Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

34 544

Wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in
verband met aanpassing van in de procedure
voor nareis geldende termijnen

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 30 juni 2016 en het nader rapport d.d. 14 september
2016, aangeboden aan de Koning door de Staatssecretaris van Veiligheid
en Justitie. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 14 juni 2016, no. 2016001036, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in verband met aanpassing van in de procedure voor nareis
geldende termijnen, met memorie van toelichting.
Het voorstel voorziet in de verlenging van drie naar zes maanden van de
termijn waarbinnen een nagereisd gezinslid van een vreemdeling aan wie
een verblijfsvergunning asiel is verleend, een zogenoemde nareisvergunning kan aanvragen of ten behoeve van dit gezinslid om nareis kan
worden verzocht. Voorts wordt voorgesteld de beslistermijn te verlengen
voor aanvragen om verlening van een machtiging tot voorlopig verblijf
voor verblijf als gezinslid van een vreemdeling aan wie een verblijfsvergunning asiel is verleend.
De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het voorstel aan
de Tweede Kamer te zenden, maar acht het opnemen van een wettelijke
grondslag om in bijzondere gevallen af te wijken van de aanvraagtermijn
voor nareisaanvragen aangewezen. Voorts acht de Afdeling het nodig dat
in de toelichting wordt verduidelijkt hoe voorlichting en communicatie
zullen worden verbeterd, nu gebreken daarin worden aangewezen als de
belangrijkste oorzaken van overschrijding van de aanvraagtermijn.

1

kst-34544-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 544, nr. 4

1

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 14 juni 2016,
nr. 2016001036, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de
Raad van State (hierna: de Afdeling) haar advies inzake bovenvermeld
voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 30 juni 2016, nr. W03.16.0150/II, bied ik U hierbij aan.
1. Verlenging aanvraagtermijn nareisaanvragen
a. Inleiding
Ingevolge de Vreemdelingenwet 2000, zoals deze thans luidt, kunnen
gezinsleden van een vreemdeling in aanmerking komen voor een
nareisvergunning, indien daartoe een verzoek is ingediend binnen drie
maanden nadat aan die vreemdeling een asielvergunning is verleend.2 De
Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) heeft in 2014 in een
advies over het nareisbeleid opgemerkt begrip te hebben voor deze vrij
korte wettelijke aanvraagtermijn en dat dit bovendien uiting geeft aan een
zekere urgentie. Een spoedige hereniging van het gezin is van evident
belang voor het welbevinden van de gezinsleden, alsmede voor hun
integratie in de Nederlandse samenleving, aldus de commissie. Zij heeft
daarbij wel aanbevolen om een wettelijke mogelijkheid te creëren om van
die termijn af te wijken in gevallen waarin aannemelijk is gemaakt dat er
gegronde redenen waren om de aanvraag niet binnen de termijn in te
dienen.3 Het huidige interne, contra legem beleid waarbij de IND in
incidentele gevallen van de wettelijke termijn afwijkt, acht de ACVZ
juridisch problematisch en dus onwenselijk.
De regering heeft de aanbeveling van de ACVZ eind 2014 afgewezen,
omdat volgens haar termijnoverschrijding nauwelijks voorkomt en het
niet lastig is om tijdig een nareisaanvraag in te dienen. Bovendien kan
termijnoverschrijding in bijzondere individuele gevallen verschoonbaar
worden geacht en wordt – zo stelde de regering destijds – deze
verschoonbaarheidstoets in nationale jurisprudentie toelaatbaar geacht.4
Als gevolg daarvan kon volgens de regering de wet op dit punt derhalve
ongewijzigd blijven.
b. Verschoonbare termijnoverschrijding
In het wetsvoorstel stelt de regering voor de aanvraagtermijn voor
nareisvergunningen tot zes maanden te verlengen.5 Uit de toelichting
blijkt dat het voorstel samenhangt met de omstandigheid dat in de
afgelopen jaren in een beperkt aantal gevallen een nareisaanvraag is
ingediend nadat de daarvoor gestelde termijn was verstreken. Met
2

Zie artikel 29, tweede en vierde lid, van de Vreemdelingenwet 2000. Het gaat hier zowel om
aanvragen om een verblijfsvergunning asiel van gezinsleden die gelijktijdig met de vreemdeling aan wie een dergelijke verblijfsvergunning is verleend Nederland zijn ingereisd en
gezinsleden die na verlening van die verblijfsvergunning zijn nagereisd, als om aanvragen om
verlening van een machtiging tot voorlopig verblijf voor gezinsleden die nog nareis wensen.
3
Zie het advies «Na de vlucht herenigd. Advies over de uitvoering van het beleid voor nareizende gezinsleden van vreemdelingen met een verblijfsvergunning asiel» van de ACVZ van
31 oktober 2014, blz. 67 e.v. (https://acvz.org/wp-content/uploads/2015/04/31-102014_ACVZ_Advies_41.pdf) en S. Vergeer, ACVZ-advies over het nareisbeleid en de kabinetsreactie, Journaal Vreemdelingenrecht 2015(1).
4
Zie de brief van de Staatssecretaris aan de voorzitter van de Tweede Kamer van 18 december
2014, Kamerstukken II 2014/15, 19 637, nr. 1938, blz. 5–6. Daarin wordt verwezen naar – nietgepubliceerde – uitspraken van de Rechtbank ’s-Gravenhage, 2 juni 2014, AWB 13/31332;
Rechtbank Oost-Brabant, 11 september 2014, AWB 14/700 en Rechtbank Oost-Brabant, 7 juli
2014, AWB 14/1443.
5
Artikel I, onderdeel B, van het voorstel. Dit voorstel is reeds aangekondigd in de brief van de
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie aan de voorzitter van de Tweede Kamer van
27 november 2015, Kamerstukken II 2015/16, 19 637, nr. 2086, blz. 3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 544, nr. 4

2

verlenging van de wettelijke aanvraagtermijn wordt volgens de toelichting
getracht tegemoet te komen aan de toename van de aanvragen en de
daarmee gepaard gaande hoge werkdruk bij partijen en personen die
vreemdelingen adviseren en begeleiden bij het indienen van nareisaanvragen.6 Verlenging van de aanvraagtermijn zal termijnoverschrijding
echter niet in alle gevallen kunnen voorkomen. Ook met de nieuwe
termijn kunnen er gevallen zijn waarin de indiening na ommekomst van
de termijn op grond van bijzondere individuele omstandigheden
verschoonbaar kan worden geacht. Zo gaf de ACVZ in voormeld advies
het voorbeeld van een asielzoeker die geen nareisaanvraag heeft
ingediend omdat hij in de stellige overtuiging verkeerde dat een gezinslid
was overleden, terwijl dit gezinslid later toch nog in leven blijkt te zijn.
Onder het nieuwe wettelijke regime zal in dergelijke gevallen geen
vergunning meer worden verleend omdat na verlenging van de aanvraagtermijn – zo blijkt uit de toelichting – geen verschoonbaarheidstoets meer
zal worden toegepast.7 In gevallen als in voormeld voorbeeld kan
indiening van een aanvraag na ommekomst van de termijn
verschoonbaar worden geacht. In dat licht bezien adviseert de Afdeling
om, in lijn met het hiervoor genoemde voorstel van de ACVZ met
betrekking tot een wettelijke verschoonbaarheidsmogelijkheid, een
wettelijke grondslag te creëren om in bijzondere gevallen van de
aanvraagtermijn af te kunnen wijken.
c. Voorlichting
Volgens de toelichting is de belangrijkste oorzaak van termijnoverschrijding bij nareisaanvragen gelegen in gebrekkige voorlichting of
miscommunicatie in de situatie waarin een vreemdeling vaak is aangewezen op ondersteuning door derden en zelf de Nederlandse taal nog niet
of onvoldoende machtig is.8 Met de verlenging van de aanvraagtermijn
wordt deze oorzaak niet weggenomen. In de toelichting wordt met het
oog daarop geen aandacht besteed aan de vraag of en zo ja hoe,
voorlichting en communicatie zullen worden verbeterd. De vraag rijst dan
ook of de voorgestelde wijziging er voldoende aan bijdraagt termijnoverschrijding in de toekomst effectief te voorkomen. Daarbij is van belang dat
– zoals hiervoor reeds aangegeven – na verlenging van de aanvraagtermijn overschrijdingen niet langer zullen worden geaccepteerd. De
Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan.
1. Verlenging aanvraagtermijn nareisaanvragen
Verschoonbare termijnoverschrijding
Indien een verzoek om gezinshereniging niet wordt ingediend binnen een
termijn van drie maanden nadat de hoofdpersoon een asielvergunning is
verleend, laat artikel 12, eerste lid van de Gezinsherenigingsrichtlijn9 het,
kort gezegd, toe dat de algemene voorwaarden voor gezinshereniging
worden gesteld. Er zijn geen internationale normen die ertoe verplichten
een nareiziger na het verstrijken van die termijn zicht op een (afgeleide)
asielvergunning te bieden. Nu deze termijn, om de in de memorie van
toelichting gegeven redenen, tot zes maanden wordt verlengd, bestaat
6

Zie punten 1 en 2.1 van de memorie van toelichting bij het voorstel.
Zie punt 2.1 van de memorie van toelichting bij het voorstel. Daarbij is van belang dat de
aanvraagtermijn voor nareisvergunningen een wettelijk vereiste is waaraan dient te worden
voldaan om in aanmerking te kunnen komen voor een verblijfsvergunning. Zie bijvoorbeeld de
uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 21 maart 2011 in
zaak nr. 201004536/1/V1, ECLI:NL:RVS:2011:BP9273.
8
Zie punt 2.1 van de memorie van toelichting bij het voorstel.
9
Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging
(PbEU 2003, L 251).
7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 544, nr. 4

3

teminder reden om bij een overschrijding ervan te beoordelen of deze
verschoonbaar is. Dat na het verstrijken van de termijn van zes maanden
geen (afgeleide) verblijfsvergunning asiel meer zal worden verleend, doet
er niet aan af dat familieleden in uitzonderingsgevallen verblijf kan
worden toegestaan; bijvoorbeeld indien de uit artikel 8 van het Verdrag tot
bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
(EVRM) voortvloeiende verplichtingen daartoe nopen. Volledigheidshalve
is dit in de toelichting opgenomen.
Voorlichting
Het wetsvoorstel bevat geen regels voor voorlichting en communicatie
over nareis en zal daarin op zichzelf dan ook geen verandering
aanbrengen. De bestaande situatie is dat de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) in een folder over de Algemene Asielprocedure aangeeft dat
een asielzoeker die een verblijfsvergunning krijgt, zijn eventuele familieleden kan laten overkomen. Ook staat in de folder vermeld dat Vluchtelingenwerk Nederland (VWN) ook na de asielprocedure ondersteuning en
informatie kan geven. Op het moment dat een verblijfsvergunning asiel
wordt verleend, informeert de IND in een factsheet bij de beschikking dat
de procedure voor nareis binnen drie maanden moet zijn opgestart, ook
als de verblijfplaats van gezinsleden niet bekend is. Voor gedetailleerde
informatie verwijst de IND de statushouder naar zijn of haar advocaat.
Daarnaast benadert VWN statushouders actief in verband met een
mogelijk op te starten nareis procedure. Desondanks komt het voor dat
een nareisaanvraag te laat wordt ingediend. Dat zich fouten en onvolkomenheden in de communicatie voordoen is vooral een gevolg van de
hoge instroom, ten gevolge waarvan nieuwe medewerkers en vrijwilligers
zijn aangetrokken en bestaande medewerkers en vrijwilligers werkdruk
ervaren bij het ondersteunen en adviseren van vergunninghouders bij het
indienen van nareisaanvragen. Dit is in de toelichting nader verduidelijkt.
Door verlenging van de aanvraagtermijn zullen de gevolgen van de
toename van het aantal aanvragen en de daarmee gepaard gaande
hogere werkdruk zich minder doen gevoelen en zullen zaken waarin
sprake is van een termijnoverschrijding naar verwachting nauwelijks meer
voorkomen.
2. Redactionele opmerkingen
De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.
2. Redactionele opmerkingen
In artikel III is geregeld dat de artikelen van de wet of onderdelen daarvan
gefaseerd in werking kunnen treden. Hiervoor is gekozen omdat uitvoeringstechnische redenen hiertoe kunnen nopen. Dit is volledigheidshalve
ook vermeld in de memorie van toelichting.
3. Samenloopbepaling
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om een samenloopbepaling op te
nemen in het wetsvoorstel in verband met de samenloop ervan met het
bij koninklijke boodschap van 19 januari 2015 ingediende voorstel van wet
tot Wijziging van de Vreemdelingenwet 2000, de Algemene wet bestuursrecht en het Wetboek van Strafrecht in verband met rechtsbescherming bij
toegangsweigering, uitzonderingen op Richtlijn 2008/115/EG van het
Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van
onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven
(PbEU 2008, L 348) en het herstel van enkele wetstechnische gebreken

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 544, nr. 4

4

(34 128). Deze samenloopbepaling is noodzakelijk geworden na de nota
van wijziging van 30 juni 2016 bij het laatstgenoemde wetsvoorstel.10
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State,
J.P.H. Donner
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.
De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
K.H.D.M. Dijkhoff

10

Kamerstukken II 2016/17, 34 128, nr. 7.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 544, nr. 4

5

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State betreffende no. W03.16.0150/II
− De noodzaak van gefaseerde inwerkingtreding die in artikel II is
opgenomen toelichten, gelet op aanwijzing 178 van de Aanwijzingen
voor de regelgeving.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 544, nr. 4

6