> Retouradres Postbus 20201 2500 EE Den Haag

Voorzitter van de Eerste kamer der Staten-Generaal
Postbus 20017
2500 EA Den Haag

Directoraat-Generaal
Belastingdienst
Korte Voorhout 7
2511 CW Den Haag
Postbus 20201
2500 EE Den Haag
www.rijksoverheid.nl
Inlichtingen

Ons kenmerk
DGB/2012/3657 U

Datum 12 juli 2012
Betreft Rapport van bevindingen kansspelautomatensector

Uw brief (kenmerk)
14 juni 2012, kenmerk
150515.02u
Bijlagen

Geachte voorzitter,
Naar aanleiding van het door mij aan de Eerste Kamer toegezonden Rapport van
bevindingen kansspelautomatensector heeft de voorzitter van de Vaste Commissie
voor Financiën mij een aantal vragen voorgelegd van de leden van de VVD-fractie,
waar de leden van de CDA-fractie zich bij hebben aangesloten.
Deze vragen beantwoord ik, mede namens de staatssecretaris van Veiligheid en
Justitie, als volgt.
Vraag 1
De toezegging van de toenmalige staatssecretaris De Jager in 2008 heeft pas in
april 2012 tot een rapport van bevindingen van de Belastingdienst geleid.
Graag verneemt de VVD-fractie van u waarom de Eerste Kamer pas in april 2012
een rapport van bevindingen heeft ontvangen.
Antwoord
De toezegging van de toenmalige staatssecretaris De Jager was dat de
Belastingdienst hem zal informeren over de concrete gevolgen voor de branche
van de tariefwijziging.
Om een volledig beeld te krijgen van deze gevolgen is een inventarisatie in het
eerste of tweede jaar na inwerkingtreding niet heel zinvol omdat de effecten van
de maatregel op dat moment nog onvoldoende duidelijk zijn . Wel heeft de
Belastingdienst van de aanvang af de gang van zaken zo goed mogelijk
gemonitord met gebruikmaking van de gegevens van de Belastingdienst/Zuid-West
waar de administratie van de kansspelbelasting (hierna:KSB) landelijk is
geconcentreerd. De ontwikkelingen zijn ook regelmatig door vertegenwoordigers
van de Belastingdienst en het ministerie van Financiën met de VAN besproken.
Begin 2010 is besloten een volledig overzicht te maken van de ontwikkelingen in
de branche sinds de systeemwijziging. Als gevolg van ontwikkelingen in het
betalingsgedrag van de branche, problemen bij het nakomen van met de branche
gemaakte afspraken en de uitvoering van de met de branche overeengekomen
proefprocedures (de branche vecht de rechtsgeldigheid van de systeemwijziging
ten principale aan) is het opstellen van deze inventarisatie vertraagd. Met in
achtneming daarvan is vervolgens besloten om ook de ontwikkelingen in de eerste
helft van 2011 in de inventarisatie te betrekken. In augustus 2011 is een eerste

Pagina 1 van 8

conceptrapportage door de Belastingdienst voltooid. De hoofdlijnen en
belangrijkste conclusies zijn vervolgens vastgelegd in het Verslag van bevindingen.
Na ambtelijk overleg met de VAN in januari 2012 is deze aangelegenheid aan mij
voorgelegd en heb ik in maart 2012 besloten het Verslag van bevindingen aan de
Tweede en Eerste Kamer ter beschikking te stellen.

Directoraat-Generaal
Belastingdienst

Ons kenmerk
DGB/2012/3657 U

Vraag 2
In hoeverre is de kansspelautomatenbranche betrokken bij het opstellen van het
rapport.
Antwoord
In het overleg met de VAN van februari 2010 is het onderzoek van de
Belastingdienst aangekondigd en heeft de VAN aangegeven inbreng op prijs te
stellen. In de loop van het onderzoek heeft de VAN desgevraagd cijfermatige
informatie aangeleverd. Deze informatie is met de VAN besproken en daarna in het
Rapport van bevindingen verwerkt.
Vraag 3
Is het rapport met de branche besproken alvorens het naar de Tweede en Eerste
Kamer is gestuurd? Zo ja, wat was de reactie van de branche? Zo neen, waarom
niet?
Vraag 4
Is het waar dat de branche c.q. de VAN Speelautomaten Brancheorganisatie een
WOB verzoek heeft ingediend met betrekking tot openbaarmaking van het rapport?
Zo ja, waarom was dat noodzakelijk c.q. heeft u het rapport niet eerder ter
beschikking gesteld?
Antwoord op de vragen 3 en 4
De hoofdlijnen van het Rapport zijn bij een tweetal gelegenheden met de VAN
besproken. De VAN heeft daarbij aangegeven zich enerzijds te kunnen vinden in de
geschetste hoofdlijnen maar anderzijds vooral geïnteresseerd te zijn in
openbaarmaking en de aan dit verslag te verbinden (politieke) gevolgen.
Aanvankelijk is ervoor gekozen de hoofdlijnen van het Rapport van bevindingen op
te nemen in het financiële jaarverslag van het Rijk over 2011.
Na nadere afweging is besloten het Rapport van bevindingen aan de Tweede en
Eerste Kamer te sturen. Het door de VAN ingediende WOB verzoek heeft bij die
beslissing geen rol gespeeld.
Vraag 5
Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer juni 2008 heeft
toenmalig Staatssecretaris de Jager toegezegd compenserende maatregelen te
treffen, genoemd onder punt 5 in het verslag van bevindingen (p.4). In juni 2011
is het wettelijk kader ten behoeve van de uitvoering van deze compenserende
maatregelen aangepast. Waarom heeft dit 3 jaar geduurd?
Antwoord
De reden waarom dit langer heeft geduurd is de ingewikkeldheid van de materie.
Zo bleek het niet eenvoudig om een aantal aanpassingen in het
speelautomatenregime in de Wet op de kansspelen tot stand te brengen die
tegelijkertijd meer financiële armslag zouden bieden aan de speelautomatensector,
zonder daarbij afbreuk te doen aan de beleidsdoelstellingen, zoals het voorkomen

Pagina 2 van 8

van kansspelverslaving. Daarbij speelt dat de kansspelautomaten vanuit
kansspelverslavingsoptiek tot de riskantere kansspelen behoren. Om de potentiële
risico’s zoveel mogelijk te beperken en te komen tot een weloverwogen keuze is
daarom een zorgvuldige maar daardoor ook langdurige procedure gevolgd, waarbij
de VAN speelautomaten branchevereniging nauw is betrokken.

Directoraat-Generaal
Belastingdienst

Ons kenmerk
DGB/2012/3657 U

In het najaar van 2008 heeft de VAN een aantal voorstellen voor compenserende
voorstellen uitgewerkt. Daarna heeft een werkgroep met vertegenwoordigers van
het ministerie van Justitie en Verispect B.V. (de toezichthouder op de
speelautomatenbranche), in overleg met de branche, gemeenten en de
verslavingszorg, onderzocht hoe deze voorstellen op zodanige wijze kunnen
worden uitgewerkt dat ze (nog steeds) voldoende recht doen aan de doelstellingen
van het kansspelbeleid. Een uitgewerkt voorstel tot wijziging van het
Speelautomatenbesluit 2000 en onderliggende regelgeving is vervolgens ter
consultatie voorgelegd aan een aantal stakeholders. Na verwerking van de reacties
in de consultatie heeft daarover ten slotte besluitvorming plaatsgevonden in de
ministerraad en is vervolgens de formele aanpassing van de regelgeving in
procedure gebracht.
Vraag 6
Bij de invoering van de het nieuwe belastingregime in 2008 werd ervan uitgegaan
dat de winstgevendheid van de sector volledig zou verdampen. Wat vindt u van
het uitgangspunt dat de invoering van een belastingmaatregel de winstgevendheid
van een sector volledig doet verdampen?
Vraag 7
Hoe verhoudt naar uw mening een geheel verdampte winstgevendheid zich tot de
beleidsdoelstelling dat een rendabele exploitatie van kansspelautomaten mogelijk
moet zijn, teneinde een vlucht in de illegaliteit te voorkomen?1
Antwoord op de vragen 6 en 7
De kansspelbelasting is sinds 1 juli 2008 ook van toepassing op
kansspelautomaten. De heffing van de kansspelbelasting vervangt sinds die tijd de
heffing van de btw. Aanleiding voor deze wijziging van de belastingheffing was de
opheffing van ongelijke behandeling van kansspelautomaten en casinospelen.
Beide soorten spelen zijn zodanig vergelijkbaar dat het, vanuit een level playing
field en rechtsgelijkheid, niet verdedigbaar is deze verschillend te belasten. Bij de
invoering van de kansspelbelasting in plaats van de btw-heffing op
kansspelautomaten is onderkend dat dit lastenverzwaring voor de sector zou
betekenen. Dat is ook uitvoerig aan de orde geweest bij de parlementaire
behandeling van de maatregel. Om de lastenverzwaring te beperken is een aantal
maatregelen genomen. Zo is het oorspronkelijk voorgestelde tarief van de
kansspelbelasting op kansspelautomaten verlaagd van 40,85% naar 29%.
Daarnaast zijn er (niet fiscale) compenserende maatregelen gerealiseerd.
Inmiddels is bijvoorbeeld mede met het oog op kostenbesparing toegestaan dat in
speelautomatenhallen gespeeld kan worden met tegoeden op chipkaarten. Ook zijn
er wijzigingen aangebracht in de Wet op de kansspelbelasting in verband met
kansspelen via internet. Binnenlandse internetkansspelen worden nu gelijk belast
aan binnenlandse speelautomaten. Voorts worden Nederlandse spelers belast
indien zij in het buitenland (al dan niet online) geld winnen bij speelautomaten.
1

Zie o.a. Wijziging van de Wet op de kansspelen (speelautomaten), vergaderjaar 1997 – 1998, 25727, nr.3, MvT, pag.4, en
beleidsbrief speelautomaten van 19 mei 2005 (5333548/05/DSP, pag. 2/23 eerste alinea)

Pagina 3 van 8

Hierdoor wordt oneigenlijke concurrentie door (illegale) binnenlandse
internetkansspelen en buitenlandse kansspelen beperkt.
Bedacht moet worden dat de winstgevendheid van de sector sinds de invoering
van de kansspelbelasting op speelautomaten ook negatief beïnvloed is door andere
dan fiscale aspecten, zoals het rookverbod en de economische crisis. Gebleken is
dat het aantal faillissementen in de branche ondanks tegenvallende resultaten
beperkt is gebleven. De inspanningen van de branche zelf hebben daar in
aanzienlijke mate aan bijgedragen. De branche heeft ondernemersgeest getoond
en contracten aangepast, verliesgevende activiteiten afgestoten en een algemene
kostenreductie doorgevoerd.
Van de door de branche en leden van uw Kamer uitgesproken zorg dat er sprake
zou kunnen zijn van een vlucht in de illegaliteit is niets gebleken2. Bestrijden van
illegale kansspelen verdient echter blijvende aandacht van het kabinet. Aanpak van
mogelijke illegale exploitanten werd tot april 2011 gecoördineerd door de
Belastingdienst. Sinds die tijd zijn de handhavingmogelijkheden bij de Wet op de
kansspelen verder verbeterd met de instelling per 1 april jl. van de
kansspelautoriteit, die over een uitvoerig bestuursrechtelijk sanctieinstrumentarium beschikt.

Directoraat-Generaal
Belastingdienst

Ons kenmerk
DGB/2012/3657 U

Vraag 8
In de Beleidsvisie Kansspelen van 19 maart 2011 wordt naast de toegezegde
compenserende maatregelen het streven naar een aanzienlijke kostenreductie voor
de speelautomatensector aangekondigd. Kan de Staatssecretaris aangeven welke
stappen hij dan wel zijn collega van Veiligheid en Justitie hierin heeft gezet (of:
welke kostenreducties buiten de compenserende maatregelen inmiddels zijn
gerealiseerd)?
Antwoord
Eén van de aangekondigde maatregelen in de beleidsvisie kansspelen is de
modernisering van de speelautomatenregelgeving. Door het “meer
techniekonafhankelijk” maken van de regelgeving worden niet alleen de
beleidsdoelstellingen beter gediend, maar kan ook een zekere reductie van kosten
voor de speelautomatensector worden bereikt.
De verschillende beleidswijzigingen vergen een wijziging van de Wet op de
kansspelen, waarbij is uitgegaan van een gefaseerde aanpak. Een eerste fase – de
instelling van de kansspelautoriteit – is inmiddels afgerond. Een tweede fase zou
voorzien in de regulering van online kansspelen. De modernisering van de
speelautomatenregelgeving zou in de laatste fase aan de orde komen, als
onderdeel van de algehele herziening van de Wet op de kansspelen. Die fase is nog
niet van start gegaan.
Wegens de demissionaire status van het kabinet en het gegeven dat de Tweede
Kamer (onderdelen van) het kansspelbeleid controversieel heeft verklaard, is het
aan een volgend kabinet om te besluiten of en hoe de modernisering van het
kansspelbeleid - waaronder de speelautomatenregelgeving - wordt voortgezet.
Vraag 9
Wil u aangeven hoe het streven naar een aanzienlijke kostenreductie voor de
speelautomatensector zich verhoudt tot de lastenstijging die de VAN in haar brief
van 14 mei 20123 zegt te ondervinden, te weten:
2
3

Verslag van Bevindingen Kansspelautomatensector, blz. 4..
Brief VAN aan Staatssecretaris van Financiën d.d. 14 mei 2012, i.a.a. Commissie Financiën van de Eerste Kamer

Pagina 4 van 8

-

de herzieningslasten BTW ad € 43 mln
het kredietrisico c.q. de (gedeeltelijke) oninbaarheid van de
kansspelbelasting bij horeca opstellers
de niet verrekenbare en ook niet aan de klant door te berekenen BTW
(thans 19 %, per 1 oktober 2012 eventueel 21%);
de kansspelheffing ten behoeve van de kansspelautoriteit;
de voorgenomen invoering van een centraal register van
bezoekbeperkingen;
de mogelijke invoering van een zogenaamd verslavingsfonds;
de volgens de VAN oneerlijke concurrentie die de sector in toenemende
mate wordt aangedaan door illegaal aanbod van kansspelen via internet,
en die een kannibaliserende werking op de sector zou hebben.

Directoraat-Generaal
Belastingdienst

Ons kenmerk
DGB/2012/3657 U

Antwoord
Graag stel ik voorop dat het bereiken van een kostenreductie voor de branche
geen absoluut doel is maar moet worden bezien binnen de doelstellingen van het
kansspelbeleid, waaronder de (bij speelautomaten geldende) doelstelling dat een
rendabele exploitatie mogelijk moet zijn. Zo kan het vanwege andere
beleidsdoelstellingen – zoals het voorkomen van kansspelverslaving – wel degelijk
geboden zijn aanvullende maatregelen te treffen die (mogelijk) toch tot enige
extra kosten voor de branche leiden.
De door VAN genoemde lastenstijging in verband met de herzieningslasten btw en
de niet verrekenbare en ook niet aan de klant door te berekenen btw is inherent
aan de keuze kansspelautomaten onder de heffing van de kansspelbelasting te
brengen en vrij te stellen van de btw. Deze gevolgen gelden overigens niet
specifiek voor de speelautomatenbranche, maar voor alle prestaties die van de
belaste naar de vrijgestelde sfeer overgaan. Voor de herzieningslasten btw geldt
dat het vermelde bedrag aan lasten eenmalig is en gespreid wordt over een
herzieningsperiode van maximaal 10 jaar. Na deze herzieningsperiode zijn deze
lasten niet meer aan de orde. Ten aanzien van de niet verrekenbare btw en de niet
aan de klant door te berekenen btw wil ik verder opmerken dat dit geldt voor alle
kansspelaanbieders, dus ook voor de aanbieders van casinospelen waarmee de
belastingheffing voor kansspelautomaten per 1 juli 2008 is gelijk gesteld. Doordat
de niet verrekenbare btw de kosten verhoogt, wordt de belastingdruk in de
inkomsten- of vennootschapsbelasting wel lager. Dit geldt ook voor de
kansspelbelasting, die aftrekbaar is voor de inkomsten- en
vennootschapsbelasting. Hierdoor wordt de effectieve belastingdruk van de
kansspelbelasting lager dan 29% van het bruto spelresultaat. Daarnaast is van
belang dat veel exploitanten naast kansspelautomaten ook
behendigheidsautomaten opstellen. Laatstgenoemde speelautomaten zijn niet
vrijgesteld van btw waardoor de btw op meer algemene kosten, die zien op beide
soorten speelautomaten, deels wel verrekenbaar is.
Met betrekking tot de kredietrisico’s in verband met (gedeeltelijke) oninbaarheid
van de kansspelbelasting bij horeca opstellers wil ik opmerken dat dit onderwerp
tijdens de met de branche gevoerde gesprekken en ook tijdens de parlementaire
behandeling herhaaldelijk aan de orde is geweest. Ik heb uit het rapport van Het
Branche Bureau4 begrepen dat uit hun onderzoek blijkt dat destijds slechts een
zeer gering bedrag als oninbaar is afgeboekt. In de praktijk is ook gebleken dat de
4

Rapportage Onderzoek betalingsgedrag debiteuren en Incassorisico Horeca Exploitatie. Het Branche Bureau B.V.
31 mei 2010.

Pagina 5 van 8

relatie met de opsteller en het behoud van de opstelplaats van groot belang is
voor de exploitanten. Daardoor wordt niet of nauwelijks tot incassomaatregelen of
aanpassingen van de contracten overgegaan. De bestaande mogelijkheden om
kredietrisico te beperken zouden derhalve efficiënter kunnen worden benut.

Directoraat-Generaal
Belastingdienst

Ons kenmerk
DGB/2012/3657 U

Om de (mogelijke) invoering van een centraal register voor bezoekbeperkingen en
een verslavingsfonds is uitdrukkelijk door de Tweede Kamer verzocht. Bij de
parlementaire behandeling van het Wetsvoorstel tot instelling van de
kansspelautoriteit in het najaar van 2011 zijn daartoe twee moties ingediend die
met grote meerderheid zijn aangenomen. De staatssecretaris van Veiligheid en
Justitie heeft in zijn brief van 4 mei 20125 aangegeven dat beide voorzieningen op
dit moment verder worden onderzocht en uitgewerkt. Nog niet bekend is welke
kosten beide maatregelen met zich meebrengen en of deze kosten (deels)
gedragen dienen te worden door de speelautomatenbranche. Ook hier geldt dat
het aan een volgend kabinet is om te besluiten of en hoe de modernisering van het
kansspelbeleid wordt voortgezet.
Op 1 april jl. is de kansspelautoriteit van start gegaan, die onder andere is belast
met de vergunningverlening, het toezicht op vergunninghouders en de handhaving
van de Wet op de kansspelen. Bij de instelling van de kansspelautoriteit is
expliciet gekozen de autoriteit te financieren via het opleggen van een
bestemmingsheffing – de kansspelheffing - aan alle kansspelaanbieders, dus niet
alleen aan exploitanten van speelautomaten. De heffing wordt dus niet uitsluitend
opgelegd aan de exploitanten van speelautomaten maar aan alle houders (van
zekere omvang) van een op grond van de Wet op de kansspelen verleende
vergunning. Overigens kan het tarief van de kansspelheffing, indien blijkt dat de
kansspelautoriteit meer dan wel minder kosten maakt dan aanvankelijk voorzien,
bij ministeriele regeling worden gewijzigd.
Onlangs heeft de kansspelautoriteit bekend gemaakt op welke manier zij illegaal
kansspelaanbod via internet gaat aanpakken. De kansspelautoriteit zal
handhavend optreden tegen aanbieders die aan één of meer prioriterings criteria
voldoen. Hierdoor kan de gestelde toenemende oneerlijke concurrentie – en in het
verlengde daarvan de kannibaliserende effecten van het illegale aanbod - een halt
worden toegeroepen.
Vraag 10
Kunt u aangeven op welke elementen uit het Verslag van bevindingen uw conclusie
dat er geen aanleiding is om aanvullende maatregelen te nemen is gebaseerd,
gegeven dat bij de effectberekeningen die aan de wetgeving ten grondslag lagen
(zoals ook in het verslag genoemd):
- Een voorzien herstel van de omzetdaling als gevolg van het rookverbod is
uitgebleven; integendeel, er is sprake van een structurele daling van de
omzet van 15%;
- De herzieningslasten BTW ad € 43 mln niet zijn meegerekend;
- Het – toenemende- kredietrisico dat de automatenexploitanten lopen is
niet meegenomen;
- Met de nieuwe kansspelheffing geen rekening is gehouden. Te noemen
zijn:
- Heffing ten behoeve van de kansspelautoriteit
5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011 – 2012, 32 264, nr. 25.

Pagina 6 van 8

-

De invoering van een centraal register van bezoekbeperkingen
De mogelijke heffing t.b.v. een verslavingsfonds
Met verschuiving van land based naar on line aanbod van “virtuele
kansspelautomaten” geen rekening is gehouden.

Directoraat-Generaal
Belastingdienst

Ons kenmerk
DGB/2012/3657 U

Antwoord
Bij de introductie van het wetsvoorstel is een zo goed en zo volledig mogelijke
inschatting gemaakt van de gevolgen van het wetsvoorstel voor de branche. De
inschatting was dat het wetsvoorstel een forse aanslag op de winstgevendheid van
de branche zou betekenen. Met die wetenschap is het wetsvoorstel met de Tweede
en Eerste Kamer besproken en aanvaard. Omdat de toekomst nu eenmaal moeilijk
te voorspellen is, kunnen we achteraf concluderen dat onze inschatting de realiteit
niet geheel heeft kunnen benaderen. Dat is voor een deel ook het gevolg van niet
beïnvloedbare factoren en ontwikkelingen zoals de economische recessie en een
wijziging in spelaanbod en spelgedrag.
Gelet op het uitgangspunt voor de wetswijziging, te weten gelijkschakeling van de
tarieven, het feit dat de branche er tot dusver in slaagt het hoofd redelijk boven
water te houden, dat het aantal faillissementen beperkt is gebleven en de
budgettaire mogelijkheden buitengewoon beperkt zijn, blijf ik van oordeel dat er
geen aanleiding is om aanvullende maatregelen te treffen.
Vraag 11
Indien en voor zover uw conclusie is gebaseerd op het geringe aantal
faillissementen in de branche, acht u het dan mogelijk dat exploitanten van
kansspelautomaten ter vermijding van een faillissement interen op eigen
vermogen en dat daarmee de effecten nog niet volledig zichtbaar zijn? Bent u
bereid daar nader onderzoek naar te (laten) verrichten?
Antwoord
Tot op heden (vier jaar na invoering van de systeemwijziging) blijft het aantal
faillissementen in de branche sterk achter bij het landelijk gemiddelde in de
horeca. De verklaring daarvoor heeft de Belastingdienst niet vast kunnen stellen.
Een veelheid van factoren is van invloed op de financiële situatie van de betrokken
exploitanten. Zo is, naast de invoering van de fiscale maatregelen, per 1 juli 2008
ook het rookverbod ingevoerd, later gevolgd door de economische crisis. Verder is
sprake van een veranderend speelgedrag bij de consument. Vooral bij jongeren is
een verschuiving opgetreden naar het spelen op internet en het pokeren. Tot slot
zijn door exploitanten incidentele afwaarderingen en kosten ten laste van het
resultaat geboekt waardoor geen goed antwoord kan worden gegeven op de vraag
in hoeverre de branche nog winstgevend kan zijn. De Belastingdienst heeft al
meerdere keren aangeboden de jaarstukken te onderzoeken op de precieze
oorzaken van de verliezen. De branche heeft echter geen medewerking aan deze
onderzoeken verleend.
Ik ben vanzelfsprekend nog steeds bereid daar nader onderzoek naar te (laten)
verrichten.

Pagina 7 van 8

Een afschrift van deze brief heb ik verzonden naar de voorzitter van de Tweede
Kamer.

Directoraat-Generaal
Belastingdienst

Ons kenmerk
DGB/2012/3657 U

Hoogachtend,
de staatssecretaris van Financiën

mr. drs. F.H.H. Weekers

Pagina 8 van 8