Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

33 088

Evaluatie Wet gratis schoolboeken

Nr. 4

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ONDERWIJS, CULTUUR
EN WETENSCHAP
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 6 september 2016
In deze brief informeer ik u, in overeenstemming met de Minister van
Economische Zaken, over de belangrijkste bevindingen uit het evaluatierapport «Evaluatie Wet Gratis Schoolboeken (WGS)»1. Per onderdeel geef
ik mijn reactie op deze bevindingen. Eerst informeer ik u kort over het doel
van de WGS en geef ik op hoofdlijnen mijn reactie op het evaluatierapport.
In 2008 is de WGS van kracht geworden. De WGS heeft twee hoofddoelen:
de schoolkosten voor ouders met kinderen in het voortgezet onderwijs
beperken en de marktwerking op de leermiddelenmarkt verbeteren. In de
WGS is een evaluatiebepaling opgenomen waarin staat dat er iedere vier
jaar aan de Staten-Generaal verslag wordt gedaan over de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in de praktijk. De WGS schrijft voor
dat de evaluatie zich in ieder geval moet richten op de volgende vijf
elementen:
1. de ontwikkeling van de kosten van het lesmateriaal in relatie tot de
hoogte van het bedrag per leerling;
2. de ontwikkeling van de bijkomende schoolkosten voor de ouders;
3. de beoogde verbetering van de marktwerking op de educatieve
boekenmarkt;
4. de keuzevrijheid op scholen tot het voorschrijven van lesmateriaal, en
5. de gevolgen van Europese aanbestedingen in het kader van deze wet.
De vorige evaluatie is uitgevoerd in 2011 (Regioplan) (Kamerstuk 33 088,
nr. 1) en de huidige evaluatie is uitgevoerd door onderzoeksbureau
Oberon in samenwerking met SEO economisch onderzoek. De onderzoekers hebben gebruik gemaakt van beschikbare cijfers uit de literatuur,
enquêtes en interviews met betrokkenen en casestudies. Hiermee wordt
een antwoord gegeven op de hoofdvraag van het onderzoek: wat is het
effect van de WGS? Dit onderzoek is afgelopen jaar gecombineerd met het
1

kst-33088-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 088, nr. 4

1

tweejaarlijkse onderzoek naar de schoolkosten in het vo en mbo. De
reactie op deze tweejaarlijkse Schoolkostenmonitor 2015–2016 is op
30 juni jongstleden aan uw Kamer gestuurd.2
Ik concludeer, op basis van de onderzoeksresultaten, dat de WGS
voldoende positieve effecten heeft bewerkstelligd en er nu geen
aanleiding is om de WGS aan te passen. Maar we zijn er nog niet. Via
onder andere het Doorbraakproject Onderwijs en ICT wordt gewerkt aan
verbetering van de stagnatie op de (digitale) leermiddelenmarkt door in
publiek-private samenwerkingen de belemmeringen in deze markt weg te
nemen. Over de voortgang van het Doorbraakproject informeer ik uw
Kamer dit najaar.
Belangrijkste bevindingen WGS en reactie per evaluatieonderdeel
In deze paragraaf worden per onderdeel beknopt de belangrijkste
bevindingen van het evaluatieonderzoek beschreven en geef ik mijn
reactie daarbij.
1. De ontwikkeling van de kosten van het lesmateriaal in relatie tot de
hoogte van het bedrag per leerling
Uit de evaluatie blijkt dat de kosten per leerling voor lesmaterialen sinds
de invoering van de WGS constant blijven. De trend dat deze kosten
stabiliseren, na jaren van stijging voorafgaand aan de WGS, zet door. Het
bedrag dat binnen de lumpsum voor lesmaterialen wordt gegeven aan
scholen, functioneert als richtprijs in de markt. Toch rapporteren, ondanks
dit algemeen beeld, diverse scholen over stijgende prijzen van leermiddelen. De oorzaken hiervan komen voort uit stijgende catalogusprijzen,
dalende kortingen van distributeurs en een toenemende vraag van
scholen naar integrale, complexe dienstverlening en digitale materialen.
Overschrijdingen van het lumpsumbedrag voor leermiddelen is voor
schoolleiders vaak een bewuste keuze, met name om de omslag naar
digitale leermiddelen te maken. Scholen willen deze omslag stapsgewijs
maken en kiezen er daarom voor om nog geruime tijd boeken en digitaal
lesmateriaal aan te schaffen. Twee andere punten die de kosten voor
digitale lesmaterialen hoger maken ten opzichte van boeken, zijn het hoge
btw-tarief dat van toepassing is op digitaal lesmateriaal en de keuze die
scholen maken om laptops of notebooks zelf aan te schaffen. De extra
kosten die scholen maken voor de aanschaf van deze apparaten en
complexe dienstverlening vallen niet binnen de definitie van lesmateriaal
zoals in de WGS benoemd, maar scholen ervaren dit wel als toename van
de kosten voor leermiddelen.
Ik vind het positief dat de WGS ertoe heeft geleid dat de kosten voor
leermiddelenpakketten zich gestabiliseerd hebben. Dat het lumpsumbedrag dat vanuit de overheid beschikbaar wordt gesteld aan scholen
voor lesmaterialen nu als dé richtprijs is gaan dienen voor zowel de
scholen, als de aanbieders, vind ik minder positief. Dit kan een vrije
prijsvorming in de weg staan. Ik wil benadrukken dat scholen, ook nu al,
ruimte hebben om het totale lumpsumbedrag naar eigen inzicht en
prioriteiten te besteden. Om de vrije prijsvorming van lesmateriaal verder
te bevorderen en het lumpsumbedrag voor lesmateriaal minder als
richtprijs te laten dienen, ga ik het label dat nu nog aan het lumpsumbedrag voor lesmateriaal is verbonden, schrappen.

2

Kamerstuk 34 300-VIII, nr.155

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 088, nr. 4

2

2. De ontwikkeling van de bijkomende schoolkosten voor de ouders
De WGS heeft direct geleid tot een scherpe daling van de totale kosten
voor ouders doordat zij niet meer voor lesmaterialen hoeven te betalen.
De problemen die in de beginperiode na de invoering van de WGS
speelden met scholen die hiervoor toch kosten rekenden, zijn vrijwel
voorbij. De andere bijkomende kosten voor ouders zijn ook gedaald ten
opzichte van de vorige meting.3 Dit is toe te schrijven aan een daling van
de vrijwillige ouderbijdrage, een daling van kosten voor extra schoolactiviteiten en de eenmalige schoolkosten. Wel komt uit de meting naar voren
dat de kosten voor ICT voor ouders zijn gestegen. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat, als gevolg van verdere digitalisering, ICT een
prominentere plek heeft gekregen in het onderwijs en dat scholen
hiervoor een bijdrage aan ouders vragen. Tevens zijn er signalen dat
scholen soms kosten doorberekenen aan ouders wanneer een leerling
afwijkt van het reguliere leermiddelenpakket, zoals materialen voor extra
vakken of extra oefenmateriaal.
Het stelt mij gerust dat de daling van de totale bijkomende schoolkosten
voor ouders van leerlingen in alle onderwijsniveaus zich doorzet. Ondanks
deze positieve ontwikkeling moeten scholen alert blijven dat de kosten
voor de extra schoolactiviteiten (en de overige schoolkosten) voor ouders
beheersbaar blijven en scholen alternatieven bieden als blijkt dat kinderen
vanwege de kosten bijvoorbeeld niet mee kunnen op buitenschoolse
activiteiten. Scholen moeten transparant zijn over hun schoolkostenbeleid
en hierover helder communiceren met ouders. Ik ga in samenwerking met
de VO-raad de belangrijke rol van de medezeggenschapsraad bij de
besluitvorming over de schoolkosten, zoals beschreven in de brochure
«Schoolkosten en onderwijstijd», nogmaals onder de aandacht brengen
bij schoolleiders.4 Dit kan onder meer door aandacht te besteden aan dit
onderwerp in nieuwsbrieven of op de website van scholenopdekaart.nl.
3. De beoogde verbetering van de marktwerking op de educatieve
boekenmarkt
3a Vraagzijde leermiddelenmarkt
De omvang van de vraagkant van de leermiddelenmarkt wordt grotendeels bepaald door het leerlingenaantal op de vo-scholen en het budget
dat beschikbaar wordt gesteld in de lumpsum. Scholen vergroten sinds de
WGS hun inkoopvolume, maar dit blijft beperkt. Dit komt vooral doordat
vo-scholen onderling te veel verschillen en daarom nog vaak afzien van
gezamenlijk inkopen. Wel zijn veel scholen professioneler gaan inkopen,
zowel wat betreft kosten, als wat betreft inhoud van de dienstverlening.
Scholen hebben nog wel een kennisachterstand ten opzichte van de
distributeurs. Er worden door de sector zelf al maatregelen genomen om
die achterstand te verkleinen en hun vraag beter te articuleren. Dit heeft in
2014 geleid tot een sectoraal programma van eisen. Dit programma kan
binnenkort al worden aangepast, omdat de scholen nu scherper hebben
wat zij verwachten van de aanbieders van leermiddelen. Daarnaast
bundelen scholen in toenemende mate de inkoop van verschillende
diensten. Voor het grootste deel bundelen scholen digitaal- en foliomateriaal, maar anderen voegen daar ook diensten aan toe als een digitale
leeromgeving. Enkele vo-scholen hebben ten aanzien van de inkoop van
leermiddelen de grenzen van de Mededingingswet of het aanbestedingsrecht opgezocht. Dit heeft in enkele gevallen tot rechtszaken geleid.
3

Zie Schoolkostenmonitor 2015–2016 (Oberon/SEO, juni 2016) (bijlage bij Kamerstuk 34 300 VIII,
nr. 155)
4
http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/brochures/2014/02/27/schoolkosten-enonderwijstijd.html

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 088, nr. 4

3

Ook komt uit de evaluatie naar voren dat er een teruggaande beweging is
naar externe boekenfondsen. De kosten van interne boekenfondsen
blijken hoog te zijn en doordat de afstemming van leermiddelen met
andere diensten steeds complexer wordt, wordt de distributie en levering
van leermiddelen weer vaker middels een extern boekenfonds georganiseerd. De scholen willen een zogenaamde «one-stop-shop» om zo
ontzorgd te worden. Uit het onderzoek blijkt dat scholen niet het gevoel
hebben dat ze veel controle hebben over het wel of niet overstappen naar
een andere distributeur. De keuze voor een distributeur volgt uit de wijze
waarop de aanbestedende dienst het aanbestedingsbestek heeft
opgesteld en de aanbiedingen van distributeurs. Uit de evaluatie blijkt
echter dat scholen het opstellen van het bestek veelal bij aanbestedingsbureaus neerleggen en daar zelf niet actief in sturen.
Ik zie goede ontwikkelingen aan de vraagzijde van de markt, maar we zijn
er nog niet. De gewenste verbetering op de leermiddelenmarkt is nog niet
gerealiseerd. Het is belangrijk dat de vo-scholen de komende periode
daadwerkelijk ander inkoopgedrag kunnen laten zien om stappen te zetten
naar een effectievere leermiddelenmarkt. In zogeheten Leerlabs zijn
leraren en schoolleiders in het Doorbraakproject samen aan de slag om
hun vragen rond gepersonaliseerd leren met ICT op te lossen en deze
oplossingen breed te delen met andere scholen. Scholen krijgen hierbij
ondersteuning van experts. Ook worden vanuit het Doorbraakproject
enkele vo-scholen ondersteund bij (functionele) aanbestedingstrajecten
van leermiddelen. Op deze manier wordt gewerkt aan de verdere
professionalisering van de inkoop.
3b Aanbodzijde leermiddelenmarkt
De verhoudingen op de leermiddelenmarkt zijn de afgelopen jaren
nauwelijks veranderd. Twee grote distributeurs beheersen de markt van
distributie van leermiddelen en drie uitgevers beheersen de markt van
leermiddelen. Er zijn amper nieuwe toetreders in de (fysieke) distributie
door hoge toetredingsdrempels, zoals de kortingspercentages van de
huidige distributeurs en hun expertise met distributie. Er is wel beperkte
nieuwe toetreding in de markt van (digitale) leermiddelen. De grenzen
tussen de verschillende rollen in de traditionele leermiddelenketen zijn
aan het vervagen en er komen nieuwe rollen bij. Dit is vooral het gevolg
van de toenemende digitalisering en de wens van scholen tot een
«one-stop-shop». Uitgevers, distributeurs en aanbieders van leerlingadministratiesystemen (LAS), leerlingvolgsystemen (LVS) en elektronische
leeromgevingen (ELO) betreden elkaars markt om scholen alle diensten te
kunnen bieden. Op korte termijn vergroot dit de concurrentie, op langere
termijn vergroot dit het risico op «lock-in». De onderzoekers geven aan
dat het lastig is om objectieve gegevens te verzamelen over de aanbieders, omdat uiteindelijk contractgegevens, prijzen, kortingen, etc. niet
openbaar gemaakt hoeven te worden. Om bewustere keuzes door scholen
mogelijk te maken is meer informatie nodig. Het aanbod, (de ontwikkeling
van) de prijzen, omzetten en winstcijfers zijn nu onvoldoende transparant
om onomstotelijk vast te kunnen stellen of de markt voldoende effectief
concurrerend is.
Ik ga, in samenhang met de reeds lopende activiteiten van het Doorbraakproject waarin ook het Ministerie van Economische Zaken participeert,
bezien of aanvullende maatregelen nodig zijn om tot een beter functionerende leermiddelenketen te komen. In het Doorbraakproject worden
voorzieningen gerealiseerd en wordt er versneld gewerkt aan open
standaarden en de implementatie daarvan. Dat gebeurt voor de toegang
tot leermiddelen, maar ook voor de verbinding tussen leermateriaal,
leerdoelen en leerinformatie. Het gaat dan om zaken als het kunnen
inzetten van digitale leermiddelen op verschillende technische platforms,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 088, nr. 4

4

het kunnen variëren met leermiddelen uit verschillende bronnen en het
realiseren van een leermiddel- en aanbiedersoverstijgend inzicht in de
voortgang van het leren van leerlingen. Een goede metadatering
(beschrijving) van leermiddelen is hiervoor randvoorwaardelijk. Recent
zijn hier in het publiek-private Edu-k overleg hernieuwde afspraken
overgemaakt.5 Op deze manier wordt gestreefd naar meer flexibiliteit en
keuzevrijheid voor leraren bij het gebruik van (digitale) leermiddelen. De
oproep van de onderzoekers aan alle betrokkenen om te onderzoeken hoe
ze om willen gaan met (de dreiging van beperkte concurrentie in) een
verder geconsolideerde markt van distributeurs wordt opgepakt binnen
het Doorbraakproject.
4. De keuzevrijheid op scholen tot het voorschrijven van lesmateriaal
Het overgrote deel van de onderzochte scholen maakt intern afspraken
over het beschikbare budget en het type leermiddelen per vak. Dit grotere
kostenbewustzijn is op deze scholen vooral aanwezig op bestuurs- en
schoolniveau en blijkt een direct effect van de WGS te zijn. Uit het
onderzoek komt naar voren dat er een verschil is tussen de wens van de
bestuurder en de leraar. De bestuurder wil vaak innovatieve leermiddelen,
terwijl de docent een praktisch product wil, dat goed in elkaar zit en
betrouwbaar is. De keuze van leermiddelen gebeurt vooral op basis van
(gepercipieerde) kwaliteit, maar binnen de bestuurlijke randvoorwaarden
ten aanzien van de kosten. De lespakketten zijn kleiner geworden en het
aandeel digitaal lesmateriaal neemt toe. Een flink deel van de leraren
maakt zich zorgen over het feit dat de boekenpakketten kleiner zijn
geworden. Ook hadden zij graag meer keuzemogelijkheden gehad met
name vanwege de wens om meer maatwerk aan leerlingen te kunnen
leveren. Ondanks dit zijn veel leraren wel tevreden met de kwaliteit van de
lesmaterialen en daardoor vaak methodetrouw. Vaak zijn de lessen
ingericht langs de leerlijn van de lesmethode en vergt overstappen naar
een andere uitgever veel extra tijd. Bestuurders en leraren verschillen
hierin in hun wensen en verwachtingen. Bestuurders willen snellere
innovatie naar adaptieve en integrale leersystemen, waarbij leraren
maatwerk kunnen leveren. Leraren willen vooral op de methode
vertrouwen en de tijd die ze nodig hebben voor het voorbereiden van de
lessen en leren kennen van de methode beperken.
Ik vind het belangrijk dat leraren alle open en betaalde lesmaterialen
kunnen vinden, zodat ze zelf in staat zijn om maatwerk te leveren aan hun
leerlingen. Er is namelijk veel materiaal dat leraren, naast de door hun
gekozen methode, kunnen gebruiken. Leraren kunnen deze leermaterialen
nog niet altijd gemakkelijk vinden. Ik onderzoek daarom in samenwerking
met partners in de sector op welke wijze de transparantie van en over het
aanbod bevorderd kan worden, zodat leraren makkelijker de gewenste
leermiddelen kunnen vinden, arrangeren, bewerken en gebruiken.
Schoolbesturen hebben ook een verantwoordelijkheid ten aanzien van de
ervaren keuzevrijheid door docenten. Door verdere professionalisering
van de docenten om het curriculumbewustzijn te ontwikkelen, leren
docenten om te denken en te werken vanuit leerlijnen en leerdoelen en
zoeken de daarbij benodigde leermiddelen in plaats van het trouw volgen
van de methode. In de eerder genoemde Leerlabs, maar ook daarbuiten,
zijn verschillende initiatieven van docenten om dit curriculumbewustzijn
te ontwikkelen, al dan niet met ondersteuning van ICT.6

5

Edu-k is het platform voor po, vo en mbo waarin brancheorganisaties van educatieve uitgevers,
distributeurs en softwareleveranciers met koepelorganisaties van scholen het gesprek aangaan
over een goed functionerende educatieve leermiddelenketen (www.edu-k.nl).
6
http://leerling2020.nl/leerlab-curriculumbewustzijn/

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 088, nr. 4

5

5. De gevolgen van Europese aanbestedingen in het kader van deze wet
De WGS zorgt ervoor dat scholen vaker met de aanbestedingsplicht te
maken krijgen, aangezien scholen met publiek geld leermiddelen inkopen.
Indien zij boven de drempelwaarde van € 209.000 inkopen, hebben ze te
maken met Europese aanbestedingsprocedures. Afwijken van de
Europese aanbestedingsregels is juridisch niet mogelijk. Ook zonder WGS
zijn scholen verplicht om de aanschaf en distributie van leermiddelen
boven de drempelwaarde Europees aan te besteden. Scholen zijn
inmiddels beter in staat hun vraag te formuleren en de eventuele hiaten
en problemen in de aanbestedingsbestekken worden gedicht. De wijze
waarop de aanbestedingsplicht door scholen ingevuld wordt draagt
echter wel bij aan de beperkte toetreding van nieuwkomers en complexere inkoopprocessen met als resultaat beperkte concurrentie en
verstarde marktverhoudingen op de leermiddelenmarkt. Daarbij lijkt het
dat scholen hun vraagarticulatie soms nog onvoldoende scherp hebben
en nog onvoldoende de mogelijkheden van het aanbestedingsinstrumentarium en de mogelijkheden van de Aanbestedingswet 2012 benutten. Zo
biedt de Aanbestedingswet ruimte voor marktconsultatie en innovatiegerichte inkoop. Ook zonder aanbestedingsregelgeving is er een geconsolideerde markt met hoge toetredingsdrempels en hebben scholen een
achterstand aan inkoopexpertise en inhoudelijke kennis van dienstverlening.
In het Doorbraakproject zijn acties in gang gezet ten aanzien van verdere
professionalisering van de inkoopfunctie van scholen. Scholen worden
onder andere ondersteund door middel van het bieden van ondersteunende tools en informatie, door het versterken van de vraagmacht van
scholen door een gezamenlijke vraag te formuleren richting de markt en
door het versnellen van een passend aanbod door begeleiding van
(functionele) inkooptrajecten. Daarnaast wordt voor de langere termijn in
het Doorbraakproject verkend hoe een wenselijke structurele oplossing
voor een professionelere ICT-inkoop vanuit het onderwijs eruit zou kunnen
zien. Het gaat dan om een breder terrein dan alleen digitale leermiddelen:
ook de aanleg en instandhouding van snel internet, wifi op school,
devices, beveiliging etc. zijn in beeld. Uitgangspunt hierbij is dat scholen
nog meer de regie nemen. Door gezamenlijk aanbesteden kunnen scholen
hun behoeften duidelijker kenbaar maken aan de markt. Verkend wordt of
een vorm van centrale coördinatie meerwaarde kan hebben in het po en
vo.
Conclusie en vervolgstappen
Geconcludeerd kan worden dat de WGS positieven effecten heeft, maar
dat de beoogde effectieve concurrentie op de leermiddelenmarkt nog niet
is gerealiseerd. De vraag van scholen is professioneler geworden, maar
nog niet voldoende. Daarom ga ik de komende periode expliciet beoordelen of de activiteiten van het Doorbraakproject haar vruchten voldoende
hebben afgeworpen. Dit project loopt nog door tot eind 2017. Belangrijke
elementen in het Doorbraakproject zijn het verbeteren van de vraagmacht,
zodat scholen gezamenlijk scherpere voorwaarden kunnen stellen, en het
verbeteren van de publiek-private samenwerking om de aansluiting
tussen die veranderende eisen en wensen van de vraagzijde beter aan de
laten sluiten op het aanbod op de (digitale) leermiddelenmarkt.
Ik acht de effectiviteit van de WGS voldoende op basis van de resultaten
van het onderzoek. Om de effectiviteit van de WGS verder te verbeteren,
onderneem ik het volgende:
1. ik ga het label van het lumpsumbedrag voor lesmateriaal eraf halen,
zodat dit bedrag minder als richtprijs in de markt dient;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 088, nr. 4

6

2.

3.

4.

ik breng onder de aandacht dat scholen alert moeten blijven om de
schoolkosten voor ouders beheersbaar te houden, nu en in de
toekomst;
ik bezie of de reeds lopende activiteiten van het Doorbraakproject en
andere activiteiten tot een beter functionerende leermiddelenketen
leiden en of aanvullende maatregelen nodig zijn, en
ik onderzoek in samenwerking met partners in de sector op welke
wijze de transparantie van en over het aanbod van leermiddelen
bevorderd kan worden om leraren meer keuzevrijheid en flexibiliteit
te bieden en om de inkoopfunctie van scholen verder te professionaliseren.

De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
S. Dekker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 088, nr. 4

7