Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

29 279

Rechtsstaat en Rechtsorde

Nr. 367

BRIEF VAN DE MINISTER VAN VEILIGHEID EN JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 22 december 2016
«Meer bekend maakt meer bemind, Over ZSM en de samenwerking met
de Veiligheidshuizen», onder deze titel beschrijft de Inspectie Veiligheid en
Justitie in het bijgaande rapport welke bijdrage de justitiële partners aan
ZSM en de Veiligheidshuizen moeten leveren en hoe de onderlinge
aansluiting tussen beide samenwerkingsverbanden is georganiseerd.1 Het
Inspectierapport raakt aan onderwerpen die ook zijn onderzocht in de
Tussenevaluatie van de ZSM-werkwijze. Vandaar dat ik geregeld naar mijn
reactie op deze Tussenevaluatie verwijs2.
1. Eindconclusie van de Inspectie en reactie op hoofdlijnen
De Inspectie komt tot de volgende Eindconclusie:
«De justitiële partners hebben de ZSM-werkwijze omarmd en draaien alle
naar vermogen mee tijdens de operationele uren van ZSM. De komst van
ZSM heeft, naast de ontwikkelingen in het sociale domein, de nodige
impact gehad op de Veiligheidshuizen. Het leidde onder andere in een
groot aantal Veiligheidshuizen tot een afname van het gebruik van de
ketenkantoorfunctie van het Veiligheidshuis door de justitiële partners.
Deze terugtrekkende beweging vormt echter op dit moment weinig risico
voor de informatie-uitwisseling over de complexe casuïstiek binnen dit
samenwerkingsverband: de justitiële partners zijn over het algemeen
aanwezig bij de casusoverleggen wanneer dit nodig is. De Inspectie VenJ
acht het voor de kwaliteit van de beslissingen die op de ZSM-locaties
worden genomen en voor de lopende trajecten in de Veiligheidshuizen
essentieel dat de ZSM-locaties en de Veiligheidshuizen onderlinge
aansluiting realiseren. Hier is echter nog niet overal invulling aan gegeven
en daar waar er wel aansluiting is gerealiseerd, bestaat er ruimte voor
1

Inspectie Veiligheid en Justitie, «Meer bekend maakt meer bemind, Over ZSM en de samenwerking met de Veiligheidshuizen», p. 4
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
2
Vgl. «Rechtsstaat en rechtsorde, Kamerstuk 29 279, nr. 334

kst-29279-367
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 29 279, nr. 367

1

verbetering. De meerwaarde van de onderlinge aansluiting tussen de
ZSM-locaties en de Veiligheidshuizen wordt breed onderschreven en er
liggen voldoende handvatten om dit in alle ZSM-regio’s te realiseren.
Daarnaast bieden de verschillen tussen de ZSM-regio’s kansen voor zowel
de ZSM-locaties als de Veiligheidshuizen om van elkaar te leren. Dit met
als doel om de eigen werkwijzen te optimaliseren en de aansluiting tussen
deze twee samenwerkingsverbanden verder vorm te geven. Het is nu zaak
voor de ZSM-locaties en de Veiligheidshuizen om die kansen te verzilveren.»3
De bevindingen van de Inspectie over de samenwerking van de justitiële
partners in ZSM-verband onderschrijf ik van harte. Recent – tijdens het
Algemeen Overleg over onder meer mijn reactie op de Tussenevaluatie
van ZSM – heb ik de complimenten van de Tweede Kamer over de
ZSM-werkwijze doorgeleid naar de professionals van de ketenpartners4.
Ook de Inspectie spreekt met positieve waardering over het werk van de
ketenpartners waar zij concludeert dat deze «naar vermogen meedraaien
tijdens de operationele uren van ZSM»5. Dat de justitiële partners minder
dan voorheen gebruik maken van de ketenkantoorfunctie van de
Veiligheidshuizen blijkt volgens de Inspectie niet ten koste te gaan van de
bijdrage van de justitiële partners aan de doelstellingen van de Veiligheidshuizen: de meeste respondenten van het Veiligheidshuis geven aan
over het algemeen tevreden te zijn over de inzet van de justitiële partners,
waarbij zij doelen op aanwezigheid en op de kwaliteit van hun bijdrage.
Ook stelt de Inspectie vast: justitiële partners zijn «over het algemeen wel
aanwezig op de diverse casusoverleggen in het Veiligheidshuis en leveren
(..) de benodigde informatie aan.»6 Het is verheugend dat het kennelijk is
gelukt om de potentiele risico’s van ZSM voor het werk in de Veiligheidshuizen op deze manier te ondervangen.
Ook de bouwstenen die de Inspectie aandraagt om bij te dragen aan
verbetering van ZSM en aan de samenwerking met de Veiligheidshuizen
en daarmee de signalen van daarachterliggende problematiek herken ik.
In paragraaf 2 sluit ik aan bij de bevinding van de Inspectie dat er
regionale verschillen bestaan en geef ik aan op welke wijze enkele
aandachtspunten van de Inspectie zullen worden benut. In paragraaf 3
beschrijf ik de voornemens voor de toekomst rond veiligheidshuizen en
ZSM. In paragraaf 4 ga ik beknopt in op de suggestie van de Inspectie om
ook andere actoren dan politie en OM te betrekken bij selectie van zaken
voorafgaand aan de ZSM. In paragraaf 5 volgt de afsluiting van deze
reactie.
2. Diversiteit
– Tweeërlei verschillen
De grote regionale verschillen in de aansluiting tussen ZSM en de
Veiligheidshuizen7 die de Inspectie signaleert, herken ik. Deze verschillen
verwonderen niet. In de eerste plaats is de ZSM-werkwijze organisch en
van onderop tot ontwikkeling gekomen, in de regionale context met
specifieke regionale problematiek. Dit heeft – ook los van de samenwerking met de veiligheidshuizen – geleid tot regionale verschillen in de

3

«Meer bekend maakt meer bemind, Over ZSM en de samenwerking met de Veiligheidshuizen»,
Inspectie Veiligheid en Justitie; december 2016. Hierna: «Inspectierapport».
4
«Rechtsstaat en Rechtsorde», Kamerstuk 29 279, nr. 358; Verslag van Algemeen Overleg met de
Minister van Veiligheid en Justitie, p. 15.
5
Inspectierapport, p. 6.
6
Inspectierapport, p. 35.
7
Inspectierapport, p. 44.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 29 279, nr. 367

2

ZSM-werkwijze als zodanig8. In de tweede plaats liggen verschillen in
werkwijze en inrichting van de Veiligheidshuizen voor de hand: de
verantwoordelijkheid daarvoor berust immers bij het decentraal bestuur.
Als gevolg daarvan verschillen kritische massa van de veiligheidshuizen,
de mate van dekking in de regio’s en ook de werkwijze.
– Versterking van regionale «governance» van ZSM
Graag onderschrijf ik de noodzaak om in de situaties waarin dat nuttig is
de aanpak van veel voorkomende criminaliteit goed af te stemmen met de
relevante regionale of lokale partners in het sociaal en zorgdomein. De
ZSM-ketenpartners hebben het voornemen om de komende jaren de
regionale «governance» van wat nu nog «ZSM» heet, en feitelijk de
werkwijze is van ketenpartners in de integrale samenwerking op veelvoorkomende criminaliteit, stevig te verankeren. Mede met het doel om voor
de partners in het sociale en zorgdomein waaronder de Veiligheidshuizen
een aanspreekbare én een aansprékende partner te kunnen zijn. Ik
verwacht dat dit ertoe toe leidt dat ZSM en Veiligheidshuizen over en weer
bekender met elkaars werk zullen worden en dat dat kansen zal bieden
voor verdere verbetering. Dat sluit naadloos aan bij de grote aandacht die
in ZSM-verband de laatste jaren is uitgegaan naar «betekenisvol afdoen»:
op basis van alle beschikbare informatie omtrent misdrijf, dader en
slachtoffer komen tot een strafrechtelijke beslissing die optimaal bijdraagt
aan een effectieve afdoening. Hiermee wordt strafrecht als optimum
remedium9 ingezet bij de aanpak van een misdrijf en aansluiting gezocht
bij de context waarbinnen dat misdrijf werd gepleegd. Bij het werken aan
de harmonisatie in de afgelopen jaren in het kader van de Programmalijn
«Fundament op Orde» heeft de beschikbaar- en toegankelijkheid van de
informatie veel aandacht gekregen. De noodzaak alle beschikbare
informatie vlot te kunnen ontsluiten onderstreept nog eens het belang van
een goede informatievoorziening ten behoeve van de ZSM-omgeving
waar ik in mijn reactie op de Tussenevaluatie al op wees.10
ZSM en Veiligheidshuizen kunnen elkaar versterken en dat biedt enorme
kansen bij de aanpak van de lokale veiligheids- en leefbaarheidsproblematiek. De gebleken kracht van ZSM is dat de justitiële ketenpartners met
elkaar en tegelijk snel samenwerken aan een zaak. De Veiligheidshuizen
beschikken over belangrijke lokale contextinformatie en scenario’s voor
complexe casuïstiek. Door vanuit een gezamenlijk perspectief «te doen
wat nodig is» kunnen we nog meer recht doen aan aangevers, slachtoffers, verdachten en andere betrokkenen. De betekenis daarvan bleek uit
de leerateliers JGZ in Noord-Holland en Limburg11.
– Harmonisatie ZSM-werkwijze en Handreiking aansluiting ZSM
en veiligheidshuizen
De laatste jaren is in ZSM-verband flink geïnvesteerd in harmonisatie van
de ZSM-werkwijze. Het doel is daarbij onbedoelde en ongewenste
verschillen in de werkwijze te doen uitfaseren. De overheid en de
strafketen willen de burgers en de samenleving immers betrouwbaar,
consistent en herkenbaar tegemoet treden en ontmoeten. Zonder
overigens de ruimte om rekening te houden met het regionale criminaliteitsbeeld of ook culturele verschillen tussen de regio’s onnodig te
beperken. Verder is nog verhoudingsgewijs recent de Handreiking voor
8

Vgl. «Rechtsstaat en rechtsorde, Kamerstuk 29 279, nr. 334 met ook de aanpak om onnodige en
ongewenste verschillen uit te laten faseren.
9
Over optimum remedium: vgl. «Rechtsstaat en rechtsorde, Kamerstuk 29 279, nr. 334, p. 11.
10
ibidem, p. 9.
11
Dat bleek bij de leerateliers JGZ in Noord-Holland en Limburg @ Verwijzing in noot naar
ketenprogramma ZSM).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 29 279, nr. 367

3

samenwerking met tussen ZSM en de Veiligheidshuizen12 verspreid onder
de regioburgemeesters. Ook daarvan acht ik het aannemelijk dat hier per
saldo een harmoniserend effect van zal uitgaan. Net als van het gebruik
van de ICT-voorziening «GCOS» waartoe de Handreiking aanspoort.
Wat niet wegneemt dat er verschillen zullen en wellicht ook moeten
blijven. Tegen de achtergrond van de harmonisatie in ZSM-verband,
voornoemde Handreiking en de ambities zoals in de volgende paragraaf
verwoord, vertrouw ik er op dat partners elkaar zowel landelijk als in de
regio’s zullen vinden. Voor wat betreft de regio’s doel ik daarbij op de
professionals in de regio’s van zowel de ZSM-locaties als de partners in
het sociaal en zorgdomein waaronder prominent de Veiligheidshuizen,
maar soms ook andere partners voor specifieke problemen in specifieke
regio’s.
3. Richting aan de toekomst
– Regionale richting
In verschillende programma’s heeft het verbeteren en borgen van de
aansluiting tussen ZSM en de Veiligheidshuizen de voortdurende
aandacht: de meerjarenagenda Veiligheidshuizen, de City Deal «Zorg voor
Veiligheid» en het schakelteam personen met verward gedrag. VenJ
ondersteunt gemeenten vanuit deze programma’s in het voeren van regie
op domein overstijgende samenwerking tussen justitiële ketenpartners,
actoren in het zorg en sociaal domein en het lokaal bestuur. Verder is de
«regionale richting» een prioriteit bij de ontwikkelagenda in het kader van
de opvolging van ZSM.
De aansluiting met ZSM is een belangrijk ontwikkelpunt in de Meerjarenagenda Veiligheidshuizen. Het doel van de meerjarenagenda is om te
komen tot een verbetering van de samenwerking tussen zorgpartijen,
justitiële ketenpartners partijen en actoren in het sociaal domein vanuit
het samenwerkingsverband Veiligheidshuizen. Daarbij wordt standaardisering ten behoeve van de samenwerking met de landelijk georganiseerde
ketenpartners bevorderd of gefaciliteerd. En wordt de kennis- en
informatie-uitwisseling tussen de ketenpartners en de veiligheidshuizen
onderling verder versterkt.
In de City Deal «Zorg voor Veiligheid» die op dit moment samen met
deelnemende gemeenten wordt ontwikkeld vanuit het schakelteam
verwarde personen ligt de nadruk vooral op het verbeteren van informatiedeling tussen ZSM en de Veiligheidshuizen. Vragen die aan de orde
komen zijn bijvoorbeeld: Hoe kan een regionaal escalatiemodel de
samenwerking tussen zorg, veiligheid en sociaal domein versterken zodat
burgers de hulp krijgen die zij nodig hebben? En op welke wijze kan een
regionaal informatieknooppunt de verschillende samenwerkingsverbanden en het sociaal domein ondersteunen bij selectie, triage en
routering?
Eerder13 heb ik de Tweede Kamer medegedeeld dat de ZSM-ketenpartners
hebben aangekondigd te werken aan een ontwikkelagenda voor de
toekomst. Naar verluidt zal de verbinding van ZSM met het sociaal en
zorgdomein daar een prominente plaats in krijgen. Hieraan wordt de
komende periode door de ketenpartners op zowel landelijk niveau als
regionaal niveau samengewerkt. Doorontwikkeling van ZSM en Veiligheidshuizen zal gericht zijn op het versterken van de informatieuitwisseling tussen alle betrokken organisaties en netwerken. Zowel in het
zorg- als in het strafdomein staat het verbeteren van de effectiviteit van de
aanpak van problemen centraal.
12

https://vng.nl/files/vng/brieven/2015/attachments/20150507_bijlage-1-handreiking-aansluitingzsm-en-veiligheidshuizen.pdf
13
Vgl. «Rechtsstaat en rechtsorde, Kamerstuk 29 279, nr. 334, paragraaf 9.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 29 279, nr. 367

4

– Derde ketenreview
«Betekenisvol afdoen» kreeg en krijgt in ZSM-verband veel aandacht.
Momenteel vindt een derde ketenreview in ZSM-verband plaats. Deze zal
ook elementen van een «peer review» herbergen. Een eerste pilot tot deze
vorm van «review» betreft de regio’s Rotterdam en Noord-Holland. Dat is
in relatie tot de Veiligheidshuizen in de eerste plaats interessant, omdat in
Rotterdam een intensieve samenwerking tussen ZSM en het Rotterdamse
Veiligheidshuis tot stand is gebracht. En in de tweede plaats omdat in
Noord-Holland het Veiligheidshuis ook heeft deelgenomen aan het
leeratelier JGZ. Ik zie daarom uit naar wat deze review over de specifiek
Rotterdamse samenwerking tussen ZSM en het veiligheidshuis zal
opleveren. Mogelijk geeft deze pilot voor de «derde review» ook specifieke aandachtspunten voor de samenwerking tussen ZSM en Veiligheidshuizen waarmee bij «peer reviews» tussen andere regio’s rekening
gehouden kan worden. Het «vakmanschap van de professionals» is bij de
derde ketenreview uitdrukkelijk een aandachtspunt. Verder acht ik het niet
aannemelijk dat de regio’s in geval van problemen met de kwantitatieve
bezetting14 van ZSM bij de reviews een blad voor de mond zullen nemen.
Ik vertrouw er op dat als sprake blijkt van risico’s van onderbezetting van
kwanti- of kwalitatieve aard, deze zo hun weg naar de hoofdkantoren van
de samenwerkende ketenpartners zullen vinden.
De Inspectie V&J constateert dat adequate samenwerking met veiligheidshuizen aan gerede belangen ten goede komt. De Inspectie verwijst daarbij
naar – wat in het ZSM-circuit heet – «betekenisvolle afdoening» en naar
goede informatie-uitwisseling resp. het signaleren en overdragen van
ketenoverstijgende problematiek. We herkennen in deze opvatting van de
Inspectie ook het gedachtengoed dat is neergelegd in de eerder vermelde
Handreiking voor de samenwerking tussen ZSM en Veiligheidshuizen. Het
Inspectierapport signaleert dat de bezetting van het openbaar ministerie
bij de casusoverleggen met de Veiligheidshuizen kwetsbaar is15. Het
openbaar ministerie heeft aangegeven de regio’s op dit risico te wijzen.
4. Selectie voorafgaand aan ZSM
De Inspectie geeft in overweging de mogelijkheden te verkennen om in
ZSM-verband andere ketenpartners dan politie en OM te betrekken bij de
selectie of een zaak naar ZSM gaat. De ketenpartners hebben zich
voorgenomen bij het ontwikkelen van een agenda voor de toekomst
uitdrukkelijk aandacht te besteden aan verbeteren van het lerend
vermogen («feed backloops»). Deze zullen het – naast de al bestaande
instrumenten voor kwaliteitsborging – mogelijk maken op regionaal
niveau met alle ketenpartners te bespreken of de juiste zaken op de
ZSM-tafel komen. Ik heb er vertrouwen in dat op basis van de resultaten
van dergelijke feed-backloops de regionale partners passend zullen
reageren op eventuele knelpunten bij het selecteren van zaken ten
behoeve van de ZSM-tafel.
Om samenwerking tussen ketenpartners te bevorderen en meer betekenisvol te interveniëren is door regio Rotterdam en Zuid-Holland-Zuid een
selectie instrument ontwikkeld voor de instroom op ZSM. Door vooraf de
problematiek van een persoon goed in kaart te brengen op basis van
beschikbare informatie van gemeenten en ketenpartners, kan beter
worden bepaald welke partners bij welke strafzaak betrokken moeten
worden. Zo ontstaat er meer ruimte bij de ketenpartners om te verdiepen
op de zaken waar sprake is van persoonlijke problematiek. Dat geeft
uitvoering aan het adagium: «Sneller waar het kan, aandacht waar het
moet.»
14
15

Inspectierapport, p. 27.
Inspectierapport, p. 35.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 29 279, nr. 367

5

Vanuit andere regio’s is er veel interesse voor het keteninformatiebureau
en het selectie-instrument. Bij de ontwikkeling van een agenda voor de
toekomst in ZSM-verband zal er aandacht zijn voor de aansluiting het
zorg- en sociaal domein. Doel daarvan is het vroegtijdig signaleren en
ingrijpen te bevorderen. Bij de aansluiting tussen de justitiële en de
geschikte regionale en lokale partners buiten het justitiedomein is een
belangrijke vraag voor het lokaal bestuur hoe voorkomen kan worden dat
relatief lichte problematiek onzichtbaar blijft en zich naar ernstigere
varianten kan ontwikkelen. Verder vindt ondersteuning van de gemeenten
plaats vanuit de City Deal «Zorg voor veiligheid». Daarin wordt ondersteuning geboden aan vroegtijdig signaleren en ingrijpen door het
bestuur met alle ketenpartners in het straf-, zorg- en sociaal-domein. Ook
wordt onderzocht wordt hoe reeds bekende succesvolle initiatieven, zoals
bovengenoemd selectie instrument, toepasbaar kunnen worden gemaakt
voor andere regio’s.
5. Afsluiting
«Het is nu zaak voor de ZSM-locaties en de Veiligheidshuizen om de
kansen voor optimaliseren van de eigen werkwijze en de aansluiting
tussen de twee samenwerkingsverbanden te verzilveren» concludeert de
Inspectie. Graag sluit ik mij daar bij aan. En gelet op de randvoorwaarden
die zowel in de sfeer van ZSM als in de sfeer van de Veiligheidshuizen en
hun onderlinge samenwerking al zijn verwerkelijkt heb ik er veel
vertrouwen in dat ketenpartners en veiligheidshuizen samen met de
andere partners in het sociale en zorgdomein ook inderdaad in dat
verzilveren zullen slagen. Zij hebben de afgelopen jaren hun slagkracht
bewezen en ook aan de ambities16 zal het niet liggen. Dat we beschikken
over een adequate monitoring van wat er aan de ZSM-tafel gebeurt, dat er
geregeld reviews worden gehouden, dat er bij ZSM en de Veiligheidshuizen over en weer de ambitie is om juist de komende jaren te investeren
in goed contacten tussen de justitiële partners en het sociaal en
zorgdomein, dat er plannen zijn om ketenprestatie-indicatoren nader te
ontwikkelen en prestaties te onderwerpen aan feed-backloops geeft aan
dat we er ook metterdaad aan werken om te waarborgen dat «meer
bekend» «meer bemind» kan maken, zoals de Inspectie om goede
redenen veronderstelt.
De Minister van Veiligheid en Justitie,
G.A. van der Steur

16

«Rechtsstaat en rechtsorde, Kamerstuk 29 279, nr. 334, p. 6 en 19 en 20.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 29 279, nr. 367

6