31 597

Werkprogramma van de commissie voor de Rijksuitgaven

Nr.

BRIEF VAN DE VASTE COMMISSIE VOOR FINANCIËN
Aan het Presidium
Den Haag, 29 september 2016
De vaste commissie voor Financiën heeft aan het Presidium toegezegd om de
overdracht van Rijksuitgaventaken naar deze commissie in de zomer van 2016 te
evalueren.1 In deze brief treft u de uitkomsten van deze evaluatie aan. De
hoofdconclusie van de evaluatie luidt dat het experiment geslaagd is, omdat het
belangrijkste doel daarvan (te weten meer aandacht voor
Rijksuitgavenonderwerpen) over het vergaderjaar 2015-2016 is behaald.
Op basis van deze positieve uitkomst heeft de commissie Financiën in haar
procedurevergadering van 28 september 2016 besloten het experiment te willen
beëindigen en om te willen zetten in een definitieve situatie, waarin de taken van
de commissie Rijksuitgaven en het opstellen en uitvoeren van een Werkprogramma
Rijksuitgaven via een wijziging van het Reglement van Orde definitief aan de vaste
commissie voor Financiën worden toegekend. De commissie zou graag zien dat de
beoogde situatie een feit is als de nieuwe zittingsduur van de Kamer aanvangt.
De commissie Financiën verzoekt het Presidium om het voorstel ter instemming aan
de Kamer voor te leggen, waarna de commissie een daarmee overeenstemmend
voorstel voor wijziging van het Reglement van Orde wil aanbieden.

De voorzitter van de vaste commissie voor Financiën,
Duisenberg
De griffier van de vaste commissie voor Financiën,
Berck

1

Kamerstukken II, 2015/16, 31 597 nr. 9

EVALUATIE EXPERIMENT SAMENVOEGING COMMISSIES RIJKSUITGAVEN EN FINANCIËN
1. Aanleiding
Met ingang van het parlementaire jaar 2015-2016 is besloten om voor de resterende zittingsduur
van de Kamer de taken van de commissie voor de Rijksuitgaven bij wijze van experiment over te
dragen aan de vaste commissie voor Financiën.2 Het hoofddoel van de samenvoeging van de
commissies was om de aandacht voor Rijksuitgavenonderwerpen in de Kamer te vergroten. Aan
het Presidium van de Tweede Kamer is toegezegd om deze overdracht van taken in de zomer van
2016 (tussentijds) te evalueren.
De conclusies van de evaluatie staan in paragraaf 2 weergegeven. Deze zijn gebaseerd op een
inventarisatie onder de meest betrokken leden (paragraaf 3), een inventarisatie onder extern
betrokken partijen (paragraaf 4), een inventarisatie onder de ambtelijke ondersteuning van de
commissie (paragraaf 5) en tot slot een kwantitatieve analyse (paragraaf 6). Bijlage 1 bevat een
korte omschrijving van de aanpak van de evaluatie en in bijlage 2 staat een beknopte omschrijving
van de taken van de commissie voor de Rijksuitgaven volgens het Reglement van Orde en het
werkprogramma.
2. Conclusies
De conclusie van deze evaluatie is dat de hoofddoelstelling om de aandacht voor de
Rijksuitgavenonderwerpen te vergroten, is behaald. Betrokken leden en de geraadpleegde externe
partijen zijn positief over de samenvoeging van de commissies. Cijfers ten aanzien van de opkomst
en betrokkenheid van leden bij Rijksuitgavenactiviteiten ondersteunen dit beeld.
Daarbij zijn ook enkele kanttekeningen geplaatst en suggesties gedaan, die kunnen helpen bij het
verder vergroten van de aandacht van Rijksuitgavenonderwerpen in de Kamer en het verder
borgen van de Rijksuitgavenactiviteiten in de commissie Financien:

Leden en externe partijen benadrukken het belang van een goede borging van het
werkprogramma Rijksuitgaven na een eventuele definitieve samenvoeging van commissies.
Via het werkprogramma geeft de commissie Rijksuitgaven invulling aan de taak die zij
namens de Kamer heeft om als de hoeder van het budgetrecht op te treden.

Thema’s uit het werkprogramma Rijksuitgaven zijn doorgaans technisch van aard en
kunnen daardoor politiek gezien misschien niet op alle aandacht rekenen, maar voor een
goed functionerend parlement wordt het belang van deze onderwerpen zonder meer
onderstreept. In dat verband hebben meerdere leden de wens geuit dat de huidige groep
van vijf à zes actief betrokken leden wordt verbreed in de nabije toekomst.

Betrokken externe partijen waarderen de inzet van leden ten aanzien van bijvoorbeeld de
nieuwe impuls aan (bekendheid van) Verantwoordingsdag, de evaluatie van de Regeling
Grote Projecten, het breder onder de aandacht brengen van het thema
Beleidsdoorlichtingen in de Kamer, de inhoudelijke behandeling van de stukken in het
Verantwoordingsdebat en het opstellen van de handreiking voor de controle van begroting
en jaarverslag. Tegelijkertijd zien ze dat de invulling van het werkprogramma vaak
afhankelijk is van de persoonlijke invulling van Kamerleden.

Als uitvloeisel van het breed gedragen gevoel dat de zichtbaarheid en aandacht voor
onderwerpen rond het budgetrecht en de (controle op de) doelmatigheid en
doeltreffendheid van overheidsuitgaven niet mag ondersneeuwen, is de wens van zowel
leden als externen om de (horizontale) Rijksuitgavenonderwerpen apart zichtbaar te
houden via zowel het werkprogramma als op de agenda van de commissie, ten opzichte
van de onderwerpen van de ‘vakcommissie’ Financiën.
3. Visie betrokken leden
Uit een inventarisatie onder de meest betrokken leden blijkt het volgende:

De betrokken leden zijn zonder uitzondering positief over de samenvoeging van de
commissies. Dit heeft volgens hen positief bijgedragen aan het vergroten van de aandacht
2

Kamerstukken II, 2015/16, 31 597 nr. 9





van Rijksuitgavenonderwerpen. Dat is bijvoorbeeld te merken aan de hogere opkomst bij
procedurevergaderingen en periodieke overleggen met de Algemene Rekenkamer. Ook
wordt aangegeven dat op deze nieuwe wijze wordt voorkomen dat bij
Rijksuitgavenactiviteiten soms slechts enkele leden aanwezig zijn.
Het is voor leden efficiënter werken met één procedurevergadering (in plaats van twee, ten
tijde van voor de samenvoeging). Dat voordeel geldt niet alleen voor middelgrote en
kleinere fracties waarbij één lid in beide commissies zit, maar ook voor grotere fracties
waar het woordvoerderschap verdeeld was. De betrokken leden zien nu alle onderwerpen
in één keer langskomen, wat bovendien synergievoordelen heeft omdat de Financiën- en
Rijksuitgavenonderwerpen inhoudelijk in elkaars verlengde liggen.
Leden zijn positief over de uitvoering van het werkprogramma in de nieuwe setting. Leden
hebben als subgroep specifieke taken uit het werkprogramma op zich genomen. In dat
verband worden genoemd de begeleiding van de evaluatie Regeling Grote Projecten, het
onder de aandacht brengen van beleidsdoorlichtingen in de Kamer en het doen van
voorstellen voor het focusonderwerp voor de verantwoording. Aan de andere kant wordt in
dit verband ook opgemerkt dat het wenselijk is dat meer leden van een groter aantal
fracties zich in de toekomst op deze wijze actief inzetten bij Rijksuitgavenactiviteiten.

4. Visie betrokken externe partijen
Voor deze evaluatie heeft de staf drie gesprekken gevoerd met (vertegenwoordigers van) de
Algemene Rekenkamer, het ministerie van Financiën en de Onafhankelijke Begrotingsautoriteit van
de Raad van State; de meest betrokken externe partijen bij het werk van de commissie
Rijksuitgaven. Zij gaven samengevat het volgende aan:

Alhoewel het primair om een interne Kameraangelegenheid gaat om de commissies samen
te voegen, begrijpen ze vanuit hun perspectief dat besluit gelet op de achterblijvende
opkomst en betrokkenheid van leden bij een eerdere aparte commissie voor de
Rijksuitgaven.

Ze hebben onvoldoende zicht op de interne gang van zaken in de Kamer om aan te kunnen
geven of de aandacht voor Rijksuitgaventhema’s in de dagelijkse praktijk daadwerkelijk is
vergroot, maar ze zien wel een positieve tendens. Er zijn nu meerdere woordvoerders
betrokken bij deze comptabele vraagstukken, zoals ook de woordvoerders met algemeen
financieel beleid in portefeuille, en de opkomst bij Rijksuitgavenactiviteiten is hoger.
Recente ontwikkelingen als het feit dat er meer commissies met rapporteurs voor begroting
en jaarverslag werken, dat er actief invulling wordt gegeven aan het werkprogramma,
initiatieven zoals de handleiding voor controle van begroting en jaarverslag en een hogere
opkomst bij periodieke overleggen met de Algemene Rekenkamer worden positief
gewaardeerd.

De samenvoeging en de genoemde activiteiten kunnen ook de doorwerking van
Rijksuitgavenvraagstukken naar andere commissies vergroten. Ze onderstrepen het belang
van één specifieke commissie die thema’s ten aanzien van ontwikkeling, uitvoering en
verantwoording van financieel beleid actief behandelt en vervolgens actief doorgeleidt naar
vakcommissies. In de vakcommissies vindt immers de inhoudelijke behandeling plaats van
de individuele begrotingen en jaarverslagen.

In dit verband wordt onderstreept dat een goede borging van het werkprogramma
Rijksuitgaven, waarin deze institutionele taken zijn geoperationaliseerd, van belang is
mocht de samenvoeging verder gaan.

Tegelijkertijd constateren de externe partijen ook dat veel samenhangt met de persoonlijke
betrokkenheid en inzet van leden: dit is misschien wel van groter belang om de aandacht
voor Rijksuitgaventhema’s te vergroten dan de vraag in welke commissie deze zijn belegd.

De relatie van de commissie voor de Rijksuitgaven met de Algemene Rekenkamer is
specifiek geformaliseerd in het Reglement van Orde. In dat verband geeft de Algemene
Rekenkamer aan het op prijs te stellen dat er één commissie in de Kamer is die (mede) als
taak heeft om de institutionele vraagstukken rondom de Algemene Rekenkamer te
behandelen.

5. Waarnemingen vanuit de ambtelijke ondersteuning
Bij het uitvoeren van de evaluatie zijn ook gesprekken gevoerd met Kamerambtenaren die
commissie Financiën ondersteunen en voorheen de commissie voor de Rijksuitgaven, te weten de
commissiestaf en het BOR. Hieruit komen de volgende punten naar voren:

Een goede inbedding van het werkprogramma Rijksuitgaven binnen de commissie
Financiën is van belang. Als de samenvoeging definitief zou worden, is het een optie om in
het Reglement van Orde op te laten nemen dat de commissie Financiën een
werkprogramma Rijksuitgavenactiviteiten opstelt en actief invulling geeft aan de uitvoering
daarvan.

De samenvoeging van de commissies heeft ook consequenties voor de ondersteuning
vanuit de commissiestaf. Het intensiveren van de aandacht voor Rijskuitgavenactiviteiten
en de toegenomen aandacht voor het budgetrecht van de Kamer bij zowel de commissie
Financiën als de overige vaste commissies (bijvoorbeeld bij beleidsdoorlichtingen of de
inzet van rapporteurs) vergt ook een duurzame organisatorische inbedding van deze taken
bij BOR en commissiestaf.

Met de samenvoeging heeft de commissie Financiën ook de adviserende taken van de
commissie Rijksuitgaven aan vakcommissies ten aanzien van de Regeling Grote Projecten
en verzoeken tot onderzoek aan de Algemene Rekenkamer overgenomen. In het
vergaderjaar 2015-2016 is het tweemaal voorgekomen dat deze adviserende rol samenviel
met het beleidsinhoudelijke werk van de commissie Financiën. 3 In de praktijk heeft dit niet
tot problemen geleid omdat beide verzoeken met ambtelijke ondersteuning zijn getoetst op
de gangbare criteria die daarvoor staan.

Het ritme van een tweewekelijkse procedurevergaderingen van de commissie Financiën
zorgt ervoor dat andere commissies die een adviesvraag hebben uitstaan over een
verzoekonderzoek aan de Algemene Rekenkamer of het aanwijzen van een Groot Project
sneller antwoord kunnen krijgen. De commissie voor de Rijksuitgaven hield een
procedurevergadering om de drie weken.

Aangegeven wordt dat de werkwijze om het werkprogramma Rijksuitgaven ten minste
twee maal per jaar te bespreken, en bij de uitvoering daarvan gebruik te maken van
werkgroepjes die een onderdeel voor hun rekening nemen, goed werkt en voortgezet zou
kunnen worden. Daarnaast helpt het bij de uitvoering van de horizontale
Rijksuitgaventaken, de commissie Financiën – net zoals de commissie voor de
Rijskuitgaven dat deed – richting vakcommissies blijft motiveren en adviseren over
bijvoorbeeld de behandeling van begroting en jaarverslag.

3 Het betrof een verzoekonderzoek aan de Algemene Rekenkamer over het handhavingsbeleid van de
Belastingdienst en (mogelijkheden voor) het aanwijzen van de Investeringsagenda van de Belastingdienst als
groot project.

6. Kwantitatieve analyse
De commissiestaf heeft een beknopte kwantitatieve analyse gemaakt van een aantal
Rijksuitgavenactiviteiten en de betrokkenheid van leden daarbij.
Figuur 1: Procedurevergaderingen 4






Omdat de commissie Financiën om de week een procedurevergadering houdt (in plaats van
om de drie weken, zoals de commissie Rijksuitgaven voorheen), komen
Rijksuitgavenonderwerpen sneller onder de aandacht van Kamerleden en kunnen er vlotter
besluiten worden genomen.
Het aantal leden dat via procedurevergaderingen Rijksuitgavenonderwerpen onder ogen
krijgt is meer dan verdrievoudigd.
Het aantal Rijksuitgavenonderwerpen op de agenda van de procedurevergaderingen is met
name ten opzichte van 2014-2015 weer afgenomen, maar dat ligt voor een groot deel
buiten de invloed van de Tweede Kamer.

Figuur 2: Rijksuitgavenactiviteiten (AO’s, technische briefings, gesprekken) 5




Het aantal Rijksuitgavenactiviteiten en het aantal daarbij aanwezige leden is toegenomen
ten opzichte van vorig jaar en daarmee ongeveer terug op het niveau van 2013-2014.
Daarbinnen is de opkomst bij de periodieke overleggen met de Algemene Rekenkamer ook
hoger (van 9 leden per jaar in 2013-2014 en 2014-2015 naar 12 leden in 2015-2016 –
blijkt niet uit figuur), waarbij er ook andere woordvoerders aanwezig zijn.

NB: de inventarisatie van het vergaderjaar 2015-2016 loopt tot het moment van opstellen van deze evaluatie
(tot juli), die voor de twee voorgaande jaren tot en met het begin van het volgende vergaderjaar (medio
september). De cijfers voor het vergaderjaar 2015-2016 zijn daarmee een lichte onderschatting.
5 Zie noot bij figuur 1.
4

Bijlage 1: Aanpak van de evaluatie
Deze evaluatie is uitgevoerd door de staf van de commissie Financiën. Van vier kanten is gekeken
of de doelstelling van het experiment, het vergroten van de aandacht voor
Rijksuitgavenonderwerpen, is geslaagd:
1. Inventarisatie onder leden.
Zeven leden hebben hun visie gegeven op de samenvoeging aan de hand van de volgende
vragen: 1) algemene indruk samenvoeging, 2) mate waarin het doel is gehaald, 3) hoe kan
de horizontale taak van Rijksuitgaven goed worden geborgd na de samenvoeging, 4) hoe
ziet het vervolg er uit.
2. Inventarisatie onder externen.
Er zijn drie interviews afgenomen waarin de meest betrokken externe partijen naar hun
visie werd gevraagd op de samenvoeging van de commissies. De gesprekken zijn gevoerd
met de Algemene Rekenkamer (directeur Verantwoordingsonderzoek en sectormanager
Bestuur en Control), Ministerie van Financiën (directeur Begrotingszaken, hoofd en plv.
hoofd afdeling Begrotingsbeheer) en Raad van State (Staatsraad Onafhankelijke
Begrotingsautoriteit/voormalig directeur Begrotingszaken Ministerie van Financiën).
3. Kwantitatieve analyse.
Op basis van cijfers over de opkomst bij Rijksuitgavenactiviteiten kan bekeken worden in
welke mate het doel van het experiment is geslaagd. De commissiestaf heeft daarvoor
geïnventariseerd hoe het aantal procedurevergaderingen, de opkomst en het aantal
Rijksuitgavenagendapunten zich heeft ontwikkeld. Daarnaast is het aantal
Rijksuitgavenactiviteiten en de opkomst daarbij in beeld gebracht.
Hierbij is het vergelijk gemaakt tussen de vergaderjaren 2013-2014, 2014-2015 (twee
aparte commissies) en 2015-2016 (samengestelde commissie). Het vergaderjaar 20132014 is gekozen als startjaar voor de vergelijking omdat het Werkprogramma van de
commissie Rijksuitgaven vanaf dat vergaderjaar is gestart.
De cijfers voor het jaar van de samenvoeging vertonen een lichte onderschatting
vergeleken met de daaraan voorafgaande vergaderjaren. De inventarisatie van het
vergaderjaar 2015-2016 loopt tot het moment van opstellen van deze evaluatie (tot juli),
die voor de twee voorgaande jaren tot en met het begin van het volgende vergaderjaar
(medio september).
De bijzondere procedurevergadering in 2014-2015 waarin werd besloten tot het
experiment is niet meegenomen in de telling omdat daar slechts één (niet inhoudelijk) punt
op de agenda stond.
4. Opmerkingen vanuit BOR en commissiestaf.
De meest betrokken medewerkers van het Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven (BOR) en
de commissiestaf hebben hun visie gegeven op de samenvoeging. Het BOR verzorgt de
inhoudelijke ambtelijke ondersteuning van de commissie Rijksuitgaven bij de uitvoering
van haar werkprogramma.

Bijlage 2: Korte omschrijving Rijksuitgaventaken
Taken commissie voor de Rijksuitgaven
Op basis van art. 21a van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer is de commissie voor de
Rijksuitgaven belast met de volgende taken:

de begroting- en verantwoordingsystematiek;

de comptabele wet- en regelgeving;

de grote-projectenregeling;

het relatiebeheer met de Algemene Rekenkamer.
Werkprogramma commissie voor de Rijksuitgaven
Om daar invulling aan te geven heeft de commissie Rijksuitgaven een werkprogramma vastgesteld
voor de huidige zittingsperiode. Voor het vergaderjaar 2015-2016 staan de volgende
werkzaamheden vermeld in het werkprogramma (31 597, nr. 10):
I.
Actieve behandeling van de rapporten van de Algemene Rekenkamer;
II.
De Regeling Grote Projecten onafhankelijk laten evalueren;
III.
Vaststellen van een focusonderwerp voor de verantwoording en bevorderen dat
commissies daar op hun terrein nader invulling aan geven;
IV.
De Kamer informeren over de mogelijkheden voor het behandelen van begrotingen en
jaarverslagen, inclusief het doen van voorstellen om de aandacht voor
Verantwoordingsdag te vergroten;
V.
Actief bijdragen aan de verbetering van de kwaliteit van de begrotingen en
jaarverslagen, bijvoorbeeld ten aanzien van (inzicht in) budgetflexibiliteit en
slotwetmutaties;
VI.
Behandeling van beleidsdoorlichtingen in commissies stimuleren;
VII.
Adviseren over de eigen onderzoeksfunctie van de Kamer
(NB: sinds de TenO-agenda is komen te vervallen is dit geen Rijksuitgaventaak meer);
VIII.
(Laten) organiseren van cursussen over begroten en verantwoorden aan de Kamer;
IX.
Versterken van het budgetrecht/actieve behandeling van de Comptabiliteitswet;
X.
Mogelijkheden verkennen die open data kunnen bieden voor de controlerende taak van
de Kamer;
XI.
Verdieping op een aantal meer fundamentele onderwerpen die het budgetrecht en/of
het comptabel bestel raken.