Ministerie van
Binnenlandse Zaken en
koninkrijksrelaties

bij brief TK - kabinetsreactie Brede evaluatie –
organisatiekaders van overheidsorganisaties op afstand

Bijlagenummer

1

In deze bijlage ga ik in meer detail in op de aanbevelingen van het
onderzoeksrapport. Allereerst bespreek ik de conclusies en aanbevelingen over
het stelsel van kaders als geheel. Binnen elk thema wordt gereageerd op de
kaderoverstijgende aanbevelingen. Dit wordt besproken in deel I ((i)
Samenhangend en consistent stelsel en (ii) Doeltreffendheid & doelmatigheid) en
deel II ((i) Zelfstandigheid, (ii) Ministeriële verantwoordelijkheid en politieke
verantwoording, (iii) Governance, (iv) Maatschappelijke verantwoording en
inspraak, en (v) Publieke waarde). In deel III geef ik een overzicht van de
belangrijkste aanbevelingen uit de diverse deelrapportages. Deze worden
behandeld per kader of juridische vorm van de organisatie.
De tekst in de bijlage is cursief gedrukt indien de tekst uit één (of meerdere) van
de onderzoeksrapporten van AEF komt en/of de bewoordingen zijn van AEF. De
tekst is als niet cursieve tekst gedrukt indien het de kabinetsreactie betreft en/of
de bewoordingen zijn van het kabinet. Op deze manier heb ik onderscheid willen
maken tussen de bevindingen van het onderzoeksbureau en de reactie van het
kabinet daarop.
Reactie op de brede evaluatie van kaders voor rijksorganisaties op
afstand
I.

Conclusies en/of aanbevelingen over het functioneren van het stelsel
als geheel

De conclusies en aanbevelingen over het stelsel van kaders worden gegeven aan
de hand van de beantwoording van hoofdvraag 2, Is het geheel aan kaders
logisch en consistent? en hoofdvraag 3, In welke mate functioneren de kaders
doeltreffend en doelmatig?
i.

Samenhangend en consistent stelsel (Vormgeving en toepasbaarheid)

In het rapport wordt hoofdvraag 2 beantwoord door te stellen dat het geheel aan
kaders niet volledig logisch en consistent is. Er wordt geconcludeerd dat de
verschillende kaders verschillende ontstaansgronden, doelen en uitgangspunten
hebben, die niet met elkaar samenhangen. Het geheel aan kaders is niet
vormgegeven als één stelsel. Tevens wordt geconstateerd dat er sprake is van

Pagina 1 van 15

een versnipperd geheel aan kaders. Daarbij is er juridische variëteit: de kaders
hebben verschillende vormen. De versnipperde en inconsistente vormgeving heeft
tevens invloed op de toepasbaarheid van de kaders. Ten eerste valt een
behoorlijk aantal organisaties op afstand niet onder een kader, bijvoorbeeld zbo’s
zonder openbaar gezag. Ten tweede worden er uitzonderingen gemaakt binnen de
kaders, bijvoorbeeld sommige typen keuringsinstanties vallen niet onder een
kader, terwijl zij wel materieel onder de definitiebepaling vallen.
Bovengenoemde punten samennemend wordt geconcludeerd dat er geen sprake
is van een samenhangend stelsel van kaders voor organisaties op afstand. Het
kabinet is van mening dat er overzicht zou moeten worden gecreëerd in de regels
die voor de diverse organisaties en organisatievormen van toepassing zijn.
Daarnaast zijn wij van mening dat de wet- en regelgeving het actuele
kabinetsbeleid zou moeten weerspiegelen en moet worden aangepast aan het
huidige tijdsbeeld waarin meer aandacht is voor de andere waarden naast
doelmatigheid en doeltreffendheid. Het advies om de verspreid opgetekende
richtlijnen en uitgangspunten overzichtelijker bij elkaar te brengen en samenhang
aan te brengen, nemen wij ter harte. Tevens sluiten wij ons aan bij de conclusie
dat het belangrijk is om te streven naar meer eenvoud en helderheid in het
geheel aan kaders, waarbij overlap zo veel mogelijk voorkomen dient te worden.
ii.

Doeltreffendheid en doelmatigheid

In het onderzoeksrapport wordt hoofdvraag 3 beantwoord door te stellen dat de
kaders over het algemeen doeltreffend en doelmatig zijn. Dit geldt vooral voor de
taakgerichte kaders (voorbeelden hiervan zijn de kaders voor adviescolleges,
rijksinspecties en planbureaus). Bij de generieke kaders (Kaderwet zbo’s en
Regeling agentschappen) liggen meer verbetermogelijkheden. In het Syntheserapport wordt aangegeven dat het functioneren van organisaties op afstand in de
praktijk afhangt van de wisselwerking tussen kaders en gedrag.
Het kabinet is eveneens van mening dat je er met het aanbrengen van
samenhang, vereenvoudigen, verduidelijken van de kaders niet bent. Het
gedragsaspect is een belangrijk onderdeel van het gehele traject om te komen tot
een betere samenwerking binnen de driehoek1. Hieraan wordt reeds gevolg
gegeven in onder andere het Programma Werk aan Uitvoering (WaU), zoals ook
verwoord in het coalitieakkoord.
In algemene zin wordt geconstateerd dat de taakgerichte kaders doeltreffender
zijn dan de generieke kaders. De Aanwijzingen voor de Planbureaus, de
Aanwijzingen inzake de rijksinspecties en de Kaderwet adviescolleges zijn
1

Met driehoek wordt het sturingsmodel voor agentschappen en zbo’s bedoeld waarin de
rollen van eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer worden onderscheiden. Deze rollen
hebben in sommige gevallen een andere benaming daar waar de aard van de relatie zich
niet laat omschrijven als opdrachtgever en/of opdrachtnemer. Zie ook paragraaf II,
onderdeel iii. Dit sturingsmodel wordt elders ook toegepast, bijvoorbeeld bij bepaalde
diensten.
Pagina 2 van 15

doorgaans doeltreffend. Er is ruimte voor verbetering binnen de taakgerichte
kaders. Deze verbeteringsmogelijkheden kunnen worden gevonden binnen de
context van de kaders. In het onderzoeksrapport wordt aangegeven dat de
generieke kaders minder doeltreffend werken. Dit betreffen de Kaderwet zbo’s en
de Regeling agentschappen. De Regeling agentschappen heeft als primair doel
doelmatige uitvoering van beleid. Of de regeling daaraan ook daadwerkelijk heeft
bijgedragen is lastig aan te tonen. Het IBO agentschappen komt tot eenzelfde
observatie maar concludeert tegelijk ook dat dit niet betekent dat huidige
agentschappen ondoelmatig werken. Zowel AEF als het IBO agentschappen stellen
dat agentschappen hun waarde hebben (gehad) bij de doelmatige uitvoering van
beleid. Zo bood de agentschapsvorm een alternatief voor externe
verzelfstandiging2 en zijn er bezuinigingen mee gerealiseerd. Ook de
doeltreffendheid van de Kaderwet zbo’s wordt door AEF als beperkt beoordeeld.
Het kabinet is van mening dat de Kaderwet zbo’s heeft bijgedragen aan een
verbeterde aandacht voor doeltreffendheid en doelmatigheid. De bevindingen van
de evaluatie van de Kaderwet zbo’s die in de zomer van 2018 naar de Kamer is
gestuurd, laten zien dat de onderzochte wettelijke voorschriften en de toepassing
ervan in zijn algemeenheid bijdragen aan de beoogde ordening, verheldering van
de bevoegdheidsverdeling tussen de minister en het zbo en de transparantie voor
de burger. De ordening van het zbo-veld heeft vrijwel geheel plaatsgevonden
zoals bij de aanbieding van de eerste wetsevaluatie was voorgenomen. Dit neemt
niet weg dat het kabinet herkend dat het stelsel op overkoepelend niveau
versnipperd en onduidelijk is.
In het onderzoeksrapport wordt geconcludeerd dat de kaders weinig grote
neveneffecten met zich meebrengen. Wel wordt opgemerkt dat de stapeling van
kaders, regelingen, procedures en vereisten bij de kleinere zbo’s en
adviescolleges als disproportioneel wordt gezien ten opzichte van de grootte van
de organisatie. Dit is echter maar in beperkte mate terug te voeren op de kaders
zelf en heeft meer te maken met hoe er in de praktijk omgegaan wordt met de
invulling van de kaders. Het neveneffect dat de kaders volgens het rapport wel
met zich meebrengen is de beperkte aandacht voor andere belangrijke waarden
als responsiviteit, menselijke maat, maatschappelijke verantwoording e.d. Dit
komt doordat de kaders zich hoofdzakelijk richten op waarden als rechtmatigheid
en doelmatigheid. Herstel in het vertrouwen in de democratische instituties is een
kernopgave van het kabinet. Dit vraagt om een overheid die betrouwbaar,
dienstbaar en rechtvaardig is. Een overheid waar de burger voorop staat. Het
kabinet is van mening dat rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid
belangrijke waarden zijn. De huidige kaders zijn ontstaan in de tijd dat er veel
aandacht was voor het bevorderen van bedrijfsmatig handelen binnen de
overheid. Hierdoor is er een overmatige aandacht voor vooral effectiviteit en
efficiëntie in de huidige kaders. Er zal worden gezocht naar een nieuw evenwicht,
2

Onder interne verzelfstandiging wordt het instellen van een agentschap verstaan. Onder
externe verzelfstandiging valt het instellen van een zelfstandig bestuursorgaan, een
rechtspersoon met wettelijke taak en een staatsdeelneming.
Pagina 3 van 15

dat aansluit bij het huidige tijdsgewricht waarbij ook aandacht is voor waarden,
zoals maatwerk, responsiviteit, integriteit, etc. met een meer rechtvaardige
overheid tot gevolg.
II.

Conclusies en aanbevelingen over het functioneren van het stelsel op
vijf thema’s
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op hoofdvraag 1, Hoe functioneert het stelsel van
rijksorganisaties op afstand rondom de vijf centrale thema’s en welke rol spelen
de kaders hierin? in het Synthese-rapport3 . De thema’s die achtereenvolgens
worden behandeld zijn: (i) zelfstandigheid, (ii) politieke verantwoording en
ministeriële verantwoordelijkheid, (iii) governance, (iv) maatschappelijke
verantwoording en (v) Publieke waarde.
i.

Zelfstandigheid

In het onderzoeksrapport wordt zelfstandigheid beschreven als de mate van
afstand van organisaties tot het departement. Het rapport richt zich op twee
dimensies van zelfstandigheid. Dit zijn (1) autonomie in bedrijfsvoering en (2)
onafhankelijkheid in de taakuitoefening. Het kabinet is van mening dat het
onderscheiden van meerdere aspecten van belang is, en dat dit de twee meest in
het oog springende zijn. Daarbij moet in de nabije toekomst naar twee andere
zaken worden gekeken. De eerste is terminologie. Duidelijk omlijnde begrippen
voorkomen spraakverwarring. Een juist begrippenkader vergt nadere uitwerking.
De tweede is dat een begrip als onafhankelijkheid nader dient te worden
uitgewerkt, ten bate van duidelijkheid bij zowel de oprichting van een organisatie
op afstand als bij de dagelijkse praktijk. De Raad van State vraagt in zijn
ongevraagd advies van 15 juni 2020 over de ministeriële verantwoordelijkheid
terecht naar een doordenking van de criteria bij de instelling van een
(onafhankelijke) organisatie op afstand.
In het onderzoeksrapport wordt geconstateerd dat de motieven voor het op
afstand plaatsen van taken van zbo’s die in de kaders zijn neergelegd, niet
allemaal meer aansluiten bij de veranderde ideeën over verzelfstandiging.
Enerzijds is het geldende kabinetsbeleid niet altijd meer in lijn met de inhoud van
de kaders en anderzijds is er sprake van toenemende kritiek op het uitgangspunt
van het via verzelfstandiging scheiden van beleid en uitvoering. Het kabinet
erkent dat de oprichtingsmotieven van zbo’s in de Kaderwet geactualiseerd
moeten worden, zodat dit weer aansluit bij de huidige opvattingen. Het
programma Werk aan uitvoering (WaU) en de kinderopvangtoeslagenaffaire heeft
ons geleerd dat de scheiding tussen beleid en uitvoering extra aandacht behoeft.
Het wordt noodzakelijk geacht om de huidige zienswijze van het nader tot elkaar
brengen van beleid en uitvoering, tevens reeds bestaand kabinetsbeleid, terug te
laten komen in de kaders. Om te komen tot een toekomstig stelsel van kaders dat

3

Het Synthese-rapport betreft het eerste rapport van de uit twee rapporten bestaande
eindrapportage brede evaluatie van AEF.
Pagina 4 van 15

leidt tot verbeterde dienstverlening aan de burger door middel van het creëren
van publieke waarde is een verbeterde samenwerking tussen alle onderdelen van
de overheid noodzakelijk. Dit betreft niet alleen beleid en uitvoering, maar ook de
onderdelen bestuur en bedrijfsvoering.
Het rapport geeft aan dat er kanttekeningen zijn bij het doelmatigheidsperspectief
van verzelfstandiging, maar dat het motief van onafhankelijke oordeelsvorming
als onverminderd actueel wordt gezien. Het kabinet herkent de politieke en
maatschappelijke roep om onafhankelijke oordeelsvorming, maar heeft twijfels of
de onafhankelijke oordeelsvorming in alle gevallen zijn weerslag zou moeten
hebben in verzelfstandiging ten opzichte van het “moederdepartement”. Veel
organisaties, zoals planbureaus, andere kennisinstellingen en sommige
agentschappen, laten zien dat onafhankelijke oordeelsvorming ook op een andere
wijze te bewerkstelligen is dan door verzelfstandiging. Het kabinet is van mening
dat er enkel sprake zou moeten zijn van externe verzelfstandiging indien de taak
niet goed kan worden uitgevoerd onder volledige ministeriële
verantwoordelijkheid, omdat de aard van de taak zich daartoe niet verhoudt, en
de voordelen van op afstand plaatsing groter zijn dan de nadelen van het verlies
van democratische controle en de scheiding tussen beleid en uitvoering. Denk
hierbij bijvoorbeeld aan de Kiesraad of het College voor de Rechten van de Mens.
In het vervolgtraject neemt het kabinet mee hoe om te gaan met bestaande
situaties die niet aansluiten bij de visie.
Het algemene beeld is dat organisaties beschikken over een mate van autonomie
in hun bedrijfsvoering die op basis van de voor hen geldende kaders mag worden
verondersteld. Wel ervaren organisaties op afstand regelmatig een beperkt begrip
vanuit de ministeries ten aanzien van de speciale positie en context van hun
organisatie en het maatwerk dat daarin in hun optiek voor nodig is. Tegelijkertijd
ziet AEF reden om de proportionaliteit van de verantwoordings- en controlelasten
van met name de kleinere organisaties in de gaten te houden. Reeds in een
eerder stadium is in het onderzoeksrapport aangegeven dat de
verantwoordingsverplichtingen ook bestaan zonder de kaders. Het kabinet ziet
hier niet zo zeer een oplossing in het wijzigen van de kaders op dit punt, maar
meer in de optimalisatie van de driehoeksrelatie en de onderlinge verduidelijking
en concretisering van de afspraken. Van belang hierbij is hoeveel ruimte
organisaties op afstand hebben om de effecten en gevolgen van beleid in de
praktijk en de effecten van het beleid op hun werkzaamheden en het functioneren
van de organisatie te bespreken. Dit komt overeen met de bevindingen in het
onderzoeksrapport. Hierin worden de kaders enkel gezien als één van de factoren
die van invloed is op de zelfstandigheid van organisaties in de praktijk. Culturele
normen over onderlinge verhoudingen, gedrag, politieke dynamiek en mediaaandacht hebben ook grote invloed. De mate waarin een kader gedrag stuurt,
verschilt. Het kabinet is van mening dat er meer aandacht zou moeten zijn voor
gedragsbeïnvloeding. Het kabinet ziet in het onderzoeksrapport ondersteuning
van zijn mening dat gedrag slechts voor een beperkt deel, bijvoorbeeld door het
geven van handvatten hoe met elkaar om te gaan of goed samen te werken, te

Pagina 5 van 15

beïnvloeden is via kaders en juist veel meer door andere factoren bepaald wordt.
Naar de mening van het kabinet geven deze gedragsgerichte bepalingen vooral
een steuntje in de rug.
Het kabinet is content te vernemen dat een meerderheid van kaders bijdraagt aan
zelfstandige taakuitoefening en dat ook organisaties deze kaders als waarborg
ervaren. Dit neemt niet weg dat de kaders op punten kunnen worden verduidelijkt
of normen kunnen worden versterkt zodat de kaders ook in de toekomst deze
waarborgen blijven bieden. Het risico op spraakverwarring wordt vergroot door
een onduidelijke terminologie rondom termen als zelfstandigheid, autonomie en
onafhankelijkheid. Hierbij is het, met een erkenning van de verschillen tussen
taken en dus tussen bestaande inhoudelijke vormen van zelfstandigheid, van
belang zelfstandigheid in een overkoepelend kader duidelijk te krijgen. Dan zijn
zowel bij de instelling van een nieuwe organisatie, als bij de dagelijkse gang van
zaken bij bestaande organisaties de criteria van zelfstandigheid voor zowel
organisaties en ministeries, als voor het parlement en de burger, duidelijk. Ook
wordt op die wijze een onnodige diversiteit binnen het stelsel voorkomen.
ii.

Ministeriële verantwoordelijkheid en politieke verantwoording

Terecht wordt in het onderzoeksrapport aangegeven dat ministeriële
verantwoordelijkheid is gekoppeld aan de bevoegdheden van de minister. Kortom:
zonder bevoegdheid ook geen verantwoordelijkheid4. De ministeriële
verantwoordelijkheid kan worden gezien als tweeledig, ten eerste in de relatie
tussen minister en parlement en ten tweede in de relatie tussen het ministerie en
de taakorganisatie. De bevoegdheden van de minister verschillen per
organisatievorm maar kunnen ook verschillen binnen dezelfde organisatietypen, in
het bijzonder bij zbo’s. Deze variëteit draagt niet bij aan de (staatsrechtelijke)
helderheid over de verhouding tussen de minister en i.c. de zbo’s.
Deze onduidelijkheid wordt volgens het onderzoeksrapport verder in de hand
gewerkt doordat ministers ook verantwoordelijk worden gehouden voor zaken
waarvoor zij geen directe verantwoordelijkheid dragen (lees: geen bevoegdheden
hebben). Dat gebeurt vaak met een beroep op het begrip
‘stelselverantwoordelijkheid’. Dit begrip is voor zoveel invullingen vatbaar, dat het
in de praktijk gebruikt kan worden om ministers voor alles verantwoordelijk te
houden. Dit kan op zijn beurt weer leiden tot toezeggingen van de minister aan de
Kamer die zich moeizaam verhouden tot de zelfstandigheid van organisaties op
afstand. De Kamer ervaart een gat in de aanspreekbaarheid van de overheid: als
de minister niet aanspreekbaar is, wie dan wel? In navolging van de Raad van
State5 wordt daarom gepleit voor het zo duidelijk mogelijk afbakenen van het
begrip stelselverantwoordelijkheid.

AEF baseert dit op het ongevraagd advies van de Raad van State over de ministeriële
verantwoordelijkheid. Deze definitie van ministeriële verantwoordelijkheid moet worden
beschouwd als geldend staatsrecht.
5
Advies Raad van State over de ministeriële verantwoordelijkheid.
4

Pagina 6 van 15

In het rapport wordt gesteld dat een algemeen kader ontbreekt voor de manier
waarop directe contacten en informatierelaties tussen parlement en organisaties
op afstand moeten worden vormgegeven. Een dergelijk kader zou houvast
kunnen bieden aan de Kamer en zou gezamenlijk door Kamer en kabinet
ontwikkeld moeten worden. Dat geldt ook voor een visie op de manier waarop
verantwoordingsrelaties rondom organisaties op afstand vorm zouden moeten
krijgen. Buiten kijf zou daarbij moeten staan, dat de lijn van verantwoording via
de minister loopt, voor die zaken waarvoor hij bevoegdheden draagt. Voor zover
de minister geen bevoegdheden draagt, kan verantwoording op een andere
manier vorm krijgen.
Het kabinet is van mening dat het begrip stelselverantwoordelijkheid nader dient
te worden verduidelijkt en geconcretiseerd. De aanbeveling om dit te doen in
samenspraak met de Kamer ondersteunen wij. Daarbij zal het kabinet ook de
Algemene Rekenkamer en de Raad van State betrekken. Het kabinet gaat
daarnaast graag met de Kamer en uitvoeringsorganisaties in gesprek om
gezamenlijk een visie te vormen op de manier waarop de verantwoordingsrelaties
bij organisaties op afstand vorm zouden moeten krijgen.
iii.

Governance

Governance wordt in het onderzoeksrapport beschreven als de verdeling van
rollen, taken en verantwoordelijkheden tussen de organisatie op afstand en het
ministerie, de wijze van aansturing en de invulling van toezicht en controle. Hoe
de governance in de praktijk wordt vormgegeven en ingevuld, bepaalt in grote
mate de relatie tussen een taakorganisatie en het ministerie. Kaders spelen hierin
een belangrijke rol. Veelal wordt de governance-relatie vormgegeven aan de hand
van het driehoeksmodel, waarbij er een scheiding is tussen de rol van eigenaar,
opdrachtgever en opdrachtnemer.
De invulling van de governance en de rollen daarin verschilt per kader, waarbij
niet alle kaders hierin richtinggevend zijn. De inrichting van de governance wordt,
ondanks het verschil in invulling van de governance in kaders, veelal gebaseerd
op het driehoeksmodel. De (manier van) invulling van dit driehoeksmodel
verschilt wel per departement en organisatie op afstand. Hierbij is overigens de
(juridische) organisatievorm van de organisatie op afstand niet of zeer beperkt
bepalend voor de manier waarop de sturingsrelatie in de praktijk vorm krijgt.
In het onderzoeksrapport wordt geconstateerd dat het driehoeksmodel over het
algemeen als waardevol wordt ervaren. Zij geven hierbij wel aan dat de strikte
scheiding van de rollen nog lastig blijkt in de praktijk, en dat de eigenaarsrol,
maar ook de opdrachtgeversrol verstevigd respectievelijk geprofessionaliseerd zou
kunnen worden6. Ook de gelijkwaardigheid in de rollen binnen de driehoek kan
worden verbeterd. De sturingsrelaties die in de kaders zijn neergelegd, gaan in
6

AEF gaat hierbij niet expliciet in op de invulling van de rol van de opdrachtnemer. De
Staat van de Uitvoering zal een rijksbreed en trendmatig beeld van de uitvoeringspraktijk
geven en daarmee mede inzicht bieden in de invulling van de rol van opdrachtnemer. De
eerste Staat van de Uitvoering wordt in het najaar van 2022 verwacht.
Pagina 7 van 15

principe uit van gelijkwaardigheid van rollen van opdrachtgever, opdrachtnemer
en eigenaar. In de praktijk wordt dit niet in alle gevallen als gelijkwaardig
ervaren. Veelal heeft het departement een dominante rol binnen de driehoek. Dit
heeft volgens AEF mogelijk te maken met de politieke dynamiek die ontstaat
indien organisaties onder een vergrootglas liggen. Andere factoren die van invloed
zijn op het functioneren van de sturingsrelatie zijn de historische factoren,
onderlinge verhoudingen, persoonlijke relaties, de specifieke taak die de
organisatie uitoefent en de media-aandacht.
Het kabinet heeft op dit moment, mede naar aanleiding van het rapport van de
Tijdelijke Commissie Uitvoering (TCU)7 en de Parlementaire
Ondervragingscommisie Kinderopvangtoeslagenaffaire (POK) veel aandacht voor
de gelijkwaardigheid van uitvoering en beleid. Verdere ontwikkeling en
verbetering van de werking van de driehoek wordt voortgezet in het Programma
Werk aan Uitvoering.
De conclusie wordt getrokken dat, ondanks het verschil in invulling van het
driehoeksmodel, er geen aanleiding wordt gezien om het principe van de driehoek
fundamenteel te heroverwegen. Ook het kabinet ziet de waarde van het
driehoeksmodel daar waar het wordt toegepast. Het driehoeksmodel blijft voor de
agentschappen en zbo’s het uitgangspunt en/of startpunt in het vormgeven van
de relatie tussen departement en de organisatie op afstand, waarbij zal worden
onderzocht – conform de aanbevelingen van het IBO Agentschappen en de brede
evaluatie – of verruiming in de kaders van toegevoegde waarde kan zijn voor het
realiseren van publieke waarde. De aandacht is momenteel dan ook met name
gericht op de versterking en verbetering van de werking en invulling van dit
model. Dit vindt onder meer plaats via het spoor ‘Intensiveren samenwerking en
sturing in de driehoek’ van het programma Werk aan Uitvoering. Daarnaast zal
het kabinet mogelijkheden blijven onderzoeken om, indien dit wenselijk of nodig
is voor een optimale taakuitvoering, verder te kijken naar variaties van het
model. Bijvoorbeeld om de gelijkwaardigheid van de verschillende rollen beter tot
uitdrukking te brengen. Daarbij gaan we voor de beleidsontwikkeling meer
gebruik maken van de feedback vanuit de uitvoering.
Verder zal het kabinet, in haar streven naar een eenduidig en samenhangend
stelsel8, bekijken waar eenduidigheid in kaders en richtlijnen op het gebied van
governance gewenst en zinvol is. Het opstellen van een werkbare governance
code, zoals vermeld in de werkagenda WaU in het kader van
handelingsperspectief 4, behoort hier tot de mogelijkheden. Hierbij is de
verwachting dat er een bepaalde mate van diversiteit aan invulling van de
governance en de rollen zal blijven bestaan.

7

Het TCU-rapport ziet op uitvoeringsorganisaties. Kortom de parallel naar het rapport kan
niet worden doorgetrokken naar alle “opdrachtnemers” in de driehoek. Een voorbeeld
hiervan zijn de Rijksinspecties.
8 Zoals vermeld in deze kabinetsreactie in onderdeel 3. Toekomstverkenning & Visie op
hoofdlijnen.
Pagina 8 van 15

iv.

Maatschappelijke verantwoording en inspraak

In het Synthese-rapport wordt aangegeven dat kaders een beperkte rol spelen bij
het richting geven aan hoe organisaties zouden moeten interacteren met hun
maatschappelijke omgeving en hoe maatschappelijke verantwoording en inspraak
vorm zou moeten krijgen. De kaders geven vooral richting aan de horizontale en
verticale vormen van sturing tussen het ministerie en de organisatie op afstand.
Maatschappelijke verantwoording vindt met name plaats aan de hand van
informatieverstrekking via de lijn van de politieke verantwoording, zelfstandig
door de organisatie zelf of de media. De ruimte die hieraan door ministeries
toegestaan wordt, alsmede door organisaties zelf genomen wordt, varieert sterk.
Publieke dienstverleners hebben de wens om de communicatie met de
betrokkenen te verbeteren.
Bij de herziening van de kaders acht het kabinet het ook van belang dat er
aandacht wordt besteed aan de manier waarop maatschappelijke verantwoording
van organisaties op afstand wordt vormgegeven. Het kabinet gaat graag hierover
met uw Kamer en de betreffende organisaties in gesprek in aanloop naar de
totstandkoming van de visie.
v.

Publieke waarde

Het realiseren van publieke waarde vraagt dat organisaties op afstand op een
goede manier invulling geven aan allerlei verschillende waarden. Hierbij gaat het
om waarden zoals responsiviteit, menselijke maat, maatwerk, rechtmatigheid,
doelmatigheid, doeltreffendheid, zorgvuldigheid, snelheid, betrouwbaarheid,
primaat van de politiek, onafhankelijkheid etc. Deze waarden moeten worden
toegepast op een manier die past bij de taak die de organisaties uitvoeren.
Slechts een beperkt aantal van deze waarden komt terug in de kaderstelling. De
kaders zijn vormgegeven op basis van tijdgebonden behoeften, zoals het
versterken van het politiek primaat of het stimuleren van doelmatig functioneren.
De taakgerichte kaders dragen het duidelijkst bij aan het realiseren van publieke
waarde. De taakgerichte focus van deze kaders maakt dat hier een afweging heeft
plaatsgevonden over welke waarborgen nodig zijn voor het leveren van publieke
waarde. De kaders werken evenmin belemmerend in de mogelijkheid van het
versterken van het leveren van publieke waarde. Tijdens het onderzoek zijn er
echter wel duidelijke behoeften op het gebied van publieke waarde naar voren
gekomen. Deze betreffen de behoefte aan een rijker gesprek in de sturings- en
verantwoordingscyclus, alsmede de samenwerking in de keten. Het realiseren van
publieke waarde vraagt regelmatig om integraal werken aan maatschappelijke
opgaven, over de grenzen van domeinen en organisaties heen.
Het kabinet is van mening dat de kaders handvatten zouden moeten bevatten en
meer richtinggevend zouden moeten zijn ten aanzien van een bredere invulling
van publieke waarde en hiermee beter zou passen in het huidige tijdsbeeld. Het
gaat hierbij om het zoeken naar een juiste balans tussen verschillende waarden.
Hier is dus een grote verantwoordelijkheid voor organisatie en ministerie zelf. Zij

Pagina 9 van 15

blijven primair aan zet om waarden niet alleen van belang te achten maar deze
ook concreet vorm te geven in afspraken tussen hen. De aanpassing van de
kaders is slechts een randvoorwaarde en enkel ondersteunend aan het rijkere
gesprek in de driehoek dat over publieke waarde zou moeten plaatsvinden. Juist
vanwege de diverse taaktypen is het onwenselijk organisaties bepaalde waarden
op te leggen. Wel kan via de kaders die randvoorwaarde en extra ruimte worden
geschapen om dit gesprek erover in de driehoek, maar ook met derden, te
voeren. Een ander voorbeeld is het benoemen en toelichten van andere waarden
en het stimuleren om die vast te leggen in meerjarenplannen. De nu in de kaders
genoemde waarden, zoals doelmatigheid en doeltreffendheid, hebben hun waarde
bovendien niet verloren. Het spreekt voor zich dat uitvoering geven aan
maatschappelijke opgaven moet geschieden op doelmatige en doeltreffende wijze.
III.

Conclusies en aanbevelingen over de individuele kaders
In dit hoofdstuk van de kabinetsreactie wordt ingegaan op de belangrijkste
aanbevelingen in de diverse deelonderzoeken per kader.

i.

Regeling Agentschappen (IBO onderzoek & deelonderzoek B1-3)

Naast de Brede evaluatie is het agentschapsmodel ook geëvalueerd in het IBO
Samenwerken aan Publieke Waarde. De onderzoekers van AEF komen tot zeer
vergelijkbare conclusies als het IBO agentschappen.
Beide onderzoeken constateren dat het huidige agentschapsmodel knellend kan
werken. Specifiek wordt er op onderdelen onvoldoende ruimte gelaten voor de
creatie van waarden. Zo bestaan er knelpunten in de governance, bekostiging en
verslaggeving die het lastig maken voor agentschappen om aan
publiekewaardecreatie te doen. Er is behoefte om verschillende aspecten van het
agentschapsmodel op een gedifferentieerde manier in te vullen, afhankelijk van
het type taken van een agentschap (taak-oriëntatie). Als antwoord hierop schetst
het onderzoeksrapport van AEF twee mogelijkheden: ruimte bieden aan de
variatie die er reeds is of de Regeling vernauwen en bepaalde agentschappen
omvormen tot een andere organisatievorm. Het IBO spreekt de voorkeur uit voor
verbreding.
Het kabinet onderschrijft de analyse en de richting van de aanbevelingen van het
IBO Agentschappen en hetgeen is opgenomen in de Brede Evaluatie over
agentschappen. Beide onderzoeken constateren dat de zichtbare knelpunten zich
onder andere voordoen bij de te rigide wijze waarop de bekostigingssystematiek
is gereguleerd. De huidige regeling agentschappen legt een (te) sterke nadruk op
een prijs (p) * hoeveelheid (q) bekostiging. Hoewel dit voor bepaalde
dienstverlening de meest geëigende wijze van bekostiging is en blijft, lenen
andere vormen van dienstverlening zich meer voor taak- of inputfinanciering. Ook
dient meer ruimte te zijn om het sturingsmodel (momenteel vormgegeven in drie
vaststaande rollen, eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer) in te richten op
basis van hetgeen de dienstverlening of organisatie vraagt. Op basis van deze
Pagina 10 van 15

verruiming dient het tevens mogelijk te zijn om meer dan nu meerjarige
afspraken te maken over de publieke dienstverlening. Maar de verbindende factor
tussen alle agentschappen blijft dat ze baat hebben bij onder andere een batenlasten administratie, de geboden financiële instrumenten ten behoeve van een
meer bedrijfsmatige manier van werken.
Vanuit deze analyse gaat het kabinet onderzoeken op welke wijze meer ruimte
kan worden geboden aan de verschillende typen van publieke dienstverlening.
Doel is om naast doelmatigheid ook meer ruimte te bieden aan het bevorderen
voor maatschappelijke meerwaarde, legitimiteit, ambtelijk vakmanschap,
responsiviteit en kwaliteit van publieke dienstverlening. Dit betekent dat de
oorspronkelijke nauwe focus op doelmatigheid wordt verbreed om de huidige
variatie van verschillende soorten taken die nu binnen de huidige agentschappen
zijn belegd beter te accommoderen. De wijze waarop deze aanpassing wordt
doorgevoerd wordt momenteel onderzocht en zal in samenspraak met de
betrokken departementen worden vormgegeven. De aanpassingen worden
doorgevoerd in lijn met de basisprincipes die in hoofdstuk 2 van deze
kabinetsreactie worden toegelicht en dienen congruent te zijn met de visie.
Tevens worden er al naar aanleiding van het IBO een aantal pilots uitgevoerd ter
bevordering van aanstaande aanpassingen.
ii.

Kaderwet zelfstandige bestuursorganen (Deelonderzoek B1-3)

Het kader van zbo’s heeft baat bij een actualisering: het beleid, dat nu in
Kaderwet maar ook in Kamerbrieven, bestaande praktijk en toelichtingen te
vinden is, dient te worden gecodificeerd in de Kaderwet. De instellingsmotieven
worden geconcretiseerd, de reikwijdte wordt heroverwogen en er wordt bekeken
hoe de bepalingen beter aansluiten bij de taken die zbo’s uitvoeren.
De circulaire ‘Governance ten aanzien van zbo’s’ richt zich concreet op de
verhouding tussen organisatie en ministerie en met name op de zachtere kanten
van deze relatie. Ook deze wordt herzien. Er komt meer aandacht voor voordelen
van andere vormen van horizontale verantwoording, zoals bijvoorbeeld een
gebruikersraad, cliëntenraad of auditcommittee kennen.
Deze wijzigingen zullen er gezamenlijk toe leiden dat begrippen als ministeriële
verantwoordelijkheid, zelfstandigheid en governance, de rol van Europa, en het
kader voor alle partijen in de kleine (eigenaar, opdrachtgever, opdrachtnemer) en
grote driehoek (minister, parlement en organisatie) helderder dan nu is verwoord.
Ze beogen kortom een bestendiging van de veelal goede relaties tussen
organisatie en ministerie.
iii.

Kaderwet adviescolleges (Deelonderzoek B 1-3)

Het aantal adviescolleges dat onder de Kaderwet adviescolleges valt, is slechts
een relatief klein percentage van het totaal aantal externe adviescommissies en
adviescolleges die adviseren aan regering of Staten-Generaal. Ook voor de andere
Pagina 11 van 15

commissies, zoals onderzoekscommissies, is het van belang duidelijkheid te
hebben over de relatie organisatie en ministerie. In de praktijk volgen commissies
buiten de Kaderwet veelal materieel de bepalingen van deze wet9. Daarom wordt
gekeken op welke wijze de reikwijdte van de wet kan worden vergroot.
Het totaal aantal adviescolleges binnen het gehele adviesstelsel dient beperkt te
blijven, zodat transparantie van het stelsel enerzijds kan worden verhoogd en de
inspanningen bij het steeds weer oprichten van eenmalige adviescolleges
anderzijds kunnen worden verkleind. Ik ga in gesprek met de permanente
adviescolleges, die immers vaak een hele sector bestrijken, om te bezien op
welke wijze dit mogelijk is. Zij hebben immers reeds de expertise en de
netwerken om snel te kunnen reageren op een nieuwe adviesvraag. Actualisering
en wijzigingen in de Kaderwet met betrekking tot onder meer meerjarige
programmering, ledenaantal en subcommissies, en een verduidelijking van de
motivatieplicht in geval er een nieuw adviescollege moet komen, dragen hieraan
bij.
Hieraan gekoppeld is het van belang te erkennen dat de andere in dit stuk
genoemde organisatievormen dan adviescolleges, zoals zbo’s en agentschappen,
ook kunnen adviseren over beleid of wetgeving aan ministeries. De voordelen
hiervan wegen zwaarder dan de nadelen; uitvoering kan ook op deze wijze
bijdragen aan goed beleid. Daarom wordt bezien welke bepalingen die zijn gericht
op advisering ook relevant kunnen zijn voor andere organisatievormen. Dit vergt
nadere uitwerking.
iv.

Aanwijzingen voor de planbureaus (Deelonderzoek B1-3)

In het deelonderzoek wordt geconcludeerd dat de Aanwijzingen voor de
Planbureaus goed werken. Ik ga in gesprek met ministeries en planbureaus om te
bezien hoe de samenwerking nog beter kan verlopen. Verder is het van belang te
bezien of de Aanwijzingen van waarde kunnen zijn voor andere organisatiekaders
of voor die organisaties waarvoor geen organisatiekaders gelden, zoals
kennisinstellingen.

v.

Aanwijzingen inzake de rijksinspecties (Deelonderzoek C)
Deelonderzoek C en de eindrapportage geven in onderlinge samenhang het
volgende beeld. De Aanwijzingen inzake de rijksinspecties leveren een goede
bijdrage aan de onafhankelijkheid van inspecties. Toch is verdere versterking
mogelijk en op een aantal punten ook noodzakelijk. Ook kan verankering van de
positie van rijksinspecties in een wet zorgen voor een beter democratisch
gelegitimeerde afspraak over de verhouding tussen Kamer, minister en
rijksinspecties. Daarbij wordt aandacht gevraagd voor het feit dat het omvormen
9

Dit komt doordat de leidraad externe commissies in grote lijnen aansluit bij hetgeen de
Kaderwetadviescolleges voor de adviescolleges regelt.
Pagina 12 van 15

van de Aanwijzingen tot een wet ertoe leidt dat de ministeriële
verantwoordelijkheid op de in die wet benoemde punten wordt ingeperkt. De
oproep is daar niet lichtzinnig mee om te gaan maar zorgvuldig af te wegen op
welke punten de inperking van de ministeriële verantwoordelijkheid betrekking
heeft.
Het kabinet heeft reeds in het coalitieakkoord aangekondigd dat er een voorstel
voor een wet op de rijksinspecties zal worden uitgewerkt. Het kabinet meent dat
de onafhankelijkheid van inspecties zo beter kan worden geborgd zonder
ministeriële verantwoordelijkheid voor de rijksinspecties los te laten. Bij het
uitwerken van het voorstel voor een wet hanteert het kabinet als uitgangspunt
dat de wet zich richt op de verhouding tussen minister en inspectie en de
transparantie daarover als het gaat om de toezichtstaken van de organisaties
waarop nu de Aanwijzingen inzake de rijksinspecties worden toegepast. Daarbij
wordt gedacht aan een codificatie van de huidige Aanwijzingen inzake de
rijksinspecties aangevuld met bepalingen over het werkprogramma, de
financiering en het contact tussen inspectie en parlement. Op deze manier wil het
kabinet de onafhankelijke uitoefening van de toezichtstaak van inspecties beter
borgen. Bij dit alles dient bedacht te worden dat onafhankelijkheid in de praktijk
pas echt ontstaat. Houding en gedrag en reflectie daarop zijn van groot belang.
Ondanks dat de algemene visie nog moet worden uitgewerkt, start het kabinet nu
met de voorbereidingen van dit wetsvoorstel. Verder uitstel acht het kabinet niet
opportuun. De uitwerking vindt plaats in lijn met het gedachtegoed van de brede
evaluatie, waaronder de vier basisprincipes. In een later stadium zal worden
bezien of er nog aanpassingen nodig zijn om de wet volledig passend te maken
binnen het nieuwe stelsel.
vi.

Benoemingenbeleid (deelonderzoek D)

In deelonderzoek D wordt aangegeven dat zowel voor leden van adviescolleges
als voor leden van zbo’s de benoemingsprocedure, dat wil zeggen de route van
vacaturevaststelling tot benoeming, duidelijker kan worden weergegeven.
Uiteraard met aandacht voor de privacy van sollicitanten kan op de websites van
organisaties wel duidelijk worden gemaakt welke eisen per stap van het proces
van belang zijn en waar in het proces men zich bevindt.
Als onderdeel van de publieke sector vallen adviescolleges en publiekrechtelijke
zbo’s onder het man-vrouwbeleid zoals uiteengezet door de minister van OCW.
Dit betekent dat wordt gestreefd naar vijftig procent vrouw, vijftig procent man.
Onder andere bovenstaande punten dragen daaraan bij, evenals aan diversiteit op
het vlak van migratieachtergrond. Diversiteit wordt verder vergroot door de
vacaturetekst specifiek te laten checken op diversiteit en inclusie, door potentiële
kandidaten actief te benaderen, en door het opnemen van de standaardzin over
diversiteit binnen de rijksoverheid.

Pagina 13 van 15

vii.

Stichtingenkader (Deelonderzoek E)

In deelonderzoek E wordt geconcludeerd dat het stichtingenkader in belangrijke
mate doeltreffend is geweest in het “nee, tenzij”-beleid ten aanzien van de
oprichting van nieuwe stichtingen door ministeries. Het aantal nieuwe stichtingen
waarmee ministeries een oprichtingsrelatie hebben, is afgeremd en wanneer er
wel sprake was van een oprichting geeft het stichtingenkader een behulpzaam
handvat in het doorlopen van de procedure en het bepalen van de ministeriële
bevoegdheden. Hiernaast doet de evaluatie ook aanbevelingen om de werking van
het stichtingenkader te verbeteren.
Het huidige stichtingenkader richt zich uitsluitend op het moment van oprichting.
AEF constateert dat stichtingen die een oprichtingsrelatie hebben met een
departement soms door de tijd ‘afdrijven’ van dat departement. Deelonderzoek E
doet daarom aanbevelingen om in het stichtingenkader handvatten te bieden voor
een toekomstbestendige governance-relatie en voor de mogelijkheid van
belangrijke wijzigingen in de levensloop van stichtingen (zoals
statutenwijzigingen, fusies en het verkrijgen van een wettelijke taak). Zodoende
moet er geborgd worden dat de uitvoering van publieke taken door stichtingen en
eventuele statutair vastgelegde ministeriële bevoegdheden niet uit het oog
verloren worden. Een andere waarborg is om een overzicht te publiceren van
stichtingen die een oprichtingsrelatie hebben met één of meerdere
departementen. Het kabinet neemt deze aanbevelingen over.
In deelonderzoek E wordt ook aangeraden dat departementen periodieke
risicoanalyses uitvoeren omtrent de stichtingen met wie zij een oprichtingsrelatie
hebben. Het kabinet vindt dergelijke risicoanalyses aan te prijzen en het
stichtingenkader zou daartoe kunnen oproepen en handvatten bieden. Andere
aanbevelingen richten zich op vergroten van de bekendheid binnen
departementen met het stichtingenkader. Eén van de mogelijkheden is het
opzetten van een interdepartementaal netwerk waarin kennis en aanpassingen
van het stichtingenbeleid, en praktische ervaringen betreffende de aansturing en
oprichting van stichtingen, gedeeld kunnen worden. Het kabinet onderschrijft ook
deze aanbeveling.
In de Comptabiliteitswet is opgenomen dat het Rijk niet zonder medeweten van
het parlement en de Staten-Generaal een stichting kan oprichten. Hier wordt
tevens aangegeven dat hieronder ook het “doen oprichten” valt. Uit het onderzoek
komt naar voren dat onduidelijkheid bestaat over het begrip “doen oprichten” en
wordt aanbevolen dit begrip te verduidelijken. Het gaat hier over de vraag
wanneer een departement nu precies gepercipieerd kan worden als zijnde de facto
aanleiding te geven tot het oprichten van een stichting zonder zelf formeel als
(mede-)oprichter genoemd te worden. Het kabinet is van mening dat er beter kan
worden toegelicht wat er onder dit begrip wordt verstaan, maar merkt tegelijk op
dat het onmogelijk is om een uitputtende lijst van criteria te noemen. Hiernaast
doet AEF nog verschillende andere aanbevelingen om het stichtingenkader te

Pagina 14 van 15

verduidelijken, waaronder het expliciet maken van de doelen van het
stichtingenkader. Door deze doelen te expliciteren kan beter afgewogen waarom
een stichting wordt opgericht. Ook wordt in het deelonderzoek geconstateerd dat
de huidige afwegingen voor het vormgeven van een stichting door de tijd heen
geëvolueerd zijn. Het kabinet is het eens dat het expliciet maken van de doelen
van het stichtingenkader en het actualiseren van de overwegingen bij het
vormgeven van een stichting het kader inzichtelijker maken en bijdragen aan een
verbeterde werking.
Het kabinet is voornemens bovenstaande aanbevelingen de komende periode aan
te passen in het stichtingenkader. De voorgestane aanpassingen in het
stichtingenkader dienen congruent te zijn met de basisprincipes zoals
aangekondigd in hoofdstuk 2.

Pagina 15 van 15