Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

31 795

Wijziging van de Wet maatschappelijke
ondersteuning, wat betreft de wijze waarop een
aanspraak bestaat op een individuele
voorziening en enige andere wijzigingen

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING

ALGEMEEN DEEL
1. Inleiding
Met dit wetsvoorstel worden enige wijzigingen aangebracht in de Wet
maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Hoofddoel van de wijziging is
om de positie van de burger – bij het ontvangen van huishoudelijke
verzorging in het kader van de Wmo – adequaat te borgen. De wetswijziging voorziet erin dat de gemeenten de burgers voorafgaand aan de keuze
voor een individuele voorziening anders dan in natura, te weten een
persoonsgebonden budget (pgb) of een financiële vergoeding, begrijpelijk
inlichten omtrent de consequenties die aan de keuze verbonden zijn.
Daarnaast wordt in dit wetsvoorstel voorzien in een verplichting voor
aanbieders van huishoudelijke verzorging om, na het verwerven van een
opdracht van de gemeente voor het leveren van de hulp in natura aan
burgers, overleg te voeren met de partijen die tevoren in opdracht van de
gemeente die ondersteuning leverden. Dit met het oog op de continuïteit
van de ondersteuning voor de burger en het behoud van personeel voor
de thuiszorgsector.
Bij brieven van 15 februari 2008 en van 2 juni 2008 (Kamerstukken II
2007/08, 29 538, nrs. 70 en 82) heeft de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport de Tweede Kamer geïnformeerd over het voornemen de Wmo te wijzigen. Deze laatste brief is besproken tijdens het
algemeen overleg met de Kamer op 11 juni 2008 (Kamerstukken II
2007/08, 29 538, nr. 86).
2. Aanleiding tot wetgeving
De Wmo is op 1 januari 2007 in werking getreden. Sindsdien zijn meerdere voortgangsrapportages aan de Tweede Kamer gestuurd (Kamerstukken II vanaf 2007/08, onder dossiernummer 29 538), waarin zowel de
compensatieplicht van de gemeente en de positie van de burger, als de
arbeidsmarktgevolgen van de Wmo voor de thuiszorg belangrijke onderwerpen waren.

KST125346
0809tkkst31795-3
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2008

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 795, nr. 3

1

Door verschillende (in de hiervoor genoemde Kamerstukken beschreven)
factoren – zoals het inschrijven door aanbieders voor een te lage prijs en
het feit dat gemeenten aanbieders de hulp laten leveren die geïndiceerd
is, en die levering dus niet langer af laten wijken van de indicatie – worden
burgers die gekozen hebben voor hulp in natura te vaak onbewust (en
ongewild) geconfronteerd met een alfahulp.
De regering heeft eind 2007 een telefonische enquête uit laten voeren
onder gemeenten (Kamerstukken II 2007/08, 29 538, nr. 70). Eén van de
onderwerpen was de toename van het aantal alfahulpen, die volgens de
meeste gemeenten onverkort zou doorzetten in 2008 en latere jaren indien
niet zou worden ingegrepen. Uit deze enquête blijkt dat 43% van deze
gemeenten verwacht dat een substantieel deel van de overgangscliënten
een lichtere vorm van huishoudelijke hulp krijgt. Bij 50% van de
gemeenten zetten de gecontracteerde aanbieders bij deze lichtere vorm
van hulp overwegend alfahulpen in. In 38% van de gevallen worden zowel
alfahulpen als thuiszorgmedewerkers ingezet. Uit de enquête blijkt verder
dat 42% van de ondervraagde gemeenten de burger niet (zelf) informeert
indien de hulp bij het huishouden door een alfahulp geleverd wordt,
aangezien de aanbieder vaak zelf bepaalt welke hulp wordt ingezet.
Voor de invoering van de Wmo werden alfahulpen al ingezet, maar alleen
bij die burgers die dit soort hulp ook daadwerkelijk aankonden. Voorts
hadden zij tijdens eventuele ziekte of vakantie van de alfahulp niet noodzakelijkerwijs meteen vervangende hulp nodig. Voor hulpen die uitsluitend of in hoofdzaak huishoudelijke of persoonlijke diensten verrichtten in
het huishouden van een natuurlijk persoon voor twee dagen per week,
gold een lichter regime dan voor «gewone» werknemers.
De regeling voor alfahulpen is in het Belastingplan 2007 (Stb. 2006, 682)
opgegaan in «de regeling dienstverlening aan huis», waarbij ook het
aantal dagen waarop zo gewerkt kon worden, werd uitgebreid van twee
naar drie dagen in de week. Deze regeling is nu niet alleen voor de alfahulp, maar betreft alle werkzaamheden in en rond het huis, zoals de werkster, de tuinman of de oppas. De regeling is uitsluitend van kracht tussen
twee particulieren. De burger, die werkgever is, hoeft hierbij geen loonbelasting of premies werknemersverzekeringen in te houden of af te dragen.
De burger en de alfahulp bepalen samen voor welk loon de diensten
worden verricht, waarbij de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag de ondergrens vormt. De alfahulp dient zelf jaarlijks zijn verdiensten op te geven in zijn aangifte inkomstenbelasting.
Het werkgeverschap betekent dat de burger gehouden is om de alfahulp
bij ziekte gedurende zes weken loon door te betalen. Ook heeft de burger
uit hoofde van zijn werkgeverschap geen hulp bij afwezigheid door ziekte
of vakantie en is de burger aansprakelijk voor schade die ontstaat tijdens
de werkzaamheden van de alfahulp.
De praktijk laat zien dat burgers te vaak onwetend zijn van de daarbij
behorende plichten, zoals de werkgeverslasten en de aansprakelijkheid
(bijvoorbeeld wanneer de alfahulp tijdens het werk van een trapje valt).
Anders dan bij een pgb wordt te vaak, zonder een bewuste keuze van de
burger, een hem meer belastende vorm van compensatie gegeven.
Bij het gebruik van de Regeling dienstverlening aan huis zocht de burger
direct contact met degene die voor hem klussen in en om het huis
uitvoerde. Het is de burger die dan bepaalt wat hij nodig heeft en dit zelf
regelt. Dat is anders bij de Wmo, waar de gemeente een compensatieplicht heeft richting de burger en de gemeente verantwoordelijk is dat de
burger in voldoende mate gecompenseerd wordt. De Wmo ziet in de kern
toe op de mogelijkheden van burgers te participeren in de maatschappij.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 795, nr. 3

2

Daarbij zij bedacht dat het in dit geval gaat om veelal kwetsbare burgers,
die zonder compensatie door de gemeente niet in staat zijn zelfstandig
een huishouden te voeren.
In onderhavig wetsvoorstel wordt de keuzemogelijkheid tussen de voorziening in natura en het pgb aangepast in een keuze tussen de voorziening
in natura en de voorziening anders dan in natura, namelijk een pgb of een
financiële vergoeding. Onder de voorziening anders dan in natura valt dan
de alfahulp. In paragraaf 3 wordt hier op ingegaan.
De burger heeft bij het maken van zijn keuze voor een individuele voorziening anders dan in natura recht op adequate informatie, verstrekt door de
gemeente. De regering wil op dit terrein daarom ook het recht op informatie voor de burger wettelijk verankeren. De verdere invulling daarvan
past binnen de kerngedachte van de Wmo: de wetgever stelt de kaders die
van belang zijn voor de positie van de burger. De gemeente is vrij in de
invulling daarvan. Vanuit dit adagium wordt in dit wetsvoorstel de zogenoemde geïnformeerde toestemming geïntroduceerd: de burger heeft
recht op informatie over de mogelijkheden van een individuele voorziening anders dan in natura, maar de gemeente is vrij in de wijze waarop zij
daaraan invulling geeft. Paragraaf 4 zal daar nader op ingaan.
Behalve dat onderhavige wetswijziging de positie van de burger verbetert,
door helderheid te creëren over wat diens rechten en plichten zijn bij een
individuele voorziening onder de Wmo, heeft de beoogde wetswijziging
ook een positief (neven)effect op de positie van de (gedwongen) alfahulpen, thuiszorgmedewerkers en op de arbeidsmarkt van de thuiszorg.
De groei van het aantal alfahulpen heeft ook nadelige gevolgen voor de
medewerkers in de thuiszorg, die sinds de invoering van de Wmo vaak
«gedwongen» worden om als alfahulp te werken.
Na de invoering van de Wmo ontstond het volgende beeld: een door de
gemeente voor het leveren van een voorziening in natura gecontracteerde
aanbieder zendt voor de hulp bij het huishouden (in casu bij een indicatie
voor lichte hulp bij het huishouden) een persoon naar de burger om de
hulp te verlenen die voorheen deel uitmaakte van het personeelsbestand
van de aanbieder. Deze persoon is in een aantal gevallen onder druk overgehaald om ontslag te nemen. Dit om vervolgens via de aanbieder als
«alfahulp» bij de burger aan de slag te gaan. De medewerkers zagen zich
dan gedwongen in te stemmen met deze constructie, omdat anders
ontslag zou volgen. Vandaar dat gesproken wordt van «gedwongen»
alfahulp.
Ook heeft de regering veel signalen gekregen dat het voor de betrokken
burgers en voor de voormalig medewerkers van de aanbieder niet duidelijk was wat er precies gebeurde. Wel was duidelijk dat de alfahulp, voorheen medewerker, liever zijn of haar werk in dienst van de aanbieder zou
hebben voortgezet, met inbegrip van de daaraan verbonden rechtspositie.
Met het oog op de toekomst is het noodzakelijk dat de zorg voldoende
mensen weet aan te trekken. De thuiszorg dreigt momenteel op die
arbeidsmarkt aan concurrentiekracht te verliezen, omdat de thuiszorg
geen aantrekkelijke werkgever meer is. Een tekort aan thuiszorgpersoneel
kan ertoe leiden dat het voor gemeente moeilijker wordt om aan haar
compensatieplicht te voldoen.
Op het terrein van de arbeidsmarkt bevat dit wetsvoorstel tevens een
overlegbepaling die ziet op een overleg over de eventuele overname van
personeel tussen (nieuwe) «winnende» en (oude) «verliezende» of niet
meer meedingende aanbieders die betrokken zijn bij de aanbesteding
voor hulp bij het huishouden. De gemeente ziet erop toe dat dit overleg
plaatsvindt. Dit wordt verder uitgewerkt in paragraaf 5. In paragraaf 6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 795, nr. 3

3

worden de financiële effecten van het wetsvoorstel op de overheidsbegroting uiteengezet. In paragraaf 7 worden tot slot de administratieve
lasten behandeld.
3. Mogelijkheden individuele voorziening
De Wmo heeft als doel de participatie van de burger te bevorderen. Om
dat te bewerkstelligen, is onder meer in artikel 4 het compensatiebeginsel
opgenomen. Gemeenten compenseren burgers voor de beperkingen die
deze ondervinden in hun maatschappelijke participatie bij het voeren van
een huishouden, het zich verplaatsen in en om de woning, het zich lokaal
verplaatsen per vervoermiddel en het ontmoeten van andere mensen en
het op basis daarvan aangaan van sociale verbanden. De wet geeft de
burger op deze terreinen recht op compensatie door de gemeenten. De
gemeenten zijn vrij hoe zij de compensatie invullen. Bij het bepalen van
de voorzieningen voor de burger dienen gemeenten rekening te houden
met de persoonskenmerken en behoeften, alsmede met de capaciteit van
de burger om uit oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien. Het
beleid van het college van burgemeester en wethouders van een
gemeente komt tot stand na consultatie van de cliënten patiëntorganisaties en het wordt vastgesteld en getoetst door de gemeenteraad.
In artikel 6 van de wet staat nu dat gemeenten de burger die aanspraak
heeft op een individuele voorziening de keuze bieden tussen het
ontvangen van een voorziening in natura of een hiermee vergelijkbaar
persoonsgebonden budget (pgb), tenzij hiertegen overwegende bezwaren
bestaan.
Naar nu blijkt, biedt – met name bij hulp bij het huishouden – de huidige
bepaling over de voorziening in natura onvoldoende duidelijkheid over de
rechten en plichten van de burger, waardoor een adequate borging van de
positie van de burger ontbreekt.
Zoals hiervoor is beschreven, maakt de burger de keuze voor een alfahulp
bij de hulp in het huishouden te vaak niet bewust. Daarbij zij bedacht dat
de burger onder de Wmo een burger is die door de gemeente gecompenseerd wordt voor zijn beperkingen. Juist deze beperkingen kunnen ertoe
leiden dat de burger niet geschikt is om de rol van werkgever voor de
alfahulp te vervullen. Zeker niet als dit niet bewust doordacht is.
Om de opgedrongen inzet van de alfahulp bij de hulp in natura binnen de
Wmo tegen te gaan en deze inzet als bewuste keuze voor de burger (die
wel als werkgever kan en wil optreden) als mogelijkheid te behouden –
wordt de Wmo aangepast. Artikel 6 van de wet wordt zo gewijzigd, dat het
college van burgemeester en wethouders personen die een aanspraak
hebben op een individuele voorziening de keuze biedt tussen:
• het ontvangen van een voorziening in natura of;
• het ontvangen van een daarmee vergelijkbare en toereikende voorziening anders dan in natura.
De voorziening anders dan in natura kan een persoonsgebonden budget
of een financiële vergoeding zijn.
Bij een individuele voorziening in natura regelt de gemeente, bij voorkeur
via de inzet van derden, zoals is opgenomen in artikel 10 van de Wmo, de
voorziening voor de burger. De burger is uitsluitend de ontvanger van de
voorziening en wordt niet geconfronteerd met lasten of verplichtingen,
voortvloeiend uit het ontvangen van de individuele voorziening.
Bij de individuele voorziening anders dan in natura dient de burger begrijpelijke informatie van de gemeente te ontvangen, zodat hij ook daadwer-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 795, nr. 3

4

kelijk een bewuste keuze kan maken. In het wetsvoorstel wordt die duidelijkheid geboden door deze keuzes naast elkaar te zetten. Bijvoorbeeld bij
de hulp in het huishouden wordt zo voor de burger (maar ook voor de
andere betrokkenen, zoals de thuiszorgmedewerkers, de alfahulpen, de
aanbieders en de gemeenten) duidelijk op welke wijze de aanspraak op
hulp bij het huishouden tot gelding kan worden gebracht en wie in welke
situatie welke rol vervult.

Voorziening in natura
Bij de voorziening in natura wendt de burger zich – nadat deze bij de
gemeente is geweest en een besluit heeft waaruit zijn recht op een individuele voorziening blijkt – tot één van de aanbieders of leveranciers
waarmee de gemeente een contract heeft gesloten. Om mogelijke onduidelijkheid over de individuele voorziening in natura uit te sluiten, is ervoor
gekozen om in de wet op te nemen dat de burger die kiest voor een individuele voorziening in natura uitsluitend ontvanger van de voorziening kan
zijn. Dat betekent dat degene die hem of haar de voorziening levert, veelal
een door de gemeente gecontracteerde derde, de burger niet kan belasten
met werkgever- of opdrachtgeverschap.
De aanbieder is volledig verantwoordelijk voor de levering van de voorziening in natura aan de burger. Niets van deze verantwoordelijkheid kan op
welke wijze dan ook bij de burger komen te liggen. Hoe de door de
gemeente gecontracteerde derde de voorziening in natura levert, is diens
keuze. De derde blijft vrij in het aangaan van verschillende soorten dienstverbanden, zoals oproep-, uitzend- of flexcontracten, als ook de inschakeling van zelfstandigen. Zo lang de burger maar niet geconfronteerd wordt
met enige verantwoordelijkheid als opdrachtgever of werkgever.

Voorziening anders dan in natura
Naast natura heeft de burger de mogelijkheid om te kiezen voor een individuele voorziening anders dan in natura. Tot nu toe werden in de Wmo
de voorziening in natura en het persoonsgebonden budget onderscheiden. Gekozen is om bij het wetsvoorstel de term «voorziening anders dan
in natura» in te voeren.
Het nieuwe begrip «individuele voorziening anders dan in natura» geldt
voor alle individuele voorzieningen binnen de Wmo. Voor de individuele
voorziening geldt dat de gemeente een burger de keuze dient te geven
tussen de natura-voorziening en de voorziening anders dan in natura,
tenzij er overwegende bezwaren bestaan om iemand een voorziening
anders dan in natura te geven. De gemeente dient bij de voorziening
anders dan in natura de burger de keuze tussen zowel het persoonsgebonden budget als de financiële vergoeding aan te bieden.
De voorziening anders dan in natura is een gelijkwaardig alternatief
waarmee een burger de individuele voorziening, bijvoorbeeld een hulpmiddel of hulp bij het huishouden, zelf kan inkopen. De gemeente dient
een vergelijkbare en toereikende voorziening anders dan in natura vast te
stellen. Dat geldt zowel voor het pgb als de financiële vergoeding. Burgers
dienen in alle vrijheid te kunnen kiezen voor de individuele voorziening
die het beste past bij hun situatie en bij hun voorkeur.
Het pgb maakt nu onderdeel uit van de voorziening anders dan in natura.
Het pgb neemt een belangrijke plaats in binnen het systeem van de Wmo
en bij het compensatiebeginsel van de gemeenten richting de burgers.
Materieel is er geen verandering ten opzichte van het huidige systeem: de
gemeente dient de burger ook na de wetswijziging de keuze te geven bij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 795, nr. 3

5

een individuele voorziening tussen natura en het pgb. In het licht van de
bepaling inzake de geïnformeerde toestemming zal de regering
gemeenten wijzen op de rechten van burgers op begrijpelijke informatie
over de voorziening anders dan in natura, zowel het pgb als de financiële
vergoeding. In samenwerking met de VNG en Per Saldo zal aan de
gemeenten de pas opgestelde PGB wijzer worden aangeboden, waarin
verschillende facetten van het pgb worden uitgewerkt.
Het pgb wordt vooraf door gemeenten aan de burger verstrekt en kan
besteed worden aan bijvoorbeeld een rolstoel of hulp bij het huishouden.
De financiële vergoeding is bedoeld voor hulp bij het huishouden uitgevoerd door een alfahulp. De hoogte van een pgb en de hoogte van een
financiële vergoeding kunnen verschillen. Bij de financiële vergoeding is
sprake van een arbeidsovereenkomst met een alfahulp. Daardoor heeft de
burger de verplichting om tenminste het minimumloon te betalen. Bij het
pgb hoeft geen sprake te zijn van een arbeidsovereenkomst onder de
regeling dienstverlening aan huis.
De burger die kiest voor een individuele voorziening anders dan in natura
kan, als hij dat wil, gebruik maken van de bemiddelingsdiensten van een
derde. Ook een gemeente kan een burger deze diensten aanbieden door
voor de bemiddeling een contract met een derde af te sluiten. Deze derde
is dan bemiddelaar tussen de burger en bijvoorbeeld een alfahulp of
zelfstandige zonder personeel. Bij deze bemiddeling dient de derde,
bijvoorbeeld een aanbieder van maatschappelijke ondersteuning, zich te
houden aan de vigerende wet- en regelgeving.
Zowel het pgb als de financiële vergoeding zijn vergelijkbaar en toereikend, zodat de burger zelf de voorziening kan regelen. Dit betekent dat de
burger moet kunnen voldoen aan de wettelijk geldende verplichtingen,
zoals het minimumloon. Het toereikend zijn van de voorziening anders
dan in natura ziet op de kwaliteit en omvang van de voorziening in vergelijking met de voorziening in natura. Nochtans schrijft de regering niet
voor wat het precieze bedrag van een voorziening anders dan in natura
zou moeten zijn. Het opnemen van de wettelijke criteria toereikend én
vergelijkbaar zijn met de voorziening in natura geeft een burger
voldoende rechten en geeft ook de gemeente afdoende mogelijkheden
om te voldoen aan het compensatiebeginsel richting de burger, zonder
dat het lokale beleid van de gemeente beperkt wordt.
4. Geïnformeerde toestemming
Bij het ontvangen van huishoudelijke verzorging door een alfahulp is de
burger nu niet altijd voldoende geïnformeerd over de rechten en plichten.
In het wetsvoorstel wordt de instemming voor de voorziening anders dan
in natura, te weten het pgb of de financiële vergoeding, expliciet gemaakt
en gekoppeld aan het recht op begrijpelijke informatie: de gemeente dient
er redelijkerwijs zeker van te zijn dat een burger zich bewust is van alle
rechten en plichten die de keuze voor ondersteuning in een voorziening
anders dan in natura (een financiële vergoeding of een pgb), met zich
meebrengt. Daartoe is een wettelijke informatieverplichting van de
gemeente jegens de burger opgenomen, die waarborgt dat sprake is van
een geïnformeerde keuze van de burger. Die informatieverstrekking is
vormvrij. De gemeente kan de wijze waarop zij informatie wil verschaffen
zelf nader invullen. Daarvoor wordt onder meer een handreiking aan de
gemeenten ter beschikking gesteld, waarin wordt ingegaan op de manier
waarop een gemeente een burger kan informeren. Ook wordt in samenwerking met Per Saldo aan gemeenten de PGB wijzer ter beschikking
gesteld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 795, nr. 3

6

Het enerzijds stellen van regels die de burger beschermen en het anderzijds vrijlaten voor wat betreft de invulling daarvan past binnen de
uitgangspunten van de Wmo. Zo geeft de Wmo gemeenten de mogelijkheid om integraal lokaal beleid te voeren en daarbij eigen accenten te
leggen en keuzes te maken. Een burger heeft onder de Wmo geen
aanspraak op een bepaalde voorziening. De burger heeft wel een wettelijk
vastgelegd recht op compensatie. Evenals bij het recht op compensatie
gaat het bij de geïnformeerde toestemming om een dermate fundamenteel belang dat de regering dit wettelijk vast wil leggen. Hoe de gemeente
uiteindelijk de informatie verschaft, is aan de gemeente.
5. Overlegbepaling
Om negatieve gevolgen van de overgang van contracten van de ene naar
de andere aanbieder in de Wmo na een nieuwe aanbesteding door een
gemeente- op het terrein van de huishoudelijke hulp – zowel voor de
burger als voor de individuele thuiszorgmedewerkers te beperken, respectievelijk om de «rust» in de thuiszorg te bevorderen, wordt aan de Wmo
een overlegbepaling toegevoegd.
Deze bepaling is anders dan bijvoorbeeld de mens-volgt-werk-bepaling in
de wetgeving inzake het openbaar vervoer. In die wetgeving is een bepaling opgenomen die de «winnaar» verplicht het personeel van de
«verliezer» over te nemen. Omdat de gemeenten in het kader van de Wmo
ervoor moeten zorgen dat de burger kan kiezen uit meerdere aanbieders,
is het niet mogelijk om in concrete situaties aan te geven welke aanbieder
nu ten koste van welke concrete andere aanbieder een deel van de markt
heeft verworven. Anders dan in de vervoerswereld, waar steeds sprake is
van overname van het contract van de ene vervoerder door één andere, is
het derhalve niet mogelijk in de wet een verplichting tot overname van het
personeel op te nemen. Ook al niet, omdat bij de contracten huishoudelijke verzorging vooraf niet vast staat welk volume een aanbieder gedurende de contractperiode zal gaan leveren.
Om te bevorderen dat betrokken partijen afspreken hoe eventuele overname van het personeel plaatsvindt, is voor de huishoudelijke verzorging
voorzien in een overlegverplichting. Deze verplichting is voor de verliezende partijen in elk geval een instrument om zonodig af te dwingen dat
met hen wordt overlegd over de eventuele overname van het personeel.
Indien gemeenten de stap zouden zetten om in het aanbestedingsbestek
ook als eis op te nemen dat de winnaars gehouden zullen zijn om met de
verliezers te overleggen, wordt het naleven van die conditie ook een
contractuele verplichting, zodat de gemeente aan het niet naleven
daarvan (indien noodzakelijk) consequenties kan verbinden.
6. Financiële effecten (conform artikel 2 Financiële-verhoudingswet)
De wetswijziging is er primair op gericht om de burger die hulp bij het
huishouden ontvangt, bewust te laten kiezen. Ten opzichte van de afgelopen periode, waarin een groei van het aantal «gedwongen» alfahulpen
optrad, zal dit betekenen dat er minder alfahulpen en meer thuishulpen,
werkzaam voor een aanbieder, ingezet zullen worden. Een gevolg van
deze verschuiving kan zijn dat er voor gemeenten een kostenstijging
binnen de uitgaven voor hulp bij het huishouden in vergelijking met 2007
en 2008 optreedt, omdat sprake is van een ruimer volume aan minder
goedkoop personeel.
Bij de overheveling van de huishoudelijke verzorging uit de AWBZ is het
beschikbare budget «schoon aan de haak» overgeheveld naar het
Wmo-budget. Op het AWBZ-budget, heeft bij het overhevelen geen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 795, nr. 3

7

korting plaatsgevonden. Met de inwerkingtreding van de Wmo is een
duidelijke ommezwaai in geleverde hulp waarneembaar. In de kern omdat
in de Wmo het verschil tussen geïndiceerde en geleverde ondersteuning –
dat onder de AWBZ op het terrein van de huishoudelijke verzorging
gebruikelijk was – werd opgeheven. Destijds werd huishoudelijke verzorging voor ongeveer 80% geleverd door «zwaardere» en ook duurdere
huishoudelijke verzorging en voor zo’n 20% door «lichtere» en goedkopere medewerkers. Deze werd vooral door alfahulpen geleverd. Dat betrof
ondersteuners die bewust – en niet gestuurd door andere factoren – voor
een alfahulpconstructie kozen. Met de inwerkingtreding van de Wmo is er
een verschuiving opgetreden naar het leveren van huishoudelijke hulp
door «lichtere» goedkopere medewerkers. De keuze om al dan niet als
alfahulp aan de slag te gaan wordt naar verwachting door de wetswijziging zo beïnvloed, dat het alleen bepaald wordt door de betrokkene zelf.
De precieze financiële effecten zijn afhankelijk van de afspraken per
gemeente, van beleidskeuzen op lokaal niveau en van het gedrag van
marktpartijen. Door het Rijk en de VNG is bestuurlijk geconstateerd en
afgesproken dat het WMO-budget geen aanpassing behoeft voor de financiële gevolgen van de wetswijziging Wmo. Deze zal in het budget worden
opgevangen gelet op de onderuitputting van het budget 2007 en de
ontwikkeling van het budget in verband met de afgesproken
Wmo-indexatie.
Bij dit alles zij verder bedacht dat het financiële arrangement voor de
Wmo (zie de brief aan de Tweede Kamer van 11 januari 2007, Kamerstukken II 2006/07, 30 800 XVI, 30 131 nr. 60) er via de koppeling aan de
feitelijke uitgaven door gemeenten voor zorgt, dat het budget voor
komende jaren telkens wordt aangepast aan de feitelijke uitgavenontwikkeling. Tot slot wordt, zowel in de adviezen van het SCP, de onafhankelijke derde, als in het regulier onderhoud van het Gemeentefonds
ieder jaar aandacht geschonken aan de ontwikkeling van de uitgaven in
relatie tot de bekostigingssystematiek. Als blijkt dat de ontwikkeling van
de uitgaven uit de pas loopt met de bekostiging, dan zal het Rijk met de
VNG bespreken hoe daarmee om te gaan.
7. Administratieve lasten
Met de onderhavige wetswijziging treedt formeel geen verandering in de
administratieve lasten voor zowel burgers als bedrijven op.
In veel gevallen zullen nieuwe contracten, wegens het aflopen van de
bestaande contracten, reeds eerder worden gesloten. Er wordt van uit
gegaan dat de gemeenten, kennis dragende van de voorgenomen wetswijziging, daarbij rekening zullen houden met de nieuwe regeling.
De wetswijziging kan voor het gevoel van burgers die kiezen voor een
voorziening anders dan in natura in vergelijking met het huidige systeem
een verandering in administratieve lasten met zich mee brengen. Hoewel
de burger nu formeel zelf al werkgever is van de alfahulpen en derhalve
ook de administratieve lasten heeft, worden vaak door de aanbieder de
administratieve lasten van de alfahulp overgenomen. Te vaak is de burger
zich hier niet van bewust. Omgekeerd zal de burger veel meer administratieve lasten hebben, als zich onverhoopt problemen voordoen in de
werkgever-werknemer relatie tussen de burger en de alfahulp, juist omdat
men niet op de hoogte is van de rechten en plichten. Door de wetswijziging kan de burger zelf geconfronteerd worden met deze lasten. In feite is
daarmee sprake van een verschuiving van lasten naar de juiste plaats. De
regering is van mening dat dit materiële gevolg de consequentie is van
het adequaat verankeren van de positie van de burger.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 795, nr. 3

8

ARTIKELSGEWIJS
Artikel I
Zoals in het algemeen deel van de toelichting is aangegeven, kunnen de
individuele voorzieningen die gemeenten verstrekken worden onderverdeeld in voorziening in natura en voorzieningen anders dan in natura. Een
en ander wordt nader uitgewerkt in artikel 6 Wmo (zie onderdeel B). De
opsomming in artikel 5, eerste lid, is niet meer nodig en is weggehaald.
Onderdeel B

Artikel 6, eerste lid, Wmo
Het nu geldende artikel 6, eerste lid, Wmo verplicht het college van burgemeester en wethouders een persoon die aanspraak heeft op een individuele voorziening de keuze te geven tussen een voorziening in natura en
een hiermee vergelijkbaar persoonsgebonden budget, tenzij hiertegen
overwegende bezwaren bestaan. Deze formulering wekt de indruk dat de
enige individuele voorziening die het college naast de voorziening in
natura biedt het pgb is. Naast het pgb bestaat echter de mogelijkheid dat
de burger van het college op andere wijze een bedrag kan ontvangen of
dat een derde van de gemeente een bedrag ontvangt voor een individuele
voorziening voor de burger.
Gelet hierop, wordt voorgesteld in artikel 6, eerste lid onderscheid te
maken tussen een individuele voorziening in natura en een individuele
voorziening «anders dan in natura».

Artikel 6, tweede lid, Wmo
Kiest een burger voor een voorziening in natura, dan dient de gemeente
er zorg voor te dragen dat aan de burger deze voorziening ook wordt
verstrekt. Daartoe gaat de gemeente bij voorkeur een rechtsbetrekking
aan met degene die de voorziening aan de burger levert, bijvoorbeeld
voor een rolstoel. De leverancier verstrekt de individuele voorziening in
natura aan de burger namens de gemeente, zonder dat tussen de burger
en de leverancier een rechtsbetrekking tot stand komt.
Hetzelfde principe geldt indien een burger is aangewezen op dienstverlening door derden bij een voorziening in natura: de gemeente dient ervoor
te zorgen dat een door de gemeente gecontracteerde dienstverlener bij de
burger de voorziening in natura levert en namens de gemeente en op
kosten van de gemeente de bij besluit toegekende dienst verleent.
Een constructie dat een door de gemeente gecontracteerde aanbieder
voor hulp bij het huishouden naar de burger een alfahulp stuurt, voldoet
hier niet aan. Immers, de burger wordt in dat geval werkgever van de
alfahulp op grond van artikel 5 van de Wet op de loonbelasting 1964 en
krijgt verplichtingen als werkgever. Verplichtingen die hij, door zijn keuze
voor een individuele voorziening in natura, niet behoort te krijgen.
Evenzo dient een gemeente een burger die voor een voorziening in natura
heeft gekozen ervoor te behoeden dat hij opdrachtgever wordt van
degene die de voorziening uit komt voeren. Ook opdrachtgeverschap
brengt verplichtingen voor de opdrachtgever mee – zoals de verplichting
de opdrachtnemer loon te betalen en onkosten te vergoeden (artt. 7:405
en 406 van het Burgerlijk Wetboek). Ook hiervoor geldt dat het verplichtingen zijn die een burger bij een individuele voorziening in natura niet
behoort te hebben.
Kortom, kiest een burger, die een aanspraak heeft op een individuele
voorziening, voor een voorziening in natura, dan dient de gemeente hem

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 795, nr. 3

9

deze voorziening te geven, zonder dat de burger met enige werkgevers- of
opdrachtgeverslast wordt opgezadeld. Het tweede lid regelt dit.

Artikel 6, derde lid, Wmo
Het derde lid onderscheidt de individuele voorziening anders dan in
natura. Dit betreft het een financiële vergoeding of een persoonsgebonden budget dat de gemeente aan een persoon die een individuele
aanspraak heeft, verschaft, tenzij overwegende bezwaren bestaan om een
persoon een bedrag te geven.
De voorziening anders dan in natura is vergelijkbaar met een voorziening
in natura en toereikend, zodat de burger de voorziening zelf kan regelen
en kan voldoen aan de minimale wettelijke verplichtingen.
Onderdeel C
Omdat aan de keuze tussen het tot gelding brengen van een aanspraak op
een voorziening in natura of anders dan in natura uiteenlopende consequenties – met name op het gebied van de verantwoordelijkheid van de
burger, de gemeente en de hulpverlener – zijn verbonden, is het van groot
belang dat de burger bij het maken van zijn keuze voor een individuele
voorziening anders dan in natura beschikt over relevante informatie dienaangaande. Alleen dan kan hij een verantwoorde keuze maken en
instemmen met het op zich nemen van de daaruit eventueel voortvloeiende verplichtingen. Met name de keuze voor voorziening anders
dan in natura is alleen dan acceptabel als de burger volledig en correct
geïnformeerd is over alle gevolgen en risico’s en op basis van deugdelijke
informatie geacht kan worden bewust daarmee te hebben ingestemd.
Omdat dit niet altijd het geval is en onduidelijkheid bestaat over de
verantwoordelijkheden, wordt in onderhavig artikel uitdrukkelijk opgenomen dat de gemeente de burger, bij de keuze voor een voorziening
anders dan in natura begrijpelijk over alle aan de keuze verbonden
gevolgen dient te informeren, zodat de burger een bewuste keuze kan
maken.
Onderdeel D
Evenals voor de financiële tegemoetkoming (artikel 19 van de Wmo) is
ook voor een voorziening anders dan in natura titel 4.2 van de Algemene
wet bestuursrecht inzake subsidies niet van toepassing.
Onderdeel E
De openbare aanbesteding van huishoudelijke verzorging maakt het
mogelijk dat aanbieders die tot dan toe de hulp leverden, niet langer voor
het leveren daarvan worden gecontracteerd of een contract krijgen voor
een (aanzienlijk) lagere hoeveelheid hulp. Anders dan bij bijvoorbeeld het
openbaar vervoer gaat in de Wmo een contract niet in zijn geheel over
van aanbieder X naar aanbieder Y. Verschillende aanbieders worden door
de gemeente gecontracteerd: de burger heeft de keuzemogelijkheid
tussen verschillende aanbieders. De aanbieder weet daardoor niet
hoeveel uur precies geleverd zal worden of aan welke burgers. Daarom
kan de «mens volgt werk» bepaling niet worden toegepast bij de Wmo.
Naar nu blijkt zou dit zonder nadere voorziening kunnen leiden tot verlies
van werk voor het betrokken personeel. Ook voor de burgers kan de
wisseling van aanbieder gevolgen hebben in die zin dat zij niet langer
worden geholpen door de hulpverlener aan wie zij gewend zijn geraakt.
Tevens is denkbaar dat een en ander leidt tot problemen voor de nieuwe
aanbieder om tijdig hulp van goede kwaliteit te leveren. Met het oog op

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 795, nr. 3

10

de kwaliteit en continuïteit van de dienstverlening kan het derhalve zinvol
zijn te bezien of het personeel zijn werk wellicht bij de nieuwe aanbieder
kan voortzetten.
Het voorgestelde artikel 10a Wmo verplicht de winnaars bij aanbesteding
in elk geval om met de verliezers te overleggen over de overname van
personeel. Dat is weliswaar geen garantie dat overeenstemming wordt
bereikt over de overgang van medewerkers, maar het overleg zal uiteraard wel open en zorgvuldig moeten worden gevoerd. De verliezende
partijen kunnen zonodig in rechte vorderen dat het overleg plaatsvindt. De
gemeente krijgt in het tweede lid tot taak erop toe te zien dat het overleg
wordt gevoerd. Indien de gemeente het voeren van het overleg zou
opnemen in de aanbestedingsbestekken, krijgt zij zelfs een eigen contractueel recht om naleving te eisen. Het vertrouwen bestaat dat aldus goede
waarborgen voor een verantwoorde aanpak aanwezig zijn.
Onderdeel F
De gemeenteraad kan, evenals voor de voorziening in natura, in zijn verordening opnemen dat een burger, die ouder is dan 18 jaar en die een individuele voorziening anders dan in natura ontvangt een eigen bijdrage is
verschuldigd.
De regels in hoofdstuk 4 van het Besluit maatschappelijke ondersteuning
inzake de eigen bijdrage zijn van overeenkomstige toepassing voor de
voorziening anders dan in natura.
Artikel II
Artikel I, onderdelen A tot en met D en F, treden in werking op een bij
koninklijk besluit te bepalen tijdstip. De regering tracht een periode van
zes tot negen maanden aan te houden voordat deze bepalingen in
werking treden. Voor deze uitgestelde inwerkingtreding wordt gekozen
om de gemeenten voldoende in staat te stellen met inachtneming van de
in de Wmo opgenomen bepalingen en de eisen van een aanbestedingsprocedure nieuwe contracten met aanbieders van huishoudelijke verzorging te sluiten die rekening houden met deze wetswijziging.
In veel gevallen zullen nieuwe contracten, wegens het aflopen van de
bestaande contracten, reeds eerder worden gesloten. Er wordt van uit
gegaan dat de gemeenten, kennis dragende van de voorgenomen wetswijziging, daarbij rekening zullen houden met de nieuwe regeling.
Nadat bekend is gemaakt wanneer de wetsbepalingen in werking treden,
dienen gemeenten die contracten hebben gesloten die lopen tot na die
datum (en deze contracten zijn aangegaan voordat de wetswijziging werd
aangekondigd) hun contracten aan te passen aan de wet. Dat kan een
nieuwe aanbesteding betekenen. De regering constateert dat nu het zeer
overgrote merendeel van de gemeenten contracten korter dan 3 jaar heeft
gesloten het probleem gering zal zijn. Gemeenten die er desondanks mee
te maken krijgen en problemen ondervinden, zullen via het Invoeringsteam Wmo zoveel mogelijk geassisteerd worden.
Om de overlegverplichting voor winnaars bij aanbestedingen zoveel
mogelijk voor elke nog komende aanbestedingsronde te laten gelden,
treedt artikel I, onderdeel E (artikel 10a Wmo), in werking op de dag na
publicatie van de wet in het Staatsblad.
De staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
M. Bussemaker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 795, nr. 3

11