politischer_Instrumente
/evaluation_fulltext.pdf

http://www.aid-ee.org/documents/
000015Ecodriving-Netherlands.pdf
39 (2), pp.
916–925

http://www.sciencedirect.com/
science/article/pii/
S0301421510008402

2007

http://www.eceee.org/conference_proceedings/eceee/2007/Panel_2/
2 349

2001

http://irs.ub.rug.nl/ppn/217237614

2010

niet gevonden; zie http://
www.agentschapnl.nl/nieuws/
vervolg-voor-meer-met-minderpremieregeling

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

145

Ref.
nr.

Titel

Auteur(s)

Uitgever/
Jaar van
organisatie/ publitijdschrift
catie

Nummer (reeks,
kamerstuk)

Weblink / vindplaats

P101

Stimulating
energy-efficiency
innovations in the
Dutch building
sector: empirical
evidence from
patent counts and
policy lessons
Subsidieregeling
energiebesparingsen milieuadviezen,
evaluatierapport
Tussenstand van
een aantal onderdelen uit het
werkprogramma
Schoon en Zuinig
EIA en EINP,
evaluatiestudie

Noailly, J., and
S. Batrakova

Energy
Policy

2010

38 (12), pp.
7803–7817

http://www.sciencedirect.com/
science/article/pii/
S0301421510006555

NOVEM

1992

niet gevonden; zie http://
www.energie.nl/dossier/
distr1993.pdf

PBL en
ECN

2008

http://www.pbl.nl/sites/default/files/
cms/publicaties/500115007.pdf

PricewaterhouseCoopers
(PwC)
PricewaterhouseCoopers
(PwC)
BuildDesk

2001

niet gevonden; zie P38

2005

niet gevonden; zie P30

Verificatiebureau
Benchmarking
Energieefficiency
TNO

2006

ERM

2011

P102

P103

P104

Elzenga, H.E., et
al.

P105

CDM Policy
Evaluation

P106

Signed, Sealed,
Delivered? Evaluatie
van drie convenanten energiebesparing in de
gebouwde
omgeving: Meer
met Minder,
Lente-Akkord,
Energiebesparing
Corporatiesector
Convenant
Benchmarking
Energie-efficiency.
Status 2006

Schneider, H.,
and R. Jharap

De praktijk van
beleidsinstrumenten
voor energiebesparing. Rapportage
over de «State of the
Art» van het
effectiviteitsonderzoek naar het
beleidsinstrumentarium voor
energiebesparing
International Survey
on agricultureclimate change
policy instruments

Vermeulen,
W.J.V., et al.

P107

P108

P109

P110

Mededelingover de
tenuitvoerlegging
van het ENERGY
STAR-programma in
de Europese
Gemeenschap in de
periode 2001 – 2005

2009

1994

Europese
2006
Commissie

Rapportnummer:
100015/RJ/
101016

http://www.lente-akkoord.nl/wpcontent/uploads/2010/06/
Eindrapport-Evaluatie-3Convenanten-7-april-2010.pdf

http://www.benchmarking-energie
.nl/pdf_files/
Definitief%20rapport%2010
%20nov%202006%20doc.pdf

STB/94/006

COM(2006) 140
definitief

http://www.agentschapnl.nl/sites/
default/files/bijlagen/
ERM%20survey
%20on%20agricultural%20climate%20
policies%20September%202011.pdf
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/
LexUriServ.do?uri=COM:2006:0140:
FIN:NL:PDF

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

146

Ref.
nr.

Titel

P111

Study on the
effectiveness of
Directive 1999/94/EC
relating to the
availability of
consumer information on fuel
economy and CO2
emissions in respect
of the marketing of
new passenger cars
Breder, lager,
eenvoudiger? Een
evaluatie van de
belastingherziening
2001, m.n. § 1.3.4, §
3.2.4 en hfs. 4
Tussenevaluatie
Energiebeleid
Besparingstrends
1990–2000
Using the benchmarking covenant
for allocating
emission
allowances: are we
still moving ahead?
An inquiry into
policy effectiveness

P112

P113
P114
P115

P116

P117

P118

P119

P120

Auteur(s)

Uitgever/
Jaar van
organisatie/ publitijdschrift
catie

Nummer (reeks,
kamerstuk)

ADAC,
2005
voor de
Europese
Commissie

Weblink / vindplaats

http://ec.europa.eu/clima/policies/
transport/vehicles/labelling/docs/
final_report_en.pdf

Staatssecretaris
en
Minister
van
Financiën
EZ

2005

ECN

2002

ECN-C--02–015

In: E.
Croci
(ed.), The
Handbook
of
Environmental
Voluntary
Agreements
Energy

2005

pp. 365 – 380

2006

31 (14), pp.
2848–2873

http://dx.doi.org/10 1016/
j.energy.2006.01 004

fin0200342

http://opmaatnieuw.sdu.nl/opmaat
/show.do?&type=op&key=NDS7422
#firsthit

vrom030746

http://opmaatnieuw.sdu.nl/opmaat/
show.do?&type=op&key=NDS10034#
firsthit

Schwarz, W., et
al.

Staatsse2002
cretaris
van
Financiën
Staatsse2003
cretaris
van
VROM
European
2011
Commission

Ecorys

2011

Boonekamp,
P.G.M., et al.
Dril, A.W.N. van

Actual interaction
effects between
policy measures for
energy efficiency – a
qualitative matrix
method and
quantitative
simulation results
for households
Evaluatie Energiepremieregeling

Boonekamp,
P.G.M.

Evaluatie
energielabel en
energiepremie
personenauto’s 2002
Preparatory study
for a review of
Regulation (EC) No
842/2006 on certain
fluorinated
greenhouse gases
«Fiscale stimulering
(zeer) zuinige auto’s
Onderzoek
aanpassing
zuinigheidsgrenzen»

Geel, P.L.B.A.
van

Bos, W.J.

TK 2005–2006,
30 375, nrs 1–2

1993

https://zoek.officielebekend
makingen.nl/dossier/30375/
kst-30375–2?resultIndex=
11&sorttype=1&sortorder=4

http://www.energie.nl/evn/1993/
evn93o062.html
http://www.ecn.nl/docs/library/
report/2002/c02015.pdf

http://ec.europa.eu/clima/policies/fgas/docs/2011_study_en.pdf

http://www.ecorys.nl/contents/
uploads/factsheets/19_1.pdf

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

147

BIJLAGE A LANDBOUW
Beschikbare evaluatiestudies
Het energiebeleid in de Landbouw heeft voornamelijk gestalte gekregen in
een aantal meerjarenafspraken energie (MJA-e). De belangrijkste hadden
betrekking op de glastuinbouw: de Meerjarenafspraak energiebesparing
glastuinbouw (looptijd 1993–2000) en het Convenant Glastuinbouw en
Milieu (GLAMI-convenant; looptijd 1998–2010). Daarnaast zijn er ook twee
«kleine» MJA-e’s afgesloten met respectievelijk de paddenstoelen- en de
bloembollentelers (looptijd 1998–2006).
De Uitvoeringsnota Klimaatbeleid (VROM 1999; A50) en het onderliggende Optiedocument (ECN, 1998; A97; ECN 1999) bevatten een ex-ante
evaluatie van het GLAMI-convenant in termen van CO2-reductie en
kosteneffectiviteit. Een tussentijdse ex-post evaluatie van het GLAMIconvenant is uitgevoerd door de Algemene Rekenkamer in 2003
(Algemene Rekenkamer, 2003; P2). Deze evaluatie dient samen met een
kritiek op het onderzoek door het Centraal Planbureau (2003; P16) gelezen
te worden. Aan het eind van de convenantsperiode in 2010 heeft het
Platform Duurzame Glastuinbouw een «evaluerende» eindrapportage
geschreven (Platform Duurzame Glastuinbouw, 2010).
Van de «kleine’MJA-e’s zijn geen onafhankelijke ex-ante evaluaties
bekend. Wel zijn er in de convenanten doelen geformuleerd voor
energie-efficiency en het aandeel duurzame energie. Ex-post evaluaties
voor beide convenanten zijn uitgevoerd door het bureau HAS Kennistransfer (HAS Kennistransfer 1995a; 1995b).
– Voor de bloembollen- en paddenstoelensector zijn in 2007 nieuwe
meerjarenafspraken tot stand gekomen (looptijd 2007–2011) en in 2008
is het Convenant Schone en Zuinige Agrosectoren getekend (looptijd
2008–2020). Hiervan zijn (nog) geen evaluaties beschikbaar. Hetzelfde
geldt voor enkele andere instrumenten: de normen voor het energiegebruik in de glastuinbouw (per gewas; Bijlage 1 Besluit glastuinbouw)
(sinds 2002).
– De verplichting tot uitvoeren van rendabele energiebesparingsmaatregelen en energiebesparingsvoorzieningen (Besluit landbouw milieubeheer, Bijlage, B, 1.2.2) (sinds 2006).
– Het systeem van CO2-verevening in de glastuinbouw (sinds 2011).
Tabel 37 Samenvattend overzicht per maatregel
Maatregel

GLAMI-convenant

MJA energie in de
paddenstoelensector
MJA energie in de
bloembollensector

Instrument(en)

EIA, VAMIL,
voorlichting, research
& development,
AmvB
Convenant, research
& development,
voorlichting
Convenant, research
& development,
voorlichting

Effectiviteit
(Mt CO2 -eq. per jaar)

Kosteneffectiviteit
(nationale kosten; € per ton CO2 -eq.)

Ex-ante

Ex-post

Ex-ante

Ex-post

1.5–2

0–2.2

95–113

--

ΔEEI =20%
%DE = 5%
-ΔEEI =22%
%DE = 4%
--

ΔEEI = 25%
%DE = 4%
0.01 Mt CO2
ΔEEI = 18%
%DE = 4%
0.01 Mt CO2

--

25

--

30

N.B. ΔEEI is verbetering in energie efficiency; %DE is percentage duurzame energie; – is «niet bekend».

Voor een toelichting op de verschillen tussen ex-ante en ex-post schattingen, zie de bespreking per maatregel hierna.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

148

A.1 Maatregel: GLAMI-convenant
Ex-ante evaluatie:
VROM (1999; A50); ECN (1998; A97); ECN (1999)
Ex-post evaluatie:
Algemene Rekenkamer (2003; P2); CBS (2003; P16); Platform Duurzame
Glastuinbouw (2010)
Kwaliteit ex-post evaluatie
De Algemene Rekenkamer (AR) heeft tussen december 2000 en juni 2002
onderzoek gedaan naar de effectiviteit van energiebesparingsbeleid in de
glastuinbouw. Een deel van dat onderzoek had betrekking op de effectiviteit van het beleid van de Rijksoverheid in de periode 1997–2000, dat
samenvalt met het begin van de looptijd van het convenant Glastuinbouw
en Milieu (GLAMI-convenant). De AR schatte de effecten van beleid op het
energiegebruik in de glastuinbouw per eenheid product (p.e.p.) door
middel van statistische analyse. Op verzoek van de Minister van Economische Zaken heeft het Centraal Planbureau (CPB) de evaluatie van de AR
geanalyseerd. Het CPB had ernstige kritiek op de analyse, zowel met
betrekking tot gebruikte data als methodologische keuzes. Het CPB
oordeelde dat het «AR-onderzoek geen onderbouwde uitspraak oplevert
over de effecten van investeringen in energiebesparingen» en derhalve
ook niet over de effectiviteit van het beleid dat die investeringen poogt uit
te lokken. Het CPB presenteerde een beperkte herschatting van het
statistisch model van de Algemene Rekenkamer, maar bood helaas geen
alternatieve schatting van effectiviteit en kosteneffectiviteit van het
gevoerde beleid.
In 2010 heeft het Platform Duurzame Glastuinbouw het GLAMI-convenant
geëvalueerd. Wat betreft energiebesparing , CO2-uitstoot en aandeel
duurzame energie concludeert het Platform dat het doel voor energiebesparing (energie-efficiency in 2010 met 65% verbeteren ten opzichte van
1980) ruimschoots is gehaald; dat het doel voor CO2-reductie is gehaald
als de elektriciteitsverkoop door WKK-installaties in de glastuinbouw niet
wordt meegerekend; en dat het doel voor het aandeel duurzame energie
niet is gehaald. Uit de evaluatie van het Platform kan berekend worden
dat de bruto-CO2-reductie in de glastuinbouw over de periode 1997–2008
2.2 Mt bedroeg (indien verkochte elektriciteit niet wordt meegerekend).33
Welk deel hiervan aan het GLAMI-convenant is toe te schrijven is
onbekend.
Vergelijking ex-ante en ex-post
Effectiviteit: ex-ante geschat op 1,5–2 Mt CO2-eq. per jaar in 2010; ex-post
(AR) op 0 Mt in 2003 en 2,2 Mt in 2008 (Platform Duurzame
Glastuinbouw). De ex-post schattingen zijn methodologisch gebrekkig
(AR) of hebben een zwakke causale relatie met het gevoerde beleid
(Platform Duurzame Glastuinbouw).

33
In de periode 2008–2010 zijn de
CO2-emissies voor de teelt weer gestegen van
5,2 tot 6,1 Mt. De CO2-reductie ten opzichte
van 1997 in 2010 is dan 1.3 Mt. Gedeeltelijk is
de toename van de CO2-emissies in 2010 te
wijten aan de koude buitentemperatuur (LEI,
2011).

Kosteneffectiviteit: de schatting ex-ante bedroeg € 95–113 per ton CO2-eq.
Ex-post is de kosteneffectiviteit bij AR onbepaald (de «noemer» in de
kosteneffectiviteitsvergelijking €/E is nul). Het Platform maakt geen
kwantitatieve schatting van de kosteneffectiviteit. Over de doelmatigheid
van het convenant oordeelt het Platform: «Over het geheel genomen is de
balans positief.»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

149

Neveneffecten
Energiebesparing en bevorderen van de opwekking van duurzame
energie. Het GLAMI-convenant had ook doelstellingen op het gebied van
mineralenbeleid, gewasbescherming en belichting.
Verschillen tussen evaluaties:
De AR probeert een kwantitatieve schatting te geven van het effect van
specifiek beleid op energie-efficiency, terwijl het Platform Duurzame
Glastuinbouw alleen de in de tijd gerealiseerde verandering van energiegebruik en CO2-emissies beschouwt zonder een direct causaal verband
met het gevoerde beleid te leggen.
A.2 Maatregel: Meerjarenafspraak energiebesparing
paddenstoelensector
Ex-ante evaluatie:
Ex-post evaluatie: HAS Kennistransfer (2005a; P35)
Kwaliteit ex-post evaluatie
Bij de kwantitatieve schatting van de effectiviteit en kosteneffectiviteit is
niet onderscheiden tussen bruto- en netto-effectiviteit. Uit interviews en
enquêtes blijkt wel dat de netto-effectiviteit van het beleid vrij gering is
geweest. De ex-post evaluatie concludeert dat «... slechts een beperkt
gedeelte van de EEI [Energie-efficiency index] -verbetering (ca.5%) op
conto komt van de daadwerkelijke invoering van energiebesparende
maatregelen» en derhalve van het beleid dat deze invoering heeft trachten
te stimuleren.
Vergelijking ex-ante en ex-post
Er is geen onafhankelijke ex-ante schatting beschikbaar. We beschouwen
daarom de doelstellingen van het convenant als ex-ante schattingen.
Effectiviteit: De stijging van de energie-efficiency in de paddenstoelensector heeft de doelstelling van het convenant overtroffen. Volgens de
ex-post evaluatie is dit voor een groot gedeelte toe te schrijven aan
schaalvergroting binnen de sector en autonome ontwikkeling door forse
stijgingen van de energieprijs vanaf het eind van de jaren »90. Het
aandeel duurzame energie blijft iets achter bij de doelstelling; volgens de
ex-post evaluatie is de oorzaak waarschijnlijk het beperkte financiële
voordeel.
Kosteneffectiviteit: Er is geen ex-ante schatting van de kosteneffectiviteit
beschikbaar. De ex-post gerapporteerde kosteneffectiviteit is zeer
waarschijnlijk een overschatting, gezien de geringe feitelijke effectiviteit
van het beleid (zie Kwaliteit ex-post evaluatie).
Neveneffecten
De hoofddoelstellingen van het convenant waren het verhogen van de
energie- efficiency en het bevorderen van het aandeel duurzame energie.
Neveneffecten zijn de reductie van CO2-emissies, kostenbesparing, een
positief imago voor de sector en het behoud van voordelige energietarieven (REB en BTW).
Verschillen tussen evaluaties
N.v.t.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

150

A.3 Maatregel: Meerjarenafspraak energie in de
bloembollensector
Ex-ante evaluatie:
Ex-post evaluatie: HAS Kennistransfer (2005b; P36)
Kwaliteit ex-post evaluatie
Bij de kwantitatieve schatting van de effectiviteit en kosteneffectiviteit is
niet onderscheiden tussen bruto- en netto-effectiviteit. Maar in tegenstelling tot de paddenstoelensector stelt de ex-post evaluatie dat de
verbetering van de energie efficiency vrijwel geheel op het conto komt
van daadwerkelijke invoering van (kleine) energiebesparende maatregelen. Er is niet onderzocht welk aandeel het beleid heeft gehad in de
stimulering van die maatregelen (ten opzichte van bijvoorbeeld het
aandeel van stijgende energieprijzen).
Vergelijking ex-ante en ex-post
Er is geen onafhankelijke ex-ante schatting beschikbaar. We beschouwen
daarom de doelstellingen van het convenant als ex-ante schattingen.
Effectiviteit: Uit de ex-post evaluatie bleek dat de EEI van 2004 achter lag
bij de doelstelling voor 2005. De ex-post evaluatie verwacht echter op
grond van «nog geplande maatregelen» dat de EEI doelstelling in 2005
gehaald zal worden. De doelstelling van 4% duurzame energie was in
2004 al bereikt.
Kosteneffectiviteit: Er is geen ex-ante schatting van de kosteneffectiviteit
beschikbaar. De ex-post gerapporteerde kosteneffectiviteit is € 30 per ton
CO2.
Neveneffecten
De hoofddoelstellingen van het convenant waren het verhogen van de
energie-efficiency en het bevorderen van het aandeel duurzame energie.
Neveneffecten zijn de reductie van CO2-emissies, kostenbesparing, een
positief imago voor de sector en het behoud van voordelige energietarieven (REB en BTW).
Verschillen tussen evaluaties
N.v.t.
A.4 Instrumenten die m.b.t. de sector Landbouw zijn gehanteerd
Regulerende instrumenten
Een Algemene Maatregel van Bestuur (AmvB) heeft de normen uit
het GLAMI-convenant voor de glastuinbouw vertaald naar individuele
bedrijven. Uit de ex-post evaluaties valt niet op te maken hoe (kosten)effectief dit instrument is.
Marktgebaseerde instrumenten
Fiscale faciliteiten (EIA en VAMIL) zijn belangrijke marktgebaseerde
instrumenten die in de Landbouw zijn ingezet. Er zijn ook subsidies
verstrekt, maar die zijn minder belangrijk qua omvang. Veel tuinders zien
op tegen de «administratieve rompslomp» (AR, 2003: 26). De AR heeft de
effectiviteit van de fiscale instrumenten proberen te schatten, maar zoals
beschreven bij de maatregel GLAMI-convenant, is dit niet helemaal
gelukt. Uit het onderzoek van de AR blijkt wel dat EIA en VAMIL populair

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

151

waren bij glastuinbouwbedrijven die hebben geïnvesteerd in energiebesparende technieken. Uit een enquête bleek dat 72% van de bedrijven die
in de periode 1997–2000 in die maatregelen hadden geïnvesteerd een
beroep hadden gedaan op EIA en/of VAMIL (AR, 2003).
Communicatieve instrumenten
Convenanten zijn belangrijke instrumenten voor de verschillende
tuinbouwsectoren (glastuinbouw, paddenstoelensector en bloembollensector). Aan het eind van de jaren »90 werden veel MJA-e’s afgesloten
tussen het ministerie van Economische Zaken en het bedrijfsleven. Mede
gezien capaciteitsproblemen, wilde het ministerie eigenlijk geen «kleine»
MJA-e’s meer afsluiten. De MJA-e’s voor de paddenstoelen en de
bloembollen waren dan ook de laatste «kleine’MJA-e’s. Convenanten
bevatten in het algemeen een mix van instrumenten (marktgebaseerd,
communicatief, soms regulerend) die moeilijk afzonderlijk te evalueren
zijn. Uit de voornoemde enquête van AR bleek dat eenderde van de
tuinders die voorlichting hadden gehad (van een voorlichtingsorganisatie
of van een energiebedrijf), aangezet zijn tot het doen van investeringen in
energiebesparende maatregelen.
Referenties
Algemene Rekenkamer (2003). Effectiviteit energiebesparingsbeleid in de
glastuinbouw, TK 2002–2003 28 780, nrs. 1–2, Sdu uitgeverij, ’s
Gravenhage.
Cate, A. ten, Mulder M., Stolwijk, H. (2003). Effecten van energiebesparende investeringen in de glastuinbouw: Een analyse van de evaluatie
door de Algemene Rekenkamer, CPB Document No. 35, Den Haag.
ECN (1998) Optiedocument voor emissiereductie van broeikasgassen.
Inventarisatie in het kader van de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid,
ECN/RIVM, Putten/Bilthoven.
ECN (1999). De Uitvoeringsnota Klimaatbeleid Doorgelicht, ECN-RIVM,
Petten/Bithoven.
HAS Kennistransfer (2005a) Evaluatie Meerjaren Afspraak energie in de
Paddestoelensector, ’s-Hertogenbosch.
HAS Kennistransfer (2005b) Evaluatie Meerjaren Afspraak energie in de
Bloembollensector, ’s-Hertogenbosch.
LEI (2009) Energiemonitor van de Nederlandse glastuinbouw 2008,
LEI-rapport 2009–092, Den Haag
LEI (2011) Energiemonitor van de Nederlandse glastuinbouw 2010,
LEI-rapport 2011–053, Den Haag
Platform Duurzame Glastuinbouw (2010). Convenant Glastuinbouw en
Milieu – Evaluerende eindrapportage, Utrecht.
VROM (1999). Uitvoeringnota Klimaatbeleid, TK 1998–1999, 26 603, nr. 2,
Sdu uitgeverij, ’s Gravenhage.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

152

BIJLAGE B GEBOUWDE OMGEVING
B.1 Overzicht van instrumenten en evaluaties
De afgelopen twintig jaar is er een verscheidenheid aan maatregelen
geïmplementeerd in de Gebouwde omgeving die met name energiebesparing beoogden. De meeste van deze maatregelen waren gericht op een
bepaald segment zoals de woningbouw (onderscheid in nieuwbouw en
bestaande bouw) en utiliteitsbouw. Daarnaast was een aantal maatregelen
specifiek gericht op het stimuleren van energie-efficiënte apparaten. Tabel
38 geeft een overzicht van de geïmplementeerde maatregelen in de
Gebouwde omgeving34.
Tabel 38 Overzicht maatregelen in de sector Gebouwde omgeving
Beleidsinstrument

Looptijd

Studies
Ex-ante

Ex-post

P29
P11, P13, P28, P27,
P29, P79, P94,

Regulerende maatregelen
Wet milieubeheer (Wm)
Energieprestatiecoëfficiënt (EPC)/ Energieprestatienorm
(EPN)1 en Bouwbesluit (>2003)

1993–2012
1996–2012

Ecodesign-Richtlijn

2008–2012

Opname energielabel in woningwaarderingsstelsel (WWS)
Financiële maatregelen
Subsidieregeling energiebesparing in bestaande gebouwen
(SEBG)
Subsidies energiezuinige en emissiearme verwarmingstoestellen (SEEV)
Niet-industriële restwarmte-infrastructuur (NIRIS)
Subsidieregeling energiebesparing huishoudens met lage
inkomens (TELI)
Energielabel apparaten met de Energiepremieregeling (EPR)
(2000–2003)
Energiebelasting (EB)2

2011–2012

A23, A26
A10, A16, A23, A26,
A31, A32, A39, A71,
A85
A2, A8, A10, A16,
A23, A85
A26

1991–1994

--

P114

1991–1995

--

P114

1998–2004
2002–2006

---

-P42

1992–2012

A23, A24, A26, A32,
A50, A58, A71, A74
A12, A16, A32, A35,
A71

Subsidie hernieuwbare warmte
Blok voor Blok
Convenanten en informatieve afspraken
Milieuactieplan (MAP) (incl. bestemmingsheffingen)
Energieprestatie op locatie (EPL)
Duurzaam bouwen (DUBO) convenant
Energieprestatieadvies (EPA)

2009–2012
2011–2012

A10
A26

P13, P29, P94, P52,
P114
P9, P11, P13, P28,
P29, P64, P67, P85,
P116
---

1990–2000
1990–2012
1999–2012
2000–2012

Energy star programma
Convenant corporatiesector
Lenteakkoord
Meer Met Minder (MMM) convenant (incl. subsidies)

2000–2012
2008–2012
2008–2012
2008–2012

--A78
A24, A31, A50, A74,
A80
-A26
A26
A10, A23, A26

1996–2012

---

P13, P28, P29, P114
--P13, P29, P52
P110
P106
P106
P69, 106

1
Sinds juli 2012 is de berekeningsmethode voor de bepaling van de energieprestatie van nieuwbouw-gebouwen gewijzigd in de Energieprestatienorm van Gebouwen (EPG). Deze norm hangt samen met de Energieprestatie voor Maatregelen op Gebiedsniveau (EMG) zodat ook duurzame
energieopwekking op gebiedsniveau kan worden opgenomen in de EPG.
2
Voorheen regulerende energiebelasting (REB).

34

Tabel 37 geeft alleen een overzicht van
nationale maatregelen; er zijn in de sector
Gebouwde omgeving ook veel lokale
subsidieregelingen ingevoerd die gericht
zijn/waren op lokale energiebesparing en
hernieuwbare energieproductie. Daarnaast
zijn er veel steunmaatregelen geïmplementeerd die gericht zijn/waren op innovaties (b.v.
pilotprojecten).

Tabel 38 laat zien dat er met name een groot aantal financiële (vooral
subsidie)maatregelen zijn geïmplementeerd in de sector Gebouwde
omgeving. Daarnaast zijn er verschillende convenanten en labels
ontwikkeld. In mindere mate zijn regulerende maatregelen doorgevoerd,
al zijn de Wet milieubeheer en EPC/EPN al lange tijd van kracht en zijn er
recentelijk nog twee regulerende maatregelen geïmplementeerd. De Wet
milieubeheer is het enige regulerende instrument dat eisen stelt aan
bestaande (zakelijke) gebouwen, er zijn regulerende instrumenten gericht

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

153

op het gebouwgebonden energiegebruik van bestaande woningen. De
verschillende subsidieregelingen hebben een relatief korte looptijd gehad.
Opvallend is dat vrijwel elke maatregel is gericht op energie-efficiëntie en
in mindere mate op andere aspecten die van invloed zijn op het energieverbruik, zoals gedrag of energiebehoefte.
Een groot aantal studies – zowel ex-ante als ex-post – beoordeelt
instrumentenpakketten i.p.v. individuele maatregelen; deze studies
worden niet meegenomen in deze evaluatie omdat ze te weinig bruikbare
informatie bevatten. De laatste twee kolommen van Tabel 38 geven een
overzicht van de ex-ante en ex-post studies die één of meerdere individuele maatregelen hebben onderzocht.
Tabel 38 laat duidelijk zien dat de ex-ante en ex-post studies zich veelal op
dezelfde maatregelen hebben gericht; de maatregelen die in relatief veel
studies geëvalueerd zijn betreffen:
– de EPC/EPN;
– het energielabel voor apparaten en EPR;
– de EB en;
– het EPA.
Daarnaast hebben veel ex-ante studies de Ecodesign-Richtlijn onderzocht
(zes studies) en heeft een aantal ex-post studies zich op het MAP gericht
(vier studies).
Het EPL en de NIRIS-subsidie zijn daarentegen in geen enkele ex-ante of
ex-post studie onderzocht. Daarnaast zijn de opname van het energielabel
voor gebouwen in het WWS, de subsidieregelingen SEBG, SEEV, TELI,
hernieuwbare warmte en Blok voor Blok, het Energy star programma, het
DUBO-convenant, het lenteakkoord 2012 en het Convenant Energiebesparing Corporatiesector in slechts een enkele ex-ante of ex-post studie
onderzocht.
Hieruit kan worden opgemaakt dat met name de convenanten en
informatieve afspraken (m.u.v. het EPA) en de verschillende subsidieregelingen (m.u.v. de EPR) erg beperkt zijn geëvalueerd. Voor deze maatregelen zijn de effecten in deze studie dan ook niet of nauwelijks ingeschat.
Daarnaast valt op dat voor slechts een kwart van de maatregelen een
ex-ante inschatting is gemaakt van de kosteneffectiviteit. Hetzelfde geldt
voor de ex-post gerapporteerde kosteneffectiviteit. Een groot deel van de
studies is kwalitatief van aard of bekijkt de effecten niet op het individuele
instrumentniveau.
Algemene indruk kwaliteit ex-post evaluaties
Er zijn 25 ex-post studies geïdentificeerd die één of meerdere maatregelen
in de Gebouwde omgeving evalueren. Vijf van deze studies hebben zich
gericht op de evaluatie van een pakket aan maatregelen en zijn daarom
niet meegenomen in deze studie. Van de overige twintig studies die wel
konden worden meegenomen zijn er slechts tien studies bruikbaar, omdat
in deze studies gekwantificeerde effecten, kosten en/of kosteneffectiviteit
zijn gerapporteerd. De overige tien studies zijn kwalitatief van aard.
Slechts zes van de 25 ex-post studies hebben kwantitatieve CO2-reductieeffecten op het individuele instrumentniveau gerapporteerd. In alle
studies zijn de CO2-reducties die buiten het ETS vallen berekend. Twee
van deze studies hebben netto-effecten berekend en hebben zodoende
rekening gehouden met autonome ontwikkelingen (en free riders).
Bovendien is in deze studies een wetenschappelijk verantwoorde

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

154

methode gebruikt om de causale relatie tussen de maatregel en deze
netto-effecten te analyseren. De kwaliteit van deze studies is dan ook
goed. In twee andere studies is echter geen rekening gehouden met
autonome ontwikkeling en zijn slechts de bruto-effecten geschat. Eén van
deze studies hanteert wel een wetenschappelijk verantwoorde methode
voor het bepalen van de causale relatie en heeft dan ook wel een goede
kwaliteit ondanks dat slechts bruto-effecten zijn berekend. Wat betreft de
andere studie is de kwaliteit van de berekende bruto-effecten onduidelijk.
Ten slotte heeft één studie zowel bruto- als netto-effecten berekend
(m.a.w. voor sommige maatregelen netto-effecten, voor andere maatregelen bruto-effecten) en daarnaast een geëigende methode gebruikt voor
het bepalen van de causale relatie en is het voor de laatste studie
onduidelijk wat berekend is en met welke methode. De kwaliteit van de
effectberekeningen varieert dan ook sterk tussen de studies.
De helft van de bovengenoemde zes studies rapporteert ook de kosten
van verschillende maatregelen. Daarnaast zijn er nog vier studies die
enkel kosten hebben berekend. In totaal zijn er dus zeven studies waarin
een ex-post inschatting van de kosten van verschillende maatregelen is
gemaakt. De kwaliteit van de gehanteerde methoden om tot een kosteninschatting te komen varieert; drie studies gebruiken een geëigende
methode om de causale relatie tussen de maatregel en de kosten te
schatten, terwijl twee dat niet doen. Voor de twee andere studies is de
gehanteerde methode onduidelijk.
In slechts twee van de twintig ex-post studies is een inschatting gemaakt
van de kosteneffectiviteit. Eén van deze twee studies evalueert een groot
aantal maatregelen in de Gebouwde omgeving en heeft bovendien
netto-effecten berekend met een wetenschappelijk verantwoorde methode
voor het bepalen van de causale relatie tussen de verschillende maatregelen en de kosteneffectiviteit. Daarnaast is rekening gehouden met de
effecten van andere maatregelen die in dezelfde periode zijn geïmplementeerd. De kwaliteit van de berekende kosteneffectiviteit is dan ook goed. In
de andere studie is de kosteneffectiviteit van slechts één maatregel (TELI)
geschat. Echter is deze kosteneffectiviteit gebaseerd op bruto-effecten en
is geen geëigende methode gehanteerd om de causale relatie tussen de
TELI-regeling en de gerealiseerde effecten en kosten te schatten.
Overzicht van uitkomsten analyse per instrument
De gerapporteerde effecten en kosteneffectiviteit van de verschillende
maatregelen in de Gebouwde omgeving is samengevat in Tabel 39.
Tabel 39 Samenvattend overzicht per maatregel in de sector Gebouwde omgeving
Beleidsinstrument

Regulerende maatregelen
Wet milieubeheer
Energieprestatiecoëfficiënt
(EPC)/ Energieprestatienorm (EPN) en
Bouwbesluit (>2003)
Ecodesign-Richtlijn
Opname energielabel in
woningwaarderingsstelsel
(WWS)

Looptijd

Gerapporteerde effectiviteit
Mt CO2 per jaar tenzij anders vermeld

Gerapporteerde kosteneffectiviteit nationaal, netto tenzij
anders vermeld €2011 /tCO2

Ex-ante

Ex-post

Ex-ante

Ex-post

1993–2012
1996–2012

0,6 (i.c.m. MMM convenant)
0,03 tot 0,7

0,03
0,03 tot 1,1

---

-51 tot 121

2008–2012
2011–2012

-0,05 tot 0
--

---

-60 tot +30
--

---

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

155

Beleidsinstrument

Looptijd

Gerapporteerde effectiviteit
Mt CO2 per jaar tenzij anders vermeld

Gerapporteerde kosteneffectiviteit nationaal, netto tenzij
anders vermeld €2011 /tCO2

Ex-ante

Ex-post

Ex-ante

Ex-post

1991–1994

--

--

--

--

1991–1995

--

--

--

--

1998–2004

--

--

--

--

2002–2006

--

--

--

1992–2012

0 tot 0,6

0,07

1996–2012

0 tot 0,2

0,03 tot 0,48

-49,8 (104 tot
403,2 i.c.m.
EPA)
62 tot 459,2

45 (bruto,
perspectief
onbekend)
45 tot 117

Subsidie hernieuwbare
2009–2012
warmte
Blok voor Blok
2011–2012
Convenanten en informatieve afspraken
Milieuactieplan (MAP) (incl. 1990–2000
bestemmings-heffingen)
Energieprestatie op locatie 1990–2012
(EPL)
Duurzaam bouwen (DUBO) 1999–2012
convenant
Energieprestatieadvies
2000–2012
(EPA)

0,03

--

--

-300 tot
-4000
(overheid)
--

--

--

--

--

--

0,03 tot 0,15

--

-34 tot +137

--

--

--

--

--

--

--

--

0,05 tot 2

0,05

--

Energy star programma
Convenant corporatiesector
Lenteakkoord
Meer Met Minder (MMM)
convenant (incl. subsidies)

2000–2012
2008–2012

---

---

36,2 tot 54,4
(104 tot 403,2
i.c.m EPR)
---

2008–2012
2008–2012

-0,6 (i.c.m. Wm)

---

---

---

Financiële maatregelen
Subsidieregeling energiebesparing in bestaande
gebouwen (SEBG)
Subsidies energiezuinige
en emissiearme verwarmingstoestellen (SEEV)
Niet-industriële
restwarmte-infrastructuur
(NIRIS)
Subsidieregeling energiebesparing huishoudens
met lage inkomens (TELI)
Energielabel apparaten
met Energiepremieregeling
(EPR) (2000–2003)
Energiebelasting (EB)

---

Tabel 39 laat zien dat voor een groot aantal maatregelen (nog) geen
gekwantificeerde effecten en/of kosteneffectiviteit is gerapporteerd. Een
vergelijking tussen de kwantitatieve uitkomsten van ex-ante en ex-post
studies is dan ook slechts mogelijk voor ongeveer een kwart van de in de
Gebouwde omgeving geïmplementeerde maatregelen. De volgende
sub-paragrafen lichten deze resultaten verder toe voor de individuele
instrumenten.
Regulerende instrumenten
Wet milieubeheer
De Wet milieubeheer is in twee ex-ante en in één ex-post studie onderzocht, waarvan er één ex-ante studie en één ex-post studie een kwantitatieve effectinschatting geven. De studies zijn niet met elkaar te vergelijken
omdat ze betrekking hebben op verschillende periodes, verschillende
segmenten en omdat de ex-ante studie de Wet milieubeheer evalueert in
samenhang met Meer Met Minder. De ex-post studie laat zien dat de wet
een klein effect op CO2-reducties heeft gehad van 0,03 Mt per jaar de in
periode 1995 tot 2002. De ex-ante studie merkt hierbij zelf op dat veel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

156

gemeenten moeite hebben gehad met het handhaven van de verplichte
invoering van besparingsmaatregelen met een terugverdientijd van
minder dan vijf jaar en gaat ervan uit dat dit verbetert in de komende
jaren. Een studie van CE Delft (2010) waarin een groot aantal gemeenten
is geïnterviewd concludeert eveneens dat gemeenten moeite hebben
gehad met de uitvoering en handhaving van deze verplichting. Met
andere woorden, het instrument had effectiever kunnen zijn. Vanaf 2011
wordt het effect in samenhang met Meer Met Minder op 0,6 Mt per jaar
geschat. Het is onduidelijk welk aandeel de Wet milieubeheer heeft gehad
in deze laatst genoemde schatting.
In geen van deze drie studies zijn de kosten en/of kosteneffectiviteit
berekend.
Energieprestatie coëfficiënt (EPC)/Energieprestatienorm (EPN) en
bouwbesluit
De EPC/EPN is de meest onderzochte maatregel van de regulerende
instrumenten (negen ex-ante en zeven ex-post studies). Deze normstelling
heeft een relatief groot aandeel gehad in de totale CO2-emissiereductie in
de Gebouwde omgeving. De regulering betreft alleen nieuwe gebouwen.
Ex-ante studies schatten het effect op 0,03–0,7 MtCO2 per jaar wat
vergelijkbaar is met de schattingen van ex-post studies (0,03–1,1 Mt). Wat
betreft de effecten van de EPC/EPN liggen de meeste ex-post studies goed
op één lijn (rond de 0,03–0,08 Mt per jaar). Eén studie valt buiten deze
range en schat de effecten op 0,35 in 1995 en 1,1 in 2000. Het is onduidelijk of deze CO2-reductie per jaar of per periode is. Desondanks
impliceren de resultaten van deze studie wel dat de EPN effectiever is
geworden in de loop van de tijd; dit lijkt aannemelijk aangezien de norm
een aantal keer is aangescherpt en omdat het aantal huizen dat gebouwd
is met een EPC toe is genomen.
Slechts één ex-post studie heeft vervolgens ook een inschatting gemaakt
van de kosteneffectiviteit van deze maatregel. Deze studie rapporteert een
hogere nationale kosteneffectiviteit voor de EPN in de utiliteitsbouw (€ -51
tot 39 per ton) dan voor de woningbouw (€ 51 tot 121 per ton). Voor de
eindgebruiker is de EPC/EPN in de meeste gevallen erg gunstig (-210 tot -6
in de woningbouw en € -148 tot 18 per ton in de Handel, Diensten en
Overheid). Dit komt doordat de kosten van de investeringen niet opwegen
tegen de baten van de besparingen (o.a. doordat eindgebruikers minder
Energiebelasting hoeven te betalen). Op nationaal niveau worden
vermeden/betaalde belastingen niet meegenomen, waardoor de kosteneffectiviteit minder gunstig is dan in het geval van de eindgebruiker. In
vergelijking met andere maatregelen vallen de kosten van deze maatregel
voor de overheid relatief laag uit (€ 3 tot 14 per ton), al noemt de studie
zelf dat deze getallen vrij onzeker zijn.
Ecodesign-Richtlijn
De Ecodesign-richtlijn is enkel ex-ante geëvalueerd (zes studies); deze
studies rapporteren effecten van -0,05 tot 0 Mt CO2 per jaar; m.a.w.
sommige studies concluderen dat deze maatregel in eerste instantie zal
leiden tot een toename van de emissies doordat de restwarmte-afgifte van
kantoorapparaten afneemt en de warmte- en gasvraag daardoor
toeneemt. De studies die doorkijken naar 2020 rapporteren dat de totale
effecten van de Richtlijn kunnen uitkomen op 3,6 tot 5,2 Mt in 2020.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

157

Twee ex-ante studies hebben een inschatting gemaakt van de kosteneffectiviteit van deze maatregel. Terwijl de ene studie een nationale kosteneffectiviteit van € -60 tot 30 per ton CO2 in 2020 rapporteert, komt de andere
studie uit op € -1,1–3,3 miljoen per PJp. De Ecodesign-Richtlijn heeft
vermoedelijk een negatieve eindverbruikerseffectiviteit (€ -10,8 tot -17
miljoen per PJp) en een neutrale effectiviteit vanuit overheidsperspectief
(€ 0 per PJp). Er zijn geen ex-post studies om dit te bevestigen.
Opname energielabel voor gebouwen in Woningwaarderingsstelsel
(WWS)
De laatste en meest recente regulerende maatregel – de opname in 2011
van het energielabel voor gebouwen in het WWS – is in één ex-ante studie
geëvalueerd. Deze studie heeft geen kwantitatieve effecten, kosten en/of
kosteneffectiviteit gerapporteerd.
Instrumenten met een financiële prikkel
Van alle maatregelen die beogen een financiële prikkel te geven zijn er
slechts twee – de EB en de EPR op het energielabel voor apparaten – in
meerdere studies onderzocht en gekwantificeerd.
De Energiebelasting (EB)
De EB is in vijf ex-ante studies en in negen ex-post studies geëvalueerd.
De studies zijn op verschillende tijdstippen uitgevoerd en hebben
betrekking op verschillende delen van de markt. Het is niet verwonderlijk
dat de ingeschatte effecten toenemen naarmate de EB hoger is, zowel
ex-ante als ex-post. Over het algemeen worden zowel ex-ante als ex-post
de effecten van de EB in de utiliteitsbouw hoger geschat dan in de
woningbouw.
De nationale kosteneffectiviteit is ex-post niet geëvalueerd, maar komt
ex-ante uit tussen de € -342,4 en 451,8 per ton CO2, afhankelijk van
energiedrager (gas of elektriciteit) en doelgroep (huishoudens of Handel,
Diensten en Overheid (HDO); enkel de EB op elektriciteit voor de HDO
heeft een negatieve nationale kosteneffectiviteit (nationale baten van
€ -342,4 tot -333,4 per ton CO2). Voor huishoudens is de nationale
kosteneffectiviteit erg ongunstig, zowel voor de EB op gas als op
elektriciteit (> € 400 per ton). Ook de eindgebruikerskosteneffectiviteit
heeft een wijde bandbreedte van € -500 tot 276,5 per ton CO2); wederom
is effectiviteit alleen negatief voor de EB op elektriciteit voor de HDO en
het hoogst voor huishoudens. Hoewel de EB nationaal en voor eindgebruikers vrij kostbaar is, is deze maatregel wel de meest gunstige
maatregel in de Gebouwde omgeving vanuit een overheidsperspectief
(ex-post geschat op € -300 tot -4 000 per ton CO2).
Energielabel voor apparaten met de energiepremieregeling (EPR)
De EPR op het energielabel voor apparaten is in acht ex-ante studies (in
twee studies samen met het EPA) en vijf ex-post studies (waarvan één
samen met het EPA) geëvalueerd. De implementatie van deze maatregel
heeft geleid tot een emissiereductie van 0,07 Mt per jaar, hetgeen lager is
dan wat vooraf was verwacht (0,1 tot 0,6 Mt per jaar). Het is onduidelijk
waardoor dit verschil wordt veroorzaakt.
De naderhand vastgestelde nationale kosteneffectiviteit van € 45 tot 117
per ton valt wel binnen de ex-ante geschatte bandbreedte van € -49,8 tot
403,2 per ton. Het is onduidelijk waarom één ex-ante studie op een
negatieve nationale kosteneffectiviteit (nationale baten) uitkomt. Ex-ante
en ex-post studies zijn het er wel over eens dat de EPR een negatieve

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

158

eindgebruikerseffectiviteit heeft, wat ex-ante studies schatten op €-271,8
en ex-post studies op € -238 tot -155 per ton. Dit is niet het geval vanuit
een overheidsperspectief (ex-post vastgesteld op € 285–322 per ton).
Subsidieregelingen; Niet-industriële restwarmte-infrastructuur (NIRIS),
Subsidieregeling energiebesparing in bestaande gebouwen (SEBG) en
Subsidies energiezuinige en emissiearme verwarmingstoestellen (SEEV)
Er is zeer weinig bekend over de effecten en/of kosten van de verschillende subsidieregelingen. De NIRIS-subsidie in geen enkele ex-post of
ex-ante studie onderzocht. De SEBG is wel in één ex-post studie onderzocht, maar in deze studie zijn geen effecten gekwantificeerd. Wel is
bekend dat de SEBG de overheid € 122,32 miljoen heeft gekost over de
gehele looptijd. Hetzelfde geldt voor de SEEV-subsidieregeling alleen
heeft deze regeling de overheid € 13.59 miljoen gekost.
Subsidieregeling energiebesparing huishoudens met lage inkomens
(TELI)
Ook de TELI-subsidie is in één ex-post studie onderzocht en is qua
overheids-kosten vergelijkbaar met de SEEV-subsidie (€ 11,2 miljoen over
de gehele periode). Dit heeft per deelnemend huishouden een
CO2-reductie opgeleverd van 325 kg CO2 per jaar, hetgeen resulteert in
een kosteneffectiviteit van € 45 per ton, al is het hier onduidelijk of het
over nationale, overheids- of eindgebruikerskosten gaat.
Subsidie voor duurzame warmte en Blok voor Blok
De overige twee subsidieregelingen – de subsidie voor duurzame warmte
en Blok voor Blok-projecten – zijn elk juist alleen in één ex-ante studie
geëvalueerd. De subsidie voor duurzame warmte heeft een gerapporteerde effectiviteit van 0,03 Mt CO2, terwijl nog geen effecten zijn
berekend voor de Blok voor Blok-subsidie. Daarnaast zijn voor beide
regelingen geen kosten of kosteneffectiviteit berekend.
Convenanten en informatieve afspraken
Evenals voor de subsidieregelingen is er weinig kwantitatieve informatie
beschikbaar over de convenanten en informatieve afspraken in de
Gebouwde omgeving.
Energieprestatie op Locatie (EPL), Duurzaam bouwen (DUBO) convenant,
Energy star programma, Lenteakkoord en convenant met de corporatiesector.
Wat betreft de EPL (nul studies), het DUBO convenant (één ex-ante, nul
ex-post studies), het energy star programma (nul ex-ante en één ex-post
studies), het lenteakkoord en het convenant met de corporatiesector
(beiden één ex-ante en één ex-post studie) zijn geen effecten, kosten en/of
kosteneffectiviteit gerapporteerd.
Meer Met Minder (MMM) convenant
Het MMM convenant is dan wel in drie ex-ante (waarvan één studie dit
combineert met de Wet milieubeheer) en twee ex-post studies geëvalueerd, maar ook voor deze maatregel is enkel een ex-ante effect
gerapporteerd; Samen met de Wet milieubeheer zou het MMM-convenant
0,6 Mt per jaar reduceren. Het is onduidelijk wat de bijdrage van het
MMM-convenant is in deze reductie. Bovendien is dit niet achteraf
bevestigd in ex-post studies.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

159

Milieuactieplan (MAP)
Het MAP is enkel achteraf geëvalueerd in vier studies. De meeste van deze
studies evalueren dezelfde periode en zitten goed op één lijn wat betreft
de gerapporteerde CO2-reducties (rond 0,03 tot 0,05 Mt per jaar). Er is
echter ook één studie die een effect rapporteert van 0,12 Mt per jaar voor
de bestaande woningbouw en van 0,02 Mt per jaar voor de utiliteitsbouw.
Op basis van deze studie kan dan ook geconcludeerd worden dat de MAP
een groter effect heeft gehad op de bestaande woningbouw dan op de
utiliteitsbouw. Het is onduidelijk of de eerdergenoemde studies zich ook
op de utiliteitsbouw focussen wat de relatief lage schattingen zou
verklaren.
Eén van deze studies rapporteert daarnaast een nationale kosteneffectiviteit van € -34 tot 117 per ton CO2, een eindgebruikerskosteneffectiviteit
van € -164 tot 110 en een kosteneffectiviteit voor de overheid van € 27 tot
69 per ton CO2.
Energieprestatieadvies (EPA)
Ten slotte is er redelijk wat onderzoek verricht naar het EPA; er zijn vijf
ex-ante (waarvan twee studies in dit combineren met de EPR) en drie
ex-post (waarvan één samen met de EPR) studies geïdentificeerd. De
effecten zijn achteraf vastgesteld op 0,05 Mt per jaar. Dit komt overeen
met de schattingen uit sommige ex-ante studies, hoewel er ook ex-ante
studies zijn die een effect van meer dan 1 Mt per jaar schatten. Het is
onduidelijk waar dit verschil door veroorzaakt wordt.
De nationale kosteneffectiviteit is alleen ex-ante ingeschat op € 36,2 tot
54,4 per ton. Voor de eindgebruiker is de kosteneffectiviteit mogelijk
gunstig, met name wanneer het EPA gecombineerd wordt met de EPR;
ex-ante is dit geschat op € -45.3 i.c.m. de EPR, tot € 68 per ton zonder de
EPR.
Neveneffecten
Het merendeel van de maatregelen binnen de Gebouwde omgeving heeft
als hoofddoel energiebesparing. In sommige ex-ante en ex-post studies is
als nevendoel/-effect het reduceren van CO2-emissies gedefinieerd en
gekwantificeerd. Over het algemeen wordt in de verschillende studies
geen tot weinig aandacht gegeven aan overige neveneffecten.
Er is één ex-post studie die dit wel doet. Deze studie evalueert het
neveneffect «lastenbesparing voor gezinnen met lage inkomens» dat
voortvloeit uit de TELI-subsidie. Dit neveneffect is gekwantificeerd op € 95
per jaar.
Verschillen tussen instrumenttypen in de Gebouwde omgeving
Door de zeer beperkte kwantitatieve inschatting van effecten, kosten en
kosteneffectiviteit van maatregelen binnen de Gebouwde omgeving is het
erg lastig om een vergelijking te maken van de verschillende instrumenttypen. De EPC/EPN en EB blijken na implementatie de grootste effecten op
CO2-besparing te hebben gehad (in termen van Mt CO2-reductie per jaar),
maar dit is niet voldoende informatie om te kunnen concluderen dat
regulerende instrumenten en belastingen een relatief groter effect hebben
dan subsidies, labels en/of convenanten.
Daarnaast is het te verwachten dat de effecten van het energielabel voor
apparaten als informatief instrument lager zijn dan de effecten van het
energielabel in combinatie met de EPR. Hetzelfde geldt voor het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

160

energielabel voor gebouwen en de meer recente opname van het
energielabel voor gebouwen in het WWS. Er zijn echter geen effecten
ingeschat van het energielabel voor apparaten zonder de EPR of voor het
energielabel voor gebouwen voor de opname van dit label in het WWS,
waardoor dit niet met zekerheid geconcludeerd kan worden.
Wat betreft de nationale kosteneffectiviteit zijn er niet veel verschillen
tussen de verschillende instrumenten, hoewel dit voor te weinig instrumenten is ingeschat om een conclusie te kunnen trekken over de
verschillende instrumenttypen. Bovendien zijn deze schattingen slechts
gebaseerd op twee studies die verschillende instrumenten onderzoeken.
Vanuit een overheidsperspectief is het te verwachten dat de regulerende
maatregelen een hogere kosteneffectiviteit hebben dan de vele subsidieregelingen in de sector. Voor een groot deel van de subsidieregelingen
zijn echter geen inschattingen gemaakt van de kosteneffectiviteit, wat het
lastig maakt hier een conclusie over te trekken. De EPR heeft de overheid
in ieder geval wel veel gekost (€ 285–322 per ton), terwijl de kosteneffectiviteit van de EPC/EPN veel lager (€ 3 tot 14 per ton) is. Ook de regulerende
Ecodesign-Richtlijn is waarschijnlijk gunstig vanuit een overheidsperspectief (€ 0 per ton), al is deze schatting gebaseerd op een ex-ante
studie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

161

BIJLAGE C VERKEER EN VERVOER
C.1 Overzicht van instrumenten en evaluatie
De Nederlandse overheid heeft van 1989 tot en met 2012 verschillende
maatregelen ingevoerd ter ondersteuning van het klimaatbeleid in de
sector Verkeer en vervoer. Het merendeel van de ingevoerde maatregelen
in deze sector was gericht op het geven van een financiële prikkel.
Daarnaast zijn er een aantal regulerende maatregelen doorgevoerd die
met name gericht waren op de bevordering van biobrandstoffen. Ten
slotte zijn er nog enkele maatregelen met een communicatief karakter van
kracht geweest, zoals de voorlichtingscampagne over Het Nieuwe Rijden
(HNR). Tabel 40 geeft een overzicht van de verschillende maatregelen in
de sector Verkeer en vervoer en hun looptijd. Generieke maatregelen die
op meerdere sectoren van toepassing zijn (b.v. de VAMIL en EIA), zijn niet
opgenomen in dit overzicht.
Tabel 40 Overzicht maatregelen in de sector Verkeer en vervoer
Maatregel

Looptijd

Regulerende maatregelen
Verplichting biobrandstoffen
Verscherpte snelheidshandhaving
Regeling hernieuwbare energie vervoer
Verordening emissienorm nieuwe personenauto’s
Verordening emissienorm nieuwe bestelauto’s
Financiële prikkels
Transactie modal shift
Ticketbelasting
CO2-toeslag BPM (Slurptax)
Tankstations Alternatieve Brandstoffen (TAB)
Verhoging accijnzen
Energielabel en -premie (2002) en bonus-malus regeling
(2006–2010)
Innovatieve Biobrandstoffen (IBB)
CO2-differentiatie leasebijtelling
Plan van aanpak elektrisch rijden
Ombouw BPM naar CO2-grondslag, incl. vrijstelling zeer
zuinige auto’s (ook op MRB)
Luchtvaart in het EU-ETS
Convenanten en informatieve instrumenten
ACEA-convenant
HNR

Studies
Ex-ante

Ex-post

2007–2010
1999- 2012
2011- 2012
2012
2012

A45, A62
A24, A50, A32
A89
A8, A9, A10
A8, A9, A10, A23

P6
P6, P52, P91
----

1999–2002
2008–2009
2008–2010
2008–2012
1990- 2012
2001- 2012

-A98
-A8, A10
-A24, A50, A91

2006- 2012
2008- 2012
2009- 2012
2010- 2012

---A18

P13, P59
-P120
-P28
P6, P8, P13, P52, P58,
P59, P120
-P120
-P120

2012–2012

A97, A98

--

1998–2004
2000- 2012

A24, A32, A50
A2, A9, A10, A31,
A32, A35, A45, A50,
A85

P6, P13, P52, P59
P6, P13, P52, P59,
P92, P94, P96,

Naast de in Tabel 40 opgenomen maatregelen zijn er nog andere
beleidsmaatregelen met een invloed op de broeikasgasemissies van
mobiliteit. Voorbeelden zijn de aanleg en onderhoud van infrastructuur
(o.a. de aanleg van spitsstroken en andere weguitbreidingen, de
Betuwelijn, HSL-zuid en andere spoorprojecten), Spitsmijden en het
programma Beter Benutten. Al deze maatregelen zijn niet onderzocht
omdat klimaateffecten in deze gevallen geen primair doel zijn, maar enkel
een (positief of negatief) neveneffect.
Tabel 40 laat zien dat er in toenemende mate klimaatmaatregelen zijn
ingevoerd in de sector. Verscherpte snelheidshandhaving, HNR en het
energielabel zijn al erg lang van kracht en ontwikkelen zich verder. De
regelingen op het gebied van biobrandstoffen/hernieuwbare energie,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

162

CO2-normering van personenauto’s en de opname van de luchtvaart in het
EU-ETS zijn allemaal echter vrij recent. Daarnaast is er momenteel veel
discussie omtrent een kilometerheffing en de afschaffing van de onbelaste
reiskostenvergoeding, maar deze zijn (vooralsnog) niet ingevoerd. Met
name voor de kilometerheffing zijn verschillende ex-ante studies
beschikbaar die het effect schatten op rond de 2 Mt per jaar.
Er blijken grote verschillen te zijn in het aantal evaluatiestudies van de
maatregelen (Tabel 40). Veelvuldig onderzocht zijn:
– Het Nieuwe Rijden;
– de bonus-malus regeling van het energielabel en de energiepremie;
– het ACEA-convenant en;
– verscherpte handhaving van de maximumsnelheden.
Het Plan van aanpak elektrisch rijden en de IBB zijn in geen enkele studie
onderzocht. De Regeling hernieuwbare energie vervoer, het accijnsbeleid,
het Transactie modal shift programma, de CO2-toeslag, de TAB, de
CO2-differentiatie van de leasebijtelling, de grondslagwijziging van de
BPM, de normstelling voor personenauto’s en bestelauto’s, de opname
van de luchtvaart in het ETS en de ticketbelasting zijn beperkt onderzocht
in één of enkele studies.
Zowel bij de ex-ante als ex-post evaluaties richt het merendeel van de
studies zich op de effecten van de maatregelen en in mindere mate op de
kosten en/of kosteneffectiviteit. De gerapporteerde resultaten voor elke
maatregel worden later in deze paragraaf in meer detail beschreven.
Algemene indruk kwaliteit evaluaties
Er zijn twaalf ex-post studies geïdentificeerd die geïmplementeerde
maatregelen in de sector Verkeer en vervoer hebben onderzocht. In alle
studies zijn de effecten van één of meer maatregelen geëvalueerd. In alle
gevallen betreft het netto-of bruto-emissiereducties buiten het ETS.
In vijf ex-post analyses zijn de netto-effecten berekend en is dus rekening
gehouden met autonome ontwikkelingen (en free riders). Bovendien
hebben vier van deze vijf studies een wetenschappelijk verantwoorde
methode gebruikt om de causale relatie te berekenen tussen de maatregelen en de opgetreden netto-effecten. De kwaliteit van deze studies is
over het algemeen dan ook goed.
Er zijn echter ook drie studies waarin slechts een bruto-effect is geanalyseerd en vier studies waarbij het onduidelijk is of het effect een bruto- of
netto-emissiereductie bedraagt. De drie studies die bruto-effecten hebben
geanalyseerd hebben in ieder geval geen rekening gehouden met
autonome ontwikkelingen. Daarnaast is in twee van de drie gevallen ook
geen wetenschappelijk verantwoorde methode gebruikt voor de bepaling
van causale relaties tussen de maatregelen en de bruto-effecten. Deze
ex-post analyses zijn dan ook van mindere kwaliteit dan de vijf eerder
genoemde studies met netto-effectschattingen. Het is niet duidelijk of dit
ook geldt voor de vier studies waarbij het onduidelijk is of netto- of
bruto-effecten zijn berekend.
In geen enkele studie is expliciet aangegeven dat er is gecorrigeerd voor
gelijktijdige effecten van andere beleidsmaatregelen, het is dan ook
mogelijk dat de effecten van de maatregelen wat zijn overschat.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

163

In zes ex-post studies is naast een inschatting van de effecten ook een
inschatting gemaakt van de kosten en/of kosteneffectiviteit. Slechts één
van deze studies schat de kosteneffectiviteit met netto-effecten en
hanteert daarnaast een wetenschappelijk verantwoorde methode om de
causale relatie tussen de maatregel en de kosten/kosteneffectiviteit (vanuit
een overheidsperspectief) te bepalen. Voor het merendeel van de studies
is de gehanteerde methode voor de bepaling van de kosteneffectiviteit
onduidelijk en kan derhalve geen conclusie worden getrokken over de
kwaliteit van de schattingen. Bovendien gebruiken de studies verschillende olieprijzen in hun evaluaties wat een grote invloed heeft op de
schattingen van kosteneffectiviteit.
Overzicht van uitkomsten analyse per instrument
Tabel 41 vat de resultaten van de verschillende ex-ante en ex-post studies
samen per instrument.
Tabel 41 Samenvattend overzicht ex-ante en ex-post studies per instrument in de sector Verkeer en vervoer
Beleidsinstrument

2

Gerapporteerde effectiviteit
Mt CO2 per jaar tenzij anders
vermeld

Gerapporteerde kosteneffectiviteit nationaal, netto
tenzij anders vermeld €2011
/tCO2

Ex-ante

Ex-post

Ex-ante

Ex-post

155

Regulerende instrumenten
Verplichting biobrandstoffen

2007–2010

1,4–2,1

1,07

Verscherpte snelheidshandhaving
Regeling hernieuwbare energie vervoer
Verordening emissienorm nieuwe personenauto’s1

1999- 2012
2011- 2012
2012

0,05–0,08
---

Verordening emissienorm nieuwe bestelauto’s2

2012

0,1–0,3
-1,9–6,3
(in 2020)
0,4–1,2
(in 2020)

200
(perspectief
onbekend)
-68
--150 tot +250

--

-150 tot +250

--

Financiële instrumenten
Transactie modal shift

1999–2002

--

0–0,1

--

Ticketbelasting
CO2-toeslag BPM (Slurptax)
Tankstations Alternatieve Brandstoffen (TAB)
Verhoging accijnzen

2008–2009
2008–2010
2008–2012
1990- 2012

0,46–0,89
-0,01–0,1
--

-450
-Pm
--

Energielabel en -premie (2002) en bonus-malus
regeling (2006–2010)
Innovatieve Biobrandstoffen (IBB)
CO2-differentiatie leasebijtelling
Plan van aanpak elektrisch rijden
Ombouw BPM naar CO2-grondslag, incl. vrijstelling
zeer zuinige auto’s (ook op MRB)
Luchtvaart in het EU-ETS

2001–2012

0,05–0,6

-0,1
-1 (bruto;
verhoging
accijnzen
met 16%
1990–1997)
0,005 -0,12

8–16
(overheid)
-----

-136

-150

2006–2012
2008–2012
2009- 2012
2010- 2012

---0,1–0,3

---0,2–0,6

-----

-----

2012

0,3–1,0
(luchtvaartsector)
7–8 (in
andere ETS
sectoren)

--

--

--

1998–2004
2000–2012

0–0,4
0,4–0,8

0–0,3
0,04–0,3

-136
-136–111,3

--350 – -38

Convenanten en informatieve instrumenten
ACEA-convenant
HNR
1

Looptijd

----

Voor personenauto’s zijn de emissienormen vastgesteld op 130 gr/km in 2015 en 95 gr/km in 2020.
Voor bestelauto’s ligt de emissienorm op 175 gr/km in 2017 (oorspronkelijk was dit 2015) en 147 gr/km in 2020.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

164

Uit Tabel 41 blijkt dat voor een aantal instrumenten geen inschattingen
zijn gemaakt van de effecten, en met name voor de kosteneffectiviteit.
Daarnaast wordt duidelijk dat de effecten van CO2-reductie ex-ante vaak
hoger zijn geschat dan dat ex-post het geval is. Gezien het feit dat de
gehanteerde methode in veel ex-post studies onduidelijk is, is het lastig
om deze verschillen toe te schrijven aan methodologische uitgangspunten.
Een vergelijking van de ex-ante en ex-post geschatte kosten en kosteneffectiviteit is voor veel maatregelen niet mogelijk door een gebrek aan
data, verschillen in kwaliteit van de studies en waarschijnlijk aanzienlijke
verschillen in aannames voor met name de olieprijs. De volgende
sub-paragrafen gaan dieper in op de resultaten in Tabel 41 per instrument.
Regulerende instrumenten
Verplichting biobrandstoffen
De Verplichting biobrandstoffen is zowel ex-ante (twee studies) als ex-post
(een studie) geëvalueerd. In de ex-post analyse wordt de CO2-reductie
ingeschat op 1,07 Mt. Dit is groter dan alle andere maatregelen binnen de
sector Verkeer en vervoer, maar wel lager is dan aanvankelijk was gedacht
(1,4–2,1 Mt ex-ante). Het feit dat de gehanteerde verplichte percentages
tijdens de regeling naar beneden zijn bijgesteld van 5,75 naar 4% in 2010
(Agentschap NL, 2010) heeft dit verschil mogelijk veroorzaakt; de ex-ante
studies hebben gerekend met het oorspronkelijke percentage.
Bij dit alles moet echter worden opgemerkt dat in zowel de ex-ante als
ex-post evaluaties geen rekening is gehouden met alle emissie-effecten
over de hele productieketen. In het bijzonder bij biobrandstoffen van
gewassen zijn de netto-emissiereducties veel lager dan eerder werd
verondersteld, o.a. als gevolg van effecten op indirect landgebruik.
Hierdoor zijn zowel de emissiereductie als kosteneffectiviteit (€ 150 per
ton CO2 vanuit nationaal perspectief) veel positiever dan wanneer deze
effecten wel zouden zijn meegenomen. Aan de andere kant is deze
maatregel vanuit een overheids- (€ 0 per ton CO2) en eindverbruikersperspectief (€ -185 per ton) wel gunstig.
Regeling hernieuwbare energie vervoer
De vergelijkbare normstellende Regeling hernieuwbare energie vervoer is
nog niet ex-post geëvalueerd. Hoewel er één ex-ante studie is gericht op
deze maatregel, zijn in deze studie geen relevante effecten of kosten
berekend; dit is enkel gedaan vanuit een brandstofleveranciersperspectief.
Verscherpte snelheidshandhaving maximumsnelheden
De kosten en effecten van de regulerende maatregel verscherpte
snelheidshandhaving zijn zowel vooraf als achteraf geschat in drie
studies. De ex-post gemeten effecten van deze maatregel (0,05–0,08 Mt,
gebaseerd op één studie) liggen wat lager dan de gerapporteerde effecten
in ex-ante studies (0,1–0,3 Mt). Verscherpte snelheidshandhaving heeft
waarschijnlijk een negatieve nationale kosteneffectiviteit met zich
meegebracht; dit is ex-ante geschat op € -68 per ton (dus netto-baten),
maar is niet bevestigd in een ex-post studie.
Verordening emissienorm nieuwe personenauto’s
De recent ingevoerde emissienormen voor nieuwe personenauto’s is
enkel ex-ante bestudeerd in drie studies. De vooraf verwachtte effecten
van deze maatregel zijn groot. Ze lopen jaarlijks op omdat het de emissies

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

165

van alle nieuw verkochte auto’s verlaagt en het deel van de gehele
voertuigvloot waar het effect op heeft dus ieder jaar groter wordt. Het
totale effect in 2020 wordt geschat op 1,9–6,3 Mt. Het is onduidelijk of
deze maatregel zal leiden tot een netto-kostenbesparing of niet; de
nationale kosteneffectiviteit wordt ex-ante geschat op € -150 tot 250 per
ton.
Verordening emissienorm nieuwe bestelauto’s
Evenals voor personenauto’s zijn vrij recent emissienormen voor nieuwe
bestelauto’s ingevoerd. Deze maatregel is ex-ante geëvalueerd in vier
studies. De effecten worden wel lager geschat dan voor personenauto’s
het geval is (0,4 tot 1,2 Mt in 2020). De geschatte kosteneffectiviteit is wel
gelijk aan die van emissienormen voor nieuwe personenauto’s (€ -150 tot
250 per ton).
Instrumenten met een financiële prikkel
Bonus-malus regeling/de energiepremie
Wat betreft de fiscale maatregelen is met name de bonus-malus regeling
van het energielabel veelvuldig onderzocht in combinatie met de
energiepremie35 (drie ex-ante en zeven ex-post studies). Deze maatregel
heeft niet het beoogde effect gehad; vooraf was dit geschat op 0,05 tot 0,6
Mt CO2-reductie, terwijl het gemeten effect achteraf 0,005 tot 0,12 Mt
bedraagt. Mogelijk hebben hier andere factoren dan kosten een belangrijke(re) rol gespeeld bij de aanschaf van een nieuwe auto, zoals status of
prestaties (CE Delft, 2008). De resultaten van de ex-post studies impliceren
dat het energielabel i.c.m. de energiepremie (0,12 Mt) mogelijk iets
effectiever is geweest in het reduceren van emissies dan het energielabel
i.c.m. de meer recent ingevoerde bonus-malus regeling (0,005 Mt), echter
is het ook goed mogelijk dat dit verschil wordt veroorzaakt door verschillende evaluatiemethoden.
Deze CO2-reductie is wel behaald met een negatieve nationale kosteneffectiviteit van € -150 tot -38 per ton en een negatieve eindverbruikerskosteneffectiviteit van € -850 per ton (wat een verdubbeling is t.o.v. wat
ex-ante was geschat). De overheid heeft wel € 50–650 per ton CO2 moeten
investeren om dit resultaat te behalen. Dit verschil van € 600 in de ex-post
schattingen van de kosteneffectiviteit voor de overheid is aanzienlijk.
Mogelijk wordt dit veroorzaakt doordat de studies zich op verschillende
perioden richten (1999–2003 en 2007). Het gevolg hiervan is dat de studie
welke een kosteneffectiviteit van € 50 per ton rapporteert zich heeft
gericht op de energiepremie en het energielabel, terwijl de andere studie
(€ 650 per ton) het energielabel in combinatie met de bonus-malus
regeling heeft geëvalueerd. Het lijkt dan ook dat de bonus-malus regeling
aanzienlijk hogere kosten met zich mee heeft gebracht voor de overheid
dan de energiepremie, hetgeen opmerkelijk is aangezien de energiepremie een subsidie is terwijl de bonus-malus regeling budgetneutraal is
vormgegeven. Een mogelijke verklaring is dat de studies verschillende
methoden hanteren, of dat er meer zuinige auto’s verkocht zijn dan bij het
ontwerpen van de bonus-malus regeling was verwacht. Gezien het
geringe effect van de bonus-malus regeling lijkt dit laatste echter
onwaarschijnlijk.
35

De energiepremie was van kracht in 2002 en
gaf een premie op nieuw verkochte auto’s met
een A- of B-label. De bonus-malus regeling is
later ingevoerd en gaf een korting (label A of
B) of toeslag (<C- label) op de BPM afhankelijk
van het energielabel van een auto.

Ombouw BPM naar CO2-grondslag
Het effect van de vervolgregeling – een stapsgewijze wijziging van de
grondslag van de BPM (van netto-cataloguswaarde naar CO2-uitstoot),
incl. een vrijstelling voor zeer zuinige auto’s – is juist iets hoger uitge-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

166

vallen dan vooraf was verwacht (0,1–0,3 Mt per jaar ex-ante vs. 0,2–0,6
ex-post). Daar moet wel bij worden opgemerkt dat deze cijfers slechts
gebaseerd zijn op één ex-ante en één ex-post studie. Bovendien wordt de
stapsgewijze ombouw pas in 2013 afgerond, waardoor de te verwachten
effecten op lange termijn groter zijn. De grotere effecten van deze
maatregel ten opzichte van de bonus-malus regeling zijn wel gepaard
gegaan met hogere overheidskosten van € 1 000 per ton CO2, door een
belastingderving van € 250 tot 770 miljoen per jaar. Dit is vooral het
gevolg van de vormgeving van de maatregel: de tarieven en CO2-grenzen
zijn tussentijds niet (voldoende) aangepast op de jaarlijkse autonome
verandering van CO2-emissies per kilometer van de nieuw verkochte
auto’s. Bij invoering van de maatregel was een dergelijke jaarlijkse
tariefaanpassing wel voorzien, om op die manier een budgetneutrale
invoering van de maatregel mogelijk te maken.
CO2-heffing
De CO2-heffing (slurptax) is enkel in één ex-post studie geëvalueerd. Uit
deze ex-post studie blijkt dat de slurptax heeft geleid tot een jaarlijkse
CO2-reductie van 0,1 Mt. Hoewel geen kosteneffectiviteit is geschat, zijn
de extra overheidsinkomsten van de CO2-heffing gekwantificeerd op
€ 100 miljoen per jaar.
CO2-differentiatie leasebijtelling
De CO2-differentiatie in de leasebijtelling is eveneens in één ex-post studie
geëvalueerd. Deze studie heeft geen effecten gekwantificeerd voor de
leasebijtelling. Er is eveneens geen kosteneffectiviteit berekend. Wel zijn
de kosten voor de overheid geschat op € 35–75 miljoen per jaar.
Accijnsbeleid
Hoewel de laatste fiscale maatregel – het accijnsbeleid – niet als
hoofddoel CO2-reductie beoogt is dit beleid toch in één ex-post studie
opgenomen. Deze studie schat het bruto-effect (incl. autonome ontwikkelingen) van accijnzen op 1 Mt. Dit effect is het resultaat van een accijnsverhoging van 1990 tot 1997 met 16%. Het betreft dus niet het effect van het
totale accijns, maar slechts het effect van de verhoging van het accijns.
Het is onduidelijk wat het netto-effect is geweest. Uit deze resultaten kan
wel worden geconcludeerd dat het totale accijnsbeleid waarschijnlijk nog
veel grotere effecten met zich heeft meegebracht, aangezien de verhoging
van 16% al heeft geleid tot een 1 Mt (bruto) reductie. Er zijn geen kosten of
kosteneffectiviteit gerapporteerd in deze studie.
Ticketbelasting
De effecten van de ticketbelasting zijn in één ex-ante studie onderzocht;
volgens deze studie zal de ticketbelasting leiden tot een CO2-reductie van
3,8 tot 7,3% t.o.v. het business-as-usual scenario. Dit vertaalt zich in een
jaarlijkse CO2-reductie van 0,46 tot 0,89, afhankelijk van de hoogte van de
belasting. Dit effect is niet achteraf bevestigd. Deze studie rapporteert een
hoge nationale kosteneffectiviteit van € -450 per ton.
Opname luchtvaart in ETS
Door de recente opname van de luchtvaart in het ETS is deze maatregel
enkel nog ex-ante geëvalueerd (twee studies). De effecten op de luchtvaartsector zelf zijn geschat op 0,3–1 Mt per jaar. Beiden studie rapporteren dat de effecten op andere sectoren groter zullen zijn; één van de
studies heeft dit gekwantificeerd op 7–8 Mt. Deze maatregel heeft
potentieel dan ook grote effecten al is dit nog niet bevestigd in ex-post
analyses.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

167

Innovatieve Biobrandstoffen (IBB) en Plan van aanpak elektrisch rijden
Hoewel er ook vrij veel subsidieregelingen zijn ontwikkeld voor de sector
Verkeer en vervoer zijn deze regelingen zeer beperkt onderzocht. De IBB
en het plan van aanpak elektrisch rijden zijn in geen enkele ex-ante of
ex-post studie aan bod gekomen; er kan dan ook niets geconcludeerd
worden over de effecten en kosten van deze maatregelen.
Tankstations Alternatieve Brandstoffen (TAB)
De TAB is nog niet ex-post geëvalueerd, maar twee ex-ante studies
schatten de effecten van deze subsidie op 0,01–0,1 Mt. Ook voor deze
maatregel geldt dat er geen inschattingen zijn gemaakt over de kosten of
kosteneffectiviteit.
Transactie Modal Shift
Ten slotte is de Transactie Modal Shift-subsidieregeling in twee ex-post
studies geëvalueerd; de effecten van dit instrument worden geschat op
een CO2reductie van 0–0,1 Mt, wat de overheid € 8–16 per ton CO2 heeft
gekost.
Convenanten en informatieve afspraken
ACEA-convenant
Het ACEA-convenant is met drie ex-ante studies en vier ex-post studies
uitgebreid geëvalueerd. Dit convenant heeft een effect gehad van 0 tot 0,3
Mt CO2 per jaar. Het ACEA-convenant heeft waarschijnlijk een negatieve
nationale kosteneffectiviteit gehad (ex-ante geschat op € -136 per ton),
maar dit is niet achteraf bevestigd in ex-post studies. Het ACEA-convenant
is gunstig vanuit een overheidsperspectief met een ex-post vastgestelde
kosteneffectiviteit van € 0 per ton.
HNR
HNR is eveneens veelvuldig onderzocht (negen ex-ante studies en zeven
ex-post studies) en heeft een vergelijkbaar effect gehad als het
ACEA-convenant met 0,04 tot 0,3 Mt CO2 per jaar. De effecten van HNR
zijn wel veel lager uitgevallen dan aanvankelijk was gedacht (0,4–0,8 Mt
ex-ante). Een mogelijke verklaring voor dit verschil is dat het relatief
lastiger is om de effecten van een communicatieve maatregel ex-ante in te
schatten dan het geval is voor een regulerende maatregelen. Dit verklaart
mogelijk ook de verschillen tussen ex-ante en tussen ex-post studies
(m.a.w. de grote bandbreedtes). De bandbreedte in de ex-post schattingen
loopt van 0,04 Mt voor studies rond 1999–2000 tot 0,3 voor de meer
recentere studies (2004–2007). Een mogelijke verklaring voor deze
toenemende effectiviteit van het programma is het feit dat een voorlichtingscampagne en het creëren van bewustzijn tijd nodig heeft en/of
doordat het voorlichtingsprogramma van de overheid in de loop van de
jaren is veranderd van HNR I in 1999, HNR II in 2004 en het huidige
HNR-programma vanaf 2006 (CE Delft, 2008). Het is dan ook goed
mogelijk dat het meest recente HNR (III) programma het grootste effect
heeft gehad in termen van CO2-reductie.
HNR heeft een negatieve nationale kosteneffectiviteit van € -350 tot -38
per ton, evenals een negatieve eindverbruikerskosteneffectiviteit van
€ -210 tot -418 per ton. Deze nationale kosteneffectiviteit is gunstiger dan
ex-ante is geschat (-136 tot 111 €/ton CO2), terwijl de kosteneffectiviteit
vanuit het perspectief van de eindgebruikers wel grofweg overeen komt
(€ -256,6 tot -385 per ton in ex-ante studies). Hoewel HNR gunstig is
vanuit een eindverbruikers- en nationaal perspectief, heeft deze regeling

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

168

de overheid wel veel geld gekost (€ 7–420 per ton). Evenals voor de
effecten van HNR het geval was, wordt deze grote bandbreedte veroorzaakt door een focus op verschillende jaren; de relatief hoge schatting van
€ 420 per ton is gebaseerd op de jaren 2006–2007 terwijl de lage schatting
is gebaseerd op de periode van 1999–2003. Dit impliceert dat HNR in de
loop van de jaren een toenemend effect heeft gehad, maar dat dit
tegelijkertijd de overheid meer geld heeft gekost.
Neveneffecten
In sommige ex-ante studies zijn neveneffecten geïdentificeerd, met name
voor de maatregelen omtrent biobrandstoffen (effecten op de luchtkwaliteit en voorzieningszekerheid). Daarnaast is er in de ex-ante studies naar
een verscherpte handhaving en HNR eveneens luchtkwaliteit als neveneffect meegenomen. In sommige van deze studies is ook een verbeterde
veiligheid en vermindering van geluidshinder genoemd als nevendoel.
In tegenstelling tot de ex-ante studies zijn in geen enkele van de op
Verkeer en vervoer gerichte ex-post studies neveneffecten geanalyseerd.
Verschillen tussen instrumenttypen in Verkeer en vervoer
Een vergelijking van de verschillende instrumenttypen is lastig gezien het
feit dat slechts voor een aantal maatregelen kwantitatieve effecten en
kosten zijn gerapporteerd. Met name wanneer maatregelen elkaar
opvolgen of omgezet worden in een ander instrumenttype zouden
verschillen zichtbaar moeten worden.
Verwacht mag worden dat de effecten van een regulerende maatregel
doorgaans groter zijn dan het geval is voor een vrijblijvend convenant.
Het ACEA-convenant is recent omgezet in een normstelling door de
Europese commissie, met mogelijk grotere CO2-reducties als gevolg. Er
zijn enkele ex-ante studies die dit schatten op een cumulatief effect van
1,9–6,3 Mt in 2020, wat neerkomt op een gemiddelde CO2-reductie van
0.2–0,7 Mt per jaar. Hoewel deze schattingen niet ex-post zijn bevestigd,
ligt het effect waarschijnlijk in ieder geval aanzienlijk hoger dan het effect
van het ACEA-convenant (0–0,3).
Daarnaast is het energielabel verandert van een informatief instrument
naar een financieel/fiscaal instrument (met de bonus/malus, gedifferentieerde BPM, enz.) en is momenteel weer enkel een informatief instrument.
Het lijkt aannemelijk dat de effecten van de fiscale regelingen groter zijn
dan wanneer enkel het energielabel van kracht is. Echter, er zijn geen
nationale studies die alleen de effecten van het energielabel (dus zonder
de fiscale maatregelen) evalueren, dus dit kan niet met zekerheid
geconcludeerd worden.
Of de relatieve effectiviteit van de verschillende instrumenttypen in de
loop van tijd is veranderd is eveneens lastig in te schatten door een
gebrek aan data.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

169

BIJLAGE D INDUSTRIE
D.1 Overzicht van ingezette beleidsinstrumenten en uitgevoerde
evaluaties
De ingezette instrumenten zijn in verschillende studies geëvalueerd. Dit is
zowel ex-ante als ex-post gebeurd. Tabel 42 geeft hiervan een overzicht.
Tabel 42 Overzicht van evaluaties in de Industrie
Beleidsinstrument

Looptijd

Evaluaties
Ex-ante

Ex-post

Regulerende maatregelen
Wet milieubeheer

1994–2011

A12 (2010)

P7 (2011)
P77 (2011)

Financiële maatregelen
Regulerende Energiebelasting

1996–2011

Brandstoffenbelasting

1995–2011

Tender Industriële Energiebesparing

1991–2003

A64 (1995)
A40 (1998)
A64 (1995)
A40 (1998)
A40 (1998)

Nieuwe energie-efficiënte combinaties van Warmte-Kracht
Besluit Subsidies Energiebesparingstechnieken WKK
EIA

1999–2000
1990–1996
1997–2011

A40 (1998)
A40 (1998)
A71 (1998)

VAMIL

1991–2011

A71 (1998)

EU-ETS

2005–2011

A70 (2002)
A48 (2004)

MAP
CO2-reductieplan
Convenanten en informatieve afspraken
MJA1

1991–2000
1997–2001

A40 (1998)
--

P7 (2011)
P77 (2011)
P7 (2011)
P77 (2011)
P7 (2011)
P77 (2011)
-P38 (2001)
P104 (2001)
P38 (2001)
P28 (2002)
P7 (2011)
P77 (2011)
P104 (2001)
P38 (2001)
P28 (2002)
P7 (2011)
P77 (2011)
P86 (2007)
P7 (2011)
P77 (2011)
P82 (2001)
--

1990–1999

--

MJA2

2001–2008

A29 (2002)

Convenant Benchmarking

1999–2009

Green Deals

2010–2011

MEE

2009–2011

A101 (1999)
A50 (1999)
A24 (1999)
A80 (2002)
A48 (2004)
A94 (2012)
A103 (2012)
A51 (2007)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

P34 (1997)
P61 (2001)
P31 (2002)
P28 (2002)
P7 (2011)
P77 (2011)
P7 (2011)
P77 (2011)
P119 (2008)
P7 (2011)
P77 (2011)

---

170

D.2 Inhoud en kwaliteit uitgevoerde evaluaties
D.2.1 Ex-post evaluaties
Onderstaand overzicht geeft aan welke evaluatie-elementen zijn meegenomen in de ex-post evaluatie studies. Op basis daarvan wordt aangegeven in hoeverre ze bruikbaar zijn voor het vaststellen van het effect van
beleid.
De bovenste twee studies gaan in op alle relevante beleidsinstrumenten
voor de Industrie. De eerste (CE Delft, 2011) richt zich daarbij op de
periode 1995–2008, de tweede (ECN/RIVM, 2002) op de periode
1990–2000. De overige studies richten zich op een specifiek segment. In
slechts één van de studies is gekeken naar neveneffecten van beleid.
Grosso modo geldt dat de genoemde twee studies goed bruikbaar zijn
voor het evalueren van het beleid. De overige bieden alleen op onderdelen bruikbare elementen.
Evaluatie energiebesparingsbeleid in de industrie (CE Delft, 2011)
Deze studie geeft via een top-down benadering een totaaloverzicht van de
beleidsinstrumenten voor energiebesparing in de industrie, over de
periode 1995–2008. De studie geeft voor Energiebelasting en EU-ETS een
inschatting van het effect op de CO2-emissies. Daarbij wordt gecorrigeerd
voor de autonome ontwikkeling, effecten van ander beleid en free riders.
Voor de overige instrumenten (convenanten, Wet milieubeheer, subsidies)
wordt een totaalraming gegeven, omdat op grond van de beschikbare
data hier geen verdere specificatie in mogelijk is. De studie geeft
daarnaast de overheidskosten voor elk van de instrumenten. Neveneffecten worden niet in kaart gebracht. Deze studie geeft een goede basis
voor het bepalen van beleidseffecten. Een beperking is wel dat de studie
geen handvatten geeft voor het differentiëren tussen effecten van
convenanten, subsidies en de Wet milieubeheer.
Effect van energie- en klimaatbeleid in de periode 1990–2000
(ECN/RIVM, 2002)
Deze studie geeft een totaaloverzicht van beleidsinstrumenten voor
energie-besparing in de industrie in de periode 1990–2000. De studie geeft
per instrument een inschatting van het gerealiseerde effect op
CO2-emissies, en van de overheidskosten. De ramingen van effecten
worden zowel ingeschat op basis van literatuuronderzoek als op basis van
modelberekeningen met een technisch/economisch model (SAVE-model).
Bij de effectramingen wordt rekening gehouden met autonome ontwikkeling en effecten van ander beleid. De studie geeft hiermee een goed
handvat voor het bepalen van de effecten en kosteneffectiviteiten van
beleid.
Interdepartementaal Beleidsonderzoek Energiesubsidies, 2001
(Ministerie Financiën, 2001)
Deze studie geeft een beeld van het effect op CO2-emissies van overheidssubsidies. Voor de industrie gaat het daarbij om de EIA en de BSET-WKK.
De effecten zijn in kaart gebracht, tegelijk met de overheidskosten. In de
aanpak is gecorrigeerd voor free riders (bedrijven die meedoen aan een
regeling, maar de energiebesparende maatregel anders ook zouden
hebben genomen) en het «Baumol-effect» (bedrijven gaan na het treffen
van besparingsmaatregelen meer energie gebruiken omdat energie
relatief goedkoper is geworden). In de geaggregeerde uitkomsten van de
studie is niet gedifferentieerd naar de verschillende sectoren. De auteurs

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

171

van de studie geven aan dat de resultaten zijn gebaseerd op een zeer
ruwe, technische inschatting en dat benodigde basisgegevens moeilijk te
verkrijgen waren. Onduidelijk is in hoeverre is gecorrigeerd voor de
effecten van ander beleid. De studie geeft in beperkte mate houvast voor
het vaststellen van effecten van EIA en WKK-stimuleringsbeleid.
Evaluatie MAP (Berenschot, 2001)
Deze studie evalueert de effectiviteit van het MAP, over de periode 19912000. De studie geeft aan welke (indirecte) subsidies zijn verstrekt in het
kader van het MAP en welke CO2-emissiereducties dit heeft opgeleverd.
Dit is gespecificeerd naar sector en maatregel. De studie corrigeert
nauwelijks voor andere beleidsinstrumenten. Ook is er geen correctie voor
free riders en autonome ontwikkeling. De studie geeft beperkt houvast
voor het vaststellen van het effect van stimuleringsbeleid à la het MAP.
Glasbergen et. al.: Afspraken werken: Evaluatie Meerjarenafspraken over Energieefficiency en Universiteit Utrecht, 1997, en
M. Rietbergen & K. Blok: The Environmental performance of
voluntary agreements on industrial energy efficiency improvement, NW&S, Universiteit Utrecht, 1999
Deze studies gaan vanuit wetenschappelijk perspectief in op het effect van
de MJA’s. De eerste studie hanteert daarvoor primair een bottom-up
benadering van interviews en enquêtes. Er wordt weinig tot niet gecorrigeerd voor de effecten van ander beleid.
Het tweede onderzoek werkt eveneens met een bottom-up approach (op
basis van enquêtes en de meningen van experts), maar maakt daarnaast
een bruto-vergelijking met de autonome ontwikkeling. Ook hierin wordt
niet expliciet gecorrigeerd voor effecten van ander beleid.
Deze studies geven een onvolledig handvat voor het bepalen van de
effectiviteit van de MJA1.
Resultatenbrochures convenanten (Resultatenbrochure MJA1,
Resultatenbrochure MJA2, Monitoringrappor Commissie Benchmarking,, Resultatenbrochure Meerjarenafspraken 2010)
De monitoringrapportages van de convenanten (MJA1, MJA2, MJA3,
MEE, Convenant Benchmarking Energie Efficiency) geven de brutoenergiebesparingen en efficiencyverbeteringen van bedrijven die aan de
convenanten deelnemen. Deze zijn gespecificeerd naar bedrijfstakken. De
ramingen zijn gebaseerd op de door deelnemende bedrijven gerapporteerde cijfers. In de opgaven wordt niet gecorrigeerd voor autonome
ontwikkeling of de effecten van ander beleid. Ook geven de rapporten
geen inzicht in de uitvoeringskosten.
Deze rapportages geven veel informatie over de ontwikkeling van het
energiegebruik in de beschouwde sectoren, maar bieden geen basis om
het netto-effect van de convenanten vast te stellen.
Evaluatie Emissiehandel, DHV, 2007
Dit rapport geeft een beeld van de uitvoeringskosten van het emissiehandelssysteem. Het gaat niet in de op de effecten van het beleid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

172

D.2.2 Ex-ante evaluaties
Hierna volgt een overzicht van de ex-ante studies. Hierbij valt een
onderscheid te maken tussen de bovenste studies, waarin verschillende
beleidsinstrumenten tegelijk worden doorgelicht, en de overige studies
die zijn gericht op een specifiek instrument.
Relatief weinig ex-ante evaluaties zijn bruikbaar. Een reden daarvoor is dat
in veel evaluaties meerdere beleidsmaatregelen samen zijn genomen, en
niet specifiek naar een concreet instrument zijn uitgewerkt. Een tweede
reden is dat enkele evaluaties concrete beleidsmaatregelen betreffen die
echter niet in werking zijn getreden. Het resultaat is dat de ex-ante studies
slechts beperkt bruikbaar zijn. De meest bruikbare studies zijn:
– de Memorie van Toelichting van de REB (1995) voor de REB;
– de Energiebesparingsnota 1998. Deze geeft een indicatie van te
verwachten effecten voor REB en EIA.
Energiebesparingsnota 1998 (Ministerie van EZ, 1998) en Extra
energiebesparing nader onderzocht: achtergronddocument bij de
Energiebesparingsnota 1998 (ECN, 1998)
Deze rapporten geven scenario’s voor inzet van een pakket beleidsinstrumenten voor energiebesparing. Voor de sector Industrie bestaat het
pakket onder andere uit het verhogen van de REB, versterken van de
fiscale impuls (EIA) en ondersteuning voor doorbraaktechnologie. Voor
het totale pakket wordt een effect becijferd. Tevens wordt per instrument
een inschatting gegeven van kosten en baten. Daarbij wordt zowel
gekeken naar het perspectief van de overheid, de eindverbruiker en het
land. De analyse biedt een handvat voor het bepalen van het effect en de
kosteneffectiviteit van de REB en de EIA. Andere beleidsvoorstellen zijn
niet geïmplementeerd, en kunnen dus niet beoordeeld worden.
Uitvoeringsnota Klimaatbeleid (VROM, 1999) en De Uitvoeringsnota Klimaatbeleid doorgelicht (ECN, 1999)
De Uitvoeringsnota Klimaatbeleid geeft voor een pakket aan instrumenten
voor de industrie een raming van de te realiseren CO2-emissiereductie.
Deze raming spitst zich toe op het effect van het Benchmarkingconvenant
vs. het effect van voortzetting van de MJA (met daarin een verbreding
naar nieuwe thema’s). De nota gaat niet specifiek in op de uitvoeringskosten van deze instrumenten.
Werkprogramma Schoon en Zuinig (VROM, 2007), Beoordeling
Werkprogramma Schoon en Zuinig (ECN/MNP, 2007), Verkenning
potentieel en kosten Schoon en Zuinig (ECN/MNP, 2009), Schoon
en Zuinig in breder perspectief. De effecten op het luchtbeleid
(PBL, 2009).
Het werkprogramma Schoon en Zuinig (VROM, 2007) geeft de ambities
van het kabinet Balkenende III voor energiebesparing en
CO2-emissiereductie. De instrumenten voor de industrie liggen vooral in
de sfeer van convenanten. In het programma is niet specifiek uitgewerkt
wat het te verwachten effect is per specifiek beleidsinstrument, noch de
bijbehorende kosten. De onderliggende ECN/MNP-studies geven een
bandbreedte van het additionele effect van de ingezette instrumenten. Dit
is globaal uitgewerkt naar instrument. De studies zijn daarmee weinig
bruikbaar voor het beoordelen van effect en kosteneffectiviteit van
concrete beleidsinstrumenten. Wel worden in een PBL-studie de neveneffecten van het pakket, zoals vermindering van schadelijke emissies naar
de lucht, in kaart gebracht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

173

Aanvullende beleidsopties Schoon en Zuinig (ECN/PBL, 2010)
Dit rapport geeft meer specifiek dan de vorige rapporten zicht op het
effect van potentiële beleidsmaatregelen. Voor de sector Industrie focust
dit op verhoging van de energiebelasting, uitbouw van de EIA, versterking
toepassing Wet milieubeheer, subsidies voor energiebesparing en WKK,
en aanpalend is voor de Elektriciteitsproductiesector een maatregel
onderzocht voor normering van CO2-emissies van elektriciteitscentrales/
verplichting van CCS.
Deze zijn uitgewerkt naar effect op CO2-emissies, kosten en impact op
kosteneffectiviteit (nationaal en eindgebruiker). Dit biedt hiermee een
goed handvat voor het beoordelen van beleidsopties. De meeste
maatregelen zijn echter niet doorgevoerd en dus ook niet ex-post
geëvalueerd.
Memorie van Toelichting bij de REB (VROM, 1995)
De Memorie van Toelichting bij de REB geeft een redelijk gedetailleerde
raming van de te verwachten CO2-emissiereducties, kosten en neveneffecten op de economie.
Convenant Benchmarking Energie Efficiency Convenantstekst
(Rijk, VNO/NCW, 1999), Benchmarking the Energie Efficiency,
using a dynamic approach (Universiteit Utrecht, 1999)
In de convenantstekst is een inschatting opgenomen van het te
verwachten effect van het Convenant Benchmarking Energie Efficiency. In
deze raming is gecorrigeerd voor «business as usual». Er wordt echter
geen vergelijking getrokken met het alternatief van doorzetten en
uitbouwen van het MJA-beleid. Er wordt geen raming gegeven van
uitvoeringskosten.
De raming uit het convenant is gebaseerd op een studie van de Universiteit Utrecht. Deze komt voort uit een vergelijking van energie-efficiency
van industriële processen in diverse mondiale regio’s. De te verwachten
effecten worden gepresenteerd als een bandbreedte. Opvallend is dat in
het rapport wel de vergelijking wordt gemaakt met doorzetten van het
staande beleid (de MJA1).
CO2-Emissiehandel (EU-ETS)
Het rapport Administratieve lasten NOx- en CO2-emissiehandel (SIRA,
2004) geeft een inschatting van de administratieve lasten van emissiehandel.
Green Deals Quick scan Green Deals, (PBL/ECN, 2011), ex-Ante
evaluatie Green Deals Energie (PBL, 2011)
Deze ex-ante studies geven een indicatie van het te verwachten effect van
de ingediende Green Deals. De inschatting is indicatief en kwalitatief.
Daarnaast wordt kwalitatief ingegaan op de «doorwerking» van de Green
Deals op verduurzaming van de economie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

174

D.2.3 Overzicht van uitkomsten analyses (ex-post en ex-ante) per
instrument
Energiebelastingen (REB/BSB)
Ex-post analyses
De CE Delft-studie (CE Delft, 2011) geeft een ex-post berekening van het
effect en de kosten/opbrengsten van de REB binnen de industrie. In de
analyse is ook de BSB meegenomen. Er is gekeken naar het netto-effect
van beide instrumenten en is een methode gehanteerd die een causale
relatie hanteert. De studie berekent ex-post op basis van prijselasticiteiten
een besparingseffect van 0,1–0,2%/jaar. Dit resulteert in een jaarlijkse
energiebesparing van ca. 7–14 PJ (in 2008 t.o.v. 1995), wat overeenkomt
met ca. 0,4–0,8 Mt minder CO2-uitstoot in 2008 t.o.v. 1995. Daarbij dient te
worden opgemerkt dat de tarieven energiebelasting afnemen met het
verbruik en dat de grootste zakelijke energiegebruikers de laagste tarieven
hebben. De belastingopbrengsten liggen op 425 M€/jr. De nationale
kosten worden geraamd op € 2 tot 4 miljoen. De studie geeft niet een
specificatie naar de administratieve lasten voor bedrijven. De kosteneffectiviteit ligt daarbij op 0,24 €/GJ, op basis van eindgebruikerskosten. Dit
komt ongeveer overeen met ca. 3,5 €/tCO2.
Vergelijking ex-post met ex-ante onderzoek
In de Memorie van Toelichting bij de start van de REB (VROM, 1995) wordt
een besparingspercentage voorzien van 0,5–1,25%/jaar, bij een REB van 8
€/GJ. De bijbehorende CO2-emissiereductie is 1 Mt. Deze studie geeft als
neveneffect een stijging van het prijspeil met 0,3–1%/jaar, en op korte
termijn een stijging van werkgelegenheid. De ontwikkelingskosten worden
geraamd op € 1,8 miljoen voor de overheid en de administratieve lasten
voor de bedrijven liggen op € 3,6 miljoen. Volgens de 1998 (ECN, 1998)
resulteert een verhoging van de REB met een factor 2,2 in een reductie
van CO2-emissies met 0,1 Mt/jaar. CO2-effecten van de Memorie van
Toelichting uit 1995 sporen dus redelijk met de ex-post evaluatie van CE
Delft (2011).
Conclusie
De Energiebelasting heeft een beperkt effect gehad op de CO2-emissies,
van 0,4–0,8 Mt in 2008 t.o.v. 1995. Dit is mede een gevolg van de lage
tarieven voor grote zakelijke gebruikers. De kosteneffectiviteit vanuit
eindgebruikersperspectief ligt op 3,5 €/ton CO2.
Directe subsidies (TIEB, NEWS, BSET-WKK, CO2-Reductieplan,
MAP)
In de jaren »90 zijn er diverse subsidieregelingen geweest gericht op
energie-efficiency in de industrie. Een belangrijk accent hierin had het
stimuleren van WKK (warmte-krachtkoppeling). De belangrijkste regeling
voor WKK was het MAP. Dit was niet een directe subsidie, maar een
vergoeding voor WKK die werd betaald uit een opslag op de energierekening. WKK is ook gestimuleerd vanuit MEP- en SDE- subsidieregelingen. Deze zijn beschreven onder Elektriciteitsproductie.
Resultaten ex-post evaluaties – verstrekte subsidies
Het ECN onderzoek Besparingstrends 1990–2000 (2002, P114) geeft de
subsidies die vanuit de overheid via de bovenstaande regelingen aan de
industrie zijn verstrekt. Daarnaast is via het CO2-Reductieplan € 23 miljoen
aan subsidies verstrekt (studie CE Delft voor Algemene Rekenkamer,
2010). De diverse bedragen zijn samengevat in Tabel 43.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

175

Tabel 43 Directe subsidies voor energiebesparing in de Industrie
Subsidieregeling

Looptijd

Omvang verstrekte subsidies (M€2011 )1

TIEB
NEWS
BSET-WKK
MAP
CO2-reductieplan

1991–2003
1999–2000
1990–1996
1991–2000
1997–2001

65
4
135 industrie (totaal: 438)
203 industrie (totaal: 500)
29

1

In het CE Delft rapport voor de Algemene Rekenkamer (P77) zijn de overheidsuitgaven omgerekend naar Euro’s (2008) voor de periode 1995 t/m
2000. Deze lagen voor TIEB, BSET-WKK en MAP op resp. M€ 85, M€ 87 en M€ 251.

Ex-post evaluaties – gerealiseerde besparingen
Voor TIEB en NEWS is uit de geraadpleegde bronnen niet bekend hoeveel
besparingen en CO2-reducties zijn gerealiseerd.
Volgens het evaluatierapport (Berenschot, 2001) heeft het MAP geresulteerd in ca. 6,1 Mt CO2-reductie via WKK36, en daarnaast aan ca. 0,5 Mt
reductie via overige maatregelen. De besparing voor WKK valt deels
binnen elektriciteitsbedrijven en deels binnen de industrie. Verder geldt
dat de raming uit deze evaluatie een bruto-raming is, waarin niet is
gecorrigeerd voor ander beleid.
De CE Delft studie voor de Algemene Rekenkamer (P77, 2011) ontleedt de
gerealiseerde besparing verder. Volgens dit onderzoek is met het MAP in
de industrie een bruto-besparing van 40–50 PJ gerealiseerd37. De
netto-besparing, na correctie voor free riders, wordt in het rapport
geraamd op 20 PJ (in 2000 t.o.v. 1995). Dit komt overeen met ca. 1,5 Mt
CO2-emissiereductie. Deze raming is mede ontleend aan de ECN/RIVM
studie uit 2002 (Effect van energie- en milieubeleid op broeikasgasemissies in de periode 1990–2000), die een raming geeft voor totale
CO2-effect van het WKK-beleid. Dit betreft de instrumenten NEWS,
BSET-WKK en MAP, en geldt voor het totaal van de sectoren Industrie,
Landbouw, Gebouwde omgeving en Elektriciteitsproductie. De raming
komt uit op 3,9 Mt CO2 (in 2000 t.o.v. 1990). In deze raming is gecorrigeerd
voor autonome ontwikkeling.
Ex-post evaluaties – kosteneffectiviteiten
De MAP-evaluatie (Berenschot, 2002) komt voor het totale MAP uit op een
kosteneffectiviteit van 54 €/ton CO2, op basis van overheidskosten.
WKK-stimulering is daarbij een belangrijk onderdeel (40% van de
geboekte resultaten). Het rapport geeft geen specifieke kosteneffectiviteit
voor de sector Industrie, of voor de toepassing WKK. Dit is echter een
bruto-raming, waarin niet is gecorrigeerd voor free riders en autonome
ontwikkelingen. Tevens is de raming gebaseerd op €/ton CO2/jaar.
Het IBO rapport uit 2001 evalueert de kosteneffectiviteit van
WKK-stimulering via de BSET-regeling. De kosteneffectiviteit komt uit op
17 tot 28 €/ton CO2 (op basis van uitsluitend overheidskosten voor het
totaal van de sectoren Industrie, Landbouw, Huishoudens en Elektriciteitsproductie). In deze raming is gekeken naar het netto-effect van de
regeling, en is gecorrigeerd voor free riders. WKK-stimulering heeft verder
vervolg gekregen in de MEP-regeling. Voor WKK-toepassingen wordt
hiervoor in een rapport van het ECN uit 2004 (Milieukosten energiemaatregelen, 1990–2010) een kosteneffectiviteit van 25 €/ton berekend, voor de
vanuit de overheid ingezette gelden. De effecten van de MEP-regeling
worden verder beschreven in Bijlage E over Elektriciteitsproductie.
36
Ingeschat wordt dat het merendeel hiervan
aan de industrie is toe te schrijven.
37
Het onderzoek beperkt zich tot de periode
1995–2000. In deze periode is meer dan 95%
van de emissiereducties gerealiseerd.

Vergelijking ex-ante met ex-post evaluaties
In het kader van de 1998 (A71) is een ex-ante prognose gegeven van de
effectiviteit van intensivering van WKK-stimuleringsbeleid. Bij het gekozen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

176

scenario liggen de bruto-kosten, vanuit eindgebruikersoptiek, op -€ 22
miljoen en wordt 0,6 Mt CO2-reductie gerealiseerd. De bijbehorende
kosteneffectiviteit ligt hierbij op ca. € -35/ton CO2.
Deze raming is niet vergelijkbaar met ex-post evaluaties want op een later
tijdstip gemaakt (1998) dan de terugblik op de MAP- en BSET-subsidies.
Bovendien gaat het om een ander type kosteneffectiviteit (eindgebruiker
vs. overheidskosten).
Conclusie
De directe subsidies voor WKK hebben geleid tot een substantiële
reductie van CO2-emissies van 3,9 Mt/jaar. De kosteneffectiviteit ligt in de
range van ca. € 15- 30/ton CO2.
Investeringssubsidies (EIA en VAMIL)
Ex-post analyses
CE Delft (2011) geeft aan dat de EIA- en VAMIL-regelingen in de industrie
36 PJ38 energiebesparing hebben opgeleverd (energiegebruik in 2008 ten
opzichte van 1995). Dit is een nettoberekening van het effect, waarbij is
gecorrigeerd voor free-rider effecten. De overheidskosten, in de vorm van
gederfde belastinginkomsten, varieerden van € 29 miljoen tot 77 per jaar,
de nationale kosten liggen tussen € 9 miljoen en 23 per jaar. Hieruit volgt
voor de nationale kosten een kosteneffectiviteit van ca. 0,4 €/GJ, ofwel ca.
8 €/ton CO2.
Uit de evaluatiestudie naar EIA en EINP van PWC in 2001 (PWC, 2001) valt
volgens ECN/RIVM (2002) af te leiden dat met de EIA in 1999 6 PJ, ofwel
0,54 Mt, werd bespaard in de industrie, tegen netto-overheidskosten van
€ 71 miljoen. Modelberekeningen in de ECN/RIVM-studie komen uit op
een lagere besparing, van 1,5 PJ, ofwel ca. 0,15 Mt. Deze waarden liggen
duidelijk lager dan die van CE Delft (2011). De eerste waarde kan verklaard
worden uit de kortere looptijd van de studie (EIA van 1996–1999, i.p.v.
1996–2008), de tweede ligt daar ruim onder.
De evaluatiestudie van het Interdepartementaal beleidsonderzoek becijfert
over alle voor de in de EIA ingezette subsidies een kosteneffectiviteit van
13 -40 €/vermeden ton CO2, op basis van overheidskosten. Deze raming
heeft betrekking op alle andere sectoren waarin de EIA is ingezet, dus
inclusief Utiliteit en Landbouw. In het rapport wordt aangegeven dat er
een zeer forse spreiding is in kosteneffectiviteit van verschillende
maatregelen in verschillende sectoren.
Vergelijking resultaten ex-post en ex-ante analyses
Het achtergronddocument voor de 1998 raamt een besparingspotentieel
van 0,4 Mt CO2 via de EIA in de industrie, met een negatieve kosteneffectiviteit van -7 €/ton CO2 van het perspectief van de eindverbruiker. Deze
raming is gebaseerd op ongeveer een verdubbeling van het via de EIA
uitgekeerde subsidiebedrag.

38
De onderste waarde van 36 PJ wordt het
meest waarschijnlijk geacht. De bijbehorende
CO2-emissiereductie ligt, uitgaande van gas
als brandstof, op 2 Mt.

Conclusie
Voor het gezamenlijke effect van VAMIL/EIA wordt voor de periode
1995–2008 een emissiereductie van max. ca. 2 Mt CO2/jaar aangehouden.
Voor de kosteneffectiviteit uit nationaal perspectief kan de raming van CE
Delft (2011) aangehouden worden: ca. 8 €/ton CO2. Vanuit overheidsperspectief is de raming uit het IBO-rapport een ordegrootte lager dan wat
volgt uit de ECN/RIVM-studie, op basis van de PWC-evaluatie (ordegrootte
130 €/ton CO2). De laatste is gebaseerd op kosten en besparingen in de
industrie en wordt het meest betrouwbaar geacht. Overigens zijn deze
cijfers over kosteneffectiviteit sterk afhankelijk van energieprijzen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

177

Ex-post evaluaties
Convenanten: MJA1 en MJA2
De resultatenbrochure MJA1 geeft aan dat over de looptijd van het
MJA1-convenant 157 PJ energiebesparing is gerealiseerd, met een
besparingstempo van 2,3%/jaar. Dit komt neer op een CO2-reductie van ca.
10 Mt. Dit is echter een bruto-raming waarin niet is gecorrigeerd voor free
riders en andere instrumenten, zoals directe subsidies voor WKK en de
EIA. De evaluatie van ECN/RIVM uit 2002 ontleedt de bijdragen van
verschillende typen beleid. Dit resulteert in een raming dat overheidsbeleid heeft geleid tot ca. 3,2 Mt CO2-emissiereductie39. Hiervan valt ca.
2,4 Mt toe te schrijven is aan de MJA1.
De resultatenbrochure voor de MJA2 geeft aan dat voor de MJA2 t/m
2008 22,5 PJ energiebesparing is gerealiseerd. Dit komt overeen met een
CO2-reductie in de orde van 1,5 Mt. Het besparingstempo ligt op 1,5%/jaar.
Ook dit is een bruto-raming, zonder correcties voor het effect van andere
instrumenten.
In CE Delft (2011) wordt gecorrigeerd voor autonome ontwikkeling en de
effecten van andere instrumenten (directe subsidies (MAP, TIEB,
BSET-WKK) en EIA). Dit gebeurt voor MJA1 en MJA2 gezamenlijk. De
conclusie is dat niet valt vast te stellen wat het effect is van de MJA1 en
MJA2. In dit rapport worden de uitvoeringskosten voor overheden
geraamd op 10 M€/jaar. De administratieve lasten voor bedrijven worden
eveneens op 10 M€/jaar ingeschat.
Vergelijking ex-post en ex-ante evaluaties
Voor de MJA2 wordt in de ex-ante evaluatie van het Strategisch Akkoord
(ECN/RIVM, 2002) becijferd dat met de MJA jaarlijks 0,05–0,2 Mt CO2
gereduceerd zal worden. Voor een looptijd van 10 jaar komt dit neer op ca.
0,5–2,0 Mt emissiereductie. Deze raming ligt in de range van de bruto
gerealiseerde besparing. Het netto-effect van de MJA2 zal echter lager zijn
geweest dan wat ex-ante was voorzien.
Conclusie
De MJA1 heeft volgens ECN/RIVM (2002) een emissiereductie opgeleverd
van 2,4 Mt CO2 (in 2000 t.o.v. 1990). Het effect van de MJA2 is lager. Het is
niet bekend wat het netto-effect is. Kosteneffectiviteiten zijn niet becijferd.
Convenanten: Convenant Benchmarking Energie Efficiency
Ex-post evaluaties
Het monitoringrapport Commissie Benchmarking 2008 geeft voor de
periode van 1999 tot 2007 aan dat in totaal in de industrie 28 PJ is
bespaard. Dit komt overeen met een besparingspercentage van 0,5/jaar.
Dit is een bruto-raming. In (CE Delft, 2011) wordt dit gecorrigeerd voor de
autonome ontwikkeling en ander beleid. Er wordt dan geconcludeerd dat
het convenant geen positief besparingseffect heeft gehad40. De kosteneffectiviteit wordt door de Algemene Rekenkamer (Algemene Rekenkamer,
2011) gekwalificeerd als «zeer ongunstig». Een CE Delft-rapport voor de
Stichting Natuur en Milieu (Convenant Benchmarking Energie Efficiency
en vrijstellingen energiebelasting, P120) komt op basis van dezelfde
gegevensbron tot een soortgelijke conclusie.
39
Het gaat hier om overheidsbeleid naast het
WKK-beleid.
40
Hierbij speelt een rol dat vanaf 2005, bij de
inwerkingtreding van het EU-ETS, de meeste
afspraken uit het convenant zijn komen te
vervallen.

Vergelijking ex-ante met ex-post evaluaties
In het Convenant Benchmarking Energy Efficiency (juni 1999, A102) stelt
artikel 2 dat met het convenant een besparing te realiseren valt van max.
60–130 PJ, ofwel 5–9 Mt CO2/jaar. Deze raming is gebaseerd op een studie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

178

van de Universiteit Utrecht (Benchmarking the Energy Efficiency, using a
dynamic approach, april 1999, A101). Het betreffende rapport geeft verder
een te verwachten reductie van 4 Mt/jaar. In deze raming is gecorrigeerd
voor de «business as usual».
Opvallend is dat in de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid (VROM, 1999), die in
dezelfde periode verscheen, een veel lagere raming is opgenomen: een
reductie van 1,3 Mt CO2-emissies. In deze nota wordt aangegeven dat met
uitbouw van de bestaande MJA een besparing van 2,3 Mt emissiereductie
te realiseren valt. De uitbouw bestaat daarbij onder andere uit het
verbreden van de MJA naar productieketens. De ramingen uit de
uitvoeringsnota en de ECN-studie zijn gebaseerd op technisch potentieel,
en gecorrigeerd voor autonome ontwikkeling. De Uitvoeringsnota raamt
de overheidskosten op 17 M€/jaar, en de nationale kosteneffectiviteit op
-14 €/ton CO2.
Conclusie
Het Convenant Benchmarking Energie Efficiency heeft netto geen
besparingseffect opgeleverd. Waarschijnlijk geldt, dat het zelf een negatief
effect heeft gehad, omdat vanwege het convenant ander beleid niet is
geïmplementeerd. De kosteneffectiviteit is hiermee ook extreem
ongunstig.
Convenanten: MJA3 en MEE
Ex-post evaluaties
Binnen de MJA3 is volgens P117 (resultatenbrochure Meerjarenafspraken
2010) van 2009 tot 2010 5,6 PJ energie-efficiencyverbetering is geboekt41.
Deze bruto-raming (niet gecorrigeerd voor ander beleid of autonome
ontwikkeling), komt overeen met een besparingstempo van ca. 2,2%/jaar.
Dezelfde bron geeft aan dat voor het MEE-convenant 6,1 PJ energieefficiencyverbetering is gerealiseerd42. Dit komt overeen met een
besparingstempo van 0,9%. Ook dit is een bruto-raming.
Vergelijking ex-post en ex-ante evaluaties
Ex-ante is in A8 (Beoordeling werkprogramma Schoon en Zuinig, 2007)
een effect van 1–4 PJ/jaar (0–0,2 Mt CO2/jaar) geraamd, een latere update
geeft 2–6 PJ/jaar (0,2–0,4 Mt CO2/jaar). Deze ramingen hebben betrekking
op het instrument MJA3/MEE. Omdat ex-post een raming van het
netto-effect ontbreekt, is het niet mogelijk te beoordelen of de ex-ante
raming in lijn ligt met de geboekte resultaten.
Conclusie
Er is geen netto-effect vastgesteld van MJA3 en MEE-convenant.
Kosteneffectiviteit is daarmee ook onbekend.
EU-ETS

41
Daarnaast is 0,6 PJ aan verbetering in de
procesketen gerealiseerd.
42
Daarnaast is 1,2 PJ aan verbetering in de
procesketen gerealiseerd.
43
De mate waarin een bepaalde prijsverhoging leidt tot extra energiebesparing.

Ex-post evaluaties
In P77 (Algemene Rekenkamer, 2011) is het effect van het EU-ETS
geraamd op 0,1–0,5 Mt CO2-emissiereductie over de periode 2005–2009.
Dit is gebeurd basis van de geldende EU-ETS prijzen en kennis over
prijs-elasticiteiten43. De emissiereductie komt overeen met een gerealiseerde energie-efficiencyverbetering van 0,1–0,8%/jaar. Op grond van een
ex-post evaluatie van DHV (P86) zijn de administratieve lasten voor de
bedrijven berekend op 7–15 miljoen €/jaar, € 28–56 miljoen over de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

179

genoemde periode. Jaarlijkse kosten voor de overheid worden geraamd
op 3 miljoen €/jaar, € 12 miljoen over de hele periode.
Vergelijking ex-post met ex-ante evaluaties
A32 (Referentieramingen Energie en Emissies, ECN, 2005) geeft voor 2010
een raming van een besparingspotentieel van 0,5 Mt44. Deze raming ligt in
lijn met de ex-post evaluatie.
Administratieve lasten zijn vooraf ingeschat door het bureau SIRA in 2003
(A48). Deze kwamen uit op 6 M€/jaar. Dit stemt goed overeen met de
achteraf gerapporteerde resultaten.
Conclusie
Het EU-ETS heeft een beperkte CO2-reductie tot stand gebracht in de
periode tot 2009. Dit hangt samen met de lage CO2-prijzen in het
handelssysteem. In relatie tot de beperkte CO2-reductie liggen de
uitvoeringskosten op een hoog niveau.
Wet milieubeheer
Ex-post analyses
Er zijn weinig gegevens uit ex-post analyses beschikbaar. Op grond van
literatuuronderzoek en enquêtes bij bedrijven concludeert de Algemene
Rekenkamer (P7, 2011) dat «er weinig invloed uitgaat van de wet». Hierbij
past de kanttekening dat op grond van de Wet milieubeheer sinds 2005
géén energie-eisen opgenomen mogen worden in vergunningen van
bedrijven die onder het EU-ETS vallen.
Ex-ante analyses
ECN/PBL hebben in 2010 in de Aanvullende Beleidsopties (A12) berekend
wat het effect zou zijn van een verplichting om energiebesparende
maatregelen te nemen en deze ook consequent te handhaven. Als
bedrijven onder het EU-ETS maatregelen met een terugverdientijd < 5 jaar
zouden moeten nemen, zou dit een jaarlijkse besparing opleveren van 6–8
PJ, of 0,3–0,5 Mt CO2. Als de lat gelegd zou worden op een terugverdientijd van < 7 jaar, wordt dit resp. 7–10 PJ en 0,4–0,6 Mt CO2. De
bijbehorende kosteneffectiviteiten zijn negatief, resp. -30 tot -15 €/ton
CO2, en -35 tot -55 €/ton CO2. Omdat deze maatregel niet is doorgevoerd,
kan de effectiviteit hiervan niet worden bepaald.
Conclusie
De Wet milieubeheer heeft waarschijnlijk weinig effect gesorteerd, mede
omdat de grootste energiegebruikers hiervan zijn vrijgesteld.
Green Deals

44

Combinatie van 0,2 Mt in raffinaderijen en
0,3 Mt in overige industrie.
45
«Omdat de huidige 59 Green Deals vooral
bestaande belemmeringen wegnemen, neemt
het aandeel hernieuwbare energie
waarschijnlijk iets toe. Dat aandeel blijft echter
binnen de bandbreedte van 9 tot 12 procent.
Bij uitvoering van de Green Deals zal de
uitstoot van niet-ETS-broeikasgassen in 2020
iets lager uitkomen in de bandbreedte van 93
tot 109 megaton.»

Ex-ante evaluatie
PBL en ECN hebben in 2011 een quick scan uitgevoerd naar het effect van
de 59 Green Deals (A46). De analyse schat in dat de Green Deals een
beperkt effect («iets») zullen hebben op groei van het aandeel
hernieuwbare energie en CO2-emissies45. De studie geeft als verklaring
dat de Green Deals in veel gevallen nog beperkt zijn tot een concretisering
en bestendiging van reeds bestaande voornemens. De uitvoeringskosten
van de Green Deals (overheid en bedrijven) zijn aangegeven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

180

Conclusie
De Green Deals hebben tot op heden een beperkt («iets») kwantificeerbaar
effect gehad. De kosteneffectiviteit is niet bekend.
D.2.4 Neveneffecten
Neveneffecten zijn in slechts een evaluatiestudie in kaart gebracht. Dit
betreft een ex-ante evaluatie van Schoon en Zuinig (Schoon en Zuinig in
breder perspectief, PBL/ECN, 2009). Hierin wordt echter gekeken naar de
effecten van het totale pakket en worden geen afzonderlijke beleidsinstrumenten onder de loupe genomen.
D.2.5 Verschillen tussen instrumenttypen in de industrie
Effectiviteit
Uit de analyse volgt dat vier instrumenten een aantoonbaar effect hebben
gehad op reductie van CO2-emissies. Dit betreft, in aflopende volgorde, op
jaarbasis):
– Directe subsidies (met name voor WKK), in de periode 1990–2000 (3,9
Mt).
– MJA1 (2,4 Mt), in de periode 1990–1999. Het instrument is gestopt en
opgevolgd door minder effectieve MJAs;
– EIA (2–3 Mt), in de periode 1997–2008. Het instrument wordt nog
gehanteerd.
– Energiebelasting en BSB (0,4- 0,8 Mt), in de periode 1995–2008. Het
instrument wordt nog gehanteerd.
– EU-ETS (0,1–0,5 Mt) tot 2009. Het instrument wordt nog gehanteerd.
Het meeste effect is gerealiseerd in de periode 1990–2000 via de directe
subsidies voor WKK, met name via het MAP, de MJA1 en de EIA. De
energiebelasting en het EU-ETS hebben relatief weinig effect gehad. Een
verklaring voor het geringe effect van de energiebelasting is dat de
grootste energieverbruikers grotendeels vallen onder een laag tarief, of
daarvan zijn vrijgesteld. Voor het EU-ETS geldt dat de prijzen laag zijn
geweest en dat er daardoor vanuit het instrument weinig prikkel is
uitgegaan om energiebesparing te realiseren..
Opvallend is dat de effectiviteit van de convenanten in de tijd lijkt te zijn
afgenomen: de MJA1 (1990–2000) had meer effect dan de MJA2 (2001–
2008) het Convenant Benchmarking (2001–2008) heeft netto geen effect
gehad.
Ook de Wet milieubeheer heeft weinig effect gehad, waarbij een rol speelt
dat de grootste energiegebruikers, de bedrijven vallend onder het EU-ETS,
zijn vrijgesteld van energieverplichtingen op grond van deze wet.
De effectiviteit van de eerste generatie Green Deals wordt beperkt
ingeschat.
Kosteneffectiviteit
Over de kosteneffectiviteit van de diverse instrumenten zijn minder cijfers
beschikbaar. Bovendien hebben cijfers vaak een uiteenlopend perspectief:
vanuit overheid, eindgebruiker of nationaal.
Energiebelasting en BSB scoren op dit vlak gunstig, met een kosteneffectiviteit van 3,5 €/ton CO2 op basis van eindgebruikerskosten.
Voor de EIA geldt dat vanuit nationaal perspectief de kosteneffectiviteit
gunstig ligt, op ca. 8 €/ton CO2. Hierin speelt een rol dat het treffen van de
maatregelen een kostenvoordeel oplevert voor de bedrijven. Vanuit
overheidsperspectief is de kosteneffectiviteit minder gunstig.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

181

Voor de directe subsidies (met name in WKK) zijn variërende cijfers
beschikbaar. Deze liggen in een range van 17 tot 38 €/ton CO2. Hierbij
speelt een rol dat ramingen zich richten op verschillende periodes, dat ze
wel of niet corrigeren voor free riders en autonome ontwikkelingen, en
soms naast WKK ook andere maatregelen en sectoren omvatten.
Bovendien zijn mogelijk verschillende definities van kosteneffectiviteit
gehanteerd.
Voor de convenanten zijn geen ramingen beschikbaar van kosteneffectiviteit. Het EU-ETS is duur, zowel vanuit overheids- als bedrijfsperspectief,
vanwege de relatief geringe emissiereducties. Voor de Wet milieubeheer
en de Green Deals zijn geen data beschikbaar.
D.2.6 Samenvatting
De subsidies voor warmte-krachtkoppeling (WKK) uit de jaren »90
(1990–2000) hebben geresulteerd in een aanzienlijke reductie van
CO2-emissies. De meest betrouwbare raming komt uit op 3,9 Mt CO2.
Ramingen van kosteneffectiviteit, vanuit overheidsperspectief lopen
uiteen van ca. 17 tot 38 €/ton CO2 (prijzen uit 2001/2002).
De investeringssubsidies via de EIA hebben geresulteerd in een besparing
van ca. 2 Mt CO2. Kosteneffectiviteit vanuit nationaal perspectief ligt in de
orde van 0,4 €/GJ, ofwel ca. 8 €/ton CO2.
In de afgelopen 20 jaar zijn in totaal vijf convenanten in gang gezet. De
effectiviteit hiervan varieert sterk.
Het eerste convenant, de MJA1 uit de periode 1989–2000, heeft volgens
de best beschikbare raming een besparing opgeleverd van ca. 2,4 Mt
CO2/jr.
De twee opvolgers, de MJA2 en het Convenant Benchmarking hebben
minder opgeleverd. Voor de MJA2 (2001–2008) is niet te vast stellen wat
het netto-effect is. De beschikbare rapportages geven alleen brutoeffecten waarin niet is gecorrigeerd voor autonome ontwikkeling en ander
beleid. Of en zo ja, hoeveel effect het convenant heeft gehad is daarmee
niet vast te stellen. Voor het Convenant Benchmarking geldt dat het geen
effect heeft gehad. De kosteneffectiviteit van het laatste convenant is
daarmee «zeer ongunstig».
Voor de convenanten MJA3 en MEE, die in 2009 zijn gestart, zijn alleen
bruto-effecten bekend. Hierin is niet gecorrigeerd voor autonome
ontwikkeling en ander beleid. Daarmee is nog onduidelijk of, en zo ja,
hoeveel additioneel effect ze hebben.
De Energiebelasting (1995–2011) heeft een relatief bescheiden effect
gehad op de CO2-emissies van de industrie, de reductie ligt op ca. 0,4–0,8
Mt/jaar. Hierbij speelt een rol dat de belastingen relatief laag zijn voor de
grootverbruikers van energie. De verwachtingen vooraf sporen redelijk
goed met de geboekte resultaten. Vanuit eindgebruikersperspectief heeft
de maatregel een gunstige kosteneffectiviteit, ca. 3–4 €/ton CO2. De
belastinginkomsten zijn met 425 M€/jaar substantieel.
Het Europese Emissiehandelssysteem heeft relatief weinig CO2-reducties
opgeleverd, in de orde van 0,1–0,5 Mt CO2/jaar over de periode
2005–2009. Vanuit overheidsperspectief zijn de uitvoeringskosten
aanzienlijk: ca 3 M€/jaar. Ook zijn de administratieve lasten voor de
deelnemende bedrijven relatief hoog, in de orde van 7–15 M€/jaar.
Voor de Wet milieubeheer zijn geen gegevens beschikbaar. De Algemene
Rekenkamer concludeert «dat er weinig invloed uit gaat van de wet». Een
factor hierbij is dat bij de meest energie-intensieve bedrijven (de bedrijven
vallend onder het EU-ETS), in milieuvergunningen geen energie-eisen
mogen worden opgenomen. Er zijn geen gegevens beschikbaar over de
kosteneffectiviteit.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

182

Voor de Green Deals geldt dat het effect (zeer) beperkt is. Dit is verder niet
gekwantificeerd. Omdat de uitvoeringskosten niet bekend zijn, is het niet
mogelijk om de kosteneffectiviteit vast te stellen.
D.2.7 Korte beschrijving maatregelen energie-efficiency in de
industrie
Tabel 44 Korte beschrijving maatregelen Energie-efficiency in de industrie
Maatregel

Korte omschrijving

REB

Regulerende Energiebelasting. De Regulerende energiebelasting (REB) is heffing op het gebruik van
elektriciteit en aardgas, geregeld in de Wet belastingen op milieugrondslag.
Het doel van de REB is een efficiënt gebruik van energie te stimuleren.
Brandstoffenbelasting. Per 1 januari 1995 is in de Wet belastingen op milieugrondslag een brandstoffenbelasting (BSB) opgenomen. Het doel van de brandstoffenbelasting is het tegengaan van milieuvervuiling en
het terugdringen van energiegebruik.
Tender Industriële Energiebesparing. Via Tender Industriële Energiebesparing heeft het Rijk innovatieve
projecten gesubsidieerd in de periode van 1991 tot 2003. De uitvoering vond plaats door Novem.
Subsidieregeling nieuwe energie-efficiënte combinaties van warmte-kracht-systemen. Subsidieregeling voor
realisatie van WKK-installaties
Besluit Subsidies Energiebesparingstechnieken WKK. Subsidieregeling voor realisatie van WKK-installaties.
Milieu Actie Programma. Op eigen initiatief werd door de bedrijven uit de energiesector in 1990 een eerste
Milieu Actie Plan uitgebracht, waarin een groot aantal maatregelen werd opgenomen die samen moesten
leiden tot een totale CO2-reductie van 9 miljoen ton in het jaar 2000. Het MAP werd gevolgd door het tweede
Milieu Actie Plan (MAP-2) en het MAP2000 (looptijd 1997–2000). De activiteiten werden gefinancierd uit de
zogenoemde MAP-heffingen op aardgas en elektriciteit die in 1991 werden geïntroduceerd.
Meerjarenafspraak energie-efficiency 1. De MJA1 is een vrijwillige afspraak tussen het Rijk en bedrijven in de
industrie over het verhogen van energie-efficiency. Bedrijven stellen vierjaarlijks energie-efficiencyplannen
op, waarin mogelijke maatregelen in kaart zijn gebracht. De MJA1 richt zich alleen op energie-efficiency
binnen bedrijven.
Afspraak tussen de energie-intensieve industrie (e-gebruik groter dan 0,5 PJ) en het Rijk om energiebesparing
te realiseren. Doelstelling was om te komen tot de wereldtop van energie-efficiency. Vanaf 2005, bij de
inwerkingtreding van het EU-ETS, zijn de meeste afspraken uit het Convenant komen te vervallen.
Meerjarenafspraken energie-efficiency EU-ETS bedrijven. Qua systematiek sterk vergelijkbaar met de MJA3.
Aan het MEE-convenant doen bedrijven mee die onder het EU-ETS systeem vallen.
Meerjarenafspraken energie-efficiency 2. De MJA2, getekend in 2001, is qua aanpak en methode het vervolg
op de MJA1. De energie-intensieve bedrijven doen echter niet aan dit convenant mee maar aan het
Convenant Benchmarking CO2. Aan de MJA2 doen ook bedrijven uit dienstensectoren mee. De MJA2 richt
zich naast energie-efficiency in processen ook op ketenmaatregelen en opwekking van duurzame energie.
Meerjarenafspraken energie-efficiency 3. De MJA3 is de opvolger van de MJA2.
De Wet milieubeheer (1993) stelt eisen aan bedrijven voor een zuinig gebruik van energie. Criteria waarmee
het bevoegde gezag dit kon toetsen zijn in oktober 1999 geconcretiseerd met de circulaire «Energie in de
milieuvergunning». In de wet is sinds 2005 opgenomen dat bij bedrijven vallend onder het EU-ETS geen
eisen mogen worden opgelegd ten aanzien van energie-efficiency.
Energie-investeringsaftrek. Het doel van de EIA is het middels fiscale middelen stimuleren van energiebesparing en de productie van duurzame energie.
Regeling Vervroegde afschrijving milieu-investeringen. De regeling kent een opzet die vergelijkbaar is met de
EIA. De VAMIL is sinds 1991 van kracht. De relevantie voor energiebesparing in de industrie loopt tot en met
het jaar 2002.
Europees CO2-emissiehandelssysteem. Het EU-ETS voorziet in een zogenaamd «cap and trade»-systeem voor
de handel in directe broeikasgasemissies. Dit betekent dat een maximum (cap) wordt vastgesteld voor de
totale uitstoot van alle deelnemers door toewijzing van emissierechten aan deelnemers in de vorm van een
vaste hoeveelheid voor een bepaalde periode.
Stimuleringsplan voor grootschalige initiatieven die zonder financiële ondersteuning niet gerealiseerd
konden worden. Tussen 1997 en 2002 zijn vijf tenders geopend. In het kader van het CO2-reductieplan zijn 23
projecten gesubsidieerd in de industrie.
Afspraken tussen Rijk en partijen in de samenleving, gericht op het realiseren van energiebesparing en
CO2-reductie.

BSB

TIEB
NEWS
BSET-WKK
MAP

MJA1

Convenant Benchmarking
MEE
MJA2

MJA3
Wet milieubeheer

EIA
VAMIL

EU-ETS

CO2-reductieplan

Green Deals

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

183

BIJLAGE E ELEKTRICITEITSOPWEKKING
E.1 Overzicht instrumenten en evaluaties
Tabel 45 laat een overzicht zien van de resultaten van de analyse van de
evaluaties van beleidsinstrumenten in de energiesector.
Tabel 45 Overzicht evaluatieresultaten Elektriciteitsproductie
Beleidsinstrument

Regulerende instrumenten
Rijkscoördinatieregeling
Nationaal plan van aanpak
windenergie – Klimaat- en
energieakkoord
Voorrang voor duurzaam
Risico’s dekken aardwarmte
Financiële instrumenten
REB
MEP
SDE

Looptijd

Gerapporteerde effectiviteit Mt CO2
per jaar tenzij anders vermeld

Gerapporteerde kosteneffectiviteit
nationaal, netto tenzij anders
vermeld €2011 /tCO2

Ex-ante

Ex-post

Ex-ante

Ex-post

20082009-

---

---

---

---

20102009–2010

---

---

---

---

1996–2004
2003–2006
2008–2010

-9 en 19
(resp. 2011 en
2020)
2,2 en 2,3
---4–54
0,5
--

0,31
--

-24
40–100

-114–302
--

-1,62
-≤ 0,13
33
0,1–0,5
--

90–200
-------

-84
---13–16
--

0,31 (additioneel
t.o.v.
referentieraming
2010)
1,2
0,07
--

--

--

--

0,12
0,12
--

----

----

SDE+
2011MEP-WKK
OV-MEP
2006–2007
MAP
1991–2000
CO2-reductieplan
1999–2003
EU-ETS (inclusief industrie)
2005BSB
1995Convenanten en informatieve instrumenten
BLOW
2001–2010

Kolenconvenant
Convenant Benchmarking
Convenant Energie uit Afval

2002–2012(?)
1999–2012
1999–2002

1
Gezamenlijk effect van alle hernieuwbare energiemaatregelen (REB, MEP, EIA, VAMIL/MIA, MAP, Groen Beleggen, EPR, Novem-programma’s,
CO2-reductieplan, EINP) over de periode 1999-2004, exclusief emissiereducties in het buitenland (1 Mt CO2 per jaar). Daarbij is het relevant op te
merken dat de MEP pas op 1 juli 2003 is ingevoerd, dus het effect daarvan werkt naar verwachting slechts beperkt door in de cijfers.
2
Gezamenlijk effect van EIA, VAMIL, Kolenconvenant, Benchmarkconvenant, CO2-reductieplan, WKK-steun, Novem-programma’s.
3
Energiebesparingsmaatregelen binnen de MAP. Er is niet bekend hoeveel CO2-reductie gemoeid is met MAP-uitgaven voor hernieuwbare energie.
Ook is er in de literatuur discussie over de CO2-reducties die netto kunnen worden toegeschreven aan het MAP-instrument.
4
Alle sectoren, inclusief Elektriciteitsproductie. M.b.t. ex-post realisatie: jaarlijkse CO2-reducties van investeringsprojecten die eind 2004 waren
gerealiseerd.

E.2 Overzicht uitkomsten analyse per instrument
E.2.1 MEP (en OV-MEP), SDE en SDE+
Beschrijving (ontwikkeling) instrument MEP (en OV-MEP), SDE en
SDE+
De subsidieregeling Milieukwaliteit Elektriciteitsproductie (MEP) is op
1 juli 2003 geïntroduceerd als opvolger van de afgeschafte vrijstelling van
de Regulerende Energiebelasting (REB) voor duurzame energiebronnen
(art. 360). Producenten van duurzame elektriciteit konden tot 2006
gedurende maximaal tien jaar een MEP-subsidie van maximaal 7 €ct per
kWh krijgen. De MEP-regeling was een open-einde-regeling, betaald uit de
algemene middelen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

184

In 2006 werd de MEP afgeschaft om in 2008 te worden opgevolgd door de
Subsidieregeling Duurzame Energie (SDE). Met de SDE worden, naast de
hernieuwbare elektriciteitsproductie, ook andere vormen van
hernieuwbare energie gestimuleerd (groen gas en warmte). Verder is
geen sprake meer van een langjarig vast subsidiebedrag zoals onder de
MEP. Jaarlijks varieert het subsidiebedrag met de hoogte van de
elektriciteits- en/of gasprijs voor variaties in de elektriciteitsprijs. Ook is
geen sprake meer van een open-einde-regeling; er worden budgetten per
subsidiecategorie (techniek) gehanteerd. Subsidietoekenning vindt plaats
naar productiecategorie en op basis van het principe «wie het eerst komt,
wie het eerst maalt». De looptijd van de subsidie bedraagt 12 of 15 jaar,
afhankelijk van de subsidiecategorie.
In 2011 werd de SDE-regeling op een aantal punten aangepast (SDE+).
Belangrijkste wijzigingen: (1) één integraal budgetplafond (niet meer per
subsidiecategorie), (2) maximum basisbedragen, (3) gefaseerde
openstelling, (4) introductie van een «vrije categorie». Kleinschalige
zon-PV-installaties, met een vermogen van minder dan 15 kWp komen in
de SDE+ niet langer in aanmerking voor subsidie. De bovengrens van 100
kWp komt in 2011 te vervallen, waardoor meer mogelijkheden ontstaan
voor grootschalige zon-PV-projecten. Financiering loopt vanaf 2013 niet
meer via de overheidsbegroting, maar via een opslag op de energierekening.
(Kosten)effectiviteit MEP (en OV-MEP), SDE en SDE+
In Tabel 45 is een overzicht gegeven van cijfers die zijn gevonden over de
(kosten)effectiviteit van de MEP (en OV-MEP), SDE en SDE+. Conclusies
over de netto-effectiviteit van de instrumenten MEP (en OV-MEP), SDE en
SDE+ zijn niet goed te trekken. Dit komt omdat in de bestudeerde
literatuur de ex-post effectiviteit van deze instrumenten niet apart is
bekeken, maar enkel gekeken is naar de gerealiseerde effectiviteit van een
pakket aan maatregelen (0,3 Mt CO2-reductie en 1,6 Mt CO2-reductie per
jaar voor resp. duurzame energie en WKK, bron: ECN 2005). Ook het
vergelijken van ex-post realisaties met gevonden ex-ante schattingen,
voor de MEP en SDE gezamenlijk (geschat op 9 en 19 Mt in respectievelijk
2011 en 2020, bron: ECN, 2009), is hierdoor problematisch.
Eén van de gevonden ex-post evaluaties bevat bruikbare kwantitatieve
informatie over de effectiviteit van beleid voor duurzame energie en
energiebesparing (ECN, 2005). Deze bewuste studie heeft betrekking op de
periode 1999–2003, en in het rapport worden meerdere instrumenten
behandeld die betrekking hebben op de sector Elektriciteitsproductie (en
overige sectoren). Hieronder wordt ingezoomd op de aandacht die in dit
rapport is besteed aan de MEP-regeling (energiebesparing WKK en
duurzame energie).
MEP-WKK en energiebesparing
In ECN (2005) wordt beschreven dat er twijfels bestaan over de doeltreffendheid van de MEP-regeling, zoals die gold voor WKK (tot 2004).
Doordat de toenmalige MEP-subsidie voor WKK jaarlijks werd vastgesteld
en getoetst aan de regels van het Milieusteunkader, ontbrak lange termijn
zekerheid voor investeerders. Dit maakte dat van de MEP-WKK een
beperkte investeringsprikkel uitging. Hierdoor heeft WKK, in de periode
1999–2003, nauwelijks extra besparingen in energiegebruik en vermeden
CO2-emissies tot stand gebracht, zodat het beleid alleen geleid heeft tot
het handhaven van eerder bereikte besparingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

185

In het rapport wordt ingegaan op de (ingeschatte) kosteneffectiviteit. De
overheidsuitgaven zijn per maatregel inzichtelijk gemaakt, de nationale
kosten (€ 0,1–0,2 miljard) en eindverbruikerskosten (€ 0,2 miljard)46, zijn
alleen voor alle besparingsmaatregelen samen gegeven47. Het CO2-effect
is alleen voor alle maatregelen (zowel op het gebied van energiebesparing
als hernieuwbare energie) en sectoren samen gerapporteerd. Er wordt
dus geen inzicht in de netto-effecten per maatregel en sector gegeven.
Voor de MEP-WKK wordt over 2003 en 2004 € 168-182 miljoen aan
(voorlopige) overheidsuitgaven gerapporteerd. De totale uitvoeringskosten van het energiebesparingsbeleid bedroegen volgens opgave van
het ministerie van EZ ca. € 54,7 miljoen in 2002. Het aandeel van elk van
de instrumenten t.b.v. energiebesparing hierin is niet bekend.
Over de periode 1999–2003 wordt een CO2-reductie van 7,9 Mt (buiten
ETS, bruto) toegeschreven aan het totale geëvalueerde pakket besparingsmaatregelen, waaronder de MEP-WKK. Daarvan zou 6,7 Mt aan overheidsbeleid toe te schrijven zijn. Op basis van de totale overheidsuitgaven die
gemoeid zijn met het pakket aan besparingsmaatregelen (cumulatief circa
€ 1,2 miljard aan investeringen en exploitatie) worden de overheidskosten
becijferd op € 493 miljoen. Als deze worden gedeeld op de vermeden
CO2-emissies als gevolg van het energiebesparingsbeleid, dan correspondeert dit met een subsidie-effectiviteit van 74 €/t CO248. Wanneer de som
van de netto-kosten van alle sectoren (€ 0,6 miljard) worden gedeeld op
de totale CO2-emissie-reductie (7,9 Mt), dan is de kosteneffectiviteit
volgens de nationale kostenbenadering circa 80 €/tCO2.
Dit is hoger dan beoogd in het Actieplan energiebesparing (68 €/t CO2).
De uitgaven van WKK en de beperkt daarmee bereikte effecten in de
periode 1999–2003 drukken de subsidie-effectiviteit van het energiebesparingspakket als geheel. Het weglaten van uitgaven aan WKK, en de
daarmee bereikte besparing voor de periode 1999–2003, leidt tot een
subsidie-effectiviteit van 15 €/t CO2.
Wel worden de volgende neveneffecten van het pakket aan energiebesparingsmaatregelen gerapporteerd: 1 kton SO2-reductie per jaar, 11 kton
NOx-reductie per jaar en 0,4 kton PM10-reductie per jaar.
46
Beide: netto-kosten toe te schrijven aan de
sector Elektriciteitsproductie.
47
Totaal aan eindverbruikerskosten voor alle
sectoren: € -0,6 miljard. Totaal aan nationale
kosten voor alle sectoren: € 0,6 miljard. De
volgende maatregelen zitten in het pakket:
EPN, REB, EPR 2000 t/m 2002, labels,
Novem-programma’s, EIA, EINP, VAMIL,
MJA’s, Wet Milieubeheer, Benchmark
Convenant, WKK-steun, GLAMI-convenant,
Milieu Actieplan-toeslag.
48
Deze kosteneffectiviteit is in het rapport van
ECN berekend door de annuïteit van de
investeringskosten op te tellen bij de
exploitatiebijdrage en deze te delen door de
energiebesparing die kan worden beschouwd
als effect van beleid uitgedrukt in vermeden
CO2-emissies.
49
De volgende maatregelen zitten in het
pakket: MAP, BLOW, Wet beheer Rijkswaterstaat, Kolenconvenant, Convenant Energie uit
Afval, Duurzame energie achter de meter
(DEAM), MEP, REB, EIA, VAMIL, groenprojecten.
50
Hierbij is er vanuit gegaan dat de MEP-WKK
is meegenomen in de cijfers voor energiebesparing en dus niet in deze cijfers met
overheidsuitgaven voor hernieuwbare energie
is meegenomen.

Duurzame energie: MEP
In ECN (2005) wordt ingegaan op de (ingeschatte) kosteneffectiviteit van
een pakket aan maatregelen gericht op hernieuwbare energie. De
overheidsuitgaven zijn per maatregel inzichtelijk gemaakt, de nationale
kosten (€ 0,2–0,5 miljard) en eindverbruikerskosten (€ -0,1–0,1 miljard)
zijn alleen voor alle maatregelen en sectoren samen gegeven (op
nationaal niveau)49. Het CO2-effect is alleen voor alle maatregelen en
sectoren samen gerapporteerd. Er wordt dus geen inzicht in de nettoeffecten per maatregel en sector gegeven. Voor de MEP-regeling wordt
over 2003 en 2004 € 277 miljoen aan (voorlopige) overheidsuitgaven
gerapporteerd50. De totale uitvoeringskosten van het hernieuwbare
energiebeleid bedroegen volgens opgave van het ministerie van EZ circa
€ 11,9 miljoen in 2002. Het aandeel van de MEP hierin is niet bekend.
Over de periode 1999–2004 wordt in Nederland een CO2-reductie van 1,9
Mt (buiten ETS, bruto) toegeschreven aan het totale geëvalueerde pakket
hernieuwbare energiemaatregelen, waaronder de MEP-regeling. Als
daarbij effecten in het buitenland worden opgeteld, komt de CO2-reductie
uit op 7,6 Mt. Op basis van de overheidsuitgaven die gemoeid zijn met het
pakket over de periode 1999–2004 (cumulatief circa 2,3 miljard aan
investeringen en exploitatie) worden de overheidskosten becijferd op
€ 1 765 miljoen. Als deze worden gedeeld op de vermeden CO2-emissies
als gevolg van het energiebesparingsbeleid, dan correspondeert dit met
een subsidie-effectiviteit van gemiddeld 900 €/tCO2 als enkel wordt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

186

gekeken naar reducties in Nederland. Worden ook de in het buitenland
gerealiseerde CO2-reducties meegenomen, dan wordt uitgekomen op een
effectiviteit van 231 €/tCO2. In het kader van klimaatbeleid is stimulering
van duurzame energie dus relatief kostbaar. Het duurzame energiebeleid
is echter niet primair gericht op het vermijden van CO2-emissies tijdens de
Kyoto-periode, maar op het voorsorteren op een situatie waarin duurzame
energie gaat concurreren met fossiele energie. Wanneer de nationale
kosten (€ 0,2–0,5 miljard) worden gedeeld op de totale CO2-emissiereductie (1,9 Mt51), dan is de kosteneffectiviteit volgens de nationale
kostenbenadering 100–265 €/tCO2. Daarbij is alleen de in Nederland
gerealiseerde emissiereductie meegerekend.
Ten aanzien van de causaliteit wordt in het rapport (enkel) opgemerkt dat:
«Vrijwel alle realisatie van duurzame energie mag beschouwd worden als
het effect van beleid.» Gezien de kosten van duurzaam opgewekte
elektriciteit is dat inderdaad aannemelijk. Dientengevolge zijn er geen of
nauwelijks free riders. Wel is er sprake geweest van oversubsidiëring van
duurzame elektriciteit, met name door in de MEP-subsidies geen rekening
te houden met fluctuaties in de elektriciteitsprijs. Mulder et al. (2007)
hebben berekend dat de overheidssubsidie voor de helft is besteed aan
overwinsten en niet aan het vergroten van het effect.
ECN (2005) rapporteert de volgende neveneffecten van het pakket aan
maatregelen voor hernieuwbare energie: 3 kton SO2-reductie per jaar, 6
kton NOx-reductie per jaar en 0,03 kton PM10-reductie per jaar.
Op basis van Tabel 45 kan worden geconcludeerd dat de gerapporteerde
ex-post kosteneffectiviteit (nationale kosten; bron: ECN, 2005) substantieel
hoger ligt dan de gerapporteerde ex-ante schatting (bron: ECN, 2004). Ook
hierbij moet de kanttekening worden geplaatst dat het niet goed mogelijk
is om deze ex-post realisaties en de ex-ante schatting met elkaar te
vergelijken. Dit heeft verschillende oorzaken:
– De ex-ante getallen zijn gebaseerd op het totale pakket aan energie- en
klimaatmaatregelen, de ex-post cijfers maken onderscheid tussen
effecten toe te schrijven aan energiebesparingsmaatregelen enerzijds
en beleid m.b.t. hernieuwbare energie anderzijds. Zoals eerder
opgemerkt geldt in beide gevallen dat de netto-bijdrage van de MEP
aan de gerealiseerde CO2-reducties niet inzichtelijk is. Ook is voor de
ex-post cijfers niet bekend hoe deze kunnen worden uitgesplitst naar
verschillende sectoren, waaronder de sector Elektriciteitsproductie.
– Twijfels ten aanzien van de betrouwbaarheid van de cijfers in het
algemeen. Zo lijken exploitatiekosten over een hele periode te worden
opgeteld bij één annuïteit aan investeringskosten. Bovendien zal de
hoogte van deze annuïteit afhangen van veronderstellingen over bijv.
afschrijvingstermijnen van de investering in kwestie. Voor de vergelijkbaarheid van kosteneffectiviteitscijfers is het in zo’n geval van belang
dat telkens dezelfde aannames worden gehanteerd. Het is echter
onduidelijk of dat het geval is. Ook lijkt er mogelijk een fout te zitten in
het ECN-rapport (er worden twee waarden voor vermeden CO2emissies gehanteerd: 1 Mt en 1,9 Mt). Dit is van invloed op de hoogte
van de berekende kosteneffectiviteit. Dit bemoeilijkt conclusies over de
vergelijkbaarheid van cijfers.
Met betrekking tot de SDE en SDE+ zijn geen ex-post studies gevonden
die als basis kunnen dienen om ex-post cijfers over (nationale kosten)effectiviteit te vergelijken met ex-ante inschattingen.
51

Het rapport (ECN, 2005) spreekt over 1 Mt,
terwijl op meerdere plekken elders in hetzelfde
rapport is uitgegaan van 1,9 Mt. Daarom 1,9
Mt genomen.

Conclusie MEP (en OV-MEP), SDE en SDE+
Op basis van de beschikbare literatuur kunnen geen betrouwbare
conclusies worden getrokken over de ex-post netto- (nationale kosten)effectiviteit van de MEP (en OV-MEP), SDE en SDE+. Dit komt voornamelijk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

187

doordat een totaalpakket aan hernieuwbare energiemaatregelen is
geëvalueerd; de netto-bijdrage van MEP- en SDE(+)-subsidies is daardoor
niet inzichtelijk. Wel is duidelijk dat de REB en de MEP tot 2004, in
combinatie met een aantal andere instrumenten, een kosteneffectiviteit
hadden van € 114–302 per ton CO2.
E.2.2 MAP (Milieu Actie Plan)
Beschrijving (ontwikkeling) MAP-instrument
In de periode 1991–2000 zijn verschillende convenanten tussen overheid
en energiebedrijven (MAP1 (1991–93), MAP2 (1994–96), MAP 2000
(1997–2000)) afgesloten. In deze convenanten zijn doelstellingen voor CO2,
SO2 en NOx-reductie en energiebesparing gesteld, mogelijke maatregelen
in kaart gebracht en subsidies door de overheid ter beschikking gesteld.
Met de MAP-toeslag, een heffing ter hoogte van 1 à 2% van het energietarief, werden diverse acties gefinancierd, zoals bijvoorbeeld het voeren
van reclame voor energiebesparing bij de consument, voorlichting en de
ontwikkeling van warmte-krachtkoppeling (WKK). In het convenant tussen
de energiebedrijven en de overheid was afgesproken om in tien jaar de
uitstoot van CO2 met 17 Mt te beperken. Via de MAP-toeslag hadden de
bedrijven over de gehele periode een budget beschikbaar van € 0,95
miljard (circa NLG 2,1 miljard). Daarnaast hebben bedrijven in de
beginperiode van het MAP ook eigen middelen ingezet. Afwikkeling van
de MAP-reserves liep door tot 2004. Grofweg kan de (dynamische)
ontwikkeling van het MAP-instrument in drie fasen worden opgeknipt:
MAP 1 (1991)
Het MAP 1 is opgezet tegen de beleidsmatige setting van het NMP 1
(Nationaal Milieubeleidsplan) en de Nota Energiebesparing en had als
doelstelling een CO2-reductie van 9,6 Mt in 2000.
MAP 2 (1994)
De oorspronkelijke MAP partijen VEEN/VEGIN/VESTIN waren inmiddels
opgegaan in EnergieNed, die de coördinatie van het MAP regelde. De
beleidsmatige achtergrond van MAP2 waren het NMP2 en de Vervolgnota
Energiebesparing. In het licht van de milieudoelstellingen en de economische ontwikkeling werd de doelstelling bijna verdubbeld tot 17,7 Mt
CO2-reductie. Het behaalde resultaat in de eerste twee MAP-perioden
bedroeg tot en met 1995 42% van de beoogde reductiedoelstelling voor
2000.
MAP 3 (1997)
In deze periode werd de REB ingevoerd en deed de Wet op de Energiedistributie haar intrede. Ook kwam de liberalisering op gang. Dit had
gevolgen voor de relatie tussen sector en overheid en voor de interne
organisatie van de sector. De monitoring wordt versterkt, evenals rekenen verslagleggingsmethoden. Voor duurzame energie wordt een
resultaatsverplichting afgesproken.
(Kosten)effectiviteit MAP
In ECN (2005) is becijferd dat de CO2-reductie door energiebesparing, die
kan worden toegerekend aan beleid, in 2003 circa 17 Mt bedraagt
(cumulatief vanaf 1990). Daarvan kan 7,6 Mt worden toegerekend aan het
energiebesparingsbeleid in de periode 1999–2003. Het betreft hier alle
energiebesparingsbeleid, niet alleen dat van het ministerie van EZ maar
ook van andere departementen en van het MAP van de energiebedrijven.
De effecten specifiek toe te schrijven aan het MAP bedragen volgens deze

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

188

rapportage 0,2–0,6 Mt ((≤ 0,1 Mt per jaar). In het rapport wordt in beeld
gebracht dat met betrekking tot MAP-energiebesparing in totaal € 231
miljoen aan uitgaven gemoeid is (periode 1999–2004). Daarvan is € 85
miljoen naar WKK gegaan. Er wordt verondersteld dat de rest (€ 146
miljoen) toegerekend kan worden aan de sector Elektriciteitsproductie.
Met betrekking tot hernieuwbare energie gaat het om in totaal € 166
miljoen aan uitgaven. Er wordt niet beschreven hoeveel CO2-reductie
daarmee direct verbonden is.
In het «Eindrapport Evaluatieonderzoek MAP 1991–2000» (Berenschot,
2001) worden eindverbruikerskosten gerapporteerd, verbonden aan de
MAP-gelden. Het gaat om ruim € 8 miljard (circa NLG 18,4 miljard). Bij het
bepalen van deze kosten zijn de opbrengsten uit MAP-toeslagen, voor
zover bekend, en de uitgaven van de energiedistributiebedrijven uit eigen
middelen meegenomen. De opbrengsten worden voor de reserves, die
nog in 2000 voorhanden zijn, gecorrigeerd. In 2000 is 18,5 miljoen ton aan
cumulatieve CO2-reductie gerealiseerd. Ten aanzien van de kosteneffectiviteit van het MAP-instrument concluderen de onderzoekers dat daarover
geen exacte conclusies te trekken zijn. Uit een indicatieve berekening
volgt een kosteneffectiviteit van 45 €/tCO2 (NLG 100 per tCO2). Deze is
berekend door de totale geregistreerde MAP-middelen52 te delen op de
totaal berekende CO2-reductie. Wordt rekening gehouden met een looptijd
van MAP-investeringen van 10 jaar, dan is de ingeschatte kosteneffectiviteit 4,5 €/t CO2 (NLG 10 per tCO2). De cijfers zijn gebaseerd op de
resultatenverslagen van de convenanten. De onderzoekers stellen vast dat
het MAP effectief was. Het MAP zou hebben geleid tot een omvangrijke
set van instrumenten en oplossingen voor energiebesparing, duurzame
energie en CO2-reductie, naast een bundeling van kennis, aandacht en
bewustwording. Op hoofdlijnen zijn volgens de onderzoekers de meest
kosteneffectieve maatregelen getroffen. Anderzijds valt de toegevoegde
waarde van het MAP niet precies te bepalen omdat een directe causale
relatie tussen de inspanningen van de bedrijven en de CO2-reductie
moeilijk valt vast te stellen. Oorzaken hiervoor liggen in het inbrengen van
bestaande instrumenten in het MAP, autonome ontwikkelingen en het
bestaan van verschillende stimuleringsregelingen naast elkaar. Wel is
gekeken naar indirecte effecten (MAP maakt HR ketel bekend en deze
wordt daardoor aangeschaft en daarmee kan de op deze wijze gerealiseerde CO2-reductie deels worden toegeschreven aan MAP). Dit is gedaan
m.b.v. enquêtes.
Conclusies MAP
Op basis van de beschikbare literatuur kunnen geen betrouwbare
conclusies worden getrokken over de netto- (nationale kosten)effectiviteit
van de MAP-gelden. Er zijn enkel cijfers gevonden over CO2-reducties
verbonden aan energiebesparingsmaatregelen binnen de MAP (≤ 0,1 Mt
per jaar, bron: ECN, 2005); er is niet bekend hoeveel CO2-reductie gemoeid
is met MAP-uitgaven voor hernieuwbare energie. Ook is er in de literatuur
discussie over de CO2-reducties die netto kunnen worden toegeschreven
aan het MAP-instrument. Dat hangt bijvoorbeeld samen met het feit dat,
gedurende de looptijd van de MAP, de REB werd ingevoerd. Het isoleren
van de invloed van MAP-gelden op gerealiseerde CO2-reducties wordt
daardoor bemoeilijkt.

52

Inkomsten uit de MAP-toeslag, inzet van
eigen middelen van bedrijven voor MAP,
rentes en overige inkomsten minus de reserve
eind 2000 (Berenschot, 2001).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

189

E.2.3 Convenant Energie uit Afval
Beschrijving (ontwikkeling) instrument Convenant Energie uit
Afval
Met de afvalverwerkers heeft de overheid een convenant gesloten waarin
is opgenomen dat de energieopwekking uit afval in 2003 33% hoger zal
liggen dan in 1997 (geen doel in termen van CO2-reductie). In ruil voor een
efficiëntere bedrijfsvoering krijgt de afvalsector voor 50% van de
geleverde energie de gebruikelijke bijdrage voor de opwekking van
duurzame energie uit de REB-gelden. Deze 50% is gelijk aan het
organische (GFT)gehalte van het gemiddelde geproduceerde afval in
Nederland. Hierbij is het nadrukkelijk niet de bedoeling zoveel mogelijk
afval te produceren om maar energie op te kunnen wekken. Altijd moet
ook worden nagegaan of er niet mogelijkheden voor hergebruik aanwezig
zijn.
(Kosten)effectiviteit Convenant Energie uit Afval
In het rapport «Het EZ-beleid ter bevordering van een duurzame energiehuishouding» (ECN, 2005) wordt becijferd dat er met het Convenant
Energie uit Afval € 66 miljoen aan subsidie gemoeid is (REB 36r, in de
periode 1999–2002). Er wordt geen inzicht gegeven in het aandeel van het
Convenant Energie uit Afval in de gerealiseerde CO2-reductie als gevolg
van het totaalpakket aan maatregelen dat in deze studie is geanalyseerd.
Conclusie Convenant Energie uit Afval
Er is geen informatie beschikbaar die inzicht geeft in de (kosten)effectiviteit van het Convenant Energie uit Afval voor de sector Elektriciteitsproductie.
Referenties
Hieronder is aangegeven op welke bronnen de cijfers in Tabel 45 zijn
gebaseerd. Een totaaloverzicht van alle rapporten die zijn doorgenomen
t.b.v. het onderzoek is te vinden in het Hoofdstuk «Referenties»
Ex-ante rapporten
– Verkenning Schoon en Zuinig. Effecten op energiebesparing, hernieuwbare energie en uitstoot van broeikasgassen (ECN, 2009);
– Milieukosten energiemaatregelen 1990–2010. Overzicht kosten en
mogelijke verbeteringen in de monitoring (ECN, 2004);
– Effect op CO2-emissies van beleid in voorbereiding (ECN en RIVM,
2002);
– De Uitvoeringsnota Klimaatbeleid Doorgelicht. Een analyse op basis
van het Optiedocument (ECN en RIVM, 1999);
– Tekst Kolenconvenant.
Ex-post rapporten
– Het EZ-beleid ter bevordering van een duurzame energiehuishouding
(ECN, 2005).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

190

BIJLAGE F OVERIGE BROEIKASGASEMISSIES
F.1 Beschikbare evaluatiestudies
Het Nederlandse beleid m.b.t. de Overige (niet- CO2) broeikasgassen
(methaan (CH4), lachgas (N2O) en de «F-gassen» HFK’s, PFK’s en SF6)
heeft onder meer gestalte gekregen in het Reductieprogramma Overige
Broeikasgassen (ROB). Het ROB ging van start in 1999 en loopt nog tot
eind 2012. Een aantal belangrijke emissiereducerende maatregelen was
overigens al genomen vóór de totstandkoming van het ROB.
De ex-ante evaluatie van het ROB wordt gevormd door de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid (VROM, 1999; A50) en het daaraan ten grondslag
liggende Optiedocument voor emissiereductie van broeikasgassen (ECN,
1998; A97).
Een ex-post evaluatie van het ROB is (nog) niet beschikbaar. Wel heeft een
tussentijdse evaluatie plaatsgevonden over de periode 1999–2004 (Ecofys,
2006; P120). Kort daarvoor had Ecofys in opdracht van SenterNovem al
gerapporteerd over de kosteneffectiviteit van de beleidsmaatregelen die in
de periode 1990–2003 m.b.t. de Overige broeikasgassen waren genomen
(Ecofys, 2005; P93). Een aantal van deze maatregelen is ook meegenomen
in het CE-evaluatierapport over de doelmatigheid van het binnenlandse
klimaatbeleid (CE, 2005; P13).
In 2006 is EU-verordening 842/2006/EG van kracht geworden. Deze
verordening bevat bepalingen ter beperking van de emissie van F-gassen.
De ex-ante evaluatie kan worden gedestilleerd uit het voorstel voor deze
verordening zoals dat in 2003 door de Europese Commissie werd
ingediend (A93). Een tussentijds overzicht van de met de Verordening
bereikte en nog te verwachten resultaten wordt gegeven in Schwarz et al.
(2011; P119). Beide documenten bevatten onvoldoende specifieke
informatie om te kunnen dienen als evaluaties voor de (kosten)effectiviteit
van de in de Verordening opgenomen maatregelen in Nederland.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

191

Tabel 46 Samenvattend overzicht per maatregel
Maatregel

Reductie methaanemissies afvalstortplaatsen
Reductie methaanemissies olie- en
gaswinning
Reductie methaanemissies door
mestvergisting
Reductie N2O-emissies bij salpeterzuurproductie
Reductie HFK-emissies bij productie van
HCFK-22
Reductie HFK-emissies koelinstallaties
(lekverliezen)

Alternatieve koelmiddelen
Reductie PFK-emissies bij productie
halfgeleiders
Reductie PFK-emissies bij
aluminiumproductie
Reductie SF6-emissies bij
vermogensschakelaars

Instrument(en)

Effectiviteit
(Mt CO2 -eq. per jaar)

Kosteneffectiviteit (nationale
kosten; € per ton CO2 -eq.)

Ex-ante

Ex-post

Ex-ante

Ex-post

0,3

1,5

0–10

-0,5–5

0,2

1

2–14

<0

0,1–0,2

0,001–0,01

-5 39

60–239

Emissiehandel1
Milieuvergunning1
subsidie
«Good
housekeeping»/
STEK-certificering1
EU-verordening
Subsidies
Subsidies

5,5–8,5

5

0,5–2

0,6

2,5

5,3

0,14

0,3

0,4
0,5

0,8–1,2
0,05–0,1

23
4,5

11–20
-5–30

Subsidie
Vergunningseisen
(IPPC)
convenanten

0,5

0,084

0–23

11–122

1,2

1,6–1,7

0

-0,1–1

Subsidie1

0,5

±0

0–23

35

Emissie-eisen
convenant

1
Deze instrumenten komen uit de (ex-post) evaluatie(s) als de meest effectieve naar voren. Bij maatregelen waar geen instrument met een 1 wordt
vermeld, was de bereikte emissiereductie vooral aan andere factoren dan broeikasgasbeleid toe te schrijven, b.v. afval- en bodembeschermingsbeleid (methaan uit afvalstortplaatsen) of economische factoren (koelmiddelen, PFK-emissies aluminiumproductie).
2
Op basis van overheidskosten.

Voor een toelichting op de verschillen tussen ex-ante en ex-post schattingen, zie de bespreking per maatregel hierna.
F.1.1 Maatregel: Reductie van methaanemissies bij afvalstortplaatsen
Ex-ante evaluatie: VROM (1999; A50); ECN (1998; A97)
Ex-post evaluatie: Ecofys (2005; P93); Ecofys (2006; P120); CE (2005;
P13)
Kwaliteit ex-post evaluatie
Er wordt een onderscheid gemaakt tussen bruto- en nettoemissiereductie, in die zin dat er drie factoren worden onderscheiden die
aan de emissiereductie hebben bijgedragen (vermindering van de
hoeveelheid gestort afval; andere samenstelling van het gestorte afval;
maatregelen om CH4-emissies te verminderen: afdekking stortplaats en
afvangen methaan).
Vergelijking ex-ante en ex-post
Effectiviteit: ex-ante geschat op 0,3 Mt CO2-eq. per jaar in 2010; ex-post
(Ecofys) op 1,5 Mt in 2003. Het verschil wordt veroorzaakt doordat in de
ex-ante evaluatie de emissiebeperkende maatregelen al in het referentiescenario waren opgenomen (Stortbesluit bodembescherming). De
maatregelen die voor de 0,3 Mt additionele reductie hadden moeten
zorgen, verkeerden eind 2003 nog in de demonstratiefase en zijn niet in de
ex-post evaluatie meegenomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

192

Kosteneffectiviteit: de schatting ex-ante bedroeg NLG 0 tot NLG 21 per ton
CO2-eq. Ex-post komt Ecofys op € 2 tot 5 per ton CO2-eq. (nationale
kosten, 1990–2003). CE komt voor de periode 1999–2004 uit op negatieve
kosten: € -0,5 per ton CO2-eq. De ex-ante en ex-post bedragen zijn
overigens niet met elkaar vergelijkbaar omdat ze verschillende maatregelen betreffen (zie hierboven onder «Effectiviteit»).
Neveneffecten
Het winnen en vervolgens affakkelen of in gasmotoren inzetten van
stortgas geeft emissies van NOx, CO, SO2 en dioxines (CE, 2005).
Verschillen tussen evaluaties
Volgens CE (2005) is het beleid om afvalstortplaatsen te voorzien van een
bovenafdichting opgezet vanuit de behoefte om emissies van percolaat
naar grondwater te voorkomen. De hiermee gerealiseerde
CH4-emissiereductie kan dus niet (geheel) aan klimaatbeleid worden
toegeschreven. Dit wordt in de Ecofys-evaluatie niet genoemd.
Het verschil in de geschatte ex-post kosteneffectiviteit tussen Ecofys en CE
kan deels worden toegeschreven aan het verschil in beschouwde periode
en deels aan het feit dat Ecofys geen rekening houdt met opbrengsten uit
verkoop van elektriciteit en tot aardgaskwaliteit opgewerkt stortgas.
F.1.2 Maatregel: Reductie van methaanemissies bij olie- en
gaswinning
Ex-ante evaluatie: VROM (1999; A50); ECN (1998; A97)
Ex-post evaluatie: Ecofys (2005; P93); Ecofys (2006; P120)
Kwaliteit ex-post evaluatie
De gerealiseerde emissiereductie wordt niet direct gerelateerd aan of
uitgesplitst naar de ingezette beleidsinstrumenten (emissie-eisen NER,
NOGEPA-convenant en ROB) resp. «autonome» ontwikkelingen (ontwikkeling van productievolume en technische innovatie). In Ecofys (2006)
wordt wel opgemerkt dat het ROB in deze sector waarschijnlijk maar
gedeeltelijk effectief is geweest, omdat ook zonder het ROB de bedrijven
(een gedeelte) van de maatregelen wel zouden hebben geïmplementeerd,
omdat het over het algemeen maatregelen betreft met een relatief
gunstige terugverdientijd.
Vergelijking ex-ante en ex-post
Effectiviteit: ex-ante 0,2 Mt CO2-eq. (in 2010); ex-post 1 Mt CO2-eq. (eind
2002). Het verschil kan grotendeels worden verklaard uit het feit dat in de
ex-ante evaluatie in de referentieraming werd uitgegaan van een snelle
daling van de gaswinning op de Noordzee, die feitelijk niet is opgetreden.
Kosteneffectiviteit: ex-ante NLG -5 ot NLG 30 per ton CO2-eq.; ex-post: < 0
(nationale kosten). In de ex-ante evaluatie werd al gewezen op de grote
onzekerheid van de schattingen. In de ex-post evaluatie wordt uitgegaan
van negatieve kosten, omdat de (vrijwillige) doelstellingen ruimschoots
zijn gehaald.
Neveneffecten
N.v.t.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

193

Verschillen tussen evaluaties
Volgens de Ecofys-evaluatie (zich baserend op RIVM-gegevens) zijn de
CH4-emissies van de olie- en gaswinningsindustrie in de periode
1990–2003 met 44% verminderd. Volgens de industrie zelf bedroeg de
vermindering in diezelfde periode zo’n 70% (bron: FO Industrie, Uitvoering
Intentieverklaring Olie- en gaswinningsindustrie, Jaarrapportage 2007,
Figuur 5). Waarschijnlijk heeft dit te maken met de in Ecofys (2006)
genoemde verschillen van inzicht die er bestonden over de juiste wijze
van monitoring.
F.1.3 Maatregel: Reductie van methaanemissies door mestvergisting
Ex-ante evaluatie: VROM (1999; A50); ECN (1998; A97)
Ex-post evaluatie: Ecofys (2005; P93); Ecofys (2006; P120); CE (2005;
P13)
Kwaliteit ex-post evaluatie
In de ex-post evaluaties wordt geen directe relatie gelegd tussen de
gerealiseerde emissiereductie en specifieke beleidsinstrumenten. Bij de
berekening van de kosteneffectiviteit worden de eventuele opbrengsten
uit energieproductie meegenomen. In Ecofys (2006) wordt opgemerkt dat
voor alle subsidieprogramma’s geldt dat een gedeelte van de aanvragers
de investering ook gedaan zou hebben zonder financiële ondersteuning
vanuit de overheid (de zogenaamde free riders). Het was in het kader van
de ex-post evaluatie echter niet mogelijk om het percentage free riders
verder kwantitatief te onderbouwen.
Vergelijking ex-ante en ex-post
Effectiviteit: ex-ante schatting 0,1–0,2 Mt CO2-eq. in 2010. Ex-post: 0,02 Mt
CO2-eq. cumulatief over de periode 1990–2003 (Ecofys, 2005), d.w.z.
0,0014 Mt per jaar. Volgens CE (2005): 0,003 Mt CO2-eq. per jaar in de jaren
1999–2002 en 0,01 Mt in 2003 (in dat jaar werd een grote centrale
covergistingsinstallatie in bedrijf gesteld). In Ecofys (2006) wordt m.b.t. de
effectiviteit opgemerkt dat het ROB heeft bijgedragen aan het vergroten
van het inzicht in de omvang van de emissies van de sector en een
belangrijke bijdrage heeft geleverd aan de verdere marktpenetratie van
mestvergisting. Het is echter onbekend hoeveel extra emissiereductie dit
heeft opgeleverd.
Kosteneffectiviteit: ex-ante schatting NLG -10 tot NLG 85 per ton CO2-eq.
(nationale kosten). Ex-post: volgens Ecofys (2005) € 60–80 per ton CO2-eq.
(nationale kosten); volgens CE (2005) € 215–239 per ton CO2-eq.
Het lijkt erop dat de ex-ante evaluatie te optimistisch is geweest (hierin
werd geschat dat in 2010 25% van de melkveebedrijven een omvang
zouden hebben die voldoende is om mestvergisting in combinatie met
energieopwekking rendabel te maken).
Neveneffecten
In CE (2005) wordt opgemerkt dat bij de mestvergisting een positief effect
op de NH3-emissies optreedt: doordat de mest vergist wordt komt er
minder NH3 vrij naar de atmosfeer. De auteurs hebben geen studies
gevonden waar dit effect kwantitatief wordt ingeschat.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

194

Verschillen tussen evaluaties
De verschillen in de geschatte ex-post (kosten)effectiviteit tussen Ecofys
en CE kunnen worden toegeschreven aan het verschil in beschouwde
periode.
F.1.4 Maatregel: Reductie van N2O-emissies bij de salpeterzuurproductie
Ex-ante evaluatie: VROM (1999; A50); ECN (1998; A97)
Ex-post evaluatie: Ecofys (2005; P93); Ecofys (2006; P120); CE (2005;
P13)
Kwaliteit ex-post evaluatie
In Ecofys (2005) wordt vastgesteld dat de tot dan toe opgetreden
emissiereductie valt toe te schrijven aan de opgetreden daling van het
productievolume en niet aan emissiereducerende maatregelen.
Vergelijking ex-ante en ex-post
Effectiviteit: ex-ante geschat op 8,5 Mt CO2-eq. in 2010; tussentijds
(Evaluatienota Klimaatbeleid 2002; P52) bijgesteld naar 5,5 Mt. Ex-post in
2003 nihil. In het kader van het ROB waren er wel diverse onderzoeks- en
pilotprojecten uitgevoerd. Na de ex-post evaluatie is overigens de emissie
van N2O uit de industrie alsnog aanzienlijk gedaald: van 7 Mt CO2-eq. in
2000 naar 1 Mt in 2009 (bron: Emissieregistratie). Van deze daling is het
grootste deel (5 Mt) een gevolg van emissiereductiemaatregelen bij
salpeterzuurfabrieken, die sinds 2007 onder het Europese emissiehandelssysteem voor broeikasgassen vallen. Volgens Ecofys (2006) is het
beschikbaar komen van een kosteneffectieve technologie niet volledig toe
te schrijven aan het ROB.
Kosteneffectiviteit: ex-ante geschat op NLG 1 tot 4 per ton CO2-eq. Ex-post
niet bepaald (Ecofys, 2005). In de factsheet voor het Optiedocument
energie en emissies 2010/2020 (ECN en MNP, 2006; A7) staat een schatting
van € 0,6 per ton CO2-eq. M.b.t. de kosteneffectiviteit van de in het kader
van het ROB verleende subsidies concludeert Ecofys (2006) dat «met
minder middelen waarschijnlijk hetzelfde resultaat gerealiseerd had
kunnen worden».
Neveneffecten
N.v.t.
Verschillen evaluaties
N.v.t.
F.1.5 Maatregel: Reductie van HFK-emissies bij de productie van
HCFK-22
Ex-ante evaluatie: VROM (1999; A50); ECN (1998; A97)
Ex-post evaluatie: Ecofys (2005; P93); Ecofys (2006; P120); CE (2005;
P13)
Kwaliteit ex-post evaluatie
Er wordt een onderscheid gemaakt tussen bruto- en nettoemissiereductie. De netto-reductie (als gevolg van de ROB-subsidie) is
feitelijk nihil, want de uitstootreductie zou ook hebben plaatsgevonden als
er geen niet- CO2-broeikasgasbeleid en geen subsidie was geweest (de
installatie van naverbranders is afgedwongen via de milieuvergunning;
wel gefaciliteerd met subsidie).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

195

Vergelijking ex-ante en ex-post
Effectiviteit: ex-ante geschat op 2,5 Mt CO2-eq. per jaar; ex-post (Ecofys)
5,3 Mt (in 2003). Het verschil valt grotendeels te verklaren uit het feit dat in
de ex-ante evaluatie in het referentiescenario al van een emissiereductie
met 50% werd uitgegaan. CE (2005) schat de emissiereductie vanaf 2001
op 0,5 Mt CO2-eq. per jaar; dit betreft alleen de additionele investering in
een reservekamer of nageschakelde 2e verbrandingskamer om de
beschikbaarheid van de installatie te vergroten en zo extra reductie van
HFK-23 emissies te realiseren. Volgens Ecofys (2006) is de effectiviteit van
het ROB in deze sector moeilijk in te schatten, omdat niet duidelijk is of de
industrie ook zonder het ROB de in gang gezette maatregelen verder zou
hebben ontwikkeld.
Kosteneffectiviteit: ex-ante geschat op NLG 0,5 (€ 0,23) per ton CO2-eq.
(eindverbruikerskosten) resp. NLG 0,3 (€ 0,14) per ton CO2-eq. (nationale
kosten). Ex-post (Ecofys): € 0,3 per ton CO2-eq. (nationale kosten). Het
verschil kan worden verklaard door het feit dat de feitelijke investeringen
hoger waren (er moest een reserve-eenheid worden geïnstalleerd) en
doordat de verwachte levensduur van de verbrandingskamer korter bleek
te zijn. CE (2005) komt op € 0,65 per ton CO2-eq. (dit betreft alleen de
additionele investering).
Neveneffecten
CE (2005) verwacht dat er sprake zal zijn van een toename van de emissie
van fluoriden en van typische verbrandingsemissies als NOx en CO.
Verschillen tussen evaluaties
De verschillen tussen Ecofys (2005) en CE (2005) zijn grotendeels terug te
voeren op het verschil in beschouwde periode.
F.1.6 Maatregel: Reductie van HFK-emissies van stationaire
koelinstallaties en airconditioning
Ex-ante evaluatie: VROM (1999; A50); ECN (1998; A97)
Ex-post evaluatie: Ecofys (2005; P93); Ecofys (2006; P120); CE (2005;
P13)
Kwaliteit ex-post evaluatie
In Ecofys (2005) wordt een verband gelegd tussen de regelgeving (incl.
STEK-certificering voor personeel) en de vermindering van emissies.
Ecofys (2006) stelt vast dat het moeilijk is om de bijdrage van het ROB aan
het vergroten van het inzicht in mogelijkheden van emissiereducties
eenduidig vast te stellen, maar dat wel door middel van de projecten die
financieel zijn ondersteund door het ROB is gedemonstreerd wat de
mogelijkheden zijn van natuurlijke koudemiddelen. M.b.t. de kosteneffectiviteit merkt Ecofys (2006) op dat voor alle subsidieprogramma’s geldt dat
een gedeelte van de aanvragers de investering ook gedaan zou hebben
zonder financiële ondersteuning vanuit de overheid (de zogenaamde free
riders). Het was in het kader van de ex-post evaluatie echter niet mogelijk
om het percentage free riders verder kwantitatief te onderbouwen.
Vergelijking ex-ante en ex-post
Effectiviteit: ex-ante m.b.t. verminderen lekverliezen (tot 1%) geschat op
0,4 Mt CO2-eq. emissiereductie in 2010 en m.b.t. gebruik van alternatieve
koelmiddelen op 0,5 Mt in 2010. Ex-post schat Ecofys (2005) de reductie
door lekverliezen op 1,2 Mt in 2003 en door het gebruik van alternatieve
koelmiddelen op 0,05 tot 0,1 Mt. CE (2005) komt voor de lekverliezen op
0,8 Mt. De verschillen tussen ex-ante en ex-post hangen waarschijnlijk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

196

vooral samen met de snelle groei van het gebruik van HFK’s (als
vervanging van CFK’s) en een minder grote omschakeling op andere
koelmiddelen.
Kosteneffectiviteit: ex-ante: lekverliezen NLG 50 per ton CO2-eq.; alternatieve koelmiddelen NLG 10 per ton. Ex-post: lekverliezen € 10,6 (CE) tot
€ 20 (Ecofys); vervanging € -5 tot 30 (Ecofys) (nationale kosten). Een
verklaring voor het verschil tussen ex-ante en ex-post bij de lekverliezen
kan zijn dat ex-ante vooral werd gekeken naar de kosten van aanpassing
van de «hardware», terwijl in de praktijk veel werd bereikt d.m.v. «good
housekeeping».
Neveneffecten
N.v.t.
Verschillen tussen evaluaties
De verschillen tussen de ex-post evaluaties van CE en Ecofys zijn
waarschijnlijk terug te voeren op verschillen in uitgangspunten bij de
berekeningen.
F.1.7 Maatregel: Reductie van PFK-emissies bij de productie van
halfgeleiders
Ex-ante evaluatie: VROM (1999; A50); ECN (1998; A97)
Ex-post evaluatie: Ecofys (2005; P93); Ecofys (2006; P120); CE (2005;
P13)
Kwaliteit ex-post evaluatie
Ecofys (2005) legt een verband tussen de verleende subsidies in het kader
van het ROB (€ 0,3 mln.) en de gerealiseerde emissiereductie in het kader
van pilotprojecten, uitgevoerd door de (enige) Nederlandse chipsfabrikant.
Vergelijking ex-ante en ex-post:
Effectiviteit: ex-ante geschat op 0,5 Mt CO2-eq. in 2010. Ex-post (Ecofys,
2005 en CE, 2005): 0,084 Mt eind 2004. De herkomst van de ex-post
schatting is onduidelijk. CE noemt in Tabel 52 0,0084 Mt, evenals Ecofys
(2006); dit getal zou de volgens Philips haalbare reductie zijn als resultaat
van een pilot-project. Duidelijk is in elk geval dat de ex-ante emissiereductie overschat was: de feitelijke totale emissie in 2004 bedroeg volgens
Ecofys (2006) 0,2 Mt CO2-eq. Een deel van het verschil kan te maken
hebben met het feit dat ex-ante werd uitgegaan van het gebruik van SF6
(naast PFK’s), dat een drie keer zo hoog GWP heeft als PFK’s. Verder werd
er ex-ante van uitgegaan dat 100% emissiereductie mogelijk zou zijn.
Kosteneffectiviteit: ex-ante geschat op NLG 0 tot 50 per ton CO2-eq.;
ex-post (Ecofys): € 11 per ton CO2-eq. (overheidskosten); CE: € 11,7 per
ton CO2-eq.
Neveneffecten
N.v.t.
Verschillen tussen evaluaties
N.v.t.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

197

F.1.8 Maatregel: Reductie van PFK-emissies bij de aluminiumproductie
Ex-ante evaluatie: VROM (1999; A50); ECN (1998; A97)
Ex-post evaluatie: Ecofys (2005; P93); Ecofys (2006; P120)
Kwaliteit ex-post evaluatie
Er wordt een onderscheid gemaakt tussen bruto- en nettoemissiereductie. De netto-reductie is feitelijk nihil, want de uitstootreductie zou ook hebben plaatsgevonden als er geen nietCO2-broeikasgasbeleid en geen subsidie was geweest. De reductie is een
neveneffect van de modernisering van het productieproces bij twee
aluminiumsmelters. Deze modernisering is primair op economische
gronden doorgevoerd; daarnaast hebben vergunningseisen (IPPCRichtlijn) en convenanten een rol gespeeld.
Vergelijking ex-ante en ex-post
Effectiviteit: ex-ante geschat op 1,2 Mt CO2-eq. per jaar (in 2010); ex-post
1,6–1,7 Mt (in 2003). Het verschil valt grotendeels te verklaren uit het feit
dat in de ex-ante evaluatie in het referentiescenario werd uitgegaan van
de sluiting van een van de twee aluminiumsmelters in Nederland.
Anderzijds waren de emissies en daarmee de te realiseren emissiereducties ex-ante te hoog ingeschat (Ecofys, 2006).
Kosteneffectiviteit: ex-ante geschat op nul (zowel eindverbruikers- als
nationale kosten). Daarbij werd opgemerkt dat de modernisering van de
aluminiumsmelters per saldo negatieve kosten zou hebben (door
besparing op energie), maar dat kwantificering niet mogelijk was wegens
de vertrouwelijkheid van de bedrijfsinformatie. Ex-post schatte Ecofys
(2005) de nationale kosteneffectiviteit op € -0,1 per ton CO2-eq. (dus
inderdaad negatieve kosten). Ecofys (2006) noemt daarentegen een
bedrag van rond de € 1 per ton CO2-eq. (dus positieve kosten). De
kosteneffectiviteit voor de overheid wordt door Ecofys (2006) ex-post als
«oneindig groot» (d.w.z.: zeer ongunstig) bestempeld, gezien het feit dat
zonder financiële ondersteuning vanuit de overheid de maatregelen ook
getroffen zouden zijn.
Neveneffecten
Bij de berekening van de kosteneffectiviteit is rekening gehouden met de
energiebesparing.
Verschillen tussen evaluaties
Het verschil tussen Ecofys (2005) en Ecofys (2006) hangt mogelijk samen
met verschillen in het aandeel in de investeringskosten dat aan de
emissiereductie wordt toegerekend.
F.1.9 Maatregel: Reductie van SF6-emissies bij vermogensschakelaars
Ex-ante evaluatie: VROM (1999; A50); ECN (1998; A97)
Ex-post evaluatie: Ecofys (2005; P93); Ecofys (2006; P120); CE (2005;
P13)
Kwaliteit ex-post evaluatie
De beschikbare empirische basis was zeer beperkt (één gesubsidieerd
project).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

198

Vergelijking ex-ante en ex-post
Effectiviteit: ex-ante geschat op 0,5 Mt CO2-eq. in 2010. Ex-post:
onbekend; waarschijnlijk zeer gering omdat het beleid nog in een pril
stadium verkeerde. Er was tot 2003 één schakelaar met ROB-subsidie
vervangen, hetgeen een emissiereductie van 0,0025 Mt CO2-eq. per jaar
opleverde.
Kosteneffectiviteit: ex-ante geschat op NLG 0 tot 50 per ton CO2-eq. (met
de kanttekening dat er over deze kosten «geen exacte gegevens» bekend
waren); ex-post € 35 per ton CO2-eq. (op basis van één gesubsidieerd
project).
Neveneffecten
N.v.t.
Verschillen tussen evaluaties
N.v.t.
F.2 Instrumenten die m.b.t. de sector Overige broeikasgassen zijn
gehanteerd
F.2.1 Regulerende instrumenten
Emissie-eisen in vergunningen hebben bijgedragen aan de gerealiseerde emissiereductie van HFK’s bij de productie van HCFK-22 (ruim 5
Mt; nationale kosten € 0,3 per ton). Mogelijk hebben ze ook een rol
gespeeld bij de reductie van PFK-emissies bij de aluminiumproductie en
bij de CH4-emissiereductie in de olie- en gaswinning, maar in deze
gevallen was de emissiereductie waarschijnlijk een neveneffect van
investeringen die om economische redenen werden gedaan.
Het Stortbesluit bodembescherming verplicht exploitanten van
stortplaatsen voorzieningen te treffen om stortgas op te vangen en het
binnen of buiten de stortplaats te benutten of te fakkelen. Deze
verplichting heeft bijgedragen aan de reductie van CH4-emissies van
afvalstortplaatsen (1,5 Mt CO2-eq. in 2003; kosten maximaal € 5 per ton
CO2-eq.).
Door de regelgeving m.b.t. het voorkomen van lekverliezen zijn de
emissies van HFK’s uit koelinstallaties gereduceerd (ongeveer 1 Mt;
nationale kosten € 10 tot 20 per ton).
Sinds 2006 is er een EU-verordening van kracht die tot doel heeft de
emissies van F-gassen te beperken. Daarin staan onder meer
voorschriften m.b.t. de lekdichtheid van producten die F-gassen bevatten
en voor het opleidingsniveau van personeel dat ermee werkt. Ook worden
bepaalde toepassingen van F-gassen verboden. Uit de eerste evaluatie
van deze verordening (Schwarz et al., 2011, P119) blijkt dat het effect
ervan in 2010 nog beperkt was (in totaal 2,9 Mt CO2-eq. emissiereductie in
de hele EU), maar naar verwachting sterk zou toenemen (tot 46 Mt in 2020
en 93 Mt in 2050). De ex-ante kosteneffectiviteit van de maatregelen uit de
F-gassenverordening werd geschat op € 41 per ton CO2-eq. (zowel in 2015
als in 2030).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

199

F.2.2 Marktgebaseerde instrumenten
In het kader van het Reductieprogramma Overige Broeikasgassen (ROB)
zijn tal van subsidies verleend, vooral voor onderzoeks- en demonstratieprojecten. Een direct verband met feitelijk gerealiseerde emissiereducties
is niet altijd te leggen. In de ex-post-evaluaties is dat wel gebeurd voor de
reductie van PFK-emissies bij de productie van halfgeleiders (emissiereductie 0,084 Mt CO2-eq. per jaar; kosten € 11 à 12 per ton CO2-eq.) en de
reductie van SF6-emissies bij vermogensschakelaars (emissiereductie
0,0025 Mt CO2-eq. per jaar; kosten € 35 per ton CO2-eq.). In meer
algemene zin hebben de ROB-projecten in een groot aantal sectoren
bijgedragen aan de identificatie van kosteneffectieve reductiemaatregelen
en zijn de in dat kader ingezette financiële middelen grotendeels
doelmatig besteed (Ecofys, 2006). Financiële middelen ter ondersteuning
van de implementatie van marktrijpe reductiemaatregelen waren
daarentegen weinig doelmatig besteed, aangezien de gesteunde
investeringen ook zonder subsidie (waarschijnlijk) wel gedaan zouden zijn
(Ecofys, 2006).
De reductie van N2O-emissies bij de fabricage van salpeterzuur is pas op
gang gekomen toen deze sector werd opgenomen in het Europese
systeem van broeikasgasemissiehandel (emissiereductie ongeveer 5
Mt CO2-eq. per jaar; kosten € 0,6 per ton CO2-eq.).
F.2.3 Communicatieve instrumenten
Convenanten hebben een rol gespeeld bij de reductie van PFK-emissies
bij de aluminiumproductie en bij de reductie van methaanemissies bij de
olie- en gaswinning.
Het voorkomen van lekverliezen van HFK’s uit koelapparatuur is in
belangrijke mate bevorderd door certificering in het kader van STEK53.
Deze STEK-certificering is nauw gerelateerd aan de regelgeving m.b.t.
F-gassen zoals hierboven genoemd.
Verordening 842/2006/EG bevat onder meer bepalingen voor de etikettering van producten die F-gassen bevatten. Het effect hiervan in termen
van emissiereductie valt niet te kwantificeren (in Schwarz et al. (2011,
P119) wordt hiertoe ook geen poging gedaan).

53

De afkorting STEK stond voor: STichting
Erkenning Koeltechnisch installateur. Deze
afkorting wordt overigens niet meer als
zodanig gehanteerd (zie www.stek.nl).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

200

BIJLAGE G BUITENLANDSE EMISSIES
G.1 Beschikbare evaluatiestudies
Ex-ante
De belangrijkste ex-ante evaluatiestudies voor de sector buitenland zijn:
– ECN (1997), Joint implementation met Midden- en Oost-Europa:
mogelijkheden en beperkingen bij de realisatie van de Nederlandse
CO2-reductiedoelstelling in de periode 2000–2010 (A73)
– ECN (1998), Optiedocument voor emissiereductie van broeikasgassen:
inventarisatie in het kader van de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid (A97)
– ECN (1999a), Potential and cost of clean development mechanism
options in the energy sector: inventory of options in non-Annex-I
countries to reduce GHG emissions (A76)
– ECN (1999b), CO2-reductie in binnen- of buitenland? (A77)
– VROM (1999), Uitvoeringsnota Klimaatbeleid, deel 2 (A50)
NB: Het Nationaal Milieubeleidsplan (1989) (A95) bevatte reeds het
voornemen om te komen tot een Internationaal Klimaatfonds en een
bijdrage vanuit ontwikkelingssamenwerkingsgelden aan klimaatbeleid in
ontwikkelingslanden (oplopend tot NLG 250 mln. in 1994), maar hierbij
werden geen uitspraken gedaan over de te verwachten (kosten)effectiviteit.
Ex-post
De belangrijkste ex-post evaluatiestudies voor de sector buitenland zijn:
– Evaluatienota Klimaatbeleid 2002 (P52)
Faber, J., et al. (2005), Tussentijdse evaluatie Joint Implementation
(P83)
– Pricewaterhouse Coopers (2005), CDM Policy Evaluation (P105)
(NB: Dit rapport is, voor zover valt na te gaan, nooit gepubliceerd en
kan dus ook niet als «beschikbaar» worden aangemerkt)
– Evaluatienota Klimaatbeleid 2005 (P30)
– Gupta, J., et al. (2008), Clean and sustainable? An evaluation of the
contribution of the Clean Development Mechanism to sustainable
development in host countries (P121)
Tabel 47 Samenvattend overzicht per maatregel
Maatregel/instrument

Effectiviteit
(Mt CO2 -eq. per jaar)

Clean Development Mechanism
Joint Implementation
1

Kosteneffectiviteit nationale kosten
(€ per ton CO2 -eq.)

Ex-ante

Ex-post

Ex-ante

Ex-post

171
81

6
3

<4
20–30

< 3,6
4,2

Volgens de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid Deel II (1999).

G.1.1 Maatregel: Clean Development Mechanism
Ex-ante evaluaties: ECN (1998; A97); ECN (1999a; A76); ECN (1999b;
A77); VROM (1999; A50)
Ex-post evaluaties: Pricewaterhouse Coopers (2005; P105); Evaluatienota Klimaatbeleid 2005 (P30), Hoofdstuk 4; Gupta et al. (2008; P121)
Kwaliteit ex-post evaluaties
De Evaluatienota Klimaatbeleid (2005) beschrijft slechts de hoofdlijnen
van de met CDM bereikte resultaten. De onderliggende studie van
Pricewaterhouse Coopers (2005) zou pas openbaar worden gemaakt na

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

201

afloop van de onderhandelingsronden over nog af te sluiten
CDM-contracten, teneinde een negatieve invloed op de uitkomst van die
onderhandelingen te voorkomen. Onduidelijk is of dit intussen is gebeurd;
het PWC-rapport was niet op internet te vinden.
Gupta et al. (2008) kijken vooral naar de bijdrage van AIJ54- en
CDM-projecten aan duurzame ontwikkeling in de ontvangende landen. Het
betreft 5 AIJ- en 44 CDM-projecten. Bij de CDM-projecten ging het om de
«verwachte» bijdrage aan duurzame ontwikkeling, omdat de meeste nog
liepen of nog geïmplementeerd moesten worden. De wijze waarop de
kosten(effectiviteiten) zijn berekend is niet gespecificeerd.
Vergelijking ex-ante en ex-post
Effectiviteit: In de Uitvoeringsnota (VROM, 1999) werd ervan uitgegaan
dat de helft van de op grond van het Kyoto-Protocol te realiseren
emissiereductie in het buitenland zou plaatsvinden. Het zou daarbij gaan
om 125 Mt CO2-eq. over de gehele verplichtingenperiode (2008–2012),
oftewel 25 Mt per jaar (later is dit gereduceerd tot 100 resp. 20 Mt; en in
2007 verder tot 65 resp. 13 Mt). Hiervan zou tweederde uit CDM-projecten
moeten komen.
In de Evaluatienota van 2005 werd vastgesteld dat de hele taakstelling van
100 Mt was afgedekt in raamcontracten met intermediaire organisaties,
deelname aan fondsen en projectcontracten, maar dat het nog te vroeg
was om conclusies over de doelbereiking te trekken. Op dit moment
(2012) verwacht de Rijksoverheid dat er voor 45 tot 51 Mt rechten geleverd
zullen worden, waarvan 29 tot 31 Mt uit CDM-projecten (Verdonk en
Wetzels, 2012). Het verschil kan worden verklaard uit het feit dat de
binnenlandse emissiereductie zich gunstiger heeft ontwikkeld dan was
voorzien, waardoor er aanmerkelijk minder buitenlandse emissierechten
hoeven te worden gebruikt om aan de Nederlandse Kyoto-verplichtingen
te kunnen voldoen (Atsma, 2011).
Kosteneffectiviteit: In het Optiedocument (ECN, 1998) werd gesteld dat het
niet mogelijk was om op dat moment een betrouwbare schatting te geven
van de kosten van CDM-projecten. In ECN (1999) werd geconcludeerd dat
er in niet-Annex-I-landen een reductiepotentieel van zo’n 1 600 Mt
aanwezig was met kosten onder de USD 6 per ton (USD van 1990), zij het
dat de onzekerheden in deze schatting groot waren. ECN (2000) berekende
een geschatte evenwichtsprijs voor reductieopties in het buitenland bij
een markt van volkomen mededinging tussen de USD 4 en 15 per ton. De
Nederlandse overheid ging ex-ante uit van een bovengrens voor de
aankoopprijs van CO2-kredieten van USD 5 (destijds ongeveer € 5; nu
ongeveer € 4) per ton CO2-eq. en gemiddeld van een prijs van USD 4 per
ton. In deze prijzen waren de monitoringskosten inbegrepen, maar de
uitvoeringskosten niet (bron: Evaluatienota Klimaatbeleid 2002).
In de Evaluatienota van 2005 werd vastgesteld dat voor de tot dan toe
gecontracteerde CDM -projecten een prijs van onder de € 3,60 per ton
emissiereductie was betaald, maar dat er wel sprake was van een
stijgende tendens. Intussen zijn de prijzen van CDM-credits (CERs,
Certified Emission Reductions) overigens weer gedaald: in 2012 liggen ze
(weer) rond de € 4 (bron: http://www.emissierechten.nl/
marktanalyse.htm).

54
AIJ: Activities Implemented Jointly. Deze
projecten kunnen worden beschouwd als
proefprojecten voor het CDM.

Neveneffecten
Het belangrijkste (beoogde) neveneffect van CDM-projecten is het leveren
van een bijdrage aan de duurzame ontwikkeling in het land waar het
project wordt gerealiseerd. In de ex-ante evaluaties zijn hiervoor geen
kwantitatieve doelstellingen geformuleerd. In de ex-post evaluatie van vijf
AIJ-projecten (Gupta et al., 2008) wordt vastgesteld dat de resultaten van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

202

deze projecten in termen van hun bijdrage aan duurzame ontwikkeling
gemengd zijn. Een van de projecten (kleinschalige biogasproductie in
Vietnam) scoorde tamelijk goed op de duurzaamheidscriteria (en had
daarnaast de gunstigste kosteneffectiviteit); een ander project (zontechnologie voor kassen in China) werd beschouwd als een mislukking (zowel de
emissiereductie als de bijdrage aan duurzame ontwikkelingen waren
verwaarloosbaar). De overige drie projecten scoorden tussen deze
extremen in. Met betrekking tot de CDM-projecten die Nederland in
portefeuille heeft werd gesteld dat ze waarschijnlijk een positieve bijdrage
zullen leveren aan de sociale en economische ontwikkeling in het
ontvangende land, maar dat dit niet gegarandeerd is. Van projecten op het
gebied van biogas, methaan uit kolenmijnen en waterkracht werd de
grootste bijdrage aan duurzame ontwikkeling verwacht; van projecten op
het gebied van biomassa, het afvangen van afgassen, HFK-23 en
geothermie de kleinste.
Verschillen tussen evaluaties: n.v.t.
G.1.2 Maatregel: Joint Implementation
Ex-ante evaluaties: ECN (1997; A73); ECN (1998; A97); ECN (1999b; A77);
VROM (1999; A50)
Ex-post evaluaties: Faber et al. (2005; P83); Evaluatienota Klimaatbeleid
2005 (P30), Hoofdstuk 4
Kwaliteit ex-post evaluatie
Volgens de evaluatie van Faber et al. (2005) is het Nederlandse JI-beleid
doeltreffend geweest in het verwerven van emissiereductie-eenheden
(ERU’s). De evaluatie richt zich echter niet op de vraag in hoeverre het
beleid tot daadwerkelijke emissiereducties leidt. Met andere woorden, er
wordt impliciet van uitgegaan dat de JI-procedures en -eisen voldoende
garantie bieden dat tegenover iedere geleverde ERU ook een reële
(additionele) ton CO2 (eq.)-emissiereductie staat.
Vergelijking ex-ante en ex-post
Effectiviteit
Het Optiedocument (ECN, 1998) achtte het niet mogelijk om een
betrouwbare schatting van het voor Nederland beschikbare potentieel aan
JI te geven. In de Uitvoeringsnota (VROM, 1999) werd ervan uitgegaan dat
de helft van de op grond van het Kyoto-Protocol te realiseren emissiereductie in het buitenland zou plaatsvinden. Het zou daarbij gaan om 125 Mt
CO2-eq. over de gehele verplichtingenperiode (2008–2012), oftewel 25 Mt
per jaar (later is dit gereduceerd tot 100 resp. 20 Mt; en in 2007 verder tot
65 resp. 13 Mt). Hiervan zou eenderde uit JI-projecten moeten komen.
In de Evaluatienota van 2005 werd vastgesteld dat de hele taakstelling van
100 Mt was afgedekt in raamcontracten met intermediaire organisaties,
deelname aan fondsen en projectcontracten, maar dat het nog te vroeg
was om conclusies over de doelbereiking te trekken. Tot 1 januari 2005
had Nederland claims op 14,6 miljoen ERU’s vastgelegd (Faber et al.,
2005). Op dit moment (2012) verwacht de Rijksoverheid dat er in totaal
voor 45 tot 51 Mt aan emissierechten uit het buitenland geleverd zullen
worden, waarvan 12 tot 16 Mt uit JI-projecten (Verdonk en Wetzels, 2012).
Dit betekent dus dat er na 2005 waarschijnlijk (nauwelijks of) geen nieuwe
JI-contracten zijn afgesloten. Het verschil tussen de ex-ante en de ex-post
schatting kan worden verklaard uit het feit dat de binnenlandse emissiereductie zich gunstiger heeft ontwikkeld dan was voorzien, waardoor er

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

203

aanmerkelijk minder buitenlandse emissierechten hoeven te worden
gebruikt om aan de Nederlandse Kyoto-verplichtingen te kunnen voldoen
(Atsma, 2011).
Kosteneffectiviteit
ECN (1997) schatte dat de marginale kosten van emissiereductie in
Midden- en Oost-Europa zouden variëren van negatief tot maximaal USD
40 per ton CO2. In het Optiedocument (ECN, 1998) was deze (op modelberekeningen gebaseerde) schatting verlaagd naar USD 20–30 per ton, maar
werd ook opgemerkt dat een betrouwbare schatting eigenlijk niet mogelijk
was gezien de onzekerheden in de diverse factoren die de prijs
beïnvloeden. In de Uitvoeringsnota (VROM, 1999) werden geen uitspraken
gedaan over de verwachte kosten per ton, hetgeen verklaarbaar is omdat
beoogd werd de projecten (onder meer) via een procedure van openbare
aanbesteding (ERUPT) te selecteren.
De tussentijdse evaluatie (Faber et al., 2005) stelde vast dat de reële prijs
van de CO2-reductie in projecten die tot dan toe in de Nederlandse
JI-portefeuille waren opgenomen (voor zover niet vertrouwelijk) € 4,2 per
ton bedroeg (prijsniveau 2004; inclusief uitvoeringskosten). Geconcludeerd werd dat het Nederlandse JI-beleid niet of nauwelijks doelmatiger
had kunnen worden uitgevoerd en dat Nederland door de oplopende
prijzen profiteerde van het feit dat het (in vergelijking met andere landen)
vroeg gestart was met het vastleggen van JI-contracten.
Neveneffecten
Een nevendoelstelling van het Nederlandse JI-beleid was het bijdragen
aan de totstandkoming van een internationale markt voor emissiereducties. Volgens de tussentijdse evaluatie (Faber et al., 2005) is dit doel
gerealiseerd. Nederland heeft met de vroege start van zijn JI-beleid en
door het afgeven van prijssignalen een belangrijke bijdrage geleverd aan
de ontwikkeling van de markt voor projectgebonden emissiereducties
binnen het kader van het Kyoto-protocol.
Verschillen tussen evaluaties: n.v.t.
Referenties (in aanvulling op de eerdergenoemde evaluatiestudies)
Atsma, J. (2011), Toekomstig internationaal klimaatbeleid. Brief van de
staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu aan de Tweede Kamer.
Kamerstuk 30 495, nr. 14, 18 november 2011.
ECN (2000), Een samenvattende analyse van potentiëlen en kosten van
broeikasgasreductie-opties in binnen- en buitenland. ECN-C--00–015,
januari 2000.
Verdonk, M., en W. Wetzels (2012), Referentieraming energie en emissies:
actualisatie 2012. Energie en emissies in de jaren 2012, 2020 en 2030. Den
Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 193, nr. 3

204