Onderzoek naar de nationale effecten van een Europese CBAM – Addendum

Onderzoek naar de nationale effecten van een Europese
Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) – Addendum
Door Trinomics (Long Lam, Joris Moerenhout, Nora Cheikh, Tycho Smit & Hans Bolscher)

13 aug 2021

Samenvatting reflectie Europese Commissie (EC) voorstel voor CBAM op de onderzoeksresultaten
Deze addendum beschrijft de impact van het EC-voorstel voor een Europese CBAM op de bevindingen uit het rapport
“Onderzoek naar de nationale effecten van een Europese Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM)” (hoofdrapport).
De belangrijkste verschillen zijn de scope van sectoren en subsectoren die onder CBAM vallen, het jaar van invoering van
CBAM en de grondslag voor het bepalen van emissies die onder CBAM vallen op basis van alleen directe emissies. Indirecte
emissies gerelateerd aan geïmporteerde extra-EU producten worden in het EC-voorstel (nog) niet beprijsd. Het
ontbreken van beprijzing op indirecte emissies onder CBAM betekent niet alleen dat producenten buiten de EU geen
prikkel hebben om hun indirecte emissies te reduceren, maar ook dat het risico op resource shuffling toeneemt.
Ook zullen EU-producenten een concurrentienadeel op de Europese markt blijven ondervinden en kan dit
elektrificatie bij de EU-producenten in de CBAM-sectoren minder aantrekkelijk maken.
In lijn met de bevindingen in het hoofdrapport, heeft de invoering van CBAM de grootste impact op de ETS-producenten
die concurreren met geïmporteerde extra-EU-producten die onder CBAM vallen. Uit deze aanvullende analyse blijkt dat
de gefaseerde invoering van CBAM in de eerste jaren voor de Nederlandse sectoren kunstmest en basismetalen—wat
grotendeels uit de ijzer & staalsector bestaat—gemiddeld resulteert in een netto kostendaling t.o.v. een situatie
zonder CBAM. CBAM stelt ETS-bedrijven namelijk beter in staat hun ETS-kosten—inclusief die voorheen niet gedekt
waren door gratis emissierechten—gedeeltelijk door te berekenen aan hun afnemers in de EU, terwijl dit vóór de
invoering van CBAM vanwege internationale concurrentie niet mogelijk was. In de latere jaren is er mogelijk wel een
verhoogd risico op CO2-weglek in de Nederlandse kunstmest- en basismetalensector, wat voornamelijk gedreven
wordt door de stijgende ETS-kosten gerelateerd aan producten voor export naar niet-EU-landen. Door de uitfasering van
gratis emissierechten gekoppeld aan de invoering van CBAM, moeten ETS-bedrijven namelijk steeds meer kosten maken
om emissierechten te kopen die ze voorheen gratis kregen. Deze ETS-kosten kunnen ze echter zeer beperkt of helemaal
niet doorberekenen aan hun afnemers buiten de EU. Buiten de EU moeten de ETS-bedrijven namelijk concurreren met
producenten die geen of nauwelijks CO2-kosten ondervinden. Het hoofdrapport laat daarom zien dat een exportteruggave
de negatieve impact van kosten door uitfasering van gratis emissierechten grotendeels kan compenseren—en het CO2weglekrisico gerelateerd aan producten bestemd voor export naar niet-EU-landen te verminderen. Echter, het ECvoorstel voor CBAM bevat geen exportteruggave om de ETS-kosten gerelateerd aan producten voor extra-EU-export te
compenseren. Voor de andere sectoren in Nederland is de impact van CBAM kleiner dan in het hoofdonderzoek en
lijkt het risico op CO2-weglek in die sectoren beperkt. Omdat minder sectoren en emissies onder CBAM vallen, worden
dus ook minder kosten afgewenteld.
Ten slotte bevat het EC-voorstel voor CBAM en voor de herziening van het Europese emissiehandelssysteem (EU-ETS)
verschillende elementen die ertoe kunnen leiden dat de kosten door invoering van CBAM lager uitvallen t.o.v. een
situatie zonder CBAM. De belangrijksten zijn de versnelde afbouw van gratis emissierechten onder het EU-ETS en de
kostencorrectie op CBAM-producten waarvan de emissies in het land van oorsprong reeds zijn beprijsd. Het EC-voorstel
voor CBAM lijkt dus—gemiddeld genomen vanuit het perspectief van de Nederlandse bedrijfstakken—bij te dragen aan een
gelijker speelveld op de Europese afzetmarkt voor de producten die onder CBAM vallen met een beperkt CO2-weglekrisico
voor producten die niet door CBAM wordt beschermd. Echter, doordat indirecte emissies niet zijn meegenomen onder
CBAM, blijft het ongelijk speelveld op de Europese markt tussen producten in de EU en niet-EU-landen deels in stand.
Ook bevat het EC-voorstel bevat geen provisies voor de export naar niet-EU-landen, waardoor het CO2-weglekrisico
gerelateerd aan productie voor extra-EU-export in de vormgeving van CBAM zoals voorgesteld door de EC wel degelijk
aanwezig is.

TEC3179NL

1

Onderzoek naar de nationale effecten van een Europese CBAM – Addendum

Inleiding
De publicatie van het Europese Commissie (EC) voorstel voor een Europese CO 2-grensmechanisme (Carbon
Border Adjustment Mechanism) op 14 juli 2021—onderdeel van het Fit-for-55 beleidspakket—verschaft
meer duidelijkheid over de richting van de ontwerpkeuzes. In het EC-voorstel voor een Europese CBAM
dienen importeurs CBAM-certificaten in te leveren voor de broeikasgasemissies (BKG-emissies) gerelateerd aan
het vervaardigen van producten die onder CBAM vallen (CBAM-producten) en geïmporteerd zijn van buiten de
EU. Hiertoe dient de importeur geverifieerde emissiedata te rapporteren. Als de importeur onvoldoende
informatie kan verschaffen, dan worden de emissies berekend op basis van standaardfactoren. De prijs van
CBAM-certificaten weerspiegelt de CO2-prijs die betaald zou zijn voor de productie van deze goederen onder
het EU-ETS, en is gelijk aan het weekgemiddelde van de ETS-veilingprijs. Het EC-voorstel bevat geen
exportteruggave om de ETS-kosten gerelateerd aan producten voor extra-EU-export te compenseren.
CBAM wordt vanaf 2023 gefaseerd ingevoerd en geldt op directe emissies van geïmporteerde producten in
de sectoren cement, kunstmest, ijzer & staal, aluminium en elektriciteit (CBAM-sectoren) uit alle landen
die niet onder het EU-ETS of daaraan gekoppelde emissiehandelssystemen vallen. Ook vallen directe
emissies gerelateerd aan de vervaardiging van afgeleide ijzer- & staalproducten zoals constructiewerken,
opslagtanks, vaten en blikken onder CBAM. Directe emissies refereren hierbij naar de directe
schoorsteenemissies gerelateerd aan de vervaardiging van producten die onder CBAM vallen. Indirecte emissies
gerelateerd aan elektriciteits- en warmtegebruik vallen (nog) niet onder CBAM. Ook vallen ketenemissies niet
onder CBAM. Tussen 2023 en 2025 dienen importeurs alleen emissies te rapporteren, maar ondervinden geen
kosten voor deze emissies. Vanaf 2026 moeten importeurs wel CBAM-certificaten inleveren. Hierbij worden de
emissies waarover zij deze certificaten moeten inleveren gecorrigeerd voor de emissies die bij Europese
concurrenten in het EU-ETS gedekt zijn door gratis emissierechten. Tegelijkertijd worden de gratis
emissierechten in het EU-ETS vanaf 2026 lineair afgebouwd met 10 procentpunten per jaar voor de CBAMsectoren. Hierdoor zullen gratis emissierechten in deze sectoren volledig uitgefaseerd worden in 2035. Dit
betekent dat vanaf 2035 zowel importeurs als ETS-producenten de volledige ETS-prijs betalen voor de directe
emissies van producten die onder CBAM vallen.
Dit addendum op het rapport “Onderzoek naar de nationale effecten van een Europese Carbon Border
Adjustment Mechanism” beschrijft de impact van het EC-voorstel op de bevindingen uit het hoofdrapport.
De belangrijkste verschillen zijn de scope van sectoren en subsectoren die onder CBAM vallen, het jaar van
invoering van CBAM en de grondslag voor het bepalen van emissies die onder CBAM vallen:
•

Sectorale scope: In het EC-voorstel geldt CBAM voor een beperktere groep sectoren dan in het
hoofdrapport, behalve in de ijzer- en staalsector waarbij het EC-voorstel meer subsectoren dekt;

•

Jaar van invoering van CBAM: in het hoofdrapport worden resultaten voor 2025 getoond met het
uitgangspunt dat vanaf 2023 voor emissies die onder CBAM vallen betaald moet worden, maar in het
EC-voorstel ondervinden importeurs pas vanaf 2026 kosten door CBAM; en

•

CBAM-grondslag (emissies): in het EC-voorstel worden geen kosten geheven op indirecte emissies
gerelateerd aan CBAM-producten geïmporteerd uit niet-EU-landen. In het hoofdrapport vallen
indirecte emissies wel onder CBAM en zijn deze meegenomen in de berekening van de kosten die
direct worden geheven op CBAM-producten uit niet-EU-landen. Doordat indirecte emissies gerelateerd
aan elektriciteitsverbruik in het hoofdrapport onder CBAM vallen, zou CBAM EU-producenten mogelijk
ook beter in staat stellen indirecte ETS-kosten gerelateerd aan elektriciteitsverbruik (deels) af te
wentelen. In het hoofdrapport is door databeperkingen echter alleen kwalitatief op deze mogelijke
afwenteling van indirecte ETS-kosten gereflecteerd, wat in het EC-voorstel niet meer relevant is door
het ontbreken van indirecte emissies in de CBAM-scope.

TEC3179NL

2

Onderzoek naar de nationale effecten van een Europese CBAM – Addendum

In dit addendum zijn de belangrijkste veranderingen in bevindingen o.b.v. de parameters van het ECvoorstel weergegeven. Voor de kwantitatieve analyse in dit addendum is de sectorale scope aangepast naar
o.b.v. het EC-voorstel1 en voor de CBAM-grondslag is alleen uitgegaan van directe emissies.2 Omdat het niet
meenemen van indirecte emissies onder CBAM een grote impact op de bevindingen van het hoofdrapport van
bepaalde sectoren kan hebben, is in dit addendum hierop apart gereflecteerd. Vervolgens zijn voor een
selectie van kwantitatieve resultaten uit het hoofdrapport de bevindingen o.b.v. de parameters van het ECvoorstel getoond. Dit zijn de veranderingen in directe ETS-kosten door de uitfasering van gratis emissierechten
van Nederlandse ETS-bedrijven in de CBAM-sectoren, omdat in het hoofdrapport is geconstateerd dat daar de
grootste impact van CBAM ligt. Hierbij worden zowel de directe ETS-kosten vóór als na kostenafwenteling
getoond. De kosten voor afwenteling geven namelijk inzicht in het CO2-weglekrisico gerelateerd aan productie
voor export naar niet-EU-landen, terwijl de kosten na afwenteling de veranderingen in de totale directe ETSkosten door CBAM weergeven. Ook zijn de totale kosten als gevolg van de invoering van CBAM in de
Nederlandse bedrijfstakken getoond, nadat rekening is gehouden met kostenafwenteling. Om inzicht te geven
in de impact van de geleidelijke uitfasering van gratis emissierechten, zijn de resultaten bij 10% (illustratief
voor 2026, het eerste jaar met kosten door CBAM), 50% (illustratief voor 2030) en 100% (illustratief voor 2035
en daarna) uitfasering van gratis emissierechten getoond. Ook worden de emissies van geïmporteerde CBAMproducten gecorrigeerd voor het uitfaseringspercentage net als in het hoofdrapport—d.w.z. CBAM-kosten
worden alleen geheven op het aandeel van emissies waarvoor ETS-producenten in de EU niet gecompenseerd
worden met gratis emissierechten. Andere parameters voor de kwantitatieve analyse zijn identiek aan die van
het hoofdrapport. Alle andere impacts van het EC-voorstel op de bevindingen in het hoofdrapport zijn
kwalitatief beschreven.
Impact van het ontbreken van indirecte emissies in de scope van het EC-voorstel voor CBAM
Het niet meenemen van indirecte emissies onder CBAM leidt ertoe dat de prijzen van CBAM-producten
geïmporteerd uit niet-EU-landen minder zullen stijgen. Doordat in het EC-voorstel geen CBAM-kosten
worden geheven op indirecte emissies, zullen de importkosten van CBAM-producten in vergelijking met het
hoofdrapport lager uitvallen. Hierdoor zullen de prijzen van geïmporteerde CBAM-producten ook minder hard
stijgen. In welke mate dit gebeurt, verschilt per sector afhankelijk van het aandeel van indirecte emissies in
de totale emissies. Om de impact hiervan te illustreren, geeft Tabel 1 de EU-gemiddelde indirecte emissieintensiteit gerelateerd aan elektriciteitsverbruik als percentage van de totale emissie-intensiteit van de
relevante SBI 4-digitsectoren. Dit zijn de SBI 4-digitsectoren die in deze analyse zijn meegenomen op basis van
de productscope van het EC-voorstel. In Tabel 1 is te zien dat het niet meenemen van indirecte emissies
slechts een beperkte impact heeft op de CBAM-kosten van kunstmest en cement. Voor aluminium is de impact
echter wel substantieel, aangezien de indirecte emissies verantwoordelijk zijn voor 65% van de totale (directe
en indirecte) emissies die bij de productie van aluminium horen. Voor ijzer & staal zouden gemiddeld genomen
vooral bewerkte producten minder CBAM-kosten opgelegd krijgen. Tabel 1 geeft echter alleen
sectorgemiddelden van de EU weer, dus de impact voor individuele producten zou hoger of lager kunnen zijn.
Doordat CBAM geen indirecte emissies meeneemt, hebben producenten buiten de EU niet alleen geen
prikkel om hun indirecte emissies te reduceren, maar neemt het risico op resource shuffling ook toe. Voor
de CBAM-kosten maakt het immers niet uit of geïmporteerde producten uit niet-EU-landen met kolenstroom of
hernieuwbare elektriciteit zijn gemaakt. Hierdoor zou resource shuffling kunnen optreden waarbij meer
CBAM-producten met lage directe emissies—maar mogelijk hoge indirecte emissies—naar de EU worden geleid,
1

Met uitzondering van een aantal additionele sectoren, met name metaalproducten, waarvoor wij geen specifieke data over
extra-EU imports naar Nederland beschikbaar hadden.
2
Net als in het hoofdrapport is een modelmatige aanname gemaakt voor de CBAM-grondslag, omdat geen data beschikbaar is
van de daadwerkelijke emissies van geïmporteerde producten uit niet-EU landen. Hiervoor zijn de gemiddelde directe
emissie-intensiteiten in de EU gebruikt.
TEC3179NL

3

Onderzoek naar de nationale effecten van een Europese CBAM – Addendum

terwijl CBAM-producten met hoge directe emissies naar niet-EU-markten gaan. Dit risico is het grootst bij
producten die met zowel brandstof-intensieve als elektro-intensieve processen gemaakt kunnen worden zoals
staal. Omdat indirecte emissies gerelateerd aan warmteverbruik ook niet onder CBAM valt, zou dit ertoe
kunnen leiden dat producenten buiten de EU hun directe emissies verlagen door meer warmte van andere
bedrijven gaan gebruiken. Dit zal echter alleen bij bepaalde CBAM-producten mogelijk zijn.
Tabel 1 Aandeel van de indirecte emissie-intensiteit in de totale emissie-intensiteit van relevante SBI 4-digitsectoren
op basis van EU-gemiddelden die in de analyse zijn meegenomen3
CBAM-sector

Relevante SBI 4-digitsectoren in de analyse

Kunstmest
Cement

20.15 Meststoffen en stikstofverbindingen
23.51 Cement
24.10 IJzer en staal en ferrolegeringen, in primaire
vorm
24.20 Buizen, pijpen, holle profielen en fittings
daarvoor, van staal
24.31 Koudgetrokken staven
24.51 Gietwerk van ijzer
24.42 Aluminium

IJzer & Staal

Aluminium

Aandeel indirecte emissie-intensiteit in de
totale emissie-intensiteit (direct+indirect)
7%
5%
17%
60%
52%
60%
65%

Door het ontbreken van beprijzing op indirecte emissies van geïmporteerde CBAM-producten uit niet-EUlanden ondervinden EU-producenten nog steeds een concurrentienadeel op de Europese markt. Door
beprijzing van directe emissies van geïmporteerde CBAM-producten wordt het concurrentienadeel van EUproducenten op directe ETS-kosten kleiner. Het verschil in CO2-kosten gerelateerd aan indirecte emissies
tussen producenten in de EU en buiten de EU blijft echter onveranderd t.o.v. de situatie voor invoering van
CBAM. In de EU ondervinden producenten namelijk indirecte ETS-kosten die zijn doorberekend door
elektriciteitsproducenten in het EU-ETS. Door deze indirecte ETS-kosten hebben EU-producenten relatief
hogere kosten dan hun concurrenten van buiten de EU, met name als de EU-producenten ook niet worden
gecompenseerd via compensatieregeling voor indirecte ETS-kosten voor elektro-intensieve sectoren.4 Dit
ongelijke speelveld op kosten voor indirecte emissies heeft vooral een negatieve invloed op de
concurrentiepositie van EU-producenten van producten met relatief hoge indirecte emissies zoals aluminium.
Doordat CBAM indirecte emissies van geïmporteerde CBAM-producten niet beprijsd, zouden de EU-producenten
deze indirecte ETS-kosten nog steeds niet op hun EU-afnemers kunnen afwentelen zonder verlies van
concurrentiepositie. Ook zou het niet meenemen van indirecte emissies onder CBAM elektrificatie bij de EUproducenten in de CBAM-sectoren minder aantrekkelijk maken. EU-producenten zouden door CBAM namelijk
wel beter in staat zijn hun directe ETS-kosten door te berekenen in hun prijzen, terwijl dit niet het geval is
voor indirecte ETS-kosten gerelateerd aan elektriciteitsverbruik. De mogelijke kostenafwenteling van indirecte
ETS-kosten van elektriciteitsverbruik zijn in het hoofdrapport alleen kwalitatief zijn beschreven en niet in de
berekeningen meegenomen. Het vervallen van deze mogelijke kostenafwenteling heeft dus geen invloed op de
kwantitatieve bevindingen in het hoofdrapport.

3

Het aandeel van de indirecte emissie-intensiteiten in de totale emissie-intensiteit zijn berekend op basis van de EUgemiddelde intensiteiten die gebruikt zijn voor de bepaling van de carbon leakage lijst voor fase 4 van het EU-ETS. Hierbij is
de indirecte emissie-intensiteit bepaald door het elektriciteitsverbruik per sector te vermenigvuldigen met een EUgemiddelde emissiefactor voor elektriciteit van 0,376 tCO2 per MWh. Zie: EC (2018). EU ETS phase 4 Preliminary Carbon
Leakage List - Carbon Leakage Indicator underlying data. Beschikbaar op:
https://ec.europa.eu/clima/sites/default/files/events/docs/0127/6_cll-ei-ti_results_en.pdf.
4
Richtsnoeren betreffende bepaalde staatssteunmaatregelen in het kader van het systeem voor de handel in
broeikasgasemissierechten na 2021 (2020/C 317/04).
TEC3179NL

4

Onderzoek naar de nationale effecten van een Europese CBAM – Addendum

Directe ETS-kosten bij Nederlandse bedrijven in CBAM-sectoren o.b.v. parameters EC-voorstel
De invoering van CBAM kan voor de kunstmestsector en basismetalenindustrie al in de eerste jaren tot
een verhoogd risico op CO2-weglek leiden voor de productie gerelateerd aan export naar niet-EU-landen.
Figuur 1 toont de verandering in directe ETS-kosten vóór kostenafwenteling t.o.v. de situatie voor invoering
van CBAM. De verandering in directe ETS-kosten zijn getoond als percentage van de bedrijfskosten en bruto
toegevoegde voor Nederlandse ETS-bedrijven in de CBAM-sectoren met de parameters uit het EC-voorstel.5 In
de analyse is verondersteld dat de ETS-kosten gerelateerd aan de producten voor de export naar buiten de EU
niet afgewenteld kunnen worden door een gebrek aan CO2-beprijzing buiten de EU. Figuur 1 vertegenwoordigt
daarom de impact van uitfasering van gratis emissierechten op de ETS-kosten gerelateerd aan producten
bestemd voor export naar niet-EU-landen. Hieruit is op te maken dat in de Nederlandse kunstmestsector bij
10% van uitfasering de toegenomen ETS-kosten door verloren gratis emissierechten gemiddeld al meer dan 5%
van de bruto toegevoegde waarde van de sector bedraagt. Dit duidt op een mogelijk verhoogd CO2weglekrisico voor productie gerelateerd aan extra-EU-export volgens één van de EC-criteria die is gebruikt
voor het opstellen van de carbon leakage lijst van fase 3 van het EU-ETS.6 Ook kan uit Figuur 1 afgeleid worden
dat de directe ETS-kosten in basismetalenindustrie t.o.v. de bruto toegevoegde waarde bij een beperkte
uitfasering ook boven de 5% uitkomt.
Door de verbeterde mogelijkheden om ETS-kosten op de Europese markt af te wendelen resulteert de
invoering van CBAM in de eerste jaren gemiddeld echter in een netto kostendaling voor de
kunstmestsector en basismetalenindustrie. Figuur 2 toont net als Figuur 1 de verandering in directe ETSkosten t.o.v. de situatie voor invoering van CBAM, maar dan nadat er rekening is gehouden met
kostenafwenteling op de Europese markt. In Figuur 2 is te zien dat de gemiddelde verandering in directe ETSkosten in de Nederlandse kunstmestsector en basismetalenindustrie negatief is. Dit komt doordat CBAM EUproducenten beter in staat hun ETS-kosten—inclusief die voorheen niet gedekt zijn door gratis
emissierechten—gedeeltelijk door te berekenen aan hun afnemers in de EU, terwijl dit vóór de invoering van
CBAM vanwege internationale concurrentie niet mogelijk was.7 Bij lage uitfaseringspercentages zijn de ETSkosten die voorheen niet gedekt zijn door gratis emissierechten en door CBAM gedeeltelijk afgewenteld
kunnen worden namelijk hoger dan de toename in ETS-kosten door verloren gratis emissierechten. In de eerste
jaren resulteert de invoering van CBAM in de kunstmestsector en basismetalenindustrie dus in een netto
kostendaling. De Nederlandse elektriciteitssector ervaart—net als in het hoofdrapport—geen toename in
5

Voor de sectoren cement, ijzer & staal en aluminium zijn geen openbare statistieken voor bedrijfskosten en bruto
toegevoegde waarde beschikbaar. De resultaten van cement sector kunnen dus alleen als % van de statistieken van de
bouwmaterialenindustrie worden getoond en ijzer & staal en aluminium gezamenlijk van de basismetalenindustrie. Hierdoor
zijn de resultaten voor de bouwmaterialen- en basismetalenindustrie een onderschatting. Voor ijzer & staal en cement
vallen de resultaten waarschijnlijk hoger uit dan voor de industrie waar ze onder vallen en voor aluminium lager. De
verandering van directe ETS-kosten in de basismetalenindustrie is voornamelijk toe te schrijven aan de Nederlandse ijzer &
staalsector die verantwoordelijk is voor zo’n 97% van de ETS-emissies in de Nederlandse basismetalenindustrie, terwijl de
Nederlandse ijzer & staalsector op basis van CBS-data ongeveer driekwart van de toegevoegde waarde in de
basismetalenindustrie vertegenwoordigt. Voor de Nederlandse aluminiumsector is geen openbare CBS-data beschikbaar
m.b.t de toegevoegde waarde, maar de toegevoegde waarde van de aluminiumsector op EU-niveau is volgens Eurostat-data
zo’n 12% van de EU-basismetalenindustrie. Omdat aluminium slechts 3% van de directe ETS-emissies zullen de resultaten
voor de aluminiumsector waarschijnlijk lager zijn dan de basismetalenindustrie. Voor de Nederlandse cementsector is ook
geen openbare CBS-data beschikbaar, maar volgens Eurostat-data vertegenwoordigt de cementsector op EU-niveau zo’n 20%
van de toegevoegde waarde in de EU-bouwmaterialenindustrie. Dit betekent dat de verandering in ETS-kosten door CBAM in
de cementsector waarschijnlijk hoger ligt dan de bouwmaterialenindustrie, maar niet in ordegrootte zal verschillen.
6
Voor de carbon leakage lijst voor fase 3 van het EU-ETS (2013–2020) gebruikte de EC de ETS-kosten als percentage van de
bruto toegevoegde waarde als een indicator voor verhoogd risico op CO 2-weglek. Wanneer deze indicator voor een sector
hoger dan 5% was in combinatie met een extra-EU-handelsintensiteit van >10%, werd de sector geacht een verhoogd risico op
CO2-weglek te hebben. Voor de intensiteit van extra-EU handel van de kunstmestindustrie en subsectoren in de
basismetalenindustrie, zie Tabel 4-1 en 4-2 van het hoofdrapport.
7
In de analyse is namelijk verondersteld dat de CBAM-kosten op basis van de gemiddelde emissie-intensiteiten in de EU
wordt bepaald, terwijl gratis emissierechten op basis van de 10% meest efficiënte installaties in de EU zijn bepaald. Het
relatieve verschil tussen de gemiddelde emissie-intensiteiten en die van de 10% meest efficiënte installaties in de EU zijn de
ETS-kosten die niet gedekt zijn door gratis emissierechten. Deze kosten zouden EU-producenten bij invoering van CBAM
ongeacht het niveau van uitfasering van gratis emissierechten dus gedeeltelijk op afnemers in de EU kunnen afwentelen.
Voor verdere toelichting, zie Sectie 1.3 en Bijlage A.2.1 van het hoofdrapport.
TEC3179NL

5

Onderzoek naar de nationale effecten van een Europese CBAM – Addendum

directe ETS-kosten doordat deze sector ongeacht CBAM-invoering al geen gratis emissierechten ontvangt en er
wordt aangenomen dat deze sector deze kosten nu al volledig doorberekent aan afnemers.
Naarmate de uitfasering (en dus tijd) vordert, neemt het CO2-weglekrisico in de kunstmestsector en
basismetalenindustrie toe—gedreven door de stijgende ETS-kosten gerelateerd aan CBAM-producten voor
export naar niet-EU-landen. Figuur 2 laat zien dat bij de hogere uitfaseringspercentages—ook na
kostenafwenteling op de Europese markt—de directe kosten in de kunstmestsector en de basismetaalindustrie
t.o.v. bruto toegevoegde waarde tot boven de fase 3 EC-criteria voor de carbon leakage lijst van 5% stijgt. Dit
komt doordat niet alle kosten kunnen worden doorgerekend, met name stijgende kosten gerelateerd aan
producten voor extra-EU-export die in Figuur 1 vertegenwoordigd zijn. Deze resultaten zijn echter gebaseerd
op een statische situatie zonder verbetering in CO2-efficientië. Tijdige investeringen in
emissiereductiemaatregelen zouden het CO2-weglekrisico kunnen verlagen. Deze investeringen gaan echter
ook gepaard met kosten. Alleen als de kosten voor CO2-reducerende maatregelen—al dan niet gesteund door
beleidsmaatregelen—lager zijn dan de kostenstijging door CBAM, dan kunnen deze investeringen CO2weglekrisico’s verlagen.
De directe ETS-kosten na kostenafwenteling in Figuur 1 en Figuur 2 zijn sectorgemiddelden en kunnen
voor specifieke subsectoren en producten hoger of lager uitvallen. Voor subsectoren met een relatief
hogere emissie-intensiteit zal de kostenimpact van uitfasering van gratis emissierechten groter zijn. Daarnaast
zijn de resultaten sterk afhankelijk van de directe ETS-kosten die afgewenteld kunnen worden en het aandeel
van de productie dat bestemd is voor export buiten de EU. De berekening neemt namelijk aan dat de ETSkosten gerelateerd aan producten voor extra-EU-export niet doorberekend kunnen worden. Hierdoor zullen de
berekende directe ETS-kosten hoger zijn naarmate het aandeel van export naar niet-EU-landen toeneemt.

TEC3179NL

6

Onderzoek naar de nationale effecten van een Europese CBAM – Addendum

Figuur 1 Verandering in directe ETS-kosten voor Nederlandse ETS-bedrijven in de CBAM-sectoren vóór
kostenafwenteling t.o.v. de situatie voor invoering van CBAM als % van bedrijfskosten (boven) en bruto toegevoegde
waarde (onder) in vergelijking tot de huidige kosten

Verandering in directe ETS-kosten
t.o.v. de situatie voor CBAM als %
van bedrijfskosten

10% uitfasering

50% uitfasering

100% uitfasering

20%
+14,4%

15%
10%
5%

+7,2%

+6,7%
+3,3%

+1,4%

+0,0% +0,1% +0,2%

0%
Kunstmestindustrie

Verandering in directe ETS-kosten
t.o.v. de situatie voor CBAM als %
van bruto toegevoegde waarde

60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

Bouwmaterialenindustrie*

10% uitfasering

+0,7%

0%

0%

0%

Basismetaalindustrie*

Elektriciteit**

50% uitfasering

100% uitfasering

+56,3%

+28,2%
+5,6%

+25,4%
+0,1% +0,3% +0,6%

Kunstmestindustrie

Bouwmaterialenindustrie*

+12,7%
+2,5%
Basismetaalindustrie*

0%

0%

0%

Elektriciteit**

Figuur 2 Verandering in directe ETS-kosten voor Nederlandse ETS-bedrijven in de CBAM-sectoren na kostenafwenteling
t.o.v. de situatie voor invoering van CBAM als % van bedrijfskosten (boven) en bruto toegevoegde waarde (onder) in
vergelijking tot de huidige kosten

Verandering in directe ETS-kosten
t.o.v. de situatie voor CBAM als %
van bedrijfskosten

4%
3%
2%
1%
0%
-1%
-2%

50% uitfasering

+1,7%

+1,0%

+0,7%

+0,0% +0,1% +0,2%

Bouwmaterialenindustrie*

0%

0%

10% uitfasering

Basismetaalindustrie*

Elektriciteit**

50% uitfasering

100% uitfasering

+12,9%

10%

+6,6%

+4,0%

+2,6%

+0,0% +0,2% +0,5%

0%
-5%

0%

-0,2%

-0,8%

Verandering in directe ETS-kosten
t.o.v. de situatie voor CBAM als %
van bedrijfskosten

5%

100% uitfasering

+3,3%

Kunstmestindustrie

15%

10% uitfasering

-3,2%
Kunstmestindustrie

0%

0%

0%

-0,6%
Bouwmaterialenindustrie*

Basismetaalindustrie*

Elektriciteit**

Toelichting: dit is op basis van het EC-voorstel voor 3 uitfaseringsniveaus van gratis emissierechten met: alleen directe
emissie-intensiteit, geen exportteruggave, beperkter aantal sectoren in de sectoren bouwmaterialen (alleen cement) en
basismetalen (alleen ijzer- en staal en afgeleide producten, en aluminium). CO2-prijs: € 56/tCO2 in 2025.
*De resultaten van de bouwmaterialen- en basismetaalindustrie zijn op basis van de bedrijfskosten en bruto toegevoegde
waarde van de gehele SBI 2-digitsector bepaald en zijn daarom een onderschatting. Zie ook de toelichting in voetnoot 5.
**De verandering in directe ETS-kosten voor de Nederlandse elektriciteitssector is 0 in alle scenario’s t.o.v. de situatie voor
invoering van CBAM, omdat de sector in de huidige situatie al geen gratis emissierechten toegewezen krijgt en er is
aangenomen dat ze al 100% van hun directe ETS-kosten doorberekenen in de elektriciteitsprijs.

TEC3179NL

7

Onderzoek naar de nationale effecten van een Europese CBAM – Addendum

Totale kosten door CBAM-invoering (CBAM- en ETS-kosten) van de Nederlandse bedrijfstakken
De totale directe en indirecte CBAM- en ETS-kosten voor Nederlandse bedrijfstakken tonen—net als in het
hoofdrapport—dat de directe ETS-kosten de resultaten domineren. Zoals weergegeven in Figuur 3 zijn de
sectoren met de grootste kostenimpact bij 100% uitfasering de drie ETS-sectoren die onder CBAM vallen en
hoge stijging in directe ETS-kosten ondervinden—basismetalen, bouwmaterialen en kunstmest (als onderdeel
van chemie).8 Figuur 3 laat zien dat de totale kosten voor deze sectoren de trend van de directe ETS-kosten na
kostenafwenteling volgen. Overeenkomstig met het hoofdrapport betekent dit dat de impact van de stijging in
inkoopkosten door CBAM—dus de directe CBAM-kosten en indirecte CBAM- en ETS-kosten door
kostenafwenteling bij bovenstroomse producenten—voor deze sectoren beperkt zijn. Dit is ook gedreven door
de beperktere scope van sectoren en emissies in het EC-voorstel. Hierdoor zijn er minder kosten om af te
wentelen, met een lagere absolute stijging van inkoopkosten als gevolg.
Figuur 3 Top 15 Nederlandse bedrijfstakken met de hoogste verandering in totale directe en indirecte CBAM+ETS
kosten t.o.v. de situatie voor invoering van CBAM als % van bedrijfskosten (boven) en bruto toegevoegde waarde
(onder)
10% uitfasering

50% uitfasering

100% uitfasering

-0,5%

Verandering in totale kosten door CBAM t.o.v. de situatie
voor CBAM als % van bedrijfskosten

0,0%

0,5%

1,0%

1,5%

2,0%

24 Basismetaalindustrie
25 Metaalproductenindustrie
23 Bouwmaterialenindustrie
20 Chemische industrie
42 Grond-, water- en wegenbouw
22 Rubber- en kunststofproductindustrie
28 Machine-industrie
31 Meubelindustrie
43 Gespecialiseerde bouw
27 Elektrische apparatenindustrie
41 Algemene bouw en projectontwikkeling
30 Overige transportmiddelenindustrie
12 Tabaksindustrie
29 Auto- en aanhangwagenindustrie
33 Reparatie en installatie van machines

10% uitfasering

50% uitfasering
-1,0%

100% uitfasering
0,0%

1,0%

Verandering in totale kosten door CBAM t.o.v. de situatie
voor CBAM als % van bruto toegevoegde waarde
2,0%

3,0%

4,0%

5,0%

6,0%

7,0%

8,0%

24 Basismetaalindustrie
25 Metaalproductenindustrie
20 Chemische industrie
23 Bouwmaterialenindustrie
29 Auto- en aanhangwagenindustrie
42 Grond-, water- en wegenbouw
30 Overige transportmiddelenindustrie
22 Rubber- en kunststofproductindustrie
27 Elektrische apparatenindustrie
41 Algemene bouw en projectontwikkeling
31 Meubelindustrie
28 Machine-industrie
43 Gespecialiseerde bouw
19 Aardolie-industrie
33 Reparatie en installatie van machines

Toelichting: dit is op basis van het EC-voorstel voor 3 uitfaseringniveaus van gratis emissierechten met : alleen directe
emissie-intensiteit, geen exportteruggave, beperkt aantal sectoren in de sectoren bouwmaterialen (alleen cement) en
basismetalen (alleen ijzer- en staal en afgeleide producten, en aluminium). CO 2-prijs: € 56/tCO2 in 2025.

Van de sectoren die niet onder CBAM vallen, ervaren de Nederlandse bedrijfstakken die direct CBAMproducten verbruiken (verbruikssectoren) de hoogste kostenstijging door CBAM. Figuur 3 laat zien dat met
name de verbruikssectoren die voornamelijk ijzer- en staalproducten verbruiken—zoals de
metaalproductenindustrie, auto- en aanhangwagenindustrie en machine-industrie—hoog in de rangschikking
van sectoren staan die een stijging van hun inkoopkosten zullen zien. Ook sectoren in de bouw die gebruik
8

De relatieve kosten voor kunstmest zijn lager doordat de kosten relatief ten opzichte van de bedrijfskosten en bruto
toegevoegde waarde van de hele chemische industrie is weergegeven, maar zijn dus eigenlijk hoger. Ter illustratie: op basis
van CBS-data is de bruto toegevoegde waarde van de Nederlandse kunstmestsector ongeveer 5% van de bruto toegevoegde
waarde van de Nederlandse chemische industrie. Dit betekent dat de resultaten voor de kunstmestindustrie significant hoger
zullen zijn. De meeste kosten zijn directe ETS-kosten gerelateerd aan productie voor extra-EU-export.
TEC3179NL

8

Onderzoek naar de nationale effecten van een Europese CBAM – Addendum

maken van producten van de ijzer- en staalsector en bouwmaterialenindustrie staan relatief hoog.9 Door de
beperktere dekking van sectoren en emissies in het EC-voorstel vallen de CBAM-kosten en afgewentelde ETSkosten echter lager uit dan in het hoofdrapport. In het hoofdrapport was geconcludeerd dat het CO2weglekrisico door een stijging van inkoopkosten beperkt leek, dus lijkt dit onder het EC-voorstel nog
beperkter. Door de relatief hoge extra-EU-handelsintensiteit van bepaalde producten—met name producten in
de metaalproductenindustrie—valt een verhoogd risico op CO2-weglek in verbruikssectoren die niet onder
CBAM vallen echter niet uit te sluiten.

Overige factoren die de bevindingen van het hoofdrapport kunnen beïnvloeden
De berekende kosten door invoering van CBAM—en daarmee het CO2-weglekrisico—van de Nederlandse
bedrijfstakken kunnen hoger of lager uitvallen door ontwerpelementen in het EC-voorstel die niet in de
kwantitatieve analyse zijn meegenomen:
•

De totale kosten door invoering van CBAM kunnen hoger uitvallen door afgeleide producten van de
ijzer- & staalsector—bijvoorbeeld constructiewerken, opslagtanks, vaten en blikken—die niet zijn
meegenomen in de kwantitatieve analyse, maar wel zijn opgenomen in het EC-voorstel. Deze
afgeleide producten zullen met CBAM-kosten te maken krijgen met een stijging van importkosten als
gevolg. Ook zullen ETS-installaties in de EU die deze producten vervaardigen te maken krijgen met
een uitfasering van de gratis emissierechten gerelateerd aan de productie van deze afgeleide
producten.

•

De CBAM-kosten kunnen lager uitvallen door de correctie op CBAM-producten waarvan de BKGemissies in het land van oorsprong reeds zijn beprijsd. Indien de importeur kan aantonen dat de BKGemissies al (deels) zijn beprijsd in het land van productie, dan kunnen deze kosten worden
afgetrokken van de totale CBAM-kosten, waardoor de kostenstijging door CBAM t.o.v. de situatie voor
invoering van CBAM lager zal zijn. Als de betaalde CO2-prijs hoger is dan in het EU-ETS, kunnen alle
producten van dat land uitgezonderd worden van CBAM. In de meeste landen worden de emissies van
industriële bedrijven echter niet beprijsd. Waar dit wel gebeurt, zijn de CO2-prijzen substantieel
lager dan in het EU-ETS en worden de meeste industriële bedrijven deels gecompenseerd voor of
deels uitgezonderd van CO2-kosten.

•

De CBAM-kosten kunnen lager uitvallen doordat CBAM slechts beperkt van toepassing is op producten
die EU-materialen bevat en alleen in niet-EU-landen zijn bewerkt. Hiervoor dienen alleen CBAMcertificaten overhandigd te worden voor de bewerkingsemissies buiten de EU.

•

De CBAM-kosten kunnen lager uitvallen doordat geen CBAM-certificaten zijn verschuldigd voor
herimporteerde producten oorspronkelijk afkomstig van de EU. Wanneer producten oorspronkelijk uit
de EU afkomstig zijn en dit door de importeur kan worden aangetoond, hoeft over dit deel van de
imports geen CBAM-kosten betaald te worden. In de handelsdata gebruikt voor de analyse zijn echter
geen gegevens beschikbaar over de werkelijke oorsprong van de geïmporteerde CBAM-producten van
niet-EU-landen. Indien CBAM-producten oorspronkelijk uit de EU in de handelsdata is meegenomen,
zullen de directe CBAM-kosten in het hoofdrapport lager uitvallen.

•

Bedrijven kunnen mogelijk ook hun CBAM-kosten reduceren door de mogelijkheid om CBAMcertificaten vooruit te kopen. Hierdoor zouden ze lagere kosten hebben vergeleken met als ze de
certificaten kopen in het jaar wanneer ze de producten importeren en CO2-prijzen een stijgende lijn
zouden volgen. De CBAM-certificaten zijn namelijk twee jaar geldig.

9

De rubber- en kunststofindustrie staan vrij hoog in de rangschikking, maar dit is een vertekend beeld doordat de kosten
van de kunstmestindustrie in de analyse met de chemische industrie worden geaggregeerd en de waardketeneffecten op
basis de gehele chemische industrie worden berekend. De kunstmestindustrie levert in werkelijkheid echter niet aan de
rubber- en kunststofindustrie, dus de kosten voor deze sector zijn daarom in werkelijkheid lager.
TEC3179NL

9

Onderzoek naar de nationale effecten van een Europese CBAM – Addendum

•

De CBAM-kosten kunnen lager uitvallen door de vrijstelling van Zwitserse handelsstromen. Dit
resulteert in minder geïmporteerde producten die onder CBAM vallen en meer kosten die ETSproducenten kunnen afwentelen. Handelsstatistieken van Eurostat laten echter zien dat impact
hiervan zeer beperkt lijkt.

Ten slotte kunnen de bevindingen op de kosten door invoering van CBAM in realiteit lager uitpakken door
andere maatregelen die zijn voorgesteld in het Fit-for-55 beleidspakket. Dit geldt met name voor de
directe ETS-kosten, want zonder CBAM zullen gratis emissierechten ook worden afgebouwd. Dit vindt mogelijk
zelfs versneld plaats onder de herziening van het EU-ETS die de EC heeft voorgesteld. In de voorgestelde ETSherziening zal het ETS-emissieplafond versneld dalen, waardoor er ook minder emissierechten zullen zijn voor
gratis toewijzing. Hierdoor is de kans groter dat alle bedrijven gekort worden op hun gratis emissierechten
door de cross-sectorale correctiefactor. Deze factor zorgt ervoor dat er niet meer gratis emissierechten
worden toegewezen dan beschikbaar zijn. Ook stelt de EC voor om het maximale percentage waarmee de ETSbenchmarks voor gratis toewijzing vanaf 2026 kunnen dalen aan te scherpen. Daarnaast is voorgesteld de ETSbenchmarks technologieneutraal te maken in plaats van gebaseerd op fossiele technologie zoals nu voor veel
ETS-benchmarks het geval is. Hierdoor kunnen de ETS-benchmarks mogelijk versneld dalen, met minder gratis
emissierechten als gevolg. De impact hiervan zal per sector verschillen. Door deze maatregelen neemt het
verschil tussen de ETS-kosten met CBAM en zonder CBAM in de toekomst af, omdat bedrijven deze stijging in
ETS-kosten ook zonder invoering van CBAM kunnen verwachten. Deze voorgestelde maatregelen betekenen
echter niet dat het CO2-weglekrisico kleiner worden—en kunnen zelfs het CO2-weglekrisico verhogen, maar
alleen dat het CO2-weglekrisico in mindere mate wordt veroorzaakt door de invoering van CBAM. Verder bevat
de ETS-herziening een voorstel om de bedrijven in de CBAM-sectoren additionele ondersteuning te bieden in
het reduceren van hun BKG-emissies. Hierdoor zal de kostenstijging door CBAM—en daarmee CO2-weglekrisico
op EU-productie die niet door CBAM worden beschermd—minder worden.

TEC3179NL

10