Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 622

Herindeling van de gemeenten Beemster en
Purmerend

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
1. Inleiding
Dit wetsvoorstel heeft betrekking op de herindeling van de gemeenten
Beemster en Purmerend op basis van de herindelingsvariant lichte
samenvoeging. Dit betekent dat de gemeentegrens van Purmerend
zodanig gewijzigd wordt dat het grondgebied van Beemster aan dat van
Purmerend wordt toegevoegd. Deze herindeling is op initiatief van de
betrokken gemeenten zelf tot stand gekomen en leidt ertoe dat de
gemeente Purmerend in nieuwe samenstelling circa 90.000 inwoners telt
en een oppervlakte van 97 km_ beslaat. De beoogde datum van herindeling is 1 januari 2022.
Aanleiding voor het wetsvoorstel is het herindelingsadvies van de
betrokken gemeenten (vastgesteld op 27 februari 2020) en de positieve
zienswijze daarop van gedeputeerde staten van de provincie NoordHolland van 30 juni 2020.1
In het volgende hoofdstuk worden de voorgeschiedenis en totstandkoming van het herindelingsadvies beschreven. Hoofdstuk 3 bevat de
uitkomsten van de toets van het herindelingsadvies aan het Beleidskader
gemeentelijke herindeling 2018. De financiële consequenties van de
herindeling komen in hoofdstuk 4 aan bod. In hoofdstuk 5 wordt ingegaan
op de herindelingsverkiezingen en wordt toegelicht dat de naam
Purmerend ongewijzigd blijft.
2. Voorgeschiedenis en totstandkoming herindelingsadvies
De gemeente Beemster is al geruime tijd bezig om te komen tot
versterking van haar bestuurskracht. Vanaf 2001 hebben de gemeenten
Beemster, Zeevang, Graft De Rijp en Schermer stappen gezet tot
intensievere samenwerking vanwege vraagstukken waarvoor een grotere
1

kst-35622-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Het herindelingsadvies met de bijbehorende documenten en de zienswijze van de provincie
worden vanwege de omvang ervan niet als bijlagen bij de memorie van toelichting
opgenomen. Deze stukken zijn raadpleegbaar via https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/
gemeenten/gemeentelijke-herindeling.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 622, nr. 3

1

schaal zich beter leende. Uit een evaluatie in 2006 bleek echter dat deze
samenwerking slechts magere resultaten had waarop twee scenario’s
voor de toekomst voorlagen: herstarten of stoppen. Onder andere
vanwege de wens van de gemeente Beemster om bestuurlijk zelfstandig
te blijven, is een bestuurlijke fusie tussen deze vier gemeenten niet tot
stand gekomen. Er werd dan ook besloten om de samenwerking tussen
de vier gemeenten te beëindigen; een deel van de samenwerkingsverbanden tussen deze gemeenten is gecontinueerd tot 2010.
Met de wens van Beemster om bestuurlijk zelfstandig te blijven en het
inzicht dat er wel nauw moest worden samengewerkt om de decentralisaties vorm te kunnen geven, is in 2012 gekozen voor de gemeente
Purmerend als samenwerkingspartner. Purmerend en Beemster zijn
daarop per 1 januari 2014 een ambtelijke fusie aangegaan. In 2016 hebben
de gemeenten op eigen initiatief de ambtelijke samenwerking geëvalueerd. De ambtelijke fusie bleek nog onvoldoende verbeteringen op te
leveren voor onder meer de zwakke financiële positie en bestuurskracht
van Beemster.
In 2017 is een externe verkenner aangesteld om de visies van de
verschillende raadsfracties ten aanzien van de bestuurlijke toekomst van
de gemeente Beemster in kaart te brengen. De verkenning toonde een
gedeeld beeld bij de fracties over het ontbreken van voldoende bestuurskracht, maar een verschillend beeld over de mogelijke fusiepartner(s), de
snelheid en de te volgen strategie.
De gemeenteraad van Beemster heeft vervolgens op 9 januari 2018 het
intentiebesluit genomen om in de daaropvolgende bestuursperiode over
te gaan tot een herindeling met de gemeente Purmerend. Bij deze
besluitvorming is een amendement aangenomen, waarin het college is
opgedragen om samen met Purmerend een uitvraag te doen in de regio
of gemeenten wilden aansluiten bij de herindeling. Een afvaardiging van
de colleges van Beemster en Purmerend zijn bij de buurgemeenten op
bezoek gegaan om de behoefte te peilen om bij het fusieproces aan te
sluiten. Er bleek in deze rondgang bij geen van de omliggende gemeenten
behoefte om aan te sluiten bij deze fusie.
Na een periode van intensief overleg tussen Beemster en Purmerend is op
4 september 2018 een bestuurlijk akkoord gesloten met afspraken over
onder andere de kernwaarden van zowel Beemster als Purmerend, een
kernen- en wijkgedreven benadering van het gemeentelijk beleid,
harmonisatie van beleid, financiële uitgangspunten en over het passend
plaatsen van medewerkers van de gemeente Beemster in de organisatie
van Purmerend. Vervolgens heeft ook de gemeenteraad van Purmerend
op 27 september 2018 het intentiebesluit genomen om met de gemeente
Beemster over te gaan tot een herindeling.
Na de twee intentiebesluiten zijn Beemster en Purmerend ieder een
afzonderlijk traject gestart, respectievelijk «Waardevol Beemster» en
«Toekomstig Purmerend». Hierbij zijn de gemeenten in gesprek gegaan
met inwoners, ondernemers, maatschappelijke organisaties en
bestuurders om in kaart te brengen wat inwoners in hun eigen gemeente
waarderen en wat zij belangrijk vinden voor de nieuwe gemeente. Op
20 mei 2019 hebben beide burgemeesters elkaars «waarden» in ontvangst
genomen.
De gemeenteraden van Beemster en Purmerend hebben op 26 september
2019 het herindelingsontwerp vastgesteld. Het ontwerp heeft vervolgens
acht weken (conform artikel 5, tweede lid, van de Wet algemene regels
herindeling (hierna: Wet arhi)) ter inzage gelegen. Er zijn in totaal 13

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 622, nr. 3

2

zienswijzen ingediend (waarop in § 3.1 onder «maatschappelijk
draagvlak» nader wordt ingegaan). In de reactienota die bij het herindelingsadvies is op de zienswijzen gereageerd, waaruit blijkt dat de
zienswijzen geen aanleiding hebben gegeven tot wijzigingen in het
herindelingsadvies.
Het herindelingsadvies is op 27 februari 2020 door de raden van de
gemeenten Beemster en Purmerend vastgesteld. Gedeputeerde staten
van de provincie Noord-Holland hebben op 30 juni 2020 een zienswijze op
het herindelingsadvies uitgebracht. Gedeputeerde staten zijn zonder meer
positief over de voorgenomen herindeling.
3. Toets aan het beleidskader gemeentelijke herindeling
Het herindelingsadvies is getoetst aan het Beleidskader gemeentelijke
herindeling 2018.2 Het kabinet spreekt in het beleidskader de voorkeur uit
voor herindelingen «van onderop», dat wil zeggen op initiatief van de
betrokken gemeenten. Het is primair aan gemeenten zelf om te werken
aan versterking van hun bestuurskracht, zo nodig via een herindeling. Een
gemeentelijk herindelingsadvies wordt door gedeputeerde staten aan de
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gezonden,
voorzien van hun zienswijze (artikel 5, derde lid, van de Wet arhi). De
Minister beoordeelt vervolgens of het herindelingsproces op de door de
wetgever beoogde zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.
Daarnaast hanteert het kabinet de volgende inhoudelijke beoordelingscriteria: (1) draagvlak, (2) bestuurskracht, (3) interne samenhang en nabijheid
van bestuur en (4) regionale samenhang. Uit het herindelingsadvies moet
blijken dat er voldoende steun is voor het voornemen bij inwoners,
bestuurlijke partners en maatschappelijke partijen. Ook moet duidelijk
worden dat de nieuwe gemeente beter in staat is de taken uit te voeren
dan de individuele gemeenten die bij een herindeling betrokken zijn. De
nieuwe gemeente moet een logische samenhang kennen en voldoende
waarborgen kunnen bieden dat het gemeentebestuur voor inwoners nog
steeds bereikbaar en nabij is. Tot slot moet de herindeling ook bijdragen
aan evenwichtige regionale verhoudingen.
De voorgestelde samenvoeging van Beemster en Purmerend betreft een
zogenaamde «lichte samenvoeging», waarbij de gemeente Purmerend
niet wordt opgeheven. Zodoende blijven de rechtsgevolgen die zijn
verbonden aan opheffing voor de gemeente Purmerend achterwege. Het
kabinet hanteert in het Beleidskader gemeentelijke herindeling 2018 voor
een lichte samenvoeging twee aanvullende criteria: (1) er bestaat
overeenstemming tussen de gemeenten over toepassing van de variant
en (2) er zijn afspraken gemaakt over de rechtspositie van het personeel.
Uit de voorgeschiedenis en de totstandkoming van het herindelingsadvies
blijkt dat de voorgestelde opheffing van de gemeente Beemster en de
toevoeging van het grondgebied aan de gemeente Purmerend een wens
van de betrokken gemeenten zelf is. Daarbij concludeert de regering dat
een zorgvuldig herindelingsproces is doorlopen. De voorgestelde
herindeling voldoet daarbij aan alle hierboven genoemde inhoudelijke
criteria. Ook bestaat overeenstemming tussen Beemster en Purmerend
over de herindelingsvariant en er zijn tot slot afspraken gemaakt over de
rechtspositie van het personeel. Daarmee is voldaan aan de vereisten die
gelden voor een lichte samenvoeging. Deze conclusies worden in deze
paragraaf nader toegelicht.

2

Kamerstukken II 2018/19, 28 750, nr. 75.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 622, nr. 3

3

3.1. Draagvlak
Binnen het draagvlak-criterium worden drie typen draagvlak onderscheiden: bestuurlijk draagvlak op lokaal niveau, maatschappelijk
draagvlak en bestuurlijk draagvlak in de regio.
Lokaal bestuurlijk draagvlak
Er is sprake van lokaal bestuurlijk draagvlak voor de voorgenomen
herindeling. De onderhavige herindeling is door de gemeenten Beemster
en Purmerend zelf geïnitieerd. In Purmerend stemden 34 gemeenteraadsleden voor en 3 raadsleden tegen het principebesluit en 32 raadsleden
voor en 5 tegen het herindelingsontwerp. Bij de vaststelling van het
herindelingsadvies stemden de 37 gemeenteraadsleden in Purmerend
unaniem voor. De stemverhoudingen in Beemster zijn in alle fasen van het
herindelingstraject gelijk gebleven: 9 raadsleden stemden voor en
4 raadsleden stemden tegen het principebesluit, het herindelingsontwerp
en het herindelingsadvies. De intentiebesluiten, het herindelingsontwerp
en het herindelingsadvies zijn aldus in de twee gemeenteraden door een
meerderheid vastgesteld. De beoogde samenvoeging kan derhalve
rekenen op voldoende lokaal bestuurlijk draagvlak, al gaat het in Beemster
om een kleine meerderheid. In onderstaande tabel zijn de stemverhoudingen weergegeven bij de vaststelling van het herindelingsadvies.
voor

tegen

afwezig

Beemster
Purmerend

9
37

4
0

0
0

Totaal

46

4

0

Maatschappelijk draagvlak
Een gemeentelijke herindeling is een ingrijpende verandering voor
inwoners, bedrijven, instellingen en de bestuurlijke omgeving van
gemeenten. Daarom verlangt het kabinet dat de mate van maatschappelijk
draagvlak voor de herindeling kenbaar wordt gemaakt in het herindelingsadvies. Uit het herindelingsadvies en het daarbij gevoegde logboek blijkt
dat de gemeenten veel hebben geïnvesteerd in het maatschappelijk
draagvlak en dat er ruim gelegenheid is geboden tot inspraak.
Beemster en Purmerend hebben al voor de terinzagelegging van het
herindelingsontwerp aandacht gehad voor het betrekken van inwoners,
ondernemers en maatschappelijke organisaties bij het herindelingsproces.
In de eerder genoemde trajecten «Waardevol Beemster» en «Toekomstig
Purmerend» is in kaart gebracht wat inwoners in de eigen gemeente
waarderen en belangrijk vinden voor de nieuwe gemeente. Het logboek
toont de diverse activiteiten die de gemeentebesturen hebben ondernomen om maatschappelijk draagvlak te organiseren. Tijdens diverse
evenementen konden inwoners in gesprek met de burgemeesters,
wethouders, raadsleden of wijkmanagers. Naast de persoonlijke
gesprekken haalden beide gemeenten ook waarden op via een website en
social media. De opgehaalde waarden zijn door Beemster en Purmerend
gebundeld in respectievelijk een boek en magazine, die vervolgens door
beide burgemeesters aan elkaar zijn overhandigd.
Van de mogelijkheid om een zienswijze in te dienen (van 1 oktober 2019
tot 27 november 2019) is in totaal dertien keer gebruikgemaakt. Dit is
inclusief zes positieve reacties van buurgemeenten. Van de overige zeven
zienswijzen van inwoners en maatschappelijke organisaties zijn er vier

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 622, nr. 3

4

ondersteunend, twee neutraal en één kritisch. In de kritische zienswijze
geeft een inwoner uit Beemster aan dat Beemster niet moet samengaan
met Purmerend, omdat hiermee de eigenheid van Beemster en uiteindelijk de status van werelderfgoed verloren zal gaan. De colleges van
Beemster en Purmerend hebben alle zienswijzen van een reactie voorzien.
Zoals in § 2 is aangegeven hebben de zienswijzen geen aanleiding
gegeven tot wijzigingen in het herindelingsadvies.
Gedeputeerde staten van Noord-Holland constateren in hun zienswijze dat
de gemeente Beemster en Purmerend actief het maatschappelijk
draagvlak hebben onderzocht en spreken van een goed en transparant
verlopen proces. Zij ondersteunen de voorgenomen herindeling.
Regionaal bestuurlijk draagvlak
De samenvoeging kan rekenen op een breed regionaal bestuurlijk
draagvlak. Beemster en Purmerend hebben alle gemeenten in de regio
Zaanstreek-Waterland uitgenodigd om een zienswijze te geven.
Ook is het herindelingsontwerp naar het Hoogheemraadschap Hollands
Noorderkwartier en de omliggende gemeenten gestuurd. De gemeenten
Edam-Volendam, Waterland, Koggenland, Landsmeer, Oostzaan,
Wormerland en Zaanstad hebben schriftelijk laten weten de herindeling te
steunen.
3.2. Bestuurskracht
Zoals § 2.1 aan bod kwam, staat bestuurskrachtversterking al langer op de
agenda van het gemeentebestuur van Beemster. De wens om de
bestuurskracht te versterken is voor de gemeente Beemster dan ook de
voornaamste reden geweest om te komen tot een gemeentelijke
herindeling.
Door de voorgestelde herindeling beschikt de gemeente Purmerend in de
toekomst naast een grotere schaal, zowel in aantal inwoners als in
oppervlakte, over voldoende financiële middelen (waarop in § 4 nader
wordt ingegaan) en ambtelijke en bestuurlijke capaciteit. De nieuwe
gemeente is daardoor beter in staat haar maatschappelijke opgaven,
inclusief de regionale en gemeentegrensoverschrijdende opgaven,
efficiënt en effectief het hoofd te bieden. Ook is de gemeente in staat de
benodigde kwaliteit van dienstverlening aan haar inwoners te leveren. Dit
is voor de inwoners van de huidige gemeente Beemster een belangrijke
doelstelling. Het wijkgericht werken, de participatiedoelstellingen en het
kernenbeleid zijn hier concrete uitwerkingen van. Ook gedeputeerde
staten van Noord-Holland constateren dat de bestuurskracht gebaat is bij
een herindeling.
3.3. Interne samenhang en nabijheid van bestuur
In het herindelingsadvies onderkennen Beemster en Purmerend hun
overeenkomsten en verschillen. In ruimtelijk opzicht zijn Beemster en
Purmerend complementair aan elkaar. Beemster biedt een open agrarisch
cultuurlandschap met het predicaat Werelderfgoed, terwijl Purmerend de
stedelijke voorzieningen en een historisch centrum heeft. Gecombineerd
biedt dit een grote diversiteit aan woonmilieus binnen één gemeente.
De nieuwe gemeente bestaat uit vier dorpen (Middenbeemster, Noordbeemster, Westbeemster en Zuidoostbeemster) en zeven wijken van de
stad Purmerend (Centrum, De Gors, Overwhere, Purmer Noord, Purmer
Zuid, Wheermolen en Weidevenne). In de visie op de nieuwe gemeente
onderstrepen Beemster en Purmerend het belang van het behoud van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 622, nr. 3

5

eigenheid en de gemeenschapszin in alle dorpen en wijken van de nieuwe
gemeente. De gemeenten hadden al in het bestuurlijk akkoord van
4 oktober 2018 afgesproken om in de periode tot de herindelingsdatum
samen op te trekken om een dorpskern-, wijk- en buurtgerichte aanpak
vorm te geven en deze aanpak vast te leggen in een kernenbeleid. Op
deze manier wordt beoogd te voorkomen dat de afstand tussen inwoners
en bestuur als gevolg van de herindeling zal groeien.
3.4. Regionale samenhang
Zoals in § 2 is beschreven, is in de aanloop naar het herindelingsontwerp
en herindelingsadvies een uitvraag in de regio gedaan of gemeenten
wilden aansluiten bij de herindeling. Geen van de omliggende gemeenten
is toen op dit aanbod ingegaan. De regering acht het ook niet aannemelijk
dat de gemeente Purmerend in haar nieuwe omvang op korte termijn
weer in een herindelingsdiscussie zal worden betrokken. Voor zover
andere gemeenten in de regio nadenken over hun bestuurlijke toekomst,
hebben zij vooral een oriëntatie op de andere groene landelijke
gemeenten in de regio.
De gemeenten Beemster en Purmerend zijn beide onderdeel van dezelfde
regio’s (Zaanstreek-Waterland en de metropoolregio Amsterdam) en
werken samen in dezelfde samenwerkingsverbanden voor onder meer
gemeentegrensoverstijgende taken op het gebied van bereikbaarheid,
economie, zorg, arbeidsmarkt en energietransitie. De herindeling zal een
gering effect hebben op de regionale samenhang; Purmerend is qua
inwonersaantal de tweede gemeente in de regio en zal dat na de
herindeling blijven.
3.5. Voorwaarden lichte samenvoeging
Uit het eensluidend vastgestelde herindelingsadvies blijkt dat er overeenstemming bestaat tussen Beemster en Purmerend over de toepassing van
de lichte variant van een gemeentelijke herindeling. Daarbovenop blijkt uit
het herindelingsadvies dat er afspraken zijn gemaakt over de rechtspositie
van het personeel van de op te heffen gemeente Beemster. De gemeentelijke organisatie van Beemster is al in 2014 geïntegreerd in de organisatie
van Purmerend. De gemeente Beemster heeft daarom nog slechts een
beperkt aantal medewerkers in vaste dienst. In het bestuurlijk akkoord
tussen Beemster en Purmerend van 4 september 2018 is afgesproken dat
de medewerkers in dienst van de gemeente Beemster op een passende
functie in de organisatie van Purmerend worden geplaatst. Zodoende is
aan de voorwaarden van de herindelingsvariant lichte samenvoeging
voldaan.
4. Financiële aspecten
De provincie Noord-Holland heeft in haar zienswijze een financiële
analyse toegevoegd waarin de financiële positie van de huidige
gemeenten en de financiële levensvatbaarheid van de gemeente
Purmerend ná de herindeling is beschreven. Ten tijde van het herindelingsadvies gold voor beide gemeenten dat er een beperkte financiële
positie was. De financiële positie van de «nieuwe» gemeente Purmerend
wordt door gedeputeerde staten evenwel als voldoende beoordeeld.
Naar verwachting zal de algemene uitkering aan de gemeente Purmerend
in nieuwe samenstelling ongeveer € 1,5 miljoen lager zijn dan de som van
de algemene uitkeringen die de gemeenten zonder de herindeling zouden
ontvangen. Dat komt zowel door het verlies van eenmaal het vaste bedrag
van € 0,4 miljoen in de algemene uitkering, als andere mutaties die

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 622, nr. 3

6

voortkomen uit de herindeling. Tegenover de daling van de algemene
uitkering staat een afname van de kosten. Die betreft onder meer
besparingen op bestuurskosten.
Op grond van de maatstaf herindeling krijgen de gemeenten voor de
tijdelijke kosten om de herindeling te realiseren (ook wel aangeduid als
frictiekosten) een uitkering uit het gemeentefonds van ongeveer € 5,8
miljoen verspreid over vijf jaar. De eerste betaling vindt plaats in het jaar
voorafgaande aan de herindeling.
5. Overige aspecten
5.1. Herindelingsverkiezingen en zittingsduur gemeenteraad
Bij een wijziging van de gemeentelijke indeling vinden tussentijdse
raadsverkiezingen plaats, waarvan de organisatie berust bij de naar
inwonertal grootste betrokken gemeente (artikel 52 Wet arhi). In dit geval
dienen tussentijdse raadsverkiezingen te worden gehouden voor de raad
van de «nieuwe» gemeente Purmerend. De gemeente Purmerend is de
naar inwonertal grootste betrokken gemeente en derhalve belast met het
organiseren van de verkiezingen. De beoogde datum van herindeling is
1 januari 2022. De herindelingsverkiezingen zullen daarom plaatsvinden
op woensdag 24 november 2021, namelijk 44 dagen na de dag van
kandidaatstelling die voor deze verkiezingen is bepaald op maandag
11 oktober 2021 (artikel 55, tweede lid, Wet arhi).
Omdat de eerstvolgende reguliere gemeenteraadsverkiezingen plaatsvinden in maart 2022, neemt de gemeente Purmerend geen deel aan die
verkiezingen (artikel 56e Wet arhi). De eerstvolgende reguliere raadsverkiezingen zijn in maart 2026. Dat betekent dat de raad die bij de herindelingsverkiezingen wordt gekozen vier jaar en drie maanden zitting zal
hebben.
5.2. Naamgeving
Het betreft een toevoeging van het grondgebied van de gemeente
Beemster aan de gemeente Purmerend (lichte samenvoeging). De
gemeente Purmerend blijft dus bestaan en daarmee zal ook de naam van
de gemeente onveranderd blijven.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 622, nr. 3

7