Onderzoek effecten
FSV Toeslagen
Samenvatting – DEFINTIEF
CONCEPT bestemd voor intern
beraad
Dit document bevat voorlopige beelden aangezien het werk nog
niet voltooid is. Dit document kan dan ook niet gezien worden als
een volledig en definitief beeld van het onderzoek.
Voltooiing van het werk kan leiden tot (materiële) wijzigingen in
en aanvullingen op de voorlopige bevindingen van PwC in dit
document.
Dit onderzoek heeft alleen betrekking op de door Toeslagen in
FSV geplaatste registraties, niet P- en/of MKB-gerelateerde of
overige signalen.
2021-0441/SM/lc/nb
15 september 2021

Vertrouwelijk

Disclaimer
September 2021
Dit document betreft een samenvatting van ons onderzoek. Dit document wordt u door hen aangeboden vanuit
PricewaterhouseCoopers Advisory N.V. Het betreft dus geen document opgesteld door accountants. Wij hebben
aangereikte informatie (zowel schriftelijk als mondeling) dan ook voor juist en volledig aangenomen en hier geen controle
of andere vorm van toetsing op uitgevoerd.
U blijft te allen tijde zelf volledig verantwoordelijk voor eventuele op het document gebaseerde besluitvorming en/of
beslissing(en). PwC aanvaardt geen enkele aansprakelijkheid (ook niet voor nalatigheid) voor de gevolgen van enig
handelen of nalaten door u en/of derden op basis van (de inhoud van) het document, en wijst iedere verantwoordelijkheid,
zorgplicht en/of aansprakelijkheid - contractueel, op basis van onrechtmatige daad (inclusief nalatigheid) of anderszins - af
voor enig besluit en/of enige beslissing waaraan (de inhoud van) het document ten grondslag ligt.
Wij stellen dit document uitsluitend op voor u als opdrachtgever, in overeenstemming met de opdrachtbevestiging. Wij
accepteren richting geen enkele andere partij aansprakelijkheid of zorgplicht op basis van de inhoud van dit document. De
Belastingdienst vrijwaart PwC te allen tijde tegen vordering van derden die voortvloeien uit of samenhangen met door ons
verrichte werkzaamheden in relatie tot de Belastingdienst, behoudens indien en voor zover sprake is van opzet of
bewuste roekeloosheid van PwC.
In het geval u een verzoek ontvangt op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: “Wob verzoek”) ter zake van
schriftelijke uitingen van PwC, verzoeken wij u ons hierover onverwijld (in ieder geval voorafgaand aan de te nemen
beslissing op het Wob verzoek en daarom voorafgaand aan eventuele openbaarmaking) schriftelijk te informeren. In dat
kader is het verzoek ons alle beschikbare achtergrondinformatie met betrekking tot het Wob verzoek te verstrekken.
Daarbij stelt u ons in de gelegenheid om onze visie te geven op het Wob verzoek, vooruitlopend op de door u te nemen
beslissing op het Wob verzoek.
Dit document alsmede enig geschil voortvloeiende uit of verband houdend met (de inhoud van) het document worden
uitsluitend beheerst door Nederlands recht.

‘PwC’ is het merk waaronder PricewaterhouseCoopers Accountants N.V. (KvK 34180285), PricewaterhouseCoopers Belastingadviseurs N.V. (KvK 34180284),
PricewaterhouseCoopers Advisory N.V. (KvK 34180287), PricewaterhouseCoopers Compliance Services B.V. (KvK 51414406), PricewaterhouseCoopers
Pensions, Actuarial & Insurance Services B.V. (KvK 54226368), PricewaterhouseCoopers B.V. (KvK 34180289) en andere vennootschappen handelen en diensten
verlenen.

Samenvatting
De directie Toeslagen van de Belastingdienst is verantwoordelijk voor het proces van het uitkeren
van huurtoeslag, zorgtoeslag, kinderopvangtoeslag en kindgebonden budget. Daarnaast heeft de
directie ook een toezichthoudende taak. Ze moet nagaan of mensen ten onrechte of te veel
toeslag ontvangen. De Fraude Signalering Voorziening (hierna: FSV) was in de periode 2013–
2019 één van de applicaties die onderzoek door het intensief toezichtteam van Toeslagen
ondersteunde. FSV verzorgde de registratie van signalen (hoofdzakelijk fraude-risicosignalen en
informatieverzoeken) zodat medewerkers een melding konden terugvinden als zij onderzoek naar
een burger deden.
In de debatten rondom de toeslagenaffaire zijn veelvuldig vragen gesteld over de werkwijze van
de directie Toeslagen, het toepassen van selectiemechanismen in de fraudebestrijding en op
welke wijze de burger geraakt is door het handelen van Toeslagen in dezen. Om de feiten
omtrent FSV inzichtelijk te krijgen heeft de staatssecretaris van Financiën toegezegd extern
onafhankelijk onderzoek hiernaar in te stellen.1
Voorliggende rapportage richt zich op de op de effecten van FSV voor de burger en de effecten
voor de burger van het afhandelingsproces van fraude-risicosignalen waarin FSV werd gebruikt.

Onderzoeksvragen
De Belastingdienst heeft PwC de volgende onderzoeksvragen gesteld:
1. Wat waren de effecten van een melding in FSV in het proces van selecteren en
behandelen voor toeslaggerechtigden?
2. In welke mate hebben deze effecten zich voorgedaan?
3. Wat kan er geconcludeerd worden over de rechtmatigheid van de besluitvorming en het
daaruit voortvloeiende handelen die (mede) gebaseerd waren op een melding in FSV?
4. Wat waren de eventuele implicaties van registratie van samenhangende signalen afkomstig
van het CAF (Combiteam Aanpak Facilitators) in FSV?

Gevolgde aanpak
Voorliggend onderzoek gaat in op de door de directie Toeslagen in de periode 2014 – 2019 in
FSV geregistreerde signalen. Deze signalen hebben betrekking op 9.084 burgers. Om voor deze
groep de effecten van een registratie in FSV in kaart te brengen hebben wij een steekproef van
450 casussen bestudeerd.
FSV is in ontwerp bedoeld als een stand-alone registratiesysteem en heeft daarmee in zichzelf
slechts beperkt effect. Daarom is het noodzakelijk om breder te kijken naar het
afhandelingsproces van een fraude-risicosignaal door het intensief toezichtteam van Toeslagen,
waarbij FSV werd ingezet. Aan de hand van een onderzoeksprotocol hebben wij dan ook voor de
450 casussen onderzocht op welke wijze het proces van afhandeling van fraude-risico signalen is
doorlopen, welke rol FSV hier in had en op welke wijze invulling is gegeven aan de beginselen
van behoorlijk bestuur. Hiermee onderzoeken wij enerzijds wat de effecten van FSV en het
gevolgde afhandelingsproces zijn en in welke mate deze zich hebben voorgedaan, anderzijds of
de beginselen van behoorlijk bestuur in acht genomen zijn. Dit betreft dus geen fiscaalinhoudelijke beoordeling van de casussen en daarmee dus ook geen beoordeling of de eventuele
fraudeverdenking terecht is geweest of niet.
De uitkomsten van de 450 onderzochte casussen hebben wij geanalyseerd en geëxtrapoleerd
naar de totale populatie van 9.084 burgers. Dit resulteert in effecten van FSV en effecten van het
afhandelingsproces van fraude-risicosignalen waar FSV deel van uitmaakte.

1

Kamerbrief – Fraude Signalering Voorziening (FSV) – Kenmerk 2020-0000082569

3 | Onderzoek effecten FSV Toeslagen

Het onderzoek is uitsluitend gebaseerd op de bronnen die we aangeven, de gevoerde
gesprekken en de informatie die we binnen de door de Toeslagen beschikbaar gestelde
applicaties hebben aangetroffen.

Antwoord onderzoeksvragen 1 en 2
Om de complete weergave te geven van hoe FSV-geregistreerde burgers vanuit Toeslagen
geraakt zijn hebben wij onderstaand de onderzoeksvragen 1 en 2 gecombineerd uiteengezet.
FSV als startpunt voor de afhandeling van fraude-risicosignalen
FSV had een faciliterende functie in de afhandeling van fraude-risicosignalen en vormde daarin
vaak het startpunt, dit leidde in de basis tot de beoordeling van de 9.084 dossiers in de periode
2014-2019. FSV had binnen het intensief toezicht van Toeslagen geen selectiefunctie. Selectie
van fraude-risicosignalen die in FSV geregistreerd werden, werd door een medewerker van het
fraude meldpunt Toeslagen gedaan.
Onderstaande tabel geeft weer wat de verdeling van de beoordelingen is geweest in de
onderzoeksperiode tussen de conclusie rechtmatig ontvangen toeslag, conclusie onrechtmatig
ontvangen toeslag of conclusie onbekend.
Waarneming PwC
Conclusie na onderzoek

Aantal
waarnemingen2

% van totale populatie
(9.084)

Rechtmatig ontvangen toeslag

~1.200

13%

Onrechtmatig ontvangen toeslag

~5.800

64%

Onbekend

~2.100

23%

Gemiddeld genomen duurde de afhandeling van een FSV-signaal door Toeslagen 117 dagen.
Effecten van FSV voor de burger
Wij presenteren onze relevante waarnemingen per effectcategorie, benoemen het opgetreden
effect voor de burger en geven daarbij aan hoe vaak dit binnen de door ons onderzochte
populatie van 9.084 burgers is voorgekomen3.
1. Financiële consequenties FSV in relatie tot MSNP. Als een toeslag onrechtmatig
ontvangen bleek te zijn, kon deze teruggevorderd worden, al dan niet verhoogd met een
boete. Dit zijn de bedoelde financiële effecten die met fraudeafhandeling gepaard gaan.
Zowel ten aanzien van de registratie in FSV als de waargenomen handelwijze van
Toeslagen hebben wij echter ook effecten op de burger waargenomen die onbedoeld zijn. Zo
zijn burgers met een registratie ‘1x1’4 in FSV bij Invordering uitgesloten van een persoonlijke
betalingsregeling of minnelijke schuldsanering (MSNP) los van de inhoudelijke beoordeling
van het signaal. Dit terwijl de intentie van de ‘1x1’-registratie door Toeslagen enkel zag op de
signalering van mogelijke fraude. Het gevolg was dat eventueel te veel ontvangen toeslag of
andere belastingschulden in maximaal 24 termijnen5 moest worden terugbetaald, ongeacht
de financiële draagkracht van de burger.

2

Het aantal waarnemingen is gebaseerd op de extrapolatie van de steekproef. Daar waar het exacte getallen betreft is dit
geconstateerd op basis van een query op de totaalpopulatie.
Voor alle genoemde aantallen en percentages geldt een betrouwbaarheidsinterval van 95%.
4
De registratie ‘1x1’ in FSV wijst op de gewenste afhandeling door het 1x1-team van Invordering. Dit team behandelde de
invorderingen voor burgers waarbij niet het automatische proces werd doorlopen.
5
In geval van belastingschuld was de geldende termijn 12 maanden.
3

4 | Onderzoek effecten FSV Toeslagen

Waarneming PwC

Effect voor burger

Aantal
% van totale
waarnemingen populatie (9.084)

Bij registratie in FSV werd
vinkje '1x1' aangezet

Verhoogde kans op uitsluiting van
persoonlijke betalingsregeling of
MSNP.

4.108

45%

Bij registratie in FSV werd
vinkje '1x1' aangezet en is
betalingsregeling of MSNP
geweigerd

Daadwerkelijke uitsluiting
betalingsregeling of MSNP.

~1.0006

11%2

Bovenstaande tabel laat zien dat een groot aantal burgers die in FSV geregistreerd stonden
het risico hebben gelopen op uitsluiting van persoonlijke betalingsregelingen of toelating tot
MSNP.
Aangezien de afdeling Invordering ‘1x1’ opvatte als bewezen fraude, achten wij het reëel dat
binnen de populatie van ongeveer 1.000 afwijzingen van MSNP of persoonlijke
betalingsregeling, dit meermaals op basis van de registratie ‘1x1’ binnen FSV heeft
plaatsgevonden.
2. Risico op misinterpretatie en schending privacybeginselen. FSV was breed toegankelijk
binnen de Belastingdienst en ook de verspreidingskring van de informatie uit FSV was breed.
Hoewel het aantal medewerkers met mutatierechten in FSV beperkt was, hadden binnen de
Belastingdienst in de beginjaren van FSV circa 4.500 medewerkers leesrechten. Doordat
ieder onderdeel van de Belastingdienst een eigen interpretatie van FSV-registraties en
gebruik hiervan had, bestond een reëel risico op misinterpretatie van signalen over burgers.
Daarnaast is uit eerdere onderzoeken7 naar het gebruik van FSV al naar voren gekomen dat
de brede openstelling en duur van de registratie strijdig zijn met de privacybeginselen.
Van slechts 21 van de 9.084 burgers die in FSV zijn opgevoerd, zijn de betreffende signalen
verwijderd. Gevolg hiervan was dat signalen over burgers eenmaal ingevoerd altijd
opvraagbaar bleven. Burgers konden daarmee effecten ondervinden van registraties terwijl
de oorspronkelijke registratie al was afgehandeld. Dit raakt ook groepen burgers wier signaal
geen fraudesignaal maar bijvoorbeeld een informatieverzoek of hulpvraag betrof.
Waarneming PwC

Effect voor burger

Aantal
waarnemingen

% van totale
populatie (9.084)

Registratie in FSV werd
na afdoening door
Toeslagen niet verwijderd

Burgers konden effecten (zoals
vooringenomenheid in de
afhandeling) ondervinden van
registraties waarover al een
oordeel en afhandeling heeft
plaatsgevonden.

9.063

99,8%

Bijzondere
persoonsgegevens (o.a.
nationaliteit, medische
gegevens, justitieel
verleden) zijn vermeld in
FSV-registratie

Door breed gebruik binnen de
Belastingdienst en mogelijke
deling met derden, zijn bijzondere
persoonsgegevens breed
verspreid geraakt.

~500

6%

6

Schatting aangezien het directe verband niet waterdicht aantoonbaar is. Er kunnen andere redenen zijn geweest voor
uitsluiting betalingsregeling of MSNP. Schatting gebaseerd op onze review van de dossiers.
7
KPMG (2020) en Belastingdienst (2018).

5 | Onderzoek effecten FSV Toeslagen

Informatie uit FSVregistratie is gedeeld met
derde (overheids-)partijen8

Wat derde partijen met deze
informatie FSV hebben gedaan
blijkt niet uit ons onderzoek.

~100

1%

De FSV-applicatie bood de mogelijkheid een export te maken van de registraties. Dit
faciliteerde een breed gebruik en verspreidingskring. Een beeld dat ook tijdens ons
onderzoek bevestigd is door de meer dan 25 lokale versies van FSV die wij gedurende het
onderzoek gevonden hebben op lokale schijven van de directie Toeslagen (terwijl Toeslagen
vooraf aangaf dat de schijven geschoond waren). Daarnaast is ons opgevallen dat de FSVapplicatie de knop ‘Word’ bevatte, waarmee een FSV-registratie op BSN-niveau met een
druk op deze knop overgezet werd naar een Word-bestand. Het is daarmee voorstelbaar dat
vele individuele FSV-registraties op persoonlijke schijven van medewerkers zijn opgeslagen.
Wij hebben dit niet verder onderzocht.
Tijdens ons onderzoek hebben wij gezien dat FSV-gegevens met derde partijen zijn gedeeld.
Naar deze gegevensdeling loopt nog aanvullend onderzoek. Het is mogelijk dat deze partijen
eigen interpretaties en aannames hebben gedaan bij FSV-registraties, net zoals wij deze
binnen delen van de Belastingdienst hebben waargenomen.
Effecten van het afhandelingsproces van fraude-risicosignalen door directie Toeslagen voor de
burger
Bij het volgen van het proces van afhandeling van een fraudesignaal door de directie Toeslagen,
valt op dat in de praktijk vele verschillende afhandelingsroutes gevolgd werden – wij zijn tientallen
routes tegengekomen, die afwijken van de richtlijnen voor reguliere afhandeling. Daarbij waren
voor veel van de afgelegde routes waarborgen voor een zorgvuldige beoordeling en afhandeling
van een signaal onvoldoende aanwezig.
Tijdens ons onderzoek is opgevallen dat één integraal beeld op een dossier lastig op te bouwen
viel. Wij hebben voor dit onderzoek voor een burger het dossier samengesteld uit circa tien
verschillende bronsystemen. Het gebrek aan een integraal beeld van een dossier voor de
medewerkers van Toeslagen is één van de redenen dat onbedoelde effecten hebben kunnen
ontstaan.
Veel van de effecten op burgers zijn dan ook niet zozeer een gevolg te noemen van de registratie
in FSV an sich, maar een gevolg van de onvoorspelbaarheid in de gevolgde werkwijze door
Toeslagen en het gebrek aan inzicht per dossier. Deze effecten zijn hieronder verder toegelicht.
1. Verscherpt toezicht. Toeslagen beschikte (logischerwijs) over instrumenten om burgers
waarbij een vermoeden van fraude was, intensief te volgen. Burgers konden na registratie in
FSV op de zogeheten ‘toezichtlijst’ geplaatst worden, dit betekende dat iedere aanvraag voor
of wijziging van een toeslag tot uitworp leidde die handmatig gecontroleerd moest worden.
Burgers werden dan gevraagd bewijs over hun recht op toeslag te leveren. Ook kon de
burger op de ‘uitsluitlijst’ geplaatst worden, hiermee werd voorkomen dat er een definitieve
beschikking verzonden werd.
De dossieranalyse toont dat de inzet van de verscherpte toezichtsinstrumenten zeer
veelvuldig (toegepast bij circa de helft van de totale populatie), met grote snelheid (zelfde
dag) en met regelmaat langer dan noodzakelijk (ook nadat rechtmatigheid was
geconstateerd) werden ingezet. De weging van de noodzaak van inzet van de intensief
toezichtmaatregelen hebben wij weinig in de dossiers aangetroffen.

8

Op basis van de observaties van dit onderzoek is opdracht gegeven de informatiedeling met derden nader te
onderzoeken. Dit maakt geen deel uit van dit onderzoek.

6 | Onderzoek effecten FSV Toeslagen

Waarneming PwC

Effect voor burger

Gemiddeld stond een
burger 4,8 jaar op
toezichtlijst

Iedere nieuwe aanvraag of
wijziging werd uitgeworpen en
handmatig beoordeeld.

Duur van het verwerken
van uitworpen als gevolg
van plaatsing op
toezichtlijst

Iedere nieuwe aanvraag of
wijziging werd handmatig
beoordeeld, met een
afhandelingsduur per uitworp van:

Aantal
% van totale
waarnemingen populatie (9.084)
4.343

48%

> 30 dagen
> 6 maanden
> 1 jaar

3.849
773
308

42%
9%
3%

Burger werd in FSV
geregistreerd, bleek na
onderzoek rechtmatig
toeslag te hebben
ontvangen en is hierna op
toezichtlijst blijven staan.

Iedere nieuwe aanvraag of
wijziging werd uitgeworpen en
handmatig beoordeeld.

~400

5%

Burger werd in FSV
geregistreerd en langer
dan 1 jaar op
uitsluitlijst geplaatst

Burger is > 1 jaar uitgesloten van
definitieve toekenning, dus geen
zekerheid over recht op toeslag.

4.269

47%

Burger is op basis van
informatieverzoek9 op
toezicht- of uitsluitlijst
geplaatst

Burger is op toezichtlijst geplaatst,
en heeft > 30 dagen geen
uitsluitsel over recht op toeslag en
kon ook niet geautomatiseerd een
nieuwe aanvraag of wijziging doen.

~900

10%

Burger is op uitsluitlijst geplaatst en
langer dan 1 jaar uitgesloten van
definitieve toekenning, dus geen
zekerheid over recht op toeslag.

~1.700

19%

De handmatige beoordeling van nieuwe aanvragen of wijzigingen in de toeslag als gevolg
van uitworpen door plaatsing op toezicht- en uitsluitlijst en de daarmee gepaard gaande
afhandelingsduur heeft direct effect op de burger. Dit komt doordat nieuwe aanvragen of
wijzigingen normaal gesproken automatisch verwerkt worden en daarmee nagenoeg geen
behandeltijd vergen. De vertraging in toekenning heeft naast verzwaarde administratieve
lasten ook financiële onzekerheid tot gevolg. Zoals te zien in bovenstaande tabel kon het
lange tijd duren voordat een burger duidelijkheid kreeg over de doorvoering van wijzigingen
of nieuwe aanvragen, en daarmee de toekenning van de toeslagen. Wij achten het
voorstelbaar dat burgers in de tussentijd anticipeerden op de financiële onzekerheid door
maatregelen te nemen om het gebrek aan toeslaggelden op te kunnen vangen.
Van de circa 1.200 burgers die op de toezichtlijst stonden en waarvan in het dossier is
vastgelegd dat ze rechtmatig hebben gehandeld is circa 33% (circa 400 burgers) niet van de
toezichtlijst verwijderd en onder verscherpt toezicht blijven staan. De vermelde 5% in de
tabel heeft betrekking op de gehele populatie van 9.084 burgers.

9

Vraag burger, melding ID-fraude, bezwaar of verzoek betalingsregeling of MSNP.

7 | Onderzoek effecten FSV Toeslagen

2. Financiële consequenties en/of onzekerheid als gevolg van het afhandelingsproces.
Naast de reeds eerder beschreven financiële effecten van FSV hebben wij ook voor de
waargenomen handelwijze van Toeslagen ‘financiële’ effecten op de burger waargenomen.
Dit betreffen effecten waarbij de burger financiële impact ervaart. Deze effecten horen
uiteraard op te treden in die gevallen waar, op basis van een zorgvuldig onderzoek,
geconstateerd wordt dat toeslagen niet rechtmatig ontvangen zijn. Wij zien echter breder dat
burgers financieel geraakt worden in het afhandelingsproces dat gevolgd is binnen het
intensief toezichtteam van Toeslagen. Zo hebben wij waargenomen dat gelijktijdig met een
registratie in FSV en zonder het plegen van onderzoek de toeslag direct werd stopgezet,
waardoor het waarschijnlijk was dat de burger in financiële problemen kwam. Daarnaast
kwam het voor dat toeslagen zijn stopgezet van burgers waarvan de toeslag niet
onrechtmatig bevonden was.
Waarneming PwC

Effect voor burger

Stopzetting toeslag op dag
van registratie in FSV

Directe financiële problemen
(afhankelijk van persoonlijke
financiële situatie)

Aantal
% van totale
waarnemingen populatie (9.084)
(Percentages betreffen aandeel
binnen de betreffende signaal
categorie) ↓

- Fraudesignaal extern zonder
eigen onderzoek door Toeslagen

~200

14%

- Fraudesignaal intern zonder
eerder onderzoek binnen
Belastingdienst en zonder eigen
onderzoek door Toeslagen

~50

1%

- Totaal: fraude-risicosignalen
zonder eerder of eigen
onderzoek

~25010

5%

Geen reactie Toeslagen op
toezending bewijsstukken
door burger

Burger heeft onzekerheid over
recht op en hoogte van toeslag, en
heeft een verzwakte rechtspositie
bij eventueel bezwaar en beroep.

~900

10%

Toeslag stopgezet terwijl
onrechtmatigheid niet is
vastgesteld

Burger krijgt ten onrechte direct
financiële problemen (afhankelijk
van zijn persoonlijke financiële
situatie)

~500

6%

Bovenstaande tabel laat zien dat het voorkwam dat toeslagen werden stopgezet voor of
tijdens de registratie in FSV bij interne en externe fraude-risicosignalen waarvan wij geen
eerder of eigen onderzoek hebben waargenomen. Van de burgers in deze categorie werd de
toeslag dus stopgezet voor of tijdens registratie in FSV, terwijl uit de dossiers niet blijkt dat
op dat moment was onderzocht was of er onrechtmatig gehandeld was.
Stopzetting van toeslagen gelijk met de registratie in FSV vond in de onderzoeksperiode
(2014 – 2019) circa 250 keer plaats zonder dat Toeslagen eigen onderzoek had verricht naar
de rechtmatigheid van de toeslag. Dit in tegenstelling tot het verkondigde beleid in 201611.
Circa de helft van deze stopzettingen is van na 2016.
Van de circa 4.100 burgers die verzocht werden bewijsstukken toe te zenden heeft 22%
(circa 900 burgers) nooit een reactie van Toeslagen ontvangen. De vermelde 10% heeft
10
11

Hiernaast hebben bij een geschat aantal van ~400 dossiers stopzettingen plaatsgevonden voor opname in FSV.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 31 066, nr. 775.

8 | Onderzoek effecten FSV Toeslagen

betrekking op het totale aantal burgers dat geen reactie ontving afgezet tegen de gehele
populatie van 9.084 burgers.
3. Onvoldoende waarborgen voor een zorgvuldige beoordeling. In het proces van de
afhandeling van fraude-risicosignalen binnen Toeslagen behoren waarborgen aanwezig te
zijn die de burger garanderen dat een signaal zorgvuldig beoordeeld wordt. Zeker in de jaren
2014 -2016 hebben wij weinig richtlijnen en werkinstructies gevonden die aanstuurden op
daadwerkelijk borging. Daarnaast was in de periode 2014–2019 slechts een beperkt aantal
medewerkers beschikbaar als tweede paar ogen in de kwaliteitscontrole op fraudedossiers
(de zogeheten boete fraude coördinatoren – hierna: BFC-er). In de praktijk waren daarmee
onvoldoende waarborgen om een goede procesgang te garanderen. Dit blijkt onder andere
uit het missen van verslagen bij dossiers waarin wel zwaarwegende beslissingen voor de
burger zijn genomen.
Waarneming PwC

Effect voor burger

Geen behandelverslag
aanwezig bij
geconstateerde
onrechtmatigheid

Burger loopt het risico te veel te
hebben terugbetaald of te weinig
toeslag te hebben ontvangen.12

~4.000

44%

Bij vastgestelde fraude
(OGS), geen
behandelverslag of
preweegdocument
aanwezig

Rechtsonzekerheid voor de burger
Waargenomen effecten:
- Boete opgelegd
- Persoonlijke betalingsregeling
geweigerd
- Doorgestuurd naar FIOD

~300

3%

Rechtsonzekerheid voor de burger.
Waargenomen effecten:
- Boete opgelegd
- Persoonlijke betalingsregeling
geweigerd
- Doorgestuurd naar FIOD

~1.000

Bij vastgestelde opzet of
grove schuld aan het
ontstaan van de
toeslagschuld (O/GS), geen
behandelverslag of
preweegdocument
aanwezig

Aantal
% van totale
waarnemingen populatie (9.084)

Waargenomen13
Waargenomen13
Waargenomen13
11%
Waargenomen13
Waargenomen13
Niet waargenomen

Bovenstaande tabel laat een opvallend hoog aantal ontbrekende behandelverslagen zien.
Tegelijkertijd hebben wij in het onderzoek juist in de behandelverslagen die er wel waren de
toegevoegde waarde van de extra controle door BFC-ers in de beoordeling van de casus
gezien. Van de niet rechtmatig bevonden toeslagen (circa 5800 burgers) was in 68% van de
gevallen (ca. 4.000) geen behandelverslag aanwezig. De vermelde 44% heeft betrekking het
totale aantal burgers afgezet tegen de gehele populatie van 9.084 burgers.
Bovenstaande analyses tonen dat een groot deel van de populatie van 9.084 burgers in meer of
mindere mate geraakt zijn door FSV en/of het afhandelingsproces van fraude-risicosignalen door
Toeslagen. Wij hebben aanvullend geanalyseerd bij welke burgers er waarschijnlijk geen of
beperkte materiële effecten hebben opgetreden. Vanuit de dossier analyse verwachten wij dat
circa 1.100 burgers (circa 12% van de populatie) geen materiële effecten hebben ondervonden
van een registratie in FSV en de gevolgde werkwijze bij Toeslagen. We hebben daarbij alle
variabelen die op een mogelijk materieel effect wijzen uitgesloten. We hebben daarbij onderzocht
of ‘rechtmatigheid’ is geconcludeerd, de burger niet op de toezichtlijst heeft gestaan, er geen
12

Dit stellen wij omdat veel van de wel aangetroffen behandelverslagen een neerwaartse bijstelling van oorspronkelijke
oordeel laten zien (dus in voordeel van burger).
13
De steekproefomvang is niet afdoende om hier een exact cijfer te geven. De waarneming is gebaseerd op onze nadere
analyse van de betreffende casussen.

9 | Onderzoek effecten FSV Toeslagen

sprake was van OGS of O/GS en de burger geen ‘1x1’-registratie in INL heeft gehad. Daarbij is
het effect van stigmatisering beperkt doordat er geen ‘1x1’-registratie was en het vinkje ‘fraude’
niet aanstond. Vraag burger, melding ID-fraude, bezwaar of verzoek betalingsregeling of MSNP.

Antwoord onderzoeksvraag 3
Het handelen van Toeslagen in het licht van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur
FSV was één van de elementen die problemen voor burgers heeft veroorzaakt, maar niet de
grondoorzaak. De grondoorzaak zit in de ambiguïteit van de gevolgde werkwijze door Toeslagen
bij de afhandeling van fraude-risicosignalen waarmee Toeslagen over het geheel van het
afhandelingsproces zich niet alleen niet aan de eigen richtlijnen gehouden heeft, maar daarnaast
ook niet de algemeen geldende gedragsregels (de algemene beginselen van behoorlijk bestuur,
hierna Abbb) in acht genomen heeft. Onderstaande tabel geeft geordend naar de effecten van
FSV en de effecten van het afhandelingsproces weer hoe deze effecten zich tot de Abbb en
andere rechtsbeginselen verhouden.
Categorie effect

Waarneming PwC

Duidt op gebrekkige
borging van …

Effecten van
registratie in FSV

- Door de afdeling Invordering werd een fraudesignaal
in FSV met ‘1x1’ aangevinkt als bewezen fraude
geïnterpreteerd

Zorgvuldigheidsbeginsel
(art. 2:4 Awb)

- Registratie in FSV werd na afdoening door
Toeslagen niet verwijderd
- Informatie uit FSV-registratie is gedeeld met derde
(overheids-)partijen

Materieel
zorgvuldigheidsbeginsel
(art. 3:2 Awb)

- Bijzondere persoonsgegevens (o.a. nationaliteit,
medische gegevens, justitieel verleden) zijn vermeld
in FSV-registratie.

AVG- en privacybeginselen

- Gemiddeld stond een burger 4,8 jaar op toezichtlijst
- Duur van het verwerken van uitworpen als gevolg
van plaatsing op toezichtlijst
- Burger werd in FSV geregistreerd en langer dan 1
jaar op
uitsluitlijst geplaatst
- Burger werd in FSV geregistreerd, bleek na
onderzoek rechtmatig toeslag te hebben ontvangen
en is hierna op toezichtlijst blijven staan.

Evenredigheidsbeginsel
(art. 3:4 Awb)

- Geen behandelverslag aanwezig bij geconstateerde
onrechtmatigheid
- Bij vastgestelde fraude (OGS of opzet of grove
schuld aan het ontstaan van de schuld (O/GS), geen
behandelverslag of preweegdocument aanwezig
- Burger is op basis van informatieverzoek14 op
toezicht- of uitsluitlijst geplaatst

Motiveringsbeginsel
(art. 3:46 Awb)

- Stopzetting toeslag op dag van registratie in FSV
- Toeslag stopgezet terwijl onrechtmatigheid niet is
vastgesteld

Zorgvuldigheidsbeginsel
(art. 2:4 Awb)

- Tientallen verschillende afhandelroutes van dossiers
die in de basis identiek zijn
- Geen reactie Toeslagen op toezending
bewijsstukken door burger

Rechtszekerheidsbeginsel

Effecten van het
afhandelingsproces
van frauderisicosignalen door
Toeslagen

14

Vraag burger, melding ID-fraude, bezwaar of verzoek betalingsregeling of MSNP.

10 | Onderzoek effecten FSV Toeslagen

De waargenomen onzorgvuldigheden in het afhandelingsproces leiden ertoe dat de vraag in
welke mate de afhandeling van het individuele dossier rechtmatig is geweest alleen beantwoord
kan worden op basis van een individuele beoordeling van het dossier.

Antwoord onderzoeksvraag 4
Met betrekking tot de vierde onderzoeksvraag, de eventuele implicaties van registratie van
samenhangende signalen afkomstig van het CAF15 in FSV, hebben wij geen groepsgewijze
opvoering vanuit het CAF waargenomen. Wel hebben wij meermaals gezien dat een registratie uit
FSV ook deel uitmaakte van een bredere CAF-zaak.

Conclusie
Dit onderzoek toont welke effecten in welke frequentie zijn opgetreden voor de populatie van
9.084 burgers die door Toeslagen zijn geregistreerd in FSV in de periode 2014-2019. Hoewel een
deel van deze effecten bedoeld kunnen zijn geweest in verband met vermoedens van fraude,
tonen de analyses uit dit onderzoek (over het gebrek aan waarborgen in de fraudeafhandeling)
dat over de correctheid van het effect voor de burger geen zekerheid kan bestaan. Hierbij geldt
dat zowel fraudeurs als niet-fraudeurs onderwerp zijn geweest van de geconstateerde
onzorgvuldigheden binnen het afhandelingsproces. Tevens blijkt uit dit onderzoek dat de
onzekerheid die burgers hebben ervaren tijdens de behandeling van fraude-risicosignalen ook
geleid heeft tot financiële consequenties en -onzekerheid, meest duidelijk in de vorm van het
(tijdelijk) stopzetten van de toeslag.
Dit onderzoek wijst kenmerken aan van casussen die duiden op een verhoogde kans van het
optreden van onbedoelde effecten. Wij adviseren de directie UHT (Uitvoeringsorganisatie Herstel
Toeslagen) de focus te leggen op de casussen met deze kenmerken.
Dit onderzoek signaleert ook dat het afhandelingsproces weinig waarborgen kende in de periode
2014 – 2019. De hiaten die dit onderzoek toont rond het proces van afhandeling van frauderisicosignalen dienen – indien niet reeds gedaan – opgelost te worden voordat de tijdelijke
signaleringsvoorziening (TSV) in werking wordt gesteld. Wij bevelen de Belastingdienst aan een
transparant ontwerp te maken van het afhandelingsproces van fraude-risicosignalen dat recht
doet aan het spanningsveld dat inherent gepaard gaat met fraudesignalering – te weten de
registratie van signalen over potentiële fraudeurs versus het risico op verkeerd gebruik van deze
signalen. Dit vraagt om waarborgen voor een rechtvaardige, zorgvuldige en proportionele
behandeling van signalen.

15

Combiteam Aanpak Facilitators.

11 | Onderzoek effecten FSV Toeslagen