Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

35 099 (R2114)

Voorzieningen voor de behandeling van
geschillen tussen het Koninkrijk en de landen
(Rijkswet Koninkrijksgeschillen)

Nr. 11

VERSLAG
Vastgesteld 6 juni 2019
De vaste commissie voor Koninkrijksrelaties, belast met het voorbereidend onderzoek van dit voorstel van wet, heeft de eer als volgt verslag
uit te brengen. Onder het voorbehoud dat de hierin gestelde vragen en
gemaakte opmerkingen voldoende zullen zijn beantwoord, acht de
commissie de openbare behandeling van het voorstel van wet
genoegzaam voorbereid.
Inhoudsopgave
1.
2.
3.
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
4.
4.1
4.2
5.

Algemeen
Voorgeschiedenis
De geschillenregeling
Voortgezet overleg
Aard van de geschillen
Reikwijdte van de geschillenbepaling
Vaststelling van het geschil
Geschilinstantie en consequenties van het oordeel
Verloop van de procedure
Het oordeel van de Afdeling advisering van de Raad van
State van het Koninkrijk
Beslissing op het geschil
Artikelsgewijs

1
4
4
4
5
6
7
8
9
9
9
11

1. Algemeen
De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het wetsvoorstel Voorzieningen voor de behandeling van geschillen
tussen het Koninkrijk en de landen (hierna: Rijkswetsvoorstel Koninkrijksgeschillen). Graag willen zij de regering een aantal vragen stellen. Maar
allereerst merken zij op dat het goed is dat er nu een wetsvoorstel
voorligt, waarmee uitvoering wordt gegeven aan artikel 12a van het
Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (hierna: Statuut) dat sinds
10 oktober 2010 geldt.

kst-35099-11
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 099 (R2114), nr. 11

1

De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het Rijkswetsvoorstel Koninkrijksgeschillen. Over het voorliggende
Rijkswetsvoorstel hebben deze leden nog enkele vragen.
De leden van de D66-fractie hebben met verbazing en teleurstelling
kennisgenomen van het Rijkswetsvoorstel Koninkrijksgeschillen. Deze
leden hechten aan een goede samenwerking tussen de landen in het
Koninkrijkrijk. Een deugdelijke geschillenregeling draagt daaraan bij. Zij
betreuren dat het Rijkswetsvoorstel zo laat na de staatskundige
vernieuwing op 10 oktober 2010 aanhangig is gemaakt. Deze leden
constateren dat het Rijkswetsvoorstel niet in lijn ligt met de opdracht van
artikel 12a van het Statuut, niet overeenkomt met de uitgangspunten van
het Interparlementair Koninkrijksoverleg (hierna: IPKO) van 28 mei 2015
en afwijkt van het advies van Raad van State van het Koninkrijk van
11 november 2010. Zij hebben daarom veel begrip voor de omstandigheid
dat deze invulling van de geschillenregeling niet op draagvlak onder de
regeringen en Staten van Aruba, Curaçao en Sint Maarten kan rekenen.
Kan de regering op de betekenis van het gebrek aan draagvlak voor de
effectiviteit van de geschillenregeling reflecteren? Voornoemde leden
lezen voorts dat de regering met het voorliggende rijkswetsvoorstel
uitvoering verwacht te geven aan de opdracht in artikel 12a van het
Statuut van het Koninkrijk der Nederlanden. Deze leden vragen de
regering te reflecteren op de toelichting van artikel 12a van het Statuut,
waarin de opdracht gespecificeerd is tot «het tot stand brengen van een
adequate onafhankelijke voorziening tot beslechting van juridische
geschillen ten aanzien van de interpretatie van de bepalingen van het
Statuut» (Kamerstuk 32213-(R1903), nr. 17). Kan de regering daarbij
toelichten waarom zij het noodzakelijk acht om van de opdracht af te
wijken?
De leden van de D66-fractie vragen de regering uiteen te zetten wat de
Nederlandse inzet in de onderhandelingen met de regeringen van Aruba,
Curaçao en Sint Maarten is geweest sinds het IPKO van 28 mei 2015 en de
motie Van Laar (Kamerstuk 34 300 IV, nr. 12). Heeft de (Nederlandse)
regering, conform de motie Van Laar, de drie uitgangspunten die op het
IPKO van 28 mei 2015 zijn geformuleerd als leidraad genomen? Voorts
willen deze leden de regering enkele kritische vragen voorleggen.
De leden van de GroenLinks-fractie hebben met de nodige zorgen
kennisgenomen van het Rijkswetsvoorstel Koninkrijksgeschillen. Deze
leden onderschrijven van harte het uitgangspunt dat het Statuut dient te
voorzien in een regeling voor geschillen over de interpretatie van bij of
krachtens het Statuut bepaalde onderwerpen tussen de landen van het
Koninkrijk. Zij vinden het van groot belang dat de geschillenregeling op
draagvlak van alle landen kan rekenen. Wat vindt de regering in dit
verband van de stelling van hoogleraar Staatkundige Vernieuwing prof.
Van Rijn dat een dergelijke regeling zonder draagvlak onaanvaardbaar is?
In dat verband is ook de constatering van de Raad van State van het
Koninkrijk relevant dat het voor het slagen van een geschillenregeling van
belang is dat de betrokken partijen zoveel mogelijk overeenstemming
bereiken over de invulling van die regeling. Daarnaast vragen de aan het
woord zijnde leden of de voorliggende geschillenregeling in lijn is met de
maatstaven van evenredige gezagsverhoudingen. Binnen het Koninkrijk
dient immers de autonomie van de afzonderlijke landen geëerbiedigd
worden en het is de vraag hoe het huidige Rijkswetsvoorstel zich daartoe
verhoudt. Deze leden constateren tot hun grote spijt dat op dit moment
een gezamenlijk draagvlak ontbreekt. Zij roepen, in navolging van de door
de gehoorde deskundigen, de regering ertoe op het huidige Rijkswetsvoorstel in te trekken en samen met de landen Curaçao, Sint Maarten en
Aruba een geschillenregeling vorm te geven die wel door de landen
gedragen wordt. Wat vindt de regering van het idee om enkele gezagheb-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 099 (R2114), nr. 11

2

bende juristen of oud-politici te vragen in goed overleg met de autoriteiten van alle landen van het Koninkrijk een proeve van geschillenregeling te ontwerpen, waarna de besluitvorming hierover kan worden
voortgezet?
De leden van de SP-fractie vinden het buitengewoon vreemd dat een
geschillenregeling aan de Kamer wordt voorgelegd die niet kan rekenen
op de steun van Aruba, Curaçao en Sint Maarten. Wanneer heeft de
Staatssecretaris voor het laatst met deze landen overlegd over een
gezamenlijk wetsvoorstel en waarom is dat toen niet gelukt? Acht hij het
net als de leden van de SP-fractie veel beter om alsnog tot een
gezamenlijk voorstel te komen? Deze leden vragen ook waarom het zo
moeilijk is om tot een gezamenlijke regeling te komen. Deelt de Staatssecretaris hun vermoeden dat een onduidelijke verdeling van verantwoordelijkheden van de landen in het Statuut mede een oorzaak is van geschillen
tussen de landen? Deelt hij de opvatting dat een goede geschillenregeling
alleen mogelijk is als die verantwoordelijkheden tussen de landen
duidelijk zijn? Zo nee, waarom niet? Zo ja, is hij bereid om in het
verlengde van dit voorstel voor een geschillenregeling samen met de
regeringen van Aruba, Curaçao en Sint Maarten gesprekken te beginnen
over een nadere invulling van de verantwoordelijkheden, in het bijzonder
die verantwoordelijkheden die voortkomen uit de waarborgfunctie?
De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het Rijkswetsvoorstel Koninkrijksgeschillen. Deze leden hechten er
zeer aan dat de geschillenregeling niet alleen voldoet aan de opdracht die
voortvloeit uit artikel 12a van het Statuut, maar achten nog meer van
belang dat de geschillenregeling de geschillen tussen de landen en het
Koninkrijk zal oplossen. Deze leden zijn er allerminst van overtuigd dat de
nu voorgestelde regeling aan dat laatste doel kan gaan voldoen. Zij
moeten immers constateren dat de besturen van Aruba, Curaçao en Sint
Maarten zich niet in de voorliggende regeling kunnen vinden. Het is
bovendien een regeling die niet past bij de wens van de Kamer zoals die
tot uitdrukking is gebracht in de motie Van Laar waarin gevraagd werd om
bij de vormgeving van de geschillenregeling aan te sluiten bij de wens
van het IPKO. Met name aan de wens om geschilbeslechting te laten
plaatsvinden door middel van een bindende uitspraak is niet tegemoet
gekomen. Nog los van wat de aan het woord zijnde leden nog aan
inhoudelijke kanttekeningen hebben, betekent het feit dat geen draagvlak
bestaat voor de voorgestelde regeling al dat de regeling op zijn best een
valse start kan maken en op zijn slechtst bij voorbaat al mislukt is. Kunt u
hier uitgebreid op ingaan? Deze leden begrijpen dat gezien de langlopende voorgeschiedenis de regering eindelijk tot een geschillenregeling
wil komen, maar waarom leidt dat juist tot een regeling die eerder voor
meer onenigheid binnen het Koninkrijk zorgt dan minder?
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben kennisgenomen van het
Rijkswetsvoorstel Koninkrijksgeschillen. Deze leden hechten groot belang
aan een zorgvuldige uitwerking van artikel 12a van het Statuut. Wat hen
betreft dient deze geschillenregeling bij te dragen aan een vruchtbare
samenwerking binnen het Koninkrijk. Daarvoor achten deze leden van
belang dat alle vier de landen binnen het Koninkrijk zich in de uitwerking
van artikel 12a kunnen herkennen. De leden stellen derhalve de volgende
vragen. Deelt de regering de opvatting dat het van belang is dat alle vier
de landen uit het Koninkrijk zich kunnen herkennen in de uitwerking van
artikel 12a? Verder vragen de aan het woord zijnde leden of de regering
kan aangeven wat de overweging is geweest om een geschillenregeling
voor te stellen die niet op steun van drie van de vier landen uit het
Koninkrijk kan rekenen, en op welke wijze wel gezocht is naar een
dergelijke consensus. Hoe verwacht de regering dat een voorstel dat op

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 099 (R2114), nr. 11

3

dergelijke weerstand stuit, zal leiden tot een effectieve praktijk voor de
beslechting van geschillen die door alle partijen als gezaghebbend en
rechtmatig wordt ervaren? In dit licht verwijzen zij naar de motie Van Laar.
Kan de regering toelichten hoe elk van deze drie uitgangspunten in de
ogen van de regering zijn verwezenlijkt in voorliggend voorstel? Waar is
afgeweken van de uitgangspunten, ontvangen deze leden graag een
nadere toelichting waarin wordt gemotiveerd waarom het door de Kamer
voorgestelde uitgangspunt niet passend werd geacht.
2. Voorgeschiedenis
De leden van de CDA-fractie vragen in hoeverre de thans voorgestelde
uitwerking van artikel 12a van het Statuut overeenkomt met de ambitie
waarmee in 2010 artikel 12a in het Statuut is opgenomen? Werd destijds
niet gedacht aan een volledig onafhankelijke behandeling van geschillen
en deelt de regering de mening, zoals die door verschillende deskundigen
naar voren wordt gebracht, dat de thans voorziene regeling niet volledig
onafhankelijk is, nu uiteindelijk de Rijksministerraad op basis van
zwaarwegende gronden het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State van het Koninkrijk naast zich neer kan leggen? Kan de
regering aangeven welke overwegingen, ervaringen en afwegingen
hebben geleid tot de uitwerking van de geschillenregeling – met name op
het vlak van de onafhankelijkheid – zoals die thans voorligt? Ziet de
regering op termijn een scenario waarin op dit vlak meer toegewerkt
wordt naar een regeling die overeenkomt met de intenties van 2010?
De leden van de D66-fractie lezen dat het onderhavige voorstel op twee
wezenlijke onderdelen afwijkt van het ontwerp dat bij de Afdeling
advisering van de Raad van State van het Koninkrijk ter overweging is
gebracht. De regering geeft aan dat de wijzigingen met betrekking tot de
aard van de geschillen en de geschilinstantie geen verband houden met
het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van het
Koninkrijk. Deze leden menen dat de onderdelen van de geschillenregeling zoals de aard van het geschil, de reikwijdte, de geschilinstantie en
de consequentie van het oordeel in samenhang moet worden gezien.
Deze leden vragen de regering uiteen te zetten waarom zij het gewijzigde
Rijkswetsvoorstel niet opnieuw ter overweging aan de Afdeling advisering
van de Raad van State van het Koninkrijk heeft voorgelegd.
De leden van de GroenLinks-fractie constateren dat er geruime tijd
overheen is gegaan voordat een daadwerkelijk voorstel inzake de
geschillenbeslechting is voorgelegd. Deze leden vragen de regering om
precies weer te geven hoe de totstandkoming van het huidige Rijkswetsvoorstel Koninkrijksgeschillen is vormgegeven: op welke momenten is
inbreng van de andere landen gevraagd en hoe is deze inbreng precies
gebruikt bij de vormgeving van de voorgestelde regeling? Op welke wijze
is de geuite wens verwerkt om in de voorgestelde geschillenregeling
voldoende ruimte te geven aan bemiddeling en mediation? De aan het
woord zijnde leden vragen of de voorgestelde geschillenregeling bij
gebrek aan draagvlak ook zal inboeten aan gezag, met alle gevolgen van
dien voor de onderlinge Koninkrijksverhoudingen.
3. De geschillenregeling
3.1 Voortgezet overleg
De leden van de CDA-fractie zouden graag willen weten hoe vaak gebruik
wordt gemaakt van de mogelijkheid van voortgezet overleg, zoals
beschreven in artikel 12 van het Statuut. Begrijpen deze leden het goed
dat, nu de geschillenregeling door de regering gezien wordt als een stap

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 099 (R2114), nr. 11

4

binnen het proces van voortgezet overleg, naar verwachting in slechts een
fractie van deze zaken de geschillenregeling toegepast zal worden? Of
verwacht de regering juist een «aanzuigende werking» waardoor eerder
en vaker van het voortgezet overleg gebruik zal worden gemaakt?
In dit verband vragen de aan het woord zijnde leden de regering te
reageren op de kritiek van prof. Hoogers dat het Rijkswetsvoorstel
Koninkrijksgeschillen materieel een wijziging van het Statuut is, doordat
het leidt tot een extra stap in de in artikel 12 van het Statuut beschreven
procedure voor voortgezet overleg.
De leden van de D66-fractie vragen de regering een indicatie te
verstrekken hoe vaak de procedure van het voortgezet overleg is
ingeroepen.
De leden van de GroenLinks-fractie begrijpen dat de gevolmachtigde
Ministers van de landen Aruba, Curaçao en Sint Maarten in de Rijksministerraad een lokaal veto of intern appel kunnen uitspreken, dat vervolgens
in voortgezet overleg wordt besproken. Deze leden vragen hoe dit
voortgezet overleg concreet zal plaatsvinden. Blijft de samenstelling van
het voortgezet overleg gelijk aan die van de (reguliere) Rijksministerraad?
Volgt het voortgezet overleg gelijk op de Rijksministerraad zelf? Wat valt
te verwachten van onderlinge geschiloplossing als de getalsmatige
verhouding in de Rijksministerraad, waarbinnen sprake is van het geschil,
hetzelfde blijft? Hoe wordt bemiddeling en mediation onder die omstandigheden gestimuleerd en hoe groot acht u de kans dat het door (één der)
landen ingebrachte geschil in het voortgezet overleg ten voordele van die
landen wordt beslecht? Is deze voorgestelde geschillenregeling niet juist
een bevestiging van het democratische deficit van ongelijke stemverhoudingen tussen de landen die haaks staat op de eerder vanuit het IPKO
gegeven opdracht?
3.2 Aard van de geschillen
De leden van de VVD-fractie lezen dat het Rijkswetsvoorstel Koninkrijksgeschillen uitsluitend ziet op juridische geschillen die voor beslechting in
aanmerking komen. Geschillen van bestuurlijke en politieke aard vallen
buiten de geschillenregeling. Deze leden kunnen zich vinden in het
voorstel om uitsluitend juridische geschillen voor beslechting in
aanmerking te laten komen, maar zij vragen om een verduidelijking. Wat
wordt onder juridische geschillen verstaan? Gaat het om de juridische
interpretatie van statutaire normen en waarden ter uitvoering daarvan,
dus om zaken die het Statuut raken? In hoeverre gaat het nu om
uitsluitend juridische geschillen? Het is namelijk niet uit te sluiten dat
geschillen met een belangrijke bestuurlijke component zullen voorkomen.
In hoeverre kan een onderscheid worden gemaakt tussen juridische
geschillen en bestuurlijke kwesties? Wat als het in een kwestie om
juridische en bestuurlijke kwesties gaat?
De leden van de SP-fractie zijn benieuwd hoe de nieuwe geschillenregeling in de praktijk zou gaan werken. Graag leggen zij een voorbeeld
voor. Stel dat Nederland door het Europees Hof voor de rechten van de
Mens veroordeeld zou worden tot het betalen van een schadevergoeding
omdat in één van de andere landen een verdachte onder inhumane
omstandigheden zit opgesloten. Stel dat onduidelijkheid ontstaat of
Nederland, dat als Europees onderdeel van het Koninkrijk door het
Europese Hof wordt aangesproken, of het autonome land waar deze
schending heeft plaatsgevonden deze boete zou moeten betalen. Deze
leden vragen of hier mogelijk sprake zou zijn van een geschil in het kader
van de nieuwe geschillenregeling. Zij vragen ook of hier sprake zou zijn
van een juridisch of van een politiek geschil. Zouden Nederland of het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 099 (R2114), nr. 11

5

autonome land in dit geval een beroep zou kunnen doen op deze
regeling? Stel dat Nederland de mening is toegedaan dat dit niet een zaak
is van het Koninkrijk, maar een aangelegenheid van het autonome land,
dat daarom de boete betaald zou moeten betalen. Stel dat het autonome
land van mening is dat dit een aangelegenheid is van het Koninkrijk,
omdat Nederland door het Europees Hof is aangesproken, en daarom de
boete zou moeten betalen. Hoe zou de nieuwe geschillenregeling in dit
voorbeeld gaan werken en wat zou mogelijk de uitkomst kunnen zijn?
Bij de leden van de ChristenUnie-fractie heerst onduidelijkheid over de
keuze om enkel juridische geschillen binnen het kader van de geschillenregeling te laten vallen. Graag krijgen deze leden nader inzicht in de
achterliggende redenen alsook de interpretatie die aan deze keuze mag
worden gegeven. Kan de regering daarbij ook ingaan op de opmerkingen
van de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk dat
de belangenafweging bij geschillen per definitie politiek-bestuurlijke
elementen bevat?
3.3. Reikwijdte van de geschillenbepaling
De leden van de CDA-fractie vragen de regering helder uiteen te zetten
welke besluiten van de Gouverneur als orgaan van het Koninkrijk wel en
niet onder de werking van de Rijkswet Koninkrijksgeschillen komen te
vallen? Ontstaat met deze geschillenregeling niet het gevaar dat de
Gouverneur in de uitvoering van zijn werkzaamheden meer dan voorheen
geremd wordt in het adequaat kunnen nemen van besluiten?
De leden van de D66-fractie vragen de regering een overzicht te bieden in
welke bijzondere Rijkswetten of een algemene maatregel van rijksbestuur
(hierna: AMvRB) reeds in een eigen beroepsgang voorzien en samen te
vatten hoe de betreffende beroepsgangen eruit zien.
Zij vragen de regering toe te lichten of Rijkswetten en AMvRB’n waarover
de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk heeft
geadviseerd, nadat zij zijn bekrachtigd, openstaan of worden uitgesloten
voor geschilbeslechting door de voorgestelde regeling. Als alle Rijkswetten en AMvRB’n waarover de Afdeling advisering adviseert worden
uitgesloten, hebben Aruba, Curaçao en Sint Maarten dan een
mogelijkheid om bezwaren aan de Afdeling advisering van de Raad van
State van het Koninkrijk kenbaar te maken? Kan de regering toelichten op
welke manier een interpretatiegeschil over een Rijkswet of AMvRB
voorgelegd kan worden?
De leden van de PvdA-fractie vragen waarom een geschillenregeling
alleen zou moeten gelden voor geschillen tussen een land of landen met
het Koninkrijk? Acht u een geschillenregeling voor geschillen tussen
landen onderling wenselijk? Kan het nu voorliggend voorstel daartoe
dienen en worden aangepast? Of acht u het enkel gewenst dat de landen
voor het oplossen van onderlinge geschillen gebruikmaken van de
mogelijkheid die artikel 38a van het Statuut biedt voor het vaststellen van
een onderlinge geschillenregeling?
Wat betreft de reikwijdte van de geschillenregeling hebben de leden van
de PvdA-fractie de volgende vragen. Zij lezen dat de geschillen over
voorstellen van Rijkswetten of ontwerpAMvRB’n niet voorgelegd kunnen
worden. Waarom is dat het geval? Is dat louter omdat de Afdeling
advisering van de Raad van State van het Koninkrijk over dergelijke zaken
al eerder heeft geadviseerd of zijn er andere meer inhoudelijke gronden?
Het komt de aan het woord zijnde leden voor dat ook geschillen over
bijvoorbeeld Rijkswetten of AMvRB’n, zo leert het verleden, kunnen
bestaan. Anderen wezen in dit verband op conflicten rondom de Rijkswet
Kustwacht begin jaren ’90, de Rijkswet personenverkeer en de AMvRB die

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 099 (R2114), nr. 11

6

de bevoegdheden tot het organiseren van de Statenverkiezingen op
Curaçao in 2017 in handen van de Gouverneur legde. Moeten niet juist
ook geschillen over voorstellen van Rijkswet en ontwerpAMvRB’n aan een
onafhankelijke geschilbeslechter voorgelegd kunnen worden? De politieke
vertegenwoordigers van Aruba, Curaçao en Sint Maarten kunnen immers
al niet mee stemmen over voorstellen van Rijkswet noch invloed
uitoefenen op ontwerpAMvRB’n. Kunt u er nader op ingaan waarom
geschillen over voorstellen van Rijkswetten of ontwerpAMvRB’n niet
voorgelegd kunnen worden? Mocht dat te maken hebben met het feit dat
de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk reeds
eerder daarover heeft geadviseerd, dan vragen de aan het woord zijnde
leden of dit niet eerder iets zegt over de geschiktheid van de Afdeling als
geschillenbeslechter. Naar de mening zijn het geven van advies vooraf en
het – zij het niet bindend – adviseren in het kader van een geschil achteraf
twee verschillende zaken waarbij andere afwegingen moeten worden
gemaakt. Bij de advisering vooraf gaat het daarbij niet alleen om
juridische aspecten maar gaat de Afdeling advisering van de Raad van
State van het Koninkrijk ook in op politiek-bestuurlijke en economische
kanten van een voorstel. Bovendien is geschillenbeslechting tot nu toe
geen taak van de Afdeling advisering van de Raad van State van het
Koninkrijk.
De leden van de PvdA-fractie zijn van mening dat als gekozen wordt voor
het enkel beslechten van zuiver juridische geschillen, een echt onafhankelijke geschilbeslechter die niet eerder bij de totstandkoming van een
Rijkswet of AMvRB betrokken is geweest de voorkeur geniet. Kunt u hier
op ingaan? Mocht gekozen worden voor een regeling waarbij naast de
juridische kant van de zaak ook de politiek-bestuurlijke context betrokken
kan worden, zou naar de mening van deze leden de Afdeling advisering
van de Raad van State van het Koninkrijk meer geschikt zijn als geschillenbeslechter. Kunt u ook hier op ingaan?
3.4 Vaststelling van het geschil
De leden van de D66-fractie lezen met ontzetting dat de voorzitter van de
Rijksministerraad kan beslissen dat een verzoek tot geschilbeslechting kan
worden afgewezen. Deze leden kunnen zich niet voorstellen dat een partij,
die waarvan de rechtmatigheid van diens beslissing ter discussie komt te
staan, eigenstandig kan besluiten om de toetsing van diens beslissing af
te houden. Zij vragen de regering deze bevoegdheid nader te motiveren.
De leden van de GroenLinks-fractie lezen dat in het geval voortgezet
overleg niet leidt tot het beslechten van het geschil, de voorzitter van de
Rijksministerraad bij uitzondering kan beslissen dat een verzoek om
geschilbeslechting kan worden afgewezen. Het moet dan gaan om een
zwaarwegend belang van het Koninkrijk dat onverwijlde besluitvorming
vergt. Deze leden vragen de regering aan te geven aan wat voor situaties
moet worden gedacht waarin deze vergaande bevoegdheid kan worden
toegepast.
De leden van de PvdA-fractie delen de mening dat een Gevolmachtigd
Minister van het land dat het geschil aangaat zelf een geschil aan de
Afdeling advisering van de Raad van State kan voorleggen. De Gevolmachtigde Minister mag in het geval hij bezwaar heeft tegen een
voorgenomen voorziening van de Rijksministerraad op grond van het
bestaande artikel 12, tweede lid, van het Statuut eerst verzoeken om
voortgezet overleg. Acht u het mogelijk en wenselijk om, in het geval dit
voortgezet overleg niet tot overeenstemming leidt en voordat een geschil
aan de Afdeling advisering wordt voorgelegd, een vorm van mediation
mogelijk te maken? Naar de mening van deze leden kan dat onnodige

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 099 (R2114), nr. 11

7

escalatie van een geschil voorkomen en kan de uitkomst van een
mediation bijdragen aan draagvlak voor de gevonden oplossing.
De aan het woord zijnde leden lezen voorts dat de voorzitter van de
Rijksministerraad een verzoek tot geschilbeslechting kan doorkruisen
indien «een zwaarwegend belang van het Koninkrijk onverwijlde
besluitvorming vereist». Deze leden hechten aan meer duidelijkheid op dit
punt, met name omdat onduidelijk hierover niet zal meehelpen aan het
oplossen van een geschil dat een van de landen aan de geschillenbeslechter wil voorleggen. De aan het woord zijnde leden willen dan ook
weten wanneer sprake is van een dergelijk zwaarwegend belang? Welke
criteria gelden wil er sprake zijn van die zwaarwegendheid? Kunt u
concrete voorbeelden noemen van mogelijk zwaarwegende belangen? Is
een besluit van de voorzitter van de Rijksministerraad om een verzoek tot
geschilbeslechting te blokkeren een beschikking in de zin van het
bestuursrecht? Bestaan er bezwaarmogelijkheden voor de Gevolmachtigd
Minister indien de voorzitter van de Rijksministerraad een verzoek tot
geschilbeslechting blokkeert? Zo ja, bij wie? Zo nee, waarom niet?
Daarnaast vragen voornoemde leden te specificeren wanneer sprake is
van noodzaak tot onverwijlde besluitvorming? Wat is noodzaak in dit
verband? Welke criteria gelden voor noodzakelijkheid? Kunt u concrete
voorbeelden noemen?
3.5 Geschilinstantie en consequenties van het oordeel
De leden van de VVD-fractie lezen dat wordt voorgesteld om de Afdeling
advisering van de Raad van State van het Koninkrijk te bekleden met de
bevoegdheid om ter zake van een Koninkrijksgeschil advies uit te
brengen. Het is vervolgens aan de Rijksministerraad om over het geschil
te beslissen. Deze leden vragen de regering nader uiteen te zetten
waarom wordt voorgesteld om de Afdeling advisering van de Raad van
State van het Koninkrijk te bekleden met de bevoegdheden om ter zake
van een Koninkrijksgeschil advies uit te brengen. In het IPKO van 28 mei
2015 zijn als opties genoemd: de Hoge Raad, een nieuw onafhankelijk
Gemeenschappelijk Hof voor Geschillenbeslechting of een ander Hoog
College van Staat. Zijn er nog andere mogelijkheden? Zo ja, welke zijn
dat? In hoeverre zijn andere mogelijkheden door de regering overwogen?
Waarom is daar niet voor gekozen? Wat zijn de voor- en nadelen van de
verschillende opties, inclusief de door het IPKO genoemde mogelijkheden?
De leden van de D66-fractie lezen in de voorlichting van de Afdeling
advisering van de Raad van State van het Koninkrijk (d.d. 11 november
2010 met het kenmerk W03.10.0370/II/K) dat de Afdeling opmerkt «dat aan
eisen van onafhankelijkheid wordt voldaan als de procedure eindigt in een
bindende beslissing, als de beslissing wordt genomen door een instantie
die voldoet aan eisen van onafhankelijkheid, en als de procedureregels de
onafhankelijkheid, en ook de onpartijdigheid, voldoende waarborgen».
Deze leden vragen de regering waarom zij het niet nodig acht om de
onafhankelijkheid van deze geschillenregeling te borgen. Acht de regering
deze geschillenregeling effectief als onafhankelijkheid en onpartijdigheid
van de geschillenregeling bij voorbaat ter discussie staat?
De aan het woord zijnde leden lezen in voornoemde voorlichting dat de
Afdeling advisering opmerkt dat als gekozen wordt voor Afdeling
advisering van de Raad van State van het Koninkrijk als geschilinstantie,
dat op voldoende afstand dient te gebeuren van de Afdeling advisering
van de Raad van State. Deze leden vragen de regering te motiveren
waarom zij tegen het advies de Afdeling advisering als geschilinstantie
aanwijst.
De leden van de D66-fractie constateren dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State reeds bevoegd is om in bestuursrechtelijke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 099 (R2114), nr. 11

8

zaken tussen Nederlandse overheden een uitspraak te doen. Kan de
regering een indicatie geven hoe vaak bestuursrechtelijke geschillen
tussen Nederlandse overheden voorkomen en de aard van de meest
voorkomende geschillen duiden?
De leden van de GroenLinks-fractie vragen waarom op cruciale onderdelen van het huidige Rijkswetsvoorstel is afgeweken van de wens van de
Raad van State van het Koninkrijk en van de landen Aruba, Curaçao en
Sint Maarten om te voorzien in een onafhankelijke en bindende beslissing
van de aangewezen instantie. Waarop is de gedachte gebaseerd dat met
het huidige Rijkswetsvoorstel Koninkrijksgeschillen wordt voorkomen dat
een geschil lang blijft voortduren? Wat valt op dat punt te verwachten van
een geschillenregeling die inmiddels zelf voorwerp van geschil is
geworden? Waarom is geen gehoor gegeven aan het door het IPKO
gezamenlijk ingenomen standpunt dat een Hoog College van Staat zou
moeten worden aangewezen om bindende oordelen te geven over een
Koninkrijksgeschil?
De leden van de PvdA-fractie lezen dat wordt voorgesteld om de Afdeling
advisering van de Raad van State van het Koninkrijk de bevoegdheid tot
het uitbrengen van een advies te geven. Thans mogen de regering, de
Eerste en de Tweede Kamer de Afdeling advisering al verzoeken om
voorlichting te geven over aangelegenheden met betrekking tot
wetgeving. Kunnen dat ook geschillen zijn tussen landen en het
Koninkrijk? Zo nee, waarom niet?
Mogen alle landen van het Koninkrijk om voorlichting van de Afdeling
advisering van de Raad van State van het Koninkrijk vragen? Zo ja, mag
dat ook over juridische geschillen over de interpretatie van het Statuut
gaan? Wat voegt de voorliggende geschillenregeling op dit punt toe aan
de bestaande mogelijkheid tot het vragen van voorlichting, nu in het
voorliggend Rijkswetsvoorstel de Rijksministerraad het laatste woord over
een geschil houdt? Zo nee, waarom niet?
De leden van de ChristenUnie-fractie constateren dat het oordeel over het
geschil bij de Afdeling advisering van de Raad van State van het
Koninkrijk vandaan komt. Hoewel deze leden de Afdeling advisering zeer
hoog achten, kunnen zij zich voorstellen dat bij behandeling van een
geschil wordt gekozen voor een orgaan dat verder van het wetgevingsproces afstaat. Daarom vragen zij welke mogelijkheden de regering ziet de
behandeling bij een separaat orgaan neer te leggen, eventueel aan de
hand van een aparte en onafhankelijke kamer binnen de Raad van State.
4. Verloop van de procedure
4.1 Het oordeel van de Afdeling advisering van de Raad van State van het
Koninkrijk
De leden van de VVD-fractie lezen dat wordt voorgesteld om een
procedure per geschil te voeren. Hoe is dat gegarandeerd? Zouden er in
feite niet meerdere procedures per geschil kunnen plaatsvinden door
steeds een andere insteek te kiezen? Wie beslist of over een geschil al een
procedure heeft plaatsgevonden, is dat de Afdeling Advisering van de
Raad van State van het Koninkrijk?
4.2 Beslissing op het geschil
De leden van de VVD-fractie lezen dat de raad van Ministers van het
Koninkrijk over het geschil beslist nadat de Afdeling advisering van de
Raad van State van het Koninkrijk advies heeft uitgebracht. Bij zwaarwegende gronden kan de raad van Ministers afwijken van het oordeel van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 099 (R2114), nr. 11

9

Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk. Deze leden
vragen de regering nader in te gaan op zwaarwegende gronden. Wanneer
is sprake van zwaarwegende gronden? Is hierbij artikel 26 lid 10 van de
Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten in beschouwing
genomen? In hoeverre zouden de daar genoemde gronden in te passen
zijn in het onderhavige Rijkswetsvoorstel?
De raad van Ministers van het Koninkrijk beslist uiteindelijk over het
geschil dat vervolgens in de Staatscourant wordt gepubliceerd. Wat is de
status van het besluit van de raad van Ministers? Is dat een koninklijk
besluit? In hoeverre zou dat voor de hand liggen?
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering bereid is meer
invulling te geven aan het begrip «zwaarwegende gronden» zoals
geformuleerd in artikel 8 van het voorstel. Deelt de regering het standpunt
dat dit criterium in hoge mate de werking van de geschillenregeling kan
bepalen en dat het daarom op zijn plaats is meer woorden en uitwerking
te besteden aan dit begrip, juist ook om allen die betrokken zijn bij het
Koninkrijk op dit punt zekerheid en vertrouwen te geven?
De leden van de D66-fractie merken op dat de Afdeling advisering van
Raad van State van het Koninkrijk op drie momenten voorlichting heeft
verstrekt over de geschillenregeling (11 november 2010 met het kenmerk
W03.10.0370/II/K en Kamerstukken 35099-(R2114), nrs. 4 en 10). Deze
leden concluderen dat samengevat de Afdeling advisering adviseert om
de behandeling van juridische geschillen te beëindigen met een bindende
beslissing van de geschilinstantie en de behandeling van politiekbestuurlijke geschillen tot het politiek-bestuurlijk domein te laten behoren.
Deze leden vragen de regering toe te lichten waarom zij bij de keuze om
alleen zuiver juridische geschillen aanhangig te maken het advies van de
Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk niet heeft
gevolgd om de procedure te eindigen door een bindende beslissing door
de geschilinstantie. Zij vragen de regering uiteen te zetten welke gevolgen
zij verwacht als de beslechting van juridische geschillen zou eindigen in
een bindend oordeel van de geschilinstantie.
De leden van de D66-fractie lezen dat de Rijksministerraad vanwege
zwaarwegende gronden kan afwijken van het oordeel van de Afdeling
advisering van Raad van State van het Koninkrijk inzake het geschil. Deze
leden vind het opmerkelijk dat een bestuursorgaan over een oordeel over
diens juridisch handelen zelfstandig kan besluiten zich daar niet aan te
houden. Zij vragen de regering uitputtend te benoemen welke zwaarwegende gronden zij ziet die aanleiding kunnen geven om van het oordeel
van de geschilinstantie af te kunnen wijken. Kan de regering toelichten
waarom zij voor een open grond kiest in plaats van de gronden te
benoemen?
De leden van de GroenLinks-fractie lezen dat de uiteindelijke beslissing
van de Rijksministerraad op het geschil in beginsel niet afwijkt van het
oordeel van de Afdeling advisering van de Raad van State van het
Koninkrijk, tenzij zwaarwegende gronden daartoe aanleiding geven. Deze
leden vragen zich af waarom niet voor een bindende uitkomst gekozen is.
Zij kunnen zich voorstellen dat de zwaarwegende gronden in de
procedure dienen te worden ingebracht en als context moeten dienen
voor de beslechting van het geschil door de onafhankelijke arbiter. Aan
wat voor omstandigheden moet worden gedacht die zich als zwaarwegende gronden laten kwalificeren, en waarom is er niet voor gekozen om
ook de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk zich
hierover te laten uitspreken?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 099 (R2114), nr. 11

10

De leden van de PvdA-fractie begrijpen dat de Afdeling advisering van de
Raad van State van het Koninkrijk een advies uitbrengt dat niet bindend is.
Deze leden begrijpen niet waarom geen sprake van een bindend besluit
kan zijn. Van een onafhankelijke vorm van geschillenbeslechting kan naar
de mening van deze leden geen sprake zijn indien uiteindelijk de
Rijksministerraad over een geschil beslist, ook al mag de Rijksministerraad alleen van een advies van de Afdeling afwijken als «zwaarwegende gronden» daartoe aanleiding geven. De aan het woord zijnde leden
willen dan ook weten wanneer sprake is van dergelijke zwaarwegende
gronden? Welke criteria gelden er, wil er sprake zijn van een dergelijke
zwaarwegendheid? Kunt u concrete voorbeelden noemen van mogelijk
zwaarwegende gronden? Kan bijvoorbeeld de Rijksministerraad bepalen
dat het advies niet enkel over een juridisch geschil ging of het advies niet
enkel van juridisch aard is? Kan dat een zwaarwegende grond zijn om van
een advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van het
Koninkrijk af te wijken? De aan het woord zijnde leden menen dat
aangenomen mag worden dat een geschil dat aan de Afdeling advisering
wordt voorgelegd, nadat voortgezet overleg eerder niet tot overeenstemming heeft geleid, al snel over zwaarwegende zaken zal gaan. Daarbij
zal de geschilbeslechter al rekening houden met alle relevante feiten en
omstandigheden. Temeer daar een advies alleen over een juridisch
geschil mag gaan, zien deze leden niet in waarom de Rijksministerraad
daar nog zeggenschap over zou moeten hebben. Waarom dan toch nog
een laatste woord voor de Rijksministerraad? Daarmee komt de vraag op
of er dan nog wel sprake is van een geschillenregeling waarbij een
onafhankelijk oordeel de doorslag geeft. Voornoemde leden zouden in dit
verband ook nog eens willen wijzen op de wens van de Kamer om tot een
geschillenregeling met een bindend te komen, zoals verwoord in de motie
Van Laar.
De leden van de ChristenUnie-fractie constateren dat kritiek vanuit
Curaçao, Sint Maarten en Aruba, maar ook vanuit de Afdeling advisering
van de Raad van State van het Koninkrijk, zich onder andere richt op het
feit dat het oordeel dat wordt gegeven over het geschil niet bindend is.
Deze leden vragen of het juist is dat een bindend, onafhankelijk oordeel
wel uitgangspunt was van het oorspronkelijke artikel 12a zoals ook bij het
rondetafelgesprek Geschillenregeling van 29 mei jl. werd gememoreerd.
Deze leden hechten zeer aan een volledige uitwerking van artikel 12a
conform de bij totstandkoming gemaakte afspraken en gaan ervan uit dat
ook de regering dit vanuit het belang van behoorlijk bestuur onderschrijft.
Waarom is gekozen voor een niet-bindend oordeel waarvan op zwaarwegende gronden kan worden afgeweken? Aan welke zwaarwegende
gronden wordt gedacht en in welke gevallen ziet de regering voor zich dat
deze gronden niet in de overweging van de Afdeling advisering van de
Raad van State van het Koninkrijk zijn meegenomen?
5. Artikel 10
Voorgesteld wordt om de regeling binnen vijf jaar na de inwerkingtreding
van de Rijkswet te evalueren. De leden van de VVD-fractie vragen de
regering wat precies zal worden geëvalueerd. Hoe zal de evaluatie eruit
zien? Wordt ook geëvalueerd of, als zich geschillen aandienen, uiteindelijk
steeds de conclusie wordt getrokken dat geen advies kan worden
uitgebracht omdat geen sprake is van geschillen en er dus in feite geen
gebruik van de regeling wordt gemaakt? Wie zal de evaluatie uitvoeren?
De leden van de CDA-fractie vragen hoe de regering voorziet dat de
evaluatie van deze Rijkswet tot stand zal komen. Deze leden juichen de
evaluatiebepaling toe, maar vragen hoe bij een beperkt aantal te
verwachten geschillen een evaluatiecommissie tot een gedegen oordeel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 099 (R2114), nr. 11

11

kan komen. Kunnen de leden van de evaluatiecommissie kennisnemen
van de overwegingen binnen de Rijksministerraad op dit punt? Kunnen zij
ook kennisnemen van zaken die niet zijn voorgelegd aan de Afdeling
advisering van de Raad van State van het Koninkrijk? Mogen zij daarvan
verslag doen?
De leden van de D66-fractie lezen in de voorlichting die de Raad van State
van het Koninkrijk heeft verschaft aan de Tweede Kamer (Kamerstuk 35
099-(R2114), nr. 10) dat de Afdeling advisering opmerkt dat, nu het
draagvlak voor de voorgestelde geschillenregeling ontbreekt, een goede
evaluatie van de regeling en de gewenste aanpassingen des te urgenter
zijn. Deze leden vragen de regering toe te lichten hoe zij de evaluatieopdracht voor haar ziet en of zij overeenstemming met alle betrokkenen
verwacht te bereiken.
De voorzitter van de commissie,
Paternotte
De griffier van de commissie,
De Lange

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 099 (R2114), nr. 11

12