Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

32 847

Integrale visie op de woningmarkt

Nr. 721

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN
KONINKRIJKSRELATIES
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 11 februari 2021
Met deze brief geef ik invulling aan de motie van Kamerlid Nijboer
(Kamerstuk 32 847, nr. 610) over wettelijke mogelijkheden voor
gemeenten om braakliggende terreinen te benutten.1 In deze motie wordt
het kabinet verzocht onderzoek te doen naar wettelijke mogelijkheden
voor gemeenten om braakliggende terreinen te benutten.
Het in de motie veronderstelde probleem is dat vanwege speculatie soms
terreinen met een woonbestemming (harde plannen) lang braak blijven
liggen. In een markt met stijgende woningprijzen kan het voordelig zijn te
wachten met de woningbouw. De grond neemt door de stijgende
woningprijzen in waarde toe. Als de waardetoename groter is dan de
financieringslasten, is wachten met het realiseren van de woningen
voordelig voor de grondeigenaar. De motie legt de oorzaak van vertraging
bij dergelijke speculatieve overwegingen.
In de praktijk zien we ook vaak terug dat het lang duurt voordat op grond,
die al een woonbestemming heeft gekregen, daadwerkelijk wordt
gebouwd. Er kunnen echter ook andere oorzaken dan speculatie aan ten
grondslag liggen, bijvoorbeeld omdat het lang duurt voordat ontwikkelaars onderling en ontwikkelaars en gemeente het met elkaar eens
worden. Ook als de gemeente zelf eigenaar is, kan er vertraging optreden.
Ik heb de Stec Groep gevraagd te onderzoeken in hoeverre gemeenten te
maken hebben met vertraging van harde woningbouwplannen en of er bij
vertraging vermoeden was van speculatieve overwegingen. Speculatieve
overwegingen lijken slechts heel beperkt van invloed op de vertraging van
plannen. Vaak spelen er (ook) andere oorzaken. Het valt op dat circa 2/5
van de gemeenten geen instrumenten inzet om vertraging te voorkomen.

1

kst-32847-721
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Kamerstuk 32 847, nr. 610

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 847, nr. 721

1

In deze brief informeer ik u over het resultaat van het onderzoek en
informeer ik u over de maatregelen die een gemeente kan treffen om de
woningbouw zo snel mogelijk tot realisatie te laten komen nadat de
woonbestemming is gevestigd. Daarbij geef ik een paar voorbeelden hoe
gemeenten in de praktijk gebruik maken van de mogelijkheden.
Onderzoek naar vertraging van woningbouwplannen
De Stec Groep heeft een enquête uitgezet onder gemeenten en gevraagd
of gemeenten te maken hebben gehad met vertraagde harde plannen en
zo ja, welke oorzaken aan de vertraging ten grondslag lagen. Uit het
onderzoek van Stec Groep (zie bijlage)2 blijkt dat vertraging van harde
plannen zowel voorkomt wanneer de grond in eigendom van gemeenten
is, als wanneer de grond in eigendom is van marktpartijen.
Als er sprake is van vertraging dan is de oorzaak vaak van financiële en
markttechnische aard. Daarbij speelt de verwachting van een waardestijging een beperkte rol. Vertraging door verwachte waardestijging is
logischerwijs lager wanneer er realisatietermijnen zijn afgesproken.
Wanneer de grond in eigendom van de gemeente is, dan is er van
vertraging door de verwachte waardestijging van de grond nauwelijks
sprake. Er is dan vaak sprake van een bouwclaim.3
De financiële haalbaarheid van plannen lijkt een grotere rol te spelen als
oorzaak van vertraging dan verwachte waardestijging. Het gaat dan vaak
om te lage opbrengsten om de kosten te kunnen dekken. Vooral bij
gemeentelijke plannen is dit aan de orde. Herprogrammering is dan
noodzakelijk en dit heeft ook weer vertraging tot gevolg. Daarnaast
worden ook planologische problemen (bijvoorbeeld stikstofeisen,
welstandeisen en beroepsprocedures) vaak genoemd.
Meestal is niet een enkele oorzaak verantwoordelijk voor vertraging. Er
spelen vaak meerdere problemen tegelijk. Omdat meerdere factoren
oorzaak kunnen zijn van de vertraging, is een combinatie van instrumenten noodzakelijk om vertraging te voorkomen. Circa 2/5 van de
gemeenten zet geen instrumenten in om vertraging tegen te gaan. Dit kan
verschillende redenen hebben. Het kan zijn dat er geen politiek draagvlak
is voor het inzetten van instrumenten, het woningbouwplan geen hoge
prioriteit heeft, de risico’s van planschade te groot worden gevonden
en/of dat een gemeente niet weet welk instrument wanneer in te zetten.
Maatregelen ter voorkoming van vertraging
De maatregelen die een gemeente kan treffen om de voortgang van
woningbouw zeker te stellen, verschillen afhankelijk van de eigendomspositie en het moment in de tijd. Wanneer een marktpartij eigenaar is en de
grondexploitatie voert, is de gemeente in de eerste plaats aangewezen op
de publiekrechtelijke instrumenten. Is de gemeente zelf eigenaar, dan
staan naast het publiekrechtelijk instrumentarium ook de mogelijkheden
van het privaatrecht tot haar beschikking. In overeenkomsten kunnen
afspraken worden gemaakt die realisatie van de woningbouw verzekeren.
Het komt ook vaak voor dat de gemeente weliswaar grondeigenaar is,
maar dat haar mogelijkheden voor het maken van afspraken beperkt zijn,
omdat zij met een marktpartij een bouwclaim is overeengekomen zonder
2
3

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
Een bouwclaim betekent dat de marktpartij recht heeft om de woningbouw te realiseren en de
gemeente de grondexploitatie uitvoert. Een bouwclaim is vaak aan een marktpartij gegeven in
ruil voor het inbrengen van haar grondpositie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 847, nr. 721

2

dat daarin harde afspraken zijn opgenomen over de afname van de grond.
Graag zet ik zowel de publiekrechtelijke als privaatrechtelijke mogelijkheden voor het beperken van vertraging bij woningbouwplannen uiteen.
Instrumenten bij faciliterend grondbeleid
Gemeenten hebben verschillende publiekrechtelijke mogelijkheden om
het lange tijd braak blijven liggen van bouwterreinen te voorkomen.
Allereerst kan een gemeente sturing geven aan een gewenste ruimtelijke
ontwikkeling. In het bestemmingplan (in de Omgevingswet: het
omgevingsplan) wordt vastgelegd welke bestemmingen (in de
Omgevingswet: functies en regels over activiteiten) geoorloofd zijn.
Daarmee kan het tot stand brengen van een bestemming (in de
Omgevingswet een functie en activiteit) echter niet worden afgedwongen.
Als voor een ruimtelijke ontwikkeling publieke investeringen van
openbaar nut (openbaar groen, wegen, straatverlichting en -meubilair
etc.) nodig zijn, en de gemeente geen eigenaar is van de bouwgrond
(faciliterend grondbeleid), dan moet een gemeente haar kosten voor de
aanleg van genoemde voorzieningen verhalen. In de Wet ruimtelijke
ordening is dat op grond van een exploitatieplan, tenzij het kostenverhaal
anderszins verzekerd is, bijvoorbeeld via een anterieure overeenkomst.
Dat laatste komt het meest voor. Onder de Omgevingswet worden deze
kostenverhaalsregels opgenomen in het omgevingsplan. Ten opzichte van
het bestemmingsplan is het omgevingsplan een flexibeler instrument, dat
meer mogelijkheden biedt. Zo kunnen de regels over fasering en
koppelingen van verschillende onderdelen worden toegepast bij alle
functies, waar dat onder de huidige wet nog aan restricties onderhevig is,
en is er meer flexibiliteit in de programmering. Handhaving is mogelijk als
er in strijd met de regels, zoals de opgenomen fasering, wordt gehandeld
en dit zal vertraging tegengaan. In het omgevingsplan kunnen, anders dan
het geval is met een bestemmingsplan, tot op zekere hoogte regels
worden opgenomen met een rechtstreeks werkende verplichting (gebod
of plicht). In de regel zal een plicht die strekt tot het doen bebouwen van
braakliggende grond als te verstrekkend worden beschouwd in
verhouding tot het eigendomsrecht.4
Wanneer het kostenverhaal wordt geregeld via een anterieure overeenkomst (of posterieure overeenkomst), kan de gemeente ook (nieuwe)
afspraken opnemen over fasering en boetebepalingen ter verzekering van
nakoming. Als de opgenomen resultaatverplichting voor wat betreft de
termijn van het indienen van een ontvankelijke aanvraag tot wijziging van
het bestemmingplan, een omgevingsvergunning om te bouwen en/of de
fasering niet worden gehaald, zijn boetes aan de gemeente verschuldigd.
Wanneer de gemeente verwacht dat een ruimtelijk plan niet zoals dat haar
voor ogen staat wordt gerealiseerd, kan de gemeente de regie overnemen
door het verwerven de grond. Zij heeft daarvoor een aantal instrumenten
tot haar beschikking. Allereerst kan, om verdere speculatie te voorkomen,
de gemeente een voorkeursrecht vestigen. De eigenaar moet dan bij een
voorgenomen verkoop de onroerende zaak eerst aan de gemeente
aanbieden. De gemeente kan ook overgaan tot het inzetten van het
instrument onteigening wanneer een eigenaar niet bereid en in staat is
om het plan dat de gemeente voor ogen staat te realiseren. Tot wat de
gemeente voor ogen staat behoort bijvoorbeeld de vorm van uitvoering,
de woningbouwcategorieën en de fasering. Wanneer een eigenaar geen
adequate stappen zet tot realiseren, kan de gemeente in het uiterste geval,
omdat niet voldaan wordt aan de publiekrechtelijk vastgestelde fasering,
4

Reactie op de motie van het lid Nijboer over bouwplicht (Kamerstuk 32 847, nr. 491)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 847, nr. 721

3

overgaan tot onteigening. Zowel het voorkeursrecht als onteigening zijn
met het aannemen van de Aanvullingswet grondeigendom opgenomen in
de Omgevingswet.
Buiten deze instrumenten zorgen sommige gemeenten voor versnelling
van de woningbouw door initiatiefnemers die geen stappen zetten tot
realisering actief te benaderen. Een initiatiefnemer, die niet overgaat op
realisering, legt onnodig beslag op de plancapaciteit van een gemeente.
Kansen voor andere plannen blijven onbenut en de totale woningbouwproductie in de gemeente blijft achter. De gemeente kan andere plannen
niet toelaten als de plancapaciteit, die de provincie toestaat, daar geen
ruimte toe biedt.
Door het intrekken van de bouwvergunning en/of wegbestemmen van de
woonfunctie in het bestemmingsplan kan er weer ruimte voor andere,
kansrijkere, plannen worden vrijgemaakt. Belangrijk is dat een gemeente
daarvoor verschillende stappen doorloopt. De eerste stap die een
gemeente kan zetten is de marktpartij vragen om binnen afzienbare tijd
alsnog uitvoering te geven aan de bouwvergunning dan wel om met
concrete plannen te komen. Wanneer de initiatiefnemer desondanks geen
actie onderneemt kan de gemeente, na het bekendmaken van het
voornemen, de bouwvergunning intrekken. Na verloop van tijd kan ook de
bestemming worden gewijzigd.
Zolang de stappen zorgvuldig worden doorlopen en aangekondigd zijn,
kan het recht op planschade worden beperkt. De bestemmingswijziging is
dan voorzienbaar. Ook aan een oorspronkelijke overeenkomst komt dan
mogelijk minder gewicht toe, zodat de overeenkomst makkelijker te
ontbinden is. Het leidt weliswaar niet gelijk tot de oorspronkelijk overeengekomen woningbouw op de onderhavige locatie, de gemeente krijgt wel
ruimte andere plannen toe te laten.
Instrumenten bij actief grondbeleid
Op het moment dat de gemeente zelf eigenaar is van de grond, heeft zij
de regie op uitvoering van ruimtelijke plannen vanuit haar rol als
eigenaar. Met actief grondbeleid kan de gemeente, vanuit haar rol als
grondeigenaar makkelijker een bepaalde ontwikkeling in gang zetten dan
wel versnellen. Allereerst kan de gemeente de grond uitgeven onder
voorwaarden. Dit kan wanneer de gemeente grondeigenaar is, zelf de
grondexploitatie beheert en uitvoert en vrij is in de selectie van de
marktpartij waaraan zij de grond uitgeeft. In de voorwaarden kan zij
bepalen dat het perceel binnen een bepaalde periode bebouwd en in
gebruik moet zijn genomen. Met boetebepalingen kan de gemeente
nakoming verzekeren.
Een variant op de gronduitgifte onder voorwaarden is het «verkopen» van
een optie. Met het optiecontract krijgt de marktpartij het recht om een
perceel, waarop ontwikkeld kan worden, te verwerven. In het contract
wordt verder vastgelegd dat de marktpartij een bepaalde periode de tijd
heeft het bouwplan uit te werken en een omgevingsvergunning te
verkrijgen. Als aan de voorwaarden in het optiecontract wordt voldaan,
kan de marktpartij de optie uitoefenen. De marktpartij verwerft op dat
moment de grond van de gemeente onder de voorwaarden vastgelegd in
optiecontract. Als de marktpartij niet binnen de vooraf afgesproken
termijn over een omgevingsvergunning beschikt, vervalt de optie en is de
gemeente vrij om de grond aan andere marktpartijen te gunnen.
Het gevolg van deze werkwijze is dat na uitoefenen van de optie de
marktpartij al veel investeringen heeft gedaan (het uitwerken van een plan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 847, nr. 721

4

tot niveau omgevingsvergunning vergt al een aanmerkelijke investering).
De kans dat de marktpartij vervolgens niet overgaat tot realisering is
daardoor klein. Eventuele stijging van de grondwaarde door uitstellen van
de realisering levert minder op dan de financiële lasten van de investering. Bovendien kan de marktpartij er ook voor kiezen de optie niet uit te
oefenen wanneer hij tot de conclusie komt dat ontwikkelen van een
haalbaar plan niet mogelijk is. Hierdoor wordt voorkomen dat de
gemeente en marktpartij in een complexe onderhandeling belanden over
een niet of moeilijk haalbaar plan.
Het is locatiespecifiek en afhankelijk van de afspraken die er al liggen
welke mogelijkheden een gemeente heeft om afspraken te maken
teneinde vertraging van woningbouwplannen te voorkomen. Bij een
bouwclaim liggen er al afspraken en zijn generieke oplossingen niet
mogelijk. Onteigening is een zwaar en uiterst middel om de regie over een
ontwikkeling te krijgen en moet daarom zorgvuldig worden afgewogen
tegen het maatschappelijk belang. Zeker wanneer het om kleine woningaantallen gaat, weegt het belang niet snel op tegen de maatschappelijke
en financiële risico’s. Bovendien is onteigening politiek niet altijd populair.
Het is belangrijk dat gemeenten de beschikbare instrumenten benutten
om vertraging van woningbouwplannen te voorkomen. Het verdient
aanbeveling om vooraf een strategie te bepalen ter voorkoming van
vertraging en dus passende regels tevoren op te nemen in het plan en in
overeenkomsten. Maatregelen achteraf zijn lastiger te implementeren en
het is moeilijker het gewenste resultaat, woningbouw, te bereiken. Het
Expertteam Woningbouw is beschikbaar om gemeenten te adviseren en te
ondersteunen bij het bepalen van de strategie ter voorkoming van
vertraging van woningbouw. Ook in het kader van de ondersteuning bij de
invoering van de Omgevingswet zal er aandacht worden besteed aan de
instrumenten ter voorkoming van vertraging van woningbouwplannen.
Conclusie
Met de motie heeft u gevraagd onderzoek te doen naar de wettelijke
mogelijkheden van gemeenten om het benutten van braakliggende
terreinen te bevorderen. De vraag naar maatregelen komt voort uit het
vermoeden dat grondeigenaren gronden soms onbenut laten vanuit
speculatieve overwegingen; er worden hogere opbrengsten verwacht als
de grond later wordt bebouwd. Het onderzoek van Stec Groep toont aan
dat de oorzaken van vertraging divers van aard zijn. Het uitblijven van
woningbouwontwikkeling vanwege winstmotieven (speculatie) wordt
maar in een beperkt aantal gevallen vermoed en is in die gevallen meestal
niet de enige oorzaak van de vertraging.
Ik heb u in deze brief de maatregelen geschetst die gemeenten kunnen
inzetten om het braakliggen van gronden met de bestemming
woningbouw te voorkomen. Het onderzoek van Stec Groep laat zien dat
gemeenten lang niet altijd maatregelen nemen om vertraging tegen te
gaan. Meer bekendheid met de instrumenten die gemeenten ter
beschikking staan is gewenst. Mij is niet gebleken dat de wettelijke
instrumenten tekort schieten.
Het is noodzakelijk dat gemeenten de beschikbare maatregelen ter
voorkoming van vertraging benutten. Gemeenten doen er daarom goed
aan om vooraf een strategie ter voorkoming van vertraging te formuleren,
zodat deze bij toekomstige projecten kan worden geïmplementeerd. Het
achteraf treffen van maatregelen is complexer en soms (financieel)
risicovoller. Veel gemeenten hebben al goede ervaringen opgedaan. Het
Expertteam Woningbouw is ook beschikbaar om gemeenten te onder-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 847, nr. 721

5

steunen bij het voorkomen van vertraging. Daarnaast zal ik met de VNG
zoeken naar een geschikte vorm om op dit onderwerp kennisuitwisseling
tussen gemeenten verder te bevorderen. En ten slotte ga ik kijken hoe we
als Rijk en provincies actiever kunnen sturen op het inzetten van maatregelen ter voorkoming van vertraging van woningbouwplannen.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 847, nr. 721

6