ACM Jaarverslag 2021
Maart 2022

1/61

Inhoudsopgave
Over de ACM
Voorwoord van het bestuur
Samenvatting van de ACM in 2021
Ons toezicht in 2021
Digitale economie
Energietransitie
Effecten coronacrisis
Wat deed de ACM nog meer?
Impact van ons werk
ACM bij de rechter
ACM in feiten & cijfers
ACM als organisatie
Ons toezicht in feiten en cijfers
Jaarrekening ACM 2021

2/61

Over de ACM
De Autoriteit Consument & Markt (ACM) is een onafhankelijke
toezichthouder die zich sterk maakt voor goed werkende markten voor
mensen en bedrijven, nu en in de toekomst. In goed functionerende
markten concurreren bedrijven met elkaar en benadelen zij niemand met
oneerlijke praktijken. Mensen en bedrijven weten welke spelregels gelden
en hoe zij voor hun rechten kunnen opkomen.
De ACM laat markten goed werken door:
•
•
•
•

onderzoek te doen naar markten en mogelijke belemmeringen die
daar spelen;
het handhaven van de spelregels voor vrije en gereguleerde
markten en brede naleving te bevorderen;
voorlichting te geven zodat iedereen de spelregels kent en voor zijn
rechten op kan komen;
energie-, telecom-, vervoer- en postmarkten te reguleren om de
betaalbaarheid, kwaliteit, continuïteit en toegankelijkheid op deze
markten te beschermen.

Daarnaast adviseren wij de wetgever om wetten en regels te verbeteren
als markten daardoor beter werken.
In 2021 stonden de digitale economie en de energietransitie centraal in ons
toezicht. Daarnaast gaven we prioriteit aan het zo goed mogelijk laten
werken van de markten gedurende de coronapandemie.

3/61

Voorwoord van het bestuur

4/61

Markten goed laten werken voor mensen en bedrijven, nu en in de
toekomst. Dat is de missie van de ACM. Op goed werkende markten
concurreren bedrijven optimaal op prijs, kwaliteit en innovatie en kunnen
consumenten erop vertrouwen dat ze niet worden misleid. Daaraan hebben
we ook in 2021 hard gewerkt. In dit jaarverslag leest u wat we hebben
gedaan, wat dat heeft gekost én wat dat heeft opgeleverd.
De basis: voorkomen, handhaving en voorlichting
In de eerste plaats zorgen we als toezichthouder voor goed werkende
markten door onze kerntaken goed uit te voeren. Het voorkomen van
marktmacht is één van die kerntaken. De ACM heeft in 2021 veel fusies
beoordeeld; twee zijn verboden, vier zijn goedgekeurd onder voorwaarden.
Een andere basistaak is de handhaving van regels die beschermen tegen
marktmacht en misleiding. Denk aan ongeoorloofde prijsafstemming bij de
verkoop van Samsung televisies, het beboeten van farmaceutisch bedrijf
Leadiant voor het rekenen van een excessieve prijs of de misleiding van
consumenten die zoeken naar spoeddiensten zoals slotenmakers of
noodnummers. Voorlichting aan consumenten is een andere basistaak van
de ACM. ACM ConsuWijzer heeft vorig jaar zo’n 80.000 vragen en
berichten van bedrijven en consumenten (onder andere over de sterk
gestegen energieprijzen) beantwoord.

Het belang van wendbaarheid
Ook in 2021 had corona nog effect op markten, bedrijven, consumenten
maar ook op onze organisatie. Het is in veel gevallen gelukt om deze
consequenties in ons toezicht mee te wegen en daar duidelijk over te zijn.
Bijvoorbeeld door de effecten van de coronacrisis mee te wegen in de
beoordeling van de te late postbezorging in 2020, toezicht te houden op de
inzet van reisvouchers en duidelijk te communiceren welke afspraken
tussen zorgverzekeraars en ziekenhuizen toelaatbaar waren.
Hoge energieprijzen
De tweede helft van 2021 stond sterk in het teken van de energiemarkt. De
energieprijzen stegen naar een historisch hoog niveau. Veel consumenten
moesten daarom meer gaan betalen voor de levering van gas en
elektriciteit. Enkele leveranciers zijn als gevolg van de hoge energieprijzen
failliet gegaan. Deze faillissementen hadden grote financiële gevolgen voor
klanten. Zij raakten vaak hun voorschotten kwijt en moesten opeens
overgezet worden naar een nieuwe leverancier met hogere tarieven. Het
was alle hens aan dek voor de ACM om vragen van consumenten te
beantwoorden, bedrijven te waarschuwen en leveringszekerheid veilig te
stellen in geval van faillissement. Klanten kwamen mede daardoor niet in
de kou en het donker te zitten. Maar mensen vragen zich af: kunnen we

5/61

blijvend vertrouwen op een betrouwbare en betaalbare
energievoorziening?
De ACM heeft van consumenten, politiek en media, ook veel (vaak
kritische) vragen gekregen. Hoe is het mogelijk dat energieleveranciers
failliet zijn gegaan, en waarom waren consumenten hier niet beter tegen
beschermd? Had de ACM niet sneller in kunnen grijpen? We trekken ons
dat aan. We lieten extern onderzoeken hoe het beter kan binnen onze
huidige wettelijke bevoegdheden en gaan aan de slag met de
aanbevelingen. We denken ook mee over de verbeteringen die in wet- en
regelgeving nodig zijn om consumenten beter te beschermen. Helaas ziet
de wereld er anders uit na de Russische inval in de Oekraïne. Door de
oorlog stijgen de gas- en energieprijzen naar grotere hoogte. En voelen wij
de noodzaak van de energietransitie nog meer.
Extra prioriteit voor digitale economie en energietransitie
We gaven in 2021 extra prioriteit aan de uitdagingen in de digitale
economie en de energietransitie. De digitale economie zorgt voor nieuwe
kansen maar ook voor nieuwe risico’s op het ontstaan en misbruiken van
marktmacht. Een mooi voorbeeld is de Apple zaak. We legden als eerste
mededingingsautoriteit in de wereld Apple een last onder dwangsom op
om oneerlijke App Store voorwaarden aan te passen. We zorgden er
daarnaast voor dat consumenten sterker stonden. Door online misleiding
aan te pakken en bedrijven als Amazon en Google te bewegen transparant
te worden over bijvoorbeeld de updates van slimme apparaten en het
gebruik van persoonlijke data door apps. We zullen in 2022 meer van dit
soort zaken oppakken. De ACM wil maximaal blijven bijdragen aan de
energietransitie en de Nederlandse verduurzamingsopgave. In 2021
onderzochten we misleidende duurzaamheidsclaims, en boden we bij de

vaststelling van de transporttarieven van elektriciteitsnetwerken ruimte voor
investeringen in de energietransitie. Het blijft, zeker in huidige
marktomstandigheden, belangrijk om de juiste balans te vinden tussen de
omschakeling van fossiele naar hernieuwbare energiebronnen,
betaalbaarheid en leveringszekerheid, op de korte en op de lange termijn.
Ook in de komende jaren zal de ACM ruimte bieden voor
verduurzamingsinitiatieven, maar tegelijkertijd scherp zijn op een
transparante verdeling van kosten.
Tot slot…
Markten werken niet vanzelf goed. Zeker niet voor alle mensen. We zien
dat mensen in kwetsbare posities vaak extra geraakt worden door
marktproblemen, misleiding of hoge (energie)kosten. Veel wetten waar de
ACM op toeziet werden gemaakt in een ander tijdsgewricht. Het dominante
mensbeeld was dat van de zelfredzame en vrij kiezende mens. Het besef
is sindsdien gegroeid dat er voor veel groepen mensen grenzen zijn aan
die zelfredzaamheid en vrije keuze. De overheid moet vaker bescherming
bieden. Het maatschappelijk perspectief is daarmee verschoven. We staan
voor de uitdaging om te zorgen dat markten goed werken voor álle
mensen. Dit vraagt voortdurende reflectie van de ACM op het eigen
handelen en gebruik van alle kennis die er is om zo’n breed mogelijk
oordeel te vormen.
In 2021 hebben we inbreng gevraagd van bedrijven, consumenten en
andere betrokkenen. We werkten nauw samen met andere
toezichthouders. Nationaal, maar ook Europees en wereldwijd. We gaan
hiermee uiteraard door in 2022. Want alleen samen kunnen we zorgen
voor markten die goed werken voor álle mensen en bedrijven.
Martijn Snoep, Manon Leijten, Cateautje Hijmans van den Bergh
6/61

Samenvatting van de ACM in 2021

7/61

Dit deed de ACM in 2021
Met 3 voorlichtingscampagnes zorgden we dat consumenten
sterker staan in hun rechten in de digitale wereld.

We hielden intensief toezicht op concentraties, met 169
nieuwe meldingen. In de zorgsector hebben we 2
overnames verboden.
We pakten misleidende doorschakeldiensten aan naar gratis
(nood) nummers zoals de politie en de GGD.
We startten een vervolgonderzoek naar misleidende
praktijken bij het werven van nieuwe klanten voor
energiecontracten.
We begonnen de Samenwerking Digitale Toezichthouders
(SDT) waarin we met de AP, de AFM en het Commissariaat
van de Media werken aan versterking van de handhaving.
Samsung kreeg een boete van ruim 39 miljoen voor
prijsafstemming bij de verkoop van televisies.

Mede door ons toezicht is de terugbetaling van
coronavouchers voor pakketreizen goed op gang gekomen.

We legden Apple een last onder dwangsom op om
oneerlijke App Store voorwaarden aan te passen.

We gaven ruimte voor experimenten met de levering van
waterstof in de gebouwde omgeving.

Meer dan 156.000 keer werden voorbeeldbrieven
gedownload via ACM ConsuWijzer.
We legden farmaceutisch bedrijf Leadiant een boete op van
ruim 19 miljoen euro voor het hanteren van een excessieve
prijs voor een al lang bestaand medicijn.
Netbeheerders kregen van ons ruimte om een deel van de
kosten voor de energietransitie nu al te verwerken in de
tarieven.
We deden onderzoek naar misleidende duurzaamheidsclaims in de sectoren energie, zuivel en kleding.

Ons toezicht heeft de samenleving in 2021 naar
schatting 525 miljoen euro opgeleverd.

8/61

Ons toezicht in 2021

9/61

Digitale economie
De digitale economie was een van onze agendathema’s in 2021. Dat betekent dat de ACM extra aandacht besteedde aan belangrijke onderwerpen binnen dit
thema, zoals online misleiding en toegang tot platforms.
Tegengaan misbruik van marktmacht in digitale economie

ACM beschermt de online consument

Met handhaving, marktonderzoeken en voorlichting beoogt de ACM
ook digitale markten goed te laten werken voor mensen en bedrijven. De
digitale economie biedt grote kansen, maar er zijn ook nieuwe risico’s,
onder andere op het ontstaan van marktmacht.

In 2021 heeft de ACM consumenten in meerdere zaken beschermd tegen
online misleiding. Zo heeft ze een last onder dwangsom opgelegd aan het
bedrijf achter websites als mijnverklaring.nl en mijnonlineloket.nl. Deze
websites verwezen naar overheidsdiensten zonder duidelijk te zijn over
hun eigen rol als tussenschakel en de kosten die zij voor die bemiddeling
vroegen. Daarnaast is een last onder dwangsom opgelegd aan een
ondernemer die gebruik maakte van nepvolgers en neplikes. Ook heeft de
ACM bedrijven aangepakt die via google-advertenties consumenten op
misleidende wijze doorverwezen naar nooddiensten, waaronder
onbetrouwbare slotenmakers. De ACM heeft Google verzocht om de online
advertenties van onbetrouwbare nooddiensten te verwijderen. Ook heeft zij
websites laten blokkeren en een last onder dwangsom opgelegd aan
leadbedrijven.

Aanbieders van datingapps zijn bijvoorbeeld afhankelijk van toegang tot de
App Store van Apple. Apple maakte daar misbruik van door van datingappaanbieders te eisen dat zij betaalde diensten aan consumenten via het
betaalsysteem van Apple lieten lopen. In 2021 heeft de ACM Apple
verplicht deze oneerlijke voorwaarde aan te passen. Op straffe van een
dwangsom moet Apple aanbieders van datingapps de mogelijkheid bieden
gebruik te maken van andere betaalsystemen en consumenten door te
verwijzen naar betaalsystemen buiten de App Store. Het toezicht op de
uitvoering van die verplichting loopt door in 2022.
De ACM heeft in 2021 een onderzoek naar de toegang voor betaalapps tot
de NFC technologie stopgezet. Met deze technologie kunnen consumenten
contactloos betalen in onder andere smartphones. De ACM vindt dat er wel
sprake is van een concurrentieprobleem, maar de bestaande regels stellen
ons niet in staat om dit probleem aan te pakken. De ACM denkt mee over
nieuwe Europese regelgeving, zoals de Digital Markets Act, die eisen stelt
aan ‘Big Tech’ bedrijven met een poortwachtersfunctie. Deze bedrijven

De ACM onderzocht verder de risico’s van ‘betaald ranken’ en heeft met de
voorlichtingscampagne ‘eerst checken, dan bestellen’ consumenten
geadviseerd om bij online bestellen eerst te controleren of een aanbieder
wel betrouwbaar is. Ook wees de ACM bedrijven op de regels voor het
online opzeggen van abonnementen. Het is makkelijk om online een
abonnement af te sluiten, maar bedrijven maakten het opzeggen online
onnodig moeilijk. Dat mag niet, want online afsluiten is online opzeggen.

mogen bijvoorbeeld zichzelf straks niet voortrekken op hun eigen platform.

10/61

In de bescherming van de online consument werkt de ACM nauw samen
met andere toezichthouders binnen en buiten Europa. Zo leidde de ACM
een EU-brede oproep aan Google om de consumentenrechten op
platformdiensten als de Playstore en Google Shopping beter te
beschermen. Het gaat onder andere om duidelijkheid over de identiteit van
handelaren op haar platforms en over hoe de ranking van zoekresultaten
tot stand komt. En dankzij een gezamenlijke actie van de ACM en haar
Belgische collega’s informeert AliExpress consumenten in de hele EU
beter over hun rechten, zoals bedenktijd en garantie.

profiteren van een goede prijs-kwaliteitverhouding. In 2022 neemt de ACM
een besluit hierover.

Doorschakeldiensten

Ontwikkelingen glasvezel en mobiel internet

De ACM greep in 2021 ook in bij misleiding van diensten die tegen betaling
doorschakelen naar gratis nummers van instanties als belastingdienst of
politie. Zo stopte een aanbieder na een verzoek van de ACM in 2021 met
de doorschakeldienst Geenspoedwelpolitie. Uit onderzoek van de ACM
blijkt dat mensen zich ook misleid voelen als een doorschakeldienst
transparant is over de kosten en wie zij zijn. Veel bellers beseffen niet dat
ze betalen voor de dienst en dat het tarief doortikt nadat is doorverbonden.
Daarom gaat de ACM samen met het ministerie van Economische Zaken
en Klimaat verkennen hoe dit aangepakt kan worden.

De helft van de huishoudens in Nederland heeft een glasvezelaansluiting.
Ook is het aantal mobiele aansluitingen voor apparaten gestegen naar
8,8 miljoen. Denk bijvoorbeeld aan rookmelders, alarmsystemen en slimme
energiemeters, die via mobiel internet gegevens uitwisselen met digitale
beheerssystemen. Verder verschuift het gebruik van mobiele belminuten
naar een databundel. Hier gaat het bijvoorbeeld om bellen via chat-apps.
Dat blijkt uit de telecommonitors die de ACM in 2021 publiceerde.

ACM draagt bij aan goede digitale infrastructuur
Randvoorwaarde voor een goed werkende digitale economie is een goed
werkende digitale infrastructuur. Daarom heeft de ACM in 2021 onderzocht
of regulering nodig is om toegang tot vaste telecomnetwerken te
waarborgen, in het bijzonder tot het netwerk van KPN. Telecombedrijven
zonder eigen landelijk netwerk kunnen hun internet- televisie- en telefoniediensten niet aanbieden zonder toegang tot een vast telecomnetwerk. Het
is belangrijk dat er voldoende concurrentie is en dat de consument kan

De ACM publiceerde daarnaast richtlijnen voor de vrije modemkeuze voor
consumenten. Ook mochten telecomaanbieders van de ACM onder
voorwaarden samenwerken om op efficiënte wijze te investeren in
capaciteit, kwaliteit en dekking van de mobiele netwerken. Bovendien liet
de ACM de markt voor hoogwaardige zakelijke internettoegang vrij, omdat
die goed functioneert.

Bereikbaarheid 112 via wifi en 4G
Het alarmnummer 112 was in 2021 nog niet in alle gevallen te bellen via de
nieuwe technieken als 4G en bellen via wifi. De ACM sprak de mobiele
telecomaanbieders hierop aan. Eind 2021 moesten ze ervoor zorgen dat
112 gebeld kan worden.
ACM houdt zicht op mogelijke (nieuwe) risico’s
De ACM voert ook verkenningen en studies uit om (nieuwe) risico’s in kaart
te brengen. Een voorbeeld is de marktstudie naar cloudservices die in
2021 is gestart en in 2022 wordt afgerond. Ook heeft de ACM de markt
11/61

voor IP-interconnectie onderzocht, die vitaal is voor een goed werkend
internet. Deze markt lijkt goed werkend en concurrerend te zijn. Maar de
ACM ziet ook dat schaaleffecten een belangrijke rol spelen in deze markt.
Dat bemoeilijkt mogelijk dat nieuwe bedrijven de markt betreden en dat
kleinere spelers doorgroeien.
De ACM heeft in 2021 ook de markt verkend voor diensten bekend als
MaaS (‘Mobility as a Service’). MaaS-diensten maken het mogelijk voor
reizigers om een reis van deur tot deur te plannen, boeken en betalen.
Zowel bestaande openbaarvervoerbedrijven als nieuwkomers ontwikkelen
MaaS-diensten. Het is belangrijk dat alle MaaS-aanbieders OV-diensten
kunnen integreren in hun aanbod. De ACM heeft in kaart gebracht tot
welke OV-diensten de MaaS-diensten toegang hebben en tegen welke
voorwaarden. En geconcludeerd dat OV-bedrijven initiatieven nemen om
de toegang te verbeteren maar dat er nog knelpunten zijn. Zo mogen
MaaS-aanbieders bijvoorbeeld bij sommige OV-bedrijven alleen uur- en
dagkaarten inkopen. Deze kaartjes zijn duurder dan de reguliere OVchipkaarttarieven, waardoor deze diensten minder aantrekkelijk worden
voor reizigers.
Start samenwerkingsplatform digitale toezichthouders (SDT)
De ACM heeft met de Autoriteit Persoonsgegevens, de Autoriteit
Financiële Markten en het Commissariaat voor de Media het initiatief
genomen om nauwer samen te werken in het toezicht op de digitale
economie. Het digitale landschap ontwikkelt zich snel en bepaalt steeds
sterker hoe mensen werken en leven. Naast duidelijke voordelen brengt
dat nieuwe vraagstukken en risico’s met zich mee die zich niet houden aan
de grenzen van de taakgebieden van toezichthouders. Denk bijvoorbeeld
aan de snelle ontwikkelingen binnen Artificiële Intelligentie (AI). Om
effectief te blijven is een coherente en gecoördineerde aanpak nodig. Door

deze samenwerking kunnen de toezichthouders hun kennis en expertise
bundelen en elkaar in de handhaving versterken.
Voorbereiding toezicht op platform-to-business
In 2020 werd de Platform-to-business verordening van kracht. Online
platformbedrijven moeten transparante voorwaarden en een effectieve
klachtenregeling hebben. De ACM krijgt in 2023 het toezicht op de naleving
van deze regels. Als voorbereiding hierop is de ACM in 2021 een
onderzoek gestart naar hoe platforms met deze regels omgaan en tegen
welke knelpunten de zakelijke gebruikers van die platforms aanlopen.
Voorkomen leveranciersklem ICT in de zorg
De ACM heeft in 2021 onderzoek gedaan naar de werking van de markten
voor informatiesystemen van zorginstellingen en digitale
gegevensuitwisseling in de zorg. De ACM constateert dat bij veel
zorginstellingen sprake lijkt van een ‘leveranciersklem’. Zij kunnen niet of
alleen met veel moeite of tegen hoge kosten overstappen naar een ander
systeem. Dit brengt risico’s mee voor de concurrentie, met potentieel
negatieve gevolgen voor de kwaliteit, prijs en innovatie van ICT-systemen
en applicaties in de zorg, en daarmee uiteindelijk voor de kwaliteit van de
zorg. In 2022 komt de ACM met een leidraad waarin ze de kaders en
verplichtingen voor ICT-leveranciers en andere marktpartijen verduidelijkt.

12/61

Energietransitie
De energietransitie was een agendathema in 2021. De ACM besteedde extra aandacht aan deze maatschappelijke opgave, in het bijzonder aan de aanpak
van misleidende duurzaamheidsclaims, ruimte voor alternatieve energiebronnen en -dragers en de gevolgen van de energiecrisis voor consumenten.
Ruimte in tarieven voor de energietransitie
De ACM zet zich in voor een duurzame, betrouwbare en betaalbare
energievoorziening, nu en in de toekomst. De ACM reguleert de inkomsten
en de tarieven van netbeheerders. Vanwege de energietransitie moet de
komende jaren fors geïnvesteerd worden, onder andere in uitbreiding en
verzwaring van het elektriciteitsnet. In de methodebesluiten heeft de ACM
ruimte gegeven om een deel van de kosten voor de energietransitie nu al
te verwerken in de tarieven. Daardoor gaan huishoudens en bedrijven per
saldo niet meer betalen maar wel iets eerder. Zo worden de kosten voor de
energietransitie eerlijker verdeeld over generaties. In het methodebesluit
voor de netbeheerder van het landelijk gastransportnet (GTS) heeft de
ACM daarnaast expliciet rekening gehouden met de vermindering van de
gaswinning in Groningen.
In 2021 zijn de tarieven van de netbeheerders vastgesteld met de nieuwe
methodes. De transporttarieven gas en elektriciteit voor grootverbruikers
zijn gestegen. Voor consumenten stijgen de tarieven in totaal ongeveer 6
euro per huishouden.
Hoge energieprijzen en leveringszekerheid
Eind 2021 stegen de energieprijzen naar recordniveau. Dit heeft een grote
impact op bedrijven en consumenten. De ACM controleert jaarlijks of
energieleveranciers financiële problemen hebben. Door de hoge
energieprijzen heeft de ACM deze controle een maand naar voren

gehaald. Ook heeft de ACM opgetreden tegen het onrechtmatig eenzijdig
opzeggen van energiecontracten.
De ACM heeft in de tweede helft van 2021 van acht energieleveranciers de
leveringsvergunning ingetrokken. Bij zes bedrijven was er sprake van een
faillissement, waarvan vijf als gevolg van de hoge energieprijzen. Mede
dankzij ingrijpen door de ACM (“supplier of last resort” procedure) is de
levering van gas en elektriciteit hierbij niet onderbroken. De faillissementen
hebben wel financiële gevolgen gehad voor betrokken consumenten omdat
zij de vooruitbetaalde voorschotten kwijt zijn en gedwongen zijn overgezet
naar een andere leverancier tegen vaak fors hogere tarieven. Dit heeft ook
geleid tot veel meldingen, vragen en klachten bij ACM ConsuWijzer. De
ACM reflecteert op haar eigen rol hierin en heeft opdracht gegeven voor
een extern onderzoek om voor de toekomst te leren wat de ACM als
toezichthouder beter had kunnen doen.
Aanpak misleidende duurzaamheidsclaims
Na het uitbrengen van de leidraad duurzaamheidsclaims is de ACM
onderzoeken gestart naar misleidende duurzaamheidsclaims in de
sectoren energie, zuivel en kleding. De ACM riep ruim 170 bedrijven op
hun duurzaamheidsclaims te controleren. De ACM vindt het belangrijk dat
consumenten kunnen vertrouwen op duurzaamheidsclaims die bedrijven
doen. En bedrijven met eerlijke claims mogen geen oneerlijke concurrentie
ondervinden van bedrijven die consumenten misleiden met onjuiste claims.
13/61

Inmiddels zijn vervolgonderzoeken gestart naar een aantal bedrijven in de
sectoren kleding en energie waar een vermoeden is van misleidende
claims.
Leidraad duurzaamheidsafspraken
De ACM wil ruimte geven om samen te werken als dat bijdraagt aan de
energietransitie en het verminderen van de uitstoot van broeikasgassen. In
2021 heeft de ACM na consultatie een tweede versie van haar leidraad
duurzaamheidsafspraken gepubliceerd. De leidraad geeft bedrijven
houvast om te bepalen wat binnen de mededingingsregels mogelijk is. Er is
ruimte voor samenwerking, maar er gelden ook voorwaarden om
‘greenwashing’ te voorkomen en te zorgen dat de samenleving als geheel
profiteert. In een aantal gevallen heeft de ACM inmiddels individuele
guidance gegeven. De ACM heeft met de Europese Commissie overlegd
om tot een gecoördineerde Europese aanpak. Zolang de discussie in
Europa nog loopt, legt de ACM geen boetes op aan bedrijven die te goeder
trouw de leidraad volgen.
Bescherming consumenten in warmtetransitie
Consumenten moeten erop kunnen vertrouwen dat hun huis goed
verwarmd wordt tegen een eerlijke en transparante prijs. In 2021 heeft de
ACM 7 warmteleveranciers opgedragen transparante facturen te versturen
naar hun klanten. Warmteleveranciers mogen daarnaast geen hoger tarief
in rekening brengen dan de maximumtarieven die de ACM vaststelt op
basis van de warmtewet. Door de hoge gasprijzen zijn de
maximumtarieven voor 2022 flink gestegen. Wij hebben
warmteleveranciers gewaarschuwd de verhoging niet te gebruiken om
meer winst te gaan maken.

De ACM heeft in 2021 problemen met warmte-koude-opslag systemen
onderzocht. Bij sommige bewoners komt regelmatig te heet of te koud
water uit hun douche. Anderen geven aan zonder verwarming te zitten
zodra de temperatuur onder het vriespunt zakt. Ook zeggen bewoners
geen compensatie voor storingen te ontvangen. De ACM houdt verscherpt
toezicht en kijkt mee met verbeterplannen. Ook heeft de ACM twee
warmteleveranciers middels een last onder dwangsom gedwongen hun
storingsregistratie te publiceren. Tegelijkertijd heeft de ACM opgeroepen
de wet aan te passen zodat onder andere de verplichtingen voor
betrouwbare levering duidelijker zijn omschreven.
De ACM vroeg met de publicatie ‘Waarborgen voor consumenten in de
wijkgerichte aanpak’ aandacht voor het beschermen van consumenten bij
het aardgasvrij maken van wijken. Consumenten moeten de overstap van
aardgas op een nieuwe warmtebron niet gaan ervaren als een
achteruitgang. Daarom is het belangrijk dat zij hun recht kunnen halen als
de kwaliteit van warmtelevering tekortschiet.
Om een bijdrage te leveren aan de beleidskeuzes die in een nieuwe
warmtewet moeten worden gemaakt heeft de ACM in de publicatie
‘Marktmodellen warmte en rol netwerkbedrijven’ een drietal modellen voor
de inrichting van de warmtemarkt beschreven. Hierin staat per model
beschreven op welke manier de publieke belangen zoals betaalbaarheid,
leveringszekerheid en duurzaamheid zeker gesteld kunnen worden.
Waterstof en alternatieve energiebronnen
De ACM vindt het belangrijk dat ervaring kan worden opgedaan met het
gebruik van waterstof en alternatieve energiebronnen. De ACM heeft in
2021 aangekondigd niet in de weg te staan als netbeheerders
experimenteren met de levering van waterstof in de gebouwde omgeving,
14/61

zolang consumentenbelangen en veiligheid goed geborgd zijn. Ook heeft
de ACM het ministerie van EZK opgeroepen de rol van netbeheerders bij
deze experimenten wettelijk goed te regelen.
Daarnaast heeft de ACM in 2021 de leidraad alternatieve energiedragers
gepubliceerd. Hierin staat omschreven wat netbeheerders en
netwerkbedrijven wel en niet mogen doen. Netbeheerders mogen
transportnetwerken voor bijvoorbeeld waterstof, biogas, warmte en koude
wel aanleggen en in gebruik nemen. Maar ze mogen alternatieve
energiedragers niet produceren, handelen en leveren.
De ACM heeft gepleit voor een stapsgewijze ontwikkeling van
infrastructuur voor het transport van waterstof. Om de energietransitie
betaalbaar te houden is het belangrijk overinvesteringen in
waterstofinfrastructuur te vermijden. De ACM wil een flexibele maar wel
voorspelbare regulering voor waterstofinfrastructuur, waarbij het
voorkomen van schadelijke effecten van marktmacht belangrijk is.
ACM onderzoekt belemmeringen voor elektriciteitsopslag
In 2021 publiceerde de ACM de ‘Marktscan elektriciteitsopslag’ waarin
geïnventariseerd werd welke belemmeringen er zijn voor de aanleg en
ontwikkeling van elektriciteitsopslagsystemen. De ACM wil de
mogelijkheden voor elektriciteitsopslag stimuleren en zorgen dat
elektriciteitsopslag op een gelijk speelveld kan concurreren met andere
flexibiliteitsdiensten. De ACM gaat daarom een vervolgonderzoek doen
naar mogelijke tariefgerelateerde belemmeringen.

van congestiemanagement en zo de capaciteit van hun bestaande net
beter benutten. In het ontwerpbesluit staat duidelijk beschreven hoe,
wanneer en onder welke voorwaarden netbeheerders
congestiemanagement moeten toepassen. Ondertussen werken
netbeheerders ook aan de plannen voor uitbreiding van de netten. De ACM
ontving eind 2021 de ontwerp-investeringsplannen, waarin netbeheerders
de voorgenomen investeringen voorleggen aan de ACM.
Transparante tarieven laadpalen
Door een oproep van de ACM aan aanbieders van laadpalen en
laadpassen en ingrijpen bij vier van deze aanbieders, is het duidelijker voor
consumenten wat ze hiervoor betalen, zowel via apps als via websites.
ACM in actie tegen misleidende werving energiecontracten
De ACM heeft in 2021 onderzoek gedaan naar misleidende praktijken bij
het werven van nieuwe klanten voor energiecontracten. Het blijkt voor
consumenten vaak niet duidelijk welk bedrijf hen benadert en belangrijke
informatie over tarieven ontbreekt. Ook komt het voor dat verkopers het
verwachte energieverbruik lager laten blijken dan het daadwerkelijk is.
Hierdoor lijkt het alsof consumenten geld besparen, terwijl ze achteraf veel
moeten bijbetalen. Sommige bedrijven kiezen er bewust voor om
kwetsbare consumenten te benaderen. De ACM doet vervolgonderzoek en
gaat handhaven als sprake is van misleidende handelspraktijken. Enkele
energieleveranciers hebben beloofd hun werkwijze te verbeteren.

Netbeheer en congestiemanagement
De ACM heeft in 2021 het ontwerp codebesluit over congestiemanagement
genomen. Dit besluit heeft als doel dat netbeheerders vaker gebruik maken
15/61

Effecten coronacrisis
De coronapandemie trof in 2021 de economie opnieuw hard. Maatregelen tegen de verspreiding van het virus raakten veel sectoren als de horeca,
evenementen en winkels. Andere sectoren deden het juist goed. In 2021 gaven we prioriteit aan het bestrijden van de negatieve gevolgen van de coronacrisis
door de effecten mee te wegen in ons toezicht en duidelijkheid te bieden aan bedrijven en consumenten.

Terugbetaling vouchers pakketreizen
Door corona werden heel veel reizen geannuleerd in 2020. De reisbranche
mocht van de ACM een voucher aan de reizigers geven in plaats van het
geld waar ze recht op hadden. Belangrijke voorwaarde daarbij was dat het
bedrag actief, binnen 1 jaar en volledig werd terugbetaald als de voucher
niet werd gebruikt. Ook moesten reisaanbieders duidelijke informatie
hierover geven. De ACM heeft hierop streng toezicht gehouden en sprak
reisaanbieders aan die tekortschoten, waarna verbetering volgde. Hierdoor
is de terugbetaling van niet ingewisselde vouchers voor pakketreizen in
2021 goed op gang gekomen.

ACM blokkeert commerciële doorschakeldienst voor corona
testafspraak
Om een testafspraak te maken zochten veel mensen naar het gratis
telefoonnummer van de GGD. Ze vonden snel online een telefoonnummer
dat naar de GGD doorschakelde. Deze doorschakeldienst kostte 90 cent
per minuut. Maar bellers dachten dat het telefoongesprek gratis was. De
ACM heeft onderzoek hiernaar gedaan en vond dat de doorschakeldienst
niet aan de regels voldeed. Het telefoonnummer is toen geblokkeerd en
consumenten kregen het geld terug.
Toezicht in de zorg tijdens de coronacrisis

Verplichte voorlichting risico’s pakketreis code oranje gebied
In 2021 nemen reizigers naar gebieden met code oranje risico’s. Op de
bestemming kunnen coronamaatregelen gelden die het vakantiegenot
beperken. Bovendien kunnen consumenten de boeking niet kosteloos
annuleren. De ACM vroeg reisaanbieders om consumenten vooraf goed te
informeren over deze risico’s. Zo kan iedereen een goede afweging maken
voordat een boeking volgt.

Ook in 2021 was er nog veel onzekerheid over de gevolgen van de
coronacrisis voor ziekenhuizen en zorgverzekeraars. Om de continuïteit
van het zorgaanbod te borgen, mochten zorgverzekeraars met de
ziekenhuizen ook voor 2021 afspraken maken over financiële steun.
Daarbij vroeg de ACM extra aandacht voor de inhaalzorg en dure
geneesmiddelen. Ook mochten zorgverzekeraars onderling de extra kosten
van de corona-aanpak verrekenen als dat noodzakelijk was voor de
zorgcontinuïteit.

16/61

Post en corona

Extra aandacht voor consument in kwetsbare positie

Het coronavirus heeft grote gevolgen gehad voor de post- en
pakkettenmarkt. In 2021 publiceerde de ACM de jaarlijkse Post- en
Pakkettenmonitor. Daaruit blijkt dat het aantal verstuurde pakketten in 2020
met 35 procent is gestegen. Waarschijnlijk speelden de beperkende
coronamaatregelen in de winkels een grote rol. De brievenbuspost van
consumenten nam met 8 procent toe. PostNL moet minimaal 95 procent
van de post tijdig bezorgen. Als gevolg van corona was in 2020 maar 94,3
procent van de post op tijd. De ACM vond dat er sprake was van
overmacht en heeft daarom geen maatregelen genomen.

De coronacrisis heeft voor sommige mensen meer gevolgen dan voor
anderen. De ACM besteedde in 2021 extra aandacht aan het bereiken van
consumenten die zich tijdelijk of langere tijd in kwetsbare positie bevinden,
bijvoorbeeld vanwege taalbarrières of sociaaleconomische problemen.
Gesprekken met betrokkenen zoals sociaal raadslieden en ouderenbonden
hebben geresulteerd in een ‘help de helper aanpak’ die in 2022 wordt
uitgevoerd, onder andere via een informatieloket voor hulpverleners.

Gevolgen corona voor de leefbaarheid van binnensteden
De ACM heeft in 2021 gesprekken gevoerd met winkelketens en andere
marktpartijen over de mogelijke effecten van de coronacrisis op
retailmarkten. Veel verkopers zijn bezig om hun fysieke- en onlinewinkels
samen te voegen tot één geheel. De rol van de fysieke winkel is voor
iedere branche verschillend. De coronacrisis heeft deze ontwikkeling
mogelijk versneld doordat de online verkoop sterk is toegenomen en er
meer aandacht is voor de lokale winkelier.
Tegen de verwachting in zijn er minder lege winkels in 2021. Dat lijkt het
gevolg van een afname van het aanbod. Winkelpanden krijgen meer dan
voorheen een andere functie, zoals woonruimte. Daarbij stellen gemeenten
zich meer welwillend op. Verschillende gesprekspartners noemden ook de
rigide huurprijs van winkelruimte met het oog op marktwerking. Deze zou
zich relatief langzaam aanpassen aan de huidige vraag. De ACM heeft
geen signalen ontvangen dat de regels waar zij op toeziet de verkoop van
producten in een fysieke winkel belemmeren.

17/61

Wat deed de ACM nog meer?
Voorlichting
Voorlichting consumenten en ondernemers
Voorlichting is een belangrijk onderdeel van het toezicht van de ACM.
Mensen kunnen bijvoorbeeld informatie vragen, melding doen, een klacht
indienen of hun mening geven. Voor consumenten heeft de ACM een
speciale website: ConsuWijzer.nl. Daar staat bijvoorbeeld informatie over
garantie, rechten bij online shoppen, stilzwijgende verlenging van
abonnementen en ongevraagde vervolgzendingen op proefpakketjes.
Ondernemers kunnen bij de ACM terecht voor algemene voorlichting over
de regels waarop de ACM toeziet. Bijvoorbeeld over regels voor verkoop
aan consumenten en telemarketing. Ook in 2021 waren ACM ConsuWijzer
en het Bedrijvenloket een belangrijke bron van informatie voor
consumenten en ondernemers. Drie aspecten van voorlichting in 2021
lichten we uit.
Campagnes
In 2021 voerde de ACM drie campagnes gericht op de online consument.
Het gaat om de campagnes ‘Je hebt meer rechten dan je denkt’,
‘Telemarketing’ en ‘Eerst checken, dan bestellen’. Deze laatste specifiek
gericht op het checken van de betrouwbaarheid van online winkels. De
campagnes werden samen ongeveer 55 miljoen bekeken.

flinke toename in 2020, toen als gevolg van de coronacrisis. In 2021 waren
er vooral in de laatste maanden extra vragen en reacties als gevolg van de
hoge energieprijzen en faillissementen van energieleveranciers. Dat
zorgde ervoor dat ConsuWijzer minder goed bereikbaar was. Ondanks dat
was de klanttevredenheid overwegend goed in 2021. Consumenten gaven
het klantcontact via ACM ConsuWijzer gemiddeld een 8,2 voor telefonisch
contact, een 6,7 voor contact via e-mail, en contact via social media en
whatsapp werd bijzonder goed beoordeeld met een gemiddelde score
van 9. Ook ondernemers waren tevreden en gaven een 6,9 voor e-mail en
een 8,4 voor telefonisch contact.
Voorbeeldbrieven
Consumenten kunnen ruim 110 voorbeeldbrieven downloaden via ACM
ConsuWijzer. Dat is in 2021 meer dan 156.000 keer gedaan, een toename
van 50% ten opzichte van 2020.

Zorg
Fusies en overnames in de zorg
De ACM levert met de beoordeling van fusies en overnames in de zorg een
bijdrage aan de kwaliteit, de betaalbaarheid, en de toegankelijkheid van de
zorg. Uitgangspunt is dat er voldoende keuzemogelijkheden overblijven
voor patiënten, verzekerden en inkopers.

Klantcontact
Het aantal contacten met consumenten en bedrijven was met bijna 80.000
contacten ongeveer 3% hoger dan in 2020. Nog iets meer, boven op de

In 2021 heeft de ACM 15 concentraties in de zorgsector goedgekeurd,
zoals de fusie tussen de ouderenzorginstellingen Thebe en Ruitersbos in

18/61

de regio West-Brabant. Daarnaast konden de ouderenzorginstellingen
Vrijwaard en Omring in Den Helder definitief fuseren, nadat ze hadden
voldaan aan de voorwaarde dat drie zorglocaties van Vrijwaard moesten
worden overgedragen aan een derde partij.
De ACM heeft in 2021 twee concentraties verboden. De ACM besloot dat
Bergman Clinics Mauritskliniek niet mag overnemen. De ACM stelde na
onderzoek vast dat Bergman Clinics al een zeer sterke positie heeft
tegenover de zorgverzekeraars. De overname zou die positie nog sterker
maken. Daardoor zou Bergman Clinics in staat zijn hogere prijzen af te
dwingen. Verder kreeg Mediq van de ACM geen toestemming om Eurocept
Homecare over te nemen. Met deze overname zou Mediq een zeer sterke
positie krijgen op het gebied van ambulante elektronische infuuspompen
voor patiënten thuis. De ACM concludeerde dat de overname zou leiden tot
hogere prijzen en lagere kwaliteit van diensten.
De ACM concludeerde in 2021 dat meer onderzoek nodig was naar de
gevolgen van de overname van het IJsselland Ziekenhuis door het
Erasmus Universitair Medisch Centrum.
Boete voor fabrikant Leadiant
De ACM houdt ook toezicht op naleving van de mededingingsregels in de
geneesmiddelensector. In 2021 heeft de ACM vastgesteld dat fabrikant
Leadiant misbruik maakte van haar economische machtspositie door een
excessieve prijs te hanteren. Na een beperkte investering en met weinig
risico heeft Leadiant de prijs voor een al lang bestaand geneesmiddel voor
patiënten met een zeldzame ernstige stofwisselingsziekte enorm verhoogd.
Dat bezorgt de fabrikant een zeer hoog rendement, maar levert patiënten
heel weinig extra’s op en jaagt de maatschappij op kosten. De ACM

oordeelde dat er sprake is van een zeer ernstige overtreding en legde een
boete op van 19.569.500 euro.
De ACM organiseerde in 2021 een goedbezocht webinar over de toekomst
van biosimilarmarkten in Nederland. Dit als onderdeel van haar toezicht op
deze markten en in vervolg op haar eerdere sectoronderzoek naar TNFalfaremmers.
Onderzoeksverzoek Europese Commissie
In 2021 heeft Nederland met verschillende andere Europese landen voor
het eerst de Europese Commissie gevraagd onderzoek te doen naar een
overname die de omzetdrempels niet overstijgt. Het ging om de overname
door Illumina van GRAIL. GRAIL is een kleine onderneming zonder omzet,
maar heeft wel veelbelovende technieken en producten voor vroegtijdige
ontdekking van kanker. De ACM had zorgen over een mogelijk negatief
effect op innovatie en prijs.
Ruimte voor samenwerking
Om de zorg nu en in de toekomst van goede kwaliteit, toegankelijk en
betaalbaar te houden, kan regionale samenwerking een uitkomst zijn. In
2021 vroeg de ACM in haar reactie op de VWS-discussienota ‘Zorg voor
de Toekomst’ aandacht voor het maken van duidelijke keuzes bij
doorzettingsmacht, ruimte voor en grenzen aan samenwerking en ruimte
voor differentiatie. Op haar website heeft de ACM meer uitleg en concrete
handvatten gegeven over de vijf voorwaarden in de ACM-Beleidsregel
Juiste Zorg Op de Juiste Plek. De ACM heeft ook een praktijkvoorbeeld
gepubliceerd, over het verplaatsen van bepaalde vormen van basiszorg
van een academisch ziekenhuis naar een algemeen ziekenhuis in Leiden.
De ACM concludeerde dat zorgverzekeraar Zorg en Zekerheid bij de

19/61

regionale samenwerking de vijf voorwaarden goed heeft toegepast, met
oog voor de belangen van patiënten.

Wonen
Huurbemiddelingskosten

Consultatie verpleeghuiszorg
In 2021 rondde de ACM een empirisch onderzoek af naar de relatie tussen
concentratie en kwaliteit, toegankelijkheid en betaalbaarheid in de
verpleeghuiszorg. De belangrijkste uitkomst van het onderzoek was dat
daar nauwelijks een verband tussen lijkt te zijn, in elk geval niet op basis
van de gebruikte indicatoren. De ACM heeft aanbieders,
cliënten(organisaties), zorgkantoren en andere belanghebbenden
gevraagd om te reageren op de conclusies van dit onderzoek. De ACM
overweegt een andere invulling van haar concentratietoezicht binnen de
verpleeghuiszorg, met meer focus op de keuzemogelijkheden voor
cliënten, en minder op de gevolgen voor zorginkoop.
Zorgmonitor 2021
Consumenten gebruiken steeds vaker vergelijkingssites om over te
stappen van zorgverzekering. Consumenten vinden deze sites ook
betrouwbaar. Dit staat in het consumentenonderzoek
zorgverzekeringsmarkt 2021 van de ACM naar het overstapgedrag van
verzekerden. Om alle verzekerden goed te kunnen bedienen, moeten
vergelijkingssites duidelijk zijn. Iedereen moet relevante, objectieve en
toegankelijke polisinformatie kunnen vinden. De verzekeraars en
vergelijkingssites dragen hier samen aan bij.

Als een bemiddelaar werkt in opdracht van een verhuurder, mag hij geen
huurbemiddelingskosten vragen. Ook niet onder een andere naam zoals
courtage, administratie-, contract-, dossier- of inschrijfkosten. Drie
bemiddelaars krijgen van de ACM een boete omdat zij
huurbemiddelingskosten wel in rekening brachten bij huurders.
Onderzoek werking grondmarkt woningbouw
Voor veel mensen in Nederland is het moeilijk om een betaalbare woning
te vinden. De ACM ziet dat de werking van de grondmarkt gevolgen heeft
voor de woningbouw. Er zijn maar weinig partijen die financieel in staat zijn
om strategische grondposities voor de bouw van nieuwe woningen in te
nemen. Dit kan leiden tot marktmacht. In 2021 heeft de ACM na een eerste
verkenning aangekondigd nader onderzoek te doen. Hierbij kijkt de ACM
ook naar locaties die klaar zijn voor de bouw, maar waar de uitvoering niet
direct start. En hoe overheden eventueel kunnen ingrijpen.
Erfpacht
Amsterdamse erfpachters kregen tot januari 2020 de mogelijkheid om
onder een gunstige regeling naar eeuwigdurende erfpacht over te stappen.
De ACM ontving meldingen van Amsterdammers die zich onder meer
misleid voelden door gebrek aan goede informatie over de tijdelijke
voorwaarden. Daarom heeft de ACM in 2021 een verkennend onderzoek
gedaan. Uit het verkennende onderzoek bleek dat de gemeente veel
moeite had gedaan hen tijdig en goed te informeren, maar dat dit op
punten duidelijker had kunnen zijn. De ACM heeft de gemeente hierop
aangesproken. De ACM heeft geen overtreding vastgesteld. De gemeente
20/61

Amsterdam maakt een spijtoptantenregeling, zodat Amsterdammers
alsnog kunnen overstappen naar eeuwigdurende erfpacht tegen de
voorwaarden die tot januari 2020 golden.

100% marktaandeel van de NS doet vermoeden dat NS een machtspositie
heeft. Maar het CBb is anders dan de ACM van oordeel dat er voldoende
concurrentie was ten tijde van de concessieverlening.

Landbouw

Arriva mag drie nieuwe treindiensten rijden

De hoge prijs voor duurzame producten is de grootste belemmering voor
verdere verduurzaming van de landbouw. Consumenten zijn niet bereid de
hoge prijs te betalen als er een goedkoper alternatief is. Dat blijkt uit het
onderzoek van de ACM naar de prijsvorming in de voedselketen voor
reguliere en duurzame producten en hindernissen voor verduurzaming.

Vervoerder Arriva kreeg van de ACM toestemming voor drie nieuwe
treindiensten waar de vervoerder vanaf 2023 als zogenoemde
opentoegangsdienst mee wil gaan rijden. Het gaat om wekelijkse
nachttreinen tussen Groningen en Schiphol en tussen Maastricht en
Schiphol en een dienst tussen Apeldoorn en Amersfoort die vijfmaal per
dag rijdt. De ACM concludeerde na onderzoek dat geen sprake is van een
aanzienlijk negatief effect op de bestaande concessie.

Oneerlijke handelspraktijken landbouw

Duurzame stadsvervoerder

Boeren, tuinders, vissers en veel verwerkers van voedsel kunnen sinds
1 november 2021 oneerlijke handelspraktijken melden bij de ACM. De Wet
oneerlijke handelspraktijken landbouw- en voedselvoorzieningsketen
versterkt hun positie en biedt mogelijkheden om te melden, ook anoniem.
De ACM handhaaft deze wet. Met een online campagne zijn
voedselleveranciers in november en december geïnformeerd over deze
nieuwe regels.

Ieder jaar vergelijkt de ACM de vervoersmaatschappijen in Den Haag,
Rotterdam en Amsterdam. Hierbij wordt gekeken naar kostenefficiëntie,
doelmatigheid, duurzaamheid en kwaliteit. De HTM uit Den Haag kwam in
2021 als duurzaamste stadsvervoerder uit de bus. De RET uit Rotterdam
scoorde het best op kostenefficiëntie en doelmatigheid.

Openbaar vervoer

Beoordeling van concentraties

Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) heeft in 2021
geoordeeld dat het hoger beroep van de ACM over misbruik van
machtspositie van de Nederlandse Spoorwegen bij aanbestedingen van
het regionale vervoer in Limburg ongegrond is. Het CBb erkent dat het

Om concurrentie en keuzemogelijkheden voor consumenten te
waarborgen, toetst de ACM concentraties (fusies, overnames en joint
ventures) vooraf. In 2021 heeft de ACM in alle sectoren 169
concentratiemeldingen ontvangen, bijna twee keer zoveel als in 2020.
Sinds oktober 2021 werken wij efficiënter door bijvoorbeeld een digitale

Publicatie 2e agro-nutrimonitor.

Andere sectoren

21/61

ingang voor concentratiemeldingen en duidelijke mogelijkheden voor
informeel contact. De meeste concentraties zijn goedgekeurd. Soms zijn
daarbij aanvullende voorwaarden gesteld. Zo moesten bijvoorbeeld
Sanoma en Iddink andere uitgevers eerlijke toegang geven tot het systeem
Magister. En Dela/ Yarden, Plus/ Coop en Ahold/ Deen moesten enkele
vestigingen verkopen om de concurrentie in een gebied te waarborgen.

Notarieel aktepapier

Boete Samsung

Telefonische werving

De ACM legde Samsung in 2021 een boete op van ruim 39 miljoen euro.
Samsung heeft vanaf januari 2013 tot en met december 2018 de onlineverkoopprijzen van televisies van zeven detailhandelaren beïnvloed terwijl
dat niet mag. Samsung verstoorde hiermee de concurrentie en dit leidde
tot hogere prijzen voor consumenten. Onder het mom van ‘prijsadviezen’
zorgde Samsung ervoor dat de detailhandelaren hun prijzen verhoogden
naar de gewenste marktprijs. De detailhandelaren volgden omdat
Samsung ook andere detailhandelaren consequent aansprak als zij te lage
prijzen hanteerden. Met de campagne ‘Wie bepaalt de prijs’ heeft de ACM
in 2021 de aandacht gevestigd op dit type overtredingen. Ook zijn
meerdere fabrikanten en retailers aangeschreven waarover signalen zijn
ontvangen.

In 2021 kreeg het loket ACM ConsuWijzer relatief veel meldingen van
mensen die gedwongen werden te betalen voor een telefonisch gesloten
overeenkomst. De ACM roept consumenten op om ‘nee’ te zeggen als je
het niet vertrouwt en de verbinding te verbreken.

Frituurvet
Kartelafspraken zijn schadelijk voor de concurrentie en benadelen
leveranciers. De ACM legde in 2021 twee grote bedrijven een boete op van
bijna 4 miljoen voor het maken van kartelafspraken bij de inkoop van
gebruikt frituurvet. De bedrijven spraken inkoopprijzen af met het doel deze
zo laag mogelijk te houden. Met name kleine horecaondernemingen zoals
restaurants en snackbars werden door de kartelafspraken benadeeld.

Na een uitspraak van de rechter kon de ACM in 2021 na drie jaar
uiteindelijk het besluit in een kartelzaak over notarieel aktepapier
publiceren. Drie leveranciers maakten in het geheim verboden
prijsafspraken om de prijs van de notarieel papier hoog te houden. De
ACM heeft ze hiervoor beboet.

Nieuwe regels telemarketing en toezicht
Sinds 1 juli 2021 zijn de nieuwe wettelijke regels voor telemarketing van
kracht. Bedrijven mogen alleen nog consumenten bellen die daarmee
vooraf hebben ingestemd, die klant zijn of dat recent zijn geweest. De ACM
let erop dat bedrijven zich aan deze regels houden.
Gedragsonderzoek
De ACM heeft gedragsonderzoek gedaan naar de compliance
programma’s en nalevingscultuur bij vier gereguleerde bedrijven. Daarbij is
niet alleen gekeken of het ‘op papier’ in orde is, maar zijn ook
medewerkers en het management bevraagd over de naleving van wetten
en regels waar de ACM toezicht op houdt. Uit het onderzoek blijkt dat de
nalevingscultuur bij de onderzochte bedrijven op orde is.

22/61

Impact van ons werk
De ACM wil een effectieve en efficiënte toezichthouder zijn. We willen dáár optreden waar het echt een verschil maakt voor mensen en bedrijven. Daarom
hebben we aandacht voor de impact van ons werk.
Besparing voor consumenten: 525 miljoen euro
Jaarlijks berekent de ACM hoeveel euro consumenten naar schatting
hebben bespaard door onze acties. We kijken daarbij naar de verwachte
effecten van ons optreden op de consumentenwelvaart op korte termijn.
Over 2021 heeft de ACM de samenleving in totaal ongeveer 525 miljoen
euro opgeleverd:
•
•

50 miljoen euro voor afgeronde werkzaamheden in 2021
475 miljoen euro voor werkzaamheden uit voorgaande jaren
waarvan de opbrengsten nog doorlopen in 2021.

Besparing voor
consumenten in
miljoen euro’s
Consumententoezicht
Mededingingstoezicht
Energietoezicht
Toezicht op
Telecom, Vervoer
en Post
ACM

Werkzaamheden
afgerond in 2021

Werkzaamheden
uit voorgaande
jaren

Totale
besparing

2,2

44

46

40

122

162

0,8

297

298

2

19

21

50

475

525

Wij gaan in de schatting uit van voorzichtige aannames. Sommige effecten
zijn moeilijk te meten. Die hebben we niet meegenomen, waardoor de
echte besparing zowel hoger als lager kan uitkomen dan wat we melden.
Verder nemen we de besparing op lange termijn niet mee, maar benoemen
die in bepaalde gevallen wel. Bijvoorbeeld effecten van
duurzaamheidsinvesteringen die invloed hebben op toezicht in de
energiesector of op kwaliteit in de telecommarkt.

De uitgebreide uitleg over de besparing voor consumenten in 2021 zijn
apart gepubliceerd op de webpagina van het ACM jaarverslag.

In de volgende tabel presenteren we de besparing voor consumenten in
miljoenen voor iedere taak van de ACM. Daarbij maken we onderscheid
tussen de werkzaamheden die afgerond zijn in 2021, en werkzaamheden
uit voorgaande jaren waarvan de besparingen nog doorlopen in 2021.

Effectmetingen

De ACM is niet de enige autoriteit die de besparing van haar toezicht
meldt. Vanaf dit jaar gaat ook de Europese mededingingsautoriteit (DG
Competition) besparing schatten van haar mededingingstoezicht, waarbij
hun methode in lijn is met de methode die de ACM gebruikt.

De ACM volgt het gedrag van bedrijven. Hierbij gaan we na welke effecten
onze acties hebben. Dit noemen we effectmeting. Door zulke onderzoeken
leren we hoe onze acties en besluiten uitpakken in de praktijk. Daar

23/61

kunnen we dan bij volgende acties en besluiten rekening mee houden.
Binnen de ACM is er steeds meer aandacht voor effectmetingen. Hieronder
een voorbeeld uit 2021 dat heeft geleid tot nieuwe inzichten met directe
invloed op de beoordeling van een voorgenomen fusie.

prijseffecten, en kan dit gebruiken in dit soort concentratiezaken. De ACM
heeft daarom de fusie tussen Bergman Clinics en Mauritsklinieken
verboden. Het is de eerste keer dat de ACM de resultaten van een
effectmeting direct heeft gebruikt in een fusiebeoordeling.

Effectmeting na de fusie Bergman Clinics – NL Healthcare Clinics
Eind 2018 heeft de ACM toestemming aan Bergman Clinics en NL
Healthcare Clinics gegeven om te fuseren. Later heeft de ACM onderzoek
gedaan naar de impact van de fusie op de prijs. De ACM heeft gekeken
hoe de tarieven van Bergman Clinics en NL Healthcare Clinics zich hebben
ontwikkeld in de periode 2017-2020 (vóór en na de fusie), in vergelijking
met die van andere zorgaanbieders.
Bij beide groepen heeft de ACM de prijzen vóór de fusie vergeleken met de
prijzen na de fusie. Met de gemiddelde verandering in prijs schat de ACM
het effect van de fusie op de prijs van Bergman Clinics.
De ACM vindt op basis van het onderzoek dat Bergman Clinics met deze
fusie een nog sterkere positie heeft gekregen bij onderhandelingen met
zorgverzekeraars. Daardoor is Bergman Clinics in staat geweest hogere
prijzen af te dwingen. De prijzen zijn daarom relatief gestegen.
Verschillende gevoeligheidsanalyses bevestigen dit algemene beeld van
deze prijsstijging. Ook zorgverzekeraars bevestigen dat de tarieven na de
fusie zijn gestegen. Zij geven aan dat de prijzen zeer waarschijnlijk zijn
gestegen doordat Bergman Clinics een sterkere onderhandelingspositie
heeft gekregen.
Als een partij al zo sterk staat in de onderhandelingen, dan is een fusie al
gauw te veel. Door dit onderzoek heeft de ACM nieuw inzicht over

24/61

ACM bij de rechter
In het jaar 2021 konden procedures voor de rechter ondanks coronarestricties doorgaan. Zittingen vonden plaats met speciale voorzieningen. Soms kon
worden meegekeken met een rechtszaak via een internetverbinding. De rechter heeft vorig jaar 36 uitspraken gedaan over besluiten van de ACM. In
ongeveer driekwart van die uitspraken heeft de rechter de ACM hoofdzakelijk in het gelijk gesteld.
Inleiding
Sinds 2021 plaatst de ACM een overzicht van alle uitspraken op haar site.
Van elke uitspraak geeft de ACM de laatste stand van zaken aan, waarbij
zij ook aangeeft over waarom de ACM wel of niet in hoger beroep gaat. Op
deze manier draagt de ACM bij aan meer transparantie over haar
procedures voor de rechter. De rechter heeft in 2021 36 uitspraken gedaan
over besluiten van de ACM. In ongeveer driekwart van die uitspraken heeft
de rechter de besluiten van de ACM (grotendeels) in stand gelaten.
Lengte van procedures
Juridische procedures staan erom bekend dat zij lang kunnen duren. In
2021 is een aantal bijzonder langlopende procedures afgerond, zoals het
beroep van H&S Coldstores en het beroep van Koninklijke Joh. Enschedé
B.V. tegen boetes die in 2015 en 2017 waren opgelegd voor kartelvorming.
In beide gevallen kreeg de ACM gelijk van de rechter.
Er is vaak langdurig discussie met partijen over de vraag of besluiten
vertrouwelijke informatie bevatten. Dit kan de publicatie van besluiten
vertragen. De ACM heeft in 2021 in een aantal zaken een samenvatting
van haar besluit op haar website geplaatst. Met deze samenvattingen geeft
de ACM sneller inzicht in haar optreden. Apple stelde deze wijze van
openbaarmaking bij de rechter ter discussie. De rechter heeft deze

werkwijze van de ACM toegestaan. Daarom kon de ACM snel de last
onder dwangsom bekend maken die zij in 2021 aan Apple oplegde.
De duur van de procedures is een nadeel voor alle betrokken partijen. De
ACM is daarom blij dat de rechterlijke macht actief met partijen zoekt naar
mogelijkheden van versnelling. Dit gebeurt bijvoorbeeld door het
organiseren van regiezittingen. In deze zittingen bespreken alle partijen
samen de aanpak van mogelijke procedurele hobbels, het aanleveren van
dossierstukken en het ordenen van de juridische discussiepunten.
De ACM blijft alert op mogelijkheden om juridische procedures minder lang
te laten duren. Zo heeft de ACM in 2021 in acht zaken ingestemd met
rechtstreeks beroep tegen haar besluiten. In twee van die zaken stemde de
ACM er ook mee in dat de rechter in de voorlopige voorzieningenprocedure
meteen uitspraak deed in de hoofdzaak. Hierdoor hebben partijen sneller
een uitkomst. Dit bevordert de rechtszekerheid voor partijen en de markt.
Boetes en evenredigheid
De rechtspraak heeft in 2021 bijzondere aandacht voor het thema
evenredigheid. Met name bij boetebesluiten toetst de rechter de ACM
hierop kritisch.
De rechter heeft in 2021 enkele boetes verlaagd omdat de ACM
onvoldoende kon onderbouwen waarom de boete evenredig was. Dit
25/61

gebeurde bijvoorbeeld bij boetes die de ACM aan vier telecomaanbieders
oplegde voor misleidende informatie op hun website. In een kartelzaak
daarentegen oordeelde het College van Beroep voor het bedrijfsleven
(CBb) dat de opgelegde boete evenredig was omdat het om een zware
overtreding ging.

Civiele procedures

Evenredigheid blijft een belangrijk aandachtspunt waarbij de ACM ook in
toekomstige zaken uitdrukkelijk zal stilstaan, in het bijzonder bij de vraag of
een maatregel in redelijke verhouding staat tot de ernst van de overtreding.

Het bedrijf RM maakte bezwaar tegen een besluit van de ACM dat tot
PostNL was gericht. De ACM nam de tussenbeslissing dat RM bezwaar
kon maken tegen dit besluit. PostNL meende dat RM dat recht niet had. De
bestuursrechter accepteerde deze tussenbeslissing van de ACM als een
besluit dat partijen bij hem konden aanvechten. De bestuursrechter gaf RM
gelijk. Zo kregen ze tussentijds zekerheid van de bestuursrechter die
uiteindelijk ook zelf oordeelt over het besluit op bezwaar dat de ACM op
dat moment nog moest nemen. Partijen kunnen tussentijds de
bestuursrechter meestal niet benaderen wanneer discussie ontstaat over
de inzet van de ACM bij de uitvoering van onderzoekshandelingen. In dat
geval moeten partijen zich wenden tot de civiele rechter.

Europees recht
In een aantal zaken heeft de rechter zich gebogen over de uitleg van
Europees recht, bijvoorbeeld in de zaak Crown van Gelder. Crown wilde
een geschil met Tennet aan de ACM voorleggen. Crown was niet
rechtstreeks op het hoogspanningsnet van Tennet aangesloten. De ACM
oordeelde dat de ACM niet in deze klacht kon beslissen omdat Crown geen
directe relatie had met Tennet. Het CBb stelde hierover een prejudiciële
vraag aan de Europese rechter. Deze vond die uitleg van de ACM te
beperkt. Het CBb besloot daarom dat de ACM het geschil tussen Crown en
Tennet alsnog in behandeling moest nemen.
In de zaak Illumina/GRAIL speelde de vraag of de Europese Commissie
overnames onder de omzetdrempels mag beoordelen. De ACM meende
van wel en wilde een verwijzingsverzoek van Frankrijk steunen. Illumina en
GRAIL probeerden dit te voorkomen met een kort geding voor de rechter in
Den Haag. De rechter wees hun vordering af. Er werd geen hoger beroep
ingesteld. Er volgde wel een interim procedure bij het Gerecht in
Luxemburg, waaraan de ACM deelneemt. Uitspraak in deze zaak volgt
nog.

Meestal controleert de bestuursrechter het optreden van de ACM. In een
beperkt aantal gevallen moeten partijen naar de civiele rechter als
zogenaamde restrechter. De scheidslijn in rechtsmacht tussen de
bestuursrechter en de restrechter is niet altijd meteen duidelijk.

In 2021 werd de ACM in een civiel kort geding gedaagd over de toepassing
van haar digitale werkwijze. De rechter wees de bezwaren van partijen af.
Zo mag de ACM scrollen door WhatsAppgesprekken om te kijken of een
bepaalde chat binnen de grens van het onderzoek valt. En de ACM mag
namen van concurrenten gebruiken om bepaalde chats te selecteren. Ook
de uitbreiding van het onderzoek vond de voorzieningenrechter rechtmatig.
Tegen dit oordeel loopt nog een hoger beroep.
De civiele rechter werd ook benaderd door een aantal executiehandelaren.
De ACM legde in 2011 en 2013 boetes op executiehandelaren wegens
afspraken over executieveilingen. Het CBb vernietigde in 2017 deze
boetes. De executiehandelaren vonden dat ze schade hadden geleden

26/61

door het optreden van de ACM en stelden haar hiervoor aansprakelijk. De
civiele rechter wees in 2021 deze schadeclaim af omdat de schade ook
voortkwam uit de eigen gedragingen van de huizenhandelaren en de
schade op punten niet voldoende was onderbouwd.

27/61

ACM in feiten & cijfers

28/61

ACM als organisatie
Diversiteit en inclusie
Diversiteit is bij de ACM een belangrijke pijler onder onze strategie.
Diversiteit in de teams, in de sectoren waarop we toezicht houden, de
projecten en de specialismen. Inclusie is een andere belangrijke pijler. We
streven ernaar om een werkomgeving te bieden waar iedereen zich
welkom en thuis voelt. De ACM steunt daarom ook de initiatieven van het
netwerk Diversiteit & Inclusie (D&I) en van medewerkersnetwerken zoals
het ACM Roze Netwerk en JongACM.
Het netwerk D&I streeft naar nog meer bewustwording bij collega’s om niet
te focussen op verschillen of beperkingen, maar juist op verbinding. In
2021 organiseerde D&I een online Townhall Meeting met als thema
‘Inclusief werken vanuit huis en op kantoor’. Op voorstel van het netwerk
deed de ACM in 2021 weer mee aan het Cross Mentoring-programma,
waar mentees en mentoren elkaar vinden voor vrouwelijke talenten. Met
aanvullend het nieuwe Cross Cultural Mentoring-programma: alle talenten
met een niet-westerse, biculturele achtergrond krijgen een senior manager
als mentor. We organiseren elk jaar een Week van Diversiteit en besteden
aandacht aan onder andere Internationale Vrouwendag en Diversity.
Vertrouwenspersonen
De ACM heeft binnen de organisatie twee onafhankelijke
vertrouwenspersonen voor integriteit en ongewenste omgangsvormen.
ACM-medewerkers kunnen veilig en informeel praten met de
onafhankelijke vertrouwenspersonen als zij ongewenst gedrag ervaren. De
vertrouwenspersonen zijn zichtbaar in de organisatie en informeren het
bestuur in ieder geval jaarlijks over de ontvangen meldingen. Melders

blijven daarbij anoniem. Daarnaast kunnen ACM-medewerkers terecht bij
vertrouwenspersonen van de ministeries van EZK, LNV en BZK.
Continuïteit tijdens corona
De werkzaamheden van de ACM en consumentenloket ACM ConsuWijzer
gingen door tijdens de coronacrisis. Waaronder ook onaangekondigde
bedrijfsbezoeken en verhoren bij onderzoeken naar overtredingen door
bedrijven. Daarbij hield de ACM zich aan de coronamaatregelen om op een
veilige manier mensen te verhoren, bedrijfspanden te betreden en
woningen te doorzoeken. De coronacrisis heeft in 2021 bijna geen
vertraging veroorzaakt in lopende procedures.
Corona heeft wel effect gehad op de organisatie, onder meer op
loonkosten en ICT-voorzieningen. Het was bijvoorbeeld noodzakelijk
voorrang te geven aan het project mobiele werkplek ter ondersteuning voor
het thuiswerken. Ook lag het ziekteverzuim in 2021 met 3,9% hoger dan
voorgaande jaren.
Financiële stabiliteit en wendbaarheid
De ACM wil graag overgaan op een andere financieringsstructuur. Dit
adviseerde het adviesbureau AEF ook in de evaluatie van de ACM in 2020.
Een systematiek gebaseerd op een meerjarige lumpsumfinanciering stelt
de ACM beter in staat om langjarige investeringen te doen en wendbaar te
zijn als ontwikkelingen daarom vragen. In 2021 startten we het gesprek
hierover met het ministerie van Economische Zaken en Klimaat.

29/61

Toegankelijkheid
De informatie op de websites van de ACM moet voor iedereen goed
toegankelijk zijn, ook voor mensen met een beperking. In 2021 is
ConsuWijzer.nl volledig toegankelijk verklaard door de Stichting
Accessibility. Daarnaast is acm.nl toegankelijker geworden doordat
websitebezoekers makkelijker een toegankelijke pdf kunnen aanvragen.

30/61

Klachten tegen de ACM of ACM-medewerkers
Als iemand vindt dat hij of zij door een medewerker van de ACM niet op
een juiste manier is behandeld, kan hij of zij een klacht indienen. De ACM
behandelt klachten volgens de Klachtenregeling ACM, die is gebaseerd op
de Algemene wet bestuursrecht. Onze klachtenfunctionaris behandelt de
klachten en adviseert hierover het bestuur van de ACM. Zo nodig beslist
het bestuur over de uitkomst.

Tabel 1: Klachten tegen ACM of ACM-medewerkers
2020

2021

Nieuwe klachten

40

193*

Klachten uit voorgaand jaar afgerond
Klachten die komend jaar worden
behandeld
Totaal behandelde klachten

4

2

2

42

42

153

De meeste klachten worden opgelost met voorlichting en uitleg over onze
handelwijze. Klagers waren bij de reguliere klachten vaak tevreden met
deze afhandeling. Het aantal reguliere klachten geeft een stabiel beeld (44
respectievelijk 40 in 2020) maar het aantal klachten waarover een formele
beslissing wordt genomen stijgt (5 respectievelijk 3 in 2020). Klachten met
betrekking tot de dienstverlening van ACM ConsuWijzer, over de
warmtetarieven en over facturen van de ACM kwamen het meest voor.
* In de laatste maanden van 2021 ontving de ACM naast de reguliere
klachten 149 klachten over de intrekking van de vergunningen van
energieleveranciers en de gevolgen voor de hoogte van de voorschotten
die consumenten verschuldigd zijn bij nieuwe leveranciers. De ACM heeft
vrijwel alle indieners van klachten persoonlijk gebeld en de gang van zaken
toegelicht. Een groot deel van deze klachten (116) is nog in 2021
behandeld, de resterende klachten (33) worden in het eerste half jaar van
2022 behandeld.

31/61

De mensen bij de ACM
Tabel 2: Bezetting

Tabel 4: In- en uitstroom

Mannen

Instroom
2020
33

Uitstroom
2020
38

Instroom
2021
36

Uitstroom
2021
42

576,7

Vrouwen

28

35

54

34

51,0%

49,2%

Totaal

61

73

90

76

49,0%

50,8%

1 jan '21

31 dec '21

Totaal

588

610

Fte's

554,4

Mannen
Vrouwen

Tabel 5: Ziekteverzuimpercentage afgelopen 5 jaar

Tabel 3: Leeftijdsopbouw
2020

2021

2017

2018

2019

2020

2021

tot en met 24

11

17

3,2%

3,4%

3,6%

3,6%

3,9%

25 tot 34

161

173

35 tot 44

161

158

45 tot 54

162

163

55 tot 59

55

62

60 en ouder

38

37

32/61

Ons toezicht in feiten en cijfers
Onderzoeken
De ACM doet onderzoek op basis van signalen, meldingen en eigen detectie. De toezichtteams onderzoeken of er sprake is van een overtreding. Als dat het
geval is, kan een toezichtteam verschillende instrumenten inzetten om de overtreding te stoppen. Bij sommige overtredingen maken de toezichtteams een
rapport op dat overgedragen wordt aan het boeteteam. Dit team beoordeelt of voor de overtreding een boete wordt opgelegd. Niet alle rapporten leiden tot
een boete. Ook loopt het beoordelen van sommige rapporten over de jaargrens heen, waardoor het aantal rapporten niet gelijk is aan het aantal boetes. Op
de volgende twee pagina’s zijn de afgeronde onderzoeken uitgesplitst naar instrument.
Tabel 6a: Aantal onderzoeken gestart

Tabel 6b: Aantal onderzoeken afgerond
2020

2021

2020

2021

Consumentenbescherming

108

92

Consumentenbescherming

119

101

Energie

9

9

Energie

13

5

Mededinging

5

2

Mededinging

5

8

Zorg

1

1

Zorg

7

1

Telecom & Post

24

9

Telecom & Post

7

11

Vervoer

9

0

Vervoer

6

0

Totaal

156

113

Totaal

157

126

33/61

Onderzoeken afgerond per instrument
Tabel 7a1: Aantal rapporten

Tabel 7a2: Mediaan doorlooptijd rapporten (dagen)
2020

2021

2020

2021

Consumentenbescherming

2

8

Consumentenbescherming

208

239

Energie

3

0

Energie

604

-

Mededinging

3

4

Mededinging

492

405

Zorg

1

0

Zorg

706

-

Telecom & Post

0

3

Telecom & Post

-

209

Vervoer

0

0

Vervoer

-

-

Tabel 7b1: Aantal lasten onder dwangsom

Tabel 7b2: Mediaan doorlooptijden lasten onder dwangsom (dagen)
2020

2021

2020

2021

Consumentenbescherming

12

3

Consumentenbescherming

378

189

Energie

0

2

Energie

-

298

Mededinging

1

1

Mededinging

373

866

Zorg

1

0

Zorg

72

-

Telecom & Post

1

0

Telecom & Post

79

-

Vervoer

0

0

Vervoer

-

-

34/61

Tabel 7c1: Aantal andere instrumenten

Tabel 7c2: Mediaan doorlooptijd andere instrumenten (dagen)
2020

2021

2020

2021

Consumentenbescherming

101

106

Consumentenbescherming

92

85

Energie

12

4

Energie

84

573

Mededinging

4

0

Mededinging

184

-

Zorg

4

1

Zorg

404

324

Telecom & Post

2

4

Telecom & Post

37

28

Vervoer

0

0

Vervoer

-

-

Tabel 7d1: Aantal stopgezet zonder interventie

Tabel 7d2: Mediaan doorlooptijd stopgezet zonder interventie (dagen)
2020

2021

2020

2021

Consumentenbescherming

4

2

Consumentenbescherming

69

63

Energie

1

0

Energie

288

-

Mededinging

2

3

Mededinging

96

220

Zorg

2

0

Zorg

40

-

Telecom & Post

4

4

Telecom & Post

265

278

Vervoer

6

0

Vervoer

127

-

35/61

Onderzoeken Wet Markt & Overheid
De overheid, bijvoorbeeld een gemeente, mag optreden als ondernemer. Zij concurreert dan met bedrijven. De overheid moet zich wel aan regels houden om
oneerlijke concurrentie met bedrijven te voorkomen. Die regels zijn vastgelegd in de Wet Markt en Overheid en maken deel uit van de Mededingingswet. De
ACM houdt hier toezicht op en kan onderzoek doen naar overtredingen. Vervolgens kan de ACM handhavend optreden als overheden zich niet aan de regels
houden.
Tabel 8: Aantal onderzoeken Wet Markt en Overheid per instrument
2020

2021

Last onder dwangsom

0

0

Handhavingsbesluiten

1

3

Overtreder stopt overtreding

1

1

Onderzoek gestopt

1

0

Doorlopend in komend jaar

5

4

Totaal

8

8

36/61

Concentraties
Bedrijven moeten fusies, overnames en joint ventures (concentraties) bij de ACM melden. Als de concentratie is gemeld, bepaalt de ACM in een eerste fase
of deze mag doorgaan of dat er vervolgonderzoek nodig is. Als de ACM zich na de eerste fase zorgen maakt over de gevolgen voor de concurrentie, moeten
bedrijven een vergunning aanvragen. Omdat sommige zaken over de jaargrens heen lopen, is het aantal meldingen niet gelijk aan het aantal besluiten.
Tabel 9a: Aantal concentratiemeldingen

Tabel 9b: Besluit ACM concentratiemeldingen

2020
Zorg

2020

2021

Mededinging

Zorg

Concentratiemeldingen

11

78

20

149

Ingetrokken meldingen

0

1

1

2

Niet-meldingsplichtige
concentraties

0

0

0

0

Tabel 9c: Aantal vergunningsaanvragen

Aanvragen
Ingetrokken
aanvragen

Mededinging

Zorg

Mededinging

Goedkeuringsbesluit

11

76

15

147

Vergunningseis
Ontheffing o.b.v.
artikel 40Mw*

0

3

3

4

1

0

0

0

Tabel 9d: Besluit ACM vergunningsaanvragen

2020
Zorg

Zorg

Mededinging

2021

2021

Mededinging

Zorg

2020

Mededinging

Zorg

2021

Mededinging

Zorg

Mededinging

1

3

3

5

Verleend

3

3

0

4

1

0

0

0

Niet verleend
Ontheffing
o.b.v. artikel
40Mw*

0

0

2

0

0

0

0

0

*Normaal gesproken mogen grote ondernemingen pas samengaan nadat zij bij de ACM de voorgenomen concentratie hebben gemeld en de ACM deze heeft
beoordeeld. In bijzondere gevallen kan de ACM een ontheffing verlenen om onherstelbare schade aan de ondernemingen te voorkomen als zij de beoordeling
door de ACM moeten afwachten.
37/61

Nieuw opgelegde boetes
De ACM kan boetes opleggen voor overtredingen van de wetten waarop zij toezicht houdt. Dit begint met een onderzoek waarbij een rapport wordt opgesteld.
Op basis van dat rapport kan een boete worden opgelegd. De boetestand is exclusief lasten onder dwangsom en de berekende wettelijke rente.
Tabel 10a: Aantal ondernemingen beboet

Tabel 10c: Aantal zaken afgerond zonder boeteoplegging
2020

2021

2020

2021

Consumentenbescherming

3

4

Consumentenbescherming

0

0

Energie

0

0

Energie

0

0

Mededinging

10

4

Mededinging

0

0

Telecom & Post

0

3

Telecom & Post

1

0

Vervoer

0

0

Vervoer

0

0

Totaal

13

11

Totaal

1

0

2020

2021

Tabel 10b: Aantal feitelijk leidinggevers beboet

Tabel 10d: Nieuw opgelegde boetes (in euro’s)
2020

2021

Consumentenbescherming

0

1

Consumentenbescherming

€ 2.055.000

€ 455.000

Energie

0

0

Energie

-

-

Mededinging

0

3

Telecom & Post

0

0

Telecom & Post

-

€ 2.014.000

Vervoer

0

0

Vervoer

-

-

Totaal

0

4

Totaal € 84.521.999 € 65.718.500

Mededinging € 82.466.999 € 63.249.500

38/61

Tabel 10e: Mediaan doorlooptijd (in dagen)

Tabel 10f: Percentage wettelijke termijn gehaald (incl. verdaging)
2020

2021

2020

2021

Consumentenbescherming

199

56

Consumentenbescherming

33%

100%

Energie

-

-

Energie

-

-

Mededinging

238

86

Mededinging

33%

71%

Telecom & Post

-

179

Telecom & Post

-

0%

Vervoer

-

-

Vervoer

-

-

Gemiddelde

219

107

Gemiddelde

33%

57%

Bezwaar en beroep
Wanneer een partij het niet eens is met een besluit van de ACM, kan ze tegen het besluit in bezwaar of beroep gaan. Ieder bezwaar of beroep wordt apart
geteld. De wettelijke termijn voor het nemen van een beslissing op een bezwaar is 42 dagen. Die termijn kan bij verdaging worden verlengd naar 84 dagen
Figuur 11a: Aantal beslissingen op bezwaar in bezwaarprocedures
Gegrond

Gedeeltelijk
gegrond

Ongegrond

Ingetrokken

Niet ontvankelijk

Rechtstreeks
beroep

Consumentenbescherming
Energie

-

1

7

3

1

-

1

1

5

12

-

-

Mededinging

-

1

5

-

1

8

Zorg

-

-

-

-

-

-

Telecom & Post

-

-

-

1

1

-

Vervoer

-

-

-

-

-

-

Totaal

1

3

17

16

3

8

39/61

Tabel 11b: Percentage wettelijke termijn bezwaarprocedures gehaald
(incl. verdaging)
2020

2021

Consumentenbescherming

100%

67%

Energie

30%

0%

Mededinging

60%

0%

Zorg

-

-

Telecom & Post

75%

100%

Vervoer

-

-

Gemiddelde

66%

42%

Tabel 12: Uitspraken in beroep

Tabel 13: Uitspraken in hoger beroep

Besluiten
Besluiten
Besluiten
houden
houden
houden
grotendeels grotendeels
stand
stand geen stand
Consumentenbescherming
Energie

Besluiten
Besluiten
Besluiten
houden
houden
houden
grotendeels grotendeels
stand
stand geen stand

Besluiten
houden
geen stand

2

1

-

-

5

1

-

1

Consumentenbescherming
Energie

Mededinging

5

2

1

-

Zorg
Telecom &
Post
Vervoer

-

-

-

-

-

1

-

1

1

-

-

Totaal

13

5

1

Besluiten
houden
geen stand

-

-

-

-

-

-

-

-

Mededinging

1

-

-

1

-

-

-

-

-

1

-

-

-

Zorg
Telecom &
Post
Vervoer

-

-

-

-

2

Totaal

1

1

0

1

40/61

Tabel 14a: Aantal afgeronde voorlopige voorzieningen

Tabel 14b: Aantal civiele procedures (incl. kort geding)

2020

2021

2020

2021

Consumentenbescherming

1

0

Consumentenbescherming

0

0

Energie

0

0

Energie

1

0

Mededinging

0

2

Mededinging

2

2

Zorg

-

0

Zorg

-

0

Telecom & Post

-

1

Telecom & Post

-

0

Vervoer

-

0

Vervoer

-

0

Totaal

1

3

Totaal

3

2

41/61

Handhavingsverzoeken
De ACM ontvangt veel waardevolle tips, signalen en klachten. Wanneer een formele klacht wordt ingediend is sprake van een handhavings-verzoek. Wij
behandelen deze verzoeken zorgvuldig. Andere klachten, tips en signalen worden verderop in dit jaarverslag getoond. Vanuit het Europese
samenwerkingsverband ‘Consumer Protection Cooperation’ kunnen toezichthouders op het gebied van consumentenrecht elkaars hulp inroepen bij het
aanpakken van overtredingen die over landsgrenzen heen gaan.
Tabel 15a: Aantal handhavingsverzoeken

Tabel 15b: Mediaan doorlooptijden handhavingsverzoeken (in dagen)
2020

2021

2020

2021

Consumentenbescherming

12

10

Consumentenbescherming

71

101

Energie

5

9

Energie

70

38

Mededinging

2

6

Mededinging

55

101

Zorg

1

3

Zorg

48

105

Telecom & Post

6

6

Telecom & Post

140

49

Vervoer

4

0

Vervoer

201

0

Totaal

30

34

Gemiddelde

98

66

2020

2021

Tabel 16a: Aantal Europese informatieverzoeken

Tabel 16b: Aantal Europese handhavingsverzoeken
2020

2021

Verzonden

0

2

Verzonden

9

9

Ontvangen

3

5

Ontvangen

15

9

Afgehandeld

5

7

Afgehandeld

16

15

42/61

Geschillen in gereguleerde sectoren
Consumenten en bedrijven zijn het niet altijd eens met de werkwijze van beheerders of aanbieders in de energie-, telecom-, post- en vervoersector. In deze
gevallen kan een geschil aan de ACM worden voorgelegd. De ACM probeert om de geschillen naar tevredenheid van de partijen op te lossen. Als partijen
tegen het geschilbesluit in beroep gaan, wordt de zaak aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) voorgelegd.
Tabel 17a: Afgeronde geschillen gereguleerde sectoren

Tabel 17b: Mediaan doorlooptijden geschillen (in dagen)

2020

2021

2020

2021

Energie

14

13

Energie

119,5

124,0

Telecom & Post

11

10

Telecom & Post

80

64

Vervoer

0

2

Vervoer

-

69

Totaal

25

25

Gemiddelde

100

86

Tabel 18: Uitspraken geschillen in gereguleerde sectoren
Besluiten houden
Besluiten houden geen
grotendeels geen
stand
stand
0
1

Besluiten houden
stand

Besluiten houden
grotendeels stand

Energie

3

0

Telecom & Post

0

1

0

0

0

Vervoer

0

0

0

0

0

Totaal

3

1

0

1

0

Niet ontvankelijk
0

43/61

Vergunningen en ontheffingen
De ACM verleent vergunningen en ontheffingen in de energiesector. Voor het leveren van elektriciteit en gas is een leveringsvergunning nodig. Leveranciers
die warmte leveren aan consumenten en kleinzakelijke verbruikers hebben ook een vergunningsplicht. Deze verplichting geldt niet voor kleine
warmteleveranciers en leveranciers die eigenaar of verhuurder zijn van het gebouw waar warmte wordt geleverd. Eigenaren van een elektriciteitsnet of een
gastransportnet moeten een netbeheerder aanwijzen. Soms zijn er omstandigheden waarbij het onredelijk is om te eisen dat een netbeheerder wordt
aangewezen. In zo’n geval kan de eigenaar van het net een ontheffing aanvragen bij de ACM.
Tabel 19a: Aantal afgeronde vergunningen en ontheffingen

Verleend

Vergunningen leveranciers
elektriciteit en gas
7

2

Ontheffingen gesloten
distributiesystemen
5

Gewijzigd

8

0

8

Ingetrokken

18

1

2

Aanpassing vergunningsvoorschriften

0

0

0

Vergunningen warmteleveranciers

Tabel 19b: Mediaan doorlooptijd vergunningen en ontheffingen (in dagen)

2020

Vergunningen leveranciers
elektriciteit en gas
77

2021

47

45

Ontheffingen gesloten
distributiesystemen
189

54,5

149,5

Vergunningen warmteleveranciers

44/61

Wob-verzoeken
Tabel 20a: Behandelde Wob-verzoeken

Tabel 20b: Mediaan doorlooptijd Wob-verzoeken (in dagen)
2020

2021

2020

2021

Behandelde Wob-verzoeken

14

28

Mediaan doorlooptijd

27

24

Wob-verzoeken behandeld in bezwaar

2

4

Wettelijke termijn

28

28

Totaal

16

32

Verschil

-1

-4

Meldingen consumenten
Consumenten nemen om verschillende redenen contact op met ACM ConsuWijzer. Ze kunnen een vraag stellen, maar ook een klacht over een bedrijf
indienen. Deze vragen en klachten worden ‘meldingen’ genoemd. Wij baseren ons toezicht mede op het aantal meldingen dat wij ontvangen.
Tabel 21a: Aantal meldingen via ACM ConsuWijzer

Tabel 21b: Top 5 aard van de klacht consumentenmelding
2020

2021

2020

2021

Via telefoon

19.825

27.537

12.089

16.035

14.334

9.029

142

Werving en verkoopmethoden
Beëindiging of ontbinding (ongewenste)
overeenkomst
Leveringsproblemen

Via e-mail

50.307

41.019

Per post

124

7.009

6.913

Via WhatsApp*

0

2.125

Ondeugdelijk product/dienst

7.343

6.850

Via social media

2.777

3.521

Rekening en betalen

3.266

3.257

Totaal

73.033

74.344

*in 2020 gebruiken we geen WhatsApp, dit is in augustus 2021 hervat.

45/61

Tabel 22: Top 5 sectoren van consumentenmeldingen
2020

2021

Detailhandel

15.838

15.717

Energie en warmte

9.668

13.619

Dienstverlening

19.327

13.143

Telecomdiensten

2.455

2.821

Post

524

469

Tabel 23a: Top 3 meldingen dienstverlening

Advisering, onderzoek en specialistische
dienstverlening
Reisbureaus en -bemiddelaars
Hotel/vakantieverblijf

Tabel 23c: Top 3 meldingen energie en warmte
2020

2021

2020

2021

3.067

4.120

Tussenpersoon

4.551

6.294

7.096

3.607

Elektriciteit- en gasleveranciers

3.791

6.095

1.965

820

Netbeheerder

-

539

2020

2021

Tabel 23d: Top 3 meldingen telecomdiensten

Tabel 23b: Top 3 meldingen detailhandel
2020

2021

Mode

2.380

2.445

Combiproduct

1.342

1.708

Elektronica

2.611

2.393

Vast internet

345

354

Woninginrichting

1.297

1.403

Mobiele telefonie

382

298

46/61

Tabel 23e: Top 3 meldingen post

Tabel 23g: Top 3 meldingen vervoer
2020

2021

2020

2021

24-uurspost (UPD)

185

239

Openbaar vervoer

19

13

Postbezorging algemeen

321

218

Luchtvaart

168

12

Brievenbussen

15

11

Loodswezen

2

-

2020

2021

Tabel 23f: Top 3 meldingen digitale inhoud

Tabel 23h: Top 3 meldingen zorg
2020

2021

Download

83

52

Huisartsen

69

86

Streaming

16

19

Verzekeraars

28

32

Clouddiensten

25

11

Specialisten

15

27

47/61

Meldingen bedrijven
Ook bedrijven kunnen contact opnemen met de ACM voor vragen of klachten. Bijvoorbeeld als bedrijven niet zeker weten of ze aan de regels voldoen, of als
ze vermoeden dat concurrenten verboden afspraken maken. De ACM registreert de meldingen van zzp’ers over onterechte energiecontracten via ACM
ConsuWijzer.
Tabel 24a: Meldingen via bedrijvenloket ACM

Tabel 24b: Aard van melding bedrijvenloket ACM
2020

2021

2020

2021

Telecom en Internet

944

1.214

Binnen toezicht ACM

2.508

2.717

Energie

852

788

Doorverwijzing

376

373

Mededinging

513

310

Algemene vraag

216

248

Overig

876

1.059

Onbekend

85

33

Totaal

3.185

3.371

Totaal

3.185

3.371

2020

2021

ACM ConsuWijzer.nl

2.975.439

2.312.431

ACM.nl

1.136.044

1.246.729

Totaal

4.111.483

3.559.160

Tabel 25: Bezoeken websites

48/61

Spamklacht
De ACM houdt toezicht op de naleving van de regels over spam. Consumenten ontvangen spam via allerlei kanalen en kunnen hun spamklachten bij de ACM
melden. Onder ‘overig’ vallen spamklachten die telefonisch of via de fax zijn binnengekomen.
Tabel 26: Aantal meldingen Spamklacht
2020

2021

E-mail

9.786

6.054

SMS

492

430

Social media

41

37

Overig

730

530

Totaal

11.049

7.051

Tevredenheid klantcontact
Bezoekers van onze websites kunnen direct inhoudelijke feedback geven. Hiermee verbetert de ACM continu beide sites.
Tabel 27a: Tevredenheid klantcontact ACM ConsuWijzer

Tabel 27b: Tevredenheid klantcontact ACM

2020

2021

Telefonie

8,2

8,2

E-mail

6,8

6,7

WhatsApp en Social Media

9,2

9,0

2020

2021

Telefonie

8,6

8,4

E-mail

7,1

6,9

49/61

Registraties
Alle aanbieders van elektronische communicatie en postdiensten in Nederland moeten zich registreren bij de ACM. Wij zien erop toe dat deze aanbieders zich
aan de regels houden.
Tabel 28a: Overzicht registraties van diverse marktpartijen

Tabel 29: Overzicht registraties Elektronische Communicatie

Eindstand
2020

Eindstand
2021

995

1.015

1.217

1.263

Bijbehorende faciliteiten

131

141

Aanbieder van postvervoerdiensten

126

119

Aanbieder van pakketbezorgdiensten

16

15

Nieuw

Beëindigd

63

43

135

89

Bijbehorende faciliteiten

13

3

Aanbieder van postvervoerdiensten

7

14

Aanbieder van pakketbezorgdiensten

1

2

Openbaar elektronisch
communicatienetwerk
Openbare elektronische
communicatiedienst

2020

2021

Aantal nieuwe en beëindigde registraties

331

346

Percentage binnen wettelijke termijn

100%

100%

Tabel 28b: Nieuwe en beëindigde registraties

Openbaar elektronisch
communicatienetwerk
Openbare elektronische
communicatiedienst

50/61

Nummers en uitgifte
De ACM beheert de voorraad beschikbare telefoonnummers. Telecomaanbieders en bedrijven kunnen bij de ACM nummers aanvragen. De ACM houdt in
een register bij welke telecomaanbieder of welk bedrijf de houder is van een nummer. Elke groep nummers moet voor een specifieke bestemming worden
gebruikt. Zo zijn 0800-nummers bedoeld voor gratis informatiediensten en 06-nummers voor mobiele telefonie. De ACM kent nummers toe en houdt actief
toezicht op het gebruik ervan.
Tabel 30a: Aantal toegekende en ingetrokken nummers

Tabel 30b: Overzicht percentage vrije nummers

Toegekend

Ingetrokken

Overige nummers

4.986.053

1.616.139

Aantal
nummeraanvragen
166

% vrije
% vrije
Nummerreeks nummers op nummers op
31-12-2020
31-12-2021
0900 kort
64,43%
67,25%

Bedrijfsnummers

241.500

191.500

1.431

0800/0906/0909 kort

79,10%

79,21%

0800-nummers

362

498

626

0800/0900/0906/0909 lang

99,89%

99,90%

0900-nummers

88

800

442

Mobiele nummers

12.37%

12,47%

0909-nummers

21

197

75

Bedrijfsnummers

64,43%

63,91%

0906-nummers

22

79

51

18xy abonnee-informatiediensten

59,60%

59,60%

51/61

Jaarrekening ACM 2021
Onderdelen van de jaarrekening ACM
1.
2.
3.
4.

Jaarrekening ACM organisatie
Verdeling uitgaven naar marktorganisaties
Jaarrekening ZBO ACM
Bedrijfsvoeringsparagraaf ZBO ACM

De jaarrekening heeft betrekking op geheel 2021. In de tabellen in deze
jaarrekening is sprake van afronding op hele euro’s. Hierdoor kunnen
kleine afrondingsverschillen in de tabellen ontstaan.

1. Jaarrekening ACM Organisatie
De ACM organisatie is in administratief opzicht een integraal onderdeel van
het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) zonder wettelijke
verplichting voor een zelfstandige jaarrekening. De accountantscontrole
vindt plaats op het niveau van het ministerie van EZK. Daarnaast is de
zogenaamde machtigingsrichtlijn op de ACM organisatie van toepassing.
De ACM organisatie voert een kas- en verplichtingenadministratie in de
administratie van het ministerie van EZK. De verantwoording kent daardoor
geen balans of resultatenrekening.

1.1 Uitgaven ACM organisatie
Tabel 1 geeft de stand weer van de uitgaven over 2021 en 2020.
Tabel 1: Uitgaven ACM organisatie (in euro)

2021

2020

Loonkosten

50.522.953

50.762.500

Inhuur

3.089.237

2.789.141

Reis- en verblijfkosten

227.170

481.011

Opleidingen

863.947

814.729

Overige personeelskosten

694.121

633.894

Landsadvocaat

337.680

217.774

55.735.107

55.699.049

Huisvesting

3.865.005

3.664.709

Onderzoek

3.589.734

3.172.458

ICT

6.931.693

5.165.536

Catering/beveiliging/schoonmaak

880.594

884.683

Kantoorinrichting en benodigdheden

844.372

799.862

Voorlichting en evenementen

15.835

2.814

Overige materiële kosten

244.448

96.420

16.371.681

13.786.481

72.106.789

69.485.529

Personele uitgaven

Totaal personeel
Materiële uitgaven

Totaal materieel
Totale uitgaven

52/61

Toelichting tabel 1
Coronacrisis heeft effect op totale uitgaven
De coronacrisis heeft voor het tweede opeenvolgende jaar invloed op
meerdere begrotingsposten van de ACM. Omdat het merendeel van de
ACM medewerkers vanuit huis heeft gewerkt zijn de uitgaven voor reis- en
verblijfkosten lager uitgevallen. Daar staat tegenover dat posten zoals
overige personeelskosten (onder andere ARBO-middelen en
thuiswerkvergoeding), ICT-uitgaven en kantoorbenodigdheden door de
coronacrisis juist hoger zijn.
Loonkosten
In 2021 is de bezetting als gevolg van nieuwe taken van de ACM gestegen
en daarnaast zijn de salarisbedragen als gevolg van de nieuwe cao Rijk
verhoogd. Desondanks vallen de loonkosten lager uit doordat er in 2020
een (eenmalige) uitbetaling heeft plaatsgevonden in verband met de
omzetting van de vakantie- en eindejaarsuitkering door een Individueel
Keuze Budget (IKB).

Overige personele uitgaven
De stijging van de post overige personeelskosten wordt naast corona
gerelateerde uitgaven veroorzaakt door stijging van uitgaven voor de inzet
van medewerkers met een afstand tot de arbeidsmarkt en gedeeltelijke
uitbetaling van de thuiswerkvergoeding zoals in de cao Rijk is
overeengekomen.
Landsadvocaat
De uitgaven aan de landsadvocaat fluctueren door de jaren heen. Dit komt
omdat in het ene jaar als gevolg van de taakuitoefening meer of minder
gerechtelijke procedures worden aangespannen dan in het andere jaar. In
2021 vallen de uitgaven daardoor hoger uit ten opzichte van 2020.
Huisvesting
De hogere uitgaven voor huisvesting in 2021 wordt naast de stijging van de
huurprijs veroorzaakt doordat de afrekening voor gebouw gebonden
servicekosten van het Rijksvastgoedbedrijf over het jaar 2018 is
betaald. Deze rekening over 2018 is pas in 2021 ontvangen.

Inhuur

Onderzoek

De uitgaven van inhuur hangen samen met de benodigde capaciteit voor
de uitvoering van (nieuwe) taken, het uitvoeren van strategische (ICT)
projecten, openstaande vacatures en de opvang van ziek en piek. In 2021
is er ten opzichte van 2020 meer gebruik gemaakt van inhuur vanwege
openstaande vacatures en extra (tijdelijke) capaciteit voor
concentratiecontroles en projecten.

De uitgaven aan onderzoeken fluctueren door de jaren heen. Dit komt
omdat in het ene jaar als gevolg van de taakuitoefening meer of minder
onderzoeken worden uitgevoerd. In 2021 vallen de uitgaven daardoor
hoger uit ten opzichte van 2020.
ICT en ICT-gerelateerde projecten
In 2020 is de prioritering en uitvoering van ICT-projecten bijgesteld. Als
gevolg van de coronacrisis was het noodzakelijk om voorrang te geven aan

53/61

het project mobiele werkplek ter ondersteuning van het structureel
thuiswerken. Het effect is dat hierdoor de geplande andere uitgaven
getemporiseerd zijn. Verder leidden aflopende ICT-mantelovereenkomsten
per einde van het jaar 2020 tot overloop van enkele uitgaven naar begin
2021. Naast overloop van deze uitgaven is gebleken dat de uitgaven voor
de nieuwe ICT-mantelovereenkomsten voor licenties en
onderhoudscontracten voor hardware hoger liggen dan voorheen.
Daarnaast zijn er extra uitgaven gedaan voor vernieuwing van de websites.
Deze combinatie van factoren resulteert in een stijging van de ICT
uitgaven.
Kantoorinrichting en benodigdheden
Er is in 2021 meer uitgegeven aan kantoorinrichting en -benodigdheden.
Zo heeft de ACM net als in 2020 de noodzakelijke uitgaven gedaan voor
het verder coronaproof maken van het pand.
Overige uitgaven
De overige uitgaven zijn in 2021 gestegen in verband met een ontvangen
naheffing voor overschrijding van de werkkostenregeling over 2020.

Tabel 2: Ontvangsten ACM organisatie (in euro)
2021

2020

Elektronische Communicatie

4.099.929

3.904.006

Nummers

2.822.810

2.332.977

Bemiddelingsdiensten

1.181.653

1.916.831

8.104.393

8.153.815

Universele Dienstverlening

114.497

26.803

Niet Universele Dienstverlening

371.856

852.860

Pakketverordening Universele Dienstverlening

13.570

47.084

Pakketverordening Niet Universele Dienstverlening

4.878

12.993

Totaal Post

504.801

939.740

Regionale netbeheerders Elektriciteit

1.555.480

1.009.110

Regionale netbeheerders Gas

1.346.375

1.307.654

Landelijk netbeheerder Elektriciteit

5.435.848

4.869.665

Landelijk netbeheerder Gas

1.455.568

1.930.493

745.358

1.083.884

10.538.629

10.200.806

2.890.300

1.675.200

Vergunning energieleveranciers

35.598

12.990

Ontvangsten Personeel / Materieel

268.576

98.866

22.342.296

21.081.417

Telecom

Totaal Telecom
Post

Energie

Warmtelevering
Totaal Energie

1.2 Ontvangsten ACM organisatie
De onderstaande tabellen geven de stand weer van de ontvangsten over
2021 en 2020. De hoogte van de ontvangsten van de ACM organisatie
wordt voornamelijk bepaald door de bijdrageregeling. De hoogte van de
bijdragen van de marktorganisaties is vastgelegd in de Regeling
doorberekening kosten ACM.

Overig
Melding fusies

Totale ontvangsten

54/61

Toelichting tabel 2
Algemeen
Het te ontvangen bedrag per marktcategorie kan jaarlijks fluctueren. Deze
fluctuaties houden verband met de taakuitoefening van ACM. Afhankelijk
van het aantal onderzoeken dat in een jaar wordt uitgevoerd stijgen of
dalen de te ontvangen bedragen. De ontvangsten van 2021 zijn
grotendeels gebaseerd op de uitgaven aan de marktcategorie in 2020.
Telecom
De ontvangsten van Elektronische Communicatie zijn in lijn met de
Regeling doorberekening kosten. De stijging van ontvangsten voor
Nummers wordt verklaard door een hoge debiteurenstand 2020 waarvan
de bedragen grotendeels zijn ontvangen in 2021.Tevens heeft in 2021
nakomende facturatie plaatsgevonden betrekking hebbend op 2020.
De ontvangsten voor de bemiddelingsdienst voor doven en slechthorenden
in 2021 zijn lager dan vorig jaar. De reden hiervan is dat in 2020 bedragen
zijn ontvangen voor facturen die eind 2019 zijn verstuurd.

Melding fusies
De geïncasseerde bedragen zijn in 2021 gestegen ten opzichte van vorig
jaar. De toename wordt veroorzaakt door een stijging (met name in de
eerste 6 maanden van 2021) van het aantal fusie-meldingen in vergelijking
met 2020.
Vervoer (niet in de tabel opgenomen i.v.m. saldo nihil)
Conform de Regeling doorberekening kosten ACM heeft de ACM in 2021
in totaal 0,5 miljoen euro geïnd voor het toezicht op de marktcategorie
Vervoer voor het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. De ontvangst
is in 2021 overgemaakt aan het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat.
Financieel (niet in de tabel opgenomen i.v.m. saldo nihil)
Conform de Regeling doorberekening kosten ACM heeft de ACM in 2021
in totaal 0,1 miljoen euro geïnd voor het toezicht op de marktcategorie
Financieel voor het Ministerie van Financiën. De ontvangst is in 2021
overgemaakt aan het ministerie van Financiën.

Post
De ontvangsten voor de marktcategorie Post zijn in lijn met de Regeling
doorberekening kosten.
Energie
De ontvangsten voor de marktcategorie Energie zijn in lijn met de regeling
doorberekening kosten.

55/61

1.3 Openstaande vorderingen ACM organisatie

Tabel 3a: Ontvangsten sancties (in euro)

Sancties (inclusief wettelijke rente)
Totaal ontvangen sancties

2021
6.866.644
6.866.644

2020
106.581.161
106.581.161

Tabel 4a: Openstaande vorderingen ACM organisatie (in euro)

Tabel 3b: Terugbetalingen sancties (in euro)
Terugbetaalde sancties (inclusief
wettelijke rente)
Totaal terugbetalingen sancties

De onderstaande tabellen geven een uitsplitsing per categorie van de
openstaande vorderingen per 31 december 2021 en per 31 december
2020 aan.

2021

2020

13.120.540

990.000

13.120.540

990.000

Toelichting tabel 3a en 3b
Opgelegde sancties onder het oude wettelijke kader hoeven partijen pas
na uitspraak van de hoogste rechter te betalen. De periode tussen het
opleggen van de sanctie en de feitelijke betaling kan vanwege de juridische
procedures meerdere jaren duren. Hierdoor kunnen de ontvangsten van de
sancties door de jaren heen sterk fluctueren.
Op basis van de Stroomlijningswet moeten partijen de opgelegde boete
binnen 6 of 24 weken betalen. Los van eventueel lopende juridische
procedures, ontvangt de ACM namens de Staat binnen deze gestelde
termijnen de betalingen van de marktpartijen. Indien de rechter in een zaak
uitspraak doet en de boete wijzigt of vernietigt dan zal de ACM namens de
Staat terugbetalen. Dit kan vaak na meerdere jaren het geval zijn,
waardoor de Staat risico loopt over deze eerdere kasontvangsten. Om
inzicht te geven in de effecten van de Stroomlijningswet is daarom in de
tabel onderscheid gemaakt tussen de ontvangsten en de terugbetaalde
sancties.

Telecom
Elektronische Communicatie
Nummers
Bemiddelingsdiensten
Totaal Telecom
Post
Niet Universele Dienstverlening
Totaal Post
Energie
Vergunninghouders Warmte
Totaal Energie
Overig
Melding fusies
Vergunning energieleveranciers
Overige vorderingen
Totaal openstaande vorderingen

2021

2020

4.875
147.839
479.364
632.078

5.186
330.021
193.149
528.356

-

-

9.628
9.628

-

778.850
621.009
2.041.565

523.520
517.233
1.569.109

56/61

Tabel 4b: Openstaande vorderingen sancties (in euro)

Sancties (inclusief wettelijke rente)
Totaal openstaande vorderingen
sancties

2. Verdeling uitgaven naar marktorganisaties

2021
67.009.099

2020
11.692.505

67.009.099

11.692.505

Het saldo aan openstaande vorderingen voor sancties is met 55,3 miljoen
euro verhoogd van 11,7 miljoen euro per 31 december 2020 naar 67
miljoen euro per 31 december 2021. Deze mutatie is als volgt te verklaren:

Stand per 31-12-2020
Opgelegde sancties
Ontvangsten op sancties (inclusief wettelijke rente)
Afname vorderingen als gevolg van gerechtelijke
uitspraken en buiten invorderingstelling
Afname wettelijke rente
Totaal mutaties 2021
Stand per 31-12-2021

2021
11.692.505
69.203.873
-6.866.644
-6.062.205
-958.430
55.316.594
67.009.099

In het Besluit doorberekening kosten ACM en de wijziging hierop is
geregeld hoe de ACM kosten aan marktorganisaties ten laste legt. Volgens
dit besluit worden de ontvangsten van het betreffende jaar gebaseerd op
de gerealiseerde uitgaven van het jaar ervoor. De marktcategorieën en de
verdeelsleutel zijn nader bepaald in de nota van toelichting bij het Besluit
doorberekening kosten ACM van 27 oktober 2014 respectievelijk 10
december 2014 en Besluit van 18 december 2019 tot wijziging van het
Besluit doorberekening kosten ACM in verband met uitbreiding van het
toezicht op de sectoren post en luchtvaart.
Per sector rekent de ACM de door te belasten uitgaven toe aan de
betreffende categorieën. Voor elke categorie heeft de ACM één of meer
tijdschrijfcodes zodat de kosten aan de juiste categorie worden
toegerekend. Dit gebeurt als volgt:
1. Per categorie worden de directe materiële kosten bepaald. Deze
kosten bestaan uit de rechtstreeks aan de marktcategorie toe te
rekenen kosten.
2. Vervolgens wordt het resterende bedrag bepaald, bestaande uit de
indirecte materiële kosten en de personele kosten. Deze kosten
worden naar rato toegerekend op basis van geschreven uren per
categorie.

57/61

Onderstaande tabel geeft de uitsplitsing weer van de kasuitgaven ACM
organisatie en ZBO ACM.

Tabel 5: Totale uitgaven (in euro)
2021
ACM
Organisatie
Directe materiële
kosten
Resterende kosten
op basis van
geschreven uren
bestaande uit:
Personele kosten
+ indirecte materiële
kosten
Totaal personele en
indirecte materiële
kosten
Totaal uitgaven

3.758.023

55.735.107
12.613.659

68.348.766
72.106.789

2020
ZBO
ACM

Totaal

Totaal

-

3.758.023

3.800.612

659.531 56.394.638 56.336.591
2.569 12.616.227

9.988.191

Toelichting tabel 6
Tabel 6 geeft inzicht in de verdeling van de totale door te belasten uitgaven
van de ACM-organisatie en het ZBO ACM over marktorganisaties op basis
van het Besluit doorberekening kosten ACM. Het in de kolom ‘Totaal
aandeel’ genoemde bedrag geeft het aan de marktorganisaties door te
belasten bedrag aan. Het geeft dus niet het totaalbedrag aan dat aan die
sector is besteed. Zo worden bijvoorbeeld sanctietrajecten in één van de
gereguleerde sectoren niet doorbelast aan de marktorganisaties maar aan
de Staat.
Het bedrag per marktcategorie kan per jaar fluctueren. Dit komt omdat in
het ene jaar voor de taakuitoefening meer of minder onderzoeken nodig
zijn dan in het andere jaar. Dat heeft ook effect op het aantal uur dat voor
de taakuitoefening nodig is. Dit is de oorzaak voor de wijzigingen in het
aandeel kosten per marktcategorie door de jaren heen.
In 2021 is voor Energie de systematiek voor toerekening van de directe
uren naar marktcategorieën binnen de huidige wettelijke kaders herzien.

662.099 69.010.865 66.324.782
662.099 72.768.888 70.125.394

Toelichting tabel 5
De indirecte materiële kosten zijn in 2021 hoger dan over 2020. Dit wordt
hoofdzakelijk veroorzaakt door de hogere uitgaven voor de licenties van
softwarepakketten, onderhoudscontracten hardware en vernieuwing
websites.

58/61

Tabel 6: Overzicht van het Besluit doorberekening kosten ACM (in uren en euro)
2021

2020

Directe uren (in uren)

Directe materiële uitgaven
(in euro)

Personele & indirecte
uitgaven op basis van
aandeel uren (in euro)

Totaal aandeel (in euro)

Totaal aandeel (in euro)

31.525

289.422

3.877.641

4.167.064

4.162.892

20.505
52.031

10.137
299.560

2.522.168
6.399.809

2.532.305
6.699.369

2.566.167
6.729.059

724
2.516
13
250
3.502

3.497
0
0
0
3.497

89.016
309.413
1.596
30.765
430.791

92.514
309.413
1.596
30.765
434.288

130.697
371.828
13.570
4.917
521.011

17.664
14.116
25.866
14.072
9.250
80.967

23.481
26.021
265.649
39.304
49.305
403.759

2.172.706
1.736.239
3.181.543
1.730.834
1.137.747
9.959.069

2.196.187
1.762.260
3.447.192
1.770.138
1.187.052
10.362.829

1.562.438
1.364.924
5.476.348
1.496.068
754.486
10.654.263

Telecom
Openbare elektronische communicatiediensten,
-netwerken en bijbehorende faciliteiten
Nummers
Subtotaal Telecom
Post
Universele postdienst
Niet-universele postdienst
Pakketverordening universele postdienst
Pakketverordening niet-universele postdienst
Subtotaal Post
Energie
Regionaal netbeheer Elektriciteit
Regionaal netbeheer Gas
Landelijk netbeheer Elektriciteit
Landelijk netbeheer Gas
Warmtelevering
Subtotaal Energie
Vervoer
Registerloodsen
Luchtvaart
Subtotaal Vervoer
Financieel
Betalingsverkeer
Subtotaal Financieel
Totaal marktorganisaties

557
3.458
4.016

0
0
0

68.548
425.371
493.919

68.548
425.371
493.919

96.483
449.127
545.609

564
564
141.080

0
0
706.817

69.387
69.387
17.352.975

69.387
69.387
18.059.791

139.139
139.139
18.589.081

Rijksoverheid
Staat/ Schatkist
Totaal

419.979
561.059

3.051.206
3.758.023

51.657.890
69.010.865

54.709.096
72.768.888

51.536.313
70.125.394

NB. In de tabel komen afrondingsverschillen voor.

59/61

Toelichting tabel 7

3. Jaarrekening ZBO ACM
Deze paragraaf bevat de financiële verantwoording voor het zelfstandig
bestuursorgaan (ZBO) ACM en heeft betrekking op geheel 2021. Het ZBO
ACM bestaat uit het bestuur van de ACM. De administratie van het ZBO
ACM is een kas- en verplichtingenadministratie, gevoerd binnen de
administratie van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK).
3.1 Uitgaven en ontvangsten ZBO ACM

De toename van de loonkosten is voornamelijk het gevolg van caowijzigingen. De beperkingen vanwege de coronacrisis hebben invloed
gehad op het aantal reisbewegingen van het bestuur met lagere uitgaven
voor reis- en verblijf als gevolg. In tegenstelling met 2020 zijn er geen
uitgaven geweest voor een afscheidsbijeenkomst mede daardoor is de
post Diverse vergoedingen lager uitgevallen.
De post Ontvangsten betreft de ontvangsten van de marktorganisaties
zoals is vastgelegd in de Regeling doorberekening kosten ACM en de
ontvangst voor een geannuleerde buitenlandse dienstreis.

Tabel 7 geeft de stand weer van de uitgaven over 2021 en 2020.
Het ZBO ACM had per 31 december 2021 geen openstaande vorderingen.
Tabel 7: Totale uitgaven en ontvangsten van het ZBO ACM (in euro)

Personele uitgaven
Loonkosten
Reiskosten binnenland
Reis- en verblijfkosten buitenland
Diverse vergoedingen
Opleidingen
Totaal personeel
Materiële uitgaven
Contributies en lidmaatschappen
Representatiekosten
Totaal materieel
Totale uitgaven
Ontvangsten
Totale ontvangsten

2021

2020

651.387
508
2.036
402
5.198
659.531

612.919
3.944
3.970
13.654
3.055
637.543

2.569
2.569
662.099
162.793
162.793

2.322
2.322
639.865
162.000
162.000

60/61

3.2 Bedrijfsvoeringsparagraaf ZBO ACM
In de bedrijfsvoeringparagraaf wordt verslag gedaan van relevante
aandachtspunten in de bedrijfsvoering van het ZBO ACM. De
bedrijfsvoeringparagraaf heeft conform de Comptabiliteitswet 2016 het
karakter van een uitzonderingsrapportage. De informatie opgenomen in de
bedrijfsvoeringsparagraaf is tot stand gekomen vanuit het management
controlesysteem van het ZBO ACM en informatie uit de audit van de
Auditdienst Rijk. De bedrijfsvoeringsparagraaf bestaat uit 4 verplichte
onderdelen: rechtmatigheid, totstandkoming niet-financiële
verantwoordingsinformatie, begrotingsbeheer, financieel beheer en de
materiële bedrijfsvoering en overige aspecten van de bedrijfsvoering.

I Rechtmatigheid
Vanuit de mij bekende informatie zijn er geen fouten met betrekking tot de
comptabele rechtmatigheid van de uitgaven voor het ZBO ACM
geconstateerd, die de daarvoor geldende rapporteringstolerantiegrenzen
overschrijden.

II Totstandkoming niet-financiële verantwoordingsinformatie
Vanuit de mij bekende informatie zijn er geen tekortkomingen in de
totstandkoming van niet-financiële verantwoordingsinformatie.

.
III Begrotingsbeheer, financieel beheer en de materiële
bedrijfsvoering
Er hebben zich geen bijzonderheden voorgedaan.

IV Overige aspecten van de bedrijfsvoering
Er hebben zich geen bijzonderheden voorgedaan.

w.g.

mr. T.M. Snoep
bestuursvoorzitter

61/61