Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

31 934

Douane

Nr. 65

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 23 december 2022
Met deze brief informeer ik u, mede namens de Minister van Justitie en
Veiligheid, over de uitkomsten van het onderzoek dat is uitgevoerd naar
de risico’s rond het digitale domein van scan- en detectieapparatuur bij de
Douane.
Ik schets eerst kort de aanleiding voor het onderzoek. Daarna ga ik in op
het belang van het onderzoek in context van de strijd tegen ondermijnende drugscriminaliteit. Vervolgens neem ik u mee in de conclusies van
het onderzoek en de opvolging van de aanbevelingen door de Douane.
De Douane vindt het cruciaal dat de processen van x-ray scans en
nucleaire detectie bij de Douane zo veilig mogelijk zijn ingericht. De
versterkte aandacht voor integriteitsmaatregelen en de daarmee samenhangende weerbaarheid van douaniers, beperkt zich niet tot de personeelskant, maar richt zich ook op de (technische) infrastructuur rond
belangrijke controlemiddelen als x-ray scans en nucleaire detectie. Om
deze reden én naar aanleiding van politieke en maatschappelijke aandacht
voor veiligheidsrisico’s bij het gebruik van scan- en detectieapparatuur,
heeft de Douane in 2021 een externe audit laten uitvoeren op de
technische informatiebeveiliging van de scan- en detectiesystemen en de
daaraan gerelateerde IT-inrichting. De audit is uitgevoerd door PricewaterhouseCoopers (PwC) en met de bestuurlijke reactie op 18 november 2021
vertrouwelijk aan uw Kamer aangeboden.1
Als vervolg op deze audit op de technische informatiebeveiliging is een
onderzoek uitgevoerd naar mogelijke risico’s in verband met het gebruik
van scan- en detectieapparatuur bij de Douane. Het onderzoek is
aangekondigd in de beantwoording van Kamervragen van 19 april 2021.2

1

In de openbare brief aan Uw Kamer van 26 november 2021 is de reden voor de vertrouwelijke
aanbieding toegelicht (Kamerstuk 31 934, nr. 52).
2
Aanhangsel Handelingen II 2020/21, nrs. 2380 en 2381.

kst-31934-65
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 31 934, nr. 65

1

Het onderzoek bestaat uit twee delen. Het eerste deel betreft de risicoanalyse vanuit het perspectief van nationale veiligheid, met een focus op
de dreiging vanuit statelijke actoren. Dit deel is uitgevoerd door TNO (als
penvoerder) samen met de Douane, Ministeries van Financiën, Infrastructuur & Waterstaat, Economische Zaken en Klimaat, Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties (AIVD) en Justitie en Veiligheid (NCTV,
NCSC). Het tweede deel ziet op risico’s vanuit de dreiging voor de bredere
douanedoelen vanuit niet-statelijke, criminele actoren.3 Dit deel van het
onderzoek is verricht door TNO op basis van expertsessies met de Douane
(experts criminaliteit in de Rotterdamse haven), Rijksrecherche, Zeehavenpolitie en het OM binnen het Combiteam Havens (dat zware ondermijnende criminaliteit in de haven onderzoekt), het Ministerie van JenV en
criminologen van de Erasmus Universiteit Rotterdam, gespecialiseerd in
drugscriminaliteit in de Rotterdamse haven. Het rapport van PwC is bij het
onderzoek betrokken.
Ik bied u het onderzoeksrapport bij deze brief vertrouwelijk aan4. Reden is
dat het onderzoeksrapport inzicht biedt in het informatiebeveiligingsbeleid
van Douane én in de modi operandi van kwaadwillende actoren, waarvan
het onwenselijk is dat die ter inspiratie dienen.
Belang van scanprocessen bij de Douane in de aanpak van
ondermijnende criminaliteit
Ondermijnende drugscriminaliteit is een groot maatschappelijk probleem
dat het kabinet keihard aanpakt. De Douane beschermt Nederland tegen
de invoer van illegale goederen en staat, samen met de partners in de
veiligheidsketen, in de frontlinie van deze strijd. Bij de Douane werken
bijna 6000 getrainde professionals die er dag en nacht op toezien dat
verdovende middelen ons land niet binnenkomen. En met succes. Zo is er
in de eerste helft van dit jaar bijna 22.000 kilo cocaïne onderschept. En
dezelfde periode werden er zo’n 13.000 postzendingen met voornamelijk
synthetische drugs in beslag genomen. Dat doet de Douane met behulp
van nieuwe technologieën, zoals drones en scanapparatuur. Dat zijn
goede resultaten. Toch willen we de aanpak versterken. Want met elke
gram drugs die we tegenhouden hebben criminelen minder geld om
straten onveilig te maken. Om een vuist te maken tegen ondermijnende
criminaliteit moeten we een aantal dingen doen. Naast volle inzet op
nationale en internationale samenwerking, moeten we nog meer en
vooral slimmer controleren. Hiertoe wordt de handhavingscapaciteit
opgeschroefd. De Douane gaat nog meer containers scannen. Want de
inzet van x-ray scans blijft, naast de inzet van andere controlemiddelen als
honden en fysieke controles, een effectief controlemiddel. In 2022 is het
aantal scans verhoogd van 44.000 naar 55.000 scans. In 2023 gaat de
Douane daar extra op inzetten door te groeien naar 64.000 scans.
Context scan- en detectiesystemen
Voor een goed begrip van de context waarin het onderzoek is verricht, is
het nodig een helder onderscheid te maken tussen het scanproces en het
detectieproces bij de Douane.

3

Zie ook beantwoording CDA Kamervragen van 24 maart 2022: Aanhangsel Handelingen II
2021/22, nr. 2221.
4
Ter vertrouwelijke inzage gelegd, alleen voor de leden, bij het Centraal Informatiepunt Tweede
Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 31 934, nr. 65

2

Het scanproces (x-ray)
De x-ray scanners van de Douane zijn onderdeel van het palet aan
instrumenten die de Douane hanteert om toezicht te houden op
EU-grensoverschrijdend goederenverkeer. De x-ray scanners worden
ingezet om te controleren of wat op papier (manifest) in een container zou
moeten zitten overeenkomt met wat daadwerkelijk in de container zit. Het
overgrote merendeel aan vrachtcontroles waarbij een x-ray scan wordt
ingezet houdt verband met de mogelijke smokkel van goederen als tabak
en verdovende middelen. X-ray scans zijn zo een belangrijk instrument in
de strijd tegen ondermijnende drugscriminaliteit.
De Douane zet in de havens waar vracht- en/of passagiers schepen
binnenkomen, op de vliegvelden, bij Post NL centra en bij distributiecentra een scala van scanapparatuur in. De scanners worden ingezet voor
controle van goederen die de EU binnenkomen en uitgaan in o.a.
containers, reizigersbagage, post- en koerierspakketten. Bij het maken van
een X-Ray beeld wordt met behulp van actieve röntgenstraling een beeld
gemaakt van de inhoud van een container, vliegtuigplaat, luchtvracht
container, reizigersbagage, pakketten etc. Scanners zijn onderdeel van een
breder pallet aan toezichtinstrumenten die de Douane hanteert.
De kwaliteit van scanbeelden is een belangrijk element voor de effectiviteit de handhaving; hoe hoger de kwaliteit van scanbeelden, hoe beter
de Douane in staat is afwijkingen te onderkennen en zo illegale goederen
tegen te houden. Het scansysteem is zo een belangrijk instrument in de
strijd tegen ondermijnende drugscriminaliteit.
Nucleaire detectie
De Douane beschikt daarnaast over nucleaire detectieapparatuur, die zich
primair richt op het controleren of voldaan is aan vergunningsverplichtingen in het kader van de kernenergiewet. De taak van de Douane bij
nucleaire detectie is beschreven in het convenant tussen het Ministerie
van I&W, de Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming
(ANVS) en de Douane. In dat convenant is vastgelegd dat de Douane een
toezichthoudende taak heeft op de vergunningplicht rond het vervoer van
materialen met een zeker stralingsniveau. Indien stralingsniveaus worden
geconstateerd die niet aan de hand van vrachtbescheiden verklaard
kunnen worden en die de normen van de vergunningplicht overschrijden,
wordt de casus overgedragen aan de ANVS. In de haven van Rotterdam
en op de luchthaven Schiphol zijn detectiepoorten ingericht om radioactieve en nucleaire materialen in grensoverschrijdend goederenverkeer op
te sporen. Deze systemen kunnen nucleaire radioactieve straling
opvangen van objecten en genereren een alarm bij passage. Aan de hand
van het signaal in combinatie met de ladinggegevens wordt beoordeeld of
vervolgacties nodig zijn.
Resultaten onderzoek
Het onderzoek is zoals genoemd opgebouwd uit twee delen. Het eerste
deel richt zich op risico’s voor de nationale veiligheid. In het tweede deel
zijn risico’s bekeken vanuit het oogpunt van de bredere Douanedoelen, de
zogenaamde ABC-doelen (Afdracht, Bescherming, Concurrentiepositie). In
2017 zijn drie strategische doelstellingen voor de Douane geformuleerd
die goed weergeven waaraan de Douane werkt: zo juist, tijdig en volledig
mogelijke inning van douanerechten en accijnzen (A-taak), bescherming
van de samenleving tegen onveilige en ongewenste goederen (B-taak) en
het bijdragen aan het versterken van de concurrentiepositie van de EU en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 31 934, nr. 65

3

Nederland door toe te zien op de naleving van Europese maatregelen
voor marktordening (C-taak).
Conclusies nationale veiligheid
In het eerste deel van het onderzoek is onderzocht in hoeverre er bij de
scan- en detectieapparatuur in gebruik bij de Douane sprake is van een
dreiging die een impact kan hebben op de nationale veiligheid.
De algehele conclusie van het onderzoeksonderdeel nationale veiligheid is
dat de nationale veiligheid op dit moment niet in gevaar komt als de
vertrouwelijkheid, integriteit of beschikbaarheid van scan- en detectieprocessen van de Douane worden aangetast. Dit komt onder meer omdat de
scan- en detectiesystemen zelf geen gegevens bevatten die omwille van
de nationale veiligheid vertrouwelijk moeten blijven. Doordat de centrale
scan- en detectie netwerken gescheiden zijn van het netwerk in gebruik bij
Douane kunnen scanners niet als opstap gebruikt worden om bij andere
gegevens te komen. Ook houdt, zoals hierboven aangegeven, het
overgrote merendeel aan vrachtcontroles waarbij een x-ray scan wordt
ingezet verband met mogelijke smokkel van goederen die niet direct
appelleren aan nationale veiligheidsbelangen (tabak en verdovende
middelen). Bij nucleaire detectie geldt dat de huidige taak in essentie
plaatsvindt vanuit de kernenergiewet en dat er geen expliciete opdracht
ligt ten behoeve van de nationale veiligheid. Ook concludeert het
onderzoek dat de Douane bij (langdurige) belemmering van de scan- en
detectieapparatuur – in ieder geval deels – kan terugvallen op alternatieve
controlemiddelen om haar taak te blijven verrichten. Bij de algehele
conclusie wordt benadrukt dat de Douane wel degelijk een rol in de
nationale veiligheid vervult, maar op de handhavingsgebieden die zijn
gericht op bescherming van de nationale veiligheid, is de Douane niet of
slechts beperkt afhankelijk van scan- en detectieapparatuur.
Het onderzoek concludeert daarnaast dat het van belang is deze conclusie
te heroverwegen als de (technische) inrichting van de scan- en detectieprocessen verandert en op het moment dat scan- en detectieapparatuur
bij Douane nadrukkelijker wordt ingezet voor controletaken die aan de
nationale veiligheid appelleren.
Voor verdere details verwijs ik naar het rapport dat u vertrouwelijk wordt
aangeboden5.
Conclusies ten aanzien van brede Douanedoelen
In dit tweede deel van het onderzoek is onderzocht of en welke risico’s de
Douane loopt bij misbruik van scan- en detectieapparatuur ten aanzien
van de bredere douanedoelen.
Er is onderzocht in hoeverre digitaal misbruik van scan- en detectiesystemen:
1) de taken van de Douane dusdanig kan belemmeren dat realisatie van
de Douane doelen wordt bedreigd, en
2) onderdeel kan zijn van een breder crimineel scenario en hoe gemotiveerd een criminele organisatie kan zijn om dergelijk digitaal misbruik
als instrument in te zetten, bijvoorbeeld voor de invoer van drugs.

5

Ter vertrouwelijke inzage gelegd, alleen voor de leden, bij het Centraal Informatiepunt Tweede
Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 31 934, nr. 65

4

Hiertoe is een risicoanalyse gemaakt waarin antwoord is gegeven op de
vraag welke dreigingsscenario’s denkbaar zijn die de kritische doelen van
de Douane in gevaar kunnen brengen en wat de impact hiervan is.
Op basis van gesprekken met experts zowel binnen als buiten de Douane
is een aantal belangen (impactcriteria) rond het digitale domein van scanen detectievoorzieningen vastgesteld die kritiek zijn voor het behalen van
de douanedoelen en die, wanneer gecompromitteerd, die doelen in
gevaar zouden kunnen brengen.
De conclusie is dat:
1) compromittering van de digitale x-ray infrastructuur op dit moment
niet past in de werkwijze van criminele organisaties en dat zich, voor
zover bekend, geen concrete pogingen hiertoe hebben voorgedaan;
2) dit voor de toekomst echter niet ondenkbaar is,
3) de kans op digitale dreiging van de nucleaire detectie infrastructuur
klein is. Crimineel misbruik ligt op dit moment niet voor de hand.
TNO concludeert ook dat, hoewel er vanuit criminologisch perspectief op
dit moment geen realistisch dreigingsbeeld bestaat, het voor de hand ligt
om de technische infrastructuur rond scan- en detectiesystemen conform
gangbare «good practices» te beschermen. TNO suggereert hier de
zogenaamde Baseline Informatiebeveiliging Overheid (BIO) op niveau
BBN2 als vertrekpunt te nemen.
TNO adviseert ook om gericht te blijven monitoren hoe de werkwijze van
criminelen zich in het digitale domein ontwikkelt en in hoeverre de
specifieke aanvalstechnieken die criminele organisaties omarmen
mogelijk om aanvullende informatiebeveiligingsmaatregelen vragen
(boven de good practice baseline).
De reactie op het onderzoek
Het gebruik van scanapparatuur in de mainports van ons land is een
cruciaal controlemiddel in de strijd tegen ondermijnende drugscriminaliteit. De inzet van scanapparatuur blijkt hierbij een effectief controlemiddel. Het belang van scan- en detectieapparatuur in de strijd tegen
ondermijning, versterkt de noodzaak om deze processen veilig te laten
verlopen.
De Douane neemt de bevindingen van het onderzoek serieus en ziet
daarin een bevestiging van de noodzaak om voortdurend aandacht te
blijven geven aan passende en effectieve beveiligingsmaatregelen rond
de scan- en detectieprocessen, ongeacht welke leverancier de apparatuur
levert.
De conclusie dat de scan- en detectieprocessen op dit moment geen
nationale veiligheidsrisico’s kennen, laat onverlet dat organisaties,
waaronder uiteraard de Douane, zich bewust moeten zijn van (nationale)
veiligheidsrisico’s rond hun processen, daar waar nodig maatregelen
tegen nemen en die geregeld blijven heroverwegen. Het onderzoek
concludeert specifiek dat de conclusies met betrekking tot de nationale
veiligheid heroverwogen moeten worden bij een keuze om scan en
detectie nadrukkelijker in te zetten voor bescherming van de nationale
veiligheid én bij een andere (technische) inrichting van de scan- en
detectieprocessen. Wanneer een dergelijke keuze wordt gemaakt, betekent
dit dat de Douane, samen met de betrokken overheidspartijen, opnieuw
zal kijken naar de conclusie van TNO dat de nationale veiligheid niet in
gevaar komt bij aantasting van de vertrouwelijkheid, integriteit of
beschikbaarheid van scan- en detectieprocessen bij de Douane. Als het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 31 934, nr. 65

5

gaat om een nieuwe inrichting van scan- en detectieprocessen, zorgt de
Douane er, binnen de context van het bredere traject om het niveau van
informatiebeveiliging te verhogen, voor dat scanapparatuur nooit een
opstap kan zijn naar andere informatie.
De Douane werkt aan de hand van de uitkomsten van de genoemde
onderzoeken aan het verbeteren van de informatiebeveiliging rond scanen detectieapparatuur. PwC heeft eerder zowel korte als lange termijn
aanbevelingen gedaan om de risico’s op de gesignaleerde kwetsbaarheden te verkleinen.
De korte termijn aanbevelingen waren gericht op het zo snel mogelijk
verkleinen van geconstateerde risico’s. Deze zijn projectmatig opgepakt en
zijn op een enkele na geheel gerealiseerd. Parallel aan het treffen van de
korte termijn maatregelen, werkt de Douane aan de structurele verbetering van de informatiebeveiliging van scan- en detectiesystemen. Ook
de lange termijn aanbevelingen worden op dit moment opgepakt. De
borging van de korte termijn maatregelen die zijn getroffen wordt hierin
meegenomen.
Voor de lange termijnaanbevelingen is, in lijn met de ervaring van PwC,
twee tot drie jaar uitgetrokken. De aanbevelingen uit het TNO-onderzoek
worden in dit proces betrokken. De Douane zal aan het eind van deze
termijn extern laten toetsen of is voldaan aan de aanbevelingen van PwC
en TNO om het informatiebeveiligingsniveau rond scan- en detectiesystemen structureel te verhogen, dan wel of nieuwe inzichten tot andere
maatregelen nopen.
Met betrekking tot de inkoop- en aanbesteding en het gebruik van
producten en diensten van buitenlandse toeleveranciers (inclusief scan en
detectie) is en blijft de Douane alert op mogelijke (nationale) veiligheidsrisico’s. De geopolitieke context van de internationale economie wordt
complexer en risicovoller. Denk aan economieën met grote staatsinvloed
en geopolitieke spanningen tussen landen. Dit kan nationale veiligheidsrisico’s met zich meebrengen bij de inkoop van goederen en diensten. Of
een opdracht een risico vormt voor de nationale veiligheid hangt sterk af
van de sector c.q. het type product of dienst dat geleverd wordt, de
opdrachtgever/afnemer en het bedrijf dat de opdracht wordt gegund. Het
is daarom van belang een goede risicoanalyse te maken.
Overheidsbeleid schrijft voor dat nationale veiligheidsoverwegingen
worden meegewogen bij de inkoop en aanbesteding van producten en
diensten. Volgens dit beleid dient bij de aanschaf en implementatie van
apparatuur rekening gehouden te worden met zowel eventuele risico’s in
relatie tot de leverancier, als met het concrete gebruik van de systemen,
bijvoorbeeld waar het gaat om toegang tot systemen door derden. Een
belangrijk overheidsbreed instrument ter ondersteuning van dit beleid is
de in 2018 ontwikkelde de quickscan nationale veiligheid6 die organisaties
bij inkoop en aanbesteding handvatten biedt bij het maken van een
risicoanalyse en het nemen van mitigerende maatregelen. De quickscan
moet in een zo vroeg mogelijk stadium in het inkoopproces worden
uitgevoerd, in ieder geval vóór het verzoek om offerte (bij enkel- of
meervoudige onderhandse procedures) of voordat de aankondiging van
een opdracht wordt gepubliceerd (bij aanbestedingsprocedures).
Zodoende kunnen de nodige maatregelen genomen worden als uit de
quickscan naar voren komt dat er risico’s zijn voor de nationale veiligheid.
6

Zie https://www.pianoo.nl/nl/regelgeving/crisis-en-inkoop/nationale-veiligheid/
quickscanrisicomitigatie-nationale-veiligheid-bij en de eerdere beantwoording van Kamervragen (Aanhangsel Handelingen II 2021/22, nr. 2221) voor nadere toelichting.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 31 934, nr. 65

6

Dit gebeurt per casus. De Douane past dit instrumentarium sinds 2021 toe
in het kader van alle aanbestedingen. Ik verwijs hierbij naar de eerder in
deze brief genoemde beantwoording van Kamervragen van 24 maart
2022.7
De Douane realiseert zich daarbij dat de beveiliging van haar processen,
inclusief de scan- en detectieprocessen, een proces is dat continu moet
worden geëvalueerd om kwetsbaarheden zoveel mogelijk uit te sluiten en
daarmee misbruik door kwaadwillenden zoveel mogelijk te voorkomen. In
context van het TNO advies om de modi operandi van criminele organisaties te blijven monitoren, hoort hierbij dat het integrale beveiligingsbeleid van de Douane blijft meebewegen met ontwikkelingen in de
omgeving die relevant zijn voor het dreigingsbeeld rondom en de
veiligheid van douaneprocessen. Dit is een van de taken van het Bureau
Veiligheid en Integriteit (i.o.) van de Douane. Belangrijk hier is de
samenwerking tussen de Douane en partners in de veiligheidsketen.
Hiertoe is, bijvoorbeeld, een liaisonfunctie ingericht bij de Douane om een
gezamenlijk beeld te ontwikkelen over de werkwijze van criminele
organisaties. Ook wordt er vanuit de Beveiligingsautoriteit van het
Ministerie van Financiën in het eerste kwartaal van 2023 een departementbreed dreigingsbeeld opgeleverd dat organisaties, waaronder de Douane,
kunnen gebruiken om dreigingen – en de ontwikkelingen daarin – ten
aanzien van de eigen belangen inzichtelijk te maken.
In context van de veiligheid van Douaneprocessen in brede zin werkt de
Douane, zoals uw Kamer bekend is, mede naar aanleiding van het
KPMG-rapport «Beheersing van corruptierisico’s door de Douane in de
Rotterdamse haven» aan de uitvoering van de Verbeteragenda integriteit
Douane.8 Daarbij is het douaneproces integraal onderdeel van de
overheidsbrede aanpak tegen ondermijnende criminaliteit en is de
Douane een ketenpartner in de strijd tegen drugssmokkel via de
mainports.9
Gezien de vertrouwelijkheid van de betreffende onderzoeken kan ik in het
openbaar niet verder gaan dan het op hoofdlijnen schetsen van de stand
van zaken in de opvolging van de uitkomsten van de audit van PwC en het
onderzoek van TNO. Desgewenst kan in een vertrouwelijke toelichting de
onderzoeken en de opvolging daarvan nader worden toegelicht.
Mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid,
De Staatssecretaris van Financiën,
A. de Vries

7

Aanhangsel Handelingen II 2021/22, nr. 2221.
Zie Kamerbrieven van 1 juli 2021, nr. Kamerstuk 31 934, nr. 50 en van 16 december 2021,
Kamerstuk 31 934, nr. 55.
9
Zie recente brieven van de Minister van Justitie en Veiligheid aan de Kamer over bestrijding
ondermijnende criminaliteit en Plan van Aanpak drugssmokkel via mainports, 4 november
2022, respectievelijk Kamerstuk 29 911, nr. 379 en Kamerstuk 24 077, nr. 504.
8

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 31 934, nr. 65

7