Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

35 155

Goedkeuring van de op 30 oktober 2016 te
Brussel tot stand gekomen Strategische
partnerschapsovereenkomst tussen de Europese
Unie en haar lidstaten, enerzijds, en Canada,
anderzijds (Trb. 2016, 190)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
I Algemene inleiding
De Europese Unie en Canada
Canada, de Europese Unie (de EU) en Nederland zijn gelijkgezinde
partners met gemeenschappelijke belangen en gedeelde waarden inzake
democratische beginselen, mensenrechten, fundamentele vrijheden, de
rechtsstaat en goed bestuur. Als lid van de G7 en als NAVO-bondgenoot is
en blijft Canada een belangrijke strategische partner voor de EU en voor
Nederland. De Strategische Partnerschapsovereenkomst houdt in dat de
partijen samenwerken om deze gedeelde waarden te borgen. Iets wat, in
een onzekere en veranderende wereld waarin deze gemeenschappelijke
waarden onder druk staan, des te belangrijker is. Nederland en de EU
hebben een gedeeld verleden met Canada en tevens de gezamenlijke
wens om een positieve relatie te behouden. Het afsluiten van een
partnerschapsovereenkomst met Canada biedt de basis om de nauwe
politieke relaties hechter te maken en om effectiever gezamenlijk op te
treden in internationaal verband.
Tegelijkertijd met deze Strategische partnerschapsovereenkomst
(Strategic Partnership Agreement, SPA) is onderhandeld over een
handelsakkoord tussen de EU en Canada (CETA). CETA is tegelijkertijd met
het SPA ondertekend op 30 oktober 2016 en wordt via een apart goedkeuringstraject voorgelegd. Bijzonder ernstige schending van de essentiële
elementen van de SPA kan bovendien leiden tot opschorting van CETA.
Partnerschapsovereenkomsten
Partnerschapsovereenkomsten met derde landen zijn gebaseerd op artikel
37 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) en op artikel 212
van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
Het doel van partnerschapsovereenkomsten is het bieden van een
raamwerk voor politiek dialoog, en het ontwikkelen en versoepelen van
handel en investeringen tussen de EU en het betreffende land.
Democratie, respect voor mensenrechten en respect voor de principes van

kst-35155-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 155, nr. 3

1

het internationale recht zijn algemene principes die ten grondslag liggen
aan deze EU-verdragen met derde landen.
Bovengenoemde aspecten zijn ook in deze Overeenkomst opgenomen.
Hierbij is met name de opname van een aantal standaardclausules van
belang, te weten: de eerbiediging van mensenrechten, het tegengaan van
massavernietigingswapens, het bevestigen van de rol van het Internationaal Strafhof, de bestrijding van terrorisme, het tegengaan van de
verspreiding van illegale kleine wapens en effectief multilateralisme. Deze
standaardclausules bieden het raamwerk waarbinnen de politieke dialoog
gevoerd kan worden, maar ook waarbinnen economische samenwerking
plaats kan vinden. De Overeenkomst voorziet namelijk ook in sectorale
samenwerking op diverse terreinen.
Geschiedenis en totstandkoming van de Overeenkomst
De EU en Canada delen een traditie van nauwe politieke en economische
samenwerking, die formeel teruggaat tot 1976, toen de EU een kaderovereenkomst1 sloot met Canada, de eerste EU-overeenkomst met een
OESO-land. Deze Overeenkomst bood lange tijd het passende kader om
de betrekkingen te verdiepen en de samenwerking tussen de partijen te
intensiveren. Dit kader werd in 1990 aangevuld met een gemeenschappelijke verklaring over de trans-Atlantische betrekkingen. Deze verklaring,
ondertekend door de Europese Unie en haar lidstaten, enerzijds, en
Canada, anderzijds, heeft het partnerschap op een aantal gebieden, zoals
economische, wetenschappelijke en culturele samenwerking, zowel op
bilateraal als multilateraal niveau versterkt.
Vervolgens werden de gezamenlijke politieke verklaring van Canada en de
EU en het actieplan van 1996 vastgesteld om de samenwerking bij de
verwezenlijking van gemeenschappelijke doelstellingen verder te
versterken op basis van gemeenschappelijke waarden waaraan zij
fundamenteel belang hechten.
De partijen hebben in 2004 een partnerschapsagenda goedgekeurd die
erop is gericht de internationale veiligheid, wereldwijde economische
welvaart en samenwerking bij aangelegenheden op het gebied van justitie
en binnenlandse zaken te ondersteunen, wereldwijde en regionale
problemen aan te pakken en de burgers van de EU en Canada dichter bij
elkaar te brengen. Met de partnerschapsagenda werd een dialoog
ingesteld die een meer strategische, duurzame en coherente aanpak
mogelijk maakte van kwesties die Canada en de EU aangaan en waarbij
een steeds groter aantal sectoren betrokken is.
De Raad van de Europese Unie heeft op 8 december 2010 de Europese
Commissie en de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor het buitenlands en veiligheidsbeleid gemachtigd om te onderhandelen over een
verdrag tussen de Europese Unie en haar lidstaten, enerzijds, en Canada,
anderzijds. De onderhandelingen over de Overeenkomst zijn in september
2011 van start gegaan.
Op 13 april 2015 heeft de Commissie voorstellen gedaan voor de
ondertekening en voorlopige toepassing van het verdrag door de EU.
Vervolgens heeft de Raad op 28 oktober 2016 (unaniem) ingestemd met
de besluiten over ondertekening en voorlopige toepassing van SPA.2 Op
30 oktober 2016 is SPA ondertekend voor Canada, de EU-lidstaten, de
Europese Raad en de Europese Commissie. Het Europees parlement heeft
op 15 december 2017 de SPA goedgekeurd. Gelet op de gemengde aard
1

De op 6 juli 1976 te Ottawa tot stand gekomen Kaderovereenkomst voor commerciële en
economische samenwerking tussen de Europese Gemeenschappen en Canada (PbEG 1976, L
260).
2
Besluit (EU) 2016/2118 van de Raad van 28 oktober 2016 betreffende de ondertekening namens
de Unie en de voorlopige toepassing van de overeenkomst inzake een strategisch partnerschap
tussen de Europese Unie en haar lidstaten, enerzijds, en Canada, anderzijds (PbEU 2016, L 329).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 155, nr. 3

2

van de Overeenkomst (zie pagina 4), dienen de lidstaten de Overeenkomst
ook goed te keuren volgens hun nationale goedkeuringsprocedures.
Doelstellingen van de Overeenkomst
De samenwerking tussen de EU en Canada is in de loop van de tijd verder
ontwikkeld en omvat een groot aantal sectoren, zoals milieu, justitie en
veiligheid, migratie en integratie, onderwijs, cultuur, mensenrechten,
uitwisselingsprogramma’s voor jongeren en transportbeveiliging.
Het doel van de Overeenkomst is tweeledig: i) versterking van de politieke
banden en samenwerking tussen de EU en Canada met betrekking tot
vraagstukken op het gebied van buitenlands beleid en veiligheid door de
betrekkingen naar het niveau van een strategisch partnerschap te tillen en
ii) nauwere samenwerking op een groot aantal beleidsgebieden die verder
reiken dan enkel handel en economie.
De Overeenkomst draagt in grote mate bij tot de verbetering van het
partnerschap dat is gebaseerd op de gemeenschappelijke waarden van de
EU en Canada, zoals het waarborgen van de democratische beginselen en
de mensenrechten en fundamentele vrijheden, de rechtsstaat, internationale vrede en veiligheid.
Beoordeling van de Overeenkomst
De regering oordeelt dat de Overeenkomst een impuls zal geven aan de
lange traditie van samenwerking tussen de EU en Canada. De Overeenkomst biedt een versterkt kader om de politieke, economische en
strategische samenwerking te verdiepen.
De regering ondersteunt de doelstellingen van de Overeenkomst. In
Canada heeft de Unie een gelijkgezinde partner waarmee nauwe
samenwerking voor de hand ligt. Deze Overeenkomst is een volgende
stap in de verdieping van de reeds jarenlange traditie van gezamenlijk
optrekken in internationale fora ter bevestiging van onze gedeelde
waarden. Bovendien schetst de Overeenkomst een belangrijk kader
waarbinnen ook de economische betrekkingen geïntensiveerd zullen
worden en het handelsakkoord (CETA) van kracht zal worden.
Nadruk van de samenwerking ligt op dossiers als bevordering van de
internationale rechtsorde, effectief multilateralisme, terrorismebestrijding
en duurzame ontwikkeling. Samenwerking met Canada op deze dossiers
is uitdrukkelijk in het Nederlandse belang.
Aard van de Overeenkomst
De onderhavige Overeenkomst heeft een gemengd karakter. Naast de
Unie dienen daarom ook de lidstaten partij te worden bij de Overeenkomst. De artikelen 2 tot en met 6 van het Verdrag betreffende de Werking
van de Europese Unie (hierna: VWEU) bakenen de EU-bevoegdheden af.
De Overeenkomst omvat verschillende onderwerpen, met name op het
gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid
(GBVB) en de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht.
Voor het GBVB (artikel 2, lid 4 VWEU) geldt dat de lidstaten bevoegd zijn
om extern naast de Unie op te treden. Voor zover de EU een positie heeft
ingenomen, dienen de lidstaten deze te respecteren. Het gaat dan met
name om bepalingen in titel II («rechten van de mens, fundamentele
vrijheden, democratie en de rechtstaat»), titel III («internationale vrede en
veiligheid en effectief multilateralisme») en hoofdstuk VI («politieke
dialoog en raadplegingsmechanismen»).
De Overeenkomst bevat ook onderwerpen die onder de gedeelde
bevoegdheid van de EU en de Lidstaten vallen (zie art. 4 VWEU). Het gaat
in de Overeenkomst met name om bepalingen in titel V («Justitie, vrijheid
en veiligheid») en titel IV («economische en duurzame ontwikkeling»).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 155, nr. 3

3

Hierbij dient echter wel aangetekend te worden dat telkens wanneer de
Unie interne EU-wetgeving vaststelt op basis van een gedeelde
bevoegdheid de Unie op grond van art. 3, lid 2, VWEU o.a. exclusief
bevoegd wordt om internationale overeenkomsten te sluiten op deze
terreinen wanneer deze Overeenkomsten die interne EU-wetgeving
kunnen aantasten of de strekking daarvan kunnen wijzigen. De omvang en
de uitoefening van EU-bevoegdheden is dus geen statisch gegeven, maar
van rechtswege voortdurend in ontwikkeling.
Daarnaast bevat de Overeenkomst ook parallelle bevoegdheden die de
lidstaten en de EU gelijktijdig kunnen uitoefenen (zie art. 4, lid 3, VWEU).
In dit verband kan (o.a.) gewezen worden op artikel 15 («samenwerking
inzake kennis, onderzoek, innovatie en communicatietechnologie»). Voorts
bevat de Overeenkomst ondersteunende, coördinerende of aanvullende
bevoegdheden in de zin van artikel 6 VWEU. Het gaat dan bijv. om
bepalingen in artikel 14 («welzijn van de burgers») en artikel 16 («bevordering van de diversiteit van cultuuruitingen, onderwijs en jeugd, en
contacten tussen mensen»).
Voorlopige toepassing
afwachting van de inwerkingtreding van de Overeenkomst kunnen de
Europese Unie en Canada, overeenkomstig artikel 30, tweede lid, van de
Overeenkomst, delen van het verdrag op voorlopige basis toepassen,
voor zover deze delen aangelegenheden betreffen die onder de
bevoegdheid van de Unie vallen. De EU kan geen (delen van) bepalingen
voorlopig toepassen die niet vallen binnen de EU-bevoegdheden.
Raadsbesluit 2016/2118 zet de reikwijdte van de voorlopige toepassing
door de EU uiteen. Met ingang van 1 april 2017 worden de volgende
bepalingen voorlopig toegepast:
a) Titel I: artikel 1;
b) Titel II: artikel 2;
c) Titel III: artikel 4, lid 1, artikel 5 en artikel 7, onder b);
d) Titel IV:
– artikel 9, artikel 10, leden 2 en 3, artikel 12, leden 4, 5 en 10, artikel
14, artikel 15, artikel 16 en artikel 17;
– artikel 12, leden 6 tot en met 9, en artikel 13, uitsluitend voor
aangelegenheden waarvoor de Unie haar bevoegdheden reeds
intern heeft uitgeoefend;
e) Titel V: artikel 23, lid 2;
f) Titel VI: artikel 26, artikel 27 en artikel 28;
g) Titel VII: artikel 29, artikel 30, artikel 31, artikel 32, artikel 33 en artikel
34, voor zover deze bepalingen noodzakelijk zijn voor de voorlopige
toepassing van de Overeenkomst.
Een ieder verbindende bepalingen
Aan de Overeenkomst kunnen, naar het oordeel van de regering, slechts
beperkt rechtstreeks rechten worden ontleend door burgers, in de zin van
artikel 93 en 94 van de Grondwet. De Overeenkomst betreft voor het
overgrote deel verplichtingen tussen de partijen.
In enkele bepalingen zijn afspraken opgenomen waaraan door de rechter
rechtstreekse werking toegekend zou kunnen worden. Dit betreft de
onderwerpen visumvrij reizen (art. 23) en consulaire bescherming (art.
24).
Opschorting van de Overeenkomst
In bijzonder dringende gevallen van schending van de essentiële
elementen van de strategische partnerschapsovereenkomst zouden
andere passende maatregelen kunnen worden genomen (artikel 28) of zou

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 155, nr. 3

4

de strategische partnerschapsovereenkomst kunnen worden opgeschort.
De strategische partnerschapsovereenkomst erkent eveneens dat in zulke
extreme situaties een partij de procedure kan inleiden om de brede
economische en handelsovereenkomst (CETA) tussen de EU en Canada te
beëindigen.
II Artikelsgewijze toelichting
Preambule
In de preambule worden de gedeelde waarden die het fundament vormen
van de Overeenkomst, zoals de bevordering van de internationale
beginselen van vrede en veiligheid en de rechtsstaat, herbevestigd en
wordt de wederzijdse wens tot nauwe samenwerking onderstreept.
Titel I: Algemene beginselen (artikel 1)
In artikel 1 onderschrijven de partijen de gemeenschappelijke beginselen
die in het Handvest van de Verenigde Naties zijn vastgelegd. Gezien hun
strategische betrekkingen streven de partijen naar meer samenhang in
hun samenwerking op bilateraal, regionaal en multilateraal niveau. Deze
Overeenkomst is gestoeld op basis van gemeenschappelijke waarden, de
beginselen van dialoog, wederzijds respect, gelijkwaardig partnerschap,
consensus en eerbiediging van het internationaal recht.
Titel II: Rechten van de mens, fundamentele vrijheden,
democratie en rechtsstaat (artikel 2)
In dit artikel worden de politieke beginselen van de Overeenkomst
vastgelegd. Er wordt herbevestigd dat eerbiediging van de democratische
beginselen, de fundamentele rechten van de mens, fundamentele
vrijheden en het beginsel van de rechtsstaat, essentiële elementen zijn die
als uitgangspunt moeten dienen van het binnenlands en buitenlands
beleid van de partijen.
Titel III: Internationale vrede en veiligheid en effectief multilateralisme (artikel 3 tot en met 8)
Op basis van art. 3 tot en met 8 intensiveren partijen de dialoog en
samenwerking op het gebied van buitenland- en veiligheidsbeleid en
effectief multilateralisme.
In deze artikelen zeggen partijen toe samen te werken aan de bestrijding
van massavernietigingswapens, onder andere in de vorm van verdere
ontwikkeling van systemen van controle op de uitvoer van massavernietigingswapens en de instelling van regelmatige ontmoetingen opdat de
samenwerking met betrekking tot non-proliferatie en ontwapening verder
kan worden ontwikkeld.
Verder worden afspraken gemaakt om de illegale handel in handvuurwapens, lichte wapens en munitie te bestrijden. Tevens hebben de
partijen vastgelegd dat samengewerkt zal worden teneinde vrede en de
internationale rechtsorde te bevorderen. Het Statuut van Rome inzake het
Internationaal Strafhof is daartoe een effectief instrument; partijen zijn
verplicht het Statuut te ratificeren en ten uitvoer te leggen.
Tot slot wordt bepaald dat partijen samenwerken op het gebied van
terrorismebestrijding en effectief multilateralisme, ter bevordering van
internationale vrede en stabiliteit.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 155, nr. 3

5

Titel IV: Economische en duurzame ontwikkeling (artikel 9 tot en
met 17)
De partijen erkennen dat duurzame globalisering en grotere welvaart
alleen kunnen worden verwezenlijkt door een open wereldeconomie die
op marktbeginselen, een effectieve regelgeving en sterke mondiale
instellingen is gebaseerd. Aan de hand van de artikelen 9 tot en met 12
zeggen de partijen toe om te werken tot wederzijds voordeel om
internationale handel te bevorderen op een wijze die bijdraagt aan
duurzame ontwikkeling. Om hun economische samenwerking te
versterken en te ontwikkelen, nemen de partijen de beginselen van goed
bestuur op belastinggebied (zoals transparantie en het voorkomen van
schadelijke belastingpraktijken (handhaving OESO-richtlijnen)) in acht.
In artikel 13 verbinden de partijen zich er toe hun langdurige samenwerking te erkennen en uit te breiden en zij streven ernaar om uitwisseling van ervaringen op beleidsgebieden van wederzijds belang aan te
moedigen. Tot deze beleidsgebieden behoren onder meer: landbouw,
visserij, internationaal oceaan- en maritiem beleid, plattelandsontwikkeling, internationaal vervoer, werkgelegenheid, en kwesties inzake de
Noordpool, met inbegrip van wetenschap en technologie.
In artikel 14 tot en met 16 erkennen de partijen het belang van welzijn en
veiligheid van burgers. Tevens zullen de partijen zich blijven inzetten om
samen te werken op gebied van wetenschap, techonologie, onderzoek en
innovatie. Tot slot spannen partijen zich in om de langdurige culturele,
taalkundige en traditionele banden die de verstandhouding tussen hen
heeft versterkt te blijven voeden.
In artikel 17 bevestigen de partijen dat zij in voorkomende gevallen
wensen samen te werken op het gebied van rampenparaatheid en het
beheer van noodsituaties.
Titel V: Justitie, vrijheid en veiligheid (artikel 18 tot en met 25)
In deze artikelen wordt nauwere justitiële samenwerking afgesproken. De
partijen streven ernaar de bestaande samenwerking inzake juridische
bijstand en uitlevering te versterken en in voorkomend geval justitiële
samenwerking in civiele zaken te ontwikkelen (o.a. middels de verdragen
van de Haagse Conferentie voor Internationaal Privaatrecht op het gebied
van internationale juridische samenwerking en procesvoering alsmede de
bescherming van kinderen).
Binnen hun bevoegdheden committeren de partijen zich aan drugsbestrijding inclusief het aanpakken van de maatschappelijke consequenties
van drugsmisbruik. Er wordt samenwerking gezocht inzake rechtshandhaving (incl. effectieve uitvoering van het op 15 november 2000 te New
York tot stand gekomen VN-Verdrag ter bestrijding van grensoverschrijdende georganiseerde misdaad (Trb. 2004, 34)) en de bestrijding van de
georganiseerde misdaad en corruptie, namaak, smokkel en illegale
transacties. De partijen spannen zich bovendien in om de uitvoering van
het op 31 oktober 2003 in New York tot stand gekomen VN-Verdrag tegen
corruptie (Trb. 2005, 244) te bevorderen.
De partijen erkennen de noodzaak om samen te werken bij de preventie
van het witwassen van opbrengsten van criminele activiteiten. Tevens
erkennen de partijen dat cybercriminaliteit een wereldwijd probleem is dat
mondiale oplossingen vergt. Hiertoe zal nauwer samengewerkt worden.
Daarnaast bevestigen de partijen hun verbintenis om samen te werken en
van gedachten te wisselen op het gebied van migratie (met inbegrip van
legale migratie, illegale migratie, mensenhandel, migratie en ontwikkeling), asiel, integratie, visa en grensbeheer. De partijen delen de
doelstelling van visumvrij reizen tussen de Unie en Canada. In artikel 24
worden afspraken gemaakt over wederzijdse consulaire bescherming.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 155, nr. 3

6

Tot slot erkennen de partijen dat het nodig is persoonsgegevens te
beschermen en spannen zich in om samen te werken om strenge
internationale normen te bevorderen.
Titel VI: Politieke dialoog en raadplegingsmechanismen (artikel
26 tot en met 28)
Titel VI betreft de wederzijdse inzet om de politieke dialoog en raadplegingsmechanismen te versterken ter ondersteuning en bevordering van
de betrekkingen en ter verdediging van de gemeenschappelijke belangen
en waarden. Naast de bestaande regelmatige contacten, o.a. in de vorm
van politiek en (hoog) ambtelijk overleg, wordt een interministerieel
comité opgericht voorgezeten door de Canadese Minister van Buitenlandse Zaken en de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid. Dit comité vervangt de transAtlantische dialoog en komt jaarlijks of zoals wederzijds overeengekomen
bijeen. Voorbereiding van de comité vindt plaats in de verantwoordelijke
raadswerkgroep. Tevens wordt een gemengd samenwerkingscomité (JCC)
opgericht dat jaarlijks bijeenkomt en toeziet op de goede werking van
deze Overeenkomst.
Tot slot wordt in artikel 28 de procedure rondom naleving van de
Overeenkomst vastgesteld. Voorop staat de inzet om eventuele geschillen
in goed overleg op te lossen. In het onwaarschijnlijke geval dat er sprake
is van een bijzonder ernstige en grove schending van bepalingen in de
Overeenkomst die zien op bescherming van de democratische beginselen,
de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, zoals vastgelegd
in de Universele Verklaring van de rechten van de mens, of van
bepalingen die zien op tegengaan van de proliferatie van massavernietigingswapen, kan dat reden zijn tot opschorting van de Overeenkomst.
Vastgelegd is eveneens dat een dergelijke bijzonder ernstige en grove
schending van de mensenrechten of non-proliferatie reden kan zijn voor
de beëindiging van de brede economische en handelsovereenkomst
(CETA) tussen de Unie en Canada.
Titel VII: Slotbepalingen (artikel 29 tot en met 34)
Titel VII (artikelen 29 tot en met 34) bevat de slotbepalingen van de
Overeenkomst waarin vastgelegd wordt dat geen afbreuk wordt gedaan
aan wet- en regelgeving inzake de toegang van het publiek tot officiële
documenten en dat de Overeenkomst niet zo wordt uitgelegd dat een
partij verplicht is om informatie te verstrekken indien wezenlijke veiligheidsbelangen van die partij in het geding zijn. Daarnaast wordt de
procedure rondom inwerkingtreding, beëindiging en wijziging van de
Overeenkomst uiteengezet. Tot slot worden het gebied waarop de
Overeenkomst van toepassing is en de term «partijen» gedefinieerd.
III Koninkrijkspositie
Het verdrag zal wat betreft het Koninkrijk der Nederlanden alleen voor het
Europese deel van Nederland gelden. De geografische reikwijdte van de
Overeenkomst is, waar het de EU-partij betreft, vastgelegd in artikel 33,
dat de reikwijdte beperkt tot «elk gebied waarop de Verdragen waarop de
Europese Unie is gegrond van toepassing zijn, onder de in die verdragen
neergelegde voorwaarden». Op grond van artikel 52, lid 2, VEU en artikel
355, lid 2, VWEU en de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 155, nr. 3

7

Europese Unie vallen de Landen en Gebieden Overzee (in casu de landen
Aruba, Curaçao en Sint Maarten, en daarnaast Bonaire, Sint Eustatius en
Saba) buiten dat toepassingsbereik.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 155, nr. 3

8