Beleidsdoorlichting van de evaluaties van belastinguitgaven
Inhoudsopgave

I Beleidsdoorlichting
1. Inleiding
2. Wat is er afgesproken
3. Inhoud en uitvoering van een evaluatie ex-post
4. Doel en criteria evaluatie belastinguitgaven
5. Huidige stand van zaken evaluaties
6. Evaluaties in beleidsdiscussies
7. Conclusies
II Punten van de Algemene Rekenkamer
1. Oordeel van de Algemene Rekenkamer
2. Rol en toepassing van het toetsingskader
3. Aandacht voor de uitvoeringskosten
4. Beleidsverantwoordelijkheid in departementale begrotingen
Bijlagen
1a Stand van zaken evaluaties belastinguitgaven
1b Aandacht voor de uitvoeringskosten
1c Uitbesteding onderzoeksbureaus
1d Onderbouwing onderzoek doeltreffendheid instrument

1

I 1. Inleiding
In de afgelopen 5 jaar zijn de belastinguitgaven geëvalueerd. Dit is de eerste keer dat een
cyclus is doorlopen. Deze evaluatie zet de ervaringen en conclusies van de uitgevoerde
evaluaties op een rij en is daarmee een beleidsdoorlichting, het sluitstuk van deze cyclus van
de evaluaties van belastinguitgaven. Deze beleidsdoorlichting wordt ook genoemd in
begroting IX B van het ministerie van Financiën als instrument voor het bereiken van de
operationele doelstelling vier 1 binnen het beleidsartikel belastingen. Doelstelling vier betreft
het evalueren van fiscale wet- en regelgeving.
Kernvraag van deze beleidsdoorlichting is of de evaluaties van de belastinguitgaven de
afgelopen jaren goed zijn uitgevoerd. Daarnaast is aan deze beleidsdoorlichting een aantal
onderwerpen toegezegd door de Minister van Financiën 2. Punten van aandacht hierbij
betreffen de departementale verantwoording van belastinguitgaven, de toepassing van het
toetsingskader en de aandacht aan uitvoeringskosten binnen evaluaties
De beleidsdoorlichting is uitgevoerd door de afdeling Analyse binnen het ministerie van
Financiën, die verantwoordelijk was voor de evaluaties van de belastinguitgaven. Dit
onderdeel van Financiën wordt geacht onafhankelijk te staan van de wetgevende en
uitvoerende directies. Daarnaast is het resultaat van deze beleidsdoorlichting voorgelegd
aan de directie Fiscaal Economische Zaken en Bureau Beleidsonderzoek van het Ministerie
van Financiën en aan Professor Doctor Arthur Ringeling als onafhankelijke partij ter verdere
waarborging van de onafhankelijkheid van dit onderzoek.
I 2. Wat is er afgesproken.
In dit hoofdstuk wordt in het kort de historie van belastinguitgaven weergegeven en de
aanleiding voor het evaluatiebeleid rondom belastinguitgaven. De toegenomen aandacht
voor belastinguitgaven heeft er toe geleid dat afspraken zijn gemaakt hoe de
belastinguitgaven moeten worden behandeld in de begroting. Deze regels zijn sinds 2001
opgenomen in de Rijksbegrotingsvoorschriften (meest recente versie 2010, deel 1, pagina
56) en de evaluatiebepalingen in de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek en
beleidsinformatie (2006). De RPE 2006 is tegenwoordig opgenomen in de
Rijksbegrotingsvoorschriften 2010 (pagina 62 tot en met 67).

1

In de begroting van het Ministerie van Financiën wordt deze beleidsdoorlichting genoemd (Kamerstuk 31924
IXB, nr.1, pag. 42) als instrument voor het bereiken van operationele doelstelling 4.
2
In navolging van het schriftelijk overleg gehouden op 21 november 2008 (Kamerstuk 26452, nr. 9) met de
Vaste Kamercommissie voor Financiën en de commissie voor de Rijksuitgaven. Aanleiding voor dit schriftelijke
overleg was het rapport van de Algemene Rekenkamer “Belastingen als beleidsinstrument, Terugblik 2008”.

2

Aanleiding voor beleid
Tijdens de Algemene Financiële beschouwingen en de behandeling van de begroting van
Financiën op 1 oktober 1997 is de toezegging gedaan in het vervolg jaarlijks een overzicht
van de belastinguitgaven te verstrekken. Dit gebeurde mede naar aanleiding van de motie
van het lid Van der Ploeg (Kamerstuk 25600, nr. 43). Deze motie nodigt de regering uit elk
jaar met een evaluatie te komen van de belastinguitgaven waarbij wordt aangegeven of het
instrument beantwoordt aan zijn doelstelling en hoe de budgettaire raming zich verhoudt tot
de feitelijke uitgaven. Overwegingen die hierbij van belang waren, was ten eerste de rol van
belastinguitgaven in het inkomens-, werkgelegenheids- en milieubeleid en ook de risico’s
voor de beheersing van de begroting door deze ondoorzichtige en onbeheersbare vorm van
belastingheffing. Daarnaast gaf de Tweede Kamer aan dat het voor het parlement cruciaal is
dat de kosten van deze maatregelen zichtbaar en controleerbaar blijven.
Sinds de Miljoenennota van 1999 worden dan ook de belastinguitgaven in een aparte bijlage
gepresenteerd (bijlage 5 van de Miljoenennota). Er werd gestart met een overzicht van de
belastinguitgaven in de loonbelasting, de inkomstenbelasting en de vennootschapsbelasting
met daarbij een raming van het budgettaire belang. Later in 2003 zijn de belastinguitgaven in
de kostprijsverhogende belastingen daaraan toegevoegd.
Definitie belastinguitgave
Reeds in 1987 heeft de werkgroep Schoemaker een rapport uitgebracht over de definitie van
belastinguitgaven in het rapport “Belastinguitgaven in de Nederlandse inkomstenbelasting en
de loonbelasting” (pag.16). Bij de samenstelling van het overzicht van belastinguitgaven is in
de Miljoenennota van 1999 uitgegaan van deze definitie:
Een belastinguitgave is een overheidsuitgave in de vorm van een derving of een uitstel van
belastingontvangsten die voortvloeit uit een voorziening in de wet voor zover die voorziening
niet in overeenstemming is met de primaire heffingstructuur van de wet.
De primaire heffingsstructuur kwalificeert de werkgroep Schoemaker als ‘de meest neutrale
verwijzing naar de eigenlijke fiscale doelstelling dat een belasting wordt geheven ter
financiering van overheidsuitgaven, op een zodanige wijze dat de daaruit voortvloeiende
lasten op evenwichtige wijze wordt verdeeld 3. Voor de inkomstenbelasting geldt de
draagkracht als maatstaf voor de evenwichtige wijze van verdeling van de lasten.

3

12e rapport van de studiegroep begrotingsruimte, pagina 78.

3

Aan belastinguitgaven liggen vaak instrumentele doelen ten grondslag, zoals het bevorderen
van ondernemerschap of het behoud van natuur en milieu. Maar niet alle belastinguitgaven
zijn stimuleringsmaatregelen. Sommige belastinguitgaven kennen een andere achtergrond,
bijvoorbeeld om uitvoeringstechnische overwegingen of om doelmatigheidsoverwegingen.
Een voorbeeld hiervan is de aftrek afkoopsommen echtscheidingsuitkeringen. Er is bij deze
belastinguitgave uit doelmatigheidsoverwegingen voor gekozen om het rondpompen van
geld te voorkomen (hogere subsidie, die vervolgens wordt belast). Er is met deze regeling
verder geen beleidsmatig doel beoogd.
Verantwoordelijkheid Rijksoverheid
In 1999 is met de nota Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording (VBTB) een nieuwe
begrotingsopzet aangekondigd. Dit gebeurde op aandringen van de Tweede Kamer. Deze
wilde sneller verantwoording van het bestede geld en een inzichtelijker begroting en
jaarverslag. Sinds de invoering van VBTB staat bij de begroting en de verantwoording (het
jaarverslag) de koppeling tussen beleid, prestaties en geld centraal. Met ingang van het jaar
2002 zijn de belastinguitgaven onderdeel van de VBTB-systematiek. In de
Rijksbegrotingvoorschriften (RBV 2001) is vanaf dat jaar expliciet opgenomen dat
belastinguitgaven op te vatten zijn als instrumenten van beleid, zodat departementen de
belastinguitgaven die zij inzetten voor het realiseren van beleidsdoelstellingen op hun
beleidsterrein moeten opnemen en verantwoorden in hun begrotingen en jaarverslagen. De
belastinguitgaven leiden tot een derving van belastinginkomsten, zodat de budgettaire
verantwoording van belastinguitgaven verloopt via de begroting van het ministerie van
Financiën.
Ter begeleiding van de VBTB-integratie van de belastinguitgaven worden vanaf het
begrotingsjaar 2002 in de belastinguitgavenbijlage afzonderlijk vermeld welke
beleidsdoelstellingen worden beoogd, welke evaluaties zijn afgerond of gepland en welke
ministeries in VBTB-termen verantwoordelijk zijn. Hierbij is dus sprake van een sluitend
verantwoordingskader.
In 2003 constateerde de Algemene Rekenkamer dat de beleidsmatige verantwoording van
belastinguitgaven in de praktijk nog niet vlekkeloos verliep. De Algemene Rekenkamer heeft
erop aangedrongen dat de regel wordt nageleefd om beleidsinstrumenten tenminste eens in
de vijf jaar te evalueren en daarbij aandacht te besteden aan de effectiviteit van de regeling.
De minister van Financiën heeft deze aanbeveling toen onderschreven. Om ook in de
praktijk een sluitend verantwoordingskader zoveel mogelijk te garanderen en om te
waarborgen dat alle relevante aspecten aan de orde komen is in de Miljoenennota van 2004

4

de afspraak opgenomen dat het Ministerie van Financiën een meer sturende rol zal vervullen
dan wel het voortouw zal nemen bij de evaluatie van belastinguitgaven, waarbij voor iedere
belastinguitgave het relevante departement wordt betrokken. Het Ministerie van Financiën
voert hierover de coördinatie.
I 3. Inhoud en uitvoering van een ex-post evaluatie
Verschijningsvormen van een evaluatie ex-post
De beleidsevaluatie ex-post kent twee verschillende verschijningsvormen. De eerste vorm
betreft de beleidsdoorlichting. Bij een beleidsdoorlichting vindt een evaluatie van beleid
plaats op het niveau van de algemene of operationele doelstellingen. De tweede vorm is het
effectenonderzoek ex-post waarbij de netto-effecten van beleid worden geëvalueerd. De
evaluatie van een belastinguitgave is een voorbeeld van de tweede vorm.
Bepaling van periodiciteit in de RPE
De regel dat beleid gericht op algemene of operationele doelstellingen eens in de vijf jaar
moeten worden geëvalueerd, is met ingang van 2006 gewijzigd in de Regeling
Prestatiegegevens en Evaluatieonderzoek en beleidsinformatie Rijksoverheid 2006 (RPE
2006) 4. Regelingen hoeven niet meer perse iedere vijf jaar worden onderzocht, maar met
een termijn die aansluit bij de beleidscyclus5, zodat de informatie uit de evaluatie ook ten
behoeve van het beleid kan worden gebruikt. Het blijft volgens de RPE 2006 echter wel de
bedoeling het beleid met een zekere regelmaat – vier, vijf of zeven jaar – te evalueren.
Uit de RPE 2006 blijkt echter ook dat de eis van periodiciteit alleen gesteld wordt aan
beleidsdoorlichtingen (dus evaluatie van de algemene of operationele doelstellingen van
beleidsartikelen) en deze eis van periodiciteit voor effectenonderzoek ex-post is losgelaten.
Aan evaluaties van belastinguitgaven wordt de eis van het uitvoeren van een periodieke
evaluatie volgens de RPE 2006 dus niet meer gesteld. De evaluatie van een
belastinguitgave behelst namelijk geen algehele beleidsdoorlichting, maar betreft alleen een
partiële analyse van de werking van alleen dit instrument en de bijdrage van dit instrument
aan de geformuleerde beleidsdoelstellingen. De analyse en werking van andere
instrumenten (fiscale en niet-fiscale) binnen hetzelfde beleidsveld en die mogelijk mede
bijdragen aan het bereik van de beleidsdoelstellingen vallen daarbuiten.

4

Overigens bestaat de RPE 2006 niet meer als zelfstandige regeling, maar is deze opgenomen in de
Rijksbegrotingsvoorschriften.
5
Regeling periodiek evaluatieonderzoek en beleidsinformatie 2006, Staatscourant 28 april 2006, nr. 83, p.14.

5

Kwaliteitseisen in de RPE
Als kwaliteitsnorm is in de RPE 2006 vastgelegd dat de beleidsinformatie binnen het
departement op een ordelijke, controleerbare en deugdelijke wijze tot stand moet zijn
gekomen. Verder wordt als norm gesteld dat de beleidsinformatie niet strijdig mag zijn met
de financiële informatie in de begroting of het jaarverslag en dat de informatiebron duidelijk
moet zijn weergegeven.
Daarnaast wordt in de Miljoenennota 2004 gesteld dat bij belastinguitgaven die zich niet
kwalificeren als stimuleringsregeling kan worden volstaan met het evalueren van de
doelmatigheid. Het evalueren van effectiviteit komt immers alleen aan de orde indien sprake
is van een fiscale stimuleringsregeling.
I 4. Doel en criteria evaluatie belastinguitgaven
Operationele doelstelling 4 luidt als “het evalueren van fiscale wet- en regelgeving”.
Kernvraag van deze beleidsdoorlichting is dan ook de vraag of de belastinguitgaven in deze
evaluatiecyclus volgens de geldende criteria uit de RPE/Rijksbegrotingsvoorschriften 6 zijn
geëvalueerd. Criteria die hierbij aan de orde komen zijn:
•

de beantwoording van vier centrale vragen die in een ex-post evaluatie centraal
staan7;

•

de onafhankelijkheid van de evaluatieonderzoeken.

Vier algemene vragen staan in een ex-post evaluatie centraal:
1. Is er sprake van doelbereiking en in hoeverre?
2. Is het instrument doeltreffend: in welke mate is het realiseren van de doelstellingen
van beleid toe te schrijven aan het instrument?
3. Is het instrument doelmatig (kosteneffectief)? Hier worden de middelen tegen de
effecten afgezet.
4. Is het instrument doelmatig uitgevoerd? Het gaat hierbij om de
doelmatigheidsgegevens van de uitvoering.
Vragen 1 en 2 betreffen de effectiviteitsvraag of het doel is bereikt. Vraag 3 en vraag 4
betreffen beiden doelmatigheidsvragen. Bij vraag drie komen zaken aan de orde of een
belastinguitgave het meest efficiënte instrument is om een bepaalde beleidsdoelstelling te
bereiken of dat dit efficiënter kan via een subsidie of ander instrument. Vraag 4 betreft de
6

Rijksbegrotingsvoorschriften 2010, Onderzoek naar doelmatigheid en doeltreffendheid (RPE), pagina 62 t/m
67.
7
Zie “Handreiking ex post evaluaties” www.minfin.nl/Onderwerpen/Begroting/VBTB/Evaluatieonderzoek

6

uitvoeringskosten van de belastingdienst en administratieve lasten voor de burger en het
bedrijfsleven.
Analyse
De RPE gaat in eerste instantie uit van het kwantitatief bewijzen van oorzakelijke verbanden
tussen doel, bij wet gestelde meetbare indicatoren, en middel, de instrumenten. Om hieraan
te kunnen voldoen is een doel in kwantitatieve vorm en de beschikbaarheid van gegevens
vereist waarmee de oorzakelijke verbanden aangetoond kunnen worden. Voor de fiscale
instrumenten in de meeste evaluaties geldt dat aan deze eisen slechts in zeer beperkte mate
voldaan is. In dergelijke gevallen wordt kwalitatief onderzoek verricht.
Kwalitatief en kwantitatief onderzoek sluiten elkaar niet uit, maar zijn complementair aan
elkaar. Met kwalitatief onderzoek kan inzicht worden verkregen in de validiteit van
veronderstelde relaties: wat zijn de oorzakelijke relaties tussen de verschillende variabelen
en hoe beïnvloeden ze elkaar? Met kwantitatief onderzoek wordt onderzocht in hoeverre
relaties statistisch aantoonbaar zijn. In bijlage 1a is voor iedere belastinguitgave nagegaan in
de betreffende evaluatie of deze belastinguitgave doelmatig en / of doeltreffend wordt
bevonden en of er sprake is van kwantitatief en/of kwalitatief onderzoek.
Uit analyse van alle evaluaties van de belastinguitgaven komt naar voren dat bovenstaande
vier vragen meestal wel in de verschillende evaluaties van belastinguitgaven te vinden zijn.
Vraag 1 Is er sprake van doelbereiking en in hoeverre?
Deze vraag gaat alleen over doelbereik (bruto-effectiviteit). De bruto-effectiviteit wordt niet
alleen bepaald door de effecten van beleid (netto-effectiviteit), maar ook door de effecten van
externe factoren (zie figuur 1 voor de onderlinge relaties).
De doelen van de fiscale instrumenten zijn bijna zonder uitzondering niet in kwantitatieve
prestatie-indicatoren geformuleerd. Vaak is sprake van algemene formuleringen, zoals “ het
stimuleren, bevorderen, ondersteunen van bepaald gedrag, zonder specificatie van de mate
waarin. Dit maakt het beantwoorden van de eerste vraag op een kwantitatieve manier lastig.
In een groot deel van de evaluaties wordt daarom alleen in kwalitatieve zin ingegaan op het
bereik van de beleidsdoelstellingen (vraag 1). Echter, dit is niet onoverkomelijk zolang er
maar een beargumenteerde keuze gemaakt wordt voor een specifieke onderzoeksvraag en
de te hanteren onderzoeksmethode. In de vakliteratuur wordt bovenstaand criterium ook wel
een validiteitscriterium genoemd.

7

Vraag 2 Is het instrument doeltreffend, in welke mate is het realiseren van de doelstellingen
van beleid toe te schrijven aan het instrument?
Ook de tweede vraag, de doeltreffendheid van het instrument, is in veel evaluaties vaak
lastig te beantwoorden. In de meeste uitgevoerde evaluaties van belastinguitgaven wordt wel
ingegaan op het gebruik van het fiscale instrument en de effecten van het gebruik. Echter,
een causale relatie tussen het gebruik van het fiscale instrument en de bijdrage van het
instrument aan de realisatie van beleidsdoelstellingen is dikwijls niet éénduidig vast te
stellen. Hier zijn verschillende oorzaken voor aan te wijzen.
•

Zoals eerder genoemd komt het regelmatig voor dat er geen kwantitatief beleidsdoel
is omschreven, wat het moeilijk maakt om naast de mate van doelbereiking (vraag 1)
ook de mate van doeltreffendheid goed te kunnen beantwoorden (vraag 2) . De vraag
in hoeverre een belastinguitgave heeft bijgedragen aan het realiseren van het doel
kan wel worden beantwoord, maar niet of daarmee het doel deels of geheel is
bereikt. Voorbeelden hiervan zijn onder andere de BTW-faciliteiten op het gebied van
cultuur en een aantal belastinguitgaven in de landbouw.

•

Daarnaast vormt de beschikbaarheid van gegevens soms een probleem, waardoor
het niet mogelijk is een significant onlosmakelijk verband aan te tonen tussen de inzet
van het instrument en de realisatie van beleidsdoelstellingen. Voorbeelden hiervan
zijn de evaluatie van de ondernemersfaciliteiten en de evaluatie van de fiscale
maatregelen in de zeescheepvaart.

•

Een andere oorzaak is gelegen in het feit dat het fiscale instrument slechts één van
de instrumenten is die onderdeel uitmaakt van een breder palet aan
beleidsinstrumenten, zoals subsidies of wet- en regelgeving. Een voorbeeld hiervan
is de evaluatie van de Energie investeringaftrek. Dit fiscale instrument interfereert met
andere instrumenten (SDE-subsidie) en andere systemen (ETS), waardoor het lastig
is de bijdrage van de EIA te beoordelen in het bereiken van de beleidsdoelstelling
(het bevorderen van investeringen in energiebesparing en duurzame energie).

Het ontbreken van de benodigde data om een verband aan te kunnen tonen tussen het
gebruik van de regeling en de effecten zorgt ervoor dat de vraag over doeltreffendheid vaak
lastig is te beantwoorden. Het streven is er ook niet op gericht om data te verzamelen als er
in het kader van het voorkomen van administratieve lasten steeds minder informatie aan de
burger en het bedrijfsleven wordt gevraagd. De beantwoording van de doeltreffendheidsvraag wordt daarom meestal in termen gedaan door het geven van inzicht in het gebruik van
de regeling en het geven van een plausibele indruk van de effecten van het ingezette
instrument. Deze plausibele effecten zijn dan meestal in kaart gebracht door middel van
kwalitatief onderzoek in de vorm van interviews met sleutelpersonen, het houden van

8

enquêtes of door middel van een kwalitatief literatuuronderzoek. Harde conclusies over de
doeltreffendheid van de fiscale faciliteit is meestal niet haalbaar.
Wanneer wel een uitspraak is gedaan over de doeltreffendheid van het instrument, komt dit
in ongeveer driekwart van de onderzoeken naar voren uit het plausibel kunnen maken van
onderlinge relaties. Bijlage 1d geeft een overzicht van de werkwijzen en methoden die zijn
gebruikt bij de evaluatieonderzoeken om de doeltreffendheid in kaart te brengen met daarbij
tevens het onderscheid wanneer de doeltreffendheid kwantitatief is aangetoond of dat deze
plausibel is gemaakt.
Een illustrerend voorbeeld van een onderzoek waarbij de doeltreffendheid op een
kwantitatieve manier is aangetoond zonder een specifiek meetbaar geformuleerde
doelstelling is de evaluatie van de BTW-faciliteiten op het gebied van cultuur. De doelstelling
van deze faciliteit is generiek geformuleerd als “het leveren van een bijdrage aan cultuur”. In
het evaluatieonderzoek is onderzoek gedaan naar de bijdrage van het verlaagde Btw-tarief in
de verschillende sectoren aan het bereiken van de geformuleerde doelstellingen op een
zodanige wijze dat dit is te onderscheiden van de bijdragen van andere instrumenten.
Daarbij zijn kwantitatieve methoden gehanteerd. De onderzoekers hebben eerst het effect op
de vraag ingeschat met behulp van prijselasticiteiten. Vervolgens zijn de effecten geschat
aan de hand van modelschattingen berustend op de micro-economische theorie van
consumentengedrag.
Het is dus niet zo dat een gebrek aan een kwantitatief beleidsdoel kwantitatief onderzoek in
de weg staat. Alleen kan de doelmatigheid en doeltreffendheid van het instrument niet met
een kengetal worden aangeduid (het doel is voor 50% of 100% gerealiseerd). Wel kunnen de
bijdrage en de effecten van het fiscale instrument aan het realiseren van het doel met behulp
van kwantitatieve methoden in kaart worden gebracht, waarbij de bijbehorende nuanceringen
kwalitatief worden ingekleurd.
In onderstaande tabel is aangegeven wat de uitslag is op basis van analyse naar de
doeltreffendheid van het instrument in de verschillende evaluatieonderzoeken.
Tabel 1: Uitslag doeltreffendheid als aandeel van het totaal aan onderzochte belastinguitgaven
Doeltreffendheid instrument

Aandeel van het totaal aan onderzochte
belastinguitgaven

Instrument is doeltreffend

65%

Instrument is niet doeltreffend

14%

Onbekend

16%

Ten dele doeltreffend

5%

9

Uit bovenstaande tabel blijkt dat twee derde van de onderzochte belastinguitgaven
doeltreffend wordt bevonden ten aanzien van de geformuleerde doelstellingen. In 16 % van
de gevallen kon geen uitspraak worden gedaan over de doeltreffendheid van het instrument.
Aangegeven redenen hiervoor zijn een gebrek aan gegevens, interactie met andere
beleidsinstrumenten of dat de causaliteitsrelatie tussen de werking van het instrument en het
bereiken van de doelstelling niet kon worden aangetoond danwel plausibel kon worden
gemaakt.
Vraag 3 Is het instrument doelmatig (kosteneffectief)?
Opvallend is dat vraag 4 (doelmatigheidsvraag uitvoering) wel in de meeste evaluaties van
belastinguitgaven voorkomt, maar vraag 3 (doelmatigheid instrument) zelden. De
doelmatigheidsvraag wat betreft het instrument gaat over de kosten van het instrument in
verhouding tot de resulterende effecten en daarmee de bijdrage van het instrument aan het
bereiken van de beleidsdoelstellingen in efficiëntietermen (kosteneffectiviteit). Hadden de
doelstellingen van beleid bijvoorbeeld niet met minder middelen gerealiseerd kunnen worden
of hadden er niet meer resultaten behaald kunnen worden met dezelfde inzet van middelen?
Onderstaande figuur maakt de relaties onderling duidelijk (ontleend aan de RPE 2006).
Figuur 1: Ambities van beleid en bedrijfsvoering

Doelmatigheid
uitvoering (4)

Input

Output
(prestaties)

Doeltreffendheid
beleid (2)

Effecten van
beleid
(netto-effect)

Effecten
van externe
factoren

Outcome
(brutoeffect)

Doelrealisatie
Doelmatigheid beleid (3)

Een verklaring voor het ontbreken van een antwoord op de doelmatigheidsvraag over het
instrument is dat een causale relatie tussen prestaties en effecten van beleid (de
doeltreffendheid van beleid) niet altijd aan te tonen is (zoals bij de behandeling van vraag
over doeltreffendheid instrument hierboven al naar voren kwam). Om iets over de
doelmatigheid van het beleid te kunnen zeggen, is het echter wel noodzakelijk een indicatie

10

te kunnen geven van de effecten van beleid in verhouding tot de middelen. Het antwoord op
vraag 2 over de doeltreffendheid van beleid vormt daarmee dus een bouwsteen voor het
antwoord op vraag 3, de doelmatigheid van het beleid.
In de meeste evaluaties wordt daarom een plausibele indruk gegeven van de effecten van
een ingezet instrument en wordt daarmee in feite alleen een antwoord gegeven op vraag 2,
de doeltreffendheid van het beleid.
Vraag 4 Is het instrument doelmatig uitgevoerd?
Vraag 4, de doelmatigheidsvraag aangaande het uitvoeringsproces, refereert in verreweg de
meeste evaluaties van belastinguitgaven naar de uitvoeringskosten van de belastingdienst
en eventueel de bijkomende administratieve lasten voor de burger en het bedrijfsleven. Over
het algemeen wordt alle beschikbare informatie over de uitvoeringskosten van
belastinguitgaven opgenomen in de evaluatierapporten van belastinguitgaven. Voor de mate
waarin en op welke manier in de evaluaties van belastinguitgaven aandacht wordt besteed
aan de uitvoeringskosten wordt verwezen naar hoofdstuk 3 van deel II van deze
beleidsdoorlichting.
In onderstaande tabel is aangegeven wat de uitslag is op basis van analyse naar de
doelmatigheid van het instrument in de uitvoering.
Tabel 2: Uitslag doelmatigheid instrument in de uitvoering als aandeel van het totaal aan onderzochte belastinguitgaven
Doelmatigheid instrument in de uitvoering

Aandeel van het totaal aan onderzochte
belastinguitgaven

Instrument is doelmatig in de uitvoering

75%

Instrument is niet doelmatig in de uitvoering

13%

Onbekend

11%

Ten dele doelmatig in de uitvoering

2%

Uit bovenstaande tabel blijkt dat in driekwart van de gevallen het instrument doelmatig in de
uitvoering wordt bevonden. Voor 11% van de evaluatieonderzoeken geldt dat geen uitspraak
kon worden gedaan over de doelmatigheid van het instrument. Soms kwam dit door een
gebrek aan gegevens, soms omdat er geen onderzoek naar gedaan was. In bijlage 1b is
aangegeven in hoeverre de fiscale instrumenten doelmatig in de uitvoering zijn bevonden en
hoeveel aandacht hieraan binnen het onderzoek is besteed.

11

Onafhankelijkheid
Een ander criterium dat van belang is om een antwoord te geven op de vraag of in de
afgelopen periode de evaluaties van belastinguitgaven volgens de criteria van de RPE zijn
uitgevoerd is de waarborging van de onafhankelijkheid van het onderzoek. Het is de keuze
van het beleidsverantwoordelijke departement om de evaluatie van belastinguitgaven zelf te
verrichten of uit te besteden aan een extern onderzoeksbureau.
Voor het waarborgen van onafhankelijkheid zijn verschillende mogelijkheden. Een eerste
manier is het betrekken van onafhankelijken bij de opzet en de uitvoering van het onderzoek,
bijvoorbeeld door het instellen van een onafhankelijke begeleidingscommissie bij
evaluatieonderzoeken. Een tweede manier is het laten uitvoeren van het onderzoek door
onafhankelijken binnen het ministerie (door een gespecialiseerde meer of minder
onafhankelijke onderzoeksunit binnen het eigen ministerie) of het laten uitvoeren van het
onderzoek door externen. Een laatste mogelijkheid is het onderwerpen van het onderzoek
aan een onafhankelijke toets.
Bij de evaluatie van belastinguitgaven zijn verschillende partijen betrokken: aan de ene kant
het beleidsverantwoordelijke departement en aan de andere kant het ministerie van
Financiën. Het ministerie van Financiën is per definitie bij alle evaluaties van
belastinguitgaven betrokken vanwege het feit dat de budgettaire derving van
belastinguitgaven aan de inkomstenkant van de begroting verantwoord worden. Dit maakt
het ministerie van Financiën budgetverantwoordelijk voor alle belastinguitgaven. Het
beleidsverantwoordelijke departement is het departement waarbij de belastinguitgave
onderdeel uitmaakt van de instrumentenmix om de beleidsdoelstellingen van het
desbetreffende departement te realiseren. Dit kan het ministerie van Financiën zelf zijn, maar
het is ook mogelijk dat één of meerdere andere beleidsdepartementen
beleidsverantwoordelijk zijn. In de Miljoenennota van 2004 is de afspraak vastgelegd dat het
Ministerie van Financiën het voortouw heeft bij de coördinatie van de uitvoering van alle
evaluaties van belastinguitgaven, maar dat het beleidsverantwoordelijke departement zelf
verantwoordelijk is voor de uitvoering van de evaluatie van desbetreffende belastinguitgave.
Onafhankelijkheid vergroot de legitimiteit van een onderzoek en de daaruit voortvloeiende
resultaten. Voor het waarborgen van de onafhankelijkheid is in de Rijksbegrotingsvoorschriften 2010 opgenomen dat bij de uitvoering van evaluatieonderzoeken en
bedrijfsvoeringsonderzoeken onafhankelijken bij het onderzoek moeten worden betrokken.
De wijze waarop onafhankelijken bij het onderzoek betrokken zijn geweest moet worden
beschreven in het onderzoeksrapport. Met onafhankelijken worden deskundigen bedoeld die

12

geen verantwoordelijkheid dragen voor het te onderzoeken beleid en waarvan een
onafhankelijk oordeel mag worden verwacht. De keuze om een evaluatieonderzoek uit te
besteden kan afhankelijk zijn van verschillende factoren:
•

In de eerste plaats kan er door het uitbesteden van onderzoek deskundigheid worden
ingehuurd. Externe onderzoeksbureaus zijn gespecialiseerd en beter geoutilleerd om
op een meer doelmatige manier onderzoek te doen dan overheidsorganisaties. Bij
onderzoeken waar gegevens voor nodig zijn waarover het Rijk al beschikt, kan dit
anders liggen.

•

Een tweede reden om onderzoek uit te besteden kan zijn omdat er onvoldoende
capaciteit aanwezig is om het evaluatieonderzoek uit te voeren. In 2004 is bij het
Ministerie van Financiën een aparte sectie “evaluaties belastinguitgaven” opgericht
binnen Analyse / Algemene Fiscale Politiek om zich uitsluitend te kunnen richten op
evaluatieonderzoek. Hiermee werd dus niet alleen voldoende capaciteit vrijgemaakt,
maar werd er op deze manier ook voor gezorgd dat de evaluaties van
belastinguitgaven meer prioriteit kregen en niet ondergesneeuwd werden door de
dagelijkse werkzaamheden (“de waan van de dag”). Daarnaast staan deze
werkzaamheden apart van de rest van de directie Algemene Fiscale Politiek en
daarbinnen van de afdeling Analyse, zodat op die manier werd gestreefd naar
(relatieve) onafhankelijkheid.

•

Een derde reden van uitbesteding kan zijn dat de onafhankelijkheid hiermee kan
worden vergroot. Het is overigens niet zo dat uitbesteed onderzoek per definitie
onafhankelijker is dan onderzoek in eigen beheer. Maar een onderzoek verricht door
een extern bureau impliceert wel dat dit door deskundigen is gedaan die geen
verantwoording dragen voor het beleid, waardoor eerder kan worden aangenomen
dat er sprake is van onafhankelijk verricht onderzoek.

In bijlage 1c is voor de uitgevoerde evaluatieonderzoeken aangegeven welke in eigen
beheer door het ministerie van Financiën 8 zijn uitgevoerd en welke zijn uitbesteed. Hieruit
blijkt dat ruim een derde deel van de onderzoeken door het ministerie van Financiën in eigen
beheer is uitgevoerd. Voor een deel is dit te verklaren door het feit dat deze
belastinguitgaven op het beleidsterrein liggen van het ministerie van Financiën, zoals de
toeslagen in box 3 en de fiscale behandeling vakantiebonnen. Voor een ander deel is dit
gedaan vanuit praktische overwegingen. Een voorbeeld van een onderzoek gedaan door het
ministerie van Financiën vanuit praktische overwegingen is de evaluatie van de
belastinguitgaven op het gebied van de accijnzen. Aangezien meerdere departementen

8

Cluster belastinguitgaven/ afdeling analyse/directie Algemeen Fiscale Politiek

13

hiervoor beleidsverantwoordelijk waren, heeft het ministerie van Financiën de penvoering en
coördinatie van dit onderzoek gevoerd. De andere betrokken beleidsdepartementen waren
vertegenwoordigd in de begeleidingscommissie.
Opvallend is dat wanneer een ander departement beleidsverantwoordelijk was voor een
bepaalde belastinguitgave altijd de keuze is gemaakt het onderzoek uit te besteden aan een
extern onderzoeksbureau. In dit laatste geval nam iemand van de sectie “Evaluaties
belastinguitgaven” in de begeleidingscommissie deel. Rol van de sectie in de begeleiding
van deze onderzoeken was het toezien op het stellen van de juiste vragen in de evaluatie,
het kritisch volgen van de gebruikte onderzoeksmethode en de waarborging van de
onafhankelijkheid van het onderzoek.
I 5. Huidige stand van zaken evaluaties
In overzicht 1a staan alle belastinguitgaven genoemd die sinds 2004 en nog steeds anno
2009 als belastinguitgave worden gekwalificeerd. Schuin gedrukt zijn belastinguitgaven
waarvan wel een evaluatie is uitgevoerd, maar die inmiddels niet meer bestaan. In totaal zijn
dit circa honderd belastinguitgaven. Het grootste deel hiervan is in de afgelopen jaren
geëvalueerd. In overzicht 1a komt per belastinguitgave verder aan de orde:
•

het budgettaire beslag van de faciliteit in 2009,

•

welk departement beleidsverantwoordelijk is,

•

onder welk begrotingsartikel van de departementale begroting de belastinguitgave
valt,

•

het jaar van de evaluatie,

•

door wie de evaluatie is uitgevoerd,

•

of in de evaluatie uitspraken gedaan zijn over doelmatigheid en/of doeltreffendheid
van de regeling,

•

of er sprake is van een kwantitatieve en/of kwalitatieve evaluatie,

•

of de doelstelling nog steeds actueel is,

•

het kabinetstandpunt over de evaluatie,

•

de vindplaats van de evaluatie en het kabinetstandpunt in de Tweede Kamerstukken.

Een aantal evaluaties is nog gaande en wordt waarschijnlijk in 2010 opgeleverd. Dit betreffen
de belastinguitgaven op het gebied van de bedrijfsopvolgingsfaciliteiten (stakingsaftrek,
doorschuiving stakingswinst, bedrijfsopvolgingsfaciliteit in successiewet, doorschuiving winst
aanmerkelijk belang bij aandelenfusie en vrijstelling overdrachtsbelasting bedrijfsoverdracht

14

in familiesfeer), een aantal btw-faciliteiten (vervoer van personen, voedingsmiddelen horeca,
sportclubs, vakbonden e.d., en fondswerving) en de kleine ondernemersregeling.
Van een aantal evaluaties is in de Miljoenennota van 2008 afgesproken deze (voorlopig) niet
uit te voeren. Dit betreffen de volgende belastinguitgaven (zie tabel 3) met daarbij de reden
vermeld waarom voorlopig is afgezien van een evaluatie.
Tabel 3: Overzicht van belastinguitgaven waarvan (vooralsnog) geen evaluaties worden verricht en die wel sinds 2004 bestaan
Werknemersspaarregelingen (o.a. spaarloon)
Feestdagenregeling
Ouderschapsverlofkorting
Arbeidskorting voor ouderen
Levensloopverlofkorting
Vrijstelling voorwerpen van kunst en wetenschap forfaitair
rendement
Vrijstelling forfaitair rendement en heffingskorting sociaalethisch beleggen
Vrijstelling forfaitair rendement en heffingskorting cultureel
beleggen
Vrijstelling spaarloon- en premiespaarregeling forfaitair
rendement
Teruggaaf internationaal gecombineerd vervoer
Gedeeltelijke vrijstelling van inkomsten uit kamerverhuur
Aftrek afkoopsommen echtscheidingsuitkeringen
Verlaagd tarief glastuinbouw
Kermissen, attractieparken, sportwedstrijden en –
accommodatie
BTW-vrijstelling voor de post
Bron: Miljoenennota 2008

Evaluatie volgt in lagere jaren ivm beleidsaanpassingen
Geen evaluatie, deze regeling wordt geïntegreerd in de
werkkostenregeling
Evaluatie volgt in latere jaren ivm recente beleidsaanpassingen
Evaluatie volgt in latere jaren ivm recente beleidsaanpassingen
Evaluatie volgt in latere jaren ivm recente beleidsaanpassingen
Evaluatie weinig zinvol, regeling is nog nauwelijks van de grond
gekomen
Evaluatie weinig zinvol, regeling is nog nauwelijks van de grond
gekomen
Evaluatie weinig zinvol, regeling is nog nauwelijks van de grond
gekomen.
Evaluatie volgt in latere jaren
Evaluatie weinig zinvol, regeling is nauwelijks van de grond
gekomen.
Evaluatie volgt in latere jaren
Voorstel wordt deze belastinguitgave af te voeren
geen evaluatie ivm derogatie verlenging
geen evaluatie, was destijds in coalitie akkoord opgenomen om
af te schaffen
Geen evaluatie ivm nieuwe postwet

Uit bovenstaand overzicht blijkt dat van de evaluaties die (nog) niet zijn uitgevoerd van de
huidige bestaande belastinguitgaven en die wel al sinds 2004 bestaan, meestal als reden
wordt genoemd dat een evaluatie in latere jaren volgt in verband met beleidsaanpassingen of
dat de betreffende regeling nauwelijks nog van de grond is gekomen. Een evaluatie heeft
namelijk alleen nut indien er al resultaten, in de zin van prestaties of effecten, te verwachten
zijn. Als een beleidsaanpassing recent heeft plaatsgevonden, kunnen de effecten hiervan
pas een aantal jaren daarna verwacht worden.
De huidige lijst van belastinguitgaven, zoals weergegeven in overzicht 1a, wijkt af van de
situatie in 2004. In de afgelopen jaren zijn verschillende regelingen die nog wel bestaan
maar niet meer als belastinguitgave worden gekwalificeerd, geschrapt uit bijlage 5 en zijn er
ook verschillende nieuwe faciliteiten in het leven geroepen, zodat een evaluatie nog niet aan
de orde is geweest.
Niet meer als belastinguitgaven gekwalificeerd
Van de belastinguitgaven die uit bijlage 5 zijn verdwenen, is de conclusie getrokken dat zij
niet langer worden beschouwd als belastinguitgave, maar onderdeel uitmaken van de
primaire heffingsstructuur. Dit betreffen met name de algemene vrijstelling in box 3, het

15

kwart- en halftarief in de motorrijtuigenbelasting en de vrijstelling bepaalde uitkeringen (onder
andere de huursubsidie). Over de algemene vrijstelling in box 3 is geconcludeerd dat deze
de doelmatigheid bevordert van de heffing en bovendien vergelijkbaar is met de algemene
heffingskorting in box 1 bij het draagkrachtbeginsel van de inkomensheffing. Om die reden is
deze vrijstelling op te vatten als onderdeel van de primaire heffingstructuur. De vrijstelling
bepaalde uitkeringen vindt haar grond primair in de administratieve eenvoud en heeft per
saldo een neutrale uitwerking op het totaal van de Rijksbegroting. Het kwarttarief en het
halftarief van de MRB zijn omgezet in zelfstandige tarieven en behoren daarmee eveneens
tot de primaire heffingstructuur. Het lijkt erop dat de definitie van belastinguitgave de facto,
door het afvoeren van deze belastinguitgaven die louter bestaan omwille van doelmatigheid,
veranderd is en dat een instrumentele functie (dat wil zeggen i.c. het stimuleren van gedrag)
aan het begrip belastinguitgave als noodzakelijke voorwaarde is toegevoegd.
Nieuwe belastinguitgaven in bijlage 5
Naast het afvoeren van belastinguitgaven ook verschillende belastinguitgaven aan het
overzicht van bijlage 5 in de Miljoenennota toegevoegd. Door de (te) recente
invoeringsdatum vallen deze buiten de doorlichting. Nieuwe belastinguitgaven die de
afgelopen jaren zijn geïntroduceerd met een relatief groot budgettair beslag zijn onder meer
de aftrek wegens geen of geringe woningschuld (2004) en de arbeidskorting voor ouderen
(2002). Andere recent geïntroduceerde belastinguitgaven met een kleiner budgettair beslag
zijn: de startersaftrek bij arbeidsongeschiktheid (2007), de verlaging fiscale bijtelling (zeer)
zuinige auto’s (2008), de doorwerkbonus (2009), de faciliteiten successiewet algemeen nut
beogende instellingen (2006), uitbreiding bonus zuinige auto’s (2009), stimulans euro-6
dieselpersonenauto’s (2011), nihiltarief zeer zuinige auto’s (2010), de vrijstelling
overdrachtsbelasting stedelijke herstructurering (2003, 2005 en 2006 ingevoerde regelingen)
en de vrijstelling natuurgrond (OFM 2008).
I 6. Evaluaties in beleidsdiscussies
Het is gebruikelijk dat een evaluatie van een belastinguitgave na afronding vergezeld van
een kabinetstandpunt naar de Tweede Kamer wordt gestuurd. In het kabinetstandpunt
worden vaak kort de conclusies van de evaluatie opgesomd en worden er, afhankelijk van de
conclusies over doeltreffendheid en doelmatigheid, eventuele beleidswijzigingen voorgesteld.
In overzicht 1a is voor iedere belastinguitgave opgenomen of deze belastinguitgave
doelmatig en/of doeltreffend in de evaluatie van de betreffende belastinguitgave is bevonden.
Indien een belastinguitgave zowel doelmatig als doeltreffend wordt bevonden, ligt een
beleidswijziging niet voor de hand. Al kan het dan natuurlijk nog steeds op politiek niveau

16

wenselijk zijn toch een beleidswijziging voor te stellen vanwege een gewijzigde
beleidsprioritering. Indien een belastinguitgave minder goed op doelmatigheid en/of op
doeltreffendheid scoort, is het waarschijnlijker hier een beleidswijziging voor aan te dragen,
mits dit natuurlijk ook politiek wenselijk is.
In overzicht 1a wordt naast de doelmatigheid en/of doeltreffendheid aangegeven of er in het
bijbehorende kabinetstandpunt een beleidswijziging wordt voorgesteld.
•

Voor belastinguitgaven die doeltreffend en doelmatig zijn bevonden, geldt dat het
beleid meestal ongewijzigd wordt voortgezet (bijvoorbeeld ondernemersfaciliteiten,
verlaagde Btw-tarieven). Hierbij past de kanttekening dat de doeltreffendheid /
doelmatigheid sec voor doelstelling van de belastinguitgaven zelf geldt, maar niet in
alle gevallen voor bredere (kabinets)doelstellingen.

•

Wanneer er bepaalde specifieke aandachtspunten in de uitvoering of anderszins naar
voren zijn gekomen in de evaluatie, worden deze meestal overgenomen in de
kabinetsreactie en vervolgens in de praktijk opgevolgd (bijvoorbeeld EIA, MIA,
VAMIL, Groen Beleggen).

•

In het geval een belastinguitgave bijzonder effectief blijkt te zijn, wordt in de
kabinetsreactie voorgesteld deze belastinguitgave te intensiveren (bijvoorbeeld de
aftrek speur- en ontwikkelingswerk).

•

Indien een belastinguitgave niet effectief en efficiënt blijkt te zijn, wordt meestal in de
kabinetsreactie voorgesteld deze af te bouwen of af te schaffen (bijvoorbeeld afbouw
indirecte variant durfkapitaalregelingen, stapsgewijze verkleining tariefverschil rode
en blanke diesel en afschaffing monumentenaftrek).

•

Bij een aantal kabinetsreacties worden geen beleidsconclusies getrokken.
Voorbeelden hiervan zijn de kabinetsreacties behorend bij de evaluatie van de
giftenaftrek en de evaluatie van de afdrachtsvermindering onderwijs. Bij de
laatstgenoemde evaluatie is expliciet een reden vermeld; hierbij wordt verwezen naar
de uitwerking van het Coalitieakkoord dat ten tijde van het uitkomen van de evaluatie
in de maak is.

•

Soms komt het ook voor dat een duidelijke boodschap in het kabinetstandpunt is
verwoord, maar dat het beleidsvoornemen uiteindelijk niet wordt doorgevoerd.
Hieronder volgen een paar voorbeelden.

De meewerkaftrek
In het kabinetstandpunt heeft het kabinet geconcludeerd dat de meewerkaftrek afgeschaft
kan worden (kamerstuk 29949, nr. 56, pag. 5). Er waren inmiddels voldoende andere
instrumenten om fiscaal met de meewerkende partner rekening te houden, die bovendien

17

meer paste binnen het huidige tijdsbeeld. Het voorstel tot afschaffing van de meewerkaftrek
heeft het kabinet in het Belastingplan 2009 opgenomen. Bij de Kamerbehandeling bleek dat
de Kamer het oordeel van het Kabinet niet deelde en gaf de Kamer een groot gewicht aan de
relatieve administratieve eenvoud van de regeling ten opzichte van de alternatieven van
formele loondienst of man/vrouw firma.
De kindertoeslag
In de beleidsconclusies uit de evaluatie staat dat de kindertoeslag op het heffingsvrij
vermogen in box 3 kan vervallen (kamerstuk 30375, nr.2, pag. 46). Hiervan is tot nu toe geen
sprake.
Verlaagd tarief kleine brouwerijen en verlaagd tarief OV-bussen
In het kabinetstandpunt (kamerstuk 31200 IXB, nr. 18) behorend bij de evaluatie naar de
belastinguitgaven op het gebied van de accijnzen wordt voorgesteld twee verlaagde
accijnstarieven af te schaffen. Over het verlaagde tarief kleine brouwerijen staat vermeld dat
het kabinet een voorstel zal indienen tot afschaffing daarvan. Naar aanleiding van het rapport
zijn er kamervragen gesteld, en bleek dat er weinig draagvlak was voor het nemen van deze
maatregel, waardoor er uiteindelijk van is afgezien.
Wat betreft het verlaagde tarief voor OV-bussen op LPG was het kabinet van mening dat
deze regeling kan worden afgeschaft, omdat er inmiddels nog schonere alternatieven zijn.
Uiteindelijk is geconcludeerd, dat dit geen reden is om de eveneens relatief schone vorm van
LPG niet te ondersteunen.
De mogelijkheid van algemeen overleggen en het stellen van schriftelijke vragen
Nadat een kabinetstandpunt met de bijbehorende evaluatie van de belastinguitgave naar de
Tweede Kamer is gestuurd is het mogelijk dat de Kamer aanleiding ziet tot het stellen van
schriftelijke vragen of het houden van een Algemeen Overleg (AO).
Bij de evaluatie van de belastinguitgaven op het gebied van de accijnzen zijn na het
toesturen van het rapport schriftelijke vragen gesteld. Deze zijn door de staatssecretaris van
Financiën per brief beantwoord (AFP 2008-00521, kamerstuk 31200 IXB). Ook bij de
evaluatie van de belastingherziening 2001 waar onder andere de evaluaties van de
toeslagen forfaitair rendement als belastinguitgaven aan de orde komen, heeft een schriftelijk
overleg met de Tweede Kamer plaatsgevonden.

18

Het komt regelmatig voor dat een Algemeen Overleg wordt ingesteld naar aanleiding van
een evaluatie. Voorbeelden hiervan zijn de evaluatie durfkapitaal (kamerstuk 30300 XIII, nr.
78), de evaluatie van de WBSO (kamerstuk 30800 XIII, nr. 76), en de evaluatie fiscale
maatregelen zeescheepvaart (kamerstuk 31409, nr. 1).
Ofschoon de evaluatie van fiscale maatregelen zeescheepvaart geen aanleiding gaf om op
dat moment regelingen te wijzigen, is wel aangegeven dat in de toekomst het zeevaartbeleid
toe is aan een herijking. Aanvullende studies over de herijking van het zeevaartbeleid zijn
uitgevoerd en op basis daarvan is door het ministerie van Verkeer en Waterstaat een
Beleidsbrief naar de Tweede Kamer uitgegaan. Uit de Algemeen Overleggen naar aanleiding
van deze Beleidsbrief resulteren een tweetal fiscale wijzigingen, namelijk een lager tarief
tonnageregime voor grotere schepen en een lager tarief tonnageregime voor
scheepsmanagementactiviteiten. Het Algemeen Overleg over de evaluatie van de WBSO
heeft niet tot nieuwe fiscale maatregelen geleid, alleen de toezegging van de
Staatssecretaris om te streven naar lagere administratieve lasten en om indexatie van
grenzen en bedragen te heroverwegen. Tenslotte heeft het Algemeen Overleg naar
aanleiding van de evaluatie durfkapitaal niet tot andere inzichten of nieuwe
beleidswijzigingen geleid ten opzichte van wat in het bijbehorende kabinetsstandpunt hier al
over was aangekondigd.
I 7 Conclusies
Aan evaluaties van belastinguitgaven wordt de eis van het uitvoeren van een periodieke
evaluatie volgens de RPE 2006 niet meer gesteld. Desalniettemin kan ook voor
belastinguitgaven enige periodiciteit in het doen van evaluaties van belang zijn. Evenals
directe uitgaven vormen belastinguitgaven namelijk een besteding van overheidsgeld
waarvoor periodiek verantwoording zou moeten worden afgelegd.
Geconcludeerd kan worden dat vrijwel in alle evaluaties de juiste vragen aan de orde komen.
De beantwoording op deze vragen is zo goed mogelijk gedaan, gegeven de kwalitatief
geformuleerde doelstellingen van belastinguitgaven, het gebrek aan goede datagegevens,
en de complexiteit van andere factoren die van invloed zijn op het bereiken van de
geformuleerde beleidsdoelstellingen van belastinguitgaven. In het algemeen is het gebruik
van de regeling in kaart gebracht en is een plausibele indruk gegeven van de effecten
hiervan. Dat is niet erg: niet zelden is de beredeneerde plausibiliteit het hoogst haalbare 9.

9

Handreiking evaluatie ex-post onderzoek, pagina 26.

19

Daarnaast wordt alle beschikbare informatie over de uitvoeringskosten van belastinguitgaven
weergegeven.
De onafhankelijkheid van de evaluatieonderzoeken is gewaarborgd door de instelling van
een aparte sectie binnen het ministerie van Financiën die relatief onafhankelijk staat van de
rest van de directie Algemeen Fiscale Politiek. In het geval de beleidsverantwoordelijkheid bij
een ander ministerie lag dan het Ministerie van Financiën, nam iemand van deze sectie in de
begeleidingscommissie deel om de onafhankelijkheid van het onderzoek te waarborgen.
Wanneer de beleids verantwoordelijkheid primair bij het Ministerie van Financiën lag, heeft
deze sectie de evaluatie in eigen beheer uitgevoerd met daarbij de instelling van een
begeleidingscommissie waarin de andere betrokken beleidsdepartementen
vertegenwoordigd waren.
Het grootste deel van de belastinguitgaven is geëvalueerd. Een aantal evaluaties is nog
gaande en wordt waarschijnlijk in 2010 opgeleverd. Daarnaast is van een aantal evaluaties
afgesproken deze (voorlopig) nog niet uit te voeren. Ook zijn verschillende belastinguitgaven
aan het overzicht van bijlage 5 in de Miljoenennota de laatste jaren na 2004 toegevoegd die
daardoor buiten deze beleidsdoorlichting vallen.
Over het algemeen worden de conclusies van een evaluatie overgenomen in het
kabinetstandpunt. Ook specifieke aandachtspunten die volgen uit de evaluatie worden vaak
overgenomen in de beleidsreactie en opgevolgd. Doelmatigheid en effectiviteit van een
instrument zijn belangrijke criteria voor het maken van beleid, maar hierbij kunnen ook
andere overwegingen een rol spelen.

20