Beleidsverkenning

WADDENGEBIED

Beleidsverkenning Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

DEEL 1: BEVINDINGEN
31 maart 2017

COLOFON

31 maart 2017

Opdrachtgever:

Opgesteld door een consortium van:

Ministerie van Infrastructuur en Milieu

P2, Rossum (Gld.), p2.nl
Rho Adviseurs, Leeuwarden, rho.nl

Alle rechten voorbehouden. Citeer vrijuit deze Beleidsverkenning bij het maken

ProDo, Groningen, prodoconsult.nl

van nieuw beleid voor het waddengebied.

Correspondentie:
info@p2.nl

P2

Rho Adviseurs voor leefruimte

ProDo consult

Slotselaan 6-8

Druifstreek 72-c

Hoge der A 28e

5328 ER Rossum (Gld.)

8911 LH Leeuwarden

9712 AE Groningen

info@p2.nl

leeuwarden@rho.nl

s.vandervelde@prodoconsult.nl

www.p2.nl

www.rho.nl

prodoconsult.nl

0418 66 47 47

058 2562525

06-41808198

INHOUDSOPGAVE
DEEL 1

De rapportage bestaat uit:
Managementsamenvatting				
Deel 1
Bevindingen
Deel 2
Beleidsopties
Bijlagen

Managementsamenvatting

11

1

Inleiding

16

1.1

Beleidscyclus

17

1.2

Doel en scope Beleidsverkenning

19

1.3

Duiding bevindingen Beleidsverkenning

21

1.4

Kernconclusies

23

1.5

Kernaanbevelingen

29

1.5.1

Leeswijzer

29

1.5.2

Kernaanbevelingen

30

2

Samenvatting inhoud deel 1

36

2.1

Inleiding: Uniciteit Waddengebied en duurzame economische ontwikkeling

37

2.2

Veranderingen in de ambitie- en beleidsdocumenten sinds 2007

38

2.3

Een schets van nieuwe ontwikkelingen

39

2.4

Nieuw juridisch instrumentarium: zorgvuldig inzetten in tien punten

40

3

Bespiegelingen

42

3.1

Inleiding

43

3.2

Strategisch denkframe

43

3.2.1

Maatschappelijke en bestuurlijke verhoudingen

44

3.2.2

Rollen en sturingsfilosofie

45

3.2.3

Juridisch-planologisch kader

46

3.3

Grensoverschrijdend denken en handelen

48

3.4

Overkoepelend en integraal sturend ontwikkelperspectief

51

4	
Huidige ambities en nieuwe
beleidsdoelen

6

Juridisch en financieel instrumentarium

94

54

6.1

Inleiding: Juridisch instrumentarium

95

4.1

Inleiding

55

6.2

Huidige situatie

96

4.2

Inhoud

56

6.3

Nieuwe situatie

100

4.2.1

Klimaat (veiligheid), dynamisch beheer, natuur en open landschap

56

6.4

Wad met de Omgevingswet?

104

4.2.2

Duurzaamheid en economie

58

6.4.1

Systeem en instrumenten Omgevingswet

105

4.2.3

Bereikbaarheid en snelvaren

61

Feitelijke en beleidssituatie in het waddengebied
6.5	

107

4.2.4

Recreatie en toerisme

62

6.6

Sturingsmodellen

108

4.2.5

Cultuurhistorie en landschap

63

6.7

Mogelijke keuze voor sturingsmodellen

110

4.2.6

Eems-Dollard estuarium

64

6.8

Financieel instrumentarium

110

4.2.7

Trilaterale Waddenzee

64

6.9

Conclusie

111

4.3

Conclusies

68

5

Nieuwe (technische) ontwikkelingen

70

5.1

Inleiding

71

5.2

Klimaat(veiligheid), dynamisch beheer en natuurontwikkeling

72

5.2.1

Mijnbouw

76

5.2.2

Invasieve soorten

76

5.3

Duurzaamheid en economie (in relatie tot openheid en geluid)

78

5.4

Sociale economische ontwikkeling en bereikbaarheid

83

5.5

Recreatie en Toerisme

85

5.6

Eemsdelta

88

5.7

Nieuwe (technische) ontwikkelingen

89

5.8

Conclusies en hoe verder?

91

INHOUDSOPGAVE
DEEL 2

1

Overzicht opties voor beleidskeuzes algemeen

1
8

1.1

Inleiding

9

1.2

Overzicht opties voor beleidskeuzes gebiedsmanagement

16
2

1.3

Overzicht opties voor beleidskeuzes beleidsmonitoring

3
16

1.4

Dynamisch systeem vraagt om adaptieve benadering

4
18
5

De rapportage bestaat uit:
Managementsamenvatting
Deel 1
Bevindingen
Deel 2
Beleidsopties
Bijlagen

2

Opties voor beleidskeuzes algemeen

20
6

2.1

Inleiding

21
7

2.2

Inhoud

22
7

2.3

Uitwerking in opties voor beleid: leeswijzer

22
8

2.4

Doelstellingen, planperiode en begrenzing

24
9

2.4.1

Thema: Doelstellingen voor de Waddenzee

24
10

2.4.2

Thema: Subdoelstellingen voor de Waddenzee

25
11

2.4.3

Thema: Planhorizon en planperiode

27
12

2.4.4

Thema: Gebiedsbegrenzing

28
13

2.5

Ontwikkelingsperspectief voor de Waddenzee

31
14

2.5.1

Thema: Doelstellingen voor de Waddenzee

31
15

2.6

Beleidskeuze: ruimte voor natuur en landschap

35
16

2.6.1

Thema: Ruimte voor natuur en landschap

35
17

2.7

Beleidskeuze: Ruimte voor menselijke activiteiten

37
18

2.7.1

Thema: Archeologie

37
19

2.7.2

Thema: Baggerspecie

38
20

2.7.3

Thema: Bebouwing

39
21

2.7.4

Thema: Burgerluchtvaart

42
22

2.7.5

Thema: Diepe delfstoffen

43
23

2.7.6

Thema: Gesloten gebieden

45
24

2.7.7

Thema: Havens en bedrijventerreinen

47
25

2.7.8

Thema: Inpolderingen

49
26

2.7.9

Thema: Kabels en buisleidingen

50

2.7.10

Thema: Militaire activiteiten

27
51

4

Beleidsmonitoring

90

2.7.11

Thema: Offshore-installaties

22
53

4.1

Inleiding

91
44

2.7.12

Thema: Ontgrondingen

23
54

4.2

Basismonitoring

91
45

2.7.13

Thema: Pierenwinning

24
55

4.3

Beleidsmonitoring en adviesmonitoring

93
46

2.7.14

Thema: Recreatie

25
56

4.3.1

Onontgonnen terrein in het waddengebied

93
47

2.7.15

Thema: Scheepvaart

26
58

4.3.2

Doel beleidsmonitoring

96
48

2.7.16

Thema: Veiligheid

27
61

4.3.3

Opties beleidsmonitoring

96
49

2.7.17

Thema: Visserij

28
62

4.4

Conclusie

98
50

2.7.18

Thema: Windturbines

29
67

2.7.19

Mogelijke nieuwe thema’s

30
68

2.8

Conclusies

31
69

51

5

Doorwerking aanbevelingen ARK, ILT,
Evaluatie SVW en Kamermoties

100
52
53

32

5.1

Inleiding

101
54

5.2

Hoofdconclusie: aanbevelingen vrijwel allemaal opgevolgd danwel

101
44

geadresseerd

45

3

Gebiedsmanagement

70
33

3.1

Inleiding hoofdstuk gebiedsmanagement

71
34

3.2

Negen opties voor gebiedsmanagement

73
35

5.3

Processtappen ARK, ILT, Evaluatie SVW en Kamermoties

102
46

3.3

Enkele uitgangspunten, definities en afbakening

73
36

5.4

Aanbevelingen Algemene Rekenkamer

103
47

3.4

Criteria

75
37

5.4.1

Aanbeveling 1: Maak een ‘pas op de plaats’.

104
48

3.5

Opties voor samenwerking

76
38

5.4.2

Aanbeveling 2: Coördinerende verantwoordelijkheid

105
49

3.6

RWS of onderdelen Ministerie EZ als centrale natuurbeheerder

77
3

5.4.3

Aanbeveling 3: Eenvormiger inrichting van natuurbeheer

107
50

3.7

Natuurbeheer door consortium van bestaande terreinbeheerder

81
9

5.4.4

Aanbeveling 4, 5 en 6: Monitoring beleid, hoofddoelstelling ‘ontwikkeling’

110
51

3.8

‘Regionale Uitvoeringsdienst Wadden’

82
40

3.9

De Waddenprovincies als centrale natuurbeheerder

83
41

5.4.5

Aanbeveling 7: Aansluiting geldstromen en doelen Waddenzeebeleid

112
52

3.10

RWS en SBB gezamenlijk met een gebiedsgericht mandaat

84
42

5.5

Onderzoeksvragen voor Evaluatie Structuurvisie

113
53

coördinerende rol

43

5.6

Aanbevelingen Evaluatie Structuurvisie en doorwerking Beleidsverkenning

114
54

3.11

Kombergingsaanpak

85
44

5.7

ILT: Rapportage Beleidsmonitoring Waddenzee en Onderzoek wad-

119
55

3.12

Gemandateerde overheidsorganisatie op één plek

86
45

3.13

Wereld Park Wadden

87
46

3.14

Doorgroei huidige samenwerking volgens de Samenwerkingsagenda

88
47

3.15

Conclusies

88
48

en open landschap

dengebied
5.8

Moties Jacobi en Smaling

120

INHOUDSOPGAVE
BIJLAGEN

Bijlage A.
Afkortingenlijst

Bijlage B.
Projectorganisatie Beleidsverkenning Toekomstige rol en ambitie van Rijk en
regio voor het Waddengebied

Bijlage C.	
In verkenning geraadpleegde beleidsvisies, -nota’s en –ambities, inclusief hyperlinkverwijzing naar Essaybundel ‘Visies op de Wadden’, onder regie van de Waddenacademie

Bijlage D.	
Advies Regiecollege Waddengebied ten aanzien van de beleidsverkenning, 16 februari 2017

Bijlage E.
Moties Smaling en Jacobi

De rapportage bestaat uit:
Managementsamenvatting				
Deel 1
Bevindingen
Deel 2
Beleidsopties
Bijlagen

Bijlage F.
Bronvermelding afbeeldingen

MANAGEMENTSAMENVATTING

10

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

Doel: bouwstenen voor toekomstig beleid in
beeld

resultaten in een intensief traject van consultatierondes uitvoerig besproken met het veld.
In navolging van de adviezen van de Algemene Rekenkamer (2013), de Evaluatie SVW

Deze Beleidsverkenning Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en Regio voor het Wad-

(2015) en de reactie daarop van het Regie College Waddengebied (RCW) (2016) han-

dengebied (hierna Beleidsverkenning) levert bouwstenen voor een beleidsontwikke-

teerden wij als uitgangspunt:

lingstraject dat leidt tot de implementatie van een Waddenparagraaf in onder meer de

a.

Nationale Omgevingsvisie, het Besluit kwaliteit leefomgeving, Provinciale en Gemeentelijke Omgevingsvisies. Deze instrumenten van de nieuwe Omgevingswet treden naar

Bestaande beleid van de SVW continueren waar het gaat om de beschermingsdoelstelling en dat beleid op te nemen in de nieuwe Nationale Omgevingsvisie.

b.

verwachting in 2019 in werking en vervangen onder meer de huidige Structuurvisie

Kijken naar waar reparatie aan de orde kan zijn en naar nieuwe ontwikkelingen op
lange termijn.

derde nota Waddenzee (SVW) en de Waddenparagraaf in het Besluit algemene regels

c.

ruimtelijke ordening (Barro).

Hierbij was het principe ‘decentraal wat kan, centraal wat moet‘ gehanteerd als leidraad.

In de Beleidsverkenning is onderzoek gedaan naar de contouren van het gewenste

Het onderzoek van de Beleidsverkenning beperkt zich tot het inventariseren en onder-

toekomstige beleid (zie brief IenM aan de Tweede Kamer van 20 januari 2016). Het

bouwen van de verschillende beleidsopties. En tot het geven van inzicht in het centraal

doel van de Beleidsverkenning is om het speelveld en de mogelijk opties (met voor- en

en decentraal te gebruiken Omgevingswetinstrumentarium. Met andere woorden: in de

nadelen, kansen en bedreigingen) voor toekomstig beleid en beheer van het wadden-

Beleidsverkenning zelf worden nog geen keuzes gemaakt. Wel worden kernconclusies

gebied in beeld te brengen. Met als hoofdvraag of dit moet leiden tot aanpassingen

en aanbevelingen aangereikt.

Focussen op een goede voortgang en verbetering van de uitvoering.

van het huidige beleid, welke vorm deze ook zal krijgen. De blik is vooral gericht op de
planperiode 2019-2030 met een planhorizon tot 2050.

Bevindingen
De Beleidsverkenning leidde tot het inzicht dat veel zaken goed gaan en voldoende ge-

Aanpak en uitgangspunten beleidsverkenning

borgd zijn in (inter)nationale, regionale en lokale regelgeving, convenanten, beleidsstuk-

In een kort en intensief traject vanaf mei 2016 tot en met maart 2017 zijn meer dan 200

ken en samenwerkingsprogramma’s. Maar ook dat het waddengebied zich in toenemen-

beleids- en ambitiedocumenten van Rijk en regio doorgenomen, die na het opstellen

de mate geconfronteerd ziet met een scala aan ontwikkelingen en daaruit voortvloeiende

van de vorige structuurvisie in 2007 zijn verschenen. Naast documentanalyses zijn ge-

opgaven en gebruiksclaims. Daarbij kan worden gedacht aan klimaatverandering (ge-

sprekken gevoerd met vertegenwoordigers van overheden, bedrijfsleven, visserij, na-

volgen van opwarming) en zeespiegelstijging, (water)veiligheid en kustverdediging, de-

tuur- en milieuorganisaties, (vaar)recreatie-organisaties en het Regiecollege Wadden-

mografische krimp, risico op vervuiling, toenemende mobiliteit, behoefte aan voedsel-

gebied (RCW). Ook zijn signalen uit gepubliceerde politieke nota’s, Kamer-, Raads-,

voorziening en visserij, (duurzame) energie- en delfstoffenwinning, wens tot recreatief

GS-, B&W-stukken meegenomen als leidraad in de analyse. Tenslotte zijn de (tussen)

medegebruik, economische activiteiten in de kustzone c.q. op de eilanden en dergelijke.

P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

11

Dit zijn ontwikkelingen die elk aanzienlijke consequenties voor natuur, landschap en

Open landschap en duurzame energie

sociaaleconomisch welbevinden kunnen hebben en die meer en meer in samenhang

Een belangrijke tweede beleidsvraagstuk blijkt te liggen in de natuurlijke en economi-

daarmee dienen te worden benaderd. Ontwikkelingen die ook steeds vaker gebieds-

sche betekenis van het open landschap van het waddengebied enerzijds en de ruimte-

grenzen en verantwoordelijkheden van afzonderlijke actoren overstijgen.

vraag voor duurzame energie (bijvoorbeeld windturbines) en bedrijvigheid anderzijds.
Dit vereist nauwkeuriger gezamenlijke definiëring dan nu het geval is.

Veel van deze ontwikkelingen hebben inmiddels hun plaats gekregen in nieuw vastgesteld beleid. Denk aan het Deltaprogramma en het Klimaatakkoord die na 2007 zijn

Sociaal en economisch potentieel van het Waddengebied

vastgesteld. Maar ook aan nieuwe kennis over de daadwerkelijke kwetsbaarheid van

Een derde beleidsvraagstuk ligt op het terrein van het sociaal en economisch potentieel

de vogelstand en de visstand in het waddengebied. En aan de nieuwe creatieve sa-

van het waddengebied. Sociaal en economisch kent het waddengebied enkele kwets-

menwerkingsverbanden die de afgelopen jaren hebben geleid tot meer verduurzaming

bare gebiedsdelen. Daar tegenover biedt het waddengebied ook mogelijkheden om

van recreatie, visserij en havens.

de sociaaleconomische structuur te behouden en mogelijk versterken. Toeristisch aantrekkelijk, cultuurhistorisch boeiend, duurzame innovatieve initiatieven, met de UNESO
Werelderfgoedstatus als inspiratiebron. De beleidsopties schetsen mogelijkheden om
te komen tot een economie die enerzijds de natuur als waarde ziet en ontwikkelt en an-

Samenvatting van Kernconclusies

derzijds de economische spin off van deze natuurwaarden benut: excellente duurzame
waddeneconomie.

Hoofddoelstellingen
Uit ons onderzoek is gebleken dat de formulering van de huidige hoofddoelstellingen

Benutten nieuw instrumentarium Omgevingswet en overige kernconclusies

van de Structuurvisie Waddenzee geen aanpassing behoeft. Wel aanscherping. De

De overige kernconclusies zijn gericht op het benutten van het nieuwe Omgevings-

uniciteit van het waddengebied op wereldniveau ligt vooral in haar dynamiek en in de

wet instrumentarium, eenduidigheid in sturing en beheer, het vervolmaken van de be-

betekenis van dit gebied als onmisbare schakel in de East Atlantic Flyway voor circa

leidscyclus door kennis en monitoring en het bespreekbaar maken van bestaande en

12 miljoen trek- en broedvogels, de betekenis van de continentale swimway en het

nieuwe patronen tot succesvolle samenwerking.

voedselweb. Deze doelstelling vereist wel nadere aanscherping om te kunnen bepalen
welke interventies ook voor de komende decennia noodzakelijk zijn om deze waarde
te behouden en ontwikkelen.

12

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

Samenvatting van kernaanbevelingen

De noodzakelijke omvang van het natuurbeheer-, herstel- en ontwikkelbudget dient
nader te worden onderzocht. Nader onderzoek en uitwerking zijn noodzakelijk.

Tot slot treft u hieronder een opsomming aan van tien kernaanbevelingen. Dit zijn de
belangrijke inhoudelijke en beleidsmatige knoppen om aan te draaien. De kernconclusies kunt u terugvinden in paragraaf 1.4 van Deel 1 en deze conclusies leiden tot

3. Hoofddoelstelling unieke open landschap

Kernaanbevelingen, die uitvoeriger zijn beschreven in paragraaf 1.5.

3.1 Definieer in beleid en regelgeving heldere kaders voor behoud van uniek open
landschap
Expliciete gemeenschappelijke definiëring van openheid als unieke landschappe-

1. Hoofddoelstellingen Structuurvisie Waddenzee

lijke waarde voor de komende planperiode, onder meer om duidelijkheid te bieden

1.1 Handhaaf formulering huidige hoofddoelstellingen voor de Waddenzee, namelijk:

waar bebouwing mogelijk blijft en waar niet, en een doorvertaling hiervan in beleid

•

de duurzame bescherming van de Waddenzee als natuurgebied;

•

de ontwikkeling van de Waddenzee als natuurgebied;

•

het behoud van het unieke open landschap.

en regels is noodzakelijk.

4. Excellente duurzame waddeneconomie
4.1 Bevorder samenhang tussen economie, duurzaamheid en innovatie op een

2. Hoofddoelstelling ontwikkeling natuur

(adaptieve) manier die voortbouwt op de al geboekte successen

2.1 Intensiveer realisatie ontwikkeldoelstelling door extra focus op de ontwikke-

Combineer met het programma voor natuur, ook maatregelen voor economie,

lingsdoelstelling en het ontwikkelperspectief

duurzaamheid en innovatie. Samen drie belangrijke knoppen om aan te draaien.

Voor essentiële stappen in herstel en ontwikkeling tot een robuust gebied aan het

Stuur voor maximaal rendement op samenhang binnen en tussen deze thema’s,

eind van de komende planperiode, is extra focus nodig op de ontwikkelingsdoel-

ook in trilateraal verband en in samenhang met bestaande sectoraal, regionaal of

stelling en het ontwikkelperspectief.

lokaal ingestoken programma’s en initiatieven, gericht op een ontwikkelperspec-

2.2 Definieer subdoelstellingen: flyway, swimway en voedselweb

tief. Duurzame bereikbaarheid is hierbij een aandachtspunt.

Zorg voor adequate definiëring van subdoelstellingen binnen de hoofddoelstelling

4.2 Ontwikkel kennisagenda waddengebied en verbeter aansturing onderzoeks-

natuurontwikkeling en de daaruit voortvloeiende maatregelen en opgaven, gericht

programma’s

op ontwikkeling van deze ketens. Prioriteer binnen de hoofddoelstelling natuuront-

Geef opdracht om een brede kennisagenda op te stellen. Zorg voor adequate pro-

wikkeling de subdoelstellingen voor flyway, swimway en voedselweb.

grammering.

2.3 Onderzoek omvang benodigde middelen natuurbeheer-, -herstel en -ontwikkeling Waddenzee
P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

13

5. Inzet instrumentarium Omgevingswet

7. Beleidscyclus

5.1 Onderzoek wijze van vormgeven regie van natuurbeleid in instrumentarium Ow

7.1 Evalueer ingrepen periodiek via impact-assessment studies

Onderzoek hoe de regie op natuurbeleid voor vanuit het Rijk en/of provincie het

Toekomstige ingrepen moeten zorgvuldig op hun effecten geëvalueerd worden in

beste kan worden vormgegeven in het nieuwe instrumentarium van de Omgevings-

periodieke strak geplande impact-assessment studies (nulmetingen, impact metin-

wet. Bevorder samenhang in bestemmings-/omgevingsplannen.

gen en controle metingen).
7.2 Ontwikkel een goede beleidsmonitoring
Ontwikkel een goede beleidsmonitoring en koppel deze aan de effectmonitoring

6. Integraal ontwikkelperspectief

van ingrepen en concrete maatregelen, waarmee, op basis van zo objectief mo-

6.1 Zorg voor een integrale samenhangende aanpak van het gebied met inzet van

gelijk gegevens, tussentijds kan worden bijgestuurd en aan het einde van de plan-

de instrumenten van de Omgevingswet en de Wet natuurbescherming

periode verantwoording kan worden afgelegd over de mate van realisering van de

Onderzoek de mogelijkheden om de verschillende wettelijke instrumenten van de

beleidsdoelen.

Omgevingswet en de Wet natuurbescherming (die in de Omgevingswet wordt ingepast via de Aanvullingswet natuur) in de uitvoeringspraktijk op integrale wijze in
te zetten voor de bescherming en ontwikkeling van de natuurlijke waarden – Natura

8. Cultuurhistorie en landschap

2000-waarden maar ook andere natuurwaarden – in het gebied.

8.1 Geef cultuurhistorie en landschap een stevigere plek in het Omgevingswetin-

6.2 Ontwikkel een beleidsmatig integraal ontwikkelperspectief gericht op een na-

strumentarium

tuurinclusieve aanpak

Onderzoek hoe een gebiedsgerichte benadering van cultuurhistorie en landschap

Ontwikkel een beleidsmatig overkoepelend en integraal ontwikkelperspectief,

kunnen worden opgenomen in onder andere het Omgevingswetinstrumentarium,

waarbij een geïntegreerde natuurinclusieve aanpak die voldoet aan de kaders van

zoals de Nationale Omgevingsvisie, de provinciale omgevingsvisies en/of het Be-

de Vogel- en Habitatrichtlijn. Natuur wordt daarmee een sturend onderdeel in een

sluit Kwaliteit Leefomgeving.

integraal toetsingskader waarmee ontwikkelingen in het waddengebied kunnen
worden beoordeeld en begeleid. De Nationale Omgevingsvisie en/of de (inter)Provinciale Omgevingsvisie vormt bij uitstek het instrument om een overkoepelend en

9. Regie en integraal gebiedsmanagement

integraal ontwikkelperspectief in op te nemen, bijvoorbeeld in een Waddenpara-

9.1 Onderzoek mogelijkheden voor versterking van de samenwerking binnen het

graaf.

RCW zonder structuurwijzigingen en overdracht van bevoegdheden
9.2 Overweeg verbreding van samenstelling van samenwerkingsverband beheer
Bouw het beheer, vanuit zowel de integratiegedachte als vanuit het principe binding
met bewoners, verder uit.

14

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

voeren over welke optie gekozen moet worden: voorkom ‘cherry picking’.

9.3 Begrenzing
Onderzoek, in overleg met de regio (provincies, gemeenten, waterschappen, na-

10.3 Uitdaging: denk groot

tuurorganisaties en bedrijfsleven), het nut, de noodzaak en de haalbaarheid van

Partijen zijn de afgelopen planperiode oprecht ambitieus en werkelijk kundig ge-

anders (vanuit meer samenhang) omgaan met grenzen tussen de Waddenzee en

bleken om binnen de huidige marges tot initiatief over te gaan. Marges worden

het waddengebied, onder meer vanuit het perspectief van integraal gebiedsma-

waar mogelijk zelfs opgerekt. Deze Beleidsverkenning komt ook binnen deze

nagement.

marges tot stand, met opties voor herstel en verbetering van de natuur en voor
een goede balans tussen natuur, landschap en economie. Maar wij laten het niet

9.4 Voortzetting Samenwerkingsagenda tot en met 2018
Zet de huidige ontwikkeling van de Samenwerkingsagenda voor verbetering van
Beheer Waddenzee (SWA) en het Opdrachtgeverscollectief Beheer Waddenzee

na om u uit te dagen de marges verder op te rekken.
10.4 Oproep: doorbreek probleembagatellisering en probleemvergroting
Bovenstaande is niet uniek voor het waddengebied maar juist het dynamische

(OBW) voort tot en met 2018.

waddensysteem is dusdanig complex dat we dikwijls niet exact weten welke cau-

9.5 Nadere uitwerking opties versterking integraal gebiedsmanagement
In navolging van de Evaluatie RCW achten wij het nuttig om de opties voor moge-

sale verbanden er zijn. Is achteruitgang van de visstand een kwestie van de ver-

lijke samenwerkingsvormen voor versterking van het gebiedsmanagement voor de

hoogde watertemperatuur, vernietiging van habitat door visserij, zandwinning en

periode na 2018 in de komende jaren in alle rust nader uit te werken en te bezien.

zandsuppletie, verandering in stromingen of toegenomen jacht door toppredatoren? Op basis van wetenschappelijk onderzoek zijn alle invalshoeken te beargumenteren en te onderbouwen. En wetenschap is geduldig. Juist hier kan men

10. Overige kernaanbevelingen

dus winst behalen en met elkaar stappen zetten. Op basis van visie en afspraken

10.1 Maak gebruik van alle drie de sturingsconcepten

over de inrichting van het bestuurlijke discours op grond van de waarden van het

Het is nuttig dat alle partijen zich bewust zijn van drie relevante sturingsconcepten die voor thema’s in het waddengebied benut kunnen worden en hiertoe een

gebied.
10.5 Doorbreek het systeem van natuurontwikkeling gevangen in de fuik van een

gemeenschappelijk taal te ontwikkelen: (niet)toelatingsconcept, uitnodigingscon-

businesscase

cept, netwerkconcept.

Natuurherstel- en ontwikkeling zijn de afgelopen planperiode - al dan niet indi-

10.2 Zorg voor samenhangende keuzes uit de beleidsopties van deze beleidsver-

rect - met name gefinancierd uit budget dat vanwege compensatie en mitigatie

kenning

gekoppeld is aan groei van economische activiteiten, zoals mijnbouw of de bouw

In deze beleidsverkenning zijn voor meer dan 25 inhoudelijke thema’s verschillen-

van energiecentrales. Bedenk de komende planperiode een systematiek om dit

de beleidsopties benoemd. Het is cruciaal om in de vervolgstappen tot het maken

te doorbreken.Inleiding

van beleid tot integrale en samenhangende beleidspakketten te komen en niet in
de valkuil te stappen om per inhoudelijk thema een gefragmenteerde discussie te
P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

15

HOOFDSTUK 1
INLEIDING

16

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

1.1

Beleidscyclus

het verlengde daarvan de waddenparagraaf van het Besluit algemene regels ruimtelijke
ordening (Barro) dienden voor 2017 te worden geëvalueerd, voorafgaand aan een mo-

Deze Beleidsverkenning Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en Regio voor het Wad-

gelijke herziening van de SVW. Met de brief van de minister van Infrastructuur en Milieu

dengebied (hierna Beleidsverkenning) levert bouwstenen voor een beleidsontwikke-

(IenM) aan de Tweede Kamer van 7 november 2016 is de planperiode verlengd tot 31

lingstraject dat leidt tot de implementatie van een Waddenparagraaf in onder meer de

december 2018.

Nationale Omgevingsvisie, het Besluit kwaliteit leefomgeving, Provinciale en Gemeentelijke Omgevingsvisies. Deze instrumenten van de nieuwe Omgevingswet treden naar

Centraal in de SVW staan de hoofddoelstellingen voor de Waddenzee, gericht op een

verwachting in 2019 in werking en vervangen onder meer de huidige Structuurvisie

duurzame bescherming en ontwikkeling van de Waddenzee als natuurgebied en het

derde nota Waddenzee (SVW) en de Waddenparagraaf in het Besluit algemene regels

behoud van het unieke open landschap. Deze hoofddoelstelling is nader uitgewerkt in

ruimtelijke ordening (Barro).

beleidskeuzen, met onderscheid tussen ‘Ruimte voor natuur en landschap’ en ‘Ruimte
voor menselijke activiteiten’, waarin voor een keur van activiteiten keuzes zijn gemaakt.

De beleidscyclus van de Structuurvisie Waddenzee kent de volgende fasen:

De SVW bevat ook een ontwikkelingsperspectief, gericht op herstel en ontwikkeling

1.

Planperiode huidige SVW: 2007 tot 2017, onlangs verlengd tot eind 2018.

van het natuurlijk systeem van de Waddenzee en verduurzaming van de economie in

2.

Evaluatie huidige SVW: onderzoek in 2015, rapportage december 2015.

het gebied.

3.

Beleidsverkenning: onderzoek in 2016, rapportage maart 2017.

4.

Toekomstvisie Rijk / Rijk-regio Gebiedsagenda Wadden 2050: planning medio

Fase 2: Evaluatie Structuurvisie Waddenzee

2017 tot medio 2018.

Op 7 december 2015 is het rapport ‘Evaluatie Structuurvisie Waddenzee’ uitgebracht

Ontwikkeling instrumentarium Omgevingswet: planning voorbereiding en ontwerp

(fase 2) (Evaluatie SVW). Het betrof een in opdracht van het ministerie van IenM uitge-

implementatie in o.a. Nationale Omgevingsvisie (opvolger huidige Structuurvisie

voerd onafhankelijk onderzoek met het oog op mogelijke bijstelling van de huidige

Waddenzee), Besluit kwaliteit leefomgeving, Provinciale en Gemeentelijke Omge-

Structuurvisie1 (SVW). De SVW is over het algemeen positief geëvalueerd: “De Struc-

vingsvisies, et cetera: planning eind 2017 tot eind 2018, implementatie rond medio

tuurvisie Waddenzee heeft voor duidelijkheid gezorgd: de hoofddoelstelling is natuur.

2019.

Het ruimtelijk kader maakt duidelijk wat er wel en niet kan. Uit de evaluatie blijkt dat dit

5.

werkt.”
Fase 1: Werkingsduur (planperiode) Structuurvisie Waddenzee

Op 16 februari 2007 is Deel 4 van de planologische kernbeslissing (pkb) Derde Nota Waddenzee
vastgesteld. Op grond van de invoeringswet Wet ruimtelijke ordening (Wro) heeft de pkb de status
gekregen van structuurvisie en maakt onderdeel uit van de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte
(SVIR). De pkb heet nu dus Structuurvisie Waddenzee (SVW). In dit rapport is ervoor gekozen om
consequent SVW te hanteren, ook voor de periode voor invoering van de Wro. Voor de geografische begrenzing wordt wel gesproken over pkb-grens.

1

Op 16 februari 2007 is de Structuurvisie derde nota Waddenzee (SVW, voorheen: Planologische Kernbeslissing Waddenzee, Pkb) vastgesteld. Het in de SVW opgenomen
beleid voor de Waddenzee geldt voor een periode van 10 jaar vanaf de inwerkingtreding van de SVW. Deze periode wordt aangeduid als de planperiode. De SVW en in

P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

17

De SVW heeft haar beschermingsdoelstelling in hoge mate bereikt, maar er zijn wel

Waddengebied is het samen met de regio opstellen van een Gebiedsagenda Wadden-

duidelijk kritiek- of verbeterpunten benoemd. Als belangrijkste verbeterpunt geeft de

gebied. Inmiddels bestaat bijvoorbeeld al de Gebiedsagenda Noordzee 2050 en is een

Evaluatie aan dat de herstel- en ontwikkelingsdoelstelling voor natuur en landschap

Gebiedsagenda IJsselmeer in voorbereiding. Een gebiedsagenda wordt samen met

nog onvoldoende is gerealiseerd. Daarnaast adviseert de Evaluatie SVW: verbeter de

de regio opgesteld, heeft geen formele beleidsstatus en is geen structuurvisie in de zin

flexibiliteit, creëer voorwaarden voor één gebiedsmanagement en ontwikkel beleids-

van de Wet ruimtelijke ordening. Het is een vormvrije verkenning van ambitie, potentie,

monitoring. Vergelijkbare conclusies zijn overigens al eerder getrokken door de Alge-

opgaven en mogelijke maatregelen. De uitkomsten en afspraken die in of naar aanlei-

mene Rekenkamer in het rapport ‘Waddengebied: natuurbescherming, natuurbeheer

ding van een gebiedsagenda worden gemaakt, kunnen wel invloed hebben op beleid,

en ruimtelijke inrichting’ (ARK-rapport) uit november 2013. Hierin doet de Rekenkamer

regelgeving en financiering. De aanpak en opzet van een Gebiedsagenda zal per ‘groot

tevens de aanbeveling om ‘pas op de plaats’ te maken en stil te staan bij de vraag wat

water’ verschillen, afhankelijk van de specifieke omstandigheden en achtergrond van

precies de resterende ambities van het Rijk zijn voor het waddengebied en welke in-

het betreffende gebied. Over de Gebiedsagenda heeft nog geen besluitvorming plaats-

strumenten vanuit het Rijk kunnen worden ingezet om deze ambities te bereiken.

gevonden.

Huidige fase 3: Beleidsverkennend onderzoek

Fase 5: voorbereiding en ontwerp instrumentarium Omgevingswet

De Beleidsverkenning geeft inzicht in de wijze waarop de bestaande doelen uit de SVW

De Toekomstvisie (dan wel Gebiedsagenda Wadden 2050) zal worden verwerkt in on-

kunnen worden herijkt in het licht van recente ontwikkelingen en nieuwe inzichten. Hier-

der meer het instrumentarium van de Omgevingswet, zoals de Nationale Omgevings-

bij komen tevens opties in beeld om geconstateerde kansen voor beleid en beheer van

visie (NOVI), het Besluit kwaliteit leefomgeving, Provinciale Omgevingsvisies en Ge-

het waddengebied te benutten en problemen aan te pakken. Tot slot biedt de Beleids-

meentelijke Omgevingsvisies, et cetera. Het voorbereiden en het ontwerpen van de

verkenning inzicht in de wijze waarop het instrumentarium van de Omgevingswet kan

implementatie van de opvolger van de SVW in onder andere het instrumentarium van

worden ingericht en ingezet om optimaal bij te dragen aan het realiseren van beleids-

de Omgevingswet is gepland in 2018. Fasen 4 en 5 zullen gedeeltelijk parallel plaats-

doelen in het waddengebied.

vinden. Implementatie zal naar verwachting rond medio 2019 plaatsvinden (afhankelijk
van de datum van de overall implementatie van de Omgevingswet).

Fase 4: Toekomstvisie Wadden Rijk en regio
In de brieven aan de Tweede Kamer van 20 januari 2016 en 7 november 2016 heeft de
minister van IenM (samen met staatssecretaris van EZ) aangegeven dat zij op basis van
de Evaluatie van de Structuurvisie Waddenzee en de Beleidsverkenning, in de lente
van 2017 haar visie zal geven op de toekomstige ontwikkeling van het Waddengebied
(Toekomstvisie Waddengebied). IenM heeft het voornemen om voor alle grote wateren
een Gebiedsagenda op te stellen. Een manier om vorm te geven aan de Toekomstvisie

18

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

1.2

Doel en scope Beleidsverkenning

Doel
De minister van IenM en de staatssecretaris van Economische Zaken (EZ) hebben opdracht gegeven om in 2016 de “Beleidsverkenning Toekomstige Rol en Ambitie van
Rijk en regio voor het waddengebied” uit te laten voeren. In de Beleidsverkenning
wordt onderzoek gedaan naar de contouren van het gewenste toekomstige beleid (zie
brief IenM aan de Tweede Kamer van 20 januari 2016).
Het doel van de Beleidsverkenning is om het speelveld en de mogelijk opties (met
voor- en nadelen, kansen en bedreigingen) voor toekomstig beleid en beheer van het
waddengebied in beeld te brengen. Met als hoofdvraag of dit moet leiden tot aanpassingen in de opvolger van deze SVW, welke vorm die ook zal krijgen. De blik is vooral
gericht op de planperiode 2019-2030 met een planhorizon tot 2050. Het onderzoek
van de Beleidsverkenning beperkt zich tot het inventariseren en onderbouwen van de
verschillende beleidsopties. Met andere woorden: in de Beleidsverkenning zelf worden
nog geen keuzes gemaakt.
Opzet Beleidsverkenning
De verkenning kent de volgende (deels parallel uitgevoerde) deelstappen:
•

Beleidsambities en visie: Er is een overzicht opgesteld van de huidige beleidsambities en visies van Rijk en regio die tot stand zijn gekomen na vaststelling van de
SVW in 2007.

•

Ontwikkelingen: Er is een schets gemaakt van nieuwe (ook ‘autonome’) ontwikkelingen, in én buiten het Waddengebied, die van invloed zijn op de realisatie van
ambities en doelen in de Waddenzee, respectievelijk het waddengebied (externe
invloed).

•

Instrumentarium: Het juridisch instrumentarium is in beeld gebracht. Hierbij is di-

P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

19

rect de relatie gelegd met het toekomstige beschikbare instrumentarium, inclusief

•
•
•
•

•

Het daadwerkelijk ontwikkelen van een gezamenlijke ontwikkelingsvisie, en de

dat van de nieuwe Omgevingswet en de wijze waarop dit ingezet kan worden van-

eventuele keuze tussen de geschetste opties in deze Beleidsverkenning, vindt in

uit het streven naar een goed werkend en afgestemd gebiedsmanagement.

de fase na de Beleidsverkenning plaats (zie paragraaf 1.1).

Confrontaties: Geanalyseerd is welke confrontaties er tussen verschillende beleid-

•

De evaluatie van de voortgang van de Samenwerkingsagenda beheer, evenals de

sambities kunnen ontstaan en welke opties er zijn om hiermee om te gaan.

stand van zaken rond het samenbrengen, openbaar maken en afstemmen van

Toetsing en evaluatie: En met de wijze waarop toetsing plaatsvindt over het voor-

bestaande onderzoek- en meetprogramma’s (als onderdeel van de Samenwer-

genomen beleid en de gekozen maatregelen: beleidsmonitoring en evaluatie.

kingsagenda beheer).

Gebiedsscope: De Verkenningsscope is gericht op de Waddenzee én het waddengebied (conform de definitie van de SVW/Pkb Waddenzee).

Aanpak

Beleidscyclus: Met bovenstaande insteek zijn in feite alle fasen van de gehele be-

In een kort en intensief traject vanaf 1 mei 2016 zijn meer dan 200 beleids- en ambitie-

leidscyclus onder de loep genomen: beleidsontwikkeling, beleidsdoorwerking, uit-

documenten doorgenomen, die na het opstellen van de vorige structuurvisie in 2007

voering en terugkoppeling.

zijn verschenen. De Evaluatie SVW is, evenals de RCW-brief (Regie College Waddengebied) van 1 februari 2016 als reactie op deze evaluatie SVW, hierbij als één van de uit-

Analyse rapporten en interviews

gangspunten gehanteerd. Er is een selectief aantal verdiepende gesprekken gevoerd

Naast documentanalyses zijn gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers van over-

met vertegenwoordigers van de diverse Rijks-, regionale en lokale overheden, visserij,

heden, bedrijfsleven, visserij, natuur- en milieuorganisaties, vaarrecreatieorganisaties

bedrijfsleven, vaarreceatieorganisaties, natuur- en milieuorganisaties. Beleidsmakers

en het Regiecollege Waddengebied. Ook zijn signalen uit gepubliceerde politieke no-

en belangenbehartigers hebben diverse conceptversies kunnen becommentariëren

ta’s, Kamer-, Raads-, GS-, B&W-stukken meegenomen als leidraad in de analyse.

en meegedacht over de onderbouwing van de beleidsopties. En onder regie van de
Waddenacademie hebben zes jonge wetenschappers, met een open blik, hun visie

Organisatie

gegeven op de mogelijke - of wenselijke - ontwikkelingen in het waddengebied in de

De Beleidsverkenning is uitgevoerd door een consortium van P2, Rho en ProDo en

komende decennia.

begeleid door Willem Kattenberg, projectleider namens de Directie Gebieden en Projecten van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu. In de bijlagen zijn de organisaties

Opbouw rapport

en personen vermeld die bij het project betrokken zijn geweest.

De rapportage van de Beleidsverkenning kent de volgende onderdelen:
Deel 1: Bevindingen.
Deel 2: Beleidsopties & Bijlagen.

Afbakening
Geen onderdeel van deze beleidsverkenning is:
•

20

Het evalueren van het beleid van de afgelopen jaren. Wij benutten bestaande evaluaties.
BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

1.3

Duiding bevindingen Beleidsverkenning

b.

In hoeverre de beoogde doelstellingen met betrekking tot een thema voor de
komende planperiode in (andere) bestaande wetgeving afdoende zijn veran-

Duiding materiaal

kerd.

De huidige Structuurvisie Waddenzee regelt zeer uiteenlopende beleidsonderwerpen
en beslaat (inclusief Toelichting) ruim 100 bladzijden. Mede hierdoor heeft de Beleids-

Een andere belangrijke hulp bij de duiding zijn de kernboodschappen uit de Evalu-

verkenning een omvangrijke hoeveelheid materiaal opgeleverd die gebruikt kan wor-

atierapportage van de Structuurvisie van december 2015 en de conclusies en aan-

den in de volgende fasen van de beleidscyclus (zie paragraaf 1.1). Daarnaast geldt dat

bevelingen uit de brief van het Regiecollege Waddengebied van 1 februari 2016 naar

voor sommige onderwerpen nader onderzoek of afstemming noodzakelijk is om tot

aanleiding van de Evaluatierapportage SVW. Daarnaast zijn de aanbevelingen uit het

een goed onderbouwde keuze tussen de verschillende beleidsopties te komen.

ARK-rapport uit 2013 van belang (zie deel 2, hoofdstuk 5). De uitkomst van de duiding
van al het onderzoeksmateriaal van de Beleidsverkenning heeft geleid tot de selectie

Hieruit volgt dat het noodzakelijk is om enige duiding, structuur, gelaagdheid en pri-

van een aantal kernconclusies in paragraaf 1.4 en kernaanbevelingen ten behoeve van

oritering aan te brengen in deze veelheid van informatie aan de hand van een aantal

een 10-tal onderwerpen die u aantreft in paragraaf 1.5. Deze kernconclusies en aanbe-

criteria, zoals de urgentie van het onderwerp, vanuit bijvoorbeeld de wensen van de

velingen betreffen de thema’s die het meeste aandacht behoeven. Het zijn de grootste

politiek, het bestuur, het bedrijfsleven, de burgers, de natuurorganisaties, et cetera.

knoppen om aan te draaien.

Deze duiding kan behulpzaam zijn bij het in de vervolgfasen (zie paragraaf 1.1.) bepalen

Duiding onderzoeksmateriaal beleidsopties

welke thema’s en beleidsopties uit deel 2 met voorrang dienen te worden opgepakt,

In het kader van deze Beleidsverkenning is het niet alleen niet onze opdracht om, voor

welke thema’s nader onderzoek en/of uitwerking verdienen en welke thema’s (vrijwel)

de in deel 2 genoemde thema’s, afgewogen aanbevelingen te doen, het is ook gege-

ongewijzigd kunnen worden overgenomen in de opvolger van de huidige Structuurvisie.

ven de onderzoekstijd praktisch niet haalbaar. Desalniettemin vormt deel 2 waardevolle
input bij de agendering en behandeling van deze thema’s in fase 4 (ontwikkeling Toe-

Bij de duiding kunnen onder meer de volgende aandachtspunten van belang zijn:
1.

komstvisie) en fase 5 (implementatie opvolger SVW).

Continueer zo veel mogelijk die beleidsteksten uit de SVW waarvan in de Evaluatie
SVW en/of de Beleidsverkenning wordt aangegeven dat deze goed functioneren.

Kernboodschappen Evaluatierapportage SVW

2.

Hanteer waar mogelijk het principe ‘decentraal wat kan, centraal wat moet‘.

De Waddenzee is een internationaal natuurgebied van groot belang. De SVW heeft

3.

Bij de bepaling van de mate van urgentie van een thema kan worden meegewogen:

voor duidelijkheid gezorgd: de hoofddoelstelling is natuur. Het ruimtelijk kader maakt

a.

In hoeverre de gekozen beleidsoptie naar verwachting het verschil kan ma-

duidelijk wat er wel en niet kan. Uit de evaluatie blijkt dat dit werkt. Dit heeft bijgedragen

ken voor ontwikkeling van de natuur en de duurzame economische ontwik-

aan de verduurzaming van de visserij, het reguleren van het recreatief medegebruik

keling van het Waddengebied en;

dat tegelijkertijd zo belangrijk is voor de lokale en regionale economie, en het reguleP2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

21

ren van andere menselijke activiteiten. De achttien beleidskeuzen voor het menselijk

b.

lange termijn.

medegebruik uit de SVW werken door in ruimtelijke plannen en vergunningen. Menselijke activiteiten worden met een afwegingskader getoetst op verenigbaarheid met de

Kijken naar waar reparatie aan de orde kan zijn en naar nieuwe ontwikkelingen op

c.

Focussen op een goede voortgang en verbetering van de uitvoering.

hoofddoelstelling natuur.
Het RCW vindt de volgende aandachtspunten en ontwikkelingen van belang voor de
De resultaten van de evaluatie SVW zijn in de volgende zeven kernboodschappen sa-

herziening:

mengevat:

d.

a.
b.

Versterking broedvogelstand en visbestanden

De SVW en het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro) werkt goed als

We moeten van beschermen van de ecologie van de Waddenzee naar het ontwik-

instrument voor de duurzame bescherming van de Waddenzee als natuurgebied.

kelen van de ecologie en met name naar een ontwikkelingsgerichte versterking

De voorgenomen ontwikkelingsgerichte en offensieve strategie is nog onvoldoen-

van de broedvogelstand en visbestanden in de Waddenzee. Hiervoor is een nieuw

de tot stand gekomen, al is er wel een scala aan veelbelovende aanzetten zicht-

ontwikkelingskader nodig.
e.

baar.

Samenhang ecologie en economie

c.

Het instrumentarium van de SVW is deels opnieuw ontworpen en werkt naar behoren.

Samenhang ecologie en economie in het Werelderfgoedgebied Waddenzee is no-

d.

De vernieuwde rol van het RCW in de bestuurlijke organisatie verdient voortzetting,

dig. Daarbij vervullen innovaties gericht op duurzaamheid een sleutelrol.

omdat die partijen verbindt en samenwerking stimuleert.
e.

f.

f.

Geef een impuls aan de realisering van het ontwikkelingsperspectief door het,

Duurzaam medegebruik binnen een meer flexibel afwegingskader; inzet op het

mede op basis van de nu zichtbare aanzetten, integraler te concretiseren en ope-

uitvoeren van afspraken over visserijbeleid en de bereikbaarheid van de havens

rationaliseren in een ontwikkelingsprogramma.

voor de visserij;

Werk toe naar één gebiedsmanagement voor samenwerking in beheer en ontwik-

g.

Flexibel afwegingskader

g.

Open landschap beschermen

keling.

Openhouden van vensters, bundelingsprincipe voor landschap, openheid en be-

Continueer de hoofddoelstelling en de beschermende werking van de SVW, maar

bouwing; in de evaluatie wordt geconstateerd dat de openheid van het gebied

verbeter de flexibiliteit, creëer voorwaarden voor één gebiedsmanagement en ont-

aanmerkelijk verkleind is, hetgeen binnen de huidige regelgeving plaats heeft kun-

wikkel beleidsmonitoring.

nen vinden. Het beleidsstelsel dient daarom nog eens tegen het licht te worden gehouden om te bekijken of er voldoende aandacht is voor openheid en landschap

Aanbevelingen en aandachtpunten RCW naar aanleiding van Evaluatierapport SVW

vanuit het perspectief van de Wadden.
h.

Het RCW geeft de volgende aanbevelingen:
a.

22

Gezamenlijke doelen, gezamenlijke governance, gezamenlijke (beleids)monitoring

Bestaande beleid van de SVW continueren waar het gaat om de beschermings-

De noodzakelijke beleidsmonitoring dient in het verlengde van de basismonitoring

doelstelling en dat beleid op te nemen in de nieuwe Omgevingsvisie.

te worden ontwikkeld.

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

i.

1.4

Autonome ontwikkelingen

Kernconclusies

Aandacht is nodig voor een aantal autonome ontwikkelingen die inwerken op het
Waddenbeleid. Energietransitie (windenergie, gaswinning en energiecentrales),

Op basis van de uitgangspunten uit paragraaf 1.3, de bestudeerde beleidsdossiers,

klimaat (zeespiegelstijging versus verondieping van de Waddenzee), ontwikke-

de geïnventariseerde ontwikkelingen, de gesprekken en de vele reactie die wij kregen,

lingen ten aanzien van de Eems-Dollard, militaire aanwezigheid en innovaties in

komen wij tot een tiental kernconclusies.

scheepvaart.

1

Hoofddoelstellingen Structuurvisie Waddenzee

Inleiding
De Structuurvisie Waddenzee kent als hoofddoelstellingen voor de Waddenzee:
a.

de duurzame bescherming van de Waddenzee als natuurgebied;

b.

de duurzame ontwikkeling van de Waddenzee als natuurgebied; en

c.

het behoud van het unieke open landschap.

Kernconclusie 1.1
Uit ons onderzoek is gebleken dat de formulering van de huidige hoofddoelstellingen
van de Structuurvisie Waddenzee geen aanpassing behoeft.

2

Hoofddoelstelling natuurontwikkeling

Inleiding
Zowel de Algemene Rekenkamer (zie rapportage november 2013) als de Evaluatierapportage SVW wijzen op het achterblijven van het realiseren van de tweede hoofddoelstelling. De Evaluatierapportage SVW zegt in kernboodschap 1 hierover het volgende:
“De SVW maakte in 2007 al duidelijk dat alleen beschermen niet genoeg is en dat daarom ook herstel en ontwikkeling wordt nagestreefd. De kwaliteit van het natuurgebied is
P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

23

aangetast en schiet tekort. Dat was in 2007 duidelijk en een recente publicatie uit 2015

tuurherstel- en ontwikkelingsdoeleinden voor de Waddenzee. Daarnaast geldt dat de

met trendanalysegegevens over vogeltrek langs de gehele East Atlantic Flyway lijkt dit

taakomschrijving van beheeringrepen voor natuurbescherming voor de komende peri-

voor de belangrijke schakel die de Waddenzee is nog eens te bevestigen, al kunnen

ode nauwkeurig is gedefinieerd. De taakomschrijving van natuurherstelmaatregelen en

ook verbeteringen worden geconstateerd, zoals voor zeehonden en het voorkomen

–ontwikkeling voor de Waddenzee is echter niet volledig en wordt door het rijk relatief

van kokkels en mosselbanken in de Waddenzee. De in de SVW voorgenomen richting

bescheiden gefaciliteerd: ook in budget.

en fasering van een ontwikkelingsgerichte en offensieve strategie is nog onvoldoende
tot stand gekomen.”

3

Hoofddoelstelling behoud unieke open landschap Waddenzee

Kernconclusie 2.1
Veel natuurbeschermingsdoelen zijn voor de komende drie tot zes jaar geborgd, vooral

Kernconclusie 3.1

in trilaterale afspraken met Duitsland en Denemarken, in Natura 2000-beheerplannen

Op basis van de argumenten ‘grote maatschappelijke waarde’ of ‘geen significante ef-

en in natuurwetgeving. Dat zijn uitkomsten van jarenlange processen. Daar staat tegen-

fecten’ zijn aan de randen van de Waddenzee grootschalige windparken gerealiseerd

over dat ons de noodzaak is gebleken om de inzet op de realisatie van de herstel- en

danwel gepland, die ter plaatse het beeld van het landschap sterk (zullen) bepalen.

ontwikkelingsdoelstellingen verder te vergroten. Dit is in lijn met de aanbevelingen van

Verder zijn op dezelfde wijze enkele grootschalige bouwwerken gerealiseerd die sterk

de Algemene Rekenkamer uit november 2013 en van de Evaluatierapportage van de

beeldbepalend zijn.

Structuurvisie Waddenzee uit december 2015. Zie ook de kernboodschappen van de
Kernconclusie 3.2

Evaluatierapportage SVW.

De kans is groot dat het unieke open landschap van het waddengebied de komende deKernconclusie 2.2

cennia verder dichtslibt. Er is onder de huidige omstandigheden en gelet op toekomstige

De uniciteit van het waddengebied op wereldniveau ligt vooral in haar dynamiek en in

ontwikkelingen (energietransitie) reden aan te nemen dat deze tendens zich versterkt zal

de betekenis van dit gebied als onmisbare schakel in de East Atlantic Flyway voor circa

doorzetten. De huidige regels beschermen het unieke open landschap onvoldoende. Over

12 miljoen trek- en broedvogels, de betekenis van de continentale swimway en het

het belang van de schoonheid van het landschap valt echter niet te twisten. Een rationele

voedselweb (zie paragraaf 2.1). Zie ook de aandachtspunten van het RCW (brief RCW

afweging bij de toetsing van een vergunningaanvraag van mogelijk verstorende activiteiten

aan de minister van IenM van 1 februari 2016).

kan evenwel moeilijk worden gemaakt als er geen helder beoordelingskader beschikbaar
is dat die landschappelijke waarden benoemt en ook beschrijft hoe deze kunnen worden

24

Kernconclusie 2.3

versterkt danwel aangetast. Om sluipend dichtslibben een halt toe te roepen en het unieke

Voor het vaste land van het waddengebied (droge deel kust en eilanden) geldt dat de

open landschap voor het Werelderfgoed te behouden én om duidelijkheid te bieden waar

natuurbeheergelden zijn gedecentraliseerd. Deze zijn niet primair bedoeld voor na-

bebouwing mogelijk blijft, is het nodig de huidige beoordelingskaders te verduidelijken.

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

4

Excellente duurzame waddeneconomie

5

Inzet instrumentarium Omgevingswet bij regie natuurbeleid

Kernconclusie 4.1

Kernconclusie 5.1

Er is veel innovatief vermogen in het gebied. De UNESCO-werelderfgoedstatus is hier-

Rijkspartijen als EZ en IenM zijn vanwege belangen op nationaal niveau in de meeste

bij inspiratiebron. Dit kan het lonkend perspectief zijn voor een excellente duurzame

gevallen voor de Waddenzee verantwoordelijk. Daarom is het natuurbeleid voor het

economie met als basis een dynamische werelderfgoednatuur: de waddeneconomie.

natte wad – behoudens het Waddenfonds - niet gedecentraliseerd. Hierdoor liggen ook

Als een innovatie op het gebied van water, voedsel, energie, duurzaam vervoer, duur-

de (natuur)beheertaken op het natte wad grotendeels bij het Rijk. Bescherming wordt

zame recreatie et cetera in het kwetsbare, dynamische evenwicht van het waddenge-

geregeld via natuurwetgeving en -handhaving, Waterwet, Ontgrondingenwet, vaargeul-

bied succesvol is, dan kan het ook een belangrijk exportproduct zijn voor vergelijkbare

beheer, KRW-realisatie en de Structuurvisie Waddenzee. Voor het vaste land en de

gebieden elders in de wereld. Het is van belang dat deze samenhang de komende

eilanden is wel sprake van decentralisatie van ruimtelijk ordenings- en natuurbeleid,

planperiode nadrukkelijk gezocht wordt, waarbij investeringen, management, monito-

vanwege de decentralisatievoorkeur in veel regelgeving.

ring en marketing hand in hand zouden kunnen gaan.
Kernconclusie 5.2
Kernconclusie 4.2

De standaard systematiek van de nieuwe Omgevingswet, namelijk getrapte normstel-

Bij een excellente duurzame waddeneconomie hoort een excellente kennisontwikke-

ling (zie uitleg van dit begrip hoofdstuk 5.1) brengt voor de Waddenzee een reëel risico

ling. Geconcludeerd wordt dat het ontbreekt aan een sturingsmechanisme voor ont-

met zich mee op ongewenste versnippering. Dit komt doordat de 17 gemeenten in het

wikkeling van excellente kennis over het Waddengebied. Hierdoor wordt bepaalde es-

waddengebied elk voor hun eigen grondgebied integrale omgevingsplannen dienen

sentiële kennis nu niet ontwikkeld.

vast te stellen, maar dit niet voor het waddengebied als zodanig kunnen.

Kernconclusie 4.3

Kernconclusie 5.3

Sociaal en economisch kent het waddengebied enkele kwetsbare gebiedsdelen. Daar

Het juist benutten van de instrumenten uit de Omgevingswet, die daar waar nodig de

tegenover biedt het waddengebied ook kansen om de sociaal-economische struc-

eenheid van het waddengebied kan benoemen en borgen, zoals de Nationale Omge-

tuur te versterken. Hierbij is veel ambitie aanwezig en zijn tal van concrete initiatieven

vingsvisie (Novi), instructieregels via het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl), het Besluit

zichtbaar bij vasteland- en waddeneilandgemeenten, provincies, rijkspartijen en maat-

activiteiten leefomgeving (Bal), het Programma en het Projectbesluit in combinatie met

schappelijke organisaties om deze kwetsbaarheid op creatieve en duurzame wijze te

de bestaande Natura 2000-wetgeving, vraagt om zorgvuldige afweging.

lijf te gaan. De duurzame bereikbaarheid van de eilanden is hierbij een aandachtspunt.

P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

25

6

Integraal ontwikkelperspectief

ting voorkomt en leidt tot versterking van de natuur is evenwel zeker mogelijk.

Kernconclusie 6.1

Kernconclusie 6.3

De Natura 2000-doelstellingen en het daaraan verbonden beschermingsregime zijn

De Nationale Omgevingsvisie en/of de (inter)Provinciale Omgevingsvisie vormt bij uit-

een gegeven gezien de eisen van de Vogel- en Habitatrichtlijn. Recent heeft een her-

stek het instrument om een overkoepelend en integraal ontwikkelperspectief in op te

ijking plaatsgevonden van de natuurwetgeving – Wet natuurbescherming – waarbij

nemen, bijvoorbeeld in een Waddenparagraaf. Op die manier is dit ook goed ingebed

binnen de Europese kaders maximale afstemming is gezocht met de komende Om-

in het overige Rijks- en provinciaal beleid.

gevingswet; de Wet natuurbescherming zal dan ook beleidsneutraal overgaan naar
de Omgevingswet. Systematisch blijft er sprake van een gescheiden benadering met
een vergunning voor een aparte Natura 2000-activiteit die enkel wordt getoetst aan de

7

Beleidscyclus

aanwijzing tot Natura 2000-gebied. Het omgevingsplan is daarbij geen toetsingskader.
Dat laat onverlet dat er tal van mogelijkheden zijn – met inachtneming van de kaders

Kernconclusie 7.1

van de Vogel- en Habitatrichtlijn en de gescheiden juridische kaders op nationaal ni-

In de huidige Structuurvisie Waddenzee zijn de stappen binnen de beleidscyclus niet

veau – voor een meer integrale benadering op het vlak van visievorming (één inte-

voldoende scherp geformuleerd. Voorbeelden zijn de niet nader uitgewerkte subdoe-

grale visie), beheer (integratie van het Natura 2000-beheerplan in andere plannen of

len en ontbrekende beleidsmonitoring. Hoewel er nu voor natuurbeheer belangrijke

programma’s) en vergunningverlening (de Natura 2000-toets is onderdeel van de om-

stappen worden gezet (zoals de Samenwerkingsagenda Verbetering Beheer Wadden-

gevingsvergunning); ook kunnen in de Natura 2000-aanwijzingsbesluiten desgewenst

zee, basismonitoring, et cetera), is het gewenst om voor de opvolger van de huidige

aanvullende doelstellingen worden opgenomen.

Structuurvisie de beleidscyclus wel volledig te maken en te implementeren.

Kernconclusie 6.2

Kernconclusie 7.2

De wijze waarop de natuurbeschermingswetgeving de bescherming van natuurwaarden

Het waddengebied is een uitermate dynamisch en (meer dan gemiddeld) complex

regelt (via mitigatie en compensatie), voorziet niet vanzelfsprekend in een natuurinclusie-

systeem, dat maar deels begrepen wordt door wetenschappers en andere professi-

ve aanpak waarbij natuurontwikkeling en economische ontwikkeling hand in hand gaan,

onals. Er wordt veel gemonitord in het waddengebied, maar dat is vaak kleinschalig

maar sluit dit overigens ook niet uit. Dit kan bereikt worden langs de weg van een inte-

en sectoraal- of projectgericht. Het is van belang deze monitoring grootschaliger en

graal ontwikkelperspectief. Daarbij is van belang te onderkennen dat in het licht van de

gestructureerder aan te pakken. Dat zorgt er binnen deze planperiode voor dat het ge-

jurisprudentie van het Europese Hof in de zaken C-521/12 (Briels) en C-387/15 (Orleans

bied beter begrepen wordt, zodat beleidsmakers in de toekomst hun keuzen op meer

e.a.) de ruimte daarvoor zeer beperkt is voor zover de economische ontwikkeling ook

inzicht kunnen baseren.

leidt tot aantasting van Natura 2000-waarden. Een natuurinclusieve aanpak die aantas-

26

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

8

Cultuurhistorie en landschap

tegen het licht dient te worden gehouden om te bezien of-, en zo ja, welke versterking
wenselijk of noodzakelijk is en op welke wijze dat dan vormgegeven zou moeten worden.

Kernconclusie 8.1
Natura 2000 regelt de waarden van landschap en cultuurhistorie niet of nauwelijks. Dit

Kernconclusie 9.2

zal juist weer wel met regels in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) kunnen worden

Het samenwerkingsverband voor beheer is vooral gegroeid vanuit samenwerking op

bewerkstelligd. Eventueel kan door aanpassing van wetgeving ook de factor landschap

natuurbeheer, maar beheer van het waddengebied is meer en vraagt om een integrale

weer in de natuurtoetsing en daarmee ook binnen het beleidsmatig overkoepelend en

aanpak. Het valt op dat er voor beheer belangrijke partijen zijn die nu niet automatisch

integraal ontwikkelperspectief worden ingebracht.

aan tafel zitten, zoals bijvoorbeeld de havens.
Kernconclusie 9.3

9

Regie en integraal gebiedsmanagement

De randen van het wad zijn zachter dan juridisch is vastgelegd. Vogels die binnenen buitendijks foerageren en rusten, vissen die de zoet-zoutwatergrens passeren en

Kernconclusie 9.1

toeristen die de Wadden beleven vanaf het land en op zee, zijn hiervan slechts enkele

De druk op het waddengebied, op basis van uiteenlopende ambities en ontwikkelin-

voorbeelden. Daarnaast is de begrenzing in het geding bij actieve ingrepen, zoals bui-

gen, neemt de komende decennia op alle niveaus toe. Voor dit kwetsbare natuurgebied

tengaatse zandsuppleties en natuurlijke dijken. Dit betekent dat de strikte scheiding

van internationaal belang is integrale regie daarom noodzakelijk. Waarden en belangen

tussen het beheer van het de Waddenzee en het omringende gebied steeds minder

kunnen dan integraal worden afgewogen en geprioriteerd. Alle bestuurslagen moeten

vanzelfsprekend is.

hierin hun verantwoordelijkheid nemen en belanghebbenden moeten daarbij intensief
worden betrokken.

Kernconclusie 9.4
Er is veel draagvlak aanwezig om voor verbetering van gebiedsmanagement de hui-

Uit de Evaluatie SVW blijkt dat de vernieuwde rol van het RCW in de bestuurlijke or-

dige werkwijze van de Samenwerkingsagenda Beheer door te zetten tot en met 2018.

ganisatie voortzetting verdient, omdat die partijen verbindt en samenwerking stimuleert
(kernboodschap 3). Daarnaast blijkt uit de Evaluatie, ten aanzien van de nieuwe rol van

Kernconclusie 9.5

het RCW, dat deze soms beelden oproept van verminderde slag- en daadkracht. Daar

Er is grote behoefte om de verbetering van gebiedsmanagement via de huidige werkwijze

staat tegenover dat er een bewuste keuze is gemaakt om de samenwerkende openbare

van de Samenwerkingsagenda Beheer (optie 9) de komende jaren tot 2018 te laten rijpen

besturen en de beheerorganisaties meer in positie te brengen om de slag- en daadkracht

en vervolgens te bezien welke stappen nodig zijn. In navolging van de Evaluatie SVW ach-

te versterken. (zie Evaluatie SVW, paragraaf 1.4, conclusie 12). Uit het Evaluatierapport

ten wij het nuttig om de andere opties de komende jaren in alle rust en werkelijk op zijn

van het RCW leiden wij af dat samenwerking binnen het RCW in dit verband nog eens

inhoudelijke merites nader uit te werken en te bezien of hier nog meer winst uit te halen.

P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

27

Kernconclusie 9.6

Kernconclusie 10.3

Uit ons onderzoek blijkt dat op hoofdlijnen geconcludeerd kan worden dat alle aanbe-

Over langere termijn zijn veranderingen en trends duidelijk zichtbaar: de ecologische

velingen uit het ARK-rapport, de Evaluatie SVW, de ILT-rapporten en beide Kamermo-

situatie blijft kwetsbaar, natuurherstel en -ontwikkeling blijven achter, de openheid van

ties voldoende zijn opgevolgd dan wel geadresseerd. Dit betekent uiteraard niet dat

het gebied verkleint, er zijn demografische effecten op de eilanden en er is economi-

alle geconstateerde noodzakelijke verbeteringen inmiddels zijn gerealiseerd en dat de

sche krimp op plaatsen aan de vaste wal.

zorgpunten zijn verdwenen. Het verbeteren van beleid en samenwerking is ‘work in
progress’. Op veel terreinen, zoals bestuurlijke samenwerking, één gebiedsmanage-

Zodra er een rapport verschijnt dat facetten hiervan onderbouwt, komt er een tegen-

ment, monitoring en samenhang tussen beleid en geldstromen worden zichtbare stap-

rapport dat dit nuanceert of een op de politiek gerichte actie om een tegenbelang in

pen gezet, maar blijft alertheid, reflectie en doorontwikkeling geboden.

beeld te brengen of om de rapporten of rapporteurs ter discussie te stellen. Vervolgens
ontstaat er een dynamiek van tegenhouden of onderhandelen die dikwijls niet leidt tot
het oplossen van de problemen op de langere termijn. Dit patroon moet en kan door-

10

Overige kernconclusies

broken worden.

Kernconclusie 10.1

Anderzijds is er sprake van probleemvergroting. Een incident wordt vaak aangegre-

De trend, waarbij de rol van de (rijks)overheden, afhankelijk van de aard van de opga-

pen om via media, of direct via een bestuurder (minister, gedeputeerde, wethouder)

ve, de geformuleerde ambities en het zelforganiserend vermogen van het maatschap-

of Tweede Kamer, het thema breed uit te meten. Anderzijds wordt een probleem soms

pelijk veld, wordt ingevuld, zet zich door.

ook eenzijdig belicht om het beter te kunnen agenderen. Deze patronen moeten worden herkend door beleidsmakers om op lange termijn vast te kunnen houden aan

Kernconclusie: 10.2

ontwikkeldoelstellingen.

Voor een leek lijkt het ruimtelijk beleid in het waddengebied veel op ‘sturen in de marge’.
Waarom geen grote stappen? Werkelijke investeringen in verduurzaming van de econo-

Kernconclusie 10.4

mie? Waarom geen grote gebieden afsluiten voor ‘medegebruik’, zoals dat zo mooi heet.

Natuurherstel- en ontwikkeling zijn de afgelopen planperiode - al dan niet indirect - met
name gefinancierd uit budget dat vanwege compensatie en mitigatie gekoppeld is aan

28

Voor de veiligheid van Nederland is in het Deltaprogramma € 1,2 miljard per jaar be-

groei van economische activiteiten, zoals mijnbouw of de bouw van energiecentra-

schikbaar tot 2028. Voor natuurherstel en –ontwikkeling moeten in een smal evenwicht

les. Op enkele relatief kleine budgetten voor coördinatie en procesmanagement na. In

aardgascompensatiegelden uit het waddengebied (het Waddenfonds) verdeeld wor-

de eerste plaats maakt dit natuurherstel afhankelijk van economische impulsen. In de

den over natuurherstel en economisch verduurzaming. Voor één van de allerbelangrijk-

tweede plaats is compensatie en mitigatie, hoe nuttig en belangrijk ook, onvoldoende

ste ecologische gebieden ter wereld.

voor ontwikkeling.

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

Deze kernconclusies leiden tot een tiental kernaanbevelingen, die in de volgende pa-

1.5

Kernaanbevelingen

1.5.1

Leeswijzer

ragraaf zijn weergegeven.

Bij het formuleren van de kernaanbevelingen is de huidige SVW als uitgangspunt genomen. Bij iedere kernaanbeveling is per thema aangegeven hoe hiermee omgegaan
kan worden in de vervolgfase. Voor de beschreven opties per thema is - in lijn met het
advies om zaken die goed verlopen zoveel mogelijk te continueren - vrijwel altijd ook
als ‘keuze-optie 1’ de kwalificatie ‘Overnemen’ (huidige tekst SVW) benoemd.
Bij het opstellen van een ontwerp van de opvolger van de huidige SVW zijn er in beginsel drie mogelijkheden voor het omzetten van de beleidsteksten uit de huidige SVW
naar beleidsteksten voor de opvolger van de SVW.
Bij het kopje ‘uitwerking‘ bij elke aanbeveling, wordt in beginsel een keuze voorgesteld
uit drie kwalificaties, namelijk:
1.

Overnemen: de tekst van de huidige SVW wordt overgenomen in het instrumentarium van de Omgevingswet (de opvolger van de SVW).

2.

Opnemen: het betreft een nieuwe tekst die wordt opgenomen in het instrumentarium van de Omgevingswet.

3.

Agenderen: Voor deze aanbeveling geldt dat daarvoor eerst nadere afstemming
met het veld noodzakelijk is en/of dat het onderwerp/thema eerst nader dient te
worden uitgewerkt en/of dat eerst nader onderzoek noodzakelijk is, alvorens al
dan niet wordt overgegaan tot overname dan wel opname van het onderwerp/
thema in het instrumentarium van de Omgevingswet.

Advies RCW
Het RCW heeft nadrukkelijk geadviseerd om bestaand beleid dat goed functioneert zo
P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

29

veel mogelijk te continueren in het instrumentarium van de Omgevingswet (opvolger

1.

de duurzame bescherming van de Waddenzee als natuurgebied,

huidige Structuurvisie Waddenzee). Voor de beschreven opties per thema is daarom

2.

de ontwikkeling van de Waddenzee als natuurgebied en

vrijwel altijd ook als ‘keuze-optie 1’ de kwalificatie ‘Overnemen’ (huidige tekst SVW)

3.

het behoud van het unieke open landschap.

benoemd. Tegelijkertijd blijkt dat ook bij bestaand beleid een actualisatieslag dikwijls

Urgentie: niet van toepassing.

nodig is, doordat bijvoorbeeld afspraken achterhaald zijn of dat externe ontwikkelingen

Uitwerking: overnemen in opvolger SVW.

hierom vragen, in dat geval is de kwalificatie overnemen niet of niet volledig mogelijk.
Het nieuwe instrumentarium van de Omgevingswet zal naar verwachting rond 2019

2

Hoofddoelstelling ontwikkeling natuur

in werking treden. Uit de brief van de minister van IenM aan de Tweede Kamer van 7
november 2016 blijkt dat voor urgente gevallen ook de huidige Structuurvisie Wadden-

Kernaanbeveling 2.1

zee, waarvan de planperiode is verlengd tot 31 december 2018, tussentijds kan worden

Intensiveer realisatie ontwikkeldoelstelling

aangepast door daarvan aankondiging te doen bij brief van de minister van IenM (in

Voor essentiële stappen in herstel en ontwikkeling tot een robuust gebied aan het eind

overeenstemming met de staatssecretaris van EZ) aan de Tweede Kamer.

van de komende planperiode, is extra focus nodig op de ontwikkelingsdoelstelling en
het ontwikkelperspectief. Nader onderzoek en uitwerking zijn noodzakelijk.

Per aanbeveling wordt tevens ingegaan op de mate van urgentie en de wijze van uit-

Urgentie: hoog.

werking. In paragraaf 1.5.2 zijn de Kernaanbevelingen toegelicht.

Uitwerking: Opnemen gezamenlijke Gebiedsagenda/Toekomstvisie Rijk en Regio voor
de Wadden en/of Samenwerkingsagenda en vervolgens in onder meer de Nationale
Omgevingsvisie (als opvolger van de SVW) en in de provinciale en gemeentelijke om-

1.5.2

Kernaanbevelingen

Op basis van de kernconclusies komen wij tot de volgende Kernaanbevelingen.

gevingsvisies.
Kernaanbeveling 2.2
Definieer subdoelstellingen: flyway, swimway en voedselweb
Zorg voor adequate definiëring van subdoelstellingen binnen de hoofddoelstelling

1

Hoofddoelstellingen Structuurvisie Waddenzee

natuurontwikkeling en de daaruit voortvloeiende maatregelen en opgaven, gericht op
ontwikkeling van deze ketens. Prioriteer binnen de hoofddoelstelling natuurontwikke-

30

Kernaanbeveling 1.1

ling de subdoelstellingen voor flyway, swimway en voedselweb. Nader onderzoek en

Handhaaf formulering huidige hoofddoelstellingen

uitwerking zijn noodzakelijk.

Handhaaf de hoofddoelstellingen voor de Waddenzee, namelijk:

Urgentie: hoog.

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

Uitwerking: Opnemen in gezamenlijke Gebiedsagenda/Toekomstvisie Rijk en Regio

weten het Besluit kwaliteit leefomgeving).

voor Wadden en/of Samenwerkingsagenda en vervolgens in onder meer Nationale
Omgevingsvisie.

4

Excellente duurzame waddeneconomie

Kernaanbeveling 2.3
Onderzoek omvang benodigde middelen natuurbeheer-, -herstel en -ontwikkeling

Kernaanbeveling 4.1

Waddenzee

Bevorder samenhang tussen economie, duurzaamheid en innovatie op een (adap-

De noodzakelijke omvang van het natuurbeheer-, herstel- en ontwikkelbudget dient

tieve) manier die voortbouwt op de al geboekte successen

nader te worden onderzocht. Nader onderzoek en uitwerking zijn noodzakelijk.

Combineer met het programma voor natuur, ook maatregelen voor economie, duur-

Urgentie: hoog.

zaamheid en innovatie. Samen drie belangrijke knoppen om aan te draaien. Stuur voor

Uitwerking: opnemen in gezamenlijke Gebiedsagenda/Toekomstsvisie Rijk en Regio

maximaal rendement op samenhang binnen en tussen deze thema’s, ook in trilateraal

voor Wadden en vervolgens in de Nationale Omgevingsvisie en in de provinciale en

verband en in samenhang met bestaande sectoraal, regionaal of lokaal ingestoken

gemeentelijke omgevingsvisies.

programma’s en initiatieven, gericht op een ontwikkelperspectief. De duurzame bereikbaarheid van de eilanden is hierbij een aandachtspunt. Hierbij is het instrument
‘programma’ een mogelijk middel om te sturen op samenhang, maar geen doel op

3

Hoofddoelstelling unieke open landschap

zich. Nader onderzoek is noodzakelijk.
Urgentie: hoog.

Kernaanbeveling 3.1

Uitwerking: agenderen ten behoeve van mogelijke uitwerking in adaptieve program-

Definieer in beleid en regelgeving heldere kaders voor behoud van uniek open

ma’s van Rijk en regio, als onderdeel van of naast gezamenlijke Gebiedsagenda Rijk

landschap

en Regio voor Wadden.

Expliciete gemeenschappelijke definiëring van openheid als unieke landschappelijke
waarde voor de komende planperiode, onder meer om duidelijkheid te bieden waar

Kernaanbeveling 4.2

bebouwing mogelijk blijft en waar niet, en een doorvertaling hiervan in beleid en regels

Ontwikkel kennisagenda waddengebied en verbeter aansturing onderzoekspro-

is noodzakelijk. Nader onderzoek is noodzakelijk.

gramma’s

Urgentie: hoog.

Geef opdracht om een brede kennisagenda op te stellen. Zorg voor adequate program-

Uitwerking: opnemen in gezamenlijke Gebiedsagenda/Toekomstsvisie Rijk en Regio

mering.

voor Wadden en vervolgens in de Nationale Omgevingsvisie en/of in de provinciale en/

Uitwerking: ontwikkel een mechanisme voor aansturing van de onderzoeksprogramma’s.

of gemeentelijke omgevingsvisies en in opvolger van de Waddenparagraaf Barro (te

Urgentie: gemiddeld.

P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

31

Uitwerking: Onderzoek mogelijkheden voor ontwikkeling kennisagenda Waddenge-

6

Integraal ontwikkelperspectief

bied in samenwerking met de regio en onderzoek verbetering aansturing onderzoeksKernaanbeveling 6.1

programma’s.

Integreer in Omgevingswet natuurlijke waarden en Natura-2000-instrumenten
Onderzoek de mogelijkheden om de verschillende wettelijke instrumenten van de Om-

5

Inzet instrumentarium Omgevingswet

gevingswet en de Wet natuurbescherming (die in de Omgevingswet wordt ingepast via
de Aanvullingswet natuur) in de uitvoeringspraktijk op integrale wijze in te zetten voor

Kernaanbeveling 5.1

de bescherming en ontwikkeling van de natuurlijke waarden - Natura 2000-waarden

Onderzoek wijze van vormgeven regie van natuurbeleid in instrumentarium Ow

maar ook andere natuurwaarden - in het gebied.

Onderzoek hoe de regie op natuurbeleid voor vanuit het Rijk en/of provincie het beste

Urgentie: gemiddeld, omdat het instrumentarium van de Omgevingswet pas naar ver-

kan worden vormgegeven in het nieuwe instrumentarium van de Omgevingswet. Be-

wachting in 2019 inwerking zal treden.

vorder samenhang in bestemmings-/omgevingsplannen. Nader onderzoek in overleg

Uitwerking: agenderen van inventarisatie van de wetgevingstechnische mogelijkheden

met provincies, gemeenten en waterschappen is noodzakelijk.

op het niveau van de uitvoeringsregelgeving en de beleidsmatige haalbaarheid door

Urgentie: gemiddeld (omdat dit instrumentarium pas naar verwachting in 2019 in wer-

de ministeries van IenM en EZ.

king zal treden.)
Uitwerking: agenderen omzetting huidig instrumentarium naar instrumentarium Omge-

Kernaanbeveling 6.2

vingswet. Dat zou bijvoorbeeld een combinatie kunnen zijn van een paragraaf Wadden

Ontwikkel een beleidsmatig integraal ontwikkelperspectief gericht op een natuur-

in de Nationale Omgevingsvisie en een paragraaf in de (inter)provinciale omgevings-

inclusieve aanpak

visie en/of het Besluit kwaliteit leefomgeving. Daarna opname in Omgevingswetinstru-

Ontwikkel een beleidsmatig overkoepelend en integraal ontwikkelperspectief, waarbij

mentarium. Bij de toedeling van de regie dient als uitgangspunt te worden genomen:

een natuurinclusieve aanpak die voldoet aan de kaders van de Vogel- en Habitatricht-

decentraal wat kan, centraal wat moet. Dat zou bijvoorbeeld een combinatie kunnen

lijn kan worden ontwikkeld. De focus zal hierbij met name moeten liggen op energie

zijn van een paragraaf Wadden in de Nationale Omgevingsvisie en een paragraaf in de

(windturbines, getijdencentrales, blue energy), maar ook op natuur (flyway, swimway)

(inter)provinciale omgevingsvisie. Bij de toedeling van de regie dient als uitgangspunt

en delfstoffen (gas- en zoutwinning). Hierbij kunnen thema’s als mate van duurzaam-

te worden genomen: decentraal wat kan, centraal wat moet.

heid en schaalgrootte als criterium worden uitgewerkt. Nader onderzoek is nodig naar
de wetgevingstechnische mogelijkheden op het niveau van de uitvoeringsregelgeving
en de ruimte binnen de Europese richtlijnen. Daarbij kan worden bekeken in hoeverre
met convenanten of bestuursovereenkomsten kan worden gewerkt aan realisatie van
het ontwikkelperspectief.

32

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

Urgentie: gemiddeld, omdat het instrumentarium van de Omgevingswet pas naar ver-

wachting in 2019 in werking zal treden.

wachting in 2019 inwerking zal treden.

Uitwerking: agenderen uitwerking onderzoek in overleg met de regio. Daarna opname

Uitwerking: agenderen van inventarisatie van de wetgevingstechnische mogelijkheden

in opvolger SVW.

op het niveau van de uitvoeringsregelgeving en de beleidsmatige haalbaarheid door
de ministeries van IenM en EZ.

8
7

Beleidscyclus

Cultuurhistorie en landschap

Kernaanbeveling 8.1
Geef cultuurhistorie en landschap een stevigere plek in het Omgevingswetinstru-

Kernaanbeveling 7.1

mentarium

Evalueer ingrepen periodiek via impact-assessment studies

Onderzoek hoe een gebiedsgerichte benadering van cultuurhistorie en landschap kun-

Toekomstige ingrepen moeten zorgvuldig op hun effecten geëvalueerd worden in pe-

nen worden opgenomen in onder andere het Omgevingswetinstrumentarium, zoals de

riodieke strak geplande impact-assessment studies (nulmetingen, impact metingen en

Nationale Omgevingsvisie, de provinciale omgevingsvisies en/of het Besluit Kwaliteit

controle metingen).

Leefomgeving. Betrek en benut cultuurhistorie en landschap bij het opstellen van het

Urgentie: gemiddeld, omdat het instrumentarium van de Omgevingswet pas naar ver-

integraal ontwikkelingsperspectief.

wachting in 2019 inwerking zal treden. Nader onderzoek is nodig naar de aanpak van

Urgentie: gemiddeld, omdat het instrumentarium van de Omgevingswet pas naar ver-

de evaluatie van deze ingrepen.

wachting in 2019 inwerking zal treden.

Uitwerking: agenderen uitwerking onderzoek in overleg met regio. Daarna opname in

Uitwerking: agenderen en uitwerking omzetting huidige instrumentarium naar Omge-

opvolger SVW.

vingswetinstrumentarium (zie ook kernaanbeveling 5.1 en 6.2).

Kernaanbeveling 7.2

9

Ontwikkel een goede beleidsmonitoring

Regie en integraal gebiedsmanagement

Ontwikkel een goede beleidsmonitoring en koppel deze aan de effectmonitoring van
ingrepen en concrete maatregelen, waarmee, op basis van zo objectief mogelijk ge-

Kernaanbeveling 9.1

gevens, tussentijds kan worden bijgestuurd en aan het einde van de planperiode ver-

Onderzoek mogelijkheden versterking van de samenwerking binnen het RCW

antwoording kan worden afgelegd over de mate van realisering van de beleidsdoelen.

Onderzoek de mogelijkheden om zonder structuurwijzigingen en overdracht van be-

Nader onderzoek is nodig naar een goede invulling van beleidsmonitoring.

voegdheden de samenwerking binnen het RCW verder te versterken.

Urgentie: gemiddeld, omdat het instrumentarium van de Omgevingswet pas naar ver-

Urgentie: gemiddeld

P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

33

Uitwerking: Onderzoek naar de wijze waarop de rol van het RCW verder kan worden

Kernaanbeveling 9.4

versterkt, zonder structuurwijzigingen en zonder dat overdracht van bevoegdheden

Doorzetten Samenwerkingsagenda Beheer tot en met 2018

hoeft plaats te vinden.

Zet de huidige ontwikkeling van de Samenwerkingsagenda voor verbetering van Beheer
Waddenzee(SWA) en het Opdrachtgeverscollectief Beheer Waddenzee (OBW) voort

Kernaanbeveling 9.2

tot en met 2018.

Overweeg verbreding van samenstelling van samenwerkingsverband beheer

Urgentie: gemiddeld.

Onderzoek of alle relevante organisaties in het veld voldoende zijn vertegenwoordigd

Uitwerking: alle partijen.

in het samenwerkingsverband voor beheer. Bouw het beheer, vanuit zowel de integratiegedachte als vanuit het principe binding met bewoners, verder uit.

Kernaanbeveling 9.5

Urgentie: gemiddeld.

Nadere uitwerking opties versterking integraal gebiedsmanagement

Uitwerking: agenderen overweging samenstelling van de Beheerraad en het RCW en

In navolging van de Evaluatie RCW achten wij het nuttig om de opties voor mogelijke

laat de besluitvorming daarover bij de Beheerraad en het RCW zelf.

samenwerkingsvormen voor versterking van het gebiedsmanagement voor de periode
na 2018 in de komende jaren in alle rust nader uit te werken en te bezien.

Kernaanbeveling 9.3

Urgentie: gemiddeld.

Onderzoek nut van het anders (meer vanuit samenhang) omgaan met grenzen

Uitwerking: alle partijen.

Onderzoek, in overleg met de regio (provincies, gemeenten, waterschappen, natuurorganisaties en bedrijfsleven), het nut, de noodzaak en de haalbaarheid van anders (vanuit meer samenhang) omgaan met grenzen tussen de Waddenzee en het waddenge-

10

Overige kernaanbevelingen

bied, onder meer vanuit het perspectief van integraal gebiedsmanagement. Het betreft

34

complexe materie met naar verwachting een zwaar en omvangrijk afstemmingsproces

Kernaanbeveling 10.1

met een groot aantal verschillende belangen.

Maak gebruik van alle drie de sturingsconcepten

Urgentie: gemiddeld, omdat het instrumentarium van de Omgevingswet pas naar ver-

Het is nuttig dat alle partijen zich bewust zijn van drie relevante sturingsconcepten

wachting in 2019 inwerking zal treden.

die voor thema’s in het waddengebied benut kunnen worden en hiertoe een gemeen-

Uitwerking: agenderen kansen, noodzaak en haalbaarheid herbegrenzing in overleg

schappelijk taal te ontwikkelen: (niet)toelatingsconcept, uitnodigingsconcept, netwerk-

met regio. Hierna bij bewezen noodzaak ontwikkelen voorstellen tot herbegrenzing en

concept (zie hoofdstuk 2). Urgentie: gemiddeld.

opnemen in instrumentarium Omgevingswet.

Uitwerking: agendering door alle betrokken partijen.

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

Kernaanbeveling 10.2

grote projecten en programma’s.

Zorg voor samenhangende keuzes uit de beleidsopties van deze beleidsverken-

Urgentie: gemiddeld.

ning. Voorkom fragmentatie.

Uitwerking: agendering door alle betrokken partijen.

In deze beleidsverkenning zijn voor meer dan 25 inhoudelijke thema’s verschillende
beleidsopties benoemd. Het is cruciaal om in de vervolgstappen tot het maken van

Kernaanbeveling 10.4

beleid tot integrale en samenhangende beleidspakketten te komen en niet in de valkuil

Oproep: doorbreek probleembagatellisering en probleemvergroting

te stappen om per inhoudelijk thema een gefragmenteerde discussie te voeren over

Bovenstaande is niet uniek voor het waddengebied maar juist het dynamische wad-

welke optie gekozen moet worden: voorkom ‘cherry picking’.

densysteem is dusdanig complex dat we dikwijls niet exact weten welke causale verbanden er zijn. Is achteruitgang van de visstand een kwestie van de verhoogde wa-

Kernaanbeveling 10.3

tertemperatuur, vernietiging van habitat door visserij, zandwinning en zandsuppletie,

Uitdaging: denk groot

verandering in stromingen of toegenomen jacht door toppredatoren? Op basis van

Partijen zijn de afgelopen planperiode oprecht ambitieus en werkelijk kundig gebleken

wetenschappelijk onderzoek zijn alle invalshoeken te beargumenteren en te onderbou-

om binnen de huidige marges tot initiatief over te gaan. Marges worden waar mogelijk

wen. En wetenschap is geduldig. Juist hier kan men dus winst behalen en met elkaar

zelfs opgerekt. Deze Beleidsverkenning komt ook binnen deze marges tot stand, met

stappen zetten. Op basis van visie en afspraken over de inrichting van het bestuurlijke

opties voor herstel en verbetering van de natuur en voor een goede balans tussen na-

discours op grond van de waarden van het gebied.

tuur, landschap en economie. Maar wij laten het niet na om u uit te dagen de marges

Urgentie: gemiddeld.

verder op te rekken. Daarom treft u in de voorgestelde opties ook voorstellen aan om

Uitwerking: agendering door alle betrokken partijen.

groot te denken en te handelen. Bijvoorbeeld door bestaande kaders los te laten, ver
vooruit te denken of grote maatregelen bespreekbaar te maken. Benut hiervoor onder

Kernaanbeveling 10.5

meer de essays van de Waddenacademie. Grotere natuurdoelstellingen die andere

Doorbreek het systeem van natuurontwikkeling gevangen in de fuik van een busi-

sectoren raken, komen soms moeilijk tot stand in het maatschappelijk krachtenveld.

nesscase

Daar waar zowel winst voor sociaal-economische factoren als voor natuur gelijktijdig

Natuurherstel- en ontwikkeling zijn de afgelopen planperiode - al dan niet indirect - met

worden geboekt, zijn grotere ambities realiseerbaar. De huidige praktijk van shoppen

name gefinancierd uit budget dat vanwege compensatie en mitigatie gekoppeld is aan

bij verschillende financiële potjes werkt vertragend en frustrerend, met als gevolg dat

groei van economische activiteiten, zoals mijnbouw of de bouw van energiecentrales.

kansrijke initiatieven toch geen doorgang vinden. Daarom is gepleit voor een jaarlijks

Bedenk de komende planperiode een systematiek om dit te doorbreken.

overleg met het Rijk over financiering van de essentiële projecten (mogelijk incl. MIRT-

Urgentie: gemiddeld.

achtige onderwerpen), beheer en onderzoek voor het waddengebied, waarin wadden-

Uitwerking: agendering door alle betrokken partijen.

partners besluiten kunnen nemen om hun financiën ook gezamenlijk in te zetten voor
1

Samenvatting in

P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017
2

houd deel 1

35

HOOFDSTUK 2
SAMENVATTING INHOUD DEEL 1

36

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

2.1

Inleiding: Uniciteit Waddengebied en
duurzame economische ontwikkeling

Innovatief vermogen
Er blijkt veel innovatief vermogen aanwezig in het gebied. De UNESCO-werelderfgoedstatus is hierbij inspiratiebron. Het Waddengebied lijkt, juist vanwege de grenzen die

Mens en natuur

de natuur stelt en de creativiteit in samenwerking en ideevorming die dit uitlokt, een

Van oudsher leeft de mens in het waddengebied in symbiose met de natuur. De zee bracht

kweekvijver te worden voor duurzame economische innovatie. Er ontstaan vitale sa-

overvloed aan voedsel en grondstoffen en het gebied heeft rijke landbouwgrond. Handel

menwerkingsverbanden. Er lijkt een concentratie te ontstaan van top-ontwikkelingen

ontstond en toeristen vinden er hun weg. Tegen deze achtergrond groeide het besef van de

op ecologisch gebied, op milieugebied en op het gebied van verduurzaming van eco-

unieke waarde van het waddengebied en de zorg die nodig is om deze waarde, voor mens

nomische activiteiten.

en natuur, te behouden. Dit is de opgave voor de komende decennia.
Uniciteit van het waddengebied
Van internationale waarde is de unieke dynamiek van het gebied waar natuurlijke
processen blijven functioneren, gecombineerd met de enorme omvang en variatie
aan soorten land- en waterdieren, van eencellige organismen tot vissen, vogels en
zoogdieren, maken dat het gebied wereldwijd uniek is. Dit leidde tot de aanwijzing als
UNESCO-werelderfgoedgebied. De drie natuurlijke eigenschappen (criteria) op grond
waarvoor het gebied is aangemerkt als Wereld-erfgoedgebied (jong en oorspronkelijk,
morfologische dynamiek, variantie/omvang biodiversiteit) vormen de basis voor de beleidsdoelstelling voor natuur in het gebied. De natuurlijke dynamiek van het waddengebied is hierbij een randvoorwaarde voor beleid en beheer.
Duurzame economische groei
In het waddengebied ontstaan innovaties die gericht zijn op herstel van de zee of verduurzaming van economische activiteiten, zoals de experimenten met de aanplant van
zeegras, ‘building with nature’, drijvende Mosselzaadinvanginstallaties (MZI’s) en mossel (kweek) percelen, stillere, schonere of minder diepliggende schepen, duurzame
havens en een aantrekkelijke woonomgeving. Veel van deze initiatieven spelen in op
de natuurlijke dynamiek van het gebied.
P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

37

2.2

East Atlantic Flyway

Veranderingen in de ambitie- en
beleidsdocumenten sinds 2007

Van groot belang is de intercontinentale betekenis van het waddengebied voor vogels.
Jaarlijks maken ruim 12 miljoen migrerende vogels langs de East Atlantic Flyway gebruik van de Waddenzee. Als tussenstop om te broeden, te rusten of om te foerageren

De documentanalyses van beleidsambities en -visies (hoofdstuk 3), van ontwikkelingen

op weg naar West-Afrika en de noordelijk gelegen gebieden in Groenland of Siberië.

(hoofdstuk 4) en van het juridisch instrumentarium (hoofdstuk 5) vormen de analytische
basis voor opties voor beleid en monitoring.

Swimway
Op continentaal niveau is het gebied als zout- en brakwatergebied een cruciale scha-

Hoofdstuk 3 biedt een samenvatting van de circa 200 vastgestelde ambitie- en be-

kel voor migrerende vissoorten tussen hooggelegen zoetwaterbeken en rivieren en de

leidsdocumenten op (inter)nationaal, regionaal en lokaal niveau die sinds 2007 zijn

Noordzee en Atlantische Oceaan. Zowel voor brakwatersoorten als voor migrerende

verschenen.

soorten op weg naar hun paaigebieden in het zoete binnenwater resp. oceanen, is de
Waddenzee als overgangsgebied essentieel. In feite is de functie van de Waddenzee

Hieruit destilleren we, op hoofdlijnen, de volgende veranderingen:

voor vis gelijk aan die voor trekvogels.

1.

De natuurlijke dynamiek van het waddengebied wordt explicieter benoemd, onder meer in het licht van de klimaatverandering. Hierbij speelt het dilemma tussen ingrijpen in het systeem of juist loslaten.

2.

Het waddengebied wordt, meer dan in 2007, in haar bredere context geplaatst:
enerzijds vanwege meer kennis over haar unieke intercontinentale betekenis
voor bijvoorbeeld de East Atlantic Flyway voor circa 12 miljoen trek- en broedvogels en de continentale Swimway. Anderzijds juist op lokaal en regionaal niveau, vanwege toenemend besef van de vele relaties met het vaste land, het
IJsselmeer en het Lauwersmeer en met de eilanden en de Noordzee. Dit vraagt
nadrukkelijk om een benadering van het waddengebied als onderdeel van een
groter ecologisch systeem.

3.

De internationale energietransitie legt in toenemende mate een ruimtelijke claim
op gebieden voor onder meer grootschalige windparken en zonne-energievelden, maar ook door initiatieven voor getijden energie en ‘blue energy’. Het vergt
ingrepen in de huidige energievoorziening door bijvoorbeeld het sluiten of buiten gebruik stellen van (verouderde) elektriciteitscentrales en het omschakelen

38

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

naar meer duurzame technieken. Tegelijkertijd spelen ook de begrenzing aan

2.3

Een schets van nieuwe ontwikkelingen

aardgaswinning onder de Waddenzee en het rigoureus terugbrengen van de
winning van aardgas als gevolg van de aardbevingen in met name Groningen.

Hoofdstuk 5 schetst het beeld van actuele en toekomstige ontwikkelingen. Deze vra-

Dit vereist eveneens maatregelen om de energievoorziening op peil te houden

gen om visievorming en beleidskeuzes.

en te zoeken naar innovatieve technieken en toepassingen om die energiewinEnkele hoofdlijnen van deze schets:

ning hand in hand met natuurontwikkeling te laten gaan.
4.

5.

De UNESCO-werelderfgoedstatus in 2009 geeft ook een impuls in het denken

de beleidsstukken zijn nieuwe vormen van kustverdediging (zandsuppletie)

zich tot het streven naar een toename van belevingstoerisme als bron voor een

en delfstoffenwinning in verband met bodemdaling, de nieuwe JSF en de toe-

duurzame economie?

ristische powerboten, nieuwe energievormen, zoals zonne-energie op land,

Meer samenhang tussen economie en ecologie: tal van initiatieven tonen een

getijde-energie, blue energie in zoet-zoutzones.
2.

Daarnaast zijn er ideeën over LNG offshore havens, hebben havens toene-

den om economische ambitie te koppelen aan natuurontwikkeling.

mende aandacht voor hun rol in de circulaire economie en zijn er verschil-

Thema’s als cultuurhistorie en landschap, krimp, recreatie, toerisme krijgen in

lende EcoPort projecten opgestart (ballastwater barge, oliebestrijdingsappa-

de beleidsstukken veel meer expliciete aandacht. Hierbij hechten partijen veel

ratuur voor ondiepe delen van de Waddenzee, et cetera).

belang aan het behouden van een vitale samenleving op de eilanden en het
7.

Enkele voorbeelden van nieuwe ontwikkelingen, denkwijzen en technieken in

over toerisme in het gebied: hoe verhouden de kwaliteiten van rust en ruimte

verandering in denkwijze en werkwijze, waarbij er oplossingen gevonden wor6.

1.

3.

Ook zijn er innovaties die gericht zijn op herstel van de zee, verduurzaming

vaste land en een goed bereikbaarheidsniveau.

van economische activiteiten en benutten van de specifieke ligging, zoals de

Randen van het wad worden zachter: waar klimaatveiligheid in het verleden

experimenten met de aanplant van zeegras, ‘building with nature’, drijvende

werd vertaald naar hogere en sterkere kunstwerken, wordt nu veelvuldig de

mosselzaadpercelen, stillere, schonere of minder diepliggende schepen, ‘an-

relatie gelegd met natuurlijke systemen. Zelfs nu de eisen van veiligheid als

ders varen’ en experimenten met zilte teelt en ecologische landbouw. Veel van

gevolg van de klimaatverandering worden opgeschroefd. Ook het denken over

deze initiatieven spelen in op de natuurlijke dynamiek van het gebied.

de samenhang tussen cultuurhistorie op het vaste land, de eilanden en het wad
verzacht de randen van het wad.

4.

Er blijkt veel innovatief vermogen aanwezig in het gebied. De UNESCO-werelderfgoed-status blijkt hierbij dikwijls inspiratiebron. Het waddengebied lijkt,
juist vanwege de grenzen die de natuur stelt en de creativiteit in samenwerking
en ideevorming die dit uitlokt, een kweekvijver te worden voor duurzame economische innovatie. Er ontstaan vitale samenwerkingsverbanden. Er lijkt een
concentratie te ontstaan van top-ontwikkelingen op ecologisch gebied, op milieugebied en op gebied van verduurzaming van economische activiteiten.

P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

39

5.

Kan dit het lonkend perspectief zijn voor een excellente, dynamische werel-

2.4

Nieuw juridisch instrumentarium:
zorgvuldig inzetten in tien punten

derfgoednatuur als basis voor een excellente duurzame economie: de waddeneconomie? Als een innovatie op gebied van water, voedsel, energie, of
duurzaam vervoer in het kwetsbare dynamische evenwicht van het Wadden-

In hoofdstuk 6 is een overzicht gemaakt van huidige wetgeving en het toekomstige

gebied succesvol is, dan kan het een exportproduct zijn. Wij stellen voor dat

juridisch instrumentarium.

deze samenhang de komende tien jaar nadrukkelijk gezocht wordt, waarbij

6.

7.

investeringen, management, monitoring en marketing hand in hand zouden

Dit zijn de hoofdconclusies:

kunnen gaan.

1.

Tegelijkertijd zien we de ontwikkeling dat het unieke open landschap stapje

dat de natuurlijke waarden in de Waddenzee nog separaat beschermd zijn via

voor stapje dichtslibt. Een aantal ontwikkelingen legt ook een claim op de

de Wet Natuurbescherming (WNb) en het Natura 2000-instrumentarium: natuur-

doelstellingen voor natuur en landschap.

vergunningen en beheerplan. Ook na inwerkingtreding van de Omgevingswet

Sociaal en economisch kent het waddengebied enkele kwetsbare gebiedsde-

(en de beleidsneutrale opname van de WNb hierin) blijft dit zo.

len. Daar tegenover biedt het waddengebied ook kansen om de sociaal-eco-

8.

De integratie in juridisch instrumentarium is nog niet volledig doorgevoerd, om-

2.

De wijze waarop de Wet Natuurbescherming de bescherming van natuurwaar-

nomische structuur te versterken. Hierbij is veel ambitie aanwezig en zijn tal

den regelt (via mitigatie en compensatie), voorziet niet vanzelfsprekend in na-

van concrete initiatieven zichtbaar bij vasteland- en waddeneilandgemeenten,

tuurinclusieve ontwikkeling, waarbij natuurontwikkeling en economische ont-

provincies, rijkspartijen en maatschappelijke organisaties om de deze kwets-

wikkeling hand in hand gaan. Daarvoor is een beleidsmatig overkoepelend en

baarheid op creatieve en duurzame wijze te lijf te gaan.

integraal ontwikkelperspectief nodig waarbij een natuurinclusieve aanpak, die

De wetenschappers schetsen in hun essays ook voor de komende decen-

voldoet aan de kaders van de Vogel- en Habitatrichtlijn, wordt ontwikkeld. De

nia toekomstige ‘zelfstandige’ ontwikkelingen die van invloed zullen zijn op

focus zal hierbij met name liggen op energie (windturbines, getijdencentrales,

het waddengebied zoals zeespiegelstijging, mogelijk toenemende stormen

blue energy) maar ook op natuur (flyway, swimway) en delfstoffen (gas- en zout-

en opwarming van het water als gevolg van de klimaatverandering. Ook be-

winning).

schrijven zij macro-economische ontwikkelingen, zoals de trek naar de stad

3.

Natura 2000 regelt verder de waarden van landschap en cultuurhistorie niet of

waardoor het buitengebied zal krimpen en andere manieren van (belevings)

nauwelijks. Dit zal juist weer wel met regels in het Besluit kwaliteit leefomgeving

toerisme. Daarnaast bieden zij inzicht in de mogelijkheden binnen het wad-

(Bkl) kunnen worden bewerkstelligd. Eventueel kan door aanpassing van wet-

dengebied om de energietransitie-opgave te faciliteren en wijzen zij ons op

geving ook de factor landschap weer in de natuurtoetsing en daarmee ook bin-

het cultuurhistorisch potentieel van het gebied dat vooralsnog onderbenut is.

nen het beleidsmatige overkoepelend en integraal ontwikkelperspectief worden
ingebracht.
4.

40

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

De komende Nationale Omgevingsvisie vormt bij uitstek het instrument om dit

Deel 1: Bevindingen

5.

overkoepelend en integraal ontwikkelperspectief in op te nemen, bijvoorbeeld

de doelstellingen te bereiken. Dit geeft ook vorm aan de gedeelde zorgplicht

in een Waddenparagraaf. Op die manier is dit ook goed ingebed in het overige

van overheden en maatschappelijke partners voor het waddengebied, zoals de

rijksbeleid.

Omgevingswet die in het algemeen verwoordt. In het gemeentelijk omgevings-

Voor de borging van het overkoepelend en integraal ontwikkelperspectief kan

plan kan hiermee een koppeling worden gelegd om een ontwikkeling wel of niet

gebruik worden gemaakt van rechtstreeks werkende regels in het Besluit ac-

toe te staan. Hiermee kunnen initiatiefnemers worden uitgenodigd om bepaalde

tiviteiten leefomgeving (Bal) indien het gaat om ondubbelzinnige afwegingen

ontstane ruimtes in te vullen (uitnodigingsplanologie).

en het betrokken (rijks)belang dit vordert (bijvoorbeeld algemeen verbod tot

Het borgen van het overkoepelend en integraal ontwikkelperspectief voor het

oprichten van bouwwerken of verbod tot parkeren van boorplatforms), even-

Waddengebied in één gebiedsdekkend (en eventueel gezoneerd) bindend plan

tueel met een ontheffingsmogelijkheid van de minister. Voor een aantal andere

is – hoewel wenselijk vanuit het oogpunt van een integrale gebiedsgerichte aan-

activiteiten, waar een samenhang met andere functies bestaat, (bijvoorbeeld

pak - niet goed mogelijk op grond van de systematiek van de Omgevingswet

havens) kan getrapte normstelling via het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl)

(dat uitgaat van één gebiedsdekkend omgevingsplan per gemeente).

plaatsvinden door middel van instructieregels ten aanzien van omgevingsplan6.

9.

10.

De Omgevingswet kent geen mogelijkheid meer voor rijks- of provinciale inpas-

nen.

singsplannen, zoals de huidige Wet ruimtelijke ordening die wel kent. Het rijks-

De borging van het overkoepelend integraal ontwikkelperspectief bij uiteinde-

of provinciale projectbesluit volgens de Omgevingswet komt nog het meest in

lijke activiteiten kan plaatsvinden via Natura 2000-vergunningen of in de uitzon-

de buurt van deze inpassingsplannen, maar lijkt door het projectgerichte ka-

deringen daarop in het beheerplan voor de Waddenzee. Dit sluit ook goed aan

rakter onvoldoende toegesneden op gebiedsgerichte vraagstukken zoals die

op de netwerkfilosofie (zie paragraaf 2.5): in feite worden de uitkomsten van het

spelen in het waddengebied.

maatschappelijke proces voor een bepaald initiatief dan in een vergunningenkader neergelegd.
7.

Bij de instrumentele vertaling van de verschillende deelonderwerpen is aangegeven op welke wijze per onderwerp een keuze kan worden gemaakt uit het
instrumentarium. Hoofdlijn is hierbij dat veel activiteiten rechtstreeks kunnen
worden geregeld via het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) of het Natura
2000-instrumentarium en dus geen vertaling behoeven in het gemeentelijk omgevingsplan (en dus dat geen versnippering ontstaat). Instructieregels ten aan
zien van het omgevingsplan zijn dan niet of in zeer beperkte mate nodig.

8.

Veel doelstellingen in de Omgevingsvisie (zoals de flyway en de swimway) vereisen actief handelen. Dit kan worden neergelegd in een Programma om bepaalP2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

41

HOOFDSTUK 3
BESPIEGELINGEN

42

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

3.1

Inleiding

3.2

Strategisch denkframe

Sinds het vaststellen van de Structuurvisie in 2007 zijn enkele maatschappelijke sa-

De luidere roep om meer ontwikkelmogelijkheden wordt steeds vaker vertaald in een plei-

menwerkingsvormen en -perspectieven gewijzigd.

dooi voor grotere beleidsvrijheid. De drijfveren hiertoe zijn wisselend. Enerzijds ligt er een
ambitie om de huidige ecologische situatie te behouden en - dat blijkt nog nodig - te ver-

Zo is in het waddengebied via convenanten op constructieve wijze samengewerkt aan

beteren. Anderzijds is er een zoektocht om met respect voor het natuurlijk systeem ruimte

innovaties op het gebied van natuur, recreatie, scheepvaart, havenontwikkeling. Tege-

te vinden voor toekomstige economische activiteit. Deze zoektocht naar meer duurzaam

lijkertijd zijn veel partijen content met enkele duidelijke kaders. Als bespiegeling schet-

(mede-)gebruik van de Waddenzee en het direct aangrenzend gebied heeft geleid tot op-

sen wij in dit hoofdstuk een denkframe dat kan worden benut bij verdere vormgeving

vallende coalities en veel creativiteit. Grotere beleidsvrijheid en meer ruimte voor ontwikke-

en verankering van beleid dat recht doet aan beide.

ling bieden daarmee kansen voor een intensiever en beter renderend ecologisch en economisch samenspel. Dat is een groot goed. Met evenwel als risico dat ongeconditioneerde

In de vele beleidsdocumenten zien wij dat er op andere wijze wordt nagedacht over

economische ambities ook kunnen leiden tot ruimtegebruik dat afbreuk doet aan natuur,

grenzen. Vogels en vissen houden zich niet aan grenzen. Water, toeristen, bewoners

ruimte en rust. Het helpt niet dat deze rust en ruimte lastig te definiëren blijken te zijn.

ook niet. We beseffen dat dit een gevoelig thema is, en we tornen derhalve niet aan
bestuurlijke grenzen, maar we introduceren hier het perspectief van anders omgaan

Onvermijdelijk is dat het bieden van ontwikkelruimte gepaard zal moeten gaan met het defini-

met grenzen.

ëren van grenzen aan de invloed van menselijke activiteit in het waddengebied. In lijn met de
decentralisatietendens, die gekoppeld is aan de invoering van de Omgevingswet en de toene-

Tenslotte gaan we in dit hoofdstuk in op een overkoepelend en integraal sturend ont-

mende verantwoordelijkheid van tal van actoren in het waddengebied, zal deze kaderstelling

wikkelperspectief. Hierbij kunnen de samenwerkende overheden en maatschappelijke

alleen succesvol zijn als de regio nadrukkelijk betrokken is bij het formuleren van deze kaders.

partners in goed overleg - en daar sporen wij iedereen toe aan - optimaal gebruik maken van het nieuwe instrumentarium van de omgevingswet.

Het is van belang om te erkennen dat de veranderende natuurlijke dynamiek van het
waddengebied - inclusief een aantal autonome ontwikkelingen zoals zeespiegelstijging, opwarming van het water, toename van het aantal stormen, grotere perioden van
droogte of heftige regenval -grote invloed zullen hebben op de huidige ecologische en
economische systemen. Welke impact dit heeft, en in welke mate dit zal vragen om tussentijdse aanpassingen van beleid, is nu nog niet te voorzien. Bij het maken van keuzes
in dit strategisch denkframe is het evenwel van belang hier rekenschap van te geven.
De autonome ontwikkelingen worden in hoofdstuk 5 nader beschreven.
P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

43

3.2.1

Maatschappelijke en bestuurlijke verhoudingen

Daarbij zijn we bij een bepalend maatschappelijk en bestuurlijk thema. De opgave van
beleidsbepalers voor het waddengebied kan niet los worden gezien van de bredere
context van de verander(en)de maatschappelijke en bestuurlijke verhoudingen. Bijgaande figuur geeft die context schematisch weer.
Onze samenleving heeft zich in de afgelopen decennia steeds meer ontwikkeld van een
vrij homogene, geordende en ‘maakbare’ samenleving naar een netwerksamenleving
die meer gefragmenteerd, complexer en daarmee ook onvoorspelbaarder en moeilijker
stuurbaar is geworden. Maatschappelijke en ruimtelijke opgaven op regionale schaal
(zoals voedselvoorziening, transport, duurzaamheid, klimaatbeheersing, energiewinning, natuurontwikkeling e.d.) zijn vaak verweven met vraagstukken op nationaal, internationaal of zelfs mondiaal niveau. Ook voor de Wadden is die tendens nadrukkelijk
zichtbaar, met name op de eigenlijke Waddenzee. Daarbij komt dat middelen (kennis,
financiën, bevoegdheden, eigendom, technische voorzieningen, et cetera) veelal versnipperd zijn en dan alleen effectief in te zetten zijn als stakeholders rondom gedeelde
waarden coalities vormen.
Daarbij past in veel gevallen ook een andere rol van de (rijks)overheid. Het gaat dan
niet langer alleen maar om een optimale sturing op maatschappelijke processen vanuit
een bovengeschikte positie, maar om het heruitvinden van nieuwe verhoudingen met
betrokken maatschappelijke partners vanuit gedeelde belangen en mogelijkheden. Dit
krachtenveld vormt een voortdurend verschuivend palet, dat kan verschillen per thema
en dat ook om continue monitoring vraagt en waar nodig om herijking en bijstelling van
de haalbaarheid van ambities en doelstellingen.

44

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

In die nieuwe verhoudingen bepaalt de (rijks)overheid haar rol niet eenzijdig, maar in
nauwe afstemming met de maatschappelijke en bestuurlijke partners (medeoverheden
in samenwerking, ketenpartners, burgers, maatschappelijke organisaties, bedrijven,
instellingen en andere collectieven) en de behoefte van het maatschappelijk veld. Dit
vraagt ook om een creatieve(re) en multidimensionale inzet van het areaal aan instrumenten en middelen dat de overheid ter beschikking staat.

3.2.2

Rollen en sturingsfilosofie

De rol van de rijksoverheid is hierdoor ook niet langer eenduidig, maar afhankelijk van
de aard van de opgave, de geformuleerde ambities en het zelforganiserend vermogen
van het maatschappelijk veld. Per onderwerp en per opgave zullen politiek en bestuur
moeten bepalen én expliciteren welke rol zij voor zichzelf zien weggelegd en welke

Bijgaande figuur legt bij die rolkeuze een relatie tussen het belang en de invloed of stu-

instrumenten zij hanteren om die rol vorm te geven.

ringsmogelijkheden (bevoegdheden, middelen) die de overheid ter beschikking staan.

De Raad voor het Openbaar Bestuur geeft voor de invulling van die rollen houvast. In

Duidelijk mag zijn dat niet één rol in het algemeen de ideale of beste is. De regulerende

het rapport ‘Loslaten in vertrouwen’ beschrijft de Raad vijf roltypen als oplopende tre-

rol is een traditionele, maar ook de zwaarste die de overheid kan kiezen. Nieuwe regie

den van een overheidsparticipatietrap.

impliceert het maken van weloverwogen keuzes die rekening houden met de situatie

2

en het onderwerp.
Dit zijn:
•

loslaten;

De Omgevingswet, waarvan de werking in hoofdstuk 6 is toegelicht, faciliteert die keu-

•

faciliteren;

zes door de mogelijkheden die het instrumentarium van de wet biedt. De rollen kunnen

•

stimuleren;

tot uitdrukking komen in bijvoorbeeld een nationale omgevingsvisie, het Besluit Kwa-

•

regisseren;

liteit Leefomgeving (Bkl), een programma, een projectbesluit of een omgevingsplan.

•

reguleren.
Belangrijk daarbij is dat de rijksoverheid vanuit de gekozen rollen tot maatwerk kan

‘Loslaten in vertrouwen. Naar een nieuwe verhouding tussen overheid, markt én samenleving’,
Raad voor het Openbaar Bestuur, december 2012.

2

komen en die positie kan innemen die past bij de betreffende opgave en actor en daarbij
ook de flexibiliteit aan de dag kan leggen die gelet op de aard van het vraagstuk nodig is.

P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

45

3.2.3

Juridisch-planologisch kader

moeten worden gezocht in mogelijkheden voor incidentele afwijking van de norm. Het
risico dat ontstaat bij toepassing op al te dynamische vraagstukken is dat afwijkingen

Onze inzet is om beleidsopties aan te bieden die meebewegen met bovenstaande dy-

meer regel dan uitzondering worden waardoor het kader bij belanghebbenden als knel-

namiek. De opties zijn opgesteld vanuit drie basale ruimtelijke sturingsconcepten, die

lend kan worden ervaren, zeker als onvoorziene ontwikkelingen nopen tot het zoeken

rekening houden met bovengenoemde roltypen. Wij maken uit deze sturingsconcep-

naar nieuwe evenwichten.

ten geen keuze, maar geven per thema de overwegingen aan die aan deze keuze ten

Voor het waddengebied gaat het om die waarden die een onder- of bovengrens heb-

grondslag kunnen liggen. Aan de hand hiervan kunnen bewuste keuzes voor de inzet

ben en in feite ‘ononderhandelbaar’ zijn. Een grens waar je niet overheen moet.

en inrichting van het te hanteren instrumentarium worden gemaakt.
B. Uitnodigen:
De drie sturingsconcepten zijn:

Deze nieuwere vorm van juridisch-planologische interventie gaat uit van het principe

•

Wel of niet toelaten.

dat de overheid zich terug trekt en ruimte geeft aan andere partijen om vorm en richting

•

Uitnodigen.

te geven aan de uitvoering van het ruimtelijk beleid.

•

Beïnvloeden van netwerken (win-win/onderhandelen).
De overheid richt zich op het vinden van synergie in ambities. Wanneer de overheid

A. Wel of niet toelaten:

beschikt over middelen (bevoegdheden, geld, kennis, eigendom) om dit beleid vorm

Het functioneel-ruimtelijk kader is sterk regulerend en wordt gevormd door vrij concreet

te geven worden deze vooral faciliterend ingezet. Bij het ontbreken daarvan laat de

te omschrijven wat wel en niet is toegestaan en onder welke condities uitzonderingen

overheid los (gering belang) of stimuleert zij andere partijen (aanwezigheid belang).

zijn toegestaan.

Juridisch-planologisch wordt binnen een globaal kader een aantal minimum condities
gedefinieerd en worden belanghebbenden uitgenodigd om daarboven gezamenlijk

Dit vereist een helder eindbeeld en/of vastomlijnd doel van de aan te pakken opgave.

kaderstellende afspraken te maken. De overheid toetst voor haar inzet of de minimum-

Het voordeel is hier dat verhoudingen tussen waarden en belangen worden vastgelegd

voorwaarden in acht worden genomen en of de afspraken tussen belanghebbenden

in een evenwicht dat voor alle partijen voor langere tijd helderheid schept. Het vereist

voldoen aan ontwikkelingsgerichte uitgangspunten.

ook dat partijen zich gehouden zien om hierbinnen aan hun deel uitvoering of invulling
te geven. En dat overheden in verband daarmee veelal niet alleen in een regulerende,

Voordeel is hier dat actoren binnen het maatschappelijk krachtenveld zelf een optimum

maar ook in een repressieve (controlerende en handhavende) rol komen.

zoeken met breed draagvlak. Nadelen zijn onder meer het relatief onverplichte karakter
van overheidsbeleid en het gebrek aan regie op ongelijkwaardige posities van actoren

46

Een dergelijk kader leent zich in het algemeen beter voor bescherming en beheer (con-

in termen van capaciteit en kennis. Uitnodigingsplanologie hoort bij een vorm van or-

servering) van vooraf gedefinieerde waarden, dan voor ontwikkeling. Flexibiliteit zal

ganische gebiedsontwikkeling omdat het vooral de maatschappij is die, zonder of met

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

weinig sturing van bovenaf, bepaalt waar en wanneer en in welke samenstelling van

Het ruimtelijk kader wordt dan gevormd door de uitgangspunten van ontwikkeling en

actoren zij over gaat tot ontwikkeling.

beheer (op hoofdlijnen) vast te leggen, waarbij vooraf de ruimte wordt bepaald die

Voorbeelden zijn onder andere het Marconi-project en het Groninger Verdienmodel.

belanghebbenden voor eigen invulling hebben. Aanvullend kunnen ook niet-juridische
instrumenten deel van de spelregels uitmaken.

C. Netwerken- of samenwerken:

Denk hierbij ook aan convenanten, subsidies, concessies, handhavingsafspraken et

Uitnodigingsplanologie evolueert tot netwerkplanologie als de overheid zich bewust is

cetera. Hiermee kan worden geïnitieerd dat partijen vanuit hun belangen rondom the-

van het maatschappelijke krachtenveld en hierop door inzet van haar middelen gericht

ma’s coalities gaan vormen en binnen het geformuleerde kader met elkaar inspelen op

regie gaat voeren.

zich aandienende opgaven. Een heel treffend voorbeeld, dicht bij huis, is Planet Texel,

3

waarbij Texel op basis van gedeelde kernwaarden zeven principes heeft benoemd als
Deze regie kan verschillende vormen aannemen, afhankelijk van de vraag of er lo-

leidraad voor toekomstige ontwikkelingen. Hierbij is het vertrouwen in de kracht van de

kale beleidsruimte wordt geboden en er sprake moet zijn van een ‘doorzettingsmacht’.

symbiose tussen toerisme, economie, ecologie en landschap heel krachtig vormgege-

Partners+Pröpper onderscheiden aan de hand hiervan vier regietypen: beheersgerich-

ven en verbeeld.

te regie, uitvoeringsgerichte regie, visionaire regie en faciliterende regie .
4

Het rijk heeft hierbij de taak om met haar instrumentarium te bepalen of regionale of
Juridisch-planologisch kan netwerkplanologie worden ondersteund door een ruim-

lokale speelruimte gewenst is, wat de reikwijdte van de benodigde regie is, wie die re-

telijk kader met spelregels die het maatschappelijk krachtenveld in al zijn dimensies

gie gaat voeren (rijk, provincies of gemeenten) en welk regietype hiervoor vereist is. Op

aansturen. Dit kan bijvoorbeeld door het aanbrengen van zoneringen, het daarbinnen

basis hiervan moet het rijk vervolgens bepalen aan welke voorwaarden moet worden

duidelijk prioriteren van waarden en belangen, het hanteren van maatwerkvoorschriften

voldaan om zichzelf of anderen in staat te stellen om die regierol te spelen.

en –regels, doel- in plaats van middelregulering of het beschrijven van afwegingsprocessen met het oog op die doelrealisering zonder dat te bereiken resultaten concreet

Reguleren blijft een instrument dat het rijk daarbij kan inzetten, namelijk voor thema’s

worden vastgelegd.

die weinig of geen speelruimte kunnen verdragen en/of een sterke doorzettingsmacht
(al dan niet rechtstreeks of als ‘stok achter de deur’) vereisen. Tegelijk betekent een
netwerkwerkbenadering wel dat het rijk daar waar mogelijk voor een bescheiden profilering kiest. De vitaliteit van de samenleving krijgt immers meer ruimte als de over-

Onder regie wordt hier verstaan: “een bijzondere vorm van sturen gericht op de afstemming van
actoren, hun doe-len en handelingen tot een min of meer samenhangend geheel, met het oog op
een bepaald resultaat.” Partners+Pröpper, 2004.
4
Partners+Pröpper, Lokale regie uit macht of onmacht? Onderzoek naar de optimalisering van de
gemeentelijke regiefunctie, Vught 2004.
3

heid de overheidsparticipatietrap zo min mogelijk beklimt. Voordelen hiervan zijn onder
meer dat per initiatief een evenwicht gevonden kan worden dat bijdraagt aan herstel- en
ontwikkeling, dat de overheid participeert en belanghebbenden zelf naar een optimum
zoeken. Nadelen zijn onder meer dat onderhandelingsbereidheid en onderhandelings-

P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

47

vaardigheid van belanghebbenden niet altijd kan worden gegarandeerd en de demo-

3.3

Grensoverschrijdend denken en handelen

cratische legitimiteit van afspraken een terugkerend onderwerp van discussie kan zijn.
De huidige SVW hanteert een onderscheid in het zogenaamde Pkb-gebied en het waddengebied.

Werken met sturingsconcepten
Deze sturingsconcepten bieden bestuurders houvast om inhoudelijk te beoordelen
welke elementen uit de bestaande Structuurvisie behouden kunnen worden (ofwel

Waddenzee

direct kunnen worden omgezet in een nieuw kader), welke reparatie of actualisatie

Wij spreken in dit document over Waddenzee als het gaat over het Pkb-gebied. De

eventueel nodig is en welke werkelijke verandering men, binnen het beschikbare in-

grens hiervan loopt van het zeegebied van Den Helder tot de rijksgrens met Duitsland

strumentarium, wil bewerkstelligen. Vervolgens kan men bepalen - mogelijk per thema

in de Dollard en met inbegrip van het tussen Nederland en Duitsland betwiste gebied in

en op basis van het vertrouwen in de effectiviteit van de planologische opties - of men

het Eemsestuarium. Aan de noordkant wordt dit gebied begrensd door de buitenteen

een kader vastlegt of partijen uitnodigt op basis van minimale condities dan wel ruimte

van de hoogwaterkeringen, havendammen en de havenmondingen en veerdammen

geeft voor creativiteit. Of een combinatie hiervan.

aan de Waddenzeezijde van de eilanden en bij het ontbreken daarvan omvat het de
kwelders en platen van de Waddenzeekust van de eilanden. En een deel van de zeega-

De druk op het waddengebied, op basis van uiteenlopende ambities en ontwikkelin-

ten tussen de eilanden. Aan de zuidzijde ligt de grens bij de buitenteen van de hoogwa-

gen, neemt de komende decennia op alle niveaus toe. Voor dit kwetsbare natuurgebied

terkeringen, havendammen en de havenmondingen en veerdammen van het vasteland

van internationaal belang is integrale regie daarom noodzakelijk. Waarden en belangen

van Noord-Holland, Fryslân en Groningen en bij de buitenteen van de Afsluitdijk.

kunnen dan integraal worden afgewogen en geprioriteerd. Alle bestuurslagen moeten
hierin hun verantwoordelijkheid nemen en belanghebbenden moeten daarbij intensief

Waddengebied

worden betrokken.

Onder het waddengebied wordt in de SVW verstaan de Waddenzee, de Waddeneilanden, de zeegaten tussen de eilanden, de Noordzeekustzone tot drie zeemijl uit de kust

In de Beleidsverkenning worden hierin geen keuze gemaakt voor één sturingsconcept.

en het grondgebied van de aan de Waddenzee grenzende vastelandsgemeenten.

Wel zijn in Deel 2, hoofdstuk 2 bij de diverse beleidsthema’s verschillende opties aangereikt variërend tussen vastleggen van een ondergrens tot het bieden van beleids-

Externe werking

ruimte voor creatieve oplossingen.

Het in de SVW geformuleerde beleid heeft ook betrekking op ontwikkelingen buiten het
Pkb-gebied, voor zo ver deze van directe betekenis zijn voor het Pkb-gebied zelf. Dit is
de zogenaamde externe werking.

48

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

Beleving van grenzen verandert
In de volgende hoofdstukken kunt u lezen dat de afgelopen tien jaar de beleving van

In Deel 2, hoofdstuk 2 zijn, naast het hanteren van de huidige begrenzing, enkele va-

grenzen aan het veranderen is. Thema’s als toerisme, waterveiligheid, nieuwe vormen

rianten benoemd waarbij de begrenzing van de Waddenzee wordt losgelaten en ver-

van landbouw, energie en ecologie zorgen voor toenemende samenhang in beleid en

ruimd. Dit zijn het hanteren van de grenzen van de vogelrichtlijn, het loslaten van het

maatregelen binnen- en buiten de dijken. Dit brengt de vraag met zich mee of in een

onderscheid tussen Waddenzee en waddengebied en het thematisch begrenzen. Alle

nieuwe fase het anders, meer vanuit samenhang, denken en handelen met betrekking

vormen hebben hun voor- en nadelen.

tot grenzen kansen biedt.
Bestuurlijke begrenzing
De discussie over begrenzing is inherent aan de benadering van het Wad als systeem

Bij de discussie over begrenzing is het nuttig onderscheid te maken tussen politiek-

(ecologisch, economisch, cultuurhistorisch et cetera). Een systeem kent geen harde

bestuurlijke en inhoudelijke grenzen. Zo kent het waddengebied 17 gemeenten en

grenzen, maar vertoont juist samenhang en interactie met het omliggende gebied. Het

drie provincies en vier waterschappen. Elke bestuurslaag is verantwoordelijk voor zijn

karakter van de begrenzing varieert met de dynamiek van een specifiek thema of juist

eigen gebied. Een herbegrenzing van dit bestuurlijke domein zal snel de vraag op-

de samenhang tussen thema’s.

roepen welke andere grens opportuun is. Deze Beleidsverkenning richt zich niet op
P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

49

een eventuele herziening van bestuurlijke grenzen. Wel zien we reden om vanuit het

Westergo was omstreeks het jaar 500 zelfs helemaal door water omsloten. Een ver-

systeemperspectief het belang van samenhang te benadrukken en gaan we ervan uit

gelijkbaar voorbeeld is het Groningse Middag-Humsterland. Dit is terug te zien in het

dat de politiek-bestuurlijke begrenzing geen belemmering kan zijn voor de gezamenlijk

terpen- en wierdenlandschap van de gebieden die regelmatig overstroomden en dat

werken aan grensoverschrijdende inhoudelijke opgaven.

terug te vinden is tot in West-Friesland (Noord-Holland). Ook Schagen is bijvoorbeeld
ooit begonnen als terpdorp, terwijl het nabijgelegen Wieringen vroeger een eiland was,

Inhoudelijke grenzen

net als Texel. Terpen waren hier niet nodig, omdat men kon wonen op de hogere kei-

Beleidsmatig en qua rechtszekerheid kan er behoefte bestaan om grenzen ondubbel-

leem- en dekzandruggen op deze eilanden. Cultuurhistorisch gezien maakt dit land-

zinnig te duiden. Zo ook in de SVW/Pkb. De neiging bestaat dan om die de grenzen

schap in al zijn facetten dan ook zeker onderdeel uit van het waddengebied.

leggen bij de huidige zeedijken (‘teen van de hoogwaterkeringen’ et cetera).
Vanuit andere thema’s of perspectieven kan een vergelijkbaar verhaal worden verteld
Echter: vroeger waren er geen dijken en strekte de Waddenzee zich ver landinwaarts

met weer andere begrenzingen. Denk ruimtelijk bijvoorbeeld aan IJsselmeer, Marker-

uit. Door verbreding van zeearmen (De Boorne en De Marne) is bijvoorbeeld de Mid-

meer, Lauwersmeer en functioneel (ecologisch) aan de Flyway en de Swimway. Vissen

delzee ontstaan. Die Middelzee reikte tot ver in Friesland en bijvoorbeeld het gebied

in de Waddenzee gedragen zich immers niet ineens anders doordat ze een juridische
of beleidsgrens over zwemmen (denk aan de Afsluitdijk en de vismigratierivier), dus

Paleografische kaart Noord-Nederland ca 800 n. Chr.

beleids- of juridische aspecten moeten ook worden genuanceerd.
Een voorbeeld vormen de windturbines, die vanuit het regime van de SVW wel aan de
ecologisch gevoelige luwe zijde van de Afsluitdijk mogen komen (hier foerageren juist
veel vogels), maar niet aan de meer windrijke zuidwestelijke Waddenzijde, omdat dit
vanuit de landschappelijke openheid niet zou mogen. Gelet op de landschappelijke
impact van hedendaagse turbines zijn die paar honderd meter natuurlijk verwaarloosbaar, terwijl in ecologisch en energetisch opzicht winst valt te behalen door de turbines
in SVW/Pkb-gebied te plaatsen.
Het systeem is dus zowel functioneel als ruimtelijk dynamisch en (nog steeds) in beweging (veranderende geulen en eilandgrenzen, nieuwe gaten en platen, verlanding/
kweldervorming, zeespiegelstijging, bodemdaling (o.a. door gas- en zoutwinning et
cetera)).

50

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

Het verdient dus aanbeveling om juridisch noodzakelijke ‘harde’ begrenzing waar nodig thematisch nuanceren. Hierbij kunnen termen als indicatief, richtinggevend, bin-

3.4

Overkoepelend en integraal sturend
ontwikkelperspectief

dend, scherp of vaag worden gehanteerd.
Vanuit een actuele maatwerkbenadering op gebied van beleid en beheer wordt erva-

Hieronder is uiteengezet wat bedoeld wordt met een intersectoraal ontwikkelperspectief

ring opgedaan met de kombergingsbenadering. Een komberging is vanuit morfolo-

voor het waddengebied. Je zou het in termen van de Omgevingswet een omgevings-

gisch, hydrodynamisch en ecologisch perspectief een eenheid. Een komberging volgt

visie voor het waddengebied kunnen noemen. Een overkoepelend kader dient er toe

het wantij, omvat eilanden, zeegaten en zoekt de relatie met het vaste land. Tussen

om het natuurbelang op een hoger beleidsmatig niveau dan dat van separate projecten

kombergingen zijn inhoudelijke verschillen en soms ook verschillende netwerken ac-

in verband te brengen met zich aandienende ontwikkelingen en opgaven (ook min of

tief. De komende jaren zou deze benadering kunnen worden uitgewerkt, waarbij direct

meer autonome). Zeker waar deze tot een toename van de druk op natuurwaarden

aandacht moet zijn voor samenhang tussen de kombergingen. Er zijn immers ook veel

kunnen leiden. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan zeespiegelstijging en wa-

kombergings-overstijgende factoren in het waddengebied.

terveiligheid, bereikbaarheid en transport, toename van recreatie, havenontwikkeling,
energiewinning, voedselvoorziening/visserij/teelt, bouwen in de kustzone et cetera.

Vrees voor nieuwe grenzen
In de discussie over herbegrenzing wordt de vrees uitgesproken dat de Waddenzee-

Het ontwikkelperspectief is bedoeld om natuurwaarden niet alleen te kunnen behou-

bescherming ook de bescherming op de eilanden en het vaste land zal gaan beheer-

den en zonodig te versterken, maar ook om te kunnen beoordelen of, hoe en onder

sen en dat hiermee ‘de zaak op slot gaat’. Ook klinkt het argument dat de autonomie

welke voorwaarden natuurwaarden meeliftend op deze ontwikkelingen kunnen worden

van verschillende bestuurslagen hiermee in het geding kan komen.

hersteld, uitgebouwd of (door)ontwikkeld.

Het is van belang deze vrees expliciet aan de orde te laten komen en in goed overleg

Natuur wordt daarmee een sturend onderdeel in een integraal toetsingskader waar-

te bepalen welke vrijheden of beperkingen wel of niet nuttig zijn met het oog op het

mee ontwikkelingen in het waddengebied kunnen worden beoordeeld en begeleid. De

behalen van de doelstellingen van de SVW. Hierbij kan het geen kwaad te memoreren

borging vindt plaats via de Natura 2000-toets in de omgevingsvergunning, specifieke

dat de grensbepaling van het Pkb-gebied direct gekoppeld was aan de bepalingen met

instrumenten zoals het Natura 2000-beheerplan en toegangsbeperkingsbesluiten, en

betrekking tot externe werking. In feite zijn hiermee de effecten van activiteiten op het

het generieke instrumentarium van de Omgevingswet, waaronder het omgevingsplan.

vaste land en de eilanden al gekoppeld aan de invloed op de Waddenzee.
Projecten en maatregelen worden in het ontwikkelperspectief beoordeeld. Het belang
van de natuur kan daarbij breder worden gediend dan met mitigerende of – in heel uitzonderlijke situaties - compenserende maatregelen alleen. Natuurbouw (zoals Building
with Nature en andere maatregelen die leiden tot systeemherstel) krijgt een zelfstandiP2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

51

ge plek in het ontwikkelperspectief en kan daarmee op voorhand dienen als tegenwicht

herijkt. Dit stelt ook eisen aan het proces, waarbij alle betrokken partijen mede vanuit

voor andere ruimtelijke ingrepen.

hun wettelijke zorgplicht hun uitdagingen, opgaven en ambities in het ontwikkelperspectief moeten kunnen inbrengen.

Als de natuurwaarden op voorhand op orde zijn gebracht en extra natuurkwaliteit of
oppervlakte is gerealiseerd ten opzichte van de instandhoudingsdoelstellingen voor

Het perspectief legt daarmee ook de basis voor een afsprakenkader met spelregels van

de Natura 2000-gebieden als verankerd in het aanwijzingsbesluit en uitgewerkt in het

waaruit partijen aan hun deel van het perspectief invulling geven. In Algemene Maatre-

beheerplan voor het gebied kunnen ruimtelijke projecten die passen in het ontwikke-

gelen van Bestuur (AMvB’s) of provinciale verordeningen kunnen de uitgangspunten

lingsperspectief gemakkelijker worden toegestaan, door een beroep te doen op de op

of hoofdlijnen van deze afsprakenkaders worden vastgelegd. Hierbij kunnen waarden

voorhand gecreëerde buffer. Dat laat onverlet dat zowel het plan waarin een en ander

(bijvoorbeeld natuur of veiligheid) worden geprioriteerd. Ook kunnen hier door de over-

is uitgewerkt als het individuele project op grond van artikel 6, derde lid, van de Habita-

heid omgevingswaarden (bijvoorbeeld voor natuurontwikkeling of kustverdediging)

trichtlijn op voorhand passend zullen moeten worden beoordeeld, tenzij in de plantoets

met daarop gerichte programma’s aan worden gekoppeld.

op voorhand het concrete project volledig is meegenomen. Het ontwikkelperspectief is
daarmee ook (plan)merplichtig. De passende beoordeling zal gelet op de gecreëerde

Voor realisatie van het ontwikkelperspectief kunnen omgevingsplannen, projectbeslui-

buffer evenwel eerder tot de conclusie leiden dat het project niet leidt tot aantasting van

ten of omgevingsvergunningen worden ingezet. De uitvoering kan worden gekoppeld

de natuurlijke kenmerken en de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen niet in

aan instrumenten als convenanten, subsidies (o.a. Waddenfonds) of verhandelbare/

gevaar brengt.

verplaatsbare ontwikkelrechten. Omgevingsplannen krijgen hiermee zelf ook meer het

In bijzondere situaties kan het ontwikkelperspectief ook richting geven aan de natuur-

karakter van een (maatschappelijk) convenant.

buffer als compensatie voor ruimtelijke projecten, hierbij moet wel worden voldaan aan
de toets op alternatieven, dwingende reden van groot openbaar belang en compen-

Voorbeelden van gebiedsgerichte ontwikkelperspectieven zijn Planet Texel, het ge-

satie volgens artikel 6 lid 4 van de Habitatrichtlijn. De richtlijn laat alleen bij dwingende

biedsperspectief Noordwest Overijssel en de ontwikkelperspectieven voor natuurlijke

redenen van groot openbaar belang aantasting van die doelstellingen in een gebied

recreatie in Drenthe. Ook het project ‘Ruimte voor de Rivier’ biedt veel elementen die

toe, onder de voorwaarde dat er geen reële alternatieven zijn en adequate natuurcom-

voor een mogelijk proces in het waddengebied houvast geven.

pensatie wordt geboden voor de aangetaste natuurwaarden zodanig dat het Natura
4

2000-netwerk intact blijft.
Dynamisch toekomstbeeld
Het ontwikkelperspectief biedt met nadruk geen eindplaatje of blauwdruk maar een dynamisch toekomstbeeld, dat in het licht van actuele ontwikkelingen, waar nodig, wordt

52

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

ht huidige ambities en nieuwe beleidsdoelen

P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

53

HOOFDSTUK 4
HUIDIGE AMBITIES EN NIEUWE BELEIDSDOELEN

54

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

4.1

Inleiding

wing in de documenten zit, is overigens niet per se negatief. Hieruit komt ook naar
voren dat er sprake is van relatief grote beleidsconsistentie en beleidsconsensus tus-

Uit een groslijst van ca. 200 (inter)nationale, regionale en lokale ambitie- en beleidska-

sen overheden en verrassend vaak ook stakeholders. Vanwege deze consistentie zal in

ders, verschenen na vaststelling van SVW in 2007, zijn in eerste instantie 30 documen-

onderstaand inhoudelijk overzicht niet steeds verwezen worden naar alle documenten

ten geselecteerd. Deze documenten, die met elkaar een gebiedsdekkend en integraal

waarin een specifiek thema is benoemd.

beeld zouden moeten vormen van alle ideevorming in en rondom het waddengebied,
zijn nader onderzocht om inzicht te krijgen in de huidige ambities en op welke punten

Met het oog op deze consistentie is het onderscheid tussen vastgestelde wettelijke

de Structuurvisie herzien zou moeten worden.

beleidskaders en door meerdere betrokken partijen vastgestelde inspiratiedocumenten
en uitvoeringsprogramma’s in deze paragraaf niet steeds expliciet aangegeven. Als

In een later stadium zijn ruim 40 documenten toegevoegd op thema’s die in gesprek-

het om een geïsoleerde opmerking – slechts in één document – gaat, is dit aangeven.

ken met derden zijn aangereikt en mogelijk een hiaat opvulden in onze eerste selectie.
Passages met de blik op de langere termijn, tot 2030, 2050 of zelfs verder, krijgen in dit
Zo ontstond er een lijst met documenten, zoals de Structuurvisie Infrastructuur en

hoofdstuk relatief meer aandacht dan beleid voor de korte termijn. Evenals passages

Ruimte (SVIR), de Natuurambitie Grote Wateren, Wadden van Allure, Leven met de
Wadden, Programma Rijke Waddenzee (PRW), Deltaprogramma Wadden, Programma
Waddenzeehavens, uitwerkingen Kaderrichtlijn Water (KRW), beheerplannen Natura
2000, trilaterale samenwerking, convenanten gericht op zeehavens, vaarrecreatie, visserij en op enkele provinciale en gemeentelijke gebiedsvisies. Met elkaar bieden zij een
goed beeld van de huidige ambities en beleidsdoelen, dat in de maanden juli 2016-januari 2017 in gesprekken met de projectgroep, klankbordgroep en andere belanghebbenden is getoetst en aangescherpt.
Consistentie in beleidsdocumenten
De overlap tussen de documenten is opvallend. De hoofddoelstellingen van SVW zijn
veelal impliciet of expliciet vertaald in recentere beleidsstukken. Hiermee zijn de meeste
documenten niet werkelijk vernieuwend. Inhoudelijk zijn er door meer detaillering in
een gebied of op een specifieke nieuwe thematiek uiteraard wel accentverschillen in
nieuw gepubliceerde documenten. Dat er op de hoofddoelstellingen niet veel vernieuP2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

55

die meer gericht zijn op herstel en ontwikkeling dan op bescherming van de Wad-

4.2

Inhoud

denzee. Dit is geen diskwalificatie van de enorme inspanningen die nu al, bijvoorbeeld
vastgelegd in de Natura 2000-beheerplannen, nodig zijn om het beschermingsbeleid
voor de relatief korte termijn te realiseren. Veel natuurbeschermingsdoelen zijn voor de

4.2.1 Klimaat (veiligheid), dynamisch beheer, natuur en open
landschap

komende drie tot zes jaar geborgd, vooral in trilaterale afspraken met Duitsland en Denemarken, in Natura 2000-beheerplannen en in natuurwetgeving. Dat zijn uitkomsten

De hoofddoelstelling voor de Waddenzee is de duurzame bescherming en ontwikke-

van jarenlange processen. Daar staat tegenover dat ons de noodzaak is gebleken om

ling van de Waddenzee als natuurgebied en het behoud van het unieke open land-

de inzet op de realisatie van de herstel- en ontwikkelingsdoelstellingen verder te vergro-

schap, aldus de Structuurvisie Wadden. De talrijke documenten op lokaal, regionaal

ten. De Evaluatie Structuurvisie en bijvoorbeeld het RCW benadrukten het belang voor

en bovenregionaal niveau verwijzen consequent naar het (inter)nationale belang voor

deze extra aandacht voor natuurontwikkeling.

natuur en beleving van de natuur. Vanuit de SVIR wordt hier invulling aan gegeven door
de focus te leggen op internationale samenwerking waarbij er expliciet gezocht wordt

Het gaat dus, in de eerste plaats, om de vraag wat de opvallendste veranderingen en

naar een koppeling tussen energie en natuur, en waterveiligheid en milieukwaliteit. De

verschuivingen ten opzicht van de Structuurvisie zijn die wij - op hoofdlijnen - consta-

koppeling tussen deze facetten kan herleid worden uit de eisen die UNESCO stelt om

teren.

de titel ‘natuurlijk Werelderfgoed’ te mogen dragen.
Dynamisch kustbeheer langs de eilanden: zachtere randen langs het Wad
De eilanden en het intergetijdengebied vormen een buffer tegen de hoge golven van
de Noordzee. Het is van belang deze bufferende werking te behouden als het klimaat
verandert, met zo natuurlijk mogelijk maatregelen, stelt het Deltaprogramma (2015).
De voorkeursstrategie Waddengebied (Deltaprogramma 2016) richt zich op de hoofdlijnen innovatieve en integrale primaire keringen, de zandige strategie voor het intergetijdengebied en per eiland een integrale veiligheidsstrategie. Voor beheer en onderhoud van de zandige kust langs de eilanden wordt het reeds bestaande dynamisch
(suppletie) kustbeheer voortgezet. Tegelijkertijd heeft het waddengebied te maken met
natuurlijke bodemdaling en bodemdaling als gevolg van de winning van delfstoffen en
met gevolgen van klimaatverandering, zoals zeespiegelstijging.

56

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

Primaire keringen moeten ook in de toekomst op orde zijn om het overstromingsrisico
te beperken. Hierin is een verschuiving te zien van aanpak. Waarbij er voorheen ingezet
werd op harde keringen, wordt er in 2030-2050 veel meer focus gelegd op de natuurlijke aangroei van slib en zand in het waddengebied en met innovaties bij de primaire
waterkeringen.
Dit is terug te zien aan de grote waarde die er in de natuurambitie Grote Wateren,
aangevuld door provinciale beleidsdocumenten (Omgevingsvisie Provincie Groningen,
Structuurvisie ‘trots op Ruimte’ Provincie Friesland, Structuurvisie Noord-Holland en
natuurbeheerplannen provincies Groningen, Friesland, Noord-Holland), wordt gegeven aan het herstel van het kwelderlandschap.
Dit landschap heeft een belangrijke cultuurhistorische waarde. Daarnaast geven vrijwel
alle hierboven genoemde documenten aan dat kwelders kunnen dienen als een, zij
het beperkte, natuurlijke buffer tijdens hoog water. Tevens vervullen zij een grote rol in
het realiseren van zoet-zout/land-water overgangen die de afgelopen jaren wereldwijd
afgenomen zijn. In 2050 moet het waddengebied nog meer dan dat het nu is, een fijne
tussenstop zijn voor trekvogels in hun route naar het noorden. Dit betekent dat naast
het verhogen van het kwelderareaal, de kwaliteit van het water en de bodem op orde
moeten zijn zodat vogels voldoende kunnen foerageren voordat zij hun weg vervolgen.
Regionale vertaling dynamische processen
‘Trots op Ruimte’ (Provincie Friesland) beschrijft dat het systeem van de Wadden gerespecteerd moet worden zoals het altijd al gefunctioneerd heeft. Dit betekent inzetten
op dynamisch kustbeheer, waardoor water en wind weer de vormende factoren van het
gebied kunnen worden. Qua ingrepen in het landschap betekent dit het herstellen van
oude slenkpatronen, toelaten van verstuiving en inzetten op land-water overgangen
respectievelijk zoet-zout overgangen.
P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

57

De Provincie Noord-Holland sluit hierop aan met een kleine accentverschuiving gericht

open en afwisselende landschap waarin zeldzame plant- en diersoorten zich weten te

op het behoud van ongestoorde broedplaatsen en hoogwatervluchtplaatsen voor wei-

handhaven op de grens van land en water, aldus PRW.

de- en trekvogels. In lijn van het bovenstaande streeft de natuurambitie Grote Wateren
er in 2050 en verder naar dat het Nederlandse waddengebied een intergetijdengebied

De omgevingsvisie van de Provincie Groningen stelt daarnaast dat de handhaving en

is, rijk aan natuurwaarden, rust, ruimte en schoonheid. Het gebied is schoon, open, stil

versterking van openheid, eigenheid, stilte en duisternis hebben bijgedragen aan de

en ’s nachts donker. Dynamische processen krijgen op de koppen en staarten van de

verbetering van de kwaliteiten en waarden van het waddengebied in zijn geheel.

Waddeneilanden zo veel mogelijk de ruimte. De natuurlijke dynamiek van wind en zee
Het thema openheid wordt evenwel niet altijd geconcretiseerd en daar waar het con-

ordent de sedimenthuishouding van het gebied.

creet is, liggen niet altijd expliciete relaties met bovenliggende beleidskaders. Onlangs
Openheid van het landschap

werd dit bevestigd in de ‘Monitor Infrastructuur en Ruimte’ van september 2016. Hierin

Openheid en de bedreiging hiervan aan de randen van het wad is een terugkomend

werd beschreven dat het nog onduidelijk is hoe openheid zijn doorwerking vindt in

thema in veel beleidsdocumenten.

provinciale en gemeentelijke beleidsdocumenten.

Wadden van Allure schrijft over openheid, relatieve rust en leegte dat dit de beleving

4.2.2

Duurzaamheid en economie

van het natuurgebied bepaalt. Openheid wordt aangemerkt als een kernwaarde van het
gebied. De hoofddoelen van ‘Wadden van Allure’ zijn:

De thema’s duurzaamheid en economie spelen een grote rol bij de ontwikkelingen in

1.

Het versterken en optimaal kunnen beleven van de fysieke en ecologische

het waddengebied, op de eilanden, bij de Waddenzeehavens en de daaraan gekop-

kwaliteiten van het Waddengebied;

pelde economische activiteiten.

2.

Het bieden van ruimte voor sociaaleconomische ontwikkeling, wonen, werken, recreatie en innovatie.

‘Programma naar een Rijke Waddenzee’ zet bijvoorbeeld in op transities naar een

De invulling van deze beide hoofddoelstellingen moet passen binnen de kernwaarde

duurzaam medegebruik (visserij, havens, scheepvaart en toerisme). ‘Wadden van Al-

‘openheid’ waarbij het unieke open landschap voorop staat.

lure’ stelt dat in 2030 de Waddenzeehavens geslaagd zijn in het uitbouwen van hun
eigen profiel. Ze hebben hun sterke kanten en daaraan gekoppelde economische ac-

Wadden van Allure verwijst naar het programma PRW, dat hier een voorzet voor heeft

tiviteiten verder versterkt, juist door onderling samen te werken vanuit de afgesproken

gedaan. Het doel is dan ook om de ingezette lijn van PRW, namelijk het vergroten

havenspecialisatie. De concurrentiepositie van de Waddenzeehavens is daarmee ver-

van het bewustzijn over de waarden en kwetsbaarheden van het ecosysteem van het

hoogd. Dit betekent tegelijkertijd dat de Waddenzeehavens zich duurzaam ontwikkelen

Waddengebied, voort te zetten. In 2030 bezoeken mensen het gebied en genieten zij

op een wijze die recht doet aan het Waddengebied als UNESCO-werelderfgoed.

van het samenspel van wind, water en golven. Zij laten zich verrassen door het unieke

58

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

Verduurzaming havens

Randvoorwaarden voor vissen

De havens hebben zich gespecialiseerd op offshore (wind)energie in Den Helder en

De visserij vormt een belangrijke inkomensbron voor een groep bewoners van het wad-

Eemshaven, data en jacht- en scheepsbouw (Harlingen). In de Eemshaven is naast

dengebied. Echter de laatste decennia is de visstand in het waddengebied gedaald.

energie ook data een belangrijke sector. Chemische sector, reststoffen en recycling zijn

Om het bestaan van de visserijsector te waarborgen wordt er ingezet op een duur-

voor de haven van Groningen Seaports (Delfzijl/Eemshaven) ook belangrijke sectoren.

zame manier van visvangst. Tegelijkertijd wordt er onder meer vanuit KRW ingezet op

Hierbij spelen biobased- en circulaire economiebeleid een cruciale rol. Deze worden

vismigratie passages, zodat het gemakkelijker wordt voor vissen om van het ene naar

dan ook gezien als de toekomst van deze sectoren, waarbij ingezet wordt op het zoveel

het andere gebied te komen. Met een aangepast spuiregime bij de Afsluitdijk, het Lau-

mogelijk reduceren van de ecologische footprint en bijvoorbeeld ‘building with nature’.

wersmeer, het Balgzandkanaal en elders langs de kust is er sprake van meer geleidelijke overgangen van zoet naar zout water waardoor vissen worden aangetrokken en

Zelfvoorzienende Waddeneilanden

er een continue ‘lokstroom’ van zoetwater ontstaat. Deze lokstroom trekt vissen aan en

De Waddeneilanden hebben de ambitie om zelfvoorzienend te zijn vanaf 2020. Het

maakt het mogelijk voor bijvoorbeeld palingen om via vispassages veel verder landin-

versterken van het zelfvoorzieningsprincipe van de Waddeneilanden kan tot stand ko-

waarts te kunnen zwemmen, aldus PRW en ‘Wadden van Allure’. Aandachtspunt hierbij

men door een combinatie van energiebesparing, effectieve manieren van gebruik van

is de visserij rondom deze vispassages en stand want visserij bij de waterkeringen.

brandstoffen en verschillende vormen van duurzame energieopwekking waarbij zonneenergie een grote rol kan vervullen. Om een leidende positie voor wat betreft duur-

De natuurambitie Grote Wateren sluit hier naadloos op aan door te stellen dat in 2050

zaamheid te (be)houden wordt er daarnaast ingezet op kennisontwikkeling, innovatie

de visstand is toegenomen en er een grotere populatie trekvissen aanwezig is in de

en het verspreiden van deze kennis. In 2020, zo luidt de ambitie, heeft het waddenge-

Waddenzee. Hier hoort ook een moderne vorm van visserij bij die bijdraagt aan een

bied een leidende positie op het gebied van duurzaamheid en vormt zij een proeftuin

rijke en gevarieerde visstand die de flora en fauna van de bodem niet aantast. Kern-

voor (inter-)nationale experimenten op het gebied van duurzame energie.

waarde voor visserij is dat zij in 2050 uit gaat van de draagkracht van het ecosysteem
waardoor de visserij past in de unieke natuurlijke omgeving van de Waddenzee waarin
mens en natuur beide een plek vinden.

Windturbines
Windturbines bieden een kans om meer duurzame energie op te wekken. In 2050 zijn
zij echter niet langs alle randen van het wad geplaatst maar juist op die plekken waar

Biobouwers

ze het ecosysteem zo min mogelijk schaden of juist versterken. Bij het ontwerpen van

PRW stelt daarnaast dat het areaal mosselbanken sterk is toegenomen en dat de bo-

windparken wordt er daarnaast expliciet rekening gehouden met de gevolgen voor

demberoerende mosselzaad visserij in 2020 geheel verdwenen is. Dit is vastgelegd in

vogels en vleermuizen (Natuurambitie Grote Wateren 2050).

een convenant. Om een goede natuurlijke dynamiek in de visstand te verwezenlijken,
is het van belang dat er een groot areaal aan sediment stabiliserende biobouwers in
het gebied te vinden is. Het streefbeeld voor het wad in 2030 wordt dan ook als volgt
P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

59

omschreven: een wad dat weer groen is bij laag water in plaats van het huidige geel en

afspraken gemaakt. Deze afspraken zijn vastgelegd in convenanten waarin staat welke

grijs. Bij hoog water bieden de wuivende planten beschutting aan jonge visjes, krab-

milieudoelstellingen binnen welke termijn bereikt zullen worden.

betjes, kreeftjes en garnalen. Om de biobouwers een kans te geven zich te herstellen
wordt het oppervlak van de wad bodem niet verstoord zodat de ontwikkeling van bio-

De gevestigde bedrijven zijn inmiddels op dit punt gesaneerd en zijn getoetst op even-

gene structuren en biobouwers niet gehinderd wordt (PRW).

tuele nadelige gevolgen voor de waterkwaliteit. Eventuele nieuwe lozingen moeten
daar ook vanaf het eerste lozingsmoment aan voldoen.

Waterkwaliteit
In een gebied als de Waddenzee waar ecologie en economie hand in hand gaan is

Behalve het reguleren van lozingen beoogt Rijkswaterstaat op grond de EU-Kaderricht-

waterkwaliteit van groot belang. Door een mogelijke toename van industrialisatie aan

lijn Water een aantal verbetermaatregelen te treffen. Deze zijn vooral gericht op her-

de randen van de Waddenzee moeten er goede afspraken worden gemaakt over

stel van de randvoorwaarden om ecologische verbetering als onderdeel van de water-

onder andere lozingen op en rondom de Waddenzee. Het lozen van afvalstoffen op

kwaliteit te bevorderen. Hierbij moet gedacht worden aan kwelder- en zeegrasherstel,

oppervlaktewater vanuit bedrijven wordt tegenwoordig in hoofdzaak geregeld door

verbetering van vismigratiemogelijkheden (samen met de noordelijke waterschappen)

algemene regels in het Activiteitenbesluit. Wanneer de bescherming van het opper-

en het verwijderen van de griesberg in de Eems-Dollard. Ook het onderzoek naar de

vlaktewaterlichaam daarom vraagt, kan de waterkwaliteitsbeheerder door middel van

slibhuishouding in de Waddenzee en Eems-Dollard is onderdeel van dit pakket. Deze

een maatwerkvoorschrift aanvullende voorwaarden aan de lozingen verbinden. De

maatregelen zijn geprogrammeerd tot en met 2021 en worden daarna herzien danwel

belangrijkste lozingen blijven vergunningsplichtig. Hieronder vallen onder andere de

gecontinueerd tot en met uiterlijk 2027. De maatregelen zijn opgenomen in het Beheer-

IPPC-installaties. Het waterkwaliteitsbeleid gaat uit van het principe ‘vermindering van

en Ontwikkelplan voor de Rijkswateren en gemeld aan de EU.

verontreiniging’. Dit houdt in dat met uitzondering van de van nature aanwezige stoffen
voor alle stoffen een inspanningsverplichting om de emissie terug te brengen. Voor de

Als gevolg van het Briefadvies Adviescommissie water, het OECD-rapport over wa-

zeer zorgwekkende stoffen (ZZS) moet daarbij gestreefd worden naar een nullozing.

terbeleid en –beheer en de Kamermoties Jacob-Hachchi heeft waterkwaliteit als on-

Hiervoor moeten zowel de vergunning plichtige bedrijven als de bedrijven die onder

derwerp extra nadruk gekregen. De waterkwaliteit chemie voldoet nog niet; progno-

algemene regels vallen regelmatig rapporteren. Ook lozingen van (polder)water via

ses laten zien dat ondanks alle maatregelen de doelen niet worden gehaald en een

gemalen en spuisluizen vormen een bron, die aandacht heeft van partijen.

slechte chemische kwaliteit vermindert de effectiviteit van de KRW-maatregelen voor
ecologisch herstel. De minister van IenM heeft de Kamer daarom een Delta-aanpak

60

De SVW gaat ervan uit dat er geen nieuwe lozingspunten van ongezuiverd afvalwater

waterkwaliteit en zoetwater toegezegd. De Delta-aanpak is aanvullend op het KRW-

bij mogen komen. Omdat de overheid stelt dat bedrijven meer verantwoordelijkheid

programma, Natura 2000, huidig operationeel waterbeheer, vigerend emissiebeheer,

moeten nemen voor het milieu zijn er met (doorgaans vergunningplichtige) bedrijven

enz. Het programma richt zich op emissiereductie, microplastics, natuurinrichting en

in de chemische industrie, de basismetaal- en de zuivelindustrie in het waddengebied

-herstel, operationeel watermanagement en kennisontwikkeling.

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

4.2.3

Bereikbaarheid en snelvaren

het ‘Natura 2000-beheerplan Waddenzee’ in principe afgestemd op de natuurlijke geulen (diepte, breedte, ligging) en niet omgekeerd.

Bereikbaarheid is en blijft een belangrijk thema in het beleid. De vaargeulen moeten

Belangrijk hierbij is het Natura 2000-beheerplan waarin maximale streef- en bagger-

open blijven en moeten zo nodig worden verlegd. Een duurzame verbinding voor men-

dieptes zijn opgenomen per vaargeul waar onderhoud wordt gepleegd en waarin wordt

sen- en goederen is van essentieel belang voor het sociaal functioneren op de Wad-

vermeld dat er bij het baggeren naar een minimalisatie van de hoeveelheid wordt ge-

deneilanden.

streefd onder andere door de natuurlijke morfologische ontwikkeling van de geulen te
volgen. Bereikbaarheid van de eilanden en (jacht-, zee-, visserij-, et cetera-)havens blijft

Bij het openhouden van de vaargeulen ten behoeve van bereikbaarheid van de eilan-

daarbij het uitgangspunt.

den is één van de doelstellingen om vaargeulen zo min mogelijk te baggeren en zoveel
mogelijk mee te laten bewegen met natuurlijke dynamiek van de Waddenzee, mede om

Snelvaren moet als beleidspunt geadresseerd worden.

hiermee de investeringen in baggeren te minimaliseren. Vaarroutes worden conform
P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

61

4.2.4

Recreatie en toerisme

het waddengebied een exclusief en internationaal concurrerend ‘product’ opleveren.
Van verstoring van het landschap door recreatieve activiteiten is geen sprake (meer)

‘Wadden van Allure’ stelt dat er in 2030 een sterk, kwalitatief hoogwaardige, markt-

(Actieplan Vaarrecreatie). Door in te zetten op een meer vloeiende overgang tussen

conforme en gastvrije recreatief-toeristische sector aanwezig is in het waddengebied.

land en water worden twee functies samen aangepakt. Enerzijds kan hiermee het areaal

Hiervoor zijn een robuust voorzieningenniveau en een goede naamsbekendheid nodig

broedgebieden voor trek- en weidevogels worden vergroot, terwijl er anderzijds een ver-

zodat de toeristische sector een aanzienlijke bijdrage levert aan de economische vitali-

sterking van de mogelijkheden voor toerisme en recreatie plaats vindt. Dit is één van de

teit van de regio. De groei van het aantal bezoekers en de bijbehorende voorzieningen

manieren waarop de beleving van het waddengebied versterkt kan worden en bewustzijn

is op duurzame wijze verlopen, zodat de natuurwaarden in het waddengebied niet on-

over de kwaliteit van het kwetsbare en unieke gebied vergroot kan worden (PRW).

der druk komen te staan.
Relatie met cultuurhistorie
Dit betekent ook dat de spreiding van toeristen over de seizoenen en een verbreding

Bovenstaande is in lijn met het geformuleerde beleid van de drie Wadden provincies

daarvan belangrijk zijn voor het gehele waddengebied. Op het vasteland wordt er ge-

(omgevingsvisie, structuurvisie, natuurbeheerplannen) met als aanvulling de rol die

streefd naar een kwantitatieve groei door ontwikkeling van een samenhangend aanbod

cultuurhistorie kan spelen voor toerisme. Leegstaande gebouwen en monumentale

van recreatief-toeristische voorzieningen. Hierbij kan er een relatie worden gelegd met

panden kunnen een uitstekende rol vervullen in het bieden van accommodatie aan

cultuurhistorie. Leegstaande bouwwerken met een hoge cultuurhistorische waarde on-

dagrecreatie dan wel dag/nacht recreatie. Steeds vaker werken gemeenten op het ge-

dergaan een functieverandering zodat er per saldo niet veel bebouwing bij hoeft te

bied van recreatie en toerisme samen, waardoor de verbinding tussen land en zee

komen (Wadden van Allure).

steeds vaker integraal wordt aangevlogen. Dit alles wordt onderstreept in het in 2015
verschenen ‘Masterplan Kust en Erfgoed’. Dit masterplan beschrijft op de schaal van

In aanvulling hierop stellen de ‘Natuurambitie Grote Wateren 2050’ en PRW dat duur-

Nederland de belangrijkste cultuurhistorische kenmerken, zoals landschappelijke ken-

zame recreatie tot bloei komt waarbij er uit wordt gegaan van de draagkracht van de

merken en structuren, kenmerkende ontsluitingspatronen, verdedigingswerken en ka-

natuur. Dit komt tevens terug in de trilaterale ‘Duurzaam toerisme Strategie’ die op 5

rakteristieken van eilanden en kustplaatsen.

februari 2014 door Denemarken, Duitsland en Nederland tijdens de ministerconferentie
in Tønder werd ondertekend.

Op basis hiervan zijn samen met betrokken partijen vier principes ontwikkeld:
1.

men bij het versterken van de kust.

Zonering van recreatie en toerisme
Door dynamisch beheer en het aanbrengen van een zonering voor toerisme op de

2.

Karakteristieke ontsluitingsprincipes behouden en versterken.

Waddenzee wordt verstoring van het landschap ontzien. Doordat toerisme rekening

3.

Militaire kustverdediging als samenhangende clusters van objecten herkenbaar-

houdt met de kwetsbaarheid van het gebied en het genieten van rust voorop stelt, kan

62

Kenmerkende afwisseling tussen duinen, dammen en dijken als uitgangspunt ne-

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

der maken. De hiërarchie tussen de clusters laten zien.

Deel 1: Bevindingen

4.

De eigen specifieke identiteit van kustplaatsen en eilanden als uitgangspunten ne-

vormt het uitgangspunt in ruimtelijke ontwikkelingsplannen. Enkele kenmerken van

men bij ontwikkeling en herstructurering. Met het Masterplan is een eerste stap

dit landschap zijn (slaper)dijken, terpen of wierden, landbouwpolders en waterlopen,

gezet voor een integrale ontwikkeling van de kust. Het is nu aan provincies om

vroege nederzettingen, beschermde stads- en dorpsgezichten, karakteristieke bebou-

bovenstaande principes over te nemen in omgevingsplannen en structuurvisies.

wing zoals kerken, boerderijen, stinzen en borgen, waterstaatkundige gebouwen en
romano-gotische kerkjes. Daarnaast zijn er plaatselijk bijzondere verkavelingsstructu-

4.2.5

Cultuurhistorie en landschap

ren te vinden (mozaïek, radiair en strengenverkaveling) die belangrijke kenmerken van
de ontstaansgeschiedenis van het landschap vertellen.

Op nationaal niveau is de Visie Erfgoed en Ruimte vastgesteld met vijf programmalijnen die alle voor het waddengebied relevant zijn. Dit zijn (1) Werelderfgoed: samen-

De Provincie Groningen geeft invulling aan het bovenstaande door de regeling ruimte

hang borgen, uitstraling vergroten, (2) Eigenheid en veiligheid: zee, kust en rivieren, (3)

voor ruimte. Deze regeling moet er voor zorgen dat de herkenbaarheid van het Gro-

Herbestemming als (stedelijke) gebiedsopgave: focus op groei en krimp, (4) Levend

ningse landschap verbeterd, doordat tal van nieuwe functies een kans krijgen in het

landschap: synergie tussen erfgoed, economie, ecologie en (5) Wederopbouw: tonen

buitengebied. Handhaving en versterking van openheid, eigenheid, stilte en duisternis

van een tijdperk. Ook in regionale beleidsdocumenten wordt invulling gegeven aan het

kunnen dan bijdragen aan de verbetering van de kwaliteiten en waarden van het Gro-

behoud en onderhoud van de cultuurhistorische en landschappelijke kenmerken van

ningse landschap.

het Waddengebied. Immers, natuurlijke ontwikkeling in het waddengebied is niet los te
zien van de menselijke invloed. Menselijke elementen, zowel binnen- als buitendijks,

De Provincie Fryslân stelt in ‘Trots op Ruimte’ dat het systeem van de Wadden geres-

zijn cultuurhistorisch erfgoed dat bewaard moet blijven.

pecteerd dient te worden zoals het ook in het verleden al gefunctioneerd heeft. De
focus in het document ligt op het zichtbaar maken en -houden van plekken waar de

Zo stelt ‘Wadden van Allure’ dat de landschapswaarden (rust, stilte, duisternis en ruim-

mens het landschap probeerde te sturen en de artefacten hiervan te behouden. Door

te) en cultuurhistorische waarde een hoge kwaliteit en impuls hebben gekregen en

in te zetten op het meer loslaten van landaanwinning en duinmassieven ten behoeve

dat er bij nieuwe ontwikkelingen expliciet aandacht wordt besteedt aan deze waarden.

van natuurlijk beheer zullen de cultuurhistorische structuren en objecten zodanig geïn-

Landschap en cultuurhistorie worden benut als economische factor. Daarnaast stelt

tegreerd worden dat ze onaangepast herkenbaar blijven (en worden). ‘Trots op Ruimte’

‘Wadden van Allure’ dat de aardkundige waarden, elementen in het landschap die ons

is in het streekplan ‘Fryslân 2007’ en de provinciale ‘Verordening Ruimte’ juridisch pla-

iets vertellen over de natuurlijke ontstaanswijze van het gebied, de moeite waard zijn

nologisch vastgesteld.

om te beschermen. Dit wordt gedeeld door UNESCO-werelderfgoed.
Provincie Noord-Holland zet in het kader van cultuurhistorie en erfgoed in op het borWaddenkust en cultuurhistorie

gen van een aantrekkelijk en toegankelijk landschap. Belangrijk hiervoor is het in stand

Versterken en beleven van het rijke en gevarieerde kleigebied van de Waddenkust

houden en verder ontwikkelen, binnen de kaders van historisch erfgoed, van groen-

P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

63

structuren. Deze groenstructuren beschermen de biodiversiteit en bieden ruimte voor

tussen de Eemsdelta als een uniek gebied met een grote ecologische rijkdom en een

behoud door ontwikkeling van de Noord-Hollandse landschapen.

gebied dat heel belangrijk is voor de economische ontwikkeling van de Provincie Groningen, met als ambitie om duurzame energie en groene bedrijvigheid te stimuleren.

4.2.6

Eems-Dollard estuarium
Aan de randen zijn concrete pilots en werkzaamheden zichtbaar, maar diverse weten-

Specifiek aandachtspunt in de beleidsanalyse is de prominente integrale aandacht

schappelijke en ambitiedocumenten geven aan dat er op systeemniveau grotere am-

voor het Eems-Dollard estuarium als één gebied. Met de Duits-Nederlandse verhou-

bities liggen. Met de vaststelling van een verbeteropgave in de aanwijzing Natura 2000

dingen, de economische ontwikkelingen bij de zeehavens en de enorme ecologische

honoreert de Minister deze ambities naar grootschalig systeemherstel, waarbij nog

opgave ligt hier een belangrijke gebiedsopgave. Veel voorgenomen maatregelen steu-

onderzocht moet worden of het bereiken van de verbeteropgave via systeemherstelbe-

nen evenwel niet direct op de SVW. In het gebied wordt onderzoek uitgevoerd naar de

nadering de juiste koers is.

invloed van slib op het ecosysteem. Dit vertaalt zich bijna één op één in de rol die slib
speelt in het huidige ‘Stroomgebied beheersplan Eems 2016-2021’ en de informatie die

Oostelijke Waddenzee

hierover beschikbaar is in ‘Beheer- en Ontwikkelplan voor de Rijkswateren 2016-2021’.

Eén van de doelen uit de SVW is het borgen van de rust in de oostelijke Waddenzee. De
geraadpleegde nationale documenten zeggen echter niets specifieks over de borging

Recentelijk is het meerjarig adaptief programma Eems-Dollard tot stand gekomen. Het

van deze doelstelling. In trilateraal verband echter is er afgesproken dat elk land een

vormt de koepel voor diverse maatregelen voor de periode tot 2020 en een doorkijk

‘zero-use’ gebied moet instellen. Voor Nederland is dat het gebied van Rottumeroog en

naar 2050. Beleidsmatig zijn er dus ontwikkelingen in het Eems-Dollard gebied om de

Rottumerplaat geworden, gelegen in de oostelijke Waddenzee. Dit was evenwel al voor

kwaliteit van het ecosysteem te verbeteren. Hierbij vormt het Programma ‘Eems Dollard

vaststelling van de huidige SVW in 2007 bepaald. Voorts is elke scheiding tussen delen

2050’, waarin een adaptieve aanpak voor natuurherstel en duurzame economische in-

van de Waddenzee voor discussie vatbaar.

novatie is voorgesteld, een belangrijk uitgangspunt.

4.2.7

Trilaterale Waddenzee

Op 13 december 2016 hebben Gedeputeerde Staten van Groningen - als concrete uit-

64

werking van de Omgevingsvisie 2016-2020 en de in juni 2016 vastgestelde Omgevings-

Op 18 maart 2010 werd tijdens de 11e verklaring van de ministerraad over de bescher-

verordening - de ontwerp-Structuurvisie Eemsmond-Delfzijl vastgesteld. De ontwerp-

ming van de Waddenzee de Sylt declaration (Joint declaration) ondertekend door alle

Structuurvisie gaat over 15 grote ruimtelijke projecten in het gebied Eemsdelta, onder

Waddenzeelanden (Denemarken, Duitsland en Nederland). In deze verklaring komen

meer voor de realisatie van bedrijventerreinen en windparken. Doel van de ontwerp-

onder andere de volgende onderwerpen die in het kader van deze beleidsverkenning

Structuurvisie is het bepalen van een ruimtelijk kader en milieubeleid voor verdere plan-

van belang zijn aan bod: Werelderfgoed Waddenzee, Natuurbescherming en Beheer,

vorming van de 15 projecten. De ontwerp-Structuurvisie beoogt evenwicht te bieden

Duurzaam gebruik van de Waddenzee, landschap en cultureel erfgoed, klimaat, zee-

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

ming van de Waddenzee’. In 2014 werd in Tønder een nieuwe verklaring getekend door
meer dan 20 partijen. Hierbij gaat het om een nieuwe bevestiging dat de drie landen
hun intensieve samenwerking voortzetten om de Waddenzee te beschermen en te beheren als een ecologische entiteit. Hierbij nemen de drie landen het grondbeginsel
voor het natuurbeschermingsgebied, namelijk het voor zover mogelijk bereiken van
een natuurlijk en ecologisch systeem, waarin natuurlijk processen ongestoord plaats
kunnen vinden, in acht.
Nederland, Duitsland en Denemarken hebben in 2016 met elkaar afgesproken dan
het waddengebied uiterlijk in 2030 CO2-neutraal moet zijn. De afspraak werd gemaakt
tijdens de elfde Waddenconferentie, die in november 2016 plaatsvond op het Duitse
eiland Sylt.
Trilateral Wadden Sea Cooperation Strategy
Voor wat betreft de Waddenzee als Werelderfgoed hebben de drie landen getekend
voor een expliciete en nauwe samenwerking in het kader van de AEWA (African-Eurasian Waterbird Agreement). In navolging van de Sylt declaration is er een Trilateral
Wadden Sea Cooperation Strategy 2010-2015 opgesteld. Iedere zes jaar wordt deze
strategie herzien en waar nodig aangevuld/veranderd. Dit strategiedocument vormt de
basis voor uitgewerkte monitorings- en beleidsdocumenten per thema.
Deze thema’s werken door in de ‘Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte subgebied
spiegelstijging en kustbescherming, Uitheemse soorten, scheepvaart en scheepsvei-

Noord-Nederland’, de ‘Structuurvisie Waddenzee’ en ‘Wadden van Allure’. De verdere

ligheid.

doorwerking en concretisering zit in regionale-, provinciale- en gemeentelijke beleidsdocumenten. Dit betekent echter niet dat er niet op trilateraal schaalniveau een aantal

Enerzijds is de Sylt declaration een erkenning van de positieve samenwerkingsevalu-

onderwerpen zijn die vanwege hun internationale betekenis zo belangrijk gevonden

atie uitgevoerd in 2005, anderzijds gaat het om het waarderen van de vernieuwing die

worden dat hier concrete(re) richtlijnen voor geformuleerd zijn.

heeft plaats gevonden in de vorm van een ‘Gezamenlijke Verklaring omtrent bescherP2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

65

Uitheemse/invasieve soorten

Het waddengebied wordt daarin gezien als ‘shared heritage’ waarin stakeholders van-

In het Wadden Sea Plan 2010 worden uitheemse soorten/invasieve soorten benadrukt

uit zowel de publieke als private hoek een rol hebben in het behoud hiervan.

als een bedreiging voor de Waddenzee. Daarbij wordt gerefereerd aan de effecten
die zijn opgetreden bij intreding van bijvoorbeeld de Pacifische Oester en de Ameri-

Kwelders

kaanse Scheren in de Waddenzee. Er wordt gezegd, dat in lijn met de aanbeveling van

Salt marshes/kwelders worden onderstreept als ecologisch en economisch belangrijke

UNESCO-werelderfgoed, er een trilaterale strategie moet worden ontwikkeld waarbij de

gebieden. Daarbij is er in 2010 gesteld dat ieder land, verdeeld in sub-regio’s, regionale

aanpak met betrekking tot uitheemse soorten, in relatie tot ballastwater en aquacultuur,

plannen zou moeten maken voor dit habitat type. Dit onderstreept het internationale be-

de hoofdrol speelt.

lang dat er wordt gehecht aan de kwelders. Hierin speelt ook het belang van de internationale flyway een grote rol. Omdat de salt marshes van dusdanig groot internationaal

Erfgoed

belang zijn, mogen er geen infrastructurele ontwikkelingen in deze gebieden plaatsvin-

Daarnaast valt, ook in trilateraal perspectief, de rol die historisch en natuurlijk erfgoed

den en zouden nieuwe olie- en gasleidingen niet door deze gebieden moeten lopen.

heeft in het waddengebied op. De voorgestelde strategie ‘A living historic Landscape’
moet de integraliteit en samenhang tussen de drie landen hierin verder ontwikkelen.

66

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Voor klimaat, uitheemse soorten, duurzame visserij, toerisme, vogels en vissen zijn er

Deel 1: Bevindingen

daarnaast nog verder uitgewerkte documenten beschikbaar, wederom door alle drie de

Echter meer onderzoek is nodig om precies in kaart te brengen hoe het voedsel-

landen vastgesteld en doorgewerkt in nationaal-, regionaal-, en lokaal beleid. Hieron-

web in elkaar zit en hoe de vispopulaties zich ontwikkelen. In ieder geval worden

der volgt in het kort wat de hoofdfocus van de documenten is:

zoet-zout overgangen zeer belangrijk gevonden en uitbreiding aanbevolen, zijn

•

Climate strategy: Natuurlijke dynamiek, inter-connectiviteit van de habitats, flexibi-

de effecten van zandsuppleties op de vispopulatie nog onvoldoende duidelijk en

liteit, lange termijn aanpak, gebiedsgerichte benadering en het uitdragen van deze

vormt de bijvangst in de visserijsector nog steeds een punt van aandacht.

benadering, participatie en versterken samenwerking met de Wadden Sea Forum.
•

•

Uitheemse/invasieve soorten: In een zo vroeg mogelijk stadium detecteren van

Bovenstaande is een greep uit beschikbare trilaterale Waddenzee beleidsstukken. In

invasieve soorten zodat de impact voor het waddengebied zo laag mogelijk is.

het hoofdstuk ‘Ontwikkelingen’ worden, waar het een versterking van de tekst betreft,

Juridisch geregeld via de IMO guidelines. Aanpak is gericht op vrachtschepen,

andere internationale/trilaterale stukken aangehaald. De lijst van stukken waaraan

aquacultuur en recreatievaart.

wordt gerefereerd in deze beleidsverkenning is echter niet uitputtend.

Duurzame visserij: Sterk gericht op duurzaamheid in zowel beoordeling, visnetten/
tuig, gebieden afgesloten van visserijactiviteiten, monitoring, reguliere populatie
beoordelingen en verantwoordelijkheid van de sector zelf. Acties zijn gericht op
‘learning by doing’ waarbij er wordt gekeken hoe en of best practice pilots overgenomen kunnen worden.

•

Duurzaam toerisme: Gericht op een duidelijk en omvattend informatiesysteem voor
bezoekers. De Waddenzee is uniek en dit verhaal moet aan de bezoeker worden
meegegeven zodat het voor de bezoeker duidelijk is dat wanneer het gebied extra
kwetsbaar is, er maatregelen genomen worden. Daarnaast is meer duidelijkheid
over de impact van toerisme op het waddengebied nodig om integrale oplossingen en maatregelen te kunnen nemen die naar iedereen helder gecommuniceerd
kunnen worden.

•

Internationale flyway voor vogels: Het waddengebied vormt een zeer belangrijke
schakel in de reis van trekvogels naar het noorden. Dit is internationaal erkend en
moet ook trilateraal opgepakt worden. Dit betekent óók het beschikbaar stellen
van voldoende habitats waar deze trekvogels kunnen neerstrijken na een lange
tocht.

•

Vispopulatie: Erkend wordt de afname van de vispopulatie in het waddengebied.
P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

67

4.3

Conclusies

6.

Thema’s als cultuurhistorie en landschap, krimp, recreatie, toerisme krijgen in de
beleidsstukken veel meer expliciete aandacht, waarbij bereikbaarheid aandachts-

Uit de circa 200 vastgestelde ambitie- en beleidsdocumenten op (inter)nationaal, regionaal en lokaal niveau die sinds 2007 zijn verschenen destilleren we, op hoofdlijnen, de

punt blijft.
7.

Randen van het wad worden zachter: waar klimaatveiligheid in het verleden werd

volgende veranderingen:

vertaald naar hogere en sterkere kunstwerken, wordt nu veelvuldig de relatie ge-

1.

De natuurlijke dynamiek van het waddengebied wordt explicieter benoemd, onder

legd met natuurlijke systemen. Zelfs nu de opgave voor veiligheid, als gevolg van

meer in het licht van de klimaatverandering. Hierbij speelt het dilemma tussen in-

klimaatverandering en nieuwe normeringen, worden opgeschroefd. Ook het den-

grijpen in het systeem of juist loslaten.

ken over de samenhang tussen cultuurhistorie op het vaste land, de eilanden en

Het waddengebied wordt meer dan in 2007 in haar bredere context geplaatst:

het Wad, verzacht de randen van het Wad.

2.

enerzijds vanwege meer kennis over haar intercontinentale betekenis voor bijvoor-

8.

Bovenstaande bevindingen zijn gericht op veranderingen. Essentieel is dat de

beeld de East Atlantic Flyway voor vogels en de continentale Swimway. Anderzijds

hoofdlijn in nagenoeg alle beleidsdocumenten is dat de formulering van de huidige

juist op lokaal en regionaal niveau, vanwege het toenemende besef van de vele

hoofddoelstellingen van de Structuurvisie Waddenzee geen aanpassing behoeft.

relaties met het IJsselmeer en de Lauwerszee, het vaste land en met de eilanden
5

en de Noordzee.
3.

De internationale energietransitie legt in toenemende mate een ruimtelijke claim
op gebieden voor onder meer grootschalige windparken en zonne-energievelden.
Het vergt ingrepen in de huidige energievoorziening door bijvoorbeeld het sluiten
of buiten gebruik stellen van (verouderde) elektriciteitscentrales en het omschakelen naar meer duurzame technieken. Het rigoureus terugbrengen van de winning van aardgas, als gevolg van de aardbevingen in met name Groningen, vereist
eveneens maatregelen om de energievoorziening op peil te houden.

4.

De UNESCO-werelderfgoedstatus in 2009 geeft ook een impuls in het denken over
toerisme in het gebied: hoe verhouden de kwaliteiten van rust en ruimte zich tot
het streven naar een toename van belevingstoerisme als bron voor een duurzame
economie?

5.

Meer samenhang tussen economie en ecologie: tal van initiatieven tonen een verandering in denkwijze en werkwijze, waarbij er oplossingen gevonden worden om
economische ambities te koppelen aan natuurontwikkeling.

68

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

Nieuwe (technische) ontwikkelingen

P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

69

HOOFDSTUK 5
NIEUWE (TECHNISCHE) ONTWIKKELINGEN

70

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

5.1

Inleiding

Wat zijn de belangrijkste ontwikkelingen die nu - en voor de komende decennia - spe-

Ontwikkelingen genoemd in Evaluatie SVW

len in de Waddenzee en het waddengebied, dan wel buiten het waddengebied, en die

Fysiek

direct of indirect effect hebben op de realisatie van de ambities voor de Waddenzee



Klimaatverandering: in relatie tot zandsuppleties en vaargeulproblematiek

en het waddengebied?



Aardbevingsproblematiek in relatie tot dijkversterking



Bodemdaling en verzanding door zandhonger en dichtslibbende geulen

Om grip te krijgen op deze vraag, hebben we voor twee invalshoeken gekozen:



Invasieve soorten

1.



Openheid

In de eerste plaats benutten we de essays over de toekomstige ontwikkelingen
rondom het waddengebied, die in opdracht van de Waddenacademie door

Sociaaleconomisch

jonge wetenschappers en hun begeleiders zijn opgesteld, over zeven relevante



Bevolkingsontwikkeling – krimp aan de randen

thema’s: cultuurhistorie, energie, klimaat, internationale context, sociaal-economi-



Sociale economische ontwikkeling onder druk

sche ontwikkelingen en ecologie. We gebruiken deze essays als inspiratiebron.



Energieopgave, duurzaamheidsopgave

Wetenschappers die ons helpen, om los van politieke-bestuurlijke of maatschap-



Economische druk op de randen (industrialisatie)

pelijke verhoudingen, net even over onze tijdshorizon te blikken. Welke langlo-

Schema Evaluatie SVW

pende trends zien zij, hoe verhouden deze trends zich tot elkaar? De essays zijn
integraal te downloaden op de website van de Waddenacademie (zie verwijzing

In paragraaf 5.2 tot en met 5.6 worden de volgende thema’s besproken, elk voorafge-

in de bijlagen).

gaan door een quote en duiding van één van de essays van de wetenschappers:

In de tweede plaats benutten wij de voorbeelden en initiatieven van vandaag.

1.

klimaat(veiligheid), dynamisch beheer en natuurontwikkeling’;

Huidige beleidsambities en nieuwe initiatieven vertellen ons al veel over de koers

2.

duurzaamheid en economie;

die voor de komende decennia wordt ingezet.

3.

sociale economische ontwikkeling en bereikbaarheid;

4.

recreatie en toerisme;

Onderstaande ontwikkelingen benoemd in de ‘Evaluatie Structuurvisie Derde Nota’

5.

Eems-Dollard estuarium.

vormen daarin de rode draad. We hebben echter een andere rubricering aangeno-

Paragraaf 5.6 geeft een blik op enkele nieuwe (technische) ontwikkelingen en in para-

men die ook recht doet aan de essays van de Waddenacademie.

graaf 5.7 treft u een relatief uitgebreide conclusie van dit hoofdstuk.

2.

P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

71

5.2

Klimaat(veiligheid), dynamisch beheer
en natuurontwikkeling

sterken van waterkeringen is in toenemende mate sprake van integratie van de opgave
voor dijkversterking en andere gebiedsopgaven.
De kust van de eilanden wordt met zandsuppleties op zijn plaats gehouden. In de plan-

De blik op de toekomst: Jantsje van Loon schetst in haar essay als centrale

periode 2016-2020 is Rijkswaterstaat voornemens om nabij Texel, Ameland en Vlieland

boodschap over het klimaat, dat klimaatverandering er voor zorgt dat het Wad-

ongeveer eens in de vier jaar zand te suppleren. Bij Zuidwest-Ameland en Vlieland zul-

dengebied op de lange termijn zeker zal veranderen en dat huidig (land)ge-

len ook geulwandsuppleties worden uitgevoerd, om erosie rondom bestortingen tegen

bruik op de lange termijn niet meer mogelijk is: “Dat moment kunnen we met

te gaan en de kustlijn behouden kan blijven. Tevens wordt in het programma Kustge-

maatregelen uitstellen. Uitdaging is om de meest geschikte maatregelen te

nese 2 gekeken naar de mogelijkheden om zand op de buitendelta’s te suppleren.

vinden die passen bij het huidige gebruik en de huidige functies (o.a. wonen,
werken en agrarische productie, recreatie, landschaps- en natuurwaarden) en

De (voorbereidende)werkzaamheden worden in nauw overleg met natuurorganisaties

tegelijkertijd voorbereiden op een verandering.”

en medebeheerders gedaan, zodat deze belangen behartigd kunnen worden. Vanaf

Zij beschrijft dat er nu tal van nieuwe maatregelen ingezet worden om de hui-

2018 zal de combinatie van vaarwegonderhoud met zandonttrekking niet meer plaats-

dige situatie zo lang mogelijk te handhaven. Zij vraagt zich evenwel af of we

vinden. Het doel is namelijk dat er geen zand meer gewonnen wordt in de Waddenzee.

ondanks al deze innovatieve maatregelen om het water buiten het vaste land

Hier is een afbouwregeling voor ingezet.

te houden, niet nu al moeten meebewegen met de toekomstige dynamiek van
de zee. En al voorbereid moeten zijn op meer interactie tussen zee en land,

In de planperiode worden enkele zandige keringen (bij Vlieland en Terschelling) verlegd

zoals onze voorouders dat deden.

richting zee. Het beheer en onderhoud van deze keringen ligt nu nog alleen bij Rijkswaterstaat. Met het Wetterskip Fryslân wordt gekeken hoe het toekomstig beheer van deze keringen ingevuld kan worden. Hetzelfde geldt voor de verdere concretisering van (dynamisch)

Waterveiligheid

kustbeheer met omgevingspartijen (Beheer en ontwikkelingsplan Rijkswateren 2016-2021).

De huidige aanpak, met consequenties voor de komende jaren en mogelijk decennia,

72

is gericht op het veilig stellen van onze eilanden en achterland door zandsuppleties en

Natuurontwikkeling

voldoende sterke en hoge dijken. In het hoogwaterbeschermingsprogramma worden

Een belangrijk uitgangspunt voor bescherming van soorten in het waddengebied wordt

in de periode tot 2030 verschillende dijken in het Waddengebied door de waterschap-

gevormd door de Natura 2000-beheerplannen. Hierin zijn voor de periode tot 2023 tal

pen versterkt. In 2021 zullen de waterkeringen opnieuw beoordeeld zijn op hun veilig-

van belangrijke maatregelen benoemd. Voor voortgaande natuurontwikkeling speelt

heid. Daarin wordt dan ook voor de eerste keer aan de nieuwe normen getoetst. Dit

ook het thema ‘vis’ een grote rol. Op zaterdag 21 mei 2016 werd tijdens Wereldvismi-

kan leiden tot een bijstelling van de huidige, bekende, versterkingsopgave. Bij het ver-

gratiedag de vispassage bij Den Oever officieel geopend. Door de komst van de Afsluit-

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

dijk in 1932 was het lange tijd onmogelijk voor vissen om hier de overgang van zoet

Ook de beoogde realisatie van een zoet-zout overgang bij Gemaal Vijfhuizen is een

naar zout water te maken. Met de vismigratierivier wordt in de toekomst een nieuwe

belangrijke stap in het ruimte bieden aan vismigratie. Door het gemaal ontstaat buiten-

zoet-zoutovergang gecreëerd Waddenverening.nl).

dijks een kweldergebied met een geleidelijke overgang van zoet naar zout. Dit is goed
voor de natuurontwikkeling in het kwelderlandschap en voor de migratie van trekvis-

Zoet-zoutverbindingen

sen als de paling, spiering en stekelbaars. Tevens wordt de afvoer van het overtollig

Er zijn veel initiatieven om tot zoet-zoutverbindingen te komen. Zo is het Waddenfonds-

water bij zware regenval verbeterd en wordt het gebied aantrekkelijker gemaakt voor

project van de Waterschappen “Tussen Wad en Westerwoldse Aa”, voor de aanleg van

natuurliefhebbers en recreanten. Start van de uitvoering staat gepland in voorjaar 2017

een tiental vispassages op de grens van zoet en zout water in de dijken en naast sluizen

(Wetterskip Fryslân).

en gemalen van de vastelandskust en op Texel, deels al uitgevoerd. Hierin ligt ook een
koppeling met RWS-inspanningen vanuit KRW, zoals de vispassages bij Zwarte Haan,

Omgeving Afsluitdijk (bijvoorbeeld het vismigratieproject bij Den Oever) en Holwerd

Westerwoldse Aa, Spijksterpompen, Noordpolderzijl en op Texel.

aan Zee, zijn belangrijke plaatsen waar een impuls gegeven kan worden aan het wadP2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

73

dengebied door een versterking van de natuurwaarden langs de randen van de Wad-

komen dat stormen de dijk kunnen beschadigen. Het Waterschap en Rijkswaterstaat

denzee. It Fryske Gea heeft de afgelopen jaren een zomerpolder onder invloed van

hebben bij het verstevigen van de dijk expliciet gekeken naar de mogelijkheden voor

het getij gebracht. Daarnaast is het aan- en afvoersysteem voor het water op diverse

natuur- en kennisontwikkeling (door middel van sensoren in de dijk) rondom de dijk

plekken gewijzigd (It Fryske Gea).

(Rijkswaterstaat).

Bij het Balgzandkanaal kan de passeerbaarheid voor vissen eenvoudiger gemaakt worden en kan het gebied ingericht worden als brakwaterzone (zie ook Natuurplannen in

Een ander initiatief, met zowel kansen voor natuur als economie, is de verkenning over

de Kop van Noord-Holland). De gedachtegang achter het initiatief Holwerd aan Zee

de haalbaarheid van een spoelmeer bij Holwerd. Daarnaast is in het kader van de Ka-

is om Holwerd weer in contact te brengen met de Waddenzee door de aanleg van

derrichtlijn water en het Integraal Management Beheer Plan Eems, tevens het besluit

een binnendijks getijdebekken. Momenteel wordt er door middel van een 2D model

voor het project ‘Herstel natuurlijk gebied Brunner Mond’ door RWS, van belang. Hier-

onderzocht of een dergelijk spoelmeer daadwerkelijk helpt om het baggerbezwaar in

bij wordt de Griesberg, een opeenhoping van een afvalwaterresidu, verwijderd. Met het

de vaargeul Holwerd-Ameland te verminderen. De haalbaarheid op dit moment is nog

verwijderen van deze berg is herstel van de zeebodem mogelijk en krijgt het materiaal,

niet zeker.

gries, een nuttige herbestemming (Gemeente Delfzijl).

Een andere belangrijke zoet-zoutovergang in het waddengebied, die ook in de bestaan-

In het Lauwersmeer gebied wordt flink geïnvesteerd in een pilot om de economie en

de Structuurvisie expliciet is vermeld, is de zoet-zoutverbinding tussen de Waddenzee

natuur met elkaar in evenwicht te brengen, onder meer door de verhoging van het

en het Lauwersmeer. Voor de verre toekomst is het van belang om de te verwachten

waterpeil van het Lauwersmeer ter bevordering van de rietcultuur. De plannen voor

afname van de aanvoer van zoet water te blijven volgen, om te kunnen spreken over de

de komende jaren (tot 2018) zijn door de Stuurgroep Lauwersmeer vastgelegd in het

ecologisch gewenste uitbreiding van zoet-zoutverbindingen.

uitvoeringsprogramma ‘Lauwersmeer op koers’. Onderdelen van dit programma zijn
het ‘Rondje Lauwersmeer’ (verbeteren van de mogelijkheden voor fietsen, wandelen,

Win-win

vissen en vogelen rondom het Lauwersmeer), de subsidie Quick Wins (voor dorpen

De aanpak van dijken in het waddengebied wordt, waar mogelijk, gekoppeld aan win-

en kleine verenigingen om direct aan de slag te gaan met een goed initiatief) en de

win mogelijkheden voor zowel economie als ecologie. Zo wordt er in het Marconi-pro-

recente instelling van het ‘Dark Sky Park’; een park waar het ’s nachts nog echt donker

ject bij Delfzijl expliciet gekeken hoe natuurontwikkeling geïntegreerd kan worden in de

is (Provincie Groningen).

plannen. Dit heeft er voor gezorgd dat er binnen het project ruimte is gecreëerd voor

74

de aanleg van een kwelderlandschap langs de Schermdijk en de Handelskade Oost.

Baggeren

De werkzaamheden voor dit eiland moeten eind 2017 gereed zijn (Koers2022 Delfzijl).

Een belangrijke aanvulling op bovenstaande plannen is het ‘Programma Building with

Hetzelfde geldt voor de werkzaamheden rondom het versterken van de Lauwersmeer-

Nature Waddenzeehavens’, waarin havenontwikkeling en natuurontwikkeling hand in

dijk. Nabij het Vierhuizergat moet een lengte van 200m worden aangepakt om te voor-

hand gaan en waarbij baggeren in relatie tot havenactiviteiten inspeelt op de slibhuis-

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

zuiden. Onderzoek lijkt daarmee aan te tonen dat, door de afname van gaswinning nabij Loppersum vanaf 2014, het aantal en de kracht van aardbevingen afneemt (KNMI 9
september 2016, nader onderzoek moet aantonen of deze trend zich inderdaad voortzet). De onvoorspelbaarheid van de bevingen onderstreept het belang van aardbevingsbestendige infrastructuur.
Preventieve versterking dijken
Het hoogwaterbeschermingsprogramma ontwikkelt om deze reden richtlijnen en werkwijzen om preventieve versterkingen aan te brengen op bestaande dijken in, onder
andere, Groningen. Dit zijn algemene richtlijnen en werkwijzen die gelden voor alle
aardbevingsgevoelige gebieden nu en mogelijk in de toekomst. De dijk bij Eemshaven wordt over een linie van 12km aardbevingsbestendig gemaakt. Dit jaar nog, 2016,
wordt er gewerkt aan de dijkversterking Eemskanaalkade. Het gaat hierbij om de trajecten Oostersluis-Jan B. Bronssluis, Brug N989 en de N33. Daarnaast wordt er gewerkt aan de kanaaldijken binnen het traject Groningen tot Woltersum en een stuk
houding van de Waddenzee. Een voorbeeld uit dit programma is de slibmotor Rop-

bij Appingedam (start 2015, oplevering 2019). De Ommelanderzeedijk wordt versneld

tazijl. Het onderzoek is gericht op de verplaatsing van de huidige stortlocatie richting

aangepakt om deze aardbevingsbestendig te maken. Tevens wordt er momenteel on-

Roptazijl zodat er een gunstigere kwelderontwikkeling plaats kan vinden en er een

derzoek gedaan naar verschillende versterkingsmaatregelen en bodemopbouw van de

vermindering van het baggerbezwaar plaatsvindt (Programma Waddenzeehavens). Bij

dijk. In 2016 wordt er een start gemaakt met het versterken van de zeedijk. (website

Den Helder wordt er gekeken naar het sturen van het sedimentatiepatroon door het

waterschap Noorderzijlvest).

aanpassen van de havenmond, waardoor er minder slib neerslaat in de haven. Ook
door aanpassen van het spui naar het Balgzand wordt een verdere reductie van het
slibbezwaar verkregen.
Aardbevingsproblematiek in relatie tot veilige dijken
De seismiciteit in Groningen is verre van constant. Terwijl er in 2013 nog 32 bevingen
waren met een magnitude groter dan 1,5 op de schaal van Richter, waren dit er in 2014
21. Ook het afgelopen jaar lijkt de seismische activiteit zich te verplaatsen richting het
P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

75

‘Een veerkrachtig Waddengebied’. Allert Bijleveld en Eelke Folmer nemen ons

5.2.1

Mijnbouw

mee in de historische, hedendaagse en toekomstige ecologische ontwikkelingen van het Waddengebied.

Gaswinning
Minister Kamp heeft, gegeven de aardbevingsproblematiek in Groningen en in lijn met de

Het essay beschrijft enkele essentiële ecologische processen voor vijf groe-

advisering door Staatstoezicht op de Mijnen, besloten de aardgaswinning voor de komen-

pen uit de voedselketen: primaire producenten, secundaire productie door

de 5 jaar te verlagen naar 24 miljard m3 per jaar. Het hiertoe strekkende gaswinningsbesluit

macrozoöbenthos, vissen, vogels, zoogdieren. De auteurs geven aan dat

dateert van 30 september 2016. Daarnaast zijn op 9 juni 2016 een Nb-wetvergunning en

zeespiegelstijging, windklimaat, temperatuurstijging, de-eutrofiëring en ver-

een omgevingsvergunning verleend voor twee proefboringen naar gas ten noorden van

duurzaming van de visserij belangrijke veranderingen zijn die van invloed zijn

Schiermonnikoog. Op 1 november 2016 stuurde de minister van EZ een brief aan de Twee-

op het toekomstige Waddenzee-ecosysteem en het beleid.

de Kamer over de Mijnbouwwet onder meer met betrekking tot uitsluiting van toekomstige

Er is inmiddels veel kennis en inzicht verworven in tal van oorzaak-gevolg

winningen op de eilanden en de Noordzeekustzone (Kamerstuk 34 348 nr. 103).

relaties van deelprocessen. Een holistisch begrip van het ingewikkelde systeem ontbreekt echter. Het vele onderzoek heeft er toe geleid dat beleid met

Zoutwinning

name is gefocust op veranderingen in populatiegroottes, terwijl het beter zou

Naast gaswinning in het Waddengebied is ook zoutwinning een actueel onderwerp. Op

zijn om randvoorwaarden te scheppen waarin de natuur ruimte wordt gebo-

2 september 2014 heeft Frisia Zout B.V. een Nb-wetvergunning gekregen om onder het

den om zich volgens ecologische wetmatigheden, inclusief toevalligheden,

wad te boren. Dit terwijl rapporten van Arcadis, Deltares en onafhankelijk onderzoek

te ontwikkelen tot een veerkrachtig en biologisch systeem. Meer procesge-

van het NIOZ aantonen dat er bodemdaling zal plaatsvinden. Het ministerie van Econo-

richte beleidsdoelen zijn daarom nodig. Tegelijkertijd is het belangrijk om te

mische Zaken gaat in de besluitvorming voor het betreffende deel van de Waddenzee

realiseren dat de Waddenzee onderdeel is van een veel groter ‘meta-ecosys-

uit van een natuurlijk meegroeivermogen van 5mm/jaar. Oorspronkelijk was dit in het

teem’.

kader van de SVW vastgesteld op 3mm/jaar. Er is nog een discussie of, op grond van
de voor handen zijnde stukken, kan worden gemotiveerd dat het verhogen van dit

Doordat ecologische processen en aantalsontwikkelingen in de Waddenzee

meegroeivermogen verantwoord is. Het instemmingsbesluit met het winningsplan en

ook beïnvloed worden door factoren van buiten de Waddenzee is het van

de Nb-wetvergunning liggen momenteel bij de Raad van State. Als de besluiten binnen

belang om daar bij het ontwikkelen van beleid rekening mee te houden.

de beroepsprocedure in stand blijven dan is Frisia Zout B.V. voornemens om in 2018 te
starten met de zoutproductie. Hierop is nadrukkelijk het ‘hand aan de kraan’ – principe
van toepassing (Kamerbrief 30 mei 2016).

76

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

5.2.2

Invasieve soorten

Alien Species – WGAS) ingesteld voor de verdere ontwikkeling van de strategie. Deze

Scheepvaart en invasieve soorten

werkgroep is sinds februari 2013 van start gegaan. Het ministerie van Economische

Nederland heeft in toenemende mate te maken met soorten die van nature niet in het

Zaken in 2013 heeft een LIFE+ financiering aangevraagd voor de verdere uitwerking

ecologisch systeem thuishoren. In het geval van de Waddenzee gaat het met name om

van de Strategy. Hoewel deze niet is gehonoreerd, is de WGAS verder gegaan met stra-

soorten afkomstig uit het noordwesten van de Stille Oceaan (Onderzoek door Naturalis

tegieontwikkeling vanwege het evidente belang van het thema. Als aanbeveling werd

in 2009) en de noordelijke Atlantische Oceaan. Omdat het steeds duidelijker wordt

meegegeven om een trilateraal plan in te dienen.

dat de aanwezigheid van invasieve soorten in het waddengebied grote consequenties
met zich meebrengt, is op de 11de Ministeriële Wadden Sea Conference, 2011, beslo-

In juni 2013 is op de vergadering van de trilaterale Wadden Sea Board, in navolging

ten om een “Common strategy” te ontwikkelen tegen de introductie van exoten in de

van de Sylt Declaration, het concept ‘Strategic framework for alien species’ aan de orde

Waddenzee (Sylt Declaration §26). Dit heeft inmiddels geleid tot het opstellen van een

geweest. Hoewel wordt gesteld in deze Strategy, dat ballastwater behandeling ook

conceptstrategie. Op basis van dit concept is de ad-hoc werkgroep (Working Group for

na 2016 moet worden voortgezet, is het ballastwater-verdrag pas vanaf 18 september

P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

77

2017 van kracht. Het Verdrag is inmiddels wel geratificeerd en wordt bijvoorbeeld in

5.3

Delfzijl in een samenwerking met Groningen Seaports en Damen Green uitgevoerd. Dit

Duurzaamheid en economie (in relatie
tot openheid en geluid)

terwijl ook in de Sylt Declaration gesteld wordt dat uitheemse soorten een bedreiging
kunnen vormen voor Werelderfgoed de Waddenzee. Mogelijk komt hier in het najaar

De SVW heeft destijds drie zones aangewezen waarin industrialisatie en hoge bebou-

van 2017 verandering in (ILT, 2016). Het tegengaan van biofouling zal via de IMO ver-

wing plaats kunnen vinden; rond de havens van Den Helder, Harlingen, Delfzijl en

plicht gesteld kunnen worden. De Wadden Sea Board zelf kan hier geen besluiten over

Eemshaven. In deze regio’s vindt momenteel inderdaad de ontwikkeling van industrie-

nemen en draagt op dit onderwerp enkel voorstellen aan.

gebieden plaats en worden hoge bouwwerken gerealiseerd.

Als er in de havens een schip wordt gedetecteerd dat invasieve soorten met zich mee

Daarnaast worden er op een aantal plaatsen, aan de randen van de vastelandskust,

draagt, dan zal er moeten worden gekeken in hoeverre dit ook geldt voor de omlig-

windturbines gepland. De gemiddelde hoogte van de hoge gebouwde objecten in het

gende schepen en wat de gevolgen hiervan voor kademuren en andere harde substra-

waddengebied is ongeveer 30m. Hiervan zijn woningen, scholen, winkels et cetera

ten zijn. Daaruit volgt de beslissing welke maatregelen nodig zijn. Een ander belangrijk

uitgesloten in de berekening. Vanuit ‘openheid’ benaderd, hebben de ontwikkelingen

punt dat onderdeel is van het trilaterale overleg is de import van mosselzaad, waarbij

rondom nieuwe windmolenparken en olie-en gas boorplatforms invloed op de open

ook ongewenste invasieve soorten mee worden geïmporteerd. Import zou bij voorkeur

zichtlijnen in het Waddengebied (Compendium voor de leefomgeving).

uit de OSPAR kustregio’s I en III moeten plaats vinden.
Het strategisch advies voor de duurzaamheidsopgaven van de noordelijke provincies is
Onderzoeksprogramma

vastgelegd in het document ‘Koersvast’ (2009). In aanvulling hierop heeft de commissie

Binnen het NWO programma zee- en kustonderzoek, is aan wetenschappers uit

Ruimtelijke Ordening van de SER aangegeven dat het noorden de stap moet zetten van

de drie landen gevraagd om projectvoorstellen in te dienen in het kader van inva-

een kwantitatieve naar een kwalitatieve strategie.

sieve soorten, een groot deel van deze onderzoeken is inmiddels afgerond of zit in
de afrondende fase. (Rapport ‘De draagkracht van de Waddenzee’). De resulta-

Men acht het daarin essentieel om een verandering in houding te bewerkstelligen; van

ten van deze onderzoeken kunnen richtinggevend zijn voor beleidsbeslissingen die

‘nee, tenzij’ naar ‘ja, mits’ waarin partijen actief naar (gemeenschappelijke) kansen zoe-

in dit kader genomen gaan worden. Het Waddenfonds heeft bijgedragen aan de

ken en kansen gaan zien. Daarnaast heeft het noorden behoefte aan (boven provinci-

ontwikkeling van een ballastwater behandelingsinstallatie, een scheepshuidreini-

ale) visie en concept-ontwikkeling voor wat betreft energie- en duurzaamheidsopgaven

ger zonder emissies. Tegelijkertijd wordt er gesteld dat er nu nog te weinig kennis

(SER).

is over de risico’s van de afkomst van schepen. IMARES voert nu in opdracht van
Damen uit welke soorten in de haven van Delfzijl/Eemshaven, mogelijk afkomstig kunnen zijn van schepen. Literatuur hierover is niet getraceerd.

78

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

‘Als het gaat om duurzaamheidsdoelen is Nederland op dit moment hekken-

Energie-agenda

sluiter terwijl de mogelijkheden in Nederland talrijk zijn. Dat betekent echter

Het document ‘Koersvast’ heeft zich vertaald in de MIRT-gebiedsagenda Noord-Ne-

wel dat je als overheid zou moeten zeggen dat iedere regio in Nederland zijn

derland 2040. Hieruit valt af te lezen dat er qua energievoorziening ingezet wordt op

maximale verantwoordelijkheid moet nemen om bij te dragen aan de opgave

het herstructureren/zuiniger maken van woningen, LNG, Energiesysteem 2.0, on- en

die gepaard gaat met de energietransitie. ‘Locatievoordelen moeten daarbij

offshore windenergie, energieopslag en zoutcavernen/energieopslag (MIRT gebiedsa-

maximaal ingezet worden’, aldus Jan Post et.al in het essay ‘Volledig zelfvoor-

genda Noord-Nederland 2040). Energie gaat, naast elektra, ook over warmte en trans-

zienend door Wadden Watts’.

port. Het raakt de hele bandbreedte van de dagelijkse woonsituatie van mensen op de
eilanden en op het vaste land tot strategische keuzes voor vestiging van bedrijven. De

Voor het Waddengebied betekent dit dat alle natuurlijke hulpbronnen optimaal

ruimtelijke consequenties voor de Waddenzee en de externe werking, zijn nog niet in

ingezet moeten kunnen worden. Hij beschrijft tegen de achtergrond van af-

kaart gebracht.

name van aardgas en de doelstellingen van het Energieakkoord achtereenvolgens de mogelijkheden van wind en zonne-energie getijde-energie, blauwe

Windenergie

energie (zoet-zout) en aardwarmte. Concreet ligt er geen overkoepelende

Uit de factsheet Windenergie op Zee (energieakkoordser.nl) van 1 februari jl. kan op-

specifieke Waddenbrede visie. Wel ligt er een bredere ambitieformulering op

gemerkt worden dat er buiten de 12-mijlszone ten noorden van het waddengebied

Energy Valley regio.

twee windmolenparken van 300MW gerealiseerd zijn. Dit zijn de parken Buitengaats en
Zee-energie (Gemini). Daarnaast vinden er ontwikkelingen plaats rondom het windpark

Het RCW heeft de ambitie uitgesproken ‘maximaal in te zetten op alle soorten duur-

‘Fryslân’: het inpassingsplan hiervoor is vastgesteld in oktober 2016. Naast windpark

zaam energie’. En concreet hebben de Waddeneilanden met elkaar de ambitie uit-

Fryslân in het IJsselmeer moet er nog een ander park bijdragen aan de energie doel-

gesproken om in 2020 volledig zelfvoorzienend te zijn voor wat betreft energie en

stelling, namelijk Nij-Hiddum zoals op 29 juni 2016 is besloten (Provincie Fryslân).

water. Post: ‘De eilanden vormen daarmee een etalage voor de bewustwording en
draagvlak voor de nodige veranderingen in de leefomgeving en het consumptiege-

Direct ten zuiden van het bestaande windpark Delfzijl-zuid ligt een gebied dat door

drag dat gepaard gaat met de energietransitie. Het lijkt misschien verleidelijk om

de Provincie Groningen is aangewezen voor windenergie (Provinciaal Omgevingsplan

vanuit het oogpunt van bescherming, open gebieden zo veel mogelijk te vrijwaren

2009). Er is een uitbreiding van het bestaande windpark gepland. Verwacht wordt dat er

van de gevolgen van de energietransitie. Echter, dit zou het Waddengebied nog

tussen de 15-21 windturbines komen te staan. De definitieve ashoogte en tiphoogte zijn

wel eens duur kunnen komen te staan. Bovendien biedt het Waddengebied zo

nog niet bekend. Verwacht wordt dat het rond de 50MW zal worden. Nog in ontwikke-

veel unieke kansen voor de productie van duurzame energie dat het eigenlijk niet

ling is het windmolenpark bij industrieterrein Oosterhorn. Op 17 september 2015 is hier

te rechtvaardigen is om hier niets mee te doen. Moed en visie van bestuurders is

ook windmolenpark Delfzijl-noord geopend. Verdere uitbreiding staat in de planning,

dus nodig om samen met burgers te gaan voor de realisatie van Wadden Watts!’

echter concrete plannen zijn hierover nog niet te vinden.
P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

79

Ook heeft de Provincie Groningen het gebied ten westen van de Eemshaven aangegeven als plangebied voor grootschalige windenergie. In de Emmapolder dient 100-130
MW gerealiseerd te worden om aan de provinciale doelstelling van 855,5 MW Wind
op Land in 2020 te kunnen voldoen. Onderdeel van het plangebied is een test- en
onderzoeksveld. NUON en RWE hebben beide een melding gedaan bij het Rijk voor
toepassing van de Rijkscoördinatieregeling. Beide initiatieven zijn niet tegelijkertijd realiseerbaar. Momenteel wordt door de provincie, gemeente en Rijk een milieueffectenstudie uitgevoerd dat antwoord moet geven op de vraag wat de mogelijkheden zijn om
100-130 MW te realiseren. Een passende beoordeling en Barro-toets maken hiervan
onderdeel uit. Begin 2017 zullen de overheden een richtinggevend besluit nemen over
de mogelijkheden van windenergie, waarna gemotiveerd gereageerd kan worden op
de RCR-meldingen en een formele besluitvormingsprocedure kan starten. In dit verband is ook de ontwerp-Structuurvisie Eemsdelta, die najaar 2016 ter inzage ligt, relevant om te vermelden.
Dat de ontwikkeling van windparken invloed heeft op zichtlijnen in het waddengebied
en daarmee openheid in zijn algemeenheid, is voor de hand liggend. Wat de ecologische effecten van windmolenparken zijn is echter nog niet volledig duidelijk. In 2012
is daarom het project ‘Ecologische effectmeting windenergie op zee’ gestart het Ministerie van IenM in samenwerking met Wageningen University. De resultaten van dit
onderzoek worden in 2016 bekend gemaakt (WageningenUR).
Zonne-energie
Anders dan windenergie, maar wel in de hoek van duurzame energie, is de ontwikkeling
van het zonne-energie park Delfzijl door Sunpark Delfzijl en Groningen Seaports. De aanleg van dit park betreft 123.000 zonnepanelen op 30ha grond. Het zonnepark zal stroom
leveren aan de industrie in de regio Eemsdelta. Verwacht wordt dat eind 2016 de eerste
energie geleverd kan worden aan bedrijven in de Eemsdelta (Groningen Seaports).

80

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

Geluid

in het waddengebied. Dit wil echter niet zeggen dat alle vormen van duurzame energie

Naast windturbines speelt nog een andere ontwikkeling een rol in het waddengebied;

betrekking hebben op dit onderwerp. Zo wordt er momenteel kennis opgedaan met

de komst van JSF’s. Vanaf 2019 zullen de huidige F-16’s ingewisseld zijn voor JSF’s.

stroom uit zoet en zout water op de Afsluitdijk (Blue Energy). Deze elektriciteit ontstaat

Door de Waddenvereniging wordt de vrees van JSF’s boven beschermde natuur- en

door het zoute water uit de Waddenzee langs speciale membranen te laten stromen

vogelgebieden uitgesproken. De JSF’s zouden, aldus de Waddenvereniging, zorgen

waar aan de andere kant zoet IJsselmeerwater loopt. Het plan is, indien haalbaarheid

voor een toename van het geluid en voor andere schaduwvormen op de grond. Eerste

in relatie met de grote zoetwatervraag wordt aangetoond, om op de Afsluitdijk duizend

belevingsonderzoeken nuanceren dit beeld en het is de vraag of het relatief geringe

van dergelijke modules te bouwen zodat er genoeg energie opgewekt kan worden voor

verschil van vorm en omvang van beide vliegtuigtypen effect voor schaduwvormen op

alle huishoudens in Friesland, Groningen en Drenthe (Redstack).

het leefgebied van verschillende dieren heeft (Waddenvereniging).
Een ander initiatief op de Afsluitdijk is de realisatie van een spuistroomcentrale in de
Nieuwe vormen van energiewinning

Lorentzsluizen bij Kornwerderzand. In zes van de tien spuikokers worden 18 turbines

Bovenstaande ontwikkelingen houden met name verband met openheid en zichtlijnen

geïnstalleerd. Met de stroming van het spuiwater kan door middel van deze turbines

P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

81

duurzame energie worden opgewekt. Het project is een vervolg op het Waddenfonds-

en Harlingen, een stratovulkaan: de Zuidwalvulkaan. De top van deze Nederlandse

project ‘Testfaciliteit en Pilot Spuistroom Den Oever’. Doel van dit project is om te on-

vulkaan werd in 1970 ontdekt tijdens een boring in de Waddenzee naar gasvelden. De

derzoeken wat de resultaten zijn van meerdere turbines naast elkaar en welke veilig-

Zuidwalvulkaan ligt op een diepte van ruim twee kilometer onder het aardoppervlak.

heids- en ecologische effecten er zijn op de omgeving (Waddenfonds). Op dit moment

De vulkaan bezit een behoorlijke hoeveelheid energie in de vorm van aardwarmte. In

is de vergunning overigens niet verleend, omdat er naar verwachting niet voldaan kan

2010 is onderzocht of de vulkaan als geothermische bron zou kunnen fungeren. Op

worden aan gestelde vereisten op het gebied van vismigratie.
Ten zuiden van Texel is een drijvend platform met onderwater een getijdenturbine geïnstalleerd. Dit platform levert schone elektriciteit aan het Nederlandse elektriciteitsnetwerk. Dit platform vormt het een begin voor de verdere ontwikkeling van getijdenplatforms met een hogere capaciteit, die toegepast kunnen worden in getijdenfarms. Het is
onduidelijk of een dergelijke farm ook voor de Waddenzee op de planning staat.
Een ander in het oog springend initiatief is het Zonnepark Ameland. Op 23 juni is het
Zonnepark Ameland officieel geopend. Het zonnepark betekent een belangrijke stap
voor de gemeente Ameland in het waar maken van de ambities om in 2020 energieneutraal te zijn (Zonneparkameland.nl). Gelijksoortige alternatieven zijn er ook in de
kop van Noord-Holland, in Den-Helder dichtbij de Waddenzee. Deze parken passen
binnen de ambitie van alle wadden eilanden om in 2020 zelfvoorzienend te zijn. De
eilanden achten zich, door hun schaal en de daaraan gerelateerde overzichtelijkheid,
ideale proeftuinen voor innovaties die nodig zijn om niet langer afhankelijk te zijn van
fossiele brandstoffen. De urgentie van het doorbreken van deze afhankelijkheid wordt
breed gevoeld en gedragen door de waddengemeenten (Uitvoeringsprogramma Duurzame Waddeneilanden 2015-2018).
Een andere vorm van duurzame energie die steeds meer in de belangstelling staat
is aardwarmte (geothermie). Ook op de Waddenzee bestaan mogelijkheden voor de
winning hiervan. Zo bevindt zich ten westen van het eilandje Griend, tussen Vlieland

82

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

twee kilometer diepte heeft het grondwater een normale temperatuur van 80 tot 90 °C,
terwijl de temperatuur bij de Zuidwalvulkaan zo’n 120 °C bedraagt. Vooralsnog is het

5.4

Sociale economische ontwikkeling en
bereikbaarheid

project te kostbaar gebleken voor lokale exploitatie, maar mogelijk zou het project met
rijks- of provinciale middelen haalbaar gemaakt kunnen worden. Het is aannemelijk dat
de winning van aardwarmte op de kwetsbare Waddenzee een andere impact heeft op

‘Grenzen, of ze nu fysiek zijn of bestaan in de hoofden van mensen, ze be-

de omgeving dan de winning van geothermie op land. Momenteel is de Structuurvisie

perken in veel gevallen de mogelijkheden tot economische ontwikkeling.

Ondergrond in ontwikkeling onder regie van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu.

Omgekeerd bieden grenzen ook veel mogelijkheden tot economische groei

Deze is op 11 november 2016 als ontwerp aangeboden aan de Tweede Kamer. Deze

juist op plekken waar de grens kan worden geslecht. Het Waddengebied is zo’n

structuurvisie kan (op den duur) houvast bieden bij duurzame energievormen die uit de

grensgebied. Echter, in plaats van te focussen op de grenzen van en binnen het

ondergrond, of in relatie tot de ondergrond, worden onttrokken.

Waddengebied als bepalende factor voor economische ontwikkeling, zou deze
gebiedsgerichte aanpak minder leidend moeten zijn’, aldus Sierdjan Koster.

Kabels en leidingen
Kabels en leidingen zijn nodig om energie en grondstoffentransporten op een energiezui-

Het alternatief is uit gaan van de bevolking en de aanwezige bedrijvigheid

nige manier vorm te geven. Daarbij kan gedacht worden aan de aanlanding van offshore

om vanuit dit perspectief problemen en mogelijkheden te schetsen. Econo-

windenergie, interconnectie kabels voor het uitwisselen van energie met andere landen

mische ambities in rurale gebieden, zoals het Waddengebied, hebben baat bij

(zoals met de Norned-kabel naar Noorwegen, de Cobra kabel naar Denemarken).

een uitgangspunt waarbij de wensen, kennis, vaardigheden en problemen van
de eigen bevolking centraal staan en niet zozeer de ontwikkeling van speci-

Het belang van de kabels en leidingen wordt onderkend en daarom heeft de Rijks-

fieke gebieden (in specifieke sectoren) met het oog op de competentiestrijd

dienst voor Ondernemend Nederland in 2013 een Milieueffectenstudie laten uitvoeren

met andere regio’s. Dit begint met het loslaten van de ambitie dat het Wad-

met het oog op gebieden (in het rapport: corridors) waar eventuele extra kabels en

dengebied een innovatieve voortrekkersrol in bepaalde sectoren moet zijn.

leidingen aangelegd kunnen worden. Belangrijk hierbij is om te vermelden is dat het

Economische ontwikkeling van dit gebied begint bij zijn inwoners waarbij de

nog onvoldoende duidelijk is wat de effecten van deze kabels en leidingen zijn op na-

randvoorwaarde bereikbaarheid in brede zin is.’

tuur, hydromorfologie en gebruiksfuncties (Milieueffectenstudie Kabels en Leidingen in
opdracht van Ministerie Economische Zaken, 2013).

Koster schetst de trend van de steeds aantrekkelijker stad. Verstedelijking zal

De bouw van windpark Gemini is inmiddels afgerond en in oktober 2016 wordt het

doorzetten, daar vindt innovatie plaatst. Voor het Waddengebied betekent dit

windpark geopend. De gang van zaken en ervaringen die tijdens de aanleg van dit

dat men zich, naast toerisme, moet richten op veranderend werk: footloose,

windpark zijn opgedaan kunnen ook een bron van kennis vormen om de effecten op

geautomatiseerd, modern.

milieu en hydromorfologie in kaart te brengen.
P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

83

Eilanden anticipeerregio

de Stuurgroep OPP is door de minister van IenM en de Tweede Kamer onderschre-

Op de eilanden is sprake van een ‘anticipeerregio’ voor wat betreft de demografische

ven. Enkele maatregelen worden in gang gezet en er is een onderzoek naar een vijf-

ontwikkeling. De sociale voorzieningen zoals onderwijs, zorg, dienstverlening, pas-

kwartiersregeling. Elk eiland kent zijn eigen maatwerkvraagstelling met betrekking tot

send woningaanbod staan onder druk. Deze voorzieningen zijn van belang om een

bereikbaarheid. Voor de bereikbaarheid van de Waddeneilanden is de verduurzaming

vitale leefgemeenschap op de eilanden te behouden, met een bevolking die in alle

van het goederen- en personenvervoer een actueel onderwerp van ontwikkeling.

leeftijdscohorten vertegenwoordigd is. Het borgen hiervan is een opgave die in de toeWestgat

komst alleen maar groter wordt.

Naast het Schuitengat speelt er een actuele kwestie rondom het Westgat. Sinds 2013
Op de eilanden is sprake van een afwijkende situatie, doordat bij het verdwijnen van

zijn de Provincie Groningen, de haven van Lauwersoog en Gemeente de Marne in

maatschappelijke voorzieningen zoals zorg en onderwijs niet kan worden uitgeweken

gesprek met Rijkswaterstaat over het baggeren van het Westgat, dat deels buiten de

naar een nabijgelegen dorp of gemeente.

Pkb-grens ligt. Waar voorheen deze geul op peil bleef door natuurlijke dynamiek, is er
sprake van natuurlijke verondieping. Kotters wijken uit naar andere havens omdat de
beperkte diepgang te veel onzekerheid oplevert.

Bereikbaarheid
Bereikbaarheid is een belangrijk thema voor het waddengebied. Immers een goede bereikbaarheid is een basisvoorziening voor bewoners en zorgt voor een goed vestigingsklimaat voor bedrijven en particulieren. In het kader van bereikbaarheid zijn er daarom
een aantal ontwikkelingen van belang. Zo heeft Rijkswaterstaat op 26 april 2016 aangekondigd om de vaarwegmarkering van het Schuitengat in de richting van Vliestroom
in de Waddenzee te vervangen door rode en groene markeringen. Uit metingen is
gebleken dat de geul zich langzaam heeft verdiept tot de huidige 2.7m beneden NAP.
Dit is voldoende om de vaarweg aan te merken als normaal vaarwater. Alle beroepsen recreatievaart kan op eigen verantwoordelijkheid gebruik maken van de route. De
vaargeul maakt echter geen onderdeel uit van de snelvaarroutes op de Waddenzee. Er
geldt een maximum snelheid van 20 km/u (Rijkswaterstaat).
In 2016 vond het Open Plan Proces (OPP) Holwerd-Ameland plaats. Het proces is
gericht op een betrouwbare verbinding tussen de vaste wal en Ameland, rekening
houdend met de inspanningen om de vaargeul te onderhouden. Een eindadvies van

84

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

Door het dalende aantal schepen komt de kritieke ondergrens van de bedrijvigheid

5.5

Recreatie en toerisme

van deze haven in zicht. Naar aanleiding van modelberekeningen en een door de regio
uitgevoerde MKBA heeft Rijkswaterstaat geconstateerd dat op basis van de uitkomsten

‘Wat als alle Chinezen eenmaal in hun leven het Waddengebied willen bezoe-

van deze studies een duurzame en economisch verantwoorde verdieping van de vaar-

ken?’, schrijft Chris Seijger in het essay over toerisme en economie van de

geul niet haalbaar lijkt. Het is aannemelijk dat de geul na één jaar weer verzandt terwijl

Wadden. In zijn essay bekijkt hij de Waddenzee vanuit internationaal perspec-

een periode van vier jaar nodig is om de investering rendabel te kunnen maken.

tief. Dit leidt tot een aantal inzichten, namelijk: aan de ene kant zie je dat
ondiepe kustgebieden internationaal uniek zijn, maar ook dat er veel inter-

Inmiddels heeft de minister zich hierover uitgesproken en heeft de regio gevraagd om

nationale bedreigingen voor de Waddenzee zijn, zoals klimaatverandering en

met een voorstel te komen. Met de SVW/Pkb Waddenzee heeft het Rijk zichzelf ver-

vervuiling. Doordat in de Wadden de werkgelegenheid afneemt en banen zich

plicht om de Waddenzeehavens bereikbaar te houden, waarbij het uitgangspunt is dat

in de steden concentreren lijkt er grotendeels voorbij te worden gegaan aan

de schepen die in 2006 de haven bij gemiddelde waterstand en weersomstandighe-

de unieke waddennatuur, waddencultuur en het waddenlandschap.

den konden bereiken dit in de toekomst ook moeten kunnen. Hierbij zijn een aantal
voorbehouden gemaakt. Zo kunnen de in het beheerplan Natura 2000 geformuleerde

Hier ligt dus een kans. Het internationale perspectief laat zien dat de in het

streefdieptes niet als garantiedieptes worden beschouwd en wordt in de buitendelta ‘in

waddengebied economische groei, toerisme en natuurbeheer beter met el-

principe’ niet gebaggerd.

kaar in balans kunnen worden gebracht, opdat uiteindelijk alle Chinezen eenmaal in hun leven het waddengebied willen bezoeken. Temeer daar zij zelf niet

Nieuwe vormen van bedrijvigheid

heel veel over laten van hun eigen ondiepe kustgebied. Het waddengebied

Bereikbaarheid van het waddengebied heeft niet alleen te maken met het openhouden

kan internationaal beter op de kaart worden gezet door benutten van werel-

van vaarwegen maar ook met infrastructurele ontwikkelingen op het vlak van nieuwe

derfgoedstatus, goed waddenondernemerschap en internationale allure.

vormen van bedrijvigheid en het beschikbaar maken van snelvaarroutes. In 2013 heeft
Energy Valley Noord-Nederland aangegeven interesse te hebben in het doorontwik-

De industriële activiteiten aan de randen van het Wad is in de voorgaande paragrafen

kelen van een ‘LNG Energy Valley’. Hier is een verdere boost aan gegeven tijdens het

al aan het bod gekomen. Vanuit recreatie en toerisme gezien is er nog een aantal

symposium ‘verduurzaming scheepvaart Waddenzee’ dat plaatsvond op 25 juni 2015.

aanvullende ontwikkelingen te onderscheiden. Immers er blijft druk op de Waddenzee

Groningen Seaports en de Duitse tegenhanger Niedersachsen Ports hebben in het

bestaan vanuit de toeristische behoefte van bezoekers, terwijl het gebied tegelijkertijd

kader hiervan een ‘letter of intent’ getekend voor grensoverschrijdende samenwerking

haar rustige uitstraling moet behouden, zodat er men er wil blijven komen. De internati-

om een efficiënte LNG-infrastructuur aan te leggen in de Eems-Dollard regio (econo-

onale betekenis die het gebied had en heeft gekregen door de aanwijzing als UNESCO-

mie.groningen.nl).

werelderfgoed, moet het mogelijk blijven maken het waddengebied te beleven. Bewoners en ondernemers kunnen een belangrijke rol vervullen in het beter benutten van
P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

85

Onlangs is er een op recreatie gerichte waterkering aangelegd om recreatieve ontwikkeling mogelijk te maken. De vervallen loodsen worden opgeknapt en er zijn plannen
voor het aanleggen van een cruisehaven en marina in de Willemshaven. Concrete ontwikkelingsplannen zijn hiervoor nog niet beschikbaar (BDP Khandekar en ruimtelijkeplannen.nl). Naast de traditionele functie die een haven heeft, wordt het havengebied in
regio Eemsmond ook als toeristische trekpleister genoemd. Denk hierbij aan de vaarten naar en van Borkum, rondvaarten in de haven en vaartochten naar de Duitse eilanden onder leiding van een gids. De dynamiek van de haven in open verbinding met de
zee zorgt voor een interessant gebied voor bezoekers.
De Provincie Groningen en gemeente De Marne investeren in de toeristische ontwikkeling van Lauwersoog en het Lauwersmeer onder de titel “Waddenpoort. Streven is om
één van de grotere werelderfgoedcentra te worden langs de Nederlandse Waddenkust.
LNG-aangedreven veerboten
Voor de veerdiensten naar Vlieland en Terschelling laat Rederij Doeksen twee direct
aangedreven LNG-veerboten bouwen. Rederij Doeksen wil de veerboten in 2018 in de
dienstregeling gaan opnemen. Enerzijds is de doelstelling van de rederij aansluiten bij
de regio als werelderfgoed. Kleinere havens, ingepast in de bedoeling van het wereld-

de duurzaamheidsdoelstellingen van de regio, anderzijds wil zij de capaciteit van het

erfgoed, zoals Den Oever, Lauwersoog en Noordpolderzijl kunnen een belangrijke rol

aantal passagiers verhogen door grotere schepen in de vaart te kunnen nemen (Rederij

(blijven) vervullen voor toerisme en beleving van cultuurhistorie en het waddengebied.

Doeksen). TESO heeft begin oktober 2016 het nieuwe schip “Texelstroom” in de vaart
genomen, die vaart op CNG. AG Ems vaart sinds juni 2015 vanuit Eemshaven naar
Borkum met LNG-aangedreven veerboot Ostfriesland.

Investering in cultuurhistorie
De gemeente Harlingen is al jaren bezig met plannen om de oude structuren van de
stad weer te doen herleven. Hiervoor is het ‘Masterplan toegangspoort Harlingen’ ge-

Powerboten

lanceerd. De minister heeft op 9 juni 2016 een Barro-ontheffing verleend voor de be-

Een andere in het oog springende ontwikkeling op het gebied van scheepvaart is de

staande havenkom van de Willemshaven tot de jachthaven. Het plan kijkt naar drie

toename van powerboten. Ondernemers op onder meer Texel boden bezoekers de

delen: de Waddenpromenade, de Nieuwe Willemshaven en het Westerzeedijkgebied.

mogelijkheid om met 85 km/h over de Waddenzee te racen, om zo op een spectaculaire manier het waddengebied te verkennen. Het snelvaargebied bij Den Helder is

86

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

inmiddels, op grond van de huidige SVW, gesloten. In de Regeling Snelle Motorboten

Naast bovenstaande ontwikkelingen is er een aantal algemene trends waarneembaar

is aangegeven waar wel en niet snel mag worden gevaren. Als er geen significante ef-

in de toerisme sector die in meer of mindere mate belangrijk zijn voor het waddenge-

fecten zijn op natuur, dan kan een vergunning worden verleend. Ook vanuit Delfzijl en

bied. Het gaat hier om ontwikkelingen zoals het korter en vaker op vakantie gaan, en

Eemshaven zijn tochten te boeken. De verwachting is dat het aantal powerboten de

luxer en duurzamer toerisme.

aankomende jaren toe zal nemen. Wat de consequenties hiervan zijn voor natuurontwikkeling en rust in het waddengebied wordt per vergunning getoetst.
Windturbineparken in relatie tot toerisme
Zoals uit het voorgaande al is gebleken, zetten overheden, bedrijven en maatschappelijke organisaties (een breed gedragen Energieakkoord) in op meer duurzame vormen
van energieopwekking. In het waddengebied is dit duidelijk terug te zien in de ambities
voor het ontwikkelen van windmolenparken. In 2013 is er een onafhankelijk onderzoek
uitgevoerd door de ANWB, in opdracht van de ministeries EZ en IenM, naar het effect van windturbineparken op toerisme en recreatie. Uit deze studie komt naar voren
dat het uitzicht over zee een belangrijk bezoekmotief is voor toeristen en recreanten.
Samen met een mooi strand is dit het belangrijkste motief om de Nederlandse kust te
bezoeken
Een windpark voor de kust maakt het uitzicht op zee duidelijk minder aantrekkelijk. Hoe
dichter de windturbines bij de kust staan hoe groter (nadeliger) het effect, aldus een onderzoek van ANWB onder 2150 verblijfstoeristen en dagrecreanten, 2013). De afgelopen jaren zijn meerdere onderzoeken uitgevoerd naar de belevingswaarde van de kust
in relatie tot het plaatsen van windturbines, waarbij ook andere geluiden klinken. Een
recent algemeen onderzoek (juli 2016) gebaseerd op (inter)nationale literatuur van het
‘European Tourism Future Institute’ laat zien dat toerisme slechts zeer beperkt reageert
op de aanwezigheid van windparken. Openheid versus duurzame energieopwekking
is een thema daar daarom baat zou hebben bij het collectief benoemen van ambitie en
uitgangspunten.
P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

87

5.6

Eemsdelta

Programma Eems-Dollard 2050
Recentelijk is het meerjarig adaptief Programma Eems-Dollard 2050 van Rijk en regio

88

Als enige gebiedsopgave wordt hier ingegaan op de Eemsdelta. Juist in dit open es-

tot stand gekomen. Het vormt de koepel voor diverse maatregelen met een gedetail-

tuarium op de grens tussen Nederland en Duitsland, met zeehavens en complexe

leerde invulling voor de periode tot 2020 en een doorkijk tot 2050. Daarbij komt nog dat

bedrijventerreinen en met grote ecologische- en waterkwaliteitsopgaven, komt alles

het ministerie van Economische Zaken een instandhoudingsdoelstelling voor het Natura

in één gebied samen. Afgelopen jaren is veel aandacht besteed aan samenwerking,

2000-gebied heeft aangegeven. Om tot in ieder geval instandhouding te komen zullen

planvorming en het initiëren van concrete projecten in dit gebied. Al enkele jaren wordt

er verbeteringen in de huidige ecologische kwaliteit van het estuarium moeten plaatsvin-

gewerkt aan het programma Ecologie en Economie in Balans. In hoofdstuk 4 is al ver-

den. De SVIR geeft aan van verbeterdoelstellingen uit te gaan om het natuurlijk evenwicht

wezen naar de ontwerp-Structuurvisie Eemsmond-Delfzijl die door GS van de Provincie

in onder andere het Eems-Dollard estuarium positief te ontwikkelen. In feite zet de SVIR

Groningen is vastgesteld.

daarmee in op ‘een stapje extra’ bovenop de instandhoudingsdoelstellingen.

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

5.7

Windenergie

Nieuwe (technische) ontwikkelingen

De Provincie Groningen heeft drie locaties aangewezen voor windparken; het hiervoor
beschreven windpark N33, bij Delfzijl en de Eemshaven. De laatste twee vallen in het

Onlangs is toestemming gegeven voor het SEAWAD onderzoek. Dit is een onderzoek

gebied van het Eems-Dollard estuarium. Concreet gaat om de zoekgebieden Eemsha-

naar een zandmotor voor de Wadden. Het project hoopt de belangrijke vraag te beant-

ven-West, Delfzijl Midden, Geefsweer, Oostpolder en Eemshaven Zuid-Oost.

woorden of de kustlijn langs de Waddeneilanden in de toekomst beschermd kan wor-

Innogy (RWE) wil windturbines op de Waddendijk plaatsen. Het gaat daarbij om drie

den met behulp van een zandmotor. In een programma van 4 jaar zullen onderzoekers

molens op de Oostpolderdijk tussen Eemshaven en Delfzijl. Het Waterschap Noorder-

zich op het onderwerp gaan richten (TU Delft). Daarnaast is er een STW onderzoek

zijlvest heeft inmiddels ingestemd met het provinciaal inpassingplan.

MUD ingediend door zes universiteiten over het bouwen met MUD. De eerste resultaten

Tegen deze achtergrond speelt ook het plan van Innogy (RWE) om 12 turbines te plaat-

van bouwen met MUD zijn zichtbaar in de Marker Wadden.

sen op de Emmapolderdijk in zoekgebied Eemshaven-West. Het is nog niet helder

Daarnaast loopt het onderzoeksprogramma Kustgenese 2, waarin onderzoek wordt

of deze plannen worden gehonoreerd in een beleidsbeslissing die medio maart 2017

uitgevoerd naar, onder andere, zeegaten en bodemdaling van de Waddenzee ten ge-

door Rijk, provincie en gemeente zal worden genomen op de ingediende RCR aan-

volge van delfstofwinning om lange-termijn systeemkennis te genereren. Deze kennis

vraag. Ook is nog niet helder of Waterschap Noorderzijlvest hiervoor grondposities ter

kan op langere termijn worden benut om zandsuppletie-volumes beter te kunnen vast-

beschikking zal stellen.

stellen. Daarbij is ook aandacht voor de zandvraag van de Waddenzee.

Heliport

Omgang met slib

Al vanaf 2009 is Groningen Seaports bezig met de locatie voor een helikopterluchtha-

Jaarlijks verwijdert Groningen Seaports bijna 1,5 miljoen m3 baggerslib uit de Eems-

ven op de Eemshaven. Provinciale Staten van Groningen hebben inmiddels het Lucht-

haven en circa 1,6 miljoen m3 uit de haven van Delfzijl om beide havens toegankelijk te

havenbesluit vastgesteld. De ontheffing van het in het Barro opgenomen verbod op de

houden voor de scheepvaart. De havens vormen een natuurlijke bezinkbak voor slib

aanleg van vliegvelden in het waddengebied is inmiddels verleend door de minister

uit de Waddenzee en het Eems-Dollard estuarium. In de Eemshaven wordt het slib

van IenM. Ook de Natuurbeschermingswetvergunning is verleend. Binnenkort zal het

verspreid op stortlocaties die door Rijkswaterstaat zijn aangewezen. Dit vindt plaats

ontwerpbestemmingsplan ter inzage worden gelegd (het voorontwerp is al in februari

buiten het groeiseizoen.

2016 gepubliceerd). In principe zou dan in 2017 over kunnen worden gegaan op de
aanleg van de heliport.

In Delfzijl wordt het meeste slib tijdens afgaand water opnieuw in beroering gebracht,
door middel van een airset, waardoor het natuurlijke getijde het slim afvoert uit de
haven. In Delfzijl wordt naast de methode van de airset gebruik gemaakt van een stortlocatie nabij de Dollard. Opgezet door Programma naar een Rijke Waddenzee en overgenomen door Eemsdollard2050 en de partners in Ecologie en Economie in Balans,
P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

89

is het onderzoek naar nieuwe mogelijkheden voor het gebruik van slib voor andere

Micro-plastics

doeleinden.

Organisaties die actief zijn in het waddengebied gaan samenwerken om de vervuiling
van het gebied door micro-plastics tegen te gaan. Micro-plastics zijn met het blote oog

Momenteel lopen er in het kader hiervan pilots voor gebruik van slib voor het ophogen

niet zichtbaar en worden vooral door RWZI’s in het oppervlaktewater gebracht waarna

van dijken, slib als verrijker van akkerland en gebruik voor het ophogen of aanleggen

ze hun weg vervolgen naar o.a. de Waddenzee. In het najaar van 2015 is hierover een

van kwelders (Programma naar een Rijke Waddenzee, Project WALTER, Groningen

werkconferentie gehouden in Lauwersoog. Steeds meer onderzoek wijst uit dat de ge-

Seaports, Programma Slimmer met Slib).

volgen van micro-plastics in oppervlaktewater nog onvoldoende belicht zijn.
Dat micro-plastics ook een issue vormen in het waddengebied is echter wel omarmd

Verduurzaming visserij

door alle betrokken partijen. Tegelijkertijd is er nog veel onduidelijk met betrekking tot

De visserijsector is aan het verduurzamen. Dit gaat gepaard met onderzoeken naar

de bron van het plastic afval en of de hoeveelheid toe- of afneemt. Om deze reden zijn

nieuwe vistechnieken in combinatie met sluiting van gebieden voor bodem beroerende

er signalen dat aankomende jaren gezamenlijk met kennisinstituten onderzoek verricht

visserij. De ontwikkelingen in deze sector zijn zeer divers. Voor het waddengebied zijn

moet worden naar de gevolgen van de ‘plastic-soup’ in de Waddenzee (Dagblad van

ontwikkelingen als het VISWAD-convenant, voor reductie van de visserij-impact van

het Noorden, 16 november 2015). Vanuit de visserij en zeescheepvaart wordt er mid-

garnalenvisserij, relevant en ook het convenant in wording VIBEG 2.0. Inhoudelijk zijn

dels Green Deals hard gewerkt aan onder meer het pluisvrijproject.

er ontwikkelingen, zoals de omvorming van de boomkorvisserij. Texelse vissers hebben geëxperimenteerd met de SumWing, een boomkortuig met een horizontale vleugel

EcoPort

die ervoor zorgt dat de weerstand van het sleepnet veel lager wordt. De methode wordt

De Waddenzeehavens grijpen de UNESCO-Werelderfgoedstatus aan als motivatie om

steeds vaker toegepast ook in combinatie met puls draden. Daarnaast is twinrigvisserij

economische groei te koppelen aan verbetering van natuur en milieu. Zij willen zich

sterk in opkomst als alternatief voor de boomkorvisserij. Het is milieuvriendelijker van-

positioneren als internationaal exportproduct voor economie en ecologie in kwetsbare

wege minder dieselverbruik- en bodemberoering. Ook wordt er in toenemende mate

deltagebieden. In 2015 hebben de Waddenzeehavens gezamenlijk een EcoPort cer-

gebruik gemaakt van zwevende sleepnetten in plaats van bodem beroerende sleepnet-

tificaat van de ESPO gehaald. Om dit certificaat te behouden moeten de havens zich

ten aangezien de ‘doelgroep vissen’ gemakkelijk te detecteren zijn en niet alleen dicht

om de twee jaar laten toetsen en aantonen dat zij zich op het gebied van milieu steeds

bij de bodem zwemmen (Ecomare.nl). Deze afspraken moeten leiden tot vermindering

opnieuw verbeteren. Het behalen en behouden van dit certificaat vormt een belangrijke

van de impact van visserij met 50% en een veelkleurig palet aan visserijtechnieken,

bron van innovatieve projecten.

ingebed in de sociaal economische structuur, waarin toerisme en havenbedrijvigheid

90

een rol spelen. Tegelijkertijd heeft de visserij ook aangegeven met grotere en dieper

Zilte teelt

stekende schepen te willen varen omdat dit de veiligheid zou bevorderen. Dit zou kun-

Al enkele jaren wordt door ondernemers, kennisinstellingen en enkele subsidieverle-

nen leiden tot (een roep om) extra baggerinspanningen.

ners geëxperimenteerd met zilte teelt en zilte kweek, bijvoorbeeld op Texel en in de

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

Friese kustregio. Enerzijds wil men anticiperen op de risico’s van toenemende verzilting

5.8

Conclusies en hoe verder?

als gevolg van de zeespiegelstijging en grondwaterdaling en anderzijds wil men innoveren en kennis opdoen voor export van producten en kennis. Zilte teelt krijgt interna-

In het algemeen kan worden gesteld dat beleid achterloopt op nieuwe ontwikkelingen.

tionaal steeds meer aandacht.

En de ontwikkelingen zijn talrijk.

Ecologische en duurzame innovaties

Enkele voorbeelden van nieuwe ontwikkelingen, denkwijzen en technieken in de be-

Ook blijken ecologische en innovatieve ondernemers in het waddengebied pro-actief,

leidsstukken zijn nieuwe vormen van kustverdediging (anders omgaan met dijken) en

zowel kleinschalig (voorbeeld: cranberryteelt op Terschelling), gebiedsoverstijgend

kennis van de effecten van delfstoffenwinning in verband met bodemdaling en zeespie-

(Lab Vlieland met duurzame innovaties) als grootschalig (duurzaamheidprofiel haven-

gelstijging op lange-termijn morfologie, de nieuwe JSF en de toeristische powerboten,

activiteiten).

duurzame energiebronnen, zoals zonne-energie op land, getijde-energie, blue energie
in zoet-zoutzones. Daarnaast zijn er ideeën over LNG-offshore havens, hebben havens
toenemende aandacht voor hun rol in de circulaire economie en wint het idee van zilte
teelt en ecologische keurmerken aan kracht en zijn er verschillende EcoPort projecten
opgestart (ballastwater barge, oliebestrijdingsapparatuur voor ondiepe delen van de
Waddenzee, et cetera).
Ook zijn er innovaties die gericht zijn op herstel van de zee of verduurzaming van economische activiteiten, zoals de experimenten met de aanplant van zeegras, ‘building with
nature’, drijvende mosselzaadpercelen, stillere, schonere of minder diepliggende schepen. Veel van deze initiatieven spelen in op de natuurlijke dynamiek van het gebied.
Bovenstaande toont aan dat er veel innovatief vermogen aanwezig is in het gebied. De
UNESCO-Werelderfgoedstatus blijkt hierbij dikwijls inspiratiebron. Het waddengebied
lijkt, juist vanwege de grenzen die de natuur stelt en de creativiteit in samenwerking en
ideevorming die dit uitlokt, een kweekvijver te worden voor duurzame economische
ontwikkelingen. Er ontstaan vitale samenwerkingsverbanden en er lijkt een concentratie te ontstaan van top-ontwikkelingen op ecologisch gebied, op milieugebied en op
het gebied van verduurzaming van economische activiteiten.
P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

91

Sociaal en economisch kent het waddengebied enkele kwetsbare gebiedsdelen. Bo-

gen (energietransitie) reden aan te nemen dat deze tendens zich versterkt zal doorzet-

venstaande impulsen tonen aan dat het waddengebied ook kansen biedt om de soci-

ten. De huidige regels beschermen het unieke open landschap onvoldoende. Over het

aal-economische structuur te versterken. Hierbij is veel ambitie aanwezig en zijn tal van

belang van de schoonheid van het landschap valt echter niet te twisten. Een rationele

concrete initiatieven zichtbaar bij vasteland- en waddeneilandgemeenten, provincies,

afweging bij de toetsing van een vergunningaanvraag van mogelijk verstorende activi-

rijkspartijen en maatschappelijke organisaties om de deze kwetsbaarheid op creatieve

teiten kan evenwel moeilijk worden gemaakt als er geen helder beoordelingskader be-

en duurzame wijze te lijf te gaan.

schikbaar is dat die landschappelijke waarden benoemt én beschrijft hoe deze kunnen
worden versterkt danwel aangetast. Om sluipend dichtslibben een halt toe te roepen

Kan dit het lonkend perspectief zijn voor een excellente, dynamische, Werelderfgoed-

en het unieke open landschap van het Werelderfgoed te behouden én om duidelijkheid

natuur als basis voor een excellente duurzame economie: de waddeneconomie? Als

te bieden waar bebouwing mogelijk blijft, is het nodig de huidige beoordelingskaders

een innovatie op het gebied van water, voedsel, energie, of duurzaam vervoer in het

te verduidelijken.

kwetsbare dynamische evenwicht van het waddengebied succesvol is, dan kan het
een exportproduct zijn. Wij stellen voor dat deze samenhang de komende tien jaar na-

We kregen ook een blik op trends voor de toekomst. De wetenschappers schetsen

drukkelijk gezocht wordt, waarbij investeringen, management, monitoring en marketing

in hun essays voor de komende decennia ‘zelfstandige’ ontwikkelingen die van in-

hand-in-hand zouden kunnen gaan.

vloed zullen zijn op het waddengebied, zoals zeespiegelstijging, mogelijk toenemende
stormen en opwarming van het water als gevolg van de klimaatverandering. Ook be-

Tegelijkertijd zien we de ontwikkeling dat het unieke open landschap stapje voor stapje

schrijven zij macro-economische ontwikkelingen, zoals de trek naar de stad waardoor

dichtslibt. Er is onder de huidige omstandigheden en gelet op toekomstige ontwikkelin-

het buitengebied zal krimpen en andere varianten van (belevings)toerisme. Daarnaast

Ideeën, percepties natuur en economie

Governance

1950-74

1975-2000

2000-2015

Nu en verder?

Tem natuur voor economie

Waddenzee heeft eigen

Natuur voorop-medege-

Dynamische excellente natuur als basis

waarde

bruik binnen grenzen

voor excellente duurzame economie

Bestuur en beheer ver-

Centrale sturing

Alle lagen verantwoordelijk

snipperd

Decentrale uitvoering

Rijk stuurt

Opkomst
Selfgovernance
Plannen maatregelen

92

Inpolderen, gebruiken

‘Handen af’

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

Economie kan, mits bin-

Ontwikkeling natuur en ontwikkeling duur-

nen veerkracht

zame economie in balans

‘Voorbij de harde grens’, geschreven door Linde Egberts, beschrijft het spanningsveld tussen de bescherming van ecologische waarden van het Waddengebied en de cultuurhistorische rijkdom die het gebied karakteriseert. De
achterliggende oorzaak hiervan is de scheiding tussen natuur en cultuur die
zowel bij UNESCO als bij de Nederlandse overheid het denken bepaalt. In
haar reis van Ballum op Ameland, langs de Friese zeedijk naar het voormalige
eiland Wieringen beschrijft Linde het samenspel van natuur en cultuur dat decennialang het leven in dit gebied kenmerkt. Daarmee komt ze uiteindelijk tot
de conclusie dat de benadering van het Waddengebied als agrarisch-maritiem
cultuurlandschap een ingang kan vormen waarin de arbitraire grens tussen natuur en cultuur overwonnen kan worden. ‘Meer dan ooit kan cultuurhistorie een
inspiratiebron vormen die partijen met elkaar verbindt en een aanzet geeft om
vanuit oplossingen te denken voor vraagstukken uit allerlei sectoren. Uitgaan
van het historische, tegenwoordige en toekomstige samenspel van mens en natuur levert zo nieuwe oplossingsrichtingen voor ruimtelijke vraagstukken.’
bieden zij inzicht in de mogelijkheden binnen het waddengebied om de energietran-

elders in de wereld kunnen van grote invloed zijn op het Wadden ecosysteem en op

sitie-opgave te faciliteren en wijzen zij ons op het cultuur-historisch potentieel van het

de sociaal-economische en sociaal­culturele omstandigheden in het waddengebied.

gebied, dat vooralsnog onderbenut is.

De auteurs onderstrepen de noodzaak om te werken aan een gedeelde visie op de essentiële waarden van het waddengebied: Wat is de ‘stip op de horizon’, waar we met

Op de vorige pagina in tabelvorm een klein historisch perspectief (op grote hoofdlijnen)

z’n allen naar toe willen werken, ons tegelijkertijd realiserend dat deze stip altijd voor

van de evolutie van het denken over de Wadden de laatste circa 60 jaar, het denken

ons uit zal blijven gaan?

over ‘governance’ en over de grote lijnen in keuzes voor maatregelen. Wij vragen ons
Tot slot benadrukken zij het aspect van samenhang: Een economisch duurzaam wad-

af of de stap naar de laatste kolom denkbaar is.

dengebied is niet mogelijk zonder een florerende ecologie en omgekeerd. Dit vraagt
Blik op de toekomst

om samenwerking tussen bewoners van het gebied, wetenschappers, milieuorganisa-

Gezamenlijk benadrukken de auteurs van de essays het belang om ‘groot te denken’:

ties, ondernemers, bestuurders en beleidsmakers. We zijn gezamenlijk verantwoorde-

Het waddengebied moet worden bezien in een internationale context. Veranderingen

lijk voor dit unieke werelderfgoed.

P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

93

HOOFDSTUK 6
JURIDISCH EN FINANCIEEL INSTRUMENTARIUM

94

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

6.1

Inleiding: Juridisch instrumentarium

maar via een getrapte normstelling: de hogere overheid stelt eisen aan de door de lagere overheid te stellen rechtstreeks de burger bindende regels. Zo stelt het rijk in het

Wat zijn de beschikbare instrumenten om de ambities in het waddengebied te berei-

Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro) regels aan gemeentelijke bestem-

ken? En wat betekent het nieuwe instrumentarium van de Omgevingswet voor de Wad-

mingsplannen. Voor de Waddenzee en het waddengebied is dit veelvuldig het geval.

denzee en het waddengebied? In welke mate zijn er risico’s of kansen bij het omzetten
van het bestaande naar het nieuwe instrumentarium? In welke mate wordt bescher-

Rechtstreeks werkende regels vanuit het rijk naar de burger komen ook voor. Een voor-

ming geregeld? Welke opties zijn er om het nieuwe instrumentarium in te richten om de

beeld hiervan is de natuurwetgeving en de visserijwetgeving. Soms vindt de handha-

gewenste herstel- en ontwikkelingsdoelstellingen te bereiken?

ving hiervan lokaal plaats, maar het is wel rechtstreekse landelijke wetgeving.
Getrapte normstelling vanuit het rijk naar de gemeente kan ook in zichzelf getrapt

Deze vragen staan centraal in dit hoofdstuk. In de eerste plaats is in paragraaf 6.2 in

zijn, in het geval dat het rijk instructieregels stelt aan de provincie om specifiekere

vogelvlucht de huidige situatie geschetst. Paragraaf 6.3 biedt een toelichting op het

instructieregels op te nemen naar de gemeenten, die deze dan bijvoorbeeld in be-

nieuwe instrumentarium van de Omgevingswet. Tussen beide paragrafen in vindt u

stemmingsplannen moeten opnemen. Een voorbeeld hiervan biedt de wijze waarop de

twee schema’s met respectievelijk de huidige planlijn en de toekomstige situatie van

ecologische hoofdstructuur (Natuurnetwerk Nederland) in de ruimtelijke regelgeving is

de planlijnen.

geregeld. Het rijk geeft hiervoor de hoofdlijnen aan, de provincie moet deze uitwerken
en de gemeente moet deze uitwerking in bestemmingsplannen vastleggen.

Begrippenkader

Een dergelijk stelsel van ‘getrapte instructieregels’ wordt bijvoorbeeld beschreven in

Bij deze analyse is een tweetal begrippen belangrijk:

hoofdstuk 4.2.6 van de memorie van toelichting op de Omgevingswet (blz. 95).

1.

Rechtstreeks (bindende) regels;

2.

Instructieregels in het kader van ‘getrapte normstelling’.

1. Rechtstreeks (bindende) regels:
Met het eerste begrip wordt gedoeld op regels, die direct de burger binden. Dit zijn bijvoorbeeld de gebruiksregels die nu in bestemmingsplannen zijn opgenomen, en ook
normen die onderdeel zijn van gemeentelijke verordeningen.
2. Instructieregels in het kader van ‘getrapte normstelling’:
Met het tweede begrip wordt gedoeld op instructieregels vanuit de hogere overheid die
een lagere overheid binden. Deze regels werken niet rechtstreeks door naar de burger,
P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

95

6.2

Huidige situatie

provincie(s), en deels EZ) ontstaat voor activiteiten in en rond deze gebieden. Dit zijn
direct bindende voorwaarden voor de vergunningverlening door provincies en de

In de huidige wettelijke situatie zijn er twee hoofdlijnen van bescherming van de Wad-

ruimtelijke planvorming door gemeenten. Bij de ruimtelijke planvorming moet hier dus

denzee:

rekening mee worden gehouden.

51

1.

De lijn van de ruimtelijke ordening.

2.

De (sectorale) lijn van de natuurbescherming.

Samenhang tussen beide lijnen
De bescherming van het Natura 2000-gebied werkt daarnaast nog door via de verplich-

Ruimtelijke ordening

ting om (bestemmings)plannen te toetsen aan de instandhoudingsdoelstelling van de

Veel van het ruimtelijke juridische instrumentarium werkt via een ‘getrapte normstel-

aanwijzing.

ling’. Zo heeft het rijk (IenM) instructieregels in het Barro opgenomen ten aanzien van
de ruimtelijk relevante beleidsdoelstellingen uit de SVW die gemeenten dienen te ver-

Daarmee houdt Natura 2000 niet alle (ongewenste) ontwikkelingen tegen: er moet een

werken in hun bestemmingsplannen (en beheersverordeningen). In deze gemeente-

toets plaatsvinden op al dan niet significante effecten. Zijn deze er niet dan kan een

lijke plannen worden de juridisch bindende regels naar de burger en overheden toe ge-

plan doorgang vinden. Zijn deze er wel dan moet eerst gekeken worden naar alterna-

formuleerd. Ook de provinciale ruimtelijke verordeningen bevatten in de eerste plaats

tieven, dwingende redenen van groot openbaar belang en dan naar mitigatie en com-

instructieregels ten aanzien van gemeentelijke plannen.

pensatie. De toets aan het Natura 2000-gebied heeft daarmee vooral een projectgericht
karakter. De afweging of het project überhaupt wenselijk is, moet plaatsvinden in het

Natuurbescherming

kader van een goede ruimtelijke ordening.

De sectorale lijn van de natuurbescherming werkt net wat anders. Hier wordt (door
de minister van EZ) een aanwijzing gegeven ten aanzien van Natura 2000-gebieden.

De ruimtelijke ordening en daarmee in laatste lijn het bestemmingsplan, vormen dan

Dit betekent dat er een vergunningplicht (te verlenen door GS van de betreffende

het kader waarbinnen de noodzaak en belang voor de ontwikkeling worden bepaald.

Naast de ruimtelijke lijn is er vanzelfsprekend ook nog de “Waterlijn”, bestaande uit Kaderrichtlijn Water en de regelgeving op grond van de Waterwet. De Waterwet geeft wel een zekere
bescherming van met name de milieukwaliteit van het oppervlaktewater, maar biedt geen
bescherming van de Waddenzee als zodanig. Meer van de rijkswateren in zijn algemeenheid, als
onderdeel van het watersysteem. Het ruimtelijk instrumentarium en het natuurinstrumentarium
beogen gelet op de SVW en de Natura 2000 aanwijzing een concrete gebiedsbescherming.
Zonder afbreuk te willen doen aan de bescherming binnen de Waterlijn is deze in dit geval als
aanvullend te beschouwen op de ruimtelijke en natuurlijn. Ter wille van het overzicht wordt deze
hier verder niet uitgewerkt.

Dit leidt tot twee constateringen:

5

96

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

1.

Huidige bestemmingsplannen bieden dit kader voor belangenbepaling niet of in
onvoldoende mate. In veel gevallen is een beheersverordening of een conserverend bestemmingsplan van toepassing. Voor zover deze de bestaande situatie
vastleggen, hoeft ook geen ontwikkelingskader te worden geboden. Wanneer wel
ontwikkelingen mogelijk worden gemaakt, gebeurt dit vaak in specifieke project-

Deel 1: Bevindingen

Natuur en landschap
(I&M)

Wro (2016)

Natuur
(EZ)

Europa

VHR

Vogel- en habitatrichtlijn

Rijk

SVW

SVIR

Structuurvisie
Waddenzee

Natura 2000

Structuurvisie
Infrastructuur en ruimte

aanwijzing

Barro

Besluit algemene regels ruimtelijke ordening

Toets EZ

provincies

toetsing

NNN in PRV/PO

(GS)

Natuurnetwerk Nederland
(PS)

gemeenten

Bestemmingsplan / Omgevingsplan
(gemeenteraad)

Wnb
vergunning

toets

gemeenteraad

Wnb
vergunning

Omgevingsvergunning
Burgemeester & wethouders

Planlijn en natuurlijn in de huidige situatie

P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

97

Fysieke leefomgeving

Omgevingswet

Europa

VHR

Vogel- en habitatrichtlijn

RijkToetsing
Rijks omgevingsvisie

Uitvoeringsprogramma

(Minister en Kamer)

(Minister)

Aanwijzing
natura 2000
(EZ)

Omgevingswaarden
(Kamer)

Bkl instructies

Instemming
EZ c.q. GS

provincies
gemeenten

Omgevingsplan
(gemeenteraad)

Toetsing
Natura
2000
activiteit

Omgevingsvergunning B&W
Planlijn en natuurlijn in de toekomstige situatie

98

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

bestemmingsplannen. De afweging is veelal gebaseerd op het realiseren van het

zal in de toekomst meer als zelfstandige ontwikkeling in het licht van verbeteropgaven

project en dit kan ten koste gaan van de samenhangende integrale afweging ten

kunnen worden gezien.

aanzien van de belangen van de Waddenzee als geheel.
2.

Het Barro geeft onvoldoende sturing op de belangenafweging. In theorie biedt het

In bijgaande figuur zijn de (bestemmings- c.q. omgevings) ’planlijn’ en de ‘natuurlijn’

Barro hiervoor wel aanknopingspunten, maar in de praktijk wordt de doelstelling

van de huidige situatie schematisch weergegeven. Om de huidige situatie met de toe-

uit de SVW alleen als richtinggevend gezien door gemeenten die de planologische

komstige planlijnen onder de Omgevingswet te kunnen vergelijken is gelijk een figuur

procedures voeren. Dit komt mede door de kwalitatieve normstelling, vaak in de

van de toekomstige situatie hieraan toegevoegd. Deze toekomstige planlijnen zijn na-

vorm van een motiveringsvereiste. In product 4/5 wordt dit nader uitgelegd.

der toegelicht in paragraaf 6.3.

Handhaving van de SWV-doelstellingen is onvoldoende gegarandeerd, mede door terugtreden van het rijk. Dus als het project door de natuurtoets komt, komt het er meestal wel, zonder duidelijke toets aan de meta-doelstellingen van de SVW. Wat dit betreft is
een aandachtspunt dat het ministerie van IenM in zijn algemeenheid heeft aangegeven
niet meer betrokken te willen worden in het overleg ex artikel 3.1.1. Bro. Dit had in de
praktijk een belangrijke signaleringsfunctie.
Een optie zou kunnen zijn, in elk geval zolang de huidige wetgeving er nog is, dat het
verplichte vooroverleg met de Inspectie RO, thans Inspectie Leefomgeving en Transport wordt heringevoerd, in elk geval voor het waddengebied. Eventueel zou dit samen
met het overleg met de provincie kunnen worden gecombineerd in een commissie van
overleg. Dit is één van de nader te beschrijven opties in de huidige situatie. Eventueel
kan hier een benadering aan worden gekoppeld, waarbij al bij het prille begin van initiatieven overheden en andere instanties meepraten, zodat uiteindelijk daar een beter en
uitvoerbaarder plan uit naar voren komt.
De huidige regelgeving is sterk gericht op traditionele bescherming tegen aantasting.
Natuurontwikkeling is nu vaak compensatie of mitigatie van economische ontwikkeling
en levert daarom geen wezenlijke bijdrage aan verbeteropgaven. Natuurontwikkeling
P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

99

6.3

Nieuwe situatie

Voor het waddengebied buiten de eigenlijke Waddenzee (veel meer diverse functies)
zijn bindende rijksregels vanwege de aard van dat gebied minder een optie en moet

Onder de nieuwe Omgevingswet komt meer nadruk te liggen op het getrapte systeem

ook worden gekeken naar andere opties.

waarbij ambities van het rijk bij de gemeente terecht komen en deze worden integraler:
één gemeentelijk omgevingsplan voor de hele fysieke leefomgeving.

Om de noodzakelijke samenhang verder te versterken kunnen de drie Waddenprovincies ook een gezamenlijke interprovinciale Waddenparagraaf opnemen in hun Provin-

Vanwege de decentralisatiegedachte en het principe dat dan de borging van het omge-

ciale omgevingsvisies. Daarnaast kunnen de drie provinciale omgevingsverordeningen

vingsbeleid uiteindelijk geschiedt in het gemeentelijk omgevingsplan, kan de getrapte

op het gebied van de Wadden worden gelijkgeschakeld.

normstelling wetgevings-technisch gezien als logische invulling van het instrumentarium van de Omgevingswet worden beschouwd.

Met de nieuwe Omgevingswet wordt het getrapte systeem in principe versterkt, maar
het wordt in principe wel integraal: één gemeentelijk omgevingsplan voor de hele fy-

Optie rechtstreeks bindende rijksregels

sieke leefomgeving. In beginsel werken rijks- en provinciaal beleid ten aanzien van de

Niettemin laat de Omgevingswet ook de optie open van het stellen van algemeen recht-

fysieke leefomgeving door via instructieregels die gemeenten in hun omgevingsplan

streeks bindende rijksregels (algemeen verbindende voorschriften). Vanwege de spe-

moeten vertalen in bindende regels.

cifieke aard van de Waddenzee en het karakter van veel opgaven daarvoor (een open
zeegebied met een groot aantal gemeenten en drie provincies) is die nadrukkelijk in

De Wet natuurbescherming, die per 1 januari 2017 in werking is getreden, wordt in 2019

beeld.

beleidsneutraal omgezet in de Omgevingswet door middel van de Aanvullingswet Natuur.
Het eerste concept hiervan is inmiddels uitgebracht. Hieruit blijkt dat er naast de getrapte

Zoals de ontwerp uitvoeringsbesluiten er nu uitzien, is de meest geschikte plek voor

normstelling in omgevingsplannen er toch ook een tweede natuurlijn overblijft. Het ministe-

dergelijke rechtstreeks bindende rijksregels het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal)

6.

rie van EZ blijft verantwoordelijk voor de aanwijzing van Natura 2000-gebieden en de daarin

Hierin kunnen in zijn algemeenheid rechtstreeks werkende regels worden opgenomen

vervatte doelstellingen. Omgevingsvergunningen moeten aan deze Natura 2000-aanwij-

ten aanzien van milieubelastende activiteiten en ook ten aanzien van activiteiten in we-

zing blijven worden getoetst, naast de toets aan het gemeentelijk omgevingsplan.

relderfgoed. Het concept Bal kan met dergelijke regels worden aangevuld.
Dit neemt niet weg dat natuur daarmee in beginsel een meer afweegbare factor wordt
in de lijn van de planvorming op basis van de Omgevingswet, immers deze is integraal.
Strikte randvoorwaarden blijven evenwel volgen uit de Natura 2000-aanwijzing.
Juridisch-technisch hier ook de mogelijkheid voor in het Bkl, maar omdat nu vorm is gegeven
Andere
opties:
instructieregels,
natuurwetgeving
provinciale verordeningen
als
een set
instructieregels,
ligt dit systematisch
niet voor deen
hand.
6

100

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

De onder de nieuwe Wet natuurbescherming verplicht gestelde natuurvisie zal zo veel
mogelijk één-op-één moeten worden overgenomen in de Nationale omgevingsvisie.
Deel 1: Bevindingen

Deze moet in principe worden geformuleerd voor heel Nederland met een paragraaf

geluid of waterkwaliteit (bijvoorbeeld concrete normen, meetwijze, toepassingsbe-

over het waddengebied en het aangrenzend Noordzeegebied.

reik, gevoelige gebieden). Dit kan zowel bij het Bkl als het Bal.

De instructienormen voor ruimtelijk beleid zullen net als nu gebaseerd zijn op de Struc-

Op deze wijze kan de hoofddoelstelling in het Bkl of Bal worden geborgd, zonder dat

tuurvisie (voorheen Pkb), straks Nationale Omgevingsvisie, maar worden juridisch hard

daar meteen al de gedetailleerde uitwerking moet worden gegeven: dit kan bij ministe-

gemaakt in het Besluit Kwaliteit Leefomgeving (opvolger van het Barro). Deze moeten

riële regeling. Dit maakt de regels ook makkelijker aanpasbaar als de actuele situatie

dan worden opgevolgd door gemeenten in hun omgevingsplannen. Daarbij zal ook –

daarom vraagt.

meer dan nu - niet alleen de bescherming van het waddengebied, maar ook herstel en
Aandachtspunten bij keuzes in het instrumentarium

ontwikkeling daarvan moeten worden geregeld.

Omgevingsplannen worden straks als één integraal plan geformuleerd voor de hele
Rol ministeriële regeling bij uitvoeringsbesluiten Omgevingswet voor het Wadden-

gemeente. Dus niet specifiek voor het waddengebied. Dit betekent dat de specifieke

gebied

regels voor het Waddengebied op een goede, herkenbare manier in het totale omge-

Eerder is aangegeven dat de borging van een aantal beleidsdoelstellingen voor de

vingsplan terecht zullen moeten komen.

Waddenzee c.a. kan geschieden door instructieregels in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) dan wel door rechtstreeks werkende regels in het Besluit activiteiten leef-

‘Decentraal wat kan, centraal wat moet’

omgeving (Bal).

Vanwege de decentralisatiegedachte en het principe dat dan de borging van het beleid
uiteindelijk geschiedt in het gemeentelijk omgevingsplan, kan de getrapte normstelling

De vraag ligt dan voor in welke mate flexibiliteit daarbij mogelijk is. Deze wordt immers

in zijn algemeenheid als een logische invulling van het instrumentarium van de Omge-

door alle partijen in het waddengebied gewenst. Dit is mogelijk, omdat binnen vooraf

vingswet worden beschouwd. De vraag is of dat ook geldt voor het Waddenzee. De Om-

bepaalde grenzen nog kan worden gekozen voor een nadere uitwerking of invulling

gevingswet laat ook de optie open van het stellen van algemene rijksregels. Vanwege de

van afwijkingsmogelijkheden bij ministeriële regeling.

specifieke aard van de Waddenzee (een gebied met veel gemeenten en drie provincies
met bijbehorende grensoverschrijdende onderwerpen) is dit ook een mogelijke optie.

Concreet kan het daarbij onder meer gaan om:

Voor het waddengebied buiten de eigenlijke Waddenzee is dit minder een optie, maar

•

zijn er ook andere opties mogelijk. Hierop wordt in de volgende paragraaf ingegaan.

De nadere bepaling c.q. ondergeschikte wijziging van begrenzingen van gebieden
(bijvoorbeeld Waddenzee, waddengebied e.d.) op grond van het Bkl.

•
•

Nadere zonering van functies binnen de hoofdregeling in het Bkl

Vooruitlopende op een mogelijke keuze kunnen alvast twee aandachtspunten worden

(bijvoorbeeld recreatie of nieuwe kwelders).

gegeven, Dit betreft de rol van de provincies en de rol van het ministerie van EZ.

Nadere uitwerking van normstellingen ten aanzien van omgevingsaspecten, zoals
P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

101

Rol van de provincies

de rijksoverheid wenst bij de provincies, gemeenten en waterschappen, zich ook uit-

Gelet op de inhoud van de Pkb en het Barro is de ruimtelijke rol van de provincies voor

strekt over de verschillende onderdelen van die rijksoverheid. De nationale omgevings-

de Waddenzee, in tegenstelling tot het vaste land, op dit moment beperkt. De rijksre-

visie zal ook het kader moeten zijn voor de afwegingen door EZ, met name bij “building

gelgeving geeft op zich voldoende dekkende instructies aangaande de gemeentelijke

with nature” ontwikkelingen, waar economische ontwikkeling en natuurontwikkeling

planvorming in het Waddengebied. Provincies hebben nu behalve als gebiedsregis-

hand in hand kunnen gaan. Uiteraard moet dit passen binnen de kaders van de natuur-

seurs bij het vormgeven van het Natuurnetwerk Nederland (de voormalige Ecologische

wetgeving, zowel op nationaal als op Europees niveau. Dit kan door het in het kader

hoofdstructuur) eigenlijk geen rol in het ruimtelijk spoor specifiek voor de Waddenzee,

van de nationale omgevingsvisie formuleren van een integraal ontwikkelperspectief. In

dit loopt nu vooral via de natuurlijn.

paragraaf 3.4 is reeds inhoudelijk hierop ingegaan. Hierna volgt vooral een visie hierop
vanuit juridisch gezichtspunt.

Bij de keuze voor een nieuw sturingsmodel onder de Omgevingswet is dit een punt
dat nader kan worden bekeken. Dit niet zozeer voor de Waddenzee, maar meer voor

Integraal ontwikkelperspectief vanuit juridisch gezichtspunt

het waddengebied eromheen (vaste land en de eilanden). Vanwege de veelheid aan

De Natura 2000-doelstellingen en het daaraan verbonden beschermingsregime zijn

functies die hier geregeld moeten worden en de samenhang met de Waddenzee en de

een gegeven gezien de eisen van de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn. Aanvankelijk

rest van het vasteland zouden de provincies hier een integrerende en coördinerende

werkten deze richtlijnen op nationaal niveau door via richtlijnconforme interpretatie van

rol kunnen vervullen bij doorwerking van het Waddenzeebeleid op het vaste land en

onder meer ruimtelijke regelgeving, zoals bestemmingsplannen.

de eilanden. Dit kan worden neergelegd in de provinciale omgevingsvisies en worden
Later, met de Natuurbeschermingswet 1998, grotendeels in werking getreden op 1 ok-

geborgd via de provinciale omgevingsverordening.

tober 2005, zijn de richtlijnen op nationaal niveau uitgewerkt in de natuurwetgeving,
Rol van het ministerie van EZ

die randvoorwaarden stelt aan de ruimtelijke planvorming en daarnaast een separaat

In het kader van de Omgevingswet blijft de rol van EZ via de natuurlijn overeind als een

vergunningenstelsel heeft geïntroduceerd ter bescherming van Natura 2000-gebieden.

soort randvoorwaarde voor de afweging binnen de visie- en planvorming binnen het
kader van de Omgevingswet. In feite handhaaft EZ voor een groot deel de Europese

Recent heeft een herijking plaatsgevonden van de natuurwetgeving - Wet natuurbescher-

Vogel- en Habitatrichtlijn binnen de Waddenzee. Wel wordt de vergunningverlening

ming -waarbij binnen de Europese kaders maximale afstemming is gezocht met de ko-

meer geïntegreerd met de verlening van omgevingsvergunningen door gemeentes.

mende Omgevingswet; de Wet natuurbescherming zal dan ook beleidsneutraal overgaan

Ook heeft EZ grote invloed door het (al dan niet) verlenen van vergunningen voor diepe

naar de Omgevingswet. Systematisch blijft er sprake van een gescheiden benadering

delfstoffenwinning en grote (wind)energieprojecten.

met een vergunning voor een aparte Natura 2000-activiteit die enkel wordt getoetst aan
de aanwijzing tot Natura 2000-gebied. Het omgevingsplan is daarbij geen toetsingskader.

Onder de nieuwe Omgevingswet is het zaak dat de gewenste eenheid van beleid, die

102

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Integendeel: het omgevingsplan moet worden getoetst aan de Natura 2000-doelstellingen.

Deel 1: Bevindingen

Hiermee wordt de integrale benadering die met de Omgevingswet is ingezet niet ten

Dit houdt geen aanpassing van wetgeving in, maar dit betreft vooral uitvoering van

volle doorgevoerd ten aanzien van het aspect natuur. Dit heeft evenwel onder meer

wetgeving. Beheerplannen voor Natura 2000-gebieden kunnen worden geïntegreerd

te maken met de specifieke eisen vanuit de Vogel- en Habitatrichtlijn. Deze richtlijnen

in andere plannen en programma’s. Bij de Waddenzee kan het daarbij met name gaan

eisen dat er zowel een toets van plannen (zoals het omgevingsplan) plaatsvindt als van

om integratie van het waterbeheerplan rijkswateren. Integratie van vergunningverlening

projecten (die doorgaans met vergunningen worden geregeld).

is al verzekerd via de aanhaking van de Natura 2000-vergunning bij de omgevingsvergunning.

Dat laat onverlet dat er tal van mogelijkheden zijn - met inachtneming van de kaders van
de Vogel- en Habitatrichtlijn en de gescheiden juridische kaders op nationaal niveau -

Daarbij is van belang te onderkennen dat in het licht van de jurisprudentie van het Eu-

voor een meer integrale benadering op het vlak van visievorming (één integrale visie),

ropese Hof in de zaken C-521/12 (Briels) en C-387/15 (Orleans e.a.) de ruimte voor een

beheer (integratie van het Natura 2000-beheerplan in andere plannen of programma’s)

dergelijk ontwikkelperspectief zeer beperkt is voor zover de economische ontwikkeling

en vergunningverlening (de Natura 2000-toets is onderdeel van de omgevingsvergun-

ook leidt tot aantasting van Natura 2000-waarden. Mitigerende maatregelen kunnen

ning); ook kunnen in de Natura 2000-aanwijzingsbesluiten desgewenst aanvullende

voorkomen dat de natuur significant wordt aangetast, alleen dit moet wel blijken uit een

doelstellingen worden opgenomen. Het is van belang dat deze mogelijkheden in de

passende beoordeling. Significante aantasting kan alleen na een toets op alternatie-

praktijk ook optimaal worden benut.

ven, dwingende redenen van groot openbaar belang en na compensatie.

De wijze waarop de natuurbeschermingswetgeving de bescherming van natuurwaarden

Dit laat evenwel onverlet dat een natuurinclusieve aanpak die aantasting voorkomt en

regelt (via mitigatie en compensatie), voorziet niet vanzelfsprekend in natuurinclusieve

leidt tot versterking van de natuur zeer wel mogelijk is. Inhoudelijk kan dit worden uitge-

ontwikkeling, waarbij natuurontwikkeling en economische ontwikkeling hand in hand

werkt in een integraal ontwikkelperspectief, zoals aangegeven in paragraaf 3.4.

gaan, maar sluit dit overigens ook niet uit, dit kan langs de weg van een integraal ontwikkelperspectief, dat zowel doorwerkt in de hiervoor omschreven planlijn als in de natuurlijn.

Daarbij kan worden bekeken in hoeverre met convenanten of bestuursovereenkomsten
kan worden gewerkt aan realisatie van het ontwikkelperspectief. Dit betreft onderlinge

Met name bij de Waddenzee is, gelet op de feitelijke eenheid van het gebied, een

afspraken tussen verschillende betrokken partijen (overheden, natuurbeschermings-

dergelijk integraal ontwikkelperspectief gewenst. Dit kan in het kader van de nationale

organisaties, ontwikkelende particuliere partijen) over natuurontwikkeling en economi-

omgevingsvisie worden opgesteld.

sche en maatschappelijke ontwikkeling in onderlinge samenhang. Deze kunnen, zeker
onder de nieuwe Omgevingswet, deel uitmaken van een regionaal of eventueel zelfs

Met inachtneming van de verschillende wettelijke kaders kan een dergelijk ontwikkel-

nationaal programma met maatregelen, die bijdragen aan de doelstellingen van het

perspectief in de komende tijd worden gefaciliteerd c.q. geborgd bij de concrete toe-

integraal ontwikkelperspectief.

passing van de verschillende wettelijke instrumenten in de uitvoeringspraktijk.
P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

103

6.4

Wad met de Omgevingswet?

gebiedsgerichte benadering, maar klaarblijkelijk alleen binnenplans. Dit betekent dat
voor samenhangend beleid ten aanzien van gemeentegrens overschrijdende projecten

Inleiding

en de borging daarvan (zoals bij het Wad aan de orde is) het instrumentarium van het

In hoofdstuk 2 van deel 2 is onder de kopjes “instrumentele vertaling” per doelstelling

(naast)hogere bestuursorgaan moet worden toegepast, in dit geval dus de provinciale

van de Structuurvisie Waddenzee aangegeven welke instrumenten in de huidige Wet

of Rijksomgevingsvisie en de provinciale verordening respectievelijk het (Rijks) Besluit

ruimtelijke ordening (Wro) en in de toekomstige situatie met de Omgevingswet kunnen

kwaliteit leefomgeving (Bkl).

worden ingezet om de betreffende doelstelling te bereiken.
De borging daarvan geschiedt deels door rechtstreeks werkende, de burger bindende
Hieruit komen meerdere aandachtspunten naar voren, die in die toelichting aan het

regels van die overheid dan wel door instructieregels aan lagere overheden om in hun

eind zijn beschreven. Deze methodiek (die zich laat vergelijken met het drukken van

burger-bindende regels specifieke bepalingen op te nemen.

aardappels door een raster of een zeef) geeft vanuit de sectorale doelstellingen een
goed beeld van de mogelijkheden (patatten). Echter, zeker voor de toekomstige situa-

Gelet op de integrale benadering van de fysieke leefomgeving die spreekt uit het hele

tie leidt dit tot een wat vertekend beeld, omdat het instrumentarium straks is toegespitst

systeem van de Omgevingswet wordt in dit onderdeel van het rapport de beleidssitu-

op een integrale aanpak van de fysieke leefomgeving. Hierdoor voegt het uitsplitsen

atie van het Wad nu niet benaderd vanuit de beleidsdoelstellingen, maar vanuit de

van doelstellingen naar instrumenten weinig meer toe (de aardappels blijven te groot,

opdracht tot integrale visie- en planvorming die is neergelegd in de Omgevingswet.

of het wordt puree).
Leeswijzer
Plannen worden, zeker onder de Omgevingswet, niet meer gemaakt om specifieke

In het navolgende wordt eerst een korte schets gegeven van het systeem van de Om-

sectordoelstellingen te faciliteren, het is meer zo dat die specifieke doelen hun afgewo-

gevingswet (paragraaf 6.4.1). Daarna wordt een korte schets geven van het feitelijke en

gen plek moeten krijgen in het geheel van die visies/plannen.

beleidssituatie in het waddengebied (paragraaf 6.5).
Vervolgens wordt aan de hand van de criteria ten aanzien van visievorming en borging

Uitgaande van de filosofie en de tekst van de Omgevingswet worden er in de toekomst

daarvan een aantal mogelijke modellen ontwikkeld voor de aanpak van de planvorming

niet zozeer visies en plannen gemaakt voor deelgebieden zoals de Waddenzee c.q. het

voor de Waddenzee en het overig waddengebied (pragraaf 6.6).

waddengebied, maar moet elke overheidslaag in beginsel één integrale visie ontwikke-

In de daarop volgende paragraaf (6.7) worden aan de hand van een aantal criteria

len voor haar gehele grondgebied en stellen gemeenten ook één omgevingsplan voor

mogelijke keuzes voor één of meer modellen in beeld gebracht. Deze kunnen variëren

hun grondgebied vast. Daarbij moet in voorkomend geval ook een stukje over het Wad

per deelgebied of activiteit.

in staan (Waddenparagraaf).
Daar staat overigens naast dat de Omgevingswet tegelijk veel waarde hecht aan een

104

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

6.4.1

Systeem en instrumenten Omgevingswet

Provincie: omgevingsverordening
Op provinciaal niveau gebeurt de borging in een omgevingsverordening. Hoewel deze

De Omgevingswet gaat meer nog dan de huidige Wro uit van een scheiding van vi-

ook de burger bindende regels kan bevatten, zal deze vermoedelijk (net als nu) in

sievorming en borging daarvan in regels. Een wat uitgebreidere beschrijving van de

hoofdzaak bestaan uit instructieregels naar gemeenten toe.

verschillende instrumenten is opgenomen bij de instrumentele vertaling van de beleidsopties in deel 2.

Gemeentelijk: omgevingsplan
Op gemeentelijk niveau vindt de borging van het beleid met de burger-bindende regels

Omgevingsvisies rijk, provincies en gemeenten

plaats in het omgevingsplan. Daarin vindt niet alleen de vertaling van de eigen gemeen-

Elke overheidslaag (rijk, provincies en gemeenten stelt een omgevingsvisie vast voor

telijke omgevingsvisie plaats, maar ook de vertaling van de instructieregels van rijk en

haar grondgebied. Dit is een beleidsdocument aangaande alle aspecten van de fysieke

provincie.

leefomgeving binnen het betreffende grondgebied. Dit beleid heeft geen de-burger-

In feite is dit de opvolger van het bestemmingsplan, zij het met een veel bredere reik-

bindende werking. Wel is er sprake van zelfbinding door de betrokken overheid.

wijdte dan alleen ruimtelijke ordening: ook welstand, milieu, water en diverse onder-

7)

werpen uit gemeentelijke verordeningen (zoals de Algemene Plaatselijke Verordening)
Rijk: o.a. Bkl en Bal

worden hierin opgenomen. Ook het aspect natuur (voor het Wad van belang) wordt

De borging van het beleid in de omgevingsvisies gebeurt op Rijksniveau met alge-

hierin voor een deel geregeld, deels blijft dit geregeld met een zelfstandig vergunnin-

mene regels in een Algemene maatregel van bestuur (AmvB). Hierin kunnen zowel de

gensysteem op grond van de Aanvullingswet Natuur.

burger-bindende regels worden opgenomen als instructieregels aan lagere overheden.
Een voorbeeld van de eerste is bijvoorbeeld het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal),

Omgevingsvergunning

waarin milieubelastende activiteiten worden geregeld (opvolger Activiteitenbesluit, c.q.

In de Omgevingswet is ook een vergunningensysteem opgenomen. Voor allerlei acti-

andere milieuwetgeving). Een voorbeeld van het tweede is het Besluit kwaliteit leefom-

viteiten wordt een omgevingsvergunning vereist, die in veel gevallen moet worden ge-

geving (Bkl), waar instructies over de kwaliteit van de leefomgeving worden gegeven

toetst aan het gemeentelijk omgevingsplan. Doorgaans zijn burgemeester en wethou-

die provincies en gemeenten moeten vertalen in hun regelgeving. In feite is dit de op-

ders hiervoor het bevoegde gezag. Voor Natura 2000 activiteiten geldt nog een aparte

volger van het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro).

omgevingsvergunning, die wordt getoetst door Gedeputeerde Staten (en in de Waddenzee vaak door de minister van Economische Zaken). Een initiatiefnemer heeft overeenkomstig het algemeen regime van de Omgevingswet (vrijwel net als nu) de keuze om
een afzonderlijke omgevingsvergunning aan te vragen voor natuuraspecten (enkelvoudige vergunning) danwel om deze mee te laten nemen in een omgevingsvergunning die

3

Waterschappen stellen qua beleid geen omgevingsvisie vast, maar alleen programma’s.

ook betrekking heeft op andere aspecten (meervoudige omgevingsvergunning).
P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

105

Programma

De bevoegdheid om een projectbesluit vast te stellen komt toe aan de minister van

Naast omgevingsvisies, algemene regels en omgevingsplannen voorziet de Omge-

Infrastructuur en Milieu (soms ook aan de minister van Economische Zaken of aan

vingswet nog in een ander instrument: dit is het zogeheten “programma”. Dit komt

een andere minister), aan Gedeputeerde Staten, of aan het dagelijks bestuur van het

deels voort uit Europese terminologie. Een programma is een concrete set feitelijke

waterschap.

(overheids)maatregelen, die genomen wordt om de doelstellingen uit omgevingsvisies
en –plannen te bereiken. Soms is zo’n doelstelling een omgevingswaarde. Dit is een
min of meer meetbare waarde van een bepaald aspect van de fysieke leefomgeving,
variërend van landschappelijke openheid tot ammoniakdepositie. Het beheerplan voor
een Natura 2000-gebied is een voorbeeld van een dergelijk programma. In de Omgevingswet is dit een verplicht programma, waarmee gepoogd wordt de doelstellingen
ten aanzien van een Natura 2000-gebied als de Waddenzee te halen.
Projectbesluit
Verder voorziet de Omgevingswet nog in de figuur van het projectbesluit. Dit is feite
een combinatie van een plan en een omgevingsvergunning voor een concreet project
(een weg, dijk, een windmolenpark o.i.d.). Hierbij kan worden afgeweken van het omgevingsplan en ook komt het projectbesluit bij onderlinge strijdigheid voor het omgevingsplan in de plaats. Daarmee gaat het projectbesluit juridisch gezien fungeren als
het huidige inpassingsplan van rijk en provincie. De ‘projecten’ waarop een projectbesluit ziet, zijn in de Omgevingswet niet nader omschreven. In eerste instantie lijkt een
projectbesluit primair te zijn bedoeld voor Tracéwet-achtige projecten, maar ook gebieden (zoals de luchthaven Schiphol) worden in de Omgevingswet genoemd.
Met een brede interpretatie van de reikwijdte van het instrument zou dit kunnen betekenen dat ook voor de Waddenzee of het waddengebied een projectbesluit zou kunnen
worden genomen als alternatief voor meerdere gemeentelijke omgevingsplannen.

106

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

6.5

Feitelijke en beleidssituatie in het
waddengebied

Verder is natuurlijk de Waddenzee een belangrijke factor bij de recreatie op de eilanden en daardoor een economische drager. Op het vasteland betekent de Waddenzee
het einde van het land. Er is geografisch en demografisch sprake van perifeer gebied

Het waddengebied bestaat, op hoofdlijnen, uit de Waddenzee, de aangrenzende kust-

waardoor krimp hier sterker optreedt dan elders in het land.

gemeenten op het vasteland en de eilanden. Vanuit de aanwijzing als Natura 2000-gebied is de hoofdfunctie natuur, in belangrijke mate gewaarborgd door het ministerie

De feitelijke en sociale gesteldheid houdt in dat nu ook al in dat de Waddenzee in het

van Economische Zaken. Het fysieke natuurbeleid voor de Waddenzee is overwegend

beleid vaak wel als een geheel wordt benaderd, met name op rijksniveau. Rijkspartijen

niet gedecentraliseerd. Hierdoor liggen ook de (natuur)beheertaken op de Waddenzee

als het ministeries van EZ en IenM zijn vanwege belangen op nationaal niveau in de

grotendeels bij het Rijk. Bescherming wordt geregeld via natuurwetgeving en -handha-

meeste gevallen voor de Waddenzee verantwoordelijk.

ving, Waterwet, Ontgrondingenwet, vaargeulbeheer, KRW-realisatie en de Structuurvi-

Voor het vaste land en de eilanden is wel sprake van decentralisatie van ruimtelijke

sie Waddenzee.

ordenings- en natuurbeleid, vanwege de decentralisatievoorkeur in veel regelgeving.
Dit is ook logisch omdat de betreffende gemeenten slechts een deel van de Wadden-

Naast de natuurfunctie is de waterfunctie een hoofdfunctie. De Waddenzee is een

zee tot hun grondgebied kunnen rekenen. Mede daardoor ligt de focus op de rol die

Rijkswater dat wordt beheerd door Rijkswaterstaat. en het open landschap is een

de Waddenzee voor de betreffende gemeente speelt en die verschilt per gemeente.

belangrijke kwaliteit, die wordt geborgd via instructies aan bestemmingsplannen in
het Barro.

Bovendien is de Waddenzee onderhevig aan de prioriteitstelling ten aanzien van het
geheel aan doelstellingen en inzet van middelen. Projecten worden daarom in eerste

De Waddenzee heeft verder een belangrijke economische functie als toegang tot de

instantie op eigen merites beoordeeld en moeten daarnaast tevens nog op hun invloed

havens (scheepvaart) en vervult het ook een belangrijke toeristisch-recreatieve functie.

op de Waddenzee en het daarmee samenhangend waddengebied worden beoordeeld.

Verder vindt er visserij en aquacultuur plaats en is er ook sprake van delfstoffenwinning.
Daarnaast zijn er lokaal nog verscheidene andere functies.

Deze beoordeling is nu tamelijk projectgericht en wordt niet aangelopen vanuit het
belang van de Waddenzee als geheel. Voorbeelden hiervan treffen we aan in veel be-

Het waddengebied rondom de Waddenzee vervult in principe alle functies die voor het

stemmingsplannen buitengebied van gemeenten langs de waddenkust, waar in het be-

functioneren van de samenleving in het ruimtelijk beleid moeten worden geregeld. Het

leid ten aanzien van bijvoorbeeld agrarische bouwpercelen vaak een gemeente-breed

is in dit opzicht niet wezenlijk anders dan andere gebieden in Nederland. Wel moet er

uitgangspunt wordt gehanteerd, en zo er al gebieds-specifiek wordt gehandeld, dit

bij al deze functies rekening worden gehouden met de nabijheid van de Waddenzee

allen per gemeente gebeurt. Andere voorbeelden betreffen specifieke projecten, zoals

als natuurgebied.

glastuinbouwgebieden, diverse windturbineparken, bedrijventerreinen e.d.

P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

107

De Omgevingswet gaat in principe uit van decentralisatie waarbij verantwoordelijkhe-

6.6

Sturingsmodellen

den zoveel mogelijk op het regionale en lokale niveau worden neergelegd.
Dit betekent in beginsel dat, als er verder geen correctie wordt toegepast die samen-

Zoals hiervoor al aangegeven wordt er in de omgevingswet een onderscheid gemaakt

hangt met de specifieke aard van het waddengebied, juist voor de Waddenzee als het

in visievorming en borging. Bij beide aspecten van sturing kan er sprake zijn van een

centrale deel van het gebied, het risico op versnippering toeneemt.

meer of minder centrale regeling. In bijgaand schema wordt dit in een assenkruis weer-

Dit wordt alleen al geïllustreerd door het feit dat elke gemeente in principe één omge-

gegeven. Afhankelijk van de plaatsing van een bepaald sturingsmodel op de lijnen

vingsplan moet maken voor het gehele eigen grondgebied (waar de Waddenzee per

kunnen er globaal vier sturingsmodellen worden onderscheiden.

gemeente maar een deel van is).

Visievorming
Centraal

De instrumenten van de omgevingswet kunnen goed worden ingericht op de speci-

Rechtstreeks
sturingsmodel

Getrapte normstelling

fieke vraagstelling die vanuit het Waddengebied op de verschillende overheden afkomt. Maar hiervoor is in aanvulling op het instrumentarium van de Omgevingswet wel

-Besluit leefkwaliteit
leefomgeving >>
omgevingsplan

gerichte sturing vereist. In de volgende paragraaf wordt op de verschillende sturingsmogelijkheden ingegaan.

- rechtstreeks werkende
regels of
- een rijksomgevingsplan
of projectbesluit
Verenigingsmodel

Borging
Decentraal

- gezamelijk vaststellen
visie en omgevingsplan
(en programma)

Afstemmingsmodel

Vergunningensysteem

- Ieder maakt eigen
visie en plan
- afstemming door
overleg

(gefaciliteerd door
uitvoeringsdienst)

Visievorming
Decentraal

108

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

Borging
Centraal

1.

Getrapte normstelling

verschillende visies (en regels) gebeurt dan door overleg tussen de verschillende over-

Het sturingsmodel van de getrapte normstelling gaat uit van centrale visievorming,

heden. Er is echter geen sprake van een hiërarchische verhouding, zoals bij instruc-

maar decentrale borging. Dit is eigenlijk het basismodel van de Omgevingswet. De

tieregels.

rijksoverheid en de provincies geven instructieregels aan de gemeenten, die moeten
borgen in hun omgevingsplan. In feite steekt het Barro nu zo in elkaar en straks ook

De geschetste sturingsmodellen zijn extreme varianten. Er zijn allerlei tussenvormen

het Bkl.

mogelijk. Er kan ook voor worden gekozen om voor een deel van de activiteiten of van
het gebied het ene model te kiezen en voor een ander deel een ander model. In feite

2.

Rechtstreekse sturing

is dat nu al het geval voor natuuractiviteiten (vergunningensysteem vanuit EZ) en deels

De Omgevingswet voorziet ook in de mogelijkheid van rechtstreeks bindende regels

ook voor de Waddenzee zelf.

op Rijks- (en of provinciaal) niveau. Deze hoeven dan niet meer vertaald te worden in
het gemeentelijke omgevingsplan, maar hebben zelfstandige werking. Een voorbeeld

5.

Verenigingsmodel

daarvan is het Besluit Activiteiten Leefomgeving (Bal), maar ook het Besluit Bouwwer-

Als vijfde basismodel is er nog een “verenigingsmodel” (of samenwerkingsmodel) mo-

ken in de Leefomgeving (Bbl).

gelijk. Hierbij worden de visies (c.q. het borgend instrumentarium) in gezamenlijkheid
vastgesteld door de verantwoordelijke bestuursorganen. Daarbij voert één dienst of

3.

Vergunningensysteem

organisatie feitelijk de regie. In feite is dit wat er nu is gebeurd met het beheerplan

Er is ook een systeem denkbaar waarbij de visievorming zoveel mogelijk decentraal

Natura 2000 Waddenzee. De minister van EZ (en deels de provincies) hebben dit (eind

plaats vindt, maar dat de borging daarvan centraal plaatsvindt middels inhoudelijk neu-

2016) vastgesteld, maar de gemeenten zijn hier ook bij betrokken en Rijkswaterstaat

trale regels door één instantie. De centrale regel is dan dat niet in strijd gehandeld mag

voert de regie.

worden met de verschillende visies. In de praktijk komt dit neer op een stelsel van omgevingsvergunningen, die namens de verschillende overheden worden getoetst door
een omgevingsdienst.
4.

Afstemmingsmodel

Verder is er nog een systeem mogelijk, waarbij zowel de visievorming als de borging
decentraal plaatsvindt. Hierbij maakt elke overheid zijn eigen visie en zorgt er ook zelf
voor dat er rechtstreeks bindende regels bij komen die het beleid borgen. Voor de
gemeente is dit dan het omgevingsplan, voor het rijk een bepaalde vorm van het Bkl
en voor de provincie de omgevingsverordening. Inhoudelijke afstemming tussen de
P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

109

6.7

Mogelijke keuze voor sturingsmodellen

6.8

Financieel instrumentarium

De keuze voor een sturingsmodel of een mix daarvan kan worden bepaald aan de hand

Naast wetgeving en beleidsafspraken zijn financiële investeringen een essentieel in-

van een aantal criteria:

strument om beleidsambities te realiseren. Vanuit tal van invalshoeken wordt intensief

•

Eenheid in beleid van alle overheden in het gehele waddengebied.

geïnvesteerd in het waddengebied. Het is nuttig hier goed zicht op te hebben en om

•

Mate van (de)centralisatie beleidsvorming.

met partijen op zoek te gaan in welke mate investeringen, die in elkaars verlengde lig-

•

Integrale visie (en daarmee afweging) op economische ontwikkelingen en natuur-

gen, aangewend kunnen worden om meerdere doeleinden te bereiken.

ontwikkeling.
•

Integrale visie (en daarmee afweging) voor de Waddenzee en het vaste land en de

De belangrijkste mogelijke publieke middelen zijn:

eilanden (verschil tussen Waddenzee en waddengebied).
•

Als praktisch overall criterium geldt dan nog: welke optie is het beste voor de be-

Europese begroting

scherming/ontwikkeling van de Waddenzee.

•

Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) / Interreg.

•

POP3.

Rijksbegroting
•

Begroting IenM /Deltafonds/KRW.

•

Begroting EZ.

Provinciale en regionale begroting
•

Waddenfonds (provincies Noord-Holland, Fryslân en Groningen).

•

Autonome middelen van provincies Fryslân, Groningen en Noord-Holland, al dan
niet via het samenwerkingsverband.

•

Budgetten van Waterschappen voor water(veiligheid)doeleinden, zoals Nhwbp.

Gemeentelijke begrotingen
Vooral in het kader van veiligheid (Deltaprogramma/Deltafonds) zal de komende decennia worden geïnvesteerd. De komende jaren doen RWS en de waterschappen veel
ervaring op met onder meer zandsuppleties en verschillende combinaties van dijken en
natuurdoelstellingen. Voor de toekomst is het van belang deze relatie tussen investeren
in veiligheid en de doelstellingen van de opvolger van SVW te blijven borgen.

110

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

De provincies hebben onlangs een investeringskader voor het Waddengebied 2016-

6.9

Conclusie

2026 gepresenteerd. Hierin doen zij een voorstel voor investeringen aan de hand van
zeven thema’s (kop van Noord-Holland, Afsluitdijk, Waddenzee, Kustzone Fryslân en

Voor de analyse van het beleidsinstrumentarium zijn huidige beleidsdoelstellingen van

Groningen, Lauwersmeer, Waddeneilanden en Eems-Dollard). De interprovinciale pro-

de SVW gekozen als uitgangspunt. Dit is immers vastgesteld beleid. Daarnaast is ge-

grammaleiding is in dit traject primair uitgegaan van inhoudelijke doelstellingen, onge-

keken naar aandachtspunten voor nieuw beleid.

acht de politiek-bestuurlijke begrenzing.
Enkele constateringen die kunnen worden gemaakt naar aanleiding van de analyse van
Middelen Private partijen

de huidige wetgeving:

Ook private partijen bieden middelen en doen investeringen om de doelstelling van

•

De SWV is nog opgesteld onder de vigeur van de oude WRO. Deze wordt nu onder

SVW te realiseren. Dikwijls in co-financiering. Denk hierbij aan investeringen van de ha-

de “nieuwe” Wro van rechtswege aangemerkt als Structuurvisie. Deze beleidsdoel-

venbedrijven, de samenwerkende bedrijven in de havengebieden en de Coalitie Wad-

stellingen hebben daarmee geen bindende werking naar de lagere overheden.

den Natuurlijk.

Wel worden deze voor een groot deel geborgd in het Barro met instructieregels8.
Dit geeft nog veel ruimte, doordat veel van de borging is vormgegeven als een mo-

Een nog niet nader uitgewerkte financieringsbron is het benoemen van een percentage

tiveringsvereiste. Voorbeeld hiervan is de bescherming van de landschappelijke

herstel- en ontwikkelbudget uit bijvoorbeeld mijnbouw en windenergie. Gezien de voor-

en cultuurhistorische waarden. Het Barro geeft in zijn algemeenheid aan dat er in

nemens om mijnbouw in het waddengebied af te bouwen, lijkt deze financieringsbron

bestemmingsplannen geen nieuwe activiteiten mogen worden toegestaan die sig-

evenwel van afnemend belang.

nificant gevolgen kunnen hebben voor de landschappelijke of cultuurhistorische

Voor het vaste land van het waddengebied (vastelandkust en eilanden) geldt dat de

kwaliteiten van de Waddenzee. De grootschalige ontwikkeling van de landbouw op

natuurbeheergelden zijn gedecentraliseerd. Deze zijn niet primair bedoeld voor natuur-

het vaste land in het waddengebied wordt hier in de praktijk niet altijd aan getoetst.

herstel- en ontwikkelingsdoeleinden in de Waddenzee. Daarnaast geldt dat de taakomschrijving van beheeringrepen voor natuurbescherming voor de komende periode

•

Activiteiten die externe werking tot gevolg hebben in het Pkb-gebied, kunnen nu

nauwkeurig is gedefinieerd.

ook al op een of andere wijze getoetst worden aan de huidige SVW-doelstellingen,

De taakomschrijving van natuurherstelmaatregelen en –ontwikkeling voor de Wadden-

maar het is de vraag in hoeverre dat ook in de praktijk gebeurt. Voor zover dit niet

zee is echter niet volledig en wordt door het rijk relatief bescheiden gefaciliteerd: ook in

het geval is, is het zaak dat deze activiteiten alsnog worden opgenomen in de

budget. Het is nog niet helder welk budget nodig is.

opvolger van de Pkb/SVW. Concreet betreft het hier kabels en leidingen, baggerstort, delfstoffenwinning (buiten de Waddenzee), bouwwerken in de Noordzee en

8

Voor de overgangsperiode zijn er wel enkele bindende passages die een PKB-status hebben..

P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

111

aan het vasteland gedeelte van het waddengebied, windturbines en emissies van

voor het Wad als zodanig) voor de Waddenzee brengt een reëel risico met zich

bedrijfsmatige activiteiten aan de randen van het waddengebied.

mee op ongewenste versnippering. Regie vanuit het rijk is daarom nodig.
2.

•

Het juist benutten van de instrumenten uit de Omgevingswet, die daar waar nodig

Duisternis is formeel nu ook wel geborgd in het Barro, maar is niet nader gecon-

de eenheid van het Waddengebied benoemen en borgen, zoals de nationale Om-

cretiseerd. Dit zou beter kunnen door een duidelijke norm op te nemen voor de

gevingsvisie, instructieregels via Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl), rechtstreekse

maximale lichtemissie in het Pkb-gebied of door het aanwijzen van zones/gebie-

regels via het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), Programma en Projectbesluit

den waar geen lichtemissie mag zijn.

in combinatie met de bestaande Natura 2000-wetgeving, vraagt om zorgvuldige
afweging.

•

Uit de analyse van actuele beleidsstukken blijkt dat er de laatste tijd andere ac-

3.

De Natura 2000-doelstellingen en het daaraan verbonden beschermingsregime

centen bij de doelstellingen worden gelegd. Het accent op beschermen van de

zijn een gegeven gezien de eisen van de Vogel- en Habitatrichtlijn. Recent heeft

Waddenzee tegen aantasting door (economische) ontwikkelingen verschuift naar

een herijking plaatsgevonden van de natuurwetgeving - Wet natuurbescherming

‘herstel’ van gevolgen van menselijk ingrijpen, waarbij behalve economische ont-

- waarbij binnen de Europese kaders maximale afstemming is gezocht met de

wikkeling ook natuurontwikkeling wordt nagestreefd. De vismigratierivier is hier

komende Omgevingswet; de Wet natuurbescherming zal dan ook beleidsneutraal

een voorbeeld van.

overgaan naar de Omgevingswet. Systematisch blijft er sprake van een gescheiden benadering met een vergunning voor een aparte Natura 2000-activiteit die en-

•

De huidige regelgeving is gericht op traditionele bescherming tegen aantasting.

kel wordt getoetst aan de aanwijzing tot Natura 2000-gebied. Het omgevingsplan

Natuurontwikkeling is nu vaak compensatie of mitigatie van economische ontwik-

is daarbij geen toetsingskader. 						

keling en levert derhalve geen bijdrage aan verbeteropgaven.

Dat laat onverlet dat er tal van mogelijkheden zijn – met inachtneming van de kaders van de Vogel- en Habitatrichtlijn en de gescheiden juridische kaders op na-

•

Natuurontwikkeling zal in de toekomst meer als zelfstandige ontwikkeling in het

tionaal niveau – voor een meer integrale benadering op het vlak van visievorming

licht van verbeteropgaven moeten worden gezien.

(één integrale visie), beheer (integratie van het Natura 2000-beheerplan in andere
plannen of programma’s) en vergunningverlening (de Natura 2000-toets is onderdeel van de omgevingsvergunning); ook kunnen aan de Natura 2000-aanwijzings-

Nieuw instrumentarium zorgvuldig inzetten

besluiten desgewenst aanvullende doelstellingen worden opgenomen. Het is van
belang dat deze mogelijkheden in de praktijk ook optimaal worden benut.

Dit zijn de hoofdconclusies:
4.
1.

112

De wijze waarop de natuurbeschermingswetgeving de bescherming van natuur-

De standaard systematiek van de Omgevingswet (namelijk, getrapte normstelling,

waarden regelt (via mitigatie en compensatie), voorziet niet vanzelfsprekend in na-

vast te leggen in 17 integrale omgevingsplannen voor de gemeenten, maar niet

tuurinclusieve ontwikkeling, waarbij natuurontwikkeling en economische ontwik-

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

5.

keling hand in hand gaan, maar sluit dit overigens ook niet uit, dit kan langs de

bruik worden gemaakt van rechtstreeks werkende regels in het Bal. indien het

weg van een integraal ontwikkelperspectief. Daarbij is van belang te onderkennen

gaat om ondubbelzinnige afwegingen en het betrokken (rijks)belang dit vordert

dat in het licht van de jurisprudentie van het Europese Hof in de zaken C-521/12

(bijvoorbeeld algemeen verbod tot oprichten van bouwwerken of verbod tot parke-

(Briels) en C-387/15 (Orleans e.a.) de ruimte daarvoor zeer beperkt is voor zover

ren van boorplatforms), eventueel met een ontheffingsmogelijkheid van de minis-

de economische ontwikkeling ook leidt tot aantasting van Natura 2000-waarden.

ter. Voor een aantal andere activiteiten, waar een samenhang met andere functies

Een natuurinclusieve aanpak die aantasting voorkomt en leidt tot versterking van

bestaat, (bijvoorbeeld havens) kan getrapte normstelling via het Bkl. plaatsvinden

de natuur is evenwel zeer wel mogelijk.

door middel van instructieregels ten aanzien van omgevingsplannen.

Voor een samenhangende en integrale afweging tussen natuur en andere kwalitei-

10. De borging van het overkoepelend en integraal ontwikkelperspectief bij uiteinde-

ten, waarden en belangen is een beleidsmatig overkoepelend en integraal ontwik-

lijke activiteiten kan plaatsvinden via Natura 2000-vergunningen of in de uitzonde-

kelperspectief nodig waarbij natuurinclusieve ontwikkelingen worden gefaciliteerd

ringen daarop in het beheerplan voor de Waddenzee. Dit sluit ook goed aan op de

binnen de kaders van de Vogel- en Habitatrichtlijn. De focus zal hierbij met name

netwerkfilosofie: in feite worden de uitkomsten van het maatschappelijke proces

liggen op energie (windturbines, getijdencentrales, blue energy) maar ook op na-

voor een bepaald initiatief dan in een vergunningenkader neergelegd.
11. Bij de instrumentele vertaling van de verschillende deelonderwerpen is aangege-

tuur (flyway, swimway) en delfstoffen (gas- en zoutwinning).
6.

7.

8.

Voor meer integratie tussen Natuurwetgeving (leidend in bescherming natuurlijke

ven op welke wijze per onderwerp een keuze kan worden gemaakt voor welk in-

waarden) en Omgevingswet kan in de toekomst bezien worden naar mogelijk-

strumentarium. Hoofdlijn is hierbij dat veel activiteiten rechtstreeks kunnen worden

heden voor (a) alsnog integratie van beide wetten, (b) meer ruimte in bestaande

geregeld via het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) of het Natura 2000-instru-

Habitatrichtlijnen, (c) benutten van herijking Habitatrichtlijnen.

mentarium en dus geen vertaling behoeven in het gemeentelijk omgevingsplan

Natura 2000 regelt verder de waarden van landschap en cultuurhistorie niet of nau-

(en dus dat geen versnippering ontstaat). Instructieregels ten aan zien van het

welijks. Dit zal juist weer wel met regels in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl)

omgevingsplan zijn dan niet of in zeer beperkte mate nodig.

kunnen worden bewerkstelligd. Eventueel kan door aanpassing van (uitvoerings)

12. Veel doelstellingen in de Omgevingsvisie (zoals de flyway en de swimway) verei-

wetgeving ook de factor landschap weer in de natuurtoetsing en daarmee ook bin-

sen actief handelen. Dit kan worden neergelegd in een programma om bepaalde

nen het beleidsmatige overkoepelend en integraal ontwikkelperspectief worden

doelstelling te bereiken. In het gemeentelijk omgevingsplan kan hiermee een kop-

ingebracht.

peling worden gelegd om een ontwikkeling wel of niet toe te staan. Hiermee kun-

De komende Nationale Omgevingsvisie en/of de (inter)Provinciale Omgevingsvisie

nen initiatiefnemers worden uitgenodigd om bepaalde ontstane ruimtes in te vullen

vormt bij uitstek het instrument om dit overkoepelend en integraal ontwikkelper-

(uitnodigingsplanologie).

spectief in op te nemen, bijvoorbeeld in een Waddenparagraaf. Op die manier is
9.

13. Het borgen van het overkoepelend en integraal perspectief voor het waddenge-

dit ook goed ingebed in het overige Rijks- en provinciaal beleid.

bied in één gebiedsdekkend (en eventueel gezoneerd) bindend plan is - hoewel

Voor de borging van het overkoepelend en integraal ontwikkelperspectief kan ge-

wenselijk vanuit het oogpunt van een integrale gebiedsgerichte aanpak - niet goed

P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

113

mogelijk op grond van de systematiek van de Omgevingswet (dat uitgaat van één
gebiedsdekkend omgevingsplan per gemeente).
14. De Omgevingswet kent geen mogelijkheid meer voor rijks- of provinciale inpassingsplannen, zoals de huidige Wet ruimtelijke ordening die wel kent. Het rijks- of
provinciale projectbesluit volgens de Omgevingswet komt nog het meest in de
buurt van deze inpassingsplannen, maar lijkt door het projectgerichte karakter onvoldoende toegesneden op gebiedsgerichte vraagstukken zoals die spelen binnen het waddengebied.
Conclusies financieel instrumentarium
15. Voor de veiligheid van (heel) Nederland is in het Deltaprogramma € 1,2 miljard
per jaar beschikbaar tot 2028. Ook andere omvangrijke financieringsbronnen zijn
beschikbaar voor diverse doeleinden in het waddengebied, zoals nHWBP, KRW.
Specifiek voor natuurherstel en -ontwikkeling wordt het Waddenfonds – een aardgascompensatiebudget - door de noordelijke provincies verdeeld in maatregelen
voor natuurherstel en economische verduurzaming.
Kortom: er vinden de komende decennia enorme investeringen plaats in het waddengebied. Het is nuttig om steeds te zoeken naar verlengde doelstellingen en
win-win-oplossingen. Hiervoor zijn nu al nuttige experimenten gestart. Deze verdienen navolging.
16. Voor het vaste land van het waddengebied (droge deel kust en eilanden) geldt dat
de natuurbeheergelden zijn gedecentraliseerd. Deze zijn niet primair bedoeld voor
natuurherstel- en ontwikkelingsdoeleinden op de Waddenzee. Daarnaast geldt dat
de taakomschrijving van beheeringrepen voor natuurbescherming voor de komende periode nauwkeurig is gedefinieerd.
De taakomschrijving van natuurherstelmaatregelen en –ontwikkeling voor de Waddenzee is echter niet volledig en wordt door het rijk relatief bescheiden gefaciliteerd: ook in budget. Het is nog niet helder welk budget nodig is.

114

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

P2 strategie - realisatie - ontwikkeling | Rho Adviseurs voor leefruimte | ProDo Consult | 31 maart 2017

115

116

BELEIDSVERKENNING Toekomstige Rol en Ambitie van Rijk en regio voor het Waddengebied

Deel 1: Bevindingen

31 maart 2017