Onderzoek integriteitsprocedures wethouders
Radboud Universiteit
J.L.W. Broeksteeg
P.P.T. Bovend’Eert
W. Doeleman
Juni 2019

1

2

Inhoudsopgave
1. Aanleiding en inleiding
1.1.Aanleiding
1.2.Rechtsvraag
1.3.Opzet van het onderzoek
2. Juridisch kader
2.1.Benoeming van wethouders
2.2.Ontslag van wethouders
2.3.Gedragscode
2.4.Burgemeester en integriteit
3. Keuzes van een integriteitsprocedure
3.1.Het juridische kader van integriteit
3.2.Altijd of alleen bij meldingen?
3.3.Procedure onderdeel van benoeming?
3.4.Wie is opdrachtgever van het integriteitsonderzoek?
3.5.Wie verricht de integriteitstoets?
3.6.De inrichting van de procedure
3.7.Wie beoordeelt de uitkomsten van het onderzoek?
3.8.De gevolgen van een integriteitsoordeel
3.9.Waar moet de regeling worden vastgelegd?
4. Inrichting van de procedure
4.1.Uitgangspunten
4.2.Procedure bij de benoeming van wethouders
4.3.Procedure voor integriteitsvragen tijdens de ambtstermijn van wethouders
4.4.Procedure bij de provinciale toetsingscommissie
5. Gevolgen voor (benoeming) gedeputeerden, waterschapsbestuurders,
eilandgedeputeerden, bestuurders van gemeenschappelijke regelingen
5.1.Gedeputeerden
5.2.Waterschapsbestuurders
5.3.Eilandgedeputeerden
5.4.Bestuurders van gemeenschappelijke regelingen
6. Conclusies
Lijst van geraadpleegde literatuur

3

4

1. Aanleiding en inleiding
1.1.Aanleiding
In 2018 heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) een tweetal
brieven aan de Tweede Kamer gezonden waarin zij voorstellen doet tot versterking van
integriteit van gemeentelijke politieke ambtsdragers. 1 Daarvan maken deel uit: een
versterking van de positie van de burgemeester bij zijn wettelijke integriteitstaak van art. 170,
tweede lid, Gemeentewet; het oplossen van aanhoudende bestuurlijke problemen bij
gemeenten; een Verklaring Omtrent Gedrag (VOG) voor te benoemen wethouders; etc. Naar
aanleiding van deze Kamerbrieven heeft het ministerie van BZK gevraagd om een onderzoek
naar integriteitsprocedures bij de benoeming van wethouders.
Daarbij staan twee aspecten centraal. In de eerste plaats heeft de burgemeester de
wettelijke taak (art. 170, tweede lid, Gemeentewet) de bestuurlijke integriteit van de gemeente
te bevorderen. Dat betreft ook de bestuurlijke integriteit van de (te benoemen) wethouders.
Bevoegdheden vloeien uit deze wettelijke zorgplicht voor integriteit (vooralsnog) niet voort.
In de tweede plaats is de raad het hoofd van de gemeente en gaat alleen hij over de benoeming
van de wethouders. Daar lijkt dus een spanning te bestaan. De centrale onderzoeksvraag luidt
daarom: wat betekent de zorgplicht van de burgemeester voor de bestuurlijke integriteit voor
diens rol en bevoegdheden bij integriteitskwesties bij wethouders en hoe verhoudt deze
positie van de burgemeester zich tot de autonome positie van de gemeenteraad?
Over dit onderzoek heeft op 10 september 2018 overleg plaatsgehad op het ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Omdat de vraag naar adequate
integriteitsprocedures niet alleen relevant is voor de te benoemen wethouders, maar eveneens
voor zittende wethouders, is het onderzoeksperspectief toen verbreed. Op 5 december 2018
heeft de directie Democratie en Bestuur een notitie vastgesteld over het onderzoek, waarin
ook de uitgangspunten daarvan en de onderzoeksvraag zijn opgenomen. Naast dit juridisch
onderzoek zal D.W. de Cloe, met ondersteuning van adviesbureau BMC, een empirisch
(bestuurlijk) onderzoek verrichten (interviews houden) over het hier beschreven
onderzoeksthema.
1.2.Rechtsvraag
Hiervoor is de centrale rechtsvraag al weergegeven. In eerdergenoemde notitie zijn de
volgende deelvragen vermeld:
- Hoe verhoudt de zorgplicht van de burgemeester voor de bevordering van de
bestuurlijke integriteit en de middelen die hem daarbij ten dienste staan enerzijds zich
tot zijn andere (mogelijke) taken binnen het integriteitsdomein en de middelen die
hem daarbij ten dienste staan anderzijds?
- Op welke wijze kan een integriteitscommissie de burgemeester helpen de zorgplicht te
vervullen bij integriteitsconflicten bij wethouders? Met daarbij als onderliggende
vraag waar die commissie zich ‘bevindt’: een nieuwe commissie uit de gemeenteraad,
een extra taak voor de commissie voor de geloofsbrieven, een bovenlokale commissie
onder gezag van de Commissaris van de Koning, of anderszins?

1

Kamerstukken II 2017/18, 28 844, nr. 146; Kamerstukken II 2018/19, 28 844, nr. 156.

5

-

-

Wat betekent een rol voor de burgemeester bij een integriteitskwestie bij een
wethouder voor de autonome bevoegdheid van de raad om wethouders te benoemen
(art. 35 Gemeentewet) en te ontslaan (art. 49 Gemeentewet)?
Op welke wijze kan als sluitstuk van het lokale proces een interventiemogelijkheid
door de CdK of de minister van BZK worden vormgegeven? Met daarbij als
onderliggende vraag waar die bevoegdheid op zou kunnen zien: het te voeren proces,
de te treffen beheersmaatregelen, het blokkeren van de benoeming, etc.?
Bij wijze van voortuitblik: op welke wijze kan een dergelijke regeling vorm krijgen
voor gedeputeerden, waterschapsbestuurders, eilandgedeputeerden en bestuurders van
gemeenschappelijke regelingen?

De eerstgenoemde vraag heeft een inventariserend karakter: wat zijn de actoren voor wat
betreft integriteit bij de benoeming van wethouders, welke bevoegdheden hebben zij en welke
spanningen kunnen tussen deze actoren optreden? Voor de afbakening van het onderzoek is
van belang dat het onderzoek niet de integriteitsregels zelf betreft, maar vooral de
integriteitsprocedures bij benoeming van wethouders en bij meldingen van
integriteitsschendingen door deze ambtsdragers.
Daarbij nemen de onderzoekers de volgende aspecten mee:
- wie de formele opdrachtgever zou moeten zijn van een integriteitsonderzoek;
- op welke wijze met de uitkomsten daarvan omgegaan moet worden;
- of het proces lokaal aangestuurd wordt of wellicht op een ander bestuurlijk niveau;
- of de commissaris van de Koning dan wel de minister in deze procedure moet kunnen
interveniëren;
- of gemeenten deze problematiek zelf kunnen/moeten regelen of dat hiervoor een wet
in formele zin voorgeschreven is.
1.3.Opzet van het onderzoek
Wij beginnen met een schets van het huidige juridische kader. Onderdeel daarvan zijn de
bevoegdheid van de gemeenteraad tot benoeming van wethouders en de wettelijke zorgplicht
van de burgemeester voor de integriteit. Vervolgens gaan wij in op de modaliteiten en keuzes
die relevant zijn voor een ontwerp van integriteitsprocedures. Daarna schetsen wij hoe deze
procedures er op gemeentelijk niveau vormgegeven kunnen worden. Ten slotte gaan wij in op
de vraag hoe een dergelijke regeling vorm kan krijgen voor gedeputeerden,
waterschapsbestuurders, eilandgedeputeerden en bestuurders van gemeenschappelijke
regelingen.

6

2. Juridisch kader
Dit onderzoek naar mogelijke procedures in geval van (meldingen van)
integriteitsschendingen door wethouders verrichten wij binnen het bestaande juridische kader.
Relevant zijn de volgende leerstukken:
- Benoeming van wethouders;
- Ontslag van wethouders;
- De gedragscode, waarin inhoudelijke en procedurele aspecten van integriteit zijn
vastgelegd;
- De zorgplicht van de burgemeester voor de integriteit in de gemeente en het toezicht
van de commissaris van de Koning hierop.
Deze leerstukken zijn hieronder kort beschreven, waarbij de beschrijving is gericht op hetgeen
relevant is voor deze onderzoeksopdracht. 2
2.1. Benoeming van wethouders
De raad benoemt de wethouders. 3 Hij ziet ook toe op de benoembaarheid van de wethouders.
De inhoud daarvan komt hierna aan bod (par. 3.1.). De Gemeentewet schrijft dat weliswaar
niet expliciet voor, maar dat volgt impliciet wel uit de wet. Immers, de raad benoemt en toetst
daarbij aan de vereisten voor het wethouderschap, zoals ingezetenschap en
incompatibiliteiten. 4 De benoeming van wethouders vindt plaats na de verkiezing van de
leden van de raad in een vergadering van de raad in nieuwe samenstelling.
Het VNG-model voor het reglement van orde voor de raadsvergaderingen gaat uit van
de instelling van een raadscommissie voor de benoeming van wethouders. 5 Art. 6 van het
model-reglement bepaalt daarover dat deze commissie bestaat uit drie raadsleden en
onderzoekt of de benoeming van de kandidaat-wethouder voldoet aan de wettelijke vereisten.
Zij brengt daarover advies uit aan de raad over de benoeming van de wethouder. Het modelreglement gaat dus uit van de instelling van een geloofsbrievencommissie voor de benoeming
van wethouders. Als facultatief is in het reglement weergegeven dat de commissie kan de
kandidaat-wethouder een verklaring omtrent het gedrag (VOG) kan vragen. Eveneens
facultatief is de bepaling dat de burgemeester voor de aanvang van iedere ambtstermijn (van
een wethouder, nemen wij aan) opdracht kan geven om de kandidaat-wethouder aan een
risicoanalyse integriteit te onderwerpen. Hij brengt over het eindresultaat daarvan verslag uit
aan de raad. De risicoanalyse en de eindconclusie zijn, aldus het model-reglement, niet
openbaar. Volgens de toelichting geeft de bepaling invulling aan een leemte in de wet. Uit de
Kieswet vloeit weliswaar het geloofsbrievenonderzoek van raadsleden voort, maar omdat de
wethouder geen gekozen volksvertegenwoordiger is, is over dit onderzoek ten aanzien van
wethouders niets in de Kieswet geregeld.
De toelichting vermeldt ook: ‘Bij de benoeming van een wethouder zal er een
integriteitstoets plaatsvinden. De gedragscode integriteit speelt hierbij een rol (…)’. Het
model gaat dus uit van een verplichting die er wettelijk niet is. Facultatief kan het volgende in
de toelichting worden opgenomen: ‘Daarnaast kan een verklaring omtrent het gedrag (…)
worden gevraagd …). De raad kan aangeven dat zij deze procedure wil volgen bij de
benoeming van wethouders. De VOG kent een screeningsprofiel voor politieke ambtsdragers.
Onderstaande passages zijn ontleend aan het in het najaar van 2019 te verschijnen handboek Gemeenterecht
van J.L.W. Broeksteeg.
3
Art. 35, eerste lid, Gemeentewet.
4
Zie art. 36, art. 36a en art. 36b Gemeentewet.
5
Model Reglement van orde voor vergaderingen en andere werkzaamheden van de raad 2018, vng.nl.
2

7

Bij dit profiel staat de integriteit van de aspirant bestuurder centraal. Het is mogelijk om deze
VOG via een spoedprocedure uit te laten voeren’. En: ‘De kandidaat-wethouders kunnen in
opdracht van de burgemeester voor aanvang van iedere ambtstermijn aan een integriteitstoets
worden onderworpen. De burgemeester brengt over de uitkomsten daarvan verslag uit aan de
raad. De uitkomsten van het onderzoek en het verslag zijn niet openbaar’. Hiervoor bestaat
evenmin een wettelijke grondslag. Bovendien maakt het model-reglement niet duidelijk wat
de integriteitstoets behelst. De vermelding dat de gedragscode een rol speelt, is evenzeer vaag,
want welke rol speelt deze dan? Daarnaast is niet helder wat er moet gebeuren als de
kandidaat-wethouder geen VOG kan overleggen. Een VOG is immers geen wettelijk vereiste
voor benoeming. De raad kan dus overgaan tot benoeming, ook al kan de kandidaatwethouder geen VOG overleggen. Opvallend is bovendien dat de toelichting nieuwe normen
in het leven roept, die niet in het model-reglement zijn opgenomen. 6
2.2. Ontslag van wethouders
Ontslag van wethouders kent diverse vormen: van rechtswege vanwege het aantreden van een
nieuw college, op eigen verzoek, en onvrijwillig vanwege incompatibiliteiten of verlies van
vertrouwen.
Art. 42, eerste lid, Gemeentewet is de tegenhanger van art. 38 Gemeentewet: na de
verkiezing van de leden van de raad treden de wethouders af op het moment dat de raad ten
minste de helft van het (in art. 36 Gemeentewet bepaalde) aantal wethouders heeft benoemd
en deze benoemingen zijn aangenomen. Een wethouder kan bovendien te allen tijde zelf
ontslag nemen. 7 Hij doet daarvan schriftelijk mededeling aan de raad. De wet onderscheidt
drie momenten waarop het ontslag ingaat: onmiddellijk; als de opvolger de benoeming heeft
aangenomen; of op een door de wet gestelde termijn, die – kort weergegeven – een maand
bedraagt. 8 Dat laatste zal voorkomen indien een opvolger nog niet is benoemd. Het zou
onredelijk zijn om een wethouder in die omstandigheden langer dan een maand in zijn ‘oude’
ambt vast te houden.
Onvrijwillig ontslag
Ontslag kan onvrijwillig zijn indien een wethouder een onverenigbare betrekking bekleedt of
gaat bekleden. Zo’n ontslag komt weinig voor.
Meer relevant voor dit onderzoek is het vertrouwensontslag, zoals vastgelegd in art. 49
Gemeentewet. Immers, het vertrouwensontslag kan relevant zijn na schending van
integriteitsnormen door een wethouder. De bevoegdheid van de raad tot het opzeggen van
vertrouwen vloeit, volgens de wetgever, voort uit het hoofdschap van de raad die een
verstoorde verhouding met een wethouder moet kunnen beëindigen. 9 Eerst bespreken wij de
formele kant van deze vorm van ontslag, vervolgens gaan wij in op de inhoudelijke kant van
dit ontslag.
De wet geeft weer dat de raad een uitspraak kan doen waarin hij het vertrouwen opzegt
in een wethouder of in meerdere wethouders. Leidt dat er niet toe dat de betrokken wethouder
onmiddellijk ontslag neemt, dan kan de raad besluiten tot ontslag. 10 De Gemeentewet bepaalt
6
W.G.J. Drenth, P.H.M. van Ruitenbeek, ‘De commissie voor de geloofsbrieven. En voor de integriteit?’, de
Gemeentestem 2019, p. 66-71.
7
Art. 43, eerste lid, Gemeentewet.
8
Art. 43, tweede lid, Gemeentewet: met ingang van de dag, gelegen een maand na de dag waarop de wethouder
zijn ontslag heeft genomen.
9
Kamerstukken II 1985/86, 19 403, nr. 3, p. 46.
10
Op het ontslagbesluit is art. 4:8 Awb (hoorplicht) niet van toepassing.

8

niet op welke termijn de raad dat besluit neemt, met andere woorden hoe lang de raad de
wethouder kan laten ‘bungelen’. 11 , Hoewel de wet dat niet expliciet duidelijk maakt, nemen
wij aan dat het ontslag onmiddellijk ingaat. 12 Het zou immers merkwaardig zijn als de
wethouder ondanks vertrouwensverlies nog enige tijd deel uitmaakt van het college, aan
besluitvorming deelneemt en daarover verantwoording aan de raad moet afleggen. In 2016
heeft de wetgever het onmiddellijke ontslag expliciet mogelijk gemaakt. Het kwam de
regering voor dat ontslag met onmiddellijke ingang wenselijk is bij bijvoorbeeld
vertrouwensverlies of indien de wethouder zelf meent onvoldoende steun uit de raad te
krijgen. 13
De wetgever heeft het niet wenselijk geacht om de rechter een politiek besluit te laten
toetsen. Het gevaar zou bestaan dat de rechter de zuiver politieke afweging zou overdoen, dan
wel zelf in een politiek geschil wordt betrokken. Beroep op de bestuursrechter tegen dit
ontslagbesluit is daarom niet mogelijk. 14 De Gemeentewet bepaalt om dezelfde reden ook dat
de civiele rechter, als restrechter, niet treedt in de beoordeling van de gronden waarop de raad
tot ontslag van een wethouder heeft besloten. 15 Wat rest is een toetsing van de gevolgde
procedure van ontslag, bijvoorbeeld aan de hand van de algemene beginselen van behoorlijk
bestuur, althans voor zover die geen materiële inhoud hebben (te denken valt aan:
evenredigheid, willekeur). 16
Het opzeggen van vertrouwen betekent dat de raad zijn wantrouwen uitspreekt. Verlies
van vertrouwen of wantrouwen is een vaag criterium; het betreft een subjectief oordeel van de
raad. Anders gezegd: de raad kan om welke reden dan ook het vertrouwen opzeggen.
Daarmee is het verlies van vertrouwen een politiek criterium en geen juridisch. 17 Het
wantrouwen kan het politieke functioneren, maar ook privégedragingen van de wethouder
betreffen. De reikwijdte van de vertrouwensregel is daarmee aanzienlijk ruimer dan die van
de politieke verantwoordelijkheid. Weliswaar kan de vertrouwensregel als een sanctie op de
politieke verantwoordelijkheid worden gezien, maar zij heeft daarnaast zelfstandige betekenis,
los van het leerstuk van de politieke verantwoordelijkheid.
In het verleden zijn overigens voorstellen gedaan om te objectiveren wanneer de raad
het vertrouwen in een wethouder kan opzeggen. 18 Dat zou een al te lichtvaardige toepassing
kunnen voorkomen. Bij de herziening van de Gemeentewet in 1992 werd het volgende
criterium geopperd: ‘het op onbehoorlijke wijze vervullen van de functie’. De wetgever
meende echter dat ook bij toepassing van dit criterium uiteindelijk de vertrouwensvraag
centraal staat. Bovendien zou de bevoegdheid van de raad om een wethouder te ontslaan door
het criterium worden beperkt, hetgeen als onwenselijk werd geacht. 19 Zo zal de raad met het
voorgestelde criterium het persoonlijk handelen van een wethouder niet meer kunnen
meewegen, terwijl dat wel van invloed kan zijn op het vertrouwen op de vraag of de raad
verder wil met een wethouder. Het lijkt, ten slotte, onmogelijk om alle situaties waarin het
opzeggen van vertrouwen kan spelen, te vangen in een criterium.
Het uitspreken van wantrouwen kan op diverse manieren gebeurden. Op gemeentelijk
niveau is, in tegenstelling tot in de Staten-Generaal, een expliciete motie van wantrouwen niet
Brederveld 2005, p. 66.
Kamerstukken II 2006/07, 30 902, nr. 3, p. 7.
13
C.J.N. Versteden, Gemeentewet en haar toepassing, art. 43, aant. 2, Deventer: Kluwer 2016.
14
Art. 8:5 Awb jo. art. 1 Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak.
15
Art. 50 Gemeentewet. Voor 2002 was bestuursrechtelijk beroep tegen het ontslagbesluit wel mogelijk, maar de
bestuursrechter mocht de gronden van het ontslag evenmin toetsen.
16
A.H.M. Dölle, D.J. Elzinga, Handboek van het Nederlandse gemeenterecht, Deventer: Kluwer 2004, p. 264265. Zie als voorbeeld een procedure over wachtgeld: CRvB 3 maart 2016, TAR 2016, 84.
17
Kamerstukken II 2000/01, 27 751, nr. 3, p. 31.
18
Broeksteeg 2004, p. 89.
19
Kamerstukken II 1985/86, 19 403, nr. 3, p. 94; Dölle, Elzinga 2004, p. 262.
11
12

9

ongebruikelijk. Het wantrouwen kan ook op andere manieren blijken, zoals het verwerpen van
een voor het college of voor een wethouder belangrijk raadsvoorstel, het verwerpen van een
begroting, het aannemen van een motie, etc. Niet alleen de raad kan de vertrouwenskwestie
stellen, ook de wethouder kan dat. Hij kan aangeven dat het verwerpen van een raadsvoorstel
of het aannemen van een motie voor hem onaanvaardbaar is.
Ten slotte: sinds omstreeks de jaren 1990 is het aantal wethouders dat gedwongen
werd ontslagen aanzienlijk toegenomen. Dat heeft te maken met de dualisering, waardoor
raad en college meer tegenover elkaar zijn komen te staan, maar niet alleen daarmee. Ook de
fragmentatie van de gemeentelijke politiek en de (gedeeltelijk daarmee gepaard gaande)
opkomst van lokale politieke partijen, veelal zonder veel politieke ervaring hebben daaraan
bijgedragen. 20 Het aantal vallende wethouders lijkt (gemiddeld genomen) voorlopig nog niet
af te nemen. 21
2.3. Gedragscode
De raad stelt voor zijn leden, voor de wethouders en voor de burgemeester een gedragscode
vast. 22 Deze verplichting vloeit voort uit de dualisering. 23 De Gemeentewet geeft geen inhoud
aan de gedragscode, het is aan de raad om daaraan invulling te geven. 24 Wel gaf de minister,
bij de parlementaire behandeling van de dualiseringswet, de nodige suggesties. De
gedragscode kan onder meer omvatten: ‘verboden handelingen, declaratiegedrag, gebruik van
gemeentelijke voorzieningen voor privé-doeleinden, zakelijke belangen, minder geschikte
nevenfuncties en het aannemen van geschenken’. 25 De VNG heeft model-gedragscodes voor
volksvertegenwoordigers en voor bestuurders in gemeenten, provincies en waterschappen
vastgesteld, waarin tevens bepalingen zijn opgenomen omtrent belangenverstrengeling,
geheimhouding en uitnodigingen voor excursies en evenementen. 26 Daarin is ook de
verplichting voor de raad opgenomen, om een stappenplan te ontwikkelen in geval van een
vermeende integriteitsschending. 27
Op de (verplichting tot het vaststellen van) gedragscodes is de nodige kritiek geuit. In
de eerste plaats kan de naleving van de gedragscodes niet of nauwelijks (in rechte) worden
afgedwongen. 28 Dat kan het risico inhouden dat raadsleden de gedragscode niet heel serieus
nemen. Elzinga spreekt in dit verband van ‘soft law’. 29 Hij geeft voorts weer dat verdergaande
juridische binding, althans voor raadsleden, problematisch kan zijn in het licht van het
grondwettelijk gegarandeerde vrije mandaat. Raadsleden beslissen zelf, zo vloeit aldus
Elzinga voort uit het vrije mandaat, over stemonthouding, fractie-uittreding, het ter
H. Aardema, A.F.A. Korsten, K. Riezebos, M. van Dam, De vallende wethouder, Den Haag: ministerie van
BZK 2011; H. Aardema, M.J.G.J.A. Boogers, A.F.A. Korsten, ‘Vallende wethouders’, in:
Bestuurswetenschappen 2012, nr. 2, p. 13-33.
21
Binnenlands Bestuur 13 januari 2017; Trouw 7 februari 2018
22
Art. 15, derde lid, art. 41c, tweede lid en art. 69, tweede lid, Gemeentewet.
23
Rapport van de staatscommissie Dualisme en lokale democratie, Den Haag: Ministerie van BZK 2000, p. 260,
p. 462.
24
Kamerstukken I 2001/02, 27 751, nr. 10b, p. 39.
25
Kamerstukken II 2000/01, 27 751, nr. 3, p. 32. Zie overigens: J.L.W. Broeksteeg, ‘Integriteit van
volksvertegenwoordigers – een interne rechtsvergelijking’, Gst. 2015, p. 692-697.
26
VNG, Modelgedragscode Integriteit volksvertegenwoordigers in gemeenten, provincies en waterschappen,
Den Haag: VNG 2015.
27
J.L.W. Broeksteeg, W.G.J. Drenth, P.M.H. van Ruitenbeek, ‘Meldingen van integriteitsschending’, Gst. 2017,
p. 362-370.
28
H. Doornhof, S.A.J. Munneke, ‘De gedragscode voor raadsleden gewogen… en te licht bevonden’, Gst. 2013,
p. 633, 638.
29
D.J. Elzinga, ‘Gedragscodes kunnen wet en Grondwet uithollen’, Gst. 2015, p. 690.
20

10

beschikking stellen van de zetel, etc. Andere raadsleden zouden het aangesproken lid kunnen
isoleren door bepaalde informatie niet te delen, het betreffende raadslid niet te betrekken in
commissie-overleg, etc. Dat kan druk leggen op de vrije sfeer van het raadslid. 30 Voor
wethouders geldt dit overigens in veel mindere mate. Afgezien van de vraag of de uitleg van
Elzinga met betrekking tot het vrije mandaat correct is, geldt het vrije mandaat niet voor
wethouders.
Ook Doornhof en Munneke menen dat de juridische status van de gedragscode, van de
daarin opgenomen normen en van de daaraan verbonden rechtsgevolgen onduidelijk is. 31 In
het bijzonder betreft het de verhouding van de gedragscode tot de wet. Soms bevat een
gedragscode globalere normen dan de wet, soms bevat de code normen die niet in de wet zijn
vastgelegd (declaraties, buitenlandse reizen). Er zijn bovendien soms doublures in opgenomen
die beter niet in een gedragscode worden vastgelegd, maar waarvoor bij voorkeur alleen de
formeel-wettelijke regeling geldt. Het betreft dan bijvoorbeeld geheimhouding, het verbod om
nevenfuncties te vervullen die de integere vervulling van het raadslidmaatschap kunnen
schaden, de opgave van financiële belangen en de eventuele bezoldiging van nevenfuncties. 32
De kritiek betekent dat de wetgever beter moet overdenken welke onderwerpen van
integriteit in de wet thuishoren, ten aanzien van welke onderwerpen de raad de vrijheid heeft
deze te regelen in een gedragscode (en die per gemeente dus ook anders geregeld mogen zijn)
en welke gevolgen de overtreding van de gedragscode door een raadslid kan hebben. Zolang
dat niet is gebeurd, blijft de juridische status van gedragscodes en van de daarin opgenomen
gedragsnormen diffuus.
2.4. Burgemeester en integriteit
Tot de zorgplichten van de burgemeester behoort sinds 2016 ook de bevordering van de
bestuurlijke integriteit van de gemeente. Art. 170, tweede lid, Gemeentewet verleent, net zoals
de andere in art. 170 Gemeentewet genoemde zorgplichten, geen bevoegdheid, maar belast de
burgemeester met een taak. Het is primair aan hem om daar invulling aan te geven. De
burgemeester lijkt, van de gemeentelijke ambten, het eerstaangewezen om aan een taak als
deze invulling te geven. Hij wordt immers vaak als een politiek neutrale figuur gezien, die
boven de partijen zou staan. Dat zou hem, meer dan andere gemeentelijke ambten, in staat
stellen om integriteitskwesties aan te kaarten.
In de doctrine is nochtans de nodige kritiek geuit op het nieuwe artikellid. 33 In de
eerste plaats geven de Gemeentewet noch een andere regeling weer wat de burgemeester in
een integriteitscasus moet doen. Art. 170, tweede lid, Gemeentewet maakt niet helder op
welke wijze de burgemeester zijn rol moet invullen, laat staan dat het artikel weergeeft waar
hij zich juridisch op kan baseren. De burgemeester heeft, kortom, weliswaar een nieuwe taak,
maar geen instrumenten om de taak ten uitvoer te brengen. 34 Het volgende bezwaar luidt dat
de normen van integriteit vaak vaag zijn. Hiervoor gingen wij in op het vage normenkader
van de integriteit: niet alleen zijn de begrippen vaag, maar evenzeer is vaag hoe de
verschillende integriteitsnormen zich tot elkaar verhouden en hoe zij gehandhaafd kunnen
Elzinga 2015, p. 691.
H. Doornhof, S.A.J. Munneke, ‘De gedragscode voor raadsleden gewogen… en te licht bevonden’, Gst. 2013,
p. 636.
32
Doornhof, Munneke 2013, p. 638.
33
Het navolgende is gebaseerd op: C.J.N. Versteden, ‘De nieuwe bepalingen in Gemeentewet en Provinciewet
inzake de zorg voor bestuurlijke integriteit: een zorgplicht tevens zorgelijke plicht?’, Gst. 2014, p. 172-177; F. de
Vries, ‘Burgemeesters en integriteit’, Gst. 2015, p. 698-702; Broeksteeg, Drenth, Van Ruitenbeek 2017, p. 362370.
34
Zie ook: Kamerstukken I 2014/15, 33 691, B, p. 4.
30
31

11

worden. Het nieuwe artikel 170, tweede lid, Gemeentewet draagt niet bij aan enige
verheldering hiervan. Versteden spreekt van ‘een wat de normatieve basis betreft mistige
situatie’. Ten slotte geldt dat de burgemeester voor zijn ambtsuitoefening steeds meer
afhankelijk is van de raad. De raad heeft de belangrijkste stem in de benoemingsprocedure, bij
herbenoeming en in de procedure tot ontslag. Die afhankelijkheid van de raad maakt het voor
de burgemeester niet makkelijker om integriteitskwesties aan de orde te stellen. 35 Zal de
burgemeester het integer handelen van een aantal raadsleden ter discussie stellen, als het
besluit over zijn herbenoeming aanstaande is? Men mag het hopen, maar mag men het ook
van hem verwachten?
Enerzijds kan de burgemeester de hulp inroepen van de commissaris van de Koning.
Dit ambt is thans, volgens regels te stellen bij een door de regering gegeven ambtsinstructie,
belast met ‘het adviseren en bemiddelen bij verstoorde bestuurlijke verhoudingen in een
gemeente en wanneer de bestuurlijke integriteit van een gemeente in het geding is’. 36 Wat dat
anderzijds toevoegt aan de nieuwe taak van de burgemeester, is niet helder. Een ‘steuntje in
de rug’ voor de burgemeester of het bieden van een sparringpartner behoeft immers geen
wettelijke verankering. De commissaris informeert overigens de minister wanneer de
bestuurlijke integriteit van de gemeente in het geding is. 37 De commissaris beschikt niet over
concrete bevoegdheden beschikt die hij kan toepassen. 38

Zo erkent ook de regering: Kamerstukken II 2012/13, 33 691, nr. 3, p. 10.
Art. 182, eerste lid, onder c, Provinciewet.
37
Art. 7b Ambtsinstructie.
38
Met veel aandacht voor de positie van de commissaris van de Koning: Versteden 2014, p. 172-177.
35
36

12

3. Keuzes van een integriteitsprocedure
Dit onderzoek betreft het ontwerp van een integriteitsprocedure bij de benoeming van
wethouders en van een procedure in geval van een melding van integriteitsschending door een
wethouder. Gezien de onderzoeksvragen betrekken we daar in het bijzonder de burgemeester
bij, in verband met zijn wettelijke zorgtaak voor de gemeentelijke integriteit. Deze taak
hebben wij hiervoor al weergegeven. In deze paragraaf geven wij weer welke keuzes gemaakt
moeten worden bij het ontwerp van de procedure. Wij onderscheiden daarbij zo veel mogelijk
tussen:
- de procedure bij de benoeming van een wethouder;
- (meldingen van) integriteitsschending bij een zittende wethouder.
Wij beginnen met de vraag wat integriteit inhoudt en wat getoetst moet worden in een te
ontwikkelen integriteitsprocedure. Immers, de vraag wat in de procedure precies getoetst
wordt, is relevant voor de verdere inrichting van deze procedure. De keuzes die hieronder
worden gemaakt, beperken overigens de keuzes die daarna weer aan bod komen. Met andere
woorden: de ene keuze vloeit uit de andere voort.
3.1.Het juridische kader van integriteit
De vorm van een integriteitsonderzoek hangt in belangrijke mate af van de inhoud ervan. 39 In
deze paragraaf bekijken wij daarom aan welke normen de integriteit van wethouders getoetst
moet worden op het moment van hun benoeming, onderscheidenlijk gedurende de uitoefening
van het ambt. Integriteit kent, wat ons betreft, als uitgangspunt dat een ambtsdrager – en dus
ook een wethouder – op een onafhankelijke wijze het algemeen belang behartigt. Hij behartigt
dus geen persoonlijke belangen. Het doel van integriteitsnormen is derhalve dat
belangenconflicten worden vermeden.
Daarnaast hanteren wij als uitgangspunt dat de integriteit van wethouders eerst en
vooral ziet op de in de wet verankerde en te verankeren integriteitseisen voor het ambt.
Immers, morele, niet-juridische normen zijn moeilijk concreet toepasbaar. De inhoud daarvan
verschilt van persoon tot persoon. De raad kan goede redenen hebben om een kandidaatwethouder vanwege morele gedragingen niet te benoemen, maar dat zijn politieke
afwegingen, die moeilijk in juridische normen te vatten zijn.
De Gemeentewet is de (belangrijkste) wet die deze integriteitsnormen vastlegt. Naast
de wettelijke eisen is de gedragscode die de raad op grond van art. 41c, tweede lid,
Gemeentewet moet vaststellen voor nieuwe en zittende wethouders van belang. De door de
VNG opgestelde modelgedragscode werkt de wettelijke integriteitsregels voor wethouders op
bepaalde punten nader uit. 40 Verder regelt de modelgedragscode een aantal onderwerpen die
niet of slechts heel summier in de wet geregeld zijn.
Overigens hanteert de Handleiding basisscan integriteit grosso modo dezelfde
juridische kaders: wet en gedragscode. Daarnaast noemt de Handleiding zogeheten
risicogebieden, zoals financiële belangen. Daarvan menen wij (zie hieronder) dat een
eventuele meldingsplicht in de wet zou moeten zijn verankerd. Andere risicogebieden die de
Handleiding basisscan integriteit noemt, zoals de juistheid van een cv, het netwerk van een
kandidaat, zijn arbeidsverleden, de omgang met vertrouwelijke informatie of gedrag op
sociale media leveren geen duidelijke, juridisch af te bakenen gronden op om een kandidaatVergelijk: Handleiding basisscan integriteit, Den Haag: ministerie van BZK 2019, p. 14-15.
VNG, Modelgedragscode Integriteit (dagelijkse) bestuurders in gemeenten, provincies en waterschappen, Den
Haag: VNG 2015.

39
40

13

wethouder niet te benoemen. De beoordeling van dergelijke risicogebieden is in sterke mate
subjectief. Wij menen dan ook dat deze risicogebieden zich niet ertoe lenen om toegepast te
worden als integriteitsnormen. De raad kan een kandidaat-wethouder juridisch niet van
benoeming afhouden vanwege, bijvoorbeeld, zijn arbeidsverleden of zijn sociale of zakelijke
netwerk. Wel kan, zoals wij hiervoor al opmerkten, de raad een politieke afweging maken of
hij de kandidaat wil benoemen. Die afweging ligt niet bij de ambten die juridisch oordelen
over integriteit van wethouders. Wij werken dat hierna verder uit. In inhoudelijk opzicht
nemen wij dus een wezenlijk ander standpunt in dan de Handleiding basisscan integriteit:
integriteitsnormen zijn juridische normen.
De relevante integriteitsnormen worden hieronder kort uiteengezet. Bepalingen in het
strafrecht die relevant zijn voor de integriteit van wethouders komen niet aan bod. Mogelijk
strafbaar gedrag behoort door politie en justitie onderzocht te worden. Op grond van art. 162
Sv zijn openbare colleges en ambtenaren die in de uitoefening van hun bediening kennis
krijgen van een misdrijf, verplicht daarvan onverwijld aangifte te doen bij de Officier van
Justitie of de Hoofdofficier van Justitie, indien het gaat om (a) een ambtsmisdrijf als bedoeld
in art. 355 tot en met 380 Sr, dan wel (b) een misdrijf begaan onder een strafverzwarende
omstandigheid als bedoeld in art. 44 Sr, 41 dan wel (c) een misdrijf waardoor inbreuk op of
onrechtmatig gebruikt wordt gemaakt van een regeling waarvan de uitvoering of de zorg voor
de naleving aan hen is opgedragen. Zowel het begrip ‘openbare colleges’ als het begrip
‘ambtenaren’ wordt ruim uitgelegd, zodat onder het eerste onder andere het college moet
worden verstaan, en onder het tweede onder andere de burgemeester en de wethouders. 42 Om
redenen van coördinatie en afstemming ligt het in de rede dat vermoedens van strafbare feiten,
zoals genoemd in art. 162 Sv, bij de burgemeester gemeld worden, en dat hij vervolgens
aangifte doet bij de Officier van Justitie of de Hoofdofficier van Justitie. 43
Bij de benoeming
Op het moment van de benoeming van wethouders zijn een aantal wettelijke eisen van belang
voor hun benoeming. Dat zijn in de eerste plaats de ‘klassieke’ benoembaarheidsvereisten. Zo
bepaalt het eerste lid van art. 36a Gemeentewet, dat de in art. 10 Gemeentewet neergelegde
eisen voor het raadslidmaatschap ook voor het wethouderschap gelden. Dat betekent dat een
wethouder ingezetene van de gemeente moet zijn, minimaal achttien jaar oud is en niet
uitgesloten van het kiesrecht mag zijn. 44 Van het vereiste van ingezetenschap kan de raad op
grond van art. 36a, tweede lid, Gemeentewet voor een jaar ontheffing verlenen (of langer,
telkens voor een jaar). 45
Voor wethouders gelden voorts, als onderdeel van de ‘klassieke’
benoembaarheidsvereisten, een aantal wettelijke incompatibiliteiten. Art. 36b, eerste lid,
Gemeentewet bevat een opsomming van betrekkingen die onverenigbaar zijn met de functie
van wethouder. 46 Een wethouder kan bijvoorbeeld niet tevens minister, gedeputeerde, raadslid
of burgemeester zijn. Vervult een wethouder bij aanvang van het ambt een met het
wethouderschap onverenigbare functie, dan is hij ingevolge art. 46 Gemeentewet verplicht er
onverwijld voor te zorgen dat hij uit die functie wordt ontheven. Doet de betrokkene dat niet,
dan is de raad verplicht hem te ontslaan.
Bijv. schending geheimhoudingsplicht (art. 272 Sr).
A.M. van Hoorn, in: Tekst & Commentaar Strafvordering, Deventer: Kluwer 2017, art. 162 Sv, aant. 2
(online, bijgewerkt 1 juli 2018).
43
Van Hoorn, in: T&C Strafvordering 2017, art. 162 Sv, aant. 3 (online, bijgewerkt 1 juli 2018).
44
Zie art. 10 lid 2 en 3 Gemeentewet voor nadere bepalingen.
45
In bijzondere gevallen kan de ontheffing verlengd worden (art. 36a lid 2 Gemeentewet). Omdat de raad
ontheffing kan verlenen, kan iemand slechts in één gemeente wethouder zijn (art. 36a lid 3 Gemeentewet).
46
Zie art. 36 lid 2 en 3 Gemeentewet voor de uitzonderingen op lid 1 van dit artikel.
41
42

14

In de tweede plaats gelden integriteitsnormen. Ook daarin is een onderscheid te
maken. Er zijn integriteitsnormen waardoor handelingen in het verleden een belemmering
vormen voor benoeming. Daaronder valt de verplichting tot het overleggen van een VOG.
Deze verplichting bestaat nu niet, maar zij wordt wellicht aan de catalogus van
integriteitsnormen toegevoegd. Het gaat bij een VOG om de vraag of een toekomstig risico
voor de samenleving aan een behoorlijke uitoefening van de taak of de bezigheden waarvoor
de verklaring omtrent het gedrag wordt gevraagd, in de weg zal staan. 47 Om dat toekomstig
risico te bepalen, wordt het verleden van de kandidaat-wethouder onderzocht. Het gaat er bij
een VOG kortom om, of het verleden een belemmering vormt voor de toekomstige
ambtsvervulling.
Vervolgens zijn er integriteitsnormen waarbij het toekomstig vervullen van het
wethouderschap relevant is. Zo bepaalt art. 41b, eerste lid, Gemeentewet dat nevenfuncties
gecombineerd mogen worden met het wethouderschap, zij het op voorwaarde dat zij niet
‘ongewenst’ zijn: ‘Een wethouder vervult geen nevenfuncties waarvan de uitoefening
ongewenst is met het oog op een goede vervulling van zijn wethouderschap.’ Dat is een vage
bepaling, die echter moeilijk concreter te redigeren valt. In de kern wil ook deze bepaling
garanderen dat de wethouder zijn ambt onafhankelijk vervult en het algemeen belang
behartigt.
Daarnaast is een wethouder op grond van art. 41b, derde lid, Gemeentewet verplicht
om bij aanvang van het ambt zijn nevenfuncties te openbaren. Voltijd bestuurders dienen
tevens de inkomsten uit hun nevenfuncties openbaar te maken. 48 De modelgedragscode geeft
nadere invulling aan art. 41b, derde lid, Gemeentewet, door te bepalen dat wethouders de
gemeentesecretaris de informatie aanleveren over de nevenfuncties die openbaar gemaakt
moeten worden. 49 De modelgedragscode geeft bovendien aan welke informatie in ieder geval
geregistreerd moet worden (o.a. een omschrijving van de functie en de organisatie voor wie
de functie wordt verricht). 50
De wet en de modelgedragscode bevatten opvallend genoeg geen bepalingen inzake de
melding van financiële belangen. Dat is opvallend, aangezien dit een belangrijk
integriteitsonderwerp is. Belangenverstrengeling, of de schijn daarvan, ligt immers op de loer
wanneer een wethouder financiële belangen heeft in organisaties of ondernemingen die een
relatie met de gemeente hebben of kunnen krijgen, en waarover de betreffende overheid
besluiten neemt. De toelichting op de modelgedragscode wijst wel op het bestaan van dit
gevaar en raadt gemeenten ook aan een regeling voor de melding van financiële belangen op
te stellen, maar zegt vervolgens niet hoe een dergelijke regeling eruit zou moeten zien (wat is
een ‘financieel belang’, hoe vindt de melding plaats, vanaf welk bedrag of percentage geldt de
meldingsverplichting?). 51 Desalniettemin hebben veel gemeenten een meldingsregeling
opgesteld, 52 en voor zover het een adequaat vormgegeven regeling betreft, zou zij onderdeel
kunnen zijn van een integriteitsonderzoek. Het is wenselijk in de Gemeentewet een bepaling
op te nemen waarin is vastgelegd dat een wethouder geen financiële belangen heeft die niet te
rijmen zijn met de onafhankelijke functie-uitoefening, gericht op de behartiging van het
algemeen belang, en een bepaling dat de kandidaat-wethouder opgave doet van zijn financiële
belangen (inkomsten, eigendom onroerend goed, hypotheken, aandelen, etc.), alsmede van de
financiële belangen van zijn of haar partner en minderjarige kinderen.
Art. 35 Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens.
Art. 41b lid 4 Gemeentewet.
49
Art. 2.1.2 lid 1 Modelgedragscode.
50
Art. 2.1.2 lid 2 Modelgedragscode.
51
VNG, Handreiking integriteit van politieke ambtsdragers bij gemeenten, provincies en waterschappen, Den
Haag: VNG 2016, p. 20.
52
VNG 2016, p. 20.
47
48

15

Wij verwijzen voor een toetsingskader van de relevante integriteitsnormen naar de
bijlage.
Gedurende de uitoefening
Na aanvang van het ambt gelden meer integriteitsvereisten. In de eerste plaats dient een
wethouder krachtens art. 47, eerste lid, Gemeentewet onmiddellijk ontslag te nemen, indien
hij niet langer voldoet aan de benoembaarheidsvereisten voor het wethouderschap of indien
hij een met het ambt onverenigbare functie gaat bekleden. Doet hij dat niet, dan moet de raad
hem ontslaan. 53 Verder moet een wethouder op grond van het al genoemde art. 41b, derde lid,
Gemeentewet, eventuele nieuwe nevenfuncties of wijzigingen met betrekking tot bestaande
nevenfuncties openbaren. 54 Ook dient hij ingevolge art. 41b, tweede lid, Gemeentewet een
voornemen tot aanvaarding van een nevenfunctie te melden aan de raad, en verplicht art. 44,
vierde lid, Gemeentewet hem eventueel persoonlijk ontvangen inkomsten uit q.q.nevenfuncties in de gemeentekas te storten. Hetgeen hiervoor is gesteld met betrekking tot de
financiële belangen van kandidaat-wethouders, geldt vanzelfsprekend ook gedurende de
uitoefening van het ambt: de wethouder heeft geen financiële belangen die niet zijn te
verenigen met de ambtsvervulling en hij doet periodiek opgave van eventuele financiële
belangen.
Naast de wet bevat ook de modelgedragscode voorschriften met betrekking tot
nevenfuncties. Art. 2.2 modelgedragscode bepaalt dat een wethouder in de ambtsuitoefening
niet op een wijze mag handelen dat hij vooruitloopt op een functie na aftreden. Bovendien
moeten wethouders op grond van dit artikel een voornemen tot tussentijdse aanvaarding van
een functie na aftreden, met de burgemeester bespreken. Nadere concretisering ontbreekt. Wat
‘vooruitlopen’ precies inhoudt, wat wel en wat niet acceptabel is met betrekking tot functies
na aftreden, is onduidelijk. Daar komt bij dat de wet niets zegt over dit specifieke onderwerp.
Nu ‘draaideurconstructies’ tot vriendjespolitiek en de (schijn van) belangenverstrengeling
kunnen leiden, zijn regels hierover zeker betekenisvol, maar dan moeten ze wel voldoende
duidelijk zijn.
Behalve bepaalde nevenfuncties zijn ook bepaalde handelingen onverenigbaar met het
ambt van wethouder. Het betreft de verboden handelingen voor raadsleden, zoals genoemd in
art. 15, eerste lid, Gemeentewet. Art. 41c, eerste lid, Gemeentewet verklaart deze regeling van
overeenkomstige toepassing op wethouders. 55 Als gevolg hiervan mag een wethouder
bijvoorbeeld niet als advocaat of adviseur in geschillen werkzaam zijn ten behoeve van de
wederpartij van de gemeente of het gemeentebestuur.
Teneinde de zuiverheid van de besluitvorming te bevorderen mag een wethouder in de
vergaderingen van het college op grond van art. 58 Gemeentewet jo art. 28 Gemeentewet niet
deelnemen aan de stemming over aangelegenheden die hem rechtstreeks of middellijk
aangaan, of waarbij hij als vertegenwoordiger betrokken is. Ook art. 2:4 Awb kan van belang
zijn. Hierin is opgenomen dat het bestuursorgaan zijn taak vervult zonder vooringenomenheid
en ervoor waakt dat tot het bestuursorgaan behorende personen die een persoonlijk belang
hebben bij een besluit, de besluitvorming beïnvloeden.
De wet bevat geen voorschriften over de omgang met geschenken en dergelijke; de
modelgedragscode bevat deze wel. Zo mag een wethouder op grond van art. 4.1 van de
modelgedragscode geen geschenken (inclusief faciliteiten en diensten) accepteren als zijn
onafhankelijke positie hierdoor beïnvloed kan worden. Daarnaast bepaalt art. 4.3
modelgedragscode dat wethouders uitnodigingen voor excursies, evenementen en
Art. 47 lid 2 Gemeentewet jo art. 46 lid 2 Gemeentewet.
Op grond van art. 2.1.2 lid 1 modelgedragscode moet dat binnen één week gebeuren.
55
Ook art. 15 lid 2 Gemeentewet is van overeenkomstige toepassing.
53
54

16

buitenlandse reizen op kosten van derden vooraf ter bespreking moeten voorleggen aan het
college, en dat dergelijke uitstapjes binnen één week na aanvaarding geopenbaard moeten
worden. De omgang met geschenken, uitnodigingen, reizen etc. is een klassiek
integriteitsthema. Het is daarom goed dat de modelgedragscode regels omtrent dit onderwerp
bevat – alhoewel, zoals hierna aan bod komt, een formeel-wettelijke grondslag beter zou zijn.
Het gaat hierbij om duidelijke normen, die weliswaar geen directe wettelijke grondslag
hebben, maar wel voortvloeien uit onder andere art. 2:4 Awb en de eed die wethouders
moeten afleggen. 56
De modelgedragscode bevat voorts, in aanvulling op art. 25 en art. 55 Gemeentewet
over geheimhouding, een tweetal verplichtingen met betrekking tot de omgang met
informatie. Ten eerste scherpt art. 3.1 modelgedragscode de wethouders in dat zij
vertrouwelijke en geheime informatie veilig moeten bewaren. Ten tweede bepaalt art. 3.2
modelgedragscode dat een wethouder niet ten eigen bate of ten bate van derden gebruik mag
maken van in de uitoefening van het ambt verkregen niet-openbare informatie. Van beide
regels kan gezegd worden dat zij logisch voortvloeien uit de wettelijke verplichting tot
geheimhouding. 57
De laatste categorie van relevante integriteitsnormen ziet op het gebruik van
voorzieningen van de gemeente. Ook dit belangrijke integriteitsonderwerp is niet in de wet
geregeld. Wel zijn in een aantal specifieke rechtspositieregelingen regels te vinden over
bijvoorbeeld wat voor soort kosten wethouders kunnen declareren. 58 Dit zijn echter geen
regels die zien op de integriteit van wethouders bij het gebruik van gemeentelijke
voorzieningen. Dergelijke regels zijn wel te vinden in de modelgedragscode. Art. 5.1
modelgedragscode verplicht wethouders zich volgens de door de gemeente opgestelde
declaratieprocedures te verantwoorden over hun gebruik van gemeentelijke voorzieningen.
Op grond van art. 5.5 modelgedragscode declareert een wethouder geen kosten die reeds op
andere wijze vergoed worden, en ingevolge art. 5.6 modelgedragscode is het gebruik van
voorzieningen en eigendommen van de gemeente ten eigen bate of ten bate van derden niet
toegestaan, tenzij hier andere afspraken over gemaakt zijn. Verder zijn wethouders krachtens
art. 5.2 modelgedragscode gehouden het voornemen tot een buitenlandse dienstreis of een
uitnodiging daartoe te melden aan het college. Deze regel hing samen met de in de oude
‘modelverordening rechtspositie wethouders, raads- en commissieleden 2014’ neergelegde
bepaling dat voor een buitenlandse dienstreis vooraf toestemming nodig is van het college. In
de nieuwste modelverordening (januari 2019) is deze regel niet meer terug te vinden,
waardoor betwijfeld kan worden of art. 5.2 modelgedragscode nog wel relevant is. Tot slot
verplicht art. 5.3 modelgedragscode om naast buitenlandse reizen op kosten van derden ook
buitenlandse dienstreizen openbaar te maken.
Wij verwijzen wederom voor een toetsingskader van de relevante integriteitsnormen
naar de bijlage.
Hoewel de vraag wellicht de strekking van dit onderzoek te buiten gaat, is ook relevant
welke normen een formeel-wettelijke grondslag behoeven en welke nomen in een
gedragscode vastgelegd kunnen worden. Er zijn minimaal drie argumenten waarom de
inhoudelijke integriteitsnormen een formeel-wettelijke grondslag zouden moeten hebben. In
de eerste plaats willen integriteitsnormen garanderen, dat een politieke ambtsdrager
onafhankelijk en gericht op de behartiging van het algemeen belang zijn functie kan
uitoefenen. Het betreft dus fundamentele normen waarvan het logisch is dat zij een grondslag
Art. 41a lid 1 Gemeentewet: ‘Ik zweer (verklaar en beloof) dat ik, om iets in dit ambt te doen of te laten,
rechtstreeks noch middellijk enig geschenk of enige belofte heb aangenomen of zal aannemen.’
57
Zie o.a. art. 25 Gemeentewet en art. 2:5 Awb.
58
Relevant zijn het Rechtspositiebesluit decentrale politieke ambtsdragers, de Rechtspositieregeling decentrale
politieke ambtsdragers en de gemeentelijke verordening inzake de rechtspositie van wethouders.
56

17

in de wet in formele zin hebben. In de tweede plaats beperken de nodige integriteitsnormen de
persoonlijke levenssfeer. Te denken valt aan de openbare registratie van financiële belangen
(nu niet wettelijk verplicht, maar wel in veel gedragscodes opgenomen) en van nevenfuncties.
Daarvoor is een formeel-wettelijke grondslag nodig. In de derde plaats is het van belang om
voor één en hetzelfde ambt één norm te stellen. Het komt toch wat merkwaardig voor dat een
financieel in de ene gemeente niet hoeft te worden gemeld en in de andere wet of dat de
regeling over giften per gemeente verschilt, met andere woorden: dat integriteit per gemeente
een andere invulling krijgt. Ook om die reden verdient een regeling in de wet de voorkeur. De
gedragscode kan als aanvulling nuttig zijn. Daarin kunnen vooral procedurele regels worden
opgenomen, bijvoorbeeld over de vraag bij wie nevenfuncties worden gemeld, door wie en
waar zij openbaar worden gemaakt, etc.
Het voorgaande geeft het kader weer van de integriteitstoetsing bij de benoeming van
wethouders en bij meldingen ten aanzien van zittende wethouders. Vervolgens komt de vraag
aan bod op welke wijze dit kader bij benoeming en tussentijds toegepast moet worden.
3.2.Altijd of alleen bij meldingen?
De eerstvolgende rechtsvraag luidt dan of een integriteitsprocedure altijd moet worden
gevolgd, of alleen bij meldingen van mogelijke integriteitsschendingen. In de vorige paragraaf
hebben wij uiteengezet dat integriteit getoetst moet worden aan concrete (juridische) normen.
In dat geval is toetsing bij de aanvang van het wethouderschap geen grote of verstrekkende
stap. Immers, de raad toetst immers al aan de benoembaarheidsvereisten. Bij de benoeming
van wethouders zou daarom, zonder deze toetsing al te zeer uit te breiden, altijd de (hierna te
ontwikkelen) integriteitsprocedure gevolgd kunnen worden.
Daarmee stellen wij een andere, maar vergelijkbare procedure voor dan in de
Handleiding basisscan integriteit is voorgesteld. 59 De Handleiding voorziet namelijk in een
risicoanalyse voor kandidaat-bestuurders. Vergelijkbaar is dus het moment van toetsing,
namelijk voorafgaand aan de ambtsperiode. Het doel is inzicht te verkrijgen in mogelijke
risico’s voor benoeming. Deze worden in kaart gebracht, waardoor enerzijds het mogelijk is
aanbevelingen en beheersmaatregelen te formuleren, en anderzijds bewustzijn wordt
gestimuleerd. Het onderhavige onderzoek betreft echter – en daarin ligt het verschil – de
vormgeving van een (juridisch bindende) procedure. Hierna komt de Handleiding basisscan
integriteit regelmatig aan de orde, waarbij wij de overeenkomsten en verschillen met de door
ons voorgestelde procedure zullen belichten.
Tussentijdse meldingen, dat wil zeggen meldingen die worden gedaan tijdens de
zittingsduur van het college over een mogelijke schending van een integriteitsnorm door een
wethouder, dienen vanzelfsprekend onderzocht te worden. Zie hierna voor de procedure
daarvan. Wij pleiten echter daarnaast voor een periodieke toetsing. Zo kan van wethouders
worden gevraagd om jaarlijks om een opgave van bijvoorbeeld nevenfuncties en financiële
belangen te doen. Daarmee wordt beoogd dat de overzichten van nevenfuncties, financiële
belangen, buitenlandse reizen, etc. actueel blijven. Ook bij andere (maatschappelijke)
organisaties worden deze registers periodiek bijgehouden; heeft een persoon abusievelijk
verzuimd om een nevenfunctie (etc.) te melden, dan kan hij dat rechtzetten na een jaarlijks
kattenbelletje vanuit de organisatie. Het ligt voor de hand dat, nu het wethouders betreft, de
gemeentesecretaris de gegevens opvraagt en registreert (laat opvragen en laat registreren). Het
ligt ook voor de hand om de periodieke toetsing in de gedragscode vast te leggen. Wie deze
gegevens toetst, komt hierna (par. 3.5.) aan bod.
59

Handleiding basisscan integriteit, Den Haag: ministerie van BZK 2019, p. 13-14.

18

3.3.Procedure onderdeel van benoeming?
Hiervoor is ingegaan op de diverse integriteitsnormen waaraan getoetst moet worden (door
wie komt hierna aan bod). Nu dat, althans bij benoeming, vooral benoembaarheids- en enkele
integriteitsvereisten zijn, ligt het voor de hand om de integriteitsprocedure daarvan onderdeel
te laten zijn. In par. 2.1 is vermeld dat het VNG-modelreglement van orde voorziet in de
instelling van een raadscommissie, die onderzoekt of de benoeming van de kandidaatwethouder voldoet aan de wettelijke vereisten. Het ligt voor de hand deze commissie een
vaste plaats te geven in de procedure van benoeming van wethouders. Deze raadscommissie
duiden wij aan als de gemeentelijke toetsingscommissie. Op welke wijze deze commissie haar
werkzaamheden verricht, onderzoeken wij hierna.
Wij kunnen hier een parallel trekken met de benoemingsprocedure van burgemeesters.
Ook daarin is voorzien in een integriteitsprocedure. Zowel de belastingdienst als de Algemene
Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) verrichten onderzoek respectievelijk navraag naar
de fiscale en strafrechtelijke achtergrond van de kandidaat. 60 Eventuele bezwaren die uit dit
onderzoek en deze navraag blijken, kunnen (zullen) leiden tot niet-benoeming van de
kandidaat.
3.4.Wie is opdrachtgever van het integriteitsonderzoek?
De vraag wie de ‘opdrachtgever’ van het integriteitsonderzoek is van groot belang. Immers,
dat ambt ‘beheert’ het proces en is spil in de procedure. Ook hier moeten we een onderscheid
maken tussen de integriteitsprocedure bij de wethoudersbenoeming en bij tussentijdse
meldingen.
Bij benoeming is de raad aan zet: hij benoemt de wethouders. Dat vloeit onder meer
voort uit zijn hoofdschap. Hij toetst ook of de kandidaat-wethouders benoembaar zijn. Zoals
hiervoor is vermeld, kan de raad een commissie instellen voor de benoeming van wethouders.
De commissie is hiervoor al genoemd: het VNG-modelreglement bepaalt dat de raad een
(soort) commissie voor de geloofsbrieven van de wethouders instelt, ten behoeve van hun
benoeming. De commissie doet in ons voorstel (net zoals overigens in het voorstel van
Korsten en Elzinga) méér dan alleen het onderzoek voor de geloofsbrieven. Zo toetst de
commissie bij benoeming van een wethouder ook aan een aantal integriteitsnormen. Wij
noemen de commissie daarom de gemeentelijke toetsingscommissie. Deze gemeentelijke
toetsingscommissie rapporteert aan de raad, die vervolgens benoemt. Dat betekent dat de raad
hier de opdrachtgever van het integriteitsonderzoek is.
Wel geldt dat de burgemeester, op grond van art. 170, tweede lid, Gemeentewet de
zorgplicht voor de integriteit heeft. Bovendien is de burgemeester de voorzitter van de
gemeenteraad. Het is dan de vraag wat zijn rol dan is in deze benoemingsprocedure. Nu de
benoeming van wethouders eerst en vooral een aangelegenheid van de raad is, ligt het niet
voor de hand om de burgemeester daar ‘tussen te schuiven’. De zorgplicht van de
burgemeester kan hier betekenen, dat hij (marginaal) toetst of de integriteitstoets van de
gemeentelijke toetsingscommissie op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden. De raad is,
kortom, weliswaar exclusief bevoegd tot benoeming van de wethouders; wel geldt dat de raad
met de burgemeester samenwerkt, vanwege de integriteitstaak van de burgemeester en zijn
voorzitterschap van de raad.
Art. 61, achtste lid, Gemeentewet; art. VIII, tweede lid, Circulaire benoeming, klankbordgesprekken en
herbenoeming burgemeesters.
60

19

Het is de vraag wat er moet gebeuren, indien de toets niet zorgvuldig heeft
plaatsgevonden. Wij behandelen dat hierna. Bovendien kan de burgemeester in beeld komen,
indien de gemeentelijke toetsingscommissie twijfelt over toepassing van de criteria, met
andere woorden, als onvoldoende duidelijk is of de wethouder aan de integriteitsvereisten
voldoet. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn bij de toetsing aan de ‘vage’ bepaling over
nevenfuncties, zoals vervat in art. 41b, eerste lid, Gemeentewet. Ook nu geldt, dat wij hierna
uiteenzetten wat de vervolgprocedure moet zijn.
De burgemeester heeft een grotere rol, indien hij een tussentijdse melding over een
mogelijke integriteitsschending ontvangt. Ook de Handleiding basisscan integriteit gaat
enerzijds uit van het opdrachtgeverschap van de burgemeester, 61 anderzijds stelt de
Handleiding dat de raad opdrachtgever zou moeten zijn.62 Immers, zo stelt de Handleiding, de
gemeenteraad is verantwoordelijk voor een risicoanalyse, maar zal vaak mandateren aan de
voorzitter van het bestuursorgaan. Hoe dan ook, het is onzes inziens logisch dat de
burgemeester de integriteitsmelding ontvangt, vanwege zijn wettelijke zorgplicht van art. 170,
tweede lid, Gemeentewet. Het ligt dan minder voor de hand dat, zoals Korsten en Elzinga
bepleiten, dezelfde raadscommissie (de gemeentelijke toetsingscommissie) ook deze melding
zal behandelen. Ook de burgemeester kan echter in een moeilijke positie terechtkomen. 63 Hij
staat boven de partijen, maar hij heeft wel de zorg voor de gemeentelijke integriteit, waarvan
de meldingen een lid van het college betreffen. Om die reden verricht hij de integriteitstoets
niet zelf. Wij komen hierop terug in par. 3.5.
Behalve bij de raad, een raads- of toetsingscommissie of de burgemeester is het
denkbaar dat de regie over de integriteitstoets bij een (onafhankelijke) gemeentelijke
commissie, dan wel bovenlokaal ligt, bijvoorbeeld bij de commissaris van de Koning, dan wel
een bovenlokale (onafhankelijke) commissie. Volgens ons komen deze bovenlokale ambten
niet onmiddellijk in beeld. In de eerste plaats omdat de benoeming en het ontslag van
wethouders primair een taak van de raad is. Het ligt niet voor de hand dat andere
(bovenlokale) ambten daarin (meteen) interveniëren. Ook een integriteitsmelding over een
zittende wethouder moet op lokaal niveau gedaan kunnen worden, al was het maar om de
drempel voor een melding niet te hoog te laten zijn.
3.5.Wie verricht de integriteitstoets?
Bij de benoeming
De vraag welk ambt is belast met de uitvoering van de integriteitstoets is hiervoor al
gedeeltelijk beantwoord. Bij de benoeming van wethouders zal de betreffende gemeentelijke
toetsingscommissie de toets uitvoeren. Wij gaven al aan dat het uiteindelijk een beperkte
toetsing is, die de raad bij de benoeming van wethouders ook nu al uitvoert, zij het dat deze is
uitgebreid met enkele integriteitsnormen.
Hiervoor gaven wij ook al aan, dat soms onduidelijk kan zijn op welke wijze
integriteitsnormen toegepast moeten worden. Daarbij gaven wij als voorbeeld art. 41b, eerste
lid, Gemeentewet: ‘Een wethouder vervult geen nevenfuncties waarvan de uitoefening
ongewenst is met het oog op een goede vervulling van zijn wethouderschap’. Over de uitleg
en toepassing van deze vage bepaling kan binnen de gemeentelijke toetsingscommissie
discussie ontstaan. Dan is het verstandig, om politieke twisten hierover te voorkomen, de

Handleiding basisscan integriteit, Den Haag: ministerie van BZK 2019, p. 9.
Handleiding basisscan integriteit, Den Haag: ministerie van BZK 2019, p. 16.
63
J.L.W. Broeksteeg, W.G.J. Drenth, P.M.H. van Ruitenbeek, ‘Meldingen van integriteitsschending’, Gst. 2017,
p. 362-370.
61
62

20

vraag elders neer te leggen. Dan wordt de vraag relevant welk ambt daarvoor in aanmerking
komt.
Uit de literatuur en in de praktijk is duidelijk geworden dat de burgemeester evenmin
met deze integriteitstoets moet zijn belast. Hij heeft weliswaar de wettelijke zorgplicht voor –
kort gezegd – de gemeentelijke integriteit, maar voldoende is aangetoond dat zijn positie
kwetsbaar is. Hij kan, zoals Drenth en Van Ruitenbeek schrijven, in een ongemakkelijke
positie worden gebracht, zeker als de raad hem geen ‘rugdekking’ wil geven. 64 Ook de
Handleiding basisscan integriteit noemt zijn kwetsbaarheid als nadeel. 65 Bovendien is daarin
vermeld dat de burgemeester niet gespecialiseerd is in dit type onderzoek. Als voordelen van
een integriteitstoets door de burgemeester zouden gelden dat de burgemeester zich kan
profileren op integriteit, dat hij weet wat besproken is in de risicoanalyse en dat hij daarop
tijdens de bestuursperiode op kan teruggrijpen en dat onderzoek door de burgemeester geen
extra kosten met zich brengt. De nadelen (vooral de genoemde kwetsbaarheid van de
burgemeester) wegen echter zwaarder. Zijn zorgplicht voor integriteit kan onzes inziens beter
tot uiting komen in zijn spilfunctie bij integriteitskwesties. Dat betekent dat de gemeentelijke
toetsingscommissie die twijfelt over de benoembaarheid van de wethouder op gronden van
integriteit, de burgemeester haar vraag voorlegt.
Vervolgens moet aan bod komen aan welk ambt de burgemeester de integriteitsvraag
ter beantwoording voorlegt. Dat kan een gemeentelijke commissie zijn, bijvoorbeeld een
commissie voor de geloofsbrieven of een integriteitscommissie. Het voordeel daarvan zou
zijn, volgens de Handleiding basisscan integriteit, dat door middel van een raadscommissie de
raad in control blijft tijdens het benoemingstraject van kandidaten. 66 Ook zou de gemeente
weinig extra kosten maken. Een nadeel zou zijn dat een commissie niet gespecialiseerd is in
integriteitsanalyses. Wij menen dat dit argument niet altijd steekhoudend is; de raad kan
immers een externe integriteitscommissie instellen of erbij betrekken. Verder zou gelden dat
de leden van de raadscommissie de kandidaat-wethouders al kennen en wellicht daardoor
minder objectief zijn en dat de risicoanalyse als politiek middel ingezet kan worden. Daarmee
dreigt een politisering van het integriteitsonderzoek.
Aan deze nadelen kan tegemoet worden gekomen door een bovenlokaal ambt te
belasten met de integriteitstoets. Bij voorkeur zijn dat niet gedeputeerde staten of de
commissaris van de Koning. Immers, zoals gezegd kan de integriteitsvraag lokaal een politiek
conflict worden en het is niet ondenkbaar dat provinciale ambten daarin mee worden
genomen. Beter zou het daarom zijn om de kwestie voor te leggen aan een onafhankelijke
bovenlokale (provinciale) commissie. Dat kan een speciaal daarvoor ingerichte commissie
zijn, die bijvoorbeeld (grotendeels) uit rechters bestaat (die het lidmaatschap van deze
commissie als nevenfunctie vervullen), maar de beantwoording van integriteitsvragen kan ook
aan de provinciale bezwarenadviescommissie worden toebedeeld. Het is aan het
provinciebestuur om te bepalen aan welke onafhankelijke commissie de integriteitsvraag
wordt voorgelegd. Wij duiden de onafhankelijke commissie hierna aan als de provinciale
toetsingscommissie.
Hiervoor kwam nog kort aan bod dat de burgemeester marginaal kan toetsen of de
gemeentelijke toetsingscommissie op zorgvuldige wijze heeft getoetst. Mocht hij daarover
twijfelen of vragen hebben, dan kan ook hij de provinciale toetsingscommissie benaderen die
daarover een oordeel velt.
Het voorgaande betekent dat wij kiezen voor een raadscommissie die (in eerste
instantie) het integriteitsonderzoek verricht. Het betreft echter een andere variant dan Korsten
W.G.J. Drenth, P.H.M. van Ruitenbeek, ‘De commissie voor de geloofsbrieven. En voor de integriteit?’, de
Gemeentestem 2019, p. 66-71.
65
Handleiding basisscan integriteit, Den Haag: ministerie van BZK 2019, p. 17-18.
66
Handleiding basisscan integriteit, Den Haag: ministerie van BZK 2019, p. 18.
64

21

en Elzinga bepleiten. Zij stellen, in hun rapport waarin zij de kwestie-Brunssum onderzoeken,
voor om de commissie voor de geloofsbrieven van de wethouders – de commissie uit het
VNG-modelreglement – als een soort algemene gemeentelijke integriteitscommissie in te
richten. 67 Drenth en Van Ruitenbeek laten echter zien dat aan deze procedure de nodige
nadelen en gevaren kleven. 68 Raadsleden hebben, als lid van een raadsfractie, per definitie een
partijdige positie. Zij hebben bijvoorbeeld te oordelen over een kandidaat-wethouder uit de
eigen fractie. Bovendien kan een negatief oordeel uit de ‘eigen gelederen’ de beoogde coalitie
al bij voorbaat frustreren. Dat valt onzes inziens te voorkomen door: 1. de integriteitstoets bij
benoeming te beperken tot juridische normen die de benoembaarheid en integriteit van de
wethouder betreffen, waardoor de raad niet al te snel in een politieke kwestie over integriteit
verzeild raakt (zie hiervoor); en 2. de moeilijke casus door te geleiden naar een provinciale
toetsingscommissie, waardoor de politieke angel uit de integriteitsvraag wordt gehaald en de
discussie daarover niet kan politiseren.
Het voorgaande betekent ook dat wij niet kiezen voor private, al dan niet
gecertificeerde externe bureaus die het integriteitsonderzoek verrichten, dan wel daarover
advies geven. De Handleiding basisscan integriteit noemt als voordeel van een extern bureau,
dat het beschikt over speciaal daarvoor opgeleide onderzoekers, dat het onderzoek plaatsvindt
buiten de politieke sfeer, dat de gemeentelijke ambten niet zelf het onderzoek uitvoeren en ten
slotte dat het, rond de verkiezingen, voor de burgemeester toch al een drukke periode is. 69
Nadelen zouden zijn: het betrekken van een extern bureau betekent extra kosten; de
opdrachtgever krijgt vermoedelijk minder informatie dan als hij het onderzoek zelf uitvoert.
Wij menen echter dat het integriteitsonderzoek over wethouders een taak is die bij de (lokale)
overheid thuishoort. Het gaat hier om de vervulling van publieke taken en bevoegdheden, in
het bijzonder om de vragen of een persoon benoemd kan worden in het publieke ambt van
wethouder en of een wethouder bij een mogelijke integriteitsschending zijn of haar publieke
functie kan behouden. De beantwoording van deze vragen hoort volledig bij
overheidsinstanties te berusten. Bovendien kan toedeling van deze taak aan een
overheidsambt een wildgroei aan bureaus, met eigen werkwijzen en toetsingscriteria, ook al
zijn zij gecertificeerd, voorkomen.
Gedurende de uitoefening
Bij tussentijdse meldingen van een integriteitsschending door een wethouder ontvangt – zo
zagen wij hiervoor – de burgemeester de melding. Zoals zojuist is aangegeven, is het
onwenselijk dat hij de melding zelf inhoudelijk afdoet. Hij zou immers snel speelbal van de
politiek kunnen worden. Hoogstens (zie hierna) zal hij de aangemelde kwestie nietontvankelijk kunnen verklaren. Elke ‘serieuze’ melding zendt de burgemeester deze door aan
de hierboven genoemde provinciale toetsingscommissie.
Dat ligt anders bij de hiervoor aanbevolen periodieke controle, dat wil zeggen de
controle of – kort weergegeven – de registers van nevenfuncties, geschenken, etc. zijn
bijgewerkt. Hiervoor geldt dat de eerder genoemde gemeentelijke toetsingscommissie deze
controle kan verrichten. Mocht deze commissie onduidelijkheden of problemen ervaren, dan
kan zij, door tussenkomst van de burgemeester, de integriteitsvraag aan de provinciale
toetsingscommissie voorleggen.

D.J. Elzinga, A.F.A. Korsten, Welk risicoprofiel heeft wethouder Jo Palmen op het vlak van bestuurlijke
integriteit, rapport 18 februari 2018, p. 45.
68
W.G.J. Drenth, P.H.M. van Ruitenbeek, ‘De commissie voor de geloofsbrieven. En voor de integriteit?’, de
Gemeentestem 2019, p. 66-71.
69
Handleiding basisscan integriteit, Den Haag: ministerie van BZK 2019, p. 16-17.
67

22

3.6.De inrichting van de procedure
Hiervoor is de procedure van benoeming van wethouders in grote lijnen al weergegeven. Van
belang is nog op welke wijze de gemeentelijke toetsingscommissie aan zijn informatie komt.
De meeste informatie kan de kandidaat-wethouder zelf aanleveren: een Verklaring Omtrent
Gedrag en informatie over nevenfuncties, financiële belangen, etc. Het ligt voor de hand dat
de toetsingscommissie een vragenlijst aan de kandidaat-wethouder verstrekt, die hij invult. De
vragenlijst betreft feitelijke informatie. 70 Verder kan de toetsingscommissie, indien zij daartoe
aanleiding ziet, bijvoorbeeld openbare gegevens van de Kamer van Koophandel opvragen. Zij
kan, bij onduidelijkheden, mede in het licht van hoor en wederhoor, een gesprek met de
kandidaat aangaan. Zoals gezegd zal zij bij twijfel haar vragen voorleggen aan de provinciale
toetsingscommissie. De geleverde informatie is alleen bekend bij de gemeentelijke
toetsingscommissie, of bij doorverwijzing, bij de provinciale toetsingscommissie. Daarvoor
gelden de normen van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG); de
informatie betreft immers persoonsgegevens.
Ingeval de melding gedurende de ambtstermijn van de wethouder binnenkomt, ligt het
voor de hand dat de burgemeester eerst onderzoekt in hoeverre de klacht ontvankelijk is. 71
Het betreft dan een vooronderzoek; de burgemeester zal immers niet elke melding
doorgeleiden naar de provinciale toetsingscommissie, bijvoorbeeld omdat deze onvoldoende
serieus is. Het vooronderzoek kan bestaan uit het horen van de melder en, in het licht van hoor
en wederhoor, de betreffende wethouder. Het vooronderzoek is te beschouwen als een scan en
zeker niet alomvattend. Immers, hoe breder het vooronderzoek is, hoe groter de kans dat het
onderzoek breed bekend wordt met mogelijk onnodige reputatieschade voor betrokkenen. Een
vooronderzoek moet om die reden ook snel zijn verricht.
Indien de melding kennelijk niet-ontvankelijk is, zal de burgemeester dat aan melder
mededelen. Dat kan het geval zijn op procedurele gronden (herhaalde meldingen door
dezelfde persoon, over de feiten zijn eerdere meldingen gedaan) en op inhoudelijke gronden
(het vooronderzoek geeft geen aanleiding tot een feitenonderzoek). Dat de klacht ontvankelijk
is, betekent dat nader onderzoek nodig is. De ontvankelijke klacht leidt de burgemeester door
aan de provinciale toetsingscommissie. Deze commissie komt, zoals gezegd, ook in beeld
ingeval de gemeentelijke toetsingscommissie bij benoeming van de wethouder twijfel heeft
over de toepassing van de integriteitsnormen.
De provinciale toetsingscommissie bepaalt in vergaande mate haar eigen werkwijze.
Het ligt echter voor de hand dat zij fundamentele procesrechtelijke elementen als hoor en
wederhoor toepast. Zij hoort in ieder geval de kandidaat-wethouder c.q. de wethouder op wie
de melding betrekking heeft. Ook kan zij de melder horen, dan wel leden van de
gemeentelijke toetsingscommissie. De bevindingen van de commissie worden openbaar, zodat
navolgbaar is wat deze commissie heeft onderzocht en geoordeeld. Een volgend vraagpunt is
dan welke uitspraakbevoegdheden de commissie moet hebben. Daarop komen wij terug in de
volgende paragraaf.
In ieder geval rapporteert de provinciale toetsingscommissie aan de burgemeester, die
immers een wettelijke zorgplicht inzake integriteit heeft. De burgemeester geleidt het rapport
door aan de gemeentelijke toetsingscommissie. Zie daarover de volgende paragraaf.
De provinciale toetsingscommissie brengt jaarlijks verslag uit over haar
werkzaamheden.

Vergelijk: Handleiding basisscan integriteit, Den Haag: ministerie van BZK 2019, p. 20.
J.L.W. Broeksteeg, W.G.J. Drenth, P.M.H. van Ruitenbeek, ‘Meldingen van integriteitsschending’, Gst. 2017,
p. 362-370.
70
71

23

Een volgende vraag betreft de geheimhouding van het vooronderzoek dan wel van het
onderzoek. 72 De raad kan op grond van art. 25 Gemeentewet geheimhouding op stukken
leggen. Hiervoor gaven wij al aan dat het vooronderzoek klein gehouden moet worden
vanwege mogelijke (te vermijden) schade voor betrokkenen. Tijdens dit onderzoek is immers
nog niet duidelijk of betrokkene iets te verwijten valt. Er kan immers sprake zijn van een
kennelijk onterechte klacht. Het lijkt daarom wenselijk om tijdens dit vooronderzoek
geheimhouding te betrachten. De burgemeester kan echter geen geheimhouding opleggen. Dat
lijkt een lacune in de Gemeentewet; een pendant van art. 25 en art. 55 Gemeentewet ontbreekt
voor de burgemeester. Denkbaar is dat de burgemeester alleen aan de raad meedeelt dat hij
een vooronderzoek is gestart, en hij de raad vraagt daarop geheimhouding te leggen. Op het
moment dat de burgemeester besluit een ontvankelijke melding voor te leggen aan de
provinciale toetsingscommissie, zal hij dat, in algemene bewoordingen, melden aan de raad.
Het rapport van de toetsingscommissie, die door tussenkomst van de burgemeester aan de
gemeentelijke toetsingscommissie wordt gezonden, is in ieder geval openbaar. Immers, alleen
dan kan de gemeenteraad een kritisch rapport niet (al te gemakkelijk) terzijde schuiven. Als
hij dat doet, zal hij omstandig moeten motiveren waarom hij een wethouder toch benoemt,
dan wel niet overgaat tot ontslag.
3.7.Wie beoordeelt de uitkomsten van het onderzoek?
Ten aanzien van de vraag wie de uitkomsten van het onderzoek in eerste instantie beoordeelt,
kunnen verschillende keuzes worden gemaakt. Ingeval de gemeentelijke toetsingscommissie
haar integriteitstoets zelf verricht, zal zij rapporteren aan de raad, die deze resultaten
beoordeelt. Ingewikkelder is het, indien de provinciale toetsingscommissie de integriteitstoets
uitvoert. In de eerste plaats: geeft zij een bindend oordeel of een advies? Als het om de
benoeming van wethouders gaat, ligt het voor de hand dat deze toetsingscommissie adviseert
aan de raad. Hij benoemt, mede vanwege zijn hoofdschap, de wethouders. Omdat het advies
van de provinciale toetsingscommissie openbaar is (zie de vorige paragraaf), ligt het voor de
hand dat de raad dat opvolgt. Doet hij dat niet, dan zal hij dat uitdrukkelijk motiveren.
Immers, burgers en media willen weten waarom de raad een wethouder benoemt aan wie
kennelijk integriteitsbezwaren kleven. Het alternatief zou zijn, dat de provinciale
toetsingscommissie een bindend oordeel velt. Dat lijkt ons echter juridisch onjuist en
onwenselijk, omdat een provinciaal ambt daartoe (vooralsnog) niet bevoegd is en daarnaast
wel erg vergaand ingrijpt in de gemeentelijke autonomie.
Hetzelfde geldt grosso modo voor de bevindingen van de provinciale
toetsingscommissie over integriteitskwesties die tussentijds aan haar zijn voorgelegd. Ook
hier geldt dat een bindend oordeel van deze commissie (te) vergaand ingrijpt in de
gemeentelijke autonome taakuitoefening. De raad gaat immers zelf over benoeming en
ontslag van wethouders; dat behoort tot de kern van de gemeentelijke autonomie. Dit betekent
dat de provinciale toetsingscommissie een advies geeft, door tussenkomst van de
burgemeester, aan de gemeenteraad. Hij besluit wat de gevolgen zijn van het advies van de
provinciale toetsingscommissie. Dat kan ad ultimo het ontslag van de wethouder betekenen.
Zie hierna.
Een volgend vraagpunt is welke bevoegdheden de provinciale toetsingscommissie
heeft. Hier is al gezegd dat zij advies geeft aan de gemeenteraad. Luidt haar oordeel echter
alleen óf een schending van een integriteitsnorm heeft plaatsgevonden? Of krijgt zij meer
uitspraakbevoegdheden? Voorstelbaar is dat de commissie, als dat mogelijk is, aangeeft op
J.L.W. Broeksteeg, W.G.J. Drenth, P.M.H. van Ruitenbeek, ‘Meldingen van integriteitsschending’, Gst. 2017,
p. 362-370.
72

24

welke wijze een schending kan worden opgeheven. Indien bijvoorbeeld een wethouder een
buitenlandse reis niet heeft gemeld in het register, dan kan de onrechtmatigheid worden
hersteld door deze alsnog daarin te laten opnemen. Soms zal de provinciale
toetsingscommissie aan de raad adviseren een wethouder van het ambt te ontheffen,
bijvoorbeeld vanwege het verrichten van verboden handelingen, dan wel het aanvaarden van
een met het wethouderschap onverenigbare nevenfunctie. Deze toetsingscommissie kan aldus
de raad richting geven door in haar advies te formuleren of en op welke wijze de
integriteitschending kan worden opgeheven.
Vervolgens doet zich de vraag voor of andere ambten, zoals de commissaris van de
Koning of de minister, kunnen interveniëren als het raadsbesluit luidt, dat een wethouder mag
aanblijven, terwijl uit het rapport van de provinciale toetsingscommissie blijkt, dat de
betreffende wethouder integriteitsnormen heeft veronachtzaamd of daarmee in strijd heeft
gehandeld. De minister zou, bijvoorbeeld, een benoemingsbesluit kunnen voordragen voor
vernietiging. Aldus zou hij de benoeming van een wethouder kunnen blokkeren. 73 Ook
hiervoor geldt, dat de commissaris van de Koning en de minister aldus speelbal kunnen
worden van de (lokale, provinciale of landelijke) politiek. Het is de vraag of dat wenselijk is.
Om die reden kozen wij hiervoor voor de constructie waarin een provinciale
toetsingscommissie, bestaande uit deskundigen, de integriteitskwestie beoordeelt. Zij geeft
openbaar advies, zodat voor een ieder is na te gaan of de betreffende wethouder al dan niet
integriteitsnormen heeft veronachtzaamd of geschonden. De afweging die de raad dan maakt
om al dan niet het advies op te volgen, is evenzeer openbaar.
Interventies van de minister of de commissaris verstoren ofwel de werkzaamheden en
bevindingen van de provinciale toetsingscommissie, ofwel van de raad die een puur politieke
afweging maakt bij de oplegging van sancties aan de betreffende wethouder. Wij tekenen
hierbij wel aan dat de minister te allen tijde bevoegd is om op grond van art. 268
Gemeentewet het besluit tot benoeming van een wethouder te vernietigen. Of dat wenselijk is,
is een politieke afweging. Vernietiging van een benoemingsbesluit grijpt weliswaar diep in de
gemeentelijke autonomie in, maar de vernietigingsbevoegdheid wordt strikt genomen niet
door de gemeentelijke autonomie begrensd.
3.8.De gevolgen van een integriteitsoordeel
De volgende relevante rechtsvraag luidt welke gevolgen de gemeenteraad aan een
integriteitsoordeel (van de provinciale toetsingscommissie) kan verbinden. Dat is, in geval
van de toetsing bij de benoeming van de wethouder, het besluit tot niet-benoeming. De
integriteitseisen kunnen immers gevolgen hebben voor zijn benoembaarheid. Indien de
gemeentelijke of de provinciale toetsingscommissie reparabele gebreken constateert
(bijvoorbeeld: nevenfuncties of financiële belangen zijn nog niet aangemeld), dan krijgt de
kandidaat-wethouder een (korte) hersteltermijn om de onregelmatigheid te herstellen, waarna
benoeming kan volgen.
In geval van een toets bij de tussentijdse melding zijn de integriteitsnormen breder.
Wij hebben de normen hiervoor (par. 3.1.) uiteengezet. Dat betekent dat de gevolgen die de
raad aan het advies van de provinciale toetsingscommissie kan verbinden, ook breder zijn. De
gemeenteraad kan, bijvoorbeeld, naar het advies van de toetsingscommissie, vaststellen dat de
betreffende wethouder bepaalde giften of reizen alsnog moet laten registeren. Het rapport van
de provinciale toetsingscommissie kan, indien de melding van financiële belangen in de
gedragscode is opgenomen, ook betekenen dat financiële belangen daadwerkelijk worden
Vergelijk: D.J. Elzinga, A.F.A. Korsten, Welk risicoprofiel heeft wethouder Jo Palmen op het vlak van
bestuurlijke integriteit, rapport 18 februari 2018, p. 45-46.

73

25

gemeld, dan wel op afstand worden gezet. Het betreft dan, kortom, het herstellen van
onregelmatigheden, waarvoor de wethouder zelf zorg kan dragen. De provinciale
toetsingscommissie kan voorts vaststellen dat een (kandidaat-)wethouder beter niet een
bepaald onderwerp in zijn portefeuille kan hebben, dan wel zich beter kan verschonen als het
onderwerp in het college wordt behandeld. Vanzelfsprekend kan de gemeenteraad ook
ver(der)gaande, politieke gevolgen koppelen aan een negatief integriteitsadvies. Het betreft
dan in het bijzonder het vertrouwensontslag.
Maatregelen als berisping en schorsing, die in het ambtenarenrecht gebruikelijk zijn,
lijken overigens minder geschikt voor toepassing op wethouders. Deze maatregelen
veronderstellen een vorm van een gezagsverhouding. Die is er niet tussen de raad en
wethouders of tussen de burgemeester en wethouder.
3.9.Waar moet de regeling worden vastgelegd?
Ten slotte is de vraag relevant waar een regeling over een integriteitsprocedure moet worden
vastgelegd. Kunnen gemeenten dat zelf, bijvoorbeeld in een verordening of in het reglement
van orde van de raad, of ligt het voor de hand de regeling vast te leggen in een wet in formele
zin? Voor de beantwoording van deze vraag is van belang of aan de betrokken (kandidaat)wethouder bindende verplichtingen worden opgelegd. Bovendien moet vooraf, voor alle
betrokkenen, kenbaar zijn op welke wijze de integriteitstoets plaatsheeft. Dat geldt in het
bijzonder voor de (kandidaat-)wethouder, die object van onderzoek is, en voor wie dit
duidelijk moet zijn. De procedure en de normen waaraan wordt getoetst, moeten daarom
voldoende precies en in openbare regels vastliggen. 74
De integriteitsnormen waaraan de gemeentelijke toetsingscommissie bij benoeming
van wethouders toetst, zijn thans reeds gedeeltelijk in de wet opgenomen. Daaraan zal de raad
bij benoeming sowieso moeten toetsen. Wij bepleitten hiervoor een uitbreiding van de
integriteitsnormen. De toetsing door deze gemeentelijke commissie behoeft daarom, strikt
genomen, geen specifieke wettelijke grondslag. Hoewel juridisch niet strikt noodzakelijk, kan
het wel verstandig zijn om de toetsing in de Gemeentewet op te nemen. In art. 35 kan worden
opgenomen dat een commissie in de zin van art. 81 Gemeentewet toetst of de wethouder
benoembaar is. Daarmee is de procedure verplicht voorgeschreven in de wet. Zij is niet
vrijblijvend en kan niet langer impliciet plaatsvinden. Wij nemen daarmee een ander
standpunt in dan de Handleiding basisscan integriteit. In tegenstelling tot de Handleiding
staan wij een juridisch bindende procedure voor.
In het geval van de verplichting tot het kunnen overleggen van een Verklaring Omtrent
Gedrag (VOG), hetgeen overigens geen onderdeel is van dit onderzoek maar wat wel
illustratief is, is een formeel-wettelijke grondslag wel nodig: in dat geval wordt van de
wethouder een verplichting verwacht, die bovendien in de weg kan staan aan benoeming. Er
wordt, met andere woorden, een benoemingsvereiste gecreëerd en dat heeft een wettelijke
grondslag nodig.
Dan komen wij bij de procedure in geval van een tussentijdse melding van een
integriteitschending. Deze wordt gedaan bij de burgemeester. De procedure van een
provinciale toetsingscommissie die gaat onderzoeken of een melding gegrond is en daarover
adviseert aan het gemeentebestuur, is in onze opzet verplicht. Om die reden ligt het voor de
hand om ofwel art. 170, tweede lid, Gemeentewet uit te breiden, dan wel dit artikellid mét de
meldingsprocedure vast te leggen in een nieuw art. 170a Gemeentewet. Daarin is dan
De Handleiding basisscan integriteit, Den Haag: ministerie van BZK 2019, p. 24, spreekt van toestemming
van de kandidaat. Dat is onzes inziens niet nodig. Door kandidaatstelling, dan wel aanvaarding van het ambt van
wethouder aanvaardt hij dat hij object van integriteitsonderzoek is.
74

26

voorgeschreven dat de burgemeester, nadat hij heeft vastgesteld dat een melding ontvankelijk
is (want niet kennelijk ongegrond), hij deze doorgeleidt aan een toetsingscommissie in de zin
van art. 82 Provinciewet, die de melding onderzoekt en daarover, door tussenkomst van de
burgemeester, advies uitbrengt aan de gemeenteraad. Vanwege het verplichte karakter is een
formeel-wettelijke grondslag noodzakelijk.
Hiervoor is ook de periodieke toetsing genoemd. Deze heeft geen wettelijke grondslag
nodig, maar kan ook in het reglement van orde van de raad worden geregeld. De
verplichtingen om registers bij te houden, bestaan al. Het betreft hier ‘slechts’ een
uitvoeringskwestie.

27

28

4. Inrichting van de procedure
4.1.Uitgangspunten
In de voorgaande hoofdstukken is gebleken dat de volgende uitgangspunten van belang zijn
bij de beantwoording van de vraag op welke wijze een integriteitsprocedure ingericht dient te
worden bij de benoeming van wethouders en ingeval mogelijke integriteitsschendingen door
wethouders tijdens hun ambtstermijn aan de orde komen.
Het eerste uitgangspunt is dat de burgemeester een wettelijke taak heeft de bestuurlijke
integriteit van de gemeente te bevorderen (art. 170, tweede lid, Gemeentewet). Deze
wettelijke taak veronderstelt dat ook de burgemeester betrokken is bij de behandeling van
integriteitsvraagstukken ten aanzien van (kandidaat-)wethouders. De tot stand te brengen
integriteitsprocedure dient te voorzien in een duidelijk afbakening van taken en bevoegdheden
tussen de gemeenteraad en de burgemeester. Gelet op het feit dat de gemeenteraad beslist over
benoeming en ontslag van wethouders, ligt het in de rede dat de burgemeester met name een
ondersteunende functie heeft ten behoeve van de gemeenteraad. Hierna wordt de
taakverdeling tussen raad en burgemeester nader uitgewerkt.
Ten tweede is van belang dat de instantie die beslist over de benoeming en ontslag van
wethouders in beginsel de primair aangewezen instantie is om te oordelen over (de uitkomsten
van) integriteitsvraagstukken die zowel bij de benoeming van wethouders als tijdens hun
ambtstermijn opkomen. Dit betekent dat de gemeenteraad als de tot benoeming en ontslag
bevoegde instantie (art. 35 en 49 Gemeentewet) een centrale rol hoort te vervullen bij het
bepalen van de rechtsgevolgen van mogelijke integriteitsproblemen voor (kandidaat)wethouders. Het ligt daarbij voor de hand dat een commissie uit de gemeenteraad bij de
benoeming van wethouders integriteitsvraagstukken ter hand neemt en beoordeelt, en op
grond van haar bevindingen aan de gemeenteraad verslag uitbrengt. De raad vormt zich dan
op basis van die bevindingen een oordeel en neemt een besluit tot al dan niet benoeming van
de kandidaat-wethouder. Bij tussentijdse meldingen oordeelt aan het einde van de
integriteitsprocedure de gemeenteraad over de mogelijke (juridische of politieke) gevolgen
van een integriteitsoordeel voor een wethouder.
Ten derde is het voor de inrichting van een deugdelijke integriteitsprocedure van
overwegend belang dat een externe onafhankelijke instantie betrokken wordt (of kan worden)
bij de beoordeling van integriteitsvraagstukken ten aanzien van (kandidaat-)wethouders. De
gemeenteraad en de burgemeester nemen, zo zagen wij hiervoor, geen neutrale,
onafhankelijke en onpartijdige, positie in ten aanzien van (kandidaat-)wethouders. De leden
van de gemeenteraad staan in een politieke verhouding tot (kandidaat-)wethouders, hetzij
omdat zij deel uitmaken van de coalitie, waarop de wethouders steunen, hetzij omdat zij
behoren tot de fracties die de oppositie vormen. Uiteraard mag van de raadsleden verwacht
worden dat zij voldoen aan hun (wettelijke) verplichtingen en dat zij in dat kader zo nodig op
een zorgvuldige en nauwgezette wijze tot een oordeel komen omtrent integriteitsvraagstukken
ten aanzien van (kandidaat-) wethouders. Daarnaast blijkt echter uit ervaring dat bij de
handhaving van integriteitsregels in vertegenwoordigende lichamen, zoals gemeenteraden of
parlementen op nationaal niveau, altijd het risico aanwezig is dat politieke factoren het
besluitvormingsproces beïnvloeden en dat politieke aspecten/overwegingen afbreuk kunnen
doen aan een zorgvuldig besluitvormingsproces. Juist om het risico van politisering van de
besluitvorming te verminderen, is het gewenst een externe onafhankelijke instantie te
betrekken in het besluitvormingsproces en aan deze instantie een vaste onderzoeksfunctie toe
te kennen bij de beoordeling van integriteitsvraagstukken. De externe onafhankelijke
instantie, zowel hiervoor als hierna verder aangeduid als provinciale toetsingscommissie,
29

onderzoekt op verzoek integriteitsvragen die bij de benoeming van een wethouder of tijdens
zijn ambtstermijn rijzen en brengt daarover een rapport uit met een aanbeveling. Hierna wordt
nader ingegaan op de precieze taakstelling van deze provinciale toetsingscommissie.
Niet alleen met het oog op de positie van de gemeenteraad en de raadsleden, maar ook
vanwege de positie van de burgemeester in het lokale bestuur is het gewenst een externe
instantie in te schakelen bij integriteitsvraagstukken. Immers ook voor de burgemeester geldt
dat politieke verhoudingen, zowel ten opzichte van de gemeenteraad als ten opzichte van de
wethouders, op de achtergrond – of voorgrond – een rol kunnen spelen, wanneer
integriteitsvraagstukken opkomen ten aanzien van (kandidaat-)wethouders. De burgemeester
neemt in dat opzicht evenmin een neutrale, onafhankelijke en onpartijdige positie in. Zo is hij
voor herbenoeming afhankelijk van de gemeenteraad. De raad kan hem ook aanbevelen voor
ontslag wegens verstoorde verhoudingen. In het vorige hoofdstuk is, op grond van
literatuurstudie, aangegeven dat de burgemeester in een kwetsbare positie komt als hij te zeer
inhoudelijk met concrete integriteitsvraagstukken wordt belast. Ook in relatie tot de positie
van de burgemeester is het daarom gewenst dat een externe toetsingscommissie een vaste
functie heeft bij het onderzoek van integriteitsvraagstukken.
Ten vierde wordt gekozen voor het uitgangspunt dat de beoordeling van
integriteitsvraagstukken ten aanzien van (kandidaat-) wethouders betrekking heeft op een
vervulling van publieke taken en bevoegdheden. Het gaat immers in essentie om de vraag of
een persoon benoemd kan worden in het publieke ambt van wethouder en om de vraag of een
wethouder bij een mogelijke integriteitsschending zijn of haar publieke functie kan behouden.
De beantwoording van deze vragen hoort volledig bij overheidsinstanties te berusten. Het een
en ander betekent dat ook de toetsingscommissie, die betrokken wordt bij de behandeling van
integriteitsvraagstukken, een overheidsinstantie hoort te zijn. De bestaande praktijk, waarbij
particuliere integriteitsbureaus adviezen en rapporten opstellen, dient dan ook te worden
verlaten. In plaats daarvan is het, mede om redenen van efficiency, aan te bevelen om in elke
provincie, op provinciaal bestuursniveau, een zelfstandige en onafhankelijke
toetsingscommissie in te richten, voorzien van ambtelijke ondersteuning, om ten behoeve van
de gemeenten in de provincie, de taken op het punt van integriteitsvraagstukken uit te
oefenen. Hierna wordt nader ingegaan op de samenstelling en taken van deze
toetsingscommissie. Wij duiden deze onafhankelijke commissie aan als de provinciale
toetsingscommissie.
Ten vijfde is openheid en transparantie een belangrijk uitgangspunt van de
integriteitsprocedure. Dit betekent dat in elke gemeente een vaste procedure voorhanden is en
dat deze procedure inzichtelijk is en met voldoende waarborgen omgeven. De rapportages
over integriteitsvragen ten aanzien van (kandidaat-)wethouders zijn in beginsel openbaar.
Met transparantie en openheid hangt ten slotte ook samen dat duidelijk is welke integriteitsen gedragsregels gelden voor wethouders. Ook de rechtszekerheid en de rechtsgelijkheid
spelen hier een belangrijke rol. Voor (kandidaat-)wethouders moet duidelijk zijn welke
integriteitsregels/gedragsregels voor hen gelden. Voor de gemeenteraad, de burgemeester en
de externe onafhankelijke toetsingscommissie moet er helderheid zijn omtrent het
toetsingskader. Hiervoor bleek dat de bestaande gedragscode die duidelijkheid op onderdelen
niet verschaft. Bovendien is de juridische betekenis van de gedragscode onduidelijk. Een
adequate integriteitsprocedure staat of valt met een helder wettelijk toetsingskader. Het is aan
te bevelen dit toetsingskader in de Gemeentewet op te nemen, met eventueel de mogelijkheid
om bepaalde elementen nader uit te werken in een algemene maatregel van bestuur (AMvB).
Dit wettelijke toetsingskader omvat in ieder geval: het vereiste van een Verklaring Omtrent
Gedrag voor wethouders, de verplichting om jaarlijks neveninkomsten, giften, reizen op
kosten van derden, en financiële belangen (onroerend goed, aandelen/obligaties,
deelnemingen in bedrijven e.d., inclusief financiële belangen van de partner en minderjarige
30

gezinsleden) openbaar te maken, de verplichting om jaarlijks nevenfuncties openbaar te
maken, de bestaande regeling inzake onverenigbare functies (art. 36b Gemeentewet) de
bestaande regeling inzake toelaatbaarheid van nevenfuncties (art. 41b Gemeentewet), de
bestaande regeling inzake (verrekening van) vergoedingen (art. 44 Gemeentewet), de
bestaande regeling inzake verboden handelingen (art. 15 Gemeentewet), een regeling inzake
het beperkt toestaan van giften (bijvoorbeeld tot max 50 euro), een regeling betreffende reizen
op kosten van derden (voorafgaande toestemming), etc. etc.
Op grond van bovengenoemde uitganspunten kan een nieuwe integriteitsprocedure
voor (kandidaat-) wethouders als volgt worden vorm gegeven.
4.2.Procedure bij de benoeming van wethouders
Hiervoor bleek dat het niet ongebruikelijk is dat de benoeming van wethouders na
gemeenteraadsverkiezingen wordt voorbereid door een commissie uit de raad (in nieuwe
samenstelling). De Gemeentewet voorziet namelijk in een commissie voor de geloofsbrieven
voor de ‘benoeming’ (toelating) van raadsleden. De wet veronderstelt echter ook – zij het vrij
impliciet – dat de gemeenteraad bij de benoeming van wethouders nagaat of voldaan wordt
aan de wettelijke vereisten voor benoeming (art. 36, 36a, 36b Gemeentewet). Art. 6
Modelverordening VNG gaat ervan uit dat de gemeenteraad een commissie (van drie leden)
instelt om te onderzoeken of kandidaten voor het wethouderschap voldoen aan deze wettelijke
vereisten. De commissie brengt advies aan de gemeenteraad die vervolgens besluit over de
benoeming van wethouders.
In aansluiting op de bestaande praktijk kan een dergelijke commissie, die aan te
duiden valt als gemeentelijke toetsingscommissie, tevens nagaan of de kandidaten voor het
wethouderschap naast de toetsing aan art. 36, 36a en 36b Gemeentewet ook voldoen aan de
overige integriteits- en gedragsregels, die deel uit maken van het hiervoor genoemde
wettelijke toetsingskader. Het is raadzaam deze gemeentelijke toetsingscommissie een
grondslag te geven in de Gemeentewet.
Met het oog op het onderzoek van de gemeentelijke toetsingscommissie dienen de
kandidaat-wethouders aan deze bijzondere raadscommissie inzage te geven in hun
nevenfuncties, neveninkomsten, financiële belangen etc., en een Verklaring Omtrent Gedrag
over te leggen. Het ligt voor de hand dat deze opgave van gegevens na de benoeming van de
wethouders openbaar wordt gemaakt. De burgemeester is dan, gezien zijn wettelijke taak op
grond van art. 170, tweede lid, Gemeentewet, de aangewezen instantie om erop toe te zien dat
deze gegevens openbaar worden gemaakt, en dat deze gegevens jaarlijks op een vast tijdstip
bijgewerkt worden en openbaar gemaakt.
In de meeste gevallen zal de gemeentelijke toetsingscommissie op basis van een eigen
onderzoek kunnen besluiten dat de kandidaat-wethouders voldoen aan de functie-eisen en dat
er geen belemmeringen zijn om betrokkenen door de raad te benoemen.
Voor zover er wel twijfels zijn of voldaan wordt aan het wettelijke toetsingskader,
dient de procedure zo te worden ingericht dat de gemeentelijke toetsingscommissie aan de
burgemeester verzoekt om de betreffende integriteitsvraag voor te leggen aan de provinciale
toetsingscommissie. De burgemeester beoordeelt alvorens het verzoek door te zenden of de
voorgelegde vraag inderdaad het wettelijk toetsingskader betreft. Op deze wijze functioneert
de burgemeester als schakelpunt tussen de gemeentelijke toetsingscommissie en de
provinciale toetsingscommissie. Te overwegen valt om voorts toe te staan dat de
burgemeester uit eigen beweging een integriteitsvraag voorafgaande aan de benoeming van
wethouders aan de provinciale toetsingscommissie kan voorleggen, indien bijvoorbeeld een
klacht van een burger over het niet naleven van het wettelijke toetsingskader daartoe
31

aanleiding geeft. De burgemeester stelt de gemeentelijke toetsingscommissie op de hoogte
van het verzoek aan de provinciale toetsingscommissie. De commissie wacht alsdan de door
de burgemeester gevraagde rapportage af.
De provinciale toetsingscommissie onderzoekt de aan haar voorgelegde
aangelegenheid, en beoordeelt of gehandeld is overeenkomstig het wettelijke toetsingskader.
Hierna wordt afzonderlijk ingegaan op de procedure bij de provinciale toetsingscommissie.
Deze toetsingscommissie brengt rapport uit aan de burgemeester, die het rapport doorgeleidt
aan de gemeentelijke toetsingscommissie. Deze commissie overweegt de bevindingen uit het
rapport en brengt verslag uit aan de gemeenteraad met het oog op de besluitvorming over de
benoeming van de wethouders.
In deze opzet van de integriteitsprocedure bij de benoeming van wethouders is
derhalve een belangrijke rol weggelegd voor de provinciale toetsingscommissie. Bij twijfel of
aan het wettelijke toetsingskader de hand wordt gehouden, vraagt de gemeentelijke
toetsingscommissie, respectievelijk de burgemeester, altijd om een oordeel van de provinciale
toetsingscommissie. De rapportage van deze commissie wordt bovendien openbaar gemaakt.
Op deze wijze wordt in de procedure een belangrijke waarborg ingebouwd om politisering
van het besluitvormingsproces te voorkomen.
Het is raadzaam de hoofdlijnen van deze procedure bij de benoeming van wethouders
in de Gemeentewet te verankeren. De toetsing door de gemeentelijke toetsingscommissie
behoeft, strikt genomen, geen specifieke wettelijke grondslag, alhoewel het verstandig is om
de toetsing wel in de Gemeentewet op te nemen. Art. 35 Gemeentewet bepaalt dan dat een
commissie in de zin van art. 81 Gemeentewet toetst of de wethouder benoembaar is. Daarmee
is de procedure verplicht voorgeschreven in de wet. De procedure in geval van een
tussentijdse melding kan ofwel in een uitbreiding van art. 170, tweede lid, Gemeentewet
worden vastgelegd, ofwel in een nieuw art. 170a Gemeentewet. Daarin is dan voorgeschreven
dat de burgemeester, nadat hij heeft vastgesteld dat een melding ontvankelijk is (want niet
kennelijk ongegrond), hij deze doorgeleidt aan een toetsingscommissie in de zin van art. 82
Provinciewet, die de melding onderzoekt en daarover, door tussenkomst van de burgemeester,
advies uitbrengt aan de gemeenteraad. Vanwege het verplichte karakter is een formeelwettelijke grondslag noodzakelijk.
Voor een schema van deze procedure verwijzen wij naar bijlage 2.
4.3.Procedure voor integriteitsvragen tijdens de ambtstermijn van wethouders
Wanneer integriteitsvragen rijzen tijdens de ambtstermijn van een wethouder kan in grote
lijnen dezelfde procedure gevolgd worden als bij de benoeming van wethouders, met dien
verstande dat hier een grotere rol voor de burgemeester is weggelegd, vanwege zijn wettelijke
zorgtaak voor de gemeentelijke integriteit. Hij neemt, naar aanleiding van een melding, kennis
van een integriteitsklacht- of vraag betreffende een wethouder. Het betreft dan bijvoorbeeld
de jaarlijkse opgave van de vereiste gegevens van een wethouder, of bijvoorbeeld een
nevenfunctie, een verboden handeling of reis op kosten van derden. De burgemeester toetst of
de klacht het wettelijke toetsingskader betreft en in hoeverre de klacht ontvankelijk is. Hij
legt, indien dat het geval is, het verzoek om een onderzoek voor aan de provinciale
toetsingscommissie.
De provinciale toetsingscommissie onderzoekt de aan haar voorgelegde
aangelegenheid en beoordeelt of gehandeld is overeenkomstig het wettelijke toetsingskader.
De provinciale toetsingscommissie brengt vervolgens rapport uit aan de burgemeester, die het
rapport doorgeleidt aan de gemeenteraad. De burgemeester zorgt voor de openbaarmaking
32

van het rapport. De raad besluit over de vraag of, en zo ja, welke gevolgen verbonden moeten
worden aan de betreffende kwestie.
Het is raadzaam om de hoofdlijnen van deze procedure in de Gemeentewet te
verankeren.
Voor een schema van deze procedure verwijzen wij naar bijlage 2.
4.4.Procedure bij de provinciale toetsingscommissie
Bij elke provincie wordt, zoals hierboven voorgesteld, een onafhankelijke toetsingscommissie
ingesteld voor onderzoek naar integriteitsvragen betreffende (kandidaat-)wethouders. De
commissie bestaat bij voorkeur uit drie leden. Provinciale Staten benoemen de leden van de
toetsingscommissie voor een vaste termijn. Herbenoeming is niet mogelijk. Bij de selectie van
personen voor de toetsingscommissie valt te denken aan leden met een juridische of
bestuurlijke achtergrond die (bijvoorbeeld) zitting hebben in de provinciale
bezwaarschriftenadviescommissie. Het valt te overwegen om leden van de rechterlijke macht
als voorzitter van de toetsingscommissie te benaderen. Met het oog op het waarborgen van de
onafhankelijkheid van de leden van de provinciale toetsingscommissie dienen onverenigbare
functies te worden vastgesteld, zoals het lidmaatschap van de raad, het burgemeesterschap,
het wethouderschap en ambtelijke functies bij de gemeente.
Voor wat de procedure bij de provinciale toetsingscommissie kan ten slotte nog het
volgende worden opgemerkt. De commissie ontvangt van de burgemeester alle beschikbare
gegevens betreffende de aan haar voorgelegde integriteitsvraag en hoort in beginsel de
betrokken (kandidaat-)wethouder. Zij past hoor en wederhoor toe. Zij hoort in ieder geval de
kandidaat-wethouder c.q. de wethouder op wie de melding betrekking heeft. De commissie
legt in een rapport haar bevindingen vast en kan daarbij in overweging geven welke maatregel
getroffen moet worden ten aanzien van de wethouder, voor zover sprake is van gedraging in
strijd met het wettelijke toetsingskader.

33

34

5. Gevolgen voor (benoeming) gedeputeerden, waterschapsbestuurders,
eilandgedeputeerden, bestuurders van gemeenschappelijke regelingen
Tot de vragen van dit onderzoek behoort ook de vraag wat het voorgaande betekent voor
gedeputeerden, waterschapsbestuurders, eilandgedeputeerden en bestuurders van
gemeenschappelijke regelingen. De vraag is relevant, omdat (wettelijke) regelingen die de
lokale overheden betreffen, vaak zoveel mogelijk uniform zijn vormgegeven. Wel geldt dat de
ene lokale overheid meer op de gemeente lijkt dan de andere. Zo is de provincie gedualiseerd,
in tegenstelling tot het waterschap en de gemeenschappelijke regeling (in de vorm van een
openbaar lichaam). Het eilandsbestuur van de BES-eilanden is weliswaar gedualiseerd, maar
kent een eigen regime, met aanvullende integriteitsregels. Wij behandelen elke bestuurslaag
separaat.
5.1.Gedeputeerden
Zoals gezegd lijkt het provinciebestuur sterk op het gemeentebestuur. In ieder geval gelden
voor gedeputeerde staten dezelfde integriteitsnormen als voor wethouders. Bovendien gelden
de bezwaren voor een al te nauwe betrokkenheid van provinciale staten of de commissaris van
de Koning bij integriteitsonderzoek evenzeer als voor (hiervoor weergegeven) de
betrokkenheid van de gemeenteraad of de burgemeester daarbij. De raad en provinciale staten
zijn zeer geïnvolveerd, de burgemeester en de commissaris van de Koning komen in een
kwetsbare positie te verkeren.
De belangrijkste vraag met betrekking tot gedeputeerden luidt op welk bestuurlijk
niveau de onafhankelijke toetsingscommissie moet liggen. Hiervoor hebben wij, vooral om
redenen van efficiency, gekozen voor een onafhankelijke provinciale toetsingscommissie voor
de beantwoording van integriteitsvragen over wethouders. Enerzijds is het efficiënt dat de
provinciale toetsingscommissie ook deze vragen over gedeputeerden beantwoordt. De
commissie is onafhankelijk in haar werkzaamheden. Anderzijds benoemen provinciale staten
de leden van deze commissie. Het gevaar van beïnvloeding van de uitkomsten van
integriteitsonderzoek door de benoeming van de leden van de toetsingscommissie is echter
gering. Het zal niet snel voorkomen – het lijkt zelfs onwaarschijnlijk – dat provinciale staten
hun benoemingsbeleid afstemmen op mogelijke uitkomsten van integriteitsonderzoek door de
provinciale toetsingscommissie. Zo bezien kan deze toetsingscommissie ook
integriteitsvragen over gedeputeerden beantwoorden.
5.2.Waterschapsbestuurders
Het waterschapsbestuur is niet gedualiseerd. Dat betekent dat de bestuurders (waarmee de
leden van het dagelijks bestuur zijn bedoeld) worden benoemd door en uit het algemeen
bestuur. Dat maakt de betrokkenheid van het algemeen bestuur bij (de benoeming en het
functioneren van) het dagelijks bestuur groot en de noodzaak van een onafhankelijke toetsing
in geval van integriteitsvragen belangrijk. De voorzitter bevordert de integriteit van het
waterschap. 75 De provincie is de bestuurslaag die ‘boven’ de waterschappen staat: zo stelt het
provinciebestuur waterschappen in en houdt het toezicht daarop.
Gegeven deze staatsrechtelijke positie van het waterschap en de bestuursstructuur
daarvan kan de hiervoor gegeven procedure mutatis mutandis toegepast kan worden op
75

Art. 94, tweede lid, Waterschapswet.

35

waterschapsbestuurders. Bij de benoeming van leden van het dagelijks bestuur toetst een
commissie uit het algemeen bestuur of de kandidaat-bestuurders aan de integriteitsnormen
voldoen. Deze toetsingscommissie kan integriteitsvraagstukken voorleggen aan de provinciale
toetsingscommissie. Tussentijdse meldingen zijn gericht aan de voorzitter, die na een
vooronderzoek de melding doorgeleidt aan deze toetsingscommissie. Het advies van de
commissie wordt gezonden aan de voorzitter, die het advies doorgeleidt aan het algemeen
bestuur.
5.3.Eilandgedeputeerden
Bonaire, Sint Eustatius en Saba zijn openbare lichamen op grond van art. 132a Grondwet. Zij
hebben kenmerken van een gemeente, maar er zijn ook aanmerkelijke verschillen. In de eerste
plaats kennen de Wet openbare lichamen BES (WolBES) en de Wet financiën BES (FinBES)
meer integriteitsnormen voor bestuurders dan de Gemeentewet.
Voor het bestuurscollege bestaat bijvoorbeeld de wettelijke bepaling dat bloed- of
aanverwantschap tot en met de tweede graad of een huwelijk niet mag bestaan tussen een
eilandgedeputeerde en een ander lid van het bestuurscollege, inclusief de gezaghebber. 76 De
Gemeentewet kent geen soortgelijke bepaling. Zij is in de WolBES opgenomen, omdat de
eilanden kleine leefgemeenschappen hebben en het als ongewenst wordt beschouwd dat de
banden tussen de bestuurders onderling al te hecht zijn. Daarnaast moeten de
eilandgedeputeerde en de gezaghebber na hun benoeming en ontslag bij de
Rijksvertegenwoordiger een schriftelijke verklaring indienen met onder meer een
omschrijving van hun zakelijke belangen en hun privévermogen, en dat van hun
echtgenoten. 77 Ook hier ontbreekt een pendant in de Gemeentewet. Een vergelijking van het
vermogen tussen het begin en het einde van de ambtsperiode kan ongerechtvaardigde
verrijking aan het licht brengen. Verder kan de gezaghebber de eilandgedeputeerde van zijn
betrekking vervallen verklaren, indien de eilandgedeputeerde een met zijn functie
onverenigbare betrekking vervult en de eilandsraad ten onrechte nalaat ontslag te verlenen. 78
In de systematiek van de Gemeentewet verleent de raad ontslag, maar heeft de burgemeester
niet het laatste woord. Hij komt in deze procedure niet voor. Ook hier speelt de
kleinschaligheid van de eilanden een rol, waardoor er druk op de eilandsraadsleden groot kan
zijn om de eilandgedeputeerde niet te ontslaan.
In de tweede plaats ontbreekt een provinciale bestuurslaag. Er is daarom een
Rijksvertegenwoordiger voor de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. 79 Hij is
de bestuurlijke schakel tussen het rijk en de openbare lichamen. De Rijksvertegenwoordiger
heeft enkele bevoegdheden die, indien het gemeenten zou betreffen, aan het provinciebestuur
(commissaris van de Koning, gedeputeerde staten) zouden toekomen.
Ten slotte is een relevant verschil dat de gezaghebber, in tegenstelling tot de
burgemeester, niet de wettelijke zorgplicht tot bevordering van de integriteit van het openbaar
lichaam heeft. Wel bevordert hij, op grond van art. 172, tweede lid, WolBES, een goede
behartiging van de aangelegenheden van het openbaar lichaam. Daaronder kan mede de
integriteit worden verstaan.
Het voorgaande betekent dat de raadscommissie die de benoeming van de
eilandgedeputeerde onderzoekt, aan meer vereisten moet toetsen. Fundamenteler is de vraag
waar de functie van de provinciale toetsingscommissie belegd moet worden. Er zijn enkele
Art. 41 WolBES; art. 81 WolBES. Zie Deel II, par. 2.3.
Art. 49 WolBES.
78
Art. 57 WolBES. Zie Deel II, par. 2.3.
79
Art. 187, eerste lid, WolBES.
76
77

36

opties. In de eerste plaats kan een provinciale toetsingscommissie van een provincie de
integriteitsvraagstukken van de BES-eilanden behandelen. In de tweede plaats kunnen de
BES-eilanden een gezamenlijke toetsingscommissie instellen, net zoals zij ook verplicht zijn
gezamenlijk een rekenkamer in te stellen. 80 In de derde plaats kan de Rijksvertegenwoordiger
een de toetsingscommissie instellen. Wat ons betreft ligt de laatste optie het meest voor de
hand. De eerste optie (onderbrengen bij provinciale toetsingscommissie) heeft als nadeel dat
de leden van de toetsingscommissie ver verwijderd zijn van de BES-eilanden. Door de
commissie in te stellen door de Rijksvertegenwoordiger kunnen daarin ook bewoners van de
BES-eilanden worden opgenomen, bijvoorbeeld raadsheren van het Gemeenschappelijk Hof
van Justitie, die kennis hebben van de door de BES-eilanden bijzondere regelgeving. De
tweede optie heeft als nadeel dat de eilandsraden betrokken raken bij de benoeming van de
toetsingscommissie die een oordeel moet vellen over hun eigen eilandgedeputeerden. De
Rijksvertegenwoordiger kan dat met meer afstand tot de lokale politiek doen. Hij neemt, zo
bezien, de rol van provinciale staten tot de benoeming van de leden van de provinciale
toetsingscommissie over.
5.4.Bestuurders van gemeenschappelijke regelingen
Dit is de moeilijkste categorie, omdat de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) veel
vormen van gemeenschappelijke regelingen toelaat, niet alleen tussen gemeenten, maar tussen
allerlei openbare lichamen. Wij beperken ons tot de gemeentelijke samenwerking. In de
lichtere vormen, zoals de regeling ‘zonder meer’ 81, het gemeenschappelijk orgaan, de
bedrijfsvoeringsregeling en de centrumregeling 82, zijn in de regel wethouders lid van het
bestuur – maar raadsregelingen zijn ook mogelijk (zie hieronder). De wethouders zijn al
‘getoetst’ bij hun benoeming tot wethouder, tussentijds in hun functie als wethouder of naar
aanleiding van meldingen die bij de burgemeester van de deelnemende gemeente
binnenkomen. Denkbaar is echter, dat een integriteitsmelding binnenkomt bij de voorzitter
van het bestuur van een gemeenschappelijke regeling, omdat deze betrekking heeft op
handelingen van de wethouder als bestuurslid van de gemeenschappelijke regeling. Een
wettelijke taak tot bevordering van de integriteit van de gemeenschappelijke regeling heeft hij
overigens niet. In dat geval ligt het voor de hand dat de voorzitter van de regeling de melding
doorgeleidt aan de provinciale toetsingscommissie. De commissie zendt haar advies aan
zowel de voorzitter van de gemeenschappelijke regeling als aan de burgemeester van de
betreffende gemeente.
De meest vergaande variant van de gemeenschappelijke regeling is het openbaar
lichaam. Dat kent een monistische bestuursstructuur, met een algemeen en een dagelijks
bestuur. De Wgr kent weinig integriteitsnormen, die specifiek op de gemeenschappelijke
regeling betrekking hebben. Hoogstens bevat art. 20 Wgr een incompatibiliteitenregeling, die
niet alleen voor de leden van het dagelijks, maar ook voor de leden van het algemeen bestuur
geldt. Voor collegeregelingen geldt hetzelfde als hiervoor al is genoemd: omdat de leden van
het bestuur wethouders zijn (of burgemeester), zijn zij reeds getoetst op gemeentelijk niveau.
Voor een raadsregeling of een gemengde regeling ligt dat anders: dan worden raadsleden lid
van het bestuur van het openbaar lichaam en is de integriteitstoetsing urgenter. Het is dan
echter, zoals gezegd, de vraag wat deze toetsing precies behelst, omdat de Wgr nauwelijks
integriteitsnormen kent. Dat maakt deze toetsing uiteindelijk weinig zinvol, mede in
aanmerking genomen dat de bestuursleden van een gemeenschappelijke regeling ook
Art. 95 WolBES.
Gebaseerd op art. 1 Wgr.
82
Allen op grond van art. 8 Wgr.
80
81

37

gemeentelijke politieke ambtsdragers zijn. Wethouders zijn daar al getoetst. Voor raadsleden
geldt dat weliswaar niet, maar zij zijn wel gebonden aan de veel uitgebreidere gemeentelijke
integriteitsnormen.

38

6. Conclusies
De centrale vraag van dit onderzoek luidt: wat betekent de zorgplicht van de burgemeester
voor de bestuurlijke integriteit voor diens rol en bevoegdheden bij integriteitskwesties bij
wethouders en hoe verhoudt deze positie van de burgemeester zich tot de autonome positie
van de gemeenteraad? Voordat wij toekomen aan de beantwoording van deze vraag, zullen
wij de deelvragen beantwoorden.
-

Hoe verhoudt de zorgplicht van de burgemeester voor de bestuurlijke integriteit en de
middelen die hem daarbij ten dienste staan tot zijn andere (mogelijke) taken binnen het
integriteitsdomein en de middelen die hem daarbij ten dienste staan?

In par. 2 constateerden wij dat de burgemeester weliswaar een wettelijke zorgplicht heeft voor
de integriteit van de gemeente, maar dat hij geen concrete bevoegdheden heeft om deze taak
waar te maken. Dat deze zorgplicht bij hem ligt, is misschien niet onlogisch. Hij wordt
immers vaak als een politiek neutrale figuur gezien, die boven de partijen staat. Dat zou hem,
meer dan andere gemeentelijke ambten, in staat stellen om integriteitskwesties bij de
betrokkenen aan te kaarten. Bovendien is hij voorzitter van de gemeenteraad. Toch geven de
Gemeentewet noch een andere regeling weer wat de burgemeester in een integriteitscasus
moet of kan doen. Tegelijkertijd wordt het ‘integriteitsdomein’ steeds uitgebreider, onder
meer door uitbreiding van de gedragscodes (financiële belangen), de risicoanalyse voor
wethouder en de voorgenomen verplichting van een VOG. Onduidelijk is telkens, welke rol
de burgemeester daarin heeft of zou moeten hebben.
Het is bovendien onwenselijk om hem al te zeer te belasten met
integriteitsvraagstukken. Want hoewel hij boven de partijen zou staan, kan hij door zo’n
vraagstuk direct de gemeentelijke politieke arena worden ingetrokken. Dat maakt hem
kwetsbaar. Wij bevelen aan om de burgemeester niet direct te belasten met
integriteitsonderzoeken. Wel zal hij, vanwege zijn wettelijke plicht en zijn voorzitterschap
van de raad, spin in het web moeten zijn. Hij houdt overzicht van en regie op
integriteitsvragen, bijvoorbeeld meldingen door te geleiden naar een ambt dat beter belast kan
zijn met dit type onderzoek. Hij wordt ook weer op de hoogte gesteld van de uitkomsten
daarvan.
-

Op welke wijze kan een integriteitscommissie de burgemeester helpen de zorgplicht te
vervullen bij integriteitsconflicten bij wethouders? Met daarbij als onderliggende
vraag waar die commissie zich ‘bevindt’: een nieuwe commissie uit de gemeenteraad,
een extra taak voor de commissie voor de geloofsbrieven, een bovenlokale commissie
onder gezag van de CdK, of anderszins?

De gemeenteraad benoemt de wethouders. Hij kan ook nu al, zo volgt uit het modelreglement
van de VNG, uit zijn midden een commissie instellen voor de benoeming van wethouders.
Deze commissie toetst of de wethouders benoembaar zijn. Het ligt voor de hand om deze
commissie bij de benoembaarheid te laten toetsen aan de benoembaarheidsvereisten én aan de
relevante integriteitsnormen. Dat doet zij voor een groot gedeelte al: zijn er relevante
financiële belangen, zijn de nevenfuncties openbaar gemaakt, kan de kandidaat-wethouder
een VOG overleggen?
Toetsing door een raadscommissie, door ons aangeduid als een gemeentelijke
toetsingscommissie, kent ook een risico. Raadsleden hebben vaak een direct belang bij de
benoeming (of: niet-benoeming) van een wethouder. Deze kan immers uit de eigen fractie
39

komen, of juist van een andere fractie zijn, terwijl de eigen fractie bij de
collegeonderhandelingen buiten de boot is gevallen. Om die reden is het van belang dat
vragen of onduidelijkheden bij een onafhankelijke commissie worden belegd, zodat deze uit
de politieke sfeer worden getrokken. Wij bepleiten hiervoor een provinciale
toetsingscommissie.
Deze commissie heeft ook een rol bij tussentijdse meldingen over een
integriteitsprobleem van een wethouder. Vanwege de integriteitstaak van de burgemeester ligt
het voor de hand dat deze meldingen bij hem worden gedaan – en niet bij de gemeentelijke
toetsingscommissie, wederom om de beantwoording van integriteitsvragen uit de politieke
sfeer te houden. In antwoord op de vorige vraag stelden wij al dat de burgemeester, vanwege
zijn kwetsbaarheid bij integriteitsvraagstukken, ook niet te diep daarin getrokken moet
worden. Hij zal, zo bevelen wij aan, na een ontvankelijkheidsonderzoek de kwestie
doorgeleiden aan de provinciale toetsingscommissie.
-

Wat betekent een rol voor de burgemeester bij een integriteitskwestie bij een
wethouder voor de autonome bevoegdheid van de raad om wethouders te benoemen
(art. 35 Gemeentewet) en te ontslaan (art. 49 Gemeentewet)?
Op welke wijze kan als sluitstuk van het lokale proces een interventiemogelijkheid
door de CdK of de minister van BZK worden vormgegeven? Met daarbij als
onderliggende vraag waar die bevoegdheid op zou kunnen zien: het te voeren proces,
de te treffen beheersmaatregelen, het blokkeren van de benoeming, etc.?

De raad benoemt en ontslaat de wethouders. Dat is één van de kernelementen van de
gemeentelijke democratie. De bevoegdheid behoort ook tot de kern van de autonome
taakuitoefening. Hij is bovendien hoofd van de gemeente. Om die reden menen wij dat deze
bevoegdheid te allen tijde bij de raad ligt. Daarnaast geldt, dat indien de burgemeester, de
commissaris van de Koning of de minister daarin kunnen interveniëren, zij aldus speelbal
kunnen worden van de (lokale, provinciale of landelijke) politiek. Het is de vraag of dat in een
integriteitskwestie wenselijk is. De raad werkt wel samen met de burgemeester, vanwege zijn
integriteitszaak en zijn voorzitterschap van de raad.
Om deze redenen kiezen wij voor de constructie waarin een provinciale
toetsingscommissie, bestaande uit deskundigen, de integriteitskwestie beoordeelt. De
gemeentelijke toetsingscommissie kan haar, door tussenkomst van de burgemeester, om
advies vragen. Bij tussentijdse melding van integriteitsschendingen, die bij de burgemeester
worden gedaan, kan hij om advies vragen. De provinciale toetsingscommissie geeft openbaar
advies, zodat voor een ieder is na te gaan of de betreffende wethouder al dan niet
integriteitsnormen heeft veronachtzaamd of geschonden. De afweging die de raad dan maakt
om al dan niet het advies op te volgen, is evenzeer openbaar. Interventies van de minister of
de commissaris verstoren ofwel de werkzaamheden en bevindingen van de provinciale
toetsingscommissie, ofwel van de raad die een puur politieke afweging maakt bij de
oplegging van sancties aan de betreffende wethouder. Nota bene: als een onafhankelijke
commissie constateert dan aan een (kandidaat-)wethouder integriteitsproblemen kleven, dan
zal de raad uitgebreid moeten motiveren waarom hij de kandidaat-wethouder tóch benoemt of
de wethouder niet wenst te ontslaan.
-

Bij wijze van voortuitblik: op welke wijze kan een dergelijke regeling vorm krijgen
voor gedeputeerden, waterschapsbestuurders, eilandgedeputeerden en bestuurders van
gemeenschappelijke regelingen?

40

De door ons aanbevolen procedure is eveneens toepasbaar voor gedeputeerden,
waterschapsbestuurders en eilandgedeputeerden. Daarbij geldt dat voor gedeputeerden en
waterschapsbestuurders de provinciale toetsingscommissie haar werkzaamheden kan
verrichten; voor de eilandgedeputeerden, waarvoor overigens uitgebreidere integriteitsnormen
gelden, zal de Rijksvertegenwoordiger een toetsingscommissie kunnen instellen. Het is voor
de bestuurders van een gemeenschappelijke regeling, vanwege de grote diversiteit aan
samenwerking, moeilijker om een uniforme regeling te ontwikkelen. Het is ook minder
noodzakelijk, omdat de Wgr nauwelijks integriteitsnormen kent en de bestuurders van een
gemeenschappelijke regeling vaak al op gemeentelijk niveau zijn getoetst.
Wij komen daarmee terug op de hoofdvraag. De zorgplicht van de burgemeester voor
de bestuurlijke integriteit, in geval van integriteitskwesties bij wethouders betekent dat hij
spin in het web is, door overzicht te houden van en regie op integriteitsvragen te voeren. De
raadscommissie die de benoembaarheid en integriteit van een wethouder onderzoekt (de
gemeentelijke toetsingscommissie) stuurt de moeilijke vraagstukken, door tussenkomst van de
burgemeester, door naar een provinciale toetsingscommissie. De burgemeester ontvangt
meldingen en geleidt deze, na een ontvankelijkheidsonderzoek, door aan deze
toetsingscommissie. Het advies van de commissie wordt aan de burgemeester gezonden,
waarna hij deze doorzendt aan de raad. Wij bevelen een verdergaande invloed van de
burgemeester niet aan, omdat hij dan in een kwetsbare positie kan komen te verkeren. Hij kan
meegezogen worden in politieke conflicten over integriteitsonderzoek. De autonome positie
van de gemeenteraad komt in ons onderzoek tot uiting door zijn bevoegdheid tot benoeming
en ontslag van wethouders.

41

42

Bijlage 1: toetsingskader van integriteitsnormen
Integriteitsnormen die gelden bij de benoeming van een wethouder:
- De kandidaat-wethouder verplicht zich om voor de aanvaarding van de benoeming tot
wethouder afstand te doen van functies, werkzaamheden en activiteiten, die niet
verenigbaar zijn met de onafhankelijke uitoefening van de functie, gericht op de
behartiging van het algemeen belang; vgl. art. 41b, eerste lid, Gemeentewet
- De kandidaat-wethouder doet opgave van nevenfuncties, nevenwerkzaamheden en
nevenactiviteiten waarvoor hij/zij een vergoeding ontvangt, te vervullen/verrichten
naast het wethouderschap; vgl. art. 41b, derde lid, Gemeentewet
- De kandidaat-wethouder legt een Verklaring Omtrent Gedrag over; in de
Gemeentewet op te nemen
- De kandidaat-wethouder doet opgave van zijn financiële belangen (inkomsten,
eigendom onroerend goed, hypotheken, aandelen, etc.), alsmede van de financiële
belangen van zijn/haar partner en minderjarige kinderen; in de Gemeentewet op te
nemen
- De kandidaat-wethouder verplicht zich om voor de aanvaarding van zijn benoeming
tot wethouder afstand te doen van financiële belangen die niet verenigbaar zijn met
een onafhankelijke uitoefening van de functie, gericht op de behartiging van het
algemeen belang; in de Gemeentewet op te nemen
Daarnaast gelden de ‘klassieke’ benoembaarheidsvereisten, zoals (in beginsel)
ingezetenschap, leeftijd en incompatibiliteiten.
Integriteitsnormen die gelden gedurende de ambtstermijn van de wethouder:
- De wethouder verplicht zich om afstand te doen van nevenfuncties,
nevenwerkzaamheden en nevenactiviteiten, die niet verenigbaar zijn met de
onafhankelijke uitoefening van de functie, gericht op de behartiging van het algemeen
belang; vgl. art. 41b, derde lid, Gemeentewet
- De wethouder doet jaarlijks op een vast tijdstip opgave van nevenfuncties,
nevenwerkzaamheden en nevenactiviteiten waarvoor hij/zij een vergoeding ontvangt;
vgl. art. 41b, eerste lid, Gemeentewet
- De wethouder doet jaarlijks op een vast tijdstip opgave van zijn financiële belangen
(inkomsten, eigendom onroerend goed, hypotheken, aandelen, etc.), alsmede van de
financiële belangen van zijn/haar partner en minderjarige kinderen; in de
Gemeentewet op te nemen
- De wethouder verplicht zich om afstand te doen van financiële belangen die niet
verenigbaar zijn met een onafhankelijke uitoefening van de functie, gericht op de
behartiging van het algemeen belang; in de Gemeentewet op te nemen
- De wethouder onthoudt zich van verboden handelingen als bedoeld in art. 41c, eerste
lid, jo. art. 15, eerste lid, Gemeentewet
- De wethouder onthoudt zich van een stemming in het college van burgemeester en
wethouders bij persoonlijke belangen, als bedoeld in art. 58 jo. art. 28 Gemeentewet
- De wethouder vermeldt geschenken/giften in een openbaar register. De wethouder
aanvaardt geen geschenken/giften met een waarde van meer dan 50 euro; in de
Gemeentewet op te nemen
- De wethouder legt deelname aan reizen, excursies en evenementen op kosten van
derden vooraf ter goedkeuring voor aan het college van burgemeester en wethouders;
in de Gemeentewet op te nemen
43

-

Voor de wethouder gelden geheimhoudingsverplichtingen, als bedoeld in art. 25 en
art. 55 Gemeentewet
- De wethouder doet opgave van gebruik van voorzieningen van de gemeente; in de
Gemeentewet op te nemen
Vanzelfsprekend gelden ook gedurende de ambtstermijn de eerder genoemde
benoembaarheidsvereisten, zoals (in beginsel) ingezetenschap en incompatibiliteiten.

44

Bijlage 2: procedures in schema
Procedure bij benoeming

45

Procedure bij tussentijdse melding

46

Lijst van geraadpleegde literatuur
H. Aardema, A.F.A. Korsten, K. Riezebos, M. van Dam, De vallende wethouder, Den Haag:
ministerie van BZK 2011
H. Aardema, M.J.G.J.A. Boogers, A.F.A. Korsten, ‘Vallende wethouders’,
Bestuurswetenschappen 2012, nr. 2, p. 13-33
E. Brederveld, Gemeenterecht, Deventer: Kluwer 2005
P.P.T. Bovend’Eert, ‘Publieke functie en publiek vertrouwen: integriteitsregels voor leden
van het parlement’, TvCR 2018, p. 4-35.
J.L.W. Broeksteeg, Verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid in het staatsrecht, Deventer:
Kluwer 2004
J.L.W. Broeksteeg, ‘Integriteit van volksvertegenwoordigers – een interne rechtsvergelijking’,
Gst. 2015, p. 692-697
J.L.W. Broeksteeg, W.G.J. Drenth, P.M.H. van Ruitenbeek, ‘Meldingen van
integriteitsschending’, Gst. 2017, p. 362-370
J.L.W. Broeksteeg, Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen,
Den Haag: ministerie van BZK 2018
A.H.M. Dölle, D.J. Elzinga, Handboek van het Nederlandse gemeenterecht, Deventer:
Kluwer 2004
H. Doornhof, S.A.J. Munneke, ‘De gedragscode voor raadsleden gewogen… en te licht
bevonden’, Gst. 2013, p. 631-641
W.G.J. Drenth, P.H.M. van Ruitenbeek, ‘De commissie voor de geloofsbrieven. En voor de
integriteit?’, de Gemeentestem 2019, p. 66-71
D.J. Elzinga, ‘Gedragscodes kunnen wet en Grondwet uithollen’, Gst. 2015, p. 688-691
D.J. Elzinga, A.F.A. Korsten, Welk risicoprofiel heeft wethouder Jo Palmen op het vlak van
bestuurlijke integriteit, rapport 18 februari 2018
Handleiding basisscan integriteit, Den Haag: ministerie van BZK 2019
A.M. van Hoorn, in: Tekst & Commentaar Strafvordering, Deventer: Kluwer 2017, art. 162
Sv, aant. 2 (online, bijgewerkt 1 juli 2018)
Rapport van de staatscommissie Dualisme en lokale democratie, Den Haag: ministerie van
BZK 2000
C.J.N. Versteden, Gemeentewet en haar toepassing, Deventer: Kluwer losbladig

47

C.J.N. Versteden, ‘De nieuwe bepalingen in Gemeentewet en Provinciewet inzake de zorg
voor bestuurlijke integriteit: een zorgplicht tevens zorgelijke plicht?’, Gst. 2014, p. 172-177
VNG, Modelgedragscode Integriteit volksvertegenwoordigers in gemeenten, provincies en
waterschappen, Den Haag: VNG 2016
F. de Vries, ‘Burgemeesters en integriteit’, Gst. 2015, p. 698-702

48