Review van het
ontwerp-Nationaal
Waterplan
Het ontwerp-Nationaal Waterplan vormt de basis van het nationale waterbeleid
voor de periode 2009-2015, en geeft tevens ambitieuze langetermijnstreefbeelden.
Het PBL heeft een evaluatie op hoofdlijnen van dit ontwerp-plan uitgevoerd. Het
doel hiervan is ondersteuning van de publieke inspraak op het ontwerp (van 11 mei
tot 22 juni 2009) en de besluitvorming erover.
Het ontwerp-Nationaal Waterplan is een overzichtelijk en toegankelijk plan. De
dilemma’s en uitvoeringsopgaven voor het realiseren van de integrale wateropgave
op de korte en lange termijn zijn echter onvoldoende in beeld gebracht. Het realiseren van de langetermijnstreefbeelden stuit daarbij vooral op de uitgangspunten van
het ontwerp-Nationaal Waterplan: haalbaarheid en betaalbaarheid, bestaand ruimtegebruik en vrijwillige grondverwerving.
De drie belangrijkste bestuurlijke opgaven voor het Rijk zijn: voldoende zicht te houden op het verwezenlijken van de wateropgaven, gezien de decentrale uitvoering en
de inzet van procesinstrumenten; het zorgen voor voldoende financiële middelen
voor de langetermijndoelen, alsook het meer beprijzen van het zoetwatergebruik;
en het ontwikkelen van afwegingskaders om natuurschade door een intensiever
gebruik te voorkomen, vooral van de Noordzee voor onder andere windparken en
zandwinning.

Beleidsstudies

Planbureau voor de Leefomgeving, mei 2009

Review van het ontwerp-Nationaal
Waterplan

F. van Gaalen, H. van Grinsven, R. Franken, J. Knoop, F. Kragt, N. Pieterse, 		
R. Wortelboer, J. Brink, W. Ligtvoet, G. Beugelink, P. Puijenbroek, J. Tennekes

Review van het ontwerp-Nationaal Waterplan
© Planbureau voor de Leefomgeving (PBL), Den Haag/Bilthoven, mei 2009
PBL-publicatienummer 500072003
Contact: Hans van Grinsven (hans.vangrinsven@pbl.nl), Frank van Gaalen (frank.vangaalen@
pbl.nl)
U kunt de publicatie downloaden van de website www.pbl.nl of opvragen via reports@pbl.nl
onder vermelding van het PBL-publicatienummer.
Delen uit deze publicatie mogen worden overgenomen op voorwaarde van bronvermelding:
‘Planbureau voor de Leefomgeving, de titel van de publicatie en het jaartal.’
Het Planbureau voor de Leefomgeving is hét nationale instituut voor strategische beleidsanalyses op het gebied van milieu, natuur en ruimte. Het PBL draagt bij aan de kwaliteit van
het strategische overheidsbeleid door een brug te vormen tussen wetenschap en beleid en
door gevraagd en ongevraagd, onafhankelijk en wetenschappelijk gefundeerd, verkenningen,
analyses en evaluaties te verrichten waarbij een integrale benadering vooropstaat.
Vestiging Bilthoven
Postbus 303
3720 AH Bilthoven
T: (030) 274 2745
F: (030) 274 44 79
Vestiging Den Haag
Postbus 30314
2500 GH Den Haag
T: (070) 328 87 00
F: (070) 328 87 99
E: info@pbl.nl
www.pbl.nl

4

Review van het ontwerp-Nationaal Waterplan

Voorwoord
Op 22 december 2008 heeft het Ministerie van Verkeer en
Waterstaat het ontwerp-Nationaal Waterplan (oNWP) gepubliceerd. Deze nota vormt de basis van het waterbeleid voor
de periode 2009-2015, en geeft tevens een doorkijk naar de
wateropgaven voor de periode daarna. Voor het waterbeleid
op de lange termijn is klimaatbestendigheid een centraal
thema.
De nota wordt door het kabinet vastgesteld in december
2009. Tussen 11 mei en 22 juni 2009 is er gelegenheid voor
publieke inspraak op de ontwerpnota.
Op verzoek van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat,
Directoraat Generaal Water, en ter ondersteuning van de
besluitvorming en de inspraak op de nota, heeft het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) een evaluatie op hoofdlijnen (review) van deze nota uitgevoerd.

Voorwoord

5

6

Review van het ontwerp-Nationaal Waterplan

Inhoud
 Voorwoord

5

 Samenvatting

9

13
1.1 Aanleiding 13
1.2 Opzet van de review
1.3 Leeswijzer 13
1.4 Beleidscontext 14

 1 Inleiding

13

 2 Waterbeleid per thema, ruimtelijke doorwerking en financiering

17

2.1 Het gebruik van water 17
2.2 Veiligheid tegen overstromen 18
2.3 Watertekort en zoetwatervoorziening 20
2.4 Wateroverlast 22
2.5 Waterkwaliteit 23
2.6 Ruimtelijke doorwerking 26
2.7 Financiële onderbouwing en doorwerking 28
2.8 Samenvatting doelen en instrumenten 28
31
3.1 Inleiding 31
3.2 Rivieren, IJsselmeer, Zuidwestelijke delta en kust 31
3.3 Randstad en stedelijk gebied 32
3.4 Regionale wateren in hoog- en laag-Nederland 34
3.5 Noordzee en Waddenzee 35

 3 Waterbeleid in gebieden: opgaven en dilemma’s

39
4.1 Samenhang met ruimtelijke en financiële opgaven en instrumenten 39
4.2 Beschikbare instrumenten 39
4.3 Bestuurlijke dilemma’s 41
4.4 Samenvatting van de opgaven 41

 4 Bestuurlijke opgave

 5 Hoe ambitieus, klimaatbestendig en duurzaam is het Nationaal Waterplan?

43

5.1 Inleiding: de streefbeelden 43
5.2 Ambitieus waterbeleid 43
5.3 Klimaatbestendig waterbeleid 44
5.4 Duurzaam waterbeleid 45
 Afkortingen en begrippen

48

 Literatuur
 Colofon

46

51

Inhoud

7

8

Review van het ontwerp-Nationaal Waterplan

Samenvatting
 eviewbevindingen in vogelvlucht
R
Het oNWP is een overzichtelijke en toegankelijke nota, maar
benoemt onvoldoende de dilemma’s en uitvoeringsopgaven bij het realiseren van de integrale wateropgave voor de
komende zes jaar, alsook voor realisatie van de streefbeelden.
Het realiseren van deze streefbeelden stuit daarbij vooral op
de uitgangspunten van het ontwerp-Nationaal Waterplan:
haalbaarheid en betaalbaarheid, bestaand ruimtegebruik
en vrijwillige grondverwerving. Drie belangrijke bestuurlijke
opgaven voor het Rijk zijn:
1. Het verkrijgen van voldoende inzicht in de realisatie van de
wateropgaven en het bewaken van het nationaal belang,
gegeven de keuze voor decentrale uitvoering en de inzet
van procesinstrumenten.
2. Het realiseren van voldoende financiering voor de langetermijn doelen, gekoppeld aan het meer beprijzen van
gebruik en vervuiling van water, bijvoorbeeld in het beleid
voor zoetwatervoorziening en voor de waterkwaliteit.
3. Het ontwikkelen van afwegingskaders nodig ter voorkoming van natuurschade door intensiever gebruik van de
Noordzee voor onder andere windparken, zandwinning en
zandsuppletie voor kustbescherming
Het ontwerp-Nationaal Waterplan is
richtinggevend en agenderend
Het ontwerp-Nationaal Waterplan (oNWP) geeft een goed
overzicht van het bestaande waterbeleid en het voorgenomen beleid tot 2015. Daarnaast geeft de nota een visie op het
waterbeleid na 2015, vooral als antwoord op de verwachte
klimaatveranderingen en het advies van de Deltacommissie.
De verwoording en verbeelding van de streefbeelden voor de
langere termijn voor de verschillende waterthema’s en voor
een klimaatbestendiger Nederland zijn toegankelijk, en geven
een goede indruk van de beoogde richting van het waterbeleid. Hoewel de streefbeelden zijn bedoeld als ‘een inspirerende referentie voor de lange termijn (2050-2100)’, zouden
ze volgens het oNWP wel ‘richtinggevend’ moeten zijn ‘voor
de ambities en acties voor de periode 2009-2015’. De consistentie tussen beleidskeuzes en beleidsinvulling tot 2015 enerzijds en de in de streefbeelden aangegeven richting anderzijds, is een centrale vraag in deze review. Het geheel van het
in het oNWP en de achterliggende vigerende beleidsnota’s
beschreven bestaand beleid, het voorgenomen beleid (tot
2015) en de langetermijnambities (2050-2100) is omvangrijk.
Daardoor was het bij de review soms onduidelijk wat maatgevend is; dit zou ook kunnen gelden voor burgers, bedrijven en
ambtenaren die met het NWP aan de slag moeten.

De streefbeelden van het oNWP knellen
met de uitgangspunten
Het vastgestelde waterbeleid, het voorgenomen onderzoek
en de besluitvorming tot 2015 bieden samen een beperkt
inzicht in de haalbaarheid van de langetermijnstreefbeelden. Verwarrend is dat het zichtjaar van de streefbeelden
per thema verschillend is. Bij de thema’s waterkwaliteit en
wateroverlast, bijvoorbeeld, ligt het zichtjaar dichter bij 2015
dan bij 2050, en is niet duidelijk in hoeverre het streefbeeld
afwijkt van de doelstellingen van het huidige beleid. Verder
vereist realisatie van de streefbeelden aanpassingen van het
grondgebruik in grote delen van Nederland. Daarbij gaat het
voor een groot deel om aanpassingen in de landbouw. De
vraag is of de landbouw het waterbeheer blijft bepalen, of dat
het waterbeheer de landbouwmogelijkheden gaat bepalen.
Het realiseren van alle ambities lijkt, met de uitgangspunten
die in het oNWP worden gehanteerd en het bestaande beleid
waarop wordt voortgebouwd, niet goed mogelijk; knellende
uitgangspunten zijn de haalbaarheid en betaalbaarheid,
rekening houden met de aanwezige functies en vrijwillige
grondverwerving.
De ‘wie, wat en wanneer’-overzichten in het oNWP geven aan
dat realisatie van de streefbeelden leidt tot een volle onderzoeks- en beleidsagenda voor de komende zes jaar.
Het oNWP is weinig expliciet over
dilemma’s en uitvoeringsopgaven
In het oNWP is het halen van de streefbeelden sterk afhankelijk van een nog uit te voeren onderzoeks- en beleidsagenda
in de komende zes jaar. De nota is duidelijk waar het gaat
om het neerzetten van de ambities, maar schiet nog tekort
waar het gaat om het schetsen van dilemma’s en uitvoeringsopgaven bij het realiseren van die ambities. Door het sterk
gericht zijn op de gevolgen van klimaatverandering, dreigt
onder te sneeuwen dat de geschetste problemen voortkomen uit de bestaande botsing van het waterbeheer en het
ruimtegebruik. Klimaatverandering intensiveert hooguit deze
problemen.
Het erkennen en beschrijven van deze dilemma’s is belangrijk
voor de definitie van de onderzoeksvragen en daarmee voor
een goede toekomstige besluitvorming. De problemen en
dilemma’s bij de thema’s veiligheid tegen overstromen en de
zoetwatervoorziening zijn voor een deel de opgaven voor de
Deltawet en het hieraan verbonden Deltaprogramma en Deltafonds en de Deltaregisseur. De opgaven voor de natuur en

Samenvatting

9

de klimaatbestendigheid van het landelijk en stedelijk gebied
zijn daarin echter niet opgenomen. Bovendien is onduidelijk
hoe de realisatie van de ruimtelijke streefbeelden voor deze
thema’s op de lange termijn zal worden vormgegeven. Ten
slotte is het oNWP optimistisch over de synergie van de
diverse wateropgaven en de daaraan gekoppelde ruimtelijke
en financiële opgaven, en wordt de zware bestuurlijke opgave
niet duidelijk benoemd.
Klimaatbestendigheid is in het oNWP integraal beschouwd
Bij alle in het oNWP beschreven thema’s wordt de klimaatbestendigheid meegenomen. De gevolgen van het worstcasescenario van de Deltacommissie voor de zeespiegelstijging
zijn voor de langere termijn nog niet in beeld gebracht.
Wanneer van dit scenario wordt uitgegaan, voldoet het
huidige maatregelenpakket (inclusief Ruimte voor de Rivier)
niet meer. Aanvullende en mogelijk structurele, ruimtelijke
aanpassingen voor het veiligheidsbeleid zijn dan noodzakelijk.
Daarnaast is er in het stedelijk gebied, vanwege de ruimtelijke
inflexibiliteit, meer aandacht nodig voor het beheersen van
de wateroverlastproblematiek. Een veiligheidsbeleid waarin
rekening wordt gehouden met een worstcasescenario voor
de zeespiegelstijging en piekafvoeren, gaat ook gepaard met
een grotere beleidsopgave voor wateroverlast.
Beleidsopgaven om de ambities van het oNWP te realiseren
De belangrijke beleidsopgaven die volgen uit de doelen en
ambities zoals verwoord in het oNWP zijn:
1. Het verkrijgen van voldoende inzicht in de realisatie van
de wateropgaven en het bewaken van het nationaal
belang, gegeven de keuze voor decentrale uitvoering en
de inzet van procesinstrumenten. Nu is er beperkt zicht op
de realisatie van de streefbeelden, evenals op de door-

werking van het waterbeleid bij de ruimtelijke inrichting.
Dit vloeit voort uit de keuze van het Rijk om enerzijds de
gebiedsgerichte aanpak en gebiedsontwikkeling verder uit
te bouwen, en anderzijds zijn keuze om de beschikbare,
niet-verplichtende instrumenten voor sturing op de wateropgaven (Watertoets, functiefaciliteringskaarten, gebiedsontwikkeling) niet juridisch te versterken. Hierdoor zijn
de bestuurlijke processen in de gebiedsgerichte aanpak
voor de rijksoverheid, burgers en ondernemers vaak niet
transparant. Ook wordt in het oNWP weinig gerept over
de risico’s van procedurele stagnatie.
2. Het realiseren van voldoende financiering voor de langetermijn doelen, gekoppeld aan het meer beprijzen van
gebruik en vervuiling van water, bijvoorbeeld in het beleid
voor zoetwatervoorziening en voor de waterkwaliteit. Het
oNWP is optimistisch over de meekoppeling van beleidsopgaven voor de Kaderrichtlijn Water, Natura 2000 en de
beperking van wateroverlast en zoetwatertekort in de
regio. Het halen van alle doelen kan echter niet zonder
grootschalige verandering van functies of aanpassing van
bestaande functies. Er is beperkt zicht op de aanwezigheid van netto baten van het voorgestelde waterbeleid bij
handhaving van het huidige grondgebruik en de waterfuncties, of bij aanpassing van het bestemde gebruik en
de ruimtelijk bestemde functies. Een verdere doorvoeren
van beprijzing van het watergebruik is een optie om het
waterbeleid te financieren en economische druk op het
watersysteem te verminderen, maar het is lastig om het
instrument van beprijzing consequent toe te passen.
3. Het ontwikkelen van afwegingskaders nodig ter voorkoming van natuurschade door intensiever gebruik van de
Noordzee voor onder andere windparken, zandwinning
en zandsuppletie voor kustbescherming. Er zijn grote en

Keuze voor strategische zoetwatervoorziening vanuit het IJsselmeer is beperkt onderbouwd
Voor het IJsselmeer wordt gekozen voor:
 het handhaven van de huidige waterafvoer onder vrij
verval;
 het versterken van de strategische zoetwatervoorzieningsfunctie ten behoeve van extra watervoorziening van het
midden van west-Nederland;
 het loskoppelen van IJmeer en Markermeer en de
randmeren;
 het toestaan van grootschalige buitendijkse bebouwing bij
Amsterdam, Almere en Lelystad;
 het zoeken van synergie tussen maatregelen voor veiligheid en zoetwatervoorziening, en voor ecologie en ruimtelijke kwaliteit.
Deze keuzes lijken te veel gericht op de aanbodkant van de
watervoorziening, en te weinig gebaseerd op een afweging van
alternatieven in de volle breedte van aanbod én vraag. Water
speelt in deze keuzes meer een faciliterende (‘om tegemoet te
komen aan de toenemende vraag’) dan sturende rol.
De watervraag kan worden verminderd door het beprijzen van
het zoeterwatergebruik, differentiatie van chloridenormen en
meer zelfvoorzienendheid van zoutgevoelige teelten.

10

Review van het ontwerp-Nationaal Waterplan

De watervraag kan ook worden verminderd door via de ruimtelijke ordening functies te ‘sturen’ naar het meest geschikte
gebied, zoals de provincie Zuid-Holland van plan is door middel
van een chlorideverwachtingskaart en een functiegeschiktheidskaart. Gezien de beperkte mogelijkheden van wateropslag in de
regio, zullen vooral de ruimtelijke keuzes van functieaanpassing
of -verandering nodig zijn.
Uit de droogtestudies van 2005 (Rijkswaterstaat/RIZA 2005a
en b) en 2008 (Deltares 2008) en de Herijking Zoetwatervoorziening Zuid-Holland (Provincie Zuid-Holland 2008) blijkt dat de
infrastructurele kosten van wateraanvoer en beregening hoger
zijn dan de te verwachten meeropbrengsten, nog afgezien van
de negatieve neveneffecten, zoals extra kosten voor gemalen
en het versterken van de nu al zwakke waterkeringen, verlies
van landschappelijke kwaliteit, aantasting van cultuurhistorische plekken, en verlies van natuurlijke oevers en van natuurkwaliteit in een Natura 2000-gebied.
Gezien de onzekerheid van de klimaatverandering is één grote
centrale zoetwatervoorraad weinig flexibel en risicovol, en is de
synergie tussen veiligheid en zoetwatervoorziening en tussen
ecologie en ruimtelijke kwaliteit onzeker.

nieuwe ambities voor exploitatie van de Noordzee, bijvoorbeeld voor windmolenparken, zandwinning en CO2-opslag.
Deze ambities staan op gespannen voet met Europese
eisen, maar ook met nationale ambities voor de natuur, het
landschap en mogelijk de visserij. In hoeverre de effecten
van deze intensievere exploitatie kunnen worden voorkomen of beperkt, is nog niet duidelijk. Bovendien wordt
in het oNWP weinig blijk gegeven van afstemming met
vergelijkbare ambities van andere Noordzeelanden.
Het IJsselmeer illustreert de complexiteit van
afstemming tussen waterambities
De gevolgen van de beleidskeuze voor versterking van de
zoetwatervoorziening van het midden van west-Nederland
vanuit het IJsselmeer illustreren de complexiteit van de integrale wateropgave (zie kader).
Beschikbaarheid van benodigde informatie voor
evaluatie van het waterbeleid in 2013 is onzeker
Tot slot ziet het PBL een aantal belemmeringen voor de uitvoering van de aan het planbureau gevraagde evaluatie van
het nationale waterbeleid in 2013. Deze hangen samen met
de beleidskeuze voor de inzet van vooral procesinstrumenten
voor de ruimtelijke doorwerking en integrale aanpak van de
wateropgaven. De effectiviteit van deze procesinstrumenten
is moeilijk te evalueren. Een ander probleem vloeit voort uit
het besluit om de keuze van doelen en maatregelen deels
te delegeren naar decentrale overheden. Dit compliceert de
monitoring van de beleidsvoortgang en de vergelijkbaarheid
van informatie.
Een inhoudelijke evaluatie van het waterbeleid in 2013 is
alleen mogelijk als er met betrokken waterbeheerders
afspraken kunnen worden gemaakt over het gestructureerd,
systematisch, geharmoniseerd en kwaliteitsgeborgd beschikbaar stellen van de benodigde informatie over de gemaakte
keuzes en de onderbouwing daarvan en de voorziene of
uitgevoerde maatregelen.

Samenvatting

11

12

Review van het ontwerp-Nationaal Waterplan

1

Inleiding
1.1 Aanleiding
Het Planbureau voor de Leefomgeving voert de review
van het ontwerp-Nationaal Waterplan (oNWP) mede uit op
verzoek van DG Water in overeenstemming met haar taak
en missie (http://www.planbureauvoordeleefomgeving.nl/nl/
overpbl/index.html). Deze review heeft een vierledig doel:
 het ondersteunen van DG Water en de andere betrokken
departementen bij het verbeteren van de nota;
 het ondersteunen van het publieke debat over de nota
door de review aan het begin van de inspraakprocedure
ervan uit te brengen (tussen 11 mei en 22 juni 2009);
 het ondersteunen van het parlement bij de besluitvorming
over de nota; en
 het beoordelen van de toetsbaarheid van de in de nota
genoemde doelen en instrumenten op effectiviteit en
kosten, mede met het oog op de eerste evaluatie van het
nationaal waterbeleid (door het PBL) in 2013.
De hierbij meest relevante maatschappelijke vragen zijn:
 Zijn de ambities in de nota over de veiligheid tegen overstromen, het watertekort en de zoetwatervoorziening,
wateroverlast, waterkwaliteit (natuur) en het gebruik van
water helder? Wat zijn nieuwe doelen, instrumenten en
beleidskeuzes in het oNWP? Zijn het onderscheid en de
samenhang tussen de middenlange termijn (2015) en de
lange termijn (2050-2100) helder?
 Is de strategie om de doelen te realiseren helder, en biedt
deze voldoende houvast voor een concrete uitwerking in
specifieke doelen en instrumenten? Is het vastgestelde
beleid, samen met de in het oNWP voorgenomen beleidskeuzes en onderzoek voor de middenlange termijn (tot
2015), voldoende om de doelen op de lange termijn (20502100) te realiseren?
 Is het waterbeleid in het oNWP klimaatbestendig? Zijn
de gevolgen helder van de nieuwe klimaatopgave voor
de ruimtelijke inrichting, bestuurlijke uitvoering, technologie en onderzoek en benodigde financiële middelen?
Is duidelijk waar de klimaatopgave leidt tot spanningen
met andere waterbeleidthema’s? Kunnen alle wateropgaven ruimtelijk worden geaccommodeerd, of zijn keuzes
noodzakelijk? Hoe kan de veiligheid tegen overstromen en
het zekerstellen van de zoetwatervoorziening op de lange
termijn worden bereikt met zo min mogelijk schade voor
economie en ecologie?

Nieuw in het oNWP ten opzichte van het bestaande beleid
zijn vooral:
 de bevindingen van de Deltacommissie;
 de streefbeelden die de langetermijn doelen van het nationaal waterbeleid aangeven;
 het oNWP als structuurvisie voor de ruimtelijke aspecten
van het waterbeleid.

1.2 Opzet van de review
De review van het ontwerp-Nationaal Waterplan (oNWP)
betreft een evaluatie op hoofdlijnen Er is beperkt gekeken
naar de haalbaarheid en de effecten van de doelen en
streefbeelden in het oNWP; er zijn geen modelberekeningen uitgevoerd. De review heeft zich toegespitst op het
oNWP zelf en de bijhorende vier ontwerpbeleidsnota’s t.a.v.
Stroomgebiedsbeheerplannen, IJsselmeer, Waterveiligheid
en Noordzee. Achterliggende nota’s als plan-MER en de passende beoordeling, evenals de Beheer en Ontwikkelplannen
waren wel bekend, maar konden in het korte tijdsbestek niet
altijd ten volle worden meegenomen.
De juridische consequenties van de nieuwe Waterwet (gepubliceerd op 29 januari 2009) en de nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening (per 1 juli 2008 van kracht) voor de doorwerking van het waterbeleid zijn onderzocht door het Centrum
voor Omgevingsrecht en –beleid van de Universiteit Utrecht.

1.3 Leeswijzer
Het waterbeleid kent minstens drie relevante dimensies,
namelijk de beleidthema’s, de gebieden en de betrokken
partijen. Aansluitend op het oNWP kiezen ook wij voor een
structuur waarin de thema’s dominant zijn; dit is de dimensie
die vooral relevant is voor beleidsmakers (hoofdstuk 2). De
opgaven en dilemma’s bij de beleidsuitvoering manifesteren
zich vooral in specifieke gebieden en voor specifieke partijen (hoofdstuk 3). Relevante partijen zijn onder andere de
rijksoverheid, waterschappen, gemeenten, provincies en de
eigenaren en gebruikers van het water en aangrenzende land.
Zowel in hoofdstuk 2 als 3 worden eerst doelen, beleidskeuzes en instrumenten zoals verwoord in het oNWP kort
beschreven, gevolgd door een analyse hiervan, met inbegrip
van juridische aspecten.

Inleiding

13

Gegeven de drie dimensies onderscheiden we in hoofdstuk 3
vier domeinen met elk een eigen bestuurlijk speelveld:
 Het hoofdwatersysteem (inclusief het IJsselmeer) en het
kustgebied, met als dominante beleidsopgaven de lange
termijn veiligheid tegen overstroming, de zoetwatervoorziening en de natuurkwaliteit (IJsselmeer), gegeven
het gebruik ervan voor transport en recreatie. Binnen dit
domein is de rijksoverheid primair verantwoordelijk, maar
als het gaat om de ruimtelijke gevolgen en de relaties met
ontwikkelingen in het landelijk en stedelijk gebied, spelen
ook de provincies en gemeenten een belangrijke rol.
 Het stedelijk gebied met vaak daarbinnen de grote rivieren
en de stedelijke waterinfrastructuur. De belangrijkste
thema’s zijn veiligheid en wateroverlast. De opgave is
om de ontwikkeling van het stedelijk gebied klimaatbestendig te maken. Het gaat niet alleen om het bestrijden
van wateroverlast, maar ook om mogelijke nadelige
gezondheidseffecten en om een hittebestendiger bouw en
inrichting. Het initiatief ligt hier primair bij de gemeenten,
maar via verschillende beleidsterreinen beïnvloeden ook
de rijksoverheid, provincies, waterschappen en bedrijven
de stedelijke ontwikkeling.
 Het landelijk gebied met het regionale watersysteem.
Hier zijn de belangrijkste thema’s wateroverlast en (zoet)
watertekort, en waterkwaliteit in relatie tot landbouw
en natuur. De keuzes over het wateraanbod vanuit het
hoofdwatersysteem en de watervraag vanuit het landelijk
gebied komen hier bij elkaar. De watervraag, maar ook de
waterkwaliteit worden in belangrijke mate bepaald door
de landbouw. De belangrijkste spelers in dit domein zijn
de waterschappen, provincies, boeren, natuurbeherende
organisaties en recreanten. Het bestuurlijk speelveld is
complex door de noodzakelijke afstemming tussen nationale en regionale keuzes.
 Het open water van de Noordzee, de Waddenzee en
de Zuidwestelijke delta, met als belangrijkste thema’s
exploitatie voor zand en energie, waterkwaliteit (natuur),
recreatie en visserij. De belangrijkste spelers zijn de rijksoverheid, exploitanten, recreanten, vissers, internationale
overheden en de Europese Unie. De primaire verantwoordelijkheid ligt bij de rijksoverheid, maar vooral rond de
Noordzee is internationale afstemming nodig tussen de
verschillende beleidsdossiers om keuzes te kunnen maken
wat betreft de ecosysteembenadering, de beschermde
gebieden, de visserij, de aanleg van windmolenparken en
de scheepvaartroutes.
In hoofdstuk 4 beschrijven we de bestuurlijke opgave. Deze
volgt uit de ruimtelijke en financiële opgaven en de beschik-

bare beleidsinstrumenten om die te laten doorwerken. In
hoofdstuk 5 verbinden we de bevindingen door ze in samenhang af te zetten tegen de belangrijkste doelstellingen van
het waterbeleid zoals aangegeven in het oNWP: ambitieus,
klimaatbestendig en duurzaam.

1.4 Beleidscontext
Het oNWP is het sluitstuk van een traject dat begon met het
advies van de Commissie Waterbeheer 21e eeuw uit 2003,
Waterkoers (richting van het waterbeleid) en Watervisie (het
langetermijnstreefbeeld) uit 2007. De nota moet in december
2009 worden vastgesteld op basis van reacties uit (onder
andere) de Tweede Kamer en publieke inspraak. In de nota
wordt de strategie beschreven waarmee de watervisie en de
bijbehorende streefbeelden kunnen worden gerealiseerd. De
kern van de langetermijnvisie is het klimaatbestendig maken
van Nederland en hiermee de economie te versterken zonder
de natuur aan te tasten, met als doel tot een duurzaam
waterbeheer te komen. Kabinetbreed is de overtuiging dat
de klimaatdreiging een herijking van het waterbeleid vraagt,
met consequenties voor de ruimtelijke inrichting, de benodigde middelen en voor de bestuurlijke verhoudingen. Het
water ‘kruipt steeds meer het land op’. Hoewel het advies
van de Deltacommissie in de nota is opgenomen, maakt het
geen integraal onderdeel uit van het waterbeleid en wordt
in de nota vooral een eerste reactie op dat advies gegeven.
Ook zijn er voor de meeste waterthema’s en gebieden ook
reguliere beheer- en ontwikkelplannen van kracht (zie kader
Beheer- en Ontwikkelplan voor de Rijkswateren’) die ten
grondslag liggen aan het oNWP.
Omdat de geldigheid van Vierde Nota Waterhuishouding in
2009 verloopt, moest er een nieuw, allesomvattend waterbeleidsplan komen. Het nationale waterbeleid moet uitvoering geven aan de Europese verplichtingen en aansluiten op
andere nationale beleidsnota’s. Nationaal staat centraal het
afstemmen van ruimtelijke reserveringen voor waterveiligheid, -overlast en -gebruik met procedures en reserveringen in
het kader van de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Ook moeten
de effecten van het waterbeleid worden afgestemd op de
eisen vanuit het nationale natuur- en landschapsbeleid. Op
Europese schaal spelen onder andere de Kaderrichtlijn Water,
Marien en Natura 2000, en de Hoogwaterrichtlijn.
Het oNWP is opgesteld in samenspraak met de betrokken
ministeries, de Unie van Waterschappen (UvW), de Vereniging
van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal

Het Nationaal Waterplan; een veilige leefbare delta, nu en in de toekomst.
‘Water krijgt een prominentere rol bij de inrichting van Nederland. “We staan met de klimaatverandering die op ons afkomt
voor een enorme uitdaging. Het Nationaal Waterplan zet deze
uitdaging om in een kans. Een kans voor de waterveiligheid, de
economie en de kwaliteit van het water in Nederland’’, aldus
staatssecretaris Huizinga van Verkeer en Waterstaat. Het Nationaal Waterplan beschrijft de maatregelen die nodig zijn om

14

Review van het ontwerp-Nationaal Waterplan

Nederland ook voor toekomstige generaties veilig en leefbaar
te houden. In het Nationaal Waterplan is ook een reactie op het
advies van de Deltacommissie opgenomen. In 2009 komt het
kabinet met een Deltawet, een Deltaprogramma en de bijbehorende financiering’.
Bron: Nieuwsbericht DG Water; 18 december 2008

Overleg (IPO). Hiermee kan impliciet worden gesteld dat
de huidige inzage, inspraak en review op de nota primair is
gericht op het informeren van:
 parlement met het oog op besluitvorming;
 burgers en private partijen die gevolgen ondervinden van
het beschreven beleid; en
 ambtenaren die zijn belast met de regionale of gemeentelijk vertaling en uitvoering van het nationale waterbeleid.
In het oNWP worden de hoofdlijnen van het waterbeleid
beschreven voor de middellange termijn (2015) en de lange
termijn (2050-2100), en niet primair de maatregelen. Maatregelen die samenhangen met de prominentere rol van water
bij de inrichting van Nederland en de prominentere rol van
klimaatbestendigheid komen voort uit onderzoek en besluitvorming in de toekomst.
Gegeven deze deels impliciet gestelde beleidscontext en
doelgroep, kunnen de doelstellingen van het oNWP als volgt
worden omschreven:
 het beschrijven van de nationale en internationale
wateropgaven;
 het informeren over de inhoud en samenhang van het
bestaande nationale waterbeleid;
 het beschrijven van opgaven en kaders voor het nieuwe,
nog nader in te vullen waterbeleid;
 het aangeven van de prioriteitsvolgorde voor de opgaven
voor de vijf in het oNWP onderscheiden waterthema’s;
 het definiëren en agenderen van de ruimtelijke en financiële opgaven;
 het zo concreet mogelijk beschrijven van de eisen en randvoorwaarden voor innovatie-initiatieven en besluitvorming
in de komende beleidsperiode.

Beheer- en Ontwikkelplan voor de Rijkswateren
Bescherming tegen overstromingen en zorg voor voldoende,
schoon en gezond water zijn speerpunten voor het beheer van
de rijkswateren. Dit zijn de grote rivieren en kanalen, het IJsselmeergebied, de Zuidwestelijke Delta, de Noordzee en de Waddenzee. Voor de bescherming van Nederland tegen hoog water
is versterking van onze kustlijn en rivieroevers van primair
belang. Nieuw zijn ook de maatregelen om de waterkwaliteit te
verbeteren voor de leefomgeving van mens, plant en dier.

het onderhoud van de vaarwegen opvoeren en nagaan hoe de
groei van de scheepvaart met verkeersmaatregelen kan worden
opgevangen. Daarnaast biedt Rijkswaterstaat ruimte voor
ander gebruik, zoals zwemmen, drinkwaterbereiding, natuur,
koelwater en (sport)visserij.
Bron: http://inspraak.nederlandleeftmetwater.nl/
nationale_waterplannen/plan/
beheer_en_ontwikkelplan_voor_de_rijkswateren

Verder is het bevorderen van vlotte en veilige scheepvaart een
belangrijk thema voor de rijkswateren. Rijkswaterstaat zal

Inleiding

15

16

Review van het ontwerp-Nationaal Waterplan

Waterbeleid per thema,
ruimtelijke doorwerking
en financiering
2.1 Het gebruik van water
 Het is onduidelijk waarom het principe van ‘de vervuiler/
gebruiker betaalt’ niet consequent wordt toegepast.
 oelen, beleidskeuzes en instrumenten
D
In het oNWP wordt gesteld dat waterbeheer voorwaarden
schept voor welvaart en welzijn in onze delta. Nederland is
goed beschermd tegen de risico’s van overstromingen, het
gebruik is afgestemd op de beschikbare hoeveelheid water
en water voegt een belangrijke kwaliteit toe aan steden en
landschappen. De waterbeheerders zorgen ervoor dat zoveel
mogelijk aan de wensen van gebruikers tegemoet kan worden
gekomen. Waterbeheerders en regionale partijen staan voor
de opgave om tot keuzes en tot win-win situaties te komen.
In gebieden met meerdere gebruiksfuncties, worden gebiedsspecifieke afwegingen gemaakt. De provincie doet dat in
samenspraak met de waterbeheerder. Hierbij streven de
provincie en waterbeheerder, in samenspraak met de andere
partijen, naar een combinatie van functies en multifunctioneel
watergebruik. Er worden vooral synergiekansen gezien met
recreatie en energievoorziening. Rijk en provincies leggen
gebruiksfuncties vast in hun waterplannen. De noodzaak tot
toekenning van deze functies volgt uit Europese richtlijnen,
die in nationale wetgeving zijn omgezet. Daarbij gaat het om
Natura 2000 gebieden, zwemwaterlocaties, drinkwaterbeschermingszones en schelpdierwateren en water voor karperachtigen. De provincie doet dit voor de regionale wateren, de
rijksoverheid voor de rijkswateren.
Van een toenemende druk op het watersysteem is ook sprake
bij het gebruik van de ondergrond. Ondergronds bouwen, het
benutten van bodemenergie (warmtekoude opslag), CO2- en
gasopslag zijn in opkomst en hebben daarmee effect op de
grondwatertoestand.
In het oNWP wordt aangegeven wat de gebruiker van
het waterbeheer mag verwachten en welke kansen in de
komende planperiode worden verkend of gerealiseerd. Als
instrument om water meer sturend te maken en zo kosteneffectief met water om te gaan zal het gebruik van water in toe-

2

nemende mate worden beprijsd. Daarbij betalen gebruikers
een reële prijs voor het gebruik van (zoet) water. De kosten
voor aanpassing van het watersysteem komen dan voor
rekening van diegenen die daarvan profiteren, bijvoorbeeld
van nieuwbouw .
Analyse
De opgaven in de waterthema’s en gebieden vloeien voort uit
de vaak botsende eisen die verschillende gebruiksfuncties aan
het watersysteem stellen. De inrichting van onze watersystemen is vérgaand geoptimaliseerd voor landbouw, wonen en
werken onder de zeespiegel.
Principe ‘de vervuiler/gebruiker betaalt’ wordt
slechts beperkt en ongelijk toegepast
In relatie tot de zoetwatervoorziening wordt in het oNWP
(p116) gesteld dat het gebruik van water in toenemende mate
wordt beprijsd. Dit ‘vervuiler/gebruiker betaalt’-principe uit
het oNWP wordt echter bij de financiering van het waterbeheer niet algemeen toegepast:
 De wateroverlast en de matige ecologische waterkwaliteit
in het landelijk gebied zijn voor een belangrijk deel een
gevolg van bemesting en het aanpassen van het watersysteem ten behoeve van de landbouw. De maatregelen die
nodig zijn voor het tegengaan van wateroverlast en verbeteren van de waterkwaliteit worden echter voornamelijk
door de huishoudens betaald.
 In het geval van de extra wateraanvoer vanuit het IJsselmeer naar Zuid-Holland is onduidelijk wie voor deze
facilitering betaalt.
 De waterkwaliteitsproblematiek in het Volkerak-Zoommeer is voor een belangrijk deel het gevolg van de nutriëntenbelasting vanuit Brabant na de verzoeting ten behoeve
van de landbouw (VenW, 2003) terwijl de kostbare oplossing van ‘verzouting’ op zijn beurt weer problemen oplevert voor de zoetwatervoorziening in de regio waarvoor
het oNWP (p253) wel onderzoek wil gaan doen naar ‘reële
beprijzing’.
 Waterveiligheidsmaatregelen worden veelal ten behoeve
van een specifiek gebied getroffen maar worden uit algemene rijksmiddelen betaald. Bij plannen voor buitendijks

Waterbeleid per per thema, ruimtelijke doorwerking en financiering

17

bouwen, zoals in het Markermeer, is onduidelijk wie voor
de veiligheid betaalt. De betreffende wethouder heeft al
aangegeven dat de volledige kosten niet door het project
Almere-buitendijks kunnen worden gedragen, zoals ook
bij IJburg de kosten van ophogen niet ten laste van het
project zijn gekomen.
De verdeling van lusten en lasten van het watergebruik is
ongelijk. Onduidelijk blijft waarom in een beperkt aantal
gevallen (zoetwatervoorziening, stad) het principe wel wordt
toegepast en in allerlei andere gevallen (wateroverlast, waterkwaliteit, koelwater, scheepvaart, veiligheid) niet. Bij een
keuze voor meer toepassing van het instrument beprijzing
als prikkel voor meer maatschappelijk verantwoord gebruik
van water spelen ook andere overwegingen zoals solidariteit, gelijkheid, concurrentie of uitvoerbaarheid. Onduidelijk
is in hoeverre deze aspecten in het oNWP een rol hebben
gespeeld.
Onduidelijk is ook of voor alle vormen van watergebruik
dezelfde principes worden gebruikt. Wanneer moet de landbouw zich aanpassen aan de gewijzigde omstandigheden.
En wanneer wordt gefaciliteerd met aanvoer van zoet water
vanuit het landelijk hoofdwatersysteem, zoals vanuit het
IJsselmeer naar Zuid-Holland? Dit zijn landelijke keuzes die in
samenhang moeten worden genomen .

2.2 Veiligheid tegen overstromen
 Hoewel de achterstand in het onderhoud van de primaire keringen en kunstwerken aanzienlijk is, stelt het
oNWP geen versnelling voor van de uitvoer van het
hoogwaterbeschermingsprogramma.
 Het oNWP brengt niet goed in beeld wat de (ruimtelijke)
gevolgen kunnen zijn van het worstcasescenario voor
de zeespiegelstijgingen van de Deltacommissie voor
beleidskeuzes de komende decennia over de langetermijn
veiligheid.
 De noodzaak van de aangekondigde Deltawet naast de
Waterwet, is niet overtuigend aangetoond.
 De financiering van het Hoogwaterbeschermingsprogramma is toereikend tot en met 2011; voor de periode
daarna 2012-2020 zijn waarschijnlijk onvoldoende middelen
gereserveerd voor de versterking van alle primaire keringen en kunstwerken.
 oelen, beleidskeuzes en instrumenten
D
In het beleid voor de veiligheid tegen overstromen wordt
onderscheid gemaakt in:
 de uitvoering van het huidig beleid en het handhaven van
de huidige veiligheidssituatie;
 een eventuele aanpassing van de veiligheidsniveaus
vanwege een toename van de bevolking en economische
waarde in overstromingsgevoelige gebieden sinds 1960,
het tijdstip waarop de huidige normen zijn vastgesteld;
 een eventuele aanpassing van de grondslagen van het
veiligheidsbeleid langs de drie lagen preventie, ruimtelijke
planning en rampenbeheersing;
 eventuele verdere aanpassingen in verband met klimaatverandering om Nederland gegeven de verwachte zeespie-

18

Review van het ontwerp-Nationaal Waterplan

gelstijging en toename van rivierafvoeren, ook op lange
termijn veilig te houden.
Het huidige beleid wordt gecontinueerd. Het doel om (pas)
in 2020 alle primaire keringen en kunstwerken aan de huidige
normen te laten voldoen blijft gehandhaafd – het wegwerken
van de achterstanden wordt niet versneld. Versnelling en
intensivering zijn evenmin onderdeel van het stimuleringspakket in de kabinetsreactie op de financiële crisis (Ministerie van
Algemene Zaken, 2009). In 2006 voldeed 24 procent van de
primaire keringen niet aan de norm. Van 32 procent van de primaire keringen en van 49 procent van de kunstwerken is nog
onzeker of ze aan de norm voldoen (Inspectie V&W, 2006).
De ruimtelijke reservering in de structuurvisie voor het
kustfundament, Ruimte voor de Rivier, Maaswerken en
Waddenzee zal moeten worden bekrachtigd in de Algemene
Maatregel van Bestuur (AMvB) Ruimte. De noodoverloopgebieden die nog in de Nota Ruimte werden genoemd, zijn allen
komen te vervallen. In overleg met betrokken overheden
wordt naar nieuwe oplossingen gezocht. Er worden vrijwel
geen nieuwe restricties opgelegd aan de ruimtelijke ontwikkelingen in Nederland. Wel zullen via een aangekondigde AMvB
voorwaarden worden gesteld aan de bouw en inrichting
van “vitale infrastructuur in kwetsbare gebieden”. Mogelijk
blijken er bij de herziening van het normenstelsel ruimtelijke
restricties nodig te zijn.
Van het advies van de Deltacommissie wordt in het oNWP de
procedurele aanbeveling (nr. 12) direct overgenomen, evenals
de aanbeveling om de Noordzeekust blijvend te beschermen
met behulp van zandsuppletie. Het advies van de Deltacommissie om met extra suppleties functiecombinaties te realiseren wordt onderzocht. De overige adviezen over veiligheid
zijn onderdeel van verder onderzoek, gericht op besluitvorming in 2015.
Résumerend zijn dan de belangrijkste besluiten en
onderzoeksambities:
Besluiten:
 in het oNWP wordt aanbeveling 12 van de Deltacommissie over de verbetering van de politiek-bestuurlijke,
juridische en financiële kaders voor het veiligheidsbeleid
overgenomen.
 instelling van een Deltafonds om onzekerheid over de langetermijnfinanciering (na 2020) van het waterveiligheidsbeleid weg te nemen.
Ambities en onderzoek:
 in het oNWP wordt aangekondigd dat onderzocht gaat
worden of het veiligheidsniveau in Nederland een factor 10
verhoogd zou moeten worden en zo ja hoe (in reactie op
aanbeveling 1 van Deltacommissie);
 in het oNWP wordt voor de periode 2009-2015 voorgesteld
te onderzoeken of aanvullende randvoorwaarden nodig
zijn voor het bouwen in het buitendijks gebied (in reactie
op aanbeveling 3 van de Deltacommissie);
 in het oNWP wordt de mogelijkheid vermeld om na te
gaan of de veiligheid van het Rijnmondgebied met een
‘afsluitbaar-open’ variant ook op de lange termijn kan

worden gewaarborgd (in reactie op aanbeveling 10 van de
Deltacommissie).

van de structuurvisie in het oNWP maar moeten nog worden
bekrachtigd in de AMvB Ruimte.

Analyse
Voor het versterken van het kustfundament wordt zandsuppletie algemeen beschouwd als een maatregel waarmee de
stijgende zeespiegel, zeker de komende eeuwen, op de meest
efficiënte wijze het hoofd kan worden geboden (bijvoorbeeld
Kwadijk e.a., 2006; MNP, 2007).

Volgend op het advies van de Deltacommissie is inmiddels
een ministeriële stuurgroep ingesteld, en is de instelling van
een Deltaregisseur, -wet en -fonds aangekondigd. De invulling
daarvan is nog in ontwikkeling; de mogelijke doorwerking van
deze nieuwe instrumentenlijn is daarom nog niet bekend.

Voor de opvang van extreme rivierafvoeren wordt in het
oNWP vastgehouden aan de voorgenomen maatregelen
binnen het programma Ruimte voor de Rivier met de mogelijkheid om, waar dat efficiënt is te realiseren, al vooruit te
lopen om de bovengrens van de maatgevende afvoer voor de
Rijn van 18.000 en voor de Maas van 4600 kubieke meter per
seconde rond 2100.
Voor de kust wordt een zeespiegelstijging van 85 centimeter
ten opzichte van 1990 gehanteerd als bovengrens voor 2100.
Dit past bij de bovengrens van de KNMI 2006-scenario’s Warm
en Warm+. Daarnaast wordt in het oNWP voor de zeespiegelstijging volgens een worstcasescenario de bovengrens van de
Deltacommissie vermeld (1,3 meter voor 2100). Voor veiligheid verdient het volgens het oNWP ‘de voorkeur om bij een
hoog maatschappelijk risico en een lage flexibiliteit rekening
te houden met de bovengrens van de klimaatverwachtingen’.
Deze combinatie zou een herijking van het hoogwaterafvoerbeleid kunnen beteken (het programma Ruimte voor de Rivier
is gedimensioneerd op ‘slechts’ 60 centimeter zeespiegelstijging. De effectiviteit van maatregelen dicht bij de mondingen,
zoals de bypass bij Kampen en de Noorderwaard zal afnemen
bij grotere zeespiegelstijgingen). In onderzoek naar de vraag
of bestaande voornemens passen in een mogelijk bijgesteld
eindbeeld, wordt niet voorzien.
Samenvattend:
 Tot 2100 is de veiligheid tegen overstromen goed te
handhaven. De kustzone is niet het grootste probleem,
maar wel het benedenrivierengebied (MNP, 2007; Deltacommissie, 2008). Bij een zeespiegelstijging volgens het
worstcasescenario is de huidige dimensionering in het programma Ruimte voor de Rivier waarschijnlijk onvoldoende.
De consequenties daarvan zijn nog onvoldoende in beeld
gebracht. Op de lange termijn (na 2050) zijn eveneens aanpassingen aan de Oosterscheldedam en Maeslantkering
noodzakelijk. Voor de Oosterscheldedam wordt aanpassing in het oNWP voorzien, voor de Maeslantkering niet;
 Na 2100 bedraagt mogelijke zeespiegelstijging volgens de
klimaatscenario’s van de Deltacommissie in het worstcase
geval 1,5 tot 4 meter. In dat geval voldoet het huidige
maatregelenpakket inclusief Ruimte voor de Rivier niet
meer. Aanvullende en mogelijk structurele ruimtelijke
aanpassingen zijn dan noodzakelijk. De consequenties
hiervan zijn nog niet in beeld gebracht, ook niet door de
Deltacommissie.
Mogelijke doorwerking van nieuwe instrumenten nog onduidelijk
De ruimtelijke reserveringen voor het kustfundament, Ruimte
voor de Rivier, Maaswerken en Waddenzee zijn onderdeel

Voor de daadwerkelijke verwezenlijking van de wateropgaven
van het advies van de Deltacommissie kan gebruik gemaakt
worden van de Waterwet en de aanverwante omgevingsrechtelijke wetgeving. De Waterwet is daarvoor nu al geschikt en
bevat de noodzakelijke bevoegdheden en instrumenten. Het
lijkt niet de bedoeling om bestaande bevoegdheden over te
hevelen naar de Deltaregisseur. Hierdoor is voor de juridische uitvoering van het waterbeleid de Deltawet onnodig.
Onduidelijk is ook wat het Deltaprogramma toevoegt aan de
plannen en maatregelenprogramma’s, die nu en in de nabije
toekomst moeten worden vastgesteld in de Waterwet (en
die grotendeels voortvloeien uit de diverse Europese waterrichtlijnen). Het voorgestelde Deltafonds kan een verbetering
vormen voor de financiering van het rijkswaterbeheer (De
Gier en van Rijswick, 2009).
De middelen voor het Hoogwaterbeschermingsprogramma
toereikend t/m 2011; voor de periode 2012-2020 zijn
waarschijnlijk onvoldoende middelen gereserveerd
Het Hoogwaterbeschermingsprogramma (HWBP) maakt
deel uit van het onderwerp ‘waterkeren’ en is primair gericht
op waterveiligheid. Met dit programma wordt beoogd de
primaire keringen en kunstwerken te versterken opdat deze
voldoen aan de huidige normen (uiterlijk in 2020). Tevens is
in het HWBP de aanpak van zwakke schakels langs de kust
opgenomen.
Schatting benodigde financiële middelen
De geschatte kosten voor het versterken van de primaire
keringen en kunstwerken die voortvloeien uit de Tweede
Toetsing (Inspectie V&W 2006) bedragen ongeveer 1,8 miljard
euro (+/- 40 procent). Voor de aanpak van de Zwakke Schakels langs de kust is naar schatting 0,75 miljard euro nodig
(Tweede Kamer, 2007).
Voor de volledige uitvoering van versterkingen van de primaire keringen en kunstwerken die voorvloeien uit de Eersteen Tweede Toetsing, en van de zwakke schakels langs de kust
is ongeveer € 2,7 miljard euro nodig (oNWP).
Beschikbare financiële middelen
Voor verbeteringswerken die voortkomen uit de wettelijke
veiligheidstoetsing is tot 2020 1,7 miljard euro beschikbaar
voor het HWBP, zoals opgenomen in het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (Ministerie van V
en W, 2009).
In het kader van het beleidsprogramma ‘Samen werken,
samen leven’ heeft het kabinet 1.2 miljard euro aanvullende
middelen gereserveerd om het HWBP op basis van de Eerste
en de Tweede Toetsing (waaronder de aanpak van de Afsluitdijk) volledig uit te kunnen uitvoeren.

Waterbeleid per per thema, ruimtelijke doorwerking en financiering

19

Deze reservering wordt in tranches naar de begroting van het
ministerie van Verkeer en Waterstaat begroting overgeboekt
(Tweede Kamer, 2008). De eerste tranche van 0,12 miljard
euro van het totale budget van 1,71 miljard euro is inmiddels
overgeboekt.

2.3 Watertekort en zoetwatervoorziening

In totaal is daarmee circa 2,7 miljard euro beschikbaar voor
de versterking van de primaire keringen en kunstwerken
welke voortvloeit uit de Eerste en Tweede Toetsing en voor
uitvoering van zwakke schakels langs de kust. Vooralsnog lijkt
deze 2,7 miljard euro toereikend. Voorwaarde is wel dat de
resterende 1 miljard euro die in het beleidsprogramma ‘Samen
werken, samen leven’ is gereserveerd ook daadwerkelijk naar
de begroting van Ven W zal worden overgeboekt en volledig
zal worden ingezet voor de uitvoering van het HWBP.

 Het voorstel om het IJsselmeer als belangrijkste zoetwaterbron voor midden-west Nederland verder te ontwikkelen (aanbeveling 11 van de Deltacommissie) is onvoldoende
onderbouwd . Het oNWP schetst geen beeld van de kosten
en baten van deze keuze, bijvoorbeeld in vergelijking met
alternatieven waarbij een beperking van de regionale
watervraag wordt beschouwd.
 Het kortetermijn voorstel in het oNWP voor het vergroten
van de strategische zoetwatervoorraad door een flexibel
peil van het IJsselmeer is in lijn met een klimaatbestendige
en adaptieve aanpak.
 In het oNWP wordt het meekoppelen van zoetwatervoorziening met wateroverlast en waterkwaliteit overschat.

Hoewel het waarschijnlijk is dat op basis van de Derde
Toetsing aanvullende investeringen zullen moeten worden
gedaan, zijn daar nog geen financiële middelen voor
gereserveerd.

 oelen, beleidskeuzes en instrumenten
D
In het oNWP wordt het bestaande beleid gevolgd waarmee
de huidige, geschatte watertekorten voor 2015 worden
aangepakt volgens de afspraken uit het Nationaal Bestuurs-

Overwegingen om het veiligheidsniveau te verhogen
In het oNWP wordt het advies van de Deltacommissie om de
veilligheidsniveaus te verhogen met een factor 10, in onderzoek
genomen. Daarnaast wordt voorgesteld om de normen niet
meer alleen te baseren op economische gronden maar ook op
slachtofferrisico’s voor zowel individuen als voor de samenleving als geheel. Verder wil het kabinet de toepasbaarheid van
doorbraakbestendige dijken onderzoeken.
Een recent uitgevoerde Kengetallen-Kosten-batenanalyse (KBA)
toont aan een verhoging van de veiligheidsnormen op basis van
economische afweging voor de meeste dijkringen niet direct
noodzakelijk is. Voor die dijkringen waar de normen inmiddels

wel achterlopen, zou een verhoging van het veiligheidsniveau
met een factor 2 in vrijwel alle gevallen voldoende zijn (Kind e.a.
2008). Het slachtofferrisico wordt dan mogelijk eerder bepalend voor het nieuwe normstelsel, maar in het oNWP wordt niet
aangegeven hoe dat moet worden geïmplementeerd. Naast de
uitvoering van het huidige hoogwaterbeschermingsprogramma
(HWBP) lijkt het inzetten op doorbraakbestendige dijken een
mogelijkheid om de schade- en vooral de slachtofferrisico’s
zodanig te verminderen dat de gewenste verhogingen van de
veiligheidsniveaus kunnen worden bereikt zonder de normen
verder aan te passen (figuur 2.1).

Schade- en slachtoﬀerrisico bij overstromingen
120

Figuur 2.1

Index (2005=100)
Slachtoﬀerrisico
Schaderisico

100
80
60
40
20
0
2005

2040
Huidig
beleid

2040
Overstroombare
dijken

Door uitvoering van het huidige beleid neemt het schade- en slachtofferrisico in de periode tot 2040 naar verwachting sterk af. Toepassing van overstroombare/niet doorbrekende dijken zou vooral het slachtofferrisico sterk
kunnen verminderen. Bron: MNP (2007).

20

Review van het ontwerp-Nationaal Waterplan

akkoord Water (-actueel). De partijen die het NBW-actueel
hebben ondertekend - het ministerie van VenW, de provincies
(IPO), de waterschappen (UvW) en de gemeenten (VNG) hebben afgesproken om het watersysteem minder kwetsbaar
te maken voor watertekortsituaties. Gekozen is om voor het
watertekort geen norm vast te stellen. De rijksoverheid en de
waterschappen informeren de watergebruikers aan de hand
van de Nationale Verdringingsreeks, de Werkwijzer Watertekort en de Droogtestudies over mogelijk jaarlijks optredende
watertekorten, zodat de watergebruiker hierop kan anticiperen. Op regionaal niveau worden de watervoorziening,
wateroverlast en waterkwaliteit in samenhang beschouwd.
Uitgangspunt is de trits ‘vasthouden – bergen – afvoeren’. In
de regio wordt per gebied de afweging gemaakt in hoeverre
functies geaccommodeerd kunnen worden.
Nieuw in het waterbeleid volgens het oNWP (p87) is het
streven om gebruikers en functies minder afhankelijk te
maken van de aanvoer van water (meer zelfvoorzienend door
zuiniger met water om te gaan, zich aan te passen aan veranderende omstandigheden en hogere zoutgehalten en door
meer water vast te houden). Dit naast het bestaande beleid
om de verdroging van natuurgebieden sterk te verminderen
en te komen tot een meer optimale verdeling te komen van
het beschikbare water tussen het landelijke en regionale
watersysteem. Het kabinet ondersteunt de keuze van de
Deltacommissie voor het IJsselmeer als strategisch zoetwaterreservoir waarvan de opslagcapaciteit wordt vergroot. Om
op de korte termijn tegemoet te komen aan de toenemende
zoetwatervraag zal het kabinet uiterlijk in 2012 een nieuw peilbesluit nemen voor het IJsselmeergebied, met mogelijk een
peilfluctuatie van maximaal 30 centimeter boven het huidige
zomerpeil.
Naast het gebruik in tijden van droogte van de al bestaande
‘verdringingsreeks’ wordt als instrumenten gedacht aan
provinciale ‘waterfunctiefaciliteringskaarten’ die de kwantitatieve en kwalitatieve waterbeschikbaarheid aangeven, en
aan reële beprijzing voor de levering van zoet water voor de
economische gebruikers.
Analyse
Meer zelfvoorzienend watersysteem zonder grootschalige
functieverandering maar beperkt mogelijk
Het streefbeeld van een meer zelfvoorzienend watersysteem
is vanwege de eisen van wonen en landbouw maar zeer
beperkt mogelijk zonder uitgebreide functieaanpassingen en
functieveranderingen. Juist ten behoeve van de landbouw
en het wonen zijn de hoge grondwaterstanden sinds de
jaren vijftig in een groot deel van Nederland met ongeveer
0,4 meter ‘afgetopt’ en is de seizoensberging aanzienlijk
verminderd. De zoetwaterbehoefte voor peilhandhaving en
doorspoelen in laag-Nederland en ‘sponswerking’ in hoogNederland is dusdanig groot dat enorme arealen met een aanzienlijke peilvariatie nodig zijn. Een voorgestelde maatregel
als peilgestuurde drainage, waarbij geen functieaanpassing
nodig is kan slechts een beperkte extra waterhoeveelheid van
20 millimeter bergen in vergelijking tot een droogtetekort van
respectievelijk 100, 150 en 300 millimeter in respectievelijk
een nat, gemiddeld en zeer droog jaar (KNMI, 2008; Deltares,

2008b). Ingrijpende maatregelen zoals seizoensberging zijn
al snel niet rendabel (Deltares, 2008b; Witjes e.a., 2008). Ook
vermindering van de watervraag vergt functieaanpassingen
zoals isolatie van bollenteelten (Vliegenthart e.a, 2009) of
verplaatsing van functies (Witjes e.a., 2008).
Duidelijke afweging zoetwatervoorziening tussen het
landelijke en regionale watersysteem ontbreekt
In het oNWP wordt zowel gestreefd naar een grotere zelfvoorzienendheid in de regionale zoetwatervoorziening, als
naar versterking van de strategische zoetwatervoorzieningsfunctie van het IJsselmeer ten behoeve van extra voorziening
van midden-west Nederland door een maximale peilvariatie
van 1,1 meter bij een 1,5 meter hoger peil. Dit vormt geen
prikkel voor meer zelfvoorzienendheid. Óók kan de zoetwatervraag verminderd worden (oNWP p87) door efficiënter
watergebruik te stimuleren door beprijzing, differentiatie per
gebied van de chloridennormen (niet alle gebieden hoeven
aan de laagste chloridennormen te voldoen), meer zelfvoorzienendheid van gevoelige teelten en gebieden, en door
functies te ‘sturen’ naar het meest geschikte gebied via het
ruimtelijke ordeningsspoor. Dit laatste is Zuid-Holland van
plan door gebruik van een chloridenverwachtingskaart en
een functiefaciliteringskaart. Gezien de beperkte mogelijkheden van wateropslag in de regio zullen vooral de ruimtelijke
keuzes van functieaanpassing of functieverandering nodig
zijn. Aan de aanbodzijde levert de voor de korte termijn
voorgestelde peilfluctuatie in IJsselmeer en Markermeer van
-20 tot + 30 centimeter ten opzichte van het huidige streefpeil
al 35-55 procent van de hoeveelheid water van de Deltacommissie IJsselmeervariant. Dit lijkt een kosteneffectieve
maatregel, zeker in het licht van de grote onzekerheden over
droogte, omdat er nog geen langjarige trend zichtbaar is in
het neerslagtekort (PBL, 2009). Het oNWP voorstel voor de
korte termijn tot vergroting van de strategische zoetwatervoorraad door flexibel peil IJsselmeer is daarmee in lijn met
een klimaatbestendige en adaptieve aanpak.
Bovendien blijkt uit de Droogtestudies van 2005 en de update
van 2008 (Rijkswaterstaat/RIZA, 2005a en b; Deltares, 2008)
en de Herijking Zoetwatervoorziening Zuid-Holland (Provincie
Zuid-Holland, 2008), dat de kosten van wateraanvoer en beregening hoger zijn dan de te verwachten meeropbrengsten.
Mogelijke alternatieven en de kosten en baten zijn niet goed
in beeld gebracht. Infrastructureel is de wateraanvoer naar
Zuid-Holland een dure maatregel met veel negatieve neveneffecten (waaronder nadelige gevolgen zoals extra kosten voor
gemalen en versterking van de nu al zwakke waterkeringen,
voor de cultuurhistorische stadjes, een verlies van natuurlijke
oevers en natuurkwaliteit en de kweldruk in de randgebieden). Ook is onduidelijk of voldaan wordt aan het oNWP-streven ‘de gebruiker betaalt’; dat wil zeggen om via beprijzing de
kosten van waterdiensten terug te winnen bij diegenen voor
wie de waterdiensten worden uitgevoerd (zie ook 2.1). Verder
is het de vraag in welke mate één grote centrale zoetwatervoorraad voor geheel laag Nederland voldoende flexibel is
gezien de onzekerheid van de klimaatverandering en aanvoermogelijkheden .

Waterbeleid per per thema, ruimtelijke doorwerking en financiering

21

Meekoppelen met wateroverlast en
waterkwaliteit beperkt mogelijk
Voor het zomertekort moet de berging namelijk in de winter
juist gevuld worden terwijl voor de opvang van piekafvoeren
de berging altijd leeg moet zijn.
Seizoensberging in oppervlaktewateren (laag Nederland)
en in de bodem (hoog Nederland) leidt daarom tot hogere
piekafvoeren. De benodigde ruimte kan tenslotte maar
één keer worden gebruikt. Verder leidt het vasthouden van
gebiedseigen water alleen tot een kwaliteitsverbetering als
dat water al schoon is wat meestal niet zo is. Meekoppeling
met natuur is goed mogelijk maar wordt vaak bemoeilijkt
door het hydrologisch versnipperde karakter van de natuur en
de matige waterkwaliteit.

2.4 Wateroverlast
 Wateroverlastbeleid geeft weinig bestuurlijke dilemma’s
omdat per gebied bepaald wordt wat op ‘op orde zijn’
betekent. Bestuurlijke afwegingen op regionaal niveau
kunnen leiden tot zeer gedifferentieerde gebiedsnormen
en beschermingsniveaus.
 De verwachtingen over het meekoppelen van wateroverlastmaatregelen met andere doelen (natuur, watertekort,
waterkwaliteit) zijn te hoog gespannen.
 Of water meer sturend wordt is onzeker vanwege het nietverplichtende karakter van de beschikbare instrumenten.
Desondanks zijn er goede praktijkvoorbeelden in NoordHolland, het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier en Overijssel.
 De wateroverlastopgave is klimaatbestendig, maar
mogelijk gebaseerd op ‘oude’ klimaatscenario’s wat vooral
gevolgen kan hebben voor het weinig flexibele stedelijk
watersysteem.
 Op dit moment ontbreekt de informatie om te beoordelen
of het watersysteem wat betreft wateroverlast in 2015 op
orde zal zijn.
 oelen, beleidskeuzes en instrumenten
D
Het oNWP volgt het bestaande beleid dat de wateroverlast
aanpakt volgens de afspraken uit het Nationaal Bestuursakkoord Water(-actueel). Het doel is het watersysteem in het
landelijk gebied wat betreft wateroverlast vanuit het oppervlaktewater in 2015 op orde te hebben met het oog op het
klimaat, de zeespiegelstijging en de bodemdaling en toename
van het verhard stedelijk oppervlak in 2050. In het stedelijk
gebied moeten de urgente problemen van wateroverlast
vanuit het oppervlakte-, van hemelwater en van de over- en
onderlast van grondwater voor 2015 zijn opgelost, en de nieturgente vóór 2027. Uitgangspunt daarbij is de trits ‘vasthouden – bergen – afvoeren’.
In het Nationaal Bestuursakkoord Water-actueel is gekozen
om met de ‘werknormen’ als referentie de gebiedsnormen
af te leiden op basis van een lokale kosten-batenanalyse in
gebiedsprocessen. Het doel is duidelijkheid te verschaffen
over het beschermingsniveau dat de burger kan verwachten.
Daarnaast regelt de nieuwe Waterwet verankering en bekostiging van gemeentelijke watertaken, evenals de verantwoordelijkheden van de gemeente voor hemelwater en grondwa-

22

Review van het ontwerp-Nationaal Waterplan

ter in bebouwd gebied. Het langetermijn streefbeeld komt
overeen met het bestaande NBW-beleid tot 2015.
Analyse
Betekenis ‘watersysteem in 2015 op orde’ is onduidelijk
Of het watersysteem wat betreft de overlast vanuit het
oppervlaktewater in 2015 op orde is met het oog op het
klimaat van 2050, is onduidelijk. Er is namelijk onvoldoende
informatie over de doelstellingen en de voortgang van
maatregelen (Kragt e.a., 2007; Olde Wolbers e.a., 2008).
Uitgaande van de ‘referentienormen’ vullen de waterschappen de gebiedsnormen met bijbehorende maatregelen nader
in op basis van een kosten-batenanalyse. De gebiedsnormen
kunnen dus tot een zeer gedifferentieerd beschermingsniveau leiden. Vanwege de grotere fysieke en financiële schade,
verdienen het grondwater (zowel in het landbouwgebied als
in de stad) en de opvang van regenwater en riolering in het
weinig flexibele stedelijk gebied vermoedelijk meer aandacht
dan wateroverlast vanuit het oppervlaktewater (Kragt e.a.
2007; van der Ven, 2009). De stedelijke wateropgave is echter
minder scherp in beeld dan die van het landelijk gebied. Het
wateroverlastbeleid geeft in principe weinig dilemma’s,
omdat door het Nationaal Bestuursakkoord Water de
bestuurlijke kosten-batenafweging in de gebiedsprocessen is
gewaarborgd en dus per gebied bepaald wordt wat ‘op orde
zijn’ betekent. Dit kan per gebied verschillen.
De voorlopige opgave van de waterschappen in 2006 bedroeg
35.000 hectare waterbergingsgebied. Recentere opgaven
wijzen op een toename van het benodigde areaal voor
waterberging (Randstedelijke rekenkamer, 2008). De waterschappen zijn al bezig met enkele waterbergingsgebieden en
fijnmazige maatregelen zoals het vasthouden met stuwtjes in
haarvaten in hoog-Nederland en natuurvriendelijke oevers in
laag-Nederland, waarbij het bestaande landgebruik en vrijwillige grondverwerving als uitgangspunten dienen. Deze fijnmazige maatregelen zijn gericht op benutting en optimalisatie
van het huidige systeem en combinatie met andere doelen in
de gebiedsprocessen zoals de KRW, en betreffen veelal niet
de grootschalige uitbreiding van het wateroppervlak. In het
huidige beleid zouden de gebieden voor waterberging halfom-half verkregen worden via (vrijwillige) grondverwerving
en schadevergoedings-(beheers)overeenkomsten.
Hoewel een overzicht op de WB21-resultaten van deze
gebiedsprocessen ontbreekt, lijken de tot 2015 in de stroomgebeidsbeheerplannen geplande 5.500 hectare KRW-inrichtingsmaatregelen (meandering, natuurvriendelijke oevers)
die vrijwel geheel gekoppeld zijn aan de fijnmazige WB21maatregelen tegen wateroverlast, aan te geven dat de meer
dan 35.000 hectare waterbergingopgave nog maar beperkt
gedekt wordt.
Meekoppelverwachtingen te hoog gespannen
De meer dan 35.000 hectare waterbergingopgave wordt
maar beperkt gedekt door de tot 2015 geplande 5.500 hectare
inrichtingsmaatregelen (meandering, natuurvriendelijke
oevers) van de Kaderrichtlijn Water (KRW). Deze zijn vrijwel
geheel gekoppeld aan de fijnmazige maatregelen tegen
wateroverlast van het Waterbeheer 21ste eeuw (WB21).

De verwachtingen van de meekoppeling van waterberging
met bestaande hoogwaardige natuur en watertekort, als
natuurlijke klimaatbuffers, zijn te hoog gespannen. De
meekoppeling met bestaande natuur is beperkt vanwege
het onregelmatige karakter van de overstromingen en de
slechte waterkwaliteit. De meekoppeling met watertekort
is beperkt vanwege de tegenstrijdige eisen: voor het tekort
in de zomer moet het neerslagoverschot in de winter en het
voorjaar opslagen worden, terwijl de bergingsruimte voor
onverwachte piekafvoer continu vrij moet worden gehouden
. Meekoppeling van berging met (weinig natuurlijke) zuiveringsmoerassen, ‘groen’ in de stad en via beheerovereenkomsten met landbouwgrond bieden wel goede mogelijkheden.

maatregelen aan realisatie van doelen in Natura 2000 en
Ecologische Hoofdstructuur (EHS) beperkt.
 Hoewel dit in het oNWP niet expliciet wordt gesteld lijkt
waterkwaliteit een lagere prioriteit te hebben dan andere
waterthema’s. Qua wetgevingssystematiek zou het ook
consequenter zijn geweest om de waterkwaliteitsnormen
op te nemen in de nieuwe Waterwet.
 De KRW biedt op basis van de zesjarige evaluaties voldoende ruimte voor aanpassing van de doelen ten gevolge
van eventuele klimaatverandering. De soortenbenadering van het natuurbeleid kan echter slecht omgaan met
huidige en toekomstige watersysteemdynamiek zoals
klimaat en erfenissen uit het verleden.

Wateroverlastmaatregelen mogelijk
onvoldoende klimaatbestendig
De wateroverlastopgave is gebaseerd op het ‘oude KNMI’
middenscenario met 10 procent neerslagintensiteitstoename
in 2050. Door een extra toename van de neerslagintensiteit in
de zomer volgens de nieuwere KNMI-klimaatscenario’s (2006:
27 in plaats van 10 procent) kan de opgave nog toenemen.
Voor het ‘relatief flexibele’ watersysteem van het landelijk
gebied kan dit tijdens de zesjaarlijkse evaluatiemomenten
makkelijker aangepast worden dan voor het ‘inflexibelere’
stedelijk watersysteem, waar het onduidelijk is in welke mate
hiermee in riolerings- en waterplanberekeningen rekening
wordt gehouden. Een veiligheidsbeleid waarin rekening
wordt gehouden met een worstcasescenario voor de zeespiegelstijging en piekafvoeren, gaat ook gepaard met een
grotere beleidsopgave voor wateroverlast. Dit houdt verband
met de verlenging van de periode waarin er geen water kan
worden uitgeslagen vanuit laaggelegen stedelijk en landelijk
gebied op het hoofdwatersysteem.

 oelen, beleidskeuzes en instrumenten
D
In het streefbeeld in het oNWP vormen diffuse bronnen
en inrichting geen beperking voor de gebruiksfuncties en
de vereiste ecologische KRW-kwaliteit van het water in de
stroomgebiedbeheerplannen. Bij bemesting wordt rekening gehouden met het in de bodem aanwezige fosfaat.
Zuiveringsmoerassen dragen bij aan verdere verbetering
van de waterkwaliteit en het opvangen van piekafvoeren,
en bieden plaats aan natuur. De inrichting van de watersystemen, zoals hermeandering en natuurvriendelijke oevers,
geeft voldoende ruimte voor natuurlijke processen én voor
gezonde populaties van flora en fauna. Dit geeft ecologische
waarden de ruimte om mee te veranderen met ruimtelijke en
klimaatontwikkelingen.

Kosten voor tegengaan wateroverlast worden gedekt
met gemeentelijke- en vooral waterschapsheffingen
De kosten van maatregelen tegen wateroverlast komen ten
laste van gemeenten (verbrede rioolheffing) en waterschappen (watersysteemheffing). Volgens de waterschappen is
hiervoor tot 2015 2,5 miljard euro nodig; dit zal in 2015 ten
opzichte van 2006 leiden tot een stijging van de waterschapslasten van huishoudens met 23 euro (10 procent); een stijging
van 1 procent per jaar (Kragt e.a., 2007).
Daarnaast heeft het Rijk aan de uitvoering van de KRW 115
miljoen euro aan synergiegelden beschikbaar gesteld (looptijd
begrotingsjaar 2009-2011). De rijksoverheid kan hiermee een
bijdrage leveren aan regionale initiatieven voor maximaal 30
procent van de projectkosten. Deze middelen worden ingezet
via het Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG).

2.5 Waterkwaliteit
 Het oNWP schetst niet de dilemma’s voor het dichten van
het grote gat tussen het streefbeeld in het oNWP voor
waterkwaliteit en de in oNWP verwachte 25 procent realisatie van het ecologisch KRW-doel in 2015.
 De KRW-maatregelen koppelen in hoge mate mee met
ander beleid (wateroverlast, recreatie, natuur) maar
omgekeerd geldt dit niet. Zo is de bijdrage van de KRW-

In de periode tot en met 2015 geeft het kabinet hier vorm
aan door uitvoering van de uit de gebiedsprocessen voortgekomen maatregelen en die zijn opgenomen in de stroomgebiedbeheerplannen. In deze plannen wordt ingeschat dat de
maatregelen tot 2015 leiden tot 25 procent realisatie van de
KRW-doelen volgens het principe ‘one out/all out’ (ministerie
VenW, 2008).
In het oNWP (p124) wordt een aanzienlijke synergie gezien
tussen de KRW, Natura 2000 en de EHS. De KRW-maatregelen
dragen volgens het oNWP voor een belangrijk deel bij aan het
realiseren van de condities die nodig zijn voor het behoud van
beschermde natuurwaarden. Zo profiteert de natuur onder
andere van een verbeterde waterkwaliteit en inrichtingsmaatregelen, zoals zachte overgangen van water naar oever,
hermeandering van beken, de aanleg van vispassages en
actief biologisch beheer. De watercondities in de Natura 2000
en EHS-gebieden moeten in 2015 op orde zijn; dit geldt vooral
voor de verdroging.
Het KRW-maatregelenpakket bestaat voor meer dan
70 procent uit bestaand beleid en daaraan gekoppelde
bestaande instrumenten (4e Actieprogramma Nitraatrichtlijn,
Stedelijk Afvalwaterrichtlijn, basisinspanning riolering, ILG/
reconstructie, Uitvoeringsprogramma Diffuse bronnen en
dergelijke). Voor verbetering van de waterkwaliteit in het
landelijke gebied wordt ingezet op innovatieve maatregelen.
Levering van groenblauwe diensten door boeren wordt door
het oNWP (p107) kansrijk geacht . Gezien de betekenis van
schoon water voor natuur en landschap en de urgentie om
de wateropgaven voor Natura 2000 en EHS-gebieden tijdig

Waterbeleid per per thema, ruimtelijke doorwerking en financiering

23

te realiseren, ligt de prioriteit in de Nationale Landschappen,
Natura 2000- en EHS-gebieden.
Analyse
Groot gat tussen streefbeeld en uitvoering 2015 vereist keuzes
Het streefbeeld in het oNWP dat diffuse bronnen en inrichting
geen beperking vormen voor de in kader van de KRW vereiste
ecologische kwaliteit, vraagt omvangrijke maatregelen.
Momenteel is de diffuse belasting van het oppervlaktewater
met de nutriënten stikstof en fosfaat nog dusdanig hoog dat
realisatie van afgesproken ecologische doelen een grote extra
beheer- en inrichtinginspanning vergt. Een eerste inschatting
van de effecten van de voorgenomen generieke aanscherping
van fosfaatgebruiksnormen gaf aan dat de verbetering van de
waterkwaliteit beperkt is (PBL 2008). Ook het recente voornemen tot differentiatie van fosfaatgebruiksnormen tot 2013
in het Vierde Actieprogramma (LNV, 2009) zal deze conclusie
niet veranderen. Dit omdat de beperking van de fosfaatafzetruimte in fosfaatverzadigde regio’s beperkt is (10 kg/ha).
Verder wordt de mogelijke verbetering voor een deel teniet
gedaan door een verruiming van de afzetruimte (tot 20 kg/ha)
in gebieden met een lagere fosfaattoestand.
Een mogelijke maatregel meer in de lijn van dit streefbeeld
is bijvoorbeeld stopzetting van fosfaatbemesting op landbouwgronden met een hoge fosfaatbodemvoorraad (dit is
meer dan 30 procent van het areaal en overigens in overeenstemming met het landbouwkundig bemestingsadvies).
Een andere maatregel zou kunnen zijn ontwikkeling van
zuiveringsmoerassen met een totaal oppervlak van minimaal
120.000 hectare gecombineerd met piekafvoerdemping,
naast omvangrijke extra inrichtingsmaatregelen (PBL, 2008).
De huidige ‘pragmatische’ invulling in de zeer concrete
Stroomgebiedheersplannen voor de periode tot 2027 sluit
goed aan bij andere ontwikkelingen in de gebieden. Deze
invulling is voor meer dan 70 procent gebaseerd op bestaand
beleid en daaraan gekoppelde instrumenten, maar gaat uit
van het handhaven van bestaande functies en vrijwillige
grondverwerving. De resterende opgave blijft daardoor
omvangrijk zoals ook in het oNWP wordt aangegeven (p101).
Recente analyses door PBL (2008) geven aan dat in 2027
20-40% van de regionale wateren de doelstelling bereikt van
een goed ecologische potentieel, terwijl doelbereik voor
rijkswateren erg onzeker is (zie figuur 2.2). Volledig doelbereik vergt kiezen voor een omvangrijke functieaanpassing
in de vorm van verminderde nutriëntemissies en ruimtegebruik vergende inrichtingsmaatregelen zoals meandering
en natuurvriendelijke oevers. Met alleen inrichtings- en
beheersmaatregelen lukt het niet. Zo vereist actief biologisch beheer voor het herstel van meren door het eenmalig
wegvangen van de overmaat aan brasem, voor het bereiken
van een stabiele goede situatie ook lage nutriëntgehalten.
De ruimtelijke opgave van het streefbeeld waarmee wordt
voldaan aan de KRW-doelstellingen, is veel omvangrijker dan
de beperkte inzet van 5.500 hectare in de Stroomgebiedbeheerplannen. Dit ondanks de grote mate van meekoppelen
met ander beleid zoals de grote mate van overlap tussen
KRW-inrichtingsmaatregelen en WB21. Ook de meekoppeling
van de verdrogingsbestrijding met de zoetwatervoorziening

24

Review van het ontwerp-Nationaal Waterplan

vraagt een aanzienlijke aanpassing van de ontwatering en
wateraanvoer die volgens grove berekeningen niet kosteneffectief voor de landbouw lijkt te zijn (Deltares, 2008; Provincie
Zuid-Holland, 2008).
Sterke mate van meekoppelen waterkwaliteit
met ander beleid maar omgekeerd niet
Het feit dat de KRW-maatregelen voor 70 procent uit
bestaand beleid bestaan en moeilijk zijn af te bakenen van
maatregelen uit ander beleid, geeft de grote mate aan van de
gewenste synergie aan tussen de KRW en ander beleid. De
emissiemaatregelen zijn gebaseerd op het mestbeleid en het
stedelijk afvalwaterbeleid en de inrichtingsmaatregelen op
WB21-wateroverlast-, recreatie en natuurbeleid (ecologische
verbindingszones voor de EHS). Omgekeerd lijkt de bijdrage
van de KRW-maatregelen aan ander beleid, zoals het realiseren van instandhoudingcondities voor water van de Natura
2000-gebieden gering. De meekoppeling in het streefbeeld
van zuiveringsmoerassen met piekafvoerdemping en natuur
zal hooguit voor niet-hoogwaardige, nieuwe natuur gelden.
Voor bestaande, hoogwaardige natuur zijn de beheersomstandigheden te gecontroleerd en is de waterkwaliteit te
slecht. Verder lijkt het oplossend vermogen van groenblauwe
diensten door boeren overschat te worden gezien de aanzienlijke omvang en intensiteit van de benodigde maatregelen, de
tot nu toe niet gebleken grote effectiviteit en de onzekerheid
over het permanente karakter.
Bijdrage KRW aan Natura 2000 en EHS beperkt
In de streefbeelden worden ambitieuze doelen geformuleerd
voor de Natura 2000-gebieden maar de maatregelen van
de Stroomgebiedsbeheerplannen dragen maar beperkt bij
aan de Natura 2000- en EHS-doelen (Ontwerp SGBP’s 2008,
PBL, 2008; Fluit, 2009). Zoveel mogelijk wordt ingezet op het
herstellen van het beekdalsysteem (inclusief overstromingsgebieden en de sponswerking van brongebieden). Daarvoor
is veel ruimte nodig. In de stroomgebiedbeheerplannen
worden maatregelen zoals hermeandering, het opheffen van
drainage en verhogen van de drainagebasis beperkt genomen
vanwege de significante schade voor de functie landbouw of
wonen die het terugdraaien van deze hydromorfologische
ingrepen zouden opleveren (KRW artikel 4.3a).
KRW biedt ruimte voor klimaatbestendige aanpassing
De verwachting is dat hogere temperaturen (minder zuurstof, meer algengroei), intensievere neerslag (meer af- en
uitspoeling nutriënten) en verzilting het halen van de doelen
aanzienlijk moeilijker maken. In de stroomgebiedsbeheerplannen worden geen extra maatregelen hiervoor genomen. De
evaluatiemomenten van de Waterwet en de KRW (ieder zes
jaar) bieden echter de ruimte voor aanpassing van de doelen
en maatregelen op grond van veranderde omstandigheden.
Natuurbeleid kan slecht omgaan met omgevingsontwikkelingen
door de gebieden- en soortenbenadering
In het oNWP wordt terecht aangegeven dat nader onderzoek nodig is naar de vraag hoe het natuurbeleid, gericht op
natuurbehoud (soortenbenadering) aangepast kan worden
om, net als de Kaderrichtlijn Water (ecosysteembenadering),
flexibeler met ontwikkelingen in het watersysteem om te
gaan (Deltares, 2008a). Ook LNV geeft in het Natura 2000

Doelbereik getoetst aan Goed Ecologisch Potentieel volgens 'one out/all out' 2027
Regionale wateren
100

Figuur 2.2

Rijkswateren

%

100

80

80

60

60

40

40

20

20

0

%

0
Beken

Meren

Kanalen

Sloten

Voldoet

Kanalen

Rivieren
Meren

Voldoet mogelijk (doel Goed Ecologisch Potentieel +/- 0,05)

Kustwateren
Overgangswateren

Voldoet niet

Regionale en rijkswateren getoetst aan het GEP volgens het principe ‘one out/all out’. Bron: PBL, 2008.

Doelendocument (LNV, 2006) aan dat ‘doelstellingen in de
tijd robuust geformuleerd dienen te worden om te kunnen
anticiperen op bijvoorbeeld ‘natuurlijke dynamiek en klimaatverandering’. Toch speelt dit probleem op vele plaatsen,
bijvoorbeeld bij het beleid voor het IJmeer, Markermeer en
Jisperveld waarin de huidige doelen niet overeenkomen met
ontwikkelingen in het watersysteem uit het verleden (na-ijling
van emissies uit de waterbodem) of ontwikkelingen voor de
toekomst (klimaat). Zo heeft het Jisperveld brakwaterdoelen
terwijl het watersysteem door het ontstaan van het IJsselmeer aan het verzoeten is (Koenraadt e.a., 2005).
Qua wetgevingssystematiek passen de
waterkwaliteitsnormen beter in de Waterwet
Veel van de keuzes die worden gemaakt bij de juridische
implementatie vloeien voort uit de angst dat door Europese
verplichtingen Nederland ‘op slot gaat’. Dat is ook terug te
zien in het oNWP, waar zoveel mogelijk een onderscheid
wordt gemaakt tussen de implementatie van Europese
verplichtingen en puur nationaal beleid. Op dit moment is er
in het ontwerp Besluit Kwaliteitseisen en Monitoring Water
voor gekozen de waterkwaliteitseisen alleen een rol te laten
spelen bij het vaststellen van waterplannen. In een doorwerking naar besluitvorming op andere beleidsterreinen is niet
voorzien. Nu een doorwerking naar andere beleidsterreinen
niet langer wenselijk wordt geacht, was het qua wetgevingssystematiek beter geweest de waterkwaliteitsnormen in de
Waterwet op te nemen. De Waterwet zou in dat geval het
gehele watersysteembeheer reguleren: doelen, normen,
plannen, algemene regels, vergunningen, gedoogplichten,
financiering, schadevergoeding en rechtsbescherming. Nu
wordt zonder duidelijke reden een uitzondering gemaakt
voor de waterkwaliteitseisen.

Een ander probleem is dat in het ontwerp Besluit Kwaliteitseisen en Monitoring Water voor een zeer beperkt beschermingsregime wordt gekozen. Er worden geen grenswaarden,
maar richtwaarden vastgelegd en deze waarden gelden alleen
voor aangewezen waterlichamen. Het is onduidelijk of de
waterbeheerders zo over voldoende instrumenten beschikken om de overige wateren te kunnen beschermen en of zij bij
de vergunningverlening nog voldoende strenge eisen kunnen
stellen (bijvoorbeeld in het kader van de emissie-immissietoets) om de waterkwaliteit afdoende te beschermen.
Kosten en doelbereik van Stroomgebiedbeheerplannen voor KRW
De totale uitgaven van al voorgenomen aanvullend beleid en
van extra maatregelen op grond van de KRW tot 2027 worden
in het oNWP geschat op circa 4,2 miljard euro. De eerdere
schattingen van het voorlopige maatregelpakket 2007-2027
(januari 2008) waren hoger, 7,1 miljard euro (PBL, 2008). De
verlaging van de kosten is voornamelijk te wijten aan drie
posten:
 1 miljard euro; het huidige maatregelenpakket 2010-2027
omvat niet meer de periode 2007-2009;
 1,2 miljard euro: een groot aantal maatregelen is niet meer
opgenomen in de KRW-stroomgebiedbeheerplannen maar
wel in de waterplannen van gemeenten, waterschappen en provincies (voornamelijk baggeren, doorspoelen,
rioolwaterzuivering);
 0,7 miljard euro: afname van maatregelenomvang (voornamelijk afkoppelen hemelwater van riool en saneren
riooloverstorten).
De totale omvang van de maatregelen is, afgezien van de
voor KRW weinig effectieve maatregelen ‘afkoppelen en
overstorten’, vrijwel niet veranderd. Ook de door de waterbeheerders voorgestelde doelen zijn niet veranderd. Het
doelbereik volgens het one out/all out principe zal daarmee

Waterbeleid per per thema, ruimtelijke doorwerking en financiering

25

hetzelfde zijn als door het PBL berekend in 2008: voor regionale wateren 20 procent tot 40 procent (afhankelijk van het
watertypen, zie figuur 2.2).
Kosten voor waterkwaliteit worden vooral
verrekend via waterschapslasten.
Volgens het oNWP bedragen de KRW uitgaven voor de eerste
planperiode 2,3 miljard euro en voor de gehele planperiode
4,2 miljard euro; tweederde deel van de uitgaven betreft
maatregelen die worden genomen als onderdeel van het
ander beleid, vooral WB21 en Stedelijk Afvalwater. Circa 60
procent van de jaarlijkse kosten voor KRW-maatregelen komt
voor rekening van de waterschappen, 15 procent voor rekening van gemeenten en 15 procent voor rekening van het Rijk.
Over de periode 2010-2027 betekent dit een extra toename
van de waterschapslasten en rioolrecht van ongeveer 30 euro
per huishouden per jaar (PBL, 2008).

2.6 Ruimtelijke doorwerking
			
 Waterbeheer blijft volgend op bestaand ruimtegebruik.
 Wederzijdse doorwerking van de ruimtelijke besluiten en
de projectbesluitvorming in het kader van de Waterwet is
niet optimaal geïnstrumenteerd.
 De Wet ruimtelijke ordening (Wro) is niet goed toegerust
op reserveringen verder dan 10 jaar.
Doelen, beleidskeuzes en instrumenten
Ruimtelijke opgave uit het oNWP
In het oNWP worden geen nieuwe ruimtelijke opgaven geformuleerd. De bestaande ruimtelijke opgaven zijn:
Veiligheid
 Kustfundament;
 Ruimte voor de Rivier;
 Maaswerken;
 Waddenzee;
 Bouwen in buitendijks gebied.
Wateroverlast en tekort
 35.000 ha waterberging;
 Vooral functieaanpassing.
Waterkwaliteit
Functieaanpassing door eisen voor waterkwaliteit vanuit de
KRW en instandhoudingeisen vanuit Natura 2000
Analyse
De nieuwe Wet ruimtelijke ordening
De nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) is per 1 juli 2008
ingegaan. In de nieuwe Wro stellen Rijk, provincies en
gemeenten elk een structuurvisie op. Dit zijn strategische
beleidsdocumenten over de (gewenste) ruimtelijke ontwikkelingen in een bepaald gebied. Voor elke vierkante meter in
Nederland zijn er dus minstens drie structuurvisies, een voor
elke overheidslaag. Een structuurvisie voor de drie overheidslagen komt in de plaats van respectievelijk: de Planologische

26

Review van het ontwerp-Nationaal Waterplan

Kernbeslissing (Rijk), het streekplan (provincie) en het structuurplan (gemeente).
Om beleidsdoelen uit de structuurvisie te realiseren worden
deze vastgelegd in het bestemmingsplan. Gemeenten stellen
in principe het bestemmingsplan zelf op. Rijk en provincie
kunnen gemeenten algemene regels geven, die de gemeenten in acht moeten nemen. Vinden Rijk en provincie dat ze
zelf verantwoordelijk zijn voor een bepaalde ontwikkeling of
een bepaald gebied, dan kunnen ze zelf onderdelen van het
bestemmingsplan vaststellen of een gebied aanwijzen. Dit
heet een inpassingsplan. Daarnaast heeft het Rijk de mogelijkheid om gebieden te beschermen via een AMvB; bijvoorbeeld via de AMvB Ruimte waarin de bescherming van het
kustfundament, de Waddenzee, Ruimte voor de Rivier en de
Maaswerken wordt vastgelegd.
Nieuwe Waterwet
Met de inwerkingtreding van de nieuwe Waterwet, uiterlijk 29 december 2009, wordt een lange ontwikkeling van
sectoraal waterbeheer naar integraal waterbeheer gebaseerd
op een watersysteembenadering ook juridisch gefaciliteerd
met integrale wetgeving en de bijbehorende noodzakelijke
instrumenten.
De nadruk in het water- en milieurecht verschuift van een
sectorale benadering die een goede chemische kwaliteit
beoogt te bewerkstelligen, naar een integrale benadering
van ecosystemen, waarbij de samenhang met andere delen
van het brede omgevingsrecht (milieu, natuur, landbouw en
productenbeleid) wordt onderkend en (deels) gereguleerd.
Er is geen ‘Europese ruimtelijke ordening’ maar de invloed
van het Europese milieurecht op de ruimtelijke ordening
kan groot zijn (denk aan de Vogel- en Habitatrichtlijn en de
luchtkwaliteitrichtlijnen).
Voor de daadwerkelijke verwezenlijking van de wateropgaven
kan en zal gewoon gebruik gemaakt moeten worden van de
Waterwet en de aanverwante omgevingsrechtelijke wetgeving. De Waterwet is daarvoor nu al geschikt en bevat de
noodzakelijke bevoegdheden en instrumenten.
Afstemming met andere beleidsterreinen
door middel van plannen
In de Wet op de waterhuishouding (Wwh) is geregeld dat
waterbeheer, milieubeheer en natuur- en landschapsbeheer
op elkaar dienen te worden afgestemd (artikel 3 lid 3 Wwh).
In een expliciete afstemming met de ruimtelijke ordening
voorziet de Wet op de waterhuishouding niet. De Waterwet
beoogt vooral om de afstemming met de ruimtelijke ordening
te verbeteren.
Daarbij moet de kanttekening worden gemaakt dat in de
wetgeving op het terrein van het omgevingsrecht (Waterwet,
Wro, Wet milieubeheer, Natuurbeschermingswet) de keuze
is gemaakt dat plannen geen bindende elementen meer
bevatten voor lagere overheden of burgers (met uitzondering van het bestemmingsplan en de beheerplannen van de
waterschappen welke laatste moeten worden goedgekeurd
door de provincie). Voor een daadwerkelijke doorwerking
van watersysteembelangen in de besluitvorming op andere

beleidsterreinen is het dus noodzakelijk dat het bevoegd
gezag op die andere beleidsterreinen gebruik maakt van
bindende sturende instrumenten, zoals algemene regels, en
de betreffende wetgeving de mogelijkheid biedt watersysteembelangen in de besluitvorming, bijvoorbeeld vergunningverlening, te betrekken. Dat is zeer zeker niet altijd het geval
en als dat niet uitdrukkelijk is geregeld verbiedt het specialiteitbeginsel om watersysteembelangen in de besluitvorming
te behartigen.
Als bestuursorganen op andere beleidsterreinen watersysteembelangen onvoldoende willen laten mee wegen (terwijl
dit wel mogelijk is), heeft de waterbeheerder geen instrumenten of bevoegdheden om de watersysteembelangen veilig
te stellen anders dan door middel van het gebruik van eigen
bevoegdheden en instrumenten zoals die op grond van de
waterwetgeving zijn toegekend (Waterwet en keurbevoegdheid op grond van de Waterschapswet).
Vooralsnog en in tegenstelling tot wat al vele jaren in
beleidsnota’s wordt betoogd, is het waterbeheer volgend op
bestaand ruimtegebruik, want hieruit vloeit de wateropgave
voort voor de waterbeheerder (voldoen aan de vastgestelde
normen). Met het proces van de Watertoets kan in de vorm
van overleg en advisering wel invloed worden uitgeoefend,
maar dit garandeert niet dat ook daadwerkelijk watersysteembelangen voldoende worden beschermd.
Wederzijdse doorwerking van de ruimtelijke besluiten
en de projectbesluitvorming in het kader van de
Waterwet niet optimaal geïnstrumenteerd
Nieuw is, dat het oNWP tevens een rijksstructuurvisie is die
betrekking heeft op de ruimtelijke aspecten van nationaal
(water)beleid. Het voorgaande betekent enerzijds een beperking, anderzijds een verruiming. Een beperking, omdat het
in de structuurvisie alleen behoeft te gaan om de ruimtelijke
aspecten van het nationale waterbeleid; een verruiming,
omdat de vereiste duidelijkheid over de uitvoering van dat
beleid enige concretisering vergt, en in ieder geval de nodige
realiteitszin van de beleidsvoornemens. Het bestempelen van
het oNWP tot rijksstructuurvisie voegt een dimensie toe aan
het oNWP.
Wat de status van een rijksstructuurvisie betreft, kan worden
opgemerkt dat dit belangrijke gevolgen heeft voor de
voorbereidingsprocedure en ook voor de uitvoering van (de
ruimtelijke aspecten van) het oNWP. Artikel 2.3 leden 3 en
4 Wro bepalen immers dat een rijksstructuurvisie vóór de

vaststelling aan de Tweede Kamer moet worden voorgelegd
en, indien dat door de Tweede Kamer wordt gewenst, met
de Tweede Kamer moet worden besproken. Met de uitvoering van een rijksstructuurvisie mag bovendien niet worden
begonnen voordat de Staten-Generaal, indien wenselijk, de
visie hebben besproken. Het betreft hier in wezen een restant
van de PKB-procedure uit (artikel 2a van) de oude Wro.
Deze totstandkomingprocedure is tamelijk zwaar in vergelijking met de lichte juridische status die de structuurvisie
als gevolg van hoofdstuk 2 van de Wro heeft. Die status kan
worden omschreven als beleidsdocument waarmee andere
(lagere) overheden rekening zouden moeten houden (al
wordt dat niet expliciet in hoofdstuk 2 Wro bepaald). Daarbij
gaat de wetgever uit van een (bestuurlijke) zelfbinding van
het bestuursorgaan dat de structuurvisie heeft vastgesteld.
Die zelfbinding kan tot een juridische vorm van binding
worden, wanneer in een structuurvisie beleidsregels (als
bedoeld in artikel 1:3 lid 4, artikel 4:84 Awb) zouden worden
opgenomen. Tot het laatste is het bestuursorgaan echter niet
verplicht. Samengevat: het is niet de juridische status van
de rijksstructuurvisie die medebepalend is voor de inhoudsvereisten van (de ruimtelijke aspecten van) het oNWP, maar
de vereisten die uit art. 2.3 lid 2 Wro voortvloeien zijn dat
mogelijk wél .
Al met al kan worden gesteld dat de wederzijdse doorwerking
van de ruimtelijke besluiten en de projectbesluitvorming in
het kader van (hoofdstuk 5 van) de Waterwet niet optimaal is
geïnstrumenteerd en vergeleken met de regelingen van vóór
de Wro en vóór de Waterwet in elk geval niet als een stap
vooruit kan worden beschouwd. Het streven om de doorwerking te bereiken door de verlening van het predicaat ‘rijksstructuurvisie’ aan het oNWP, is in elk geval, bestuursrechtelijk gezien, onzeker. In dit verband zou overigens eerder de
provinciale structuurvisie als doorwerkinginstrument vermelding verdienen, gelet op de goedkeuringsbevoegdheden die
Gedeputeerde Staten als gevolg van de Waterwet toekomen
in verbinding met de mogelijkheid om beleidsregels (over
de aanwending van die bevoegdheden) in die structuurvisie
op te nemen en met de provinciale bevoegdheid om op het
terrein van de waterstaatszorg verordeningen vast te stellen
(op grond van art. 3.11 Waterwet).
Wro niet toegerust op reserveringen verder dan tien jaar
Bij de gewenste reservering van gronden voor inrichtingsmaatregelen die (mogelijk) eerst in de (verdere) toekomst
zullen worden genomen, is er mogelijk het probleem van de

Ruimtelijke reservering in oNWP op hoofdlijnen
‘Voor de gebieden die onderdeel uitmaken van de ruimtelijke
hoofdstructuur, te weten de kust, de grote rivieren en het IJsselmeergebied, komt er in 2009 de AMvB Ruimte. Het Nationaal
Waterplan, dat ook structuurvisie is op grond van de Wet ruimtelijke ordening, vervangt op onderdelen het beleid uit de Nota
Ruimte voor het IJsselmeer, de Noordzee en de rivieren.

De bescherming van vitale functies en kwetsbare objecten is
een onderwerp van nationaal belang, maar beperkt zich niet tot
gebieden in de ruimtelijke hoofdstructuur. Het rijk stelt hiervoor
op basis van een overstromingsrisicozonering in kwetsbare
gebieden een afzonderlijke AMvB (AMvB vitale infrastructuur
kwetsbare gebieden 2010-2011) op. Het gaat om de bescherming
van telecom en ICT, energienetwerken en evacuatieroutes in
geval van een overstroming’ (oNWP). Bron oNWP.

Waterbeleid per per thema, ruimtelijke doorwerking en financiering

27

realiseerbaarheid van het plan op de korte termijn van tien
jaar. Dit probleem is weliswaar oplosbaar, maar dan zal de
inhoud van art. 3.1 lid 1 Wro met het oog daarop waarschijnlijk
moeten worden gewijzigd. Een alternatief is het onderbrengen van een afzonderlijke regeling in de Wro voor dit soort
gevallen, waarin de reservering van gronden expliciet (en in
afwijking van wat normaliter geldt) mogelijk wordt gemaakt.

2.7 Financiële onderbouwing en doorwerking
 Voor de korte termijn (2015) zijn voor alle thema’s, uitgezonderd waterveiligheid, waarschijnlijk voldoende middelen beschikbaar voor de uitvoering van het beleid.
 oelen, beleidskeuzes en instrumenten
D
In het oNWP zijn voor de korte termijn geen expliciete nieuwe
financiële opgaven geformuleerd. Per thema is in het oNWP in
het hoofdstuk ‘Financiering van het waterbeleid’ aangegeven
welke financiële middelen beschikbaar of gereserveerd zijn
voor de uitvoering van de thema’s waterveiligheid, watertekort / zoetwatervoorziening, wateroverlast en waterkwaliteit.
Daarnaast is voor de thema’s waterveiligheid en waterkwaliteit aangegeven welke financiële middelen nodig zijn.
In de Review is de financiering van deze thema’s hiervoor
behandeld in de paragrafen 2.2 tot en met 2.5.
Financiële opgave op lange termijn
Voor de lange termijn wil het Rijk de komende decennia investeren in bescherming tegen overstroming en in de zoetwatervoorziening. Deze uitgaven zijn niet opgenomen in het oNWP
en worden uitgewerkt in het kader van de op te stellen Deltawet en het Deltaprogramma. Het oNWP stelt dat het kabinet
in dit kader zorgt voor een solide basis voor de maatregelen
die worden opgenomen in het Deltaprogramma. Volgens de
Deltacommissie is met de uitvoering van het Deltaprogramma
een bedrag van 1,2 tot 1,6 miljard euro per jaar gemoeid tot
2050. Een groot deel van dit bedrag is bestemd voor veiligheid tegen overstroming.
Recent heeft het kabinet besloten tot het instellen van een
Deltafonds waarvoor vanaf 2020 jaarlijks minimaal 1 miljard
euro beschikbaar wordt gesteld.
Lasten voor burgers en bedrijven
Momenteel komt ongeveer een kwart van de totale kosten
van het waterbeheer (in 2007 ruim 5 miljard euro) ten
laste van de rijksbegroting. De overige kosten komen voor
rekening van gemeenten, provincies en waterschappen
en worden grotendeels gefinancierd uit de opbrengst van
diverse waterheffingen die door bedrijven en huishoudens
worden betaald.
Sinds 2000 zijn de totale lokale waterlasten jaarlijks met 4
procent gestegen. Het oNWP voorziet een verdere stijging
van de lasten in de komende jaren. De precieze ontwikkeling
van de lokale lasten is echter moeilijk te voorspellen. Wel
wordt een forse stijging voorzien van de gemeentelijke rioleringskosten als gevolg van kosten voor vervanging van rioolsystemen uit naoorlogse wijken en daarnaast en, in mindere

28

Review van het ontwerp-Nationaal Waterplan

mate, als gevolg van gemeentelijke investeringen voor een
klimaatrobuuster stedelijk water- en rioleringsysteem. De
lasten voor burgers en bedrijven zullen op korte termijn dan
ook vooral toenemen als gevolg van hogere rioleringsheffing.
De jaarlijkse gemeentelijke kosten (vooral riolering) bedroegen in 2007 1,1 miljard euro en zijn voor 2015 geschat op 1,8
miljard euro.
Beprijzing
Inzet van het oNWP is om het gebruik van water verder te
beprijzen. De reden hiervoor is dat watergebruikers, wanneer
ze een reële prijs voor het gebruik van (zoet) water zullen
betalen, kosteneffectiever met water zullen omgaan. Bovendien zullen de kosten voor aanpassing van het watersysteem
zo voor rekening komen van degenen die hiervan profiteren
(zie ook paragraaf 2.1).
Analyse
Voor de korte termijn (2015) zijn voor alle thema’s, uitgezonderd het thema waterveiligheid, waarschijnlijk voldoende middelen beschikbaar voor uitvoering van het beleid. Voor het
thema waterveiligheid zal rekening moeten worden gehouden met de resultaten van de Derde Toetsing (2011). Op basis
van deze resultaten zullen aanvullende middelen moeten
worden gereserveerd voor de versterking van primaire keringen en kunstwerken (zie paragraaf 2.2).
De financiële opgave voor de lange termijn en realisatie van
de streefbeelden is nog onduidelijk. Voor het thema veiligheid (en in mindere mate zoetwatervoorziening) is inmiddels
vanaf 2020 een bedrag van 1 miljard euro per jaar voor het
Deltafonds toegezegd. Voor de andere thema’s worden ook
hogere kosten verwacht. Bijvoorbeeld om de streefbeelden
voor waterkwaliteit te realiseren zijn, naar verwachting, op
lange termijn hogere uitgaven nodig voor de beheer- en
inrichtingsopgave voor de KRW-doelen en Natura2000.
Het besluitvormingsproces over kosten voor de lange termijn
wordt bemoeilijkt door de vraag wie de lasten van deze ingrepen zal dragen. De inzet van het oNWP om de gebruikers (dat
wil zeggen degenen die profiteren van de ingreep) te laten
betalen blijkt in de praktijk niet altijd eenduidig te worden toegepast (zie ook paragraaf 2.1).

2.8 Samenvatting doelen en instrumenten
Tabel 2.1 geeft een overzicht per thema van:
 het korte termijn doel;
 het hoofdinstrument of beleidsprogramma om dit korte
termijn doel te realiseren;
 de beleidskeuze voor de korte termijn;
 het lange termijn doel of streefbeeld;
 het instrument of de strategie voor de lange termijn;
 de aansluiting van het beleid voor de korte termijn op
beleid voor de lange termijn.
Ten slotte is in de laatste kolom aandacht besteed aan de
evalueerbaarheid van het waterbeleid in 2013. Het oNWP
wil namelijk in 2013 een evaluatie van het waterbeleid. Deze

Tabel 2.1

Overzicht per thema van doelen en beleidskeuzes voor de korte en de lange termijn
Thema
Veiligheid

Korte termijn doel
Alle dijken en
keringen voldoen
aan huidige normen in 2020.

Hoofdinstrument of beleidsprogramma
HWBP (Zwakke
schakels langs de
kust, versterking
zeewering in
Zeeland, Ruimte
voor de Rivier,
Maaswerken)

Beleidskeuze
Continueren huidig beleid (geen
versnelling)

Lange termijn
doel - streefbeeld
- Klimaatbe
stendig
- Preventie 1e
prioriteit
- Adaptatie
stedelijke
ontwikkeling

Lange termijn
instrument
of strategie
- Innovatieve
concepten
- Bewustwording
- Deltawet,
deltafonds
(vanaf
2020 1 mil jard euro
per jaar

Meer zelfvoorzienendheid door
opslag en vermindering vraag.
IJsselmeerbuffer vergroten

Geen.
Landelijke
verkenning,
beprijzing

Goed

Matig

Aansluiting
Matig.
Onvoldoende
onderbouwing
worstcase klimaatscenario
DeltaCie. Gevolgen voor ruimtelijke reservering
niet in beeld.

Evalueer
baarheid 2013
Goed

Watertekort en
voorziening

NBW actueel.
Driesporenbeleid met aanpak
watertekort door
meer berging en
sponswerking

NBW-actueel.
Functie faciliteringkaarten
(2011) en verdringingsreeks

Wateroverlast

NBW actueel.
GGOR. Systeem
op orde in 2015

Referentie (werk) 2006 KNMInormen en gepol- scenario
derde gebiedsnormen; die in 2015
worden gehaald

nvt

Goed

Matig

Kwaliteit
- KRW

2015 alle waterlichamen GEP/GET

SGBP's focus
op beheer en
inrichting

Mestbeleid (duurzame veehouderij) en zuiveringsmoerassen

Matig.
Hoge verwachtingen over
mogelijkheden
functiecombinatie en reductie
fosfaatemissies

Matig

Gebruik
van water

Behouden,
toestaan alle gebruiksfuncties

Beschermingsgebieden, Gebiedsdossiers en
(beperkt) structuurschema's, watersportbijdrage.

Beprijzing van
water over
volle breedte

Matig.
Geen consistente
aanpak beprijzing

Slecht

Alle functies in
principe accommoderen, maar
geen garanties.
Afspraken
verdroging

Geen toename
wateroverlast.
Landelijk gebied:
meer berging. Stedelijk: meer berging en meer bestendig bouwen
Faseren van GET- Nutriëntendoelbereik. 4e AP belasting niet
Nitraat-richtlijn
limiterend voor
met tot 2014 geen ecologie
aanscherping

Terughoudendheid mbt ruimtelijk vastleggen;
voldoen aan
wettelijke eisen

Goede (ecologische) kwaliteit en
gezonde visstand
voor visserij

Overzicht per thema van doelen en beleidskeuzes voor de korte en de lange termijn en het hoofdinstrument of
beleidsprogramma om deze te realiseren, alsmede een inschatting van de onderlinge aansluiting en de evalueerbaarheid.

evaluatie zou zich kunnen richten op de korte termijn doelen
die in het oNWP zijn geformuleerd.
Voor evaluatie kan een onderscheid gemaakt worden tussen
een procesevaluatie en een inhoudelijke evaluatie. Een
procesevaluatie wordt bijvoorbeeld 4-jaarlijks uitgevoerd in
het kader van het Nationaal Bestuursakkoord Water (NBW);
hierbij wordt nagegaan of (en in welke mate) de afspraken
die zijn gemaakt worden nagekomen. Zo is bijvoorbeeld afgesproken dat in 2015 de watersystemen op orde moeten zijn;
de betrokken waterbeheerders zijn vrij om hieraan invulling
te geven. Voor de thema’s watertekort & watervoorziening,
wateroverlast en gebruik van water zijn geen inhoudelijke
evaluaties voorzien.

systematische wijze gegevens worden verzameld; dit is nu het
geval voor ‘toetsing van de primaire keringen en - kunstwerken’ en waterkwaliteit. Wat betreft wateroverlast geeft het
oNWP aan dat in 2009 afspraken zullen worden gemaakt over
de informatievoorziening.
Een inhoudelijke evaluatie van het waterbeleid in 2013 is
alleen mogelijk als er met betrokken waterbeheerders
afspraken gemaakt kunnen worden over het gestructureerd,
systematisch, geharmoniseerd en kwaliteitsgeborgd beschikbaar stellen van de benodigde informatie over de gemaakte
keuzes en de onderbouwing daarvan en de voorziene of
uitgevoerde maatregelen.

Deze zijn wel voorzien voor het thema waterveiligheid waar
het gaat om het toetsen van de primaire keringen en – kunstwerken (Derde Toetsing in 2011) en voor de waterkwaliteit
(in 2014) in verband met het opstellen van de 2e generatie
stroomgebiedbeheerplannen.
Een procesevaluatie van het waterbeleid in 2013 is uitvoerbaar
en kan deels gebruik maken van de NBW-evaluaties (2010).
Een inhoudelijke evaluatie van het waterbeleid zal beperkt
blijven tot die onderwerpen waarvoor gestructureerd en op

Waterbeleid per per thema, ruimtelijke doorwerking en financiering

29

30

Review van het ontwerp-Nationaal Waterplan

Waterbeleid in gebieden;
opgaven en dilemma’s
3.1 Inleiding
De opgaven en dilemma’s spelen op het terrein van:
 de ruimtelijke accommodering van alle waterdoelen en
-streefbeelden;
 de financiële onderbouwing en middelen;
 de bestuurlijke processen.
Deze opgaven en dilemma’s hangen onderling sterk samen; in
de gebieden komen zij allen samen.

3.2 Rivieren, IJsselmeer, Zuidwestelijke delta en kust
De eventuele (ruimtelijke) consequenties van een snelle
zeespiegelstijging zijn voor de beleidsopgave voor het thema
veiligheid nog onvoldoende beeld gebracht.
 De keuzes voor de strategische zoetwatervoorziening
vanuit het IJsselmeer zijn te weinig gebaseerd op een
afweging van alternatieven in de volle breedte van aanbod
én vraag.
Doelen en beleidskeuzes
Kustzone
Voor de kustzone wordt gekozen voor het voortzetten van
het zandsuppletiebeleid, dat primair gericht is op veiligheid. Mogelijkheden om de opgave te koppelen met andere
opgaven worden nader onderzocht.
Zuidwestelijke Delta
Voor de Zuidwestelijke Delta wordt gekozen voor het realiseren van voldoende afvoercapaciteit in het Noordelijk deltabekken en in het Volkerak-Zoommeer, ten behoeve van de
afvoer van de grote rivieren conform het programma Ruimte
voor de Rivier en voor het verbeteren van de natuurkwaliteit
door het gecontroleerd opheffen van harde scheidingen. Met
het laatste wordt het estuarine karakter van de delta gedeeltelijk weer hersteld. Het water in de Zuidwestelijke Delta
moet voldoen aan de eisen van de KRW (wat wel bijstelling
vereist van de ecologische doelstellingen van een estuariene
overgangszone). In 2010 zal vrijwel de hele Zuidwestelijke
delta zijn aangewezen als Natura 2000 gebied.

3

Rivieren
Voor het rivierengebied wordt de huidige afvoerverdeling van
de Rijntakken gehandhaafd gedurende de huidige planperiode 2009-2015. Daarna wordt de Nederrijn ontzien bij afvoeren groter dan 16.000 kubieke meter per seconde. De huidige
uitvoeringsprogramma’s (Ruimte voor de Rivier en Maaswerken) worden onverkort voortgezet. Waar dit kosteneffectief
kan, kunnen nu al maatregelen worden genomen voor nog
extremer rivierafvoeren. Voor het Rijnmondgebied komt een
onderzoek naar een ‘afsluitbaar-open’ variant en voor de IJsseldelta een onderzoek naar de gevolgen van mogelijke peilstijgingen voor de veiligheid. De noodoverloopgebieden die
genoemd zijn in de Nota Ruimte komen te vervallen. Samen
met regionale partners zal verder naar mogelijke oplossingen
worden gezocht voor berging van overtollig rivierwater .
IJsselmeergebied
Het kabinet kiest ervoor (oNWP, p159):
 de huidige waterafvoer onder vrij verval te handhaven;
 het spuien onder vrij verval bij stijgende zeespiegel en
tegelijkertijd de strategische zoetwatervoorzieningsfunctie van het IJsselmeer te versterken ten behoeve van extra
voorziening van midden-west Nederland door een maximale peilverhoging van 1,5 meter (oNWP p87, p161);
 het IJmeer-Markermeer en de randmeren los te koppelen
van het IJsselmeer;
 grootschalige buitendijkse bebouwing bij Amsterdam,
Almere en Lelystad toe te staan (oNWP, p162) waarbij het
verlies aan waterbergend vermogen niet hoeft te worden
gecompenseerd (oNWP, p159); in de kabinetsperiode
wordt onder andere een principebesluit genomen over
grootschalige buitendijkse ontwikkelingen bij Almere;
 synergie te zoeken tussen maatregelen voor veiligheid
en zoetwatervoorziening en voor ecologie en ruimtelijke
kwaliteit; vrijwel het gehele IJsselmeergebied wordt in
2010 aangewezen als Natura 2000 gebied en binnen het
Beheersplan Rijkswateren zijn maatregelen opgenomen
om de KRW- en Natura 2000-doelstellingen te halen;
 twee sporen te volgen door: 1. gebruikers/functies minder
afhankelijk te maken van de aanvoer van water en meer
zelfvoorzienendheid (zuiniger, aanpassen en vasthouden
gestimuleerd door beprijzing van het watergebruik) en
2. een meer optimale verdeling tussen het landelijke en

Waterbeleid in gebieden: opgaven en dilemma’s

31

het regionale watersysteem en minder zoet water via de
Nieuwe Waterweg (oNWP, p87)
Analyse
De Zuidwestelijke delta, het rivierengebied en het IJsselmeergebied zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden (Kwadijk e.a.,
2006). Inrichtingsmaatregelen ten behoeve van veiligheid,
zoetwatervoorziening en natuur (met name verzilten) in het
ene gebied hebben gevolgen voor het andere. In het oNWP
wordt een aantal maatregelen voorzien (onder andere het
handhaven van de afvoerverdeling, het afkoppelen van het
Markermeer van het IJsselmeer, het terugbrengen van het
estuarine karakter in grote delen van Zuidwestelijke delta en
wordt onderzoek aangekondigd naar alternatieve maatregelen zoals peilopzet IJsselmeer en een ‘gesloten-open’ variant
voor het Rijnmondgebied. De sterke samenhang tussen al
deze onderdelen vraagt om een integrale analyse van (combinaties van) aangekondigde onderzoeksrichtingen en voorgenomen keuzes. Laten deze keuzes bijvoorbeeld genoeg
ruimte voor toekomstige oplossingsrichtingen voor het
thema veiligheid? Daarnaast wordt vooral via programma’s als
Ruimte voor de Rivier geanticipeerd op extremere afvoeren
van Rijn en Maas. Er wordt echter niet expliciet aangegeven
dat de gevoeligheid van het programma voor extreme zeespiegelstijgingen moet worden onderzocht.
Zuidwestelijke Delta
In het oNWP wordt het advies van de Deltacommissie voor de
Westerschelde overgenomen; de Westerschelde wordt open
gehouden met inachtneming van de veiligheid en de realisatie
van de natuurdoelen. Het bestaande beleid wordt daarmee
doorgetrokken. Het advies van de Deltacommissie om de
natuurkwaliteit van de Oosterschelde te handhaven met
behulp van lokale zandsuppleties wordt in studie genomen.
Het advies om de Zuidwestelijke delta te gebruiken voor
verwerking van piekafvoeren van de grote rivieren, zoals al
opgenomen in het programma Ruimte voor de Rivier, wordt
eveneens overgenomen . De inzet van de Oosterschelde ten
behoeve van deze opgave wordt niet genoemd. Het voorstel om de waterkwaliteit van het Volkerak-Zoommeer te
verbeteren door het inlaten van zout water wordt echter wel
weer overgenomen, maar voorzien van de randvoorwaarde
dat er alternatieve oplossingen zijn gevonden voor voldoende
beschikbaarheid van zoet water.
Het oNWP zet in op verzilting van de Zuidwestelijke Delta en
toename van de afvoermogelijkheden van de grote rivieren.
Dit vereist wel veel onderzoek, vooral ook naar de mogelijkheden om voldoende flexibiliteit te houden (bijvoorbeeld
het openhouden van de mogelijkheid om op termijn ook de
Oosterschelde in te kunnen zetten als buffer voor het bergen
van rivierwater).
Door deze koers komt de zoetwatervoorziening onder druk
te staan. Beprijzen wordt als mogelijke oplossing aangedragen. Gevolg van deze koersomslag kan zijn dat landbouwers
in de Zuidwestelijke delta voor hun zoetwater moeten gaan
betalen waar landbouwers in het voorzieningsgebied van het
IJsselmeer dat niet hoeven. Deze notie is niet opgenomen in
het plan.

32

Review van het ontwerp-Nationaal Waterplan

Rivieren
De verwachting is dat niet alleen de extreme afvoeren van
Rijn en Maas zullen toenemen maar zeker voor de Rijn ook de
gemiddelde afvoer in de winter. Daarnaast is het effect van
zeespiegelstijging op het sluitregime van de Maeslantkering
niet alleen dat die vaker dicht zal moeten, maar ook langer.
In combinatie met hogere afvoeren in de winter, betekent
dat een veel grotere opgave voor de afvoer van rivierwater
voor de Rijnmond bij sluiting van de kering. Niet duidelijk is
gemaakt of maatregelen die nu worden genomen vanuit een
lange-termijn perspectief geen spijt zullen veroorzaken (als
recent voorbeeld: het zodanig volbouwen van de Beersche
Overlaat dat herstel van zijn oude functie nu geen reële optie
meer is).
IJsselmeergebied
De hoofdkeuzes in het oNWP zijn het spuien onder vrij verval
bij stijgende zeespiegel en tegelijkertijd de strategische zoetwatervoorzieningsfunctie van het IJsselmeer te versterken.
Deze keuzes rond het IJsselmeer lijken teveel gericht op de
extra aanbodkant van de zoetwatervoorziening van middenwest Nederland en te weinig gebaseerd op een afweging van
alternatieven in de volle breedte van aanbod én vraag. Water
speelt in deze keuzes meer een faciliterende (oNWP, p160:
‘om tegemoet te komen aan de toenemende vraag’) dan
sturende rol (zie paragraaf 2.3).
De synergie tussen veiligheid en zoetwatervoorziening en
tussen ecologie en ruimtelijke kwaliteit is onduidelijk. Het
verhogen van het peil van het IJsselmeer zal zeker gevolgen hebben voor de ecologie en de natuur. Belangrijk voor
de plantengroei is voldoende licht op de bodem en voor
watervogels voldoende bereikbaarheid van voedsel op en
in de bodem. Welke natuurdoelen in deze nieuwe situatie
kunnen gaan gelden, moet nog worden onderzocht. Ook in
het oNWP worden negatieve ecologische effecten verwacht
van de peilverhoging in het IJsselmeer (oNWP, p155), en
‘door de ontkoppeling van het nu achteruitgaande ecosysteem in het Markermeer wordt intensivering van het gebruik
vereenvoudigd’ (oNWP, p157). Onduidelijk is wat het hoofddoel is van het ontkoppelen van het Markermeer: veiligheid
(geen versterking van dijken nodig), natuur (peilregime beter
afgestemd) of buitendijkse woningbouw. Ook is onduidelijk
wie betaalt voor de watervoorziening vanuit het IJsselmeer
en voor de veiligheid van de buitendijkse bewoners.

3.3 Randstad en stedelijk gebied
 Voor de Randstad zijn in het oNWP geen specifieke doelen
of beleidskeuzes verwoord. Gegeven de hoge kosten van
aanpassing van de waterinfrastructuur, de inflexibiliteit
en de schaarse ruimte is onduidelijk hoe de ontwikkeling
naar een duurzaam en klimaatbestendig waterbeheer in de
Randstad ingevuld gaat worden.
 In het oNWP wordt gekozen om grootschalige buitendijkse
bebouwing mogelijk te maken in het zuidelijk deel van het
IJsselmeergebied in de gemeenten Amsterdam, Almere
en Lelystad. Vanuit veiligheid zijn aan buitendijks bouwen
extra kosten verbonden; niet duidelijk is wie deze extra
kosten betaalt.

 oelen en beleidskeuzes
D
Voor de Randstad zijn in het oNWP geen specifieke doelen
of beleidskeuzes verwoord. Deze doelen zijn in algemene zin
beschreven bij de thema’s veiligheid, zoetwatervoorziening
en wateroverlast. De beleidskeuzes voor de aanpak van verzilting (in de diepe polders) en bodemdaling (in de veengebieden) zijn overgenomen uit de Nota Ruimte.
In het oNWP zijn voor het stedelijke gebied geen nieuwe
doelen of beleidskeuzes geformuleerd. Wel is aangegeven
hoe het Rijk de uitvoering van het waterbeheer in het stedelijke gebied wil ondersteunen; door het maken van afspraken over doelen en samenwerking, beschikbaar stellen van
financiële middelen (subsidie), het faciliteren van kennis en
het uitzetten van onderzoek.
De stedelijke wateropgave omvat: de aanpak van wateroverlast door overstromend oppervlaktewater, de aanpak van
wateroverlast in relatie tot de rioolcapaciteit en de aanpak
van grondwateroverlast. Gemeenten stellen daarbij de doelen
vast voor riolering en grondwater. Het waterschap bepaalt de
kans van inundatie vanuit het oppervlaktewater.
Het Nationaal Bestuursakkoord Water -actueel (NBW-actueel,
2008) vormt het beleidskader voor het waterbeheer in het
stedelijke gebied. Dit akkoord heeft als doel om in 2015
het watersysteem op orde te hebben en daarna op orde te
houden zodat problemen met wateroverlast, -tekort en -kwaliteit zoveel mogelijk worden voorkomen.
In het oNWP wordt bij de invulling van de stedelijke wateropgave rekening gehouden met verdergaande verstedelijking en
klimaatverandering. Vanwege de hoge kosten en de inflexibiliteit, worden de maatregelen bij de aanpak van de stedelijke
wateropgave zo veel mogelijk gecombineerd met herstructurering van bestaand bebouwd gebied en de realisatie van
groen in en om de stad.
Analyse
Het waterbeheer in de Randstad wordt vormgegeven en
uitgevoerd door betrokken gemeenten, waterschappen en
provincies. Het Rijk is hoofd(systeem)verantwoordelijk voor
de thema’s waterveiligheid en zoetwatervoorziening in de
Randstad. Daarnaast kan het Rijk worden aangesproken op
haar betrokkenheid daar waar afspraken gemaakt zijn met de
regionale waterbeheerders (waterschappen, gemeenten en
provincies), zoals in het NBW. Voor de thema’s wateroverlast,

verzilting en bodemdaling zijn de gemeenten, waterschappen
en provincies verantwoordelijk.
Onduidelijk is in het oNWP, of en hoe de ontwikkeling naar
een duurzaam en klimaatbestendig waterbeheer in de Randstad gaat worden gevolgd. Het vermogen om de effecten van
klimaatverandering het hoofd te bieden is vooral afhankelijk
van de beschikbare ruimte. In stedelijk gebied (en vooral in
de Randstad) is deze beschikbare ruimte veelal beperkt en
zijn de benodigde investeringen vaak hoog. De kwetsbaarheid van het stedelijk gebied kan worden verkleind door
een klimaatrobuust ontwerp van de waterberging; door
grotere riolen en/of additionele waterberging in open water
(vijvers, grachten) of tijdelijke berging op straat. In het landelijk gebied van de Randstad blijken de investeringen voor
verduurzaming van het waterbeheer soms te hoog (zoals in
de polder Groot Mijdrecht Noord), of is medewerking van
betrokkenen een obstakel (bijvoorbeeld bij de herinrichting
van het veengebied in de Krimpenerwaard).
In het stedelijke gebied vormen vooral grondwateroverlast en –onderlast (een te laag grondwaterpeil wat leidt
tot aantasting van de fundering in oude binnensteden) en
hemelwaterafvoer een probleem; de wateroverlast door
inundatie vanuit het oppervlaktewater is beperkt. Gemeenten
en waterschappen zijn verantwoordelijk voor het waterbeheer in het stedelijke gebied. Vanwege de hoge kosten wordt
ernaar gestreefd de maatregelen in bestaand stedelijk gebied
zoveel mogelijk te combineren met herstructurering. Het gaat
meestal om inrichtingsproblemen van zeer lokale aard zoals
het niet goed bouwrijp maken, verkeerde aansluiting, verzakkingen in veen- en gaswinningsgebieden, een te lage ligging
van kruipruimten, kelders en drempels, verouderde buienstatistiek of een ontoereikende capaciteit of functioneren van
riolering. In bestaand bebouwd gebied zijn deze problemen
op te lossen met kleinschalige inrichtingsmaatregelen, bijvoorbeeld met het vergroten van de directe berging op straat
of in groenvoorzieningen.
In het oNWP is ervoor gekozen de grootschalige buitendijkse
bebouwing in het zuidelijk deel van het IJsselmeergebied in
de gemeenten Amsterdam, Almere en Lelystad waterhuishoudkundig te faciliteren. Buitendijks bouwen is aanzienlijk
duurder dan binnendijks bouwen. Onduidelijk is hoe de financiering wordt geregeld en wie uiteindelijk betaalt voor deze
extra benodigde voorzieningen.

Dimensioneren en beoordelen van klimaatopgave
In de algemene uitgangspunten van het oNWP wordt bij het
omgaan met onzekerheden onderscheid gemaakt tussen
dimensioneren en beoordelen. Door te beoordelen op een breed
scala van (klimaat)scenario’s wordt een indruk gekregen van
de klimaatbestendigheid (weerstand of veerkracht) van de
gekozen oplossing. Bij de stedelijke wateropgaven zullen daarbij
grote verschillen zijn tussen de diverse opties (afkoppelen en
oppervlakteberging in combinatie met de leefomgevingkwali-

teit, zoals in Rotterdam). Het voorbeeld Rotterdam geeft ook
aan dat een bredere beoordeling dan alleen op klimaatbestendigheid, andere verschillen aan het licht brengt; het vervangen
van riolen levert verder vrijwel geen mogelijkheden op tot koppeling, waar oppervlakteberging die zeker wel heeft.
Bron: PBL (2009)

Waterbeleid in gebieden: opgaven en dilemma’s

33

In het oNWP-hoofdstuk over het stedelijk gebied is niets
opgenomen over de ruimtelijke ontwikkeling van de ondergrond (ondergronds bouwen, warmtekoude opslag). Voor
het waterbeheer in steden is dit wel relevant. Op basis van
de risico’s van het gebruik van de ondergrond, moet worden
bezien of aanpassing van de regelgeving voor de ondergrond
gewenst is.
Niet genoemd in het oNWP hoofdstuk over de Randstad,
maar wel relevant voor de ruimtelijke ontwikkeling daar,
is de op te stellen AMvB ‘vitale infrastructuur in kwetsbare
gebieden’.

3.4 Regionale wateren in hoog- en laag-Nederland
 In het oNWP wordt een terecht onderscheid gemaakt
tussen (a) de gezamenlijk met de regio’s aan te pakken,
regio-overstijgende opgave voor de zoetwatervoorziening van laag Nederland, en (b) de voornamelijk regionale opgaven voor wateroverlast en de ecologische
waterkwaliteit.
 In het oNWP worden de mogelijkheden van meekoppelen
overschat. Daarmee worden de strijdige eisen genegeerd
die de verschillende gebruiksfuncties aan het water
kunnen stellen. De dilemma’s die aan de oNWP-streefbeelden zijn verbonden, worden niet geschetst.
 oelen en beleidskeuzes
D
In het regionale watersysteem liggen opgaven voor een meer
zelfvoorzienende zoetwatervoorziening (oNWP, p29/217),
beperken wateroverlast en verbeteren (ecologische)waterkwaliteit. Conform de afspraken van het NBW-actueel zetten
provincies, gemeenten en waterschappen zich in om deze
wateropgaven in samenhang via gebiedsprocessen voor 2015
op orde te brengen en te houden met het oog op het klimaat
van 2050. Samen met het Rijk wordt een nieuwe strategie
voor de zoetwatervoorziening verkend, met een grotere regionale zelfvoorzienendheid en een optimalisatie van de zoetwaterverdeling in het hoofdwatersysteem en de regionale
systemen. De ruimtelijke functies zijn daarbij afgestemd op de
draagkracht van het (grond)watersysteem door het aanpassen van functies op basis van functiegeschiktheidskaarten,
grotere en daarmee robuustere hydrologische eenheden
zoals grote eenheden water, natuur en landschap in het
Groene Hart (groenblauwe dooradering van de Randstad),
veenweidegebieden met gescheiden water, moerasnatuur,
extensieve en intensieve landbouw, afkoppeling van polders,
seizoenberging in polders, vergroting van de (grond)watervoorraden via sponswerking, slimme drainage, beekherstel,
bergingsgebieden met moerasnatuur en natuurvriendelijke
oevers (oNWP p31/180).
Analyse
In het oNWP (p16) wordt een samenhangend streefbeeld
gegeven voor een gebiedsgerichte aanpak op het juiste
gebiedsniveau en daarmee voor de richting van het adaptieve
beleidsproces (oNWP, p4). Terecht wordt een onderscheid
gemaakt tussen de gezamenlijk met de regio’s aan te pakken,
regio-overstijgende opgave voor zoetwatervoorziening
van laag-Nederland enerzijds, en de voornamelijk regionale

34

Review van het ontwerp-Nationaal Waterplan

opgaven voor wateroverlast en ecologische waterkwaliteit
anderzijds.
De bestuurlijke en financiële dilemma’s die voortvloeien
uit grootschalige functieaanpassing worden onvoldoende
geschetst. Deze grootschalige functieaanpassing is nodig om
de oNWP-streefbeelden voor wateroverlast, -tekort en –kwaliteit te realiseren. Bij de oNWP-randvoorwaarden die uitgaan
van de bestaande functies en vrijwillige grondverwerving,
wordt teveel verwacht van meekoppelen tussen de verschillende wateropgaven en andere ruimtelijke ontwikkelingen.
Hoog Nederland
Het streven ‘in hoog Nederland weer beken te hebben met
een natuurlijker verloop en grondwater op een hoger en
natuurlijker peil door de sponswerking te vergroten ... met
... landgebruik afgestemd op de draagkracht van het watersysteem’ (oNWP, p31) is zonder grootschalige functieaanpassing van de landbouw niet mogelijk. Zo levert bijvoorbeeld
een extra grondwaterberging van 0,2 meter (de gemiddelde
verlaging van de afgelopen vijftig jaar ongeveer 0,4 meter)
door slootbodemverhoging, perceelstuwen of peilgestuurde
drainage geen netto baten voor de landbouw op (RWS Waterdienst e.a., 2008; Deltares, 2008). Dit is wel gunstig voor de
natuur en levert een extra zoetwatervoorraad van 90 miljoen
kubieke meter voor gebruik in laag-Nederland (het watergebruik in een Noord-Nederland en Flevopolder is tijdens een
gemiddeld jaar circa 110 miljoen kubieke meter). De ecologische waterkwaliteit van beken vergt naast de inrichting met
een natuurlijker afvoer nog een aanzienlijke reductie van de
nutriënten in het oppervlaktewater: nog nader te verkennen opties daarvoor zijn ontwikkeling van 120.000 hectare
zuiveringsmoerassen of invoering van fosfaatnulbemesting
op het fosfaatverzadigde landbouwareaal (circa 30% van de
landbouwgrond; PBL, 2008).
Ook de oplossing van een scheiding van functies per stroomgebied volgens het concept van ‘grote-eenheden’ van de EHS
vergt een enorme functieverschuiving.
Laag Nederland
In laag-Nederland speelt naast de gelijksoortige dilemma’s
als in hoog-Nederland, als extra dilemma de zoetwaterverdeling tussen het regionale en het hoofdwatersysteem. Ook in
laag-Nederland zijn maatregelen voor de zelfvoorzienendheid, zoals het onder water zetten van polders (Deltares,
2008b) of grootschalige extra aanvoer voor de landbouw niet
kosteneffectief (Provincie Zuid-Holland, 2008). De provincie
Zuid-Holland onderzoekt in welke mate de zoetwatervraag
kan worden verlaagd door het gebiedsgericht differentiëren
(gebiedsgerichte normering voor chloridegehalten) en het
verminderen van de vraag.
Verwachtingen over meekoppelen in het
oNWP zijn te hoog gespannen
De verwachtingen van de meekoppeling van waterberging
met bestaande hoogwaardige natuur en watertekort, als
natuurlijke groenblauwe klimaatbuffers, zijn zowel voor hoogals laag-Nederland te hoog gespannen. De meekoppeling met
bestaande natuur, waaronder Natura 2000 gebieden en de
EHS, is beperkt vanwege het onnatuurlijke karakter van de

overstromingen en de slechte waterkwaliteit. Hoogproductieve en dynamische ecosystemen als moeras en wilgenbos
zijn het makkelijkst te combineren met waterberging (STOWA
2004), maar niet met voedselarme blauwgraslanden. Voor de
benodigde waterkwaliteit heeft het Stedelijk Afvalwaterbeleid wel sterk bijgedragen maar is het mestbeleid (4e Actieprogramma) nog steeds onvoldoende. Meekoppeling van waterberging met zuiveringsmoerassen, recreatieterreinen, ‘groen’
in de stad en via beheersovereenkomsten op landbouwgrond
biedt wel goede mogelijkheden. De meekoppeling met watertekort is beperkt vanwege de tegenstrijdige eisen. Zo zorgen
de door sponswerking verhoogde grondwaterstanden voor
minder bodemberging en hogere piekafvoeren. Ook zoetwatervoorziening door seizoensopslag in de zoutgevoelige
bollengebieden (oNWP, p180) is door het vereiste vaste peil
niet goed mogelijk. Daarnaast stuit de meekoppeling met ‘een
groenblauwe structuur van samenhangende grote eenheden
water, natuur en landschap’ in de Randstad (oNWP, p31 en
p180) volgens het EHS-concept van ‘grote-eenheden’ op de
moeizame grondverwerving. Zonder grootschalige functieaanpassing in de Randstad maar ook in hoog-Nederland zal
dit niet mogelijk zijn. Sommige voorgestelde maatregelen
leiden juist tot versnippering, zoals het hydrologisch loskoppelen van de toch al zeer verfijnde Nederlandse polderwaterhuishouding om verzilting tegen te gaan of lage delen om te
vernatten.
Bestuurlijke dilemma’s
Bestuurlijke dilemma’s ontstaan bij opgaven die meerdere
bestuurlijke niveau’s of domeinen omvatten. De belangrijkste
bestuurlijke dilemma’s van het regionale watersysteem zijn
de regio-overstijgende zoetwatervoorziening en het domeinoverstijgende generieke mestbeleid (landbouw, milieu,
water) en grond/ruimte eisende inrichting van het watersysteem zoals waterberging, meandering en de grootschalige
‘groenblauwe dooradering’ van de Randstad (landbouw,
natuur, stad, ruimtelijke ordening).
Het oNWP is optimistisch over de meekoppeling van beleidsopgaven voor de Kaderrichtlijn Water, Natura 2000 en de
beperking van wateroverlast en zoetwatertekort in de regio.
Het halen van alle doelen kan echter niet zonder grootschalige verandering van functies of aanpassing van bestaande
functies. Bij handhaving van het huidige grondgebruik en de
waterfuncties, of bij aanpassing van het bestemde gebruik
en de ruimtelijk bestemde functies is er beperkt zicht op de
aanwezigheid van robuuste netto baten van het voorgestelde
waterbeleid.

3.5 Noordzee en Waddenzee
 De wens tot intensivering van het gebruik van de Noordzee (vooral windenergie, scheepvaart, zandwinning en
CO2-opslag) staat op gespannen voet met de ecologische
eisen en wensen, en met de waarde voor recreatie en
toerisme; hier zal moeten worden gekozen.
 In het oNWP wordt erkend dat intensivering van het
economisch gebruik van de Noordzee ten koste gaat van
ruimte voor natuur en gepaard gaat met (geluid)verstoring. Ruimtelijke reserveringen voor economisch gebruik

lijken in de tijd vóór reservering en doelformulering voor
natuur te gaan. De consequenties van het toepassen van
de ecosysteembenadering en het voorzorgsbeginsel in het
beleid worden niet uitgewerkt.
 Voor de Noordzee zijn nog geen natuurdoelen gedefinieerd. Er is geen methode om nadelige gevolgen voor
natuur te kwantificeren en er is geen afwegingskader op
basis van natuureffecten.
 In het oNWP zijn de mogelijkheden tot combinatie van
economische functies of combinatie met natuur beperkt of
nog niet uitgewerkt.
 Wat betreft de ruimtelijke ordening van gebruik voor
natuur en economische exploitatie geeft het oNWP weinig
blijk van internationale afstemming.
 In het oNWP wordt geen nieuwe instrumentatie beschreven voor het realiseren van de doelstelling om het ‘unieke
open karakter’ van de Waddenzee te behouden.
 oordzee: doelen, instrumenten en beleidskeuzes
N
Uit de ontwerpnota Noordzeebeleid blijkt de wens tot intensivering van het gebruik van de Noordzee voor windenergie,
scheepvaart, zandwinning en CO2-opslag. De opgave voor
de rijksoverheid is een duurzame (economische) ontwikkeling die in evenwicht is met het mariene systeem. In welk
evenwicht dit mariene ecosysteem zich dan wel bevindt of
zou moeten bevinden, wordt niet uitgelegd . Hiervoor wordt
verwezen naar de Kaderrichtlijn Water, de nog in te vullen
Kaderrichtlijn Mariene Strategie en de Vogel- en Habitatrichtlijn. Om ruimte te houden voor dynamiek is er geen voornemen om de inrichting van de Noordzee vast te leggen in een
rijksbestemmingsplan.
Voor de Noordzee worden, kort samengevat, de volgende
gebruikswensen aangegeven:
 Zandwinning. Toename vooral voor suppletiezand voor
bescherming voor de kust; 85 miljoen kubieke meter per
jaar, plus eventueel 40 miljoen kubieke meter per jaar voor
kustuitbreiding en 25 miljoen kubieke meter voor landophoging; dit is circa zes keer zoveel als momenteel. Het
zoekgebied ligt prioritair binnen de 12-mijlszone en met
een bodemdiepte minder dan 20 meter beneden NAP.
 Windenergie: In deze kabinetsperiode wordt 450 megawatt in twee parken gerealiseerd (één net binnen en één
net buiten de 12-mijlzone). Tot 2020 is het streven 6000
megawatt, in twee gebieden (Borssele 344 vierkante
kilometer en IJmuiden 1.170 vierkante kilometer) buiten de
12-mijlszone.
 Scheepvaart. Groot economische belang (tot 7 procent
BNP). Verwachte groei (14 tot 31 procent) tot 2015 kan
worden geaccommodeerd. Na 2015 zijn voor veilige en
vlotte scheepvaart vooral nodig; internationale routeringmaatregelen, het nationale clearway-stelsel, havenaanloopgebieden, ankerplaatsen en scheepvaartvrije zones
rondom vaste obstakels ingesteld. De stijging van de
ruimtevraag voor havens tot 2040 ligt tussen -9 en + 30
procent. Zeewaartse uitbreiding van havenactiviteiten lijkt
de meest logische ontwikkeling.
 Recreatie en toerisme. Hangt nauw samen met het 250 km
lange kust- en duingebied. Bijdrage aan BNP 3%, verwachte
groei 2,6% per jaar.

Waterbeleid in gebieden: opgaven en dilemma’s

35

 Visserij. Geen groeiverwachting. Op landelijke schaal marginale bijdrage aan BNP en werkgelegenheid. De visserijsector is vooral regionaal en sociaal-cultureel van waarde.
Noordzee: analyse
De groeiende economische claims voor het gebruik van de
Noordzee worden in het oNWP beschreven en zijn voor wat
betreft de opwekking van windenergie op zee en zandwinning voor kustversterking onderdeel van het huidige kabinetsbeleid. De ecologische doelen voor de Noordzee zijn nog niet
geformuleerd waardoor de precieze cumulatieve effecten van
de voorgestelde ontwikkelingen nog niet in beeld gebracht
kunnen worden. Eventuele hersteldoelstellingen voor natuur
op de Noordzee zijn niet noodzakelijkerwijs in overeenstemming met groeiende economische claims.
Het oNWP heeft onvoldoende aandacht voor de consequenties van nog te stellen natuurdoelen en voor de kansen die
een nieuwe ruimtelijke ordening op de Noordzee geeft voor
het combineren van functies en voor het herstel van de
natuur op de Noordzee. De consequenties van het toepassen
van de ecosysteembenadering en het voorzorgsbeginsel in
het beleid worden niet uitgewerkt.
Ecologische toestand en eisen
De Europese Habitatrichtlijn is een op landnatuur georiënteerde richtlijn die voor natuur op zee maar beperkt is
ingevuld. De opdeling in te beschermen gebieden in de
Habitatrichtlijn verhoudt zich slecht met een ecosysteembenadering van de gehele Noordzee (zie kader Ecosysteembenadering). Grote delen van de Noordzee worden hierdoor
niet als waardevolle gebieden of als integraal onderdeel van
het systeem aangemerkt (Van Leeuwen e.a., 2008). Voor de
habitats en soorten die wel onderdeel zijn van de Vogel- en
Habitatrichtlijn is het Nederlandse ambitieniveau lager dan
wat door Europa gevraagd wordt (Van Leeuwen e.a., 2008).
Zelfs als alle hersteldoelstellingen gehaald worden, blijft
ruim een kwart van de opgenomen soorten en habitats in
een ongunstige staat van instandhouding (figuur 3.1; Van
Leeuwen e.a., 2008). Mogelijk is de Nederlandse aanpak niet
in overeenstemming met de juridische verplichtingen die
vanuit de Vogel- en Habitatrichtlijn worden gesteld (Dotinga
en Trouwborst, 2008).
De huidige natuurkwaliteit is minder dan 50 procent van die
in een meer natuurlijke situatie, wat aangeeft dat er nog veel
natuurkwaliteit in de Noordzee aanwezig is, maar ook dat het
ecosysteem sterk onder druk staat van menselijke invloeden.
Met langlevende en kwetsbare soorten (zoals de noordkromp, haaien en roggen en zeezoogdieren) gaat het slecht

(Wortelboer, 2009). In internationaal kader (onder andere de
verdragen van OSPAR en ASCOBANS die Nederland ondertekend heeft) worden deze soorten als bedreigd aangemerkt
en dienen ze actief beschermd te worden. Het feit dat de
Noordzee sterk onder druk staat van menselijk handelen,
houdt ook in dat de gevoeligheid van het ecosysteem voor
andere invloeden (zoals klimaatverandering) groter is (Philippart, 2007).
Op dit moment is als enige Vogel- en Habitatgebied op zee
de Voordelta al aangewezen en is een beheerplan opgesteld
in verband met de aanleg van de Tweede Maasvlakte (Van
Leeuwen e.a.,2008). Als natuurcompensatie in het kader
van de Habitatrichtlijn zijn bodembeschermingsgebieden
ingesteld waar de bodemkorvisserij wordt uitgesloten, een
unicum in Nederland. De voorgestelde Natura 2000-gebieden
op de Noordzee (de Noordelijke kustzone, Doggersbank,
Klaverbank, Friese Front en Vlakte van de Raan) zijn echter
zo ver nog niet. Uitgewerkte doelen en beheerplannen voor
deze gebieden worden pas in 2010-2015 verwacht.
Natuur en windparken
De keuze in het oNWP voor sterke uitbreiding van het aantal
windturbines op zee heeft gevolgen voor de aanwezige
natuur:
 Windparken leiden momenteel niet tot veel slachtoffers onder zee- en trekvogels. Dit kan anders worden
wanneer grootschalige windgebieden worden ingericht
of wanneer windparken op een rij loodrecht op de kust
worden gepland (zoals België van plan is op de grens met
Nederland). Internationale afstemming lijkt hier geboden.
Het maakt het niet gemakkelijker dat de vogeltrek boven
de Noordzee zeer verschillende patronen vertoont voor de
verschillende vogelgroepen.
 Stroomkabels van de windparken in de Noordzee naar
de wal veroorzaken elektromagnetische velden. Walvissen zijn daar zeer gevoelig, maar hierover is nog weinig
bekend.
 De geluidsverstoring bij de aanleg van windparken is
aanzienlijk maar vermijdbaar. Walvisachtigen en vissen
zijn zeer gevoelig voor deze geluidsverstoring. Voor vissen
en vislarven is dit mogelijk zelfs acuut fataal. Vooral de
toepassing van heien is de grote bron van verstoring,
maar stillere methoden zijn beschikbaar (bijvoorbeeld
geschroefde palen en het gebruik van ankerblokken). Het
voorzorgsbeginsel lijkt hier goed toepasbaar. De aanleg
van windparken buiten de 12-mijlzone heeft geen nadelige
gevolgen voor het vrij uitzicht vanaf het strand, wel voor
de recreatievaart op zee.

Ecosysteembenadering
Het ecosysteem van de Noordzee omvat de gehele internationale Noordzee vanaf de Straat van Dover in het zuiden
tot de diepe wateren tussen Schotland en Noorwegen in het
noorden. Het fungeert als één ecosysteem waarbinnen stroming
zorgt voor een passief transport, van bijvoorbeeld nutriënten, plankton en vislarven. Grotere dieren als vissen, vogels

36

Review van het ontwerp-Nationaal Waterplan

en zeezoogdieren kunnen zich actief over grote afstanden
binnen de Noordzee verplaatsen. Het Nederlandse deel van de
Noordzee is slechts ongeveer 10% van het totaal. Toepassing van
de ecosysteembenadering bij accommodatie van intensivering
van economisch gebruik betekent dat gevolgen voor de gehele
internationale Noordzee beschouwd moeten worden.

Figuur 3.1

Staat van instandhouding en verbeterdoelen 2006
Mariene Natura 2000-soorten en -habitats
100

%
Staat onbekend,
geen verbeterdoel
Zeer ongunstig,
zonder verbeterdoel
Zeer ongunstig,
met verbeterdoel
Matig ongunstig,
zonder verbeterdoel
Matig ongunstig,
met verbeterdoel
Gunstig

80

60

40

20

0
Habitatrichtlijn
(soorten en habitattypen)

Vogelrichtlijn

Niet voor alle soorten en habitats van de Nederlandse zoute wateren die in een ongunstige staat van instandhouding verkeren, zijn hersteldoelstellingen geformuleerd. Bron: Van Leeuwen e.a., 2008.

De mogelijkheid van meekoppeling van de functie natuur
met de functie windenergie wordt regelmatig genoemd in
beleidsstukken, onder andere in de Plan-MER en de Passende
Beoordeling behorend bij het oNWP, vooral als een gevolg
van het uitsluiten van de visserij in de windmolenparken.
Tegelijkertijd worden echter in opdracht van het ministerie
van LNV de mogelijkheden verkend van visserij en aquacultuur in windmolenparken. Meekoppeling van natuur met
windenergieopwekking is daarom geen vanzelfsprekendheid,
maar er zijn mogelijkheden, zeker in internationaal verband
(Stichting Natuur en Milieu, 2008).
Natuur en visserij
In het oNWP wordt gesproken over voortzetting van de duurzaamheidslag in de visserijsector. Daarbij zijn de volgende
kanttekeningen te maken:
 In de ontwerpbeleidsnota-Noordzee wordt weinig aandacht besteed aan verduurzaming van de Noordzeevisserij. Binnen het LNV-beleid betreft dit de economische
duurzaamheid (rendabiliteit) van de sector (Algemene
Rekenkamer, 2008). Ecologische duurzaamheid wordt in
het oNWP niet genoemd, noch uitgewerkt.
 Er is geen operationele definitie van (economisch-)duurzame visserij. Visquota zijn daardoor in de beleidspraktijk
vaak een compromis tussen de kortetermijn sectorale
belangen (meer kunnen vissen) en structurele ecologische
eisen (duurzaam populatiebeheer) waarbij conjuncturele
economische factoren (bijvoorbeeld brandstofprijzen) een
grote rol spelen (Wortelboer, 2009).
 Zowel het visserijbeleid als het natuurbeleid is gebaat bij
een betere informatieverstrekking vanuit de visserij over
vangsten en bijvangsten. Een goede informatievoorziening
is een vereiste voor goede, wetenschappelijk onderbouwde en duurzame beheerplannen.

Natuur en zandsuppletie
De keuze voor een toename van de zandsuppletie voor
bescherming van de kust heeft ecologische consequenties:
 Er is een driezijdig effect; (1) daar waar zand wordt
weggehaald en daar waar zand wordt gestort wordt de
zeebodem verstoord. Verbreding van de kust betekent (2)
verdwijning van waardevol kustecosysteem, maar ook (3)
eventuele nieuwvorming van landnatuur.
 De keuze voor winning uit ondiep kustwater lijkt ecologisch ongunstig gezien de bijzondere ecologische waarde
van de kustzone. De geplande winningsgebieden grenzen
aan de Natura 2000-gebieden in de kustzone, wat bijzondere aandacht vraagt voor de externe werking van de
zandwinning richting deze gebieden.
 Het effect hangt af van hoe diep zandlaag wordt gewonnen; 150 miljoen kubieke meter per jaar kan leiden tot duizenden vierkante kilometer verstoring. Onbekend is welke
de ecologische gevolgen een winning tot 6 meter diepte
over een groot oppervlak heeft in het betreffende gebied
en wat de uitstralende werking is naar verder gelegen
gebieden.
Natuur en scheepvaart
 Meer scheepvaart is in het oNWP vooral ingevuld als
intensiever gebruik van bestaande routes. Intensievere
scheepvaart vergt blijvende aandacht voor de effecten
van olieverontreinigingen, de effecten van scheepsverven en het tegengaan van de introductie van exoten via
ballastwater.
Waddenzee: doelen, instrumenten en beleidskeuzen
Het hoofddoel is de duurzame bescherming en ontwikkeling
van de Waddenzee als natuurgebied en het behoud van het
open landschap. Het beleid is uitgewerkt in de PKB Derde
Nota Waddenzee (ministerie VROM, 2007). Hierbij is de internationale afstemming georganiseerd. Naast natuur en veiligheid
is leefbaarheid van belang. De Waddenzee is een hotspot in

Waterbeleid in gebieden: opgaven en dilemma’s

37

het onderzoeksprogramma ‘Kennis voor Klimaat’, mede in
verband met zeespiegelstijging, bodemdaling door gaswinning en zoutwinning, en de effecten hiervan op de veiligheid
en het al dan niet kunnen verdrinken van de Waddenzee. Zie
verder de PKB Derde Nota Waddenzee.
Waddenzee: analyse
Voor het behoud van het ‘unieke open karakter’ van de
Waddenzee (ook geformuleerd in de Nota Ruimte) wordt in
het oNWP geen aanvullende instrumentatie geformuleerd.
Daarmee blijft een open landschap een doel dat ondertussen
wordt ingehaald door actuele ontwikkelingen. Een voorbeeld
hiervan is de voorgenomen en gemeentelijk en provinciaal
goedgekeurde plaatsing van een afvalcentrale in Harlingen.
Er is veel discussie over de milieuaspecten van de plaatsing
aan de rand van de Waddenzee, maar de aantasting van het
open landschap heeft bij de vergunningverlening geheel geen
enkele rol gespeeld.
Afstemming van functies binnen de Waddenzee, vooral de
functies natuur en visserij, vergt ook de komende tijd voortdurend aandacht. Bekend is de discussie over de combinatie
van de functies natuur en gaswinning in de Waddenzee. Mede
door toedoen van EU-regelgeving (het met voldoende zekerheid kunnen uitsluiten van significante negatieve effecten) is
besloten tot gaswinning onder de Waddenzee met winninginstallaties op het vaste land en actieve monitoring van de
effecten door de initiatiefnemer. Het ‘hand-aan-de-kraanprincipe’ is ingevoerd om zonodig de gaswinning te kunnen
verminderen. Ook de functies natuur en visserij conflicteren
al lange tijd in de Waddenzee. De mechanische kokkelvisserij is uitgekocht ten laste van het Waddenfonds, maar de
oogst via de handkokkelvisserij is inmiddels evengroot met
een veel groter ruimtebeslag. Ook tegen de verlening van
vergunningen voor de mosselzaadvisserij in de Waddenzee
zijn juridische procedures aangespannen (en met succes). Op
initiatief van de Waddenvereniging is een convenant tussen
het ministerie van LNV, de mosselvisserij en natuurorganisaties tot stand gekomen. De recent in ontwikkeling genomen
mosselzaad-invanginstallaties worden het alternatief voor het
opvissen van mosselzaad op onderwatergelegen mosselbanken. Deze installaties nemen echter veel ruimte in. De garnalenvissers voelen zich nu achtergesteld vanwege het verlies
aan visgronden. Dit vergt ook in de Waddenzee ruimtelijk
beleid. In het oNWP wordt hier geen aandacht aan besteed.

38

Review van het ontwerp-Nationaal Waterplan

Bestuurlijke opgave
 Het oNWP kiest voor het verder uitbouwen van de
gebiedsgerichte aanpak en gebiedsontwikkeling. Ondanks
de systeemverantwoordelijkheid van het Rijk, ontbreekt
op dit moment echter veelal de informatie om inzicht te
krijgen in de keuzes en de onderbouwing ervan op regionaal niveau. De bestuurlijke processen in de gebiedsgerichte aanpak zijn daarmee vaak niet transparant voor Rijk,
burgers en ondernemers.
 Omdat de Watertoets, omgevingsvisies en functiefaciliteringskaarten geen verplichtend bestemmingskarakter
hebben is het onzeker in welke mate water mede-sturend
wordt bij de ruimtelijke inrichting. Om de realisatie van
streefbeelden te versterken zou een nadrukkelijk toetsmoment voor deze instrumenten ingebouwd kunnen worden.

4.1 Samenhang met ruimtelijke en financiële
opgaven en instrumenten
Alleen als de bestuurlijke opgave en de instrumenten in
balans zijn, is het oplossen van watervraagstukken mogelijk.
Hoe groter de ruimtelijke of financiële opgave is, hoe belangrijker de aanwezigheid is van (eventueel juridisch) krachtige
instrumenten voor de uitvoering van het waterbeleid. Ruimte
en financiële middelen zijn doorgaans schaarse goederen,
waardoor er afwegingen, keuzes nodig zijn bij het vinden van
ruimte of middelen.
Dit hoofdstuk beperkt zich tot de bestuurlijke opgaven
voor de besluitvorming, in vooral de planfase, en gaat niet
in op de opgaven voor uitvoering en implementatie. Ook het
oNWP heeft voornamelijk betrekking op dit niveau van
besluitvorming.

4.2 Beschikbare instrumenten
De belangrijkste instrumenten die beschikbaar zijn om de
ruimtelijke opgaven te realiseren zijn beschreven in paragraaf
2.6. De belangrijkste instrumenten wat betreft het oNWP zijn
de structuurvisiekaarten en de wettelijke verankering daarvan
via de AMvB Ruimte. De bestuurlijke opgave die hiermee
samenhangt wordt deels ondervangen met de bepaling dat
deze voor vaststelling aan de Tweede Kamer moeten worden
voorgelegd, en als de Kamer dat wenst, ook aan de StatenGeneraal.

4

Andere niet ruimtelijke instrumenten die het oNWP noemt
en die ter beschikking staan om waterplannen bestuurlijk te
beïnvloeden zijn:
 de Watertoets;
 gebiedsplannen in combinatie met subsidiëring van in het
kader van oNWP gewenste ontwikkelingen;
 kaarten met een wettelijke status waarin is aangegeven
wat de huidige of toekomstige kwaliteits- of kwantiteitstoestand van het water is (functiefaciliteringskaarten,
overstromingsrisico-zoneringskaarten). Deze toestand
heeft gevolgen voor de gebruiksmogelijkheden en zou
potentiële gebruikers moeten stimuleren om het gebruik
aan te passen;
 kosten-baten analyses;
 de milieu-effect rapportage (MER);
 voorwaarde van goedkeuring door provincies van (water)
beheerplannen;
 keurbevoegdheid en peilbesluiten door waterschappen; en
 zienswijzen, beroep en bezwaar.
Daarnaast is het mogelijk voor partijen om middels afspraken
(convenanten) een ontwikkeling doorgang te laten vinden.
 ysteem- en resultaatverantwoordelijkheid
S
Het oNWP heeft dezelfde uitgangspunten als de Nota Ruimte
(2001), die als adagium heeft ‘decentraal wat kan, centraal
wat moet’. In de Nota Ruimte is de centrale verantwoordelijkheid voornamelijk de systeemverantwoordelijkheid. Hierbij
gaat het vooral om het sturen van processen. De rijksoverheid
delegeert de inhoudelijke uitwerking van regionale wateropgaven naar andere overheden, evenals de koppeling daarvan
aan de beleidsagenda voor water en ruimtelijke ordening.
Omdat de meeste regionale wateropgaven ook een nationaal
belang kennen, toetst het Rijk de gemaakte afspraken.
Daarnaast heeft het Rijk de ambitie om zaken centraal te
regelen zoals voor de thema’s waterveiligheid en zoetwatervoorziening; daar heeft het Rijk resultaatverantwoordelijkheid. Op de korte termijn zijn de hierbij behorende meest relevante ruimtelijke onderwerpen: de uitwerking en realisatie
van het Waterbeheer 21e eeuw (WB21, zoals uitgewerkt in het
NBW), de versterking van de zwakke schakels langs de kust,
de werken aan het kustfundament, de projecten Ruimte voor
de Rivier en Maaswerken. Nieuwe relevante ruimtelijke onderwerpen in het oNWP zijn de de verzilting in de Zuid-westelijke
delta (onder andere Kierbesluit, Volkerak-Zoommeer) en de

Bestuurlijke opgave

39

grootschalige buitendijkse ontwikkeling in het zuidelijk deel
van het IJsselmeergebied (Amsterdam, Almere en Lelystad).
Inzicht ontbreekt in keuzes en onderbouwing
ervan in de gebiedsgerichte aanpak
In de uitvoering van het waterbeleid wordt gekozen voor het
verder uitbouwen van de gebiedsgerichte aanpak en gebiedsontwikkeling. De invulling van de thema’s wateroverlast,
watertekort en waterkwaliteit is nu al sterk afhankelijk van de
inzet van waterschappen, gemeenten en provincies. Vaak zal
bij uitvoering van het waterbeleid rekening gehouden moeten
worden met andere beleidsopgaven, andere belangen en
financiële mogelijkheden. Aandachtspunt is dat beleidskeuzes
op transparante wijze worden toegelicht en dat in de praktijk
gebruik gemaakt wordt van de beschikbare instrumenten
om het waterbelang in de ruimtelijke ordening in te brengen
en te ‘handhaven’. Zo kan nu moeilijk worden beoordeeld in
welke mate regio-overstijgende doelen zijn meegenomen in
de afwegingen. Vooralsnog schiet de informatievoorziening
tekort, zeker waar het gaat om het vaststellen van doelen en
de onderbouwing van deze doelen voor wateroverlast, watertekort en (in mindere mate en vooral wat onderbouwing
betreft) waterkwaliteit.
Of water meer sturend wordt is onzeker
vanwege het niet-verplichtend karakter
De omgevingsvisie van de provincie Overijssel (beleidsplan
voor de fysieke leefomgeving) en de functiefaciliteringskaarten van de provincie Noord-Holland en het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier zijn goede voorbeelden
van de wijze waarop water sturend kan zijn bij de ruimtelijke
inrichting (geldt ook voor wateroverlast). Hierin wordt niet
alleen zichtbaar welke plekken het meeste geschikt zijn voor
welke functies maar ook wat de kosten zijn van het geschikt
maken van het watersysteem voor functies. Dit kan gekoppeld worden aan het principe ‘de gebruiker betaalt’. Omdat,
net als bij de Watertoets, omgevingsvisies en functiefaciliteringskaarten geen verplichtend bestemmingskarakter
hebben is het echter onzeker in welke mate water daarbij
echt mede-sturend wordt. Om de realisatie van streefbeelden
te versterken zou een nadrukkelijk toetsmoment voor deze
instrumenten ingebouwd kunnen worden.
Zorgen over doorwerking in waterparagraaf
Het belangrijkste instrument om te zorgen dat water doorwerkt in ruimtelijke plannen en besluiten is de Watertoets.
Deze is in 2001 geïntroduceerd met het verschijnen van de
Nota Ruimte. Dit instrument zou moeten leiden tot een waterparagraaf in de lokale bestemmingsplannen, waarbij regionale waterbeheerders, provincies en gemeenten gezamenlijk
zich inspannen voor een beter waterbeheer. In de praktijk is
de doorwerking van de Watertoets beperkt. Al in 2003 werd
in een evaluatie van de Watertoets hierover zorg uitgesproken (Gerets, 2003). Deze zorg is deels weggehaald door de
evaluatie van 2006 (Ministerie V&W, 2006a). Belangrijkste
zorgpunten zijn:
 de wateraspecten in de bestemmingsplannen worden niet
altijd juridisch geborgd in een waterparagraaf;
 het wateradvies is veelal niet zichtbaar de waterparagraaf
omdat vaak niet wordt gemotiveerd hoe er rekening
gehouden gaat worden met de adviezen;

40

Review van het ontwerp-Nationaal Waterplan

 waterbeheerders worden veelal laat betrokken in de planfase waardoor de Watertoets niet wordt toegepast voor
locatiekeuzes.
Het laatste punt is afhankelijk van de regio: in sommige
gebieden wordt de waterbeheerder in een zeer pril stadium
betrokken bij de planfase, maar soms gebeurt dit ook niet.
Blijkbaar is er onvoldoende verplichting om de waterbeheerder er ook echt bij te betrekken in een pril stadium van het
planningsproces. Het Rijk heeft weinig sturing op verbetering
van deze punten, omdat de toetsing op het gebruik van de
Watertoets grotendeels procedureel is: een inhoudelijke toets
vindt nauwelijks plaats.
Voor het oNWP heeft men er voor heeft gekozen om de
Watertoets niet juridisch te versterken. Men kiest voor
instrumenten die afhankelijk zijn van de pro-activiteit van
de waterbeheerder (functiefaciliteringskaarten, Stroomgebiedbeheerplannen, integrale gebiedsontwikkeling, publiekprivate samenwerking). Veel van deze instrumenten worden
echter in beperkte mate toegepast. Daarom is de doorwerking van het waterbelang in een waterparagraaf hiermee niet
gegarandeerd.
Partijen in het proces betrekken en discussie
over locatiekeuze breder trekken
De Watertoets leidt er niet altijd toe dat de waterbeheerder wordt betrokken in de planfase van een project. Om dit
moment van vroege toetsing en meedenken te stimuleren wil
het oNWP de functiefaciliteringskaart inzetten. De bedoelde
kaarten geven inzicht in het belang van water in relatie met
andere opgaven. Met dient in ogenschouw te nemen dat
deze kaarten niet automatisch leiden tot het meenemen
van de wateropgave in een planfase. Het gebruik van deze
kaarten zal zich immers voornamelijk richten op de vraag of
de gegeven problematiek aanleiding geeft tot extra bouwkundige maatregelen of bodemtechnische maatregelen.
Een variant op een dergelijke kaart is de ‘Overstromingsrisicozonekaart’. Deze kaart is een onderdeel van het drie-lagen
veiligheidsbeleid waarvan het oNWP uitgaat en betekent
een sterke verandering op de waterveiligheidsaanpak die
tot dusverre werd gebruikt. Van het traditionele preventiedenken stapt men nu over op de drielaagbenadering van
preventie, ruimtelijke aanpassingen en calamiteitenplannen.
De Overstromingsrisicozonekaart is daarmee een aanvullend
instrument voor de verhoging van de waterveiligheid. De
overstromingsrisicokaart moet nog worden ontwikkeld. De
eerste invulling is wat voorzichtig en men zet vooral in op het
voorkomen van schade aan vitale infrastructuur. Een recente
studie van het PBL (Pieterse e.a., 2009) laat echter zien dat
een Overstromingsrisicozonekaart ook kan worden gebruikt
voor het aanwijzen van kwetsbare woongebieden en de identificatie van de benodigde ruimtelijke aanpassingen om deze
kwetsbaarheid te verlagen. Tevens kan een Overstromingsrisicozonekaart worden gebruikt om de minst kwetsbare locaties
aan te wijzen als preferente bouwlocatie. De verdere onwikkeling van Overstromingsrisicokaarten kan dienovereenkomstig worden aangevuld.

Partijen meer belang geven bij waterplannen
Als onderdeel van zijn de systeemverantwoordelijkheid
neemt de rijksoverheid deel aan regionale gesprekken, en wil
zij ook regionale en lokale belangen accommoderen. Het gaat
niet om ‘de’ wateragenda van het Rijk, maar om het opzetten
van een regionale integrale agenda. In het oNWP is gekozen
voor twee sporen: de stroomgebiedaanpak en integrale
gebiedsontwikkeling.
De stroomgebiedaanpak is een aanpak waar het watersysteem (stroomgebied) centraal staat en de bevoegde en
betrokken partijen gezamenlijk de wateropgaven en de
mogelijke maatregelen analyseren. Deze aanpak wordt als
succesvol beschouwd bij de implementatie van de KRW door
deelstroomgebiedsvisies en de eerste generatie stroomgebiedbeheerplannen. Dit succes hangt mede samen met het
verplichtend karakter in EU-verband en de hieraan verbonden
deadlines voor indiening. De stroomgebiedsbenadering wordt
ook toegepast bij de implementatie van Europese Hoogwaterrichtlijnen. De vraag is of verdere verbreding van de
stroomgebiedsbenadering naar andere thema’s ook werkt als
er geen deadlines of andere verplichtingen vanuit de EU aan
verbonden zijn.
In het oNWP is aangegeven dat de integrale gebiedsontwikkeling wordt gefaciliteerd in de vorm van financiële middelen
(analoog aan de ILG gelden) en instrumenten voor grondverwerving, zoals kavelruil. Deze aanpak lijkt perspectieven te
bieden als er goede afspraken worden gemaakt over de regie
en als de controlerende taak van het Rijk ook op de inhoud
plaatsvindt, en niet alleen op het gebruik van het instrument.
Er moet immers voor worden gewaakt dat lokale economische belangen teveel prevaleren boven de oplossingen
voor de waterproblematiek op de lange termijn (zie o.a. Van
Nieuwaal e.a., 2009). Dit is een risico omdat het Rijk ‘haalbaarheid en betaalbaarheid’ als uitgangspunt heeft gesteld voor
uitvoering van WB21, KRW en Natura 2000, ongeacht de lange
termijn. Het oNWP onderkent dat de belangen van partijen
kunnen worden afgestemd als er voldoende financiële middelen zijn.
Kosten-baten afwegingen
Het kabinet geeft in het oNWP aan dat het een verkenning
zal uitvoeren naar de wijze waarop kosten-batenanalyses en
risicoanalyses moeten worden uitgevoerd bij nieuwbouwactiviteiten op fysisch ongunstige locaties. Een kosten-batenanalyse (KBA) is een nuttig instrument dat inzicht kan geven
in de verschillende (positieve en negatieve) effecten van een
project op de maatschappelijke welvaart. Het kan daarmee
een goed hulpmiddel zijn bij het besluitvormingsproces. Zorgvuldigheid is echter geboden bij de toepassing, bijvoorbeeld
in de wijze waarop milieueffecten worden gewaardeerd en
ook hoe wordt omgegaan met onzekere kosten en baten die
in de (verre) toekomst zullen optreden. Recent onderzoek
van het CPB en PBL (Aalbers e.a., 2009) laat zien dat bij projecten waarin onomkeerbaarheden op lange termijn spelen
(zoals bij waterveiligheid en klimaatmaatregelen) een lager
dan gebruikelijke risico-opslag moet worden toegepast op de
discontovoet, met als gevolg dat toekomstige baten zwaarder zullen mee tellen in het uiteindelijke resultaat.

4.3 Bestuurlijke dilemma’s
In het oNWP zijn nu alleen ruimtelijke reserveringen in de
structuurvisiekaarten opgenomen die al in de Nota Ruimte
werden genoemd. Hierbij zijn alle reserveringen voor noodoverloopgebieden komen te vervallen. Voor het Kustfundament, de Waddenzee, Ruimte voor de Rivier en Maaswerken
wordt de ruimtelijke reservering in de AMvB Ruimte vastgelegd. In het oNWP is aangegeven dat bezien wordt welke
ruimtelijke reservering nodig is voor het IJsselmeergebied.
Het Rijk neemt resultaatverantwoordelijkheid voor de
thema’s veiligheid en zoetwatervoorziening. Voor de uitvoering van het beleid is de rijksoverheid afhankelijk van draagvlak in de betrokken regio’s. Vooral het reserveren van ruimte
is moeilijk gebleken zonder het nut en de noodzaak exact te
kunnen aantonen (denk aan de reservering van de noodoverloopgebieden). Regionaal draagvlak is daarom essentieel.
Hiervoor is het noodzakelijk de Rijksagenda te verbinden met
lokale agenda’s in integrale gebiedsprocessen. ILG -achtige
constructies kunnen daarbij helpen.
In het oNWP zijn de instrumenten ruimtelijk reserveren en
beschermingszones benoemd . Concreet worden hier de
bestaande beschermingszones genoemd: het Kustfundament, de Waddenzee, Ruimte voor de Rivier en Maaswerken.
Aanvullende ruimtelijke reserveringen worden niet genoemd.
Het is niet duidelijk of de lokale of regionale wateropgave kan
en zal worden opgelost door gebieden voor langere tijd vast
te zetten; bijvoorbeeld de reservering van een waterberginggebied door provinciale aanwijzing.
Duidelijk is wel dat het instrument ruimtelijk reserveren
blijkbaar voldoende juridische achtergrond heeft om te
gebruiken voor een periode van tien jaar of langer. Hoeveel
langer wordt echter niet duidelijk. Veel wateropgaven zullen
voor een veel langere periode gelden. Het kan wel twintig
jaar duren voordat een gebied wordt ingezet voor berging.
Voor veiligheidsaspecten kan dit zelfs nog veel langer zijn. Een
dergelijke lange termijn voor het reserveren van ruimte kan
problemen opleveren omdat een gebied ‘op slot’ gaat. In het
oNWP is aangegeven dat reserveren van gebieden voor lange
termijn wordt onderzocht.

4.4 Samenvatting van de opgaven
In onderstaande tabellen is een indicatie gegeven van de
ruimtelijke, financiële en bestuurlijke opgave voor de doelen
uit het oNWP voor de korte termijn van de planperiode (tot
2015) en voor de doelen voor de streefbeelden, die gelden
voor de langere termijn (na 2015). De kleuren geven de
omvang van de opgaven weer.
De opgaven zijn deels nog indicatief en worden ook deels in
het oNWP erkend. Toepassing en verdere uitwerking van deze
systematiek is een optie voor de geplande evaluatie van het
waterbeleid in 2013.

Bestuurlijke opgave

41

De belangrijkste opgaven volgens het PBL, voortvloeiend uit
de doelen en keuzes in het oNWP staan in de tabellen 4.1 en
4.2
Tabel 4.1

Opgaven voor de korte termijn van de planperiode tot 2015
Gebieden en thema’s
Grote wateren en kustzones
- veiligheid
Regionale wateren
- watertekort
- wateroverlast
- waterkwaliteit
Randstad en stedelijk gebied
- wateroverlast
- waterkwaliteit
Noordzee, Waddenzee
- ruimtegebruik

Ruimtelijke opgave

Financiele opgave

Bestuurlijke opgave

ruimtelijke reservering,
beschermingszones

tot 2011 voldoende middelen

voortzetting huidig beleid

handhaven huidige zoetwatervoorziening
ruimte voor bergen

handhaven huidige zoetwatervoorziening
financiering met waterschapsheffing
+ synergiegelden Rijk
2/3 van de kosten betreffen maatregelen die al
genomen worden

handhaven huidige zoetwatervoorziening
regionale afweging, afstemming met rijkswateren

uitgegaan van doelfasering:
doelen pas in 2027 te halen

uitgegaan van doelfasering:
doelen pas in 2027 te halen

aanpak urgente knelpunten
aanpak urgente knelpunten

verbrede rioolheffing
verbrede rioolheffing

vnl. gemeentelijke afweging
vnl. gemeentelijke afweging

ruimtebeslag zandsuppletie en windmolenparken
Natura 2000 gebieden

beprijzing van water (ruimte) gebruik

afstemming tussen verschillende beleidsvelden

uitwerking ruimtelijke aspecten verzilting en waterberging in combinatie
met natuur en recreatie

onzekerheid effect en kosten
innovatieve maatregelen

afstemming natuurdoelen met
veiligheid, scheepvaart, recreatie en zoetwatervoorziening

Zuid-westelijke delta
- waterkwaliteit

Tabel 4.2

Opgaven voor de lange termijn van de streefbeelden (na 2015)
Gebieden en thema’s
Grote wateren en kustzones
- veiligheid
Regionale wateren
- watertekort
- wateroverlast
- waterkwaliteit

Ruimtelijke opgave

ruimtelijke reservering, bescher- na 2011 waarschijnmingszones, risicozonering
lijk onvoldoende
ruimtelijke gevolgen zelfvoorzienendheid en zoetwaterbuffer IJsselmeer
systeem vanaf 2015 op
orde voor situatie 2050
ruimte voor inrichtingsmaatregelen / zuiveringsmoerassen

Stedelijk gebied
- wateroverlast

aanpak overige knelpunten

- waterkwaliteit

aanpak overige knelpunten

Noordzee, Waddenzee,
- ruimtegebruik

Financiele opgave

Bestuurlijke opgave
afstemming Rijk, provincie, waterschappen en gemeenten

moet plaats krijgen in Deltawet afstemming ruimtelijke
hoofdstructuur en regio
Kosten om systeem vanaf 2015 op orde te houden voor situatie 2050
kosten innovatieve maatregelen, grondverwerving

Afspraken om systeem
vanaf 2015 op orde te houden voor situatie 2050
aanpassing stikstof- en fosfaatgebruiksnormen landbouw

verbrede rioolheffing, meeliften met herstructurering
verbrede rioolheffing, meeliften met herstructurering

vnl. gemeentelijke afweging
vnl. gemeentelijke afweging

Conflict ruimtebeslag economische functies en natuur
en landschap (openheid)

beprijzing van ruimtegebruik

afstemming tussen beleidsvelden, internationale afstemming

uitwerking ruimtelijke aspecten verzilting en waterberging in combinatie
met natuur en recreatie

onzekerheid effect en kosten
innovatieve maatregelen

afstemming natuurdoelen met
veiligheid, scheepvaart, recreatie en zoetwatervoorziening

Zuid-westelijke delta
- waterkwaliteit

legenda

Geen opgave
Kleine opgave
Grote opgave
Zeer grote opgave

42

Review van het ontwerp-Nationaal Waterplan

Hoe ambitieus,
klimaatbestendig
en duurzaam is het
Nationaal Waterplan?
5.1 Inleiding: de streefbeelden
Het oNWP geeft een goed overzicht van het bestaande
waterbeleid en het voorgenomen beleid tot 2015. Daarnaast
geeft de nota een visie op het waterbeleid na 2015, vooral
als antwoord op de verwachte klimaatveranderingen en het
advies van Deltacommissie. De verwoording en de verbeelding van de lange-termijn streefbeelden voor de verschillende
waterthema’s en voor een klimaatbestendiger Nederland zijn
toegankelijk en geven een goede indruk van de beoogde richting van het waterbeleid. Hoewel de streefbeelden bedoeld
zijn als ‘een inspirerende referentie voor de lange termijn
(2050-2100)’, zouden ze volgens het oNWP wel ‘richtinggevend’ moeten zijn ‘voor de ambities en acties voor de periode
2009-2015’. De consistentie tussen keuzen en beleidsinvulling
tot 2015 enerzijds en de richting aangegeven in de streefbeelden anderzijds is een centrale vraag in deze review, waarmee
recht wordt gedaan aan de serieuze betekenis van de streefbeelden als ‘visie van het kabinet op het waterbeheer’.
De streefbeelden kunnen per thema een andersoortige
invulling hebben. Voor een aantal thema’s (bijvoorbeeld
wateroverlast en waterkwaliteit) wijkt het streefbeeld weinig
af van het doel van het bestaande beleid (WB21 en KRW) en
ligt daarmee op de minder lange termijn (2015 voor wateroverlast, uiterlijk 2027 voor waterkwaliteit). Dat maakt de
‘evalueerbaarheid’ van deze streefbeelden eenvoudiger. Daar
waar het streefbeeld verder gaat dan het bestaande beleid,
kan dit het gevolg zijn van het reageren op veranderende
omstandigheden, met name klimaatverandering (in het geval
van veiligheid), of omdat de ambities verder gaan dan het
huidige beleid (zoetwatervoorziening en veiligheid). Dit soort
streefbeelden richt zich meer op de langere termijn en kan
alleen op hoofdlijnen worden gebruikt voor ontwikkeling en
evaluatie van beleid.
Het opnemen van de streefbeelden in het oNWP sluit goed
aan bij de hoofddoelstellingen van het nationale waterbeleid.

5

De eerste paragraaf van het oNWP heeft als titel ‘Ambitieus
en duurzaam waterbeleid voor nu en later’. Hierin worden
ook de belangrijkste algemene doelstellingen van het kabinet
geformuleerd: ‘Het kabinet heeft in 2007 met de Watervisie
aangegeven de ambities te willen vergroten en te streven
naar een duurzaam en klimaatbestendig waterbeheer’ (Ministerie van VenW, 2008; p.13).In dit laatste hoofdstuk proberen
we de vraag te beantwoorden in welke mate het oNWP aan
deze doelstellingen bijdraagt: hoe ambitieus, klimaatbestendig en duurzaam is de bijdrage die het waterbeleid zoals
beschreven in het oNWP levert aan de ontwikkeling van
Nederland?

5.2 Ambitieus waterbeleid
 Het oNWP geeft ambitieuze streefbeelden, die echter tot
dilemma’s leiden en vragen om keuzes.
 Het realiseren van de streefbeelden is niet mogelijk met
de uitgangspunten van het oNWP en het bestaande beleid
waarop wordt voortgebouwd. Dat leidt tot een groot gat
tussen de streefbeelden en de inzet tot 2015.
 De synergieverwachtingen zijn in het oNWP te hoog
gespannen.
 nalyse
A
Voor de korte termijn (de planperiode tot 2015) wordt in het
oNWP voornamelijk uitgegaan van het bestaande beleid:
voortzetting van het huidige veiligheidsbeleid en de huidige
zoetwatervoorziening, uitvoering geven aan de KRW en het
WB21 enzovoort. De streefbeelden voor de langere termijn
(2050-2100) zijn echter ambitieus, maar het halen ervan is om
een aantal redenen zeer onzeker.
Klimaatverandering intensiveert bestaande wateropgaven
Bij het sterk gericht zijn van de oNWP-aandacht op de
gevolgen van klimaatverandering dreigt onder te sneeuwen
dat veel van de geschetste problemen niet nieuw zijn maar

Hoe ambitieus, klimaatbestendig en duurzaam is het Nationaal Waterplan?

43

voortkomen uit de bestaande botsing van het waterbeheer
en het ruimtegebruik. Ook zonder klimaatverandering zijn
er economische en ruimtelijke ontwikkelingen die leiden tot
extra wateropgaven. Zo is bijvoorbeeld de noodzaak van het
doorspoelen van polders met gebiedsvreemd zoet water
deels een gevolg van intensivering van zoutgevoelige teelten
en deels een gevolg van een erfenis uit het verleden, namelijk
drooglegging, en niet van de toekomstige ontwikkelingen.
De verwachte klimaatverandering intensiveert hooguit deze
problemen.
Opgaven uit de streefbeelden leiden tot
dilemma’s en vragen om keuzes
De streefbeelden in het oNWP zijn ambitieus, maar het zal
niet mogelijk zijn om ze alle te combineren: er zijn dilemma’s,
waarvoor keuzes moeten worden gemaakt, op het gebied
van ruimte, financiën en juridisch/bestuurlijk. Deze dilemma’s
ontbreken in het Waterplan, evenals de sturing voor het
omgaan met deze dilemma’s in het vervolg van het traject.
Daarmee wordt een resultaat dat past binnen de streefbeelden zeer onzeker.
Realiseren van streefbeelden niet mogelijk
met uitgangspunten oNWP
De streefbeelden in het oNWP vereisen grootschalige
functieaanpassing (zie kaart 4 in het oNWP). Het realiseren
hiervan is echter niet mogelijk met de uitgangspunten die
worden gehanteerd in het oNWP en het bestaande beleid
waarop wordt voortgebouwd: haalbaarheid en betaalbaarheid, rekening houden met aanwezige functies en vrijwillige
grondverwerving.
Groot gat tussen ambities oNWP 2040 en uitvoering 2015
Er gaapt een groot gat tussen enerzijds de ambities in de
streefbeelden en anderzijds de inzet van het oNWP tot 2015,
die voornamelijk voortzetting van bestaand beleid is.
Als voorbeeld kan hier het behoud van het ‘unieke open
karakter’ van de Waddenzee worden genoemd worden (ook
geformuleerd in de Nota Ruimte). In het oNWP wordt geen
nieuwe instrumentatie hiervoor geformuleerd; het streefbeeld wordt daarmee ondertussen ingehaald door actuele
ontwikkelingen.
De nationale streefbeelden bieden voldoende mogelijkheden om een duurzame inrichting van Nederland dichterbij te
brengen. Gebleken is echter dat, naarmate het waterbeleid
verder wordt geoperationaliseerd op de lagere bestuurlijke
niveaus, deze nationale waterstreefbeelden moeten worden
geïntegreerd met andere doelstellingen, die behoren tot de
andere dimensies van het concept ‘duurzaamheid’, namelijk
‘mens’ en ‘economie’, en daarmee meer en meer moeten concurreren (MNP, 2007; Boot, 2007). Zo vormen de begrippen
‘haalbaarheid en betaalbaarheid’ de randvoorwaarde voor de
sterk gebiedsgerichte implementatie van het Waterbeheer 21e
eeuw en de Kaderrichtlijn Water (Ministerie V&W, 2006b). Uit
de evaluaties van Waterbeheer 21e eeuw (Kragt et al, 2007) en
Kaderrichtlijn Water (PBL, 2008) is gebleken dat bij voortschrijding van het implementatieproces en de bestuurlijke
besluitvorming de omvang van de maatregelen geringer en
de kosten lager worden (in het WB21 werd in 2003 uitgegaan

44

Review van het ontwerp-Nationaal Waterplan

van 18 miljard euro kosten voor wateroverlast, in 2005 van 2,5
miljard euro; de kostenomvang van het KRW-pakket werden
in 2007 geschat op 6,5 miljard euro en in 2008 op 4,2 miljard
euro). In beide beleidsdossiers wordt uitgegaan van het
handhaven van bestaande functies en vrijwillige grondverwerving, wat de voor de streefbeelden benodigde grootschalige
aanpassing van functies onmogelijk maakt.
Synergieverwachtingen oNWP te hoog gespannen
De synergie tussen de beleidsvelden is groot: zo zijn de
KRW-maatregelen moeilijk af te bakenen van het WB21-en
het recreatie- en natuurbeleid. De mate waarin maatregelen
substantieel bijdragen aan meerdere doelen tegelijk is echter
maar gering; de KRW-inrichtingsmaatregelen bijvoorbeeld,
dekken maar een beperkt deel (5.500 hectare) van de benodigde bergingsopgave voor wateroverlast (35.000 hectare)
en de mogelijkheden voor het koppelen van wateroverlast
met bestaande natuur zijn beperkt (vanwege onregelmatige
overstromingen met een slechte waterkwaliteit). De synergieverwachtingen die op meerdere plaatsen in het oNWP
worden uitgesproken, lijken hiermee te hoog gespannen. In
veel gevallen zijn win-win-situaties niet mogelijk, maar zal
moeten worden gekozen welk doel voorrang krijgt. Een voorbeeld hiervan is het Markermeer, waar volgens het oNWP
ruimte beschikbaar is voor wonen, natuur en recreatie; een
combinatie van natuur en wonen, zal echter niet haalbaar zijn.

5.3 Klimaatbestendig waterbeleid
 Klimaatbestendigheid is doorgaans meegenomen in het
waterbeleid zoals geformuleerd in het oNWP
 De gevolgen van een worstcasescenario voor zeespiegelstijging op langere termijn zijn nog niet in beeld gebracht.
 Er is meer aandacht nodig voor de wateroverlastproblematiek in het stedelijk gebied.
 nalyse
A
Het vergroten van de klimaatbestendigheid van Nederland is
één van de speerpunten van het kabinetsbeleid. De Deltacommissie heeft dan ook expliciet aandacht besteed aan
de langetermijnveiligheid in relatie tot zeespiegelstijging en
hogere rivierafvoeren, en aan de zoetwaterbeschikbaarheid.
In een recente studie van het PBL (2009) wordt het belang
van zowel de lange termijn veiligheid als de zoetwatervoorziening bevestigd, maar worden daarnaast als speerpunt
voor een klimaatbestendige ontwikkeling van Nederland het
vergroten van de klimaatbestendigheid van de natuur en van
het stedelijk gebied genoemd.
Klimaatbestendigheid meegenomen in het waterbeleid
Klimaatbestendigheid is meegenomen in de gekozen insteek
voor veiligheid, watertekort en wateroverlast. Wat betreft
de waterkwaliteit worden hiervoor in de Stroomgebiedsbeheerplannen geen extra maatregelen genomen. De zesjarige
evaluatiemomenten van de KRW bieden echter de ruimte
voor aanpassing van de doelen en maatregelen op grond van
veranderde omstandigheden.

Tabel 5.1

Indicatie van de langtermijn trend voor duurzaamheidindicatoren
Indicator
Veiligheid tegen overstromen
Adaptatie klimaatverandering

Biodiversiteit
Bereikbaarheid
Kwaliteit fysieke woonomgeving
Ruim en groen wonen
Internationaal vestigingsklimaat
Landschap
Ruimtelijke segregratie
Beheerkosten
Transformatiekosten

Toelichting
Schade- en slachtofferrisico
Ruimte in rivierengebied
Wateroverlast
Watertekort
Waterkwaliteit
Biodiversiteit in natuurgebieden
Maatschappelijke (financiële) bereikbaarheidsbaten (scheepvaart)
Groen om de stad en geluidsbelasting.
Mogelijkheid om in lagere dichtheden te
bouwen in aantrekkelijke gebieden
Congestie, perceptie risico’s, groei Noordvleugel
Kwaliteit Nationale Landschappen, belevingswaarde en recreatiewaarde
Ruimtelijke verdeling van inkomensgroepen
Inschatting van de beheerkosten van het
ruimtegebruik op basis van historische regio- en functiespecifieke kengetallen
Inschatting van de transformatiekosten
om het ene type grondgebruik om te zetten in een nieuw type grondgebruik

Trend lange termijn
als gevolg van oNWP
+
+
+
+
o/+
o/+ voor zoet,
- voor zout
o/+
+
o
+ (door veiligheidsbeleid)
+
o
o
o

Indicatie van de langtermijn trend voor duurzaamheidindicatoren uit ‘Nederland Later’ als gevolg van in het oNWP
geformuleerd beleid.

Gevolgen zeespiegelstijging op langere termijn nog niet in beeld
Hoewel de Deltacommissie zeespiegelstijging volgens het
worstcasescenario heeft gepresenteerd, is nog niet goed
in beeld gebracht wat de gevolgen hiervan kunnen zijn op
langere termijn en in hoeverre keuzes in de komende decennia de langetermijnveiligheid wel of niet kunnen beïnvloeden.
Meer aandacht nodig voor wateroverlastproblematiek
in stedelijk gebied
Vanwege de ruimtelijke inflexibiliteit is vooral in het stedelijk
gebied aandacht nodig voor het beheersen van de wateroverlastproblematiek. In het stedelijk gebied is daarbij een
win/winsituatie mogelijk met ‘meer groen en blauw’ in en om
de stad en het beperken van de wateroverlast, en met het
bestrijden van hittestress en het vergroten van de leefomgevingkwaliteit. Dit komt echter niet vanzelf tot stand; het
initiatief hiervoor ligt primair bij de gemeenten.

5.4 Duurzaam waterbeleid
 De duurzaamheid wordt door het waterbeleid zoals in het
oNWP geformuleerd wel vergroot, maar de duurzaamheidambities zoals verwoord in de streefbeelden worden niet
gehaald.
 nalyse
A
In het kader van deze review kan niet meer dan een eerste
aanzet worden gegeven tot het evalueren van de duurzaamheid van het Nederlandse waterbeleid. Een verdere uitwerking hiervan zal mogelijk een plaats krijgen in de evaluatie van
de effectiviteit van het waterbeleid (de ‘Waterbalans’) die in
het oNWP is gepland in 2013, en aan het PBL gevraagd is om
uit te voeren. Een mogelijkheid om duurzaamheid te kwantificeren is gebruik te maken van de duurzaamheidindicatoren
uit Nederland Later (MNP, 2007). In tabel 5.1 is een inschatting

gegeven van de trend voor de lange termijn van de duurzaamheidindicatoren, als gevolg van het beleid in het oNWP
geformuleerde beleid.
Vooral het veiligheidsbeleid zorgt voor een aantal positieve
scores: uiteraard in de veiligheidsindicator zelf, maar ook in
de indicator ‘adaptatie klimaatverandering’ en in ‘internationaal vestigingsklimaat’. Daarnaast heeft het wateroverlastbeleid een positieve uitwerking op het wateroverlastonderdeel
van de indicator ‘adaptatie klimaatverandering’ en levert het
waterkwaliteitsbeleid een licht positief resultaat op voor het
landschap, de kwaliteit van de fysieke woonomgeving en de
biodiversiteit. Al met al kan worden gesteld dat de duurzaamheid wordt vergroot door het oNWP, omdat de positieve
trend van een aantal indicatoren niet of nauwelijks ten koste
gaat van andere indicatoren.
Het beeld dat in de streefbeelden van het oNWP naar voren
komt gaat echter nog een stap verder: naast veiligheid,
zoetwatervoorziening en economisch gebruik worden ook
veelvuldig doelen genoemd voor natuur, landschap en ecologie, bijvoorbeeld in het streefbeeld van het hoofdstuk over de
waterkwaliteit: ‘Diffuse bronnen vormen geen beperking voor
de gebruiksfuncties en de vereiste ecologische kwaliteit van
het water’ en ‘De inrichting van het watersysteem geeft voldoende ruimte voor natuurlijke processen en voor gezonde
populaties van flora en fauna. Dit geeft ecologische waarden
ruimte om mee te veranderen’ (Ministerie van VenW, 2008;
p.102). Deze ‘planet’-aspecten in de duurzaamheidsafweging
van people, profit en planet komen in de indicatorscores echter
minder positief uit.

Hoe ambitieus, klimaatbestendig en duurzaam is het Nationaal Waterplan?

45

Afkortingen en begrippen
4e Actieprogramma

Functiefaciliteringskaarten

Maaswerken

Zie Nitraatrichtlijn.

Kaarten die inzicht geven in de plaatsen waar
het waterbeheer betrekkelijk weinig of juist
betrekkelijk veel inspanning kost in relatie tot
een aantal belangrijke gebruiksfuncties. Ze
geven daarmee aan waar een functie vanuit
het waterbeheer gezien het beste kan worden
gelokaliseerd.

Grootschalige aanpassingen van de Maas, met
als doelen: de bescherming tegen hoogwater,
de realisering van natuurdoelstellingen, de
winning van delfstoffen en het verbeteren van
de beroepsvaart.

AMvB Ruimte
Een algemene maatregel van bestuur (AMvB) is
het uitvoeringsbesluit behorende bij een wet. In
de AMvB Ruimte, behorend bij de Wro, worden
de nationale ruimtelijke belangen gewaarborgd
die juridische doorwerking nodig hebben.

ARK-programma
Het Nationaal Programma Adaptatie
Ruimte en Klimaat (gestart in 2006) van het
Rijk, de provincies, de gemeenten en de
waterschappen. Het programma is gericht op
het klimaatbestendig maken van Nederland.

Bestemmingsplan
Ruimtelijk plan opgesteld door gemeente, dat
juridisch bindend is.

Deltacommissie
Commissie onder voorzitterschap van Veerman,
die in 2007 door de regering is gevraagd
advies uit te brengen over de bescherming
van Nederland tegen de gevolgen van
klimaatverandering. In 2008 is het advies ‘Samen
werken met water’ gepresenteerd, waarin
waterveiligheid een cruciale rol speelt.

Deltafonds
Zie Deltaprogramma.

Deltaprogramma
Landelijk programma (2009) waarin de
maatregelen worden uitgewerkt die nodig zijn
om Nederland voor de volgende generaties
veilig en leefbaar te houden en om de kansen
die water biedt te benutten. In de Deltawet
(2009) worden de juridische grondslag van het
Deltaprogramma, de taken en bevoegdheden
van de Deltaregisseur en een solide financiële
basis in de vorm van een Deltafonds geregeld.

Deltaregisseur
Zie Deltaprogramma.

Deltawet
Zie Deltaprogramma.

Derde toetsing
Zie Hoogwaterbeschermingsprogramma.

Ecologische Hoofdstructuur
Een belangrijke pijler van het nationale
natuurbeleid. Het hoofddoel is om onderling
goed verbonden natuurgebieden te realiseren
waarmee de belangrijkste habitats waarin
planten en dieren hun leefgebied hebben
duurzaam worden beschermd.

Eerste Toetsing
Zie Hoogwaterbeschermingsprogramma.

EHS
Zie Ecologische Hoofdstructuur.

46

Grondwaterwet
In de Grondwaterwet (1984) zijn algemene
regels gesteld aan het gebruik van grondwater.
De regels zijn uitgewerkt in provinciale
verordeningen.

Hoogwaterbeschermingsprogramma
Programma voor het verbeteren van
waterkeringen conform de Wet op de
Waterkering. Aan de hand van een wettelijke,
vijfjaarlijkse toetsing wordt bepaald welke
waterkeringen niet meer voldoen en verbeterd
moeten worden. In 2001 is de Eerste Toetsing
afgerond; in 2006 de Tweede Toetsing. De
Derde Toetsing wordt in 2011 afgerond.

HWBP
Zie Hoogwatergbeschermingsprogramma.

ILG
Zie Investeringsbudget Landelijk Gebied.

Interprovinciaal Overleg
Samenwerkingsorgaan van de provincies,
met als doel de condities te optimaliseren
waaronder provincies werken.

Investeringsbudget Landelijk Gebied.
Subsidieregeling sinds 2007 van het Rijk, de
provincies, de waterschappen en de gemeenten
voor de verbetering van het landelijk gebied.
IPO
Zie Interprovinciaal Overleg.
Kaderrichtlijn Mariene Strategie
Europese (ontwerp)richtlijn, die moet zorgen
voor een eenduidig beschermingsregime in alle
Europese zeeën en een goede milieutoestand
in 2021.

Kaderrichtlijn Water
Europese richtlijn (2000), die ervoor moet
zorgen dat de kwaliteit van het oppervlakteen grondwater in Europa in 2015 op orde is.
Alle lidstaten hebben de opdracht om in 2009
met een concreet beheersplan te komen voor
grond- en oppervlaktewater, het zogenoemde
Stroomgebiedsbeheerplan. In dit plan worden
de waterkwaliteitsdoelen en de daarvoor
benodigde maatregelen omschreven om alle
wateren in ‘goede toestand’ te laten verkeren.
Het eerste beheerplan geldt tot en met 2015,
dan wordt er weer een nieuw plan voor de
volgende zes jaar opgesteld.

KRW
Zie Kaderrichtlijn Water.

Review van het ontwerp-Nationaal Waterplan

Maatgevende afvoer
De maximale hoeveelheid water die de dijken
nog veilig kunnen keren.

Nationale Verdringingsreeks
Deze reeks bepaalt de verdeling van het
beschikbare rijkswater in tijden van watertekort.
De verdringingsreeks is opgezet om prioriteiten
te kunnen geven aan de verschillende
watervragers.

Natura 2000
Samenhangend netwerk van beschermde
Europese natuurgebieden, dat de hoeksteen
vormt van het EU-beleid voor behoud en
herstel van biodiversiteit. Natura 2000 omvat
alle gebieden die zijn beschermd op grond van
de Vogelrichtlijn (1979) en de Habitatrichtlijn
(1992). Deze richtlijnen geven aan welke typen
natuur en welke soorten moeten worden
beschermd. De lidstaten wijzen daarvoor
speciale beschermingszones aan en moeten
instandhoudingsmaatregelen nemen om deze
gebieden te beschermen.

NBW-actueel
Geactualiseerde versie (2008) van het
Nationaal Bestuursakkoord Water, waarin
het Rijk, de provincies, de gemeenten en de
waterschappen afspraken vastgelegd hebben
voor een duurzame en klimaatbestendige
waterhuishouding in Nederland. Het doel is om
in 2015 het watersysteem op orde te hebben en
daarna op orde te houden, rekening houdend
met onder andere klimaatverandering.

Nitraatrichtlijn
De Europese Nitraatrichtlijn (1991) heeft als
doel het beschermen van oppervlaktewater
tegen eutrofiëring en van drinkwater tegen
nitraatverontreiniging. De Nitraatrichtlijn
verplicht de EU-lidstaten om elke vier jaar een
actieprogramma te maken met maatregelen
die de hoeveelheid nitraat in het grond- en
oppervlaktewater terugdringen. Het huidige
(derde actieprogramma Nitraatrichtlijn) geldt
voor de periode 2004 tot en met 2009. Minister
Verburg van LNV heeft op 24 maart 2009 het
vierde actieprogramma Nitraatrichtlijn naar de
Tweede Kamer gestuurd.

Noodoverloopgebieden
Een binnendijks gebied dat bij extreme
omstandigheden gebruikt kan worden om
tijdelijk water op te vangen en daarmee
ongecontroleerde overstromingen te
voorkomen. In 2002 heeft de commissie Luteijn
geadviseerd een aantal noodoverloopgebieden
vast te stellen.

Nota Ruimte

Zwakke schakels langs de kust

Visie van het kabinet uit 2006 op de ruimtelijke
ontwikkeling van Nederland.

Door provincies, beheerders en Rijk
vastgestelde kustvakken die op termijn moeten
worden versterkt om te kunnen voldoen aan
eisen voor veiligheid tegen overstroming van
het achterland. Is opgenomen in HWBP.

Rijksstructuurvisie
Een rijksstructuurvisie is een strategisch
beleidsdocument over de ruimtelijke en
functionele ontwikkelingen in Nederland. Het
geeft in grote lijnen aan waar welke functies
wenselijk zijn en waar niet.

Ruimte voor de Rivier
Het programma Ruimte voor de Rivier
bestaat uit maatregelen die het Nederlandse
stroomgebied van de Rijn en een gedeelte
van de Maas beter zullen beschermen
tegen overstromingen. De maatregelen zijn
vastgelegd in de PKB Ruimte voor de Rivier.

Stroomgebiedbeheerplannen
Zie KRW.

Tweede Toetsing
Zie Hoogwaterbeschermingsprogramma

Unie van Waterschappen
De vereniging van alle waterschappen; behartigt
de belangen van de waterschappen op
nationaal en internationaal niveau.

UvW
Zie Unie van Waterschappen.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten
Belangenbehartiger van alle gemeenten bij
andere overheden.

VHR
Vogel- en Habitatrichtlijn; zie Natura 2000.

Vierde Nota Waterhuishouding
Nota van het ministerie van VenW waarin
de belangrijkste beleidsdoelstellingen voor
waterbeheer voor de periode 1998-2006 zijn
vastgelegd; de doorlooptijd ervan is verlengd
tot 22 december 2009. Het oNWP vormt de
opvolger van deze nota.

VNG
Zie Vereniging van Nederlandse Gemeenten.

Vogel- en Habitatrichtlijn
Zie Natura 2000.

Waterbeheer 21ste eeuw
Advies van de commissie WB21 naar aanleiding
van de wateroverlast in de jaren negentig. De
kern van WB21 is dat water meer ruimte nodig
heeft en dat water meer richtinggevend moet
zijn voor de ruimtelijke inrichting van Nederland.
Belangrijk onderdeel van de afspraken in NBW
(2003) en NBW-actueel (2008).

Watertoets
Hulpmiddel (2001) om het waterbelang op
een evenwichtige en transparante wijze in
ruimtelijke plannen mee te nemen.

Waterwet
Nieuwe wet die het beheer regelt van
oppervlaktewater en grondwater, en de
samenhang verbetert tussen waterbeleid en
ruimtelijke ordening. Vervangt een groot deel
van bestaande wetten voor waterbeheer.

WB21
Zie Waterbeheer 21ste eeuw.

Wro
Wet Ruimtelijke Ordening. Per 1 juli 2008 is de
nieuwe Wro ingegaan.

Afkortingen en begrippen

47

Literatuur
Aalbers R., J. Bollen, P. Broer, C. van Ewijk, H. Vollebergh & G.
Zwart (2009), (te verschijnen). The valuation of risky projects, CPB
Memorandum, Centraal Planbureau (CPB) en Planbureau voor de
Leefomgeving (PBL).
Algemene Rekenkamer (2008), Duurzame Visserij. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2008–2009, 31 748, nrs. 1–2.
Boot, S. (2007), Economische beleidsinstrumenten en evaluatiemethoden
in het Nederlandse waterbeheer. Een analyse van hun bijdrage aan een
integrale benadering. Proefschrift Erasmus Universiteit Rotterdam, 29
november 2007.
Deltacommissie (2008), Samen werken met water, Bevindingen van de
Deltacommissie 2008.
Deltares (2008a), De klimaatbestendigheid van Nederland Waterland;
Beleidssamenvatting fase 1 Verkenning van omslagpunten in beheer en beleid
voor het hoofdwatersysteem, Deltares september 2008.
Deltares (2008), Verkenning kosteneffectiviteit van grootschalige maatregelen
tegen droogteschade als gevolg van de G+ en W+ klimaatscenario’s,
Deltares.
Dotinga, H.M. & A. Trouwborst (2008), Juridische bescherming van
biodiversiteit in de Noordzee, Internationaal, Europees en Nederlands
recht. Centrum voor Omgevingsrecht en Beleid/NILOS, Utrecht.
Onderzoek uitgevoerd in opdracht van het Planbureau voor de
Leefomgeving.
Fluit N. van der, A.van Leerdam, R.Torenbeek (2009), Watercondities voor
beschermde natuurgebieden in de ontwerp-waterplannen 2010-2015. Een
analyse op basis van 51 voorbeeldgebieden, buro Natuur + Water, Allards
Wateradvies, Torenbeek Consultant, 1 april 2009.
Fluit N.van der, A.van Leerdam, R.Torenbeek (2009), Basisgegevens van
de analyse van 51 natuurgebieden. Basisrapport bij: Watercondities voor
beschermde natuurgebieden in de ontwerp-waterplannen 2010-2015, buro
Natuur + Water, Allards Wateradvies, Torenbeek Consultant, 1 april
2009.
Gerets, R. (2003), Evaluatie Watertoets, doelgroepenanalyse onderdeel VROM
Inspecties. RIZA.
Gier, A.A.J. de, en H.F.M.W. van Rijswick (2009), Consequenties van de
nieuwe Wro en de Waterwet voor de doorwerking van het waterbeleid,
Advies ten behoeve van het Planbureau voor de Leefomgeving,
Centrum voor Omgevingsrecht en -beleid/NILOS, Universiteit Utrecht,
april 2009, www.uu.nl/centrumvooromgevingsrecht
Inspectie V&W (2006), Primaire waterkeringen getoetst, Landelijke rapportage
toetsing 2006. Ministerie van VenW.
Kind, J., J. Gauderis, E.van Velzen &W. Silva (2008), Kengetallen kostenbatenanalyse Waterveiligheid 21e eeuw. Rijkswaterstaat Waterdienst.
KNMI (2008), Droogte in Nederland 28 juni 2008 http://www.knmi.nl/cms/
content/29530/droogte_in_nederland
Koenraadt R, .Steenis, M.Hartog, B,Sytsma (2005), Groeimodel voor
verbetering waterkwaliteit in het Wormer- en Jisperveld, H2O nr. 18-2005,
p30-33.
Kragt F.J., F.W. van Gaalen, P. Cleij, W. Ligtvoet (2007), Audit Waterbeleid
21e eeuw; analyse van de opgaven wateroverlast volgens het Nationaal
Bestuursakkoord Water. Milieu en Natuur Planbureau.
Kwadijk, J, Klijn, F, van Drunen, MA (2006), Klimaatbestendigheid van
Nederland: nulmeting, WL|Delft Hydraulics.
Kwadijk, J, S. van Vuren, G. verhoeven, G Oude Essink, J. Snepvangers,
E. Calle (2007), Gevolgen van grote zeespiegelstijging op de Nederlandse
zoetwaterhuishouding. Verwachtingen, schattingen en berekeningen
voor het MNP-project “Nederland later”, WL|Delft Hydraulics, TNO,
GeoDelft.
Leeuwen, S.J. van (2008), Natuurcompensatie in de Voordelta bij de aanleg
van de Tweede Maasvlakte, Achtergronddocument bij de Natuurbalans
2008, PBL Rapportnr 500402011. Planbureau voor de Leefomgeving.
Leeuwen, S.J. van, M.J. Bogaardt en F.G. Wortelboer (2008), Noordzee
en Waddenzee: natuur en beleid. Achtergrondrapport bij de Natuurbalans
2008, PBL rapportnummer 500402013/2008. Planbureau voor de
Leefomgeving.

48

Review van het ontwerp-Nationaal Waterplan

Lindeboom, H., J. Geurts van Kessel &L. Berkenbosch (2005), Gebieden
met bijzondere ecologische waarden op het Nederlands Continentaal Plat,
Rapport RIKZ/2005.008, Alterra Rapport nr. 1109.
Ministerie van Algemene Zaken (2009), Werken aan toekomst, een
aanvullend beleidsakkoord bij ‘samen werken, samen leven’, 25 maart 2009.
Ministerie LNV (2006), Natura 2000 doelendocument, Ministerie van LNV.
Ministerie LNV (2009), Vierde Nederlandse Actieprogramma betreffende de
Nitraatrichtlijn (2010-2013), Ministerie van LNV.
Ministerie van VROM (2007), Ontwikkeling van de Wadden voor natuur
en mens, Deel 4 van de planologische kernbeslissing Derde Nota
Waddenzee, tekst na parlementaire instemming, Ministerie van VROM
Ministerie van VenW (1998), Vierde Nota Waterhuishouding, Ministerie van
VenW.
Ministerie van VenW (2006a), Landelijke evaluatie watertoets, Ministerie van
VenW.
Ministerie van VenW (2006b), Decembernota 2006, KRW/WB21 Beleidsbrief,
Bijlage bij Brief 1398 aan de Tweede Kamer, Ministerie van VenW.
Ministerie van VenW (2008), Samenvatting stroomgebiedbeheerplannen, 22
december 2008, Ministerie van VenW.
Ministerie van VenW (2008), Ontwerp Nationaal Waterplan, Ministerie van
VenW.
Ministerie van VenW (2009), Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte
en Transport (MIRT). Ministerie van VenW.
MNP (2007), Nederland Later, Tweede Duurzaamheidsverkenning, deel Fysieke
leefomgeving Nederland, Milieu en Natuur Planbureau.
NBW (2003), Het Nationaal Bestuursakkoord Water, Staatssecretaris
van Verkeer en Waterstaat, Interprovinciaal Overleg, Vereniging
Nederlandse Gemeenten, Unie van Waterschappen.
NBW-actueel (2008), Het Nationaal Bestuursakkoord Water – actueel,
Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, Interprovinciaal Overleg,
Vereniging Nederlandse Gemeenten, Unie van Waterschappen.
Olde Wolbers M., M. van Vliet & B. van der Helm (2008), Beleidsdoorlichting
Waterkwantiteit; Doelen en effecten van het WB21-beleid, Berenschot.
PBL (2008), Kwaliteit voor later; Ex ante evaluatie Kaderrichtlijn Water,
Planbureau voor de Leefomgeving.
PBL (2009), Wegen naar een klimaatbestendiger Nederland; Voorstudie naar
opgaven voor beleid en onderzoek, Planbureau voor de Leefomgeving.
Philippart, K. (ed.) (2007), Impacts of climate change on the European Marine
and Coastal Environment, Eco systems Approach, European Science
Foundation.
Pieterse, N. e.a. (2009), (te verschijnen) Overstromingsrisicozones voor
bouwen in overstroombaar gebied, Planbureau voor de Leefomgeving.
Provincie Zuid-Holland (2008), Herijking Zoetwaterverkenning.
Randstedelijke rekenkamer (2008), Puzzelen met de wateropgave, Provincie
Flevoland, Amsterdam, oktober 2008.
Rijkswaterstaat/RIZA (2005a), Watertekortopgave, Eindrapport droogtestudie,
RIZA rapport 2005.015 september 2005.
Rijkswaterstaat/RIZA (2005b), Aard, ernst en omvang van watertekorten in
Nederland, Eindrapport droogtestudie, RIZA rapport 2005.016 september
2005.
RWS Waterdienst, Deltares en H+N+S Landschapsarchitecten (2008),
Nederland in Zicht; Water en ruimtelijke ontwikkeling in Nederland: de
diagnose, Ministerie van VenW.
Stichting Natuur en Milieu (2008), Zeekracht, A strategy for
masterplanning the North Sea. Prepared by the Office for Metropolitan
Architecture (OMA).
STOWA (2004), Waterberging en natuur, Kennisoverzicht ten behoeve van
regionale waterbeheerders, STOWA. Rapport 2004-16.
Tweede Kamer (2007), Waterbeleid / Voortgang rivierdijk versterkingen,
Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008, 27625 nr.103.
Tweede Kamer (2008), Vaststelling van de begrotingsstaat van het
infrastructuurfonds voor het jaar 2009, Tweede Kamer, vergaderjaar 20082009, 31700 hoofdstuk A, nr.2.

Van Nieuwaal, K, Driessen, PPJ, Spit, T, Termeer CJAM (2009). A State
of the Art of Governance Literature on Adaptation to Climate Change.
Rapport Knowlegde for Climate, nr. KfC 003/2009, 43 blz. www.
kennisvoorklimaat.nl/nl/25222685-KVK_Nieuws.html?location=19475786
11426733,10104078,true,true
Ven, G.P. van de ed. (2003), Leefbaar laagland. Geschiedenis van de
waterbeheersing en landaanwinning in Nederland, International
Commission on Irrigation and Drainage.(ICID), Uitgeverij Matrijs.
Ven, F van der (2009), Openbaar debat over de waterveiligheid van
Amsterdam, het ‘Venetië van het Noorden’, WaterforumOnline 5 februari
2008.
Vliegenthart F, P.Dik & P.Groenendijk (2009), Proef met duurzaam
watergebruik in de bollenteelt, H2O nr. 8-2009, p23-26.
Witjes T, O.Clevering & R.Blom (2008) , Haarlemmermeer: doorspoelen of
verzilten? H2O nr. 3-2008, p41-44
Wortelboer, F.G. (2009), Natuurkwaliteit en biodiversiteit van de zoute
wateren. Achtergronddocument bij de Natuurbalans 2008, PBL
rapportnummer 500402016/2009. Planbureau voor de Leefomgeving.

Literatuur

49

50

Review van het ontwerp-Nationaal Waterplan

Colofon
 indverantwoordelijkheid
E
Planbureau voor de Leefomgeving
Samenstelling projectteam
Hans van Grinsven (projectleider), Frank van Gaalen 		
(projectsecretaris), Ron Franken, Joost Knoop, Frits Kragt,
Nico Pieterse, Rick Wortelboer, Willem Ligtvoet, Guus Beugelink, Peter van Puijenbroek, Corjan Brink, Joost Tennekes,
Reinier van den Berg (allen PBL)
Bijdragen
Mr. A.A.J. de Gier en prof. mr. H.F.M.W. van Rijswick,
Centrum voor Omgevingsrecht- en beleid, Universiteit
Utrecht
Extern klankbord
Projectgroep Nationaal Waterplan (voorzitter dr. Gert-Jan de
Maagd, DG Water)
Redactie figuren
Marian Abels
Vormgeving en opmaak
Uitgeverij RIVM

Colofon

51

Review van het
ontwerp-Nationaal
Waterplan
Het ontwerp-Nationaal Waterplan vormt de basis van het nationale waterbeleid
voor de periode 2009-2015, en geeft tevens ambitieuze langetermijnstreefbeelden.
Het PBL heeft een evaluatie op hoofdlijnen van dit ontwerp-plan uitgevoerd. Het
doel hiervan is ondersteuning van de publieke inspraak op het ontwerp (van 11 mei
tot 22 juni 2009) en de besluitvorming erover.
Het ontwerp-Nationaal Waterplan is een overzichtelijk en toegankelijk plan. De
dilemma’s en uitvoeringsopgaven voor het realiseren van de integrale wateropgave
op de korte en lange termijn zijn echter onvoldoende in beeld gebracht. Het realiseren van de langetermijnstreefbeelden stuit daarbij vooral op de uitgangspunten van
het ontwerp-Nationaal Waterplan: haalbaarheid en betaalbaarheid, bestaand ruimtegebruik en vrijwillige grondverwerving.
De drie belangrijkste bestuurlijke opgaven voor het Rijk zijn: voldoende zicht te houden op het verwezenlijken van de wateropgaven, gezien de decentrale uitvoering en
de inzet van procesinstrumenten; het zorgen voor voldoende financiële middelen
voor de langetermijndoelen, alsook het meer beprijzen van het zoetwatergebruik;
en het ontwikkelen van afwegingskaders om natuurschade door een intensiever
gebruik te voorkomen, vooral van de Noordzee voor onder andere windparken en
zandwinning.

Beleidsstudies

Planbureau voor de Leefomgeving, mei 2009