Passend onderwijs
in pers en politiek
1.8.2014 – 1.8.2019

Sietske Waslander

Passend onderwijs
in pers en politiek
1.8.2014 – 1.8.2019
Eindrapport

Sietske Waslander

Sietske Waslander
Passend onderwijs in pers en politiek. 1.8.2014 – 1.8.2019. Eindrapport.
TIAS: School for Business and Society
Dit is publicatie nr.62 in de reeks Evaluatie Passend Onderwijs.

ISBN: 978-90-827025-3-8
Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd, opgeslagen in een
geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, zonder
voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.
All rights reserved. No parts of this publication may be reproduced or transmitted in any form or by any
means without prior written permission of the author and the publisher holding the copyrights of the
published articles.

Uitgave en verspreiding:
TIAS School for Business and Society
© Copyright TIAS 2020

Deze publicatie maakt deel uit van het door het Nationaal Regieorgaan Onderwijsonderzoek gefinancierde
onderzoeksprogramma Evaluatie Passend Onderwijs (2014-2020).
NRO-projectnummer: 405-15-750

Inhoudsopgave
Samenvatting

1

Tijdlijn

3

1. Het debat over passend onderwijs

1

1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
1.6

1
4
6
7
9
11

Een lang en roerig voortraject
Ontembare problemen
Onderzoeksvragen
Beleidsdoelen
Methode van onderzoek
Leeswijzer

2. Het publieke debat over passend onderwijs

12

2.1
2.2
2.3
2.4

Voortdurend in de aandacht
Beleidsdoelen in het publieke debat
Kentering: lerarenacties
Tot slot

12
14
16
20

3. Het politieke debat over passend onderwijs

21

3.1
3.2
3.3
3.4

21
24
26
29

Passend onderwijs in de Eerste en Tweede Kamer
Beleidsdoelen in het politieke debat
Kentering: verantwoording en reserves
Tot slot

4. Beleidsvorming: overeenstemming en twisten

30

4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6

30
33
34
35
36
38

Politieke overeenstemming: stapsgewijs beleid ontwikkelen
Twistpunt 1: het referentiekader
Twistpunt 2: een norm voor basisondersteuning
Twistpunt 3: sturen met financiële prikkels
Twistpunt 4: reserves en verantwoording
Tot slot

5. Conclusies en beschouwing

40

5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
5.6

40
41
42
43
43
44

Nauwelijks aandacht voor het mbo
Contrast tussen het politieke en het publieke debat
Passend onderwijs als ‘kruipend concept’
Doorgaan op de ingeslagen weg
Twistpunten: bekostiging en besturing
Beschouwing

Bijlage 1 Lijst met afkortingen

46

Bijlage 2 Methode van onderzoek

47

Bijlage 3 Overzicht van beleidswijzigingen

52

Noten en Referenties

57

Samenvatting
Passend onderwijs beroert de gemoederen. Het publieke en politieke debat over passend
onderwijs staat central in dit rapport. Vanaf het moment dat de wet van kracht werd op 1
augustus 2014, tot vijf jaar daarna. In die periode werden ruim 100 uitzendingen op radio
en televisie, bijna 800 krantenartikelen en meer dan 1.000 parlementaire documenten
gewijd aan passend onderwijs. Die zijn voor dit onderzoek allemaal verzameld, gecodeerd
en op verschillende manieren geanalyseerd. Het gaat hier dus nadrukkelijk niet over de
vraag wat passend onderwijs daadwerkelijk wel of niet teweeg heeft gebracht in de
praktijk, maar uitsluitend over het debat óver passend onderwijs.
Passend onderwijs probeert een antwoord te zoeken op een vraagstuk dat kenmerken
heeft van een ongetemd probleem. Een van die kenmerken is normatieve meervoudigheid.
Dat wil zeggen dat mensen verschillende waarden hanteren en op basis daarvan
verschillende opvattingen hebben over wat hier nu het echte probleem is, en of specifieke
oplossingen goed of fout zijn. Dat impliceert dat de betekenis van ‘passend onderwijs’ niet
voor iedereen hetzelfde is en bovendien in de tijd kan verschuiven. Dat is relevant, omdat
de Wet passend onderwijs niet specificeert voor wie het beleid bedoeld is, en evenmin
aangeeft op basis waarvan een aanbod als voldoende ‘passend’ te kwalificeren is.
Dit rapport beschrijft het verloop van het publieke en politieke debat over passend
onderwijs, analyseert wanneer en waarom daar kenteringen in optreden, reconstrueert
hoe het beleid zich sinds 2014 verder heeft ontwikkeld en wat de politieke twistpunten
zijn. De belangrijkste bevindingen zijn als volgt samen te vatten.
•

•

•

•

•

Passend onderwijs is ook in het middelbaar beroepsonderwijs ingevoerd, maar in
zowel het publieke als het politieke debat gaat het bij passend onderwijs vrijwel
uitsluitend over het primair-, voortgezet- en speciaal onderwijs.
De Wet passend onderwijs heeft verschillende beleidsdoelen. Het opnemen van meer
‘zorgleerlingen’ in het reguliere onderwijs en een daling van het aantal leerlingen in
speciale settingen is géén formeel beleidsdoel. Niettemin krijgt passend onderwijs,
vooral in de media, vooral de betekenis van dat toegeschreven doel.
In de loop van 2017 ontstaat een kentering. In het kielzog van lerarenacties en
opeenvolgende stakingen, raakt passend onderwijs in het publieke debat steeds meer
verbonden met thema’s als werkdruk en een tekort aan leraren. Rond diezelfde tijd
verschuift de aandacht in het politieke debat juist meer in de richting van financieelbestuurlijke thema’s zoals verantwoording, toezicht en financiële reserves van
samenwerkingsverbanden.
In de loop der jaren raken discussies over passend onderwijs steeds meer verbonden
met andere beleidsterreinen, zoals de Jeugdwet en de Participatiewet, maar ook met
decentralisering in het algemeen. Anno 2019 komt passend onderwijs ter sprake bij
beleidsdossiers van zeven verschillende bewindspersonen.
Nadat de wet in werking treedt wordt het beleid stapsgewijs verder ontwikkeld. Er is
beleid ontwikkeld voor het middelbaar beroepsonderwijs, de taken van
samenwerkingsverbanden zijn uitgebreid, onduidelijkheden zijn verhelderd, er is

•

gewerkt aan het oplossen van knelpunten, is er meer ruimte voor maatwerk gekomen
en de tegenkracht op samenwerkingsverbanden is versterkt. Deze stappen worden
gezet op de hoofdroute die met de Wet passend onderwijs is ingeslagen.
Er blijven ook twistpunten waarover veel wordt gediscussieerd zonder dat dat leidt tot
politieke overeenstemming. In het beleidstraject dat aan de wet voorafgang, waren
bekostiging en bestuurlijke inrichting al onderwerp van veel discussie. Dat is zo
gebleven. Het parlement is verwikkeld in een aanhoudende zoektocht tussen het
respecteren van de autonomie van samenwerkingsverbanden en de wens zelf te
sturen, tussen het decentraliseren van verantwoordelijkheden en bevoegdheden en
de wens zelf te bepalen hoe de taken worden ingevuld, tussen ruimte willen bieden
aan professionals en de wens zelf greep te krijgen op wat er in de praktijk gebeurt. Het
kristallisatiepunt van die zoektocht is het fenomeen samenwerkingsverband.

Al met al illustreert het onderzoek hoezeer de term passend onderwijs een kruipend
concept is geworden. Omdat niet is afgebakend voor wie het beleid bedoeld is, kan de
doelgroep steeds ruimer worden gedefinieerd. Ging het voorheen alleen over leerlingen
met een indicatie, nu kan passend onderwijs in beginsel over alle leerlingen gaan die ‘iets’
extra’s nodig hebben. Bovendien is passend onderwijs steeds meer verbonden geraakt
met andere actuele vraagstukken die binnen het onderwijs spelen, zoals werkdruk en een
tekort aan leraren. Daarbij komt dat passend onderwijs ook steeds meer wordt verbonden
met andere beleidsterreinen, vanuit een behoefte aan samenwerking, afstemming en
integraliteit, wat zo typerend is voor ontembare vraagstukken.
Met de Wet passend onderwijs is gekozen voor een financieel-bestuurlijke aanpak voor
een vraagstuk dat zich kenmerkt door normatieve meervoudigheid: over het probleem en
de wenselijkheid van specifieke oplossingen wordt heel verschillend gedacht. De wet heeft
de normatieve vragen welbewust open gelaten en niet zelf ingevuld. Deze analyse van het
publieke en politieke debat over passend onderwijs in de laatste vijf jaar laat zien dat dit
heeft geleid tot hoge verwachtingen, terwijl het achterliggende vraagstuk nog
ontembaarder is geworden.

Tijdlijn
Politiek

Pers
2014 - 2015

Wet passend onderwijs
1.8.2014

Installatie Eerste Kamer
9.6.2015

Kabinet Rutte 2 tot 4.3.2017
M Bussemaker & Stas Dekker

Jeugdwet
Participatiewet
1.1.2015

2015 - 2016

2016 - 2017

Kabinet Rutte 3 16.10.2017 - ...
M Van Engelshoven & M Slob

M Slob kondigt
landelijke tour aan
25.6.2018

Demissionair Kabinet
van 14.3.2017 tot 16.10.2017

Verkiezingen Tweede Kamer
15.3.2017
Verantwoordingsdag
Algemene Rekenkamer
17.5.2017

1 jaar passend onderwijs

PO in Actie voorjaar 2017

Leraren staken 1 uur
27.6.2017

2017 - 2018

Landelijke lerarenstaking
5.10.2017

Estafettestaking leraren
voorjaar 2018

2018 - 2019
Lerarenstaking
15.3.2019

1. Het debat over passend onderwijs
Op 1 augustus 2014 treedt de Wet passend onderwijs officieel in werking. Tien jaar van
voorstellen, gewijzigde voorstellen, politieke discussies en publieke protesten gingen
eraan vooraf. Het voortraject en de wet zelf zijn indicatief voor de aard van het vraagstuk
dat passend onderwijs probeert te addresseren. Passend onderwijs heeft namelijk een
aantal specifieke kenmerken van wat wetenschappers een ontembaar probleem - wicked
problem - noemen. Die constatering heeft verschillende implicaties. Het betekent
bijvoorbeeld dat publieke en politieke discussies over wat nu eigenlijk het probleem is en
hoe dat het beste kan worden opgelost, onderdeel van het vraagstuk zelf zijn. Een
evaluatie van passend onderwijs kan daarom niet zonder een onderzoek naar het debat
over passend onderwijs. Van dit onderzoek verscheen eerder een tussenrapportage.1
Het onderzoek volgt discussies over passend onderwijs in de media en in de politiek vanaf
het moment dat de wet formeel van kracht wordt tot vijf jaar daarna (1.8.2014 - 1.8.2019).
Hoe ontwikkelt het debat over passend onderwijs zich en wat betekent dat? Om discussies
in (historisch) perspectief te plaatsen, begint dit hoofdstuk met een korte reconstructie
van de aanloop naar de Wet passend onderwijs.2 Vervolgens legt § 1.2 uit wat een
probleem tot een ontembaar probleem maakt, en waarom die kenmerken van toepassing
zijn op passend onderwijs. Dat geeft aanleiding voor vier onderzoeksvragen (§1.3). Om het
debat te volgen en te analyseren, zijn twaalf beleidsdoelen onderscheiden. Die doelen zijn
een belangrijke kapstok in dit rapport (§ 1.4). Een korte toelichting op de methode van
onderzoek is beschreven in § 1.5, Bijlage 2 geeft meer uitgebreide informatie. Het
hoofdstuk sluit af met een leeswijzer voor de rest van het rapport (§1.6).

1.1 Een lang en roerig voortraject
Het kiezen van een exact moment in de tijd om het voortraject te laten starten is per
definitie arbitrair. Aan iedere gebeurtenis gaat immers een andere gebeurtenis vooraf.
Niettemin is 2004 een logisch startpunt.3 Op dat moment zijn de evaluaties van drie
beleidsprogramma’s - het onderwijsachterstandenbeleid, weer samen naar school en de
leerlinggebonden financiering - aanleiding voor een ‘grondige herziening’ van het stelsel
van leerlingenzorg. Steeds gaat het om de vraag: welke leerlingen hebben op grond
waarvan iets extra’s nodig in het onderwijs, hoe moet die ondersteuning er uit zien en hoe
is die ondersteuning het beste te organiseren? Er bestaat een breed gedeeld beeld dat er
hardnekkige knelpunten zijn. Gescheiden en verkokerde systemen maken het stelsel
complex en zorgen voor een overmaat aan bureaucratie. Ouders worden van het kastje
naar de muur gestuurd waardoor leerlingen thuis komen te zitten.
Een eerste voorstel
Los van dit specifieke beleidsterrein, werkt Minister Van der Hoeven (CDA) rond 2004 aan
een nieuwe besturingsfilosofie. Het wordt steeds duidelijker dat het gebruikelijke pad,
waarbij de rijksoverheid steeds meer gaat regelen, een onbegonnen weg is.4 In de nieuwe
filosofie moet de overheid terugtreden en meer ruimte geven aan professionals. Het
1

voortgezet onderwijs wordt op dat moment al via lumpsum bekostigd;5 voor het primair
onderwijs is die wijze van bekostiging in voorbereiding.6 Het eerste voorstel om het stelsel
van leerlingenzorg te herzien weerspiegelt de gedachten van dat moment, namelijk dat de
publieke sector beter zal functioneren door marktmechanismen te introduceren. De
Minister stelt voor de schoolbesturen een zorgplicht op te leggen, scholen te laten
samenwerken in regionale platforms om een dekkend continuüm van zorg te realiseren,
de bekostiging voor speciale leerlingenzorg te laten verlopen via zorggewichten van
leerlingen, regionale steunpunten in te richten voor ouders, en de inspectie toe te laten
zien op naleving van de zorgplicht en de kwaliteit van het zorgaanbod in scholen.7 Door
financiële middelen direct aan leerlingen te koppelen (vraagfinanciering), wordt de positie
van ouders sterker. Zij kunnen dan mét een budget op zoek naar het beste aanbod voor
hun kind. Om leerlingen en hun ouders goed te bedienen zullen scholen luisteren naar hun
wensen en het aanbod verbeteren, zo is de verwachting. Een logisch gevolg van deze
manier van bekostiging is dat het onderscheid tussen reguliere en speciale scholen
verdwijnt en dat er meer ruimte komt voor tussenvormen van reguliere en speciale
scholen. Juist dit deel van de voorstellen stuit op veel verzet. Betrokkenen en politici zijn
bang dat het speciaal onderwijs zal verdwijnen, samen met alle speciale expertise die daar
is opgebouwd.8
Terugkerende kwesties: bekostiging en bestuurlijke inrichting
Opeenvolgende bewindslieden proberen zich een weg te banen door de ‘kluwen van
knelpunten’.9 Minister Van der Hoeven (CDA 2002-2007) trekt het land in om haar eerste
voorstel toe te lichten en te luisteren naar suggesties voor verbetering. Vervolgens zet
Staatssecretaris Dijksma (PvdA 2007-2010) een traject in gang met pilots van
veldinitiatieven. Ze concludeert al snel dat op cruciale punten opnieuw een
heroverweging nodig is.10
Bekostiging en bestuurlijke inrichting zijn kwesties die nauw met elkaar samenhangen en
voor veel discussie zorgen. Moet de bekostiging via leerlingen lopen, zoals in het eerste
voorstel? Moeten de middelen, zoals te doen gebruikelijk, over schoolbesturen worden
verdeeld? Of is het wenselijk om een nieuwe, regionale entiteit van samenwerkende
schoolbesturen in het leven te roepen zodat die een directe bekostigingsrelatie met de
rijksoverheid kan krijgen? De ontwerpvragen voor de bestuurlijke inrichting hangen hier
direct mee samen. Kunnen de taken bij de schoolbesturen worden belegd of is een grotere
schaal van samenwerkende schoolbesturen nodig? Is het wel of niet verstandig om voort
te bouwen op bestaande samenwerkingsverbanden die in de tijd van weer samen naar
school zijn ontstaan? Moet de samenwerking tussen besturen een vrijwillig karakter
krijgen of moet het worden opgelegd? Moeten primair en voortgezet onderwijs bij elkaar
in één samenwerkingsverband, of juist niet? Moet het speciaal onderwijs wel of niet deel
uitmaken van de regionale samenwerkingsverbanden, en zo ja, moet dat dan gelden voor
alle vormen van speciaal onderwijs of slechts voor een deel daarvan?
Keuzes in de wet
Na diverse voorstellen en discussies hakt Minister Van Bijsterveldt-Vliegenthart (CDA 20102012) een aantal knopen door. Omdat ze tempo wil maken in dit weerbarstige dossier én
omdat de kosten blijven oplopen. De keuzes zijn als volgt. Schoolbesturen worden
2

verplicht zich aan te sluiten bij een regionaal samenwerkingsverband. Die
samenwerkingsverbanden worden apart gevormd voor primair en voortgezet onderwijs.
In het primair onderwijs worden bestaande samenwerkingsverbanden opgeschaald en in
aantal teruggebracht van circa 230 tot 76; in het voortgezet onderwijs wordt zoveel
mogelijk aangesloten bij de al bestaande samenwerkingsverbanden. Een deel van het
speciaal onderwijs gaat deel uitmaken van de samenwerkingsverbanden. Scholen voor
leerlingen met verstandelijke en lichamelijke beperkingen en leerlingen die langdurig ziek
zijn (cluster 3) en scholen voor leerlingen met ernstige gedragsproblemen en
psychiatrische problematiek en scholen voor leerlingen in gesloten jeugdinrichtingen
(cluster 4) gaan wél participeren in de samenwerkingsverbanden. Scholen voor leerlingen
met visuele beperkingen (cluster 1) en scholen voor leerlingen met auditieve beperkingen
en/of een taalontwikkelingsstoornis (cluster 2) gaan géén deel uitmaken van de regionale
samenwerkingsverbanden. De samenwerkingsverbanden worden een privaatrechtelijke
rechtspersoon, met specifieke wettelijke taken en een eigen bestuur. De rijksoverheid gaat
de samenwerkingsverbanden direct bekostigen. De rijksoverheid stelt een budgetplafond
in, zodat ze de kosten kan beheersen. Die middelen worden over regio’s verdeeld op basis
van het aantal leerlingen (verevening).11
Publieke protesten en een vallend kabinet
Acht jaar, vier kabinetten en drie verschillende bewindspersonen na het eerste voorstel
om het stelsel van leerlingenzorg te verbeteren, ligt de Wet passend onderwijs voor
behandeling in de Tweede Kamer. Het is dan voorjaar 2012. Op de eerste dag van het
Kamerdebat (6 maart 2012) is er een grote landelijke staking tegen invoering van de wet.
Circa 50.000 leraren en andere onderwijsprofessionals komen naar de Amsterdam Arena
om hun ongenoegen en zorgen te uiten. De pijlen richten zich vooral op de aangekondigde
bezuiniging van 300 miljoen waarmee de wet gepaard gaat.
Een week later, op donderdag 15 maart 2012, stemt de Tweede Kamer over invoering van
de wet. Het Kabinet Rutte I vormt op dat moment een minderheidsregering van VVD en
CDA (samen 52 zetels). Met gedoogsteun van de PVV (24 zetels) heeft het kabinet een nipte
meerderheid in de Tweede Kamer; met informele steun van de SGP is er een even krappe
meerderheid in de Eerste Kamer. Het kabinet en de PVV voeren die weken lastige
gesprekken in het Catshuis. Nederland ondervindt de naweeën van de mondiale kredieten bankencrisis. Het CPB is net met zorgelijke prognoses gekomen die nieuwe en forse
bezuinigingen noodzakelijk maken. De politieke spanning loopt op.
Onder de onderwijswoordvoerders van de oppositie zijn drie voormalige leden van de
Commissie Dijsselbloem. Die parlementaire commissie onderzocht een aantal grote
onderwijsvernieuwingen en concludeerde dat de overheid haar kerntaak - zorgen voor
goed onderwijs - jarenlang verwaarloosde en dat beleidsprocessen onzorgvuldig waren
verlopen.12 Volgens voormalig voorzitter Dijsselbloem (PvdA) staan alle seinen op rood.
Ook de beide andere voormalige leden - Ortega-Martijn (CU) en Van der Ham (D66) - zijn
kritisch en vrezen dat de geschiedenis zich zal herhalen. De vier regerings- en steunfracties
- VVD, CDA, PVV en SGP - stemmen voor de wet, zodat die met een krappe meerderheid
wordt aangenomen. Ondertussen worden diezelfde partijen het in het Catshuis niet eens
over noodzakelijke bezuinigingen. Op 23 april valt het Kabinet.
3

Terugdraaien van aangekondigde bezuinigingen
Nog geen week nadat het Kabinet Rutte I is gevallen, stemt de Kamer in met het
Stabiliteitsprogramma Nederland, beter bekend als het Lente-akkoord. Om het
begrotingstekort te beperken worden drastische maatregelen aangekondigd, zoals het
verhogen van de AOW-leeftijd en het beperken van de fiscale aftrek van de
hypotheekrente. Op andere terreinen ontstaat juist meer financiële ruimte: de
aangekondigde bezuinigingen op passend onderwijs worden teruggedraaid.
In de herfst van 2012 behandelt de Eerste Kamer de Wet passend onderwijs. De
bezuinigingen zijn dan van tafel en de coalitiebesprekingen voor het Kabinet Rutte II (VVD
en PvdA) verkeren in de eindfase. In de senaat krijgt de wet een comfortabele
meerderheid.13 Een maand later treedt het nieuwe Kabinet Rutte II aan. Minister
Bussemaker (PvdA 2012-2017) wordt verantwoordelijk voor het afschaffen van de
leerlinggebonden financiering in het mbo. Staatssecretaris Dekker (VVD 2012-2017) wordt
verantwoordelijk voor de invoering van passend onderwijs in het primair en voortgezet
onderwijs.

1.2 Ontembare problemen
Het lange en roerige voortraject illustreert dat de problematiek die nu bekend staat als
passend onderwijs, omgeven is met politieke en publieke discussies. Dat is inherent aan
vraagstukken die bekend staan als ontembare problemen (wicked problems). Die term is
in de jaren ’70 geïntroduceerd, als reactie op een rationalistisch en reductionistisch
perspectief dat dan dominant is. In die benadering zijn alle vraagstukken in beginsel
oplosbaar door ze op te delen in behapbare onderdelen, goede analyses, voldoende en
adequate informatie en wetenschappelijke kennis. Om aan te geven dat er ook
vraagstukken zijn waarvoor dat niet geldt, maken Rittel en Webber een onderscheid
tussen tamme en ontembare problemen.14 In de jaren daarna blijkt dat maar weinig
vraagstukken helemaal aan de criteria voor een tam probleem voldoen. Er ontstaat
begripsinflatie: zoveel vraagstukken worden als ontembaar betiteld dat de term
zeggingskracht verliest.15 Bovendien heeft de term een zekere aantrekkingskracht op
politici en beleidsmakers. Het maakt van de opgaven waar ze voor staan iets groots,
moderns en gewichtigs.16 Om toch zinvol over de aard van vraagstukken te kunnen
spreken, is het in de wetenschappelijke literatuur inmiddels gebruikelijk om te spreken in
termen van gradaties, van meer en minder ontembaar en van kenmerken van
ontembaarheid. Dat leidt tot conceptuele verheldering en nuancering. Een vraagstuk kan
op één kenmerk heel ontembaar zijn, terwijl dat voor een ander kenmerk niet zo is.
Bovendien opent die manier van kijken een venster voor verandering: een vraagstuk kan
op het ene moment heel ontembaar zijn, terwijl dat een aantal jaren later niet langer het
geval is.

4

Kader 1: Drie kenmerken van ontembaarheid

Drie kenmerken bepalen de mate van ontembaarheid van een vraagstuk.17
Normatieve meervoudigheid verwijst naar de mate waarin betrokkenen het oneens zijn
over wat wenselijk is. Het gaat hier niet om de vraag of iets feitelijk juist of onjuist is, maar
om waarde-oordelen over goed en fout. De mate van ontembaarheid is groter naarmate
conflicterende waarden een grotere rol spelen bij opvattingen over wat de kern van het
probleem is en over de wenselijkheid van specifieke oplossingen.
Institutionele complexiteit is het tweede kenmerk. Een vraagstuk is ontembaarder
naarmate er meer partijen bij betrokken zijn en het aantal lagen waarop besluitvorming
plaatsvindt groter is. Als er veel partijen betrokken zijn, is de kans groter dat verschillende
belangen een stabiele consensus in de weg staan. Als besluiten op verschillende lagen
worden genomen (multi-level governance), vraagt dat om geraffineerde vormen van
afstemming en coördinatie.
Het derde kenmerk is wetenschappelijke onzekerheid. De mate van ontembaarheid is ook
groter naarmate benodigde kennis om tot een oplossing te komen meer gefragmenteerd
is, of helemaal ontbreekt. Als een vraagstuk raakt aan veel en heel verschillende
kennisgebieden, is sprake van fragmentatie. Voor nieuwe en lastig te onderzoeken
vraagstukken kan benodigde kennis ontbreken.

De normatieve meervoudigheid van passend onderwijs
Dit onderzoek concentreert zich op één kenmerk van ontembaarheid: normatieve
meervoudigheid. Aan de basis van passend onderwijs liggen namelijk twee keuzes met
een grote normatieve lading. Ten eerste: welke leerlingen komen wel in aanmerking voor
extra ondersteuning en welke leerlingen niet? De wet laat dat open en omschrijft de
doelgroep als ‘alle leerlingen met een specifieke onderwijsbehoefte’ en ‘alle leerlingen
met een extra ondersteuningsbehoefte’.18 Om het labelen van leerlingen terug te dringen,
moet de focus verschuiven van wat leerlingen hebben, naar wat leerlingen nodig hebben.
Het is aan samenwerkingsverbanden, schoolbesturen en scholen om zelf de doelgroep af
te bakenen.
De tweede keuze met een grote normatieve lading is of het beter is om leerlingen extra
ondersteuning te bieden binnen het reguliere onderwijs of in een speciale setting, zoals
het speciaal onderwijs. Een streven naar inclusief onderwijs is in Nederland al lange tijd
ideologisch omstreden.19 De Wet passend onderwijs spreekt zich niet uit over een keuze
om leerlingen in reguliere of speciale settingen onderwijs te bieden. Het is aan
samenwerkingsverbanden en schoolbesturen om de speciale leerlingenzorg vorm te
geven, of dat nu is binnen reguliere scholen, in speciale scholen, in tussenvoorzieningen of
in combinaties daarvan. De wet spreekt van een ‘passende plek’, zonder dat verder
inhoudelijk in te vullen.
Dat de wet deze twee basiskeuzes overlaat aan het onderwijsveld doet niets af aan de
normatieve lading van die keuzes. Het niet aangeven van een richting is juist een indicatie
dat de inhoud omstreden is en politiek gevoelig ligt. Juist daarin komt de normatieve
meervoudigheid tot uiting die van passend onderwijs een ontembaar vraagstuk maakt.
5

1.3 Onderzoeksvragen
De constatering dat het vraagstuk waar de Wet passend onderwijs een antwoord op zoekt
een grote mate van ontembaarheid in zich draagt, heeft een aantal implicaties. Die
implicaties zijn aanleiding voor vier onderzoeksvragen die in dit rapport centraal staan.
Inherent aan het karakter van een ontembaar vraagstuk is dat een volledige oplossing
voor het probleem onmogelijk en dus niet realistisch is. Er is hooguit sprake van
imperfecte oplossingen, gedeeltelijke oplossingen en kleine stappen die als vooruitgang
te beschouwen zijn.20 De aard van ontembare problemen brengt met zich mee dat succes
of falen niet is af te meten aan eenduidige criteria. Het normatieve karakter impliceert
bovendien dat de publieke en politieke waardering van de opbrengsten van het beleid niet
alleen afhangen van objectief meetbare criteria, maar evenzeer van oordeelsvorming in
het publieke en politieke debat. Daar komt nog bij dat ook ontwikkeling op het kenmerk
normatieve meervoudigheid zélf mogelijk is. Bijvoorbeeld: als een meer gedeelde
opvatting ontstaat over wat de kern van het probleem is, is ook dat aan te merken als een
vorm van vooruitgang. In dat geval neemt de mate van ontembaarheid af, waardoor er
meer ruimte en draagvlak kan ontstaan voor specifieke oplossingen.21
In de aard van passend onderwijs ligt besloten dat niet vaststaat wat ‘de bedoeling’ van
het beleid is. De veranderlijkheid van de probleemformulering is onderdeel van het
vraagstuk zelf. Dat geeft aanleiding tot de eerste onderzoeksvraag:
1. Welke doelen van passend onderwijs worden benoemd als de Wet passend
onderwijs in werking treedt, verschuiven die doelen na verloop van tijd, en zo ja
hoe?
Problemen met een hoge mate van ontembaarheid hebben de neiging uit te dijen en
groter te worden. Dat komt enerzijds doordat ‘het probleem’ niet is afgebakend, waardoor
er veel ruimte is om andere ontwikkelingen ermee in verband te brengen. Anderzijds
wordt de oplossing vaak gezocht in de richting van holistische, integrale benaderingen.22
Kenmerkend voor dergelijke voorstellen is een oproep tot meer samenwerking in
netwerken, een betere afstemming tussen alle betrokken partijen en het meer in
samenhang ontwikkelen van verschillende beleidsonderwerpen.23 Dat maakt de tweede
onderzoeksvraag relevant:
2. Wordt passend onderwijs met andere ontwikkelingen en beleidsterreinen in
verband gebracht, en zo ja met welke ontwikkelingen en beleidsterreinen?
Bij ontembare vraagstukken is niet alleen ‘het probleem’ maar zijn ook ‘de oplossingen’
aan verandering onderhevig. Beleidsontwikkeling staat niet stil. Juist bij ontembare
vraagstukken kan het blijven zetten van kleine stappen een manier zijn om het vraagstuk
te addresseren.24 Als die stappen in elkaars verlengde liggen en elkaar logisch opvolgen, is
dat een indicatie dat oplossingen in een specifieke richting worden gezocht. Als besluiten
daarentegen tamelijk willekeurig zijn, is eerder sprake van zoekend beleid. De derde
onderzoekvraag luidt:
3. Hoe ontwikkelt het beleid zich na het inwerking treden van de Wet passend
onderwijs?
6

Beleid kan alleen worden ontwikkeld als daar voldoende politieke overstemming over
bestaat. In geval van sterke verschillen van opvatting, kunnen twistpunten juist in de weg
staan van politieke besluitvorming. Een sterke mate van normatieve meervoudigheid gaat
gepaard met grote twistpunten. Een analyse van die twistpunten kan inzichtelijk maken
welke perspectieven op het vraagstuk vooral met elkaar botsen. De vierde en laatste
onderzoeksvraag luidt:
4. Wat zijn de belangrijkste twistpunten in het politieke debat over passend
onderwijs?
Voor het beantwoorden van de eerste twee onderzoeksvragen zijn zowel het politieke als
het publieke debat relevant. De Wet passend onderwijs is zelf weinig normatief ingevuld,
maar in de dagelijkse praktijk is een normatieve invulling onvermijdelijk. Omdat de wet
veel open laat, is er veel ruimte voor verschillende opvattingen en verwachtingen van
betrokkenen. Welke invulling de overhand krijgt is dan een empirische vraag. Net als de
vraag of en hoe die invulling tot stand komt in het politieke debat én in het publieke
debat. De framing van een vraagstuk in het publieke debat kan van grote invloed zijn op
de oordeelsvorming.25 De derde en de vierde onderzoeksvraag spitsen zich toe op
besluitvorming in het parlement.

1.4 Beleidsdoelen
‘Het doel’ van passend onderwijs is veranderlijk. Beleidsdocumenten en eerdere ex-ante
analyses laten zien dat het oplossen van een aantal hardnekkige knelpunten de meest
consistente ambitie is.26 De voornaamste knelpunten die beleidsmakers voor ogen hebben
verschuiven echter in de loop van de tijd. Bijvoorbeeld: aanvankelijk wordt de zwakke
positie van ouders als groot knelpunt gezien, maar na verloop van tijd raakt die ambitie op
de achtergrond. In het voortraject wijst de Evaluatie- en adviescommissie passend
onderwijs (ECPO) er regelmatig op dat de beoogde opbrengsten van het beleid in
‘voortdurende vaagheid’ worden gehuld27 en dat concrete, inhoudelijke doelen
ontbreken.28 De commissie dringt bij voortduring aan op het concreet benoemen van
beoogde effecten op leerlingniveau, waarmee de politiek een richting aangeeft en ‘klip en
klaar’ duidelijk maakt wat zij van het onderwijs verwacht.29
Bij de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer spreken de woordvoerders
van verschillende politieke partijen in verschillende termen over de doelen van de wet.
Voor de één is het belangrijkste doel het afschaffen van de openeinderegeling van de
leerlinggebonden financiering, voor een ander gaat het vooral om het vereenvoudigen van
het stelsel en het verminderen van de bureaucratie, weer een ander legt de nadruk op het
terugdringen van labeling en medicalisering van kinderen, terwijl het volgens de
ChristenUnie draait om het stimuleren van inclusief onderwijs.30
Kortom: het herleiden van de beleidsdoelen van passend onderwijs is een exercitie op
zichzelf. Op basis van de Memorie van Toelichting van de wet, aangevuld met een
7

reconstructie van het beleid en uitgevoerde ex-ante analyses, zijn twaalf doelen van
passend onderwijs te onderscheiden.31
1. Betere bestuurlijke samenwerking
Bestuurlijke afstemming tussen onderwijs, jeugdzorg en gemeenten eenvoudiger en
overzichtelijker maken dankzij de schaalgrootte van samenwerkingsverbanden passend
onderwijs.
2. Beheersen van kosten
De kosten voor de rijksoverheid beheersen door budgetfinanciering te introduceren.
3. Regionale middelenverdeling
Een rechtvaardige(r) verdeling van middelen tussen verschillen regio’s realiseren door de
budgetten van samenwerkingsverbanden louter te bepalen op basis van het aantal
leerlingen (verevening).
4. Zorgplicht voor besturen
Schoolbesturen hebben een zorgplicht. Het bestuur van de school waar ouders hun kind
aanmelden moet er voor zorgen dat die leerling een passende plek krijgt. De zorgplicht
voorkomt dat ouders langs scholen ‘shoppen’.
5. Een dekkend aanbod realiseren
Omdat de middelen voor lichte en zware ondersteuning in één hand komen, kan het
samenwerkingsverband een continuüm van zorg realiseren, zodat ze alle leerlingen een
passende plek kan bieden.
6. Minder bureaucratie
Het stelsel is minder complex en bureaucratisch voor ouders, en vermindert de
administratieve lasten voor samenwerkingsverbanden en scholen.
7. Een ononderbroken ontwikkeling voor leerlingen
Dankzij het geheel van voorzieningen binnen en tussen scholen, en onderlinge
samenwerking tussen regulier en speciaal onderwijs, kan elke leerling zich ononderbroken
ontwikkelen gedurende de schoolloopbaan én bij de overgang naar werk.
8. Geen thuiszitters
Er zijn geen leerlingen meer die wel leerplichtig zijn, maar langdurig niet naar school gaan.
9. Meer maatwerk
Iedere leerling krijgt een passende plek, dat wil zeggen passend bij de
ondersteuningsbehoefte. Het afschaffen van de landelijke indicatiestelling leidt tot meer
maatwerk en minder ‘labelen’.

8

10. Opbrengstgericht werken
Met de introductie van een handelingsgerichte diagnostiek en door te werken met
ontwikkelingsperspectieven, richt het onderwijs aan leerlingen die extra ondersteuning
nodig hebben zich meer op resultaten en doelen voor de langere termijn.
11. Sterke positie voor ouders
Ouders worden ontlast door de zorgplicht van schoolbesturen. De rechten en plichten van
ouders zijn geborgd met een formele positie in de ondersteuningsplanraad van het
samenwerkingsverband passend onderwijs.
12. Minder leerlingen in speciale settingen
Leerlingen krijgen minder vaak ondersteuning ‘buiten de klas’ of in aparte voorzieningen;
zoveel mogelijk leerlingen zitten in een ‘normale klas’ en gaan naar een reguliere school.
De eerste zes doelen hebben vooral betrekking op de beoogde werking van
beleidsinstrumenten, en verwijzen eerder naar te realiseren voorwaarden. De doelen
zeven tot en met elf verwijzen meer naar beoogde uitkomsten voor leerlingen en ouders.
Het twaalfde doel is een bijzonder geval, omdat het formeel geen beleidsdoel is. De Wet
passend onderwijs omschrijft immers niet wat een ‘passende plek’ is voor leerlingen.
Opeenvolgende bewindslieden geven bovendien expliciet aan dat inclusief onderwijs geen
doel van het beleid is. Diverse betrokkenen, binnen en buiten de politiek, menen
niettemin dat een daling van het aantal leerlingen dat in een speciale setting onderwijs
krijgt, wel degelijk een doel van passend onderwijs is. Omdat dit toegeschreven doel zo
prominent naar voren komt, en ook politici er regelmatig naar verwijzen, is het
toegevoegd aan de lijst beleidsdoelen.
Om het onderscheid tussen de verschillende typen beleidsdoelen inzichtelijk te maken, en
de bijzondere positie van het toegeschreven doel te onderstrepen, zijn kleurcoderingen
gebruikt in de figuren in dit rapport. De eerste zes doelen zijn steeds in blauwtinten
weergegeven en de vijf beoogde uitkomsten in roodtinten. Om de bijzondere status van
het toegeschreven doel te onderstrepen, is het weergegeven in fluorescerend groen.

1.5 Methode van onderzoek
Om de onderzoeksvragen te beantwoorden zijn data verzameld en op verschillende
manieren geanalyseerd. Deze paragraaf geeft een korte toelichting, een uitgebreide
methodologische verantwoording is te vinden in Bijlage 2.
Data en selectie
De onderzoeksperiode beslaat vijf jaar vanaf het moment waarop de Wet passend
onderwijs formeel inwerkingtreedt: van 1 augustus 2014 tot 1 augustus 2019. Een
onderzoeksjaar loopt van 1 augustus tot 1 augustus, om aan te sluiten bij het jaarritme
van zowel de politiek als het onderwijs.
9

De aanpak van dit onderzoek bouwt voort op eerder onderzoek naar publieke en politieke
debatten in het onderwijs rond onderwijsinnovatie en onderwijskwaliteit.32 Het analyseren
van een publiek debat aan de hand van media is een beproefde werkwijze.33 Voor het
publieke debat zijn artikelen in zeven landelijke dagbladen, en uitzendingen op publieke
en commerciële radio- en tv-zenders verzameld. Voor het politieke debat is gebruik
gemaakt van parlementaire documenten.
Bij het selecteren van krantenartikelen, uitzendingen op radio en tv en parlementaire
documenten is steeds eenzelfde zoekstrategie gevolgd. Alle documenten en uitzendingen
met de term ‘passend onderwijs’ zijn in de selectie opgenomen. Op basis van andere
zoektermen - zoals thuiszitters en speciaal onderwijs - zijn aanvullende relevante items
geselecteerd.
In totaal bestaat de data uit 107 uitzendingen op radio en tv, 791 krantenartikelen en 1045
parlementaire documenten.
Tabel 1 Overzicht van data, per databron per jaar (N=aantal items)
PARLEMENT

KRANTEN

RADIO & TV

2014/2015

224

120

24

2015/2016

250

174

22

2016/2017

190

187

17

2017/2018

154

150

28

2018/2019

227

160

16

TOTAAL

1045

791

107

Variabelen en codes
Alle items zijn voorzien van dezelfde variabelen zoals de bron en de datum. Daarnaast zijn
variabelen opgenomen die variëren met de bron, zoals de naam van de krant en het type
artikel voor krantenartikelen, naam van het programma en de zender voor uitzendingen
op radio en tv, en type document en vragensteller of indieners in geval van Kamervragen
en moties voor parlementaire documenten.
Daarnaast zijn alle documenten en uitzendingen voorzien van codes. In de eerste plaats
codes die verwijzen naar de twaalf onderscheiden beleidsdoelen (zie paragraaf 1.4). Een
code betekent nadrukkelijk niet dat het document of de uitzending een indicatie geeft
voor het bereiken van een doel, het geeft louter aan of de inhoud refereert aan het
betreffende beleidsdoel. De codes verwijzen naar de belangrijkste focus van een
document of uitzending. Bij het coderen is steeds ruim gekeken; als een beleidsdoel ook
maar enigszins of indirect aan bod komt, is gesteld dat het document of de uitzending
daar betrekking op heeft. Aan bijna 30% van de parlementaire documenten en bijna 40%
van de krantenartikelen kon geen beleidsdoel worden toegekend.34
Naast de limitatieve lijst met doelen die vooraf is vastgesteld, is gewerkt met een steeds
groeiende lijst van trefwoorden. Aan de hand van die trefwoorden is de inhoud van
10

documenten en uitzendingen nader te typeren. Aan de meeste documenten en
uitzendingen kon minimaal één thema worden toegekend.35
Analyses
Bevindingen in dit rapport zijn gebaseerd op drie verschillende analysemethoden. De
tabellen en grafieken zijn gebaseerd op beschrijvende kwantitatieve analyses van
toegekende variabelen en codes (§ 2.1 en § 3.1). Daarnaast zijn kwalitatieve
inhoudsanalyses uitgevoerd op documenten en uitzendingen. Paragraaf 2.2 is gebaseerd
op een systematische inhoudsanalyse van verwijzingen naar ‘het doel’ van passend
onderwijs in krantenartikelen. Krantenartikelen over leraren zijn benut om te
reconstrueren hoe vermeldingen van passend onderwijs verweven zijn geraakt met
bijdragen over lerarenacties, werkdruk en het tekort aan leraren (zie § 2.3). Het overzicht
van (voorgenomen) beleidswijzigingen is het resultaat van een systematische analyse van
wetsvoorstellen (§ 4.1). De derde analysemethode is die van de reconstructie. Om
terugkerende discussiepunten te identificeren (§ 4.2 - § 4.5) zijn eerst alle (N=174)
ingediende moties geanalyseerd. Voor de vier meest prominente twistpunten is een
reconstructie van het debat gemaakt, op basis van verslagen van overleggen, ingediende
moties en stemmingen.

1.6 Leeswijzer
De opzet van het rapport volgt in grote lijnen de volgorde van de onderzoeksvragen.
Hoofdstuk 2 beschrijft het publieke debat. Eerst komt aan bod welke beleidsdoelen meer
en minder naar voren komen in het publieke debat over passend onderwijs, en hoe dat in
de loop van de tijd verandert (§ 2.2 eerste onderzoeksvraag). Daarna volgt een analyse van
de belangrijkste ontwikkelingen waarmee passend onderwijs in verband wordt gebracht
(§ 2.3 tweede onderzoeksvraag). Hoofdstuk 3 beschrijft het politieke debat en hanteert
dezelfde opbouw (§ 3.2 eerste onderzoeksvraag, § 3.3 tweede onderzoeksvraag). In
hoofdstuk 4 ligt de focus eerst op de manier waarop het beleid zich heeft ontwikkeld
nadat de Wet passend onderwijs van kracht is geworden (§ 4.1 derde onderzoeksvraag).
Daarna analyseert het de voornaamste twistpunten in het politieke debat (§ 4.2- § 4.5
vierde onderzoeksvraag). Het afsluitende vijfde hoofdstuk trekt een aantal conclusies en
reflecteert op de bevindingen.
Omwille van omvang en leesbaarheid, beperkt het rapport zich tot de belangrijkste
bevindingen. De methodologische verantwoording, onderbouwing en toelichting op de
bevindingen staat in de bijlagen. Voor lezers die minder bekend zijn met het beleidsterrein
is een lijst met afkortingen opgenomen. Aan het begin van het rapport is een tijdlijn met
de belangrijkste gebeurtenissen opgenomen, om de beschreven ontwikkelingen in de tijd
te plaatsen.

11

2. Het publieke debat over passend onderwijs
De analyse van het publieke debat over passend onderwijs is gebaseerd op bijna
achthonderd krantenartikelen en ruim honderd uitzendingen op radio en televisie (zie
Bijlage 2 voor details). Het hoofdstuk begint met een globale beschrijving van de aandacht
voor passend onderwijs in de media (§ 2.1). De volgende paragraaf staat stil bij de manier
waarop de doelen van passend onderwijs worden ingevuld in het publieke debat, en hoe
die invulling in de loop van de tijd verandert (§ 2.2). Ontembare vraagstukken hebben de
neiging uit te dijen en verbonden te raken met andere ontwikkelingen. Paragraaf 2.3 gaat
na of, en zo ja hoe, dat het geval is. Het hoofdstuk sluit af met een korte samenvatting van
de belangrijkste bevindingen (§ 2.4). Om ieder misverstand te voorkomen: deze analyse
beschrijft nadrukkelijk níet of beleidsdoelen in de praktijk wel of niet worden gerealiseerd,
of welke impact passend onderwijs feitelijk heeft. Het gaat hier louter om de
beeldvorming rond passend onderwijs in het publieke debat, zoals dat tot uitdrukking
komt in de pers.

2.1 Voortdurend in de aandacht
In de media is passend onderwijs - en alles wat daarmee samenhangt - voortdurend
aanwezig. Iedere week verschijnen er gemiddeld drie artikelen over passend onderwijs in
de zeven landelijke dagbladen die voor dit onderzoek zijn benut. Op radio en tv komt het
onderwerp gemiddeld zo’n twintig keer per jaar aan bod.
Figuur 2.1 Krantenartikelen naar type en schooljaar

In de eerste vijf jaar nadat de Wet inwerking treedt, gaat er geen maand voorbij waarin er
níet over passend onderwijs wordt geschreven of gesproken. Zelfs niet in
vakantieperiodes, als scholen dicht zijn en het parlement met reces is. Bovenop een
voortdurende stroom aan artikelen in kranten, zijn er duidelijke pieken van aandacht. De
12

grootste piek ontstaat in september 2015. De Wet is dan een jaar van kracht en dat is
aanleiding voor de pers om te kijken ‘of het al werkt’.36
Figuur 2.2 Uitzendingen op radio en tv naar type en schooljaar

Over de jaren plaatsen kranten een tamelijk constant aantal ingezonden brieven over
passend onderwijs. Die brieven worden vooral geschreven door (voormalige) leraren en
docenten, en ouders van kinderen die extra ondersteuning nodig hebben op school. De
ingezonden brieven hebben een kritische grondtoon. Hetzelfde geldt voor columns en
opiniebijdragen. Dat is niet voor alle kranten het geval: in het Reformatorisch Dagblad
verschijnen met regelmaat brieven en opinies die een ontwikkeling naar meer inclusief
onderwijs onderstrepen en toejuichen.
In de loop van schooljaar 2016/2017 verschuift de aard van de bijdragen in de pers. Het
aantal nieuwsberichten daalt sterk terwijl het aantal achtergrondartikelen toeneemt. De
sterke daling van het nieuwsberichten loopt parallel aan een dalend aantal Kamervragen
(zie hoofdstuk 3). Omdat een aanleiding voor het stellen van vragen aan de Minister vaak
afkomstig is uit het nieuws, hangen die twee ontwikkelingen waarschijnlijk met elkaar
samen. Het roept de vraag op waarom passend onderwijs minder in nieuwsberichten
verschijnt en juist meer in achtergrondartikelen. Paragraaf 2.3 geeft een antwoord op die
vraag.
Het middelbaar beroepsonderwijs
In de pers is er weinig aandacht voor passend onderwijs in het middelbaar
beroepsonderwijs (mbo). Van alle bijna achthonderd krantenartikelen gaan er nog geen
twintig (2,5%) over het mbo.37 Bijna de helft van die artikelen komt bovendien voor
rekening van één voormalig mbo-student, Niels Aussems uit Waalwijk. Hij schrijft vanuit
zijn eigen ervaring, nadat hij een leerachterstand opliep. In zeven ingezonden brieven in
vier verschillende kranten blijft hij erop wijzen dat passend onderwijs ook voor het mbo
geldt.38 Op radio en tv komt passend onderwijs in het mbo, net als in de kranten, slechts
sporadisch aan bod.39 Zowel in de schrijvende als in de audio-visuele media gaan de
13

bijdragen vooral over mbo-studenten met een beperking en mbo-studenten die thuis
zitten.
Door het nagenoeg ontbreken van het mbo in de pers, heeft de rest van dit hoofdstuk
betrekking op passend onderwijs in het primair en voortgezet onderwijs.

2.2 Beleidsdoelen in het publieke debat
Voor dit onderzoek zijn elf formele beleidsdoelen onderscheiden. Daaraan is een twaalfde
doel toegevoegd, namelijk het toegeschreven doel om minder leerlingen in speciale
settingen onderwijs te bieden. Figuur 2.3 geeft een overzicht van de relatieve aandacht
voor deze doelen in de schrijvende pers in de periode van 1 augustus 2014 tot 1 augustus
2019. Figuur 2.4 biedt eenzelfde overzicht voor de aandacht op radio en tv. Doelen die
verwijzen naar de beoogde werking van beleidsinstrumenten zijn blauwgekleurd, doelen
die meer verwijzen naar uitkomsten voor leerlingen en ouders zijn roodgekleurd. Om de
bijzondere positie van het toegeschreven doel te onderstrepen is dat fluorescerend groen
gekleurd.
Figuur 2.3 Relatieve aandacht voor beleidsdoelen in krantenartikelen, per kwartaal

In beide grafieken is rood – en groen - de hoofdkleur. De pers heeft vooral aandacht voor
beleidsdoelen die dicht bij de beoogde uitkomsten voor leerlingen en ouders liggen.

14

Figuur 2.4 Relatieve aandacht voor beleidsdoelen in uitzendingen op radio en tv, per
kwartaal

Journalisten vertellen vaak een verhaal aan de hand van een protagonist: een concreet
mens in een concrete situatie. Passend onderwijs leent zich uitstekend voor die vorm. Aan
de hand van een leerling, een ouder en/of een leraar kunnen journalisten belichten wat
passend onderwijs in de praktijk betekent. In de media gaat het daarom vaak over
leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben en die wel - of juist niet - naar een
reguliere school gaan en daar volgens betrokkenen wel - of juist niet - op hun plaats zijn.
Dit refereert al snel aan het toegeschreven doel om minder leerlingen in een speciale
setting onderwijs te bieden. Door de invalshoek die journalisten kiezen, komt dat
toegeschreven doel dan ook vaak aan bod komt.
In het publieke debat is relatief veel aandacht voor leerplichtige leerlingen die langdurig
niet naar school gaan, de zogeheten thuiszitters. In de schrijvende pers verdwijnt het
onderwerp thuiszitters na de eerste jaren meer naar de achtergrond, maar op radio en tv
blijft de aandacht voor thuiszitters groot. De audio-visuele media en Marc Dullaert,
voormalig Kinderombudsman en vervolgens aanjager van het Thuiszitterspact, weten
elkaar goed te vinden. Daardoor blijft het thema thuiszitters onderwerp van nieuwsitems,
interviews en reportages.
De pers is aanzienlijk minder geïnteresseerd in beleidsdoelen die dichter bij de
beleidsinstrumenten zelf staan (blauw). Bekostiging en bestuurlijke inrichting zijn
belangrijke beleidsinstrumenten binnen passend onderwijs, maar in de pers komen ze
15

slechts sporadisch aan bod. Samenwerkingsverbanden passend onderwijs komen vooral
ter sprake in achtergrondartikelen, als één van de stations waarlangs de zoektocht van
ouders verloopt. Er is één grote uitzondering. Samenwerkingsverbanden komen
prominent in het nieuws als de Algemene Rekenkamer in het voorjaar van 2017
constateert dat het onduidelijk is hoe de middelen voor passend onderwijs worden
besteed.40 Ook in de periode daarna heeft de pers vooral aandacht voor
samenwerkingsverbanden vanwege financiële reserves.41
Passend onderwijs ging gepaard met tal van nieuwe beleidstermen. De pers vermijdt die
beleidstermen doorgaans. Zo schrijven journalisten, columnisten en schrijvers van
ingezonden brieven zelden over leerlingen met een ondersteuningsbehoefte zoals de
nieuwe term luidt, maar over zorgleerlingen.42 Termen als doorzettingsmacht of
ontwikkelingsperspectief komen in de pers nauwelijks voor.43 Ook een beleidsterm als
zorgplicht wordt maar sporadisch gebruikt, en in de loop van de jaren steeds minder vaak.
‘Het doel’ van passend onderwijs in het publieke debat
De formele beleidsdoelen van passend onderwijs zijn in normatieve zin tamelijk ‘leeg’ (zie
hoofdstuk 1). Dat geeft ruimte voor verschillende en verschuivende invullingen van wat
mensen verstaan onder ‘het doel’ van passend onderwijs, los van de formele
beleidsdoelen. Om na te gaan of daarvan sprake is, zijn alle expliciete verwijzingen in
krantenartikelen naar het doel, de bedoeling of het oogmerk van passend onderwijs
systematisch geanalyseerd.44
Vooral in nieuwsberichten en achtergronden bij het nieuws wordt expliciet gesproken over
wat ‘het doel’ is van passend onderwijs. Het zijn vooral journalisten die de lezer
informeren over de bedoeling van de wet. In ongeveer de helft van de artikelen met zo’n
expliciete verwijzing, krijgt het doel als invulling dat meer zorgleerlingen in een reguliere
klas onderwijs krijgen. Die invulling is dominant en door de jaren heen stabiel. Daarmee
verbonden maar ondergeschikt, is de expliciete vermelding dat het er om gaat dat het
aantal verwijzingen naar het speciaal onderwijs afneemt. Daar omheen circuleren andere
invullingen van wat het doel is van passend onderwijs. Zoals het terugdringen van het
aantal thuiszitters naar nul. In de beginjaren wordt het doel ook omschreven als maatwerk
voor álle leerlingen, maar in latere jaren komt dat in die bewoordingen niet meer terug.
Op de verantwoordingsdag in mei 2017 komt de Algemene Rekenkamer met een rapport
waaruit blijkt dat niet valt na te gaan hoe de middelen voor extra ondersteuning worden
ingezet. Vanaf dat moment krijgt ‘het doel’ van passend onderwijs er twee betekenissen
bij in de pers. De eerste is meer een constatering: de doelen van het beleid zijn onduidelijk.
In de tweede nieuwe betekenis krijgt het doel van passend onderwijs in de pers een
financiële invulling, namelijk geld op de goede plek krijgen.

2.3 Kentering: lerarenacties
Wordt passend onderwijs met andere ontwikkelingen in verband gebracht, en zo ja met
welke? Over die vraag, de tweede onderzoeksvraag, gaat deze paragraaf.
16

Van één naar twee ritmes
Tot het voorjaar van 2017 beweegt de aandacht in de pers grotendeels mee met het ritme
in het parlement.45 Ten dele omdat het periodieke voortgangsoverleg tussen de
bewindslieden en de vaste kamercommissie over passend onderwijs zélf aanleiding is
voor journalisten om erover te schrijven. Maar ook omdat de bewindslieden die
momenten aangrijpen om nieuwe initiatieven te lanceren. Dat gebeurt bijvoorbeeld in juni
2016. Aan het einde van die maand bespreekt de Tweede Kamer de voortgang van
passend onderwijs met de Staatssecretaris. Net daarvoor brengt het Ministerie het nieuws
naar buiten van een Thuiszitterspact. Voor journalisten is zowel het pact als het
voortgangsoverleg aanleiding om over passend onderwijs te schrijven.
Vanaf het voorjaar van 2017 zijn er twee verschillende ritmes te identificeren in de
aandacht in de pers voor passend onderwijs. Het eerste ritme is een continuering van het
patroon in de periode daarvoor. Nog steeds zijn er duidelijke momenten aan te wijzen
waarop informatie uit politiek Den Haag aanleiding is voor meer aandacht in de pers. Een
goed voorbeeld van de verwevenheid tussen media en politiek ontstaat rond het voorjaar
van 2018. Tot dat moment overheersen in de pers woorden als ‘zorgen’ die mensen
hebben, dat er ‘kritiek’ is op het beleid, of in sterkere bewoordingen dat ‘passend
onderwijs niet werkt’.46 Zo maakt het programma Debat Radio in het najaar van 2017 een
programma rond de vraag “is passend onderwijs mislukt?”47 Naast kritiek klinkt ook
nuancering; het vraagteken blijft. In het voorjaar van 2018 worden nieuwe cijfers bekend
gemaakt. Het aantal leerlingen in het speciaal onderwijs en het aantal leerlingen dat thuis
zit stijgt. Dat zorgt voor een andere toon in de berichtgeving, met name op radio en tv.
Eind mei opent het 8-uur journaal van de NOS niet met een vraag, maar met een stelling.
“Passend onderwijs is mislukt”.48 Het is de opmaat naar het algemeen overleg passend
onderwijs tussen de vaste kamercommissie onderwijs en de Minister. Op het journaal
laten woordvoerders van oppositie- én regeringsfracties weten wat er volgens hen niet
goed gaat. Minister Slob spreekt zowel in de pers als in het parlement krachtig tegen dat
passend onderwijs zou zijn ‘mislukt’. De Minister kondigt aan dat hij passend onderwijs
prioriteit gaat geven en zelf het land door gaat om te kijken wat er goed gaat en wat er
beter moet.49 In de schrijvende pers en het parlement komen termen als mislukt en falen
daarna nog maar zelden terug.
In het tweede ritme bepaalt niet de politiek, maar de praktijk de maat. Vanaf het voorjaar
van 2017 raakt passend onderwijs als afzonderlijk thema op de achtergrond en eisen
andere (onderwijsgerelateerde) onderwerpen de aandacht op. Vooral de lerarenacties in
het primair onderwijs. De specifieke aandacht voor het thema passend onderwijs raakt
daardoor meer op de achtergrond. Het is niet dat het onderwerp verdwijnt, het is eerder
dat het onderdeel wordt van een bredere discussie.
Steeds meer aandacht voor leraren
Als de Wet passend onderwijs wordt ingevoerd, wordt in het publieke debat geen relatie
gelegd met een tekort aan leraren. Dat verandert in het schooljaar 2016-2017, als de eerste
ingezonden stukken verschijnen waarin lezers op enigerlei wijze een relatie leggen tussen
passend onderwijs en een tekort aan leraren.50 In de jaren daarna wordt die relatie steeds
vaker gelegd. In achtergrondartikelen belichten journalisten de stemming onder leraren,
17

de werkdruk en de invloed van het lerarentekort. Een terugkerend thema in die artikelen is
het groeiende aantal leerlingen dat iets extra’s nodig heeft. Omdat de aandacht voor het
tekort aan leraren groeit, wordt passend onderwijs daar in de loop der jaren
verhoudingsgewijs steeds vaker mee in verband gebracht.
Figuur 2.5 Proportie krantenartikelen met leraren en leerlingen als hoofdthema, per
kwartaal
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1

320
1
4- 4
20
1
1- 4
20
1
2- 5
20
1
3- 5
20
1
4- 5
20
1
1- 5
20
1
2- 6
20
1
3- 6
20
1
4- 6
20
1
1- 6
20
1
2- 7
20
1
3- 7
20
1
4- 7
20
1
1- 7
20
1
2- 8
20
1
3- 8
20
1
4- 8
20
1
1- 8
20
1
2- 9
20
1
3- 9
20
19

0

Proportie over leraren

Proportie over leerlingen

Figuur 2.5 geeft de proportie krantenartikelen waarin leerlingen respectievelijk leraren het
hoofdthema zijn. De eerste twee jaar dat de wet van kracht is - tot de zomer van 2016 - is
de relatieve aandacht voor leerlingen groter dan die voor leraren. Dat verandert vanaf het
najaar van 2016. De relatieve aandacht voor leraren neemt sprongsgewijs toe en
overstemt na verloop van tijd de aandacht voor leerlingen. Dat patroon heeft alles te
maken met lerarenacties. Toch lijkt de voedingsbodem al eerder gelegd, getuige de
ingezonden brieven van leraren in kranten. In die brieven geven leraren al vanaf de
invoering van passend onderwijs in verschillende woorden uiting aan eenzelfde gevoel: er
is (weer niet) naar ons geluisterd.51 “Het is een beslissing van bovenaf genomen door
mensen die geen realistische kijk op het onderwijs hebben. Passend onderwijs is een
utopie.”52
“Minder taken, meer knaken”
In het voorjaar van 2017 ontstaat de Facebookgroep PO in actie. De ‘protestbeweging’
weet in korte tijd een grote groep leraren in het basisonderwijs te mobiliseren. Met Jan
van de Ven en Thijs Roovers heeft de beweging twee welbespraakte leraren als
woordvoerders. Onder de noemer “minder taken, meer knaken” zet de actiegroep in op
twee strijdpunten: verlaag de werkdruk en dicht de salariskloof met het voortgezet
onderwijs. Die punten worden ook gezien als belangrijke oorzaken voor het oplopende
lerarentekort. Met een slimme strategie, en tegen de achtergrond van een oplopend
lerarentekort en groeiende maatschappelijke steun voor een salarisverhoging voor leraren
18

in het basis- en speciaal onderwijs, weten leraren veel media-aandacht te genereren. Na
het aanbieden van een Manifest aan de Tweede Kamer in april 2017, volgt in mei de
aankondiging van een ‘staking van een uur’ in juni. Als het demissionaire kabinet een
toezegging doet voor extra geld, beslecht dat weliswaar de onenigheid binnen de coalitie
maar neemt het de dreiging van acties niet weg. En dus volgt in september een
aankondiging voor een staking in oktober. Als het nieuwe kabinet in november 2017
aantreedt toont de actiegroep zich ontevreden met het regeerakkoord. Een aankondiging
voor stakingen in december volgt. In het voorjaar van 2018 zijn er estafette-stakingen door
het hele land, totdat werkgevers en vakbonden in juni een cao weten af te sluiten. De
looptijd is nog geen jaar, tot 1 maart 2019. Dat is het moment waarop leraren opnieuw in
actie komen.
Passend onderwijs en lerarenacties
In het publieke debat raakt passend onderwijs op drie verschillende manieren verbonden
met de lerarenacties: direct, indirect en via associaties.
Ten eerste wordt een directe relatie gelegd tussen werkdruk en passend onderwijs. Dat
narratief is kort samen te vatten als: de werkdruk voor leraren was al hoog en daar is
passend onderwijs nog bovenop gekomen.53 Een belangrijk en terugkerend element in dit
verhaal is dat het aantal zorgleerlingen in reguliere klassen toeneemt. Dat verhoogt de
werkdruk voor leraren. “Je kunt niet tegen docenten zeggen: hier heb je een klas met vier
adhd’ers, drie autisten en drie suïcidale kinderen en vergeet niet ook op de toptalenten te
letten. Dan weet je dat een leraar de hele dag op z’n tenen loopt.”54
Ten tweede zijn er verhaallijnen met een indirecte relatie tussen werkdruk en passend
onderwijs. In die verhaallijnen wordt de hoge werkdruk mede veroorzaakt door een
‘lading administratieve taken’. Met een ‘groeiend aantal zorgleerlingen’ wordt dat
‘administratieve monster’ nog groter.55 Met andere woorden, passend onderwijs zorgt
ervoor dat de werkdruk voor leraren niet alleen binnen, maar ook buiten de les toeneemt.
Vanaf het einde van 2016 is de verhoogde werkdruk als gevolg van passend onderwijs een
terugkerend punt in ingezonden brieven en achtergrondartikelen.56 Een aantal malen
wordt opgetekend dat leraren om die redenen minder zijn gaan werken, of helemaal zijn
gestopt.57 Daarnaast wijzen schoolleiders, bestuurders en deskundigen erop dat het
lerarentekort in de weg staat van het (door)ontwikkelen van passend onderwijs. Dat komt
doordat ondersteuning wegvalt en directeuren en intern begeleiders gaten vullen en
noodgedwongen voor de klas staan.58 Bovendien is er onvoldoende capaciteit voor
professionalisering, want “liever iemand voor de klas dan een leraar die bijvoorbeeld een
masteropleiding gaat volgen.”59
Een derde manier waarop onvrede onder leraren in verband wordt gebracht met passend
onderwijs, is via associatie. Als PO-in-Actie stakingen aankondigt, en die stakingen
vervolgens doorgang vinden, memoreren de media de laatste grote onderwijsstaking. Dat
was in 2012, toen leraren aan de vooravond van het Kamerdebat over passend onderwijs
massaal in actie kwamen in de Amsterdam Arena (zie § 1.1).60

19

Verbreding en nuancering
Naarmate passend onderwijs, het tekort aan leraren en de hoge werkdruk langer in de
aandacht staan, wordt het perspectief van de bijdragen in de media breder. Daarmee
treedt ook een zekere nuancering op. Leraren en directeuren wijzen onder meer op
bredere maatschappelijke veranderingen, zoals een toename van opvoedkundige taken
door de school omdat opvoeden niet meer thuis gebeurt,61 en mondige kinderen en
veeleisende ouders.62 In de pers wijzen mensen er op dat steeds meer van het onderwijs
wordt verwacht.63 Dat alles bij elkaar zou er voor zorgen dat leraren zich tekort voelen
schieten omdat ze niet aan alle verwachtingen kunnen voldoen.64 Die machteloosheid, zo
zeggen ook leraren zelf, is misschien wel net zo belangrijk voor de ervaren werkdruk als
beschikbare tijd.65 Deze verhalen in de pers resoneren de interviews met leraren die
onderzoeksjournalist Jelle van der Meer optekende.66

2.4 Tot slot
In de pers gaat de meeste aandacht naar doelen die verwijzen naar beoogde uitkomsten
voor leerlingen en ouders. Beleidsdoelen die meer voorwaardelijk zijn, en dichter op de
beoogde werking van beleidsinstrumenten staan, krijgen aanzienlijk minder aandacht. Zo
zijn samenwerkingsverbanden passend onderwijs nagenoeg afwezig in het publieke
debat. Als daar al aandacht voor is, is het vooral om het nieuws te brengen dat ze niet alle
geld uitgeven.
In het publieke debat is niet een formeel, maar een toegeschreven doel het meest
prominent aanwezig. De meest dominante invulling van wat ‘het doel’ is van passend
onderwijs, is dat meer zorgleerlingen in reguliere klassen onderwijs moeten krijgen. Die
invulling is niet alleen dominant maar ook stabiel in de tijd. Andere invullingen zijn meer
tijdgebonden en verschuiven met de actualiteit. Zo raakt passend onderwijs in de loop der
jaren steeds meer verbonden met hoge werkdruk en een tekort aan leraren. Het
dominante beeld in de media is dat er door passend onderwijs meer zorgleerlingen in
reguliere klassen zitten, waardoor de werkdruk voor leraren toeneemt.

20

3. Het politieke debat over passend onderwijs
De analyse van het politieke debat over passend onderwijs is gebaseerd op ruim duizend
parlementaire documenten die in een periode van vijf jaar zijn verschenen (zie Bijlage 2
voor details). Dit hoofdstuk volgt dezelfde opbouw als het vorige hoofdstuk en begint met
een globale beschrijving van de aandacht voor passend onderwijs in het parlement, zowel
in de Eerste als de Tweede Kamer (§ 3.1). De volgende paragraaf staat stil bij de manier
waarop de doelen van passend onderwijs worden ingevuld in het politieke debat, en hoe
die invulling in de loop van de tijd verandert (§ 3.2). Paragraaf 3.3 gaat na of, en zo ja hoe,
passend onderwijs verbonden raakt met andere ontwikkelingen. Het hoofdstuk sluit af
met een korte samenvatting van de belangrijkste bevindingen (§ 3.4). Ook voor deze
analyse geldt dat het hier níet gaat over het wel of niet realiseren van beleidsdoelen in de
praktijk. Het gaat hier louter om een systematische beschrijving van het politieke debat
óver passend onderwijs.

3.1 Passend onderwijs in de Eerste en Tweede Kamer
Jaarlijks zijn er gemiddeld circa tweehonderd parlementaire documenten die direct of
indirect betrekking hebben op passend onderwijs. In de aanloop naar de verkiezingen, in
het voorjaar van 2017, is het aantal Kamerbrieven waarin bewindslieden de Kamer
informeren lager, om daarna weer gestaag te stijgen. Handelingen zijn verslagen van
schriftelijke en mondelinge debatten. Dat er in latere jaren minder handelingen zijn is niet
zozeer een teken dat er minder debatten worden gevoerd, maar dat debatten meer
aaneengesloten plaatsvinden. In de eerste periode zijn er vaker meerdere deelverslagen,
in de laatste periode vaker grotere verslagen.
Figuur 3.1: Parlementaire documenten naar type en parlementair jaar

21

Opvallend is de ontwikkeling van het aantal Kamervragen over passend onderwijs. Twee
jaar na de inwerkingtreding van de wet halveert dat aantal. Dat is opmerkelijk omdat het
totale aantal Kamervragen over onderwijs in diezelfde periode tamelijk constant blijft.67
Rond diezelfde tijd daalt het aantal nieuwsberichten over passend onderwijs in landelijke
dagbladen (zie § 2.1). Nieuwsberichten zijn voor Kamerleden vaak aanleiding voor het
stellen van vragen aan bewindslieden. De gelijktijdige daling van het aantal
nieuwsberichten in kranten en het aantal Kamervragen in het parlement lijkt dan ook
geen toeval.
Het middelbaar beroepsonderwijs
In het politieke debat is er, als het over passend onderwijs gaat, aanzienlijk meer aandacht
voor het primair en voortgezet onderwijs dan voor het middelbaar beroepsonderwijs
(mbo). Slechts eentiende van de parlementaire documenten gaat (ook) over het mbo.68
Het toelatingsrecht werd in de onderzoeksperiode in het parlement behandeld en een
aanzienlijk deel van de documenten hangt daar direct mee samen. Een tweede punt van
aandacht is de (ingevoerde) verplichting dat mbo-instellingen participeren in
samenwerkingsverbanden voortgezet onderwijs. Een derde thematiek is de
Participatiewet en de positie van kwetsbare jongeren, waarvan een deel een opleiding
volgt op het mbo. In algemene zin is er ruim aandacht voor voortijdig schoolverlaten,
maar in het parlementaire debat gaat het nauwelijks over ‘thuiszitters’ in relatie tot het
onderwijs aan studenten met ondersteuningsbehoeften.69
De geringe aandacht voor het mbo betekent dat de rest van dit hoofdstuk voornamelijk
betrekking heeft op passend onderwijs in het primair en voortgezet onderwijs.
Passend onderwijs in de Eerste Kamer
De belangrijkste taak van de Eerste Kamer is het beoordelen van de kwaliteit van
wetgeving. Het startpunt voor dit onderzoek ligt bij het van kracht worden van de wet.
Daarom is de rol van de senaat in de onderzoeksperiode klein. Niettemin komt passend
onderwijs in circa vijftig parlementaire documenten van de Eerste Kamer aan de orde. De
aandacht voor passend onderwijs in de senaat is als volgt te typeren.
In de eerste twee jaar stuurt de Staatssecretaris ieder halfjaar een voortgangsrapportage
naar de Eerste Kamer. Toen de Eerste Kamer, in het najaar van 2012, de Wet passend
onderwijs behandelde, was namelijk een belangrijk onderwerp van discussie of er in het
stelsel met open normen en veel autonomie wel voldoende waarborgen waren
ingebouwd.70 Omdat de gevolgen op voorhand niet goed waren in te schatten, gaven
diverse senaatsfracties expliciet te kennen dat ze goed geïnformeerd wilden blijven tijdens
de implementatie.71 De verantwoordelijke Minister, Van Bijsterveldt-Vliegenthart, zegde
destijds toe niet alleen de Tweede maar ook de Eerste Kamer halfjaarlijks te informeren
over de stand van zaken. Staatssecretaris Dekker komt die afspraak na. Als de wet twee
jaar van kracht is, en er inmiddels een nieuw samengestelde senaat is aangetreden, laat
de Eerste Kamer weten voortaan geen voortgangsrapportages meer te willen ontvangen.72

22

Tussen 1 augustus 2014 en 1 augustus 2019 komt passend onderwijs slechts sporadisch
aan de orde in mondelinge debatten.73 Een uitzondering vormen de algemene politieke
beschouwingen van 2015, waar senator Strik (GL) passend onderwijs - naast de sociale
werkvoorziening en verschraling van de zorg - als voorbeeld noemt van ‘enorme
bezuinigingen’.74 Passend onderwijs komt verder vooral zijdelings aan de orde bij de
behandeling van wetsvoorstellen op andere beleidsterreinen, zoals het Verdrag inzake
rechten van personen met een handicap, de Wet langdurige zorg en de Participatiewet. In
dat laatste geval gaat het dan vooral over passend onderwijs in relatie tot het instellen
van een quotum voor arbeidsbeperkten als element van de banenafspraken.
In de eerste vijf jaar wordt de wet op een aantal punten gewijzigd (zie hoofdstuk 4). Die
wijzigingen passeren uiteraard eerst de Eerste Kamer. Daar gaat vaak een schriftelijk
overleg aan vooraf: Kamerfracties stellen schriftelijk vragen en de bewindspersonen geven
schriftelijk antwoord. In het najaar van 2016 komt de eerste wetswijziging langs de senaat.
De voorgestelde wijziging beoogt de positie van ouders te versterken, door hen
instemmingsrecht te geven op het handelingsdeel van het ontwikkelingsperspectief (zie §
4.1 en Bijlage 3). De SGP-fractie vraagt zich af of het, zo kort nadat de Wet passend
onderwijs van kracht is geworden, niet ‘prematuur’ is om de wet nu alweer te wijzigen.
Bovendien vraagt de fractie zich af voor welk probleem deze wijziging een oplossing moet
bieden. Volgens haar zijn er in de praktijk geen problemen met de positie van ouders bij
het vaststellen van een ontwikkelingsperspectief. Een jaar later buigt de senaat zich over
voorstellen om bepalingen omtrent onderwijstijd te wijzigen. Ook dan stelt alleen de SGPfractie vragen. Die vragen komen voort uit een zorg: “De leden van de SGP-fractie vinden
het belangrijk dat de voorgestelde vrijstelling geen oneigenlijke achterdeur vormt van het
stelsel van passend onderwijs.”75 Bij de behandeling van wetgeving op andere terreinen zoals de Participatiewet, de Jeugdwet en de Wet langdurige zorg - stellen ook fracties van
andere politieke partijen regelmatig vragen over de relatie met passend onderwijs.
Alle voorgestelde wetswijzigingen worden, vaak na een korte en beperkte schriftelijke
vragenronde, bekrachtigd door de Eerste Kamer.
Passend onderwijs in de Tweede Kamer
In de Tweede Kamer is het belangrijkste overlegmoment het aparte algemeen overleg (AO)
passend onderwijs. Daarin bespreken de vaste kamercommissie onderwijs (VKC) en de
verantwoordelijke bewindspersoon het beleidsthema. Dit overleg vindt in beginsel twee
keer per jaar plaats: in december net voor het kerstreces en eind juni of begin juli voor het
zomerreces. Een enkele keer wordt het overleg om praktische redenen over het kerstreces
heen getild. Na het aantreden van het Kabinet Rutte III, in het najaar van 2017, wordt het
najaarsoverleg overgeslagen. Zodoende zijn er in de eerste vijf jaar na invoering geen tien,
maar negen AO’s passend onderwijs.
Ter voorbereiding op het AO stuurt de bewindspersoon stukken naar de Kamer,
voornamelijk in de vorm van een samenvattende voortgangsrapportage met een
wisselend aantal bijlagen.76 Voorafgaand aan een AO laat de VKC zich regelmatig apart
informeren, bijvoorbeeld in hoorzittingen of rondetafelgesprekken met betrokkenen of in
een technische briefing met onderzoekers. In een AO kunnen Kamerleden geen moties
23

indienen. Daarom volgt op een AO vaak een kort vervolg debat (VAO) waarin Kamerleden
moties indienen waarop bewindspersonen reageren. De Kamer stemt doorgaans een paar
keer per week over de moties die in alle verschillende debatten zijn ingediend. Tijdens die
aparte vergaderingen met stemmingen komen de moties over passend onderwijs dan
opnieuw aan de orde.

3.2 Beleidsdoelen in het politieke debat
Dit onderzoek maakt een onderscheid tussen twaalf beleidsdoelen: elf formele doelen en
een twaalfde toegeschreven doel. Het toegeschreven doel is dat er minder leerlingen in
speciale settingen onderwijs krijgen. Figuur 3.2 geeft een overzicht van de relatieve
aandacht voor de twaalf doelen in het parlement in de periode van 1 augustus 2014 tot 1
augustus 2019.
Figuur 3.2 Relatieve aandacht voor beleidsdoelen in het politieke debat, per kwartaal

Van pieken en dalen naar continue aandacht
De figuur maakt zichtbaar hoe het parlementaire debat verloopt en hoe dat door de jaren
verandert. Tot het eerste kwartaal van 2017 is er een duidelijk patroon waarin passend
onderwijs afwisselend meer en minder aandacht krijgt. Dat patroon loopt synchroon met
het periodieke algemeen overleg passend onderwijs net voor het zomerreces (tweede
kwartaal) en voor het kerstreces (vierde kwartaal). In maart 2017 zijn er verkiezingen voor
de Tweede Kamer en wordt het Kabinet Rutte-II demissionair. Logischerwijs zijn er dan
minder parlementaire documenten. Terwijl de formatiebesprekingen gaande zijn, komt de
24

Algemene Rekenkamer op Verantwoordingsdag - 17 mei 2017 - met een rapport waarin ze
constateert dat er weinig zicht is op de besteding van de middelen voor passend
onderwijs. Het zorgt niet alleen voor een piek in belangstelling, maar ook voor een
kentering in het debat (zie § 3.3). In het vierde kwartaal van 2017 treedt het nieuwe
Kabinet Rutte-III aan. Vanaf dat moment is de periodieke aandacht voor passend
onderwijs, corresponderend met het halfjaarlijkse algemeen overleg, minder herkenbaar.
Zoals hierna nog zal blijken, wordt passend onderwijs steeds vaker in verband gebracht
met andere beleidsterreinen. Daardoor komt passend onderwijs ook vaker bij andere
overleggen, op andere momenten aan de orde. Waar de parlementaire aandacht eerst
pieken en dalen heeft, krijgt passend onderwijs na verloop van tijd continu aandacht.
Het ene doel is het andere niet
In Figuur 3.2 zijn doelen die verwijzen naar de beoogde werking van beleidsinstrumenten
in blauwtinten weergegeven; beleidsdoelen in roodtinten verwijzen naar beoogde
uitkomsten voor leerlingen en ouders. Het fluorescerende groen onderstreept de speciale
status van het toegeschreven beleidsdoel om minder leerlingen in speciale settingen
onderwijs te geven.
Over het geheel genomen is er in de eerste jaren relatief meer aandacht voor
beleidsdoelen die directer verband houden met de uitkomsten voor leerlingen en ouders
(roodtinten), terwijl de beleidsdoelen die dichter bij het beleid en de beleidsinstrumenten
zelf liggen in latere jaren verhoudingsgewijs meer aandacht krijgen (blauwtinten).
De afzonderlijke beleidsdoelen krijgen in het parlementaire debat niet eenzelfde
aandacht. Er zijn beleidsdoelen die de hele periode weinig aandacht krijgen, doelen die
steeds veel aandacht krijgen, doelen die belangrijker of juist minder belangrijk worden, en
doelen die van gedaante veranderen. Ze komen achtereenvolgens aan de orde.
Om te beginnen zijn er beleidsdoelen die de hele periode relatief weinig aandacht krijgen.
Bijvoorbeeld het doel dat samenwerkingsverbanden een dekkend aanbod aan
voorzieningen moeten realiseren. Daar tegenover staan beleidsdoelen die de hele periode
juist veel aandacht krijgen, zoals het verbeteren van bestuurlijke samenwerking.
Vervolgens zijn er doelen die aanvankelijk de nodige aandacht krijgen, maar na verloop
van tijd op de achtergrond raken. Het uitvoeren van de zorgplicht is daarvan een
voorbeeld. Het spiegelbeeld komt ook voor: doelen die aanvankelijk weinig aandacht
krijgen maar in de loop van de jaren meer op de voorgrond treden. Dat is het geval voor de
regionale middelenverdeling en het bieden van een ononderbroken ontwikkeling voor
leerlingen. In het eerste geval is er vooral groeiende aandacht voor regionale verschillen
die zich na verloop van tijd manifesteren. Een ononderbroken ontwikkeling voor
leerlingen krijgt vanaf 2017 meer aandacht. Deze stijging komt vooral door debatten en
documenten over de Participatiewet. Sinds die wet is er een banenafspraak en een
doelgroepenregister die mensen moet helpen bij het vinden van (beschut) werk.
Leerlingen uit het praktijkonderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs worden, als ze
zich aanmelden bij het UWV, automatisch ingeschreven in het doelgroepenregister. Dit
gaat weliswaar over een ononderbroken ontwikkeling voor leerlingen van school naar
25

werk, maar het beleid is eerder gericht op voorwaarden (een vermelding in het
doelgroepenregister) dan op uitkomsten (werk).
Wat uit de figuur niet is af te lezen, is dat eenzelfde beleidsdoel in de loop der jaren van
gedaante kan veranderen. Ook dat komt voor. Een goed voorbeeld is het verbeteren van
de bestuurlijke samenwerking. Door de verantwoordelijkheid voor leerlingenzorg te
decentraliseren naar samenwerkingsverbanden, beoogt de wet de aansluiting met andere
relevante partijen, zoals de gemeente en jeugdhulp, op lokaal niveau te verbeteren.
Bestuurlijke samenwerking is het beleidsdoel dat in het parlementaire debat de meeste
aandacht krijgt. Aanvankelijk gaat de aandacht meer uit naar bestuurlijke samenwerking
bínnen de samenwerkingsverbanden passend onderwijs. Die aandacht neemt geleidelijk
af. Vervolgens groeit de aandacht voor de bestuurlijke samenwerking tussen
samenwerkingsverbanden met ándere partijen, zoals gemeenten, jeugdhulp en mboinstellingen.

3.3 Kentering: verantwoording en reserves
Ontembare vraagstukken hebben de neiging groter te worden. Dat komt aan de ene kant
doordat andere ontwikkelingen in verband worden gebracht met ‘het probleem’, en aan
de andere kant doordat de oplossing vaak wordt gezocht in integrale benaderingen.
Kenmerkend voor zo’n benadering zijn oproepen en pogingen om verschillende
beleidsonderwerpen meer in onderlinge samenhang verder te ontwikkelen. Een analyse
van de parlementaire documenten maakt het mogelijk na te gaan of daar bij passend
onderwijs sprake van is.
Verbreding en afstemming tussen beleidsterreinen
Figuur 3.3 geeft weer hoe vaak passend onderwijs in parlementaire documenten in
verband wordt gebracht met een ander beleidsterrein. Om rekening te houden met het
variabele aantal documenten per kwartaal, is de proportie van het totale aantal
documenten weergegeven.
Aanvankelijk wordt passend onderwijs steeds minder vaak in relatie gebracht met ander
beleid. Maar vanaf het najaar van 2016 is er een kentering en gebeurt dat juist steeds
vaker. In de eerste jaren gaat het vooral om afstemming met de transitie in het sociaal
domein, met name met de nieuwe Jeugdwet en in mindere mate met de Participatiewet
en de Wet maatschappelijke ontwikkeling. In de latere jaren blijft dat het geval; ook dan is
er veel aandacht voor het afstemmen van passend onderwijs met jeugdhulp en jeugdzorg.
Om de verwevenheid tussen passend onderwijs en de Jeugdwet beter tot uitdrukking te
brengen, komt er een apart algemeen overleg onderwijs en zorg. De Minister voor
Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en
Media informeren de Kamer daarover in gezamenlijke brieven.
Passend onderwijs wordt verder in verband gebracht met andere thema’s op het terrein
van de bewindslieden voor onderwijs, zoals lerarenbeleid (werken in het onderwijs),
26

voortijdig schoolverlaten en het onderwijsachterstandenbeleid. In dat geval zijn het de
onderwijswoordvoerders in de Kamer die zich over de thematiek buigen.
Figuur 3.3: proportie parlementaire documenten waarin passend onderwijs in verband
wordt gebracht met een ander beleidsterrein, per kwartaal
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1

320
1
4- 4
20
1
1- 4
20
1
2- 5
20
1
3- 5
20
1
4- 5
20
1
1- 5
20
1
2- 6
20
1
3- 6
20
1
4- 6
20
1
1- 6
20
1
2- 7
20
1
3- 7
20
1
4- 7
20
1
1- 7
20
1
2- 8
20
1
3- 8
20
1
4- 8
20
1
1- 8
20
1
2- 9
20
1
3- 9
20
19

0

Passend onderwijs komt ook aan de orde in debatten over beleidsthema’s die bij andere
ministeries zijn ondergebracht. Dan zijn het andere Ministers en woordvoerders met
andere portefeuilles die over passend onderwijs spreken. Dat gebeurt bijvoorbeeld tijdens
overleggen over jeugdhulp en jeugdzorg, wat op het terrein van de Minister van
Volksgezondheid, Welzijn en Sport ligt. En bij overleggen over de evaluatie van de
Jeugdwet, waar naast de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport ook de Minister
voor Rechtsbescherming betrokken is. Passend onderwijs wordt ook in verband gebracht
met arbeidsmarktbeleid, wat op het terrein ligt van de Minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid en de uitvoering en evaluatie van de Participatiewet, wat onder de
verantwoordelijkheid van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid valt.
Algemene overleggen over de decentralisering in het sociaal domein, waarin passend
onderwijs ook aan bod komt, worden gevoerd door de Minister van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Behalve in
overleggen over specifieke onderwerpen, komt passend onderwijs ook regelmatig aan de
orde in begrotingsdebatten van verschillende Ministeries. Ook in grote plenaire debatten
komt passend onderwijs aan de orde. Zoals de algemene politieke beschouwingen na
Prinsjesdag (derde dinsdag van september), waar met name de fractievoorzitters het
woord voeren, en het Verantwoordingsdebat (na de derde woensdag van mei) waar de
Minister van Financiën vooral debatteert met de financiële woordvoerders. Anno 2019
raakt passend onderwijs aan beleidsthema’s waar tenminste zeven bewindspersonen bij
betrokken zijn.77

27

Verantwoording en reserves
In § 3.2 werd al duidelijk dat in het voorjaar van 2017 een piek in de parlementaire
belangstelling voor passend onderwijs ontstaat. Dat is het moment dat een kentering in
het politieke debat optreedt. Deze kentering is zichtbaar gemaakt in Figuur 3.4, waarin het
aantal parlementaire documenten is weergegeven met als hoofdonderwerp
verantwoording, governance en bekostiging.
Figuur 3.4: Aantal parlementaire documenten met de thema’s verantwoording,
governance en bekostiging, per kwartaal

Om de kentering in het debat nader te duiden, is een inhoudsanalyse op de documenten
uitgevoerd. Een korte reconstructie verheldert het verloop.
Verantwoordingsdag valt in 2017 op woensdag 17 Mei. Op die dag komt de Algemene
Rekenkamer onder anderen met een onderzoek naar de verantwoording van de begroting
van het Ministerie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. De Rekenkamer besteedt in het
onderzoek speciale aandacht aan passend onderwijs. Onder anderen omdat “een van de
redenen om passend onderwijs in te voeren was, dat er behoefte bestond aan meer inzicht
in de doelmatige bestedingen van de gelden voor leerlingondersteuning.”78 De
Rekenkamer berekent dat de rijksoverheid jaarlijks € 2,40 miljard uitgeeft aan
leerlingondersteuning. Op basis van eigen onderzoek en het onderzoek van anderen,
constateert de Rekenkamer dat moeilijk te traceren is hoe dat geld wordt besteed. Ook is
niet na te gaan hoeveel leerlingen met die middelen ondersteuning krijgen, waaruit die
ondersteuning bestaat en of de bestedingen doelmatig zijn. De verwachting dat de Wet
passend onderwijs voor meer transparantie rond bestedingen zou zorgen is niet
uitgekomen, stelt de Rekenkamer. Bovendien signaleert het rapport dat de governance
van samenwerkingsverbanden te wensen overlaat: het interne toezicht is niet
onafhankelijk en de medezeggenschap biedt onvoldoende tegenwicht. In zijn mondelinge
toelichting in de Tweede Kamer, noemt de president van de Algemene Rekenkamer
passend onderwijs één van vele voorbeelden waarbij de ‘gordijnen gesloten blijven’ bij
pogingen de effectiviteit van beleid te achterhalen. “Niemand weet () of de aanpak van
28

passend onderwijs doel treft.”79 Het rapport en de specifieke casus passend onderwijs zijn
aanleiding voor veel vragen. Zowel tijdens het Verantwoordingsdebat als tijdens het
algemeen overleg passend onderwijs, een paar weken later, zijn de conclusies van de
Rekenkamer aanleiding voor discussies en diverse moties (zie § 4.5).
Verantwoording en governance zijn geen nieuwe onderwerpen in het politieke debat over
passend onderwijs. Maar na het rapport van de Rekenkamer staan ze duidelijk meer op de
voorgrond. Achteraf gezien zet het rapport van de Rekenkamer deze onderwerpen vooral
hoger op de agenda. Dat het vervolgens ook prominente onderwerpen blijven, komt
vooral door de periodieke informatie over de financiële positie van samenwerkingsverbanden. De Inspectie besteedt in haar jaarlijkse Financiële Staat van het Onderwijs, in
december 2017, voor het eerst apart aandacht aan samenwerkingsverbanden passend
onderwijs.80 Op grond van de jaarverslagen concludeert de Inspectie - met het nodige
voorbehoud - dat de gezamenlijke samenwerkingsverbanden in boekjaar 2015 een
totaalbedrag van circa € 82,7 miljoen als resultaat hebben geboekt. Deze “reserves”
voeden discussies over verantwoording en governance. Een jaar later concludeert de
Inspectie dat de reserves van samenwerkingsverbanden verder zijn opgelopen. Dat geeft
opnieuw voeding aan discussies over verantwoording en governance. Zo verschuift de
politieke aandacht van de manier waarop de rijksoverheid een vast budget verdeelt over
samenwerkingsverbanden, naar de manier waarop samenwerkingsverbanden die
middelen inzetten.

3.4 Tot slot
In het politieke debat over passend onderwijs is er zowel aandacht voor beleidsdoelen die
dichter bij de werking van beleidsinstrumenten staan, als voor beleidsdoelen die meer
refereren aan uitkomsten voor leerlingen en ouders. Rond het voorjaar van 2017 is sprake
van een opvallende kentering. Dan concludeert de Algemene Rekenkamer dat niet valt na
te gaan hoe de middelen voor passend onderwijs worden besteed. Voor de Kamer is dat
de aanzet om aanzienlijk meer aandacht te besteden aan de governance en
verantwoording van samenwerkingsverbanden. Vanaf dat moment, voorjaar 2017, krijgen
beleidsdoelen die dichter bij de beoogde werking van beleidsinstrumenten staan in
verhouding meer aandacht. De aandacht voor beleidsdoelen die directer gerelateerd zijn
aan beoogde uitkomsten voor ouders en leerlingen raken daardoor verhoudingsgewijs
meer op de achtergrond. Bovendien zijn er verkiezingen en treedt in het najaar van 2017
een nieuw Kabinet - Rutte III - aan. Tot die tijd volgt de politieke aandacht grotendeels het
ritme van het halfjaarlijkse algemeen overleg passend onderwijs. Daarna wordt passend
onderwijs vaker met andere beleidsterreinen in verband gebracht en staat het onderwerp
meer continu in de politieke belangstelling.

29

4. Beleidsvorming: overeenstemming en
twisten
Het ontwikkelen van beleid staat niet stil als een wet is aangenomen en in werking treedt.
Juist bij vraagstukken met een ontembaar karakter kan het langzaam maar zeker
ontwikkelen van beleid een manier zijn om via kleine stappen een specifieke
oplossingsrichting te zoeken. Dit hoofdstuk zoekt een antwoord op de twee
onderzoeksvragen die uit dit gegeven voortvloeien. De eerste vraag luidt hoe het beleid
zich heeft ontwikkeld nadat de Wet passend onderwijs van kracht is geworden (§ 4.1). Dat
geeft een indicatie van stappen in de beleidsvorming waarvoor voldoende politieke
overeenstemming bestaat. Daarnaast zijn er twistpunten. Dat zijn onderwerpen die steeds
terugkomen in het debat zonder dat daarover politieke consensus wordt bereikt. Bijlage 2
beschrijft hoe die twistpunten zijn geïdentificeerd en geanalyseerd. De twistpunten laten
zich het best beschrijven aan de hand van vier onderwerpen: het referentiekader (§ 4.2);
een landelijke norm voor basisondersteuning (§ 4.3); de werking van financiële prikkels (§
4.4) en reserves en verantwoording (§ 4.5). Het hoofdstuk sluit af met een korte conclusie
van de bevindingen (§ 4.6).

4.1 Politieke overeenstemming: stapsgewijs beleid ontwikkelen
De Wet passend onderwijs wordt op 1 augustus 2014 van kracht. In de jaren daarna
worden verscheidene maatregelen genomen die relevant zijn voor de implementatie en
uitvoering van de wet. Bijlage 3 geeft een alfabetisch overzicht van maatregelen die tussen
1 augustus 2014 en 1 augustus 2019 zijn genomen. Deze maatregelen zijn indicatief voor
zaken waarvoor voldoende politieke overeenstemming bestaat in het parlement.
De maatregelen zijn, grofweg, in vijf categorieën in te delen: (1) beleidsontwikkeling in het
mbo; (2) uitbreiding taken samenwerkingsverbanden passend onderwijs; (3)
onduidelijkheden verhelderen en onvoorziene situaties oplossen; (4) meer ruimte voor
maatwerk; en (5) tegenkracht versterken.
Beleidsontwikkeling in het mbo
In het mbo is de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte
leidend.81 Op 1 augustus 2017 wordt een nieuwe wet van kracht, de Wet vroegtijdige
aanmelddatum en toelatingsrecht tot het mbo, beter bekend als de Wet toelatingsrecht.
Deze wet is indirect van invloed op passend onderwijs in het mbo. De nieuwe wet bepaalt
dat alle studenten die aan de wettelijke eisen voldoen wat betreft hun vooropleiding, het
recht hebben om toegelaten te worden tot de opleiding van hun eerste voorkeur. Een
inschatting (door de opleiding) dat een student als gevolg van een beperking of
ondersteuningsbehoefte moeilijk zal kunnen voldoen aan de eisen van de
beroepspraktijkvorming, moeilijk een stage-plaats zal kunnen vinden en/of moeilijk een
baan vindt na de opleiding, mag geen rol spelen. Studenten moeten zich vóór 1 april
aanmelden en verplicht deelnemen aan voorlichtingsactiviteiten van de opleiding. Een
30

beperkt aantal opleidingen, bijvoorbeeld in de kunsten, mag aanvullende eisen stellen. Als
een opleiding meer aanmeldingen dan plaatsen heeft, hoeft de opleiding niet alle
studenten aan te nemen, maar de selectie moet dan wel voor alle geïnteresseerde
studenten dezelfde zijn. De wet onderstreept bovendien nog eens dat mbo-instellingen
verantwoordelijk zijn voor het voorkomen van thuiszitters, of wel leerplichtige leerlingen
die langdurig niet naar school gaan.
Uitbreiding taken samenwerkingsverbanden passend onderwijs
Als de Wet passend onderwijs van kracht wordt, is al aangekondigd dat de
samenwerkingsverbanden er op termijn taken bij krijgen. Vanaf 1 januari 2016 worden de
samenwerkingsverbanden passend onderwijs ook verantwoordelijk voor het
leerwegondersteunend onderwijs (lwoo) en budgetverantwoordelijk voor het
praktijkonderwijs (pro). De samenwerkingsverbanden krijgen sindsdien verantwoordelijk
voor alle vormen van ondersteuning. De regionale verwijzingscommissies (rvc’s) worden
opgeheven, maar de landelijke criteria en aantal daaraan gerelateerde procedures blijven
nog wel van kracht. Samenwerkingsverbanden krijgende mogelijkheid van ‘opting out’.
Als alle schoolbesturen daarmee instemmen, kan het samenwerkingsverband meer
ruimte krijgen om eigen keuzes te maken bij de verdeling en inzet van middelen. Die
mogelijkheid is er alleen voor lwoo, voor pro blijven landelijke criteria gelden (zie verder
Bijlage 3).
Onduidelijkheden verhelderen en onvoorziene situaties oplossen
De Wet passend onderwijs blijkt in de praktijk op een aantal punten onduidelijk, en op
andere punten aanleiding voor knelpunten. Om dat te verhelpen worden aanvullende
maatregelen getroffen. Een voorbeeld van een onduidelijkheid is het leerlingenvervoer dat
door de gemeente wordt betaald. Het was niet helemaal helder of, naast leerlingen met
lichamelijke, zintuigelijke en verstandelijke handicaps, ook leerlingen met psychische
handicaps recht hebben op leerlingenvervoer. Dat punt is verhelderd, zodat nu duidelijk is
dat ook leerlingen die als gevolg van een psychische handicap niet zelfstandig naar school
kunnen, recht hebben op leerlingenvervoer. Een voorbeeld van een knelpunt is de
bekostiging van een samenwerkingsverband met een residentiële instelling binnen de
regio. Cliënten wonen daar (tijdelijk) en gaan daar dan ook naar school. Aanvankelijk
komt de onderwijsondersteuning voor die leerlingen voor rekening van het
samenwerkingsverband waarin de residentiële instelling staat. Dat zorgt echter voor een
onevenredig zware belasting van een aantal samenwerkingsverbanden. De
bekostigingsregel wordt gewijzigd: nu komen de kosten voor onderwijsondersteuning
voor rekening van het samenwerkingsverband waarbinnen de leerling voorafgaand aan
de opname in de residentiële instelling naar school ging.
Meer ruimte voor maatwerk
Een aantal maatregelen is bedoeld om regels flexibeler te maken, zodat scholen meer
ruimte krijgen om leerlingen maatwerk te bieden. Bijvoorbeeld: leerlingen in het primair
onderwijs kunnen nu ook, net als eerder al leerlingen in het voortgezet onderwijs, tijdelijk
onderwijs krijgen in een orthopedagogisch didactisch centrum (OPDC). Andere
voorbeelden liggen op het terrein van onderwijstijd (zie Bijlage 3).
31

Tegenkracht versterken
Een laatste categorie maatregelen is samen te vatten onder de noemer tegenkracht
versterken. Ten eerste wordt de positie van ouders versterkt in hun overleg met de school.
Passend onderwijs introduceert ook het ontwikkelingsperspectiefplan (opp). Dat plan
bestaat uit twee delen: een handelingsdeel met de ondersteuning die de school een
leerling gaat bieden; en een uitstroomperspectief waarin staat waar de leerling naar
verwachting naar toe kan ná de school. Vanaf 1 augustus 2017 krijgen ouders
instemmingsrecht op het handelingsdeel. Sindsdien is het niet genoeg als de school met
ouders overlegt over extra ondersteuning, maar moeten ouders daar hun goedkeuring aan
geven. Ook krijgt de medezeggenschapsraad van de school, waar ouders deel van
uitmaken, adviesrecht op het schoolondersteuningsprofiel (sop).
Ten tweede wordt de tegenspraak voor samenwerkingsverbanden op verschillende
manieren versterkt. De politieke wens voor deze maatregelen komt in een
stroomversnelling na het rapport van de Algemene Rekenkamer over onduidelijke
verantwoording, en rapportages van de Inspectie over reserves. De regering en de Minister
kiezen - vooral op het punt van intern toezicht en verantwoording - niet voor een
tijdvragend traject van een wetswijziging, maar bewandelen een snellere weg via
afspraken met sectorraden en het openbaar maken van informatie (soft governance).
Bijvoorbeeld: de Minister spreekt met de sectorraden voor primair en voortgezet
onderwijs af dat samenwerkingsverbanden een onafhankelijk lid moeten benoemen in het
toezichthoudend orgaan. Via een website worden reserves van samenwerkingsverbanden
openbaar gemaakt en samenwerkingsverbanden moeten zich op een meer uniforme
manier verantwoorden.
Doorgaan op de ingeslagen weg
Bij elkaar zijn de getroffen maatregelen indicaties dat de hoofdroute die bij de
parlementaire behandeling van de wet in 2012 is ingezet, in de jaren daarna wordt
doorgezet. Maatregelen die hier zijn samengevat onder de noemers beleidsontwikkeling in
het mbo, het uitbreiden van het takenpakket van samenwerkingsverbanden, het
verhelderen van onduidelijkheden en het oplossen van onvoorziene situaties, het creëren
van meer ruimte voor maatwerk en het versterken van de positie van ouders, liggen
allemaal in het verlengde van de uitgangspunten van de Wet passend onderwijs. Hooguit
is sprake van een aantal correcties en aanpassingen tijdens de implementatie. Dat ligt
anders bij het versterken van tegenspraak op samenwerkingsverbanden. Waar bij andere
maatregelen de nadruk ligt op het creëren van meer ruimte voor het onderwijsveld, is hier
eerder sprake van het inperken van bestaande ruimte.
Dat het parlement stappen blijft zetten op de ingeslagen weg, wil niet automatisch zeggen
dat er geen discussie meer is over uitgangspunten van de Wet passend onderwijs. Dat
blijkt bij een analyse van terugkerende twistpunten, waarover de Kamer geen
overeenstemming bereikt.

32

4.2 Twistpunt 1: het referentiekader
Een van de knelpunten die de Wet moet oplossen, is een overdaad aan regels, procedures
en bureaucratie.82 Passend onderwijs moet ruimte creëren voor eigen keuzes van
samenwerkingsverbanden, schoolbesturen, schoolleiders en leraren. Tijdens de
voorbereiding en behandeling van de wet willen bewindslieden en parlement voorkomen
dat er nog meer regels komen in een veld dat toch al bekend staat om zijn ‘hoge
regeldichtheid’. De keerzijde van veel ruimte is het risico dat iedereen het eigen wiel gaat
uitvinden. Dat is niet alleen ondoelmatig, maar maakt het geheel ook onoverzichtelijk,
vooral voor ouders. Die risico’s worden vooraf bij herhaling benoemd door de ECPO en
ook onderkend door opeenvolgende bewindslieden.83 Als tegenwicht tegen de ‘slanke
wetgeving’ krijgen de sectororganisaties de verantwoordelijkheid voor het ontwikkelen
van een zogeheten referentiekader. Daarin geeft het veld zelf invulling aan de ruim
omschreven bepalingen in de wet. De gedachte is bijvoorbeeld dat de wet kan volstaan
met een bepaling dat er een onderscheid wordt gemaakt tussen basis- en extra
ondersteuning, en dat het veld vervolgens zelf in het referentiekader aangeeft wat precies
onder basisondersteunig verstaan moet worden. Hetzelfde geldt voor bepalingen rond het
realiseren van een dekkend aanbod, de bestuurlijke inrichting van
samenwerkingsverbanden en de manier waarop samenwerkingsverbanden de middelen
intern verdelen. In de ogen van de beleidsmakers is het referentiekader dan ook
complementair aan het wetsvoorstel.84
In het referentiekader zelf geven de sectororganisaties aan dat ze uitgaan van het principe
van autonome schoolbesturen. Wat hen betreft is het referentiekader een handreiking met
een ‘faciliterend karakter’.85 In het referentiekader staat dat het schoolbesturen en
samenwerkingsverbanden kan ‘ondersteunen’ bij het opstellen van de twee documenten
die de wet verplicht, namelijk het ondersteuningsplan van het samenwerkingsverband en
het schoolondersteuningsprofiel van de school. Het referentiekader geeft bijvoorbeeld
niet aan hoe een samenwerkingsverband de middelen moet verdelen, maar schetst ‘voor
een eerste oriëntatie’ drie verschillende modellen met eigen voor- en nadelen.86
Om het referentiekader bestuurlijk te verankeren, vat het document de uitwerkingen
samen in tien referenties. De eerste referentie luidt bijvoorbeeld: “De school heeft een
ondersteuningsprofiel dat deel uitmaakt van een dekkend regionaal aanbod aan
onderwijsondersteuning. Het profiel voldoet tenminste aan het overeengekomen niveau
van basisondersteuning.” 87 Op die tien referenties is de code goed bestuur van
toepassing. Via die weg zijn schoolbesturen aan het referentiekader gebonden volgens het
principe ‘pas toe of leg uit’.
Nog geen jaar na inwerkingteding - net voor de zomer van 2015 - dienen SP (Siderius) en
CU (Voordewind) een motie in waarin ze constateren dat “scholen en docenten horendol
worden van de bureaucratie, vele formulieren en varia aan regels bij de verschillende
samenwerkingsverbanden”.88 Het is de aftrap van een reeks moties van verschillende
politieke partijen (CU, SP, GL) die bij diverse debatten proberen de bureaucratie te
beteugelen door samenwerkingsverbanden met uniforme formulieren,
33

toelaatbaarheidsverklaringen en procedures te laten werken.89 Geen van deze moties
haalt een meerderheid in de Tweede Kamer.
Nadat de Wet passend onderwijs inwerking is getreden speelt het referentiekader in het
politieke debat nauwelijks meer een rol. Het komt slechts een enkele keer ter sprake, en
louter in disucssies over de mogelijkheid en wenselijkheid om op landelijk niveau een
minimumniveau voor basisondersteuning te definiëren (zie § 4.3). De SP en GL zien het
referentiekader als een goed uitgangspunt voor een dergelijke definitie.90
Achtereenvolgende bewindslieden zien dat anders. Volgens Staatssecretaris Dekker (VVD)
“is het referentiekader dermate globaal dat ik zeer betwijfel of het specifiek genoeg is om
in wetgeving vast te leggen”91 en naar het oordeel van Minister Slob (CU) geeft het
referentiekader slechts ‘op hoofdlijnen’ aan wat basisondersteuning in ieder geval moet
omvatten, wat al direct impliceert dat er verschillen tussen scholen kunnen zijn.92
Vanuit het perspectief van de wetgever vervulde het referentiekader een spilfunctie: het
moest voorkomen dat de wet té voorschrijvend zou worden, het veld de ruimte geven om
wettelijke bepalingen zelf in te vullen, zonder dat iedereen opnieuw het wiel ging
uitvinden. Vanuit het perspectief van schoolbesturen en samenwerkingsverbanden was
het referentiekader een nuttig hulpmiddel om eigen keuzes te maken. Al met al heeft het
referentiekader niet de rol vervuld die de wetgever beoogde. Als reactie daarop wil een
aantal politieke partijen de beoogde uniformiteit alsnog via overheidsbeleid afdwingen,
maar voor andere partijen druist dat te veel in tegen het uitgangspunt dat het
onderwijsveld de ruimte moet krijgen.

4.3 Twistpunt 2: een norm voor basisondersteuning
Geheel in lijn met het decentraliseren van verantwoordelijkheden en bevoegdheden,
ontstaan er verschillen tussen samenwerkingsverbanden. Een aantal politieke partijen
beschouwt die verschillen als onwenselijk, andere partijen vinden dat minder
problematisch. Dit twistpunt uit zich vooral in discussies over een landelijke norm voor
basisondersteuning. Vanaf 2016 dienen de SP (Siderius, later Kwint) en GL (Grashoff, later
Westerveld) moties in om te komen tot zo’n landelijke norm.93 Geen van die moties krijgt
een meerderheid. Tijdens het Verantwoordingsdebat in mei 2017 krijgt een voorzichtiger
motie van regeringspartijen D66 (Van Meenen) en CDA (Rog) wel een meerderheid. De
motie verzoekt de regering om de mogelijkheid en wenselijkheid van een landelijke norm
voor basisondersteuning te laten onderzoeken.
Voor de zomer van 2019 schrijft de Minister dat hij weinig ziet in een landelijke norm voor
basisondersteuning. Volgens hem laat het onderzoek zien dat er in het veld weinig steun is
voor zo’n norm. Tijdens het algemeen overleg dat volgt, dienen SP (Kwint) en GL
(Westerveld) opnieuw een motie in om te komen tot een landelijke norm, nu mede
namens de PvdA (Van den Hul).94 De motie constateert dat samenwerkingsverbanden zijn
vrijgelaten in het formuleren van hun visie op basisondersteuning, is van mening dat het
ontbreken van vaste criteria voor basisondersteuning kan leiden tot rechtsongelijkheid
tussen regio’s en scholen, en tevens tot onduidelijkheid en onzekerheid voor ouders,
34

docenten en leerlingen, en verzoekt de regering om in overleg met ouderorganisaties,
samenwerkingsverbanden en leraren te komen tot formulering van een landelijke norm
voor basisondersteuning per schoollocatie en deze gelijk met de evaluatie passend
onderwijs voor te leggen aan de Kamer. Niet alleen nagenoeg de hele oppositie (muv SGP)
maar ook regeringsfractie D66 stemt voor: de motie wordt aangenomen.
Kader: onderzoek naar mogelijkheid en wenselijkheid van een landelijke norm voor
basisondersteuning.
De regering laat het gevraagde onderzoek doen.95 Dat onderzoek laat zien dat er veel
onduidelijkheid bestaat over de grens tussen basis- en extra ondersteuning. Scholen
vullen basisondersteuning verschillend in, niet alleen binnen eenzelfde
samenwerkingsverband maar ook zelfs binnen eenzelfde school. Een klein aantal
respondenten verwacht dat een landelijke norm meer duidelijkheid kan bieden, omdat
ouders en leraren dan beter weten waar ze aan toe zijn. Maar verreweg de meeste
schoolondersteuners, schoolbesturen en directeuren van samenwerkingsverbanden
vinden een landelijke norm onwenselijk. Men verwacht dat het ontwikkelen van zo’n norm
tot eindeloze discussies zal leiden en zal resulteren in een papieren tijger. In de praktijk zal
er altijd een grijs gebied zijn tussen basis- en extra ondersteuning, dat bovendien
afhankelijk is van de specifieke context. Dat grijze gebied is er nu eenmaal, dat valt niet
weg te definiëren, zo vindt men. Bovendien raakt de gedachte aan een landelijke norm een
andere gevoelige snaar: men vat het op als een blijk van wantrouwen van de politiek
richting het veld. Het voedt de argwaan dat de norm een middel gaat worden om scholen
te controleren. Het eindrapport van dit onderzoek wordt eind juni 2019 - samen met nog
27 andere bijlagen bij de dertiende voortgangsrapportage - naar de Tweede Kamer
gestuurd.96
In de loop der jaren groeit het politieke draagvlak om één landelijk geldende norm voor
basisondersteuning te introduceren. De verwachting is dat zo’n norm voor meer
uniformering tussen scholen zal zorgen en ouders en leraren meer houvast zal bieden.

4.4 Twistpunt 3: sturen met financiële prikkels
Een van de aanleidingen voor de Wet passend onderwijs, waren de onbedoelde effecten
van de financiële prikkels ten tijde van Weer Samen Naar School en leerlinggebonden
financiering. De leerlinggebonden financiering – beter bekend als het rugzakje - was een
openeinderegeling. Leerlingen die een indicatie kregen van een commissie van
deskundigen kregen recht op een budget dat direct door de rijksoverheid werd
gefinancierd. Dit maakte het voor scholen financieel aantrekkelijk rugzakjes voor
leerlingen aan te vragen. Het gevolg was een groeiend aantal leerlingen met een indicatie
en een steeds groter beroep op de rijksfinanciën.97
Om de kosten voor de rijksoverheid te beheersen, introduceert passend onderwijs
budgetfinanciering voor samenwerkingsverbanden. Het totale budget voor lichte
35

ondersteuning wordt bevroren. Het totale budget voor extra ondersteuning wordt
vastgezet en evenredig met het aantal leerlingen in een regio over
samenwerkingsverbanden verdeeld (verevening). Deze wijze van financiering volgt uit de
constatering dat er geen reden is om aan te nemen dat de ondersteuningsbehoeften van
leerlingen systematisch verschillen tussen regio’s.98 Dat deelname aan het speciaal
onderwijs en het aantal rugzakjes wel degelijk verschilt tussen regio’s, is waarschijnlijk
historisch zo gegroeid.
De verevening wordt trapsgewijs ingevoerd. Samenwerkingsverbanden in regio’s met
relatief weinig leerlingen in speciale voorzieningen krijgen meer financiële middelen
(positieve verevening), samenwerkingsverbanden in regio’s met relatief veel leerlingen in
speciale voorzieningen krijgen juist minder budget (negatieve verevening).
Als de Wet een jaar inwerking is krijgen Kamerleden signalen - onder meer van de
Kinderombudsman - dat financiële overwegingen een rol spelen bij het plaatsen en
doorverwijzen van leerlingen.99 Zowel regering als Kamer vinden dat onwenselijk. Zo luidt
in december 2016 het regeringsstandpunt dat de overstap van kinderen met het
syndroom van Down of een chronische ziekte van regulier naar speciaal onderwijs
‘onderwijsinhoudelijk en niet financieel gedreven mag zijn’.100 Dat gaat de oppositie niet
ver genoeg; die vindt dat ook de keuze voor een reguliere setting - die duurder kan zijn dan
een speciale setting - niet financieel gedreven mag zijn.101 In het eerstvolgende algemeen
overleg passend onderwijs, net voor het zomerreces van 2017, komt de kwestie nog eens
ter sprake. De Kamer wil dat samenwerkingsverbanden louter op ‘onderwijsinhoudeljke’
gronden en ‘in het belang van de leerling’ beslissingen neemt. Hoe
samenwerkingsverbanden dat moeten doen, zonder zich te bekommeren over de
financiële gevolgen terwijl ze een vast budget ontvangen, blijft in het midden. Het debat
over financiële overwegingen bij de plaatsing van leerlingen wordt vervolgens volledig
overschaduwd door de vraag of het geld voor passend onderwijs überhaupt goed terecht
komt.

4.5 Twistpunt 4: reserves en verantwoording
Bij de behandeling van de Wet in het parlement, in 2012, uiten verschillende
parlementariërs hun twijfels over de besteding van financiële middelen. In het bestaande
stelsel van Weer Samen Naar School en leerlinggebonden financiering is het onduidelijk of
het geld doelmatig wordt ingezet. Een aantal partijen vreest dat die onduidelijkheid in het
nieuwe stelsel van passend onderwijs alleen maar groter wordt. Tegelijkertijd kan en wil
het parlement geen richtlijnen geven voor de bestedingen. Iedereen is het er namelijk over
eens dat de ‘slagboomdiagnostiek’ moet verdwijnen. Door die slagboom komt financiële
ondersteuning óf wel óf helemaal niet beschikbaar, afhankelijk van de uitkomst van een
bureaucratisch proces voor het afgeven van indicaties. De verwachting is dat scholen
beter in staat zijn ‘hulp-op-maat’ te bieden, als ze meer flexibiliteit en ruimte krijgen bij
het inzetten van de middelen. Verschillende Kamerleden dringen erop aan dat het geld
voor ondersteuning op ‘de goede plek’ te weten ‘in de klas’ terecht moet komen. Maar hoe
36

dat te waarborgen is zónder afbreuk te doen aan de beoogde flexibele inzet van middelen
en zónder bureaucratie blijft een vraag zonder antwoord.
Anderhalf jaar na de invoering - februari 2016 - dient het CDA (Rog) een motie in naar
aanleiding van signalen dat het beschikbare geld voor ondersteuning niet overal wordt
uitgegeven. De strekking van de motie is dat de ‘bovenmatige reserves’ van een aantal
samenwerkingsverbanden beter ingezet kunnen worden voor de tekorten van andere
samenwerkingsverbanden. De verontwaardiging over reserves wordt gedeeld, maar de
motie zelf krijgt weinig bijval. Tijdens het eerstvolgende algemeen overleg passend
onderwijs, in december 2016, komt het CDA (Rog) met een voorzichtiger motie. Deze motie
roept de Minister op om “in overleg met de sector te komen tot maatwerkoplossingen
voor samenwerkingsverbanden die kampen met een krimpend budget en daarbij mede in
ogenschouw te nemen de samenwerkingsverbanden die een algemene reserve
aanhouden van meer dan 5%.”102 Deze motie kan rekenen op brede steun van de
oppositie, wat ten tijde van het regerende minderheidskabinet betekent dat de motie
wordt aangenomen.103 In de eerstvolgende voortgangsrapportage (juni 2017) komt de
inmiddels demissionaire Staatssecretaris met een reactie.104 Staatssecretaris Dekker (VVD)
legt uit dat geld niet zomaar van het ene naar het andere samenwerkingsverband kan
worden overgeheveld, daar is een wetswijziging voor nodig. Bovendien vindt hij het
percentage van 5% waar de motie over spreekt arbitrair. Daar komt nog bij dat het
overhevelen van middelen tot rare situaties zou leiden. Want wat als andere
samenwerkingsverbanden de middelen wel volledig naar schoolbesturen overmaken,
maar die besturen het vervolgens niet uitgeven en in hun eigen reserves laten belanden?
De motie is, kortom, niet uit te voeren.
Op Verantwoordingsdag 2017 besteedt de Algemene Rekenkamer speciale aandacht aan
de besteding van middelen voor passend onderwijs (zie § 3.3).105 De Staatssecretaris
reageert op het rapport, zowel tijdens het verantwoordingsdebat als tijdens het algemeen
overleg passend onderwijs snel daarna. Volgens de Staatssecretaris verdienen de
conclusies van de Rekenkamer nuancering. 106 De rijksoverheid besteedt in totaal een
bedrag van € 2,4 miljard aan passend onderwijs. Circa € 1.7 miljard gaat direct naar
scholen voor speciaal basisonderwijs, (voortgezet) speciaal onderwijs en
praktijkonderwijs. Dat betekent dat de onduidelijkheid volgens hem hooguit kan gaan
over circa € 700 miljoen die direct naar samenwerkingsverbanden passend onderwijs gaat.
Bovendien heeft de Staatssecretaris geen signalen dat samenwerkingsverbanden de
middelen onjuist of onrechtmatig besteden. Hij vindt wel dat de verantwoording beter
moet, maar wil er ook voor waken om alles weer dicht te regelen.
De Kamer constateert dat ze nauwelijks zicht heeft op de doelmatigheid en
doeltreffendheid van de bestedingen voor passend onderwijs. Kamerleden vinden het
onbegrijpelijk en zijn verontwaardigd dat leraren niet de ondersteuning krijgen waar ze
om vragen en dat er nog altijd leerlingen thuis zitten, terwijl bij de
samenwerkingsverbanden geld op de plank blijft liggen. Middels een aantal moties zoekt
de Kamer vooral naar manieren om een standaard verantwoordingsmodel te
introduceren107 en het toezicht op samenwerkingsverbanden te versterken.108
37

Ondertussen is de kabinetsformatie in volle gang. Ook aan de formatietafel zijn reserves
van samenwerkingsverbanden onderwerp van gesprek. In het regeerakkoord van het
nieuwe kabinet - Rutte III - komt te staan: “Om ervoor te zorgen dat middelen voor
passend onderwijs ook echt in de klas terecht komen, komt er onafhankelijk toezicht op
de samenwerkingsverbanden.”109 Bovendien kondigt de nieuwe Minister aan dat hij
scholen inzicht gaat geven in de middelen die ze puur op basis van het aantal leerlingen
zouden krijgen. Zo weten scholen waar ze ongeveer recht op zouden hebben, zodat zij
schoolbesturen en samenwerkingsverbanden ter verantwoording kunnen roepen.
Met de aankondiging van nieuwe maatregelen is de discussie over de besteding van
middelen niet beslecht. In 2017 pleiten GL (Westerveld), de SP (Kwint) en de PvdA (Van den
Hul) al voor een maximale omvang van reserves.110 Dat voorstel haalt dan geen
meerderheid in de Kamer. In 2018 voegt regeringspartij CDA (Rog) zich bij die oproep door
een motie in te dienen die bij de nieuwe Minister aandringt op een norm voor de reserves
van samenwerkingsverbanden.111 De motie wordt niet in stemming gebracht. Tijdens
hetzelfde overleg neemt de voltallige Kamer wel een motie aan waarin ze kritiek uit op
samenwerkingsverbanden die het geld verdelen volgens het zogeheten schoolmodel. Bij
zo’n model verdeelt het samenwerkingsverband (nagenoeg) alle middelen die ze krijgt
direct over de schoolbesturen, meestal op basis van het aantal leerlingen. De motie stelt
dat de middelen voor passend onderwijs op die manier in de lumpsum van
schoolbesturen terecht komen en er geen verantwoording meer mogelijk is.112 De Kamer
roept de Minister op ‘in gesprek te treden’ met samenwerkingsverbanden die het
schoolmodel hanteren ‘en slecht samenwerken’, om de ‘samenwerking in de regio te
bevorderen’.
In 2019 informeert de Minister de Kamer dat samenwerkingsverbanden in 2017 een
positief resultaat hebben geboekt.113 Het leidt opnieuw tot verontwaardiging. Een motie
van de oppositie roept de regering op te onderzoeken of samenwerkingsverbanden
überhaupt de mogelijkheid moeten hebben om financiële reserves aan te houden. Die
motie wordt verworpen.114 Maar een motie van regeringspartijen D66 (Van Meenen) en CDA
(Rog) die de regering oproept afspraken te maken om de reserves zo snel mogelijk in te
zetten, vindt brede steun en wordt met algemene stemmen aangenomen.115

4.6 Tot slot
Een analyse van maatregelen die zijn genomen nadat de Wet passend onderwijs van
kracht werd, geeft een indicatie van aspecten van het beleid waarvoor een politieke
meerderheid bestaat. De conclusie van die analyse luidt dat de hoofdroute die met de wet
is ingezet, in de jaren daarna is doorgezet. De maatregelen die in de onderzoeksperiode
zijn genomen volgen elkaar logisch op en zijn te beschouwen als verdere stappen op een
weg die al eerder is ingeslagen. De beleidsontwikkeling geeft aan dat de politiek de
oplossing voor het ontembare probleem waarvoor passend onderwijs bedoeld is, in een
eerder gekozen richting zoekt.

38

Daarnaast staat een analyse van twistpunten: onderwerpen die steeds terugkeren in
discussies zonder dat het leidt tot politieke overeenstemming. De twistpunten laten zich
lezen als een aanhoudende zoektocht van het parlement tussen het respecteren van de
autonomie van samenwerkingsverbanden en de wens zelf te sturen, tussen het
decentraliseren van verantwoordelijkheden en bevoegdheden en de wens zelf te bepalen
hoe de taken worden ingevuld, tussen ruimte willen bieden aan professionals en de wens
zelf greep te krijgen op wat er in de praktijk gebeurt. De beschreven spanningsvelden zijn
ten dele het logische en onvermijdelijke gevolg van de Nederlandse consensus-politiek
waarin dan de ene, dan weer een andere coalitie van partijen een parlementaire
meerderheid weet te krijgen. Maar het is meer dan dat. Ook politieke fracties zelf zijn lang
niet altijd coherent. Dat blijkt bij uitstek bij moties die met algemene stemmen worden
aangenomen terwijl ze onderling tegenstrijdig zijn. Juist dat illustreert de politieke
worsteling met het beleid. Zo is de hele Kamer het er over eens dat de
samenwerkingsverbanden niet opgetuigd moeten worden als extra bestuurslaag.116
Tegelijkertijd vindt een grote meerderheid wel dat er onafhankelijk toezicht op de
samenwerkingsverbanden moet komen117 wat dan weer niet ten koste mag gaan van de
overhead.118 En terwijl het onwenselijk wordt geacht als samenwerkingsverbanden niet
meer zijn dan een doorgeefluik en het geld direct verdelen over schoolbesturen, vragen
verschillende fracties zich tegelijkertijd openlijk af of passend onderwijs niet zónder (de
huidige) samenwerkingsverbanden kan.119

39

5. Conclusies en beschouwing
Welke leerlingen hebben op grond waarvan iets extra’s nodig in het onderwijs, hoe moet
die ondersteuning er uit zien en hoe is die ondersteuning het beste te organiseren? Op dat
vraagstuk zoekt passend onderwijs een antwoord. De vraag heeft kenmerken van een
ontembaar probleem. Een van die kenmerken is normatieve meervoudigheid: er zijn
verschillende opvattingen over wat ‘het probleem’ is en wat daarvoor de beste oplossing
is. Normatieve oordelen over goed en fout spelen daar een rol in, bijvoorbeeld over de
wenselijkheid dat leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben in een speciale setting
onderwijs krijgen, of dat een streven naar inclusief onderwijs beter is. In de Wet passend
onderwijs zijn die normatieve vragen nauwelijks ingevuld; dat is aan betrokkenen op
lokaal niveau.
Het ontembare karakter van passend onderwijs brengt met zich mee dat de manier
waarop ‘de doelen’ van het beleid worden benoemd niet vast staat, maar kan verschuiven
en veranderen. Dat maakt dat de manier waarop ‘de doelen’ van het beleid worden
benoemd, onderdeel van het vraagstuk zelf is. Bovendien hangt de waardering voor de
opbrengsten van het beleid niet alleen af van objectief meetbare criteria, maar evenzeer
van oordeelsvorming in het publieke en politieke debat. Die constateringen zijn aanleiding
voor de vier onderzoeksvragen in dit rapport. Dit afsluitende hoofdstuk vat de
belangrijkste bevindingen samen aan de hand van de onderzoeksvragen (§ 5.2 - § 5.5). De
beschouwing reflecteert op de uitkomsten en plaatst ze in breder perspectief (§ 5.6). Maar
het begint met de constatering dat het mbo in zowel het publieke als het politieke debat
schittert door afwezigheid.

5.1 Nauwelijks aandacht voor het mbo
De eerste conclusie gaat vooraf aan het beantwoorden van de onderzoeksvragen. Het
politieke en publieke debat over passend onderwijs spitst zich toe op het primair en
voortgezet onderwijs. Dat is opmerkelijk. De leerlinggebonden financiering werd niet
alleen in het primair en voortgezet onderwijs afgeschaft, maar ook in het middelbaar
beroepsonderwijs. In alle drie de onderwijssectoren werd een budgetplafond ingesteld en
werden onderwijsbesturen verantwoordelijk voor het bieden van adequate ondersteuning
aan leerlingen en studenten. In het primair en voortgezet onderwijs gaan de middelen
voor extra ondersteuning rechtstreeks naar samenwerkingsverbanden passend onderwijs,
in het mbo zijn ze onderdeel van de lumpsum.
In het mbo is de Wet gelijke behandeling op grond van handicap en chronische ziekte
leidend en is er geen apart georganiseerd speciaal onderwijs. Bovendien verschilt de
schaalgrootte: Nederland telt ruim 60 onderwijsbesturen in het mbo, circa 330 in het
voortgezet onderwijs en bijna duizend in het primair onderwijs. Het aantal
samenwerkingsverbanden - 76 voor primair en 74 voor voortgezet onderwijs - benadert de
bestuurlijke schaalgrootte in het mbo.
40

Slechts eentiende van de ruim duizend parlementaire documenten in dit onderzoek gaat,
vaak indirect, over passend onderwijs in het mbo. De pers besteedt nog minder aandacht
aan passend onderwijs in het mbo (2,5%). In groot contrast met het primair en voortgezet
onderwijs, gaan discussies over passend onderwijs in het mbo niet of nauwelijks over
bestuurlijke thema’s, het verdelen van financiële middelen, reserves en verantwoording.
En anders dan voor basis- en middelbare scholen, worden verschillen tussen opleidingen
en regio’s in het mbo niet als probleem gezien. Ook de toenemende aandacht voor
werkdruk en het tekort aan leraren in relatie tot passend onderwijs, gaat grotendeels aan
het mbo voorbij.

5.2 Contrast tussen het politieke en het publieke debat
Welke doelen van passend onderwijs worden benoemd als de Wet passend onderwijs in
werking treedt, verschuiven die doelen na verloop van tijd, en zo ja hoe?
Op basis van beleidsdocumenten en uitgevoerde ex-ante analyses zijn twaalf doelen van
passend onderwijs te onderscheiden. Die doelen zijn in drie categorieën in te delen. De
eerste categorie van zes doelen verwijst vooral naar de beoogde werking van
beleidsinstrumenten en condities: betere bestuurlijke samenwerking; beheersen van de
kosten; regionale middelenverdeling; zorgplicht voor besturen; een dekkend aanbod
realiseren en de bureaucratie verminderen. De tweede categorie van vijf doelen refereert
sterker aan de beoogde uitkomsten voor leerlingen en ouders: een ononderbroken
ontwikkeling voor leerlingen; geen thuiszitters meer; meer maatwerk; opbrengstgericht
werken; en een sterke positie voor ouders. Het beleid heeft in formele zin niet tot doel dat
minder leerlingen in een speciale setting onderwijs krijgen. Het onderwijs moet ‘passend’
zijn zonder te omschrijven wanneer daar sprake van is. Niettemin is het ‘vermeende’ doel
dat het aantal leerlingen in het speciaal onderwijs zou moeten dalen, prominent aanwezig
in het debat over passend onderwijs. Om die reden is het in de analyses opgenomen als
een toegeschreven doel met een speciale status.

Het publieke debat spitst zich toe op beleidsdoelen die dicht bij de beoogde opbrengsten
voor leerlingen en ouders liggen. Opvallend genoeg krijgt niet een formeel, maar een
toegeschreven doel de meeste aandacht: minder leerlingen in een speciale setting
onderwijs bieden. In het publieke debat betekent passend onderwijs vooral dat meer
zorgleerlingen onderwijs krijgen in een reguliere klas. Die betekenis is het meest dominant
en stabiel in de tijd.
In het politieke debat gaat de aandacht zowel uit naar doelen die dichtbij
beleidsinstrumenten staan, als naar doelen die dichterbij uitkomsten voor leerlingen en
ouders staan. Vanaf het voorjaar van 2017 is de politieke aandacht voor de eerste
categorie doelen relatief groter. Twee ontwikkelingen spelen daarbij een rol. Vanaf het
voorjaar van 2017 is er veel aandacht voor de governance en de reserves van
samenwerkingsverbanden; bij uitstek bestuurlijke onderwerpen. Bovendien is passend
onderwijs vaker onderwerp van gesprek bij andere beleidsterreinen (zie hierna). Ook
daardoor komt de aandacht in verhouding meer te liggen op beleidsinstrumenten en
beleidsmatige afstemming.
41

Het gecombineerde effect is dat beleidsdoelen die in het publieke debat domineren na
verloop van tijd meer gaan contrasteren met de doelen die meer aandacht krijgen in het
politieke debat.120

5.3 Passend onderwijs als ‘kruipend concept’
Wordt passend onderwijs met andere ontwikkelingen en beleidsterreinen in verband
gebracht, en zo ja met welke ontwikkelingen en beleidsterreinen?
In de Wet passend onderwijs is niet afgebakend voor welke leerlingen het beleid wel en
niet bedoeld is. Ook omschrijft de wet niet wanneer het onderwijs aan een leerling
voldoende ‘passend’ is. Dat geeft onderwijsprofessionals de ruimte in onderlinge
samenspraak eigen keuzes te maken.

Het open karakter van het concept passend onderwijs biedt ruimte voor verschillende
accenten en invullingen en voor het verbinden van andere, actuele ontwikkelingen met
passend onderwijs. Dat is typerend voor vraagstukken met een ontembaar karakter.
In de pers wordt passend onderwijs vanaf het voorjaar van 2017 in verband gebracht met
acties die leraren voeren onder het motto ‘minder taken, meer knaken’. Het reduceren van
de werkdruk en het verhogen van salarissen wordt ook gezien als onderdeel van de
oplossing voor het lerarentekort. Actuele vraagstukken kruipen op die manier het open
concept passend onderwijs binnen.
In het politieke debat treedt op een andere manier verbreding op. Passend onderwijs
komt steeds vaker aan bod in debatten bij andere beleidsthema’s, variërend van
lerarenbeleid en voortijdig schoolverlaten, via jeugdhulp en arbeidsmarktbeleid, tot de rol
van lokale overheden en het verantwoorden van overheidsuitgaven.
Passend onderwijs heeft alle kenmerken van een zogeheten kruipend concept.121 Dat wil
zeggen dat een concept zowel in verticale als horizontale richting uit kan dijen omdat
steeds meer betekenissen het concept inkruipen. Een concept dijt verticaal uit als het
eerst refereert aan de zwaarste gevallen, maar later ook gaat verwijzen naar lichtere
gevallen. Dat is het geval bij passend onderwijs. Omdat niet is afgebakend voor wie het
beleid bedoeld is, kan de doelgroep steeds ruimer worden gedefinieerd. Ging het
voorheen alleen over leerlingen met een indicatie, nu kan passend onderwijs in beginsel
over alle leerlingen gaan die iets extra’s nodig hebben. Een concept dijt horizontaal uit als
er steeds meer andere dingen onder het woord gaan vallen. Ook dat is het geval bij
passend onderwijs, op twee verschillende manieren. Ten eerste raakt passend onderwijs
steeds meer verbonden met andere vraagstukken die binnen het onderwijs spelen. Die
ruimte bestaat omdat het beleid weinig richting geeft aan beoogde onderwijsinhoudelijke
effecten. Ten tweede raakt passend onderwerp ook steeds meer verbonden met andere
beleidsterreinen. Dat vloeit voort uit een behoefte aan samenwerking, afstemming en
integraliteit, wat zo typerend is voor ontembare vraagstukken.
42

5.4 Doorgaan op de ingeslagen weg
Hoe ontwikkelt het beleid zich na het inwerking treden van de Wet passend onderwijs?
In de eerste vijf jaar na het van kracht worden van de Wet passend onderwijs, worden
diverse maatregelen genomen die relevant zijn voor de richting waarin passend onderwijs
zich ontwikkelt. De maatregelen zijn in te delen in vijf categorieën: (1) beleidsontwikkeling
in het mbo (o.a. uitbreiden van het toelatingsrecht); (2) uitbreiding taken
samenwerkingsverbanden passend onderwijs (o.a. leerwegondersteunend onderwijs
(lwoo) en ondersteuning van leerlingen in het praktijkonderwijs (pro); (3)
onduidelijkheden verhelderen en onvoorziene situaties oplossen (o.a. leerlingenvervoer
en bekostiging van leerlingen in een residentiële instelling); (4) meer ruimte voor
maatwerk (o.a. onderwijstijd); en (5) tegenkracht versterken (o.a. instemmingsrecht voor
ouders en een onafhankelijk lid in het toezichthoudend orgaan van het
samenwerkingsverband). De meeste maatregelen zijn te beschouwen als vervolgstappen
in de richting die met de Wet passend onderwijs is ingezet. Op een aantal punten is sprake
van correcties en aanpassingen op basis van knelpunten bij de implementatie (o.a.
geldigheidsduur toelaatbaarheidsverklaringen en bekostiging ernstig meervoudig
beperkte leerlingen). De beleidsontwikkeling ná het inwerking treden van de Wet wijst op
voldoende politieke overeenstemming over belangrijke uitgangspunten van de wet. Dat
geldt met name voor: meer ruimte bieden voor beslissingen op lokaal niveau, regels
flexibeler maken zodat er meer mogelijkheden voor oplossingen-op-maat ontstaan en het
integreren van gescheiden stelsels voor lichte en extra ondersteuning. Een aantal
maatregelen is daarentegen juist bedoeld om bestaande ruimte in te perken, met name
door het toezicht en de tegenspraak op samenwerkingsverbanden te versterken.

5.5 Twistpunten: bekostiging en besturing
Wat zijn de belangrijkste twistpunten in het politieke debat over passend onderwijs?
Terwijl de beleidsvorming stapsgewijs de richting volgt die met de Wet passend onderwijs
is ingeslagen, zijn er ook twistpunten waarover geen politieke overeenstemming wordt
bereikt. Met name bestuurlijke vraagstukken rond samenwerkingsverbanden fungeren als
kristallisatiepunt van het politieke debat. In het voortraject van de wet waren discussies
over de bestuurlijke inrichting en bekostiging van het stelsel van leerlingenzorg prominent
aanwezig. In de eerste jaren van de implementatie raken deze discussies meer naar de
achtergrond. Dat verandert vanaf 2017, als uit opeenvolgende onderzoeken van de
Algemene Rekenkamer en de Inspectie van het Onderwijs blijkt dat
samenwerkingsverbanden niet alle financiële middelen voor ondersteuning daadwerkelijk
inzetten, en dat er te weinig en te weinig betrouwbare informatie is om te beoordelen of
de middelen doelmatig worden ingezet. Dan laaien oude discussies opnieuw op.

De politiek wil ‘het veld’ ruimte geven om eigen oplossingen te ontwikkelen en
tegelijkertijd voorkomen dat iedereen een ander wiel uitvindt. In dit spanningsveld moet
het zogeheten referentiekader zijn rol vervullen. Maar waar de politiek aanstuurt op een
voorschrift, ontwikkelt de sector een advies.
43

Om de kosten voor de rijksoverheid te beheersen zijn de financiële middelen voor
samenwerkingsverbanden gebudgetteerd. De politiek heeft samenwerkingsverbanden de
ruimte geboden om middelen flexibel in te zetten, maar wil wel zeker weten dat het geld
‘goed’ - dat wil zeggen ‘in de klas’ - terecht komt, zonder dat dat leidt tot meer
bureaucratie. De boodschap die de politiek aan samenwerkingsverbanden geeft is dat zij
ervoor verantwoordelijk zijn dat alle leerlingen de beste plek krijgen, dat ze uitkomen met
hun budget en dat ze dat doen zonder financiële overwegingen een rol te laten spelen.
Met passend onderwijs verschuift de betekenis van rechtsgelijkheid.122 Net als bij de
decentralisaties in het sociaal domein gaat de wet niet meer uit van ‘ieder het gelijke’,
maar van ‘ieder het zijne’. Volgens dat nieuwe principe is geen sprake van
rechtsongelijkheid als vergelijkbare leerlingen in verschillende regio’s een verschillend
aanbod krijgen (‘ieder het gelijke’). De rechtsgelijkheid is pas in het geding als
vergelijkbare leerlingen in de ene regio wel, en in de andere regio geen adequaat aanbod
krijgen (‘ieder het zijne’). In politieke discussies spelen beide betekenissen van
rechtsgelijkheid een rol. Bijvoorbeeld: als blijkt dat scholen verschillende dingen verstaan
onder basis- en extra ondersteuning, is dat voor een aantal Kamerfracties een teken van
rechtsongelijkheid. Het politieke draagvlak lijkt te groeien om tot een landelijke norm te
komen voor wat moet worden verstaan onder basisondersteuning. De wens om uniforme
normen in te voeren leeft breder; een aantal Kamerfracties wil ook een norm voor de
maximale reserves van samenwerkingsverbanden.
De twistpunten op het beleidsterrein van passend onderwijs staan niet op zichzelf. Ze
raken aan de inrichting van het onderwijsbestel en het bestuurlijke samenspel tussen de
rijksoverheid, lokale overheden en schoolbesturen.

5.6 Beschouwing
Vraagstukken kunnen in meer of mindere mate ontembaar zijn. Daarbij zijn drie
kenmerken relevant: normatieve meervoudigheid, institutionele complexiteit en
wetenschappelijke onzekerheid. Op elk van die kenmerken is verandering in de tijd
mogelijk, waardoor een vraagstuk meer of juist minder ontembaar kan worden.
Dit onderzoek focust op één kenmerk, namelijk normatieve meervoudigheid. Op dat
kenmerk is de ontembaarheid van passend onderwijs groot. Betrokkenen hanteren
verschillende waarden en komen op grond daarvan tot verschillende oordelen over wat
‘het probleem’ is en of oplossingen goed of fout zijn. De wet vult het concept ‘passend
onderwijs’ nauwelijks in: in normatieve zin is het ‘leeg’. Het beleid laat open voor wie het
wel en niet bedoeld is, en geeft niet aan op welke gronden onderwijs wel of niet ‘passend’
is. Die openheid geeft betrokkenen veel ruimte om ‘het doel’ van passend onderwijs zelf,
en op onderling verschillende manieren in te vullen. Dit onderzoek illustreert dat passend
onderwijs in het publieke en politieke debat verschillende dingen betekent. Een aantal
betekenissen is stabiel in de tijd terwijl andere betekenissen meebewegen met de
actualiteit. De meervoudige en veranderlijke invulling van wat passend onderwijs beoogt,
heeft een aantal consequenties.
44

Ten eerste is passend onderwijs een kruipend concept geworden. Het verminderen van het
aantal leerlingen dat onderwijs krijgt in speciale settingen is strikt genomen geen
beleidsdoel. Het is opmerkelijk dat juist dit toegeschreven doel de meeste aandacht krijgt
in het publieke debat. Waar de eerdere term zorgleerling de doelgroep enigszins afbakent,
is de term passend onderwijs potentieel op alle leerlingen van toepassing. Bovendien
kruipen actuele vraagstukken - zoals het lerarentekort - het concept in. Ook met het
zoeken van verbinding en afstemming met tal van andere beleidsthema’s wordt het
beleidsobject groter.
Ten tweede is de term passend onderwijs al snel aanleiding voor hoge en stijgende
verwachtingen die, als ze niet worden ingelost, resulteren in toenemende frustraties.
Zonder verdere afbakening eenvoudig in eenzelfde betekenisveld als individueel
maatwerk en het personaliseren van onderwijs.123 In beleidskringen wordt graag uit dat
betekenisveld geput om aan te sluiten bij wensen en verlangens van betrokkenen. Dat
schept tegelijkertijd hoge verwachtingen, onder meer bij leerlingen, ouders en
onderwijsprofessionals. Als de dagelijkse onderwijspraktijk bij die beloften achter blijft,
daalt de tevredenheid en stijgt de frustratie. Niet eens persé omdat leerlingen met
ondersteuningsbehoeften anno 2020 slechter af zouden zijn dan in 2014, maar omdat het
beleid de hoge verwachtingen die zijn gewekt niet heeft ingelost. Sterker nog, als de
dagelijkse onderwijspraktijk zich wel degelijk langzaam maar zeker in de beloofde richting
ontwikkelt, voedt de beweging de hoge verwachtingen terwijl het tempo de
ontevredenheid doet toenemen.124
Een derde consequentie van de meervoudige en veranderlijke doelen van passend
onderwijs, is het grote aantal verschillende indicatoren dat wijst op succes en falen. Om de
uitwerking van het beleid te beoordelen, worden expliciet en impliciet veel, verschillende
en variërende indicatoren gebruikt. De kritiek die in het publieke debat wordt geuit
illustreert dat. Als een doel is dat er geen enkele leerling meer thuis zit, wordt iedere
leerling die niet naar school gaat een levend bewijs dat het beleid niet werkt. Als het
aantal verwijzingen naar het speciaal onderwijs toeneemt, geldt ook dat als teken van
falend beleid. En als het beleid bedoeld is om al het geld terecht te laten komen bij
leerlingen, toont ieder bericht over reserves bij samenwerkingsverbanden aan dat de
bestuurlijke inrichting in gebreke blijft. Het gevolg is dat de een met de ene set indicatoren
kan wijzen op het succes van het beleid, terwijl de ander met een andere set indicatoren
kan wijzen op falen. Dat bemoeilijkt het vinden van overeenstemming over een te volgen
richting.
Met de Wet passend onderwijs is gekozen voor een financieel-bestuurlijke aanpak van een
ontembaar vraagstuk. De normatieve vragen zijn daarin welbewust open gelaten. Deze
analyse van het publieke en politieke debat over passend onderwijs in de laatste vijf jaar
concludeert dat het vraagstuk daardoor (nog) ontembaarder is geworden.

45

Bijlage 1 Lijst met afkortingen
Terminologie passend onderwijs
cluster 1
cluster 2
cluster 3
cluster 4
lgf
lwoo
mbo
Opdc
OPP
po
sbo
so
SOP
TLV
vo
vso

onderwijs voor leerlingen met een visuele beperking
onderwijs voor leerlingen met een auditieve beperking (doof, slechthorend)
en/of een taalontwikkelingsstoornis
onderwijs voor leerlingen met verstandelijke en lichamelijke beperkingen en
leerlingen die langdurig ziek zijn
onderwijs voor leerlingen met ernstige gedragsproblemen en psychiatrische
problematiek, en onderwijs voor leerlingen in gesloten jeugdinrichtingen
leerlinggebonden financiering (rugzakje) afgeschaft met passend onderwijs
leerwegondersteunend onderwijs
middelbaar beroepsonderwijs
orthopedagogisch didactisch centrum
ontwikkelingsperspectiefplan voor leerlingen met extra
ondersteuningsbehoefte in het primair en voortgezet onderwijs
primair onderwijs
speciaal basisonderwijs
speciaal onderwijs
schoolondersteuningsprofiel
toelaatbaarheidsverklaring, nodig voor toelating tot het speciaal onderwijs
voortgezet onderwijs
voortgezet speciaal onderwijs

Politieke partijen
CDA
CU
D66
DENK
FvD
GL
OSF
PVV
SGP
SP
PvdA
VVD

Christen Democratisch Appel
Christen Unie
Democraten 66
Forum voor Democratie
GroenLinks
Onafhankelijke Senaats Fractie
Partij Voor de Vrijheid
Staatskundig Gereformeerde Partij
Socialistische Partij
Partij van de Arbeid
Volkspartij voor Vrijheid en Democratie

ECPO Evaluatie- en adviescommissie passend onderwijs

46

Bijlage 2 Methode van onderzoek
Deze bijlage geeft een nadere toelichting op de methode van onderzoek. Aan de orde
komen: de aard van de data en hoe die zijn geselecteerd, welke variabelen en codes zijn
gebruikt en welke analysetechnieken zijn toegepast voor de verschillende onderdelen in
dit rapport. Daarnaast is toegelicht waarom sociale media geen deel uitmaken van de
data.
Dataverzameling
De data voor dit onderzoek bestaan uit artikelen uit kranten en uitzendingen op radio en
televisie om het publieke debat te analyseren, en uit parlementaire documenten voor
analyses van het politieke debat.
Onderzoeksperiode
Het startpunt voor de dataverzameling is gelegd bij het moment waarop de Wet passend
onderwijs formeel werd ingevoerd: 1 augustus 2014. Als eindpunt is het moment vijf jaar
later genomen: 1 augustus 2019. Een onderzoeksjaar loopt van 1 augustus tot 1 augustus,
om zoveel mogelijk aan te sluiten bij het ritme van de politiek en het onderwijs.
Bronnen
Kranten: zeven landelijke dagbladen, te weten de Volkskrant, Trouw, NRC, Algemeen
Dagblad, de Telegraaf, het Reformatorisch Dagblad en het Financieel Dagblad. Artikelen
zijn de eerste jaren gezocht via LexisNexis en in later jaren via de opvolger NexisUni.
Radio en televisie: programma’s met nieuws en achtergronden bij het nieuws op publieke
en commerciële zenders, waaronder NOS Journaal, RTL Nieuws, Buitenhof, EditieNL,
Zembla, De Monitor, Nieuwsuur, Hallo Nederland, Goedemorgen Nederland, EenVandaag,
Hart van Nederland, RTL Late Night, Radio 1 journaal, Radio EenVandaag. Items zijn
gezocht via het archief van beeldengeluid en de websites van de betreffende
programma’s.
Parlementaire documenten
Via de website zoek.officielebekendmakingen.nl is systematisch gezocht naar relevante
parlementaire documenten. Agenda’s, lijsten van ingekomen stukken, regelingen van
werkzaamheden en vergaderingen waarin afscheid wordt genomen van Kamerleden, zijn
buiten de selectie gebleven. Wel is systematisch gezocht in alle: kamerbrieven, verslagen
en handelingen van zowel plenaire overleggen en debatten als die in commissies, moties
en stemmingen, kamervragen, wetswijzigingen en memories van toelichting,
amendementen, bijlagen en niet-dossierstukken van zowel de Eerste als de Tweede
Kamer. Om dubbelingen te voorkomen zijn alleen kamervragen mét antwoorden
opgenomen. Moties zijn wel in de selectie opgenomen, maar de stemmingen over de
moties zijn niet in de databestanden opgenomen. Die stemmingen zijn wel betrokken bij
de analyses (zie hierna). Het parlement ontvangt een groot aantal en een grote variëteit
aan documenten als ‘bijlage’ bij brieven. Een deel van deze bijlagen - zoals de
voortgangsrapportages passend onderwijs - is zonder twijfel relevant voor dit onderzoek.

47

Er zijn echter ook grote aantallen bijlagen die tot bestandsvervuiling leiden. Die bijlagen
zijn buiten de selectie gebleven.

Multi-mediale nieuwskanalen
Gedurende de looptijd van dit onderzoek hebben media zich duidelijk ontwikkeld in de
richting van multi-mediale nieuwskanalen. Zo verschijnen op websites van kranten ook
video’s met reportages en interviews; staan artikelen soms eerder op de websites dan dat
die in de krant verschijnen; hebben nieuwsprogramma’s op televisie ook eigen websites
met reportages en geschreven tekst, en zo voorts. In dit onderzoek is een aanpak gevolgd
die zo consistent mogelijk is voor de opeenvolgende jaren. Bijvoorbeeld: als een item niet
is uitgezonden maar alleen als artikel op de website is geplaatst, is dat artikel niet
meegenomen in de selectie; voor kranten is de datum waarop het artikel in de krant
verscheen aangehouden. Zo reflecteren bevindingen zoveel mogelijk een verandering in
het debat, in plaats van een verandering in het medialandschap zelf. In toekomstig
onderzoek is een diepere reflectie noodzakelijk op de consequenties van multi-mediale
nieuwskanalen.

Sociale media
Een relatief nieuw fenomeen in het landschap van pers en politiek zijn de sociale media,
waaronder Twitter, Facebook en blogs. Wetenschappelijk onderzoek op basis van sociale
media zoals Twitter, en onderzoek naar het relatieve belang ervan, staat nog in de
kinderschoenen. De problemen met het gebruik van deze bronnen voor
onderzoeksdoeleinden zijn groot, vooral wat betreft betrouwbaarheid, representativiteit,
selectiviteit en aard van de impact.125 Er zijn indicaties dat sociale media enige impact
hebben op het verloop van gebeurtenissen bij crisissituaties, juist omdat sociale media
gebruikers in staat stellen om heel snel te reageren.126 Voor politieke discussies zijn er tot
op heden geen aanwijzingen dat sociale media iets eigenstandigs toevoegen aan
bijdragen in de traditionele pers.127 Omdat de methodologische problemen bij het gebruik
van sociale media groot zijn, zonder dat er indicaties zijn van de toegevoegde waarde voor
het doel van dit onderzoek, zijn sociale media hier buiten beschouwing gebleven.

Zoektermen
De dataverzameling bestaat uit systematische zoekacties op de zoektermen: passend
onderwijs; thuiszitter; speciaal onderwijs; praktijkonderwijs; leerwegondersteunend
onderwijs; lwoo. Voor kranten, radio en televisie is ook specifiek gezocht op de
veelgebruikte term ‘zorgleerling’. In parlementaire documenten is ook systematisch
gezocht op ‘toelatingsrecht’.

Inhoudelijke afbakening
Het systematisch verzamelen van bovengenoemde data, over meerdere jaren, leidt al snel
tot grote aantallen documenten. De relevantie van al die documenten varieert. Dat geeft
een risico op bestandsvervuiling. Bijvoorbeeld: als alle documenten in kwantitatieve
analyses zijn opgenomen, kunnen patronen voor de meest relevante documenten buiten
beeld verdwijnen, en kunnen inhoudsanalyses betekenisloos worden. Om
bestandsvervuiling te voorkomen, is vanaf de start een scherpe selectie nodig. Het net
48

moet voldoende wijd worden uitgeworpen om ontwikkelingen zichtbaar te maken,
tegelijkertijd moeten irrelevante stukken direct worden uitgesloten.
Het vooraf inhoudelijk afbakenen van het onderwerp, gaat onvermijdelijk gepaard met
het betreden van een grijs gebied en het maken van keuzes waarover te twisten valt.
Passend onderwijs is immers verbonden met tal van andere beleidsterreinen. Het
onderscheid tussen onderwijs en zorg, en tussen onderwijs en arbeidsparticipatie kent
vele nuances. Bij de selectie van documenten over aanpalend beleid, is steeds zoveel
mogelijk als criterium aangehouden dat er een link moet zijn met onderwijs. Bijvoorbeeld:
documenten waarin melding wordt gemaakt van de onderwijs-component binnen de
gesloten jeugdzorg zijn wél, documenten over andere aspecten van de gesloten jeugdzorg
zijn níet in de selectie opgenomen. Op dezelfde manier zijn documenten over leerlingen
van praktijk- en speciaal onderwijs in relatie tot de participatiewet wél, maar documenten
over andere aspecten van de participatiewet níet in de selectie opgenomen. Om de
gedachten te bepalen volgt hieronder een aantal voorbeelden van documenten die géén
deel uitmaken van deze analyse:
- rapportages van specifieke met naam genoemde instellingen, bijvoorbeeld
instellingen voor jeugdzorg, zorgboerderijen en jeugd-justitiële inrichtingen die naar
de Kamer worden gestuurd;
- documenten waarin ‘speciaal onderwijs’ alleen genoemd staat als onderwijstype,
naast basisonderwijs en voortgezet onderwijs;
- documenten waarin ‘speciaal onderwijs’ alleen als indicator dient voor mensen ‘met
een laag IQ’, bijvoorbeeld in documenten over huwelijksverlating, mishandeling en
huiselijk geweld;
- documenten waarin ‘speciaal onderwijs’ alleen als niveau-aanduiding dient om een
samenhang met andere vraagstukken te illustreren, bijvoorbeeld in de monitor
jeugdcriminaliteit;
- documenten waarin ‘speciaal onderwijs’ alleen als risico-kenmerk wordt aangeduid,
bijvoorbeeld in de monitor sociale veiligheid rond scholen, de agenda integratie en de
daarbij behorende voortgangsrapportages.

Variabelen
Krantenartikelen: bron, uniek identificatienummer, verschijningsdatum, naam van de
krant, type artikel (bv column, ingezonden brief, achtergrondreportage), titel en auteur.
Radio en televisie: bron, uniek identificatienummer, uitzenddatum, naam van het
programma, type bijdrage (bv nieuws, achtergrond, discussie), titel en deelnemers.
Parlementaire documenten: bron, uniek identificatienummer, nummer van het
kamerstuk, relevante datum, type document (bv handeling Tweede Kamer, Kamervraag,
verslag van een overleg) en voor zover van toepassing de afzender (bv bij Kamerbrieven),
de indiener (bij moties), of de vragensteller (bij Kamervragen).
Voor parlementaire documenten zijn de volgende keuzes gemaakt bij het vaststellen van
de relevante datum: bij overleggen is dat de datum waarop het overleg heeft
plaatsgevonden en niet de datum waarop het verslag is vastgesteld; bij Kamervragen is
49

dat de datum waarop de vragen zijn gesteld en niet de datum waarop ze zijn beantwoord;
bij moties is dat datum van indiening en niet de datum van stemming.

Codes en codering
Alle items zijn, voor zover mogelijk, gecodeerd aan de hand van de twaalf vooraf
onderscheiden beleidsdoelen (zie § 1.4). Daarnaast is een lijst met trefwoorden gebruikt
om de inhoud van artikelen, uitzendingen en documenten nader te duiden. De totale lijst
bestaat uit 45 trefwoorden, variërend van doorzettingsmacht en governance, tot
leerlingenvervoer en hoogbegaafdheid, tot privacy-kwesties en werkdruk voor leraren.
Aan ieder item zijn maximaal vijf verschillende beleidsdoelen en vijf verschillende
trefwoorden toegekend.

Analyses
Er is één SPSS-bestand opgebouwd met alle items, variabelen en codes. De tabellen en
figuren zijn gebaseerd op beschrijvende analyses van dit bestand.
In verband met de omvang zijn twee MAXQda bestanden opgebouwd voor de
ondersteuning van de kwalitatieve inhoudsanalyses. Het eerste bestand bevat naast alle
variabelen, ook de teksten van alle krantenartikelen en korte aanduidingen van
uitzendingen op radio en televisie. De teksten van de krantenartikelen zijn met behulp van
de functie ‘lexical search’ systematisch geanalyseerd op verwijzingen naar ‘het doel’ van
passend onderwijs (§ 2.2). Diezelfde zoekfunctie is benut om fragmenten over leraren te
identificeren. Die fragmenten zijn vervolgens verder inhoudelijk geanalyseerd om na te
gaan hoe passend onderwijs verweven is geraakt met lerarenacties, werkdruk en het
tekort aan leraren (§ 2.3). Het betreft in totaal N=48 tekstfragmenten.
Het tweede bestand bevat naast alle variabelen ook de volledige teksten van de
parlementaire documenten. Voor het overzicht van (voorgenomen) beleidswijzigingen (§
4.1 en Bijlage 3) is eerst een selectie gemaakt van alle wetsvoorstellen die in de Eerste en
Tweede Kamer aan de orde zijn geweest. Elk van die wetsvoorstellen is vervolgens door
het parlementaire proces getraceerd, om na te gaan welke voorstellen wel en niet tot
nieuw beleid hebben geleid.
Om discussiepunten te identificeren (hoofdstuk 4) is eerst een selectie gemaakt van alle
ingediende moties. Een motie geeft een indicatie van een discussiepunt, zowel tussen
verschillende politieke partijen, als tussen de Kamer en bewindspersonen. In de periode
van vijf jaar dienden Kamerleden in totaal 174 moties in die op enigerlei wijze een relatie
hebben met passend onderwijs. Moties worden, nadat ze zijn ingediend, nog regelmatig
gewijzigd voordat ze in stemming worden gebracht. Als dat het geval is, is alleen de
gewijzigde motie in de selectie opgenomen en als één motie geteld.
Van elk van de ingediende 174 moties is nagegaan of ze - eventueel in gewijzigde vorm - in
stemming zijn gebracht, en als dat het geval is, hoe politieke partijen hebben gestemd
(voor, tegen, onthouding). Een aantal onderwerpen die in de eerste jaren in de moties aan
bod komen, vinden in de jaren daarna hun weg naar het beleid. Daarover is voldoende
politieke overeenstemming gevonden; dat zijn geen twistpunten meer. De bekostiging
50

voor leerlingen met ernstig meervoudige beperkingen is daarvan een voorbeeld (zie
Bijlage 3).
Vervolgens zijn de moties gerubriceerd aan de hand van coderingen en aanvullende
‘lexical searches’, onder meer op termen als leerlingen, ouders, leraren en
samenwerkingsverbanden. Een kwart van alle moties (N=45) verwijst naar
samenwerkingsverbanden. Daarmee zijn samenwerkingsverbanden het meest betwiste
onderwerp. Het aandeel moties dat verwijst naar samenwerkingsverbanden is over de
jaren vrij constant. Een uitzondering is het parlementaire jaar 2016/2017, waarin de
Algemene Rekenkamer op verantwoordingsdag met een rapport komt waarin ze specifiek
ingaat op passend onderwijs. In dat jaar verwijst de helft van alle moties naar
samenwerkingsverbanden.
Uit een inhoudsanalyse op de 45 moties over samenwerkingsverbanden komen vijf
twistpunten naar voren. Een van die twistpunten is buiten de beschrijving in dit rapport
gelaten, namelijk de thematiek rond doorzettingsmacht. Weliswaar is hier sprake van een
twistpunt, maar daarvoor is in de loop der jaren een aanpak ontwikkeld die in de Kamer
weinig discussie meer oproept. Omdat dit thema bovendien al eerder werd uitgelicht in
het tussenrapport van dit onderzoek,128 is het hier buiten beschouwing gelaten. Voor de
resterende vier prominente twistpunten is vervolgens, op basis van álle beschikbare
parlementaire documenten, een reconstructie gemaakt van het verloop van de discussie.
Kader: doorzettingsmacht
Bij doorzettingsmacht draait het om de vraag wie de bevoegdheid heeft om een oplossing
af te dwingen als betrokken partijen - ouders, school, schoolbestuur,
samenwerkingsverband, gemeente, jeugdhulp - er in onderling overleg niet uitkomen
waar een leerling het beste onderwijs kan volgen en/of welke ondersteuning daarbij wordt
ingezet. Niet in alle regio’s is vastgelegd welke partij in voorkomende gevallen
doorzettingsmacht heeft. Het wordt gezien als een belangrijke oorzaak voor thuiszitten.
Tijdens het Kabinet Rutte II, dringt de Kamer er steeds sterker op aan om wettelijk vast te
leggen wie doorzettingsmacht heeft. In de nadagen van het Kabinet Rutte II neemt de
Kamer een motie aan om de leerplichtambtenaar van de gemeente hiertoe een
aanwijzingsbevoegdheid te geven aan het samenwerkingsverband.129 De demissionaire
Staatssecretaris Dekker gaat niet op dat verzoek in, omdat het volgens hem niet past bij
de bestaande verdeling van verantwoordelijkheden.130 In het regeerakkoord van het
Kabinet Rutte III bevestigen de regeringspartijen de reeds ingezette lijn van een
wetsvoorstel waarin staat dát de doorzettingsmacht belegd moet zijn, maar niet hoe. De
nieuw aantredende Minister Slob zoekt bovendien afstemming met het onderzoek naar
doorzettingsmacht in de jeugdhulp, dat in opdracht van de Minister van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport wordt uitgevoerd.131 Daarmee is het twistpunt rond de doorzettingsmacht
(tijdelijk) uit het politieke debat verdwenen.

51

Bijlage 3 Overzicht van beleidswijzigingen
Deze bijlage geeft een overzicht van beleidswijzigingen die zijn doorgevoerd in de eerste
vijf jaar ná het inwerking treden van de wet (ná 1 augustus 2014 en vóór 1 augustus 2019).
Daarna volgt een overzicht van voorgenomen wijzigingen voor zover die op 1 september
2019 bekend zijn. De (voorgenomen) wijzigingen zijn voorzien van een trefwoord en staan
in alfabetische volgorde.
Bekostiging
In de wet was al opgenomen dat de Minister in bijzondere omstandigheden, en op verzoek
van het schoolbestuur, aanvullende bekostiging kan geven voor personeelskosten of
materiële instandhouding. Die regeling is ook van toepassing verklaard op
samenwerkingsverbanden passend onderwijs.
Als alle aangesloten schoolbesturen daar mee instemmen, kan een
samenwerkingsverband besluiten geen scholen voor speciaal basisonderwijs in de regio te
hebben. In dat geval gaan de financiële middelen, op basis van een vastgesteld fictief
deelnamepercentage (2%), direct naar het samenwerkingsverband.
Bestuur en verantwoording
Op het punt van bestuur en verantwoording is niet gewacht op het tijdvragende traject
van een wetswijziging, maar is eerst via afspraken en normering een snellere weg van ‘soft
governance’ ingezet. In het regeerakkoord van het kabinet Rutte III is het voornemen
opgenomen om te komen tot ‘meer onafhankelijk toezicht’ op samenwerkingsverbanden.
De Minister heeft dit voornemen ter hand genomen door ‘in gesprek te gaan met de
sector’, via de PO-Raad en Vo-Raad. De meerderheid van de besturen die zijn aangesloten
bij de sectorraden hebben er vervolgens mee ingestemd dat in governance codes wordt
opgenomen dat tenminste één lid van het toezichthoudend orgaan van het
samenwerkingsverband onafhankelijk moet zijn. Diezelfde sectorraden hebben, mede ‘op
verzoek’ van de Minister, ‘gesproken’ met de samenwerkingsverbanden die ruime reserves
hebben. Bovendien is gewerkt aan een openbare website voor verantwoording:
samenwerkingsverbandenopdekaart.nl. Via die website wordt bijgehouden hoeveel
samenwerkingsverbanden een onafhankelijk lid in het toezichthoudend orgaan hebben
benoemd, en hoe groot de reserves zijn.
In het kader van verantwoording en het organiseren van tegenkracht heeft de Minister
bovendien informatie verschaft aan scholen. Alle scholen hebben inzicht gekregen in de
financiële middelen die ze zouden hebben gekregen voor passend onderwijs, als het geld
van het samenwerkingsverband volledig en naar rato van het aantal leerlingen over
scholen zou zijn verdeeld. De Minister verwacht dat deze informatie scholen meer inzicht
geeft in beschikbare middelen, en tot een beter gesprek leidt over keuzes om die middelen
in te zetten.

52

Grensgevallen
Ouders die een andere school zoeken voor hun kind, beperken zich tijdens hun zoektocht
(uiteraard) niet persé tot de scholen van hetzelfde samenwerkingsverband. Om
onduidelijkheden over procedures en verantwoordelijkheden te ondervangen geldt vanaf
1 augustus 2018 een aanvullende regel. Een samenwerkingsverband neemt geen
beslissing over de toelaatbaarheid van een leerling, als die leerling afkomstig is van een
basisschool behorend bij een ander samenwerkingsverband en dat
samenwerkingsverband nog geen onheroeppelijke beslissing heeft genomen over de
toelaatbaarheid van die leerling.
Van een heel andere situatie is sprake als een leerling (tijdelijk) in een residentiële
instelling wordt opgenomen en daar ook naar school gaat. Om te voorkomen dat
samenwerkingsverbanden met relatief veel leerlingen op scholen behorend bij een
residentiële instelling onevenredig zwaar belast worden, zijn de regels voor bekostiging
gewijzigd. De kosten voor een leerling die wordt opgenomen komen nu voor rekening van
het samenwerkingsverband van de school waar een leerling direct voorafgaand aan de
opname naar school ging.
Integratie lwoo en pro in passend onderwijs
Vanaf 1 januari 2016 kregen samenwerkingsverbanden passend onderwijs ook de
verantwoordelijk en het ondersteuningsbudget voor leerwegondersteunend onderwijs
(lwoo) en de ondersteuning in het praktijkonderwijs (pro). Daarmee werd lwoo en pro
geïntegreerd in passend onderwijs; samenwerkingsverbanden zijn nu integraal
verantwoordelijk voor alle vormen van ondersteuning. De regionale
verwijzingscommissies (rvc’s) werden opgeheven, maar de landelijke criteria bleven van
kracht net als een aantal procedures.
Opting out: Als alle besturen van scholen met een vestiging in een samenwerkingsverband
en de ondersteuningsplanraad daarmee akkoord gaan, kan men kiezen voor ‘opting out’.
Dat geldt alleen voor leerwegondersteunend onderwijs. Men kan dan afwijken van de
landelijke criteria, eigen keuzes maken rond procedures en duur van de
ondersteuningstoewijzingen, en afwijken van de voorwaarden waar scholen aan moeten
voldoen om lwoo-bekostiging te krijgen (lwoo-licenties). De achterliggende gedachte is
dat deze ruimte samenwerkingsverbanden in staat stelt om procedures efficiënt en in
samenhang met andere vormen van ondersteuning vorm te geven.132
Leerlingenvervoer
Het artikel over het recht op leerlingenvervoer dat door de gemeente wordt bekostigd is
aangepast om geen misverstanden te laten bestaan over de doelgroep. Niet alleen
leerlingen met lichamelijke, zintuiglijke en verstandelijke handicaps maar ook leerlingen
die als gevolg van een psychische handicap niet zelfstandig naar school kunnen hebben
recht op dergelijk vervoer.
Onderwijs en zorg (emb-leerlingen)
Leerlingen met ernstige meervoudige beperkingen (emb-leerlingen) hebben zowel zorg
nodig als extra ondersteuningsbehoeften in het onderwijs. Daarmee vallen ze onder
53

verschillende wettelijke regelingen, die door verschillende partijen worden uitgevoerd (de
gemeente is verantwoordelijk voor jeugdzorg, maar de Wet langdurige zorg is landelijk).
Samenwerkingsverbanden passend onderwijs blijken verschillend om te gaan met de
afstemming tussen onderwijs en zorg. Na aandringen van de Tweede Kamer is er een
aparte, landelijke regeling voor de bekostiging van emb-leerlingen gekomen, waarvan het
budget vervolgens (tijdelijk) is verhoogd.133
Onderwijstijd
Afwijken van de onderwijstijd: Met ingang van 1 augustus 2018 kan voor individuele
leerlingen in het voortgezet speciaal onderwijs een onderwijsprogramma worden
vastgesteld dat afwijkt van het minimum aantal uren onderwijs. 134 Leerlingen die om
fysieke of psychische redenen tijdelijk maar een paar uur per week naar school kunnen,
kunnen dan toch onderwijs krijgen.
Meetellen van onderwijstijd: de mogelijkheden dat leerlingen op verschillende typen
scholen onderwijs volgen zijn uitgebreid. Een leerling in een reguliere school kan een deel
van het onderwijsprogramma volgen op een andere school, bijvoorbeeld een school voor
speciaal basisonderwijs of een school voor (voortgezet) speciaal onderwijs. Een leerling
uit het speciaal (voortgezet) onderwijs kan een deel van het onderwijsprogramma op een
reguliere school volgen (symbiose). De school van herkomst en de ontvangende school
moeten daar duidelijke afspraken over maken, inclusief de financiën, zodat ook voor
ouders en de Inspectie duidelijkheid ontstaat. Een leerling mag niet langer dan drie
aangesloten maanden volledig onderwijs volgen op een school waar hij of zij niet is
ingeschreven.
Ontwikkelingsperspectiefplan (opp)
Het opp bestaat uit twee delen: een handelingsdeel en een uitstroomperspectief. Ouders
kregen instemmingsrecht op het handelingsdeel van het opp.
In de wet is explicieter opgenomen dat scholen voor speciaal basisonderwijs verplicht zijn
om voor alle leerlingen een opp vast te stellen.
OPDC in het primair onderwijs
Het werd mogelijk om ook voor leerlingen in het primair onderwijs een orthopedagogisch
didactisch centrum (OPDC) op te richten waar leerlingen tijdelijk kunnen verblijven. Voor
leerlingen in het voortgezet onderwijs kon dat al eerder.135 Voor leerlingen die tijdelijk in
een OPDC verblijven, moeten scholen in BRON registreren welke periode de leerling in
welk OPDC is ondergebracht. Het OPDC moet aan een aantal voorwaarden voldoen om de
kwaliteit te borgen. Die voorwaarden zijn voor het primair en voortgezet onderwijs
nagenoeg gelijk. Een verschil is de maximale verblijfsduur: voor leerlingen in het
voortgezet onderwijs is de maximale duur twee jaar, voor leerlingen in het primair
onderwijs is het maximum een half jaar met de mogelijkheid het verblijf nog één keer met
een half jaar te verlengen. Een leerling die onderwijs volgt op een OPDC blijft ingeschreven
op een reguliere school, het bestuur van die school moet er voor zorgen dat er een
ontwikkelingsperspectiefplan (opp) voor die leerling wordt gemaakt. De Inspectie van het
Onderwijs houdt toezicht op de manier waarop het samenwerkingsverband ervoor zorgt
dat de kwaliteit van het onderwijs binnen een OPDC is geborgd.
54

Tegenspraak: medezeggenschap en geschillen
De positie van de ondersteuningsplanraad (opr) van het samenwerkingsverband is
versterkt. De opr heeft instemmingsbevoegdheid gekregen op de faciliteitenregeling voor
de ondersteuningsplanraad. En de opr heeft adviesrecht gekregen op de
competentieprofielen van de toezicthouders.
Ouders van leerlingen op cluster 1 en cluster 2 scholen kunnen geschillen over toelating
nu ook voorleggen aan de geschillencommissie passend onderwijs.
Toelaatbaarheidsverklaringen (tlv’s)
In de Wet passend onderwijs is opgenomen dat toelaatbaarheidsverklaringen (tlv’s) voor
leerlingen maximaal een half jaar geldig zijn. De verwachting was dat het stellen van een
maximale termijn tijdelijke plaatsingen in het speciaal onderwijs en terugplaatsingen naar
het reguliere onderwijs zou stimuleren. Voor sommige leerlingen is echter al snel duidelijk
dat een plaats in het speciaal onderwijs permanent zal zijn. Voor leerlingen met zogeheten
‘stabiele kenmerken’ kan nu ook een tlv voor de hele schoolperiode worden afgegeven.
Toelatingsrecht mbo
Studenten die aan de wettelijke eisen voldoen wat betreft hun vooropleiding, hebben het
recht te worden toegelaten tot de opleiding van hun eerste voorkeur. Een inschatting
(door de opleiding) dat een student als gevolg van een ondersteuningsbehoefte of
beperking moeilijk zal kunnen voldoen aan de eisen van de beroepspraktijkvorming,
moeilijk een stage-plaats zal kunnen vinden en/of moeilijk een baan vindt na de opleiding,
mag geen rol spelen. Studenten moeten zich dan wel vóór 1 april hebben aangemeld en
ook deel hebben genomen aan verplichte voorlichtingsactiviteiten van de opleiding. Bij
een beperkt aantal opleidingen, bijvoorbeeld in de kunsten, mogen aanvullende eisen
worden gesteld. Als een opleiding meer aanmeldingen dan plaatsen heeft, hoeft de
opleiding niet alle studenten aan te nemen, maar de selectie moet dan wel voor alle
geïnteresseerde studenten dezelfde zijn.
Beleidswijzigingen in voorbereiding (d.d. September 2019)
Een aantal wijzigingen is aan het einde van de onderzoeksperiode - zomer 2019 - al wel
aangekondigd maar nog niet doorgevoerd. De volgende wijzigingen zijn in voorbereiding:
Aanvraagformulier emb-leerlingen
De Minister ontwikkelt - samen met het veld - een uniform aanvraagformulier voor
leerlingen met ernstige meervoudige beperkingen, die zowel een beroep doen op extra
ondersteuning voor onderwijs als zorg (Wet langdurige zorg). Scholen en
samenwerkingsverbanden kunnen dat formulier gebruiken om aanvragen voor
ondersteuning eenduidiger en efficiënter te laten verlopen.
AVG (Privacywet)
Om op lokaal niveau adequaat samen te werken, is het vaak nodig gegevens uit te
wisselen tussen betrokken organisaties. De Algemene Verordening Gegevensbescherming
(AVG of Privacywet) heeft het uitwisselen van gegevens bemoeilijkt. De Minister werkt samen met andere bewindslieden - aan een oplossing.
55

Inspectie
Het waarderingskader dat de Inspectie gebruikt voor het toezicht op
samenwerkingsverbanden passend onderwijs wordt herzien. De Inspectie ontwikkelt een
indicator voor de reservepositie van samenwerkingsverbanden.
Medezeggenschap
De Minister werkt aan een wetswijziging om de medezeggenschap op scholen te
versterken. De medezeggenschapsraad krijgt instemmingsrecht op hoofdlijnen van de
begroting van scholen. Op eenzelfde manier krijgen ondersteuningsplanraden dan
instemmingsrecht op hoofdlijnen van de begroting van het samenwerkingsverband.
Particulier onderwijs
De Minister werkt aan een conceptwetsvoorstel om mogelijk te maken dat leerlingen met
complexe psychische of lichamelijke problematiek voor maximaal één jaar, en op kosten
van het samenwerkingsverband, particulier onderwijs kunnen volgen.136
Schoolondersteuningsprofiel
De Minister werkt aan een wetsvoorstel waarbij het schoolondersteuningsprofiel niet eens
per vier jaar, maar ieder jaar moet worden vastgesteld. De medezeggenschapsraad heeft
adviesrecht op het schoolondersteuningsprofiel.

56

Noten en Referenties

1

2

3

4

5
6
7

8

9

10

11
12

13

14
15

16

17

18

19

20

21

22

23

24

25

26

Waslander, S. (2017). Passend onderwijs in pers en politiek. Deel I. Tilburg: TIAS School for Business and
Society.
Ledoux, G. (2012). Ex-ante evaluatie Passend onderwijs. Studie in opdracht van de ECPO. Amsterdam:
Kohnstamm Instituut; Ledoux, G. (2014). Impact van de Commissie Dijsselbloem op het beleid ten aanzien
van Passend onderwijs. Amsterdam: Kohnstamm Instituut.
Zie ook Ledoux, G. (2014). Impact van de Commissie Dijsselbloem op het beleid ten aanzien van Passend
onderwijs. Amsterdam: Kohnstamm Instituut.
Beleidsnotitie Governance: ruimte geven, verantwoording vragen en van elkaar leren. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2004-2005, 30183 nr. 1.
Sinds 1996 krijgen schoolbesturen voor voortgezet onderwijs bekostigd via een lumpsum.
Vanaf 2006 krijgen scholen voor primair onderwijs bekostigd via een lumpsum.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2005). Notitie vernieuwing van de zorgstructuren in het
funderend onderwijs. Den Haag: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
Ledoux, G. (2012). Ex-ante evaluatie Passend onderwijs. Studie in opdracht van de ECPO. Amsterdam:
Kohnstamm Instituut.
Ledoux, G. (2012). Ex-ante evaluatie Passend onderwijs. Studie in opdracht van de ECPO. Amsterdam:
Kohnstamm Instituut.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2009). Kamerbrief 17 december 2009. Heroverweging
passend onderwijs. Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 31497 nr. 19.
Deze wijze van verdeling staat bekend als verevening.
Commissie parlementair onderzoek onderwijsvernieuwingen (2008). Tijd voor onderwijs. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2007-2008, 31007 nr 6.
De Eerste Kamer stemt op 9 oktober 2012 voor het wetsvoorstel: VVD, PvdA, CDA, PVV, GL, CU en SGP
stemmen voor; samen 59 zetels.
Rittel, H.W.J. & Webber, M.M. (1973). Dilemmas in a general theory of planning. Policy Sciences, 4, 155-169.
Head, B. & Alford, J. (2015). Wicked problems: implications for public policy and management.
Administration & Society, 47 (6): 711-739.
Noordegraaf, M., Douglas, S., Geuijen, K. & Steen, M. van der (2019). Weaknesses of wickedness: a critical
perspective on wickedness theory. Policy and Society, 38 (2): 278 - 297.
Head, B. & Alford, J. (2015). Wicked problems: implications for public policy and management.
Administration & Society, 47 (6): 711-739; Termeer, C.J.A.M., Dewulf, A. & Biesbroek, R. (2019). A critical
assessment of the wicked problem concept: relevance and usefulness for policy science and practice.
Policy and Society, 38 (2): 167 - 179.
Memorie van Toelichting bij de wijziging van enkele onderwijswetten in verband met een herziening van de
organisatie en financiering van de ondersteuning van leerlingen in het basisonderwijs, speciaal en
voortgezet speciaal onderwijs, voortgezet onderwijs en beroepsonderwijs. Tweede Kamer, vergaderjaar
2011-2012, 33106 nr 3.
Peschar, J.L. & Meijer, C.J.W. (1997). WSNS op weg. De evaluatie van het ‘Weer Samen Naar School’ beleid.
Groningen: Wolters-Noordhoff.
Termeer, C.M.A.M, Dewulf, A. & Biesbroek, R. (2019). A critical assessment of the wicked problem concept:
relevance and usefulness for policy science and practice. Policy and Society, 38 (2): 167 - 179.
Head, B., Alford, J. (2015). Wicked problems: implications for public policy and management.
Administration & Society, 47 (6): 711-739.
Alford, J. & Head, B. (2017). Wicked and less wicked problems: a typology and a contingency framework.
Policy and Society, 36 (3): 397 - 413.
Noordegraaf, M., Douglas, S., Geuijen, K. & Steen, M. van der (2019). Weaknesses of wickedness: a critical
perspective on wickedness theory. Policy and Society, 38 (2): 278 - 297.
Daviter, F. (2017). Coping, taming or solving: alternative approaches to the governance of wicked
problems, Policy Studies, 38 (6):
O.a. Callaghan, K. & Schnell, F. (2001). Assessing the democratic debate: how the news media frame elite
policy discourse. Political Communication, 18: 183-212.
Ledoux (2012). Ex-ante evaluatie Passend onderwijs. Studie in opdracht van de ECPO. Amsterdam:
Kohnstamm Instituut; Memorie van Toelichting (2011) Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 33 106 nr. 3

57

27
28
29

30

31

32

33

34

35

36

37
38

39
40

41

42

43
44
45

46

47
48
49

50

51

52
53

ECPO (2010). Op weg naar passend onderwijs 2. Voortgang 2009/2010. Den Haag: ECPO.
ECPO (2011). Op weg naar passend onderwijs 3. Ervaringen en lessen voor de toekomst. Den Haag: ECPO.
ECPO (2009). Op weg naar passend onderwijs. Den Haag: ECPO; ECPO (2010). Op weg naar passend
onderwijs 2. Voortgang 2009/2010. Den Haag: ECPO; ECPO (2011). Op weg naar passend onderwijs 3.
Ervaringen en lessen voor de toekomst. Den Haag: ECPO; ECPO (2011). Aanbevelingen bij het wetsvoorstel
passend onderwijs. Den Haag: ECPO.
Behandeling van het wetsvoorstel passend onderwijs, Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, h-tk20112012-59-20 op 6 maart 2012; en h-tk-20112012-61-4 en h-tk-20112012-61-8 op 8 maart 2012.
Ledoux, G. (2012). Ex-ante evaluatie Passend onderwijs. Studie in opdracht van de ECPO. Amsterdam:
Kohnstamm Instituut; Memorie van Toelichting (2011) Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 33106 nr. 3;
Behandeling van het wetsvoorstel passend onderwijs in de Tweede Kamer op 6 en 8 maart 2012.
Waslander, S. & Weide, M. van der (2009). Politiek, pers en praktijk. Over de context waarbinnen vo-scholen
innoveren. Utrecht: VO-Project Innovatie; Waslander, S., Weide, M. van der & Pater, C. (2011). Het debat over
onderwijskwaliteit. Politiek, pers en praktijk deel II. Utrecht: VO Project Innovatie.
Zie bijvoorbeeld Cohen, J.L. (2010). Teachers in the news: a critical analysis of one US newspaper’s
discouse on education, 2006-2007. Discourse: Studies in the Cultural Politics of Education 31(1): 105-119;
Robert, S.A. (2012). (En)gendering responsibility: a critical news analysis of Argentina’s education reform,
2001-2002. Discourse: Studies in the Cultural Politics of Education 33(4): 485-498.
Geen beleidsdoelen konden worden toegekend aan: N=318 (30,4%) parlementaire documenten; N=299
(37,8%) krantenartikelen en N=7 (6,5%) uitzendingen op radio en tv.
Geen trefwoorden konden worden toegekend aan: N=81 (8%) parlementaire documenten; N=43 (5%)
krantenartikelen.
Zie voor een uitvoeriger beschrijving Waslander, S. (2017). Passend onderwijs in pers en politiek. Deel I.
Tilburg: TIAS School for Business and Society. In het bijzonder § 6.1
N=19 van N=791 krantenartikelen.
Op 12 augusuts 2014 in NRC; op 16 augustus 2014 in Trouw; op 28 augustus 2014 in het Algemeen Dagblad,
op 2 september 2014 in de Telegraaf; op 19 september 2014 in het Algemeen Dagblad, op 3 september
2015 in het Algemeen Dagblad en op 14 oktober 2015 in Trouw.
N=2 van N=107 uitzendingen.
Gedurende de eerste drie schooljaren komen samenwerkingsverbanden circa N=30 maal per jaar in de
pers; in schooljaar 2016/17 is dat aantal N=93; in het jaar 2017/2018 is dat aantal weer ongeveer N=30, en
in 2018/19 circa N=50.
Een uitzondering hierop vormt het Reformatorisch Dagblad, waarin ook regelmatig wordt geschreven over
de landelijk opererende samenwerkingsverbanden voor reformatorisch onderwijs.
De term ondersteuningsbehoefte komt in totaal 15 maal voor in krantenartikelen; de term zorgleerling 190
maal.
N=2 voor doorzettingsmacht; N=1 voor ontwikkelingsperspectief in krantenartikelen.
In totaal zijn voor dit onderdeel N=48 fragmenten geanalyseerd.
Zie ook Waslander, S. (2017). Passend onderwijs in pers en politiek. Deel I. Tilburg: TIAS School for Business
and Society.
Bijvoorbeeld: “Passend onderwijs blijkt toch niet altijd te passen” in het Algemeen Dagblad op 11
december 2014; “Kind met beperking dreigt buiten de boot te vallen” in Trouw op 5 maart 2015; “Kritiek op
passend onderwijs blijft” in het Reformatorisch Dagblad op 8 september 2015; “Dit is schadelijk voor
kinderen” in de Volkskrant op 3 februari 2016.
Uitzending op 26 november 2017 van Debat radio, in het onderdeel ‘kwesties’.
NOS 8-uur journaal op 28 mei 2018.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2018). Kamerbrief 13e Voortgangsrapportage
passend onderwijs, 25 juni 2018. Tweede Kamer, vergaderjaar 2017-2018, 31497 nr. 262.
Aantal krantenartikelen waarin passend onderwijs in relatie wordt gebracht met het tekort aan leraren:
2016/17 N=7; 2017/18 N=21 en 2018/19 N=28.
Zie ingezonden brieven op 6 maart 2015 in Trouw; op 12 juni 2015 en 3 september in verschillende kranten;
op 25 juni 2016 in het Algemeen Dagblad.
Ingezonden brief Algemeen Dagblad 25 juni 2016
Petra Vissers en Laura van Baars in Trouw op 1 juli 2017.

58

54

55
56

57
58
59
60
61
62
63

64
65
66
67

68
69
70
71

72

73
74
75
76

77

78

79
80

81

82

83

84
85
86
87
88

Aldus lerares Frans (vavo) Charlotte Goulmy in een interview naar aanleiding van de Staat van het
Onderwijs, opgetekend door Maarten Huygen in NRC op 12 april 2018; zie ook Amber Dujardin in Trouw op
1 november 2018, met voorbeelden van klassen waarin de helft van de leerlingen een ‘aparte
gebruiksaanwijzing’ heeft.
o.a. Kim van Strien in de Volkskrant op 11 oktober 2016; ingezonden brief in de Volkskrant op 12 april 2017.
Bijvoorbeeld: “Terecht weer beroering in het onderwijs” in Trouw op 24 januari 2019; “Protest uit 40.000
kelen in de Haagse modder” in het Algmeen Dagblad op 16 maart 2019; ‘Passend onderwijs frustreert
leraren” in De Telegraaf op 31 januari 2019.
Naomi Smits in Trouw op 6 februari 2019; Maarten Huygen in NRC op 26 maart 2019
Ingezonden brief in Trouw op 13 december 2018.
Opiniebijdrage in Reformatorisch Dagblad op 5 juni 2018.
Rik Kuiper en Pieter Hotse Smits in de Volksrkant op 8 juni 2017; Amber Dujardin op 8 juni 2017 in Trouw.
Achtergrondreportage Mirjam Remie in NRC op 30 juli 2018.
Achtergrondreportage in de Telegraaf op 10 juli 2019.
Kaya Bouma in de Volkskrant op 15 april 2018; Ingezonden brief in Reformatorisch Dagblad op 27 april
2018; Arianne Mantel in de Telegraaf op 13 maart 2019.
Opiniebijdrage Algemeen Dagblad op 10 november 2018.
Column Naomi Smits in Trouw op 6 februari 2019.
Meer, J. van der (2016). De bomen en het bos. Leraren en ouders over passend onderwijs. Amsterdam.
Jaarlijks worden gemiddeld circa 400 kamervragen op het terrein van het Ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen gesteld. Parlementair jaar 2016/17 is daarop een uitzondering (circa 300
kamervragen) als gevolg van de verkiezingen.
N=112 van in totaal N=1045 documenten.
N=15; Dat is 13% van de documenten waarin aandacht wordt besteed aan het mbo.
Eerste Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 30414, nr. 10.
Behandeling van het wetsvoorstel passend onderwijs in de Eerste Kamer, vergaderjaar 2012-2013, h-ek20122013-2-10.
Verslag schriftelijk overleg over vaststelling van de begroting van het Ministerie van OCW voor het jaar
2017; Eerste Kamer, vergaderjaar 2016-2017, 34 550 VIII F.
Het aantal handelingen in de Eerste Kamer gedurende de bestudeerde vijf jaar bedraagt N=12.
Algemeen politieke beschouwingen in de Eerste Kamer, 2015.
Verslag van een schriftelijk overleg 7 november 2017, kst-34732-B.
In de loop der jaren neemt het aantal bijlagen toe: de 7e voortgangsrapportage (juni 2015) had 8 bijlagen,
de 14e voortgangsrapportage (juni 2019) had er 28.
Minister voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (MOCW); Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en
Media (MBVOM); de Minister voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport (MVWS); de Minister voor
Rechtsbescherming; de Minister en Staatssecretaris voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid (MSZW en
Stas SZW); en de Minister voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (MBZK).
Algemene Rekenkamer (2017). Resultaten verantwoordingsonderzoek 2016. Ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap (VIII). Rapport bij het jaarverslag. Den Haag: Algemene Rekenkamer (p. 5).
Aanbieding verantwoordingsstukken over 2016. Tweede Kamer, vergaderjaar 2016-2017, TK76-3.
Inspectie van het onderwijs (2017). Financiële staat van het onderwijs. De Meern: Inspectie van het
onderwijs.
Bierkens, I.C. & Zoontjens, P.J.J. (2018). De zorgplicht in passend onderwijs en de juridische handhaving
daarvan. Amsterdam: Kohnstamm Instituut.
Advies Raad van State en nader rapport. Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 33 106 nr. 4; Memorie van
Toelichting (2011). Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 33106 nr. 3.
ECPO (2009). Op weg naar passend onderwijs. Den Haag: ECPO; ECPO (2010). Op weg naar passend
onderwijs 2. Voortgang 2009/2010. Den Haag: ECPO; ECPO (2011). Op weg naar passend onderwijs 3.
Ervaringen en lessen voor de toekomst. Den Haag: ECPO; ECPO (2011). Aanbevelingen bij het wetsvoorstel
passend onderwijs. Den Haag: ECPO.
Memorie van Toelichting (2011). Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 33106 nr. 3
PO-Raad, Vo-Raad, AOC Raad, MBO Raad (2013). Referentiekader Passend onderwijs. p. 3
PO-Raad, Vo-Raad, AOC Raad, MBO Raad (2013). Referentiekader Passend onderwijs. p. 21
PO-Raad, Vo-Raad, AOC Raad, MBO Raad (2013). Referentiekader Passend onderwijs. p. 24.
Motie van de leden Siderius en Voordewind over een plan tegen de bureaucratie van het passend
onderwijs, Tweede Kamer, vergaderjaar 2014-2015, 31497 nr. 172. Ingediend op 6 juli 2015.

59

Motie van het lid Siderius over uniforme formulieren, toelaatbaarheidsverklaringen en procedures,
Tweede Kamer, vergaderjaar 2016-2017, 34446 nr. 9; Motie van het lid Ypma over een format voor
uniformering van een deel van het Ontwikkelingsperspectief, Tweede Kamer, vergaderjaar 2015-2016,
31497 nr. 217; Motie van de leden Westerveld en Kwint over standaardformulieren en procedures, Tweede
Kamer, vergaderjaar 2017-2018, 31497 nr. 271.
90
Verslag van een Algemeen Overleg, gevoerd op 5 juli 2017, Tweede Kamer, vergaderjaar 2016-2017, 31497,
nr. 257.
91
Verslag van een Algemeen Overleg, gevoerd op 5 juli 2017, Tweede Kamer, vergaderjaar 2016-2017, 31497,
nr. 257.
92
Initiatiefnota van het lid Van den Hul over “Gelijke kansen, een leven lang”. Tweede Kamer, vergaderjaar
2018-2019, 35162, nr. 3.
93
Motie van de leden Grashoff en Siderius over een landelijke norm voor basisondersteuning, Tweede
Kamer, vergaderjaar 2016-2017, 31497 nr. 225 ingediend op 27 december 2016; Motie van de leden
Westerveld en Kwint over een landelijke norm voor basisondersteuning, Tweede Kamer, vergaderjaar
2016-2017, 31497 nr. 249 ingediend op 7 juli 2017; Motie van de leden Kwint en Westerveld over een
landelijke norm voor basisondersteuning, Tweede Kamer, vergaderjaar 31497 nr. 277 ingediend op 3 juli
2018.
94
Gewijzigde motie van het lid Kwint c.s. over de formulering van een landelijke norm voor
basisondersteuning per schoollocatie, Tweede Kamer, vergaderjaar 2018-2019, 31497 nr. 328.
95
Heim, M. & Weijers, S. (2018). Basisondersteuning in passend onderwijs. Verschillen tussen scholen en
samenwerkingsverbanden en de (on)wenselijkheid van een landelijke norm voor basisondersteuning.
Amsterdam/Utrecht: Kohnstamm Instituut/Oberon; Ledoux, G., Weijers, D., Wijers, S., Exalte, R, & Smeets,
E. (2018). Basisondersteuning in passend onderwijs deel 2. Verschillen tussen scholen en
samenwerkingsverbanden in de praktijk. Amsterdam: Kohnstamm Instituut.
96
Brief Passend onderwijs, Tweede Kamer, vergaderjaar 2018-2019, 31497 nr. 310. Met bijlagen.
97
Ledoux, G. (2012). Ex-ante evaluatie Passend onderwijs. Studie in opdracht van de ECPO. Amsterdam:
Kohnstamm Instituut.
98
Evaluatie en adviescommissie passend onderwijs (ECPO) (2010). Verevening als verdeelmodel bij de
bekostiging van speciale onderwijszorg. Den Haag: ECPO.
99
Motie van het lid Siderius over per direct stoppen met de vereveningssystematiek binnen het passend
onderwijs. Tweede Kamer, vergaderjaar 2015-2016, 31497 nr. 181. Ingediend op 6 november 2015.
100
Zie Verslag van een algemeen overleg passend onderwijs, Tweede Kamer, vergaderjaar 2016-2017, 31497
nr. 240.
101
Motie van de leden Bruins en Ypma over een passende plek voor kinderen leidend laten zijn, Tweede
Kamer, vergaderjaar 2016-2017, 31497 nr. 234. De motie werd ondersteund door de voltallige oppositie ten
tijde van het minderheidskabinet Rutte II.
102
Gewijzigde motie van het lid Rog over maatwerkoplossingen voor samenwerkingsverbanden met een
krimpend budget, Tweede Kamer, vergaderjaar 2016-2017, 31497 nr. 239.
103
De motie krijgt instemming van SP, PvdD, PvdA, GL, 50PLUS, Klein, Kuzu/Ozturk, Monasch, CU, CDA en PVV.
Het Kabinet wordt op dat moment gevormd door VVD en PvdA.
104
Elfde voortgangsrapportage passend onderwijs, Tweede Kamer, vergaderjaar 2016-2017, 31497 nr. 242.
105
Algemene Rekenkamer (2017). Resultaten verantwoordingsonderzoek 2016. Ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap (VIII). Rapport bij het jaarverslag. Den Haag: Algemene Rekenkamer.
106
Reactie van de Staatssecretaris op het rapport van Algemene Rekenkamer (2017). Resultaten
verantwoordingsonderzoek 2016. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (VIII). Rapport bij het
jaarverslag. Den Haag: Algemene Rekenkamer.
107
Motie 34725-VIII 13 werd aangenomen, ingestemd hebben SP, GL, PvdD, DENK, 50PLUS, D66, VVD, PVV, FvD
108
Motie 34725-VIII 11, werd aangenomen, ingestemd hebben PvdA, GL, PvdD, DENK, 50PLUS, D66, VVD, PVV,
FvD
109
Regeerakkoord 2017-2021. Vertrouwen in de toekomst. VVD, CDA, D66 en ChristenUnie. 10 oktober 2017.
110
Motie van het lid Westerveld c.s. over de maximale financiële reserves van samenwerkingsverbanden,
Tweede Kamer, vergaderjaar 2017-2018, 31497 nr. 270. Deze motie (van GroenLinks, SP en PvdA) werd
verworpen.
111
Motie van het lid Rog over een maximale norm voor de reservepositie van samenwerkingsverbanden,
Tweede Kamer, vergaderjaar 2017-2018, 31497 nr. 276. Deze motie is niet in stemming gebracht.
112
Gewijzigde motie van het lid Van Meenen over een plan voor samenwerkingsverbanden die het
schoolmodel hanteren, Tweede Kamer, vergaderjaar 2017-2018, 31497 nr. 280.
89

60

Bijlage bij de dertiende voortgangsrapportage passend onderwijs, Tweede Kamer, vergaderjaar 2018-2019,
31497 nr. 310.
114
Motie van het lid Westerveld c.s. over een onderzoek naar schrappen van de wettelijke verplichting van
samenwerkingsverbanden, Tweede Kamer, vergaderjaar 2018-2019, 31497 nr. 320.
115
Motie van de leden Van Meenen en Rog over inzetten van reserves van samenwerkingsverbanden, Tweede
Kamer, vergaderjaar 2018-2019, 31497 nr. 326.
116
Motie van het lid Rog over het onafhankelijke toezicht op de samenwerkingsverbanden, Tweede Kamer,
vergaderjaar 2016-2017, 31497 nr. 251; Motie van de leden Westerveld en Van Meenen over de kosten van
samenwerkingsverbanden, Tweede Kamer, vergaderjaar 2018-2019, 31497 nr. 318.
117
Tweede Kamer, vergaderjaar 2016-2017, 34 725 VIII, nr. 12, motie ingediend door Becker, Van den Hul en
Westerveld.
118
Motie van de Kamerleden Westerveld en Van Meenen inzake kosten van samenwerkingsverbanden,
Tweede Kamer, vergaderjaar 2018-2019, 31497 nr. 318; Motie van de Kamerleden Van Meenen en Rog
inzake het inzetten van reserves van samenwerkingsverbanden, Tweede Kamer, vergaderjaar 2018-2019,
31497 nr. 326.
119
Tweede Kamer, vergaderjaar 2018-2019, 31 497, nr. 287, motie ingediend door Westerveld, Van den Hul en
Kwint, op 12 februari 2019; Nagenoeg dezelfde motie is ingediend op 4 juli 2019 onder nummer 320. Beide
moties werden verworpen.
120
Zie Waslander, S. (2017). Passend onderwijs in pers en politiek. Deel I. Tilburg: TIAS School for Business and
Society.
121
Waslander, S. (2018). Passend onderwijs als ‘kruipend concept’. De Nieuwe Meso, nr 3, p. 14-15.
122
Raad van State (2016). Vierde periodieke beschouwing interbestuurlijke verhoudingen na de decentralisaties
in het sociale en fysieke domein. Bijlage bij Tweede Kamer 2016-2017 34 550-VII, nr 12.
123
Onderwijsraad (2017). De leerling centraal? Den Haag: Onderwijsraad.
124
Dit verschijnsel staat bekend als ‘revolution of rising expectations’ en is ontleend aan Alexis de Toqueville.
125
King, G. (2011). Ensuring the data-rich future of the social sciences. Science 331, no. 6018: 719-721; Askita,
N. & Zimmerman, K.F. (2015). The internet as a data source for advancement in social sciences. Working
Paper Series des Rates für Sozial- und Wirtschaftsdaten, No. 248; Zeitzoff, Th., Kelly, J. & Lotan, G. (2015).
Using social media to measure foreign policy dynamics: An empirical analysis of the Iranian-Israeli
confrontation (2012-13). Journal of Peace Research 52 (3) 368 – 383.
126
Burnap, P., Rana, O, Wiliams, M., Housley, W., Edwards, A., Morgan, J, Sloan, L. & Conejero, J. (2015).
COSMOS: Towards an integrated and scalable service for analysing social media on demand. International
Journal of Parallel, Emergent and Distributed Systems. 30 (2) 80-100; Johannink, R.H., Gorissen, I. & Van As,
N.K. (2013). Sociale media: factor van invloed op onrustsituaties? In opdracht van Politie & Wetenschap.
Houten: VDMMP; Zeitzoff, Th. (2011). Using social media to measure conflict dynamics. An application to
the 2008-2009 Gaza conflict. The Journal of Conflict Resolution, 55 (6) 938 – 969.
127
Ripberger, J.T. (2011). Capturing curiosity: using ineternet search trends to measure public attentiveness.
Policy Studies Journal 39 (2) 239 – 259; Rui, H. & Whinston, A. (2012). Information or attentino? An empirical
study of user contribution on Twitter. Information Systems and e-Business management 10 (3) 309-324.
128
Zie Waslander, S. (2017). Passend onderwijs in pers en politiek. Deel I. Tilburg: TIAS School for Business and
Society.
129
Zie Waslander, S. (2017). Passend onderwijs in pers en politiek. Deel I. Tilburg: TIAS School for Business and
Society.
130
Brief van de Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media (2017). 11e Voortgangsrapportage
passend onderwijs. Tweede Kamer, vergaderjaar 2016-2017, 31 497, nr. 242.
131
Brief van de Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media (2019). 13e Voortgangsrapportage
passend onderwijs. Tweede Kamer, vergaderjaar 2018-2019, 31 497, nr. 310.
132
Samenwerkingsverbanden die voor - verschillende varianten van - opting out kiezen worden gevolgd door
onderzoek, zie Weijers, S., Walraven, M., Damstra, G., Roelofs, M., Meijs, M. van der, Voncken, E. & Heim, M.
(2016). Op weg naar nieuw beleid lwoo. Voortgangsonderzoek naar opting out lwoo.
Utrecht/Nijmegen/Amsterdam: Oberon/KBA Nijmegen/Kohnstamm Instituut; Weijers, S. & Heim, M. (2017).
Verder met nieuw beleid lwoo. Tweede rapportage van het voortgangsonderzoek naar opting out lwoo.
Utrecht: Oberon; Weijers, S., Roelofs, M., Kieft, M., Exalto, R. & Suijkerbuijk, A. (2019). Drie jaar ervaring met
nieuw beleid lwoo. Eindrapportage van het voortgangsonderzoek naar opting out lwoo. Utrecht/Nijmegen:
Oberon/KBA Nijmegen.
133
Brief van de Ministers van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, en voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en
Media (2019). Passend onderwijs & Jeugdzorg, Tweede Kamer, vergaderjaar 2019-2020, 31497 nr 334.
113

61

Memorie van Toelichting op Variawet passend onderwijs en kwaliteit (v)so. Tweede Kamer, vergaderjaar
2013-2014, 34 022, nr. 3.
135
Memorie van Toelichting op Variawet passend onderwijs en kwaliteit (v)so. Tweede Kamer, vergaderjaar
2013-2014, 34 022, nr. 3.
136
Zie ook Onderwijsraad (2019). Briefadvies over uitbesteding van bekostiging aan particulier onderwijs. Den
Haag: Onderwijsraad.
134

62