EUROPESE
COMMISSIE

Brussel, 18.12.2013
COM(2013) 918 final

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE
RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ
VAN DE REGIO'S
Programma "Schone lucht voor Europa"

(Voor de EER relevante tekst)
{SWD(2013) 531 final}
{SWD(2013) 532 final}

NL

NL

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE
RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ
VAN DE REGIO'S
Programma "Schone lucht voor Europa"
(Voor de EER relevante tekst)
1.

INLEIDING

De kwaliteit van de lucht in Europa is in de afgelopen decennia aanzienlijk verbeterd, maar
luchtverontreiniging blijft de belangrijkste milieufactor die in verband wordt gebracht met
vermijdbare ziekte en voortijdige sterfte in de EU en heeft significante schadelijke gevolgen
voor een groot gedeelte van de natuurlijke omgeving van Europa. Volgens de OESO is
luchtverontreiniging op weg om tegen 2050 wereldwijd de belangrijkste milieugerelateerde
doodsoorzaak te worden, nog voor vervuild water en gebrek aan sanitaire voorzieningen1.
Terwijl de EU-normen voor luchtkwaliteit nog steeds achteroplopen in vergelijking met
andere ontwikkelde landen, vormt de naleving van sommige ervan om verschillende redenen
een ware uitdaging. Deze nieuwe strategie pakt de redenen van de wijdverbreide niet-naleving
aan. Zij stelt tevens wetgeving voor om op langere termijn tot een reductie te komen van
schadelijke emissies die mee verantwoordelijk zijn voor een slechte luchtkwaliteit en voor de
schade aan het milieu. Daarnaast bevordert de strategie maatregelen die de opwarming van de
atmosfeer en de klimaatverandering moeten beperken. De planning voor de emissiereducties
beantwoordt volledig aan het nieuwe kader voor 2030 voor klimaat-en energiebeleid,
daardoor kunnen investeerders de synergieën van hun investeringen maximaliseren.
Betere lucht biedt tevens economische kansen, onder meer voor de sectoren in de EU die zich
met schone technologie bezighouden. Belangrijke engineeringbedrijven in de EU halen nu al
tot 40 % van hun inkomsten uit hun milieuactiviteiten, en dit percentage zal nog stijgen. Er
zijn duidelijke signalen dat voor de opkomende economieën de luchtverontreiniging een
belangrijk aandachtspunt is en een slim Europees beleid zorgt ervoor dat onze industrie
voorsprong heeft in deze belangrijke groeiende markten.
De maatregelen van deze strategie zijn gebaseerd op degene die in de thematische strategie
inzake luchtverontreiniging2 van 2005 werden voorgesteld en zijn gericht op nieuwe
vorderingen in de richting van de langetermijndoelstellingen van het 6e en het 7e
milieuactieprogramma3. De strategie gaat vergezeld van een wetgevingsvoorstel tot wijziging
van de richtlijn nationale emissieplafonds4 en een voorstel voor een richtlijn waarmee voor
het eerst de emissies van middelgrote stookinstallaties worden beheerst en een aanzienlijke
bijdrage aan de noodzakelijke emissiereducties wordt geleverd. De strategie omvat tevens
1

2
3

4

NL

The OECD Environment Outlook 2050, beschikbaar op
http://www.oecd.org/document/11/0,3746,en_2649_37465_49036555_1_1_1_37465,00.html.
Daarin
wordt geschat dat het aantal voortijdige sterfgevallen wegens blootstelling aan stofdeeltjes met
ademhalingsinsufficiëntie tot gevolg naar twee keer het huidige niveau zou kunnen stijgen, tot jaarlijks
3,6 miljoen gevallen wereldwijd, de meeste daarvan in China en India. OESO-landen hebben door hun
vergrijzende en stedelijke bevolkingsgroepen in 2050 wellicht een van de hoogste sterftecijfers te wijten
aan ozon op leefniveau en worden daarvoor slechts door India voorafgegaan.
COM(2005) 446 definitief.
Besluit nr. 1600/2002/EG, "het bereiken van luchtkwaliteitsniveaus die geen significante negatieve
effecten en risico's voor de menselijke gezondheid en het milieu tot gevolg hebben".
Richtlijn 2001/81/EG.

2

NL

niet-wetgevende ondersteuningsmaatregelen om de capaciteit en de samenwerking op alle
politieke niveaus te verbeteren, waarbij de klemtoon wordt gelegd op de integratie van
stedelijke luchtverontreiniging, onderzoek en innovatie en de internationale dimensie van het
luchtkwaliteitsbeleid.
2.

AANPAK VAN SLECHTE LUCHTKWALITEIT OP KORTE TERMIJN

2.1.

Huidige luchtkwaliteit

Momenteel worden in een derde van de zones voor luchtkwaliteitsbeheer in de EU de
grenswaarden voor stofdeeltjes (particulate matter - PM10) overschreden, en in een kwart van
de zones de grenswaarden voor stikstofdioxide (NO2). Tegen 17 lidstaten loopt momenteel
een inbreukprocedure omdat zij niet voldoen aan de PM10-voorschriften.
2.2.

Maatregelen met het oog op de naleving van de luchtkwaliteit

De huidige belangrijke schendingen van de normen voor luchtkwaliteit kunnen op korte
termijn worden verholpen door effectieve uitvoering van de bestaande EU-wetgeving, met
name met betrekking tot de emissies van lichte dieselmotoren5, en door aanvullende
maatregelen op nationaal niveau. De omzetting van de wijziging van het Protocol van
Göteborg waarover in 2012 overeenstemming werd bereikt, is tevens noodzakelijk om het
regelgevend kader van de EU af te stemmen op de internationale verplichtingen van de EU.
Deze maatregelen beogen de volledige naleving van de bestaande normen voor luchtkwaliteit
uiterlijk in 2020.
2.2.1.

Afhandeling van hangende kwesties: oplossing voor het emissieprobleem van lichte
dieselmotoren

Euronormen en brandstofnormen van verschillende generaties zijn vastgesteld om de emissies
van voertuigen in de EU onder controle te krijgen. De voorgeschreven reducties werden
bereikt, op één uitzondering na: NOx-emissies afkomstig van lichte dieselmotoren. De NOxemissies in reële omstandigheden van Euro 5-voertuigen waarvoor sinds 2009 een
typegoedkeuring werd verleend, liggen thans hoger dan die van Euro 1-voertuigen waarvoor
in 1992 een typegoedkeuring werd verleend en bedragen ongeveer vijfmaal de grenswaarde.
Dit heeft belangrijke gevolgen voor de concentraties van NO2, ozon en secundaire deeltjes in
Europa en veroorzaakt negatieve publiciteit en reputatieschade voor de fabrikanten van
voertuigen.
De Commissie heeft in haar CARS 2020-mededeling de tekortkomingen van de huidige
procedures onderkend en zet zich in voor een nieuwe testprocedure in het kader van de
typegoedkeuring met het oog op de beoordeling van NOx-emissies van lichte voertuigen in
reële verkeersomstandigheden6. De emissies onder reële rijomstandigheden (real driving
emissions - RDE) van NOx worden geregistreerd en medegedeeld met ingang van de bindende
Euro 6-data (in 2014), en uiterlijk drie jaar later zal de RDE-procedure worden toegepast voor
de typegoedkeuring, in combinatie met robuuste "not-to-exceed"- (NTE-)
emissiegrenswaarden. Dit waarborgt de grote vermindering van de NOx-emissies in reële
omstandigheden die nodig is om de emissiegrenswaarden van NOx-emissies volgens de
Euro 6-norm onder normale rijomstandigheden te bereiken7.
5

6
7

NL

M.a.w. de uitvoering van de voertuigcontrolesystemen van het type Euro 6 uit hoofde van
Verordening (EG) nr. 715/2007 om ervoor te zorgen dat de stikstofoxide-emissies (NOx) van lichte
dieselmotoren in reële omstandigheden de in de wetgeving vastgestelde grenswaarden benaderen.
COM(2012) 636 final, Brussel, 8.11.2012.
Het onderzoeken en terugdringen van sommige mogelijke oorzaken van deze afwijkingen (slecht
onderhoud, het overslaan van cycli (cycle beating) bij de certificering, manipulatievoorzieningen op de

3

NL

Een verdere verscherping van de emissienormen voor voertuigen in de EU na Euro 6 is
momenteel niet nodig om nieuwe doelstellingen voor het luchtkwaliteitsbeleid voor 2025 en
2030 te verwezenlijken. Veeleer ondersteunende maatregelen voor stedelijke mobiliteit zullen
bijdragen om lokale transportproblemen aan te pakken (zie punt 2.2.3).
2.2.2.

Bevordering van betere technische capaciteit en beheerscapaciteit

Om de bevoegde overheden van de lidstaten te ondersteunen bij de ontwikkeling en de
tenuitvoerlegging van programma's voor de bestrijding van luchtverontreiniging en om de
daarin vervatte maatregelen te versterken, zullen die overheden kunnen gebruikmaken van
financiering uit de Europese structuur- en investeringsfondsen1 (ESIF) voor 2014-2020 en van
het nieuwe Life-instrument voor 2014-2020. Het voorstel van de Commissie voor de ESIF
omvat een component luchtkwaliteit, met name voor stedelijke gebieden. Lidstaten, regio's en
steden met onmiskenbare problemen inzake luchtkwaliteit worden aangemoedigd om het
gebruik van deze fondsen waar nodig in overweging te nemen voor actie om de
luchtverontreiniging terug te dringen, onder meer door het bevorderen van nieuwe
technologieën. Life zorgt voor ondersteuning van de tijdelijke aanvullende inspanningen die
noodzakelijk kunnen zijn om het algehele beheer van luchtkwaliteit te verbeteren en om hulp
te bieden om meer aanvullende financiering uit andere financieringsbronnen te verkrijgen. De
structuur van de Life-projecten is gebaseerd op de recente positieve ervaringen met het
gemeenschappelijke proefproject van de Commissie en het EMA voor de tenuitvoerlegging
van het luchtkwaliteitsbeleid (punt 3.2.6).
2.2.3.

Uitbreiding van de lokale en regionale toolbox voor beheer van de luchtkwaliteit

De verantwoordelijkheid voor het oplossen van de lokale nalevingsproblemen ligt in de eerste
plaats bij de lidstaten, waar er nog heel wat ruimte is om de nationale en lokale actie op te
drijven. De beoordelings- en beheersopties die thans beschikbaar zijn, zullen worden
aangevuld met maatregelen voor duurzame mobiliteit in de mededeling "Together towards
competitive and resource-efficient urban mobility" inzake stedelijk mobiliteitsbeleid, met
name de maatregelen betreffende plannen voor duurzame stedelijke mobiliteit en betreffende
de reglementering van de toegang van voertuigen tot de stad. Er zullen richtsnoeren worden
ontwikkeld voor retrofitprogramma's en voor de bevordering van het gebruik van
geavanceerde technologische opties, die gebaseerd zijn op het concept "Super Ultra Low
Emission Vehicle" dat in de Verenigde Staten is ontwikkeld. Dat concept zal ook naar andere
sectoren worden uitgebreid, ter ondersteuning van lidstaten waar er problemen zijn met
naleving. Om het publiek beter te informeren over de prestaties van producten en over het
succes van nationale en lokale actie inzake luchtkwaliteit zullen nieuwe, op het publiek
afgestemde indicatoren worden ontwikkeld waarmee de vorderingen bij de bestrijding van
luchtverontreiniging op nationaal en lokaal niveau kunnen worden gevolgd. Om
consumentenkeuzes gemakkelijker te maken, zullen de burgers ook worden geïnformeerd
over de emissies van voertuigen onder reële omstandigheden bij metingen volgens de nieuwe
testcyclus (vanaf de deadlines voor Euro 6).
2.2.4.

De richtlijn inzake luchtkwaliteit

Uit de toetsing van het luchtkwaliteitsbeleid blijkt dat het op dit ogenblik niet aangewezen is
de richtlijn inzake luchtkwaliteit te wijzigen. Het beleid moet er eerder naar streven dat de
bestaande normen voor luchtkwaliteit uiterlijk in 2020 worden nageleefd en dat de gewijzigde
NEC-richtlijn wordt gebruikt om de verontreinigende emissies in de periode tot 2030 te doen
aftermarket die de uitrusting voor de beperking van de verontreiniging uitschakelen of omzeilen) moet
ook worden versterkt, aangezien daardoor de emissies van grote uitstoters kunnen worden beperkt
zonder te moeten wachten op een nieuwe generatie voertuigen.

NL

4

NL

dalen. Dergelijke emissiereducties zullen dan op hun beurt leiden tot een vermindering van de
achtergrondconcentraties in geheel Europa, wat aanzienlijke voordelen voor de
volksgezondheid en voor de ecosystemen oplevert.
De richtlijn inzake luchtkwaliteit is een cruciaal beleidsinstrument om de concentraties in de
toekomst overal onder de richtwaarden van de WHO te houden. De richtlijn zal worden
getoetst met het oog op de herziening ervan zodra door de NEC-richtlijn bij de
achtergrondconcentraties de daling is ingezet.
3.

BEPERKING VAN DE EFFECTEN VAN LUCHTVERONTREINIGING OP LANGERE
TERMIJN

Uit een grondige toetsing van het luchtkwaliteitsbeleid van de EU is gebleken dat de
combinatie van doelstellingen en wetgeving reële voordelen voor de menselijke gezondheid
en het milieu heeft opgeleverd. De gezondheidseffecten van stofdeeltjes – de hoofdoorzaak
voor sterfte door luchtverontreiniging – zijn tussen 2000 en 2010 met ongeveer 20 % gedaald.
Het probleem van de zure regen (verzuring) is in de EU nagenoeg verholpen, dankzij een
aanzienlijke vermindering in de emissies van de belangrijkste verontreinigende stoffen die
daarvoor verantwoordelijk zijn8. Het luchtkwaliteitsbeleid van de EU heeft de innovatie in de
bestrijding van verontreiniging gestimuleerd en heeft de milieuprestaties van belangrijke
economische sectoren wezenlijk verbeterd. Zo zijn groei en banen beschermd en zijn de
kansen die groene technologie biedt binnen de EU en daarbuiten gecreëerd.
Ondanks deze successen blijven belangrijke effecten voortbestaan (tabel 1) en zij vormen een
aanhoudende bron van zorgen voor een groot deel van de EU-burgers9. Luchtverontreiniging
is de belangrijkste milieugerelateerde oorzaak van voortijdige sterfte in de EU en veroorzaakt
tien keer meer overlijdens dan verkeersongevallen. In 2010 was luchtverontreiniging
verantwoordelijk voor meer dan 400 000 voortijdige sterfgevallen, veel vermijdbare ziekten
en ongemakken, met inbegrip van ademhalingsaandoeningen (zoals astma) en verergering van
cardiovasculaire problemen). De totale externe kosten van deze effecten liggen ergens tussen
330 en 940 miljard EUR, met inbegrip van de verliezen van arbeidsproductiviteit en andere
directe economische schade, die in 2010 geraamd werd op 23 miljard EUR per jaar. Ook
ecosystemen worden getroffen; algenbloei, vissterfte en andere verstoringen van het
ecosysteem worden veroorzaakt door verontreiniging met nutriëntenstikstof (eutrofiëring). Dit
probleem is bijzonder acuut in de rijkste en meest diverse natuurlijke gebieden van Europa10;
driekwart ervan wordt bedreigd.
Tabel 1: Voornaamste effecten van luchtverontreiniging op gezondheid en ecosystemen
in 2010
Effecten

8

9

10
11

NL

Gezondheidseffecten11
(voortijdige sterfte door
stofdeeltjes en ozon)

Gebied van ecosysteem waar eutrofiëringsgrenzen
12
worden overschreden

De emissiereducties zijn het gevolg van de EU-wetgeving inzake zwavelemissies afkomstig van grote
stookinstallaties en van de voorschriften met betrekking tot brandstoffen met laag zwavelgehalte voor
het wegvervoer waardoor vanaf Euro 4 ook het gebruik van verbeterde nabehandelingsinrichtingen
mogelijk werd gemaakt.
Zie
Eurobarometerverslag
'Attitudes
of
Europeans
to
air
Quality',
http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_360_en.pdf, op basis van interviews met meer dan 25 000
EU-burgers.
Met name in het Natura 2000-netwerk van beschermde gebieden.
Zie
TSAP
Baseline:
Health
and
Environmental
Impacts
http://ec.europa.eu/environment/air/pdf/tsap_impacts.pdf voor de berekeningsmethode.

5

NL

2010

406 000

62 %

Zelfs bij de volledige tenuitvoerlegging van de bestaande wetgeving zal de EU te kampen
hebben met ernstige negatieve gevolgen voor de volksgezondheid en het milieu (tabel 2). De
gevolgen voor de menselijke gezondheid (in termen van met de verontreiniging
samenhangende voortijdige sterfte) zullen in 2025 slechts met iets meer dan een derde
verminderen, terwijl de emissiereducties voornamelijk vóór 2020 plaatsvinden. In verband
met eutrofiëring worden slechts beperkte verbeteringen verwacht; de drempel voor schade aan
het ecosysteem zal naar verwachting nog in meer dan de helft van het gebied van de EUecosystemen worden overschreden. De aan luchtverontreiniging verbonden externe kosten
voor gezondheid en milieu13 zouden aanzienlijk blijven, en dalen in 2025 met ongeveer 30 %
en in 2030 met 35 % tot een niveau van naar schatting 212 tot 740 miljard EUR.
Tabel 2: Verwachte evolutie van de voornaamste effecten van luchtverontreiniging tot
2030 bij volledige naleving van de huidige wetgeving (reductie van de gevolgen ten
opzichte van 2005)
Effecten

Gezondheidseffecten
(voortijdige sterfte door
stofdeeltjes en ozon)

Gebied van ecosysteem waar eutrofiëringsgrenzen
worden overschreden

2025

-37 %

-21 %

2030

-40 %

-22 %

3.1.

Nieuwe strategische doelstellingen inzake luchtkwaliteitsbeleid voor de periode
tot 2030

De langetermijndoelstelling van de EU voor luchtverontreiniging veronderstelt dat noch de
richtniveaus voor menselijke gezondheid van de Wereldgezondheidsorganisatie14 (die
mettertijd ook kunnen evolueren), noch de grenzen aan de draagkracht van ecosystemenen
(uitgedrukt in termen van kritieke belasting en kritieke niveaus) worden overschreden15. De
nieuwe strategie streeft gelijktijdig twee doelstellingen na: het bereiken van de volledige
naleving van de bestaande wetgeving uiterlijk in 2020, en het uitstippelen van een traject voor
de EU om de langetermijndoelstelling te halen.
De nieuwe doelstellingen van het luchtkwaliteitsbeleid voor 2030 zijn in tabel 3 hieronder
opgenomen, overeenkomstig deze doelen. Zij zorgen voor een extra derde van de
verbeteringen op het vlak van gezondheid en de helft extra van de eutrofiëringsreductie in
vergelijking met de bestaande wetgeving.

12

13

14

15

NL

Percentage van het gebied van ecosystemen in de EU waar de kritieke belasting voor eutrofiëring wordt
overschreden.
Dit is een raming van alle kosten die door luchtverontreiniging worden veroorzaakt, d.w.z. niet enkel de
directe kosten voor de economie (verlies aan arbeidsproductiviteit, gezondheidszorg, lagere
oogstopbrengsten enz.) maar ook de in geld uitgedrukte waardebepaling van een slechte gezondheid
voor individuen. De raming is voornamelijk gebaseerd op het aspect gezondheid omdat er geen goede
methode bestaat om de gevolgen voor ecosystemen in geld uit te drukken.
Strikt genomen is er voor sommige verontreinigende stoffen, zoals stofdeeltjes, geen veilig niveau van
blootstelling bekend, maar de WHO-richtsnoeren zijn gebaseerd op lage risiconiveaus en worden
regelmatig herzien.
Kritieke belasting en kritieke niveaus, d.w.z. de maximumniveaus welke het ecosysteem kan tolereren
zonder erop achteruit te gaan.

6

NL

Tabel 3: Nieuwe doelstellingen van het luchtkwaliteitsbeleid voor 2030 ten opzichte van
2005
Effecten

Gezondheidseffecten
(voortijdige sterfte door stofdeeltjes
en ozon)

Gebied van ecosysteem waar eutrofiëringsgrenzen
worden overschreden

2030

-52 %

-35 %

De voordelen van de reducties voor 2030 wegen ruimschoots op tegen de nalevingskosten.
Vooreerst zullen de mensen in de EU ten gevolge van de voorgestelde maatregelen langer en
gezonder leven door de daling van het aantal sterfgevallen ten gevolge ziekten die door
luchtverontreiniging worden veroorzaakt16. Voorts, wanneer de verminderde kosten van een
slechte gezondheid mee in rekening worden gebracht, bedragen de nettovoordelen van het
beleid volgens de meest conservatieve schatting ongeveer 40 miljard EUR per jaar. Daarbij
wordt geen rekening gehouden met de zeer aanzienlijke milieuvoordelen van geringere schade
aan de ecosystemen, die moeilijk in geld kunnen worden uitgedrukt. Zodra
productiviteitswinsten door de tenuitvoerlegging worden meegeteld17, is het netto-effect van
het beleid op het bbp volledige gecompenseerd en nemen de directe voordelen toe door de
vermindering van de kosten voor gezondheidszorg wegens de vermindering van met
verontreiniging samenhangende ziekte18, en door de vermindering van de verloren
oogstopbrengsten en schade aan infrastructuur. Bij de effectbeoordeling is rekening gehouden
met de verschillende effecten in de lidstaten en de conclusie luidt dat het voorgestelde beleid
hier voldoende rekening mee houdt.
3.2.

Verwezenlijking van de doelstellingen

Voor de verwezenlijking van de hogergenoemde doelstellingen zal een combinatie van
wetgevende en niet-wetgevende maatregelen noodzakelijk zijn. De EU moet samenwerken
met de lidstaten, en de lidstaten moeten samenwerken met de regio's en de steden. De
volledige naleving van de bestaande wetgeving in 2020 is mogelijk door een combinatie van
nationale en Europese inspanningen, waarbij laatstgenoemde gericht zijn op de volledige
verwezenlijking van de bestaande bronbeheersing. De doelstellingen voor 2030 vergen extra
actie op EU-niveau om de emissies bij de bron aan te pakken. De daaruit voortvloeiende
reducties van de achtergrondconcentraties zullen te gepasten tijde een aanpassing van de
normen voor omgevingsconcentraties aan de WHO-richtsnoeren mogelijk maken19. De
hieronder uiteengezette maatregelen zullen tevens streven naar de verwezenlijking van
voordelen voor de bestrijding van de klimaatverandering door zich te richten op de
verontreinigende stoffen die aanzienlijk bijdragen tot zowel klimaateffecten als
luchtverontreiniging (zoals de component zwarte koolstof in stofdeeltjes) of door maatregelen
te bevorderen die luchtverontreinigende stoffen en klimaatgassen (zoals ammoniak en
stikstofoxide) gelijktijdig aanpakken.

16

17

18

19

NL

De voorgestelde maatregelen zullen naar schatting een bijkomende winst van 500 000 levensjaren per
jaar opleveren.
Een bijkomende stijging van 15 miljoen werkdagen per jaar door vermindering van met
luchtverontreiniging samenhangende gezondheidsproblemen.
De voorgestelde maatregelen zullen naar schatting 650 miljoen EUR per jaar opleveren aan
verminderde kosten voor gezondheidszorg.
De richtlijnen inzake luchtkwaliteit vormden het zwaartepunt van de thematische strategie inzake
luchtverontreiniging van 2005, maar de prioriteit is thans zo snel mogelijk de volledige naleving te
verwezenlijken.

7

NL

3.2.1.

Herziening van de richtlijn nationale emissieplafonds

Om de nieuwe doelstellingen van het luchtkwaliteitsbeleid in 2030 te kunnen verwezenlijken,
moeten de emissies van verontreinigende stoffen in alle lidstaten aanzienlijk naar omlaag. Het
voornaamste instrument om kosteneffectieve reducties te verwezenlijken is de richtlijn
nationale emissieplafonds (National Emission Ceilings Directive - NEC-richtlijn).
Het begeleidende voorstel voor de herziening van de NEC-richtlijn verlegt de beleidshorizon
naar 2030, met twee belangrijke mijlpalen: 2020 voor de omzetting van de nieuwe
internationale verplichtingen van de EU zoals die zijn overeengekomen in de wijziging van
het Protocol van Göteborg, en 2025 voor tussentijdse reductieverplichtingen om het traject
naar 2030 te vervolgen. Het voorstel versterkt tevens de samenhang met de beoordeling en het
beheer van de normen voor luchtkwaliteit uit de richtlijn inzake luchtkwaliteit, en met de
bestrijding van de klimaatverandering, en draagt bij tot de beperking van de
klimaatverandering20. Het voorstel omvat voorts verscherpte bepalingen inzake inventarissen,
prognoses en monitoring van ecosystemen om de tenuitvoerlegging doeltreffender te maken.
Het tijdschema voor de rapportage is afgestemd op het tijdschema voor broeikasgassen. In de
komende evaluatie van het Europees register inzake de uitstoot en overbrenging van
verontreinigende stoffen zal worden onderzocht of verdere synergieën bij de gegevensstromen
mogelijk zijn.
Het voorstel bevat voor 203021 kosteneffectieve nationale emissiereductieverplichtingen voor
de vier oorspronkelijke luchtverontreinigende stoffen (SO2, NOx, vluchtige organische stoffen
met uitzondering van methaan, en NH3), en voor twee nieuwe: primair PM2,5 (fijne
stofdeeltjes, die het grootste effect op de gezondheid hebben) en CH4 (methaan, een
belangrijke klimaatvervuiler met korte levensduur). Bij de tenuitvoerlegging van de PM2,5reducties wordt bijzondere nadruk gelegd op de reductie van zwarte koolstof, een andere
belangrijke klimaatvervuiler met korte levensduur. De maatregelen tegen CH4 en zwarte
koolstof leveren directe nevenvoordelen op voor het klimaat en effenen het terrein voor
internationale actie. Er worden flexibiliteitsmaatregelen voorgesteld om onzekerheden op te
vangen met betrekking tot de inventarisatiemethoden voor emissies en de energiemix in de
toekomst, zonder de integriteit van het instrument te ondermijnen.
3.2.2.

Het volledige potentieel van bestaande bronbeheersing benutten: industriële
emissies, ecologisch ontwerp en niet voor de weg bestemde mobiele machines

Terwijl de NEC-richtlijn de lidstaten een maximale flexibiliteit biedt om de geschikte
maatregelen te identificeren, hebben talrijke belanghebbenden gevraagd om steun via
doelgerichte broncontroles door de EU. De mogelijke bijdragen per sector zijn opgenomen in
de effectbeoordeling die dit document vergezelt. De bestaande en de geplande
bronmaatregelen van de EU zullen een belangrijke bijdrage leveren aan de verwezenlijking
van de vereiste reducties, die variëren van 57 % van de vereiste reducties voor vluchtige

20

21

NL

Het voorstel behoudt de voorschriften inzake nationale programma's voor de bestrijding van
luchtverontreiniging in een aangepaste vorm om de synergieën met de richtlijnen inzake luchtkwaliteit
en het klimaatbeleid te maximaliseren.
Specifiek werd de actie onderzocht met betrekking tot kortlevende verontreinigende stoffen die
schadelijk zijn voor het klimaat (Short Lived Climate Pollutants - SLCP's). Hoewel een afzonderlijk
plafond voor zwarte koolstof momenteel niet aangewezen is, zullen de EU en de lidstaten bij de
naleving van hun PM2,5-reductieverplichtingen voorrang geven aan maatregelen die invloed hebben op
zwarte koolstof. Het nieuwe plafond voor methaan benut het potentieel voor lowcost- of
zerocostreductie, waarbij de vereiste reductie voor VOS en NOx worden aangevuld om de concentraties
van ozon in de EU en daarbuiten te beperken. Deze acties beogen eveneens internationale actie tegen
SLCP's te bevorderen, om hemisferische luchtverontreiniging terug te dringen.

8

NL

organische stoffen tot 72 % voor NOx. De voornaamste instrumenten die daarvoor gebruikt
worden zijn:
•

de richtlijn ecologisch ontwerp, waarmee de emissies van woningverwarming
worden aangepakt;

•

de richtlijn industriële emissies, en het daaronder begrepen lopende programma voor
conclusies inzake beste beschikbare technieken (BBT-conclusies), waaronder de
voornaamste industriële bronnen vallen, met inbegrip van de stookinstallaties van
meer dan 50 MW22;

•

de herziening van de richtlijn inzake niet voor de weg bestemde mobiele machines,
waarmee belangrijke voordelen worden gegenereerd door het toepassingsgebied qua
capaciteit en type machine te verruimen en door de controles af te stemmen op de
Euro 6-grenswaarden voor zware dieselmotoren.

Voor ammoniak daarentegen zal de EU-wetgeving inzake bronnen slechts 25 % van de
vereiste reductie verwezenlijken. Bronmaatregelen voor de landbouwsector zijn dus dringend
nodig; hierop wordt in punt 3.2.4 hieronder nader ingegaan.
3.2.3.

Voorstel voor een richtlijn betreffende middelgrote stookinstallaties23

De belangrijkste lacune in de EU-wetgeving inzake emissiebronnen (met uitzondering van
landbouw) betreft de emissies van stookinstallaties met een thermisch vermogen tussen 1 en
50 MW, die belangrijk zijn om ongunstige wisselwerkingen van het beleid voor luchtkwaliteit
en dat voor hernieuwbare energiebronnen (met name met betrekking van het gebruik van
biomassa) te voorkomen. De voorgestelde richtlijn inzake de beperking van de emissies van
bepaalde verontreinigende stoffen in de lucht door middelgrote stookinstallaties zal een
doeltreffend instrument bieden om de verontreiniging door NOx, SO2 en PM verder te
beperken door middel van gepaste grenswaarden voor nieuwe en bestaande installaties in
combinatie met een eenvoudige registratieregeling. Dit levert de beste kostenbatenverhouding op, bij beperkte administratieve kosten. Deze richtlijn zal ertoe bijdragen dat
een groot deel van de lidstaten zijn emissiereductieverplichtingen kan nakomen.
3.2.4.

Maatregelen ter bestrijding van ammoniakemissies uit de landbouw

Om de nieuwe doelstellingen van het luchtkwaliteitsbeleid voor 2030 te verwezenlijken,
schrijft de NEC-richtlijn een ammoniakreductie van 27 % voor. De richtlijn voorziet in een
aantal maatregelen met betrekking tot bronnen waarmee lidstaten rekening moeten houden
wanneer zij nationale programma's opstellen. Veel van die maatregelen zijn zelfs
kosteneffectief op kleinere bedrijven. Lidstaten kunnen ook ondersteuning bieden door de
toewijzing van passende middelen voor plattelandsontwikkeling. Andere opties voor
broncontroles op EU-niveau zullen worden onderzocht, met inbegrip van een algemeen
voorschrift voor een voedingsstoffenbalans bij het gebruik van meststoffen, specifieke
controles voor mestbeheer en markering en andere voorschriften voor anorganische
meststoffen (in het kader van de lopende toetsing van de Meststoffenverordening). Vele van

22

23

NL

Er bestaat een tijdschema om alle BBT-conclusies voor 2020 aan te nemen, maar de lidstaten zullen een
sleutelrol spelen om het niveau van de BBT te bepalen en daarmee ook reductie die met de richtlijn
wordt verwezenlijkt.
De voordelen voor de luchtkwaliteit van de richtlijn hernieuwbare energie en de richtlijn energieefficiëntie zijn opgenomen in het basisscenario.

9

NL

deze maatregelen zullen eveneens bijdragen tot de reductie van stikstofoxide, een krachtig
broeikasgas dat onder het Protocol van Kyoto valt24.
3.2.5.

Beheersing van emissies uit de scheepvaart

De wijziging van de richtlijn betreffende het zwavelgehalte van scheepsbrandstoffen25 in 2012
zorgt ervoor dat de meest kosteneffectieve maatregelen voor de reductie van zwavelemissies
uit de scheepvaart in de EU al op komst zijn, met de SECA-norm van 0,1 % zwavelgehalte in
de Oostzee en de Noordzee vanaf 2015, en de globale norm van maximaal 0,5 % zwavel in
alle EU-wateren vanaf 2020.
Uit eerdere analyse blijkt echter dat de emissies uit de scheepvaart een effect zullen blijven
uitoefenen op de luchtkwaliteit aan land26 en dat reducties in die sector kosteneffectief zouden
kunnen zijn. Gezien het internationale karakter van de scheepvaart, waarvan Europa
afhankelijk is, moet beleid bij voorkeur op internationaal niveau worden ontwikkeld (IMO),
zoals de vaststelling van de beheersgebieden voor NOx-emissie en de handhaving van NOxemissienormen, waarover de IMO al overeenstemming heeft bereikt. Het voorstel tot
wijziging van de NEC-richtlijn wil reducties afkomstig uit de scheepvaart aanmoedigen door
deze voor 2025 en 2030 te laten verrekenen met de reductieverplichtingen voor
verontreinigingsbronnen aan land27.
3.2.6.

Niet-regelgevende maatregelen

Als onderdeel van de toetsing hebben de Commissie en het Europees Milieuagentschap
gezamenlijk een proefproject voor de uitvoering van het luchtkwaliteitsbeleid28 opgezet, om
de praktische ervaring van twaalf Europese steden met het huidige beleidskader te beoordelen.
Het project heeft bevestigd dat het beleid over het algemeen adequaat is, maar heeft tevens
een aantal gebieden geïdentificeerd die voor verbetering vatbaar zijn. Zo is er onder meer
behoefte aan betere coördinatie en capaciteitsopbouw voor beoordeling en beheer. Er worden
verschillende niet-regelgevende maatregelen voor de ondersteuning van de tenuitvoerlegging
van het beleid voorgesteld, die met name gericht zijn op de stedelijke, agrarische en
internationale dimensies en een nauwer contact tussen beleidsmakers en de onderzoeks- en
innovatiegemeenschap bevorderen. Het stedelijke aspect is hierboven aan bod gekomen in
punt 2.2.3; de andere aspecten komen hieronder aan bod.
3.2.6.1. Actieve inzet van de landbouwsector
Het is duidelijk welke bijdrage de landbouw kan leveren aan een betere luchtkwaliteit.
Daarbij komen verschillende activiteiten samen: de herziening van de ammoniakplafonds in
de NEC-richtlijn, het guidance document voor ammoniak van de VN/ECE29, de toenemende
aandacht voor milieubescherming in het gemeenschappelijk landbouwbeleid en de
nevenvoordelen van de bestrijding van luchtverontreiniging voor klimaat, water en bodem.
24

25
26

27

28
29

NL

Volgens ramingen van UNEP kunnen in 2020 jaarlijks voor een equivalent van 0,8 gigaton C O2 aan
N2O-emissies worden vermeden, dit betekent tot 8 % van de ‘emissiekloof’ tussen de toezeggingen die
landen gedaan hebben en de actie die nodig is om de globale temperatuurstijging onder 2°C te houden.
Richtlijn 2012/33/EU.
In 2005 bedroegen in de EU de NOx- en SO2-emissies afkomstig van de internationale scheepvaart
ongeveer 25 % en 21 % van de emissies aan land. Terwijl de NOx-emissies van bronnen aan land in
2030 naar verwachting 65 % lager zullen liggen, zou de daling van de emissies van de normale
scheepvaart slecht 2 % bedragen.
Deze mededeling en de begeleidende effectbeoordeling vormen in feite een antwoord op artikel 7, lid 2,
van Richtlijn 1999/32/EG.
http://www.eea.europa.eu/publications/air-implementation-pilot-2013
Decision 2012/11, ECE/EB/AIR/113/Add. 1 door de partijen bij het LRTAP-verdrag aangenomen op de
31e zitting van het uitvoerend orgaan van het Verdrag betreffende grensoverschrijdende
luchtverontreiniging over lange afstand (11-13 december 2012).

10

NL

Om deze activiteiten tot een kritieke massa te bundelen en om actieve inzet bij de
landbouwgemeenschap te bevorderen, zullen de landbouw- en milieudiensten van de
Commissie gezamenlijk een landbouwplatform oprichten dat deel uitmaakt van het European
Clean Air Forum (zie punt 5.1 hieronder).
3.2.6.2. Mobiliseren van internationale actie
Het is belangrijk dat de EU de wijziging van het Protocol van Göteborg van 2012 ratificeert
om de verdere ratificatie door niet-EU-landen te stimuleren, om de groene economie in derde
landen te bevorderen en uiteindelijk hun invloed op de luchtkwaliteit in de EU te beperken.
Daarom gaat deze strategie vergezeld van een voorstel tot ratificatie. De Commissie blijft ook
samenwerken met landen uit Oost-Europa, de Kaukasus en Centraal-Azië met het oog op de
tenuitvoerlegging van het Protocol van Göteborg, onder meer door waar nodig financiële
bijstand te verstrekken in het kader van de ontwikkelingssamenwerking van de EU. De
nieuwe doelstellingen voor 2030 zullen ook de agenda bepalen voor de toekomstige
herziening van het Protocol van Göteborg met het oog op coherente benaderingen van het
beleid om de luchtverontreiniging in de VN/ECE-regio verder terug te dringen, maar ook met
het oog op samenwerking met grote uitstoters daarbuiten, voornamelijk in Azië.
3.2.6.3. Bevordering van onderzoek en innovatie
De toetsing heeft tevens geleid tot een duidelijke agenda voor onderzoek op nationaal en
Europees niveau ter ondersteuning van een beter beheer van de luchtkwaliteit in de EU.
Horizon 2020, het EU-programma voor onderzoek en innovatie voor de periode 2014-2020,
moet de omvorming van de samenleving tot een groene economie vergemakkelijken en op die
manier de schadelijke effecten van luchtverontreiniging op de gezondheid en het milieu
verminderen. Het programma zal geïntegreerde benaderingen voor de strijd tegen
luchtverontreiniging en klimaatverandering stimuleren om in de EU tot duurzame oplossingen
te komen voor de lange termijn. Om de luchtkwaliteit te verbeteren, zullen geavanceerde en
innovatieve instrumenten worden ontwikkeld, die rekening houden met specifieke plaatselijke
omstandigheden. De technologische ontwikkelingen op het gebied van vervoer omvatten
nieuwe motoren met lage emissies in reële rijomstandigheden, en lagere emissies afkomstig
uit andere bronnen dan uitlaatgassen. Daarnaast is het nog steeds nodig de kennis voor de
tenuitvoerlegging van het beleid op alle beleidsniveaus beter te integreren. Onderzoek in het
kader van KP7 biedt momenteel ondersteuning voor het luchtkwaliteitsbeleid van de EU op
het vlak van geïntegreerde beoordelingsinstrumenten, klimaatveranderende stoffen met een
korte levensduur, sociaaleconomische aspecten en effecten op ecosystemen. De Commissie
blijft werken aan deze maatregelen en zal regelmatig de prioriteiten inzake O&I ter
verbetering van de luchtkwaliteit publiceren en bijwerken.
4.

GROEI EN CONCURRENTIEVERMOGEN

Het nieuwe luchtkwaliteitsbeleid biedt door middel van een betere arbeidsproductiviteit en
door markten voor milieutechnologie en -diensten een impuls voor de economie van dezelfde
grootteorde van de kosten voor de beheersing van de verontreiniging. Zowel kleine als grote
engineeringbedrijven die in de sector van de schone technologie actief zijn, behoren tot de
meest geavanceerde en innovatieve ondernemingen in Europa. De bijkomende impuls, in
combinatie met de versterkte focus van Horizon 2020, zorgt ervoor dat innovatie haar elan
behoudt. Het beleid zal de productiviteit in de regio met 100 000 voltijdse equivalenten
verhogen, ongeveer 40 000 daarvan zullen nieuwe banen zijn.
De markt voor deze technologie wordt steeds internationaler. Onze belangrijkste
handelspartners in de meest ontwikkelde economieën ter wereld hanteren al striktere normen
dan de EU. Om op die markten te kunnen verkopen, hebben we op onze interne markt

NL

11

NL

krachten nodig die de technologische ontwikkeling voortstuwen. Uit The OECD's
Environment Outlook 2050 blijkt tevens dat opkomende economieën steeds meer aandacht
besteden aan luchtverontreiniging. Dit leidt tot een stijging van de wereldwijde vraag naar
oplossingen voor schone lucht en biedt nieuwe marktkansen voor Europese bedrijven.
Onlangs heeft China aangekondigd dat de komende vijf jaar alleen al in Peking jaarlijks 0,4 %
van het bbp zal worden geïnvesteerd in de beheersing van luchtverontreiniging30 – een bedrag
dat de kosten van de tenuitvoerlegging van dit pakket in de gehele EU met een orde van
grootte overtreft. De Europese bedrijfswereld is in een goede positie om van deze investering
te profiteren.
5.

MONITORING, EVALUATIE EN TOETSING

5.1.

Het European Clean Air Forum

De Commissie zal een Clean Air Forum opzetten om de gecoördineerde tenuitvoerlegging
van deze strategie te vergemakkelijken en alle belanghebbenden om de twee jaar bij elkaar te
brengen. Het Regelgevend Comité voor luchtkwaliteit en de daarmee verbonden
deskundigengroepen zullen ook in de toekomst worden ingezet voor technische verbeteringen
aan de richtlijnen, en om voorstanders van luchtkwaliteit en de uitstoters nader tot elkaar te
brengen.
5.2.

Tijdschema en procedure

De vorderingen voor het verwezenlijken van de doelstellingen en de tenuitvoerlegging van de
instrumenten zullen op vijfjaarlijkse basis worden getoetst; de eerste toetsing vindt uiterlijk in
2020 plaats. De vorderingen met betrekking tot de nieuwe doelstellingen van het
luchtkwaliteitsbeleid voor 2030 zullen worden beoordeeld aan de hand van de indicatoren
waarin deze worden uitgedrukt. Emissiereducties van lichte dieselmotoren in reële
omstandigheden en de vorderingen bij de naleving van de normen voor luchtkwaliteit worden
met de bestaande rapportagemechanismen van nabij gevolgd. De analyse die de basis vormt
voor de effectbeoordeling wordt om de twee jaar bijgewerkt en het Clean Air Forum zal
vooruitgangsverslagen ontvangen.
Bij de eerste toetsing wordt de omvang van verdere actie inzake normen voor luchtkwaliteit
beoordeeld; daarbij wordt gestreefd naar het juiste evenwicht tussen grenswaarden voor
luchtkwaliteit die overal van toepassing zijn en alternatieve concepten die gericht zijn op
gebieden waar de bevolking bijzonder sterk is blootgesteld.
6.

CONCLUSIE

Enkel met een stapsgewijze aanpak kan Europa de ambitieuze langetermijndoelstellingen
inzake luchtkwaliteit verwezenlijken. De reducties van de vorige strategie (2005) worden in
2020 grotendeels gehaald dankzij de combinatie van de actie op het niveau van de lidstaten en
van de EU. Dit resulteert in een aanzienlijke vermindering van de schadelijke effecten van
verontreiniging op de gezondheid van de bevolking en op het milieu, maar belangrijke
problemen blijven echter voortbestaan. De nieuwe strategie toont aan dat verdere stappen in
de richting van de langetermijndoelstelling van de EU mogelijk zijn, en 45 miljard EUR aan
gezondheidsvoordelen en aanzienlijke milieuvoordelen zouden opleveren. Dit effent het pad
voor de ambitieuze normen voor luchtkwaliteit van de EU om de richtwaarden van de WHO
te benaderen.

30

NL

http://news.xinhuanet.com/english/china/2013-09/24/c_132746706.htm

12

NL

Een degelijk luchtkwaliteitsbeleid komt tegemoet aan de gezondheids- en welzijnsbehoeften
van de burgers, maar heeft ook directe economische voordelen. Verbetering van de
productiviteit en lagere kosten voor gezondheidszorg zullen de nalevingskosten volledig
compenseren; het beleid zal naar verwachting ook tot netto banengroei leiden. In de snel
groeiende globale markten voor bestrijdingstechnologie en -diensten zullen nieuwe kansen
ontstaan. De EU kan een concurrentievoordeel opbouwen en kansen benutten door onderzoek
en ontwikkeling te concentreren op hulpbronnenefficiënte en minder vervuilende
technologieën, die andere landen uiteindelijk moeten overnemen.

NL

13

NL