Adviescollege
toetsing regeldruk

Werkprogramma

2019

Het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR)
­adviseert het kabinet en de Eerste en Tweede
­Kamer over de regeldrukeffecten van voor­
genomen regelgeving. ATR brengt zijn advies ­
uit in een vroege fase van het wetgevingsproces.
Verder bekijkt ATR of bestaande regel­geving minder
belastend kan worden ­gemaakt. Die regelgeving komt
van de ­nationale overheid, van medeoverheden en van
instanties die zijn belast met uitvoering en toezicht. ATR
kiest zijn advies­­onderwerpen na overleg met de betreffende ministeries en andere overheidsinstanties en met
belangrijke maatschappelijke stakeholders.

3

De uitdaging is om in 2019 de werkafspraken vvolledig en juist na te leven.
Dit jaar wordt in die zin het eerste jaar waarin de nieuwe samenwerking
tussen ministeries en ATR volgroeid moet blijken te zijn. Het college zal in
2019 periodiek verslag doen van zijn bevindingen bij de toetsing van
voorgenomen regelgeving. Daarbij zal het ook aandacht besteden aan
hoe de samenwerking met de ministeries verloopt. Ook zal de periodieke
verslaglegging in beeld brengen of ATR zijn adviezen uitbrengt binnen de
daarvoor in het Instellingsbesluit gestelde termijnen.
Het college wil in 2019 nadere invulling geven aan de overige taken die tot
zijn mandaat behoren. Dat betreft de advisering over de regeldruk die het
gevolg is van bestaande regelgeving. Die regelgeving kan van de nationale
overheid zijn, maar ook van gemeenten en provincies. Verder omvat het de
regelgeving die afkomstig is van organisaties die zijn belast met uitvoering
en toezicht.
De keuze van de adviesonderwerpen zal o.a. worden gebaseerd op de
signalen die ATR ontvangt van maatschappelijke organisaties en van
individuele burgers, bedrijven en professionals. ATR heeft in 2018 reeds de
banden met diverse maatschappelijke organisaties verstevigd. Daar zal
het in 2019 mee verder gaan, zodat de organisaties bekend zijn met de
expertise die ATR heeft, en de mogelijkheden die ATR biedt om te adviseren
over onnodig belastende regelgeving.

Werkprogramma 2019

Voor u ligt het werkprogramma 2019 van het Adviescollege toetsing
regeldruk (ATR). Dit werkprogramma schetst de activiteiten en werkzaamheden voor ATR in 2019. Het merendeel van die werkzaamheden betreft het
adviseren over en toetsen van voorgenomen regelgeving. In 2017 en 2018
heeft het college werkafspraken met de ministeries gemaakt over hoe deze
kerntaak zo goed mogelijk te vervullen. Deze werkafspraken zijn in de loop
van 2018 nagevolgd en aangescherpt. De afspraken bepalen dat ministeries al hun ontwerpregelgeving ter toetsing aan ATR voorleggen in een zo
vroeg mogelijke fase van het wetgevingsproces. Het college beslist vervolgens over welke voorstellen het een formeel advies wil uitbrengen en welke
voorstellen ambtelijk kunnen worden behandeld.

5

Kerntaak: advies en toets ­voorgenomen wetgeving

6

Advisering over bestaande wetgeving			

8

Het toetsingskader						

10

Organisatie							

11

Advies en dictum						

12

Internationale samenwerking				

13

Werkprogramma 2019

Contents

6

Kerntaak: advies en toets
­voorgenomen wetgeving

Werkprogramma 2019

In het eerste jaar van zijn bestaan heeft ATR een werkwijze ontwikkeld die
recht doet aan zijn mandaat én bovendien aansluit bij de wens van
ministeries om vaart te houden in het wetgevingsproces. De werkwijze
houdt in dat ministeries hun ontwerpregelgeving ter toetsing aan ATR
zenden. Dit betreft in principe alle voorgenomen regelgeving. Het college
besluit vervolgens op basis van het ontvangen voorstel of het daar een
formeel advies over wil uitbrengen. De andere optie is die van een verkorte
procedure. Als het college besluit tot deze procedure, geeft ATR geen
formeel advies aan de betreffende bewindspersoon, maar stuurt het op
ambtelijk niveau (veelal per e-mail) eventuele opmerkingen aan het
ministerie. Deze verkorte procedure heeft een maximale doorlooptijd van
één kalenderweek, zodat het wetgevingsproces geen vertraging
ondervindt.
Een aandachtspunt voor 2019 is de volledigheid en tijdigheid van de
adviesaanvragen door ministeries. Een aanzienlijk deel van de voorgenomen regelgeving wordt nog niet ter toetsing aan ATR voorgelegd.
Bovendien worden voorstellen niet altijd tijdig voorgelegd. Het verdient de
voorkeur dat het college reeds vóór de (internet)consultatiefase kan
beoordelen of een voorstel “advieswaardig” is, en dat het zijn advies ook
vóór die fase uitbrengt. Maatschappelijke partijen kunnen dan tijdens de
consultatiefase ook reageren op de verwachte gevolgen voor de regeldruk.
Het college wil in 2019 graag samen met de ministeries bewerkstelligen dat
de dossiers tijdig worden toegezonden, zodat het college zijn advies al
vóór de consultatiefase kan uitbrengen.
Sinds zijn aantreden heeft het college een zwaar accent gelegd op de
vraag of nieuwe regelgeving werkbaar is voor bedrijven, burgers en
professionals. Dit accent komt tot uiting in de derde toetsvraag die het
college hanteert bij het beoordelen van wetsvoorstellen op hun gevolgen
voor de regeldruk. De aandacht voor werkbaarheid sluit aan bij het streven
van het kabinet om beter oog te hebben voor o.a. het midden- en vooral
kleinbedrijf dat de regelgeving moet naleven. In 2019 moet duidelijk worden

7

of en zo ja welke rol ATR zal spelen bij de zgn. MKB-toets. Deze toets moet
ertoe bijdragen dat het standpunt van kleine ondernemingen beter wordt
gehoord bij het vorm geven van regelgeving.

Verder wil het college in 2019 ook recht doen aan het feit dat veel regelgeving in Nederland een Europese oorsprong heeft. Het college heeft in
overleg met de ministeries twee dossiers geselecteerd waarop vroege
aandacht voor regeldruk gewenst is. Het betreft de herziening van de
Europese Verordening betreffende de Overbrenging van Afvalstoffen
(EVOA) en de hervorming van het Gemeenschappelijke Landbouwbeleid
(GLB). ATR zal op deze dossiers de verantwoordelijke ministeries (IenW
respectievelijk LNV) met advies terzijde staan. ATR heeft in 2019 nog ruimte
voor een derde ‘Brussels’ dossier. Dit dossier zal nog worden geselecteerd
in nauwe samenspraak met de ministeries.

Werkprogramma 2019

Naast de ex ante toetsing van voorgenomen wetgeving kan ATR op verzoek
van de Tweede Kamer ook adviseren over amendementen en
initiatiefwetsvoorstellen.

8

Advisering over bestaande
wetgeving
Naast de kerntaak kan het college ook adviseren over hoe bestaande
wetgeving minder belastend kan worden gemaakt. Het kan daarbij gaan
om regelgeving van de Rijksoverheid, van medeoverheden (gemeenten,
provincies, waterschappen) en van organisaties en instanties die belast
zijn met uitvoering, toezicht en inspectie.

Werkprogramma 2019

Het kabinet heeft op 15 juni 2018 zijn Programmabrief gepresenteerd,
waarin het uiteen zet hoe het bestaande regeldruk merkbaar wil verminderen. Het kabinet is voornemens om daartoe een commissie in te stellen die
wordt belast met het wegnemen van onnodige wettelijke verplichtingen in
en het verbeteren van de werkbaarheid van nationale wet- en regelgeving.
In de komende periode zal worden bezien op welke wijze ATR kan bijdragen
aan het werk van deze commissie. Mogelijkheden in dit verband zijn dat
ATR bouwstenen aandraagt ten behoeve van de commissie en/of dat ATR
vanuit zijn onafhankelijke positie de door de commissie uitgevoerde
analyses valideert. Het college zal in ieder geval in 2019 een advies
uitbrengen over de regeldruk in het domein arbeidsmarkt en sociale
zekerheid.
Het kabinet zet in de Programmabrief verder uiteen dat het de maatwerkaanpak zal voortzetten. De Programmabrief bevat bovendien een bijlage
waarin de plannen van de ministeries staan om de regeldruk in hun
wetgevingsdomein te verlichten. Het college constateert dat het kabinet
daarbij geen kwantitatieve reductiedoelstelling meer hanteert. Het kabinet
beoogt een merkbare vermindering van de regeldruk. Dit past goed bij de
grotere aandacht voor de regeldruk die bedrijven, burgers en professionals ervaren. Het kabinet doet tegelijkertijd geen afstand van de kwantitatieve benadering. Het berekenen van de regeldruk op het niveau van de
handelingen die mensen moeten verrichten om aan de regelgeving te
voldoen, is namelijk een belangrijk hulpmiddel bij het opsporen en identificeren van onnodige c.q. onnodig belastende verplichtingen.

Onderdeel van de taakopdracht van ATR is het op verzoek adviseren van
medeoverheden. In 2018 heeft ATR de gemeente Zaanstad een advies
gestuurd over de algemene plaatselijke verordening (APV) en de parkeerverordening. Doel van het advies was om de bepalingen uit deze verordeningen die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving, op te nemen in
één gemeentelijke omgevingsverordening. Zaanstad is één van de eerste
gemeenten die met het oog op de transitie naar het nieuwe omgevingsrecht zijn bestaande regelgeving doorlicht op onnodig belastende verplichtingen. De adviezen van ATR over de Zaanse APV en parkeerverordening zijn ook naar de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG)
gezonden, opdat zij als input kunnen dienen voor de relevante model-omgevingsverordeningen van de VNG die gemeenten kunnen gebruiken bij de
implementatie van de Omgevingswet. Gemeenten kunnen de VNGmodellen en ATR-adviezen benutten bij de voorbereiding van hun (verplichte) gemeentelijke omgevingsplan. Dit past in het streven van ATR om zijn
adviezen over gemeentelijke regelgeving een veel bredere werking te laten
hebben dan alleen de gemeente die het direct betreft. ATR zal samen met
de VNG bezien hoe de relevante modelverordeningen vorm krijgen en hoe
de ATR-adviezen daarbij betrokken worden. ATR blijft daartoe participeren
in de Commissie Gemeenterecht van de VNG.

Werkprogramma 2019

9

10

Het toetsingskader
Het college vindt het belangrijk dat van tevoren transparant is op welke
wijze het zijn taakopdracht uitvoert. ATR hanteert een toetsingskader dat
uit vier vragen bestaat.
	1. Nut en noodzaak: is er een taak voor de overheid en is r­ egelgeving
het aangewezen instrument?
	ATR kijkt bij de toetsing naar de onderbouwing van het beleidsdoel van
het voorstel en of inzichtelijk is gemaakt waarom wetgeving het meest
geëigende instrument is.

Werkprogramma 2019

2. Zijn er minder belastende alternatieven mogelijk?
	De toelichting bij een voorstel moet een analyse bevatten van eventueel
minder belastende alternatieven. Mocht niet worden gekozen voor het
minst belastende alternatief, dan adviseert ATR dit met goede redenen
te omkleden.


 . Is de uitvoeringswijze werkbaar voor hen die de wetgeving
3
moeten naleven?
	Bij de werkbaarheid en uitvoerbaarheid gaat het om de mate waarin en
de wijze waarop bij het opstellen van de ontwerpregelgeving rekening is
gehouden met hoe deze ‘op de werkvloer’ wordt ervaren. De MKB-toets
wordt mogelijk bij deze vraag opgenomen.
4. Zijn de gevolgen voor de regeldruk volledig en juist in beeld gebracht?
	Het kwalitatief en kwantitatief goed in beeld brengen van de regeldruk
gebeurt aan de hand van de Rijksbrede systematiek. Dit moet duidelijk
maken of alle handelingen die nodig zijn om de wettelijke verplichtingen na te leven, wel goed in beeld zijn.
ATR heeft 4 weken om een advies uit te brengen. Deze periode kan worden
verlengd met nog eens 4 weken. ATR geeft daarbij gelegenheid tot hoor en
wederhoor. Het advies van ATR wordt openbaar als de ontwerpregelgeving
zelf openbaar wordt. Als de ontwerpregelgeving na het advies van ATR nog
substantieel wijzigt, kan ATR een ‘aanvullende zienswijze’ uitbrengen. Dit
doet het binnen 2 weken (eventueel te verlengen met nog eens 2 weken).

11

Organisatie
Het college van ATR bestaat uit Marijke van Hees, Eric Janse de Jonge en
Remco van Lunteren. Het ondersteunende bureau bestaat uit 11 personen
(11 fte).

Werkprogramma 2019

ATR heeft een totale begroting van € 1,76 miljoen. Daarvan is € 1,13 miljoen
bestemd voor het personeelsbudget en € 0,40 miljoen voor de materiële
uitgaven. De resterende € 0,23 miljoen vormt de vrije ruimte die ATR heeft
voor het uitvoeren van eigen onderzoek.

12

Advies en dictum
ATR voorziet elk advies van een dictum. Daarmee geeft het college aan of
de vragen uit het toetsingskader adequaat zijn beantwoord. Het dictum
geeft aan of het wetgevingsdossier voor besluitvorming geschikt is.

Werkprogramma 2019

Dictum

Advies

Criteria

1

Indienen
(geen aanpassing nodig)

Criteria (aan alle criteria moet zijn voldaan):
•
Het voorstel bevat regeldruk.
•
Wetgeving is het meest geëigende instrument.
•
Er is onderzoek gedaan naar het minst belastende alternatief, zowel qua beleid, uitvoering als toezicht.
•
Er is voor het minst belastende alternatief gekozen óf de
keuze voor een ander alternatief is afdoende toegelicht.
•
De gevolgen zijn kwantitatief en kwalitatief goed in beeld
gebracht.

2

Indienen, nadat …
(wetsvoorstel en/of
onderbouwing moeten
licht worden aangepast)

Criteria om af te wijken van dictum 1 (één criterium volstaat):
•
De gevolgen zijn kwantitatief en kwalitatief niet helemaal
goed in beeld gebracht: er zijn kleine tekortkomingen die
moeten worden gerepareerd.

3

Niet indienen, tenzij …
(wetsvoorstel en/of
onderbouwing moeten op
onderdelen aanzienlijk
worden verbeterd)

Criteria om af te wijken van dictum 2 (één criterium volstaat):
•
Er is wél onderzoek gedaan naar minder belastende
alternatieven in beleid, uitvoering en toezicht, maar er is niet
gekozen voor het minst belastende alternatief, zonder dat
dat afdoende is toegelicht.
•
De gevolgen zijn kwantitatief en kwalitatief niet goed in
beeld gebracht: de berekeningen vertonen substantiële
tekortkomingen, in de zin dat belangrijke doelgroepen of
groepen van handelingen zijn niet meegenomen.

4

Niet indienen
(wetsvoorstel kent
fundamentele bezwaren
en/of de onderbouwing
schiet ernstig tekort c.q.
ontbreekt)

Criteria om af te wijken van dictum 3 (één criterium volstaat):
•
Er is geen structureel probleem.
•
Regelgeving is niet het meest geëigende instrument.
•
Er is geen onderzoek gedaan naar minder belastende
alternatieven in beleid, uitvoering en toezicht.
•
De gevolgen zijn kwantitatief en kwalitatief niet of nauwelijks
in beeld gebracht.

Een positief dictum geeft aan dat de onderbouwing van het betreffende
wetsvoorstel vanuit regeldrukperspectief adequaat is (en mogelijk op
kleine punten verbetering behoeft). Een negatief dictum betekent dat de
onderbouwing niet voldoende is. De beslissing hoe om te gaan met een
dergelijk voorstel is een politieke beslissing. ATR informeert EZK over

13

adviezen met een negatief dictum, zodat EZK kan bewerkstelligen dat deze
wetsvoorstellen niet voor besluitvorming in aanmerking komen c.q. niet
worden vastgesteld.

Veel van de voor Nederland relevante wetgeving heeft een internationale
oorsprong (EU, VN, WTO, etc.). ATR heeft ten aanzien van deze wetgeving
een beperkte taak: het richt zich vooral op de speelruimte die Nederland
zelf heeft om deze wetgeving te implementeren en om te zetten naar
nationale wetgeving. Wel zal ATR in 2019 ministeries terzijde staan bij het
bewerkstelligen hoe de regeldrukgevolgen van Europese regelgeving goed
in beeld kunnen worden gebracht én kunnen worden beperkt.
ATR maakt deel uit van de netwerkorganisatie RegWatchEurope). Binnen
dit netwerk wisselt het kennis en ervaring uit met de zusterorganisaties uit
Duitsland, Noorwegen, Zweden, Finland, Tsjechië en het Verenigd
Koninkrijk. Bovendien overlegt RWE periodiek met de Regulatory Scrutiny
Board (RSB) van de Europese Commissie. Dit overleg heeft tot doel om het
Europese systeem gericht op betere regelgeving verder te versterken. De
dialoog met RSB over de kwaliteit van wet- en regelgeving maakt duidelijk
dat deze kwaliteit is gebaat bij een nauwe samenwerking met ministeries
in een vroege fase van het wetgevingsproces. ATR zal in 2019 bezien of en
in hoeverre het Europese systeem van ‘impact assessments’ waardevolle
lessen biedt om de kwaliteit van Nederlandse regelgeving te verbeteren.
Daarbij gaat het o.a. om de vraag welke elementen uit de zgn. ‘tool kit’ van
de Europese Commissie voor het Nederlandse systeem van betere regelgeving toegevoegde waarde hebben.
Verder ontvangt ATR elk jaar diverse verzoeken om informatie over de
ervaringen in Nederland met onafhankelijke toetsing. Die verzoeken komen
van internationale organisaties, zoals de OESO, en van nationale overheden. Net als voorgaande jaren zal ATR deze verzoeken honoreren, als dit
bijdraagt aan versterking van de onafhankelijke toetsing in andere
Europese lidstaten.

Werkprogramma 2019

Internationale samenwerking

Rijnstraat 50
2515 XP Den Haag
Postbus 16228
2500 BE Den Haag
t 070 310 86 66
e info@atr-regeldruk.nl