Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

35 054

Wijziging van de Omgevingswet en enkele
andere wetten met het oog op de beheersing
van geluid afkomstig van wegen, spoorwegen
en industrieterreinen (Aanvullingswet geluid
Omgevingswet)

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 19 mei 2017 en het nader rapport d.d. 28 september
2018, aangeboden aan de Koning door de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, mede namens de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 20 december 2016, no. 2016002258, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Infrastructuur en
Milieu, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de
Omgevingswet en enkele andere wetten met het oog op de beheersing
van geluidbelasting afkomstig van infrastructuur en industrieterreinen
(Aanvullingswet geluid Omgevingswet), met memorie van toelichting.
De stelselherziening van het omgevingsrecht is in gang gezet met de
Omgevingswet. Het voorstel wijzigt de Omgevingswet en regelt welke
overheden verantwoordelijk zijn voor de beheersing van geluidbelasting
met het oog op het beschermen van de gezondheid. De Wet geluidhinder
en het hoofdstuk geluid in de Wet milieubeheer worden ingetrokken. Het
voorstel betreft alleen de bescherming tegen geluidbelasting door wegen,
spoorwegen en industrieterreinen.
De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het voorstel aan
de Tweede Kamer te zenden, maar acht een dragende motivering
aangewezen van de noodzaak van het afzonderlijke instrument geluidproductieplafond, naast het in de Omgevingswet geregelde instrumentarium.
De stelselherziening kent als algemeen uitgangspunt dat het niveau van
bescherming van gezondheid, veiligheid en omgevingskwaliteit gelijkwaardig blijft aan het oude niveau. De Afdeling acht dat uitgangspunt van
belang en adviseert met het oog daarop om nader toe te lichten hoe de
1

kst-35054-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 054, nr. 4

1

gelijkwaardige bescherming gewaarborgd wordt in de op het voorstel
gebaseerde uitvoeringsregels.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 20 december
2016, nr. 2016002258, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering
van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van
wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 19 mei
2017, nr. W14.16.0418/IV, bied ik U hierbij aan.
De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het wetsvoorstel
aan de Tweede Kamer te zenden, maar acht aanvulling en verduidelijking
van de memorie van toelichting op een aantal onderdelen wenselijk.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is het wetsvoorstel op
enkele onderdelen aangepast en is de memorie van toelichting op een
aantal punten aangevuld en verduidelijkt. Voorts is van de gelegenheid
gebruikt gemaakt om nog enkele andere verbeteringen in het
wetsvoorstel aan te brengen.
1. Toetsing van regelgeving in het nieuwe stelsel van het omgevingsrecht
a. Nieuwe omgevingsregelgeving
De stelselherziening van het omgevingsrecht is in gang gezet met de
Omgevingswet.2 Een aantal inhoudelijke onderwerpen is nog niet in de
Omgevingswet opgenomen. Het onderwerp geluid, voor zover veroorzaakt door wegen, spoorwegen en industrieterreinen krijgt met het
onderhavige voorstel alsnog een plaats in het stelsel. De onderwerpen
bodem, natuur en grondeigendom zullen door middel van drie andere
aanvullingswetten ook aan de Omgevingswet worden toegevoegd. Een
invoeringswet zal erin voorzien dat de onderwerpen schade, organisatie
van vergunningsverlening, toezicht en handhaving, milieueffectrapportage en waterveiligheid in het nieuwe stelsel worden geregeld.
Daarnaast zal uitvoeringsregelgeving tot stand worden gebracht. De
regering heeft aangekondigd dat daartoe in ieder geval vier algemene
maatregelen van bestuur (amvb) behoren: het Omgevingsbesluit, het
Besluit kwaliteit leefomgeving, het Besluit activiteiten leefomgeving, het
Besluit bouwwerken leefomgeving.3 Daarnaast komen er aanvullingsamvb’s.4 De regering heeft het voornemen om alle nieuwe regelgeving
tegelijk met de Omgevingswet in werking te laten treden.
In het hiernavolgende wordt uiteengezet langs welke algemene lijn de
Afdeling de advisering over de regelgeving in het nieuwe stelsel ter hand
neemt. Daartoe worden eerst de doelen en uitgangspunten, het instrumentarium en de belangrijkste systeemkeuzes in de Omgevingswet
geschetst.

2

Wet van 23 maart 2016, houdende regels over het beschermen en benutten van de fysieke
leefomgeving (Omgevingswet) (Stb. 2016, 156).
3
Memorie van toelichting bij de Omgevingswet, Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, blz. 29.
4
Dat blijkt onder meer uit de memorie van toelichting bij het onderhavige voorstel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 054, nr. 4

2

b. Doelen en uitgangspunten Omgevingswet
De maatschappelijke doelen van het nieuwe stelsel kunnen worden
samengevat als: ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit van
de leefomgeving.5 Daarnaast zijn er vier verbeterdoelen: (1) het vergroten
van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van
het omgevingsrecht; (2) het bewerkstelligen van een samenhangende
benadering van de fysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming en
regelgeving; (3) het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door
een actieve en flexibele aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van
doelen voor de fysieke leefomgeving, en (4) het versnellen en verbeteren
van besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving.6 Deze
verbeterdoelen vormen de basis voor de beleidsmatige uitgangspunten
van het nieuwe stelsel.7 De belangrijkste uitgangspunten hebben
betrekking op:
– Europees recht en internationale verdragen: voor onderwerpen die
door EU-richtlijnen of verdragen worden bestreken, wordt niets anders
of méér vastgelegd dan wat die richtlijnen of verdragen voorschrijven,
tenzij daar na afweging van alle belangen aanleiding toe is.
– Gelijkwaardige bescherming: het niveau van bescherming van
gezondheid, veiligheid en omgevingskwaliteit blijft gelijkwaardig aan
het oude niveau. Ook de rechtsbescherming mag niet minder worden.
– Flexibiliteit: bestuurlijke afwegingsruimte en maatwerkmogelijkheden.
De ruimte voor bestuursorganen om afwegingen te maken wordt
groter dan voorheen, maar niet onbegrensd. Zij vindt haar formele en
materiële begrenzing in de doelen van de wet, in de wettelijke
afbakening van taken en bevoegdheden en de grondslagen voor
algemeen verbindende voorschriften.
– Bestuurlijke taakverdeling: de gemeente is en blijft primair verantwoordelijk voor de zorg van de fysieke leefomgeving («decentraal, tenzij»).
c. Instrumentarium Omgevingswet
De zorg van de overheid voor de leefomgeving wordt in het nieuwe stelsel
inhoudelijk ingevuld en geconcretiseerd met normen die gericht zijn tot
bestuursorganen – omgevingswaarden en instructieregels – en met
algemene regels voor burgers en bedrijven.8 Omgevingswaarden zijn
maatstaven die voor de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan
de gewenste staat of kwaliteit, de toelaatbare belasting door activiteiten,
de toelaatbare concentratie of depositie van stoffen als beleidsdoel
vastleggen.9 Omgevingswaarden kunnen bij omgevingsplan (door de
gemeente), omgevingsverordening (door de provincie) of amvb worden
vastgesteld. Zonder nadere regels werken omgevingswaarden niet door
bij de vaststelling van besluiten zoals omgevingsvisies, omgevingsplannen en omgevingsvergunningen. Er kunnen instructieregels worden
gesteld die het bevoegd gezag verplichten een omgevingswaarde op een

5

Memorie van toelichting bij de Omgevingswet, Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, blz. 7.
Artikel 1.3 van de Omgevingswet omschrijft de maatschappelijke doelen: «Deze wet is, met het
oog op duurzame ontwikkeling, de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en
verbetering van het leefmilieu, gericht op het in onderlinge samenhang: a. bereiken en in stand
houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, en
b. doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van
maatschappelijke behoeften.»
6
Memorie van toelichting bij de Omgevingswet, Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, blz. 7.
7
Deze uitgangspunten zijn uitvoerig beschreven in de memorie van toelichting bij de
Omgevingswet, Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, blz. 30–49.
8
Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, blz. 7, 23 en 50. Hoofdstuk 2 van de Omgevingswet
bevat de grondslagen voor omgevingswaarden, instructieregels en instructies.
9
Artikel 2.9 van de Omgevingswet. De omgevingswaarden worden uitgedrukt in meetbare of
berekenbare eenheden of anderszins in objectieve termen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 054, nr. 4

3

bepaalde wijze te betrekken bij een besluit.10 Het Rijk en de provincies
kunnen bij amvb onderscheidenlijk omgevingsverordening instructieregels geven over de inhoud, toelichting of motivering van besluiten of
over de uitoefening van taken door andere overheden.11 Voor een aantal
onderwerpen is het stellen van instructieregels verplicht omdat zij
bestaande wettelijke verplichtingen tot provinciale normstelling
vervangen of leiden tot beperkingen van eigendomsrechten en gebruiksrechten of omdat zij voortvloeien uit internationale verplichtingen.12
De Omgevingswet kent zes kerninstrumenten: (1) de omgevingsvisie, een
samenhangend strategisch plan over de fysieke leefomgeving; (2) het
programma, een pakket van beleidsvoornemens en maatregelen die
dienen om omgevingswaarden of doelen in de fysieke leefomgeving te
bereiken en daaraan te blijven voldoen; (3) decentrale regelgeving,
namelijk het omgevingsplan van de gemeente, de waterschapsverordening van het waterschap en de omgevingsverordening van de
provincie, waarin het decentraal bestuur gebiedsdekkend de algemene
regels en vergunningplichten vastlegt; (4) algemene rijksregels voor
activiteiten in de fysieke leefomgeving; (5) de omgevingsvergunning,
waarmee een initiatiefnemer via één aanvraag bij één loket toestemming
kan verkrijgen voor het geheel van door hem gewenste activiteiten en
(6) het projectbesluit, een generieke regeling voor besluitvorming over
projecten met een publiek belang. Daarnaast omvat de Omgevingswet
ondersteunende instrumenten zoals gedoogplichten, procedurebepalingen en regelingen voor toezicht en handhaving.
d. Keuzes in de Omgevingswet
In haar advies over het voorstel voor de Omgevingswet stelde de Afdeling
vast dat de regeling van het materiële omgevingsrecht bijna volledig zal
plaatsvinden in uitvoeringsregelingen, alsmede dat de regering in het
voorstel vooral kiest voor het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door ruime bevoegdheden toe te kennen aan (decentrale)
bestuursorganen, onder meer om van algemeen verbindende
voorschriften af te wijken.13 De Afdeling adviseerde om toetsingskaders
op basis waarvan materiële normen worden gesteld of vergunningaanvragen worden getoetst, alsmede waar mogelijk materiële normen en
voorschriften ter zake van handhaving en rechtsbescherming, in het
voorstel op te nemen. Zij adviseerde ook om te onderzoeken welke andere
materiële normen, waaronder omgevingswaarden en grenswaarden, zich
ervoor lenen om in het voorstel te worden vastgelegd. De Afdeling heeft
daarbij als voorbeeld gewezen op de materiële normen in de Wet
geluidhinder en de Wet geurhinder. Voorts adviseerde de Afdeling
materiële en procedurele waarborgen in het voorstel op te nemen die de
zorgvuldige toepassing van de afwijkingsmogelijkheden garandeert. Het
advies heeft geleid tot enkele wijzigingen.14 Het karakter van de
Omgevingswet is echter ongewijzigd gebleven: een kaderwet die
materiële normstelling delegeert naar het niveau van lagere regel10

Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, blz. 96.
Paragraaf 2.5.1 van de Omgevingswet (Doorwerking van beleid door instructieregels).
12
Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, blz. 106.
13
Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 13 januari 2014 over het voorstel
van wet houdende regels over het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving
(Omgevingswet), (W14.13.0235/IV), Kamerstukken II, 2013/14, 33 962, nr. 4.
14
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is onder meer geregeld dat de voorhangprocedure van toepassing is op de ontwerpamvb’s die de regering vaststelt ter uitvoering van de
Omgevingswet. Verder zijn delegatiegrondslagen duidelijker begrensd en ingekaderd en is de
reikwijdte van de mogelijkheden voor instructieregels verduidelijkt. Ook zijn in beperkte mate
materiële en procedurele waarborgen opgenomen voor het hanteren van de flexibiliteitsinstrumenten.
11

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 054, nr. 4

4

geving.15 De wetgever heeft daarmee een principiële keuze gemaakt voor
een stelsel waarin de amvb het basisniveau is voor inhoudelijke
normstelling.
e. Adviseringslijn regelgeving in het nieuwe stelsel
De advisering over de aanvullingswetten, de invoeringswet en de
uitvoeringsregelgeving vindt plaats tegen de achtergrond van de
Omgevingswet en de keuzes die de wetgever daarmee voor het nieuwe
stelsel heeft gemaakt. De Afdeling gaat uit van die keuzes.
In bovengenoemde advies heeft de Afdeling opgemerkt dat de vraag in
hoeverre het voorstel bijdraagt aan de verwerkelijking van het maatschappelijk doel en de geformuleerde verbeterdoelen nog niet kan worden
beantwoord. De Afdeling heeft op dit punt daarom een voorbehoud
gemaakt.16 De aanvullingswetten, de invoeringswet en de uitvoeringsbesluiten zijn in het bijzonder van belang. De Afdeling zal ten behoeve van
haar advisering daarom telkens onderzoeken in hoeverre de voorgestelde
regelgeving bijdraagt aan het behalen van de verbeterdoelen van het
stelsel. Daarnaast zal de Afdeling onderzoeken of de nieuwe regelgeving
consistent is met het instrumentarium van de Omgevingswet. Zij zal ook
nagaan of de voorstellen en ontwerpen voldoen aan de uitgangspunten
die ten grondslag liggen aan de Omgevingswet. De Afdeling zal zich in het
bijzonder richten op het uitgangspunt van gelijkwaardige bescherming,
onder meer in relatie tot bestuurlijke afwegingsruimte. De Afdeling zal
daarbij nagaan of in voldoende mate is voorzien in materiële en/of
procedurele waarborgen voor een zorgvuldig gebruik van bestuurlijke
afwegingsruimte.
1. Toetsing van regelgeving in het nieuwe stelsel van het omgevingsrecht
In dit onderdeel beschrijft de Afdeling de algemene lijn aan de hand
waarvan zij zal adviseren over toekomstige onderdelen van de stelselherziening van het omgevingsrecht. Deze passage komt een bredere
betekenis toe dan het voorliggende wetsvoorstel. De algemene lijn zal
volgens het advies (onderdelen a en e) bijvoorbeeld ook worden
gehanteerd bij de advisering over het ontwerp van de op de
Omgevingswet gebaseerde uitvoeringsregelgeving en het voorstel voor
de Invoeringswet Omgevingswet. De regering is verheugd dat de Afdeling
hiermee een richtinggevend kader biedt dat aansluit bij de verbeterdoelen
en uitgangspunten van de stelselherziening, de maatschappelijke doelen
van de Omgevingswet en de belangrijkste systeemkeuzes. Ook refereert
de Afdeling aan de (kern)instrumenten die in de Omgevingswet zijn
opgenomen en geeft zij aan dat de nieuwe regelgeving zal worden
onderzocht op consistentie met dat instrumentarium. Genoemde
elementen vormen de bouwstenen van de nieuwe regelgeving. Zij lenen
zich ook naar het oordeel van de regering goed als toetssteen voor de
beoordeling van de ontwikkeling van het nieuwe stelsel.
De Afdeling gaat in onderdeel d specifiek in op de systeemkeuze in de
Omgevingswet om de materiële normstelling grotendeels te bundelen in
een beperkt aantal algemene maatregelen van bestuur. De Afdeling wijst
15
16

Er zijn geen omgevingswaarden of grenswaarden in de wet opgenomen.
De Afdeling heeft in haar advies een voorbehoud gemaakt dat luidt: «Toch zal op enig moment
moeten kunnen worden beoordeeld of het nieuwe stelsel van het omgevingsrecht beantwoordt aan de doelstellingen van het voorstel. Daarom adviseert de Afdeling om gelijktijdig
met het voorstel voor de invoeringswet de ontwerpamvb’s voor advies aan de Afdeling voor
te leggen. Op dat moment kan dan beter worden beoordeeld welke andere elementen dan de
reeds hiervoor genoemde, eventueel alsnog in de Omgevingswet zouden moeten worden
geregeld.»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 054, nr. 4

5

op enkele wijzigingen, die onder andere naar aanleiding van het advies
van de Afdeling in de Omgevingswet zijn aangebracht, waarmee de
delegatiegrondslagen in de Omgevingswet nader met waarborgen zijn
omkleed. De Afdeling geeft vervolgens in onderdeel e expliciet aan dat zij
de door de wetgever bij de Omgevingswet gemaakte keuzes voor het
nieuwe stelsel, waaronder de keuze van de algemene maatregel van
bestuur als basisniveau voor inhoudelijke normstelling, als uitgangspunt
neemt voor de verdere advisering over onder meer de aanvullingswetten,
de Invoeringswet Omgevingswet en de algemene maatregelen van
bestuur op grond van de Omgevingswet. Voor de uitgangspunten van de
stelselherziening zal de Afdeling zich in het bijzonder richten op het
uitgangspunt van een gelijkwaardig beschermingsniveau. Ook hiervoor
geldt dat de regering de geboden duidelijkheid waardeert. Deze komt ten
goede aan de consistentie van de verdere opbouw en inrichting van het
nieuwe stelsel.
2. Inleiding: inhoud wetsvoorstel
Dit wetsvoorstel voorziet erin dat de onderwerpen die nu zijn geregeld in
de Wet geluidhinder en in hoofdstuk 11 van de Wet milieubeheer, een
plaats krijgen in het stelsel van de Omgevingswet.17 Daarbij is beoogd de
regelgeving voor geluid in overeenstemming te brengen met de opbouw
en doelen van de Omgevingswet, aldus de toelichting op het voorstel.18 In
het voorstel worden ook beleidsinhoudelijke doelstellingen gerealiseerd:
de systematiek van geluidproductieplafonds wordt uitgebreid van
rijks(spoor)wegen naar lokale wegen en spoorwegen en naar industrieterreinen. Niet onder dit voorstel vallen: geluidsregels voor luchtvaart, regels
voor milieubelastende activiteiten en bepalingen inzake de geluidwering
van bouwwerken. Deze onderwerpen worden geregeld in de Wet
luchtvaart respectievelijk andere onderdelen van de Omgevingswet die
door dit voorstel niet worden gewijzigd.19
In de Omgevingswet zijn al diverse regels en instrumenten opgenomen
die kunnen worden ingezet voor de beheersing van geluidbelasting,
bijvoorbeeld het omgevingsplan, de omgevingsvergunning en algemene
rijksregels voor activiteiten. Ook bevat de Omgevingswet een verplichting
voor de rijksoverheid om instructieregels te stellen over omgevingsplannen en projectbesluiten met het oog op het beschermen van de
gezondheid met betrekking tot de geluidbelasting afkomstig van wegen,
spoorwegen en industrieterreinen.20 Het voorstel vult de Omgevingswet
aan door daarin vast te leggen welke overheden verantwoordelijk zijn
voor «de beheersing van geluidbelasting met het oog op het beschermen
van de gezondheid».21 Daarnaast wordt geregeld welke overheden in
welke gevallen een geluidproductieplafond vaststellen en verplicht het
voorstel de rijksoverheid instructieregels te stellen over besluiten tot
vaststelling van geluidproductieplafonds. Ook bevat het een tijdelijke
regeling voor sanering van te hoge geluidbelasting en overgangsrecht
voor lopende procedures onder de Wet geluidhinder en de Wet milieu-

17

Namelijk: regels voor geluidproductie van infrastructuur en industrieterreinen en die voor
geluidbelasting op nieuw te realiseren geluidgevoelige objecten,
18
Memorie van toelichting, paragraaf 1.1.
19
Regels voor milieubelastende activiteiten vallen tot op heden onder de Wabo en het Activiteitenbesluit milieubeheer. Geluidwering bij bouwwerken wordt geregeld in de bouwregelgeving
(Bouwbesluit 2012).
20
Artikel 2.28, onderdeel d Omgevingswet. Het onderhavige voorstel brengt hier een redactionele wijziging in aan, maar wijzigt de inhoud niet.
21
Deze taak wordt voor het de gemeente toegevoegd aan artikel 2.16, voor de waterschappen
aan artikel 2.16, voor provincies aan artikel 2.18 en voor het rijk aan artikel 2.19 van de
Omgevingswet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 054, nr. 4

6

beheer. Door het voorstel zal de Wet geluidhinder worden ingetrokken en
komt hoofdstuk 11 van de Wet milieubeheer te vervallen.
2. Inleiding: inhoud wetsvoorstel
De Afdeling geeft een samenvatting van de in de toelichting beschreven
beleidsinhoudelijke doelstellingen van het wetsvoorstel, de inzet van het
instrumentarium van de Omgevingswet voor de beheersing van de
geluidbelasting en de specifieke aanvullingen op dat instrumentarium die
in dit wetsvoorstel zijn opgenomen.
3. Aansluiting op het instrumentarium van de Omgevingswet
a. Noodzaak van aanvullend instrument geluidproductieplafond
Het herziene stelsel van het omgevingsrecht beoogt een zorgvuldig op
samenhang afgestemd instrumentarium, bestaande uit de hierboven
genoemde kerninstrumenten en omgevingswaarden. De Omgevingswet
heeft daarnaast tot doel het omgevingsrecht eenvoudiger te maken door
middel van een beperkt palet aan basisinstrumenten dat in beginsel gelijk
is voor alle domeinen en alle bestuurslagen over de volle breedte van het
omgevingsrecht.22 In de Omgevingswet zijn dan ook instrumenten
beschikbaar die ook kunnen worden ingezet voor de beheersing van
geluidbelasting, zoals het omgevingsplan, omgevingswaarden en de
programma’s. De Afdeling merkt op dat in dit wetsvoorstel, dat één van de
eerste wetsvoorstellen tot wijziging van de Omgevingswet is, voor de
beheersing van geluidbelasting afkomstig van (spoor)wegen en industrieterreinen echter gekozen wordt voor handhaving van een bestaand
afzonderlijk instrument uit de Wet milieubeheer: het geluidproductieplafond».
De Afdeling heeft begrip voor de wens om de in de toelichting genoemde
voordelen te behouden die de huidige systematiek van geluidproductieplafonds, zoals neergelegd in de Wet milieubeheer, biedt bij het
beschermen van de gezondheid tegen geluidbelasting.23 Het belang van
de uitgangspunten van de stelselherziening stelt echter wel bijzondere
eisen aan de onderbouwing van nut en noodzaak bij het introduceren in
de Omgevingswet van een voor die wet nieuw en afzonderlijk instrument,
dat slechts op één beleidsterrein gekenmerkt door enkele specifieke
geluidsbronnen zal worden gebruikt. De toelichting op de keuze voor het
introduceren van geluidproductieplafonds in de Omgevingswet schiet op
dit punt tekort. Uit het karakter van de omgevingswaarde worden in de
toelichting weliswaar op relevante aspecten verschillen met het geluidproductieplafond afgeleid, maar daaruit volgt nog niet dat deze verschillen
niet anders dan door onverkorte handhaving van het bestaande
instrument van geluidproductieplafonds zijn te ondervangen. Ook had het
in de rede gelegen om naar aanleiding van de belemmeringen voor
toepassing van de omgevingswaarde op dit voor het omgevingsrecht
belangrijke deelterrein de vormgeving van het instrument omgevingswaarde in de beschouwing te betrekken, bijvoorbeeld op het punt van
vaststelling ervan als algemeen verbindend voorschrift.24 Gelet op het
streven naar (behoud van) een «beperkt palet» is het tenslotte van belang
22

Paragraaf 2.2. van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Omgevingsrecht (Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3).
23
Memorie van toelichting, paragrafen 3.3 en 4.4. Zie ook paragraaf 2.1 van het Nalevingsverslag geluidproductieplafonds rijkswegen 2015: https://www.rijksoverheid.nl/binaries/
rijksoverheid/documenten/jaarverslagen/2016/12/12/nalevingsverslaggeluidproductieplafonds-rijkswegen-2015/nalevingsverslag-geluidproductieplafondsrijkswegen-2015.pdf.
24
Paragraaf 3.3 van de memorie van toelichting.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 054, nr. 4

7

te motiveren dat de belemmeringen voor toepassing van het algemene
instrumentarium zich specifiek op dit terrein en niet ook breder in het
omgevingsrecht voordoen. Toepassing van afzonderlijk instrumentarium
behoort immers uitzondering te zijn en te blijven.
De Afdeling adviseert de noodzaak van toevoeging van het instrument
geluidproductieplafond aan de Omgevingswet nader toe te lichten in
relatie tot de doelen van de stelselherziening van het omgevingsrecht.
b. Verhouding geluidproductieplafond tot het herziene omgevingsrecht
Door het binnen de systematiek van de Omgevingswet op zichzelfstaande
karakter van geluidproductieplafonds is ook niet op voorhand duidelijk
hoe deze zich verhouden tot het overige instrumentarium van de wet. De
Afdeling wijst hierbij in het bijzonder op de artikelen 2.4 tot en met 2.7 van
de Omgevingswet. In die artikelen komt het uitgangspunt van de
Omgevingswet tot uitdrukking dat per gemeente, provincie of waterschap
één omgevingsplan, omgevingsverordening dan wel waterschapsverordening wordt vastgesteld met regels over de fysieke leefomgeving. Als
uitzondering hierop kunnen bij algemene maatregel van bestuur gevallen
worden aangewezen waarin regels over de fysieke leefomgeving niet in
het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening worden opgenomen.25 Ziet de Afdeling het goed, dan maken de
geluidproductieplafonds geen deel uit van omgevingsplan, omgevingsverordening of waterschapsverordening, terwijl geluidproductieplafonds wel
regels voor de fysieke leefomgeving zijn. Hierdoor kan afbreuk worden
gedaan aan de integrale kenbaarheid van deze regels via het
omgevingsplan. De toelichting gaat hier niet op in.
De Afdeling adviseert de toelichting met inachtneming van het bovenstaande aan te vullen en nader toe te lichten hoe de systematiek van de
geluidproductieplafonds voor het normeren van geluidbelasting
afkomstig van wegen, spoorwegen en industrieterreinen zich verhoudt tot
de reeds in de Omgevingswet opgenomen instrumenten.
c. Waarden voor geluidbelasting in de uitvoeringsregelgeving
Het normenkader voor geluidbelasting zoals dat vorm zal krijgen in het
Besluit kwaliteit leefomgeving zal, evenals nu, bestaan uit drie typen
waarden: de voorkeurswaarde, maximumwaarde en binnenwaarde.26 Van
de voorkeurswaarde mag gemotiveerd worden afgeweken. Decentrale
overheden zullen in concrete gevallen ook kunnen afwijken van de
maximumwaarde. Bestaande regelingen die dit mogelijk maken zullen in
de uitvoeringsregelgeving bijeen worden gebracht.27 Afwijken van de in
het Bkl vast te leggen waarden zal alleen kunnen met inachtneming van
de in het Bkl op te nemen instructieregels van het Rijk. Een van de
instrumenten van de Omgevingswet voor het reguleren van de fysieke
leefomgeving is de omgevingswaarde. Een omgevingswaarde is een
maatstaf voor de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving of een
onderdeel daarvan, of de toelaatbare belasting door activiteiten of
toelaatbare concentratie of depositie van stoffen in de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan. Het gaat bijvoorbeeld om kwaliteits-

25

Artikelen 2.4, 2.5, 2.6 en 2.7 van de Omgevingswet. Stb. 2016, 156.
Voor de huidige maximumwaarden, voorkeurswaarden en binnenwaarden, zie hoofdstuk 11
van de Wet milieubeheer.
27
Memorie van toelichting, paragraaf 4.2.
26

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 054, nr. 4

8

eisen voor water of lucht. 28 De omschrijving in de toelichting van
bovengenoemde waarden voor geluidbelasting komt overeen met die van
omgevingswaarden in de Omgevingswet. Deze waarden zijn immers een
meetbare eenheid waarin voor de fysieke leefomgeving wordt bepaald
wat de toelaatbare geluidbelasting is. Uit de toelichting blijkt echter niet of
het hier omgevingswaarden betreft: de term komt in de toelichting op het
voorstel niet voor.
De Afdeling adviseert met inachtneming van het bovenstaande het
karakter van de in het Besluit kwaliteit leefomgeving op te nemen
maximumwaarden, voorkeurswaarden en binnenwaarden voor geluidbelasting door (spoor)wegen nader toe te lichten. Zij adviseert te verduidelijken of het hier omgevingswaarden betreft en indien dit niet het geval is
de reden daarvoor toe te lichten, gelet op de omschrijving van
omgevingswaarden in de Omgevingswet en de toelichting daarop.
3. Aansluiting op het instrumentarium van de Omgevingswet
a. Noodzaak van aanvullend instrument geluidproductieplafond
b. Verhouding geluidproductieplafond tot het herziene omgevingsrecht
De Afdeling merkt op dat de toelichting op de keuze voor de introductie
van het instrument geluidproductieplafonds in de Omgevingswet op een
aantal punten te kort schiet. Het had volgens de Afdeling in de rede
gelegen om naar aanleiding van de belemmeringen voor toepassing van
het instrument van de omgevingswaarde de vormgeving van dat
instrument in de beschouwing te betrekken (onderdeel a). De Afdeling
merkt verder op dat het door het binnen de systematiek van de
Omgevingswet op zichzelf staande karakter van geluidproductieplafonds
niet op voorhand duidelijk is hoe deze zich verhouden tot het overige
instrumentarium van de wet (onderdeel b).
Vergelijking van de omgevingswaarde en het geluidproductieplafond
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is opnieuw bezien
of, en zo ja, in hoeverre het instrument van de omgevingswaarde kan
worden benut bij het inbouwen van de geluidregels van hoofdstuk 11 van
de Wet milieubeheer in de Omgevingswet.
In de Omgevingswet zijn omgevingswaarden normen waarmee de
gewenste staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving of een onderdeel
daarvan als doel kan worden vastgelegd. Zij worden uitgedrukt in
meetbare of berekenbare eenheden of anderszins in objectieve termen
(artikel 2.9, derde lid, van de Omgevingswet). Volgens artikel 2.9, tweede
28

Artikelen 2.9 en 2.10 van de Omgevingswet bevatten de algemene bepalingen over
omgevingswaarden en luiden:
Artikel 2.9 (omgevingswaarden)
1. Op grond van deze afdeling worden omgevingswaarden vastgesteld met het oog op de
doelen van de wet. 2. Een omgevingswaarde bepaalt voor de fysieke leefomgeving of een
onderdeel daarvan: a. de gewenste staat of kwaliteit, b. de toelaatbare belasting door
activiteiten, c. de toelaatbare concentratie of depositie van stoffen. 3. Een omgevingswaarde
wordt uitgedrukt in meetbare of berekenbare eenheden of anderszins in objectieve termen.
Artikel 2.10 (aard, termijn en locaties van omgevingswaarden en onderbouwing)
1. Bij de vaststelling van een omgevingswaarde wordt bepaald: a. of deze waarde een
resultaatsverplichting, inspanningsverplichting of andere, daarbij te omschrijven verplichting
met zich brengt, b. het tijdstip waarop of de termijn waarbinnen aan de verplichting moet
worden voldaan, c. de locaties waarop de omgevingswaarde van toepassing is. 2. Bij de
vaststelling van een omgevingswaarde wordt onderbouwd welke taken en bevoegdheden op
grond van deze of een andere wet in ieder geval worden ingezet om de omgevingswaarde te
verwezenlijken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 054, nr. 4

9

lid, van de Omgevingswet kunnen omgevingswaarden ook de toelaatbare
belasting door activiteiten of de toelaatbare concentratie of depositie van
stoffen aangeven. Omgevingswaarden kunnen betrekking hebben op een
concreet bepaald gebied of een object.
Omgevingswaarden worden vastgesteld bij algemene maatregel van
bestuur, omgevingsverordening of omgevingsplan en binden alleen
bestuursorganen. Omgevingswaarden gelden dus als zodanig niet voor
burgers en bedrijven. De Omgevingswet verbindt twee rechtsgevolgen
aan het vaststellen van een omgevingswaarde. In de eerste plaats heeft
het college van burgemeester en wethouders de plicht een programma
vast te stellen wanneer (naar verwachting) niet wordt voldaan aan de
omgevingswaarde. Dat programma moet maatregelen bevatten om
alsnog aan de omgevingswaarde te voldoen. Behoudens de in artikel 3.10,
tweede lid, van de Omgevingswet opgenomen uitzonderingen geldt deze
plicht voor het college van burgemeester en wethouders ook als de
omgevingswaarde door de provincie of het Rijk is vastgesteld. In de
tweede plaats moet iedere omgevingswaarde door monitoring worden
bewaakt en moet worden beoordeeld of aan die omgevingswaarde wordt
voldaan (artikel 20.1, eerste lid, van de Omgevingswet).
Het geluidproductieplafond zoals dat in hoofdstuk 11 van de Wet
milieubeheer vorm heeft gekregen, geeft de maximaal toegestane
geluidproductie weer op een vast fictief punt (referentiepunt) op relatief
korte afstand van de geluidbron. Het cordon van geluidproductieplafonds
langs een weg of spoorweg limiteert aldus de maximale geluidproductie
van die geluidbron en biedt daarmee bescherming aan de fysieke
leefomgeving. Kenmerkend voor geluidproductieplafonds langs
(spoor)wegen is dat het hierbij gaat om beschikkingen die zich richten tot
de beheerder van de geluidbron. De beheerder van de geluidbron – en
niet het bestuursorgaan dat het geluidproductieplafond heeft vastgesteld – is gehouden zorg te dragen voor strikte naleving van de geluidproductieplafonds en daarvoor zo nodig maatregelen te nemen.
Uit het voorgaande kan worden afgeleid dat de Omgevingswet zoals deze
thans luidt, twee belemmeringen bevat om het geluidproductieplafond
vorm te geven als een omgevingswaarde: in de eerste plaats worden
omgevingswaarden vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur,
omgevingsverordening of omgevingsplan en niet bij beschikking en in de
tweede plaats geldt bij (dreigende) overschrijding van een omgevingswaarde een programmaplicht voor een bestuursorgaan in plaats van een
plicht voor de beheerder van de geluidbron om maatregelen te treffen om
aan de waarde te voldoen.
De regering is na heroverweging tot de conclusie gekomen dat deze twee
belemmeringen kunnen worden weggenomen. Hierdoor wordt het
mogelijk geluidproductieplafonds als omgevingswaarden vast te stellen,
zonder dat dat de wezenskenmerken van het instrument omgevingswaarde aantast. In afdeling 2.3 van de Omgevingswet zijn daarom
bepalingen opgenomen met de verplichting of de bevoegdheid om
omgevingswaarden vast te stellen voor de geluidproductie van wegen,
spoorwegen en industrieterreinen. Geluidproductieplafonds als
omgevingswaarden worden vastgesteld bij omgevingsplan (gemeente) of
besluit (provincie en Rijk). Daarnaast is artikel 3.10 van de Omgevingswet
zodanig gewijzigd dat bij algemene maatregel van bestuur of omgevingsverordening kan worden bepaald dat er, in plaats van een programmaplicht, voor een daarbij aangewezen bestuursorgaan of andere
instantie (in de praktijk: de beheerder van de geluidbron) een plicht geldt
tot het treffen van maatregelen, gericht op het voldoen aan de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 054, nr. 4

10

omgevingswaarde. In het Besluit kwaliteit leefomgeving zullen bepalingen
met die strekking worden opgenomen.
Betekenis voor andere beleidsterreinen
Sommige factoren die bij als omgevingswaarden vastgestelde geluidproductieplafonds in het spel zijn, gelden ook voor andere aspecten van de
fysieke leefomgeving. De voorgestelde wijzigingen zouden daarom in de
toekomst mogelijk ook toepasbaar kunnen zijn bij andere situaties waarbij
sprake is van een beheerder die verantwoordelijk is voor een bepaald
onderdeel van de fysieke leefomgeving.
c. Waarden voor geluidbelasting in de uitvoeringsregelgeving
De Afdeling merkt op dat het normenkader voor geluidbelasting vorm zal
krijgen in het Besluit kwaliteit leefomgeving en dat dit zal bestaan uit drie
typen waarden: de voorkeurswaarde, de maximale waarde en de
binnenwaarde. De Afdeling adviseert te verduidelijken of het hier
omgevingswaarden betreft en, als dit niet het geval is, de reden daarvoor
toe te lichten.
Zoals hiervoor al aangegeven, is een omgevingswaarde een norm die de
gewenste staat of kwaliteit van (een onderdeel van) de fysieke leefomgeving als doel vastlegt. In de context van dit wetsvoorstel – de
beheersing van geluidbelasting – zijn geluidproductieplafonds
omgevingswaarden. In het stelsel van de Omgevingswet zijn waarden
alleen omgevingswaarden als ze als zodanig zijn benoemd en vastgesteld.
Bovengenoemde andere waarden (die in het Aanvullingsbesluit geluid
Omgevingswet vorm zullen krijgen als standaardwaarde respectievelijk
grenswaarden) zijn geen omgevingswaarden, maar vormen onderdeel
van de instructieregels voor onder meer het omgevingsplan die zullen
gelden bij enerzijds de aanleg of aanpassing van een geluidbron en
anderzijds het mogelijk maken van een nieuw geluidgevoelig gebouw in
de nabijheid van een geluidbron. Deze waarden drukken niet de gewenste
staat of kwaliteit van een onderdeel van de fysieke leefomgeving uit die,
ongeacht de lokale omstandigheden, binnen dat gebied geldt en waarbij,
bij (dreigende) overschrijding daarvan, actie moet worden ondernomen
om die alsnog te bereiken. De voorkeurswaarde, maximale waarde en
binnenwaarde zijn dan ook geen omgevingswaarden. De toelichting is op
dit punt aangevuld.
4. Uitgangspunt gelijkwaardig beschermingsniveau
De materiële normering van geluidbelasting afkomstig van wegen,
spoorwegen en industrieterreinen zal plaatsvinden in de uitvoeringsregelgeving. Voor dit beleidsterrein geldt dat, in lijn met het nieuwe stelsel
omgevingsrecht, wordt gekozen voor het verruimen van bestuurlijke
afweging door ruime bevoegdheden toe te kennen aan (decentrale)
bestuursorganen. Die systeemkeuzes brengen met zich dat de vraag in
hoeverre het voorstel voldoet aan het uitgangspunt van gelijkwaardige
(materiële) bescherming op basis van het voorstel niet goed kan worden
beantwoord. De Afdeling zal zich bij de advisering over de uitvoeringsregelgeving opnieuw buigen over de vraag naar het beschermingsniveau. In
de toelichting bij het voorstel wordt uitgebreid ingegaan op de contouren
van de uitvoeringsregelgeving.29 De Afdeling signaleert aan de hand
daarvan op voorhand enkele aandachtspunten en risico’s als het gaat om
het uiteindelijke beschermingsniveau in het nieuwe stelsel, en hecht eraan
daar thans ten behoeve van het opstellen van de uitvoeringsregelgeving
29

Memorie van toelichting, hoofdstuk 4.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 054, nr. 4

11

op te wijzen. In het bijzonder richt de Afdeling zich hierbij op het
uitgangspunt van gelijkwaardige bescherming, onder meer in relatie tot
bestuurlijke afwegingsruimte. Een belangrijk punt van aandacht voor de
Afdeling is de mate waarin is voorzien in materiële en procedurele
waarborgen voor een zorgvuldig gebruik van bestuurlijke afwegingsruimte.
Het huidige niveau van bescherming tegen geluidbelasting afkomstig van
wegen, spoorwegen en gezoneerde industrieterreinen wordt bepaald door
de Wet geluidhinder, Hoofdstuk 11 van de Wet milieubeheer en de op die
wetten gebaseerde uitvoeringsregelgeving.
Het voorliggende wetsvoorstel vervangt materieel de Wet geluidhinder en
hoofdstuk 11 van de Wet milieubeheer. De materiële normen voor de
beheersing van geluidbelasting afkomstig van wegen, spoorwegen en
industrieterreinen zullen worden gesteld in de op de Omgevingswet
gebaseerde uitvoeringsregelgeving, welke beoogt zowel flexibiliteit als
bescherming te bieden bij de invulling van de fysieke leefomgeving.
Volgens de toelichting is het streven erop gericht de invoering van het
nieuwe stelsel van geluidsregels beleidsneutraal vorm te geven, waarbij
«landelijk gemiddeld gezien ten minste een gelijk beschermingsniveau
[geboden wordt] tegen schade aan de gezondheid door hoge geluidniveaus vanwege weg- en railverkeer en industrie in de leefomgeving.»30
Volgens de memorie van toelichting biedt de systematiek van het voorstel
en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving de flexibiliteit die nodig
is om aan complexe lokale afwegingen vorm te geven zonder afbreuk te
doen aan het beschermingsniveau. De Afdeling onderschrijft de hoofdlijnen van de aangekondigde systematiek en het bij algemene maatregel
van bestuur vastleggen van drie typen landelijke waarden voor geluidbelasting.31 De toelichting geeft echter onvoldoende inzicht in de mogelijkheden die decentrale overheden krijgen om af te wijken van de in de
uitvoeringsregels te formuleren geluidswaarden. De Afdeling is er op
grond van de toelichting niet op voorhand van overtuigd dat de gelijkwaardige bescherming voor de burger tegen geluidbelasting gewaarborgd is bij gebruikmaking van die mogelijkheden. Ook valt uit de
vooruitblik op de uitvoeringsregels niet op te maken hoe het belang van
de gezondheid zal worden gewogen in de besluitvorming over toegestane
geluidbelasting.
De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de wijze
waarop een gelijkwaardig beschermingsniveau wordt gewaarborgd in de
aangekondigde uitvoeringsregels en daarbij aandacht te besteden aan de
bovengenoemde punten.
4. Uitgangspunt gelijkwaardig beschermingsniveau
Het verheugt de regering dat de Afdeling de hoofdlijnen van de aangekondigde systematiek en het bij algemene maatregel van bestuur vastleggen
van drie typen waarden voor geluidbelasting onderschrijft. De Afdeling
geeft vervolgens aan dat de toelichting nog onvoldoende inzicht geeft in
de mogelijkheden die decentrale overheden krijgen om af te wijken van
deze drie typen waarden voor geluidbelasting. De Afdeling is er niet op
voorhand van overtuigd dat de gelijkwaardige bescherming voor de
burger tegen geluidbelasting ook onder het nieuwe stelsel gewaarborgd
is. Ook valt volgens de Afdeling uit de vooruitblik op de uitvoeringsregel-

30
31

Memorie van toelichting, paragraaf 4.2.
Memorie van toelichting, paragraaf 4.2: voorkeurswaarden, maximale waarden en
binnenwaarden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 054, nr. 4

12

geving niet op te maken hoe het belang van de gezondheid zal worden
gewogen in de besluitvorming over de toegestane geluidbelasting.
Het stelsel van de voorkeurswaarde en de maximale waarde geeft richting
aan de afweging die decentrale overheden in een concreet geval moeten
maken en werkt in het kort als volgt.
Onder de voorkeurswaarde is de situatie vanuit een oogpunt van
gezondheid toereikend en heeft het bevoegd gezag alle vrijheid om die
keuze te maken die hem het beste lijkt. Omdat de voorkeurswaarde niet
steeds haalbaar is, heeft het bevoegd gezag de ruimte om bij een
geluidbelasting boven de voorkeurswaarde een gemotiveerde afweging te
maken tussen de verschillende betrokken belangen, waaronder
gezondheid, maar ook economie, woningbouw en mobiliteit, waarbij ook
in ogenschouw wordt genomen of maatregelen ter beperking van de
geluidbelasting op de gevel mogelijk en doelmatig zijn. Als resultante van
die afweging kan met een goede onderbouwing een hogere geluidbelasting dan de voorkeurswaarde op de gevel van een geluidgevoelig
gebouw aanvaardbaar worden geoordeeld.
Deze afwegingsruimte wordt aan de bovenkant begrensd door de
maximale waarde. Overschrijding van de maximale waarde is slechts in
enkele gevallen mogelijk, die in de toelichting bij het wetsvoorstel zijn
omschreven en in het Aanvullingsbesluit geluid Omgevingswet zullen
worden uitgewerkt.
Om eventuele gezondheidseffecten te voorkomen, geldt in situaties
waarin de voorkeurswaarde wordt overschreden aanvullend de binnenwaarde als grenswaarde voor geluidgevoelige ruimten, als extra
waarborg om ervoor te zorgen dat bewoners ook bij hogere geluidbelastingen buiten de woning, onder acceptabele omstandigheden in hun
woning kunnen leven en slapen.
Deze werkwijze is vergelijkbaar met de huidige Wet geluidhinder en de
Wet milieubeheer, zij het dat het aantal normen en regels dat met name
de Wet geluidhinder hiervoor nog kent, sterk wordt gestroomlijnd en
verminderd. Een vergelijking van de oude en de nieuwe systematiek laat
zien dat over het geheel een gelijkwaardig beschermingsniveau wordt
geboden. In de nota van toelichting bij het Aanvullingsbesluit geluid
Omgevingswet (waarmee onder meer het Besluit kwaliteit leefomgeving
zal worden gewijzigd) zal dit nader worden uitgewerkt.
Met het hanteren van de geluidnormen wordt het belang van de
gezondheid al geïntegreerd in de besluitvorming. Zoals gezegd, vertegenwoordigt de voorkeurswaarde een zodanig geluidniveau dat er sprake is
van een aanvaardbare situatie zonder dat extra maatregelen getroffen
moeten worden. De maximale waarde geeft sturing aan het bestuurlijke
afwegingsproces bij geluidniveaus boven de voorkeurswaarde. Het
gezondheidsbelang kan dan een van de elementen zijn die een rol spelen
in dat afwegingsproces. Daarnaast kunnen ook andere belangen,
bijvoorbeeld van mobiliteit, economie of woningbouw, van belang zijn. In
een concrete situatie dienen alle relevante belangen en omstandigheden
tegen elkaar te worden afgewogen.
5. Verplichte instructieregels Rijk over geluidproductieplafonds en het
beginsel «decentraal, tenzij»
Het onderhavige voorstel bevat de verplichting voor de rijksoverheid om
instructieregels te stellen over besluiten tot het vaststellen van geluidproductieplafonds.32 Daarbij kan worden gedacht aan regels over de inhoud
van een dergelijk besluit. De toelichting vermeldt over de inhoud van deze
32

Voorgesteld artikel 2.29a (Verplichte instructieregels Rijk).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 054, nr. 4

13

instructieregels alleen dat deze een equivalent zullen zijn van de regels die
nu in titel 11.3 van de Wet milieubeheer zijn opgenomen. De instructieregels zullen worden opgenomen in het Besluit kwaliteit leefomgeving. De
wijze waarop geluidproductieplafonds worden vastgesteld, zal grotendeels dezelfde zijn als de wijze waarop deze plafonds onder de huidige
Wet milieubeheer worden vastgesteld, aldus de toelichting.33
Ervan uitgaande dat de normen van de huidige titel 11.3 Wet milieubeheer
als instructieregel worden opgenomen in het Bkl, zal de ruimte voor
decentrale afweging door deze instructieregels worden ingeperkt.34 De
toelichting gaat niet in op hoe deze keuze zich verhoudt tot één van de
met het voorstel nagestreefde beleidsdoelen van het nieuwe stelsel
omgevingsrecht: aansluiten bij de bestaande bestuurlijke taakverdeling en
het uitgangspunt dat de gemeente primair verantwoordelijk is voor de
zorg van de fysieke leefomgeving («decentraal tenzij»).35
De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.
5. Verplichte instructieregels Rijk over geluidproductieplafonds en het
beginsel «decentraal, tenzij»
De Afdeling merkt op dat, ervan uitgaande dat de normen van de huidige
titel 11.3 van de Wet milieubeheer als instructieregel zullen worden
opgenomen in het Besluit kwaliteit leefomgeving, de ruimte voor
decentrale afweging door deze instructieregels zal worden ingeperkt. De
toelichting gaat niet in op de vraag hoe deze keuze zich verhoudt tot een
van de met het voorstel nagestreefde beleidsdoelen van het nieuwe
stelsel van het omgevingsrecht: aansluiten bij de bestaande bestuurlijke
taakverdeling en het uitgangspunt dat de gemeente primair verantwoordelijk is voor de zorg van de fysieke leefomgeving («decentraal tenzij»).
Het klopt dat de in het Besluit kwaliteit leefomgeving op te nemen
instructieregels de ruimte voor decentrale afweging enigszins zullen
inperken. Met de Aanvullingswet geluid Omgevingswet wordt echter niet
een verdergaande inperking van die beleidsruimte beoogd dan in de
huidige regelgeving op het gebied van geluid. Ook nu zijn taken en
bevoegdheden op het gebied van geluid belegd op het niveau van
provincie en gemeente en zijn die taken en bevoegdheden begrensd door
middel van onder meer een maximale waarde. In zoverre sluit de
Aanvullingswet geluid Omgevingswet dan ook aan bij de bestaande
bestuurlijke taakverdeling op het gebied van geluid. De toelichting is op
dit punt aangevuld.
6. Overige wijzigingen
In verband met de wijzigingen in afdeling 2.3 en artikel 3.10 van de
Omgevingswet zijn in het wetsvoorstel enkele andere bepalingen van de
Omgevingswet gewijzigd, onder meer bepalingen over de toedeling van
specifieke taken, instructieregels en instructies en monitoring en
informatie.
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in het wetsvoorstel ook enkele
andere wijzigingen door te voeren. Deze worden hieronder kort toegelicht.
De toelichting is dienovereenkomstig aangepast.

33

Artikelsgewijze toelichting bij wijzigingsonderdeel H.
Voorgestelde artikelen 2.29a en 2.43 Omgevingswet en de artikelsgewijze toelichting daarbij.
35
Memorie van toelichting, paragraaf 2.3.
34

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 054, nr. 4

14

In de eerste plaats is in het wetsvoorstel zoveel mogelijk het generieke
begrip «geluid» gehanteerd in plaats van meer specifieke begrippen als
«geluidhinder» en «geluidbelasting». Dit sluit aan bij de keuze die op dat
punt ook al is doorgevoerd in het Besluit kwaliteit leefomgeving. In lijn
met deze keuze worden ook in een aantal bestaande artikelen van de
Omgevingswet de termen «geluidhinder» en «geluidbelasting»
vervangen.
Aan artikel 2.24 is een lid toegevoegd dat het mogelijk maakt om
instructieregels te stellen over de uitoefening van de taak om het geluid
van hoofdspoorwegen te beheersen door ProRail als beheerder van die
hoofdspoorwegen. Artikel 2.24 maakte het alleen mogelijk om instructieregels te stellen over de uitoefening van taken of bevoegdheden door
bestuursorganen.
In het nieuwe artikel 2.43 is een bevoegdheid gecreëerd om besluiten te
nemen over het treffen van geluidwerende maatregelen aan gebouwen.
Deze maatregelen moeten in bij algemene maatregel van bestuur te
bepalen gevallen worden getroffen als de binnenwaarde wordt
overschreden. In verband met deze nieuwe bevoegdheid wordt ook
artikel 16.88 van de Omgevingswet gewijzigd zodat er een expliciete
wettelijke grondslag is voor het stellen van regels over de wijze waarop
rechthebbenden van een gebouw instemmen met het treffen van
geluidwerende maatregelen aan dat gebouw.
Ook is artikel 5.44, vierde lid, van de Omgevingswet (zoals die wet komt te
luiden ingevolge het wetsvoorstel Invoeringswet Omgevingswet)
gewijzigd. De wijziging brengt tot uitdrukking dat het dagelijks bestuur
van een waterschap een projectbesluit ook kan vaststellen met het oog op
de taak, bedoeld in artikel 2.17, eerste lid, aanhef en onder c, van de
Omgevingswet. Dit betreft de taak op het gebied van de beheersing van
de geluidbelasting afkomstig van wegen in beheer bij een waterschap.
Aan artikel 16.78 is een lid toegevoegd dat regels stelt over de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in de nieuwe artikelen 2.12a, eerste lid,
2.13a, eerste lid, en 2.15, tweede lid. Het is gewenst om de inwerkingtreding van besluiten tot vaststelling van geluidproductieplafonds als
omgevingswaarden uniform te regelen en de inwerkingtreding van de
besluiten als bedoeld in de artikelen 2.12a, eerste lid, 2.13a, eerste lid, en
2.15, tweede lid, zoveel mogelijk te laten aansluiten bij de inwerkingtredingsregels voor het omgevingsplan en het projectbesluit.
Voorts is de sanering van te hoge geluidbelastingen afkomstig van
rijkswegen en hoofdspoorwegen niet langer opgenomen in de
Omgevingswet, maar wordt deze afgewikkeld via het huidige recht
(afdeling 11.3.6 van de Wet milieubeheer). Naar verwachting zal de
besluitvorming over die sanering namelijk grotendeels zijn afgerond als
de nieuwe wet- en regelgeving van kracht wordt. Artikel 3.3 van het
wetsvoorstel bevat een overgangsbepaling met die strekking.
Na heroverweging is besloten om de besluitvorming over de sanering van
te hoge geluidbelastingen afkomstig van decentrale infrastructuur niet te
laten plaatsvinden via een programma, maar via het omgevingsplan
(gemeente) of een projectbesluit (waterschap en provincie). Het eerder
voorgestelde artikel 22.1 is daarom overbodig geworden. Daarnaast blijft
voor decentrale bestuursorganen de mogelijkheid bestaan om vrijwillig
een programma voor de sanering vast te stellen. De toelichting is op dit
punt aangevuld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 054, nr. 4

15

Tot slot zijn enkele bepalingen – waaronder het overgangsrecht – in het
wetsvoorstel afgestemd op het wetsvoorstel van de Invoeringswet
Omgevingswet. Ook is het overgangsrecht op onderdelen verder
gepreciseerd.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State,
J.P.H. Donner
Ik moge U, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel
van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer
der Staten-Generaal te zenden.
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S. van Veldhoven-van der Meer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 054, nr. 4

16