Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

29 452

Tenuitvoerlegging van de tbs-maatregel

Nr. 122

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 27 oktober 2009
Mede namens de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport bied ik u
hierbij de vijfde en tevens laatste voortgangsrapportage aan over het Plan
van aanpak terbeschikkingstelling en forensische zorg in strafrechtelijk
kader.1 Dit plan van aanpak werd opgesteld in reactie op het rapport «Tbs,
vandaag over gisteren en morgen» van de commissie-Visser2. De
commissie constateerde dat het tbs-systeem voldoet, maar dat de uitvoering van de tbs-maatregel zou moeten worden verbeterd. Verbetering van
de uitvoering werd noodzakelijk geacht om het maatschappelijk draagvlak
voor het tbs-stelsel te behouden.
Alle aanbevelingen zijn overgenomen en gezien het belang van draagvlak
voor de tbs-maatregel is direct daarna een plan van aanpak opgesteld, dat
de minister van Justitie op 10 oktober 2006 aan uw Kamer heeft aangeboden. In de drie sindsdien verstreken jaren is samen met de verschillende ketenpartners veel werk verzet. De vier voorafgaande voortgangsrapportages getuigen hiervan. Ik ben verheugd te kunnen constateren dat
de meeste onderdelen van het plan van aanpak thans zijn afgerond. Alle
doorgevoerde verbeteringen hebben, direct of indirect, tot doel de maatschappelijke veiligheid te vergroten en de door- en uitstroom uit het
tbs-stelsel te bevorderen. De tenuitvoerlegging van de tbs-maatregel is
met meer waarborgen omkleed en de maatschappelijke veiligheid
aantoonbaar vergroot. Hieronder ga ik in op de belangrijkste resultaten
die zijn bereikt met het plan van aanpak.
Resultaten

1

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
2
Kamerstukken II, 2006–2007, 29 452, nr. 48.
3
Kamerstukken II, 2004–2005, 29 452, nr. 36.

KST136153
0910tkkst29452-122
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

De aanbevelingen van de commissie-Visser richtten zich op de in- en
uitstroom, de uitvoering van de tbs-maatregel en het tbs-systeem als
geheel. Vier van deze aanbevelingen betroffen de uitvoering van de
motie-Van de Beeten3. Het Plan van aanpak tbs/forensische zorg in strafrechtelijk kader is op programmatische wijze uitgevoerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 29 452, nr. 122

1

Een belangrijk resultaat is de professionalisering van de verloftoetsing.
Het nieuwe verloftoetsingskader heeft daaraan bijgedragen, maar vooral
ook de instelling van het Adviescollege verloftoetsing tbs (AVt). Dit college
heeft inmiddels zijn eerste jaarverslag uitgebracht1. In de nog korte
periode waarin het college operationeel is, is al een ruime hoeveelheid
kennis verzameld over verlofbewegingen waaruit na bestudering en
analyse belangrijke lessen te leren zijn. Hiermee wordt een wezenlijke
bijdrage geleverd aan de totstandkoming van de lerende verlofpraktijk.
Naast de instelling van het AVt is ook geïnvesteerd in de veilige tenuitvoerlegging van het verlof; hierover heb ik uw Kamer op 15 september
2009 geïnformeerd.2
Dat deze maatregelen vruchten afwerpen, wordt ook door de cijfers
aangetoond: in de jaren 2005 t/m 2008 zijn resp. 73, 43, 33 en 28
tbs-gestelden ongeoorloofd afwezig geweest. In de eerste zes maanden
van 2009 is dat aantal verder gedaald tot 11. Deze betekenisvolle daling
schrijf ik toe aan de maatregelen die sindsdien zijn genomen, en aan de
aandacht en alertheid waarmee het verlofbeleid is omgeven sinds de
instelling van de commissie-Visser. Dit zijn resultaten die bijdragen aan
het maatschappelijk draagvlak voor de tbs-maatregel.
De duur van de voorwaardelijke beëindiging van de tbs met dwangverpleging is verlengd: van drie naar maximaal negen jaar. Dit geeft de mogelijkheid tbs-gestelden van wie de tbs voorwaardelijk is beëindigd, langer
te volgen. Dat is in het belang van de maatschappelijke veiligheid. Ik
verwacht dat de langere periode een disciplinerende uitwerking zal
hebben op de tbs-gestelde.
Om de terugkeer van tbs-gestelden in de maatschappij meer geleidelijk
vorm te geven is het forensisch psychiatrisch toezicht ontwikkeld. Dit is
een vorm van samenwerking tussen fpc’s en reclasseringsinstellingen
waarbij (intensief) toezicht wordt gehouden in verschillende fasen van de
behandeling op tbs-gestelden, die zich buiten de kliniek bevinden. Naar
verwachting heeft dit ook een positief effect op de door- en uitstroom. De
testfase verloopt volgens de betrokken organisaties positief en wordt nog
dit jaar geëvalueerd; implementatie is voorzien voor begin 2010.
Het nieuwe beleidskader Longstay forensische zorg maakt het mogelijk
om nauwkeuriger te differentiëren in het beveiligings- en zorgniveau van
tbs-gestelden in de longstay forensische zorg. Het beleidskader is op
1 juni 2009 in werking getreden. Thans wordt in samenspraak met het
veld vorm gegeven aan de aansluiting tussen het beleidskader en de
praktijk.
Naast de hier beschreven mijlpalen zijn er ook trajecten in gang gezet
waarvan de resultaten pas op langere termijn zichtbaar zullen worden.
Deze langlopende onderdelen zijn inmiddels ondergebracht in de reguliere organisatie van Justitie. Een voorbeeld hiervan is de onderzoeksprogrammering, gericht op een meer evidence-based tbs-behandeling.
Deze programmering is in 2008 opgesteld en wordt de komende jaren
uitgevoerd. De effectiviteit van de tbs-maatregel zal verder toenemen als
meer wetenschappelijke inzichten in de behandeling worden geïncorporeerd. Door het uitvoeren van wetenschappelijk onderzoek kan worden
getoetst of de interventies die de fpc’s aanbieden ook daadwerkelijk effect
hebben. Zoals ik heb aangegeven in de derde voortgangsrapportage gaat
het om onderzoek waar we pas op de lange termijn de resultaten van zien.

1
2

Kamerstukken II, 2008–2009, 29 452, nr. 104.
Kamerstukken II, 2009–2010, 29 452, nr. 119.

Zoals gezegd hebben vier aanbevelingen betrekking op de uitvoering van
de motie-Van de Beeten: het programma Vernieuwing Forensische Zorg.
Belangrijke mijlpaal bij de uitvoering van deze motie is de inrichting van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 29 452, nr. 122

2

de inkoopfunctie bij Justitie. Sinds 1 januari 2008 koopt het ministerie van
Justitie de forensische zorg voor alle justitiabelen in. Bij het realiseren van
de inkoopfunctie bij Justitie is zoveel als mogelijk aangesloten bij de
structuur die in de gezondheidszorg gebruikelijk is. Met deze inkoop
kunnen, meer dan voorheen, individuele zorgen beveiligingscombinaties
worden gerealiseerd en lukt het ons steeds beter om zorg op maat aan
justitiabelen te bieden. Hiermee wordt de verkeerdebeddenproblematiek
verder teruggedrongen. De bereidheid van zorgaanbieders om met
Justitie contracten af te sluiten is meer dan groot gebleken. Voor 2009 is
bij ruim 80 zorgaanbieders zorg ingekocht. Bij de inkoop van forensische
zorg in 2010 worden de volgende uitgangspunten gehanteerd: registratie
van recidive, ketensamenwerking ter verbetering van de door- en
uitstroom, continuïteit van zorg na afloop van de strafrechtelijke titel en
kwaliteitsverbetering van de forensische zorg. Ik ben voornemens om in
2010 door middel van enkele stimuleringsafspraken met de zorgaanbieders de door- en uitstroom in de forensische zorg te vergroten. Deze
afspraken hebben betrekking op ketenzorg, doorstroom naar verblijfsvoorzieningen voor de doelgroep verstandelijk gehandicapten en zorgaanbieders die incidenteel zorg verlenen aan cliënten met een strafrechtelijke
titel.
Het juridisch sluitstuk van de stelselwijziging zoals voorbereid in het
programma Vernieuwing Forensische Zorg is het wetsvoorstel Forensische Zorg. Het wetsvoorstel bevat de regeling voor het nieuwe stelsel van
de geestelijke gezondheidszorg in het Nederlandse strafrechtelijke
systeem. Het stelsel omvat het geheel van bepalingen van de centrale
inkoop, de bekostiging, de tariefstelling, de systematiek voor de vaststelling van, de aanspraak op en de toewijzing van de benodigde zorg, de
randvoorwaardelijke (institutionele) bevoegdheden, tot en met het
toezicht op de verleende zorg en het inkoopstelsel. Parallel aan de voorbereidingen voor het conceptwetsvoorstel Forensische zorg vindt een integrale herziening plaats van de Wet bopz. Deze herziening is neergelegd in
het wetsvoorstel Verplichte geestelijke gezondheidszorg, dat eveneens
voor advies naar de Raad van State is gezonden. Deze twee conceptwetsvoorstellen liggen in elkaars verlengde. Dit betekent dat een intensieve afstemming heeft plaatsgevonden teneinde overlappende vraagstukken eenduidig op te lossen. Hiermee wordt beoogd een naadloze
aansluiting van beide wetgevingscomplexen tot stand te brengen,
waarmee een bijdrage wordt geleverd aan het met de motie Van de
Beeten beoogde doel.
Middelengebruik in fpc’s

1

Naar aanleiding van het rapport Middelengebruik in fpc’s1 heb ik GGZ
Nederland gevraagd een plan van aanpak op te stellen om het middelengebruik in de forensisch psychiatrische centra (fpc’s) te voorkomen. Dit
plan van aanpak zend ik u als bijlage bij deze voortgangsrapportage.2
Gestreefd wordt naar drugsvrije fpc’s. Uitgangspunt is dat een verslaving
wordt beschouwd als een psychiatrische stoornis. De aanpak van
middelengebruik kan daarom niet los worden gezien van de behandeling.
Naast de behandelaspecten gaat GGZ Nederland ook in op de mogelijkheden die ter beschikking staan om de aanwezigheid van drugs in de
klinieken te voorkomen en om op drugsgebruik te controleren. Met deze
maatregelen sluit het drugsbeleid in fpc’s aan bij de uitgangspunten die ik
heb geformuleerd in mijn brief van 24 oktober 2008 over het justitieel
verslavingsbeleid en het drugsbeleid in detentie3. Ik zal de Inspectie voor
de Sanctietoepassing verzoeken te onderzoeken of de genomen maatregelen tot het gewenste effect leiden.

Kamerstukken II, 2008/2009, 29 452, nr. 94.
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
3
Kamerstukken II, 2008/2009, 31 110, nr. 8.
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 29 452, nr. 122

3

Wachttijd zwakbegaafde tbs-gestelden
In de afgelopen jaren is de tbs-capaciteit uitgebreid. Door de realisatie van
extra tbs-plaatsen is de passantenproblematiek teruggedrongen. Dit
vertaalt zich in een daling van de wachttijden voor een tbs-behandeling.
De groep zwakbegaafde tbs-gestelden kent de langste wachttijden. In het
Algemeen Overleg van 14 mei 2009 (kamerstuk 29 452, nr. 111) heb ik
toegezegd u te informeren over de gemiddelde wachttijd van deze categorie. Momenteel wachten 20 zwakbegaafde tbs-gestelden op plaatsing
en op 24 augustus 2009 bedroeg de wachttijd voor deze doelgroep gemiddeld 284 dagen. De meest recente capaciteitsuitbreidingen betroffen
behandelplaatsen voor deze specifieke doelgroep. Onlangs heeft FPC
2Landen in Utrecht haar deuren geopend, met plaats voor 15 zwakbegaafde mannelijke tbs-gestelden. De eerste tbs-gestelden zijn daar inmiddels opgenomen. Voor september 2009 zijn de overige opnames gepland.
Begin 2010 kunnen de overige zwakbegaafde tbs-gestelden worden opgenomen in FPC Veldzicht. Deze plaatsen worden momenteel aangepast aan
de brandveiligheidseisen. Door deze uitbreidingen zal de wachttijd voor
zwakbegaafde tbs-gestelden verder afnemen. Ik zal uw Kamer in de
volgende tbs-rapportage begin 2010 hierover informeren.
FPC Oldenkotte
In de vierde voortgangsrapportage over het Plan van aanpak Terbeschikkingstelling en Forensische Zorg in strafrechtelijk kader1 heb ik uw Kamer
geïnformeerd over de verbeteringen die zijn doorgevoerd in FPC Oldenkotte. Dit heeft geleid tot een geleidelijke opheffing van de opnamestop
per 1 april 2009.
De bestuurder ad interim heeft alle door het fpc geconstateerde verbeterpunten alsmede de aanbevelingen van de Inspectie voor de Sanctietoepassing opgenomen in een plan van aanpak. Ik heb de ontwikkelingen
in het fpc nauwgezet gevolgd en regelmatig overleg gevoerd met de
bestuurder a.i. over de interne situatie en de uitvoering van het plan van
aanpak. Dit heeft tot een aantal concrete verbeteringen geleid. De gewijzigde management- en communicatiestructuur functioneert goed. Voorts
is er volledigheid in de toepassing van de procedures voor en het toezicht
op de uitvoering van de verlofmachtigingen. Er vindt op basis van
managementinformatie structureel overleg plaats met teamleiders sociotherapie, de hoofden behandeling, het managementteam, de Raad van
Toezicht en de Commissie van Toezicht. Het ziekteverzuim is teruggebracht van gemiddeld 10 procent in oktober 2008 tot gemiddeld 3,9
procent in juni 2009. Ten slotte is de personele bezetting nagenoeg
volledig. Dit alles heeft er toe geleid dat er binnen het fpc weer
vertrouwen in de kwaliteit van zorg en de zorgvuldige uitvoering van de
taken en verantwoordelijkheden is.
Op basis van deze ontwikkelingen constateer ik dat de situatie in FPC
Oldenkotte verder is genormaliseerd. Daarom is de geleidelijke opheffing
van de opnamestop omgezet in een volledige opheffing per 1 oktober
2009. Dit betekent dat het fpc dit jaar naar verwachting ongeveer vier
nieuwe tbs-gestelden zal opnemen.
Tot slot

1

Kamerstukken II 2008/2009, 29 452, nr. 99.

Nu we ons in de afrondende fase van de uitvoering van de aanbevelingen
bevinden is het tijd om de balans op te maken. Omvangrijke stelselwijzigingen zijn gerealiseerd, andere langlopende trajecten zijn in gang
gezet. Alle inspanningen hadden en hebben als doel de kwaliteit van het
tbs-stelsel en de door- en uitstroom uit de tbs te vergroten. Bijlage I biedt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 29 452, nr. 122

4

u een overzicht van in deze kabinetsperiode doorgevoerde maatregelen in
de forensische psychiatrie. In bijlage II ga ik nader in op de afronding van
het plan van aanpak en andere relevante onderwerpen.
Bij het vergroten van de maatschappelijke veiligheid zijn, zoals eerder
aangegeven, aantoonbare resultaten geboekt. Daarnaast zijn maatregelen
genomen waarvan het effect pas in een later stadium zichtbaar wordt.
Tegelijkertijd doen zich ontwikkelingen voor, die evengoed vragen om
nieuw beleid. Zo is de verblijfsduur in de tbs de afgelopen jaren opgelopen naar gemiddeld 8,4 jaar in 2008; in 2000 was de gemiddelde
verblijfsduur nog 5 jaar. Naar de oorzaken hiervan laat ik nader onderzoek
verrichten, dat dit najaar start. Een belangrijk vraagstuk hierbij is of, met
inachtneming van de veiligheid, er toch mogelijkheden zijn om de duur
van het verblijf in de kliniek in te korten. Het is niet ondenkbaar dat met de
nadruk op veiligheid en beveiliging de aandacht voor de kwaliteit van de
behandeling enigszins onder druk is komen te staan. De commissie-Visser
heeft nadrukkelijk ook aanbevolen de kwaliteit van de behandeling te
verbeteren. De balans tussen behandeling en beveiliging is het hart van
de tbs-maatregel, en dient ook als zodanig te worden bevorderd. Over de
resultaten van het onderzoek en de eventueel te nemen maatregelen zal ik
u tezijnertijd informeren.
Een andere belangwekkende ontwikkeling is de terugloop van het aantal
tbs-opleggingen door de rechter: in 2008 werd 118 keer tbs met dwangverpleging opgelegd, tegenover 183 opleggingen in 2007. Onderzoek zal
moeten uitwijzen welke oorzaken hieraan ten grondslag liggen. Onder
andere wordt onderzocht of de toenemende verblijfsduur en het toenemend aantal verdachten dat weigert mee te werken aan psychiatrisch
onderzoek hierbij een rol spelen. Over dit onderzoek zal ik u nader informeren.
Deze ontwikkelingen hebben in elk geval wel gevolgen voor de capaciteit.
De afgelopen jaren is sprake geweest van een tekort aan tbs-plaatsen; dat
heeft, zoals u bekend is, geleid tot uitbreiding van de tbs-capaciteit. Ook
de passantenproblematiek kon hiermee worden opgelost. Door de recente
uitbreidingen is het aantal tbs-gestelden op de wachtlijst sterk teruggedrongen. De tbs bevindt zich hiermee in een situatie waarin de vraag naar
en het aanbod van tbs-capaciteit nagenoeg in evenwicht is. Thans neemt
de wachtlijst steeds verder af. Ten gevolge van diverse verbouwingen bij
bestaande fpc’s is het bezettingspercentage momenteel 95%. Met de
verlaging van het aantal opleggingen is de behoefte aan tbs-capaciteit aan
het afnemen. Zoals in de vorige alinea beschreven is het nog onduidelijk
wat de reden is van de daling van het aantal opleggingen zodat het onduidelijk is of het een structureel of incidenteel beeld is. Het antwoord op die
vraag is nodig om vraag en aanbod in evenwicht te kunnen houden.
Als uit deze voorbeelden iets blijkt, dan is het wel dat beleid nooit af is –
ook het tbs-beleid niet. De uitdaging voor de komende jaren is om in te
spelen op deze nieuwe ontwikkelingen. Daarom zeg ik u graag nogmaals
toe dat ik ook na deze voortgangsrapportage uw Kamer halfjaarlijks zal
blijven informeren over de ontwikkelingen in de tbs en de forensische
zorg.
De Staatssecretaris van Justitie,
N. Albayrak

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 29 452, nr. 122

5

Bijlage 1

Resultaten vanaf 2007
2007
–
–
–

Invoering beveiligde fase begeleid verlof per 1 juli 2007.
Invoering training «Samen uit, samen thuis» voor verlofbegeleiders in
2007.
Verzelfstandiging FPC Dr. S. Van Mesdag.

2008
–

–
–
–
–
–

–
–

Wet verlenging van de duur van de voorwaardelijke beëindiging van
de tbs met bevel tot verpleging van maximaal drie naar maximaal
negen jaar. De wet is op 1 januari 2008 in werking getreden.
Oprichting Adviescollege Verloftoetsing tbs op 1 januari 2008.
Verzelfstandiging FPC Dr. S. van Mesdag op 1 januari 2008.
Start testfase forensisch psychiatrisch toezicht in 2008. Implementatie
voorzien voor 2010 (na afronding evaluatie).
Vaststelling onderzoeksprogrammering gericht op het meer evidence
based maken van de tbs-behandeling.
Inrichting inkoopfunctie forensische zorg bij justitie en inkoop van
forensische zorg voor 2008 en 2009. Voor 2009 zorg ingekocht bij ruim
80 zorgaanbieders.
Uitvoering motie over aangifte van grensoverschrijdend seksueel
gedrag (motie Teeven/Van Velzen, 29 452, nr. 71).
Verbetering communicatie met gemeenten bij realisatie tbs-voorzieningen (motie Joldersma/Jager, 29 452, nr. 73).

2009
–
–

–
–
–
–
–
–
–
–

–

Nieuw verloftoetsingskader tbs (1 februari 2009).
Het Wetsvoorstel Aanpassingen tbs met voorwaarden is begin 2009 bij
de Tweede Kamer ingediend. Hiermee wordt onder meer de duur van
de tbs met voorwaarden verlengd van maximaal vier naar maximaal
negen jaar.
Nieuw beleidskader longstay forensische zorg is per 1 juni 2009 in
werking getreden.
Uitbreiding aantal zorgplaatsen in het gevangeniswezen (penitentiair
psychiatrische centra).
Pilot Zicht op Enschedese tbs-gestelden (ZOET) is uitgevoerd. Start
pilot Bestuurlijke informatievoorziening najaar 2009.
Plan van Aanpak middelengebruik in de fpc’s is vastgesteld.
Beleid interculturalisatie in de tbs is vastgesteld.
Instelling Werkgroep Tbs en slachtoffers.
Het wetsvoorstel Tussentijdse beëindiging van de tbs bij illegale
vreemdelingen is bij de Tweede Kamer ingediend.
Het voorstel tot wijziging van de Beginselenwet verpleging ter beschikking gestelden, de Penitentiaire beginselenwet en de Beginselenwet
justitiële jeugdinrichtingen in verband met de verruiming van de
mogelijkheid onvrijwillige geneeskundige behandeling te verrichten, is
opgesteld. Naar verwachting wordt het voorstel eind 2009 bij de
Tweede Kamer ingediend.
Opstellen wetsvoorstel Forensische Zorg en Wet Verplichte Geestelijke
Gezondheidszorg. In mei 2009 is het wetsvoorstel Forensische Zorg en
de Wet Verplichte Geestelijke Gezondheidszorg bij de Raad van State
ingediend.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 29 452, nr. 122

6