Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

32 813

Kabinetsaanpak Klimaatbeleid

Nr. 1290

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 14 juli 2023
In het Klimaatakkoord van 2019 (Kamerstuk 32 813, nr. 342) is een pakket
ter stimulering van emissievrije personenauto’s afgesproken (EV, of ook
wel aangeduid met BEV). Daarbij is aangegeven dat jaarlijks een toets van
het stimuleringsinstrumentarium plaatsvindt om de «hand aan de kraan»
te houden en over- of onderstimulering te voorkomen. In deze brief licht
ik, mede namens de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, de
stand van zaken voor 2023 toe.
Ik zal eerst ingaan op de «hand aan de kraan»-systematiek en het huidige
stimuleringsbeleid. Daarna zal ik de ontwikkelingen tot en met april 2023
en de «hand aan de kraan»-analyse voor 2023 toelichten. De conclusie van
de «hand aan de kraan»-analyse 2023 geeft het kabinet geen aanleiding
om het stimuleringsbeleid voor emissievrije personenauto’s tot 2025 te
wijzigen. In bijlage 1 treft u de «hand aan de kraan»-analyse over het jaar
2022 en eerste 4 maanden van 2023. Daarnaast is in bijlage 2 een
trendrapport opgesteld van de Nederlandse markt van personenauto’s. In
bijlage 3 is tot slot het advies van het Formule E-team over de «hand aan
de kraan»-analyse opgenomen.
«Hand aan de kraan»-systematiek
De «hand aan de kraan»-systematiek borgt het afgesproken ingroeipad uit
het Klimaatakkoord van emissievrije personenauto’s. Het doel van deze
systematiek is tweeledig. Ten eerste wordt onder- en overstimulering
voorkomen door het ingroeipad van emissievrije personenauto’s te
waarborgen. Ten tweede voorkomt de systematiek structurele budgettaire
overschrijdingen door het stimuleringsbeleid te begrenzen tot het
afgesproken niveau in het Klimaatakkoord. De budgettaire dekking van het
akkoord is immers op dit afgesproken ingroeipad gebaseerd. Indien de
ingroei van emissievrije personenauto’s harder gaat, treedt budgettaire
derving op ten laste van het EMU-saldo. De begrotingsregels bieden dan
ruimte om in te grijpen, en met voornoemde systematiek is dit expliciet
gemaakt.

kst-32813-1290
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 813, nr. 1290

1

In de Kamerbrief «Stimuleringspakket elektrisch rijden: «hand aan de
kraan»-systematiek» is uitgewerkt hoe invulling te geven aan de afspraken
uit het Klimaatakkoord om de «hand aan de kraan» te houden.1 Samengevat komt het erop neer dat ieder jaar op basis van de eerste 4 maanden
in jaar t (nu 2023) en de realisatie van jaar t-1 (nu 2022) een raming wordt
gemaakt voor het aantal emissievrije nieuwverkopen in jaar t (nu 2023).
De stimulering is specifiek gericht op volledig emissievrije personenauto’s. De «hand aan de kraan» heeft daarom ook alleen betrekking op de
volledig emissievrije personenauto’s.
Voor de «hand aan de kraan»-systematiek hanteert het kabinet tot en met
2024 een symmetrische bandbreedte van 30.000 emissievrije nieuwverkopen. De ondergrens ligt daardoor 15.000 personenauto’s onder het
verwachte ingroeipad en de bovengrens is vastgesteld op 15.000
personenauto’s boven het verwachte ingroeipad.
De «hand aan de kraan»-analyse over 2021 liet zien dat in de periode 2022
tot en met 2025 naar verwachting circa 77.000 emissievrije personenauto’s
meer zouden worden verkocht dan ten tijde van het Klimaatakkoord werd
verondersteld.2 Hierdoor zouden de budgettaire kosten naar verwachting
over deze periode in totaal € 572 miljoen hoger uitvallen dan ten tijde van
het Klimaatakkoord was voorzien. Het toenmalige kabinet heeft er in de
Miljoenennota 2022 voor gekozen om vanwege de klimaatopgave per
saldo € 600 miljoen extra te reserveren voor de stimulering van emissievrije personenauto’s en – bestelauto’s. Hierdoor hoefde het stimuleringsbeleid niet versoberd te worden. Tegelijkertijd heeft het toenmalige
kabinet ervoor gekozen om het accent van de stimulering te verschuiven
van de zakelijke markt naar de particuliere markt. Het verwachte
ingroeipad in het Klimaatakkoord is voor de «hand aan de kraan»-analyse
bijgesteld met het verwachte effect op de ingroei van EV’s door deze
aanpassingen.
Indien de raming in het jaar t (nu 2023) buiten de vastgestelde
bandbreedte valt waarbinnen het ingroeipad mag fluctueren en er – na
nadere analyse – sprake is van een structurele afwijking, dan kan dat
aanleiding zijn om het beleid aan te passen. Met deze beleidsaanpassing
zal de feitelijke ontwikkeling van de ingroei van emissievrije personenauto’s zoveel mogelijk naar het in het Klimaatakkoord verankerde
ingroeipad gestuurd worden. De systematiek van «hand aan de kraan»
kan dus beschouwd worden als een «verzekeringspolis» voor het
ingroeipad en biedt om die reden ook de, door uw Kamer gewenste,
stabiele budgettaire kaders voor het stimuleringsbeleid.
Huidige stimuleringsmaatregelen emissievrije personenauto’s
De stimuleringsmaatregelen voor de periode 2020–2025 volgend uit het
Klimaatakkoord, zijn grotendeels fiscaal en bestaan uit een korting in de
motorrijtuigenbelasting, een CO2-grondslag in de bpm, een vrijstelling
van de vaste voet in de bpm en een korting in de bijtelling. Daarnaast is
voor particulieren een subsidie beschikbaar. Naast het stimuleringspakket
uit het Klimaatakkoord, wordt het brandstofverbruik beprijsd via de
brandstofaccijnzen en geldt een tijdelijk verlaagd energiebelastingtarief
voor laadpalen. Dit heeft een positief effect op de business case van
emissievrije auto’s.
Sinds het Klimaatakkoord zijn een tweetal wijzigingen in het stimuleringsbeleid doorgevoerd. Ten eerste is naar aanleiding van de «hand aan de
1
2

Kamerstuk 32 813, nr. 398
Kamerstuk 32 813, nr. 815.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 813, nr. 1290

2

kraan» analyse in 2021 (zie ook hierboven) besloten om vanaf 2022 de cap
in de bijtelling (de catalogusprijs waarover de maximale korting op de
bijtelling voor emissievrije personenauto’s van toepassing is) te verlagen
en is tegelijkertijd het budget voor de subsidie voor particulieren (SEPP)
verhoogd. Een tweede wijziging aan het stimuleringsbeleid is doorgevoerd met de Voorjaarsnota (2023) van dit jaar. In de besluitvorming over
een aanvullend klimaatpakket is namelijk voorgesteld om de aanschafsubsidie voor de tweedehands emissievrije personenauto’s te verlengen voor
de periode 2025–2029 om voor een groter publiek emissievrij rijden
interessant te maken en te houden. De regeling moet nog worden
vormgegeven. Het beschikbare budget is cumulatief € 528 mln. en wordt
gedekt via een verhoging van de vaste voet in de bpm met € 200 (prijspeil
2023) vanaf 2025.
Tabel 1 – overzicht stimuleringsbeleid emissievrije personenauto’s
Stimuleringsbeleid
BPM vaste voet
elektrisch1
MRB (FC)EV
MRB PHEV
Bijtelling percentage2
Bijtelling cap €
SEPP (nieuw)
(bedrag in €)
SEPP (tweedehands)
(bedrag in €)3

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

0
0%
50%
8%
45.000

0
0%
50%
12%
40.000

0
0%
50%
16%
35.000

0
0%
50%
16%
30.000

0
0%
50%
16%
30.000

600
25%
75%
17%
30.000

600
100%
100%
22%
n.v.t.

4.000

4.000

3.250

2.950

2.550

–

–

2.000

2.000

2.000

2.000

2.000

n.t.b.

n.t.b.

In prijzen 2023, vanaf 2025 inclusief de verhoging van de vaste voet die in de VJN is afgesproken (indicatief + € 200).
Tot de cap, en uitgaande van een standaard bijtellingspercentage van 22%
3
In de VJN2023 is afgesproken dat de SEPP voor tweedehands emissievrije personenauto’s van 2025 t/m 2029 wordt verlengd. Het beschikbare
budget is € 528 mln. De subsidiebedragen per auto moeten nader worden uitgewerkt.
1
2

Monitoring marktontwikkelingen
De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) heeft samen met
Revnext in opdracht van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
een trendrapport opgesteld van de Nederlandse markt van personenauto’s (hierna: Trendrapport).
Daarnaast is in bijlage 1 een uitgebreide analyse gegeven van marktontwikkelingen in de nieuwverkopen van personenauto’s tot en met 2022 en
de eerste vier maanden van 2023. De omvang van de nieuwverkopen lag
in 2020–2022 op historisch lage niveaus (zie figuur 1). De coronacrisis, de
oorlog in Oekraïne, tekorten en leveringsproblemen zijn de grootste
oorzaken van de lagere omvang van de nieuwverkopen in Nederland. De
eerste 4 maanden van 2023 laten een herstel zien van de nieuwverkopen
ten opzichte van 2022. De EV-nieuwverkopen zijn in 2022 qua verkoopaandeel licht gestegen van 20% in 2021 naar 23% in 2022. In de eerste 4
maanden van 2023 lag het verkoopaandeel EV op 26%. Dit aandeel is licht
hoger dan in geheel 2022 en hoger dan in de eerste 4 maanden van 2022.
De EV-aandelen per kwartaal laten een veranderend seizoenspatroon zien.
Dit wordt verklaard doordat de maatvoering van stimuleringsmaatregelen
van jaar op jaar veranderen en meer gericht zijn op de particuliere markt.
Zo worden de eindejaarspieken steeds kleiner doordat het verschil in de
korting van jaar op jaar voor zakelijke EV’s in de bijtelling kleiner worden
(zie figuur 2). De eerste maanden van het jaar zijn aantrekkelijk voor de
particuliere markt door de Subsidieregeling Elektrische Personenauto’s
Particulieren (SEPP). Waarschijnlijk wordt 2023 gekenmerkt door veel
kleinere verschillen qua EV-marktaandeel per kwartaal dan in eerdere
jaren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 813, nr. 1290

3

Figuur 1: Nieuwverkopen personenauto’s 2013–2022

Figuur 2: Aandeel EV-nieuwverkopen personenauto’s per kwartaal, 2017–2022 +
2023-Q1

De gehanteerde cijfers voor de gerealiseerde nieuwverkopen betreffen de
registratiecijfers bij de Rijksdienst voor het Wegverkeer (RDW). Dat houdt
in dat dit de nieuwe auto’s betreft, die klanten eerder hebben besteld,
fabrikanten vervolgens hebben geproduceerd, afgeleverd en dan pas op
kenteken zijn gezet. Naar verwachting zit er een bepaalde vertekening in
de registratiecijfers van 2023 door uitgestelde leveringen uit 2022. Door
langere levertijden in 2022 is het aannemelijk dat een deel van de met de
SEPP aangeschafte voertuigen uit 2022 pas in de eerste maanden van
2023 in de registratiecijfers te zien zijn. De EV-aandelen in de eerste
maanden van 2023 vallen daardoor mogelijk hoger uit. Voor het eerst
sinds het begin van de SEPP blijven de aanvragen voor nieuwe particuliere EV’s achter op het beschikbare jaarbudget. Waar een soortgelijk
budget in 2022 eind mei al bijna was uitgeput, was eind mei dit jaar (2023)
slechts net iets meer dan een derde deel van het beschikbare jaarbudget
aangevraagd. Een analyse van de oorzaken hiervan loopt nog. De
uitkomsten daarvan worden bij de vormgeving van de nieuwe regeling
meegenomen. Dit is een indicatie dat de particuliere vraag naar nieuwe

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 813, nr. 1290

4

EV’s aan het teruggelopen is. In verband met (langere) levertijden is dit
pas later in de registratiecijfers terug te zien (na-ijleffect).
«Hand aan de kraan»- analyse 2023
In opdracht van het kabinet heeft onderzoeksbureau Revnext de «hand
aan de kraan»-analyse voor 2023 uitgevoerd (zie bijlage 1). Het meest
actuele basispad is het KEV22-basispad (met vastgesteld + voorgenomen
beleid). Figuur 3 laat de realisatie van EV-nieuwverkopen van personenauto’s en de geraamde EV-nieuwverkopen in het basispad tot en met 2030
zien. Daarnaast is de «hand aan de kraan»-bandbreedte weergegeven
voor de jaren 2022–2024. De realisatie in 2022 is hoger uitgekomen dan de
raming voor 2022 in de KEV22, maar ruim binnen de «hand aan de
kraan»-bandbreedte. De raming van EV-nieuwverkopen in 2023 en 2024
zijn niet geactualiseerd en vallen binnen de «hand aan de kraan»bandbreedte.
Figuur 3: «Hand aan de kraan»-bandbreedte en raming basispad KEV22

Er is een separate analyse gemaakt voor de verwachte EV-nieuwverkopen
in 2023 op basis van gerealiseerde verkoopcijfers tot en met april 2023.
Hierbij is gekeken naar scenario’s om te komen tot een inschatting van
een bandbreedte voor de marktomvang nieuwverkopen en een
bandbreedte voor de marktaandelen EV in de nieuwverkopen. De
combinatie van deze twee factoren resulteert in een inschatting van een
waarschijnlijke bandbreedte voor het aantal EV-nieuwverkopen 2023. Dit
wil niet zeggen dat de realisatie van het aantal EV-nieuwverkopen 2023
met zekerheid binnen de bandbreedte van de verschillende scenario’s zal
gaan uitkomen. De realisatie zou zowel lager als hoger uit kunnen komen.
Er zijn drie marktvolumescenario’s voor het totaal aan nieuw verkochte
auto’s opgesteld aan de hand van het herstel van de markt in de eerste 4
maanden van 2023 en de historische verdeling van de jaarverkopen over
de kwartalen (zie figuur 4). De drie scenario’s zijn het gemiddelde aandeel
nieuwverkopen in Q1 op basis van (1) 2017–2019, (2) 2017–2022 of (3)
2020–2022, in combinatie van het gerealiseerde marktherstel in Q1 2023.
Hieruit volgt een bandbreedte van 335.000 tot 365.000 nieuwverkopen als
marktverwachting voor 2023. De prognose van RAI Vereniging en BOVAG
betreft 340.000 nieuwverkopen3 en ligt binnen deze bandbreedte.

3

https://www.raivereniging.nl/secties/autos/kennis/marktinformatie/prognose-autoverkopen/raivereniging-en-bovag-verwachten-340000-nieuwe-personenautos-in-2023/

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 813, nr. 1290

5

Figuur 4: Aandeel nieuwverkopen per kwartaal, 2017–2022

Daarnaast zijn er drie EV-ingroei scenario’s uitgewerkt voor de EV-ingroei
per kwartaal op basis van de veranderende seizoenspatronen en de
EV-verkoopaandelen in de eerste 4 maanden van 2023. In het «lage»
scenario wordt ervan uitgegaan dat de EV-verkoopaandelen in de eerste
twee kwartalen extra hoog liggen vanwege uitgestelde leveringen uit 2022
en dat in de laatste twee kwartalen geen verdere groei plaatsvindt ten
opzichte van 2022. In het «midden»-scenario wordt het EV-aandeel in de
eerste 4 maanden van 2023 verondersteld voor de laatste drie kwartalen.
In het «hoge»-scenario wordt het EV-aandeel in de maand april 2023
verondersteld voor de laatste drie kwartalen. Het verwachte EV-aandeel in
2023 komt in deze scenario’s respectievelijk uit op 25,1%, 26,1% en 27,6%.
De combinatie van de drie marktvolumescenario’s en de drie
EV-ingroeiscenario’s levert negen scenario’s op, zie tabel 2. Voor de «hand
aan de kraan»-systematiek is een bandbreedte gedefinieerd in absolute
aantallen. In figuur 5 zijn voor de negen scenario’s de verwachte aantallen
EV-nieuwverkopen in 2023 weergegeven, samen met de onder- en
bovengrens van de «hand aan de kraan»-bandbreedte. De meest
scenario’s blijven (ruim) binnen de «hand aan de kraan»-bandbreedte.
Tabel 2: Scenario’s «hand aan de kraan»-analyse 2023

Gemiddeld aandeel Q1 2017–2019:
Laag: 335.000 nieuwverkopen
Gemiddeld aandeel Q1 2017–2022:
Middel: 350.000 nieuwverkopen
Gemiddeld aandeel Q1 2020–2022:
Hoog: 365.000 nieuwverkopen

Laag:
BEV 25,1%

Midden:
BEV 26,1%

Hoog:
BEV 27,6%

Scenario 2

Scenario 1

Scenario 3

Scenario 5

Scenario 4

Scenario 6

Scenario 8

Scenario 7

Scenario 9

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 813, nr. 1290

6

Conclusie
Figuur 5: «Hand aan de kraan»-scenario’s voor EV-nieuwverkopen 2023

De «hand aan de kraan»-analyse 2023 geeft geen aanleiding om het
stimuleringsbeleid voor emissievrije personenauto’s te wijzigen.
De Staatssecretaris van Financiën,
M.L.A. van Rij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 813, nr. 1290

7