Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

33 298

Wijziging van de Algemene pensioenwet
politieke ambtsdragers in verband met het
beperken van de maximumduur van de uitkering
(Wet aanpassing uitkeringsduur Appa)

Nr. 4

ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 23 mei 2012 en het nader rapport d.d. 8 juni 2012,
aangeboden aan de Koningin door de minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad
van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 15 mei 2012, no.12.001127, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van de
Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers in verband met het
beperken van de maximumduur van de uitkering, met memorie van
toelichting.
In het Stabiliteitsprogramma – het op 26 april 2012 gesloten akkoord
tussen het kabinet en vijf fracties in de Tweede Kamer, dat diende als
basis voor de rapportage aan de Europese Commissie en de Raad over de
stand van zaken met betrekking tot de overheidsfinanciën – staat
opgenomen: «De maximumduur van de wachtgeldregeling voor politici
wordt per 1 september 2012 gelijkgesteld aan de maximum WW-duur.»
Het wetsvoorstel geeft uitvoering aan deze afspraak. Het voorziet erin dat
in de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers (APPA) het
wachtgeld van een minister, staatssecretaris, lid van de Tweede Kamer,
voorzitter van de Eerste Kamer, commissaris van de Koning, gedeputeerde, burgemeester, wethouder, bestuurder van een waterschappen,
Rijksvertegenwoordiger of Nationale ombudsman – nu nog gesteld op
vier jaar – wordt gemaximeerd op drie jaar en twee maanden, het
maximum volgens de Werkloosheidswet (WW).1 De maatregel is niet van
toepassing op uitkeringen die zijn toegekend ter zake van een ontslag of
aftreden vóór 1 mei 2012.
De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de
aard van de rechtspositie van politieke ambtsdragers, de invoering van de
voorgestelde maatregel en de consultatie van vertegenwoordigers van

1
Artikel 42, tweede lid, onderdeel b, van de
Werkloosheidswet.

kst-33298-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2012

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 298, nr. 4

1

belanghebbenden. Zij is van oordeel dat in verband daarmee het voorstel
nader dient te worden overwogen.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 15 mei 2012,
nr. 12.001127, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de
Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 23 mei 2012,
nr. W04.12.0162/I, bied ik U hierbij aan.
1. Rechtspositie politieke ambtsdragers
De Afdeling constateert dat de regering zich in het voorstel heeft beperkt
tot één onderdeel van de APPA, namelijk de maximale duur van de
wachtgeldperiode. Daarbij blijft bovendien de wachtgeldperiode voor hen
die de leeftijd hebben bereikt van 55 jaar buiten beschouwing.1 Oogmerk
is gelijktrekking op het punt van de maximale duur van de wachtgeldperiode met de WW.
De Afdeling merkt het volgende op.
De APPA bevat een regeling van een aantal aspecten van de rechtspositie
van politieke ambtsdragers. Deze regeling is getroffen met het oog op de
bijzondere aard van politieke ambten en de omstandigheden waaronder
zij (moeten) worden vervuld,2 in vergelijking met «gewone» functies op de
arbeidsmarkt. Die aard is mede gelegen in het belang van onafhankelijkheid van waaruit politieke ambtsdragers hun ambt moeten kunnen
vervullen.3 Een adequate regeling van de rechtspositie van de dragers van
politieke ambten ontleent mede haar betekenis aan het algemene belang
dat steeds weer voldoende daartoe gekwalificeerde personen bereid
kunnen worden gevonden om zich beschikbaar te stellen voor dergelijke
ambten.
Gelet hierop, mist de Afdeling in de toelichting aandacht voor de vraag of
en in hoeverre het verantwoord is om de wachtgeldregeling voor politieke
ambtsdragers zo veel mogelijk gelijk te trekken met die voor werknemers,
ingevolge de WW. Als voldoende reden kan worden gevonden voor een
dergelijke gelijktrekking, mist de Afdeling voorts aandacht voor de plaats
van de thans voorgestelde maatregel binnen het bredere verband van de
rechtspositie van politieke ambtsdragers, alsmede voor het onderscheid
tussen de verschillende categorieën politieke ambtsdragers.
1
Artikelen 7, derde lid, 52, derde lid, en 132,
tweede lid, APPA.
2
Zoals de ongewisheid die inherent is aan de
vervulling van politieke ambten. Deze ambten
kennen, naar hun aard, bij voorbeeld niet de
althans voor werknemers gebruikelijke regels
voor de bescherming bij ontslag.
3
Bij de hoogte en duur van de wachtgeldregeling heeft steeds vooropgestaan dat
voorkomen moet worden dat betrokkenen
gedurende hun ambtstermijn beïnvloed
zouden worden door zorg over het vinden van
een nieuwe betrekking na afloop van de
ambtstermijn. Hoe korter de termijn, des te
groter dat risico. Een tweede oogmerk was om
te voorkomen dat betrokkenen nog voor het
eind van hun ambtstermijn al zouden gaan
zoeken naar nieuwe betrekkingen vanwege de
beperktheid van de wachtgeldperiode. Nog
weer een andere overweging was om de
onmiskenbare drempels die er zijn voor
personen op wie een beroep wordt gedaan
om een politiek ambt te aanvaarden, te
compenseren door een ruime wachtgeldregeling, mochten zij onverhoeds weer «op straat
komen te staan».

De Afdeling adviseert de toelichting in verband met het voorgaande aan
te vullen.
1.
Het wetsvoorstel past in een ontwikkeling die in 2010 heeft geleid tot
verdere normalisering van de arbeidsvoorwaarden van politieke ambtsdragers (Stb. 2010, 72). Dat laat onverlet dat de democratie gebaat is met
gekwalificeerde mensen die bereid zijn om functies te vervullen in het
openbaar bestuur en in de volksvertegenwoordigende organen. Het is van
belang dat het vervullen van politieke functies voldoende aantrekkelijk
blijft. Het rechtspositiebeleid dient nog steeds daarop te zijn gericht. De
financiële rechtspositie en de arbeidsvoorwaardelijke omstandigheden
mogen niet leiden tot een te eenzijdige personele samenstelling van het
openbaar bestuur. Alle geledingen van de samenleving moeten zich in
beginsel kunnen representeren.
Politieke functies onderscheiden zich in een aantal opzichten wezenlijk van
reguliere functies in de samenleving. Een kenmerkend aspect van
politieke functies is dat deze een bepaalde onzekerheid met zich

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 298, nr. 4

2

meebrengen, ook wel aangeduid als het politieke risico. Een politiek
ambtsdrager functioneert op basis van de vertrouwensregel. Een
herbenoeming in een politiek ambt is geen vanzelfsprekendheid. Aan een
politieke functie kan abrupt en onverwacht een einde komen. Er is in dat
geval geen opzegtermijn, ontslagbescherming of de mogelijkheid van een
ontslagvergoeding. Voor ministers, gedeputeerden, wethouders en
dagelijks bestuursleden waterschappen bestaan geen beroepsmogelijkheden om het ontslag aan te vechten. Voor commissarissen van de
Koningin en burgemeesters zijn die beroepsmogelijkheden beperkt.
De rechtspositionele onzekerheden vereisen specifieke voorzieningen. De
uitkeringsvoorziening op grond van de Algemene pensioenwet politieke
ambtsdragers (Appa) heeft daarom kenmerken die verband houden met
de onzekerheid van het politieke ambt. Het kabinet hecht gelet op
bovenstaande aan dit eigen uitkeringsregime voor politieke ambtsdragers.
Dat neemt niet weg dat het uitkeringsregime periodiek moet worden geijkt
aan wat maatschappelijk gezien gebruikelijk is. Volledige handhaving van
het huidige regime, of een minder ver gaande versobering van de
uitkeringsduur zou een verkeerd signaal naar de samenleving betekenen.
Het voorstel om de maximumduur van de uitkering te verkorten van vier
jaar naar drie jaar en twee maanden tast het eigenstandige karakter van
de uitkeringsvoorziening van politieke ambtsdragers niet wezenlijk aan en
komt tegemoet aan de wens om ook politieke ambtsdragers een bijdrage
te laten leveren aan de maatregelen uit het Lente-akkoord. De memorie
van toelichting is naar aanleiding van het advies van de Afdeling
advisering aangevuld.
2. Invoering
2.1. Eerbiedigende werking
Volgens de toelichting is ervoor gekozen om de zittende politieke
ambtsdragers ook al te brengen onder de voorgestelde beperking van de
uitkeringsduur. Dit is gebeurd met het oog op de bedoeling van het
Stabiliteitsprogramma dat ook zij een bijdrage moeten leveren aan de
aanvullende maatregelen uit dit programma. Aldus is niet gekozen voor
eerbiedigende werking.
De Afdeling merkt in dit verband op dat het voorstel strekt tot aantasting
van een onderdeel van de rechtspositieregeling waaronder de zittende
politieke ambtsdragers hun ambt hebben aanvaard, en waaraan zij
verwachtingen hebben mogen ontlenen. Een dergelijke maatregel vereist
daarom een toereikende motivering, die onder meer ingaat op mogelijke
implicaties van de bedoelde aantasting uit een oogpunt van artikel 1,
eerste Protocol, bij het EVRM.1
De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt in het licht van het
voorgaande te heroverwegen.
2.2. Terugwerkende kracht

1
Een en ander geldt a fortiori voor de
voorgestelde terugwerkende kracht, waarop
hierna, onder 2.2., zal worden ingegaan.

Zoals al opgemerkt, heeft de regering ervoor gekozen om ook de zittende
politieke ambtsdragers te brengen onder de voorgestelde beperking van
de uitkeringsduur. Dit zal echter niet gebeuren met onmiddellijke werking
(na plaatsing van de wet in het Staatsblad), maar met terugwerkende
kracht, tot 1 mei 2012. Eerbiedigende werking geldt uitsluitend voor al
eerder ingegane uitkeringen, voor zover deze zijn ingegaan vóór de datum
dat het Stabiliteitsprogramma bekend werd. Het stabiliteitsprogramma is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 298, nr. 4

3

op 27 april 2012 door de minister van Financiën aan de Tweede Kamer
aangeboden. Hiervan uitgaande, wordt in het wetsvoorstel 1 mei 2012
aangehouden als peildatum, zo meldt de toelichting.1 Aldus heeft het
wetsvoorstel terugwerkende kracht2 tot en met 1 mei 2012, met als
aangrijpingspunt het tijdstip waarop het ontslag of aftreden ingaat.
Een uitgangspunt voor de regelgeving is dat aan belastende regelingen3
geen formele of materiële terugwerkende kracht wordt gegeven, tenzij
bijzondere omstandigheden een afwijking van dit uitgangspunt rechtvaardigen. Zulke bijzondere omstandigheden kunnen worden gevormd door
aanmerkelijke aankondigingseffecten, of doordat de maatregel bedoeld is
om een omvangrijk oneigenlijk gebruik of misbruik van een wettelijke
voorziening te voorkomen of te beëindigen.4 Voorwaarde daarbij is dat de
beoogde terugwerkende kracht voldoende kenbaar is geweest.
Aan gewezen politieke ambtsdragers wordt wachtgeld toegekend voor
een duur gelijk aan de tijd waarin de belanghebbende het ambt heeft
vervuld, maar ten minste voor twee jaar en ten hoogste voor vier jaar
(heeft hij het ambt korter dan drie maanden vervuld, dan duurt de
uitkering zes maanden). Dit betekent dat de belanghebbende die ná 1 mei
maar vóór de inwerkingtreding van het wetsvoorstel aftreedt, en die
bijvoorbeeld vier jaar het ambt heeft vervuld, thans nog gedurende vier
jaar recht heeft op uitkering. Na inwerkingtreding van het voorstel wordt
dat recht echter met terugwerkende kracht beperkt tot drie jaar en twee
maanden. Het wetsvoorstel zal in die situatie neerkomen op een
aantasting achteraf van toegekende rechten. Dit roept de vraag op naar de
aanvaardbaarheid van deze terugwerkende kracht, gelet op het hiervoor
genoemde uitgangspunt, alsmede bezien vanuit het eerder genoemde
artikel 1, eerste Protocol, EVRM. Dit alles stelt eisen aan de motivering in
de toelichting.

1
Toelichting, onder «Overgangsrecht». Het
stabiliteitsprogramma is opgenomen in
Kamerstukken II 2011/12, 21 501-07, nr. 910,
dat gedateerd is op 26 april 2012. De passage
over de wachtgelden staat op blz. 9.
2
Een term die in de toelichting overigens niet
wordt gebruikt.
3
Waaronder ook maatregelen zijn te
begrijpen die een inbreuk maken op
bestaande rechten en aanspraken,
4
Advies van de Raad van State van 17 mei
1995 inzake het voorstel van wet tot wijziging
van de Wet op de omzetbelasting 1968, de Wet
op belastingen van rechtsverkeer en enkele
andere belastingwetten in verband met de
bestrijding van constructies met betrekking tot
onroerende zaken, Kamerstukken II 1994–1995,
24 172, A, punt 1–2. Dit advies is onderschreven door de Staatssecretaris van Financiën in
zijn brief aan de Voorzitter van de Tweede
Kamer der Staten-Generaal van 25 juni 1997,
Kamerstukken II 1996/97, 25 212, nr. 2. Zoals
mede blijkt uit de toelichting op aanwijzing
167 van de Aanwijzingen voor de regelgeving,
is deze beleidslijn ontwikkeld voor belastende
fiscale maatregelen, maar kan zij ook buiten
het terrein van de fiscale wetgeving worden
toegepast.
5
Bij voorstellen in de fiscale sfeer gaat het
dan in de regel om de vrees voor financieel
nadeel voor de schatkist als gevolg van de
aankondiging. Een dergelijk financieel effect
lijkt in deze zaak hoe dan ook niet aan de orde.

De toelichting bevat geen motivering voor de voorgestelde terugwerkende kracht, anders dan de relatie die wordt gelegd met de totstandkoming van het Stabiliteitsprogramma. Volgens de toelichting is gekozen
voor terugwerkende kracht tot en met 1 mei, omdat de korting op de
wachtgelden op dat moment was aangekondigd.
Gelet op de criteria voor het maken van een uitzondering op de hoofdregel dat geen terugwerkende kracht wordt verleend, heeft de Afdeling
ten aanzien van de kenbaarheidseis niet kunnen vaststellen dat al bij de
aankondiging van de nu voorgestelde maatregel de datum van 1 mei 2012
is genoemd. Wat daar verder ook van zij, uit de toelichting blijkt niet dat
moet worden gevreesd voor aanmerkelijke aankondigingseffecten.5
Evenmin wordt in de toelichting aangevoerd dat ervoor moet worden
gevreesd dat, in de periode tot de plaatsing van de voorgestelde wijziging
in het Staatsblad, van de bestaande regeling op omvangrijke schaal
misbruik of oneigenlijk gebruik zal worden gemaakt. Vooralsnog is de
Afdeling er dan ook niet van overtuigd dat voldoende rechtvaardiging kan
worden gevonden voor de voorgestelde terugwerkende kracht.
De Afdeling adviseert het voorstel in het licht van het voorgaande te
heroverwegen.
2.1 en 2.2.
De Afdeling advisering vraagt aandacht voor de verwachtingen die de
zittende politieke ambtsdragers hebben kunnen ontlenen aan de rechtspositieregeling waaronder zij hun ambt hebben aanvaard. Het Lenteakkoord vergt veel van de gehele samenleving. Dat politieke ambtsdragers hierin het goede voorbeeld geven en een eigen bijdrage leveren,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 298, nr. 4

4

is wezenlijk voor het maatschappelijk draagvlak van de ingrijpende
maatregelen die zijn aangekondigd in het Lente-akkoord. Het kabinet is
van oordeel dat dit aspect zwaarder dient te wegen dan de verwachtingen
die de politieke ambtsdragers hebben kunnen ontlenen aan de rechtspositieregeling waaronder zij hun ambt hebben aanvaard. Met nadruk zij
er bovendien op gewezen dat de versobering van de uitkeringsduur geen
gevolgen heeft voor de hoogte van de uitkering, maar slechts voor de
duur. De wijziging heeft dan ook geen directe financiële gevolgen voor de
ambtsdrager. Die gevolgen treden slechts in indien de ambtsdrager na het
verstrijken van de nieuwe uitkeringsduur nog geen nieuwe inkomsten
verwerft. Dit geldt slechts voor een deel van de ambtsdragers. Het is
bovendien aannemelijk dat de recent geïntroduceerde sollicitatieplicht
voor gewezen ambtsdragers zal bijdragen aan een vermindering van het
aantal ambtsdragers waarvoor dit geldt.
Wel is naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering afgezien
van het toekennen van terugwerkende kracht aan de voorgestelde
versobering van de uitkeringsduur. Voor uitkeringen die zijn ingegaan
vóór de datum van inwerkingtreding van dit wetsvoorstel geldt eerbiedigende werking. Nu geen sprake is van aantasting van uitkeringen die zijn
ingegaan voor de inwerkingtreding van het wetsvoorstel, komt artikel 1,
eerste Protocol, bij het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten
van de Mens naar het oordeel van het kabinet niet in beeld.
2.3 Tijdpad van besluitvorming
Voor het geval de regering zou blijven bij haar standpunt dat moet
worden afgezien van het toekennen van eerbiedigende werking, merkt de
Afdeling ten overvloede nog het volgende op. Ziet de Afdeling het goed,
dan streeft de regering met de in het Stabiliteitsprogramma genoemde
datum van 1 september 2012 er naar om het voorstel in werking te laten
treden nog vóór de komende verkiezingen voor de Tweede Kamer, op
12 september 2012. De Afdeling meent dat het nog mogelijk moet zijn om
dit streven te effectueren als het wetsvoorstel met spoed bij de Tweede
Kamer aanhangig wordt gemaakt, en als de beide kamers der StatenGeneraal bereid worden gevonden tot een spoedige behandeling. In
zoverre zou in dat geval kunnen worden volstaan met onmiddellijke
werking, en lijkt er geen dringende noodzaak te bestaan voor terugwerkende kracht als zodanig, laat staan tot 1 mei 2012.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan.
2.3.
Het streven is er op gericht het wetsvoorstel met ingang van 1 september
2012 in werking te laten treden. Om dit streven te accentueren, is in artikel
II bepaald dat het wetsvoorstel met ingang van die datum in werking
treedt. De memorie van toelichting is naar aanleiding van het advies van
de Afdeling advisering aangevuld.
3. Consultatie
Blijkens de toelichting zijn de Vereniging van Nederlandse Gemeenten,
het Interprovinciaal Overleg, de Unie van Waterschappen en het georganiseerd overleg van burgemeesters niet over de voorgestelde maatregel
geconsulteerd. In de toelichting wordt hierover slechts opgemerkt dat dit
niet mogelijk was, gelet op het tijdschema in het Stabiliteitsprogramma,
en dat de betrokken organisaties per brief zijn geïnformeerd.1
1

Toelichting, onder «Consultatie».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 298, nr. 4

5

Temeer nu het hier gaat om een maatregel in de rechtspositionele sfeer,
acht de Afdeling deze enkele verwijzing ontoereikend als rechtvaardiging
voor het geheel achterwege laten van overleg. Zij adviseert de genoemde
organisaties op zo kort mogelijke termijn alsnog te consulteren over de
voorgestelde maatregel, en de uitkomst tijdig in te brengen in de
behandeling van het voorstel door de Tweede Kamer.
3.
Over de voorstellen heeft inmiddels overleg plaatsgevonden met de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten, het Interprovinciaal Overleg, de
Unie van Waterschappen, de Kring van commissarissen van de Koningin
en de burgemeestersbonden. De memorie van toelichting is naar
aanleiding van het advies van de Afdeling advisering aangevuld.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal, dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State,
J. P. H. Donner
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
J. W. E. Spies

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 298, nr. 4

6