Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

33 862

Voorstel van wet van de leden Bisschop, Van
Meenen en Rog tot wijziging van de Wet op het
primair onderwijs, de Wet primair onderwijs
BES, de Wet op de expertisecentra, de Wet op
het voortgezet onderwijs, de Wet voortgezet
onderwijs BES en de Wet op het
onderwijstoezicht in verband met een
doeltreffender regeling van het
onderwijstoezicht

Nr. 10

VERSLAG
Vastgesteld 10 februari 2015
De vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, belast met
het voorbereidend onderzoek van dit wetsvoorstel, heeft de eer als volgt
verslag uit te brengen. Onder het voorbehoud dat de hierin gestelde
vragen en gemaakte opmerkingen voldoende zullen zijn beantwoord, acht
de commissie de openbare behandeling van het wetsvoorstel
genoegzaam voorbereid.
Inhoudsopgave
I
1.
2.
3.

kst-33862-10
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Algemeen
Inleiding en achtergrond
Achtergrond en ontwikkeling wettelijk onderwijstoezicht
Noodzaak van wetswijziging
3.1
Wettelijk kader
3.2
Fantoomwetgeving en pseudoregels
3.3
Status en functioneren kwaliteitsaspecten
3.4
Inbreuk op professionele vrijheid
3.5
Kreupele definitie van onderwijskwaliteit
3.6
Rechtsbescherming en informatievoorziening
3.7
Betrokkenheid Minister en parlement
4. Aanpassing onderwijstoezicht
4.1
Herijking inspectietaken en definitie onderwijskwaliteit
4.2
Schrappen kwaliteitsaspecten
4.3
Rechtsbescherming en informatievoorziening
5. Consultatie en overleg
II
Artikelsgewijs
Artikel I en IV onderdelen B

2
4
5
6
7
7
9
10
11
11
11
12

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 862, nr. 10

1

13
14
14
15
16
16

I Algemeen
De leden van de VVD-fractie hebben met waardering kennisgenomen van
het initiatiefwetsvoorstel. Deze leden zien dat de initiatiefnemers met hart
voor het onderwijs het initiatief nemen om het maatschappelijk debat
over onderwijskwaliteit te vertalen naar wetgeving. De leden complimenteren de initiatiefnemers met het uitgewerkte voorstel. Toch zien zij
aanleiding tot het uiteenzetten van hun eigen visie op onderwijskwaliteit.
Daarmee willen zij recht doen aan het initiatief van de initiatiefnemers,
maar kiezen zij een ander uitgangspunt ten aanzien van het toezicht op
onderwijskwaliteit.
Scholen hebben in Nederland relatief veel vrijheid. De OECD1 heeft dit
recent in internationale context weer eens bevestigd. Deze vrijheid is een
groot goed, maar brengt ook grote verantwoordelijkheid met zich mee.
Het doet niet alleen een beroep op de professionaliteit van de mensen die
in het onderwijs werken om te streven naar het allerbeste onderwijs, maar
het betekent ook dat de samenleving wil weten of het onderwijs aan hun
kinderen inderdaad het allerbeste is. Daarvoor is het in de ogen van deze
leden belangrijk dat een school werkt vanuit een bepaalde visie, dat die
visie vervolgens omgezet wordt in een onderwijsprogramma dat daar bij
past en dat dit alles uiteindelijk resulteert in kwalitatief goed onderwijs.
Voor de leden is deze drieslag de kern om te komen tot kwalitatief goed
onderwijs. Om dit te faciliteren, is echter een verbetercultuur nodig: het
telkens weer opnieuw willen kijken naar het eigen onderwijs en hoe dat
elke keer weer een beetje beter gemaakt kan worden. Dit element
ontbreekt momenteel in de deugdelijkheidseisen. Het initiatiefwetsvoorstel stelt echter dat alleen de deugdelijkheidseisen nog meetellen in
de beoordeling van de kwaliteit van een school. Dit vinden de genoemde
leden te eenzijdig. Het afvinken van de deugdelijkheidseisen is in de ogen
van deze leden echt iets anders dan ook daadwerkelijk een goede school
zijn. Daarvoor is het veel meer van belang dat er ook gekeken wordt in
hoeverre het onderwijs aan leerlingen ook echt die leerlingen vooruit
helpt.
Deze meer kwalitatieve aspecten, zoals bijvoorbeeld de effectiviteit van
het didactisch handelen, mogen wat deze leden betreft niet buiten
beschouwing worden gelaten bij de beoordeling van een school of enkel
met het schoolbestuur gedeeld zoals zij dit uit het initiatiefwetsvoorstel
begrijpen. Wat de leden betreft, zouden juist deze meer kwalitatieve
aspecten centraal moeten staan in het professionele gesprek op school
om gezamenlijk te kunnen werken aan het voortdurend verbeteren van
het onderwijs. Graag ontvangen zij een reactie van de initiatiefnemers.
De kern van dit wetsvoorstel richt zich op de verhouding tussen overheid
en onderwijs. De leden begrijpen het initiatiefwetsvoorstel zo dat
overheidssturing in het onderwijs, gericht op de verbetering van de
kwaliteit van het Nederlandse onderwijs, in de ogen van de initiatiefnemers onwenselijk is. De leden vinden met de initiatiefnemers dat
onderwijskwaliteit afhankelijk is van de professionele ruimte van leraren
en schoolleiders. De vraag is echter hoe deze ruimte moet worden
vormgegeven en daarin zien deze leden het verschil met de initiatiefnemers. Professionele ruimte komt in hun ogen voornamelijk tot stand
dankzij transparantie, dankzij kwaliteitsoordelen en dankzij de dialoog
tussen onderwijs, (directe) omgeving en de maatschappij. Zij verwijzen
voorts naar het nog uit te brengen advies van de Onderwijsraad over
welke regels door welke speler in het onderwijs worden opgelegd, de
zogeheten «fantoomwetgeving». Dit advies is, volgens de leden, bedoeld
om inzicht te krijgen in welke regels voor wie gelden, en welke regels men
denkt te moeten volgen. Op die manier moet helder worden of de

1

OECD: Organisation for Economic Cooperation and Development

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 862, nr. 10

2

professionele ruimte van docenten en schoolleiders beperkt wordt en hoe
deze versterkt kan worden.
Door alleen oordelen openbaar te maken van scholen die zwak of zeer
zwak zijn, verwachten de leden dat transparantie niet langer als iets
positiefs wordt ontvangen. Zichtbaar maken en trots zijn op de prestaties
van een school, het kwaliteitsoordeel van de Inspectie van het Onderwijs
(hierna: inspectie) juist openbaar willen maken om te laten zien waar een
school toe in staat is, is een, volgens de leden, wenselijke situatie.
Daarmee worden scholen vergelijkbaar en vergroot de overheid juist de
vrijheid van ouders om een school te kiezen. Daarmee ontstaat een
mentaliteit waarbij scholen van elkaar kunnen leren. Door deze transparantie weer terug te brengen naar een openbaarmaking die bijna als
sanctie kan worden opgevat, wordt deze beweging in de kiem gesmoord.
De leden horen hier graag een reactie van de initiatiefnemers op.
De leden merken voorts op dat het wetsvoorstel zich met name richt op de
verhouding tussen «scholen» en de inspectie. De leden vragen of het waar
is dat dit altijd het bestuur van de school is, waar de initiatiefnemers op
doelen. Ouders, docenten en andere belanghebbenden moeten zich een
mening kunnen vormen of een school goed bezig is met het vervullen van
haar onderwijstaak. Een school is geen eenheid op zichzelf, maar is
onderdeel van de samenleving. Maar ook is deze informatie van belang
om de «countervailing powers» in een school, docenten en ouders, ook in
positie te brengen. Zoals deze leden het lezen, ligt de focus in het
initiatiefwetsvoorstel enkel bij het bevoegd gezag, het bestuur van de
school. Alleen zij zijn gesprekspartner voor de inspectie en krijgen de
informatie over de beoordeling van de inspectie. Andere actoren, zoals de
medezeggenschapsraad, krijgen deze informatie niet en worden daarmee
op een informatieachterstand gezet. Daarmee kunnen zij hun verantwoordelijkheid, om samen met het bevoegd gezag, aan het telkens weer
verbeteren van de kwaliteit van het onderwijs, niet nemen. In hoeverre is
de analyse van deze leden op dit punt correct? Als dat zo is, dan is dat in
de ogen van de leden ongewenst.
De leden van de PvdA-fractie hebben kennisgenomen van het onderhavige initiatiefwetsvoorstel. Zij waarderen vooral de inzet van de
initiatiefnemers en hun poging om via initiatiefwetgeving het onderwijstoezicht doeltreffender te maken, maar hebben wel zorgen en enkele
vragen.
De leden van de SP-fractie hebben met veel interesse kennisgenomen van
het wetsvoorstel van de initiatiefnemers. Zij complimenteren de initiatiefnemers met het wetsvoorstel, die tot een verbetering van het onderwijstoezicht kan leiden. Deze leden hebben nog wel enkele vragen en
opmerkingen.
De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het initiatiefwetsvoorstel in verband met een doeltreffender regeling
voor het onderwijstoezicht. De initiatiefnemers hebben een goede
probleemanalyse opgenomen in hun wetsvoorstel over een tweetal
prangende knelpunten in het onderwijs. Het eerste knelpunt betreft het
begrip «kwaliteit» en het tweede knelpunt beschrijft de onduidelijkheid
rondom de verschillende taken van de inspectie.
De leden van de D66-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het wetsvoorstel inzake een doeltreffender regeling van het onderwijstoezicht. Zij vinden het goed om te lezen dat het overgrote deel van de
onderwijsorganisaties dat is geconsulteerd positief tegenover het
wetsvoorstel staat. Zij vinden het ook van groot belang dat de Afdeling
Advisering van de Raad van State een principiële herbezinning op de
wettelijke verankering en de reikwijdte van onderwijstoezicht noodzakelijk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 862, nr. 10

3

acht. Wel willen de genoemde leden de initiatiefnemers nog enkele
vragen voorleggen.
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorstel van wet van de leden Bisschop, Van Meenen en
Rog tot wijziging van de Wet op het primair onderwijs, de Wet primair
onderwijs BES, de Wet op de expertisecentra, de Wet op het voortgezet
onderwijs, de Wet voortgezet onderwijs BES en de Wet op het onderwijstoezicht in verband met een doeltreffender regeling van het onderwijstoezicht. Zij spreken hun waardering uit voor het werk dat de initiatiefnemers
hebben verzet. Bovendien onderschrijven zij de doelstelling van de
initiatiefnemers om de grondslag van het overheidshandelen bij het
toezicht op onderwijs te verduidelijken, de taken van de inspectie scherper
af te bakenen en de professionele vrijheid van scholen en leerkrachten te
vergroten. Zij stellen nog enkele vragen.
De leden van de SGP-fractie hebben met waardering kennisgenomen van
het initiatiefwetsvoorstel. Met het oog op de bevordering van de kwaliteit
van het onderwijs vinden deze leden het belangrijk dat de kaders van de
inspectie helder zijn. Gelet op de zorgplicht van de overheid vinden zij het
toezicht op de naleving van wettelijke voorschriften van cruciaal belang,
maar daarnaast dient de inspectie voldoende ruimte te houden om de
kwaliteit in bredere zin te stimuleren.
1. Inleiding en achtergrond
De leden van de ChristenUnie-fractie constateren, net als de initiatiefnemers, dat de controle van de overheid eerder toeneemt dan afneemt. Zij
wijzen onder meer op het nieuw ingezette «toezicht in transitie» via
gedifferentieerd onderwijstoezicht en de introductie van het predicaat
«excellente school». De inspectie bepaalt in vergaande mate en op basis
van veel kwaliteitsgebieden of een school goed of zelfs excellent is.
Hoewel deze ontwikkelingen nog in de pilotfase zitten, wordt gedifferentieerd toezicht al breed toegepast. Wat is de mening van de initiatiefnemers op deze ontwikkeling? Willen zij met het wetsvoorstel deze
ontwikkeling tegengaan?
Voorts vragen de leden een reactie van de initiatiefnemers op de kritiek
van de Onderwijsraad2 op het wetsvoorstel, met name op het argument
dat kwaliteit verder reikt dan deugdelijkheid. De initiatiefnemers kiezen
voor het beperken van het inspectietoezicht tot de wettelijke deugdelijkheidseisen. Dit is begrijpelijk om gedetailleerde toezichteisen tegen te
gaan, maar kan ook leiden tot het versmallen van de focus van scholen.
Zo kunnen brede vorming en de maatschappelijke taken van scholen in
sommige gevallen op de achtergrond komen te staan als zij zich primair
gaan richten op het voldoen aan wettelijke voorschriften. Wat vinden de
initiatiefnemers van deze kritiek van de Onderwijsraad? Vinden de
initiatiefnemers het wenselijk dat ook rekening wordt gehouden met
contextfactoren bij de beoordelende taak, aangezien met dit wetsvoorstel
alleen moet worden voldaan aan de deugdelijkheidseisen?
Tevens wijzen de leden op de kritiek van de Onderwijsraad dat een
beperking van de beoordeling tot de deugdelijkheidseisen ook kan leiden
tot nadere detaillering van deze eisen. Op die manier zou dit wetsvoorstel
zijn doel voorbijschieten. Zijn de initiatiefnemers van mening dat scholen
weer terug bij af zijn, wanneer de politiek besluit tot nadere detaillering
van de deugdelijkheidseisen? Hoe willen zij dit ondervangen, zo vragen
zij.

2

Kamerstuk 33 862, nr. 9

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 862, nr. 10

4

2. Achtergrond en ontwikkeling wettelijk onderwijstoezicht
De leden van de PvdA-fractie onderkennen dat men minimumleerresultaten niet altijd voldoende scherp kan definiëren als zelfstandige deugdelijkheidseis en de toegevoegde waarde van het onderwijs op een school
met veel achterstandsleerlingen soms groter is dan op een school met
een leerlingpopulatie met allemaal hoogopgeleide ouders. De leden zijn
echter wel van oordeel dat het boeken van leerresultaten zozeer behoort
tot de kerntaken van het onderwijs, dat het raar zou zijn als de inspectie
juist op dit punt zou moeten zwijgen. Hoe willen de initiatiefnemers dat de
inspectie het benoemt als de toegevoegde waarde van het onderwijs op
een school langdurig ernstig tekortschiet of voor verbetering vatbaar is, zo
vragen de genoemde leden.
Voorts merken de leden op dat de SLO3 onlangs rapporteerde dat wat
binnen de «geregelde ruimte» mogelijk is aan schooleigen inhoudelijke
keuzes in belangrijke mate is ingevuld en ingeperkt door de sterke
oriëntatie op lesmethodes. Die zijn dermate regulerend voor de onderwijspraktijk dat feitelijk sprake is van een bijzondere vorm van een «zelf
opgelegde vorm van voorschrijvendheid». De andere kant van de medaille
is dat áls leraren minder afhankelijk van methodes willen werken, hen
over het algemeen weinig houvast wordt geboden. Hoe oordelen de
initiatiefnemers over deze bevindingen? In hoeverre verbinden zij hieraan
consequenties voor het streven om de scholen juist meer ruimte te
bieden, zo vragen zij.
De leden van de CDA-fractie onderkennen de problematiek rondom de
duiding van het begrip «kwaliteit» en het ontbreken van een wettelijke
grondslag voor dit begrip. Immers, kwaliteit valt niet onder de wettelijke
deugdelijkheidseisen. Deze deugdelijkheidseisen zijn tegelijkertijd de
bekostigingsvoorwaarden. Hierbij gaat het onder meer over de
verplichting een schoolplan te hebben, te beschikken over bevoegde
leraren en de urennorm. Het gaat hierbij om absolute normen met een
sterke wettelijke verankering op basis waarvan een bekostigingssanctie
kan worden getroffen. De aspecten van «kwaliteit» hebben geen directe
wettelijke basis, maar zijn door de inspectie vastgelegd in toezichtskaders.
Op basis hiervan geeft de inspectie een oordeel over de «kwaliteit» van de
school. Sinds de invoering van de wet Goed Onderwijs, Goed Bestuur4 in
2010 is hier het navolgende bijgekomen. Als de inspectie op basis van
haar toezichtskaders oordeelt dat een school het predicaat «zeer zwak»
krijgt, kan uiteindelijk een bekostigingssanctie worden getroffen als de
school zich niet binnen een bepaalde tijd verbetert. De inspectie geeft
hierbij een oordeel over de kwaliteit van de school. Echter, bij de
wetsbehandeling van de wet Goed Onderwijs Goed Bestuur, heeft de
Afdeling Advisering van de Raad van State er al op gewezen dat het feit
dat een basisschool achterblijft in de leerresultaten van taal en rekenen
(ten opzichte van een groep van vergelijkbare scholen) dit niet per
definitie hoeft te betekenen dat het onderwijs van die school zeer zwak is.
De leden van de ChristenUnie-fractie wijzen op het beleid van «risicogericht toezicht», dat enkele jaren geleden is ingezet. Op deze manier
hebben scholen die voldoende presteren met minder toezicht te maken,
maar scholen die zwak of zeer zwak zijn worden juist strenger in de gaten
gehouden. De initiatiefnemers zetten in paragraaf 2 van de memorie van
toelichting vraagtekens bij het risicogericht toezicht, maar laten het
3

4

Een verkennende notitie van de SLO «leerplan voor het funderend onderwijs voor de
toekomst».
Wijziging Wet op het primair onderwijs inzake de invoering van bekostigingsvoorschriften voor
minimumleerresultaten en de verbetering van het intern toezicht (Kamerstuk 31 828). De wet is
opgenomen in Staatsblad 80 van 2 maart 2010.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 862, nr. 10

5

«risicogericht toezicht» wel in stand, zoals toegelicht in paragraaf 4.2 van
de memorie van toelichting. Op welke manier komt dit wetsvoorstel wel
tegemoet aan de kritiek in paragraaf 2? Op welke manier houdt dit
wetsvoorstel rekening met de verschillen in kwaliteit in het onderwijsveld
en de benodigde prikkels voor zowel goed presterende als zwak presterende scholen, zo vragen zij.
De leden van de SGP-fractie vragen de initiatiefnemers nader toe te
lichten hoe het wetsvoorstel zich verhoudt tot ontwikkelingen in onderwijsbeleid en -wetgeving in de afgelopen twee decennia, bijvoorbeeld de
toegenomen nadruk op autonomie en het begrip kwaliteit. Doet het
voorstel voldoende recht aan de verantwoording en verbetercultuur die
van scholen verwacht mag worden, zo vragen zij.
De leden vragen voorts hoe het voorstel zich verhoudt tot de plannen die
door de regering worden gepresenteerd voor het toezicht nieuwe stijl en
die momenteel in pilots worden getest.
3. Noodzaak van wetswijziging
De leden van de VVD-fractie merken op dat de initiatiefnemers terecht de
commissie-Dijsselbloem aanhalen. De lessen die de politiek geleerd heeft
uit deze commissie zijn zeer waardevol. Deze leden wijzen echter op de
discussie die inmiddels is ontstaan over de strikte scheiding tussen «het
hoe en het wat». Zij vragen de initiatiefnemers naar hun visie over de
beweging die maatschappelijk gemaakt wordt. Zelfs de Onderwijsraad
waarschuwt dat dit niet te strikt moet worden genomen, omdat daarmee
vernieuwing belemmerd wordt. Ook wijzen zij op de motie-Elias5 waarin
de Kamer heeft besloten dat artikel 23 Grondwet niet misbruikt mag
worden voor slecht onderwijs. De leden wijzen op deze motie, omdat ook
onderliggend in dit wetsvoorstel artikel 23 Grondwet gehanteerd wordt
om de scholen de blik naar binnen te laten keren. Hoewel sommige
scholen wellicht zeer goed functioneren met de blik naar binnen, zijn de
leden van mening dat scholen met de blik naar buiten toe juist meer van
elkaar, van de inspectie en van de omgeving kan leren. Daarbij is het
gehele onderwijsstelsel gebaat.
De leden van de PvdA-fractie merken op dat de Onderwijsraad in zijn
advies Onderwijspolitiek na de commissie-Dijsselbloem heeft gesteld dat
het denkkader van «wat en hoe» geen goede richtsnoer is voor de
taakverdeling tussen overheid en onderwijsveld. In hoeverre hebben de
initiatiefnemers in hun wetsvoorstel consequenties verbonden aan dit
element uit het advies van de Onderwijsraad? Kunnen zij hier uitgebreid
op reflecteren, zo vragen de leden.
De leden van de D66-fractie onderschrijven de noodzaak van wetswijziging. Er is een onvoldoende duidelijk onderscheid tussen het toezicht op
de naleving van de wettelijke voorschriften en de taken van de inspectie
met betrekking tot de kwaliteit van het onderwijs.
De leden vragen of de daarvoor in het wetsvoorstel gekozen oplossing –
het gelijkstellen van «kwaliteit van het onderwijs» met «de naleving van
wettelijke voorschriften» – de enig juiste is. In het spraakgebruik wordt
immers «kwaliteit» vaak gebruikt als een relatief begrip: kwaliteit kan (te)
laag, voldoende en hoger zijn. Daartegenover kan de naleving van
wettelijke voorschriften – in grondwettelijke termen: eisen van deugdelijkheid – gezien worden als een absolute minimumeis. Daaraan voldoen,
kan gezien worden als «goed genoeg», maar dat sluit niet uit dat het
gewenst kan zijn te bevorderen dat onderwijsinstellingen daarboven op
streven naar verhoging van de kwaliteit. Vanuit dit gezichtspunt vragen de
5

Motie Elias over vrijheid van onderwijs, Kamerstuk 33 000 VIII, nr. 83

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 862, nr. 10

6

leden of het begrip «kwaliteit» – in een relatieve, boven het wettelijk
minimum uitgaande betekenis – niet beter in artikel 12 Wpo, met
betrekking tot het schoolplan, gehandhaafd, kan worden. Zij zien het
schoolplan als de plaats bij uitstek waarin het beleid tot optimalisering
van de kwaliteit van het onderwijs moet worden beschreven. Het bevoegd
gezag van de onderwijsinstelling zou voor het formuleren en uitvoeren
daarvan verantwoordelijk moeten zijn (en blijven). Die verantwoordelijkheid gaat in hun visie verder dan louter de naleving van wettelijke
voorschriften. Graag vernemen de leden een antwoord van de initiatiefnemers op hun vorenstaande betoog over «kwaliteit» en het streven naar
verhoging ervan.
3.1 Wettelijk kader
De leden van de VVD-fractie merken op dat in het middelbaar beroepsonderwijs in de Web6 een wetsartikel ten aanzien van kwaliteitszorg is
opgenomen. Daarmee wordt de inspectie een wettelijk kader geboden.
Kunnen de initiatiefnemers toelichten of een dergelijk wetsartikel ook de
juridische basis kan bieden die zij wenselijk achten? Zo nee, waarom niet,
zo vragen de genoemde leden.
De leden van de PvdA-fractie hebben kennisgenomen van de bijlage die
een overzicht geeft van de deugdelijkheidseisen voor reguliere basisscholen die worden gehandhaafd indien het initiatiefwetsvoorstel wet zou
worden. Kunnen de initiatiefnemers ook toelichten hoe deze lijst eruit zal
zien voor de reguliere scholen voor het voortgezet onderwijs? Onderkennen de initiatiefnemers ook het risico dat de Kamer via het aanpassen
van deugdelijkheidseisen en toezichtkaders zal proberen te sturen op
onderwijskwaliteit? Bestaat er zo ook een gevaar dat het wetsvoorstel in
het vervolg zal leiden tot méér wettelijke voorschriften, met als feitelijk
gevolg dat de professionele ruimte voor de docent juist verder ingeperkt
raakt, zo vragen zij.
De leden van de SGP-fractie ontvangen graag een reactie op de indruk
van de Onderwijsraad7 dat aan het voorstel een specifieke opvatting ten
grondslag ligt, die als te eenzijdig wordt aangemerkt en die te weinig
recht zou doen aan de maatschappelijke opdracht van het onderwijs. In
hoeverre is de suggestie van de Onderwijsraad waar dat de inspectie door
het voorstel niet meer zou kunnen onderzoeken dan de naleving van
deugdelijkheidseisen, zo vragen zij.
3.2 Fantoomwetgeving en pseudoregels
De leden van de PvdA-fractie hechten aan de aanbevelingen van de
commissie-Dijsselbloem die de onderwijsvernieuwingen onderzocht en
beseffen dat fantoomwetgeving docenten en scholen in de weg kan staan
bij de creativiteit van de lespraktijk. Indien de inspectie zich te zeer
bemoeit met het «hoe» van het lesgeven in plaats van het «wat», dan kan
dit tot gevolg hebben dat docenten dit gaan ervaren als een top-down
opgelegde staatsdidactiek. Het initiatiefwetsvoorstel doet een poging hier
verandering in te brengen. Echter, de leden hebben vragen over de
effectiviteit en mogelijke neveneffecten die dit wetsvoorstel met zich
meebrengt. Hebben de initiatiefnemers ook andere mogelijkheden
overwogen om fantoomwetgeving te bestrijden dan het schrappen van de
kwaliteitsaspecten? Zo ja, waarom is dan toch de voorkeur uitgegaan naar
dit alternatief? Zo nee, waarom niet, zo vragen zij.

6
7

Web: Wet educatie en beroepsonderwijs
Kamerstuk 33 862, nr. 9

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 862, nr. 10

7

Voorts merken de leden op dat de initiatiefnemers een einde willen maken
aan de situatie dat de inspectie zich uitspreekt over zogenoemde
kwaliteitsaspecten van het onderwijs die niet worden gedekt door
deugdelijkheidseisen. De leden vragen of de initiatiefnemers van oordeel
zijn dat onderwijskwaliteit niets meer betekent dan voldoen aan de
deugdelijkheidseisen. Zou dit moeten betekenen dat Nederland de ambitie
moet laten varen om het onderwijs te laten doordringen tot de top-5 van
de wereld, doordat de rol van de inspectie ophoudt zodra een school maar
voldoet aan de deugdelijkheidseisen, alsof er voor de scholen een
«zesjescultuur» volstaat? Zou dit niet betekenen dat de visie op onderwijskwaliteit te zeer wordt verengd? Delen de initiatiefnemers de mening van
de leden dat de onderwijskwaliteit is gediend met een open verbetercultuur? Op welke wijze(n) kan deze nog gestalte krijgen indien de rol van
de inspectie hierbij wordt ingeperkt? Hoe denken de initiatiefnemers over
scholen die juist graag een expert-oordeel van de inspectie willen, en
ouders en leerlingen die daar ook behoefte aan hebben? Zijn de initiatiefnemers niet bang dat puur inzetten op deugdelijkheidseisen de taak van
de inspectie juist reduceert tot afvinken en bureaucratie? Betekent een
beperking van de rol van de inspectie tot deugdelijkheidseisen, zo vragen
de leden, dat er tevens een einde komt aan de rol van inspectie als een
critical friend. Immers, dit zou een onwenselijke ontwikkeling zijn, zo
vinden deze leden. Delen de initiatiefnemers deze mening? En mag de
inspectie scholen nog wel van welgemeend advies dienen indien het
onderwijs op bepaalde punten tekortschiet of het onderwijs verder kan
verbeteren, zo vragen de leden.
De leden van de SP-fractie vragen wat de scholen concreet zullen merken
van de wijzigingen. Waarom hebben de initiatiefnemers niet van de
gelegenheid gebruik gemaakt om ook voorstellen te doen over de wijze
waarop het risicogerichte toezicht plaatsvindt, waarbij de uitslag van de
Cito-toetsen zeer bepalend is in de beoordeling van de school? Zou het
naar de mening van de initiatiefnemers goed zijn als inspecteurs meer
naar de scholen zelf toegaan? En in hoeverre kan de inspectie als het zich
alleen zal richten op het naleven van wetten, beoordelingen geven als
«excellent»? Is dat niet in tegenspraak met het doel van de initiatiefnemers, zo vragen de leden.
De leden van de CDA-fractie wijzen erop dat het gevaar van de door de
initiatiefnemers gekozen benadering van kwaliteit door de inspectie in het
uiterste geval kan betekenen dat scholen voor de invulling van het begrip
kwaliteit sterk afhankelijk zijn van de geldende norm in de politiek. Dit
terwijl het juist moet gaan om een lange termijnvisie op onderwijs en
kwaliteit van onderwijs die niet onderhevig moet zijn aan de politieke
kleur van het kabinet. Dit was ook een belangrijke reden voor het
initiatiefwetsvoorstel van Jan Jacob van Dijk (later overgenomen door het
lid Jack Biskop) over verscherpt toezicht op nieuw bekostigde scholen8.
Alle scholen moeten immers gelijk behandeld worden en moeten weten
waar ze aan toe zijn. Vandaar dat met dit initiatiefwetsvoorstel (dat
inmiddels wet geworden is) de regels voor dit toezicht op nieuw bekostigde scholen zijn gecodificeerd.
Het tweede knelpunt dat de initiatiefnemers signaleren, gaat over de twee
te weinig te onderscheiden taken van de inspectie; de beoordelende taak
en de rol als «critical friend». Ook dit is een discussie die al langer speelt
en die ook aan bod is gekomen bij de laatste grote wijziging van de Wot9.
De inspectie beoordeelt de school en geeft tegelijkertijd adviezen hoe de
school zich kan verbeteren. Vervolgens geeft de inspectie daarna een
8

Initiatiefvoorstel-Biskop Aanscherping toezicht bij nieuw bekostigde scholen (Kamerstuk
32 007); publicatie inwerkingtreding Staatsblad 2012, 652.
9
Wot: Wet op het Onderwijstoezicht

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 862, nr. 10

8

nieuw oordeel over de school. Dit neigt naar de slager die zijn eigen vlees
keurt. Daarom onderschrijven de leden het voorstel van de initiatiefnemers om deze twee taken meer van elkaar te scheiden. Wel hebben
deze leden hier nog enig vragen over. Allereerst het voorstel tot twee
gescheiden rapporten en taken. Hoe rigide is deze scheiding te maken?
Leidt het opstellen van twee rapporten en twee taken niet tot onbedoelde
extra bureaucratische rompslomp? Kunnen de initiatiefnemers aangeven
wat zij vinden van het voorstel van Verus10 en de VKO11 om hier een
rapport van te maken met een duidelijker onderscheid tussen de
beoordelende en de adviserende rol van de inspectie, zo vragen de leden.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen nadere toelichting op de
conclusie van de commissie-Dijsselbloem dat het risico bestaat van
zogenaamde «fantoomwetgeving». Scholen veronderstellen dat sprake is
van verplichtende regels en wetgeving, zoals voorgesteld door de
inspectie, terwijl dit niet het geval is. In hoeverre is hierbij sprake van het
ontbreken van informatie bij scholen? Zouden deze veronderstellingen
niet juist in het gesprek tussen de school en de inspectie weggenomen
moeten worden? Op welke manier worden de onderscheiden taken door
middel van het wetsvoorstel duidelijk voor scholen, maar blijft ook het
gesprek over kwaliteitsverbetering tussen de inspectie en de school
bestaan, zo vragen de leden.
De leden van de SGP-fractie constateren dat de initiatiefnemers het
naleven van de wettelijke voorschriften als de primaire taak van de
inspectie zien en niet als een afgeleide functie bij de kwaliteitsbeoordeling. Deze leden vragen welke concrete gevolgen dit heeft voor de
praktijk van de inspectie. In hoeverre is er ruimte voor de inspectie om
breder actief te zijn met betrekking tot de kwaliteit van het onderwijs, zo
vragen zij. Betekent het voorstel dat de inspectie vrijwel al haar tijd zal
moeten besteden aan het controleren van de wettelijke voorschriften en
dat zij nauwelijks meer kan toekomen aan een breder onderzoek naar
kwaliteit, zo vragen zij.
3.3 Status en functioneren kwaliteitsaspecten
De leden van de PvdA-fractie merken op dat de initiatiefnemers willen dat
de beoordeling van een school als zeer zwak wordt gebonden aan een
preciezere omschrijving. Menen de initiatiefnemers dat een school die
onvoldoende resultaten boekt, voldoende lesgeeft maar niet tijdig het
schoolplan opstuurt, zeer zwak is? En een school die onvoldoende
resultaten boekt, waar de docenten onduidelijk uitleggen maar op tijd het
schoolplan opstuurt niet zeer zwak is? De leden vrezen dat scholen waar
teveel schort aan het onderwijs dat er wordt geboden, bij de preciezere
omschrijving van een zwakke school misschien vooral hun energie gaan
steken in het aantekenen van beroep tegen zo’n inspectie-oordeel dan dat
ze de bestaande problemen gaan aanpakken en een verbeterslag gaan
maken. Onderkennen de initiatiefnemers dit gevaar eveneens? Zien zij
mogelijkheden om dit gevaar te pareren? Zo nee, wat heeft dit voor
consequenties voor het onderhavige wetsvoorstel, zo vragen de leden.
Voorts menen de leden dat goed onderwijs niet hoeft te betekenen dat op
alle scholen hetzelfde onderwijs wordt geboden, maar zij vinden wel dat
deze diversiteit juist in combinatie met transparantie leidt tot een hoge
onderwijskwaliteit. Delen de initiatiefnemers deze visie? Nu werken veel
scholen aan transparantie via de zogenoemde Vensters voor Verantwoording. Wat voor effecten verwachten de initiatiefnemers ervan als de
transparantie die de inspectie kan bieden zich voortaan gaat inperken tot
10
11

Vereniging voor christelijk onderwijs
VKO: Vereniging Katholiek Onderwijs

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 862, nr. 10

9

enkel een eindoordeel of een school deugdelijk onderwijs biedt of niet?
Zou dit afbreuk kunnen doen aan bestaande initiatieven voor horizontale
verantwoording zoals deze geschiedt via de Vensters voor Verantwoording, zo vragen zij.
Tevens merken deze leden op dat zij hechten aan de betrokkenheid en
medezeggenschap van ouders. Onderwijskwaliteit betekent voor de leden
niet dat scholen zich in hun verantwoording kunnen beperken tot een
gesprek tussen schoolbestuur en inspectie, maar zij hechten juist ook zeer
aan de dialoog tussen school en ouders. Nu vermelden de initiatiefnemers
in de bijlage dat het bevoegd gezag op basis van de Wpo12 en de Wet
medezeggenschap op scholen is gehouden aan bepalingen inzake
medezeggenschap. Welke risico’s draagt wetsvoorstel in zich voor de
medezeggenschap voor ouders? Of zal het resultaat zijn dat de schoolbesturen autonomer kunnen opereren? Met andere woorden: welke
garanties zijn er bij dit initiatiefwetsvoorstel voor de deelname van ouders
en – in het voortgezet onderwijs ook scholieren – bij het gesprek over het
(verder) verbeteren van de onderwijskwaliteit, zo vragen de genoemde
leden.
De leden van de SP-fractie vragen welke indicatoren uit het onderwijstoezicht rechtstreeks verband houden met het naleven van wetten en welke
met kwaliteitsaspecten. In hoeverre wordt er op dit moment door de
inspectie daadwerkelijk op het naleven van alle wetten gecontroleerd?
Hoe groot achten de initiatiefnemers de kans dat schoolbesturen zelf
aanvullende kwaliteitseisen aan de eigen scholen gaan opleggen, als de
inspectie zich hierin terughoudend gaat opstellen? Vinden zij dat
wenselijk? Hoe is dat te voorkomen, zo vragen zij.
De leden van de D66-fractie zijn benieuwd hoe de initiatiefnemers de rol
van de medezeggenschapsraden zien bij de voorgestelde wijziging van
het onderwijstoezicht. In de opvatting van de hier aan het woord zijnde
leden moet een school zich in eerste instantie verantwoorden naar de
ouders of de leerlingen/studenten en het personeel. Wat is de rol van
medezeggenschapsraden voor het verbeteren van kwaliteit in een
betekenis die uitgaat boven het minimum van het naleven van wettelijke
voorschriften, zo vragen zij.
De leden van de SGP-fractie vragen of het waar is dat zich een situatie kan
voordoen waarin de inspectie oordeelt dat de kwaliteit van het onderwijs
ernstig of langdurig tekortschiet, maar waarin op basis van de wettelijke
voorschriften onvoldoende grond bestaat om sancties op te kunnen
leggen aan scholen. Deze leden vragen hoe de systematiek van de Wet op
het onderwijstoezicht zich verhoudt tot de maatschappelijke verwachting
dat de overheid bij geconstateerde ernstige kwaliteitsproblemen de
mogelijkheid dient te hebben om in te grijpen.
3.4 Inbreuk op professionele vrijheid
De leden van de VVD-fractie constateren dat docenten, die bezig zijn met
vernieuwing, aangeven zeer veel waarde te hechten aan het oordeel van
de inspectie. Dit oordeel geeft hen professionele waardering voor hun
onderwijskundig vakmanschap. In het initiatiefwetsvoorstel lijkt dit
element niet langer in beeld te zijn. In hoeverre zijn de initiatiefnemers
met deze leden van mening dat het een gemis zou zijn als de stimulerende
en waarderende werking van dit oordeel naar professionals in het
onderwijs toe verdwijnt, zo vragen de leden.

12

Wpo: Wet op het primair onderwijs

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 862, nr. 10

10

3.5 Kreupele definitie van onderwijskwaliteit
De leden van de VVD-fractie zijn met de initiatiefnemers van mening dat
een definitie van kwaliteit (nog) niet te geven is. Wel zien zij dat het
maatschappelijk debat, zeker in het onderwijs zelf, over kwaliteit, definities
en meetbaarheid op grote schaal gevoerd wordt. Het bekijken en
hervormen van de inhoud van de deugdelijkheidseisen zouden zij op dit
moment een begin van de discussie vinden. Zij vragen de initiatiefnemers
om een reactie op het maatschappelijk debat over kwaliteit en de timing
van hun wetsvoorstel. Is wetgeving, zo vragen zij, niet eerder een sluitstuk
dan een startpunt. En wordt het debat hiermee niet vastgeklonken?
In het wetsvoorstel wordt kwaliteit omschreven als de naleving van bij of
krachtens een onderwijswet gegeven voorschriften. De leden vragen of
het in wetgeving omschrijven van kwaliteit nu juist niet de professionele
ruimte van docenten en schoolleiders verder belemmerd.
De leden van de SP-fractie merken op dat de initiatiefnemers stellen dat
bij zeer zwak onderwijs niet uitsluitend de leerresultaten ernstig en
langdurig tekort moeten schieten, maar dat er meer aan de hand moet
zijn. Bij algemene maatregel van bestuur zou worden bepaald welke bij of
krachtens de desbetreffende onderwijswet gegeven voorschriften ten
grondslag liggen aan het oordeel dat de kwaliteit van het onderwijs zwak
of zeer zwak is. Kunnen de initiatiefnemers aangeven aan welke
voorschriften zij hierbij denken? En op welke wijze kunnen deze
voorschriften op een objectiveerbare manier worden beoordeeld, zo
vragen de leden.
3.6 Rechtsbescherming en informatievoorziening
De leden van de SP-fractie willen weten of dit wetsvoorstel effect heeft op
het ingevoerde wetsvoorstel met betrekking tot het wetsvoorstel inzake de
verbetertermijn van zeer zwakke scholen13. Deze leden vragen hoe de
initiatiefnemers aankijken tegen de mogelijkheid van een second opinion
bij de beoordeling van de school, zo vragen zij.
De leden van de CDA-fractie vragen de initiatiefnemers nader toe te
lichten waarom zij van mening zijn dat scholen verdere rechtsbescherming geboden moet worden bij negatieve oordelen van de inspectie.
Kunnen zij nader toelichten waarom zij de huidige systematiek van hoor
en wederhoor aan de kant van de school onvoldoende vinden? Deze leden
vragen de initiatiefnemers ook nader toe te lichten wat de door hen
voorgestelde maatregelen in de praktijk zullen betekenen. Tevens vragen
deze leden de initiatiefnemers nader toe te lichten waarom zij het rapport
van de inspectie over de school niet openbaar willen maken. Uiteraard
moet er altijd hoor en wederhoor plaatsvinden met het bestuur van de
school, maar daarna is het toch ook in het belang van bijvoorbeeld
ouders, docenten en leerlingen om te weten wat het oordeel is van de
inspectie. Zijn de initiatiefnemers niet bevreesd dat, als het inspectierapport niet openbaar hoeft te worden gemaakt, er scholen zijn die een
slecht rapport niet communiceren naar deze betrokken partijen? Graag
ontvangen deze leden een reactie.
3.7 Betrokkenheid Minister en parlement
De leden van de D66-fractie stemmen in met het voornemen van de
initiatiefnemers om de verantwoordelijkheid voor de vaststelling van de
toezichtskaders bij de Minister te leggen. Zij hebben wel een vraag over
13

Wettelijk regelen van de verbetertermijn voor zeer zwakke (basis)scholen door de Onderwijsinspectie, Kamerstuk 33 796

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 862, nr. 10

11

de voorhangprocedure die de intiatiefnemers daarbij voorstellen. De hier
aan het woord zijnde leden zijn vertrouwd met voorhangprocedures met
betrekking tot regelgeving. Dàt zouden de toezichtskaders echter in de
visie van de initiatiefnemers juist nìet moeten bevatten. Bestaat niet het
risico dat de voorhangprocedure voor de Minister een legitimatie gaat
opleveren om in de toezichtskaders nadere regels op te nemen, die hetzij
als deugdelijkheidseis bij wet vastgesteld zouden moeten worden, hetzij
liggen op het daarbovenuit gaande terrein van de bevordering van de
kwaliteit van het onderwijs, waarvoor primair de onderwijsinstellingen
verantwoordelijk zijn, zo vragen zij.
4. Aanscherping onderwijstoezicht
De leden van de VVD-fractie merken op dat in de huidige systematiek van
de inspectie ook wordt gekeken naar de mate waarin schoolbesturen
willen meewerken aan een verbetertraject als de kwaliteit ernstig of
langdurig tekort schiet. Dit weegt mee in het eindoordeel van de inspectie.
In het initiatiefwetsvoorstel komt dit aspect te vervallen. Wat deze leden
betreft, is dit ongewenst. Juist het feit dat schoolbesturen hun verantwoordelijkheid al dan niet pakken om te actief werken aan het verbeteren
van de onderwijskwaliteit is in hun ogen zeer belangrijk.
In het initiatiefwetsvoorstel stellen de initiatiefnemers dat de inhoud van
de deugdelijkheidseisen, zoals die er nu zijn, voor wat betreft dit initiatiefwetsvoorstel buiten beschouwing worden gelaten. Wat deze leden betreft,
is juist een analyse van de huidige deugdelijkheidseisen wenselijk. Zowel
om te bekijken of er anno 2015 wel de juiste deugdelijkheidseisen
geformuleerd zijn, als ook of deze niet op een effectievere manier
opgesteld zouden kunnen worden, analoog aan de veranderingen in het
toezichtskader van het mbo14 die recent hebben plaatsgevonden, zo
menen deze leden.
De leden van de PvdA-fractie merken op dat één van de lessen van de
commissie-Dijsselbloem luidt dat de politiek niet bij elk maatschappelijk
probleem moet vervallen in een reflex om extra taken te leggen bij de
scholen. De leden zijn zich echter bewust dat maatschappelijke problemen
soms ook binnen de muren van de scholen binnendringen en effecten
hebben op het onderwijsproces. In dat verband vinden zij ook dat een
school niet alleen tot taak heeft om in het algemeen goed onderwijs te
bieden, maar ook als randvoorwaarde heeft zorg te dragen voor een
veilige leeromgeving. Kunnen de initiatiefnemers ook toelichten in welke
mate de deugdelijkheidseis van vermelding van veiligheidsbeleid in de
schoolgids (Wet op het primair onderwijs, artikel 13, lid 1i) waarborgen
biedt dat er op de school ook daadwerkelijk sprake is van een veilige
leeromgeving? En hoe wordt er omgegaan met nieuwe maatschappelijke
ontwikkelingen die nog geen plaats hebben binnen de deugdelijkheidseisen, zo vragen deze leden.
Voorts merken de leden op dat zij in verband met het tegengaan van
segregatie in het onderwijs aan de taak hechten die scholen met het
initiatiefwetsvoorstel van de leden Hamer, Kraneveldt en Dijsselbloem15
hebben gekregen opdat leerlingen kennis hebben van en kennismaken
met verschillende achtergronden en culturen van leeftijdgenoten. In
hoeverre heeft het onderhavige initiatiefwetsvoorstel gevolgen voor de
taak die scholen op dit punt hebben gekregen, zo vragen de genoemde
leden.

14
15

Mbo: middelbaar beroepsonderwijs
Initiatiefvoorstel-Hamer, Dijsselbloem en Kraneveldt Verplichting voor scholen om bij te
dragen aan de integratie van leerlingen in de Nederlandse samenleving (Kamerstuk 29 666);
publicatie inwerkingtreding Staatsblad 2006, nr. 36.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 862, nr. 10

12

De leden van de SP-fractie merken op dat de initiatiefnemers in antwoord
op het advies van de Afdeling Advisering van de Raad van State stelden:
«Zij vinden het onverstandig om volgens het advies van de Afdeling te
volstaan met de regel dat het onderwijs direct ondeugdelijk raakt indien
de leerresultaten ernstig tekortschieten.» Hoe verhoudt zich dat tot de zin:
«Het voorstel bepaalt nu dat elke overtreding van wettelijke voorschriften
die verband houdt met het tekortschieten van de leerresultaten tot het
oordeel «zeer zwak onderwijs» leidt.», zo vragen zij.
De leden van de CDA-fractie vragen de initiatiefnemers nader in te gaan
op wat zij verstaan onder kwaliteit. Met name de vraag wie gaat over de
invulling van het begrip kwaliteit; is dat de school zelf, de inspectie of de
overheid? Kunnen de initiatiefnemers daarbij ook toelichten in hoeverre
daar ook, volgens hen, de pedagogisch-didactische richting van de school
onder valt? Ook vragen deze leden een nadere toelichting op de kritiek
van de Afdeling Advisering van de Raad van State en de Onderwijsraad
dat scherpere keuzes nodig zijn bij het onderscheid tussen deugdelijkheidseisen en kwaliteitseisen.
De leden van de D66-fractie vragen de initiatiefnemers of de doelstellingen van het wetsvoorstel niet beter bereikt kunnen worden door de taak
van de inspectie met betrekking tot de kwaliteit van het onderwijs te
beperken tot een adviserende en – daardoor – stimulerende rol. Dat is in
hun visie iets anders dan «toezicht». Toezicht zou beperkt moeten blijven
tot de naleving van wettelijke voorschriften.
Het is de leden niet duidelijk hoe het «het bevorderen van de ontwikkeling
van het onderwijs» als taak van de inspectie zich verhoudt tot de eerdere
opmerkingen van de hier aan het woord zijnde leden over het streven
naar verhoging van de kwaliteit in een relatieve, boven het wettelijk
minimum uitgaande betekenis. Wordt het begrip «kwaliteit» hier niet wat
al te kunstmatig ontweken? Zo nee, kan dan nader uiteengezet worden
wat onder «de ontwikkeling van het onderwijs» moet worden verstaan, zo
vragen zij.
4.1 Aanpassing taken en definitie onderwijskwaliteit
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen waarom wordt gekozen voor
het definiëren van het oordeel «zeer zwak» in het wetsvoorstel en niet
voor een definitie van «zwak». In de huidige wet bestaat voor deze
kwalificaties helemaal geen basis. Tegelijkertijd voldoen scholen volgens
het wetsvoorstel niet aan de wettelijke normen als de kwaliteit zwak of
zeer zwak is. Waarom wordt toch slechts gekozen voor het definiëren van
«zeer zwak», zo vragen zij.
De leden van de SGP-fractie vragen de initiatiefnemers in te gaan op de
drie gevaren16 die de Onderwijsraad ziet als gevolg van het wetsvoorstel.
In hoeverre zijn deze gevaren inherent aan het voorstel, zo vragen zij.
De leden vragen voorts of de veronderstelling van de Onderwijsraad
terecht is dat in het verbetertraject in verband met het oordeel zeer zwak
onderwijs aan het onvoldoende realiseren van verbeteringen en het niet
willen meedoen aan een verbetertraject niet langer een plaats toekomt.
Deze leden vragen eveneens of het waar is dat de Minister naar aanleiding
16

Kamerstuk 33 862, pagina 9. In de eerste plaats acht de raad de kans aanwezig dat schoolbesturen zich primair gaan richten op het voldoen aan wettelijke voorschriften en zich zo, bewust
of onbewust, onttrekken aan hun verantwoordelijkheid voor de verbetering van onderwijskwaliteit. Ten tweede versterkt een beperking van het kwaliteitsbegrip tot de sfeer van deugdelijkheidseisen de nadruk in het toezicht op leerresultaten en andere makkelijk vast te stellen
zaken. Ten derde acht de raad het niet uitgesloten dat de voorgestelde definitie van onderwijskwaliteit, tegen het oogmerk van de initiatiefnemers in, vooral zal leiden tot steeds meer en
meer gedetailleerde wettelijke deugdelijkheidseisen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 862, nr. 10

13

van een specifiek onderzoek niet meer tot een bekostigingssanctie kan
komen zonder eerst een nader onderzoek te doen.
De leden vragen tevens in hoeverre het voorstel ertoe leidt dat de
zorgplicht van scholen wordt beperkt tot de naleving van wettelijke
voorschriften en zich niet langer uitstrekt tot kwaliteit in bredere zin.
4.2 Schrappen kwaliteitsaspecten
De leden van de PvdA-fractie onderkennen dat de invoering van passend
onderwijs het noodzakelijk maakt dat docenten beschikken over complexe
vaardigheden, zoals het afstemmen van onderwijs op verschillende
niveaus, aangezien juist het kunnen omgaan met verschillen in de klas
steeds belangrijker wordt in het kader van passend onderwijs. De Kamer
heeft deze gedachte ook onderschreven met het aannemen van de motie
van de leden Ypma en Mohandis17. Wat betekent het initiatiefwetsvoorstel
voor de mate waarin de inspectie voortaan mag toezien op onderwijs
waarbij docenten weten om te gaan met verschillen in de klas, zo vragen
de leden.
De leden van de D66-fractie vragen of de aspecten van kwaliteit, die nu
zijn opgenomen in artikel 11, derde lid, Wot18 en die de initiatiefnemers
willen schrappen niet – voor zover zij niet corresponderen met een
wettelijk voorschrift – opgenomen zouden kunnen worden in bepalingen
als artikel 12 Wpo.
In de bepalingen met betrekking tot «zeer zwak onderwijs» zien de leden
een bevestiging van hun eerdere opmerkingen in dit verslag met
betrekking tot de betekenis van «kwaliteit» als relatief begrip. In deze
bepalingen wordt «kwaliteit» immers in die zin gebruikt: het kan kennelijk
niet alleen «zeer zwak», maar ook zwak of voldoende zijn.
De hier aan het woord zijnde leden achten het van groot belang dat deze
wetsbepalingen duidelijk zijn. De consequenties kunnen immers groot
zijn. Daarom vragen zij van welke wettelijke voorschriften de niet-naleving
geacht moeten worden in verband te staan met onvoldoende leerresultaten en welke niet.
De leden van de SGP-fractie vragen of het schrappen van de kwaliteitsaspecten gevolgen heeft voor de mogelijkheden van de inspectie om
onderzoek te doen en scholen, al dan niet aangekondigd, te bezoeken.
De leden vragen in hoeverre een wetswijziging de beschreven problematiek kan verhelpen, gelet op het feit dat de problematiek zich veelal
voordoet op het niveau van de uitwerking van de wet. Zou ook volstaan
kunnen worden met beleidsmatige aanpassingen, zonder de wet te
wijzigen, zo vragen zij.
4.3 Rechtsbescherming en informatievoorziening
De leden van de VVD-fractie merken op dat het initiatiefwetsvoorstel
voorstelt om de mogelijkheid te creëren tegen het inspectieoordeel
bezwaar en beroep in te stellen. Uit het advies van de Onderwijsraad bij
dit initiatiefwetsvoorstel19 blijkt echter dat van de huidige mogelijkheid
van een klacht bij klachtadviescommissie nauwelijks gebruik wordt
gemaakt. De leden vragen of het verder juridiseren van eventuele
geschillen tussen de inspectie en schoolbesturen wel gewenst is. Deze
leden menen dat juist het aangaan van het gesprek, iets dat juist zou
passen in het stimuleren van een verbetercultuur in het onderwijs, daar
17

Motie van de leden Ypma en Mohandis over het belang van het beheersen van complexe
vaardigheden door leraren, Kamerstuk: 33 750 VIII, nr. 88
18
Wot: Wet op het onderwijstoezicht
19
Kamerstuk 33 862, nr. 9

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 862, nr. 10

14

mee onder druk komt te staan. Graag vernemen zij de reactie van de
initiatiefnemers.
Voorts zijn deze leden het met de initiatiefnemers eens dat het goed zou
zijn om het veld nadrukkelijker bij het vormgeven van het toezicht te
betrekken. Momenteel wordt er door de inspectie met «ringen» gewerkt.
Wellicht dat die versterkt zouden kunnen worden, zo vragen de genoemde
leden.
De leden van de D66-fractie vragen wat in artikel 20 bedoeld wordt met
«bevindingen met betrekking tot de ontwikkeling van het onderwijs aan
de instelling». Kan het daarbij gaan om een negatieve ontwikkeling in
termen van kwaliteit, zonder dat sprake is van het niet-naleven van
wettelijke voorschriften? Is het wel juist om buiten het terrein van het
naleven van wettelijke voorschriften te spreken over «bevindingen» met
betrekking van een bepaalde school? Zou de taak van de inspectie op dit
gebied niet beperkt moeten blijven tot adviezen? Kunnen de initiatiefnemers uiteenzetten welke bezwaren er zijn tegen het openbaar maken
van deze adviezen, mits die geen oordelen bevatten over het (kwaliteits)beleid van de school?
Moet overigens, als het gaat om de ontwikkeling van het onderwijs, niet
eerder gedacht worden aan een rapport waarin het niet gaat over
bepaalde onderwijsinstellingen, maar om een algemeen beeld, zoals het
verslag over de staat van het onderwijs, zo vragen de genoemde leden.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen een nadere onderbouwing
van de keuze om het deel dat betrekking heeft op de kwaliteitsbevorderende taak van de inspectie niet openbaar te maken. Hiermee ontstaat een
strikt onderscheid tussen «beoordelen» en «bevorderen». Tegelijkertijd is
het belangrijk om horizontale verantwoording over kwaliteit te verbeteren.
Wordt horizontale verantwoording en kwaliteitsverbetering niet doorkruist
door het deel over kwaliteitsbevordering niet openbaar te maken? Op
welke manier wordt ook rekening gehouden met de horizontale verantwoording in dit wetsvoorstel?
De leden constateren voorts dat een mogelijkheid voor bezwaar en beroep
wordt geïntroduceerd. Op dit moment is al sprake van een klachtadviescommissie. Waarin schiet deze procedure tekort, zo vragen zij.
5. Consultatie en overleg
De leden van de PvdA-fractie merken op dat de vereniging VOS/ABB20
heeft gesuggereerd dat het initiatiefwetsvoorstel zou zijn bedoeld om het
bijzonder onderwijs de hand boven het hoofd te houden. De initiatiefnemers weerspreken deze suggestie en stellen ook dat seksuele educatie
als onderdeel van de kerndoelen en de volledige waardering als persoon
van leraren en leerlingen met een andere dan de heteroseksuele
gerichtheid in het wetsvoorstel niet aan de orde zijn. Wat staat de
inspectie, volgens de initiatiefnemers te doen, zo vragen de leden indien
een school de kerndoelen met betrekking tot seksuele educatie verwaarloost en/of leraren en leerlingen met een andere dan de heteroseksuele
gerichtheid negatief bejegent.
De leden van de CDA-fractie zijn het met de initiatiefnemers eens dat de
inspectie steeds meer op de stoel van de scholen gaat zitten en dat dit niet
wenselijk is gezien de vrijheid van inrichting van de scholen en daarmee
de vrijheid van onderwijs. Deze leden vinden het dan ook een interessante
discussie die CNV Onderwijs21 aanstipt in haar commentaar op dit
initiatiefwetsvoorstel. Kunnen de initiatiefnemers nader ingaan op de door
20
21

Vereniging voor openbare en algemeen toegankelijke scholen
Vakbond voor onderwijsgevend- en onderwijsondersteunend personeel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 862, nr. 10

15

CNV Onderwijs genoemde twee denkrichtingen. De eerste denkrichting
gaat uit van het afzien van een objectief geformuleerde kwaliteitsnorm.
Met als consequentie dat de inspectie de school niet meer op kwaliteitsaspecten kan beoordelen. En de tweede denkrichting waarbij de overheid
scholen wel kan beoordelen op kwaliteit, maar te accepteren dat het niet
mogelijk is een landelijke, gedetailleerde kwaliteitsnorm op te leggen.
De leden van de SGP-fractie vragen de initiatiefnemers een toelichting te
geven op de status en het functioneren van het ringenoverleg. In hoeverre
is dit overleg bedoeld om nadere regels te formuleren ten behoeve van
het toezicht, zo vragen zij.
II Artikelsgewijs
Artikel I en IV onderdelen B
De leden van de VVD-fractie constateren dat momenteel de inspectie een
oordeel zeer zwak kan afgeven als de leerresultaten achterlopen én een
van de kwaliteitsaspecten tekort ziet. Deze laatsten worden met name
beoordeeld via de bezoeken van de inspecteurs in de klas. Het toezichthouden op didactiek wordt door de initiatiefnemers als negatief
bestempeld. Juist door deze vorm van observatie geeft de inspectie haar
professionele beoordeling weer. In hoeverre is het waar dat in het
initiatiefwetsvoorstel juist dit element, van de inspecteur die een kijkje
neemt in de praktijk in de klas, verdwijnt, zo vragen de leden.
De voorzitter van de commissie,
Wolbert
Adjunct-griffier van de commissie,
Bosnjakovic

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 862, nr. 10

16