Auditdienst Rijk
Ministerie van Financiën

Quick scan Masterplan DJI
Resultaten eerste fase

Versie

Datum
Status

10 december 2014
Definitief

Pagina 1 van 13

Quick scan Masterplan DJI

Colofon

Titel

Bijlagen

Inlichtingen

ADR/2014/1751
Quick scan Masterplan DJI

-

Auditdienst Rijk
Postbus 20201
2500 EE Den Haag

Pagina 3 van 13

Quick scan Masterplan DJI

Inhoud

1
1.1

Inleiding—7
Aanleiding—7

2
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
2.7
2.8

Bevindingen—9
Inleiding—9
Business case—9
Organisatie—lO
Kwaliteit—li
Plannen—li
Risicomanagement—12
Change—12
Progress—12

Pagina 5 van 13

Quick scan Masterplan Dii

Inleiding

1.1

Aanleiding
Als gevolg van het Regeerakkoord en Lenteakkoord geldt voor de Dienst Justitiële
Inrichtingen (DJI) een forse bezuinigingsopdracht. Deze loopt op tot structureel
€ 271 mln, in 2018 op jaarlijkse baten van circa € 2,2 mid. Om deze opdracht in te
vullen is het Masterplan DJI opgesteld. Dit betreft een omvangrijk pakket
maatregelen dat in de periode tot en met 2018 moet worden uitgevoerd met grote
gevolgen voor de DJI-organisatie. Het Masterplan houdt een andere behandeling van
gedetineerden in, het sluiten van locaties en het ontslag van medewerkers. De
implementatie van het Masterplan loopt sinds het najaar van 2013. Bij DGJS bestaat
de behoefte om inzicht te krijgen in de risico’s van de beheersing van de
implementatie van het Masterplan en de voortgang van de maatregelen.

De Auditdienst Rijk (ADR) is gevraagd een onderzoek te doen naar de implementatie
van het Masterplan. Het doel ervan is het geven van inzicht aan de DGJS in
mogelijke risico’s in de Organisatie en beheersing van de implementatie van het
Masterplan DJI, zodat DG -indien nodig- kan bijsturen. Deze rapportage focust
dientengevolge op deze risico’s en verbeterpunten.
Dit neemt niet weg dat wij in ons onderzoek hebben gemerkt dat de DJI grote
stappen gezet heeft met het realiseren van activiteiten en maatregelen binnen het
Masterplan. Ook hebben wij geconstateerd dat goede stappen gezet zijn in de
verbetering van de sturing en beheersing van de invoering van het Masterplan.
Binnen het onderzoek zijn zeven aandachtsgebieden onderscheiden:
•
Business case;
•
Organisatie;
•
Kwaliteit;
•
Plannen;
•
Risicomanagement;
•
Change;
•
Progress.
Deze thema’s zijn te omschrijven als aandachtsgebieden van projectmanagement en
geven daarmee een kader op hoofdlijnen voor dit onderzoek. In dit onderzoek gaan
wij na in hoeverre de praktijk zich verhoudt tot het kader met de thema ‘s. Het
verschil geeft vervolgens inzicht in indicatie van mogelijk risico van de organisatie
en beheersing van de implementatie van het Masterplan DJI.
Het onderzoek heeft zeer nadrukkelijk het karakter van een quick scan en wordt
uitgevoerd in twee fasen. In de eerste fase heeft de ADR onderzoek uitgevoerd
binnen de geledingen Gevangeniswezen (GW), de Dienst Vervoer & Ondersteuning
(DV&O) en het Nederlands Instituut voor Forensische Psychiatrie en Psychologie
(NIFP). Daarnaast is de centrale Organisatie van het Masterplan onderzocht. Daarbij
is gesproken met medewerkers en zijn documenten als het Masterplan,
implementatienota, implementatieplannen en voortgangsrapportages geanalyseerd.
De fasering is gekozen om bevindingen uit de eerste fase mee te kunnen nemen bij
de bespreking tussen het DGJS en de DJI van het jaarplan van Dii.

Pagina 7 van 13

Quick scan Masterplan DJI

In de tweede fase zal extra onderzoek, ook bij andere Dil-geledingen plaatsvinden
.
Ook zal nadere analyse plaatsvinden. Daarbij zullen de bevindingen met betrekking
tot de geledingen op de verschillende aspecten (verder) met elkaar in verband te
brengen.
Het volgende hoofdstuk geeft bevindingen uit de eerste fase van de quickscan.

Pagina 8 van 13

Quick scan Masterplan Dii

2

Bevindingen

2.1

Inleiding

De bevindingen van de quickscan zijn te ordenen naar zeven aandachtsgebieden.
Business case
De zakelijke en politieke rechtvaardiging om het project te starten. Daarnaast kan
de business case worden gebruikt om tussentijds te monitoren of het project nog
verloopt volgens de geaccordeerde uitgangspunten of dat herijking nodig is.
Organisatie
Inrichting van het programma in termen van taken, verantwoordelijkheden en
bevoegdheden en bemensing. Hieronder valt ook het maken van afspraken over
documentatie, communicatie en besluitvorming.
Kwaliteit
Het treffen van zodanige maatregelen dat de opgeleverde producten voldoen aan de
overeengekomen eisen.
Plannen
Het uitwerken van het programma in verschillende deelactiviteiten in de tijd en het
vastieggen ervan in verschillende plannen (nota ‘s, implementatieplannen etc.).
Risicomanagement
Het inventariseren en analyseren van kansen en bedreigingen voor de realisatie van
programmadoelstellingen en het waar nodig treffen van maatregelen.
Change
Het omgaan met mogelijke wijzigingen en verstoringen tijdens de invoering van het
Masterplan DII.
Progress
De benodigde mechanismen om voortgang te meten en bij te sturen, inclusief de
opsplitsing van het project in fasen, zodat besluitvorming en bijsturing mogelijk is.

2.2

Business case
•
De nulsituatie is niet duidelijk opgenomen in de implementatieplannen. Op basis
van het Masterplan is ook niet duidelijk wat de nulsituatie exact is. In de
implementatieplannen en in het Masterplan is aangegeven welk bedrag jaarlijks
moet worden bespaard.
De nulsituatie is overigens wel bekend. Binnen het departement en binnen Dii
wordt hiervoor de DJI-begroting 2013 aangehouden.
•
Bovengenoemde geldt ook voor de inhoudelijke inkleuring van de implementatie
van het Masterplan. Als nulsituatie wordt hier de stand van zaken op 1 januari
2013 gehanteerd.
GW heeft te maken met een dalende bezetting en dit draagt bij aan de daling
•
van inkopen. Onduidelijk is of hiermee de taakstelling voor inkopen (deels)
wordt gerealiseerd of dat andere indicatoren aanwezig zijn om de
efficiencytaakstelling aan te meten?

Pagina 9 van 13

QuiCK scan frlasterplan DJI

In het Masterplan zijn als randvoorwaarden geformuleerd:
DJI kan haar kerntaak blijven uitoefenen.
Veiligheid van personeel en justitiabelen komt niet onder druk te staan.
Geen heenzendingen.
De samenhang in de gehele (strafrecht)keten is geborgd en effecten van
maatregelen worden in beeld gebracht.
De doelstelling van een daling van recidive van 10% in 2020 blijft
gehandhaafd.
Boventalligheid wordt verantwoord afgebouwd.
Er wordt geïnvesteerd in vakmanschap en deskundigheid.
Daarnaast is gesteld dat het belangrijk is stil te staan bij de kernbegrippe
n die in
onderlinge balans bepalend zijn voor het detentieklimaat.
Het detentieklimaat en de randvoorwaarden zijn opgenomen in het Master
plan,
maar niet nader uitgewerkt in indicatoren. Hiermee is in het planning
en
verantwoordingsproces van het Masterplan zelf geen basis gelegd voor
monitoring van deze elementen.
Aangegeven is dat dergelijke monitoring is ingebouwd in de reguliere P&C
cyclus. Het is voor ons echter onduidelijk hoe deze monitoring is vormg
egeven.
Het gaat zowel om onduidelijkheden hoe de randvoorwaarden zijn uitgew
erkt als
om onduidelijkheid hoe de monitoring van deze randvoorwaarden zelf
is
ingericht. Ook is onduidelijk hoe de DJI als vervolg op de monitoring heeft
gewaarborgd dat de maatregelen van het Masterplan worden begrensd
door de
randvoorwaarden.
-

-

-

-

-

-

-

2.3

Organisatie
Taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden
•
In het Masterplan zijn een drie Dil-brede taakstellingen (inkoop, facilitair
en
huisvesting) opgenomen. De taakstellingen zijn met een verdeelsleute
l verdeeld
over de geledingen. Het realiseren van de taakstelling geschiedt via
een
prijscomponent (inkopen tegen lagere prijzen), een hoeveelheidscompon
ent
(minder inkopen) en een kwaliteitscomponent (beter afwegen welke kwalit
eit
product wordt ingekocht). De geleding is verantwoordelijk voor de
hoeveelheidscomponent en de kwaliteitscomponent; de centrale stafdir
ectie voor
de prijscomponent. Uit de interviews komt naar voren dat niet altijd duidel
ijk is
wie welke verantwoordelijkheden heeft voor het uitvoeren van handel
ingen die
leiden tot het realiseren van de taakstelling.
Overwogen kan worden monitoring van de voortgang op de te verrich
ten
handelingen te splitsen en de prijscomponent centraal te beleggen.
• Activiteit nr. 27 betreft Aanvullende beleids- en uitvoeringsm
aatregelen die het
DG]S moet realiseren (een besparing van € 8,5 mln). Het DGJS is
verantwoordelijk de voortgang van deze maatregel te monitoren en
verantwoordt zich hierover separaat aan de DG. Er is daarmee een aanvul
ling
nodig op het door DJI verstrekte overzicht om een volledig beeld van de
uitvoering het Masterplan te hebben.
Communicatiestructuur
•
Het onderwerp communicatie is in de Notitie implementatie Masterplan
DJI op
hoofdlijnen uitgewerkt. In de implementatieplannen is de wijze waarop
communicatie moet plaatsvinden ook beperkt uitgewerkt. Hiermee bestaat
het
risico dat niet of niet tijdig met belanghebbenden wordt gecommunice
erd over
voor hen belangrijke zaken in het Masterplan.
Overigens is door de verschillende geledingen benadrukt dat communicatie
binnen de Dii zelf voldoende ingericht is.

Pagina 10 van 13

Besluitvorming
•
De financiële effecten van de sluitingen van Pl’s, nieuwbouw Zaanstad en
Veenhuizen worden gesaldeerd in Ombouw EPC naar MPC en ED. Opbrengsten
zijn echter wel per locatie bekend. In het Masterplan zijn deze opbrengsten ook
gesaldeerd. Met de saldering verdwijnt inzicht in de besparingen van de
individuele locaties.
Documentenbeheer
•
Documentbeheer vindt op activiteitenniveau niet specifiek plaats in het kader
van het Masterplan.
Bemensing
•
Voor de uitvoering van de activiteiten is in de implementatieplannen met
betrekking tot veel van deze activiteiten geen budget opgenomen in termen van
kosten en het benodigde aantal fte’s. Hiermee is er geen basis gelegd om de
personele capaciteit nodig voor de realisatie van het Masterplan te bewaken.
2.4

Kwaliteit
QA en QC
•
Binnen het Masterplan zijn geen standaards ontwikkeld die kunnen worden
gebruikt om de kwaliteit van de activiteiten en de daarmee samengestelde
maatregelen te monitoren. Voor een aantal activiteiten is de kwaliteit duidelijk.
Dit betreft bijvoorbeeld zeer concrete activiteiten zoals activiteit 55 ‘het
terugbrengen van OR-uren’ en activiteit 57 ‘het regelen van financiering voor
het BOT-team Tribunalen’. Kwaliteit ligt hier in de activiteit besloten. Voor
complexere activiteiten is de kwaliteitsborging minder concreet. Voorbeelden
daarvan betreffen activiteit 34 ‘Basisprogramma arrestanten zonder
arbeid/efficiënter regime Huis van bewaring’ en activiteit 41 ‘Klinische
rapportage’.
De kwaliteit van de complexere activiteiten wordt gedurende het realiseren van
de activiteiten soms bewaakt door afstemming met stakeholders. Ook “aan de
achterkant” van de uitvoeringsprocessen is soms een waarborg te vinden,
bijvoorbeeld in de inspectie en klachtenpunten en regelingen.
Overwogen kan worden de kwaliteitsborging van het Masterplan te evalueren en
daarbij te analyseren of een meer structurele vorm van kwaliteitsborging of
standaards en templates helpen bij het bewaken van de gewenste kwaliteit en
het naleven van kwaliteitsstandaarden.

2.5

Plannen
Projectplannen
•
De implementatieplannen geven relatief summiere beschrijvingen van de te
ondernemen activiteiten, resultaten, randvoorwaarden, risico’s en
afhankelijkheden. Voor veel activiteiten zijn onderliggende plannen beschikbaar.
Binnen de Dii wordt het nut van de implementatieplannen verschillend
ingeschat.
Overwogen kan worden opnieuw vast te stellen voor welke doelgroepen en met
welk doel de plannen zijn opgesteld. Vervolgens kan geëvalueerd worden of het
informatiegehalte van de implementatieplannen correspondeert met dit doel en
deze doelgroepen.

Pagina 11 van 13

2.6

Risicomanagemerit
Risicomanagement is onderdeel van de reguliere bedrijfsvoering.
Risicomanagement komt in verschillende documenten naar voren, namelijk in de
implementatieplannen, in de notitie implementatie Masterplan en in de
viermaandsrapportages. Wel bestaat het risico van versnippering van informatie
en het niet synchroon lopen van het actualiseren de verschillende documenten.
•
Risico’s opgenomen in een implementatieplan komen niet altijd overeen met de
risico’s in het jaarplannen en de viermaandsrapportages van een geleding,
terwijl ze wel hetzelfde onderwerp lijken te behandelen.
•
In de notitie implementatie Masterplan is een risicoanalyse opgenomen. De
risico’s opgenomen in deze notitie komen niet alle terug in de
viermaandrapportages. NB volgens de notitie zouden de risico’s moeten zijn
belegd in de lijn. Daarmee heeft dit document als instrument voor het beheersen
van risico’s beperkte waarde.
•
Het is voor ons onduidelijk of het risicomanagement rond het de implementatie
van het Masterplan in de praktijk goed functioneert. Het gaat hier met name om
de identificatie van nieuwe risico’s en het monitoren van de effectiviteit van de
maatregelen.
• Voor de herkenbaarheid van risico’s adviseren wij dezelfde omschrijvingen
te
hanteren in verschillende documenten en eventuele een systematiek van
nummering toe te passen.

2.7

Change

Communicatie
•
Het Masterplan is op totaalniveau niet afgestemd met ketenpartners. Eisen van
ketenpartners komen niet duidelijk naar voren in de implementatieplannen en
het Masterplan.
Stakeholdermangement met betrekking tot de activiteiten vindt waar nodig
plaats binnen de geledingen. Directies houden in het kader van de normale
bedrijfsvoering allerhande contacten met (externe) stakeholders en
keten partners.
2.8

Progress

Voortgangsbewaking
•
De activiteiten binnen de implementatieplannen zijn van verschillende orde van
grootte: een activiteit als het sluiten van een penitentiaire inrichting (nummer
1
tot en met 19) staat naast een activiteit als het terugbrengen van de BHV
vergoeding (DVO1). In de voortgangsbewaking wordt uiteindelijk op hetzelfde
niveau gerapporteerd.
Tegelijkertijd is activiteit nummer 58 Financiering van Drugshonden in het
implementatieplan bij DV&O opgenomen, maar ontbreekt bij GW (die de
financiering moet leveren) een tegenboeking.
In de derde plaats is in het implementatieplan van DV&O het laten vervallen van
de BHV-vergoeding (activiteit DVO01) opgenomen, doch lijkt het logisch dat een
dergelijke activiteit ook bij het NIFP en GW van kracht wordt.
De vraag rijst of de hier geschetste informatieasymmetrie wenselijk en
bevorderlijk is voor de sturing en beheersing van het Masterplan.
•
Het is opvallend is dat in de implementatieplannen een stand van zaken is
opgenomen. Deze heeft betrekking op de stand van zaken per 1/1/2014 in
plaats van het moment van starten van het Masterplan. Het document mixt

Pagina 12 van 13

•

•

daarmee verantwoordingsinformatie met planvorming. Dit kan het
zicht op de
voortgang ten opzichte van de uitgangssituatie belemmeren.
In het Masterplan staan besparingen die in 2013 moeten worden
gerealiseerd.
De plannen laten achterwege in hoeverre deze zijn gerealiseerd en
hoe dit is
gemeten.
In de rapportages worden stoplichtkleuren gebruikt om de voortg
ang van een
maatregel/activiteit te duiden. DJI hanteert de kleuren zodanig dat
een
onderdeel groen is als de eigen activiteiten op schema liggen. Extern
e factoren
die de voortgang beïnvloeden worden niet meegewogen. Hierdoor
kunnen
onderdelen op groen staan die door externe factoren vertraagd/afg
esteld zijn.
De verantwoording over het Masterplan (onder meer via de
stoplichtenrapportages) kent een bijzonder strak tijdschema. Hierdo
or is er zeer
beperkt ruimte voor F&C om gemelde ontwikkelingen en risico’s
af te zetten
tegen DJI-brede ontwikkelingen en risico’s. Ook ontbreekt ruimte
voor dialoog
tussen geleding en F&C. Dergelijke ruimte zou kunnen worden gebrui
kt om de
DG beter / meer integraal te informeren.

Auditdienst Rijk
Projectleider

Varick MBA

Pagina 13 van 13