Stelselrapportage

hoger onderwijs
2016-2023

Colofon

Marieke de Visser, Anja van den Broek en Wouter van Casteren

Frans Kaiser en Renze Kolster

Bianca Leest
© Oktober 2023 ResearchNed Nijmegen in opdracht van Ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap Alle rechten voorbehouden. Het is niet geoorloofd gegevens uit
dit rapport te gebruiken in publicaties zonder nauwkeurige bronvermelding. ResearchNed
werkt conform de kwaliteitsnormen NEN-EN-ISO 9001:2015 voor kwaliteitsmanagement­
systemen, NEN-ISO 20252:2019 voor markt-, opinie- en maatschappelijk onderzoek en
NEN-ISO 27001:2017 voor informatiebeveiliging

Inhoudsopgave
1. Inleiding
5
1.1 Achtergrond
5
1.1.1 Strategische Evaluatie Agenda
5
1.1.2	Aard van hogeronderwijsbeleid: stelselsturing en gerichte impulsen6
1.2	Uitwerking onderzoeksdoelen en uitgangspunten
7
2.	Aanpak van het onderzoek
2.1 Stap 1: Opstellen analysekader
2.1.1	Identificeren en ordenen doelen, subdoelen, instrumenten,
indicatoren en definities
2.1.2 Eerste inventarisatie relevante beleidsmaatregelen
2.1.3 Toetsen voorlopige analysekaders
2.2	Stap 2: Verzamelen en beoordelen van bestaande informatie
2.2.1 Inventariseren van bronnen
2.2.2 Beoordeling informatie
2.3	Stap 3: Ordenen en consolideren van de informatie
2.4 Stap 4: Integreren en analyseren
2.5 Stap 5: Rapporteren
2.6 Tot slot

8
8
8
9
9
10
10
11
11
11
12
12

3.	Toegankelijkheid en kansengelijkheid
3.1 Definitie, doelen en subdoelen
3.2 Beleidsontwikkeling en beleidsinstrumenten 
3.3	Uitkomsten van het gevoerde beleid en stand van zaken indicatoren
3.3.1 Wegnemen van financiële drempels
3.3.2 Faciliteren van een goede en weloverwogen studiekeuze
3.3.3	Waarborgen van een goede doorstroom van toeleverend
onderwijs naar hoger onderwijs
3.3.4 Eerlijke selectie bij opleidingen met capaciteitsbeperking
3.3.5 Wegnemen van obstakels tijdens de studie
3.3.6 Aandacht voor de mentale gezondheid voor alle studenten
3.4 Doeltreffendheid van het gevoerde beleid
3.5 Aandachtspunten voor de toekomst 

13
13
15
19
19
21

4.	Kwaliteit van het onderwijs
4.1 Definitie, doelen en subdoelen
4.2 Beleidsontwikkeling en beleidsinstrumenten
4.3	Uitkomsten van het gevoerde beleid en stand van zaken indicatoren
4.3.1	De overheid biedt instellingen de randvoorwaarden om goed
onderwijs te verzorgen
4.3.2 De overheid borgt de basiskwaliteit van het hoger onderwijs
4.3.3	De overheid stimuleert onderwijskwaliteit en speelt in op
maatschappelijke ontwikkelingen
4.4 Doeltreffendheid van het gevoerde beleid 
4.5 Aandachtspunten voor de toekomst 

36
36
38
41

5.	Doelmatigheid van het hoger­onder­wijs­stelsel
5.1 Definitie, doelen en subdoelen
5.2 Beleidsontwikkeling en beleidsinstrumenten 
5.3	Uitkomsten van het gevoerde beleid en stand van zaken indicatoren
5.3.1 Doelmatigheid van onderwijsaanbod

52
52
53
58
58

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

23
26
28
31
33
35

41
42
44
49
51

3

5.4
5.5

5.3.2 Financiële doelmatigheid
5.3.3 Doelmatigheid van studieloopbanen
Doeltreffendheid van het gevoerde beleid 
Aandachtspunten voor de toekomst

61
65
68
69

6.	Aansluiting onderwijs en arbeidsmarkt
70
6.1 Definitie, doelen en subdoelen
70
6.2 Beleidsontwikkeling en beleidsinstrumenten 
71
6.3	Uitkomsten van het gevoerde beleid en stand van zaken indicatoren
75
6.3.1	Aansluiting van het opleidingsaanbod op de behoeften van
de arbeidsmarkt75
6.3.2 Aansluiting van studiekeuzes op de arbeidsmarktvraag
80
6.3.3 Stimuleren Leven Lang Ontwikkelen en flexibilisering
82
6.4 Doeltreffendheid van het gevoerde beleid 
84
6.5 Aandachtspunten voor de toekomst 
85
7. Internationalisering
7.1 Definitie, doel en subdoelen 
7.2 Beleidsontwikkeling en beleidsinstrumenten
7.3	Uitkomsten van het gevoerde beleid en stand van zaken indicatoren
7.3.1 Inkomende studentmobiliteit
7.3.2 Uitgaande studentmobiliteit
7.3.3 Internationalisation at home
7.3.4 Voertaal van opleidingen
7.3.5 Stayrate buitenlandse studenten
7.3.6 Stafmobiliteit
7.4 Doeltreffendheid van gevoerde beleid
7.5 Aandachtspunten voor de toekomst

87
87
88
93
93
95
97
98
100
100
102
103

8. Governance
8.1 Definitie, doelen en subdoelen
8.2 Beleidsontwikkeling en beleidsinstrumenten 
8.3	Uitkomsten van het gevoerde beleid en stand van zaken indicatoren
8.4 Doeltreffendheid van het gevoerde beleid 
8.5 Aandachtspunten voor de toekomst 

104
104
107
108
110
111

9.	Synthese op stelselniveau
9.1 Inleiding
9.2 Typen beleidsinstrumenten 
9.3 Uitkomsten per hoofdbeleidsdoel samengevat 
9.4 Uitkomsten in internationaal perspectief 
9.5 Doeltreffendheid van het gevoerde beleid 
9.6	Samenhang en wisselwerking tussen de drie hoofddoelen van
het stelsel 
9.7 Sturingsfilosofie 
9.8 Aanbevelingen
9.9 Stelselrapportage als methode voor reflectie 

113
113
113
114
117
117

Bijlage I

123

Overzicht beleidsinstrumenten

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

119
120
121
121

4

1. Inleiding
Deze eerste stelselrapportage hoger onderwijs beschrijft de hoofdlijnen van het door het
ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap gevoerde beleid in de afgelopen
zes jaar en reflecteert op de uitkomsten daarvan aan de hand van bestaand onderzoek
en bestaande databronnen. In deze inleiding schetsen we allereerst de achtergronden bij
en aanleiding voor deze stelselrapportage. In het tweede hoofdstuk is beschreven wat de
aanpak van het onderzoeksteam is geweest om te komen tot deze stelselrapportage.
De volgende zes hoofdstukken beschrijven de uitkomsten van de analyses per hoofd­
beleids­doel en het laatste hoofdstuk biedt een overstijgende reflectie.

1.1

Achtergrond

Hoger onderwijs is een belangrijk onderdeel van het nationale onderwijsstelsel.
Het draagt bij aan economische en sociale welvaart − op individueel, nationaal en
internationaal niveau. Om te blijven inspelen op (huidige en toekomstige) maatschappelijke
uitdagingen en studenten, docenten en onderzoekers ruimte te geven om hun talenten te
kunnen ontwikkelen, is een gezond en duurzaam hoger onderwijsstelsel essentieel.
Daarbij horen voldoende investeringen in de volledige keten van het hoger onderwijs,
fundamenteel en praktijkgericht onderzoek en een weldoordacht bestuurlijk instrumentarium.
Het (op het moment van schrijven demissionaire) kabinet Rutte IV heeft de ambitie het
stelsel verder te versterken en heeft zich drie hoofddoelen gesteld, die nader zijn uitgewerkt
in de Beleidsbrief hoger onderwijs en wetenschap:1 Deze drie hoofddoelen zijn:
• Een gezond en sterk fundament;
• Ruimte geven aan divers talent;
• Vergroten van de maatschappelijke impact van hoger onderwijs en onderzoek.
Met deze drie hoofdoelen streeft de minister naar het versterken van drie klassieke
stelseldoelen − kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid. Hiervoor zet de minister een
uiteenlopende set aan beleidsinstrumenten in. Om inzicht te krijgen in de werking van de
beleidsinstrumenten voert het ministerie periodiek beleidsevaluaties uit. De uitkomsten
daarvan zijn nodig om inzicht te krijgen in de bereikte en te verwachten resultaten van
de ingezette middelen en instrumenten, en om het beleid en de uitvoering ervan steeds
weer te kunnen verbeteren. De beoogde opbrengst van de beleidsevaluaties is om meer
inzicht te krijgen in de doeltreffendheid en doelmatigheid van het hogeronderwijsstelsel.

1.1.1

Strategische Evaluatie Agenda

De planning en prioritering van de beleidsevaluaties, die verplicht zijn op grond van de
Comptabiliteitswet, worden sinds 2019 gedreven door de Strategische Evaluatie Agenda
(SEA). De SEA biedt een overzicht van de belangrijke beleidsthema’s van een ministerie,
een korte toelichting op de inzichtbehoefte per thema en een daarbij passende agendering
van evaluatieonderzoek. Met strategisch evalueren beoogt de overheid om meer dan
voorheen inzicht te krijgen gedurende de héle beleidscyclus en de informatie te gebruiken
om beleid continu te verbeteren of bij te sturen.
In de SEA-agenda 2022-2026 stelt de minister van OCW de in de beleidsbrief genoemde
kabinetsambities centraal. In de beleidsbrief wordt ook de vernieuwing van de
beleidscyclus aangekondigd. Hierbij wordt de tot dan toe door elk kabinet uitgebrachte
1

Zie: https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?did=2022D25614&id=
2022D25614

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

5

strategische agenda vervangen door een beleidsbrief met prioriteiten voor de nieuwe
kabinetsperiode, een periodieke stelselrapportage om terug te blikken, en een toekomst­
verkenning waarin de belangrijkste thema’s voor de langere termijn staan. Een uitwerking
van de beleidsbrief is het in 2022 gesloten bestuursakkoord met de Vereniging
Hogescholen en met Universiteiten van Nederland.2
In het licht van de vernieuwde beleidscyclus hebben ResearchNed, KBA Nijmegen en
CHEPS deze eerste stelselrapportage opgesteld, die inzicht geeft in de resultaten van het
OCW beleid voor de drie brede stelseldoelen: kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatig­
heid. Daarnaast besteedt de rapportage aandacht aan de verwante stelseldoelen
governance, internationalisering, en de aansluiting van het hoger onderwijs op de
arbeidsmarkt. De afspraken uit het bestuursakkoord en de beleidsbrief uit 2022 zijn nog
te nieuw om daadwerkelijke effecten te kunnen vaststellen middels beleidsevaluatie en
zijn dus niet specifiek meegenomen in deze stelselrapportage. De minister van OCW
heeft in juli 2023 wel een voortgangsrapportage van het bestuursakkoord en de beleids­
brief aan de Tweede Kamer gestuurd. In deze brief wordt beschreven welke acties zijn
ondernomen naar aanleiding van de gemaakte afspraken.3
De stelselrapportage richt zich op thema’s die zijn gerelateerd aan het onderwijs aan
universiteiten en hogescholen. Onderzoek − (ongebonden) fundamenteel onderzoek,
toegepast en praktijkgericht onderzoek − valt buiten de scope van deze stelsel­
rapportage, omdat het aan de orde komt in de periodieke publicaties van onder andere
het Rathenau Instituut – met name in de tweejaarlijkse Balans van de Wetenschap.

1.1.2	Aard van hogeronderwijsbeleid: stelselsturing en gerichte
impulsen
Als context voor deze stelselrapportage is van belang dat in het hoger onderwijs een
belangrijk deel van de doelen en middelen (in de lumpsum) zijn verbonden aan algemene
stelseldoelen (kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid) die de relatief grote en
autonome hogeronderwijsinstellingen zelf invullen. Aanvullend zijn er gerichte impulsen
en maatregelen die een heel verschillende vorm, sturing en scope kunnen hebben.
Dit zijn bijvoorbeeld:
• prestatie- of kwaliteitsafspraken die breed van aard zijn, in principe alle instellingen
betreffen en vrijheden leggen bij de instellingen voor de planvorming, maar waarbij
de overheid het plan beoordeelt en monitort;
• brede impulsen zoals projecten voor Leven Lang Ontwikkelen in het hoger onderwijs;
• gerichte subsidies die alleen de subsidieontvangers betreffen, zoals bij de
experimenten gericht op flexibiliseren van onderwijs,
• bijdragen aan brede initiatieven vanuit de sector zelf, zoals de overheidssteun aan
het Versnellingsplan Onderwijsinnovatie met ICT;
• steun en subsidies voor (regionale) samenwerkingsverbanden van instellingen zoals
ten behoeve van het opleiden van leraren;
• afspraken binnen de sectoren (sectorplannen).
Het door de overheid gevoerde beleid kan met behulp van verschillende instrumenten
worden uitgevoerd, die we in deze stelselrapportage in samenhang in beeld brengen.

2

3

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2022/07/14/
bestuursakkoord-2022-hoger-onderwijs-en-wetenschap
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2023/07/12/
eerste-voortgangsbrief-bestuursakkoord-en-beleidsbrief-hoger-onderwijs-en-wetenschap

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

6

1.2	Uitwerking onderzoeksdoelen en
uitgangspunten
Het ten behoeve van de stelselrapportage uitgevoerde onderzoek had twee doelen:
1. Het beschrijven en in beeld brengen van het door de minister van OCW gevoerde
beleid met betrekking tot de drie stelseldoelen kwaliteit, toegankelijkheid en de
doelmatigheid van het hogeronderwijsstelsel en de resultaten van dat beleid.
2. Het beschrijven en analyseren van de doeltreffendheid van het door de minister van
OCW gevoerde beleid. Daarbij gaat het om in samenhang bezien van de belangrijkste
conclusies van beleids- en evaluatieonderzoeken op het terrein van het hogeronderwijs­
beleid van de minister van OCW.
Daarbij golden de volgende uitgangspunten:
• Er wordt gebruikgemaakt van bestaand beleidsonderzoek en bestaande databronnen
(er worden geen nieuwe data verzameld of beleidsevaluaties uitgevoerd).
Alle beschikbare informatie wordt integraal benut, geconsolideerd en geduid;
• Er wordt een heel beleidsterrein behandeld op basis van relevante indicatoren; niet
individuele begrotingsartikelen maar juist het geheel van de hoofddoelen
toegankelijkheid, kwaliteit en doelmatigheid vormt de basis;
• Er is, als gevolg van bovenstaande, niet bij alle afzonderlijke onderwerpen een
directe koppeling met afzonderlijke onderdelen van de onderwijsbegroting;
• Dit onderzoek combineert aspecten van een klassieke beleidsdoorlichting en een
kennissynthese; er vindt een brede inventarisatie van bestaande bronnen plaats met
betrekking tot de hoofddoelen van het stelsel als geheel, gevolgd door concrete
analyse op basis van kwantitatieve en kwalitatieve beschikbare gegevens.
De verzamelde informatie is gerelateerd aan concrete doelen en indicatoren;
• De stelselrapportage is een rapportage op hoofdlijnen.
Het volgende hoofdstuk beschrijft hoe de doelen en uitgangspunten zijn vertaald in een
aanpak om deze stelselrapportage op te kunnen stellen.

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

7

2.	Aanpak van het
onderzoek
In dit hoofdstuk beschrijven wij de aanpak die we hebben gehanteerd om de
stelselrapportage op te stellen binnen de gestelde doelen en uitgangspunten.
We onderscheiden daarbij de volgende stappen:

Stap 1:

Opstellen analysekader (het ontwikkelen, uitwerken en vaststellen van een analysekader
op basis van een breed scala aan documenten, waaronder beleids- en begrotings­
documenten, internationale beleidsdocumenten en literatuur, in overleg met OCW)

Stap 2:

Het verzamelen, beoordelen en ordenen van informatie (informatie uit diverse bronnen,
kwalitatief en kwantitatief en per indicator; internationale benchmarks)

Stap 3:

Consolideren van de informatie − samenbrengen van de informatie op stelselniveau in
een database, gekoppeld aan de onderscheiden (sub)doelen

Stap 4:

Integreren en analyseren: het integreren van alle bevindingen per (sub)doel en het
komen tot uniforme uitspraken.

Stap 5:

Rapporteren: maken van keuzes over te rapporteren resultaten en het vervaardigen
van de stelselrapportage

2.1

Stap 1: Opstellen analysekader

2.1.1	Identificeren en ordenen doelen, subdoelen, instrumenten,
indicatoren en definities
Zoals beschreven in 1.1.1 heeft deze stelselrapportage betrekking op de drie brede
stelseldoelen kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid en op de verwante stelsel­
doelen governance, internationalisering, en de aansluiting van het hoger onderwijs op de
arbeidsmarkt. Deze zes onderwerpen vormden de basis om te komen tot een analyse­
kader voor het onderzoek. De doelen met bijbehorende subdoelen zijn allereerst
geïnventariseerd en op hoofdlijnen uitgewerkt. Voor deze inventarisatie is gebruikgemaakt
van de Beleidsbrief4, de Strategische Agenda5 en andere documenten waarin het
overheidsbeleid op het gebied van hoger onderwijs wordt aangekondigd of beschreven.
Deze andere documenten zijn beleidsbrieven en strategische agenda’s uit eerdere
periodes, rijksbegrotingen, bestuursakkoorden, jaarverslagen, interne nota’s,
Kamerbrieven en andere beleidsdocumenten van OCW en van de sectororganisaties.
Deze diversiteit aan bronnen was nodig omdat er in de praktijk − zeker voor grote en
complexe beleidsterreinen − vaak niet één leidend strategisch beleidsplan is.
De informatie is verspreid over meerdere beleidsdocumenten (beleidsnota’s,
kamerbrieven, rijksbegrotingen, sector- en bestuursakkoorden) of niet volledig,
meerdere keren aangepast en vaak deels impliciet gelaten. Welke bronnen zijn gebruikt,
is in de individuele hoofdstukken van deze rapportage per hoofdbeleidsdoel weergegeven.

4
5

Ministerie van OCW (2022). Beleidsbrief hoger onderwijs en wetenschap, ref. 33080266
Ministerie van OCW (2019). Strategische Agenda hoger onderwijs en onderzoek

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

8

Daarnaast hebben we gebruikgemaakt van de kennis en expertise over hoger onderwijsbeleid
van de leden van het onderzoeksteam. Zo hebben we, indien beschikbaar, de volgende
punten in kaart gebracht:
• hoofddoelen van beleid en expliciete nevendoelen die extra beleidsaandacht krijgen;
• ordening van doelen naar kwantitatieve doelen (zoals minder uitval) en kwalitatieve
doelen (zoals meer samenwerking);
• vertaling van doelen naar concrete (meetbare, kwantitatieve) indicatoren;
• beschrijving van de relevante context voor het hoger onderwijs die van invloed is op
het ho-beleid;
• veranderingen in beleidsdoelen en beleidsmaatregelen in de afgelopen periode
(circa 2016 tot heden).

2.1.2

Eerste inventarisatie relevante beleidsmaatregelen

Na het analyseren van de genoemde beleidsdocumenten hebben we een inhoudelijke
analyse uitgevoerd van de onderwerpen in de volgende onderdelen: beleidsdoelen,
acties/instrumenten en indicatoren. Deze stap is uitgevoerd door voor elk van de
zes hoofddoelstellingen een zogenaamde doelmiddelboom in kaart te brengen.
Deze doelmiddelbomen fungeerden ook als een uitwerking van relaties tussen de doelen,
het beleid en de indicatoren per onderwerp. Onderdeel van deze onderzoeksstap was ook
het operationaliseren van indicatoren die verbonden zijn aan de beleidsdoelen. De door
het ministerie van OCW gehanteerde definities zijn daarbij het uitgangspunt geweest.
Het resultaat van deze stap in het onderzoek was een voorlopig analysekader per
hoofdbeleidsdoel, in de vorm van een doelmiddelboom. Dit vormde geen rigide kader,
maar een heuristisch kader waarin de inzichten van andere experts en belanghebbenden
betrokken konden worden en dat gedurende het onderzoek op basis van gevonden
informatie bijgesteld kon worden.

2.1.3

Toetsen voorlopige analysekaders

Na het construeren van het voorlopig analysekader in de vorm van doelmiddelbomen,
hebben we zes groepsgesprekken gevoerd met direct betrokken beleidsambtenaren van
het ministerie van OCW. Er stond steeds een van de zes hoofdbeleidsdoelen centraal in
een gesprek met de bij dat doel direct betrokken ambtenaren. De beleidsambtenaren zijn
hiervoor gevraagd omdat zij degenen zijn die vanuit het (gevoerde of te voeren) beleid
aanvullende informatie konden geven over de indicatoren c.q. direct betrokken zijn bij
desbetreffende dossiers. Het doel van deze stap was het valideren van het analysekader
per (hoofd)beleidsdoel door het bespreken van de geïdentificeerde begrippen en
indicatoren bij (sub)doelen en na te gaan of er sprake is van missende of redundante
informatie. Daarnaast is hierbij besproken of het concept analysekader herkend wordt en
de belangrijke elementen in de context van het hoger onderwijs bevat, die de doelen,
het doelbereik en het beleid kunnen hebben beïnvloed. Daarnaast zijn de doelmiddel­
bomen voorgelegd aan koepelorganisaties UNL en de VH met dezelfde gespreksonderwerpen
als met de medewerkers van het ministerie van OCW, maar dan met het specifieke
perspectief van de koepelorganisaties. Zij hebben mondeling en schriftelijk gereageerd en
ook hun kennis en ervaring hebben bijgedragen aan het aanvullen van het analysekader.
Deze onderzoeksfase eindigde met een definitief analysekader, dat het uitgangspunt
vormde voor de rest van het onderzoek, voor elk van de hoofdbeleidsdoelen.
Het analysekader is daarnaast gaandeweg het onderzoek bijgesteld, als nieuwe
informatie (bijvoorbeeld door het bestuderen van bestaande beleidsevaluaties) daartoe
aanleiding gaf.

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

9

2.2	Stap 2: Verzamelen en beoordelen van
bestaande informatie
2.2.1

Inventariseren van bronnen

In deze tweede stap in het onderzoek hebben we informatie verzameld over de
hoofdbeleidsdoelen. Bronnen daarvoor waren onderzoeks- en (beleids-)evaluatie­
rapporten (al dan niet in opdracht van het ministerie van OCW), wetenschappelijke
artikelen, maar ook websites waarop informatie ontsloten wordt (Studiekeuze123,
OCW in Cijfers, Studentenmonitor etc.). We zijn hierbij uitgegaan van de onderzoeken
met een landelijke scope. Dat wil zeggen dat we evaluaties en onderzoeken op het niveau
van een individuele instelling of lager niet hebben betrokken. We hebben de database
opgebouwd met behulp van de volgende informatiebronnen:
• Onderzoeken die bij het onderzoeksteam bekend waren op basis van eigen ervaring
met onderzoek in het hoger onderwijs;
• Onderzoeken die zijn aangedragen door de opdrachtgever of de VH of UNL;
• lopend en afgerond onderzoek dat is weergegeven op de website van het Nationaal
Regieorgaan Onderwijsonderzoek (NRO).6
• Informatieafspraken: het ministerie van OCW, de Inspectie van het Onderwijs, CDHO
en NVAO stemmen jaarlijks in de informatieafspraken lopende en voorgenomen
beleidsonderzoeken in het hoger onderwijs af met de ho-instellingen de VH en UNL.
Dit betreft met name de onderzoeken die minimaal in enige mate belastend zijn voor
instellingen, bijvoorbeeld omdat interviews of enquêtes onderdeel zijn van het
onderzoek. De informatieafspraken bevatten concreet beleidsonderzoek dat OCW
uitzet en de onderzoeken die de Inspectie van het Onderwijs, de NVAO en CDHO zelf
doen of laten uitvoeren.
• Overige bronnen:
- Zestor en Sofokles, de arbeidsmarktplatforms voor het hbo en wo, die data
verzamelen en analyses en onderzoek laten verrichten over de
onderwijsarbeidsmarkt in het hoger onderwijs;
- onderzoeken van de Onderwijsraad, NVAO, Inspectie van het Onderwijs, het CPB,
SCP en de SER;
- onderzoeken uitgevoerd door/in opdracht van ISO en/of LSVb
- onderzoeken gepubliceerd door agentschappen en sectororganisaties voor het
hoger onderwijs, zoals Nuffic (internationalisering) en SURF (digitalisering).
Daarnaast bestaan er diverse robuuste databronnen die worden ontsloten via diverse
websites waarvan gebruikgemaakt kon worden:
• www.ocwincijfers.nl (algemeen);
• www.nuffic.nl/onderwerpen/onderzoek/internationalisering-feiten-en-cijfers
(internationalisering);
• DUO (open onderwijsdata);
• www.studentenmonitor.nl;
• Kennisbanken van de VH en UNL;7
• Eurostat, UMultirank, European Tertiary Education Register (ETER), Eurostudent en
de OESO (Education at a Glance) voor internationale gegevens.
Uit de databronnen zijn gegevens gebruikt uit een periode van maximaal tien jaar
(indien beschikbaar). Het gevoerde beleid dat is geanalyseerd, is beleid dat sinds 2016
is ingezet.

6
7

www.nro.nl/onderzoeksprojecten
Zie bijvoorbeeld www.vereniginghogescholen.nl/kennisbank/feiten-en-cijfers en
https://www.universiteitenvannederland.nl/nl_NL/feiten-en-cijfers.html

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

10

2.2.2

Beoordeling informatie

In de eerste ronde van informatie verzamelen via de bronnen zoals genoemd in de vorige
paragraaf, is een groslijst van alle bronnen gemaakt. Vervolgens is per bron op basis van
titel en samenvatting nader beoordeeld of deze bron relevant was voor inclusie in de
analyse voor de stelselrapportage. Daarbij is gekeken of het onderwerp/de hoofdvraag
daadwerkelijk aansloot bij een van de hoofdbeleidsdoelen, de bron een landelijke of
internationale scope had en of de gerapporteerde periode 2016-2023 besloeg (bij bronnen
over door OCW gevoerd beleid) of 2013-2023 (bij databronnen). Indien de bron aan deze
criteria voldeed, is hij nader in kaart gebracht. Per bron is vastgelegd:
• titel;
• auteurs;
• jaartal;
• onderzoeksvraag (indien van toepassing);
• het hoofdbeleidsdoel waarbij de bron aansluit;
• relevante uitkomsten op hoofdlijnen.
Aan elk onderzoeksrapport hebben we daarnaast een ‘gewicht’ toegekend dat de waarde
1-5 kan aannemen. Dit is een gewicht voor de bewijskracht van de gebruikte methode(n).
Het cijfer 1 staat daarbij voor een descriptief onderzoek, dat informatief en relevant kan
zijn, maar waarin geen causale verbanden worden onderzocht. Een 5 staat voor een
onderzoek op basis waarvan (het ontbreken van) causaliteit kan worden aangetoond.
Een hoog of laag gewicht zegt niets over de kwaliteit van uitgevoerde evaluaties.
De onderzoeksvraag en -opdracht hebben grote invloed op de bewijskracht die maximaal
behaald kan worden.
Het analyseren van de bronnen die via de genoemde kanalen in kaart zijn gebracht,
leidde door middel van snowballing ook tot het vinden van aanvullende bronnen.

2.3	Stap 3: Ordenen en consolideren van de
informatie
De informatie over de relevante onderwerpen voor deze stelselrapportage was zeer divers
van aard; cijfers, beschrijvende teksten, oordelen over beleid en de uitvoering van beleid
op verschillende aggregatieniveaus uit tal van bronnen, met betrekking tot verschillende
periodes. Om overzicht te houden en informatie goed te kunnen combineren, hebben we
de informatie vastgelegd in een database met het analysekader als kapstok voor het
ordenen van de informatie. Deze database bood de basis voor de volgende stap:
het integreren en analyseren van diverse soorten verkregen informatie.

2.4

Stap 4: Integreren en analyseren

Deze laatste inhoudelijke stap was meta-analyse van alle informatie, in eerste instantie
per hoofdbeleidsdoel. De per gevonden bron geprotocolleerd geregistreerde data zijn
samengevat in één database. Met behulp van deze database is een overkoepelende
analyse uitgevoerd met de onderzoeksvragen als uitgangspunt. Hieruit bleken zowel de
rode draden als de overeenkomsten en tegenstrijdigheden tussen/in de verschillende
bronnen. Deze zijn beschreven in de afzonderlijke hoofdstukken van deze stelsel­
rapportage en in de afsluitende reflectie.
Voor conclusies over de doeltreffendheid van het beleid vormden bevindingen in
evaluatierapporten over de effecten van beleidsmaatregelen kerninput. Als er geen
(betrouwbare) uitspraken over effecten mogelijk waren, hebben we dat vermeld.
De conclusies die hieruit voortvloeiden, per beleidsdoel, maatregel en voor het stelsel als
geheel, kunnen belangrijk zijn voor te voeren beleid in de toekomst. Zijn er bijvoorbeeld
Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

11

herhaaldelijk terugkomende succes– en faalfactoren, die in toekomstige beleidsvorming
mogelijk daarom meer aandacht moeten hebben? Door deze aanpak hebben we de
uitkomsten niet alleen naast elkaar (los van elkaar) geanalyseerd en geïnterpreteerd,
maar ook op geïntegreerde manier.

2.5

Stap 5: Rapporteren

Na het analyseren van de beschikbare informatie zijn de uitkomsten beschreven in deze
rapportage. We hebben daarbij gekozen voor een vaste indeling per hoofdbeleidsdoel.
We besteden aandacht aan de definitie van het thema en uitwerking van de doelen,
beleidsontwikkeling en gehanteerde instrumenten, uitkomsten van het gevoerde beleid
en stand van zaken op de indicatoren, de doeltreffendheid van het beleid en,
daaruit voortvloeiend, aandachtspunten voor de toekomst. Deze rapportage eindigt
met een slothoofdstuk waarin de uitkomsten overstijgend aan de zes hoofddoelen
worden beschreven.

2.6

Tot slot

In de volgende hoofdstukken worden de uitkomsten van de analyses weergegeven per
hoofdbeleidsdoel en vormen zo samen deze eerste stelselrapportage hoger onderwijs.
De stelselrapportage is zorgvuldig samengesteld, de onderzoekers pretenderen echter
niet volledig te zijn. Deze rapportage gaat over de hoofdlijnen van landelijk beleid.
Inherent hieraan is dat keuzes gemaakt moeten worden in wat wel te rapporteren en wat
niet. De behandelde thema’s zijn vaak onderling gerelateerd. Om hieraan uitdrukking te
geven hebben we het midden gezocht tussen het opnemen van verwijzingen tussen
hoofdstukken en het deels laten terugkomen van informatie op meerdere plekken.
Het (laten) opstellen van een stelselrapportage als onderdeel van een beleidscyclus was
nieuw voor zowel de opdrachtgever als het onderzoeksteam. Een van de doelen was het
bieden van een basis van waaruit keuzes kunnen worden gemaakt voor eventuele volgende
edities van een stelselrapportage, waarin bijvoorbeeld specifieke onderwerpen
uitgebreider kunnen worden bestudeerd of nieuwe onderwerpen toegevoegd.

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

12

3.	Toegankelijkheid en
kansengelijkheid
3.1

Definitie, doelen en subdoelen

Toegankelijkheid en kansengelijkheid zijn belangrijke thema’s in het hoger onderwijs.
Tegelijkertijd neemt ook de politieke en maatschappelijke aandacht voor kansenongelijkheid
toe als de percipieerde ongelijkheid in de samenleving groter wordt.8 Het doen van
onderzoek naar de toegankelijkheid van het hoger onderwijs kan bijdragen aan een beter
begrip van de obstakels en uitdagingen waarmee studenten worden geconfronteerd.
Het kan ook helpen om beleid te ontwikkelen of strategieën te formuleren te ontwikkelen
om de toegang tot het hoger onderwijs te verbeteren. Van toegankelijkheid bestaan tal
van definities. Al in 1997 beschreef de Onderwijsraad een veelheid van dimensies die
samenhangen met het begrip ‘toegankelijkheid’.9 Binnen de discussie over toegankelijkheid
staat meestal ook het begrip ‘meritocratie’ centraal: ‘de verdeling van maatschappelijke
kansen (en onderwijskansen) hoort gebaseerd te zijn op ‘verdienste’ en niet op afkomst
of andere persoonlijke kenmerken of achtergrondkenmerken.10 In het onderwijs bestaat
verdienste uit ‘bewezen’ (getoetste) prestaties. Toegankelijkheid refereert dan aan een
situatie waarin:

‘Een ieder die dat aan kan, hoger onderwijs naar eigen vermogen kan volgen’.11

De Expertgroep toegankelijkheid hoger onderwijs definieert het begrip ‘toegankelijkheid’
als volgt:

‘Een waarborg dat (aankomend) studenten die daartoe de potentie en ambitie
hebben het hbo en/of wo succesvol kunnen bereiken en doorlopen’ en dat ‘de
toegankelijkheid van hoger onderwijs betrekking heeft op alle fasen van de
studieloopbaan naar en door het hoger onderwijs: de toeleiding naar en
voorbereiding op het hoger onderwijs, de instroom in het hoger onderwijs, het
doorlopen van de bachelor en/of master, tot en met de uiteindelijke diplomering’.12

8

9
10

11
12

Zie onder andere Jonathan Mijs & C Hoy (2021). How information about inequality impacts belief
in meritocracy: Evidence from a randomized survey experiment in Australia, Indonesia and
Mexico. Opent extern. Social Problems, 69 (1), 91-122 en Jonathan Mijs (2021). The paradox of
inequality: Income inequality and belief in meritocracy go hand in hand. Opent extern. SocioEconomic Review, 19 (1), 7-35. Ook: Borghans, L., & Diris, R. E. M. (2021). Ongelijkheid in het
Nederlandse onderwijs door de jaren heen.
Onderwijsraad (1997). Toegankelijkheid van het Nederlandse onderwijs
Kohnstamm Instituut (2009). De Onderwijsraad over toegankelijkheid en gelijke kansen. Balans
van tien jaar adviezen
Onderwijsraad (2011). Hoger onderwijs voor de toekomst
https://www.nro.nl/organisatie/expertgroep-toegankelijkheid-hoger-onderwijs

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

13

Op de website van het ministerie van OCW is de volgende definitie weergegeven:
‘Gelijke kansen in het onderwijs betekent dat iedereen die de capaciteit heeft om te
studeren, de mogelijkheid moet hebben om te studeren. De achtergrond en de
persoonlijke omstandig­heden van studenten zouden zo min mogelijk invloed moeten
hebben op de onderwijs­uitkomsten. Dat betekent dat de studentenpopulatie die in
het hoger onderwijs instroomt, aan het hoger onderwijs deelneemt en het succesvol
afrondt, zoveel mogelijk een afspiegeling zou moeten zijn van de diversiteit in het
toeleverende onderwijs. Ondervertegen­woordiging in het hoger onderwijs van
specifieke groepen kan duiden op ongelijke kansen’.13

Toegankelijkheid betekent hiermee, kort gezegd, dat iedereen die hiertoe gekwalificeerd
is, de kans moet hebben om het hoger onderwijs met succes te betreden en te doorlopen
zonder dat er sprake is van formele of informele factoren die dat kunnen belemmeren.
Toegankelijkheid raakt daarnaast ook sterk aan mogelijkheden die mensen krijgen voor
het volgen van tweedekansonderwijs, voor omscholing of het maken van een carrière­
switch. Ook hierin voorziet het Nederlandse hogeronderwijsstelsel.
Voor deze stelselrapportage richten we ons in de eerste plaats op de initiële studenten.
Voor beleid rondom leven lang ontwikkelen (LLO) en thema’s als bijscholing, omscholing
en zijinstroom verwijzen we naar hoofdstuk 6 ‘Aansluiting onderwijs en arbeidsmarkt’.
In dit hoofdstuk geven we allereerst een overzicht van het gevoerde beleid ten aanzien
van toegankelijkheid en kansengelijkheid in het hoger onderwijs. Hierna wordt aan de
hand van een aantal belangrijke ijkmomenten in de studieloopbaan van studenten in het
hoger onderwijs een overzicht geschetst van de stand van zaken op het gebied van de
toegankelijkheid van het hoger onderwijs in de periode 2013-2023. We volgen hierbij het
studiepad dat studenten afleggen: studiekeuze, financiële drempels, doorstroom, selectie
en obstakels tijdens de studie. We hebben hierbij niet de pretentie om een directe
(causale) relatie te leggen tussen beleidsinstrumenten en uitkomsten. Wel is het mogelijk
om aan de hand van de indicatoren uitspraken te doen over de ontwikkeling van de
toegankelijkheid. De volgende deelonderwerpen van toegankelijkheid komen aan bod:
• wegnemen van financiële drempels;
• faciliteren van een goede en weloverwogen studiekeuze;
• waarborgen van een goede doorstroom van het toeleverend onderwijs naar het hoger
onderwijs;
• eerlijke selectie bij opleidingen met capaciteitsbeperking;
• wegnemen van obstakels tijdens de studie;
• aandacht voor de mentale gezondheid van alle studenten.
Voor het vaststellen of het hoger onderwijs toegankelijk is, kijken we naar de diversiteit
van de (potentiële) studentpopulatie. Diversiteit gaat over het vermogen van het hoger
onderwijs om studenten met diverse achtergronden aan te trekken en de opleiding
succesvol te laten doorlopen. Om na te gaan hoe divers de onderwijsdeelname aan het
hoger onderwijs is, wordt de instroom vaak vergeleken met de samenstelling van de
groep doorstroomgerechtigden en studerenden op een aantal cruciale kenmerken.
Uiteraard vinden er ook selecties plaats in de overgang van basisonderwijs naar
voortgezet onderwijs en in mobiliteitskansen binnen het voortgezet onderwijs.
Deze blijven voor deze publicatie buiten beeld. Ons vertrekpunt is het grootste
contingent (mainstream) personen met formeel toegangsrecht14. Optimale toegankelijkheid
of gelijke kansen in het hoger onderwijs betekent hiermee concreet dat iedereen die de
13
14

https://www.ocwincijfers.nl/sectoren/hoger-onderwijs/toegankelijkheid/overzicht
In deze analyse zijn zij-instromers, instroom uit het buitenland en personen die op andere
gronden instroomgerechtigd zijn, buiten beschouwing gelaten.

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

14

capaciteit heeft om te studeren, de formele mogelijkheid moet hebben om te studeren.
De achtergrond en de persoonlijke omstandigheden van studenten mogen hierop zo min
mogelijk invloed hebben. In dit hoofdstuk kijken we hierbij naar groepsgebonden
ongelijkheid op basis van culturele, sociale, economische factoren en naar persoons­
kenmerken en persoonlijke omstandigheden van (aankomend) studenten.
Deze kenmerken zijn in onderstaand overzicht opgenomen. De belangrijkste vraag hierbij
is: zijn er (groepsgebonden) verschillen in studiekeuzeprocessen, financiële drempels,
doorstroom, deelname en uitkomsten van (zelf)selectie, mogelijke obstakels tijdens de
studie en mentaal welzijn op basis van deze kenmerken?

Culturele factoren

Migratieachtergrond en cultureel kapitaal

Sociale factoren

Opleiding- en inkomensniveau van ouders

Persoonskenmerken

Geslacht

Economische factoren

Financiële achtergrond van ouders

Persoonlijke omstandigheden

Ziekte, beperkingen en zorgtaken Mentaal welzijn

3.2

Beleidsontwikkeling en beleidsinstrumenten

Wegnemen van financiële drempels
De overheid zette de afgelopen jaren diverse beleidsinstrumenten in om de toegankelijk­
heid van het hoger onderwijs te waarborgen en kansengelijkheid te vergroten.
Het belangrijkste beleidsinstrument om de financiële toegankelijkheid te waarborgen is
het studiefinancieringsstelsel. Het doel van dit stelsel is ervoor zorg te dragen dat er
voor individuele studenten geen onoverkomelijke financiële belemmeringen zijn om te
gaan studeren. Met het stelsel wordt daarnaast recht gedaan aan het principe dat
studeren ook een investering is voor de student zelf en dat wordt verwacht dat ook
ouders een bijdrage leveren aan de studie van hun kinderen, evenals de student zelf.
Studiefinanciering in het hoger onderwijs is beschikbaar voor voltijds studerenden en
bestond tot 2015-2016 uit een basisbeurs voor alle nominaal studerenden (t/m 20152016), een inkomensafhankelijke aanvullende beurs, een reisvoorziening) en studie­
leningen. Dit stelsel is met ingang 2015-2016 grondig herzien met de invoering van het
zogeheten ‘studievoorschot’ (leenstelsel). De belangrijkste wijzigingen hierbij waren de
afschaffing van een basisbeurs voor iedereen, de invoering van een herzien leenstelsel
met gunstige leenvoorwaarden en een substantiële verhoging van de inkomensafhankelijke
aanvullende beurs voor studenten van wie de ouders niet of verminderd in staat zijn om
een bijdrage te leveren aan de opleiding van hun kinderen.15 Vrijgekomen middelen zijn
geherinvesteerd ten behoeve van een algehele kwaliteitsverhoging van het hoger onderwijs.
In de publieke opinie en later ook vanuit de politiek was er veel weerstand tegen dit
leenstelsel. Het zou een negatieve invloed hebben op het algeheel welbevinden van
studenten, financiële stress veroorzaken en met in toenemende mate mbo-gediplomeerden
belemmeren om door te stromen naar het hoger onderwijs. Er is besloten tot
herinvoering van de basisbeurs per studiejaar 2023-2024.
Om ervoor te zorgen dat ook voor oudere studenten studiekosten geen drempel vormen
voor onderwijsdeelname is het levenlanglerenkrediet ingevoerd, een lening voor het
betalen van het collegegeld voor studenten aan een erkende voltijd-, deeltijd- of duale
opleiding aan hbo of universiteit (ook modulair onderwijs) die jonger zijn dan 56 jaar.
15

Het Studievoorschot is uitsluitend in het hoger onderwijs ingevoerd. In het mbo heeft de
basisbeurs altijd bestaan. Studiefinanciering in het mbo en hoger onderwijs verschilt op een
aantal onderdelen. Zie voor een overzicht ResearchNed (2020). Beleidsdoorlichting artikel 11
Studiefinanciering.

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

15

Op 1 september 2018 is de Wet verlaagd wettelijk collegegeld in werking getreden.
Deze wet had tot doel de toegankelijkheid van het hoger onderwijs te vergroten voor
aankomend eerstejaarsstudenten door de financiële drempel voor toetreding te verlagen.
Om het lerarentekort tegen te gaan is de verlaging van het collegegeld voor leraren­
opleidingen voor zowel eerstejaarsstudenten als tweedejaarsstudenten van leraren­
opleidingen van toepassing.
Voor studenten die studeren onder bijzondere omstandigheden bestaat het profilerings­
fonds. Het profileringsfonds is een voorziening voor de financiële gevolgen van studie­
vertraging door bijzondere omstandigheden zoals ziekte, functiebeperking, zwangerschap
of studentparticipatie in besturen of medezeggenschap. Daarnaast bestaan er binnen het
studiefinancieringsstelsel nog steeds andere voorzieningen zoals verlenging van de
prestatiebeurs in bepaalde omstandigheden en verlenging van de diplomatermijn.

Faciliteren van een goede en weloverwogen studiekeuze, waarborgen van een goede
doorstroom van het toeleverend onderwijs naar het hoger onderwijs en een eerlijke
selectie bij opleidingen met capaciteitsbeperking
De beleidsdoelen zijn voor een groot deel geoperationaliseerd in de in 2013 ingevoerde
Wet Kwaliteit in verscheidenheid hoger onderwijs. Deze wet had een tweeledig
doel: allereerst het realiseren van een beter, maar ook strenger en uitdagend studie­
klimaat en ten tweede een herkenbaar doelmatig opleidingenaanbod met meer profiel
en meer differentiatie in het onderwijs met als doel het hoger onderwijs beter te laten
inspelen op verschillen in aanleg en vermogen van studenten en op de behoeftes van
de arbeidsmarkt.
De meest in het oog lopende speerpunten hierin zijn de verbetering van de studiekeuze
(vervroeging aanmelddatum, studiekeuzecheck, studiekeuzevoorlichting), selectieve
toelating tot de masters en vervanging van de gewogen loting door decentrale
selectie bij alle opleidingen met een numerus fixus per 2017-2018 (waarvan daarna
meermaals regels rondom het aantal en het type criteria zijn aangepast). De afschaffing
van de gewogen loting had tot doel ‘de aspirant-studenten meer grip te geven op hun
kans om toegelaten te worden tot een opleiding met een capaciteitsfixus, instellingen
meer zeggenschap te geven over het selectieproces en een betere match tussen de
student en de opleiding te bewerkstelligen’.16 In 2021 wordt geconstateerd dat er
ongewenste neveneffecten zijn van deze decentrale selectie; per 1 september 2023
treedt daarom de wet in werking om decentrale loting als selectiemethode toe te voegen
voor opleidingen met capaciteitsfixus in het hoger onderwijs.17
Met de invoering van de Wet Kwaliteit in Verscheidenheid (2013) werd het recht op
toegang tot een (doorstroom)master aan dezelfde instelling geschrapt. Voor de
selectie bij toelating tot de master zijn instellingen veel vrijer in het bepalen van
selectiecriteria. Sinds de invoering van de harde knip is er geen vanzelfsprekende
doorstroom meer van een bachelor naar een master. Studenten hebben veel meer
keuzevrijheid in het kiezen van een passende master, aan dezelfde of aan een andere
universiteit. Aandacht voor de toegankelijkheid van masteropleidingen is veel meer aan

16

17

Kst-35765-3 Wijziging van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek in
verband met het toevoegen van decentrale loting als selectiemethode voor opleidingen met
capaciteitsfixus in het hoger onderwijs, Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 765, nr. 3,
memorie van toelichting
Stb. 2023, 177

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

16

het veld zelf overgelaten. 18,19 De UNL publiceerde in september 2018 het Kader tot
toelating master waarin aandacht wordt besteed aan (1) toelatingseisen en toegankelijkheid,
(2) transparantie en voorlichting en (3) gelijke criteria voor verschillende groepen
studenten.20
Om de aansluiting tussen met name mbo en hbo te verbeteren, werd in het hbo de
invoering van de associate degree definitief. De doorstroom van een hbo-propedeuse
naar de universiteit bleek problematisch alsook de aansluiting tussen mbo en havo
enerzijds en de pabo anderzijds. In deze wet werd daarom de doorstroom van hbopropedeuse naar het wo gereguleerd en zijn toelatingseisen voor de pabo ingevoerd.
Omdat er signalen waren dat deze wet een afschrikwekkende werking had op mbostudenten (vakken die getoetst worden zitten niet in het vakkenpakket van mbostudenten) is er een experiment opgestart (waarbij studenten na het eerste studiejaar
pabo mogen aantonen dat ze aan toelatingseisen voldoen).21 Ook is er een pilot opgestart
om mbo-studenten toegang te geven op basis van een portfolio in plaats van toetsen.22
Om studenten van betrouwbare informatie te voorzien en hen de mogelijkheid te geven
een betere en gefundeerde studiekeuze te maken, wordt vanaf 2006 herkenbare en
gevalideerde studiekeuzeinformatie aangeboden door de van overheidswege
gefinancierde stichting en gelijknamige website studiekeuze123.
Al sinds 1993 kunnen universiteiten en hogescholen studenten na hun eerste jaar een
advies geven over het al dan niet voortzetten van hun opleiding, het zogeheten bindend
studieadvies (bsa). Doel hiervan was primair om de uitval te verlagen, de studie­
rendementen te verhogen en de juiste student op de juiste plek te krijgen.
De onderwijsinstellingen mochten zelf bepalen of studenten dit advies ook daadwerkelijk
moesten opvolgen. Vanaf ongeveer 2010 was bij alle onderwijsinstellingen een bsa van
kracht. Instellingen bepalen zelf de hoogte van de norm. In het afgelopen decennium is
uitgebreid geëxperimenteerd met de hoogte van de bsa-norm.23 Door de jaren heen
fluctueerden deze normen en waren instellingen op zoek naar een optimale bsa-norm.
De BSA-norm in het hbo lag in het studiejaar 2019-2020 rond de 50 EC; in het wo tussen
de 36 en de 60 EC.24 Sinds de coronatijd staat het bsa weer ter discussie vanwege het
veroorzaken van stress bij studenten en de negatieve invloed die het zou hebben op
studentwelzijn. Op 9 mei 2023 verscheen er een Kamerbrief over de toekomst van het
bindend studieadvies. De strekking van deze Kamerbrief is de wens om meer balans aan
te brengen tussen studievoortgang enerzijds en studentwelzijn anderzijds. In het hoger
onderwijs ligt de nadruk bij het bsa in veel gevallen op de studievoortgang van studenten.
Hierdoor gebeurt het soms dat de lat te hoog wordt gelegd en dat weer leidt tot onnodige
prestatiedruk. In het coalitieakkoord is daarom afgesproken dat studenten in het hoger
onderwijs die de bsa-norm in het eerste jaar niet halen, alsnog in het tweede jaar de
gelegenheid krijgen om aan de norm te voldoen. Om ervoor te zorgen dat studenten in
het eerste studiejaar meer tijd en ruimte krijgen om aan de studie te wennen en
18

19

20

21
22

23
24

Ministerie van OCW (2018). Toegankelijkheid en kansengelijkheid in het hoger onderwijs.
Kamerbrief 25 oktober 2018
Om de toegankelijkheid te borgen heeft de UNL (voorheen VSNU) taskforce heeft zichzelf als
doel gesteld te werken aan een gedeeld begrippenkader, het expliciteren en transparant maken
van keuzes omtrent de toelating, het uitwisselen van kennis en ervaringen tussen instellingen en
komen tot een afgewogen en onderbouwd toekomstbeleid voor de toelating tot de master­
opleidingen, zie Kamerbrief oktober 2018.
https://www.universiteitenvannederland.nl/files/documenten/Domeinen/Onderwijs/VSNU_
Kader_Toelating_Master.pdf
Besluit experiment bijzondere nadere vooropleidingseisen opleiding tot leraar basisonderwijs
Zie onder andere https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2021/11/12/
versterken-toegankelijkheid-pabo
In coronatijd is het bsa in het hbo tijdelijk niet gehandhaafd.
ResearchNed (2020). Monitor beleidsmaatregelen hoger onderwijs 2019-2020

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

17

studenten ook meer tijd krijgen om vertragingen weg te werken, kondigt de minister een
wetsvoorstel aan waarmee hij de bsa-norm in het eerste jaar wil maximeren op 30 EC.
In het tweede jaar krijgen instellingen de mogelijkheid een bsa te verstrekken indien op
dat moment minder dan 60 EC is behaald. Instellingen behouden de mogelijkheid om zelf
te bepalen óf ze een bsa willen hanteren of niet.25
Een besluit dat niet direct gerelateerd is aan het hoger onderwijs, maar mogelijk wel
gevolgen heeft voor keuzes die aankomend studenten maken is de in augustus 2020
ingevoerde Wet gelijke kans op doorstroom naar havo en vwo waarin onder andere is
vastgelegd dat havisten zonder voorwaarden kunnen doorstromen naar het vwo en
vmbo-scholieren naar het havo (doorstroomrecht).

Wegnemen van obstakels tijdens de studie en aandacht voor de mentale gezondheid
van alle studenten
De concrete invulling van een aantal beleidsdoelen (als bijv. bsa) wordt voor een deel aan
het veld zelf overgelaten. Het raakt immers sterk aan de inrichting en invulling van het
onderwijs. De overheid schept wel randvoorwaarden.
Naast wet- en regelgeving, financiering van het hoger onderwijs en studie­financierings­
stelsel zijn ook informatievoorziening, ondersteuning, kennisdeling en het
verstrekken van subsidies beleidsinstrumenten om de toegankelijkheid te vergroten.26
Om de kennisbasis over toegankelijkheid te vergroten en de resultaten te delen heeft
OCW een eigen beleidsgerichte onderzoeks- en evaluatieprogramma.
Praktijkgericht onderzoek wordt vanuit de overheid gefinancierd via het Nationaal
Regieorgaan Onderwijsonderzoek (NRO). NRO is in 2012 opgericht in opdracht van OCW
en ontvangt vanaf 2014 structurele financiering voor het uitzetten van onderzoek en
verbinden ervan met de praktijk en het beleid. NRO is ondergebracht bij NWO.
Om ondersteuning te bieden aan het veld en kennis te delen over toegankelijkheid
worden daarnaast overheidssubsidies verstrekt aan ECIO (tot 2019 Expertisecentrum
handicap + studie, hierna Expertisecentrum inclusief onderwijs) en ETHO (Expertgroep
Toegankelijkheid Hoger Onderwijs, sinds 2021). ECIO adviseert en ondersteunt
universiteiten en hogescholen bij het vormgeven van inclusief onderwijs, studentwelzijn
en een inclusieve transitie van opleiding naar werk. De ETHO heeft als doel
toegankelijkheid in het hoger onderwijs te bevorderen door de bundeling, ontsluiting,
ontwikkeling en toepassing van bestaande en nieuwe kennis en praktijken.
Een ander instrument om de toegankelijkheid te borgen is het toezicht op de kwaliteit
en toegankelijkheid van het hoger onderwijs door de Onderwijsinspectie. De Inspectie
beoordeelt de kwaliteit van het onderwijs op scholen en andere onderwijsinstellingen.
Voor een nadere beschrijving van de rol van de Onderwijsinspectie, verwijzen we naar
hoofdstuk 4 ‘Kwaliteit van het onderwijs’ en hoofdstuk 8 ‘Governance’.
In de Kamerbrief ‘Toegankelijkheid en kansengelijkheid in het hoger onderwijs’ van
oktober 2018 wordt expliciet aandacht besteed aan studentwelzijn. Een van de groepen
die benoemd worden zijn studenten met een ondersteuningsbehoefte (zoals het hebben
van een functiebeperking, bijzondere familieomstandigheden zoals mantelzorg of
psychische klachten). In deze Kamerbrief wordt daarnaast geconstateerd: ‘de laatste tijd
gaat veel aandacht uit naar studenten met psychische klachten zoals verschijnselen van

25
26

Ministerie van OCW (2023). Kamerbrief Toekomst bindend studieadvies
Een voorbeeld van een subsidie is het verstrekken van middelen voor de regionale ambitieplannen (RAP’s) en subsidie die is opgezet voor het verbeteren van de doorstroom vmbo-mbo-hbo.
Voor deze stelselrapportage voert het te ver om uitgebreid in te gaan op afzonderlijke subsidies
en projectfinancieringen.

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

18

een burn-out’ en wordt opgeroepen om het bredere thema studentwelzijn op te pakken.
Voor studenten met een ondersteuningsbehoefte is in het Regeerakkoord structureel
2 miljoen extra beschikbaar gesteld aan instellingen om deze groep ondersteuning te
kunnen bieden en wordt aangegeven dat in het Comeniusprogramma 2018 1 miljoen
beschikbaar is gesteld voor projecten gericht op studentwelzijn. Overigens wordt in deze
Kamerbrief studentwelzijn nog relatief vaak geplaatst in het kader van studenten die
studeren onder bijzondere omstandigheden (functiebeperking, mantelzorg etc.).
De coronaperiode zorgt ervoor dat studentwelzijn expliciet een centraal en breder
thema wordt in het beleid.
In het Bestuursakkoord 2022 hoger onderwijs en wetenschap zijn afspraken gemaakt
voor de bevordering van kansengelijkheid en studentwelzijn.27 Hierin wordt vooral
het accent gelegd op studentwelzijn die ernstig onder druk staat en wordt een integrale
aanpak voorgesteld die gericht is op ‘preventie, vroegsignalering en begeleiding van
studenten’. Er wordt weliswaar gesignaleerd dat oplossingen voor deze problematiek
veelal ook buiten de instellingen gevonden moeten worden, maar men ziet tegelijkertijd
een belangrijke bijdrage weggelegd voor de onderwijsinstellingen om een bijdrage te
leveren aan het verbeteren van het welzijn van studenten. Instellingen blijven zich
daarnaast inzetten voor (1) kansengelijkheid in het hoger onderwijs, in het bijzonder bij
selectieprocedures (aandacht aan het borgen van gelijke kansen), (2) gezamenlijke
aanpak om stagediscriminatie tegen te gaan en te voorkomen en (3) het opstellen van
een gezamenlijk kader voor een integrale aanpak van studentwelzijn (met aandacht voor
het vergroten van de ‘sense of belonging’ en (4) het bieden van praktische hulpmiddelen
om bij te dragen aan een goed mentaal welzijn van studenten in het hoger onderwijs
(het inzetten van preventie, het vergroten van kennis, versterken samenwerking tussen
instellingen en zorgketen). Een tussenevaluatie is voorzien in 2025, een eindevaluatie in
2030. Er worden tot en met 2025 middelen beschikbaar gesteld ter bevordering van
studentwelzijn (1 miljoen in 2022 voor een landelijk verdiepend onderzoek naar
prestatiedruk en stress en 15 miljoen jaarlijks vanaf 2023 toe te voegen aan de lumpsum).
Na 2025 is het de bedoeling dat deze middelen structureel worden. Uitkomsten van dit
beleid zijn nog niet beschikbaar.

3.3	Uitkomsten van het gevoerde beleid en stand
van zaken indicatoren
3.3.1

Wegnemen van financiële drempels

Het studiefinancieringsstelsel is erop gericht financiële drempels weg te nemen.
Uit onderzoek is gebleken dat de invoering van het leenstelsel (studievoorschot) een
doelmatige ingreep is geweest die nauwelijks geleid heeft tot grote toegankelijkheids­
problemen. De invoering van het studievoorschot resulteerde in een totale bezuiniging
van ongeveer 600 mln. euro structureel zonder dat de toegankelijkheid van het onderwijs
substantieel is aangetast.28 Uitzondering is de eerder genoemde deelname aan het hoger
onderwijs van mbo-studenten: de doorstroom van mbo naar hbo is na invoering van het
leenstelsel gedaald en daarna niet meer op het oude niveau van vóór 2015 gekomen.
Verklaringen hiervoor zijn divers. In de periode na 2015-2016 trok de arbeidsmarkt
sterk aan. In onderzoek naar motieven voor de mbo-afgestudeerden om al dan niet door
te stromen naar hbo (in de cohorten voor en na invoering van het leenstelsel) werd
geconcludeerd dat financiële motieven hierbij altijd al een rol speelden, voor en na de

27
28

Ministerie van OCW (2022). Bestuursakkoord 2022 hoger onderwijs en wetenschap
ResearchNed (2020). Beleidsdoorlichting artikel 11 Studiefinanciering

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

19

invoering van het leenstelsel.29 Uit een analyse op basis van CBS-data werd wel een
effect van het leenstelsel gevonden op de doorstroom, naast een (minder groot) effect
van de aantrekkende arbeidsmarkt.30 Onderzoek dat is uitgevoerd in het kader van de
beleidsdoorlichting studiefinanciering liet zien dat met name de mbo-studenten het
studiefinancieringsstelsel zien als een belemmerende factor bij de keuze om te gaan
studeren. Dat geldt in het bijzonder voor studenten met ouders in de twee laagste
inkomensgroepen.31 Zij zagen vooral op tegen het moeten terugbetalen van beurs en
lening, indien de studie niet succesvol zou worden afgerond. Zij laten de intentie om door
te stromen ook sterk afhangen van hun leerprestaties: zijn die goed, dan is de kans om
te gaan studeren groter.
Het leenstelsel kreeg ook veel kritiek. Niet alleen in de media, maar in onderzoeken werd
de relatie gelegd tussen het leenstelsel en financiële problemen en stress. In de
media concludeerde ISO in 2019 ‘Een groot aandeel van de lenende studenten ervaart
prestatiedruk en psychische klachten door het leenstelsel’.32 Het RIVM noemt het
leenstelsel als een van de stressgerelateerde factoren vanuit het perspectief van
jongeren.33 Of lenen daadwerkelijk de oorzaak is voor een grote toename van stress­
klachten is niet in verklarende studies onderzocht. De relatie tussen lenen, het toekomst­
perspectief en de ervaren stress is complex. In een onderzoek in het Verenigd Koninkrijk
werd bijvoorbeeld geconcludeerd dat stress niet zozeer te maken heeft met lenen als
zodanig, maar veeleer met (financiële) zorgen die men heeft over de toekomst.34
De conclusie in de Monitor beleidsmaatregelen is dat leenaversie inderdaad vaker voorkomt
bij studenten uit gezinnen met lager opgeleide ouders en dat er een invloed is van ouders
op het leengedrag van de student. Ook speelt hierin mee dat de laatste jaren de
woonlasten en kosten voor levensonderhoud sterk gestegen zijn. Daarbij opgeteld dat
studieleningen worden meegewogen bij het vaststellen van de draagkracht bij het kopen
van een woning, maakt dat schulden steeds sterker een rol spelen bij de ervaren stress.
Studenten kijken hierdoor soms somber naar hun toekomstige financiële situatie. Uit de
beleidsdoorlichting studiefinanciering bleek daarnaast dat de helft van de studenten in
het hoger onderwijs zich zorgen maakt over de huidige en toekomstige financiële situatie
en de arbeidsloopbaan. Financiële zorgen zijn groter voor de groep studenten waarvan
ouders een lager inkomen hebben. Er is daarnaast in deze beleidsdoorlichting een sterke
relatie vastgesteld tussen zorgen over de toekomst en het ervaren stressniveau. Deze en
andere signalen waren het startsein om de mentale gezondheid van studenten beter in
kaart te brengen, studenten beter te begeleiden en meer oog te hebben voor hun welzijn
tijdens de studie. Zie hiervoor verder paragraaf 3.3.6.
Een ander aspect van studiefinanciering dat is onderzocht is het niet-gebruik van de
aanvullende beurs.35 Een analyse van het CPB laat zien dat een kwart van de eerstejaars­
studenten met recht op een aanvullende beurs, hiervan geen gebruikmaakt. De schatting
is dat deze groep ongeveer 175 euro per maand misloopt. Opvallend is verder dat
vier van de tien studenten die wel recht hebben op een aanvullende beurs, maar hier
geen gebruik van maken, wel een studielening hebben. Het CPB acht het aannemelijk dat
deze studenten niet goed op de hoogte zijn van hun recht, de aanvraagprocedure en/of

29

30
31
32

33

34

35

ResearchNed (2016). Motieven mbo-studenten om al dan niet te kiezen voor het hbo voor en na
invoering van het studievoorschot.
ResearchNed (2020). Dalende doorstroom mbo-hbo
ResearchNed (2020). Beleidsdoorlichting artikel 11 Studiefinanciering
https://iso.nl/2019/01/onderzoek-groot-­aandeel-lenende-­studenten-ervaart-­prestatiedruk-en-­psychischeklachten-door-leenstelsel/
RIVM, Trimbos-instituut en Amsterdam UMC (2019). Mentale gezondheid van jongeren: enkele
cijfers en ervaringen
Cooke, R. et al (2004). Student debt and its relation to student mental health. Journal of Further and
Higher Education, 28(1),53-66
Centraal Planbureau (2020.) Niet-gebruik van de aanvullende beurs

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

20

de voorwaarden van de aanvullende beurs. Het CPB doet suggesties voor aanpassingen
in de aanvraagprocedure en voorlichting. De communicatie en voorlichting over
studiefinanciering verloopt via DUO. In de beleidsdoorlichting studiefinanciering werd
geconcludeerd dat het kennisniveau van scholieren, studenten en hun ouders over de
verschillende elementen van studiefinanciering beperkt was en dat, hoewel informatie wel
voorhanden is, deze de doelgroep niet altijd bereikt. Dit zagen de onderzoekers vaker bij
gezinnen met minder draagkracht en een lager opleidingsniveau. Door DUO is inmiddels
het aanvraagscherm aangepast. Het percentage dat de aanvullende beurs nu wel
aanvraagt, is sinds 1 januari 2023 met 24 procentpunt gestegen tot nu 93 procent.36
De doeltreffendheid van de Wet verlaagd wettelijk collegegeld (die tot doel had het
bevorderen van de toegankelijkheid, het creëren van kansengelijkheid en het terug­
dringen van het lerarentekort) is in 2021 geëvalueerd.37 De wet was omstreden vanwege
onder andere kritische geluiden vanuit de Raad van State over het ontbreken van
onderbouwing en te verwachten effecten, en het te generieke karakter van de wet.
Daarnaast was het aanpassen van de systemen van hogescholen en universiteiten een
grote en kostbare operatie. In de evaluatie wordt geconcludeerd dat de doelmatigheid
moeilijk vast te stellen is vanwege gelijktijdige ontwikkelingen die in het hoger onderwijs
plaatsvonden. De onderzoekers trekken voorzichtige conclusies, namelijk dat de wet er
mogelijk toe heeft bijgedragen dat het aandeel eerstejaars met een lening en het bedrag
dat zij leenden is afgenomen en dat de wet mogelijk een effect heeft gehad voor
studenten van wie de ouders in een minder goede financiële situatie verkeren, en deels
voor studenten met een migratieachtergrond. Derde conclusie was dat de wet niet
aantoonbaar heeft bijgedragen aan een hogere instroom in lerarenopleidingen. Over het
gebruik van het levenlanglerenkrediet voor studenten die niet (meer) in aanmerking
komen voor studiefinanciering is nog weinig bekend (zie ook hoofdstuk 6 ‘Aansluiting
onderwijs en arbeidsmarkt’). Uit een eerste analyse van het gebruik van dit krediet komt
naar voren dat in 2021 ruim 15.000 studenten hiervan gebruikmaakten.38

3.3.2

Faciliteren van een goede en weloverwogen studiekeuze

De laatste tien jaren is er veel aandacht besteed aan het bevorderen van een goede en
weloverwogen studiekeuze met als doel de student op de juiste plek te krijgen en de
binding tussen student en opleiding te verbeteren. In het onderwijsveld zijn er allerlei
initiatieven zoals regionale LOB-netwerken waarbij instellingen voor hoger onderwijs
samenwerken met toeleverend onderwijs om de aansluiting te verbeteren.39 Daarnaast
bestaat er het LICA (het landelijk netwerk van aansluitcoördinatoren werkzaam in het
hbo) dat een platform biedt ‘voor informeren en uitwisselen aan hen die zich met
aansluiting op het hbo bezighouden, professionaliseren van de betrokken personen en
onderzoek- en adviesdiensten verleent bij aansluitingsprojecten.40 De oprichting van de
(door de overheid gefinancierde) stichting Studiekeuze123 moest ervoor zorgen dat
studiekiezers beter werden geïnformeerd bij het maken van een studiekeuze door het
aanbieden van volledige, betrouwbare en vergelijkbare informatie (www.studiekeuze123.nl,
Studie in Cijfers en de Studiekeuzedatabase) over opleidingen en mogelijkheden op de
arbeidsmarkt. Figuur 1 laat zien dat de bezoekcijfers sterk zijn gestegen en dat steeds
meer studenten hun weg naar de website weten te vinden. De website wordt in de
maand mei het vaakst geraadpleegd. Ook uit de Startmonitor hoger onderwijs komt naar
voren dat er sprake is van een stijging van het gebruik van deze website, van 25 naar
48 procent.38

36
37
38
39
40

https://www.eerstekamer.nl/verslag/20230530/verslag
Berenschot (2021). Evaluatie Wet verlaagd wettelijk collegegeld
ResearchNed (2022). Monitor beleidsmaatregelen hoger onderwijs 2021-2022
Zie bijvoorbeeld: https://www.expertisepuntlob.nl/
Zie https://lica.nl/

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

21

Figuur 1: Bezoekcijfers (per jaar) website Studiekeuze123.nl (bron: Studiekeuze123)

2.000
1.800
1.600
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
0

2010

2011

2012

2013

Totaal bezoekers per jaar (x 1.000)

2014

2015

2016

2017

2018

Unieke bezoekers per jaaar (x 1.000)

Op studiekeuze123.nl en op de websites van opleidingen worden ook de factsheets van
Studie in Cijfers (SiC) gepubliceerd. SiC is op kleine schaal ontwikkeld (gefinancierd door
OCW) door het veld en studentenorganisaties in 2012 en later verder uitgerold. SiC
bestaat uit korte factsheets per opleiding met de meest belangrijke studiekeuzeindicatoren. Gedurende de eerste drie jaren na de invoering (2013-2014 t/m 2015-2016)
is het gebruik van Studie in Cijfers gemonitord met behulp van vragen in het landelijke
eerstejaarsonderzoek de Startmonitor.41 In dit onderzoek is vastgesteld dat ook het
gebruik van SiC gegroeid is (tot 37 procent van de eerstejaars) en daarmee vergelijkbaar
was met het bezoek van de website destijds. Ongeveer een derde voelt zich er sterk door
beïnvloed. Informatie over baankansen was het meest populair. Ondanks het gebruik van
deze hulpmiddelen bij de studiekeuze, blijken uitval- en switchcijfers nog steeds erg
hardnekkig. Noch het gebruik van SiC, noch het raadplegen van de website studiekeuze123.nl
hebben ervoor gezorgd dat switch en uitval substantieel zijn verminderd. Wel spelen
beide instrumenten en belangrijke rol in het bieden van publiek toegankelijke en
overzichtelijke informatie over het opleidingsaanbod (bijv. voor toekomstige en zittende
studenten, studievoorlichters en decanen).
Met de Wet kwaliteit in verscheidenheid is er veel veranderd in studiekeuzeprocessen.
In een brief van de minister aan de hoge onderwijsinstellingen van 30 augustus 2013
over de inwerkingtreding van de Wet kwaliteit in verscheidenheid wordt de
studiekeuzecheck als een van de maatregelen genoemd voor ‘een betere studiekeuze,
betere selectie en hoger studiesucces’ om ‘de juiste student op de juiste plek te krijgen’.42
In deze wet is ook de uiterste aanmelddatum vervroegd naar 1 mei. Deze moest ervoor
zorgen ‘dat de studenten op tijd een bewuste keuze maken’ en ‘het proces van
studiekeuzeactiviteiten beter praktisch kan worden vorm gegeven omdat de instelling
voldoende tijd heeft om studiekeuzeactiviteiten te organiseren’. Ook zijn instellingen
vanaf dat moment verplicht een studiekeuzecheck (SKC) af te nemen bij aspirant
studenten. Dit is een test op basis waarvan de student een niet-bindend advies ontvangt
over de match tussen student en opleiding. Doel hiervan (ook matching genoemd) is het
bevorderen van een goede studiekeuze om de student op de juiste plek te krijgen en

41
42

ResearchNed (2017). Gebruik en invloed Studie in Cijfers
Kst-33519-3 (2013). Wijziging van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek en enkele andere wetten in verband met de uitvoering van diverse maatregelen, aangekondigd in de Strategische Agenda Hoger onderwijs, Onderzoek en Wetenschap (Wet Kwaliteit in
verscheidenheid hoger onderwijs). Vergaderjaar 2012–2013, 33 519, nr. 3 (memorie van
toelichting)

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

22

ervoor te zorgen dat de student met de juiste verwachtingen aan de opleiding begint
die past bij diens interesse.43 Opleiding mogen zelf de SKC vormgeven. De SKC is
geëvalueerd in 2017.44 In deze evaluatie kon men (vooralsnog) geen duidelijk verband
aantonen tussen de SKC en uitval. In het wo vonden de onderzoekers een (licht)
verband. Gezien het grote aantal verschijningsvormen is dit lastig te onderzoeken.
Wel constateren de onderzoekers dat de studiekeuzecheck heeft geleid tot meer binding
tussen de opleiding en de student. Ook andere onderzoeken laten zien dat de ervaren
binding of match is toegenomen sinds de invoering van de SKC alsook dat studenten die
niet uitvallen doorgaans een betere binding ervaren dan studenten die uitvallen.
Een directe relatie met de studiekeuzecheck is niet gevonden. In haar proefschrift naar
de effectiviteit van matchingsprocedures concludeert Soppe onder andere dat
inschrijvings­percentages zijn gedaald sinds de implementatie van matching voor
programma’s met intensieve procedures, iets dat zou kunnen duiden op het gegeven
dat meer studenten van gedachten zijn veranderd na het volgen van de
matchingsprocedure.45

3.3.3	Waarborgen van een goede doorstroom van toeleverend
onderwijs naar hoger onderwijs
De deelname aan het hoger onderwijs in Nederland is hoog. Al jaren stroomt vanuit havo
en vwo het merendeel van de gediplomeerden door naar het hoger onderwijs, direct
aansluitend of na een tussenjaar. Voor mbo-gediplomeerden ligt dit percentage lager.
Deze groep is arbeidsmarktgekwalificeerd en kan, zeker bij een aantrekkende arbeidsmarkt,
de loopbaan voortzetten op de arbeidsmarkt in plaats van in het onderwijs. In de
twee jaren voordat het leenstelsel werd ingevoerd steeg de directe doorstroom naar het
hoger onderwijs (het aandeel studenten met een tussenjaar nam fors af). In 2015-2016
(eerste jaar van het leenstelsel) daalde deze directe doorstroom voor alle vooropleidings­
groepen. Dit herstelde zich weer in de jaren erna, met uitzondering van de doorstroom
vanuit mbo naar het hbo. Het samenspel van economische groei en betere baankansen
met een mbo-diploma speelt mogelijk een rol in deze trend. Onderzoek laat zien dat
mbo-studenten met ouders uit de lagere opleidings- en inkomensniveaus minder vaak
doorstromen naar het hoger onderwijs.46 Voor hen is het hoger onderwijs minder
vanzelfsprekend. Als verklaring voor deze dalende doorstroom op basis van CBSgegevens is geconcludeerd dat de ‘pushfactor’ van het leenstelsel sterker is geweest dan
de ‘pull-factor’ van de aantrekkende arbeidsmarkt. 47

43

44

45

46
47

https://www.universiteitenvannederland.nl/studiekeuzecheck.html#:~:text=De%20doelstelling%20van%20de%20studiekeuzecheck,zijn%2Fhaar%20interesses%20en%20competenties
ResearchNed (2017). De studiekeuzecheck. Landelijk onderzoek naar uitvoering en opbrengsten
van de studiekeuzecheck
Soppe, K. (2022). To Match or not to Match?: Improving Student-Program Fit in Dutch Higher
Education. Dissertatie
ResearchNed (2020). Beleidsdoorlichting artikel 11 Studiefinanciering
ResearchNed (2020). Dalende doorstroom mbo-hbo: waarom stroomt een steeds kleiner aandeel
van de mbo-studenten door naar het hbo?

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

23

Figuur 2: Doorstroom van toeleverend onderwijs naar hoger onderwijs percentielen ouderlijk
inkomen (bron: CBS, Onderwijs in Cijfers)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

0-10% 11-20% 21-30% 31-40% 41-50% 51-60% 61-70% 71-80% 81-90% 91-100%
VWO

HAVO

MBO-4

Definitie: Aandeel jongeren dat op 16-jarige leeftijd (op 1 oktober 2009) op vwo, havo of
mbo-4 zat en op 22-jarige leeftijd een inschrijving in het ho heeft (gehad), per ses-klasse
(bepaald op basis van gestandaardiseerd huishoudensinkomen)

De algehele conclusie is dat het hoger onderwijs formeel toegankelijk is voor scholieren
uit het voortgezet onderwijs, maar minder voor studenten die doorstromen vanuit het
mbo. Binnen deze groepen geldt dat nog sterker voor mbo-studenten die ouders hebben
met een lager opleidings- en inkomensniveau. Ook voor havo-scholieren zien we een
relatie met de achtergrond van de student, hoewel daar de doorstroom veel hoger is.
Voor vwo-scholieren is deze relatie veel minder sterk (zie ook figuur 2).
De participatie aan het hoger onderwijs van eerstegeneratiestudenten is weergegeven in
figuur 3. Deze figuur laat zien dat de deelname van eerstegeneratiestudenten in
Nederland relatief hoog is als we ons land vergelijken met andere West-Europese landen
(Duitsland, Noorwegen, Denemarken, Finland, Zweden, Frankrijk en Zwitserland), maar
kleiner dan (bijvoorbeeld Ierland, Oostenrijk, Portugal en Italië). Uiteraard heeft dit ook
te maken met het algehele opleidingsniveau van de bevolking in een land. Als we kijken
naar het aandeel in de bevolking dat tertiair onderwijs heeft genoten (figuur 4; ISCED 5A
en 5B) zien we dat Nederland met een percentage van 57, in vergelijking met de ons
omringende landen, een relatief groot percentage hoger opgeleiden heeft. Dit is een
indicatie van een toegankelijk hoger onderwijs.

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

24

Figuur 3: Participatie aan hoger onderwijs: % eerstegeneratiestudenten (ISCED 2011 0-4,
Eurostudent)
100
90
80
70
60
50
40
30
20

21 22

25

32 33 34

35

39

44 44
40 40 42

45 47 47

50

55 55 57

59

62

66

71

10
0

GE NO DK EE FI SE FR CH NL HU IS SI IE LT AT LU CZ PL HR RO PT MT IT TR

Figuur 4: Aandeel 55-64-jarigen en het aandeel 25-34 met een opleiding in het tertiair
onderwijs van een aantal Europese landen (bron OESO, Education at a Glance).
100
90
80
70
60
50
40
30

36
28

0

13

40

43

44

46

47

30

30

47

48

49

27

30

50

38

37
27

20
10

39

42

26

26

18

51

35
27

56

57

31

32

63

38

63

32

18

ITA DEU SVK FIN AUT EST GRC LVA OAVG PRT SVN ESP FRA BEL NLD LTU IRL LUX
25-34-year-olds (OECD)

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

55-64-year-olds (OECD)

25

Dit hoofdstuk heeft vooral betrekking op de toegankelijkheid voor de initiële student.
Het hoger onderwijs heeft daarnaast een belangrijke emancipatoire functie als het gaat
om een leven lang ontwikkelen. Onderstaande grafiek geeft weer hoeveel studenten voor
het eerst in het hoger onderwijs zijn ingestroomd op een leeftijd ouder dan 30. Dat is de
leeftijd waarop zij geen aanspraak meer maken op studiefinanciering. Het gaat hier de
laatste jaren jaarlijks om rond de 9.000 studenten (figuur 5).
Figuur 5: Studenten ouder dan 30 die voor het eerst instromen in het hoger onderwijs
(bron: 1Cijfer-ho)
10.000
9.000
8.000
7.000
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0

10

11

12
Bachelor

13

14

15

16

Master/postmaster

17

18

19

20

21

22

Associate degree

De toestroom van internationale studenten is de laatste jaren sterk gestegen. Dit raakt
aan de toegankelijkheid van het hoger onderwijs. De groei van het aantal Engelstalige
opleidingen zou de Nederlandse studenten ervan kunnen weerhouden te gaan studeren.
Overvolle collegezalen, grote problemen met de huisvesting van studenten, het grote
aanbod van Engelstalige opleidingen hebben ervoor gezorgd dat momenteel de toegang
van internationale studenten ter discussie staat.

3.3.4

Eerlijke selectie bij opleidingen met capaciteitsbeperking

Over de manier van selecteren bij opleidingen met een toelatingsbeperking is veel
gediscussieerd. Na een lange periode van experimenteren met decentrale selectie48 is
met ingang van het studiejaar 2017-2018 de gewogen loting volledig komen te vervallen
en vervangen door een systeem van decentrale selectie. Het tot dan toe bestaande
systeem van gewogen loting zou onvoldoende recht doen aan de kwaliteit van de
kandidaten en te veel geschikte kandidaten uitsluiten. Sindsdien is in verschillende
onderzoeken het effect van deze decentrale selectie op de toegankelijkheid van het hoger
onderwijs onder de loep genomen. Deze onderzoeken naar de effecten van decentrale
selectie laten uiteenlopende resultaten zien, zowel gewenst (meer studiesucces en betere
match) als ongewenst (onbedoelde kansenongelijkheid). In een van deze onderzoeken
wordt bijvoorbeeld geconcludeerd dat selectie leidt tot betere prestaties bij geneeskunde.49
Uit een onlangs verschenen onderzoek naar de toelatingskans van studenten bij
universitaire medisch georiënteerde opleidingen zien de onderzoekers wel kansenongelijkheid:
een hogere toelatingskans voor vrouwen, deelnemers met ouders uit het hoogste
inkomenspercentiel en een lagere toelatingskans voor deelnemers met een niet-westerse

48

49

Sorgdrager, W. (voorzitter) (2003) De juiste student op de juiste plaats. Eindrapportage van de
Begeleidingscommissie Decentrale Toelating
S. Schreurs, K.B. Cleutjens, A.M.M. Muijtjens, J. Cleland, M.G.A.Oude Egbrink, Selection into
medicine: The predictive validity of an outcome-based procedure, BMC Medical Education 2018,
18(1), 214

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

26

migratieachtergrond.50 Een ander onderzoek naar de toelatingskans van studenten bij
numerusfixusopleidingen uit 2018 laat bij sommige opleidingen ongelijkheid zien, bij
andere niet.51 Deze inconsistente resultaten hangen samen met de invulling die
opleidingen geven aan de selectie en de criteria die zij hanteren.
Herhaaldelijk zijn dan ook het aantal en type selectiecriteria onderwerp van politieke en
maatschappelijke discussie geweest. Het aantal criteria, wel of niet selecteren op
motivatie, wel of geen eindexamencijfers meenemen waren keuzes die ter discussie
stonden. In een kwalitatief onderzoek uit 2018 naar selectiecriteria werden door
vertegenwoordigers van een aantal wo-fixusopleidingen zorgen uitgesproken over het
proces en de uitkomsten van selectie. Men was van mening was dat de diversiteit van de
studentenpopulatie onder druk stond en noemde het voorbeeld van de ‘brave witte
meisjes’.52 Het was duidelijk dat opleidingen worstelden met de inrichting van de selectie
en de keuze voor een adequate selectiemethode. Ook in het in 2018 verschenen
proefschrift van Steenman en de scriptie van Rouwhorst werd forse kritiek geuit op de
toegepaste selectiemethode.53,54 Steenman stelt dat, hoewel er veel onderzoek is naar
selectiemethoden en de effecten daarvan, het vaak ontbreekt aan een systematisch en
conceptueel inzicht in en overzicht van de wijze waarop opleidingen selecteren en wat
overwegingen hierbij zijn. Hij concludeert dat leerdoelen van opleidingen en hun
selectiecriteria voor het selecteren van studenten niet altijd goed in lijn zijn met elkaar.
In een interview voegt hij daaraan toe dat ‘Het leidende discours is opgebouwd rond de
vraag of selectie een voorspellende waarde heeft, zonder enig onderscheid in wat het dan
moet voorspellen’.54 Inmiddels is de discussie over selectie en loting weer in volle gang en
is besloten per september 2023 loting als selectiemethode weer toe te staan.
Selectie tot de master wordt, zoals gezegd, veel meer aan het veld zelf overgelaten.
Uit een inventarisatie van de toegankelijkheid en de selectieprocedures van wo-master­
opleidingen, die de onderwijsinspectie uitvoerde, wordt in 2022 geconcludeerd dat de
toegankelijkheid van universitaire masteropleidingen de afgelopen paar jaar ongeveer
gelijk is gebleven.55 Een op de drie masteropleidingen selecteert (op basis van motivatie
of bepaalde vaardigheden). Kurysheva (2022) concludeert in haar onderzoek over
toelating tot masterprogramma’s dat opleidingen soms selectiecriteria en selectie­
methoden hanteren zonder bewezen voorspellende waarde voor studiesucces die soms
vatbaar zijn voor vooroordelen over toelating.56
De keuzes die aankomend studenten maken (wel of niet te gaan studeren, de keuze voor
mbo, hbo, wo en het type opleiding) zijn een vorm van zelfselectie. Zelfselectie is niet

50

51

52
53

54
55

56

Mulder, L. , Wouters, A. , Twisk, J.W.R., Koster, A. E., Akwiwu, E. U., Ravesloot, J, H., Croiset, G.
& Kusurkar, R. A. (2022) Selection for health professions education leads to increased inequality
of opportunity and decreased student diversity in The Netherlands, but lottery is no solution:
A retrospective multi-cohort study , Medical Teacher, 44:7, 790-799
ResearchNed (2018). Selectie bij opleidingen met een numerus fixus & de toegankelijkheid van
het hoger onderwijs. In het hbo bleek een kleinere toelatingskans voor deelnemers uit havo of
mbo, kandidaten met een functiebeperking of met een migratieachtergrond. Hadden ouders of
familie een zelfde of verwante opleiding gedaan, dan was dat in het hbo gunstig voor de
toelatingskans. In het wo kandidaten met een migratieachtergrond en waarvan ouders niet hoog
waren opgeleid minder kans op een plaats (dit gold niet voor geneeskunde)
ResearchNed (2018). Numerus fixus, selectie en kansengelijkheid in het wetenschappelijk onderwijs
Steenman, S. (2018). Allignment of Admission. An Exploration and Analysis of the links Between
Learning Objectives and Selective Admission to Programmes in Higher Education. Universiteit
Utrecht, Utrecht
https://www.scienceguide.nl/2018/03/selectie-is-eerlijker-geworden-decentrale-selectie/
https://www.onderwijsinspectie.nl/documenten/publicaties/2022/07/05/
factsheet-toegankelijkheid-en-selectieprocedures-van-wo-masteropleidingen
Kurysheva, Anastasia (2022). Admissions to Graduate Studies: Selection Methods for Life and
Natural Sciences Masters’ Programs at a European Research University. Dissertatie

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

27

per definitie een probleem. Het kan een goede keuze zijn voor iemand die bijvoorbeeld
interesse heeft voor een bepaald beroepsperspectief of wil deelnemen aan de arbeidsmarkt.57
Toch kan het voorkomen dat studenten bewust of onbewust bepaalde studies niet kiezen
en dat dit een relatie vertoont met studentkenmerken en dus te duiden is als een groeps­
gebonden patroon. We spreken dan over onbedoelde zelfselectie. De vraag is in
hoeverre onbedoelde zelfselectie voorkomt en in hoeverre dit een belemmering is voor de
toegankelijkheid. Dit geldt niet alleen voor opleidingen met toelatingsselectie (waar bijv.
zelfselectie kan plaatsvinden vanwege de overtuiging dat men a priori niet voldoet aan de
criteria); ook voor opleidingen zonder selectie kan zelfselectie een rol spelen (bijv. omdat
een studierichting de naam heeft ‘zwaar’ te zijn of veel uitval kent). De onderwijsinspectie
onderzocht in 2022 in hoeverre er sprake is van zelfselectie en in hoeverre deze zelfselectie
samenhangt met kenmerken van studenten en scholieren.58 In dit onderzoek wordt
benadrukt dat onbedoelde zelfselectie een complex begrip is en geen lineair en verstandelijk
proces en daarmee lastig te vatten is. De Inspectie concludeert dat achtergrondkenmerken
en persoonlijkheidskenmerken in combinatie met opleidings­kenmerken drempelverhogend
kunnen werken bij de keuze voor een specifieke vervolgopleiding in het hoger onderwijs.
Opleidingskenmerken die een rol spelen bij zelfselectie zijn zaken als extra kosten voor
een opleiding, Engels als instructietaal of een ongelukkige timing van selectieprocedures.
De Inspectie ziet onbedoelde zelfselectie als een bedreiging voor kansengelijkheid en
beveelt de overheid aan inzichten in mechanismen van onbedoelde zelfselectie beter te
benutten. De Inspectie doet daarnaast de aanbeveling risico’s van zelfselectie mee te
laten wegen bij keuzes die opleidingen maken en hierbij rekening te houden met de
typische kenmerken voor zelfselectiemechanismen voor de verschillende vooropleidings­
groepen (mbo-4, havo, vwo).

3.3.5

Wegnemen van obstakels tijdens de studie

Het is onwenselijk vanuit het perspectief van toegankelijkheid als onderwijskeuzes die
studenten maken tijdens de studie worden geleid door financiële of sociaal-economische
motieven in plaats van louter door interesse en beroepskeuze. Ook is het onwenselijk dat
er een relatie bestaat tussen sociaal-economische of culturele factoren en de ervaren
aansluiting tussen toeleverend onderwijs en hoger onderwijs noch met andere persoonlijke
omstandigheden die keuzes kunnen bepalen (zoals ziekte, beperkingen of zorgtaken).
Het beleid is erop gericht dat alle studenten de voor hen adequate en noodzakelijke
ondersteuning ontvangen om de studie in een redelijk termijn met succes af te ronden.
Ook na de studiekeuze zijn er momenten waarop kansenongelijkheid kan optreden.
Elffers (2021) maakt onderscheid tussen formele en informele toegankelijkheid.59
Hoewel ‘formeel’ het hoger onderwijs toegankelijk is voor alle groepen die over de juiste
kwalificatie beschikken, blijkt in de praktijk maar al te vaak dat groepen studenten
niet-formele obstakels ervaren, bijvoorbeeld een gebrekkige aansluiting,
stagediscriminatie of ontoereikende ondersteuning in het geval van een functiebeperking.
Tijdens de studie zijn er verschillen in uitval, switch en rendementen als we kijken naar
achtergrondkenmerken van studerenden. Van alle studenten die starten in het hoger
onderwijs, vervolgt zeventig procent de initieel gekozen studie ook in het tweede jaar.
Ruim achttien procent van de studenten verandert van opleiding na het eerste jaar en
ruim elf procent verlaat het hoger onderwijs na een jaar. Deze percentages fluctueren
57

58

59

Van Herpen, S., Meeuwisse, M., Vietze, J., Dias-Broens, A., Pulinx, R., Severiens, S. (2020).
Een keuze in context: een theoretisch raamwerk voor zelfselectie aan de poort van het hoger
onderwijs
Inspectie van het Onderwijs (2022). Onbedoelde zelfselectie: drempels die gekwalificeerde
jongeren ervan weerhouden om een specifieke opleiding in het hoger onderwijs te kiezen.
Meerjarig onderzoek selectie en toegankelijkheid
Elffers, L. (2021). De toegankelijkheid van het hoger onderwijs in Nederland op papier en in de
praktijk. In NRO symposium Hoger onderwijs: nieuwe richtingen na de pandemie? (pp. 1-5).
Hogeschool van Amsterdam

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

28

iets door de jaren heen, maar zijn nog steeds hardnekkig. Uit onderzoek naar uitval en
switch in het hbo in relatie tot achtergrondkenmerken wordt geconcludeerd dat uitval en
switch (en lage rendementen) in het hbo vooral voorkomen bij studenten met een
mbo-achtergrond, studenten met een niet-westerse migratieachtergrond en bij mannen.
Hbo-studenten met een mbo-achtergrond afkomstig uit gunstigere sociaaleconomische
milieus te lijken betere kansen te hebben in het hbo, ongeacht hun cijfers in het
voortgezet onderwijs of migratieachtergrond.60 Verschillen tussen studiesucces en
achtergrondkenmerken zijn, weliswaar in geringere mate, ook in het wo aanwezig.
Onderzoek, waarin ook is gekeken naar het studiesucces in het wo, laat een vergelijkbaar
beeld zien. Er wordt geconcludeerd dat, hoewel ouderlijke kenmerken van invloed zijn
(een lager opleidingsniveau van de ouders en een lager huishoudensinkomen hangen
vaker samen met een grotere kans om uit te vallen of te switchen), deze verschillen
minder groot zijn dan de verschillen naar geslacht en migratieachtergrond van de
student: mannen en studenten met een niet-westerse migratieachtergrond hebben een
hogere kans om te switchen of uit te vallen.61 Dit onderzoek laat ook zien dat
rendementen samenhangen met het ouderlijk inkomen: studenten met ouders uit de
laagste inkomensgroep doen langer over hun studie dan studenten met ouders met hoge
inkomens (zie ook figuur 6). Ook hier zijn verschillen in het hbo groter dan in het wo.
Figuur 6: Studierendementen (nominaal+1) naar inkomenspositie (Q1 t/m Q5) van de ouders,
per cohort (Monitor beleidsmaatregelen 2021-2022 gebaseerd op CBS Microdata)
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

11-12 12-13 13-14 14-15 15-16 16-17

Hbo

Q1

Q2

11-12 12-13 13-14 14-15 15-16 16-17 17-18

Q3

Wo

Q4

Q5

Overigens zien we in internationaal verband (Eurostudent) dat, als studenten wordt
gevraagd of ze zich thuis voelen in het hoger onderwijs, in Nederland elf procent van de
studenten zegt zich niet thuis te voelen (figuur 7). Dit percentage is in vergelijking met
andere landen relatief laag en op vergelijkbaar niveau met bijvoorbeeld Denemarken,
Finland, Estland, Zwitserland en Luxemburg. Op de vraag of studenten veel contact
hebben met medestudenten, scoren de Nederlandse studenten met 54 procent in de
onderste regionen (bij de zes laagst scorende landen Portugal, Oostenrijk, Denemarken,
Finland en Noorwegen). Uit ander onderzoek komt naar voren dat hbo-studenten met
een mbo-achtergrond de aansluiting tussen het hbo en hun vooropleiding als lastiger
ervaren dan andere studenten.62 Er worden tal van interventies ingezet en er bestaan
regionale netwerken om de aansluiting tussen mbo en hbo te verbeteren. Een ervan
betreft de doorstroomkeuzedelen. Hoewel een directe relatie van het al dan niet volgen
60

61
62

ResearchNed (2018). Uitval en switch in het hbo. De invloed van sociaaleconomische kenmerken
op uitval en switch in het eerste jaar
ResearchNed (2023). Monitor beleidsmaatregelen hoger onderwijs 2022-2023
ResearchNed (2022). Monitor beleidsmaatregelen hoger onderwijs 2021-2022

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

29

van zo’n keuzedeel op de uitval niet is aangetoond, is er wel sprake van een relatie
tussen uitval en de ervaren aansluiting. De aansluiting is beter als studenten een goede
binding met de studie ervaren.62 Momenteel lopen er diverse onderzoekstrajecten om
inzicht te verkrijgen in hoe deze doorstroom te verbeteren is.63
Figuur 7: Contact met medestudenten en sense of belonging (%) (bron: Eurostudent VII:
I have contact to many students in my current (main) study programme; I often have the
feeling that I don’t really belong in higher education
100
90
80
70
60
50

47

61 61 62 62 63 63
57 57 57 58 59
55
52 53 54 54

69 70
66 66 67

40
30
20
10
0

19

12 12 11

17

24
10

14

17

20
11 12

17

24
16 14 16
13
11

19 17

PT AT DK FI NL NO EE RO GE IS HU CH LU SI TR LT HR MT SE PL CZ IE
Veel contacten met medestudenten

Voelt zich niet thuis in hoger onderwijs

Studenten maken verschillende keuzes tijdens de studie: de tijd die zij aan studeren
(kunnen) besteden hangt ook samen met de tijd en noodzaak die nodig is voor betaalde
arbeid. Ook het al dan niet op kamers wonen is voor een deel afhankelijk van de
financiële positie van studenten. Naargelang het inkomen van ouders maken studenten
verschillende keuzes. Zo is voor studenten van ouders met een lager inkomen het
kostenaspect een belangrijker motief om thuis te blijven wonen dan voor studenten van
ouders met een hoger inkomen en zien we dat studenten met lager opgeleide ouders
naast hun studie vaker een betaalde baan hebben. Zij ontvangen minder geld van hun
ouders en zijn genoodzaakt naast de studie meer tijd aan werken te besteden. Voor hen
is betaald werk met name belangrijk om in het levensonderhoud te voorzien en om de
studie te betalen. Studenten met lager opgeleide ouders en ouders met een lager
inkomen ervaren meer financiële moeilijkheden dan studenten met hoger opgeleide
ouders en een hoog inkomen. Toch besteden Nederlandse studenten in Europees
perspectief niet excessief veel tijd aan betaalde arbeid (in uren per week) zo blijkt uit
figuur 8 die gebaseerd is op het landenvergelijkend onderzoek Eurostudent.64 In deze
figuur komt ook naar voren dat het percentage studenten met een hoge studie-intensiteit
(meer dan 40 uur per week) in Nederland niet laag en ook niet hoog is (Nederland scoort
gemiddeld ten opzichte van de andere Eurostudent-landen).65

63
64
65

Zie onder andere https://www.nro.nl/onderzoeksprojecten
Mede gefinancierd door het ministerie van OCW; zie voor alle resultaten ook www.eurostudent.eu.
Study intensity: based on weekly workload in a typical week for study-related activities (taught
courses and personal study time). High intensity: more than 40 hours/week. Medium intensity:
between 20 and 40 hours/week. Low intensity students: between 0 and 20 hours/week.
www.eurostudent.eu

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

30

Figuur 8: Tijdbesteding aan betaalde arbeid (uren per week) en studie-intensiteit (%) (bron:
Eurostudent VII)
60
50
40
30
20
10
0

GE FI HU CZ AT TR NO PL SE IE EE LT NL SI DK CH HR FR IT MT IS RO LU PT
Hoge studie-intensiteit (%)

3.3.6

Uren per week besteed aan betaalde arbeid (u/pw)

Aandacht voor de mentale gezondheid voor alle studenten

Problemen op het gebied van welzijn komen relatief veel voor bij jongeren en dus ook bij
studenten in het hoger onderwijs.66 Veel eerstejaars studenten zijn in de overgang van
puberteit naar volwassenheid. Dit is een kwetsbare periode.67 In die tijd worden studenten
geconfronteerd met veel veranderingen, zoals financieel en sociaal onafhankelijk worden,
verkennen van nieuwe relaties, nieuwe manieren van leren onder de knie krijgen en
aanpassen aan nieuwe sociale omgevingen terwijl plannen voor een vervolgloopbaan
gemaakt worden. De druk om aan al die eisen te voldoen levert stress op en kan een
negatieve invloed hebben op het welbevinden en de mogelijkheden om te leren.68
Sinds de coronacrisis is er breder dan voorheen aandacht voor het welzijn van studenten.
Vóór die tijd was welzijn ook al een belangrijk thema, maar werd dit toch veelal
geïnterpreteerd in het kader van extra ondersteuningsbehoefte (functiebeperking,
mantelzorgtaken, zorg voor kinderen of andere bijzondere omstandigheden).
Deze studenten kunnen (net als studenten die bestuurstaken verrichten) gebruikmaken
van het profileringsfonds. In de laatste Monitor beleidsmaatregelen hoger onderwijs
(2022-2023) wordt aangeven dat ongeveer de helft van de studenten studeert onder
bijzondere omstandigheden (naast functiebeperking onder meer mantelzorg, zorg voor
kinderen, relatie- en woon- en leefproblemen). De studievoortgang van deze groep is
slechter, zij vallen vaker uit en switchen ook vaker. Ruim vijf procent van hen is bekend
met het profileringsfonds. De monitor meldt verder: ‘Vergeleken met andere Europese
landen staat Nederland samen met Zweden op een gedeelde vierde plaats als het gaat
om een goede toegankelijkheid van het hoger onderwijs voor studenten met een
functiebeperking’.
Over de mentale gezondheid van studenten is de afgelopen jaren, en zeker na de
coronacrisis, veel gepubliceerd. In 2018 signaleerde het RIVM in de Volksgezondheid

66

67

68

Social and Economic Conditions of Student Life in Europe, EUROSTUDENT VII Synopsis of
Indicators 2018–2021 (2022).
Reavley & Jorm, (2010). Prevention and early intervention to improve mental health in higher
education students: a review Early intervention in psychiatry (2;4 2010)
Upsher R, Percy Z, Cappiello L, Byrom N, Hughes G, Oates J, Nobili A, Rakow K, Anaukwu C,
Foster J. Understanding how the university curriculum impacts student wellbeing: a qualitative
study. High Educ (Dordr). 2022 Dec 1-20. doi:10.1007/s10734-022-00969-8

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

31

Toekomstverkenning dat de mentale druk onder jongeren aan het toenemen was.69
RIVM concludeert het volgende ‘Jongeren en jongvolwassenen ervaren steeds meer
prestatiedruk. Studentpsychologen zien steeds meer studenten met steeds ernstiger en
complexere klachten, waardoor meer jongeren worden doorverwezen naar de huisarts of
geestelijke gezondheidszorg. Verder kan het gebruik van social media druk en stress
veroorzaken. Dit leidt in sommige gevallen tot psychische problemen zoals depressies en
slaapproblemen’. Het RIVM-onderzoek Monitor Mentale gezondheid en Middelengebruik
Studenten hoger onderwijs maakt melding van grote zorgen over de mentale gezondheid
van studenten: 51 procent van de studenten heeft psychische klachten en 68 procent van
de studenten kampt met emotionele uitputtingsklachten. 70 In de media is behoorlijk wat
kritiek geuit op de representativiteit en selectie-effecten in dit onderzoek. CBS schrijft in
2022 op basis van de Gezondheidsenquête dat ‘In 2021 achttien procent van de 12- tot
25-jarigen psychisch ongezond was’, een stijging ten opzichte van eerder, toen dit
percentage op elf lag (figuur 9). Vooral vrouwen en jongvolwassenen hadden in 2021
vaker te maken met psychische klachten dan daarvoor.
Figuur 9: Psychisch ongezond (bron: Gezondheidsenquête CBS, 2022; MHI-5 < 60)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%

24

18
11 11

0%

22
15 14

Vrouw
Totaal

12

7

13

7

Man

2020

14 13

8

12 tot
18 jaar

Geslacht
2021

7

18 tot
25 jaar

Leeftijd
2019

Perspectieven van onderzoekers zijn verdeeld met betrekking tot de mate waarin de
situatie zorgwekkend te noemen is. Niet alle onderzoeken zijn longitudinaal en gebruiken
gevalideerde schalen. Een vergelijking van de psychische gesteldheid van studenten in
langjarig onderzoek wijst uit dat er door de coronapandemie nauwelijks meer mentale
problemen onder jongeren van 16 tot 20 jaar zijn ontstaan.71 Wel wordt in dit onderzoek
geconstateerd dat het aantal jongeren met milde klachten toenam. Er werden geen
aanwijzingen gevonden dat deze toename sterker was dan anders. Het onderzoek
concludeert dan ook dat de coronapandemie een zeer beperkte negatieve invloed had op
de mentale gezondheid van jongeren en constateert dat jongeren altijd al meer psychische
problemen ervaren dan ouderen. Uit het vijfjaarlijks onderzoek blijkt volgens de auteurs

69

70

71

RIVM (2018). Volksgezondheid Toekomst Verkenning 2018. Een gezond vooruitzicht Synthese
(p.16)
RIVM (2022). Monitor Mentale gezondheid en Middelengebruik Studenten hoger onderwijs.
Deelrapport I. Mentale gezondheid (herziene versie)
Van der Velden, P., Van Bakel, H. & Das, M. (2022). Mental health problems among Dutch
adolescents of the general population before and 9 months after the COVID-19 outbreak:
A longitudinal cohort study. Psychiatry Research 311, 114528

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

32

een lichte toename van psychische problemen. In de Beleidsdoorlichting studiefinanciering
is gekeken naar de relatie tussen lenen en ervaren stress.72 Daaruit bleek dat meer dan
de helft van de studenten zich zorgen maakte over de huidige en toekomstige financiële
situatie en de arbeidsloopbaan. Dit kwam veel vaker voor bij studenten met ouders uit
lagere opleidings- en inkomensniveaus. Ook het bsa wordt vaak in relatie gebracht met
stress en mentaal welzijn. In de recent verschenen Kamerbrief over het bindend
studieadvies wordt een relatie gelegd tussen het bsa, welzijn en prestatiedruk.73
Ondanks dat uitkomsten uit onderzoek variëren en niet alle deskundigen het eens zijn
over de ernst van de problematiek, is er veel beleidsmatige aandacht voor dit onderwerp.
De samenleving en politiek hebben dit thema serieus opgepakt en de laatste jaren zijn
er diverse onderzoeken uitgezet om het welzijn van studenten in kaart te brengen.
Inmiddels zijn door de overheid middelen beschikbaar gesteld en richt ook veel praktijkgericht
onderzoek zich op effectieve programma’s om het welzijn van studenten te verbeteren.
Er is nog (te) weinig longitudinaal onderzoek beschikbaar over effectieve aanpakken,
noch over de effecten van ingezette beleidsinstrumenten om stress en prestatiedruk te
reduceren en het welzijn te verbeteren. In juni 2023 verscheen een (grotendeels)
kwalitatief onderzoek met als doel om inzichten te geven in risicofactoren van prestatiedruk
en stress van studenten in het hoger onderwijs en de achtergronden daarvan.
Hieruit blijkt dat de oorzaak van de ervaren stress niet uitsluitend te zoeken is binnen het
onderwijs maar in een ingewikkeld samenspel van maatschappelijke factoren als
onzekerheid, gebrek aan normatieve kaders, hoog tempo (‘obstacle run’), een gebrek
aan tijd en ruimte voor ontwikkeling, gebrek aan inclusie en verbondenheid.74
De onderzoekers doen de volgende twee aanbevelingen: het versterken van mogelijkheden
van de student zelf in het om kunnen gaan met prestatiedruk en stress en reductie van
onzekerheid die ontstaat vanuit de context van de student, maar waar zij zelf geen of
weinig invloed op hebben (zoals bijv. huisvestingsproblemen). Gezien de veelheid aan
benaderingen en definities is het geen verrassing dat er geen internationale vergelijking
van studentwelzijn beschikbaar is. De OESO geeft weliswaar een vergelijking op grond
van de PISA gegevens, die is echter niet (direct) vertaalbaar naar het hoger onderwijs.75
In de volgende editie van Eurostudent, die verschijnt in 2024, worden Europees
vergelijkende cijfers opgenomen over studentwelzijn.

3.4

Doeltreffendheid van het gevoerde beleid

In dit hoofdstuk wordt niet alleen aandacht besteed aan de formele toegankelijkheid
(waarborgen om studenten met de juiste vooropleiding te laten deelnemen aan het hoger
onderwijs), maar ook aan de informele toegankelijkheid (soms onzichtbare drempels die
studenten ervaren tijdens hun studie). De laatste jaren ontwikkelt de beleidsaandacht
voor toegankelijkheid zich steeds meer van louter financiële toegankelijkheid (studie­
financiering) tot een bredere perspectief op toegankelijkheid (ervaren obstakels, welzijn
etc.). Het onderzoeken van de toegankelijkheid van het hoger onderwijs is tegelijkertijd
ook complex omdat de kern van de kansenongelijkheid met name zit in het voortraject
(de overgang van primair naar voortgezet onderwijs) en omdat er geen duidelijke en
uniforme indicatoren zijn aan de hand waarvan de toegankelijkheid kan worden gemeten.

72
73
74

75

ResearchNed (2020). Beleidsdoorlichting artikel 11 Studiefinanciering
Ministerie van OCW (2023). Kamerbrief Toekomst bindend studieadvies
Trimbos instituut (2023). Harder Better Faster Stronger? Een onderzoek naar risicofactoren en
oplossingen voor prestatiedruk en stress van studenten in het hbo en wo
https://gpseducation.oecd.org/revieweducationpolicies/#!node=50396&filter=all

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

33

In deze paragraaf hebben we gekeken naar een aantal indicatoren en zijn we nagegaan
of er op deze indicatoren verschillen zijn tussen groepen studenten die te maken hebben
met hun afkomst, achtergrond of met persoonlijke omstandigheden.
Allereerst maken we een voorbehoud omdat het niet mogelijk is harde causale relaties te
leggen tussen toegankelijkheid en beleidsinstrumenten; er zijn veel factoren die een rol
spelen. Nederland doet het niet slecht als het gaat om de toegankelijkheid van het hoger
onderwijs als we kijken naar degenen die formeel toegang hebben. De belangrijkste
conclusie is dan ook dat het Nederlandse hoger onderwijs (financieel) toegankelijk is.
Er zijn indicaties dat het leenstelsel de doorstroom van mbo naar hbo enigszins heeft
afgeremd. Voor de andere groepen studenten is de doorstroom van het toeleverend
onderwijs naar het hoger onderwijs hoog gebleven, ook na de invoering van het
leenstelsel. Per studiejaar 2023-2024 wordt een basisbeursstelsel ingevoerd. Of dit de
toegankelijkheid verbetert, zal toekomstig onderzoek uitwijzen. Andere financiële
impulsen zoals de halvering van het collegegeld laten nauwelijks duidelijke effecten zien.
Toelatingsselectie en (onbedoelde) zelfselectie zijn lastig te onderzoeken begrippen,
zeker als het gaat om de vraag of selectie de toegankelijkheid onder druk zet en kansen­
ongelijkheid in de hand werkt. Sommige onderzoeksuitkomsten zijn zorgwekkend, resultaten
uit andere onderzoeken zijn niet direct verontrustend als het gaat om toegankelijkheid en
kansengelijkheid. Daarnaast kan gesteld worden dat selectie puur gebaseerd op gelijke
kansen om een kanseninstrument vraagt en daarmee om loting. Selectie betekent per
definitie ‘verschil maken’. Of het opnieuw inzetten van loting als selectie-instrument leidt tot
meer kansengelijkheid zal toekomstig onderzoek moeten uitwijzen.
De studiekeuzecheck (SKC), onderdeel van de in 2013 ingevoerde Wet kwaliteit in
verscheidenheid, had tot doel de match tussen student en opleiding te verbeteren,
de studenten een betere studiekeuze te laten maken, uitval en switch te verminderen en
rendementen te verbeteren. Verschillende onderzoeksresultaten laten zien dat sinds de
invoering van de SKC studenten meer binding ervaren. Dat studenten zich steeds beter
oriënteren zien we ook terug in de bezoekerscijfers van de door de overheid gefinancierde
website studiekeuze123.nl. Dat kan gezien worden als een positief effect van de studiekeuze­
check. Hoewel de ervaren match is verbeterd, laten cijfers over uitval, switch en
rendementen nauwelijks verbetering zien.
Wat betreft de formele toegankelijkheid van het hoger onderwijs presteert Nederland
goed. Toch komt uit onderzoek naar voren dat niet-formele obstakels tijdens de studie
voor sommige groepen studenten beperkend kunnen zijn. De ervaren aansluiting is niet
altijd optimaal (zeker voor studenten die instromen vanuit het mbo), de studieprogressie
verschilt tussen groepen studenten. Er is geen substantiële afname van uitval of switch of
een verbetering van rendementen zichtbaar. Kwetsbare groepen in dezen blijven studenten
die studeren onder bijzondere/problematische omstandigheden, studenten met een
mbo-achtergrond, studenten met een niet-westerse migratieachtergrond, eerste­
generatie­studenten en mannen. Als studenten meerdere van deze kenmerken hebben,
is de achterstand extra groot. Beleidsmatig en maatschappelijk is er grote aandacht voor
studentwelzijn. Er zijn voor de komende jaren middelen beschikbaar gesteld om student­
welzijn verbeteren. Hoewel er inmiddels onderzoeken verschijnen naar de oorzaak
hiervan, zijn oorzaak en gevolg nog niet eensluidend vastgesteld. Aanhoudend onderzoek
is nodig naar oorzaken en effectieve aanpakken.

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

34

3.5

Aandachtspunten voor de toekomst

Naast de constatering in voorgaande paragraaf dat de formele toegang tot het hoger
onderwijs goed geborgd lijkt te zijn, zien we ook aandachtspunten voor de toekomst.
Monitoronderzoeken en onderzoeken naar studentwelzijn laten zien dat er tijdens de
studie aandacht nodig is voor groepen studenten die onder bijzondere omstandigheden
studeren. Onderzoeken die worden uitgevoerd zijn diagnostisch van aard (monitor­
onderzoeken) en geven nog relatief weinig verklaring en handvatten voor effectief
(overheids)beleid. Grootschalig onderzoek naar achterliggende oorzaken en oplossings­
richtingen, met multivariate analysetechnieken, waarin ook de relatie met studentwelzijn
aan bod komt, is nog niet beschikbaar. Het is ook de vraag tot hoeverre de impact van
interventies van overheid en onderwijsinstellingen (kunnen) reiken om ongelijke kansen
en problemen met studentwelzijn aan te pakken. Onderzoek naar kansenongelijkheid bij
selectie laten uiteenlopende resultaten zien. Dit heeft ook te maken met de grote variëteit
aan verschijningsvormen. Het versterken van evidence-informed selecteren zou kunnen
bijdragen aan het optimaliseren van selectie.

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

35

4.	Kwaliteit van het
onderwijs
4.1

Definitie, doelen en subdoelen

Het onderwijs in Nederland kent, naar de definitie van de Onderwijsraad, drie doeldomeinen:
kwalificatie, socialisatie en persoonsvorming.76 Het doeldomein kwalificatie heeft betrekking
op het bieden van een goede basis aan competenties voor iedereen, waar elke inwoner
op kan voortbouwen in het leven. Het betreft dan zowel een voorbereiding op het deelnemen
aan de complexer wordende samenleving als op het verrichten van werk. Het funderend
onderwijs, het middelbaar beroepsonderwijs en het hoger onderwijs hebben daarin elk
een eigen rol en verantwoordelijkheid. Het tweede doeldomein, socialisatie, betreft ‘de rol
die onderwijs speelt in het inleiden van kinderen en jongeren in tradities, culturen en
praktijken, met inbegrip van beroepsculturen en -praktijken, en de waarden, normen en
gebruiken die daar een rol in spelen, zodat ze zich betrokken voelen bij zulke praktijken
en er effectief en betekenisvol in kunnen participeren’. Persoonsvorming tot slot gaat over
het ondersteunen van leerlingen en studenten tot zelfstandige mensen in denken en doen.
De bijdrage van het onderwijs aan persoonsvorming heeft betrekking op de individualisering
van leerlingen en studenten. Zij leren zich autonoom op te stellen in de maatschappij.
Om deze doeldomeinen invulling te kunnen geven, is, naast de inzet van individuele
betrokkenen, de kwaliteitscultuur binnen de instelling van groot belang.
Het formuleren van een eenduidige definitie van onderwijskwaliteit is echter niet eenvoudig.
In wetenschappelijk en beleidsgericht onderzoek rondom onderwijskwaliteit komt dit
duidelijk naar voren.77,78 In veel bronnen die gaan over sturing door de overheid is
onderwijskwaliteit niet gedefinieerd. Er wordt in deze bronnen geconstateerd dat heldere
definiëring gewenst en nodig is of er wordt aangegeven dat kwaliteit contextafhankelijk
moet worden ingevuld en daardoor niet eenduidig gedefinieerd kan worden. Verder wordt
verwezen naar doeldomeinen en deugdelijkheidseisen; er lijkt daarmee een tendens naar
het beschrijven van kwaliteit in termen van output (een norm waaraan moet worden
voldaan; inhoudelijk dan wel procesmatig). Ook met verwijzingen naar normen blijft
echter veelal impliciet wat dan beschouwd moet worden als onderwijskwaliteit. In de
praktijk worden in het hoger onderwijs veelal vier soorten indicatoren gebruikt om
kwaliteit aan af te meten: directe outputindicatoren (bijvoorbeeld het percentage
voortijdig studieverlaters), studenttevredenheid, procesindicatoren (bijvoorbeeld
betrokkenheid van studenten) en inputindicatoren (bijvoorbeeld docentkwalificaties).79
Een illustratie van de contextafhankelijkheid van het begrip kwaliteit is de constatering
van de Inspectie dat visitatiepanels andere aspecten van kwaliteit belichten dan het
publieke debat. De Inspectie noemt als voorbeelden de discussie in de media over
‘ongewenste effecten van internationalisering en stijgende studentenaantallen op de
76

77
78

79

Onderwijsraad. (2016). De volle breedte van onderwijskwaliteit: Van smal beoordelen naar breed
verantwoorden
ResearchNed (2022). Pre-fase IBO Sturen op onderwijskwaliteit
Westerheijden, D.F. (2022). Gatekeepers on Campus: Peer Review in Quality Assurance of Higher
Education Institutions. In: Forsberg, E., Geschwind, L., Levander, S., Wermke, W. (eds) Peer review
in an Era of Evaluation. Palgrave Macmillan, Cham
Beerkens, M. en Groeneweg, S.L. (2022), Kwaliteit en verantwoording in het hoger onderwijs:
indicatoren, processen en beleidsalternatieven: eindrapport, Universiteit Leiden

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

36

opleidingskwaliteit’.80 Een andere illustratie van variatie aan opvattingen is wat de
Onderwijsraad eerder schreef over het stelsel zelf: ‘De variëteit aan kwaliteitsopvattingen
is positief te waarderen. Het is een kracht van het hoger onderwijs dat kwaliteitsopvattingen
ter discussie staan en dat professionals ze zelf, in samenspraak met hun studenten,
ontwikkelen. [….] De meerduidigheid van kwaliteit vergroot de kans op wrijving binnen
een stelsel met gelaagde verantwoordelijkheid. Als kwaliteitsopvattingen tussen
verschillende lagen te zeer uiteenlopen, kan de variëteit aan kwaliteitsopvattingen
contraproductief worden’.81
Om de kwaliteit van het hoger onderwijs te borgen, heeft de rijksoverheid
verantwoordelijk­­heden voor externe kwaliteitszorg belegd bij de Inspectie van het
onderwijs en de Nederlands Vlaamse Accreditatie Organisatie (NVAO), met elk hun eigen
rol. De Inspectie ziet toe op het stelsel als geheel (zie verder paragraaf 4.2). De NVAO
stelt, middels vastgestelde kaders, vast of een opleiding aan de minimum kwaliteitseisen
voldoet. Het beoordelingskader sluit aan bij de criteria die zijn opgenomen in de WHW en
de Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education
Area (European Standards and Guidelines - ESG) en schetst de criteria op basis waarvan
de kwaliteitsborging in het Nederlandse hoger onderwijs is vormgegeven.82 Voor zowel
nieuwe als bestaande opleidingen beschrijft het accreditatiekader aan welke criteria
opleidingen moeten voldoen. Het maakt daarbij onderscheid tussen de planbeoordeling
voor nieuwe opleidingen in de toets nieuwe opleiding en beoordelingen van gerealiseerd
resultaat in de visitaties die elke zes jaar plaats vinden. Daarnaast onderscheidt het
kader een beperkte en een uitgebreide beoordeling. In het beperkte kader ligt het accent
op de inhoudelijke kwaliteit van de opleiding, inclusief de daarvoor benodigde leeromgeving
en het docententeam. Het uitgebreide kader voegt daar standaarden aan toe die ingaan
op de inpassing van de opleiding in het instellingsbeleid, voorzieningen, kwaliteitszorg en
kwaliteitscultuur. Kwaliteitscultuur wordt daarbij gezien als een veelomvattend begrip een
gaat om ‘een duidelijke en doorleefde visie, een gezamenlijke gerichtheid op verbeteringen,
leiderschap, aanspreekbaarheid en ‘soft controls’, samenwerken en zelfsturing,
(academische) professionaliteit, studentbetrokkenheid en een externe oriëntatie’.82

Hoewel het begrip kwaliteit dus meerduidig is, zijn de standaarden van de NVAO een
duidelijk kader waaraan opleidingen in het hoger onderwijs moeten voldoen. We
beschouwen in deze rapportage de (minimale) kwaliteit dan ook als het voldoen aan
deze kaders.

Om deze kwaliteit te kunnen leveren, is het nodig dat de overheid de randvoorwaarden
biedt die het onderwijsveld daartoe in staat stellen; een hoofddoelstelling van het
overheidsbeleid. Daartoe zijn wetgeving en financiering het belangrijkste instrumentarium.
Vervolgens heeft de overheid de verantwoordelijkheid om deze kwaliteit ook te borgen;
de tweede van de drie hoofddoelen van kwaliteitsbeleid. En behalve het borgen en
faciliteren van onderwijskwaliteit, is een derde doel van de overheid om de (verbetering
van) onderwijskwaliteit te stimuleren. Diverse instrumenten worden daartoe ingezet:
subsidies (en andere financiële instrumenten zoals beurzen, premies en prijzen) om in te
spelen op ontwikkelingen, voorlichting, stimuleren van onderzoek om van te leren en
‘management by speech’ (het in de communicatie bepaalde begrippen introduceren of
juist vermijden).

80
81
82

Inspectie van het Onderwijs (2023). De Staat van het Onderwijs - deelrapport Hoger Onderwijs
Onderwijsraad (2015). Kwaliteit in het hoger onderwijs
NVAO (2018). Beoordelingskader accreditatie hoger onderwijs

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

37

Gegeven deze drie hoofddoelen van de overheid, wat is dan de stand van zaken rondom
onderwijskwaliteit? Om daarop een antwoord te kunnen geven, werken we in de volgende
paragraaf allereerst de beleidsontwikkeling en de gehanteerde instrumenten uit.

4.2

Beleidsontwikkeling en beleidsinstrumenten

De overheid biedt instellingen de randvoorwaarden om goed onderwijs te verzorgen
Onderwijsinstellingen hebben een grote rol in het invulling geven aan goed onderwijs.
Zij hebben hierin veel vrijheid en autonomie. De overheid stelt en bewaakt de kaders
waarbinnen de instellingen invulling geven aan hun rol en zet diverse beleidsinstrumenten
in om de kwaliteit van het hoger onderwijs te faciliteren, te borgen en te stimuleren.
Twee belangrijke instrumenten daarbij zijn wetgeving en bekostiging. De Wet op het
hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) beschrijft de verantwoordelijkheden
van de hoofdrolspelers in het stelsel op tal van onderwerpen. Onderdeel van de WHW is
sinds 2013 de wet Kwaliteit in verscheidenheid (zie hoofdstuk 3 ‘Toegankelijkheid en
kansengelijkheid’). De kern van de bekostigingssystematiek is de lump sum. Onderwijs­
instellingen ontvangen jaarlijks één budget vanuit het Rijk (Ministerie van OCW) dat
toereikend zou moeten zijn om de deugdelijkheid van het onderwijs te garanderen,
ook wel de basiskwaliteit genoemd. De instellingen mogen de middelen zo besteden als
zij nodig achten en de overheid ziet toe op de doelmatige en rechtmatige inzet. Invoering
van de lumpsum moest administratieve lasten verminderen, de autonomie en beleidsruimte
van instellingen vergroten, schaalvergroting en daarmee doelmatigheid stimuleren,
en stabiliteit bieden aan de bekostiging. Naast de lump sum is er een variabel deel in de
bekostiging (doelbekostiging).83 Zie ook hoofdstuk 5 ‘Doelmatigheid van het
hogeronderwijsstelsel’.

De overheid borgt de basiskwaliteit van het hoger onderwijs
De overheid heeft haar verantwoordelijkheid met betrekking tot het borgen van
basiskwaliteit in het hoger onderwijs toegewezen aan twee partijen (zie ook hoofdstuk 8
‘Governance’). De Inspectie van het Onderwijs (hierna: de Inspectie) is het orgaan dat
toeziet op de kwaliteit van het stelsel voor hoger onderwijs. Taken hierbij zijn het
periodiek evalueren van het accreditatiestelsel en het uitvoeren van thema-onderzoeken
binnen het hoge onderwijsbestel. De Nederlands-Vlaamse Accreditatie Organisatie
(NVAO) is het onafhankelijk toezichthoudend orgaan dat accreditatie kan verlenen aan
een opleiding. Het accreditatiestelsel ontwikkelde zich de afgelopen jaren gaandeweg
verder naar het principe dat kwaliteitscultuur binnen instellingen essentieel is voor
de kwaliteit en borging van het onderwijs. Vanwege de wens om kwaliteitscultuur te
stimuleren, meer eigenaarschap te realiseren voor studenten en docenten, en een
doelmatiger accreditatiestelsel te vormen, is beleid gemaakt om dit verdergaand te
realiseren. Vanaf 2019 trad de Wet accreditatie op maat in werking. Zo is er in de
opleidingsaccreditatie meer ruimte ontstaan voor instellingen om de visitaties vorm te
geven. Met de instellingstoets kwaliteitszorg (ITK) beoordeelt de NVAO periodiek de
interne kwaliteitszorg van een instelling. Met de instellingsaccreditatie beoogt de
overheid te toetsen hoe effectief de onderwijsinstelling zelf doorlopend de kwaliteit van
het onderwijs verbetert en waarborgt. Het Experiment instellingsaccreditatie met lichtere
opleidingsaccreditatie (ILO) werd in het leven geroepen om na te gaan of deze werkwijze
in de praktijk daadwerkelijk zou leiden tot het versterken van de kwaliteitscultuur.84

83

84

Naast bekostiging vanuit de centrale overheid zijn er andere partijen die het onderwijs financieren. Daarbij kan men denken aan studenten (cursus- en collegegeld in mbo en hoger onderwijs),
de gemeenten (verantwoordelijk voor o.a. huisvesting funderend onderwijs), en (non-profit)
organisaties (die onderzoek in het hoger onderwijs financieren).
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2021/02/11/
brief-aan-tk-inzake-instellingsaccreditatie

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

38

Beleid van de overheid om academische vrijheid als aspect van onderwijskwaliteit te
borgen, kenmerkt zich door het blijvend aandacht vragen voor dit thema, onder meer in
Europees verband. De feitelijke verantwoordelijkheid van het borgen van de academische
vrijheid ligt bij de colleges van bestuur van de instellingen. Daarnaast is sociale
veiligheid (het realiseren van een veilige en inclusieve omgeving waarin studenten en
medewerkers zich kunnen ontplooien) in de periode die deze stelselrapportage bestrijkt
gaandeweg explicieter op de agenda gekomen. Om bij te dragen aan sociale veiligheid,
maakt de overheid beleid met als belangrijk instrument het bestuursakkoord dat is
gesloten met hogeronderwijsinstellingen.85 Voortvloeiend uit de thema’s in het
regeerakkoord zijn in dit bestuursakkoord afspraken gemaakt voor nadere invulling.

De overheid stimuleert onderwijskwaliteit en inspelen op maatschappelijke
ontwikkelingen
Het beleid dat gericht is op het stimuleren van onderwijskwaliteit krijgt onder meer
invulling door docentprofessionalisering, docentkwaliteit en docentleiderschap te bevorderen.
In de strategische agenda 2015-2025 werden kwalitatief goede docenten als een
belangrijke factor voor goed onderwijs expliciet genoemd.86 Een van de instrumenten
daarbij in de afgelopen jaren was de subsidieregeling Lerarenbeurs (niet van toepassing
voor het wo), die bevoegde docenten in staat stelt een geaccrediteerde bachelor- of
masteropleiding te volgen om daarmee hun kwalificatieniveau te verhogen (middels
subsidiering van de studiekosten en kosten die gepaard gaan met studieverlof en/of het
aanstellen van een vervanger). Daarnaast wordt het behalen van docentkwalificaties
aangemoedigd; de kwalificaties zijn echter geen overheidsbeleid maar eigen beleid van
de hogescholen en universiteiten. Inmiddels is de professionele ontwikkeling van
docenten een van de thema’s binnen de kwaliteitsafspraken (zie verderop in dit
hoofdstuk). Specifiek binnen het wo zien we daarnaast aandacht voor erkennen en
waarderen van wetenschappelijk personeel vanuit een breder perspectief op hun
werk. Het Programma erkennen en waarderen is echter geen overheidsbeleid, maar een
samenwerking van de kennisinstellingen en wetenschapsfinanciers (UNL, KNAW, NFU,
ZonMw en NWO). ‘Management by speech’ en subsidie zijn de instrumenten waarmee
de overheid hieraan bijdraagt. Ook heeft de overheid, in aansluiting op het programma
erkennen en waarderen, tot doel om middels het Comeniusprogramma bij te dragen
aan onderwijscarrières in het hoger onderwijs en zo een grotere verscheidenheid aan
loopbanen te stimuleren. Het programma is gericht op onderwijsvernieuwingen die door
veelbelovende en excellente docenten en -teams kunnen worden ontworpen en uitgevoerd
op drie niveaus: teaching fellows, senior fellows en leadership fellows. Hierdoor moet
kwaliteitsverbetering van het onderwijs gestimuleerd worden. Ook de Nederlandse
Onderwijspremies (die sinds 2021 jaarlijks worden toegekend aan docententeams die
bijgedragen hebben aan onderwijsverbetering) beogen onderwijs­vernieuwing en –
verbetering van het (onder meer) het hoger onderwijs te stimuleren en bij te dragen
aan een bredere erkenning en waardering van docenten en -teams. Tot slot is, hieraan
gerelateerd, het verlagen van werkdruk een beleidsthema; hiervoor wordt al langere tijd
aandacht gevraagd. Instrumenten die de overheid hier inzet zijn, meest recent, de
starters- en stimuleringsbeurzen, sectorplannen en het ophogen van het budget voor de
Open Competitie. De minister spreekt de verwachting uit dat deze ‘zullen bijdragen aan
een aanzienlijke verlaging van de werkdruk’, in het bijzonder voor promovendi, postdocs
en tijdelijke docenten.87 Ook de recente pilot Slimmer collegejaar beoogt bij te dragen
aan het verbeteren van de werkdruk. “Door op verantwoorde wijze het aantal weken met
onderwijs en tentamens te verminderen en/of bestaande onderwijsactiviteiten slimmer in
te richten, krijgen onderzoekers en docenten meer tijd voor het doen van onderzoek,
85

86
87

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2022/07/14/
bestuursakkoord-2022-hoger-onderwijs-en-wetenschap
Ministerie van OCW (2015). Strategische agenda hoger onderwijs en onderzoek 2015-2025
Ministerie van OCW (2022). Beleidsbrief hoger onderwijs en wetenschap, ref. 33080266

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

39

andere wetenschappelijke activiteiten en het verbeteren van het onderwijs”, zo schrijft
de minister.88
Kwaliteitszorg op maat wordt gestimuleerd. In de evaluatie van de prestatieafspraken
in 2016 wordt gesteld dat de prestatieafspraken hebben bijgedragen aan de kwaliteit van
het hoger onderwijs, en dat in de toekomst instellingen meer ruimte moeten krijgen voor
het kiezen van eigen doelen om de onderwijskwaliteit te verbeteren.89 Hoewel de
prestatiebekostiging als instrument heeft bijgedragen aan gesprek over onderwijs­
kwaliteit, werd meer impact daarvan op de richting en inrichting van het hogeronderwijs­
stelsel van belang geacht.90 In 2018 heeft de overheid opnieuw gebruikgemaakt van het
instrument om afspraken met individuele hogeronderwijs­instellingen te maken over
kwaliteit. In de kwaliteitsafspraken zijn over de periode 2019–2024 afspraken
gemaakt binnen zes vooraf gedefinieerde thema’s:
• Onderwijsintensiteit
• Onderwijsdifferentiatie
• Docentkwaliteit
• Onderwijsvoorzieningen
• Begeleiding studenten
• Studiesucces
De middelen voor de kwaliteitsafspraken zijn beschikbaar gekomen vanuit de studie­
voorschotmiddelen (oplopend tot 604 miljoen euro per jaar in 2024). Negentig procent
hiervan is voor de kwaliteitsafspraken van de instellingen zelf, tien procent is bestemd
voor landelijke prioriteiten. In de kwaliteitsafspraken geven de onderwijsinstellingen aan
hoe ze investeren in kwaliteitsverhoging en sectorbrede beleidsprioriteiten. Een belangrijke
gedachte hierachter is dat het geven van ruimte aan instellingen ervoor zorgt dat de
instelling concreet aan de slag kan met dat wat in de eigen specifieke situatie van belang
is. De medezeggenschap per instelling heeft instemmingsrecht op deze keuzes. De NVAO
toets of de middelen besteed worden aan de genoemde doelen, er voldoende draagvlak
is bij stakeholders en of de plannen realistisch zijn. Ook via het Nationaal Programma
Onderwijs (NP Onderwijs) worden middelen beschikbaar gesteld waarmee instellingen
kunnen investeren in (het op peil houden van) onderwijskwaliteit binnen de specifieke
context van de instelling. Deze middelen zijn specifiek bedoeld om de gevolgen van de
lockdowns en andere Coronapandemie gerelateerde maatregelen zoveel mogelijk te
beperken voor studenten.91
In de Strategische Agenda hoger onderwijs en onderzoek van 2015-2025 van het
ministerie van OCW neemt beleid rondom differentiëren als thema een belangrijke plek
in. De aanleiding daarvoor is onder meer de commissie Veerman die in haar rapportage
stelt dat er te weinig flexibiliteit is in ‘het systeem’ om in te spelen op verschillen tussen
studenten.92 Differentiëren in het onderwijs heeft betrekking op niveau, inhoud en vorm
en middelen. Voor het inspelen op verschillen tussen studenten wordt kleinschalig en
intensief onderwijs als beleidsrichting geïntensiveerd. Dit beleid kent al een lange
geschiedenis in de vorm van excellentieprogramma’s.93 Na beëindiging van het
Siriusprogramma in 2014 wordt in de Strategische Agenda hoger onderwijs van 2015
88

89
90
91
92

93

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2022/10/04/
brief-aan-tweede-kamer-over-pilots-een-slimmer-collegejaar
Reviewcommissie hoger onderwijs en onderzoek (2017). Stelselrapportage 2016
Evaluatiecommissie prestatiebekostiging hoger onderwijs (2017). Van afvinken naar aanvonken
https://www.nponderwijs.nl/mbo-en-ho
Veerman, C., Berdahl, R., Bormans, M. et al. (2010) Differentiëren in drievoud. Den Haag:
Commissie Toekomstbestendig Hoger Onderwijs Stelsel
Huijts, T. & Kolster, R. (2020): Excellence programmes in higher education: selection of students,
effects on students, and the broader impact on higher education institutions. Introduction to the
special issue, European Journal of Higher Education

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

40

opnieuw aandacht gevraagd voor ‘het ontwikkelen en uitbreiden van talentprogramma’s,
waaronder honours programma’s’. Veel instellingen wilden de excellentieprogrammma’s
voortzetten93. Het ministerie van OCW ondersteunde hierbij via het onderzoeksprogramma
Excellentie van het Nationaal Regieorgaan Onderwijsonderzoek (NRO). In de Strategische
agenda hoger onderwijs van 20195 zien we excellentie echter niet meer expliciet terugkeren
in relatie tot onderwijsprogramma’s voor studenten. Hier komt meer nadruk te liggen op
maatwerk en diversiteit, om alle studenten te ‘bedienen’ in plaats van alleen studenten
die zich aangesproken voelen door excellentieprogramma’s. Ook in de beleidsbrief hoger
onderwijs van 2022 zijn excellentieprogramma’s geen expliciet thema (meer). De nadruk
komt meer te liggen op aspecten als sociale veiligheid en welzijn van studenten (en
medewerkers).94 Wel is differentiatie in brede zin opgenomen in de kwaliteitsafspraken.
Voor het stimuleren van onderwijskwaliteit stelt de overheid ook budget beschikbaar voor
onderwijsonderzoek via het NRO. Tot slot is flexibilisering van het onderwijs een
belangrijk onderwerp van beleid (zie ook hoofdstuk 6 ‘Aansluiting onderwijs en
arbeidsmarkt’). In het deeltijdse en duale hoger onderwijs zijn er sinds 2016 Experimenten
met vraagfinanciering en met leeruitkomsten (zie verder Hoofdstuk 6 ‘Aansluiting
onderwijs en arbeidsmarkt’). Daarnaast is het Experiment flexstuderen ingericht. Ook de
invoering van het Leven Lang Lerenkrediet moet bijdragen aan flexibilisering, zie ook
hoofdstuk 3 ’Toegankelijkheid en kansengelijkheid’. Tot slot zien we aandacht voor
digitalisering, bijvoorbeeld middels het Versnellingsplan. Dit is nader uitgewerkt in
Hoofdstuk 6 ‘Aansluiting onderwijs en arbeidsmarkt’.

4.3	Uitkomsten van het gevoerde beleid en stand
van zaken indicatoren
Nadat we in paragraaf 4.2 de hoofdlijnen van beleidsontwikkeling en de gehanteerde
instrumenten hebben geschetst, gaan we in deze paragraaf per hoofddoel in op de
uitkomsten van het gevoerde beleid en de stand van zaken op de indicatoren. We maken
daarvoor gebruik van eerder uitgevoerde en gepubliceerde beleidsevaluaties en
bestaande databronnen.

4.3.1	De overheid biedt instellingen de randvoorwaarden om goed
onderwijs te verzorgen
De door de rijksoverheid beschikbaar gestelde middelen zijn toereikend voor het
uitvoeren van de onderwijstaak van het hoger onderwijs95 (zoals nader uitgewerkt in
Hoofdstuk 5 ’Doelmatigheid van het hogeronderwijsstelsel’). De inhoudelijke relatie
tussen kosten en bekostiging is echter beperkt. Instellingen lijken in staat om de
middelen binnen de huidige systematiek zo te verdelen dat deze terecht komen waar ze
nodig zijn. Overkoepelend wordt echter ook gesteld dat er geen bedrijfseconomische
onderbouwing is van de huidige bekostigingssystematiek, vanwege het ontbreken van
een duidelijke relatie tussen de bekostigingsniveaus (de factoren op basis waarvan de
hoofdbekostiging wordt verdeeld, zoals het aantal studenten of graden) en de
kostendrijvers.
De commissie Van Rijn adviseerde eerder de stimulans om te groeien in studentenaantallen
weg te nemen door studentgebonden middelen over te hevelen naar de vaste rijksbijdrage
(een advies dat werd overgenomen).96 Daarop volgend onderzoek om de optimale
verhouding tussen vast en variabel vast te stellen, stelt dat de vaste voet in het hoger
94

95
96

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2022/06/17/
aan-de-tweede-kamer-beleidsbrief-hoger-onderwijs-en-wetenschap
PwC (2021). Toereikendheid, doelmatigheid en kostentoerekening in het mbo, hbo en wo&o
Adviescommissie bekostiging hoger onderwijs en onderzoek (2019) Wissels om

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

41

onderwijs is voortgevloeid uit historische ontwikkelingen, en dat de beleidsmatige en
financiële onderbouwing onduidelijk is geworden.97 Dit sluit aan bij eerder onderzoek dat
beschrijft dat de rijksbijdrage vooral een verdeelmodel is, geen bedrag dat rechtstreeks
te relateren is aan de activiteiten die instellingen uitvoeren en de daarmee gemoeide
kosten.98 Doordat het grootste deel van de middelen naar de onderwijsinstellingen gaat
middels lumpsum, is inzicht in de interne allocatie van middelen echter moeilijk te
verkrijgen. Het is nauwelijks mogelijk een oordeel te geven over de doeltreffendheid en
doelmatigheid van het gevoerde beleid; de toerekening van bedragen (input) aan
beleidsinstrumenten (activiteiten) is niet rechtstreeks te realiseren.99 De commissie Van
Rijn constateerde eerder ook dat inzicht in de kosten en de verhouding tot de kwaliteit
van hoger onderwijs ontbreekt.96 Voor meer informatie over wetgeving verwijzen we naar
hoofdstuk 5 ‘Doelmatigheid van het hogeronderwijsstelsel’.
Voor veel beleidsinstrumenten worden beperkt specifieke budgetten geoormerkt doordat
het grootste gedeelte van het budget naar de lumpsumfinanciering van onderwijs­
instellingen gaat. Daadwerkelijke toerekening van uitgaven (input) aan beleidsinstrumenten
(activiteiten) wordt hierdoor bemoeilijkt. Conclusies over doeltreffendheid en doelmatigheid
van het gevoerde beleid zijn hierdoor niet of slechts beperkt mogelijk.

4.3.2

De overheid borgt de basiskwaliteit van het hoger onderwijs

De kwaliteit van het hoger onderwijs in Nederland is stabiel zeer goed blijkens de
accreditatieverslagen en de jaarverslagen van de NVAO100,101, ook in de coronaperiode.102
De NVAO zelf voldoet daarbij aan de Europese standaarden voor kwaliteitszorg in het
hoger onderwijs.103 Het accreditatiestelsel functioneert in grote lijnen adequaat en
vervult zijn belangrijkste maatschappelijke taak.104
De Inspectie stelt daarover in 2018: ‘Binnen de mogelijkheden die peerreview daartoe
biedt, zijn de panels in staat te beoordelen of de opleidingen voldoen aan de basiskwaliteit.
Opleidingen en instellingen herkennen zich in de rapportages. Zij voelen zich gestimuleerd
om de kwaliteit van hun onderwijs, hun kwaliteitszorg en de kwaliteitscultuur verder te
ontwikkelen.’ Er zijn ook verbeterpunten en zorgpunten voor de toekomst. Deze hebben
betrekking op de communicatieve vaardigheden van de panels, voldoende balans tussen
ruimte en regels, lastenvermindering, kennisdeling en lastig uitvoerbare elementen in de
wetgeving. Daarnaast wordt het advies gegeven om de gedifferentieerde oordelen bij de
opleidingsbeoordelingen te laten vallen. Dit is inmiddels geëffectueerd. In het meest
recente onderzoek naar het accreditatiestelsel hoger onderwijst signaleert de Inspectie
opnieuw dat het accreditatiestelsel ‘in de basis’ voldoet en dat de onderwijskwaliteit is
gewaarborgd.105 Aandachtspunten die worden genoemd hebben te maken met het
kritisch beoordelen van leerresultaten, de maatschappelijke relevante kanten van
onderwijskwaliteit meer aandacht zouden moeten krijgen (zie ook paragraaf 4.1) en de
bekostigingssystematiek: degenen die de kwaliteit van een opleiding beoordelen,
worden betaald door de instelling die de opleiding aanbiedt (een risico in relatie tot
onafhankelijkheid).

97

98

99
100
101
102
103
104
105

Berenschot (2021). Verkenning naar de optimale verhouding tussen vaste en variabele onderwijsbekostiging in het hoger onderwijs
CHEPS (2018). Bekostiging van het Nederlandse hoger onderwijs: kostendeterminanten en
varianten.
SEO Economisch onderzoek (2019). Impact van het hoger onderwijsbeleid 2015-2018.
Te raadplegen via https://www.nvao.net/nl/besluiten/opleidingen
NVAO, jaarverslagen
Inspectie van het Onderwijs (2022). Staat van het onderwijs 2022
ENQA Targeted review NVAO (2022)
IvhO (2018). Kwaliteit van het accreditatiestelsel ho. Utrecht: Inspectie van het onderwijs
Inspectie van het Onderwijs (2023). Onderzoek accreditatiestelsel hoger onderwijs

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

42

In de Staat van het Onderwijs signaleert de Inspectie gedurende meerdere jaren dat de
WHW niet voldoende aansluit bij de ontwikkelingen in het onderwijs (grotere flexibilisering)
waardoor het uitvoeren van het toezicht wordt bemoeilijkt.106 In 2023 voegt de Inspectie
hieraan toe dat de basiskwaliteit zoals die wordt gemonitord door een stelsel van peer­
review, niet altijd weerspiegelt wat in de maatschappelijke discussies belangrijk wordt
gevonden in het kader van onderwijskwaliteit. Dit wordt aangemerkt als risico voor het
maatschappelijk vertrouwen in de kwaliteit van het hoger onderwijs. Dit risico sluit aan
bij de constatering dat, ondanks de kaders die de NVAO biedt, de opvattingen over
onderwijskwaliteit divers zijn (zie paragraaf 4.1). Daarnaast waarschuwt de Inspectie
dat er geen goed zicht is op landelijke ontwikkelingen in de kwaliteit van opleidingen.
‘Niemand, NVAO noch Inspectie noch andere actoren, kan een landelijk beeld geven
van de opleidingskwaliteit’ is hoe de Inspectie dit in 2022 verwoordt als probleem.
Het borgen van academische vrijheid ligt in hoge mate bij de instellingen zelf. Hoewel
academische vrijheid veelal sterk wordt gelinkt aan de wetenschapstaak, betreft het ook
academische vrijheid in het geven van onderwijs. Er worden zorgen gerapporteerd over
de beperkte wettelijke bescherming van academische vrijheid in Nederland en er is
relatief weinig autonomie in het onderwijsaanbod.107 Op dit moment ontbreekt allereerst
een breed gedragen definitie van academische vrijheid. Daarnaast zouden instrumenten
en procedures die academische vrijheid bevorderen, verbeterd moeten worden.107 In de
academic freedom index (AFI) staat Nederland in de groep landen die tot de top 30-40
procent van de wereld behoren, evenals buurland Verenigd Koninkrijk. Buurlanden België
en Duitsland behoren tot de top tien procent.108 De European University Association
(EUA) laat zien de Nederlandse universiteiten een 29e positie innemen op het gebied van
‘academic autonomy’ en daarmee behoren tot het ‘medium low’ cluster.109
De instellings­autonomie wordt in Nederland begrensd door de macrodoelmatigheidstoets
(zie hoofdstuk 5 ‘Doelmatigheid van het hogeronderwijsstelsel’), het (doorgaans) niet
kunnen selecteren van studenten en het niet zelf kunnen bepalen van de hoogte van
het collegegeld.
Er is weinig beleidsonderzoek dat zicht geeft op de stand van zaken op het gebied van
sociale veiligheid in het hoger onderwijs. Er is geen landelijk monitorsysteem van
sociale veiligheid in het hoger onderwijs, in tegenstelling tot de situatie in het
basisonderwijs, voortgezet en speciaal onderwijs waarin wettelijke verplichtingen zijn
rondom het jaarlijks monitoren van de veiligheidsbeleving van leerlingen. In een peiling
van ISO geeft twintig procent van de responderende studenten aan dat zij wel eens een
sociaal onveilige situatie hebben meegemaakt. Meer dan de helft van hen geeft aan
hiervan geen melding te hebben gedaan.110 Uit een verkennend onderzoek komt het
beeld naar voren dat de meeste ho-studenten zich met respect behandeld voelen door
docenten en dat het leerklimaat veilig is. Zij signaleren echter wel discriminatie, onder
andere bij het vinden van een stageplaats.111 In 2022 geeft ongeveer 85 procent van de
studenten in de Nationale Studenten Enquête (NSE) aan dat zij het gevoel hebben
zichzelf te kunnen zijn op hun opleiding.112 Uit een verkennend onderzoek van de
inspectie komt het beeld naar voren dat de meeste studenten een veilig leerklimaat
ervaren.113 Vier procent van de respondenten rapporteert (een) ervaring(en) van
grensoverschrijdend gedrag op de opleiding. Evenals de studenten in de ISO-peiling,
106
107
108
109
110
111
112

113

IvhO (jaarlijks). De staat van het onderwijs, deelrapporten hoger onderwijs
Europees Parlement (2023) State of play of academic freedom in the EU Member States
https://academic-freedom-index.net/research/Academic_Freedom_Index_Update.pdf
https://eua.eu/resources/publications/1061:university-autonomy-in-europe-iv-the-scorecard-2023.html
ResearchNed (2022). Sociale veiligheid in het onderwijs. Onderzoek in opdracht van ISO
Inspectie van het Onderwijs (2022). Factsheet Sociale veiligheid in het hoger onderwijs
Studiekeuze123 (2022). Resultaten Nationale Studentenenquête 2022. Geraadpleegd op
1 mei 2023, van https://www.studiekeuze123.nl/nse-studenten/resultaten-nse-2022
Inspectie van het Onderwijs (2022). Sociale veiligheid in het hoger onderwijs

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

43

signaleren respondenten discriminatie. Sociale veiligheid is mogelijk ook gerelateerd aan
welzijn. Voor meer informatie hierover, verwijzen we naar hoofdstuk 3 ‘Toegankelijkheid
en kansengelijkheid’.
Werkbelevingsonderzoek bij de hogescholen laat zien dat ruim tachtig procent van de
medewerkers zich sociaal veilig voelt. Vrouwelijke werknemers hebben vaker dan
mannelijke werknemers te maken met ongewenste omgangsvormen.114 In het eerder
vermelde bestuursakkoord dat aandacht besteedt aan sociale veiligheid in het hoger
onderwijs is het volgende vastgelegd: ‘Het beleid voor deze aanpak, waarin verschillende
al lopende initiatieven worden samengenomen, zal de minister in het najaar [van 2022]
samen met de instellingen verder vormgeven. Een belangrijk onderdeel hiervan zal de
monitoring van de ervaren (sociale) veiligheid zijn’. In de daaropvolgende kamerbrief zet
de minister uiteen hoe hij sociale veiligheid wil bevorderen.115 Een belangrijk middel
daarin is de start van een vierjarig programma om een sociaal veilig leer- en werkklimaat
in het hoger onderwijs te stimuleren, door hogescholen en universiteiten op dit punt te
laten samenwerken en van elkaar te laten leren. Daarnaast kondigt de minister een
zorgplicht in de WHW aan en worden rechten en plichten rondom melden versterkt,
evenals het toezicht.

4.3.3	De overheid stimuleert onderwijskwaliteit en speelt in op
maatschappelijke ontwikkelingen
Docentkwaliteit draagt bij aan onderwijskwaliteit. Docentprofessionalisering wordt
gestimuleerd door de overheid en door onderwijsinstellingen. Een groot deel van alle
docenten neemt jaarlijks deel aan professionaliseringsactiviteiten, veelal in de vorm van
zowel formele als informele activiteiten.116 In het hoger onderwijs wordt verhoudingsgewijs
vaker aan informele leeractiviteiten deelgenomen dan in andere onderwijssectoren, zoals
congresbezoek, het oppakken van een nieuw vraagstuk op het werk en ‘peer review’ of
intervisie. Deelname aan professionalisering draagt bij aan een grotere (vak)bekwaamheid
van leraren.116
Kijkend vanuit het perspectief van studenten in het hoger onderwijs is hun tevredenheid
over hun docenten redelijk stabiel over de tijd, zoals figuur 10 laat zien. In 2022 is
tussen de zestig en zeventig procent van de studenten in het hoger onderwijs (zeer)
positief over hun docenten.117 In internationaal perspectief (Eurostudent) zien we dat
vijftig procent van de Nederlandse student aangeeft (zeer) tevreden te zijn over de mate
waarin docenten hen motiveren om hun best te doen. Nederland bevindt zich daarmee in
een vergelijkbare positie als een grote groep andere Eurostudent-landen.

114
115

116
117

https://zestor.nl/media/publicaties/benchmark_werkbeleving_hogescholen_2022.pdf
Kamerbrief over integrale aanpak sociale veiligheid in hoger onderwijs en wetenschap |
Kamerstuk | rijksoverheid.nl (juni 2023)
MOOZ, CAOP en Centerdata (2022). Professionalisering van leraren en docenten
ResearchNed (2022). Monitor beleidsmaatregelen hoger onderwijs

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

44

Figuur 10: Tevredenheid studenten over docenten (bron: NSE)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

10-11

11-12

12-13

13-14

14-15

Hbo

15-16
Wo

16-17

17-18

18-19

19-20

20-21

Ho

Studenten in het hbo en het wo geven de tevredenheid over hun docenten in 2022
respectievelijk een 3,8 (op een vijfpuntsschaal) en een 3,9.118 Beide zijn vergelijkbaar
met het jaar ervoor. Problemen met het veldwerk (2019), COVID-19 (2020) en een
nieuwe opzet van de vragenlijst (2021) maken data uit de Nationale Studenten Enquête
(NSE) minder geschikt voor inzicht in langjarige trends.
Ten tijde van de COVID19-pandemie stond de tevredenheid van studenten over het
onderwijs onder druk. De Inspectie vroeg hen in het voorjaar van 2021 om een
rapportcijfer te geven voor de kwaliteit van hun onderwijs in het studiejaar 2020/2021.
Studenten in het bekostigd hbo en wo gaven een 6-. ‘In bijna alle opzichten vonden
studenten dat de onderwijskwaliteit achteruit is gegaan ten opzichte van de kwaliteit
voorafgaand aan de coronapandemie’, zo stelt de Inspectie119. De interactie met
medestudenten en met docenten was een van de aspecten waarop de kwaliteit met
name afgenomen was. In de Staat van het Onderwijs 2021 gaven studenten uit het
hoger onderwijs een hogere waardering aan het onderwijs dan in de beginperiode van de
pandemie. In 2022 constateert de Inspectie dat, blijkens de accreditatieverslagen,
de kwaliteit van het hoger onderwijs stabiel en goed is.120 In de Staat van het onderwijs
2023 vraagt de Inspectie wel ‘op alle fronten’ blijvende aandacht voor de zogenaamde
corona-cohorten: welzijn, studievoortgang en studiebegeleiding.121
In het kader van de prestatieafspraken uit 2012 werd voor de universiteiten de
Basiskwalificatie onderwijs (BKO) één van de prestatie-indicatoren om onderwijskwaliteit
te operationaliseren. Het aantal docenten met een basiskwalificatie onderwijs is sinds de
invoering van de BKO flink toegenomen: in 2011 had 26 procent van het vaste
wetenschappelijk personeel met een onderwijstaak een BKO, in 2016 was dit 74 procent
en in 2021 was dit 78 procent.122 Op hogescholen is het opleidingsniveau van docenten
gestegen: het aandeel docenten met een master-diploma of een doctoraat is gestegen
van gemiddeld 61 (2010) naar ruim 70 procent (2016). Daarnaast hanteren de
hogescholen de Basiskwalificatie Didactische Bekwaamheid (BDB). We hebben geen
actuele landelijke gegevens gevonden over (ontwikkelingen in) het percentage hbo-

118
119
120
121
122

ResearchNed (2022). Sociale veiligheid in het onderwijs. Onderzoek in opdracht van ISO
Inspectie van het Onderwijs (2021). Gevolgen van 16 maanden corona voor het hoger onderwijs
Inspectie van het Onderwijs (2022). De staat van het onderwijs – deelrapport hoger onderwijs
Inspectie van het Onderwijs (2023). De staat van het onderwijs – deelrapport hoger onderwijs
WOPI 2021 via dashboard UNL, https://www.universiteitenvannederland.nl/kwaliteit-van-nederlandse-universiteiten-is-van-hoog-niveau.html#tweede, geraadpleegd op 17 mei 2023

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

45

docenten dat een BDB heeft. Vanaf 2025 wordt hierover jaarlijks gerapporteerd, zo is
vastgelegd in het bestuursakkoord hoger onderwijs123. In internationaal perspectief
(Eurostudent) zien we dat de kwaliteit van de docenten (in termen van goed uitleg
kunnen geven) door Nederlandse studenten relatief goed beoordeeld wordt.
Er is toenemende aandacht voor (het stimuleren van) diversiteit in carrièrepaden van
wetenschappelijk personeel. De hierboven beschreven docentkwalificaties zijn daarvan
een illustratie. Na het combineren van diverse initiatieven werd door de universiteiten
wederzijdse erkenning van kwalificaties afgesproken. Het Comeniusprogramma, dat
aansluit op het bredere programma erkennen en waarderen van kennisinstellingen en
wetenschapsfinanciers, heeft een positieve impact op de ontwikkeling van de Comenius­
fellows als onderwijsprofessionals.124 Zo groeien hun netwerk, hun motivatie en werkplezier.
De functiemobiliteit van Comeniusfellows is echter (niet significant) lager dan die van
niet-Comeniusfellows. Het Comeniusprogramma heeft daarnaast geen effect op de
loopbaan van de Comeniusfellows, bijvoorbeeld in termen van salarisverbetering,
promotie of een vast contract. Het aantal vaste contracten is met name in het wo een
onderwerp waarvoor voortdurend aandacht wordt gevraagd. Gekeken naar de fte’s in de
functiegroep ‘docent’ was het percentage met een vast contract 44 in 2015. Na een
stijging tot 49 procent in 2018 daalt het aantal tot 40 procent in 2021.125 Het percentage
docenten dat op hogescholen een vast contract heeft blijft, met enige variatie per jaar,
ongeveer stabiel over de jaren (2018: 81%, 2022: 78%).126 Naar de effecten van de
Nederlandse onderwijspremies is nog geen beleidsonderzoek uitgevoerd.
Met betrekking tot werkdruk rapporteerde Zestor in 2019 dat van het onderwijzend
personeel in het hbo 44 procent de werkdruk te hoog vond en negen procent veel te
hoog. Van het ondersteunend en beheerspersoneel ging dit om respectievelijk dertig en
drie procent.127 In 2020 rapporteerde 64 procent van de medewerkers in het wetenschappelijk
onderwijs veel of zeer veel werkdruk.128 In hetzelfde jaar rapporteerde ook Sofokles
hierover129 (beide onderzoeken gaan uit van het werkonderzoek van het ministerie van
BZK uit 2019). Dit is geen nieuwe ontwikkeling; al jaren geven docenten in het hoger
onderwijs aan dat zij een hoge werkdruk ervaren, die bovendien toeneemt. Het gevoel
te veel te moeten doen in te weinig tijd is een belangrijke bron van ervaren druk.130
We hebben geen onderzoek gevonden dat de effecten van gericht overheidsbeleid op
werkdruk van onderwijsgevenden in het hoger onderwijs evalueert.
Twee beeldbepalende beleidsinstrumenten uit de afgelopen jaren met betrekking tot
kwaliteit op maat en eigen regie op kwaliteitszorg vanuit de instellingen zijn
concreet geanalyseerd en/of geëvalueerd. Reguliere visitatie zoomt sterk in op formele
aspecten van onderwijs en kwaliteit, en of zaken wel goed op papier staan. Instellings­
accreditatie zou dit moeten verminderen. Bij instellingsaccreditatie zou de NVAO niet de
afzonderlijke opleidingen accrediteren, maar elke zes jaar toetsen hoe effectief de
onderwijsinstelling zelf doorlopend de kwaliteit van haar onderwijs waarborgt en verbetert.131
De Onderwijsraad betoogt dat extern toezicht op onderwijskwaliteit betekent dat ‘ook bij
instellingsaccreditatie het opleidingsniveau in zicht moet blijven. Bij instellingsaccreditatie

123
124
125

126

127
128
129
130
131

https://open.overheid.nl/documenten/ronl-fcd6dcb389dae70bfc3f39317ee1cf2672b302ba/pdf
CHEPS (2021). Leren hoger onderwijs te stimuleren
WOPI 2021 via dashboard UNL, https://www.universiteitenvannederland.nl/f_c_verhouding_
vast_tijdelijk.html, geraadpleegd op 17 mei 2023.
Vereniging Hogescholen, https://www.vereniginghogescholen.nl/kennisbank/feiten-en-cijfers/
artikelen/dashboard-personeel, geraadpleegd op 17 mei 2023.
https://zestor.nl/media/publicaties/benchmark_2016-2018.pdf
https://www.universiteitenvannederland.nl/2020-werkdruk-ictu.html
Sofokles (2020). Werkdruk in het wo
Erasmus Universiteit Rotterdam (2021). Regeldruk in relatie tot werkdruk in het hoger onderwijs
Onderwijsraad (2022). Essentie van extern toezicht

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

46

bestaat het risico dat extern toezicht op te grote afstand komt te staan van waar
onderwijs daadwerkelijk tot stand komt’.131 In een internationale vergelijking over het
invoeren van instellingsaccreditatie bleek dat in alle zes de onderzochte landen de
opbrengsten van instellingsaccreditatie in de zin van een lagere lastendruk beperkt,
afwezig of zelfs negatief zijn. De lasten als gevolg van de interne kwaliteitsborging van
opleidingen blijven overeind, de instellingsaccreditatie leidt tot een nieuwe lastendruk en
specifiek voor kleine instellingen geldt dat instellingsaccreditatie relatief veel tijd vergt.132
In juni 2023 heeft de minister de Tweede Kamer geïnformeerd dat het vervolg van
instellingsaccreditatie en de uitwerking van een wetsvoorstel aan een volgend kabinet
worden gelaten133.
Er heeft wel een experiment plaatsgevonden rondom instellingsaccreditatie met lichtere
opleidingsaccreditatie. Dit is in 2022 geëvalueerd.134 De beleving van ‘door een hoepeltje
springen’ gold ook voor een deel van het experiment. In het experiment werd een ‘knip’
gemaakt in het accreditatiekader (kwaliteitsaspecten I versus kwaliteitsaspecten II).
Deze werd tamelijk unaniem als weinig succesvol geëvalueerd door de deelnemende
instellingen. Echter, de lasten worden als minder zwaar ervaren door de opbrengsten
(inspiratie, bevestiging, ontwikkelmogelijkheden, betrokkenheid, et cetera) die er in de
beoordeling op kwaliteitsaspecten II tegenover staan. Het meer van onderop kunnen
meedenken over het kwaliteitsbegrip en de invulling van de interne en externe
kwaliteitszorg, versterkt de intrinsieke motivatie om erin te participeren bij studenten en
docenten. De kwaliteitsgesprekken worden als zinvoller ervaren omdat ze beter
aansluiten op de dagelijkse praktijk. Door een aantal docenten en studenten is daarbij
ook echt meer eigenaarschap ervaren; de vrijheid werd ervaren om zelf invulling te
geven aan het beoordelingsproces, passend bij de eigen werkwijze en identiteit.
Vanaf 2023 evalueert de NVAO de uitvoering van alle plannen in het kader van de
kwaliteitsafspraken.
Op basis van analyse van de gemaakte plannen is de verwachting van de NVAO dat deze
door de gekozen doelen en geplande activiteiten bijdragen aan onderwijskwaliteit.135
Onderwijsintensivering is veelal het hoofddoel van zowel hogescholen als universiteiten.
De plannen die de instellingen hebben ingediend sluiten goed aan bij de zes thema’s die
gekozen zijn en zijn goed uitgewerkt, zo stelt de NVAO. Veel activiteiten en acties
beschrijven doelen die impact hebben voor studenten en medewerkers en dragen
zichtbaar bij aan de kwaliteit van het onderwijs. Ook is de rol van de medezeggenschap
beter geregeld en hebben studenten en medewerkers in veel instellingen een duidelijke
rol in de plannen. De Inspectie signaleert hier juist ook een risico en stelt in zijn Staat
van het onderwijs 2023 dat de achterban beperkt betrokken is bij de studentgeledingen
binnen medezeggenschapsorganen. Juist als het gaat om de ontwikkelingen rondom
instellingsaccreditatie (waar een steviger rol van de medezeggenschap aan de orde is),
kan dit een probleem worden (zie hoofdstuk 8 ‘Governance’). Met betrekking tot de
kwaliteitsafspraken is, tot slot, de betrokkenheid van Raden van toezicht een punt van
aandacht en ‘meerjarige concrete uitwerking het grootste struikelblok voor instellingen’.135
Concreetheid en meerjarigheid zijn voor de beoordeling cruciaal om na te gaan of de
activiteiten haalbaar zijn; voor het achteraf meten of de doelstellingen zijn behaald en
het beoordelen van de doeltreffendheid van het instrument is dit ook van belang.

132

133

134
135

ResearchNed (2019). Instellingsaccreditatie in het buitenland. Een overzicht van de invoering
van instellingsaccreditatie in het hoger onderwijs in Vlaanderen, Denemarken, Noorwegen,
Letland, Estland en Schotland
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2023/07/12/
stand-van-zaken-traject-instellingsaccreditatie
Berenschot (2022). Balanceren tussen ontwikkeling en verantwoording
NVAO (2021). Landelijk beeld van de kwaliteitsafspraken

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

47

Gedurende de looptijd (tot en met 2024 als ‘uitloopjaar’) van het NP-Onderwijs wordt
gevolgd wat onderwijsinstellingen doen in het kader van het programma en welke
uitkomsten dat heeft. De eerste rapportages daarover laten zien dat het zwaartepunt van
de in te zetten maatregelen verschuift naar studentwelzijn, persoonlijke en sociale
ontwikkeling (zie ook hoofdstukken 5 ‘Doelmatigheid van het hogeronderwijsstelsel’ en
3 ‘Toegankelijkheid en kansengelijkheid’).
Een indicator van de door instellingen geboden onderwijskwaliteit is studierendement.
Voor meer informatie over deze indicator verwijzen we naar Hoofdstuk 5 ‘Doelmatigheid
van het hogeronderwijsstelsel’.
Het discours verschuift evenwel van studierendement naar studentsucces, waarbij
naast diplomarendement de bredere persoonsvorming tijdens de studietijd toenemend
aandacht krijgt. We zien dit ook terug in de voorgenomen normverlaging van het bindend
studieadvies (BSA), die beoogt te voorkomen dat de nadruk eenzijdig op studievoortgang
ligt.136 Onderzoek stelt overigens dat er geen eenduidige definitie van studentsucces kan
worden geformuleerd, maar vat de opdracht die het hoger onderwijs daarin voor zichzelf
ziet als volgt samen: breed toegankelijk te zijn; bij te dragen aan de persoonlijke vorming
van studenten, snel in te spelen op de behoeften van de samenleving en de arbeidsmarkt
en studenten op te leiden tot professionals in de samenleving van morgen.137
Een andere indicator die wordt gebruikt voor geboden onderwijskwaliteit is de studentstafratio79. Deze daalde tussen 2013 en 2020 voor het hbo (van ruim 22 naar ruim 20) en
was in het wo nagenoeg gelijk in 2013 en 2020 (rond de 20), met tussentijds een lichte
daling en stijging, zoals te zien in Figuur 11.
Figuur 11: Ontwikkeling student-stafratio hbo en wo 2013-2020 (bron: ocwincijfers.nl,
geraadpleegd op 25 mei 2023)
30
25
20

22,2

21,6

19,7

2013

20,7

20,3

20,6

20,5

20,2

20,2

19,8

19,4

19,3

19,5

20,0

20,0

20,0

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Hbo

Wo

15
10
5
0

Hoewel het stimuleren van excellentie niet nieuw was (zie ook hoofdstuk 6 ‘Aansluiting
onderwijs en arbeidsmarkt’), werd een belangrijke basis voor het stimuleren ervan in de
breedte van het hoger onderwijs gelegd met het Siriusprogramma (looptijd 2011 t/m 2014).
Een van de opbrengsten van dit programma was dat het eraan kon bijdragen dat
studenten (bijvoorbeeld als ze zich niet voldoende uitgedaagd voelen) niet voortijdig
stoppen met hun reguliere opleiding. Studenten die deelnemen aan excellentieprogramma’s
zijn over het algemeen gemotiveerde, betrokken, actieve en ambitieuze studenten met
136

137

https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2023/05/08/
verbeteren-van-welzijn-studenten-door-aanpassen-bsa
ECBO (2022). Grip op studentsucces

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

48

behoefte aan verdieping of verbreding.138 De innovatie in de excellentieprogramma’s
(die de instellingen inrichtten om de inspanningen te continueren na afloop van het
Siriusprogramma) heeft echter nog te weinig uitstraling naar de rest van de instelling,
waar vaak het stimuleren van innovatie in bredere zin wel beoogd was.139 Inmiddels is
onderwijsdifferentiatie (inspelen op behoefte van studenten, onder meer met extra
programma’s voor talentontwikkeling) opgenomen als een van de thema’s in de
kwaliteits­afspraken en zal langs die weg verder gemonitord worden.
Uitvoering van het beleidsvoornemen om het hoger onderwijs te flexibiliseren om het
beter te laten aansluiten bij de behoefte van studenten en werkgevers, zien we concreet
in de vorm van het inrichten van experimenten. Deze zijn nader uitgewerkt in hoofdstuk 6
‘Aansluiting onderwijs en arbeidsmarkt’. Ook noemen we in dit kader de City Deal Kennis
Maken, nader uitgewerkt in Hoofdstuk 5 ‘Doelmatigheid van het hogeronderwijsstelsel’.
In 2017 werd het experiment flexstuderen ingevoerd. Dit experiment maakte het mogelijk
voor studenten om per studiejaar te bepalen voor hoeveel studiepunten zij zich willen
inschrijven en alleen daarvoor collegegeld te betalen. Dit moest de student meer regie
geven om studie beter te kunnen combineren met andere taken en persoonlijke
omstandigheden. De interesse onder studenten om deel te nemen, was beperkt.140
Het flexstuderen binnen het experiment versterkte planmatig en gemotiveerd studeren
en studiesucces en deelnemende studenten waren tevreden. De kosten, tot slot, stonden
in verhouding tot door de meerwaarde voor de student. Rondom het thema kosten had
de commissie Van Rijn al geadviseerd om te verkennen hoe de bekostigingssystematiek
samenhangt met flexibele deelname aan het hoger onderwijs.96 Er zijn vier hiertoe vier
scenario’s uitgewerkt die inzichtelijk maken dat de uitvoeringskosten voor hogeronderwijs­
instellingen structureel hoger zullen uitvallen bij de introductie van flexstuderen.141
Hoewel de intentie van de Minister aanvankelijk was om flexstuderen wettelijk te
verankeren, is dit (nog) niet gerealiseerd.

4.4

Doeltreffendheid van het gevoerde beleid

Als we kijken naar de doeltreffendheid van beleid voor de drie hoofddoelen faciliteren/
mogelijk maken (randvoorwaarden scheppen), borgen en stimuleren, vinden we dan
samengevat per hoofdbeleidsdoel het volgende.

De overheid biedt instellingen de randvoorwaarden om goed onderwijs te verzorgen
Enerzijds blijkt uit onderzoek dat we binnen dit hoofdstuk analyseerden dat de
Rijksmiddelen toereikend zijn voor de kosten van het onderwijs bij de instellingen.
Dit beschouwen we op hoofdlijnen als doeltreffende bekostiging voor de onderwijstaak
als geheel. Ander onderzoek stelt echter ook dat, vanwege de geringe relatie tussen
kosten en activiteiten, niet méér specifiek vast te stellen is of het gevoerde beleid
doeltreffend is. Met betrekking tot wetgeving zijn er signalen dat de WHW onvoldoende
aansluit bij de actualiteit en aanpassing nodig heeft. Dit kan een belemmering vormen
voor het toezicht en de kwaliteitsborging.

138

139

140
141

Broekhoven, K. van, Leest, B., Wolbers, M., et al. (2016) Opbrengsten en kosten van excellentie.
Evaluatie van de Siriusprogramma’s. THEMA, 2, 52-55
Huijts, T. & Kolster, R. (2020): Excellence programmes in higher education: selection of students,
effects on students, and the broader impact on higher education institutions. Introduction to the
special issue, European Journal of Higher Education
ECBO (2021). Eindevaluatie experiment flexstuderen -onderzoeksrapport
Berenschot (2021). Een scenarioanalyse op financiële en uitvoeringseffecten flexibele deelname
in het hoger onderwijs

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

49

De overheid borgt de basiskwaliteit van het hoger onderwijs
De wijze waarop de monitoring van de basiskwaliteit van het onderwijs is ingericht,
is adequaat. De Inspectie oordeelt dat het accreditatiestelsel zijn belangrijkste
maatschappelijke taak vervult, de NVAO beoordeelt de kwaliteit van het hoger onderwijs
over het algemeen als goed en de NVAO voldoet zelf aan de Europese standaarden.
Het is complex om iets te zeggen over de kwaliteit in algemene zin; de Inspectie kan
alleen uitspraken doen vanuit de visie op kwaliteit die ten grondslag ligt aan de manier
waarop het toezicht bij de Inspectie is belegd en signaleert dat er geen landelijk beeld te
geven is van onderwijs­kwaliteit. Om de doeltreffendheid te vergroten, zien we twee
aandachtspunten: inspelen op maatschappelijke ontwikkelingen in het denken over
kwaliteit en de balans tussen ruimte en regels blijven bewaken. Het inspelen op
maatschappelijke ontwikkelingen betreft het eerder beschreven punt dat (ook) door de
inspectie wordt gesignaleerd. De balans tussen ruimte en regels heeft te maken met de
constatering dat, vanaf het begin van de 21e eeuw, de overheid steeds meer kwaliteits­
eisen stelt en dat deze eisen betrekking hebben op een groter aantal aspecten van het
onderwijs. Deels is dat de keerzijde van de grotere autonomie van de scholen (vrijheid en
verantwoording gaan samen).142 Het zou echter ook een risico in zich kunnen dragen van
stijgende verant­woordings­lasten en regeldruk die niet bijdragen aan de kwaliteit van het
primaire proces.
Beleid rondom ruimte en maatwerk in kwaliteitszorg, tot slot, lijkt zijn vruchten af te
werpen in de zin dat er binnen het experiment ILO meer ruimte werd ervaren om ‘van
onderop’ invulling te geven aan kwaliteit en de balans tussen ‘papierwerk’ en
meerwaarde beter werd gevonden. De prestatieafspraken hebben bijgedragen aan de
kwaliteit van het hoger onderwijs. De doeltreffendheid van de kwaliteitsafspraken is nog
niet te beoordelen.

De overheid stimuleert onderwijskwaliteit en inspelen op maatschappelijke
ontwikkelingen
Een deel van het gevoerde beleid rondom het stimuleren van onderwijskwaliteit en het
blijvend afstemmen van het onderwijs op maatschappelijke ontwikkelingen heeft tot
aantoonbare resultaten geleid. Zo heeft een (sterk) stijgend percentage docenten een
onderwijskwalificatie behaald en draagt het Comeniusprogramma bij aan hun plezier en
motivatie. Dit vertaalt zich overigens niet in groeiende tevredenheid van studenten over
hun docenten en er zijn van het Comeniusprogramma geen loopbaaneffecten aangetoond.
Ook is er nog een substantieel deel van het wetenschappelijk personeel dat geen BKO
heeft. Flexibilisering van het onderwijs heeft binnen de uitgevoerde experimenten
grotendeels de beoogde uitkomsten (zie hoofdstuk 6 ‘Aansluiting onderwijs en arbeidsmarkt’).
Voor het hoofddoel dat de overheid heeft om te zorgen dat onderwijs blijft aansluiten op
maatschappelijke ontwikkelingen, betekent dat, dat het beleid rondom flexibilisering
daar waarschijnlijk aan heeft bijgedragen. Analyse daarvan heeft echter betrekking op
experimenten; als deze ondanks het behalen van de beoogde uitkomsten niet zouden
leiden tot (al dan niet wettelijke) continuering van het beleid, is doeltreffend­heid minder.
Academische vrijheid krijgt toenemend aandacht. Dit geldt ook voor sociale veiligheid.
Er is nog weinig beleidsonderzoek naar zowel de academische vrijheid als de sociale
veiligheid binnen instellingen. De doeltreffendheid van gevoerd beleid (centraal dan wel
decentraal) is daarmee onduidelijk. Vanuit internationaal perspectief is de academische
vrijheid in Nederland een punt van aandacht.

142

ResearchNed (2022). Pre-fase IBO Sturen op onderwijskwaliteit

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

50

4.5

Aandachtspunten voor de toekomst

Tot slot van de beschouwing van de werking van het beleid en het stelsel op het gebied
van onderwijskwaliteit, zijn er enkele reflecties voor de toekomst. Het voeren van het
gesprek over kwaliteit tussen de verschillende stakeholders blijft van belang. Er zijn veel
kwaliteitsopvattingen en dat is niet per definitie een probleem. Echter; als de opvattingen
te ver uiteen gaan lopen kan dat het vertrouwen in het hoger onderwijs schaden en
mogelijk ook de sturing bemoeilijken. Dit raakt ook aan een punt van de Onderwijsraad
met betrekking tot het daadwerkelijk kunnen beoordelen van onderwijskwaliteit.143
De raad schrijft hierover: ‘Voor goed extern toezicht moeten wettelijke deugdelijkheids­
eisen helder zijn. Een extern toezichthouder kan de onderwijskwaliteit alleen goed
beoordelen als vooraf duidelijk is wat de wet vraagt van onderwijsinstellingen.’ De raad
stelt daarbij bovendien dat de WHW nauwelijks inhoudelijke kwaliteitsnormen bevat om
het onderwijs te beoordelen. Tegelijkertijd lijkt er aandacht nodig voor duidelijkheid over
rollen en een balans tussen ruimte en regels. Ten Dam en Waslander schrijven daarover:
‘De overheid kan haar grondwettelijke verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het
onderwijs alleen waarmaken, als het primaat bij de politiek zelf blijft liggen. Het is aan de
politiek om kaders te stellen en te bepalen wat wel des overheids is, en wat niet.
Een beperkt aantal doelen stellen, daar daadwerkelijk op sturen en dat ook volhouden,
komt ten goede aan de betrouwbaarheid en effectiviteit van de overheid. Door het
overige toe te vertrouwen aan onderwijsprofessionals, ontstaat voor hen daadwerkelijke
handelingsruimte’.144 De balans tussen het vertrouwen van onderwijsinstellingen en het
wel willen blijven monitoren als overheid, lijkt een voortdurende zoektocht te zijn, niet
alleen in het hoger onderwijs.145 Een ander aandachtspunt vinden we dat de Inspectie
aangeeft dat er geen goed zicht is op landelijke ontwikkelingen in de kwaliteit van
opleidingen. Tot slot vragen we hier aandacht voor het zorgvuldig volgen van ontwikkelingen
op het gebied van sociale veiligheid en academische vrijheid. Het systematisch
verzamelen van informatie hierover staat is relatief nieuw en is van belang om de
ontwikkelingen en de doeltreffendheid van gevoerd beleid te kunnen volgen.

143
144

145

Onderwijsraad (2022). Essentie van extern toezicht
Dam, G. ten & Waslander, S. (2018). Sturen in samenspraak. In: Slaman, P. e.a. (2018). In de
regel vrij
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2022/05/12/
kamerbrief-masterplan-basisvaardigheden

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

51

5.	Doelmatigheid van het
hoger­onder­wijs­stelsel
5.1

Definitie, doelen en subdoelen

Dit thema omvat de doelmatigheid van het onderwijsaanbod, de financiële doelmatigheid
van het hogeronderwijsstelsel en de doelmatigheid van studieloopbanen. Waar relevant
worden deze beleidsdoelen apart van elkaar beschreven.

Bevorderen van de doelmatigheid van het onderwijsaanbod; macrodoelmatigheid
Bij onderwijsaanbod kijken we in deze context vooral naar het publiek bekostigde aanbod
van geaccrediteerde opleidingen. Het aanbod van niet-bekostigde opleidingen vormt geen
onderwerp van macrodoelmatigheidsbeleid, maar komt daarbij wel ter sprake (bij de
beoordeling aanvraag nieuwe opleiding). Het onderwijsaanbod dat in het kader van LLO
door publieke en private organisaties wordt aangeboden blijft in dit hoofdstuk buiten
beschouwing en wordt geanalyseerd in hoofdstuk 6 ‘Aansluiting onderwijs en arbeidsmarkt’.

Het onderwijsaanbod in het Nederlandse hoger onderwijsbestel kan als doelmatig
worden beschouwd als het de gewenste kwaliteit, toegankelijkheid (voorzien in
maatschappelijke en studentenbehoefte) en arbeidsmarkteffecten bereikt door middel
van een gegeven inzet van middelen.

De voornaamste sub-beleidsdoelen die horen bij doelmatig onderwijsaanbod betreffen
het op een effectieve manier organiseren van het onderwijsaanbod, waarbij aandacht is
voor bestaand, en nieuw onderwijsaanbod, de geografische spreiding van het onderwijs­
aanbod, nieuwe of andere vormen van hoger onderwijs en arbeidsmarkteffecten.146

Bevorderen van de financiële doelmatigheid
Financiële doelmatigheid gaat over de financiële middelen die voor hoger onderwijs
beschikbaar zijn en de manier waarop die middelen worden besteed. De omvang van het
totale budget voor hoger onderwijs wordt politiek bepaald en vanuit doelmatigheidsoogpunt
is het van belang te weten of het budget toereikend is voor het bereiken van de stelsel­
doelstellingen. Om inzicht te krijgen in de doelmatigheid van de besteding van de
onderwijsmiddelen is het noodzakelijk te weten waar de middelen aan worden besteed.
Dat is complex, omdat de hogeronderwijsinstellingen over het grootste deel van de
middelen (de rijksbijdrage) een hoge mate van vrijheid van besteding hebben.
Daarom richten we ons in dit hoofdstuk niet zozeer op de doelmatigheid van de
besteding van de middelen maar veel meer op de wijze waarop de publieke middelen
aan de onderwijsaanbieders worden toegedeeld.

146

Onderwijsraad (2012). Zicht op een macrodoelmatig opleidingsaanbod

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

52

Bij de financiële doelmatigheid van de besteding van publieke middelen gaat het dan
om een zodanige verdeling van die middelen over instellingen dat de doelstellingen
met zo min mogelijk middelen worden bereikt.

De toedeling van de publieke middelen gebeurt op een aantal manieren. Het grootste
deel, de rijksbijdrage, wordt via een formule gedreven bekostigingsmodel toegedeeld.
Daarnaast worden middelen via specifieke stimuleringsmaatregelen toegedeeld.
Daarbij wordt minder modelmatig te werk gegaan en spelen onderlinge dialoog en
afspraken een belangrijke rol. Tot slot worden publieke middelen ook op indirecte wijze
aan instellingen toegedeeld, namelijk via de student. Studenten betalen collegegeld en
door het verstrekken van studiefinanciering aan de studenten komt publiek geld bij de
instellingen terecht. Een laatste aspect van de financiële doelmatigheid betreft de
administratief-technische verantwoording van de manier waarop de publieke middelen
worden besteed. Het toezicht op de besteding van publieke middelen wordt in
hoofdstuk 8 (‘Governance’) beschreven.
Het grootste deel van de publieke middelen voor hoger onderwijs betreft de rijksbijdrage
aan bekostigde hogeronderwijsinstellingen (ook wel de eerste geldstroom genoemd).
De omvang van deze rijksbijdrage, waarin naast middelen voor onderwijsactiviteiten ook
middelen voor onderzoek zitten, is het afgelopen decennium in absolute zin met de helft
gegroeid (zie Figuur 14). Dit geldt zowel voor de rijksbijdragen voor hogescholen als voor
universiteiten. Over de ontwikkeling van de private middelen ontbreken gegevens,
met name van private middelen die bij private aanbieders worden besteed.

Bevorderen van de doelmatigheid van studieloopbanen
Naast het beleid gericht op de doelmatigheid van het opleidingsaanbod en de financiële
doelmatigheid is ook de doelmatigheid van studieloopbanen onderdeel van het doelmatig­
heids­beleid. Daarbij is er aandacht voor het verhogen van het studiesucces (met name
het bachelorrendement), het beperken van de uitval en, veelal in relatie tot uitval,
het beleid rond switch. Het doel van dit beleid is tweeledig: het optimaliseren van de
talentbenutting doordat de juiste studenten op de juiste (opleidings)plek terecht komen en
het produceren van zoveel mogelijk afgestudeerden, gegeven de beschikbare middelen.

5.2

Beleidsontwikkeling en beleidsinstrumenten

Bevorderen van de doelmatigheid van het onderwijsaanbod
Voor de doelmatigheid van het onderwijsaanbod zijn twee subdoelen geïdentificeerd.
Dit zijn de (1) doelmatig aanbod van bestaande en nieuwe opleidingen147 en (2)
regionale spreiding van opleidingsaanbod. Om deze doelen te bereiken zijn of worden
verschillende beleidsinstrumenten ingezet: zoals de macrodoelmatigheidstoets van nieuw
onderwijsaanbod, sectorplannen, onderwijskwalificaties, en flexibilisering van het
onderwijsaanbod. Hiernaast zijn nog enkele overige instrumenten geïdentificeerd.
Om het onderwijsaanbod te reguleren is de macrodoelmatigheidstoets wellicht het
voornaamste beleidsinstrument. Onderwijsinstellingen die een nieuwe opleiding willen
starten moeten eerst de macrodoelmatigheidstoets doorlopen. De macrodoelmatigheids­
toets bestaat sinds 2009 en is ingevoerd om de wildgroei aan opleidingen waarmee de
ongekende groei van het hoger onderwijs gepaard ging in te dammen. In een ministeriele
regeling werd vastgelegd dat de Commissie Doelmatigheid Hoger Onderwijs (CDHO) de
macrodoelmatigheid van nieuwe opleidingen toetst door te bezien of er een behoefte

147

De overheid stuurt niet op de afbouw van overbodige opleidingen.

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

53

bestaat aan de opleiding, zijnde (1) een arbeidsmarktbehoefte, (2) een maatschappelijke
behoefte in combinatie met een arbeidsmarktbehoefte, of (3) een wetenschappelijke
behoefte in combinatie met een arbeidsmarktbehoefte. Hiernaast wordt bezien of een
(nieuwe) opleiding voorziet in een arbeidsmarktbehoefte die niet reeds wordt voldaan
door het bestaande opleidingenaanbod.148 In 2018 en in 2023 is de regeling aangepast.
Belangrijke wijziging in 2018 was het creëren van de mogelijkheid voor kwalitatieve
onderbouwing van de arbeidsmarktbehoefte en verlichting of vrijstelling van de
macrodoelmatigheidstoets als er sprake is van een sectorplan. De regeling van 2023
beoogt meer transparantie en navolgbaarheid te bieden in de beoordeling en besluit­
vorming en een betere uitvoerbaarheid voor hogeronderwijsinstellingen die aanvragen
doen in het kader van de regeling. Daarnaast moet de nieuwe regeling de instellingen
stimuleren om binnen het bestaande opleidingsaanbod te vernieuwen en meer onderling
de samenwerking en afstemming over de ontwikkeling van het opleidingsaanbod op
te zoeken.149
De soorten onderwijskwalificaties c.q. opleidingen in het Nederlandse hogeronderwijsstelsel
zijn sinds de invoering van de bachelor-master kwalificatiestructuur grotendeels
onveranderd gebleven. Een uitzondering is de toevoeging van de associate degrees
(zie ook hoofdstuk 6 ‘Aansluiting onderwijs en arbeidsmarkt’). In 2018 werd dit
opleidingsniveau formeel toegevoegd als eigenstandige opleiding met een eigen
kwalificatie. Verder is in 2013 de titulatuur in het Nederlandse hoger onderwijsbestel
veranderd om de internationale herkenbaarheid te vergroten.150 In 2023 zijn pilots
gestart in de ontwikkeling van een nieuwe kwalificatie: de professional doctorate.
De professional doctorate (hierna te noemen PD) is een doctoraatsprogramma dat wordt
aangeboden door de hogescholen van Nederland. Het is een leertraject gericht op de
(beroeps)praktijk, dat opleidt tot hooggekwalificeerde, onderzoekende professionals die
‘leren interveniëren in complexe praktijken’ op niveau 8 van het European Qualification
Framework. De pilot moet in 2029 zijn afgerond.151
De masteropleidingen in het hbo zijn niet nieuw maar door het openstellen van de
bekostiging van hbo masters is het aanbod toegenomen. In 2016 heeft de minister,
om het aantal hbo-masters te vergroten, de beperking tot prioritaire sectoren in de
beleidsregel doelmatigheid opgeheven.152 In artikel 13 van die regeling stond dat een
nieuwe hbo-masteropleiding alleen werd goedgekeurd als die gerealiseerd werd ten
behoeve van een door de rijksoverheid vastgesteld prioritair gebied.
Er is veel veranderd in de wijze waarop onderwijs wordt aangeboden (o.a. de
opkomst van problem based en challenge based learning, digitale vormen en onderwijs
op afstand) maar deze veranderingen spelen zich af binnen bestaande opleidingen

148
149
150

151

152

Onderwijsraad (2012). Zicht op een macrodoelmatig opleidingsaanbod
https://www.internetconsultatie.nl/macrodoelmatig2023/b1
Regeling van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 11 december 2013,
nr. 528477
zie ook https://www.hu.nl/professional-doctorate en https://www.vereniginghogescholen.nl/
professional-doctorate-faq
wijziging Beleidsregel doelmatigheid hoger onderwijs 2014, https://www.tweedekamer.nl/
kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2016Z11998&did=2016D24744

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

54

waarbij de bevoegdheden voornamelijk bij de onderwijsinstelling liggen.153 Er is geen
overheidsbeleid om hierin vanuit doelmatigheidsoverwegingen sturend op te treden.
In de afgelopen jaren is sterker de nadruk komen te liggen op het flexibeler maken van
het onderwijsaanbod. Voor een deel kunnen de hierbij ingezette beleidsinstrumenten
onder het LLO-beleid worden vervat. Hiertoe zijn verschillende beleidsinstrumenten
ingezet; het experiment leeruitkomsten en het experiment educatieve module
(zie verder Hoofdstuk 6 ‘Aansluiting onderwijs en arbeidsmarkt’).
In het experiment ‘accreditatie onvolledige opleidingen’ kunnen niet-bekostigde
instellingen een deel van de studiepunten van een opleiding aanbieden, bijvoorbeeld de
laatste 120 studiepunten. Dit soort opleidingen kunnen via het experiment geaccrediteerd
worden. Met het experiment accreditatie onvolledige opleidingen wordt beoogd te
onderzoeken of het verlenen van accreditatie of een toets nieuwe opleiding leidt tot een
groter aanbod niet bekostigde deeltijdse en duale bacheloropleidingen, een hogere
deelname aan die opleidingen in het hoger beroepsonderwijs en tot het verlenen van
meer graden.154
We noemen nog twee andere beleidsinstrumenten die aangrijpen op het onderwijsaanbod.
Ten eerste specifieke financiële stimuleringsmaatregelen. Voorbeelden daarvan zijn
de inzet van extra budget voor het oplossen van problematiek rondom krimp(regio’s),
waarover afspraken zijn gemaakt in bestuursakkoorden, het Siriusprogramma
(2008-2014, zie ook hoofdstuk 6 ‘Aansluiting onderwijs en arbeidsmarkt’)155 en de City
Deal Kennis Maken (CDKM). De CDKM moet het oplossen van maatschappelijke
opgaven in de steden versnellen door een betere samenwerking van stadsbestuur en
kennisinstellingen te faciliteren, door onderzoekers, docenten en studenten grootschalig
te betrekken. Inmiddels zijn er 20 steden actief in dit landelijke netwerk. Regieorgaan
SIA ondersteunt de CDKM met subsidieregelingen.156 Een tweede type beleidsinstrument
in deze zijn de sectorplannen of -afspraken (zie ook financiële doelmatigheid en
hoofdstuk 6 ‘Aansluiting onderwijs en arbeidsmarkt’). In een aantal sectoren zijn rond
2010 afspraken vastgelegd om het opleidingsaanbod te stroomlijnen. In daaropvolgende
jaren zijn de sectorplannen in meer sectoren ingevoerd. In die nieuwere lichtingen
sectorafspraken is de balans verschoven van stroomlijning van het opleidingsaanbod naar
afstemming van onderzoeksactiviteiten.

Bevorderen van de financiële doelmatigheid
Bij de beschrijving van de instrumenten aangaande financiële doelmatigheid richten we
ons op onderwijs. Specifieke stimulering van onderzoeksactiviteiten (via NWO of private
opdrachten en bijdragen) laten we buiten beschouwing. De instrumenten die ingezet zijn
voor de financiële doelmatigheid van het hogeronderwijsstelsel zijn onder te verdelen in
153

154

155

156

UM was eind jaren 70 in Nederland een pionier in de ontwikkeling en uitrol van problem based
learning in Nederland. De benadering is sindsdien in meerdere hogeronderwijsinstellingen in
verscheidene programma’s toegepast en verder ontwikkeld. https://www.maastrichtuniversity.nl/
education/why-um/problem-based-learning Challenge based learning is de laatste tien jaar in
opkomst. het is een vorm van onderwijs op de grens van onderwijs en werkveld (zie bijv.
https://ecbo.nl/onderzoekspublicatie/leren-en-ontwikkelen-op-de-grens-van-onderwijs-en-werkveld-in-het-hoger-onderwijs/). Een aantal universiteiten (o.a. TUe, UT, VU, UU) en hogescholen
(o.a. HAN) past dit concept al in de onderwijspraktijk toe en draagt bij aan de verdere ontwikkeling. Digitale vormen en onderwijs op afstand is in Nederland vooral door de OU ontwikkeld en
toegepast. Tijdens de Covid-19 crisis hebben vrijwel alle hogeronderwijsinstellingen digitale
vormen en onderwijs op afstand ontwikkeld en toegepast.
Besluit experimenten flexibel hoger onderwijs (2016), art 20, https://wetten.overheid.nl/
BWBR0037837/2022-08-01/#Hoofdstuk3
ITS (2015). ‘Het beste uit studenten’. Onderzoek naar de werking van het Sirius Programma om
excellentie in het hoger onderwijs te bevorderen
https://regieorgaan-sia.nl/financiering/city-deal-kennis-maken/

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

55

de wijze van toedeling van publieke middelen en de toewijzing van specifieke
middelen. Bij de toedeling van publieke middelen maken we een verder onderscheid
tussen directe toewijzing aan hogeronderwijsinstellingen en indirecte toewijzing (via
studiefinanciering en collegegeld).
De wijze van toedeling van publieke middelen omvat ten eerste het bekostigings­
model. Aan de hand van dit model wordt het macrobudget voor hoger onderwijs
verdeeld over de bekostigde instellingen. Het model bestaat uit een aantal onderdelen
(studentgebonden onderwijsdeel, studentgebonden onderzoeksdeel en opslagen (beter
bekend als vaste voeten). Aantallen studenten en behaalde diploma’s hebben een
centrale plaats in het model. Het model is de laatste tien jaar niet ingrijpend gewijzigd.
In 2020 heeft wel een aanpassing van de verhouding tussen de studentgebonden onderdelen
en de vaste voet plaatsgevonden. Door het relatief hoge deel aan studentgebonden
bekostiging is de stabiliteit van de bekostiging in tijden van sterk wisselende student­
aantallen in het geding. In 2019 heeft de commissie Van Rijn zich over dit vraagstuk
gebogen. In haar eindrapport adviseert de commissie vooral om de verhouding tussen de
studentgebonden componenten en de vaste voeten te veranderen.157 De minister heeft in
lijn met het advies het bekostigingsmodel aangepast en het aandeel van studentgebonden
bekostiging verkleind. De onderwijsopslag is relatief vergroot.
In de periode 2012-2015 is een alternatieve methode beproefd om publieke middelen toe
te wijzen. In dit experiment Prestatieafspraken werd een klein deel van de publieke
bekostiging (7% van het onderwijsdeel) afhankelijk gemaakt van het behalen van vooraf
geformuleerde doelstellingen. Vanwege de periode waarin dit experiment plaatsvond,
laten we dit verder buiten beschouwing in deze stelselrapportage.
Waar het de indirecte toedeling van publieke middelen (via de student) betreft, ligt de
nadruk van het beleid sterk op studiefinanciering en het beleid rond collegegelden.
De meest in het oog springende maatregel was de invoering van het sociaal leenstelsel
in 2015.158 De basisbeurs werd vervangen door een ‘studievoorschot’. Dit studievoorschot
bestond uit een lening en een collegegeldkrediet. De aanvullende beurs en de ov-jaarkaart
bleven behouden. De termijn waarin de lening afgelost moet worden werd verlengd van
15 naar 35 jaar. Zie ook hoofdstuk 3 ‘Toegankelijkheid en kansengelijkheid’.
De publieke middelen die via studiefinanciering aan de student ter beschikking worden
gesteld komen via de collegegelden bij de hogeronderwijsinstellingen terecht. Ook ten
aanzien van de collegegelden treedt de overheid regulerend op. Studenten aan erkende
of aangewezen hogeronderwijsinstellingen betalen collegegeld. Er zijn twee soorten
collegegeld: wettelijk collegegeld (dat door de overheid wordt vastgesteld en voor alle
erkende of aangewezen opleidingen hetzelfde is) en instellingscollegegeld, dat door de
instelling wordt vastgesteld (met een door de overheid vastgestelde ondergrens).

157

158

Adviescommissie Bekostiging Hoger Onderwijs en Onderzoek (2019). Wissels om. Naar een
transparante en evenwichtige bekostiging en meer samenwerking in hoger onderwijs en
onderzoek
In 2023 is deze wijziging teruggedraaid, en is de basisbeurs met ingang van het studiejaar
2023/24 heringevoerd (Staatsblad 2023, nr. 186, Wet van 6 juni 2023, houdende wijziging van
onder meer de Wet studiefinanciering 2000 in verband met de herinvoering van de basisbeurs in
het hoger onderwijs, de verstrekking van een tegemoetkoming aan studenten die onder het
studievoorschotstelsel hebben gestudeerd en de verruiming van de 1-februariregeling voor
ho-studenten die zijn doorgestroomd vanuit het mbo (Wet herinvoering basisbeurs hoger
onderwijs)

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

56

Als studenten aan bepaalde voorwaarden voldoen (studievoortgang, staatsburgerschap,
studievorm) dan betalen ze het lagere wettelijke collegegeld, anders het (doorgaans)
hogere instellingscollegegeld. Studenten in het particulier onderwijs betalen altijd het
door de instelling bepaalde collegegeld.159
Verder is in het studiejaar 2018-2019 de halvering van het wettelijk collegegeld voor
het eerste studiejaar ingevoerd. Voor studenten aan lerarenopleidingen geldt dat ook
voor het tweede studiejaar slechts de helft van het wettelijk collegegeld hoeft te worden
betaald. Dit geldt alleen voor collegegeld betaald aan bekostigde instellingen en voor het
wettelijk collegegeld. Deze maatregel wordt als een tijdelijke maatregel gezien.160
De regeling wordt in 2024 beëindigd, en de middelen worden per collegejaar 2024-2025
ingezet voor het verbreden van de aanvullende beurs en het verhogen van de basisbeurs.161
Ook het experiment vraagfinanciering is in dit kader vermeldenswaardig.162
Dit experiment maakt het collegegeld afhankelijk van het aantal modules (30 studiepunten)
waar de student aan deelneemt en de hoogte van het collegegeld dat de aanbiedende
instelling vraagt (dat is aan een maximum van 3750 euro gebonden). De student krijgt
van de overheid tegoedbonnen (vouchers) ter waarde van 1250 euro per module
(maximaal 8). De bekostiging loopt dus deels via de student. Het experiment is beperkt
tot de deeltijd en duale opleidingen in de sectoren techniek en ICT, en zorg en welzijn.
Zie verder Hoofdstuk 6 ‘Aansluiting onderwijs en arbeidsmarkt’.
Tot slot maken we melding van de belangrijkste instrumenten voor de toedeling van
specifieke middelen. Een belangrijke/omvangrijke maatregel betreft de NP-Onderwijs­
middelen mbo/ho. Dit programma is opgezet om de negatieve gevolgen van de covid-19
crisis (onder andere leerachterstanden) op te vangen. Het totale mbo/ho NPO-budget is
2,7 miljard euro.163 Voor onderwijs is hiervan 284,4 miljoen euro gereserveerd voor het
hoger beroepsonderwijsonderwijs en 83,6 miljoen euro voor het wetenschappelijk
onderwijs. Naast onderzoek (160 miljoen euro) gaan de overige middelen naar de
halvering van de tarieven voor studenten en verhoging van de instroom. De middelen
worden verdeeld op grond van afspraken die in bestuursakkoorden zijn vastgelegd:
één voor mbo en ho en één voor onderzoek. De middelen kunnen op zes thema’s
worden ingezet:
• soepele in- en doorstroom;
• welzijn van studenten en sociale binding met de opleiding;
• ondersteuning en begeleiding bij stages;
• ondersteuning en begeleiding bij coschappen in medische opleidingen;
• beperking van studievertraging en uitval in lerarenopleidingen;
• aanpak van jeugdwerkloosheid.
Een tweede instrument om specifieke middelen toe te wijzen, de sectorplannen,
bestaat al wat langer. De sectorplannen zijn bestuurlijke afspraken tussen de overheid
en onderwijsinstellingen die in bepaalde onderwijssectoren actief zijn. In de oudere
sectorplannen werden geen aanvullende middelen toegedeeld, maar in de recentere
sectorplannen (vanaf 2018, vooral in het wo) worden de sectorplannen gebruikt om de
basis voor wetenschappelijk onderwijs en onderzoek gericht en duurzaam te versterken
159

160

161

162

163

https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/hoger-onderwijs/vraag-en-antwoord/
wanneer-moet-ik-collegegeld-betalen
https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/hoger-onderwijs/vraag-en-antwoord/
recht-op-halvering-collegegeld
Ministerie van OCW (2023). Wetsvoorstel Herinvoering basisbeurs, https://www.internetconsultatie.nl/basisbeurs/document/8944
Besluit experiment vraagfinanciering hoger onderwijs (2016). https://wetten.overheid.nl/
BWBR0037862/2019-01-01
https://www.nponderwijs.nl/mbo-en-ho

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

57

vanuit een overkoepelend nationaal perspectief, door specifieke onderzoeksactiviteiten
op elkaar af te stemmen en stimuleringsmiddelen aan instellingen toe te wijzen.

Bevorderen van de doelmatigheid van studieloopbanen
Voor het optimaliseren van talentontwikkeling zijn drie instrumenten ingezet: selectie,
matching en het bindend studieadvies. Deze instrumenten zijn in hoofdstuk 3
beschreven, in de context van de effecten die ze hebben op de toegankelijkheid van het
stelsel. Daarbij is naar voren gekomen dat de instrumenten ook een invloed hebben op
het rendement. Studenten die op de goede plek zitten hebben een betere kans om een
opleiding succesvol te doorlopen dan studenten die niet op de goede plek zitten. In een
beschrijving van instrumenten die verbonden zijn aan studierendement mogen de
prestatieafspraken niet ontbreken. De prestatieafspraken werden in brede kring gezien
als het voorbeeld van het neoliberale rendementsdenken. Hoewel rendement slechts één
van de vele onderwerpen was die in de prestatieafspraken aan de orde zijn gekomen
hebben de herkenbare en meetbare ambities van instellingen en de prioriteit die
instellingen hebben gegeven aan het behalen van de ambities ertoe geleid dat rendement
als een centrale waarde in de prestatieafspraken werd gezien.

5.3	Uitkomsten van het gevoerde beleid en stand
van zaken indicatoren
5.3.1

Doelmatigheid van onderwijsaanbod

Data op de website Onderwijs in Cijfers geven inzicht in trends in het onderwijsaanbod in
het Nederlandse hoger onderwijs.164 Het totaal aantal opleidingen daalde van 2012 tot
2015, maar neemt vanaf 2016 weer toe met gemiddeld drie procent per jaar, meer in het
hbo (gem. +5% per jaar) dan in het wo (gem. +2% per jaar) (zie figuur 12). Wel is het
totale aantal opleidingen in 2020 (1051), nog altijd kleiner dan het aantal in 2012
(1103). Vooral het aantal wo-masters (-22%) is in deze periode afgenomen165, terwijl
met name de aantallen hbo-masters (+139%) en hbo-associate degrees (+35%) zijn
toegenomen. De toename in het hbo is het gevolg van het beleid om het aantal
bekostigde associate degree opleidingen en hbo-masters te vergroten.166

164

165
166

De cijfers hebben betrekking op unieke opleidingscodes. Of een instelling een opleiding op meer
dan één locatie of in meer dan één onderwijsvorm (voltijd, deeltijd of dual) aanbiedt maakt voor
de telling niet (die opleiding wordt voor die instelling slechts één keer meegeteld.
voornamelijk door de afspraken die in sectorplannen zijn gemaakt.
In 2016 heeft de minister de prioriteitsvoorwaarde uit de regeling macrodoelmatigheid gehaald
waardoor veel meer aanvragen voor nieuwe (bekostigde) hbo-masters gehonoreerd konden
worden. Ook de wettelijke verankering van de associate degree heeft de mogelijkheden om
bekostigde opleidingen op te starten aanzienlijk vergroot.

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

58

Figuur 12: Aantal actieve opleidingen (bron: DUO 1 cijfer hoger onderwijs; definitie: aantal
actuele opleidingen per jaar, soort en type ho met meer dan nul hoofdinschrijvingen in het
domein opleiding-instelling, peildatum 1 oktober 2022, jaarlijks beschikbaar, publicatiedatum:
juli 2023)
1.500
1.200
900
600
300
0

2012

2013

2014

Hbo associate degree

2015

2016

Hbo bachelor

2017

2018

Hbo master

2019

2020

Wo bachelor

2021

2022

Wo master

In het hbo neemt het aantal actieve unieke opleidingstitels jaarlijks toe. In de periode
2011-2021 zit de grootste stijging in het aantal unieke titels in de opleidingsgebieden
gedrag en maatschappij (+58%), gezondheidszorg (+48%) en in taal en cultuur (+47%).
In het wo stijgt het aantal unieke opleidingstitels weer sinds 2015. De opleidingsgebieden
met de grootste percentuele stijging in de periode 2011-2021 zijn gezondheidszorg
(+17%) en techniek (+12%), terwijl in deze periode het aantal actieve unieke opleidingstitels
zijn afgenomen in de gebieden taal en cultuur (-55%) en recht (-8%).
Opleidingen kunnen bestaan uit verschillende ‘tracks’. Hiermee worden specifieke
specialisaties, richtingen, of varianten bedoeld die alle vallen onder één opleiding (met
dezelfde CROHO-code). Er waren signalen dat zulke ‘tracks’ gebruikt zouden worden om
de macrodoelmatigheidstoets bij een nieuwe opleiding te omzeilen.167 Uit onderzoek van
ResearchNed168 blijkt echter dat dat niet het geval was: er werden geen tracks aangeboden
die niet passen binnen een opleidingsverband en er werden geen tracks ‘onterecht’ in
stand gehouden. Bovendien kunnen volgens de CDHO in het kader van macrodoelmatigheid
specialisaties gebruikt worden om de aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt van
bestaande opleidingen te verbeteren169 De CDHO concludeert wat dit betreft dat de
aansluiting op de arbeidsmarkt bij het merendeel van de opleidingen goed is en dat
instellingen zelf initiatief tonen om dit te verbeteren mocht dit nodig zijn. In de analyse
die de CDHO heeft gemaakt over de macrodoelmatigheid van het bestaande
opleidingsaanbod in het hoger onderwijs komt een positief beeld naar voren.

167

168
169

Onderwijsraad (2012). Advies Zicht op een macrodoelmatig opleidingsaanbod, uitgebracht aan
de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
ResearchNed (2018). Tracks in het hoger onderwijs
CDHO (2020). Macrodoelmatigheid van bestaand opleidingsaanbod in het hoger onderwijs;
Een eerste analyse.

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

59

Naast de ontwikkelingen in het aanbod van opleidingen is ook de regionale spreiding van
de opleidingen een doel van het overheidsbeleid ten aanzien van de doelmatigheid van
het onderwijsaanbod. Een analyse van de beperkte bestaande cijfermatige inzichten laat
zien dat de spreiding van het hbo-aanbod is toegenomen. In het wo aanbod komt een
dergelijke trend veel minder duidelijk naar voren.170
In april 2023 is de regeling macrodoelmatigheid opleidingsaanbod hoger onderwijs uit
2018 vervangen door een nieuwe regeling.171,172 De regeling uit 2018 is niet formeel
geëvalueerd maar bij het ontwerp van de nieuwe regeling heeft wel een open internet­
consultatie plaatsgevonden. De effectiviteit van het beleid ten aanzien van de invoering
van de associate degree is bestudeerd in een factsheet van de Inspectie van onderwijs.173
Veel van de studenten blijken al te werken, en de uitval is relatief hoog. Ook de
arbeidsmarkteffecten zijn in twee studies onderzocht.174,175 De algemene uitkomsten van
de monitor implementatie wet uitvoering associate degree opleiding zijn positief: het
aantal opleidingen is flink gegroeid, alsmede het aantal studenten; studenten geven hun
opleiding gemiddeld een 7; er is een flinke groei in het aantal bekostigde opleidingen in
de sector Techniek; en de lengte van twee jaar maakt de Ad aantrekkelijk, ook voor
werkenden. Daarnaast zijn er nog enkele aandachtspunten: de bekendheid van de Ad bij
werkgevers is nog beperkt; er moet een langdurige samenwerking met het mbo tot stand
komen; en meer diversiteit in aanbod is wenselijk (een groot deel van de opleidingen is
in de economische sector).176
Het experiment leeruitkomsten is geëvalueerd in 2021.177 In deze evaluatie wordt gesteld
dat dit ‘flexibele onderwijsconcept extra deelnemers en nieuwe doelgroepen naar de
opleidingen trekken en vasthouden’. Wel stellen de onderzoekers dat er aandacht nodig is
voor de doelmatigheid: ‘Als een deel van de studenten flexibel leert en een ander deel
een gestructureerd onderwijspad volgt, moet een opleiding twee leerwegen in stand
houden, waarbij het de vraag is hoe dat duurzaam georganiseerd kan worden.’ (zie ook
hoofdstuk 6 ‘Aansluiting onderwijs en arbeidsmarkt’). Tot slot gaan we in op de evaluatie
van het Experiment Educatieve module.178 De evaluatie stelt dat: ‘In kwantitatief opzicht
blijkt dat de educatieve module een geringe directe betekenis heeft voor de aanlevering
van startende leraren in vmbo-tl en de onderbouw havo/vwo. Van de circa driehonderd
deelnemers per jaar gaat circa zes procent na de bachelor aan de slag als leraar.’
Desalniettemin zien respondenten “deze routes wel als welkome aanvullingen op de
lerarenopleidingen om meer universitaire studenten met het beroep van leraar kennis te
laten maken, hen daarvoor te interesseren en een opstap te bieden naar een volledige
eerste- of tweedegraads lerarenopleiding.”.

170

171

172

173

174
175

176
177

178

DUO, CROHO-register, https://duo.nl/zakelijk/hoger-onderwijs/studentenadministratie/opleidingsgegevens-in-croho/raadplegen-en-downloaden.jsp, geraadpleegd 22 mei 2023
regeling Macrodoelmatigheid opleidingsaanbod hoger onderwijs 2023, https://wetten.overheid.
nl/BWBR0048105/2023-04-29
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/beleidsnotas/2023/05/23/
beslisnota-bij-herziene-regeling-macrodoelmatig-opleidingsaanbod-hoger-onderwijs-2023
Inspectie van het Onderwijs (2022). Associate degree-opleidingen 2017-2021. factsheet
- juni 2022
SEO Economisch onderzoek (2015). Klaar voor de Groei? Monitor uitrol Associate Degree
Research Centre for Education and the Labour Market (ROA) (2019). Ad-opleidingen: omvang en
rendement
https://open.overheid.nl/documenten/ronl-69ec4b64669c5fe5c1024e707c1cea606691e29e/pdf
ResearchNed (2021). Evaluatie experimenten leeruitkomsten deeltijd en duaal hoger onderwijs.
Onderzoek in opdracht van het ministerie van OCW
ResearchNed (2021). Evaluatie educatieve minor en module in het wo. Onderzoek in opdracht
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur & Wetenschap

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

60

5.3.2

Financiële doelmatigheid

Hieronder beschrijven we de stand van zaken op de twee subthema’s binnen financiële
doelmatigheid: toereikendheid en efficiënte toedeling. In figuur 14 laten we zien dat de
overheidsuitgaven voor het hoger onderwijs de afgelopen periode zijn gegroeid: de
stijging van de Rijksbijdrage is daarvoor een goede indicatie. Gerelateerd aan het Bruto
Nationaal Product zijn de publieke uitgaven voor hoger onderwijs echter gedaald (met
ruim 7%, 2013-2019). Die daling is internationaal gezien niet echt afwijkend, hoewel er
wel landen zijn waar de uitgaven minder zijn gedaald (Noorwegen, Zweden en Duitsland)
dan wel meer zijn gedaald (o.a. Denemarken en Portugal). Zie ook figuur 13.
Figuur 13: Publieke uitgaven HO als % BNP (bron OESO)
14
13
12
11
10
9
8
7
6

2010
NL

2011
AT

2012

2013
BE

2014
GE

2015

2016

2017

2018

2019

FI

DK

SE

NO

PT

De vraag of het overheidsbudget voor hoger onderwijs toereikend is om de stelsel­
doelstellingen te bereiken is niet eenvoudig te beantwoorden. Vooral het ontbreken van
inzicht in de kostprijs van opleidingen is een struikelblok179: ‘Het onderzoek toont aan dat
de totale financiering (het macrobudget) voor het mbo en het hbo voldoende is om in de
breedte van alle activiteiten de beoogde kwaliteit grotendeels te realiseren. Wij constateren
dat in alle onderzochte sectoren specifieke opgaven meer financiering vragen dan beschikbaar
is. Voor het wo&o is het zelfs zo dat de kernonderzoekstaak in de financiering niet volledig
wordt gedekt. Het absolute oordeel over de toereikendheid is echter ook afhankelijk van
wensen op toegankelijkheid en kwaliteit’. PwC constateert dat het budget voor
onderwijstaken toereikend is, maar ontoereikend is voor onderzoekstaken in hbo en wo.

179

PwC (2021). Toereikendheid, doelmatigheid en kostentoerekening in het mbo, hbo en wo&o

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

61

Figuur 14: Ontwikkeling van rijksbijdrage en totale baten van onderwijswijsinstellingen, naar
sector, in mld. euro, 2013-2021 (bron: DUO Open Onderwijsdata, Staat van baten en lasten)
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0

2013

2014

Hbo (baten)

2015

2016

2017

Hbo (rijksbijdragen)

2018
Wo (baten)

2019

2020

2021

Wo (rijksbijdragen)

Bij de efficiënte toewijzing van middelen hebben we hierboven een onderscheid gemaakt
tussen directe toewijzing aan hogeronderwijsinstellingen (via bekostiging en specifieke
middelen) en indirecte toewijzing (via studiefinanciering en collegegeld). De enige grote
wijziging in het bekostigingsmodel betrof de verandering van de verhouding tussen
studentgebonden bekostiging en vaste voet. Deze wijziging heeft in het hbo tot een
verdubbeling van de vaste voet geleid. In het wo is het aandeel van de vaste voet
aanzien groter dan in het hbo (tot 2019 meer dan 2,5 keer zo groot). De wijziging in de
verhouding tussen studentgebonden deel en vaste voet is niet geëvalueerd.
Het experiment prestatieafspraken is wel geëvalueerd. Hoewel de evaluatiecommissie
prestatiebekostiging hoger onderwijs (2017) constateert dat ‘Wat het precieze effect en
het causale verband van de prestatiebekostiging is geweest voor de onderwijskwaliteit,
profilering en valorisatie zich nauwelijks precies laat duiden’ concludeert zij dat het
instrument van de prestatiebekostiging effect heeft gehad op het formuleren van een
eigen instellingsprofiel en een stevige impuls heeft gegeven aan het gesprek over – met
name – onderwijskwaliteit en studiesucces. Tegelijk ziet de commissie dat dit gesprek
niet voldoende impact heeft gehad op de richting en inrichting van het stelsel, vooral in
de mate waarin het stelsel in staat is om flexibel en wendbaar in te spelen op belangrijke
maatschappelijke en economische opgaven (zie ook brief van de minister van onderwijs
cultuur en wetenschap aan de Tweede kamer, 31288, nr 582). Na het experiment is het
instrument ‘prestatieafspraken’ niet gecontinueerd. De inzet van de NP-Onderwijsmiddelen
is nog niet geëvalueerd; over de doelmatigheid kunnen dan ook nog geen uitspraken
worden gedaan. De implementatie wordt wel gemonitord (door OCW) en de effecten van
de implementatie op de studenten wordt via studentenpeilingen door OCW gemonitord.
Daarnaast is er ook een macromonitor NPO.
In het beleid ten aanzien van de indirecte toewijzing van publieke middelen, via de
student, is het afgelopen decennium veel gebeurd. De meest in het oog springende
maatregel was de invoering van het sociaal leenstelsel in 2015.180 De studiebeurzen
(publieke middelen die aan studenten werden verstrekt) zijn voor het grootste deel
weggevallen en vervangen door leningen (private middelen van de studenten die via
de collegegelden bij de instellingen terecht komen).

180

In 2023 is deze wijziging teruggedraaid en is de basisbeurs met ingang van het studiejaar
2023-2024 heringevoerd (Staatsblad 2023, nr. 186, Wet van 6 juni 2023)

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

62

Daartegenover staan de studievoorschotmiddelen die de overheid aan de onderwijs­
instellingen ter beschikking heeft gesteld. Over de toedeling en de besteding van die
middelen zijn in de kwaliteitsafspraken afspraken vastgelegd. De implementatie wordt
in 2023 door de NVAO geëvalueerd.
De hogeronderwijsinstellingen ontvangen de publieke middelen, toegedeeld via de
student, in de vorm van collegegeld. Ook ten aanzien van die collegegelden heeft de
overheid de laatste jaren actief beleid gevoerd. De overheid bepaalt de hoogte van het
wettelijk collegegeld en stelt eisen aan de onderbouwing van instellingscollegegeld
(voor mensen die niet aan de voorwaarden voldoen). Het wettelijk collegegeld is het
afgelopen decennium licht gestegen (in constante prijzen). Tot 2018 is het gestegen en
daarna gedaald (zie figuur 15).
Figuur 15: Ontwikkeling volledig wettelijk collegegeld, in nominale en constante prijzen
(2015=100) prijzen 2015 op basis van cpi (bron cpi: CBS Statline)
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023
Nominale prijzen

Prijzen 2015

Studenten die niet voldoen aan de voorwaarden om het wettelijk collegegeld te mogen
betalen (zoals studenten van buiten de EER), betalen het instellingscollegegeld. Dat is
hoger dan het wettelijk collegegeld en varieert vaak per opleiding. Zo liggen de tarieven
voor medische opleidingen veelal hoger dan voor sociaal wetenschappelijke opleidingen.
De instellingen bepalen zelf de hoogte van het collegegeld, hetgeen tot grote verschillen
zowel tussen als binnen instellingen leidt (zie figuur 16).

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

63

Figuur 16: Instellingscollegegeld, 2022-2023, in euro, publieke HOI (bron: websites van
Nederlandse publieke hoger onderwijsinstellingen, geraadpleegd 17-05-2023)
35.000
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0

Hogeronderwijsinstellingen
Min.

Gem.

Max.

Ook bij de instellingscollegegelden zien we dat de hoogte in de periode 2014-2022 is
toegenomen, waarbij moet worden aangetekend dat bij de bepaling van de tarieven voor
2023-2024 de hoge inflatie door de instellingen veelal wordt doorberekend.181
Terugkijkend vanaf 2013 is er een schommeling te zien in de groei van de inkomsten van
instellingen uit college-, cursus-, les- en examengelden. Vooral in de wo-sector zijn de
inkomsten ten opzichte van 2013 gestegen.
In 2020 heeft een beleidsdoorlichting van art 11 studiefinanciering plaatsgevonden.182
Het studiefinancieringsbeleid in de periode 2011-2019 is daarbij doorgelicht. Conclusie
was dat het beleid gemiddeld doelmatig was. De toegankelijkheid is door de invoering
van het leenstelsel (2015) niet in gevaar gekomen, waarbij wordt aangetekend dat het
effect op specifieke doelgroepen niet is onderzocht. Het experiment Halvering collegegeld
is in 2021 geëvalueerd.183 De onderzoekers concluderen dat de Wet verlaagde wettelijke
collegegeld niet aantoonbaar heeft bijgedragen aan instroom in het hoger onderwijs en
de lerarenopleiding.
In het kader van het Sectorakkoord VO 2014-2017 is één van de doelen het vergroten
van het aantal masteropgeleide leraren. Om hieraan invulling te geven is in 2015 een
onderzoek verricht naar mogelijke tegemoetkoming in de studiekosten.184
Deze tegemoetkoming is bedoeld voor studenten die direct na het behalen van hun
diploma een masteropleiding volgen in een tekortvak in (wiskunde, natuurkunde,
scheikunde, moderne (vreemde) talen en klassieke talen), ter stimulering van de
instroom in die opleidingen. De conclusie was dat studenten hun studiekeuze rationeel
maken: ze geven aan dat een hogere tegemoetkoming (maandelijkse beurs of reductie
collegegeld) de kans om te kiezen voor een lerarenopleiding vergroot. Dat geldt voor
taalstudenten veel meer dan voor bèta studenten. Terugbetalen als na de opleiding niet
voor het leraarsberoep wordt gekozen heeft een negatief effect (zie ook hoofdstuk 6
‘Aansluiting onderwijs en arbeidsmarkt’). De instroom in lerarenopleidingen is in het

181

182
183
184

Gegevens over instellingscollegegeld 2014-2015 uit ResearchNed (2014). De hoogte en onderbouwing van het instellingscollegegeld
ResearchNed (2020). Beleidsdoorlichting artikel 11 Studiefinanciering
Berenschot (2021). Evaluatie Wet verlaagd wettelijk collegegeld
ResearchNed (2015). Invulling en inrichting van een tegemoetkoming studiekosten lerarenopleidingen voortgezet onderwijs Verslag van een vignettenonderzoek naar de hoogte en inrichting
van een tegemoetkoming

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

64

algemeen sindsdien gelijk gebleven. De instroom in hbo-master lerarenopleidingen en
aan de universitaire lerarenopleidingen is vrij stabiel gebleven (zie figuur 17).
De instroom in de tweedegraads lerarenopleidingen in de permanente tekortvakken is
flink gedaald.
Figuur 17: Instroom in tweedegraads hbo lerarenopleidingen in de permanente tekortvakken
(doorgetrokken lijn) en instroom in de hbo- en wo-eerstegraads (master) lerarenopleidingen
(alleen indien onderwijsbevoegdheid, stippellijn) (bron: Monitor beleidsmaatregelen hoger
onderwijs 2022-2023)
2.800
2.400
2.000
1.600
1.200
800
400
0

2012

2013

2014

Hbo-ba (tekortvakken)

2015

2016

2017

2018

Hbo-ma (onderwijsbevoegd)

2019

2020

2021

2022

Wo-ma (onderwijsbevoegd)

Voor de resultaten van de evaluatie van het experiment vraagfinanciering zie hoofdstuk 6
‘Aansluiting onderwijs en arbeidsmarkt’.185

5.3.3

Doelmatigheid van studieloopbanen

De bachelorrendementen in het hoger onderwijs zijn nagenoeg stabiel (met een lichte
toename over de jaren in het wo); gemiddeld behaalt al jaren zo’n vijftig procent van de
studenten binnen vijf jaar het hbo-diploma (figuur 18). In het wo behaalt driekwart van
de studenten binnen vier jaar een bachelordiploma). Opvallend daarbij is dat het
rendement onder vrouwen duidelijk hoger is dan onder mannen (figuur 19).

185

ResearchNed (2019). Tussenevaluatie experimenten vraagfinanciering en flexibilisering deeltijd
en duaal hoger onderwijs

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

65

Figuur 18: Percentage (voltijd) hbo-studenten afgestudeerd binnen 5 jaar naar geslacht
(bron: Monitor beleidsmaatregelen hoger onderwijs 2022-2023)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

2006

2007

2008

2009
Man

2010

2011
Vrouw

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Totaal hbo

Aan het eind van de prestatieafspraken bleek dat de bachelorrendementen bij vrijwel alle
universiteiten en een aantal hogescholen waren gestegen. Of de stijging een gevolg was
van de koppeling van een beperkt deel van de bekostiging aan het behalen van de
ambitie inzake rendementsverhoging is niet vastgesteld.186 De Reviewcommissie
constateerde dat de hogescholen veelal met moeilijkere omstandig­heden (diversiteit
instroom, achterblijvende kwaliteit van instroom) te maken hadden en meer nadruk
hadden gelegd op het verhogen van de kwaliteit.187
Figuur 19: Opleidingsrendementen bachelor in het wo (herinschrijvers) na 4 jaar instroom­
cohorten 2006 t/m 2017 naar geslacht (bron: Monitor beleidsmaatregelen hoger onderwijs
2022-2023)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Man

186

187

Vrouw

Totaal hbo
wo

Zie Jongbloed, B., Kaiser, F. Vught, F. van, Westerheijden, D. (2022.) Het experiment prestatie­
afspraken: een terugblik. In: Thema Hoger onderwijs, vol. 29, nr. 5, pp. 28-32.
Review commissie hoger onderwijs en onderzoek (2016). Stelselrapportage 2016. https://www.
tweedekamer.nl/downloads/document?id=2017D01719

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

66

Er zijn ook internationale gegevens beschikbaar over rendementen. De OESO publiceert
in Education at a Glance rendementcijfers (graduation rates).188 Deze zijn echter op een
andere wijze berekend dan de rendementen zoals ze hier boven zijn gepresenteerd,
waardoor de absolute scores voor Nederland niet met elkaar zijn te vergelijken (zie figuur 20
en figuur 21). De gegevens voor het meest recente jaar (2020) laten zien dat Nederland
een middenpositie inneemt wat betreft het rendement van vrouwen op bachelor niveau.
Voor mannen scoort Nederland relatief goed, maar net als bij de hierboven gepresenteerde
Nederlandse gegevens doen mannen het in alle gepresenteerde landen minder goed dan
vrouwen.
Figuur 20: Graduation rate bachelor men (bron: OESO)
65
60
55
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5

2010

2011

NL

BE

2012

2013

GE

2014
AT

2015
DK

2016

2017

2018

2019

2020

FI

NO

SE

ES

PT

2016

2017

2018

2019

2020

FI

NO

SE

ES

PT

Figuur 21: Graduation rate bachelor women (bron: OESO)
65
60
55
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5

188

2010

2011

NL

BE

2012
GE

2013

2014
AT

2015
DK

https://data.oecd.org/students/tertiary-graduation-rate.htm The tertiary graduation rate
represents the expected probability of graduating for the first time from tertiary education before
the age threshold if current patterns are maintained. The age threshold refers to the upper limit
for completing a tertiary degree. Age 30 is used as the upper limit for completing bachelor’s
degrees and first-time tertiary education overall. At the master’s and doctoral levels, 35 is
considered to be the upper age limit for graduation. International students are excluded.
The indicator is expressed as a percentage.

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

67

Als we naar de ontwikkeling in de graduation rates kijken dan zien we dat de meeste
landen hun achterstand op Nederland bij de mannen verkleinen. Ook bij de vrouwen is
de groei, in tegenstelling tot de meeste andere landen, vrij marginaal.

5.4

Doeltreffendheid van het gevoerde beleid

Het doelmatigheidsbeleid heeft de afgelopen jaren bijgedragen aan de veranderingen in
het aanbod van opleidingen. Zo is het aantal ad opleidingen en -afgestudeerden fors
toegenomen en is ook het aantal hbo-master opleidingen door een wijziging in de
beleidsregel doelmatigheid (en de daaraan verbonden publieke bekostiging) fors
toegenomen. Aan de andere kant is het aantal wo-masters sterk gedaald. Omdat de
regelgeving rond macrodoelmatigheid alleen op nieuwe opleidingen betrekking heeft
moest dat op een andere manier worden bewerkstelligd. Het is aannemelijk dat de
overheid heeft via de dialoog met de sectoren, vastgelegd in sectorafspraken en
sectorplannen, een duidelijke bijdrage heeft geleverd aan die reductie.
Het macrodoelmatigheidsbeleid heeft er niet toe geleid dat de tekorten in specifieke
sectoren zijn teruggelopen. Het is echter niet vast te stellen in hoeverre dit aan de
effectiviteit van het beleidsinstrument ligt of aan de impact van externe factoren,
zoals economische ontwikkelingen. De toets nieuwe opleidingen, strikt genomen een
kwaliteitstoets, zou een bijdrage kunnen leveren aan het oplossen van de tekorten in
tekortsectoren via het vaker goedkeuren van aanvragen voor nieuwe aanvragen voor
opleidingen in die sectoren. Dat kan alleen werken als er ook genoeg nieuwe aanvragen
worden ingediend. Wel heeft de CDHO in haar adviezen over aanvragen voor bekostiging
van nieuwe opleidingen voor een deel van de aanvragen negatief geadviseerd op grond
van arbeidsmarktoverwegingen. Het percentage negatieve adviezen was bij master­
opleidingen duidelijk hoger dan bij bachelor en ad aanvragen. Het beleid heeft daarom
mogelijk voor minder dubbele en minder (vanuit arbeidsmarktperspectief) onnodige
nieuwe opleidingen gezorgd. De autonomie van de instellingen om de invulling van
opleidingen zelf te bepalen, beperkt de mogelijkheden van de overheid om sturend op te
treden. Die worden verder nog beperkt doordat de macrodoelmatigheid van het
bestaande aanbod grotendeels buiten het bereik van de overheid ligt.
De regionale spreiding van het onderwijsaanbod is vooral door de uitbreiding van het
aantal opleidingen in met name het hbo toegenomen. Met de bestaande regelingen kan
de overheid uitbreidingen van het aanbod op grond van regionale maatschappelijke/
arbeidsmarkt overwegingen wel tegenhouden maar uitbreidingen niet positief sturen.
Ook hier komt de dialoog en het faciliteren van samenwerking (in de regio) als alternatief
beleidsinstrument om de hoek kijken. In hoeverre die alternatieve mechanismen effectief
kunnen zijn is de vraag, zeker gezien de regionale krimp en de dreigende verschraling
van het onderwijsaanbod dientengevolge.
Ten aanzien van de financiële doelmatigheid hebben er enkele experimenten,
van verschillende reikwijdte, plaatsgevonden. De prestatieafspraken hebben een
beperkte missie georiënteerde bekostiging beproefd. Aan dit experiment geen vervolg
gegeven.189 De experimenten vraagfinanciering en gedeeltelijke accreditatie hadden
slechts een beperkte reikwijdte en hoewel de evaluaties niet negatief waren is ook op die
dossiers weinig nieuw vervolg beleid ontwikkeld. De toedeling van de studievoorschot­
middelen (via kwaliteitsafspraken) wordt op dit moment geëvalueerd en voor een
evaluatie van de NP-Onderwijsmiddelen en Groeifondsmiddelen is het ook nog te vroeg.

189

Jongbloed, B., Kaiser, F., Vught, F. van, Westerheijden, D. (2022). Het experiment prestatie­
afspraken: een terugblik. In: Thema, 5, 2022, pp.28-32

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

68

Opvallend is het beleid ten aanzien van studiefinanciering. De invoering en afschaffing
van het sociaal leenstelsel laat zien dat ondanks positieve evaluaties van beleid de
beslissingen uiteindelijk politiek gedreven zijn.190
Het beleid dat de overheid voert om de rendementen in het Nederlands hoger onderwijs
te verhogen, cq op peil te houden lijkt op het eerste gezicht doeltreffend, in het bijzonder
in het wo: na een stijging tijdens de prestatieafspraken is het bachelorrendement op het
verhoogde niveau gestabiliseerd. Voor het hbo lijkt het beleid minder doeltreffend.
Het bachelorrendement is tijdens de prestatieafspraken in een aantal gevallen zelfs
gedaald en nadien slechts zeer licht gestegen. De mogelijke redenen hiervoor worden in
de rapportage van de prestatieafspraken naar voren gehaald: diversere instroom, met
een vergeleken met de universiteiten, groot aandeel van niet-traditionele instromers;
discussies over de basiskwaliteit waardoor de aandacht meer bij de kwaliteit van het
onderwijs lag dan bij het verhogen van het rendement (de lat moet hoger).191
Het instrument prestatieafspraken heeft een kader gecreëerd waarin de inhoudelijke
instrumenten (selectie en matching, zie hoofdstuk 3) werden toegepast. Dat kader
maakte de urgentie voor universiteiten en hogescholen om die instrumenten in te zetten
groter omdat de resultaten duidelijk zichtbaar werden (in de scores op de verplichte
indicatoren) en gekoppeld werden aan een (beperkt) deel van de bekostiging. Of de
ontwikkelingen in rendementen aan dat kader, aan de inzet van de inhoudelijke
instrumenten of aan externe factoren zijn toe te schrijven is op grond van de beschikbare
informatie niet te bepalen.

5.5

Aandachtspunten voor de toekomst

De mogelijkheden om als overheid te sturen in het onderwijsaanbod om de macro­
doelmatigheid te vergroten zijn beperkt. De recente wijziging van de Regeling macro­
doelmatig opleidingsaanbod hoger onderwijs kan het proces van toetsing van aanvragen
voor nieuwe opleidingen wel doelmatiger maken, maar het is de vraag of dit ook tot een
verbetering van de macrodoelmatigheid zal leiden. De rol van beleidsinstrumenten die
gebruik maken van overleg met belanghebbenden, zoals de inzet van sectorafspraken en
afspraken in regionale overlegorganen, zal belangrijk blijven en mogelijk belangrijker
worden. De overheid kan hierin faciliterend en stimulerend opereren, door het wegnemen
van ongewenste juridische obstakels en financiële stimulering.
Als de flexibilisering van het onderwijsaanbod, waarmee al op beperkte schaal wordt
geëxperimenteerd, meer ingang vindt dan zullen de beleidsinstrumenten die nu worden
ingezet om de macrodoelmatigheid te waarborgen kritisch op hun doeltreffendheid
moeten worden beoordeeld. Mogelijk verandert de context dan zodanig dat een andere
aanpak nodig is om macrodoelmatigheid op zorgvuldige wijze te bewaken.
Ten aanzien van de financiële doelmatigheid zijn er twee aandachtspunten: de inrichting
van het bekostigingsstelsel en de effecten van de herinvoering van de basisbeurs.
De veranderingen in het belang van de studentgebonden en vaste elementen in de
bekostigingsformule naar aanleiding van het advies van de commissie Van Rijn hebben
de verdere ontwikkeling van de bekostigingsformule op de agenda gezet. Het tweede
aandachtspunt is het monitoren van de effecten van de herinvoering van de basisbeurs.
De effecten voor de onderwijsinstellingen maar ook de effecten voor de individuele
student en de toegankelijkheid van het hogeronderwijsstelsel zijn nog onbekend.

190
191

ResearchNed (2020). Beleidsdoorlichting artikel 11 Studiefinanciering
Zie Reviewcommissie hoger onderwijs en onderzoek (2016). Stelselrapportage 2016

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

69

6.	Aansluiting onderwijs
en arbeidsmarkt
6.1

Definitie, doelen en subdoelen

Arbeidsmarkt en samenleving veranderen voortdurend, in een steeds hoger tempo.
Een van de functies van het hoger onderwijs is het opleiden voor de arbeidsmarkt. Het is
in het belang van zowel de student als de samenleving dat het hoger onderwijs goed
aansluit op wat de arbeidsmarkt nodig heeft én studenten zich goed oriënteren op het
beroep en werkveld zodat zij weloverwogen keuzes in hun studieloopbaan kunnen maken.

De leerresultaten die opleidingen beogen moeten aansluiten bij de actuele eisen die
vanuit het regionale, het nationale en het internationale perspectief door het
beroepen­veld en het vakgebied worden gesteld aan de inhoud van de opleiding,
aldus het NVAO beoordelingskader waaraan de kwaliteit van opleidingen in het
hoger onderwijs wordt getoetst.192

Voor de Instellingstoets Kwaliteitszorg (ITK) moeten instellingen aantonen dat ze zich
doorlopend verbeteren en aansluiten op de (veranderende) omstandigheden en
verwachtingen van studenten én werkgevers. Hbo-opleidingen voldoen aan een landelijk
opleidingsprofiel waarin staat welke kennis, vaardigheden en competenties alle
afgestudeerden van de betreffende opleiding moeten hebben. Hiervoor worden ook
deskundigen uit het werkveld geraadpleegd bijvoorbeeld via brancheorganisaties.
Hbo-opleidingen hebben daarnaast verplicht een vorm van gestructureerde afstemming
met het werkveld, vaak in de vorm van een beroepenveldcommissie. Voorgaand geldt
niet voor opleidingen in het wetenschappelijk onderwijs. Tijdens de opleiding maken
hbo-studenten kennis met het werkveld via stages, gastcolleges en projectopdrachten.
In het wo is de oriëntatie (en daarmee het curriculum) in mindere mate op het werkveld
gericht, uitzonderingen daargelaten. Arbeidsmarktuitkomsten van opleidingen in het
hoger onderwijs worden gemonitord met enquêtes onder afgestudeerden (de HBOmonitor voor hbo-bachelors en -masters en de Nationale Alumni Enquête voor
wo-masters), via het CBS dashboard met cijfers over de arbeidsmarktpositie van
gediplomeerde uitstromers uit het hoger onderwijs en ‘OCW in cijfers’.
In dit hoofdstuk geven we een overzicht van de stand van zaken en het gevoerde beleid
op het gebied van de aansluiting van het hoger onderwijs op de arbeidsmarkt in de
periode 2016-2022. De hoofddoelstelling van een goede aansluiting tussen hoger onderwijs
en de arbeidsmarkt is in drie onderliggende beleidsdoelstellingen uiteengelegd, afgeleid
uit de eerdergenoemde Strategische agenda en de beleidsbrief voor hoger onderwijs en
wetenschap. De eerste doelstelling betreft de inspanningen die worden gedaan om het
opleidingsaanbod van de hogescholen en universiteiten te laten aansluiten op de behoeften
aan de arbeidsmarkt, zowel op macroniveau − een doelmatig ho-opleidingsaanbod − als ook
in de inhoud en vorm van de opleidingen, zodat deze toekomstige werknemers opleiden
die de kennis en vaardigheden beheersen die de arbeidsmarkt vraagt. Het eerste aspect

192

NVAO (2018). Beoordelingskader accreditatiestelsel hoger onderwijs Nederland

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

70

wordt besproken in Hoofdstuk 5 ‘Doelmatigheid van het hogeronderwijsstelsel’. In het
huidige hoofdstuk ligt de focus op het tweede aspect. De stage is daarbij een belangrijk
middel van de opleiding om het werkveld te verkennen en een soepele overgang naar de
arbeidsmarkt te bevorderen. De tweede doelstelling betreft een goede aansluiting van
studiekeuzes op de arbeidsmarktvraag. Keuzevrijheid voor studenten staat in het beleid
voorop, zo wordt in de Strategische agenda gesteld. Ter bevordering van een bewuste
studiekeuze wordt goede informatie over de opleidingen en het bijbehorende arbeidsmarkt­
perspectief essentieel geacht. De derde doelstelling betreft leven lang ontwikkelen.
De inzet op leven lang ontwikkelen helpt om de verbinding tussen wat werkenden aan
kennis en vaardigheden in huis hebben en wat de arbeidsmarkt nodig heeft, ook nog na
het afstuderen zo goed mogelijk te blijven borgen. Verdere definitie van een goede
aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt en kwantificering daarvan is niet
geëxpliciteerd in het beleid.
In de volgende paragraaf gaan we in op de beleidsontwikkeling en instrumenten die de
afgelopen jaren zijn ingezet om de aansluiting met de arbeidsmarkt te bewaken en te
bevorderen, gericht op de drie aangegeven onderliggende beleidsdoelen – aansluiting van
het opleidingsaanbod, bewuste studiekeuzes en LLO. In de daaropvolgende paragrafen
worden resultaten van het beleid besproken.

6.2

Beleidsontwikkeling en beleidsinstrumenten

Aansluiting tussen het opleidingsaanbod en de behoeften van de arbeidsmarkt
Binnen de beleidsdoelstelling gericht op aansluiting van het opleidingsaanbod op de
behoeften van de arbeidsmarkt is een zevental subdoelen geïdentificeerd.
Deze subdoelen worden aan de hand van de ingezette beleidsinstrumenten in het vervolg
van deze paragraaf beschreven.
Om het hogeronderwijsstelsel beter te laten aansluiten op de vraag van
arbeidsmarkt is in 2018 de Associate Degree (ad) als een zelfstandige graad in het
Nederlandse ho-stelsel ingevoerd. De ad-opleiding vormt een brug tussen mbo-4 en de
hbo-bachelor en moet inspelen op de toenemende dynamiek van de arbeidsmarkt,
die onder andere leidt tot krimp van het middensegment en tot behoefte aan opscholing
in veel sectoren. De ad is bedoeld als een route voor jongeren en volwassenen, voor wie
de overstap van het mbo naar de hbo-bachelor te groot blijkt of voor wie de duur van
een vierjarige bacheloropleiding een drempel vormt. Ook is het een aantrekkelijke route
voor omscholing naar een ander beroep en voor een flexibele opbouw van de studie
omdat het een opstap kan vormen naar een hbo-bacheloropleiding.193
Het stelsel is verder recentelijk uitgebreid met een pilot Professional Doctorate (PD)
(zie hoofdstuk 5 ‘Doelmatigheid van het hogeronderwijsstelsel’). Aan de in 2016 gestarte
pilot promotieonderwijs waarmee onder meer beoogd werd de arbeidsmarktkansen van
gepromoveerden te vergroten is vanwege de beperkte aangetoonde meerwaarde geen
vervolg gegeven.194
De macrodoelmatigheidstoets voor nieuwe opleidingen is een belangrijk instrument in
wet- en regelgeving dat de overheid inzet om te bepalen of er behoefte is op de arbeidsmarkt
(evt. in combinatie met een maatschappelijke of wetenschappelijk behoefte) aan een nieuwe
opleiding. Via sectorplannen kan strategische samenwerking in een opleidings­gebied of
(enkele samenhangende) discipline(s) worden versterkt, om te komen tot gezamenlijke
afspraken over onder meer een betere aansluiting op de arbeidsmarktvraag. De sectorplannen
worden opgesteld door de sectoren zelf en ondersteund met overheidsmiddelen.
193
194

Memorie van toelichting wetswijziging (34678, vergaderjaar 2016-2017)
Kamerbrief Beleidsreactie op eindevaluatie experiment promotieonderwijs (31 mei 2022)

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

71

De sectorplannen worden ook gebruikt als input voor macro­doelmatig­heidstoetsen. Deze
instrumenten en andere die de overheid gebruikt om de doelmatigheid van het
opleidingsaanbod te bevorderen zijn beschreven in hoofdstuk 5 ‘Doelmatig­heid’. Het
instrument om de instroom in bestaande opleidingen te reguleren is de numerus fixus
(toelatingsbeperking). Jaarlijks wordt per ministeriële regeling bepaald voor welke
bestaande opleidingen vanwege de (beperkte) behoefte van de arbeidsmarkt een
arbeidsmarktfixus wordt opgelegd.
Samenwerking met het werkveld staat centraler in het beleid van hogescholen dan
van de universiteiten, vanwege de sterkere gerichtheid op het beroep van het hbo.
Traditioneel loopt in het hbo het contact met het werkveld veelal via werkveld- of
beroepenveldcommissies. Een nieuwere vorm zijn de Centres of Expertise, een
samenwerkingsvorm tussen kennisinstellingen, bedrijfsleven en overheid. Katapult,
het netwerk van samenwerkingsverbanden tussen onderwijs en bedrijfsleven benoemt
een betere aansluiting van het onderwijs op de arbeidsmarkt als één van de mogelijke
‘bouwblokken’ van een samenwerkingsverband. Werken aan een betere aansluiting kan
in de vorm van het vernieuwen van de onderwijsinhoud en het vernieuwen van
de onderwijsvorm.
In 2020 zijn de eerste pilotsamenwerkingen tussen hogescholen en mkb gestart in het
kader van de ‘mkb-route in het hbo’.195 Dit is een nieuwe duale opleidingsvorm waarin de
hbo-bachelor- of ad-student tijdens het volgen van de opleiding werkzaam is in het mkb
en een deel van het leren op deze werkplek plaatsvindt. Met de route is beoogd in te
spelen op de groeiende vraag naar hoogopgeleiden in het mkb. Daarnaast biedt de
mkb-route – met maatwerk – ook voor volwassenen goede mogelijkheden in het kader
van LLO.
Van 2008 tot 2014 liep het Siriusprogramma (zie ook hoofdstuk 4 ‘Kwaliteit van het
onderwijs’) waarmee de ontwikkeling van excellentieprogramma’s in het hoger onderwijs
werd gestimuleerd. Inmiddels zijn excellentie-, honours- of talentenprogramma’s
een bekend fenomeen in het Nederlandse hoger onderwijs. Deze programma’s moeten
naast het bijdragen aan een meer ambitieuze studiecultuur, en het fungeren als proeftuin
voor experimenten met onderwijsinnovaties ook de employability van afgestudeerden
verhogen. Er werd meer ruimte gemaakt voor differentiatie in het onderwijs, om de
betere studenten uitdagend onderwijs te kunnen bieden en aanwezige talenten optimaal
tot ontwikkeling te laten komen, met het oog op individuele ontplooiing en het vergroten
van het Nederlandse innovatiepotentieel.
De snel veranderende samenleving en arbeidsmarkt vragen andere vaardigheden van
afgestudeerden: er vindt een verschuiving plaats van routinematige taken naar taken
waar brede vaardigheden voor nodig zijn. De werkgelegenheid is het sterkst gegroeid
in beroepen die een hoog niveau van probleemoplossend vermogen en een hoog niveau
van interpersoonlijke vaardigheden vereisen.196 Ook digitale vaardigheden dragen bij
aan betere kansen op de arbeidsmarkt. De ambities op dit vlak hebben de hogeronderwijs­
instellingen vastgelegd in het Versnellingsplan Onderwijsinnovatie en ICT.197 Het vierjarig
programma dat van 2019 tot en met 2022 liep, was een samenwerking tussen VH,
UNL en SURF waarvoor het ministerie van OCW wel financiering leverde maar geen
opdrachtgever was.

195

196

197

https://mkbrouteinhbo.wijzijnkatapult.nl/ Mkb-route in het hbo. Nulmeting 2021-2022. (2022).
Van Lieshout, H., Van Rijn, M. Sanders, J., Nijman, D.& Peters, M. Groningen: Hanze Hogeschool
Groningen
Fouarge, D.J.J.A.G. (2017). Veranderingen in werk en vaardigheden. Maastricht: Maastricht
University
https://www.versnellingsplan.nl/

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

72

Stages in het hoger onderwijs dragen bij aan de ontwikkeling van (elementen van)
professionele expertise. Andere onderwijsvormen waarmee het werkveld de opleiding
wordt binnengehaald zijn vormen van projectonderwijs en challenge-based learning
waarin studenten werken aan authentieke opdrachten gebaseerd op vraagstukken die
direct uit een bedrijf, de maatschappij of de wetenschap komen. In het hbo wordt ook
gesproken over labs en werkplaatsen, zoals Field Labs en innovatiewerkplaatsen.
Verkenning van het werkveld bijvoorbeeld in de vorm van stage is geen wettelijke
verplichting voor het hoger onderwijs. Wel kunnen opleidingen ervoor kiezen om stage
een verplicht onderdeel van de opleiding te maken. Artikel 7.6 van de WHW gaat wel in
op praktische voorbereiding op de beroepspraktijk. Hieruit voortvloeiend is in de praktijk
bij alle hbo-opleidingen een stage verplicht. In de Strategische agenda 2015-2025 wordt
ingezet op meer stages in het wetenschappelijk onderwijs en een actiever alumnibeleid
waarmee de praktijkervaring van afgestudeerden meer ingebracht kan worden in de
opleidingen. In relatie tot stages is de afgelopen jaren vooral meer aandacht gekomen
voor discriminatie bij het solliciteren naar een stageplek en tijdens de stage zelf. Met als
doel het tegengaan van stagediscriminatie is in 2022 het stagemanifest ondertekend door
studentenorganisaties, ministeries van OCW en SZW, VH, UNL en de werkgeversorganisaties.
De sectoren geven daar zelf verder invulling aan, zo heeft UNL een uniform stagemodel
geïntroduceerd waarin de rechten en plichten van betrokkenen (student, stageorganisatie
en universiteit) zijn vastgelegd.198

Aansluiting van studiekeuzes op de arbeidsmarktvraag
Een weloverwogen keuze is een belangrijke eerste stap in een succesvolle studieloopbaan.
Goede loopbaanoriëntatie en -begeleiding (LOB) op basis van goede studiekeuzeinformatie
is hierin van belang. Arbeidsmarktinformatie is een van de onderdelen van LOB die
jongeren ondersteunt bij het (leren) maken van een studie- en loopbaankeuze.
Studiekeuze123 is een belangrijke online bron voor arbeidsmarktinformatie voor studenten
(zie ook hoofdstuk 3 ‘Toegankelijkheid en kansengelijkheid’). Een betere aansluiting van
deze arbeidsmarktinformatie op de studiekiezer moet bijdragen aan een hogere
tevredenheid van afgestudeerden over voorlichting over arbeidsmarktperspectieven.199
Ook inzet van het Expertisepunt LOB, dat vanaf 2017 de dienstverlening heeft uitgebreid
naar het vo en hoger onderwijs, moet bijdragen aan een goed geïnformeerde studiekeuze.
Het heeft onder meer een aparte pagina met LOB-tools voor arbeidsmarktinformatie.
Er is een eenmalige extra bijdrage voor het Expertisepunt LOB geweest om de
doorlopende leerlijn van LOB naar het hoger onderwijs te versterken en er is jaarlijkse
financiering om de studiekeuze-informatie te verbeteren en beter af te stemmen op
de studiekiezer.
Er wordt al jarenlang gericht beleid gevoerd om meer mensen op te leiden voor de
tekortsectoren zorg, bètatechniek en onderwijs. Dat beleid omvat meer dan alleen
beleid gericht op de opleidingen in deze sectoren. Naast het opleiden van nieuwe leraren
is het lerarenbeleid van OCW ook gericht op het aantrekken en behouden van (toekomstige)
leraren en de professionele ontwikkeling van leraren gedurende hun loopbaan.
Lerarenopleidingen kunnen bij beleidsmaatregelen op alle drie genoemde thema’s
betrokken zijn. De extra middelen voor het lerarenbeleid komen vooral ter beschikking
via een aanvulling op de lumpsum bekostiging van scholen en via subsidieregelingen.
Relevante beleidsmaatregelen in het kader van deze rapportage zijn maatregelen
genomen om de instroom en doorstroom in de lerarenopleidingen te bevorderen:
onder meer de regeling zij-instroom leraren die de opleiding van onbevoegde zijinstromers subsidieert en de Educatieve module of minor waarmee studenten of
werkenden via een universitaire educatieve module met een nominale studieduur van
198

199

https://www.universiteitenvannederland.nl/nl_NL/gemeenschappelijke-stageovereenkomst-universiteiten.html
Ministerie van OCW (2016). Kamerbrief over Loopbaanoriëntatie en -begeleiding

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

73

zes maanden docent worden in de onderbouw van havo/vwo en in het vmbo-tl (zie ook
hoofdstuk 5 ’Doelmatigheid’).
Beleid gericht op het vergroten van de instroom in de bètatechniekopleidingen kent al
een lange historie, met onder andere het Deltaplan Techniek en het Platform Bètatechiek.
Sinds 2013 bestaat het Techniekpact waarin landelijke, regionale en sectorale bèta­
techniek­initiatieven zijn gebundeld, ondersteund door het Platform Talent voor Techniek.
Het Techniekpact functioneert als een netwerk waarbij partijen zich kunnen aansluiten en
waarin initiatieven op landelijk en regionaal niveau ontwikkeld kunnen worden.
Het Techniekpact heeft als doel het aantal technici te vergroten en bèta-, technische en
technologische vaardigheden op de Nederlandse arbeidsmarkt te versterken en dient
landelijke beleidsinterventies te versnellen en uit te breiden. Dit is vormgegeven langs de
lijnen kiezen, leren en werken. Verder is er het sectorplan Bèta en Techniek (2019-2024)
dat zich primair richt op de versterking van de vaste wetenschappelijke staf in
geprioriteerde onderzoeksfocusgebieden.
In de sector zorg liep van 2018 tot en met 2021 het actieprogramma Werken in de Zorg,
ontwikkeld door het ministerie van WVS.200 De kern van het actieprogramma wordt
gevormd door de Regionale Actieplannen Aanpak Tekorten (hierna: RAAT’s).
De drie actielijnen van het programma waren: meer kiezen voor de zorg (in onderwijs en
werk), beter leren in de zorg en anders werken in de zorg. Succesvolle instrumenten en
acties uit dit actieprogramma hebben een vervolg gekregen in het programma Toekomst­
bestendige Arbeidsmarkt Zorg en Welzijn. Een van de acht opgaven is: Opleiden voor
tekortsectoren en krapteregio’s. Het ministerie van VWS, werkgevers, brancheorganisaties
en onderwijs spreken − waar nodig met het ministerie van OCW − af samen te zorgen
voor een meer passende instroom in tekortopleidingen binnen de zorg en welzijn,
waarbij oog is voor krapteregio’s en onder voorwaarde van voldoende financiële middelen.
Op landelijk niveau worden (deel)plannen ontwikkeld, die in de regio navolging moeten
krijgen. Ook is er een publiekscampagne onder de naam Ik Zorg om jongeren en
volwassenen enthousiast te maken voor een opleiding of baan in de zorg. Aansluitend op
dit beleid in de drie tekortsectoren zijn in het bestuursakkoord hoger onderwijs en
wetenschap 2022 opnieuw afspraken gemaakt en middelen uitgetrokken om meer
mensen op te leiden in de tekortsectoren.

Stimuleren Leven Lang Ontwikkelen en flexibilisering
De snel veranderende competenties die in het werkveld worden gevraagd en de
toenemende vraag naar hoogopgeleide werknemers onderstrepen de noodzaak om de
deelname aan LLO te stimuleren. Naast de primaire/belangrijke verantwoordelijkheid van
de werkgever en het individu ziet de overheid vooral een faciliterende en voorwaarden­
scheppende taak voor zichzelf. Het gaat dan om het bieden van inzicht in de mogelijk­
heden om te leren (informatievoorziening) en het stimuleren dat iedereen toegang heeft
tot een budget voor LLO. Verder heeft de overheid, zoals beschreven in de Strategische
agenda hoger onderwijs en onderzoek, een taak in het stimuleren van een positieve
leercultuur in bedrijven en het flexibiliseren van het onderwijsaanbod.201 Er worden
daartoe verschillende instrumenten ingezet. Via wet- en regelgeving worden
experimenten met het flexibiliseren van de onderwijsstructuur mogelijk gemaakt.
De belangrijkste experimenten hierbij zijn: het experiment leeruitkomsten met parallel
daaraan het experiment vraagfinanciering, het experiment flexstuderen en de pilot
microcredentials. Het stimuleren van de deelname wordt met financiële instrumenten
gestuurd. De invoering van het levenlanglerenkrediet, van de voucher van 2000 euro
200

201

Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (2018). Actieprogramma Werken in de zorg;
https://open.overheid.nl/documenten/ronl-30287c45-7690-4bfe-8c87-9901ce3e2185/pdf
Ministerie van OCW (2019). Strategische agenda hoger onderwijs en onderzoek ‘Houdbaar voor
de toekomst’

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

74

voor ‘pechgeneratiestudenten’ en de (inmiddels beëindigde) inzet van het STAP-budget
moet volwassenen ertoe verleiden gebruik te maken van het LLO-aanbod.202,203
Studiekosten waren onder voorwaarden fiscaal aftrekbaar tot en met 2021; deze
mogelijkheid is vervallen. Voor het stimuleren van leven lang leren wordt ook gewerkt
aan een betere informatievoorziening. De ministeries van SZW en OCW hebben daartoe
in 2022 samen een digitaal overzicht van scholingsactiviteiten ontwikkeld.204
In het recente bestuursakkoord hoger onderwijs en wetenschap wordt flexibilisering van
onderwijs gezien als een noodzakelijke voorwaarde om LLO een stap verder te brengen.
Concreet is afgesproken om te onderzoeken hoe flexibilisering kan worden vormgegeven
en hoe een flexibel aanbod voor werkenden bij kan dragen aan LLO.205 Via het Nationaal
Groeifonds is een financiële impuls gegeven aan een aantal projecten op het gebied van
LLO, voor versterking van de LLO-infrastructuur, de Nationale LLO-Katalysator en de
opschaling van publiek-private samenwerkingen in het beroepsonderwijs.

6.3	Uitkomsten van het gevoerde beleid en stand
van zaken indicatoren
Het beleid op het thema Aansluiting hoger onderwijs – arbeidsmarkt waaiert breed uit,
zoals voorgaande paragraaf liet zien. Het brede spectrum aan beleidsmaatregelen heeft
tot gevolg dat (indicatoren voor) uitkomsten van het beleid ook in een breed scala aan
onderzoeken worden gevonden. In deze paragraaf bespreken we de meest relevante
onderzoeken, die steeds zijn toegespitst op een specifieke beleidsmaatregel.
Daaraan voorafgaand beschrijven we een aantal kwantitatieve indicatoren van de
aansluiting met de arbeidsmarkt.

6.3.1	Aansluiting van het opleidingsaanbod op de behoeften van
de arbeidsmarkt
De arbeidsmarktparticipatie van ho-afgestudeerden is hoog. Van de afgestudeerden met
een ho-diploma in de leeftijd van 25-34 had in 2021 91 procent betaald werk,
ten opzichte van het OESO-gemiddelde van 84 procent (figuur 22).

202

203

204
205

Iedereen die jonger is dan 56 jaar kan bij de overheid tegen gunstige voorwaarden geld lenen
voor door de overheid erkende opleidingen. De doelgroep is 30 jaar en ouder (ho en mbo-bol),
of onder de 30 (alleen deeltijd ho).
Studenten die in de jaren 2015/16 tot en met 2018/19 met hun bacheloropleiding zijn begonnen,
en nog niet volop profiteren van de investeringen van de opbrengst van het studievoorschot,
krijgen een tegemoetkoming in de vorm van vouchers. Deze vouchers van € 2.000 kunnen ze
inzetten voor (geaccrediteerde) bijscholing vijf tot tien jaar na hun afstuderen.
http://www.leeroverzicht.nl
Ministerie van OCW (2022). Bestuursakkoord 2022 hoger onderwijs en wetenschap

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

75

Figuur 22: Percentage hoogopgeleide werkende 25-34 jarigen, 2021 (Bron:OESO, Education at
a Glance 2022)
100
95
91
90
86

86

87

87

89

88

89

85

85

84

80
75

DEN

ZWE

FIN

FRA

DUI

BEL

JAP

NED

OESO

EU

Percentage hoogopgeleide werkende 25-34 jarigen

Uitstromers met een wo-master, hbo-bachelor of associate degree hebben het vaakst
betaald werk een jaar na afstuderen (figuur 23). In 2019 werkt 81 procent van de hbo
voltijd afgestudeerden minimaal op het eigen opleidingsniveau en 71 procent van de
wo-master studenten.206,207
Figuur 23: Percentage voltijd afgestudeerden dat een jaar na afstuderen betaald werk verricht
(als percentage van de totale arbeidsmarktpopulatie = afgestudeerden, excl. personen terug in
onderwijs of niet in BRP, bron: CBS, Arbeidsmarktkenmerken ho-uitstromers)
100
80

90

93

92

94
87

92

86
73

94

79

60
40
20
0

Associate degree

Hbo-bachelor

Hbo-master

Cohort 14/15

Wo-bachelor

Cohort 18/19

Wo-master
en postmaster

De tijd tussen afstuderen en het vinden van een eerste baan bedraagt voor hboafgestudeerden in 2019 (bevraagd in 2021) gemiddeld een maand, voor wo-afgestudeerden
gemiddeld drie maanden (figuur 24).206,207 Het is aannemelijk dat de conjunctuur sterke
invloed heeft op de tijd die nodig is om een eerste baan te vinden.

206
207

HBO Monitor, https://roastatistics.maastrichtuniversity.nl/SISOnline/Onderwerp6.aspx
Nationale Alumni Enquête, https://www.universiteitenvannederland.nl/nae.html#vierde

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

76

Figuur 24: Gemiddelde tijd tussen afstuderen en het vinden van een eerste baan (in maanden)
206,207
Van wo zijn alleen tweejaarlijkse gegevens beschikbaar
6
5
4
3

3,1

2,7

2,5

2
1,3
1
0

2015

1,1

1,0

0,8

2016

2017
Hbo

2018

1,1

2019

Wo

In het eindrapport van de implementatiemonitor wordt geconstateerd dat de associate
degree (ad) een stevige positie in het hoger onderwijs heeft bemachtigd (zie ook
hoofdstuk 5 ‘Doelmatigheid van het hogeronderwijsstelsel’).208 De ad is echter nog niet
erg ingeburgerd op de arbeidsmarkt. Het opleidingsaanbod en het aantal instromers en
afgestudeerden van de associate degree nemen toe. Het aantal instromende ad-studenten
is met name gegroeid door relatief meer voltijd en deeltijd ad-studenten bij publiek
bekostigde aanbieders. Dertig procent van de afgestudeerden stroomt door naar een
hbo-bachelor. Van de voltijd ad-afgestudeerden werkt gemiddeld 90 procent, van de
deeltijd ad-afgestudeerden 95 procent.
Ongeveer een derde van de ad-afgestudeerden werkt in een functie die minimaal hbobachelor niveau vereist, voor eveneens een derde is een mbo-opleiding vereist, bij een
kleiner deel is een ad vereist. Eerder onderzoek liet zien dat het bruto uurloon van
ad-gediplomeerden zich twee jaar na afstuderen bevindt tussen mbo 4 (bol)gediplomeerden en hbo-voltijd gediplomeerden.209
Voor uitkomsten van de beleidsinstrumenten om de macrodoelmatigheid van het
opleidingsaanbod te bevorderen, zoals de macrodoelmatigheidstoets nieuwe opleidingen
en de sectorplannen verwijzen we naar hoofdstuk 5 ‘Doelmatigheid van het hogeronderwijs­­
stelsel’. De arbeidsmarktfixus, het instrument waarmee het aantal instromers bij
bestaande opleidingen waar een beperkte arbeidsmarktbehoefte is kan worden
gereguleerd, wordt in de praktijk niet ingezet.
De publiek-private samenwerking tussen hbo en werkveld in de vorm van Centres of
Expertise heeft een sterke impuls gekregen door de prestatieafspraken en het positieve
oordeel van de Review Commissie Hoger Onderwijs over de centra, in haar eindoordeel
over de prestatieafspraken.210 Het eindrapport van de commissie Centres of Expertise uit
2019 had als veelzeggende titel: ‘Centres of Expertise: groeibriljant voor excellente

208

209
210

SEO Economisch Onderzoek (2022). Een stevige positie in het hoger onderwijs. Monitor
implementatie wet invoering associate degree-opleiding 2018-2022. Eindrapport
ROA (2019). Ad-opleidingen: omvang en rendement
Review Commissie Hoger Onderwijs. (2017). Prestatieafspraken: het vervolgproces na 2016.
Advies en zelfevaluatie. Den Haag

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

77

samenwerking in het hbo’.211 In de Strategische Agenda hoger onderwijs en wetenschap
2019 ondersteunt OCW de uitvoering van de adviezen van de commissie, onder andere
bij het vergroten van de inbedding in het onderwijs. De financiering is voortgezet;
het aantal Centres of Expertise groeit. In 2011 startten de eerste drie Centres of
Expertise. Inmiddels zijn er 59 aangesloten bij het Katapult netwerk.212,213
Twee specifieke maatregelen om aansluiting in kennis en vaardigheden te verbeteren
waren de Mkb-route in het hbo en het Siriusprogramma voor excellentieonderwijs.
De eerste ervaringen met de Mkb-route in het hbo laten zien dat er nog meer tijd
nodig is voor ontwikkeling van de opleidingen.214 De nieuwe opleidingsroutes vragen
investeringen van (onder andere) de onderwijsinstellingen en de bekendheid van de
duale opleidingsmogelijkheden voor ad en hbo bij werkgevers is nog beperkt.
Onderzoek naar excellentieprogramma’s laat zien dat zij een (relatief kleine) bron van
onderwijsinnovatie zijn, maar tonen geen individuele effecten bij studenten aan en bij
werkgevers blijken de programma’s nog niet veel bekendheid te hebben.215 In de
Strategische Agenda 2015-2025 wordt benadrukt dat de ontwikkeling van het
excellentieonderwijs, onder de nieuwe noemer talentprogramma’s, moet worden
doorgezet. In de daaropvolgende Strategische Agenda komen de programma’s echter
niet voor (zie ook hoofdstuk 4 ‘Kwaliteit van het onderwijs’).
De ontwikkeling van brede vaardigheden en digitale vaardigheden is geformuleerd
als subdoel van het onderwijsbeleid gericht op aansluiting met de arbeidsmarkt.
In hoeverre studenten in het hoger onderwijs worden opgeleid in de benodigde generieke
vaardigheden van de toekomst, is lastig op basis van onderzoek vast te stellen.
Het probleemoplossend vermogen van volwassenen wordt elke tien jaar gemeten in
het internationale PIAAC onderzoek. In 2012 scoorde Nederland boven het OESOgemiddelde.216 Eind 2023 worden de nieuwste resultaten bekend gemaakt. Verder is op
basis van deskstudie aangetoond dat generieke vaardigheden goed zijn verankerd in
hbo-opleidingen. Analyse van competentieprofielen van hbo-opleidingen laat zien dat er
weliswaar grote variatie is tussen opleidingen maar in het hbo als geheel is er voldoende
aandacht voor niet-routinematige vaardigheden zoals probleemoplossende, inter­
persoonlijke en zelfsturingsvaardigheden.217 Wat betreft digitale vaardigheden behoort
Nederland tot de top van Europa. Van de hoogopgeleiden heeft in 2021 70 procent
digitale vaardigheden boven het basisniveau.218 Het verbeteren van de aansluiting op de
arbeidsmarkt middels het (verder) versterken van de digitale vaardigheden van docenten
en studenten is een van de voorgenomen acties binnen het Versnellingsplan Onderwijs­
innovatie met ICT (in de ‘zone’ Versterken van digitale human capital). Voorlopige
resultaten daarvan zijn onder meer het Framework Digitale Competenties, dat onderwijs­
instellingen kunnen gebruiken om toekomstige competentie­profielen op te stellen en te
onderhouden, de Tool Opstarten hybride leeromgevingen, die inzicht geeft in de voorwaarden
211

212
213

214

215

216

217

218

Commissie Centres of Expertise (2019). Centres of Expertise: groeibriljant voor excellente
samenwerking in het hbo, Den Haag: VH.
Wijzijnkatapult.nl
Factsheet Praktijkgericht onderzoek hogescholen, Rathenau Instituut; https://www.rathenau.nl/
nl/wetenschap-cijfers/geld/inkomsten-uitgaven-van-universiteiten-en-hogescholen/
praktijkgericht-onderzoek-hogescholen
Van Lieshout, H., Van Rijn, M. Sanders, J., Nijman, D.& Peters, M. (2022). Mkb-route in het hbo.
Nulmeting 2021-2022
KBA Nijmegen, ROA, CHEPS en HAN University op Applied Sciences (2020). Excellentie in het
hoger onderwijs: Selectie, effectiviteit en uitstralingseffecten
Buisman, M., Allen, J., Fouarge, D., Houtkoop, W. & Van der Velden, R. (2013). PIAAC 2012:
de belangrijkste resultaten. Maastricht: Expertisecentrum Beroepsonderwijs
Allen, J., Belfi, B., Fouarge, D., Holtrop, N., & Kozole, S. (2021). Niet-routinematige vaardigheden
in hbo-profielen. ROA. ROA Reports No. 003
Onderzoek naar ICT-gebruik van huishoudens en personen van CBS en Eurostat: https://
ec.europa.eu/eurostat/web/digital-economy-and-society/data/database

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

78

voor samenwerking tussen onderwijs en bedrijfsleven en de proeftuinen op het gebied
van hybride leeromgevingen die worden georganiseerd. Uit de tussentijdse evaluatie in
2021 bleek echter dat er binnen de betreffende zone gericht op het ontwikkelen van
digitale vaardigheden in het hoger onderwijs op dat moment slechts vier hogescholen
waren aangesloten en geen enkele universiteit.219
De mogelijkheden om stage te lopen werden in studiejaren 2019-2020 en 2020-2021
beperkt door de coronamaatregelen. In 2020-2021 liepen vierdejaars hbo-studenten
vaker studievertraging op dan gemiddeld voor deze groep studenten verwacht kon
worden, mogelijk omdat stages – die vaak in het laatste opleidingsjaar plaatsvinden –
werden bemoeilijkt door de coronamaatregelen.220
Enquête-onderzoek naar stagetekorten onder hbo-studenten laat zien dat in studiejaar
2022-2023 zo’n 95 procent van de hbo-studenten op het geplande moment een stageplek
vond, van de overige studenten verwachtte een procent studievertraging op te lopen door
het te laat vinden van een stageplek.221 Wel bleek opnieuw dat studenten met een
migratieachtergrond meer moeite hebben om een geschikte stage te vinden.
Uit onderzoek van de Inspectie van het Onderwijs komt over de gehele linie een wat
problematischer beeld naar voren: een derde van de studenten zou (zeer) veel moeite
hebben gehad om een stageplek te vinden en voor een kwart van deze groep leidde dit
tot studievertraging. Acht procent van de studenten heeft bovendien bij het zoeken naar
of tijdens de stage last gehad van discriminatie.222
Wo-afgestudeerden kijken over het algemeen vrij kritisch terug op het contact met de
beroepspraktijk tijdens hun opleiding (bijv. in de vorm van stage of gastsprekers):
42 procent van de afgestudeerden in 2019-2020 is tevreden over dit contact (was 44% in
2015-2016 en 47% in 2017-2018).223 Over de mate waarin de opleiding voorbereidt op
de beroepsloopbaan is eveneens 42% van de afgestudeerden tevreden (was 39% in
2015-2016). Onder hbo-afgestudeerden 2019-2020 is dit vijftig procent.224 Uit onderzoek
van de Inspectie van het Onderwijs komen eveneens kritische geluiden van studenten
naar voren over de voorbereiding op en begeleiding van stages.225
Een overzichtsstudie naar de leeropbrengsten van stages in het hoger onderwijs laat zien
dat stages bijdragen aan de ontwikkeling van (elementen van) professionele expertise en
dat de mate van verbinding tussen onderwijs en werkveld van belang is om deze leer­
opbrengsten te kunnen realiseren.226 Tegelijkertijd blijkt dat het langeretermijneffect van
stages onduidelijk is. Recente reviewstudies en meta-analyses naar projectonderwijs
suggereren, vergelijkbaar met studies naar stages, een positief effect op de ontwikkeling
van professionele expertise. Indicaties van leeropbrengsten van projectonderwijs en
challenge-based learning worden vooral gevonden in de vaardigheden kritisch denken
en probleemoplossen.

219
220
221

222
223

224

225
226

Dialogic (2021). Tussenevaluatie Versnellingsplan Onderwijsinnovatie met ICT 2018-2022
ResearchNed (2022). Macromonitor Nationaal Programma Onderwijs mbo en ho. Tweede rapport
ResearchNed (2022). Stagetekorten in het hbo. Tussenrapportage 1. Nijmegen: ResearchNed.
Het onderzoek is gericht op hbo omdat in wo stages doorgaans geen verplicht onderdeel zijn van
de opleiding.
Inspectie van het Onderwijs (2023). De Staat van het Onderwijs 2023
Nationale Alumni Enquête 2015, 2017, 2019; https://www.universiteitenvannederland.nl/nae.
html#zevende
Hbo-monitor 2015/2016-2019/2020; https://roastatistics.maastrichtuniversity.nl/SISOnline/
Onderwerp3.aspx
Inspectie van het Onderwijs (2023). De Staat van het Onderwijs 2023
ECBO (2022). Leren en ontwikkelen op de grens van onderwijs en arbeidsmarkt

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

79

6.3.2

Aansluiting van studiekeuzes op de arbeidsmarktvraag

Een weloverwogen studiekeuze wordt bevorderd door goede studiekeuzeinformatie en
loopbaanoriëntatie en -begeleiding. Informatie over arbeidsmarktperspectieven
maakt daar onderdeel van uit. Studenten kiezen immers hun opleiding vaak vanwege
inhoudelijke interesse (87%) en aansluiting bij hun capaciteiten (74%), maar ook de
beroepsmogelijkheden zijn een belangrijk keuzemotief (65%).227 Studiekeuze123.nl is
een belangrijk informatiebron bij de studiekeuze. Met de toevoeging van ‘Studie in
Cijfers’ aan de website voorziet deze ook in arbeidsmarktinformatie. Het onderdeel ‘Na
afstuderen’ toont arbeidsmarktinformatie voor hbo-bacheloropleidingen en voor hbo- en
wo-masteropleidingen (baankans binnen het vakgebied, startsalaris, werkloosheid onder
afgestudeerden). Het is een onderdeel dat relatief vaak wordt bekeken: 26 procent van
de (aankomend) studenten die in 2022 een opleidingspagina op Studiekeuze123.nl
bezochten, bekeek de arbeidsmarktinformatie (29% in 2021).228 In hoofdstuk 3
‘Toegankelijkheid en kansengelijkheid’ wordt verder ingegaan op de rol van Studiekeuze123.nl
bij het maken van de studiekeuze. Het Expertisepunt LOB is in 2021 geëvalueerd.
De evaluatie liet zien dat het Expertisepunt LOB doeltreffend is als het gaat om de
uitvoering van de beoogde activiteiten, maar het bleek lastiger om uitspraken te doen
over het effect van het Expertisepunt op de kwaliteit van LOB. Wel werd duidelijk dat
betrokkenen enthousiast zijn en impact ervaren van de activiteiten van het Expertisepunt.
Deze impact vindt volgens hen vooral plaats op beleidsniveau en in de vorm van het
creëren van randvoorwaarden om goed LOB tot stand te brengen, zoals urgentiebesef en
kennis over LOB.229
Uit de alumni-enquêtes blijkt dat afgestudeerden de afgelopen jaren positiever zijn gaan
oordelen over de voorlichting over beroepsmogelijkheden in hun opleiding. Onder
hbo-afgestudeerden is de tevredenheid hierover tussen 2015-2016 en 2019-2020
gestegen van 35% naar 42%; onder wo-afgestudeerden van 27 procent naar
34 procent.230, 231
De ingezette aanpak van het lerarentekort, door onder andere de Regionale Aanpak
Lerarentekort/Personeelstekort in het onderwijs (RAL en RAP) heeft geleid tot meer
regionale samenwerkingen.232 Of het achterliggende doel – het terugdringen van het
lerarentekort – ook behaald wordt is (nog) niet eenduidig te zeggen.233 Het experiment
Educatieve module heeft in kwantitatief opzicht weinig bijgedragen: van de circa
driehonderd deelnemers per jaar gaat circa zes procent na de bachelor aan de slag als
leraar.234 Sinds de regeling zij-instroom leraren is er een sterke toename van het aantal
zij-instromers in het po; in het vo is de zij-instroom vrij constant. Deze maatregel kan
dan ook als doeltreffend worden beschouwd.235 Na een piek in de coronatijd, stabiliseert
het aantal nieuwe pabostudenten zich op ongeveer 7.800 studenten in studiejaar 20222023. Dit is iets hoger dan in het pré-coronatijdperk. De coulance en regelingen ten
aanzien van de nadere vooropleidingseisen spelen hier wellicht een rol.236
227
228
229
230

231

232
233

234

235

236

ResearchNed (2022). Monitor beleidsmaatregelen hoger onderwijs 2021-2022
Studiekeuze123.nl, niet-openbare rapportage
KBA Nijmegen (2021). Evaluatie Expertisepunt LOB. Eindrapport
Hbo-monitor 2015/2016-2019/2020; https://roastatistics.maastrichtuniversity.nl/SISOnline/
Onderwerp3.aspx
Nationale Alumni Enquête 2015, 2017, 2019; https://www.universiteitenvannederland.nl/nae.
html#zevende
Van Vroonhoven, M. (2020). Samen sterk voor elk kind
ResearchNed (2021). Strategische evaluatie lerarenbeleid primair en voortgezet onderwijs
2013-2020. Een terugblikkende analyse op basis van bestaande beleidsevaluaties
ResearchNed (2021). Evaluatie educatieve minor en module in het wo. Onderzoek in opdracht
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur & Wetenschap
ResearchNed/SEO Economisch onderzoek (2021). Strategische evaluatie lerarenbeleid primair en
voortgezet onderwijs 2013-2020. Een terugblikkende analyse op basis van bestaande beleidsevaluaties. Nijmegen/Amsterdam: ResearchNed/SEO Economisch onderzoek
ResearchNed (2023). Monitor beleidsmaatregelen hoger onderwijs 2022-2023

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

80

Aan de uitstroomkant is een positieve trend waar te nemen.237 In 2015 verliet achttien
procent van de leraren die in het po waren gestart binnen een jaar de sector en in 2020
is dit gedaald naar zes procent. In het vo schommelde het percentage jarenlang rond
twintig procent tot 2020, toen het daalde naar vijftien procent. Ondanks deze positieve
signalen en de inzet die wordt gepleegd, dreigt het lerarentekort verder op te lopen en
loopt de instroom bij de eerste- en tweedegraads lerarenopleidingen terug en is de uitval
onder directe instromers hoger dan gemiddeld in het hoger onderwijs.238 In de
eindconclusies over de aanpak van het lerarentekort wordt ten aanzien van de
lerarenopleidingen gesteld dat deze nu te veel van hun eigen aanbod uitgaan en ze te
weinig gericht zijn op de doelgroep die ze moeten bedienen.232 De onderzoekers van de
strategische evaluatie van het lerarenbeleid 2013-2020 adviseren om meer samenhang
en synergie te brengen in het lerarenbeleid.239
Sinds 2018 is met het Techniekpact gekozen voor ‘focus en versnellen’ en is het verhogen
van de instroom in de techniek (in onderwijs en werk) aangewezen als een van de
urgente thema’s. Het aandeel bètatechnische instromers in het hoger onderwijs nam het
afgelopen decennium toe en piekte in 2017-2018 op 25 procent (hbo) en 36 procent (wo).240
In 2021-2022 ligt aandeel bètatechnische instromers zowel voor hbo als wo weer twee
procentpunten lager.241 Het aandeel vrouwen dat kiest voor een bètatechnische opleiding in
het hoger onderwijs is tussen 2011-2012 en 2021-2022 gestegen van twaalf naar achttien
procent. Bij de overgang naar de arbeidsmarkt zijn er geen grote ontwikkelingen te zien. Van
de hbo-afgestudeerden in de sector Techniek werkt in 2019-2020 tachtig procent anderhalf
jaar na afstuderen in de techniek. In 2015-2016 was dat 83 procent.242 Van de wo-­
afgestudeerden in de sectoren Techniek en Natuur werkt in 2019 anderhalf jaar na
afstuderen respectievelijk 78 procent en 81 procent in de sectoren techniek en natuur.
Tien jaar daarvoor waren deze percentages vrijwel gelijk.243 In het evaluerend advies over
het Techniekpact 2013-2020 wordt gesteld dat de knelpunten waar het Techniekpact zich op
richt door de inzet van een zeer breed spectrum aan spelers op nationaal en regionaal niveau
op een aantal punten is verbeterd. Desondanks is het beeld dat een groot deel van de
knel­punten uit 2013 ook nu nog geldt.244 Verder wordt beschreven: ’Er is veel inzet geweest
om de knelpunten aan te pakken, zowel via een breed palet van nationale interventies als via
intensivering van de publiek-private samenwerking vanuit het Techniekpact. Zo zijn er tal van
nationale instrumenten ingezet, denk aan de Impuls Lerarentekorten vo en wetenschap en
techniek pabo en het Actieplan Kiezen voor Techniek voor de actielijn ‘kiezen’, de subsidie­
regeling Sterk Techniek­onderwijs en het Regionaal Investeringsfonds mbo (RIF) voor de
actielijn ‘leren’ en de SLIM-regeling en het STAP-budget voor de actielijn ‘werken’. Op
regionaal niveau is de samenwerking versterkt en is het vraagstuk nu een erkende prioriteit’.
De directe impact van het Techniekpact op de realisatie van de doelen is niet hard aan te
tonen met effectmetingen en zal in de praktijk gering zijn. Indirect zien de betrokken partijen
de waarde van het Techniekpact, aldus het evaluatierapport.
237

238
239

240

241

242
243

244

Https://www.ocwincijfers.nl/sectoren/primair-onderwijs/personeel/
uitval-startende-leraren-primair-onderwijs
Inspectie van het Onderwijs (2023). De Staat van het Onderwijs 2023
ResearchNed/SEO (2021). Strategische evaluatie lerarenbeleid primair en voortgezet onderwijs
2013-2020. Een terugblikkende analyse op basis van bestaande beleidsevaluaties
Er worden twee clusters meegeteld tot bètatechniek: de opleidingen die behoren tot de CROHOsectoren Natuur en Techniek en opleidingen buiten de CROHO-sectoren Natuur en Techniek met
meer dan 50% bètatechniek.
Monitor Techniekpact: https://www.techniekpact.nl/monitor-techniekpact/monitor/hoger-onderwijs-ho Platform voor Technologie: https://www.ptvt.nl/ruwe-data
HBO-Monitor, ROA: https://roastatistics.maastrichtuniversity.nl/SISOnline/Onderwerp6.aspx
Nationale Alumni Enquête, https://www.universiteitenvannederland.nl/nae.html Wel kan sprake
zijn van verticale mismatch, d.w.z. dat de functie van de afgestudeerde niet overeenkomst met
het niveau van de opleiding (wo).
SEO (2020). Evaluerend advies Techniekpact 2013-2020. Evaluatie en advies over het
Techniekpact voor een toekomstig kabinet

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

81

De tussenevaluatie van de sectorplancommissie Bèta en Techniek beschrijft dat de
universiteiten de implementatie van het sectorplan in de eerste periode (2019-2021)
enthousiast en met succes hebben opgepakt. Er zijn extra eigen middelen ingezet en
halverwege de looptijd van het plan ‘heeft dit geresulteerd in de aanstelling van bijna
500 nieuwe onderzoekers in de focusgebieden. Daarnaast heeft iedere nieuwe
onderzoeker minimaal één promovendus of postdoc kunnen aanstellen, waardoor de
nieuwe onderzoekers een vliegende start konden maken’. Op 52% van de ingevulde
sectorplanposities is een vrouw benoemd.
Het actieprogramma Werken in de Zorg (2018-2021) is periodiek gemonitord op basis
van CBS-data (Dashboard Arbeidsmarkt Zorg en Welzijn). In de laatste monitorrapportage
werd geconstateerd dat de instroom in de tekortopleiding hbo-verpleegkunde was
toegenomen (studiejaar 2019-2020) en het sectorrendement voor de tekortberoep
hbo-verpleegkunde hoog ligt: veel van de mensen die deze opleiding volgen, blijven
behouden voor de sector (91-92% in de periode 2015-2016 tot 2018-2019).245
Het aantal studenten dat kiest voor de hbo-opleiding tot verpleegkundige is het afgelopen
decennium verdubbeld, naar ruim 9000 in 2021-2022, een aandeel van zes procent van
de hbo-instromers. Omdat de totale instroom in het hbo is gedaald, het aandeel hboverpleegkunde instromers in 2022-2023 weliswaar gelijk gebleven (6%) maar is het
aantal gedaald naar een instroom van 7500.246

6.3.3

Stimuleren Leven Lang Ontwikkelen en flexibilisering

Volgens cijfers van de OESO presteert Nederland in de top-6 van OESO-landen als het
gaat om deelname van volwassenen (25-65 jaar) aan opleidingen en cursussen
(formeel en non-formeel leren). In 2019 had meer dan de helft van de volwassenen van
25-65 jaar in het voorafgaande jaar een werkgerelateerde opleiding of cursus gevolgd.
Het zijn vooral de Scandinavische landen die het nog iets beter doen.247
Figuur 25: Percentage 25-65 jarigen dat de afgelopen 12 maanden heeft deelgenomen aan ten
minste een vorm van formeel of non-formeel leren vanwege baangerelateerde redenen
(Bron: OESO, Skills Outlook 2021: Learning for Life)
100
90
80
70
60
47

50
40
30

32

37

38

JAP

BEL

54

56

56

57
40

38

OESO

EU

20
10
0

FRA

DUI

NED

ZWE

FIN

DEN

Deelname baangerelateerd formeel/non-formeel leren

245
246
247

Monitor Actieprogramma Werken in de Zorg (oktober 2020)
CBS Statline: Hbo; instroom, opleidingsvorm, opleiding, regio
OECD (2021). Skills outlook 2021. Learning for life

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

82

Tegelijkertijd laten verschillende (monitor)onderzoeken zien dat de deelname aan LLO in
Nederland stagneert, en zelfs de laatste jaren licht afneemt.248 In 2012 had 54 procent
van de werknemers de afgelopen twee jaar een opleiding of cursus gevolgd. In 2021
was dit aandeel gedaald naar 49 procent. Onderzoek van ROA bevestigt dit beeld.249
Hoewel hoogopgeleide werkenden vaker formeel en informeel leren dan laag- en
middelbaar­opgeleiden, daalt de deelname aan formeel leren onder wo- en hbo-opgeleide
werkenden sinds 2010 en daalt het informeel leren sinds 2013. De verschillende vormen
van LLO (formeel en informeel leren, zelfstudie en hobby-gerelateerde cursussen) zijn
complementair aan elkaar; werkenden die aan één leervorm deelnemen volgen veelal
ook een andere leervorm. Deze complementariteit blijkt nagenoeg onveranderd in de
periode 2004-2020.
Volwassen, werkende deelnemers zijn in het ho met name te vinden in de deeltijd en
duale opleidingen. In het wo is het aandeel deeltijd en duale studenten zeer gering en
met circa 3 procent nog het hoogst bij de masteropleidingen. In het hbo is het aandeel
veel groter en met name groot bij de master- en ad-opleidingen.250 De Monitor Leer­
cultuur toont dat een dalend aantal werknemers behoefte heeft aan scholing: dit aandeel
daalde van 49 procent in 2012 naar 42 procent in 2021. Deze daling van de behoefte
treedt op in weerwil van het feit dat werkenden scholing wel (heel) belangrijk blijven
vinden en dat bovendien de scholingsmogelijkheden die werkgevers aanbieden niet
afnemen. Scholing in Nederland wordt voor een belangrijk deel geïnitieerd door de
werkgever en is sterk gericht op na- of bijscholing.251 Deze leercultuur waarin vooral
wordt gereageerd en niet geanticipeerd door werknemers kan voor geleidelijke
veranderingen op de arbeidsmarkt ook gezien worden als een efficiënte manier om met
ervaren tekortkomingen in competenties om te gaan. Vaak is er sprake van een
combinatie van redenen die een drempel opwerpen voor LLO, in een studie van SCP
benoemd als institutionele belemmeringen (kosten, ondersteuning door werkgever),
situationele belemmeringen (persoonlijke omstandigheden) en dispositionele
belemmeringen (geen ervaren urgentie, negatieve scholingservaringen).252 Dat betekent
ook dat aan meerdere knoppen gedraaid moet worden om LLO te stimuleren:
flexibilisering en personalisering van leren; erkenning van eerder verworven
competenties; financiële ondersteuning; stimuleren van werkgevers en aandacht voor
persoonlijke factoren.
Uitvoering van het beleidsvoornemen om het hoger onderwijs te flexibiliseren om het
beter te laten aansluiten bij de behoefte van studenten en werkgevers, zien we concreet
in de vorm van het inrichten van experimenten. In het deeltijdse en duale hoger
onderwijs startten in 2016 twee samenhangende experimenten, een experiment met
leeruitkomsten en een experiment met vraagfinanciering. In het niet-bekostigd onderwijs
liep het experiment Accreditatie van onvolledige opleidingen. In het experiment
leeruitkomsten dat van 2016-2017 tot en met 2021-2022 in het deeltijdse en duale hbo
(bekostigd en niet-bekostigd) heeft gelopen werken opleidingen niet met een vast
onderwijsprogramma, maar met zogenoemde leeruitkomsten. Daarin is uitgewerkt wat
studenten moeten kennen en kunnen, maar niet hoe het bijbehorende programma eruit
moet zien. Doel hiervan is om het deeltijdse en duale hoger onderwijs flexibeler,
aantrekkelijker en toegankelijker te maken voor volwassenen en zo een hogere
onderwijs­­deelname van volwassenen te bereiken. Het experiment vraagfinanciering was
gericht op opleidingen in tekortsectoren, waarbij studenten modules stapelen en ‘betalen’ met

248
249
250
251
252

SER/TNO (2022). Monitor leercultuur
ROA (2022). Leven lang ontwikkelen in Nederland
DUO Open Onderwijsdata. Inschrijvingen hbo 2017-2021 en Inschrijvingen wo 2017-2021
SCP (2019). Grenzen aan een leven lang leren.
Panteia (2019). Belemmeringen Leven Lang Ontwikkelen

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

83

een voucher. Instellingen zijn positief over de experimenten en werkgevers zijn tevreden.253
De doelgroep van werkende en werkzoekende volwassenen wordt bereikt. Studenten
waren over het algemeen tevreden maar een deel was ook kritisch. De uitkomsten laten
zien dat er nog sprake is van een transitieproces. Het wetsvoorstel waarmee werken met
leeruitkomsten wordt opgenomen in de WHW moet in 2022-2023 ingaan.
In 2017-2018 is het zesjarige experiment flexstuderen gestart. Het experiment maakt
het voor voltijd studenten mogelijk om collegegeld per studiepunt te betalen, met als
doel meer flexibiliteit voor studenten waardoor ze hun studie beter kunnen combineren
met andere activiteiten of persoonlijke omstandigheden. De ervaringen zijn positief.
Studenten zijn tevreden en de extra inspanningen worden doelmatig geacht.254
Het experiment loopt af en het streven is om flexstuderen mogelijk te maken voor
alle instellingen vanaf studiejaar 2025/2026.
Het in studiejaar 2017-2018 ingevoerde levenlanglerenkrediet betreft een lening voor
betaling van het collegegeld in het hoger onderwijs (hbo en wo) of het lesgeld in de
beroepsopleidende leerweg in het mbo. Het beoogt een financiële drempel weg te nemen
voor de toegang tot het hoger onderwijs en het mbo voor studenten in de leeftijd tot
55 jaar die geen recht (meer) hebben op reguliere studiefinanciering. De ervaringen van
veruit de meeste gebruikers van het LLK (85%) zijn positief. Dit geldt zowel voor de
inhoud als de uitvoering van de regeling. In het startjaar van het levenlanglerenkrediet
werden aan totaal 6.837 gebruikers (mbo en hoger onderwijs) een of meer kredieten
toegekend.255 58% van de gebruikers had bij aanvraag een vooropleiding op ad-, hbo- of
wo-niveau. Het niveau van de opleiding, waarvoor krediet is toegekend, is voor 4% van
de gebruikers mbo-niveau, 64% hbo-niveau (waarvan 3% ad) en 32% wo-niveau.
Sindsdien is het gebruik toegenomen. In kalenderjaar 2021 leenden 15.000 studenten in
het hoger onderwijs een gemiddeld maandbedrag van ongeveer 250 euro.256 Over de
arbeidsmarktopbrengsten van het gebruik van het levenlanglerenkrediet zijn (nog) geen
onderzoeksgegevens beschikbaar.
In 2021 is de pilot microcredentials gestart door onderwijsinstellingen. De pilot richt
zich op het aanbieden van gewaarborgd, accreditatiewaardig onderwijs door hogescholen
en universiteiten voor professionals. Het doel van de pilot is om het concept
microcredentials door te ontwikkelen binnen het Nederlandse stelsel, in lijn met de
Europese ontwikkelingen. Van deze pilot zijn nog geen resultaten bekend.

6.4

Doeltreffendheid van het gevoerde beleid

Bij veel beleidsmaatregelen is het verbeteren van de aansluiting op de arbeidsmarkt niet
de hoofddoelstelling, maar is het één van de beleidsdoelen, zo heeft het overzicht van de
beleidsontwikkeling en beleidsmaatregelen in paragraaf 6.2 laten zien. Bij een aantal
maatregelen is de aansluiting op de arbeidsmarkt wel het primaire doel, met name bij de
aanpakken voor de tekortsectoren en het beleid rondom LLO. Daarnaast zijn er relatief
‘kleine’ gerichte maatregelen, zoals het verbeteren van de informatievoorziening voor
studiekiezers. Wet- en regelgeving voor opleidingsaanbod in relatie tot arbeidsmarkt
bestaat alleen in beperkende zin (Toets Nieuwe Opleiding, arbeidsmarktfixus). Het beleid
gericht op de tekortsectoren wordt met middelen ondersteund. Voor alle drie de tekort­
sectoren is er een brede aanpak, waarin kiezen voor, opleiden en werken in de tekort­
sectoren in samenhang worden bezien. Evaluaties van het beleid laten echter ook zien
253
254
255
256

ResearchNed (2021). Evaluatie experimenten leeruitkomsten deeltijd en duaal hoger onderwijs
ECBO (2021). Evaluatie experiment flexstuderen
Panteia (2019). Onderzoek Levenlanglerenkrediet Eindrapportage
ResearchNed (2022). Monitor beleidsmaatregelen hoger onderwijs 2021-2022

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

84

dat de aanpakken nog niet tot de gewenste resultaten hebben geleid en de daaruit
volgende adviezen over deze sectoren benoemen de behoefte aan meer regie vanuit de
overheid op het beleid dat wordt gevoerd. Van belang is om de resultaten van het
tekortsectorenbeleid – en ook het LLO-beleid - te bezien binnen de context van
maatschappelijke, economische en conjuncturele ontwikkelingen die ook van invloed zijn
op de (opleidings)keuzes die studenten en werkenden maken. Het gaat om een speelveld
waarin naast de overheid ook de markt en de sociale partners een rol hebben.
In hoeverre de beperkte resultaten te maken hebben met de ingezette
beleidsinstrumenten en/of het speelveld waarin ze worden ingezet kan niet worden
vastgesteld.
Verkenning van het werkveld binnen de opleiding vindt plaats in de vorm van stages
maar ook steeds meer in nieuwe onderwijsvormen met authentieke leeropdrachten uit
het werkveld. De keuzes hierin worden in hoge mate overgelaten aan de hogeronderwijs­
instellingen. Hoewel opleidingen moeten aantonen dat zij inhoudelijk aansluiten bij de
eisen van het beroepenveld en vakgebied, zijn er geen eisen gesteld aan de wijze waarop
de verkenning van het werkveld in opleidingen wordt vormgegeven. Studenten zijn matig
tevreden over het contact met de beroepspraktijk tijdens de opleiding. De beleidsmatige
inzet op meer stages in het wetenschappelijk onderwijs en versterking van het
alumnibeleid wordt op dit moment niet ondersteund met specifieke maatregelen.
De beleidsmatige focus rondom stages ligt momenteel vooral op stagediscriminatie en
politiek wordt toenemend aandacht gevraagd voor stagevergoedingen. Opleiden voor de
toekomst, met de benodigde brede vaardigheden en digitale vaardigheden is binnen het
hoger onderwijs niet een beleidsdoel waar veel aandacht naar uitgaat. Verder lijkt de
beleidsmatige aandacht voor specifieke talentprogramma’s ook minder geworden.
Het brede beleidsdoel om studiekeuzes beter te laten aansluiten op de arbeidsmarktvraag
wordt ondersteund door betere informatievoorziening. Deze arbeidsmarktinformatie lijkt
door studiekiezers goed te worden gebruikt en in zijn algemeenheid zijn studenten
positiever gaan oordelen over voorlichting over beroepsmogelijkheden in hun opleiding.
Net als in het tekortsectorenbeleid is ook in het LLO-beleid sprake van een complex
speelveld waarin werkgevers en bedrijfsleven een belangrijke rol spelen. Het LLO-beleid
is ondersteund met een breed palet aan instrumenten in wet- en regelgeving, financiële
prikkels en informatievoorziening om de doelstellingen van LLO te bereiken.
De samenhang tussen maatregelen is minder evident dan in de tekortsectoren. Sommige
maatregelen voor het hoger onderwijs zijn veelbelovend en zijn/worden wettelijk
verankerd (experiment leeruitkomsten, experiment flexstuderen), andere zijn nog te
nieuw om al aantoonbare resultaten te kunnen hebben (pilot microcredentials).
De deelname aan LLO laat op dit moment nog geen positieve ontwikkeling zien.

6.5

Aandachtspunten voor de toekomst

In de vorige paragraaf hebben we ons gericht op de doeltreffendheid van het gevoerde
beleid. Wanneer we vervolgens kijken naar de punten die aandacht behoeven voor de
toekomst, gaan we allereerst in op het feit dat vanuit arbeidsmarktperspectief het
gevoerde beleid weinig doeltreffend is gebleken. Veranderingen in conjunctuur kunnen
daarbij een rol hebben gespeeld. Op thema’s als LLO en het bestrijden van arbeidsmarkt­
tekorten worden beperkt resultaten behaald. De tekorten in zorg, (bèta)techniek en
onderwijs zijn actueel. Dit vraagt om blijvende aandacht voor de aansluiting tussen
onderwijs en arbeidsmarkt, vanuit elk van de betrokken actoren. De rijksoverheid heeft
een rol, maar op diverse thema’s zijn de instellingen autonoom. Dat geldt onder meer
voor de plek die de arbeidsmarkt inneemt in de opleidingen, in de vorm van stage of
andere onderwijsvormen waarmee het werkveld vanuit de opleiding kan worden verkend.
Tot slot is een aandachtspunt voor de toekomst dat er een beweging gaande is van vaste
Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

85

studieprogramma’s naar (het combineren van) losse studieonderdelen en maatwerk.
Het is nog niet uitgekristalliseerd hoe werkgevers kijken naar deze samengestelde
opleidingen. Er kan in de toekomst een rol weggelegd zijn voor de overheid om
middels beleid bij te dragen aan het herkenbaar maken van het civiele effect van dit
soort trajecten.

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

86

7. Internationalisering
7.1

Definitie, doel en subdoelen

Internationalisering wordt in de literatuur vaak omschreven als het integreren van een
internationale, interculturele, of mondiale dimensie in het functioneren of aanbod van
hoger onderwijs.257 In de praktijk kunnen de dimensies op verschillende manieren vorm
krijgen, en van toepassing zijn op zowel studenten, als docenten, onderzoekers en
stafmedewerkers. Nuffic onderscheidt in de publicatie ‘Internationalisering in beeld 2018’
vier internationaliseringsvormen die instellingen en opleidingen kunnen aanbieden aan
studenten en medewerkers258:
• Curriculum: international / intercultural classroom (inkomende mobiliteit,
diverse klas), internationaliseren van het curriculum (bijv. lesinhoud, lesmateriaal,
internationale keuzedelen, gastcolleges);
• Mobiliteit: onderwijs in het buitenland (bijv. uitwisseling, excursies), stage in het
buitenland, tussenjaar in het buitenland (bijv. vrijwilligerswerk);
• Talen: tweetalig onderwijs, vreemdetalenonderwijs;
• Docenten: docentenmobiliteit (bijv. lesgeven in het buitenland), internationale
samenwerkingsprojecten (bijv. onderzoeksprojecten).

Internationalisering wordt in de literatuur vaak omschreven als het integreren van
een internationale, interculturele, of mondiale dimensie in het functioneren of aanbod
van hoger onderwijs.257

Internationalisering vindt voornamelijk plaats via mobiliteit, curriculum en talen.
Voor mobiliteit gaat het dan met name over de inkomende kant. Oftewel, studenten uit
het buitenland die onderwijs volgen aan een Nederlandse hogeronderwijsinstelling.
Deze inkomende mobiliteit draagt bij aan de internationalisering van het onderwijs, maar
kan ook spanningen en zorgen oproepen. Zorgen die bijvoorbeeld in politiek en media
genoemd worden gaan over te snelle groei van Engelstalige opleidingen, verdrukking van
Nederlandstalig onderwijs, tekorten aan huisvesting, tekorten aan Nederlandse taallessen
en aan begeleiding bij de integratie van buitenlandse studenten in de Nederlandse
samenleving. Recentelijk zijn deze zorgen toegenomen; dat betreft vooral de thema’s
huisvesting van deze studenten en de impact van de instroom op de kwaliteit en de
toegankelijkheid van opleidingen voor Nederlandse studenten.
Onder internationale studenten verstaan we alle studenten die ‘niet over de Nederlandse
nationaliteit beschikken en die geen Nederlandse vooropleiding hebben gedaan’.259,260
Daarbinnen onderscheiden we internationale diplomastudenten (studenten die een
opleiding in het buitenland doen) en uitwisselingsstudenten (studenten die voor een deel
van hun studie of voor hun stage naar het buitenland gaan). In Nederland kennen we een
verschil tussen EER-studenten en niet-EER-studenten. EER-studenten (Europese Economische
Ruimte: alle EU-landen incl. Liechtenstein, Noorwegen en IJsland) betalen in Nederland
het wettelijk collegegeldtarief waaraan de overheid financieel bijdraagt. EER-studenten
257
258
259
260

Knight, J. (2003). Updating the definition of internationalization. International Higher Education
https://www.nuffic.nl/sites/default/files/2020-08/internationalisering-in-beeld-2018_0.pdf
https://www.nuffic.nl/sites/default/files/2023-05/factsheet-internationale-studenten-2023.pdf
CPB (2019). Economische effecten van internationalisering in het hoger onderwijs en mbo

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

87

komen in sommige gevallen in aanmerking voor studiefinanciering. Studenten van buiten de
EER betalen het hogere instellingstarief en hebben meestal een verblijfsvergunning nodig.

7.2

Beleidsontwikkeling en beleidsinstrumenten

Het regeerakkoord van het kabinet Rutte III (2017-2022) omschrijft de aanpak als volgt:
‘Er komt een internationaliseringsaanpak die het voor zoveel mogelijk studenten mogelijk
maakt een studie te volgen in het buitenland. We versterken de aantrekkelijkheid van het
Nederlands onderwijs voor buitenlandse studenten, met behoud van de toegankelijkheid’.261
De Kamerbrief Internationalisering in evenwicht uit 2018 herbevestigt de waarde die de
overheid aan internationalisering van het onderwijs toekent; voor studenten heeft
internationalisering volgens het kabinet een meerwaarde op het gebied van kwalificatie,
socialisatie en persoonsvorming.262 Het hebben van internationale competenties maakt
studenten beter gekwalificeerd voor een steeds verder globaliserende arbeidsmarkt.
Ook heeft het aantrekken van internationaal talent toegevoegde waarde voor de
Nederlandse economie. Het stimuleren van studentmobiliteit, zowel de ingaande als de
uitgaande (diploma)mobiliteit, is een hoofdcomponent in het internationaliseringsbeleid.
De brief vraagt daarnaast aandacht voor het feit dat internationalisering geen doel op
zich is; het evenwicht met kwaliteit, toegankelijkheid, doelmatigheid en de verbinding
met de omgeving staan centraal. Het benoemen van het belang van evenwicht is mede
gerelateerd aan de keerzijde van internationalisering, waarvoor de brief ook aandacht
vraagt. Zorgen die in de brief worden genoemd hebben onder meer te maken met
taalbeleid, toegankelijkheid en huisvesting. De brief vermeldt daarbij dat er wel verschillen
zijn per sector, per instelling en per opleiding en stelt: “En het gaat in de kern niet zozeer
om meer of minder, maar om een kwalitatieve invulling van de vraagstukken rond
internationalisering.” Hieronder gaan we verder in op het beleid dat sindsdien is gevoerd.
De afgelopen jaren is met name de benadering van inkomende studentmobiliteit
veranderd, vanwege de sterke groei daarvan, en wordt er gezocht naar meer sturing
daarop. Belangrijk aangrijpingspunt is de voertaal van opleidingen; inkomende mobiliteit
is gebaat bij een aanbod aan anderstalige (m.n. Engelstalige) opleidingen. De groei van
het aantal internationale studenten in Nederland is de afgelopen jaren gepaard gegaan
met een groei van het aantal anderstalige opleidingen. In de WHW zijn wettelijke
vereisten opgenomen voor de te hanteren voertaal van een opleiding. Afwijking van de
Nederlandse voertaal is mogelijk indien ‘het een opleiding met betrekking tot die taal
betreft, het onderwijs betreft dat in het kader van een gastcollege door een anderstalige
docent gegeven wordt of indien de specifieke aard, de inrichting of de kwaliteit van het
onderwijs dan wel de herkomst van de studenten daartoe noodzaakt, overeenkomstig
een door het instellingsbestuur vastgestelde gedragscode.263 In het regeerakkoord
Rutte III is omschreven dat er toezicht is op de naleving van deze wet. Dit hangt samen
met de groeiende zorgen over de ‘verengelsing’ van het onderwijs en de gevolgen voor
de toegankelijkheid van het onderwijs voor Nederlandse studenten.
Naast vaststelling van de voertaal van een opleiding kan een instelling ook met een
toelatingsbeleid of een capaciteitsbeperking sturen op de instroom van (buitenlandse)
studenten. In het najaar van 2018 verschijnt de nota ‘Toelatingsbeleid in het hoger
onderwijs’, waarin maatregelen worden aangekondigd om de toelating beter te reguleren.
Ten aanzien van internationalisering kondigt de minister aan ‘in de wet- en regelgeving
meer ruimte te creëren, zodat instellingen met het oog op de borging van de toegankelijkheid
261
262

263

Vertrouwen in de toekomst. Regeerakkoord 2017-2021. VVD, CDA, D66 en ChristenUnie
Ministerie van OCW (2018). Internationalisering in evenwicht. Kamerstukken II 2017/18, 22 452,
nr. 59.
WHW artikel 7.2 Taal

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

88

beter op studentenstromen kunnen sturen’ door het ‘juridisch mogelijk maken dat een
instelling een capaciteitsbeperking op enkel een Engelstalige track kan instellen, zodat de
toegankelijkheid van de Nederlandse track geborgd blijft’.264 Het hierop volgende
wetsvoorstel Taal en toegankelijkheid had tot doel dit nader te regelen. Het wetsvoorstel
gaat in op onder meer de aanpassing van het taalbeleid van instellingen.265 De minister
heeft in april 2023 echter aangekondigd dit wetsvoorstel in te willen trekken.266
Tegelijk met deze aankondiging verschijnt er een nieuwe Kamerbrief over de beheersing
van de instroom van internationale studenten. Hierin concludeert de minister dat,
ondanks dat in de huidige wet- en regelgeving instrumenten beschikbaar zijn voor de
beheersing van de instroom van internationale studenten, er additionele maatregelen
nodig zijn. Naast wettelijke kaders worden er bestuurlijke afspraken gemaakt over onder
andere werving, begeleiding van internationale studenten richting de Nederlandse
arbeidsmarkt, studentenhuisvesting en de voertaal binnen de instelling, en worden
kaders voor accreditatie aangescherpt.267 Het uitgangspunt van de minister blijft hierbij
dat internationalisering van strategisch belang is en blijft voor Nederland; de meerwaarde
van internationalisering voor het stelsel dient optimaal te worden benut. Dit mag niet ten
koste gaan van de houdbaarheid en betaalbaarheid van het stelsel van hoger onderwijs
en van de kwaliteit en toegankelijkheid van het onderwijs voor studenten in Nederland.
Daarom is beleid nodig gericht op het behoud en de versterking van het Nederlands als
taal in het hoger onderwijs. Daarbij is er de onderkenning dat studenten opleiden primair
van belang is voor de Nederlandse samenleving, omdat het merendeel van de studenten
in Nederland gaat werken. Opleidingen met Nederlands als voertaal, maar met aandacht
voor de bredere internationale context, hebben daardoor vaker de voorkeur.
De beleidsinstrumenten die de rijksoverheid heeft ingezet voor internationalisering,
betreffen – naast de genoemde wet- en regelgeving voor taal en toelating – de
bekostiging van instellingen, de studiefinanciering en subsidies (zie tabel 1) waaronder
subsidies om informatie over internationalisering te verzamelen en te delen.268
Tabel 1: Uitgaven internationalisering in het (hoger) onderwijs269

Begroting OCW (bedragen in mln.)

2018

2019

2020

2021

2022

Bekostiging wo (in)

272,9

297,0

317,6

343,3

365,1

Bekostiging hbo (in)

171,8

179,4

187,2

197,7

208,5

Bekostiging mbo (in)

3,7

3,7

3,7

3,7

3,7

Bekostiging wo (uit)

-60,1

-62,8

-64,6

-67,3

-69,1

Bekostiging hbo (uit)

-61,0

-62,8

-64,6

-67,3

-70,0

Bekostiging mbo (uit)

0

0

0

0

0

Studiefinanciering

17

16

16

17

18

Subsidies art. 6, 7 & 8*

14,7

14,7

14,7

14,7

14,7

Totaal OCW (saldo in- en uitstroom)

359

385,2

410

441,8

470,9

Subsidies BZ/BHOS*

63,8

63,8

63,3

63,3

63,3

Totaal

422,8

449,0

473,3

505,1

534,2

264

265
266

267

268

269

Toelatingsbeleid in het hoger onderwijs. Kamerstukken II 2018/19, 31 288, nr. 664.
25 oktober 2018
https://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/35282_wet_taal_en_toegankelijkheid
Ministerie van OCW (2023). Voornemen intrekken wetsvoorstel Wet taal en toegankelijkheid.
Kamerbrief
Ministerie van OCW (2023). Beheersing internationale studentenstromen in het hoger onderwijs.
Kamerbrief
Deze paragraaf is grotendeels gebaseerd op: Ministerie van Financiën (2019) IBO
Internationalisering van het (hoger) onderwijs
Het mbo is in deze bedragen meegenomen

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

89

Begroting OCW (bedragen in mln.)

2018

2019

2020

2021

2018

2019

2020

2021

2022

Nuffic

10.768

10.768

10.748

10.748

10.796

Holland Scholarship

Subsidies x €1.000*

2022

2.500

2.500

2.500

2.500

2.500

Fulbright

368

368

368

368

368

DIA

230

230

230

230

230

Stichting Cinop

800

800

800

800

800

14.666

14.666

14.646

14.646

14.671

Totaal

* Uit de IBO: Subsidies artikelen 6, 7 & 8: dit betreft alle subsidies op de begroting van OCW
die beleidsmatig betrekking hebben op internationalisering van het hoger onderwijs en
inhoudelijk raken aan dit IBO. Subsidies BZ/BHOS: betreffen alle subsidies van het ministerie
van BZ die beleidsmatig raken aan dit IBO. Het gaat om subsidie aan Nuffic en om beurzen
voor ontwikkelingslanden, zoals het MENA Scholarship Programme (MSP) en het Orange
Knowledge Programme (OKP).

De overheid bekostigt onderwijsinstellingen voor het aanbieden van onderwijs.
Daarnaast ontvangen universiteiten en hogescholen middelen voor onderzoek.
De omvang van het onderwijsdeel van de bekostiging is mede afhankelijk van het aantal
studenten. Voor instellingen in het hoger onderwijs tellen EER-studenten mee in de
bekostiging; niet-EER-studenten tellen niet mee. De Inspectie van het Onderwijs heeft
in 2019 beoordeeld in hoeverre universiteiten en hogescholen voor hun financiële positie
afhankelijk zijn van de instroom van buitenlandse studenten.270 Tussen universiteiten en
hogescholen onderling zijn er zeer grote verschillen in het aandeel internationale
studenten. In het hbo geven niettemin alle instellingen en in het wo bijna alle instellingen
aan dat zij financieel niet afhankelijk zijn van internationale studenten. Omdat deze
studenten vaak wel een belangrijke inkomstenbron zijn, constateert de Inspectie dat die
afhankelijkheid er toch is. De Inspectie beoordeelt die afhankelijkheid echter niet als
zorgelijk. Een geleidelijke daling van studentenaantallen, de t-2 bekostiging en de
financiële buffers van instellingen bieden naar verwachting voldoende ruimte om krimp
op te vangen. Een snelle terugloop of een stop op inkomende mobiliteit zouden wel voor
meer instellingen financieel grote gevolgen kunnen hebben. In het hbo betreft dat vooral
de kunsthogescholen die een groot aandeel internationale studenten hebben. Ook de
Inspectie constateert in dit kader dat instellingen behoefte hebben aan instrumenten om
de internationale instroom beter te kunnen sturen.
Nederlandse studenten kunnen hun studiefinanciering, onder bepaalde voorwaarden,
meenemen wanneer zij een opleiding in het buitenland volgen. Studenten in het hoger
onderwijs mogen niet tegelijkertijd studiefinanciering van de Nederlandse en een
buitenlandse overheid krijgen. De meeste internationale studenten die in Nederland
studeren, hebben geen recht op volledige Nederlandse studiefinanciering. Niet-EER
studenten kunnen alleen aanspraak maken op studiefinanciering als zij een bepaald type
verblijfsvergunning bezitten. EER-studenten en studenten uit Zwitserland komen alleen
in aanmerking voor studiefinanciering als ze voldoen aan een aantal voorwaarden.
Wel kunnen zij gebruikmaken van het collegegeldkrediet.
De overheid verstrekt daarnaast subsidies aan diverse partijen, stimuleert voorlichting
aan zowel inkomende als uitgaande studenten en draagt bij aan de verstrekking van
beurzen. De Stichting Nuffic is het Nederlandse expertise- en dienstencentrum voor
internationalisering in het onderwijs. Nuffic ontvangt subsidie voor de uitvoering van
beoogde wettelijke taken en voorlichting op het gebied van internationalisering.
Namens het ministerie van OCW voerde de Nuffic het Netherlands Education Support
270

Inspectie van het onderwijs (2019). Themaonderzoek naar ontwikkeling van aantal internationale studenten en effecten daarvan voor de financiële positie van de instellingen

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

90

Offices programma (Neso-programma) uit. Dit programma is omstreeks 2000 begonnen
met als doel om in verschillende doellanden (mede door OCW bepaald) Neso kantoren op
te richten (er zijn kantoren in Brazilië, China, India, Indonesië, Mexico, Rusland, Taiwan,
Thailand, Turkije, Vietnam, Zuid-Afrika, en Zuid-Korea). De kantoren kregen de volgende
kernactiviteiten: generieke promotie ‘Study in Holland’, institutionele samenwerking,
marktonderzoek en marktanalyse, en uitvoering en beheer van specifieke programma’s
en projecten. In 2020 werd besloten om het Neso programma af te bouwen (subsidie
stopt per 1 januari 2024). De activiteiten zijn of zullen deels worden overgenomen door
de diplomatieke posten in het buitenland.271
Ter bevordering van de inkomende mobiliteit, draagt de overheid bij aan de Fulbright
Commission en aan het NL Scholarship programma (voorheen Holland Scholarship).
Het NL Scholarship programma is het nationale beurzenprogramma voor Nederlandse
en internationale studenten (d.w.z. inkomende en uitgaande mobiliteit). Wat betreft de
uitgaande mobiliteit heeft de Nuffic op de wilweg.nl website verschillende financierings­
mogelijkheden voor een studie of stage in het buitenland in kaart gebracht. Verder biedt
de overheid via de subsidie ‘virtuele internationale samenwerkingsprojecten’ (looptijd 2021
- 2024), hogescholen en universiteiten de kans om via verschillende projecten Nederlandse
studenten de kans geven om vanuit Nederland internationale ervaring op te doen.272
De aantrekkelijkheid van Nederland als studiebestemming wordt niet alleen bevorderd
door beurzenprogramma’s, maar ook door factoren die spelen voorafgaande of na de
studie. Het gaat in deze om het visumbeleid en herkenbaarheid van de titulatuur.
Zo kunnen afgestudeerde internationale studenten van buiten de EU / EER een ‘Verblijfs­
vergunning zoekjaar hoogopgeleiden’ aanvragen.273 In dit verband is ook de 30%-regeling
relevant (30% van loon belastingvrij).274 Beide regelingen kunnen een impact hebben op
de ‘stayrate’ van internationale studenten. Wat betreft de keuze voor Nederland als
studiebestemming een overweging zou kunnen zijn is de internationale herkenbaarheid
van diploma’s en de daarbij behorende titulatuur (zie hoofdstuk 5 ‘Doelmatigheid van het
hogeronderwijsstelsel’).
Het Erasmus+ programma is het EU-programma voor onderwijs, opleiding, jeugd
en sport in Europa.275 Het is een Europese verplichting; het totale budget bedraagt
14,7 miljard euro voor de jaren 2014-2020. Het Erasmus+-programma wordt beheerd
door de Europese Commissie (het dagelijks bestuur van de EU), het Uitvoerend
Agentschap onderwijs, audiovisuele media en cultuur (EACEA), tal van nationale agent­
schappen in de programmalanden en nationale bureaus in sommige partnerlanden.
Het Nationaal Agentschap Erasmus+ Onderwijs en Training is samen met het Nationaal
Agentschap Erasmus+ Jeugd belast met het beheer en de uitvoering in Nederland van
het EU programma Erasmus+. Voorheen was dit gehuisvest bij Stichting CINOP. Nuffic is
aangewezen als Nationaal Agentschap Erasmus+ Onderwijs en Training voor het nieuwe
Erasmus+ programma.276

271

272

273
274

275
276

Zie https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/onderwijs-en-internationalisering/
onderwijs-en-wetenschapsattaches
https://www.dus-i.nl/subsidies/virtuele-internationale-samenwerkingsprojecten/
nieuws/2023/01/19/resultaten-virtuele-internationale-samenwerkingsprojecten
https://ind.nl/nl/verblijfsvergunningen/werken/verblijfsvergunning-zoekjaar-hoogopgeleiden
https://www.belastingdienst.nl/wps/wcm/connect/nl/buitenland/content/
ik-kom-in-nederland-werken-30-procent-regeling-aanvragen
https://erasmus-plus.ec.europa.eu/
www.erasmusplus.nl

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

91

Binnen de kaders die door de (inter)nationale overheid zijn gecreëerd, hebben individuele
instellingen een grote mate van vrijheid om hun internationaliseringsbeleid zelf vorm te
geven. Zij maken keuzes in welke taal een studie wordt aangeboden, of er actief
buitenlandse studenten worden geworven, en in hoeverre Nederlandse studenten worden
gestimuleerd om naar het buitenland te gaan.
De VH en de UNL hebben in 2018 hun internationaliseringsagenda hoger onderwijs
gepubliceerd.277 Instellingen in het hoger onderwijs zien duidelijk meerwaarde in
internationalisering. In de agenda stellen zij dat internationalisering bijdraagt aan de drie
kernfuncties van onderwijs: kwalificatie, socialisatie en persoonsvorming, en dat
internationalisering ook een belangrijke waarde heeft voor het onderzoek en de wetenschap.
Volgens hogescholen en universiteiten is internationalisering één van de redenen waarom
Nederland internationaal toonaangevend is op onderwijs- en onderzoeksgebied. Het gaat
dan om de bijdragen van internationalisering aan de hoge onderwijs- en onderzoekskwaliteit,
de versterking van de internationale positionering van Nederland als kennissamenleving
en aan het adresseren van de behoeften en tekorten van de arbeidsmarkt.
Tegelijkertijd zien ze (toenemende) uitdagingen op het gebied van taalbeleid,
huisvesting, toegankelijkheid en inclusiviteit. De belangrijkste is sturing op
studentstromen en urgente vraagstukken die de inkomende mobiliteit met zich
meebrengt. Vier speerpunten worden hierbij genoemd (taalbeleid, huisvesting,
toegankelijkheid en inclusiviteit) met de volgende aandachtspunten:
• versterken van kwaliteit door het aanbieden van docenttrainingen;
• inrichten van inclusieve gemeenschappen waarin academische en sociale integratie
centraal staan;
• integraal taalbeleid (vastleggen van onderwijsstaal in de OER);
• sturen op studentstromen (bijv. selecties bij Engeltalige tracks);
• adequate huisvesting;
• verhogen van de blijfkans;
• versterken van de internationale positionering;
• meer balans in mobiliteit (stimuleren van uitgaande mobiliteit).
De Gedragscode Internationale Studenten is in het leven geroepen als een vorm van
zelfregulering.278 De code bevat richtlijnen, zoals over de informatievoorziening aan en
begeleiding van studenten en bevat onder meer eisen aan de taalbeheersing van
inkomende studenten. Ook is in de code afgesproken dat docenten de onderwijsvoertaal
voldoende beheersen. Onderwijsinstellingen en gemeenten maken voorts afspraken over
de studentenhuisvesting, om vraag en aanbod van studentenwoningen beter op elkaar
aan te laten sluiten. De code komt niet van de overheid, maar is wel wettelijk verankerd:
alleen met ondertekening van de code kan een instelling verblijfsvergunningen verlenen
aan studenten van buiten de EU.
Recent hebben de universiteiten en hogescholen de genuanceerde inzet op
internationalisering herbevestigd.279 Internationalisering is in die visie van grote waarde
voor het Nederlandse hoger onderwijs en onderzoek, voor studenten en voor de
Nederlandse arbeidsmarkt en de samenleving als geheel. De knelpunten die er zijn
moeten echter wel worden aangepakt.

277
278
279

Vereniging hogescholen en VSNU (14 mei 2018) Internationaliseringsagenda Hoger Onderwijs
Zie: https://www.internationalstudy.nl/
Universiteiten van Nederland, Brief d.d. 12 juni 2023 t.b.v. het commissiedebat
Internationalisering Hoger onderwijs. Vereniging Hogescholen, Position paper
Internationalisering; Sturen op instroom, februari 2022

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

92

7.3	Uitkomsten van het gevoerde beleid en stand
van zaken indicatoren
7.3.1

Inkomende studentmobiliteit

Onderstaande figuur laat zien dat het aandeel internationale studenten dat in Nederland
studeert in het hbo en wo sterk gestegen is. In het wo verdubbelt het aandeel van twaalf
procent in 2012-2013 naar een kwart in 2022-2023. In het hbo is het aandeel
buitenlandse studenten minder gegroeid. In 2012-2013 was zes procent van alle hbostudenten afkomstig uit het buitenland; in 2022-2023 is dit acht procent.
Figuur 26: Aandeel internationale studenten ten opzichte van totaal ingeschrevenen (bron CBS
Statline)
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%

12/13

13/14

14/15

15/16

16/17

Hbo

17/18
Wo

18/19

19/20

20/21

21/22

22/23

Ho

Via Education at a Glance (OESO) zijn internationaal vergelijkende statistieken beschikbaar
over de inkomende studentmobiliteit.280 Figuur 27 laat deze percentages zien voor de
EER-landen. Daaruit blijkt dat Nederland binnen de EER met dertien procent op de derde
plaats staat met het grootste aandeel internationale studenten, na Luxemburg (48%) en
Oostenrijk (18%). Ook wereldwijd is het aandeel internationale studenten in Nederland
bovengemiddeld; wereldwijd ligt het gemiddelde op 10,1 procent (stand 2020).

280

OECD (2023). International student mobility (indicator). doi: 10.1787/4bcf6fc3-en (Accessed on
13 June 2023)

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

93

Figuur 27: Inkomende studentmobiliteit EER naar gastland: aantal internationale tertiaire
studenten ingeschreven als percentage van de totale tertiaire studenten die zijn ingeschreven
in het land van bestemming (gastland).
60
48

50
40
30
20

18
13

13

12

12

11

10

10

10

10

9

8

8

6

4

3

3

lg
i
ow ë
ak
ije
Ie
rla
nd
Fr
an
kr
ijk
Fi
nl
an
d
Sl
ov
en
i
Li
to ë
uw
en
Sp
an
je
I
G
rie tali
ë
ke
nl
an
d

nd

Sl

Be

l

la

nd

ga

ts

D

ui

tu

Po
r

tla

nd

Es

nd
la

tla

Le

ijk

er

nr

ed

N

te

os
O

Lu

xe
m

bu

rg

0

In cijfers van Nuffic over het aantal buitenlandse studenten dat hun hele studie in
Nederland volgt (“international students who are enrolled in full degree programmes at
publicly-financed Dutch higher education institutions”) zien we dat dit aantal is gegroeid
van ruim 56 duizend in studiejaar 2013-2014 naar ruim 122 duizend in studiejaar
2022-2023. De procentuele groei in het laatste jaar is lager dan de gemiddelde groei per
jaar sinds 2018-2019 (7% vs. 10-12%).281 Of dit een trendbreuk is, kan nog niet worden
vastgesteld.
Over internationalisering in relatie tot de toegankelijkheid van het hoger onderwijs is
relatief weinig bekend. In 2019 deed de Inspectie onderzoek dat deel uitmaakt van een
meerjarig onderzoek naar selectie en toegankelijkheid.282 De belangrijkste conclusie was
dat er geen indicatie is dat door de grote instroom van internationale studenten de
toegankelijkheid van opleidingen in het geding is. Wel constateert de Inspectie dat er bij
opleidingen met een beperkt aantal plaatsen (fixus of capaciteitsbeperking) signalen zijn
van mogelijke verdringing binnen de Nederlandse populatie. Ook concludeert de Inspectie
dat instellingen doorgaans geen specifiek beleid hebben om de toegankelijkheid van
opleidingen voor Nederlandse studenten te borgen in relatie tot inkomende mobiliteit.
De Inspectie beveelt aan dat instellingen dergelijk beleid wel ontwikkelen.
Aanbeveling voor de overheid is om in het beleid te anticiperen op een mogelijke verdere
groei van de instroom van internationale studenten en de mogelijke effecten daarvan op
de toegankelijk­heid van het hoger onderwijs voor Nederlandse studenten. In dezelfde
reeks van onderzoeken deed de Inspectie ook onderzoek naar zelfselectie, onder meer
als gevolg van anderstalige opleidingen.283 Daaruit blijkt dat een andere voertaal dan
Nederlands sommige groepen studenten belemmert om voor de anderstalige opleiding
te kiezen. Bij havisten geldt dat voor vrouwen en leerlingen van wie de ouders niet
wetenschappelijke zijn opgeleid, voor leerlingen met examenstress en voor leerlingen

281

282

283

https://www.nuffic.nl/sites/default/files/2023-06/incoming-degree-mobility-in-dutch-highereducation-2022-2023.pdf
Inspectie van het onderwijs (2019). Internationalisering en de toegankelijkheid van het hoger
onderwijs voor Nederlandse studenten
Inspectie van het Onderwijs (2022). Onbedoelde zelfselectie: drempels die gekwalificeerde
jongeren ervan weerhouden om een specifieke opleiding in het hoger onderwijs te kiezen

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

94

met een Nederlandse achtergrond en daarnaast voor faalangstige vwo’ers en vwo’ers met
een Nederlandse achtergrond.

7.3.2

Uitgaande studentmobiliteit

De uitgaande studentmobiliteit (figuur 28) laat een andere ontwikkeling zien dan de
inkomende mobiliteit.284 Door de jaren heen heeft tussen de 25 procent (hbo) en
dertig procent (wo) van de studenten een deel van de studie in het buitenland gevolgd.
Het gaat hier om alle studiegerelateerde buitenlandverblijven (niet alleen het behalen
van studiepunten in het buitenland; ook stages of studiereizen zijn hierin meegenomen).
Hierbij moet opgemerkt worden dat studenten die hun gehele opleiding in het buitenland
volgen, buiten beeld blijven. De grafiek laat zien dat buitenlandervaring in de coronajaren
achterbleef bij andere jaren, maar dat er voor de coronajaren een stijgende lijn zichtbaar
is. Hbo en wo zitten bij de uitgaande mobiliteit dichter bij elkaar in vergelijking met de
inkomende mobiliteit.
Figuur 28: Uitgaande studentmobiliteit: percentage voltijd- en masterstudenten met studiegerelateerde buitenlandervaring (bron: Studentenmonitor 2012-2021)
50%
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%

12-13

13-14

14-15

15-16

16-17

Hbo

Wo

17-18

18-19

19-20

20-21

21-22

Ho

Vergeleken met andere Europese landen laat Nederland veel uitgaande mobiliteit zien
(figuur 29). In het Europese onderzoek ‘Eurostudent’ zijn vergelijkende gegevens rondom
internationale mobiliteit verzameld en ontsloten.285 In Europees perspectief staat
Nederland met 26 procent op de tweede plaats, na Luxemburg.

284

285

ResearchNed (2023). Monitor beleidsmaatregelen hoger onderwijs 2022-2023, te verschijnen in
juli 2023, www.studentenmonitor.nl
Zie voor meer informatie en data: www.eurostudent.eu

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

95

Figuur 29: Uitgaande studentmobiliteit (any study-related activity abroad, bron: Eurostudent VII)
60
50
40

39

30

26 25 25
24 23

20

21 20
19 19 19 18

10

16 15

14 14 14 13

10

9

8

7

7

N

Lu

xe
m
b
ed ur
er g
O
l
os an
d
Zw ten
its rij
k
N erl
oo an
rw d
e
Fr ge
n
a
D
en nk
em rij
k
ar
ke
n
M
al
Fi ta
nl
an
IJ d
sl
a
Es nd
tla
G nd
eo
Li rgi
to ë
uw
Zw en
e
Sl den
ov
en
Ie ië
rla
nd
It
al
Kr ië
oa
Po tië
rt
H ug
on a
g l
Ro ar
em ije
en
Tu ië
rk
ije
Po
le
n

0

Het aantal Nederlandse studenten dat hun volledige studie in het buitenland volgt
(Nuffic: “enrolled in a full degree programme) laat over de jaren een stijgende lijn zien
van ruim 13.600 in 2013-2014 naar ruim 19.200 in 2020-2021.286
Uit de Monitor beleidsmaatregelen hoger onderwijs 2022-2023 blijkt niet dat er grote
verschillen zijn tussen groepen studenten als het gaat om het opdoen van buitenland­
ervaring. Om na te gaan in hoeverre er verschillen zijn in deelname aan het Erasmus+programma is in het impactonderzoek van Erasmus+ ook gekeken naar de achtergrond­
kenmerken van studenten die deelnamen aan het programma.287 Daar zijn wel verschillen
geconstateerd. Dit geeft een indicatie van de toegankelijkheid van deze voorziening. Het
onderzoek laat zien dat de studenten met buitenlandervaring vaak ouder zijn, minder
vaak een beperking of aandoening hebben en vaker ouders hebben in een financieel
goede situatie, die hun kinderen steunen in de buitenlandkeuze en studieactiviteiten in
het algemeen. Studenten zonder buitenlandervaring zijn vaker eerste-generatiestudenten.
Tevens worden belemmeringen sterker ervaren door studenten zonder buitenlandervaring,
waarbij de kosten van een buitenlandse studiereis veruit de grootste belemmering vormt,
op afstand gevolgd door gebrek aan informatie vanuit de instelling en de veronderstelling
dat een buitenlandverblijf niet past in het studieprogramma. De belangrijkste belemmeringen
en knelpunten die studenten in het algemeen ervaren, hebben betrekking op huisvesting,
heimwee, taalbarrière, administratieve last en regelwerk vooraf, financiën, moeizaam
functioneren van instanties, eenzijdige focus van Erasmus+ community en een tegenvallend
niveau van het onderwijs of van de stage.

Versterking internationale competenties
Uit evaluaties blijkt dat het beoogde effect van internationalisering op de competenties
van studenten en docenten inderdaad zichtbaar is, op grond van rapportages van de
deelnemers zelf. Objectieve metingen van vaardigheden – voor en na de buitenlandervaring
– zijn niet voorhanden. Deelnemers rapporteren zelf dat de internationale ervaring leidt
tot positieve effecten op competenties als cultureel besef, persoonlijke ontwikkeling,
zelfstandigheid, communicatieve vaardigheden en taalbeheersing. Dat blijkt bijvoorbeeld
286

287

https://www.nuffic.nl/en/subjects/facts-and-figures/dutch-degree-students-abroad, geraadpleegd op 14 september 2023
ResearchNed (2020). Van inclusie naar impact. Een meerjarige studie naar de impact van het
Erasmus+ Programma

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

96

uit een meerjarig onderzoek van de impact van internationalisering als gevolg van het
Erasmus+-programma.287 In dit onderzoek is aan studenten gevraagd wat de buitenland­­
ervaring voor hen heeft opgeleverd. Uit de antwoorden ontstaat het beeld dat de
buitenlandervaring merkbaar heeft bijgedragen aan:
• cultuurbesef: kennismaken met en leren begrijpen van andere culturen, omgaan met
andere denkwijzen en gewoonten;
• zelfstandigheid: leren leven en wonen in een andere, vreemde omgeving;
• persoonlijk ontwikkeling: volwassener geworden, meer zelfvertrouwen, assertiever/
ondernemender, opener, meer zelfkennis; uit comfortzone gekomen;
• taalvaardigheid: spreekvaardigheid (Engels), taalbeheersing, leren nieuwe taal
(Zweeds, Frans, Duits, Pools)
• contacten: ontmoeten van nieuwe mensen, buitenlandse studenten en Erasmus+
studenten;
• vaardigheden: sociale en communicatieve vaardigheden, plannen, organiseren,
oplossingen bedenken;
• vakgebied: academische verrijking, bredere kijk op studie, volgen van nieuwe/andere
vakken, verbreding (vak)kennis, verhoging van het eigen kennisniveau;
• horizon verbreden: bredere kijk op de wereld, wereldbewuster geworden, andere
universiteit leren kennen, ander onderwijssysteem leren kennen.

7.3.3
•

•

288
289

290

Internationalisation at home

Het studeren aan een opleiding met veel internationale studenten of docenten kan
ook voor Nederlandse studenten positieve opbrengsten hebben. Dit is een vorm van
internationalisation at home of international classroom, waarbij internationale
aspecten in het onderwijs in Nederland worden geïntegreerd.288 Doel hiervan is het
realiseren van een nieuwsgierige en onderzoekende houding, interculturele effectiviteit,
intercultureel communiceren, talenkennis, flexibiliteit en kennistoepassing, en
innovatie naar internationale maatstaven. Uit een onderzoek uit 2014 blijkt dat
(naar schatting) een kwart van de hbo-docenten en een op de drie wo-docenten
activiteiten die te maken hebben met internationalisation at home in het onderwijs
integreert.289
Nuffic benoemt ook enkele obstakels: onvoldoende beheersing van de Engelse taal,
moeizame integratie van verschillende culturele achtergronden in een international
classroom, onvoldoende aandacht voor de ontwikkeling van competenties van
medewerkers voor de uitvoering van activiteiten en een gebrek aan tijd en financiële
middelen. Nuffic constateert daarnaast bij de beoordeling van de internationaliserings­
strategieën van instellingen dat er in die strategieën nog weinig aandacht is voor
activiteiten die de internationale en interculturele diversiteit dicht bij huis benutten.290
Diversiteit dicht bij huis kan volgens Nuffic vaker worden benut om de ontwikkeling
van internationale competenties te bevorderen. Voorts constateert Nuffic dat het
besef er is bij veel hogeronderwijsinstellingen dat internationalisering en mobiliteit
geen losstaande zaken zijn, maar dat internationalisering in de hele organisatie­
structuur moet worden ingebed. Volgens Nuffic zou bij alle instellingen
internationalisering moeten zijn geïntegreerd in hun missie.

Nuffic (2014). Studenten internationaliseren in eigen land
ResearchNed (2014). Internationalisation at home Gebruik en opbrengsten in het Nederlandse
Hoger Onderwijs
https://www.nuffic.nl/sites/default/files/2021-08/internationaliseringsstrategieen-in-het-hogeronderwijs-beleid-van-nu-en-aanbevelingen-voor-de-toekomst.pdf

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

97

7.3.4

Voertaal van opleidingen

De voertaal van de opleiding is de laatste jaren een belangrijk aandachtspunt.
De Monitor beleidsmaatregelen 2022-2023 bevat een overzicht van het aandeel voltijd
bachelorstudenten waarvan het programma grotendeels in een niet-Nederlandse taal
wordt verzorgd.291 Hieruit blijkt dat voor bijna de helft van de wo-bachelorstudenten de
opleiding geheel of gedeeltelijk in een niet-Nederlandse taal wordt verzorgd (Figuur 17).
In 2012 was dit nog ruim twintig procent. In het hbo ligt dit percentage veel lager:
tussen de tien en twaalf procent.
Figuur 30: Aandeel voltijd bachelorstudenten waarvan het programma grotendeels in een
niet-Nederlandse taal wordt verzorgd (bron: Monitor beleidsmaatregelen hoger onderwijs
2022-2023)
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

12-13

13-14

14-15

15-16

16-17

Hbo

Wo

17-18

18-19

19-20

20-21

21-22

Ho

Voor het wo is ook informatie beschikbaar over de voertaal van opleidingen. Die kan
Nederlands, Engels of een combinatie van Nederlands en Engels zijn. De UNL publiceerde
voor 2022 een overzicht van de opleidingstaal naar sector in het wo (figuur 31).292

291
292

ResearchNed (2023). Monitor beleidsmaatregelen hoger onderwijs 2022-2023
https://www.universiteitenvannederland.nl/taal-en-opleiding.html

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

98

Figuur 31: Opleidingstaal bachelor- en masteropleidingen (aantallen) in het wo (bron: UNL,
2022)
150
125
100
75
50
25
0

TC GM NA

TE

EC GZ RE

LB

SO

TC GM NA

Bachelor

TE

EC GZ RE

LB

SO

Master
NL

NL + ENG

ENG

In de bachelorfase is het merendeel van de opleidingen Nederlandstalig. In sommige
sectoren, met name de sector Techniek en bij de University Colleges, worden relatief veel
bacheloropleidingen in het Engels aangeboden. Bij de wo-masteropleidingen is Engels in
bijna elke sector de meest voorkomende instructietaal, met Rechten als uitzondering.
In enkele sectoren zijn er helemaal geen Nederlandstalige masteropleidingen en in de
meeste andere sectoren is dat aandeel (zeer) laag.
Anderstalige opleidingen impliceren ook dat Nederlandstalige docenten niet in hun eigen
taal kunnen doceren, wat kan leiden tot kwaliteitsverlies als de vaardigheid van docenten
in de andere voertaal tekortschiet. De NVAO heeft bij een selectie van opleidingen in
kaart gebracht in hoeverre de opleidingstaal onderwerp was bij de accreditatie.293 In het
accreditatiekader is opgenomen dat docenten beschikken over voldoende beheersing van
de taal waarin zij doceren. De NVAO analyseerde een aantal accreditatierapporten en
concludeerde dat in het grote merendeel van de rapporten het Engels als onderwijstaal
geen aandachtspunt is. Opmerkingen hierover zijn zeldzaam en als die er wel zijn, zijn
deze vooral positief. De NVAO heeft ook gekeken naar de motivering van opleidingen om
te kiezen voor een niet-Nederlandse taal. Hierbij bleek dat opleidingen vaak refereren
aan de internationaal georiënteerde arbeidsmarkt waartoe de opleiding opleidt.
Daarnaast werden motiveringen als het belang van internationale uitwisseling, de nauwe
samenwerking met internationale instituten en de anderstaligheid van docenten
genoemd. Hiervoor bleek al dat een fors deel van het wetenschappelijk personeel van
buitenlandse oorsprong is, met name bij universiteiten. Daardoor is een andere voertaal
dan Engels in veel gevallen onvermijdelijk. Wel concludeerde de Inspectie in 2018 dat het
taalbeleid en de gedragscode voor internationalisering voorbij een ‘papieren exercitie’
moet gaan en een cyclisch proces moet worden, waarbij de keuze ook wordt geëvalueerd’.294
De Inspectie concludeert dat de gedragscode in veel gevallen ontbreekt of dat de
invulling ervan vaak summier is. De noodzakelijkheidseis (omschrijving van zwaar­
wegende redenen om voor een andere onderwijstaal te kiezen) ziet de Inspectie
onvoldoende terug in de gedragscodes.
293
294

NVAO (2023). Analyse beoordeling Anderstalig onderwijs. Datum Versie 26 Januari 2023
Inspectie van het onderwijs (2018). Nederlands of niet: gedragscodes en taalbeleid in het hoger
onderwijs (https://www.onderwijsinspectie.nl/documenten/rapporten/2018/12/21/
nederlands-of-niet-gedragscodes-en-taalbeleid-in-het-hoger-onderwijs)

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

99

7.3.5

Stayrate buitenlandse studenten

Nuffic bracht in 2022 de stayrate en de arbeidsmarktpositie van internationale afgestudeerden
in Nederland in kaart, tot en met het afstudeerjaar 2016 (figuur 32).295 Daaruit blijkt dat
op langere termijn (vijf jaar na afstuderen) ongeveer een kwart van de internationale
afgestudeerden nog in Nederland woont. De afgestudeerden van buiten de EER wonen
dubbel zo vaak als EER-studenten vijf jaar na afstuderen nog in Nederland (38% versus
19%). Omdat er veel meer EER- dan niet-EER-studenten zijn, is het aantal blijvers vanuit
de EER in absolute zin wel hoger. De stayrate is in de richtingen Techniek en Onderwijs
het hoogst. In absolute zin telt de richting Economie het hoogste aantal blijvers.
Voorts blijkt dat vijf jaar na afstuderen ongeveer driekwart van de blijvers werkzaam is
in Nederland.
Figuur 32: Stayrate 5 jaar na afstuderen (bron: Nuffic)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015 (Gem.)

Het CPB heeft de economische effecten van de inkomende mobiliteit berekend.296
Daaruit blijkt dat de baten van buitenlandse studenten die in Nederland komen studeren
(diploma­studenten), hoger zijn dan de kosten daarvan voor de Rijksbegroting. Dat geldt
voor zowel hbo als wo en voor zowel studenten uit EER- als niet-EER-landen. Voor studenten
uit niet-EER landen is het saldo wel veel gunstiger, omdat deze studenten de rijksoverheid
minder kosten tijdens hun studie en zij na hun studie juist voor meer baten zorgen, omdat
ze vaker dan studenten uit de EER vijf jaar na afstuderen nog in Nederland blijken te wonen
(38 versus 19%) en dan meestal ook een baan in Nederland hebben.

7.3.6

Stafmobiliteit

Internationalisering van medewerkers kan betrekking hebben op diverse zaken,
zoals deelname aan vormen van mobiliteit en uitwisselingprojecten en samenwerking in
internationale netwerken. Over de deelname aan internationalisering door medewerkers
in het hoger onderwijs is veel minder bekend dan over de mobiliteit van studenten.
Wat bekend is, is hieronder samengevat. De stafmobiliteit vanuit Nederland is het hoogst
naar het VK, Finland en Duitsland. De internationale staf in Nederland is met name
afkomstig uit Duitsland, België en Bulgarije. Uitgaande en inkomende mobiliteit zijn
nagenoeg gelijk bij docenten (Nuffic, 2018).297 Uit onderzoek naar de impact van
Erasmus+ op docenten en stafleden in het hbo en wo blijkt dat deze voornamelijk naar

295
296

297

Nuffic (2022). Stayrate en arbeidsmarktpositie van internationale afgestudeerden in Nederland
Bolhaar, L., Kuijpers, S. & Nibbelink, A. (2019). Economische effecten van internationalisering in
het hoger onderwijs en mbo. Den haag: CPB. https://www.cpb.nl/sites/default/files/omnidownload/cpb-notitie-de-economische-effecten-van-internationalisering-in-het-hoger-onderwijs-enmbo_0.pdf
https://www.nuffic.nl/en/subjects/facts-and-figures/erasmus-staff-mobility

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

100

het buitenland gaan om les te geven aan een andere onderwijsinstelling en dat de
verblijfs­duur meestal kort (minder dan een week) is.298
Met name bij de universiteiten bestaat het personeelsbestand vaak voor een aanzienlijk
deel uit medewerkers uit het buitenland. Aannemelijk is dat dit in het hbo veel minder
het geval is, ook vanwege het veel lagere aantal Engelstalige opleidingen, maar cijfers
ontbreken voor het hbo. Voor het wo concludeert Nuffic dat voor elk type wetenschappelijk
personeel (WP) geldt dat deze sinds 2007 vaker afkomstig zijn uit het buitenland
(zowel vanuit de EER als landen buiten de EER). Tussen 2007 en 2016 nam het aandeel
WP met een buitenlandse nationaliteit aan Nederlandse universiteiten toe van minder
dan 25 naar ruim 33 procent. Hierbij geldt dat hoe meer senior de academische functie
is, des te lager het aandeel buitenlands personeel is. Ook geldt dat hoe meer junior de
functie is, des te groter het aandeel buitenlandse personeel van buiten Europa is.
Het aandeel buitenlands WP verschilt per discipline. In de sector Techniek kwam in 2017
meer dan de helft van het personeel uit het buitenland, bij Natuur en Economie meer dan
veertig procent, en bij Taal & cultuur en Landbouw meer dan dertig procent. Bij Sociale
wetenschappen, Recht en Gezondheid gaat het om twintig procent. Nuffic verwacht dat
deze trend zich in de toekomst voortzet, zeker voor de meer senior functies. Nuffic
concludeert hierbij ook dat dit niet bijdraagt aan een ‘brain gain’ of een ‘brain drain’:
de in- en uitstroom van wetenschappers van en naar Nederland is in balans, ook verdeeld
over de functieniveaus en disciplines.
De UNL ontsluit op haar website actuele informatie over de herkomst van personeel in
het wo. Uit die informatie blijkt opnieuw dat aan de Nederlandse universiteiten steeds
meer wetenschappelijk medewerkers werken met een niet-Nederlandse nationaliteit.
Vooral het aantal universitaire docenten en promovendi met een niet-Nederlandse
nationaliteit nam toe. Onder universitaire hoofddocenten en hoogleraren is de groei
minder sterk.299 figuur 33 toont dat in 2021 in de functiegroepen promovendi, onderzoekers
en overige wetenschappelijk personeel meer dan de helft van de medewerkers een
buitenlandse nationaliteit heeft. Bij de universitair docenten is dat met 45 procent bijna
de helft.
Figuur 33: Percentage wo-personeel met buitenlandse nationaliteit in het wetenschappelijk
onderwijs naar functiegroep (bron: UNL)
100%
90%
80%
70%

63%

60%

53%

50%

45%

40%
30%
20%

64%

32%
25%

22%

10%
0%

298
299

Hoogleraar

UHD

UD

Docent

Onderzoeker Overig WP Promovendus

ResearchNed (2018). De impact van Erasmus+
https://www.universiteitenvannederland.nl/f_c_internationaal_wp.html

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

101

Bij docenten levert onderzoek van Nuffic op dat de belangrijkste effecten van de buiten­
landervaring het volgende betreffen: eigen kennis en vaardigheden met studenten en
collega’s delen, uitbreiding van het professionele netwerk, het opbouwen van nieuwe
contacten en versterkte samenwerking met de partnerorganisatie.300
Uit ander onderzoek naar de impact van Erasmus+ op stafleden in het hbo en wo blijkt
dat deze de buitenlandervaring positief waarderen. Hun kennis is naar eigen zeggen
vergroot, ze hebben een frisse kijk gekregen op het eigen vakgebied, ze ervaren
persoonlijke groei en professionele ontwikkeling en ze waarderen de kennismaking met
andere vormen van onderwijs en lesmethoden. De belemmeringen die stafleden en
docenten ervaren, betreffen met name dat het aanvragen van een Erasmus+ beurs veel
papier- en regelwerk betekent en dat lang niet altijd de vergoeding toereikend is.301

7.4

Doeltreffendheid van gevoerde beleid

Internationalisering heeft volgens de overheid meerwaarde voor studenten op het gebied
van kwalificatie, socialisatie en persoonsvorming. Het hebben van internationale
competenties maakt studenten beter gekwalificeerd voor een steeds verder globali­
serende arbeidsmarkt, zo wordt gesteld, en het aantrekken van internationaal talent
heeft toegevoegde waarde voor de Nederlandse economie. In deze paragraaf beoordelen
we de doeltreffendheid van het internationaliseringsbeleid. Hierbij merken wij op dat
verschillende beleidsinstrumenten niet (formeel) zijn geëvalueerd, waardoor niet met
zekerheid is vast te stellen in welke mate de instrumenten hebben bijgedragen aan de
uitkomsten op verschillende vormen van internationalisering (o.a. subsidies aan
agentschappen / uitvoerders (Nuffic, Cinop, DIA), het Neso-programma, beurzen­
programma’s, effectiviteit van informatie-instrumenten, titulatuur, visum- en belasting­
regelingen). Op basis van beschikbare uitkomsten die zijn besproken in de voorgaande
paragraaf vinden we het volgende.
Als we louter kijken naar de kerncijfers voor internationalisering (in- en uitgaande
studentmobiliteit exclusief studenten die hun gehele opleiding in het buitenland volgen)
dan is het internationaliseringsbeleid in het algemeen als succesvol te beoordelen.
Nederland bekleedt binnen Europa een toppositie als het gaat om internationale student­
mobiliteit, zowel inkomend als uitgaand. Er zijn echter ook zorgen en we zien in de cijfers
(nog) geen effecten van inspanningen om internationalisering meer in evenwicht te
brengen met de keerzijde die wordt ervaren. Het aantal buitenlandse studenten dat het
volledige programma in Nederland volgt, stijgt elk jaar binnen de periode die voor deze
stelselrapportage is bekeken.
Wat betreft de uitgaande mobiliteit rapporteren deelnemers positieve effecten van hun
buitenlandervaring op competenties als cultureel besef, persoonlijke ontwikkeling,
zelfstandigheid, communicatieve vaardigheden en taalbeheersing. Wel blijkt dat sommige
groepen studenten, zoals eerstegeneratiestudenten, minder vaak buitenlandervaring
opdoen (Erasmus+ programma). Over uitgaande docentenmobiliteit is minder bekend.
Docenten gaan voornamelijk naar het buitenland om een korte periode (minder dan een
week) les te geven aan een andere onderwijsinstelling.
Bijna de helft van de wo-bachelorstudenten in Nederland volgt een opleiding die geheel
of gedeeltelijk in een niet-Nederlandse taal wordt verzorgd; in het hbo gaat het om
ongeveer tien procent. Bij wo-masteropleidingen is Engels de meest voorkomende
300

301

Nuffic (2018). Internationalisering in beeld 2018, https://www.nuffic.nl/sites/default/files/202008/internationalisering-in-beeld-2018_0.pdf Feiten en cijfers uit het onderwijs
ResearchNed (2018). De impact van Erasmus+

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

102

instructietaal. De noodzakelijkheidseis (omschrijving van zwaarwegende redenen om
voor een andere onderwijstaal te kiezen) komt echter onvoldoende terug in het taalbeleid
en gedragscodes van de hogeronderwijsinstellingen. Op de universiteiten is een aanzienlijk
en groeiend deel van het personeel afkomstig uit het buitenland. Er zijn geen cijfers over
het hbo maar het is aannemelijk dat dit lager is vanwege het veel lagere aantal Engelstalige
opleidingen. Volgens Nuffic is de in- en uitstroom van wetenschappers van en naar
Nederland in balans.
De baten van buitenlandse studenten die in Nederland komen studeren (diplomastudenten)
zijn hoger dan de kosten, met name van studenten uit niet-EER landen omdat ze het
instellingscollegegeld betalen, vaker voor lange termijn in Nederland blijven en vaker
in Nederland werken dan studenten uit EER landen. De instroom van internationale
studenten leidt niet tot belemmeringen in de toegankelijkheid van opleidingen voor
Nederlandse studenten maar er kan wel sprake zijn van zelfselectie van bepaalde
groepen studenten bij Engelstalige opleidingen. De Inspectie wijst op het belang van
beleid om toegankelijkheid te borgen. Als we tot slot kijken naar de randvoorwaarden
voor internationalisering, met name huisvesting voor internationale studenten, dan is te
concluderen dat het beleid er niet goed in is geslaagd om de randvoorwaarden gelijk op
te laten lopen met de groei van de internationalisering. Daardoor nemen fricties toe,
met name bij de inkomende studentmobiliteit.

7.5

Aandachtspunten voor de toekomst

Dit hoofdstuk laat zien dat het hoger onderwijs een sterke en groeiende internationale
inslag heeft. De ingaande en uitgaande mobiliteit onder studenten die een deel van hun
studie in het buitenland volgen en docenten is relatief hoog (in vergelijking tot het
buitenland). Ook is de voertaal bij opleidingen, met name in het wo, vaak Engels en is
een groot en groeiend deel van het wetenschappelijk personeel afkomstig uit het buitenland.
Het beschikbare onderzoek naar de impact van internationalisering is echter relatief
beperkt van omvang. Veel specifieke instrumenten zijn niet geëvalueerd. Ook zou meer
(grootschalig) onderzoek wenselijk zijn naar de relatie tussen internationalisering en
toegankelijkheid, naar de omvang en de effecten van stafmobiliteit en naar de
(duurzame) opbrengsten van internationalisering bij studenten (anders dan via
zelfrapportages over effecten).

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

103

8. Governance
8.1

Definitie, doelen en subdoelen

Governance is een begrip dat op verschillende manieren wordt gedefinieerd.

Governance verwijst volgens de Wereldbank naar de uitoefening van politiek gezag
en het gebruik van institutionele middelen om de samenleving te besturen.302
Bell verwijst bij governance naar het gebruik van instellingen, gezagsstructuren en
zelfsturing om middelen te verplaatsen en handelingen in de samenleving of de
economie te coördineren of te controleren.303 Het betreft een complex geheel van
relaties tussen onderling afhankelijke actoren in een systeem van checks and
balances, waarin de actoren met grote regelmaat spanningen en tegenstellingen
moeten managen die onvermijdelijk zijn in dergelijke complexe interacties. In het
hoger onderwijs definieert Eurydice bestuur als ‘de formele en informele uitoefening
van gezag onder wetten, beleid en regels die de rechten en verantwoordelijkheden
van verschillende actoren verwoorden, inclusief de regels waarmee zij met elkaar
omgaan’.304

Hoewel al het beleid van het ministerie van OCW binnen de definitie van governance valt,
richt dit hoofdstuk zich specifiek op de thema’s goed bestuur, medezeggenschap, en
toezicht op publiek bekostigde hogeronderwijsinstellingen. Goed bestuur betreft zowel
de interne kant, oftewel bij hogeronderwijsinstellingen zelf, als ook het besturen van het
hogeronderwijsstelsel.
Voor het interne bestuur is de Modernisering Universitaire Bestuursorganisatie (MUB) uit
1998 de basis voor de bestuurlijke inrichting van de universiteiten. Goed bestuur wordt
hierin omschreven als een bestuurlijke inrichting van een maatschappelijke organisatie
met een grote mate van zelfstandigheid die bestuurskrachtig is. Bestuurskracht wordt
vertaald als heldere bevoegdheid- en verantwoordelijkheidsrelaties en volwaardige
medezeggenschap om te komen tot daadkrachtige en effectieve besluitvorming.
Subdoelen die hierbij horen zijn het borgen van goed bestuur bij instellingen voor hoger
onderwijs, bevorderen van een goede bestuurscultuur, het scheppen van de juiste
condities voor een goed functioneren van de driehoek ‘toezicht–bestuur–medezeggenschap’,
vertrouwen en ruimte geven aan interne checks and balances, versterken van de interne
governance (om zelfcorrigerend vermogen van instellingen te vergroten) en afslanken
van externe verantwoording305. De uitgangspunten voor de bestuurlijke verhoudingen
tussen hogescholen / universiteiten en overheid zijn vertrouwen, autonomie en
accountability.306

302

303

304

305
306

World Bank, Managing Development - The Governance Dimension, 1991, Washington D.C.
http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2006/03/07/0000
90341_20060307104630/Rendered/PDF/34899.pdf
Bell, S. (2002). Economic Governance and Institutional Dynamics, Oxford University Press,
Melbourne, Australia
Eurydice (2008). Higher education governance in Europe. Policies, structures, funding and
academic staff. Brussels: Eurydice, European Commission, Education and Culture DG.
Ministerie van OCW (2015). Strategische agenda hoger onderwijs en onderzoek 2015-2025
Hoofdlijnenakkoord OCW – VSNU – en Hoofdlijnenakkoord OCW – HBO-Raad

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

104

Op stelselniveau betreft goed bestuur gedegen afstemming van rollen en verantwoordelijk­
heden van verschillende organisaties en stakeholders. Effectiviteit, integriteit, responsiviteit,
democratie, veiligheid, rechtsbescherming, academische vrijheid, transparantie en
verantwoording zijn voorbeelden van waarden voor goed bestuur op stelselniveau.
Onderliggende doelen van goed bestuur op stelselniveau omvatten: continueren van
de HOAK-besturingsfilosofie uit 1985 (sturen op afstand door de overheid en ruime
instellings­autonomie), stimuleren van een permanente dialoog tussen studenten,
docenten, bestuurders en overheid, borgen van de rechtspositie van de student,
en een substantiële vermindering van de regel- en verantwoordingsdruk.305
De medezeggenschap borgt en faciliteert inspraak op alle niveaus binnen een universiteit
of hogeschool. Dit recht op medezeggenschap is in algemene zin neergelegd in de Wet op
de ondernemingsraden en meer specifiek in de WHW (hoofdstukken 9 en 10). Een onder­
liggend doel is het versterken van de rol van de medezeggenschap bij universiteiten en
hogescholen, vooral op de decentrale niveaus binnen deze instellingen. In het hoger
onderwijs bestaat de medezeggenschap uit centrale raden, decentrale raden en
opleidingscommissies.307
Toezicht behelst het creëren en in stand houden van een efficiënt stelsel van toezicht op
kwaliteit, doelmatigheid en toegankelijkheid in het hoger onderwijs. Subdoelen die hieronder
vallen zijn het reduceren van de administratieve lastendruk voor universiteiten en
hogescholen en toetsing / toezicht op naleving van wettelijke kaders. Er zijn drie toezicht­
houdende actoren in het Nederlandse hoger onderwijs op stelselniveau: Inspectie van het
Onderwijs, Commissie Doelmatigheid Hoger Onderwijs (CDHO, zie ook hoofdstuk 5
‘Doelmatigheid van het hogeronderwijsstelsel’), en Nederlands-Vlaamse Accreditatie­
organisatie (NVAO). Deze drie actoren hebben gelet op hun eigen gescheiden wettelijke
taken, in een samenwerkingsprotocol (2018)308 afspraken over het toezicht in het hoger
onderwijs in Nederland vastgelegd, met als doel het realiseren van een logisch,
effectief en samenhangend stelsel van externe borging in het hoger onderwijs.309
In grote lijnen ligt het toezicht op kwaliteit van onderwijs bij de NVAO, waarbij de
Inspectie toeziet op het functioneren van het accreditatiestelsel (zie ook hoofdstuk 4
‘Kwaliteit van het onderwijs’). Ook kan de Inspectie de horizontale verantwoording over
de doelmatigheid van bestedingen in het hoger onderwijs toetsen, mede gezien haar
wettelijke taak om in het hoger onderwijs toe te zien op de naleving van de wettelijke
voorschriften. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om het toezien op jaarrekeningen310,
toezien op naleving van de declaratievoorschriften door de bestuurders van bekostigde
instellingen en toezien op private activiteiten en financiering hiervan.311 Deze toezicht­
functie heeft ook een signalerende en adviserende functie, zo kan het externe toezicht de
beleidsagenda van OCW beïnvloeden. Zo adviseert de Inspectie bijvoorbeeld de minister
om, op basis van het onderzoek naar declaraties in hoger onderwijs, en via de koepel­
organisaties, de bestuurders van de instellingen in het hoger onderwijs op te roepen om
tot transparante, uniforme en concrete voorschriften voor de declaraties te komen.312

307
308
309

310
311

312

Monitor medezeggenschap in het hoger onderwijs (2022)
NVAO Inspectie, samenwerkingsprotocol 2018
Zie: Samenwerkingsprotocol NVAO-Inspectie-CDHO (2018) en ook samenwerkingsprotocol
Inspectie van het Onderwijs en NVAO (2014)
Onderwijsaccountantsprotocol OCW 2022
Zie Onderzoek naar declaraties in hoger onderwijs en zie Private activiteiten van bekostigde
onderwijsinstellingen plus beleidsreactie OCW
Zie: https://www.onderwijsinspectie.nl/documenten/publicaties/2016/02/25/
onderzoek-declaraties-in-hoger-onderwijs

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

105

Governance van de financiële aspecten van het hogeronderwijsstelsel is door de
Onderwijsraad (2018) visueel weergegeven (figuur 34).313 De weergave laat de
onderlinge verhoudingen zien tussen verschillende actoren in het stelsel inzake
verantwoording en financieel toezicht. De vele pijlen geven duidelijk de verschillende
paden voor toezicht / controle en verantwoording / informatie weer tussen de
verschillende lagen. Ze zijn ook tekenend voor de complexiteit van de sturing van het
stelsel. Het vraagt immers om goede afstemming tussen veel verschillende partijen
(naast de actoren die in het figuur staan, ook de koepelorganisaties, studenten­
vakbonden, raden van toezicht en medezeggenschapsraden van hogeronderwijs­
instellingen) op verschillende momenten, oftewel: good governance is geboden maar
geen sinecure.
Figuur 34: Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden, Onderwijsraad (2018)314

Verantwoording en financieel toezicht in het hoger onderwijs
Staten-Generaal

toezicht/controle

minister van OCW

CDHO

DUO

verantwoording/
informatie

bijzondere instelling onder een stichting
(universiteit/hogeschool)
universiteitsraad/
medezeggenschapsraad
of ondernemingsraad +
studentenraad

stichtingsbestuur of
raad van toezicht

Instellingsaccountant

NVAO

313

314

Inspectie van
het Onderwijs

ministeriële
accountant

openbare instelling (universiteit/hogeschool)

college van bestuur

faculteitsraad/
medezeggenschapsraad decentraal
organisatieonderdeel

Algemene Rekenkamer

decaan/
faculteitsbestuur/
bestuur decentraal
organisatieonderdeel

universiteitsraad/
medezeggenschapsraad
of ondernemingsraad +
studentenraad

raad van toezicht

dienstraden centrale
diensten

college van bestuur

faculteitsraad/
medezeggenschapsraad decentraal
organisatieonderdeel

decaan/
faculteitsbestuur/
bestuur decentraal
organisatieonderdeel

Onderwijsraad (2018). Advies: Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden; Naar meer
eenvoudige bekostiging en betere verantwoording van besteding van publieke middelen
Onderwijsraad (2018). Advies: Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden; Naar meer
eenvoudige bekostiging en betere verantwoording van besteding van publieke middelen

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

106

8.2

Beleidsontwikkeling en beleidsinstrumenten

Om het subdoel goed bestuur te behalen en vast te houden worden verschillende
beleidsinstrumenten ingezet. De regulering zoals neergelegd in de WHW is hiervoor het
uitgangspunt. Wat betreft het interne bestuur, geven hoofdstukken 9 en 10 van de WHW
de minimale vereisten voor de bestuursorganisatie van een hogeronderwijsinstelling.315
Binnen deze wettelijk opgelegde kaders geeft de rijksoverheid de instellingen ruimte om
naar eigen inzicht hun bestuursorganisatie nader vorm te geven. Dit gebeurt enerzijds in
diverse instellingsreglementen – zoals het bestuurs- en beheersreglement – en
anderzijds door een door de wo- en hbo-sector opgestelde gedragscode voor goed
bestuur. Het instrumentarium van de rijksoverheid voor inrichting en functioneren van
goed instellingsbestuur bestaat derhalve uit een combinatie van dwingende wet- en
regelgeving enerzijds en het bieden van ruimte voor zelfregulering anderzijds.
Mocht er sprake zijn van wanbeheer bij instellingen, dan kan de minister als ultimum
remedium een (financiële) aanwijzing / sanctie opleggen aan een bekostigde instelling,
maar enkel nadat de Raad van Toezicht de mogelijkheid heeft gehad de aanwijzing van
de minister te voorkomen.316 Onder wanbeheer wordt verstaan financieel wanbeheer,
ernstige nalatigheid die kwaliteit van onderwijs in gevaar brengt, onrechtmatig handelen
en verrijken, en grensoverschrijdend gedrag.317 Voordat de minister een aanwijzing kan
geven moet eerst de Inspectie van het Onderwijs een onderzoek verrichten en daarover
rapporteren. Dit is een mandatering van bevoegdheden aan de Inspectie voor het
uitoefenen van toezicht op het hoger onderwijs. Met de Wet uitbreiding bestuurlijk
instrumentarium onderwijs (in werking getreden per 1 augustus 2023, Stb. 2023, 212)
is de mogelijkheid voor de minister uitgebreid met de spoedaanwijzing.
Verder kan de rijksoverheid de kwaliteit van het bestuur van instellingen beïnvloeden
door middel van zijn wettelijke bevoegdheid om leden van bepaalde bestuur, advies en
toezichthoudende organen te benoemen, te schorsen en te ontslaan. Dit is bijvoorbeeld
het geval bij de leden van de Raden van Toezicht (van openbare universiteiten en openbare
academische ziekenhuizen) en de leden van de landelijke geschillencommissie medezeggen­
schap hoger onderwijs. In deze zijn ook andere wettelijke regelingen over de omgang
met conflicten relevant, zoals medezeggenschapsgeschillen (Landelijke Commissie
Geschillen), Wet Huis voor Klokkenluiders en De Wet open overheid.
De sturing van hogeronderwijsinstellingen door de rijksoverheid vindt niet alleen plaats
door middel van regulering en financiering, maar ook door middel van dialoog, overleg,
gedragscodes, en notities. De dialoog komt tot uitdrukking in de beleidsbrief hoger
onderwijs en wetenschap (en de voorgaande strategische agenda’s hoger onderwijs en
onderzoek), in de periodieke instellingsplannen (verplicht gesteld in WHW) en in de
bestuurlijke overleggen en afspraken tussen hogeronderwijsinstellingen en het ministerie.
De richtlijnen voor onder andere goed bestuur en publiek-private samenwerking tussen
universiteiten en bedrijven zijn voorbeelden van sturing via (interne) gedragscodes.318
De rol van de koepelorganisaties in deze vorm van sturing is van groot belang.
Zij vormen vaak een informatieschakel tussen het ministerie en instellingen.
Het versterken van de rol van medezeggenschap in het hoger onderwijs was een
315

316
317
318

Voor een internationale vergelijking van bestuursmodellen en benoemingen, zie: Kolster, R.,
Vossensteyn, J. J., de Boer, H. F., & Jongbloed, B. W. A. (2015). Quick Scan: Universitair bestuur,
benoemingen en studentenparticipatie in Europa: een internationaal vergelijkende verkenning
Zie: Beleidsregel Financiële Sancties
Zie: WHW art. 9.9a, 10.3e en 11.7a
Zie: https://www.universiteitenvannederland.nl/nl_NL/code-goed-bestuur.html en https://www.
universiteitenvannederland.nl/nl_NL/publiek-private-samenwerking.html . Overigens wordt
publieke-private samenwerking ook door middel van subsidiering gestimuleerd.

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

107

beleidsprioriteit in de afgelopen jaren. De versterking van deze rol heeft voornamelijk
plaatsgevonden via regelgeving. De WHW schrijft onder andere voor welke
bestuursorganen een instelling moet hebben, hoe deze bestuursorganen zijn
samengesteld en wat hun minimale bevoegdheden zijn. In 2017 is de WHW aangepast –
Wet versterking bestuurskracht (Wvb)– met het doel de medezeggenschap te verbeteren.
Met de Wvb zijn de wettelijke bevoegdheden van de medezeggenschap binnen
instellingen versterkt door a. een grotere rol van de centrale medezeggenschap bij de
benoeming en ontslag van bestuurders, b. het expliciteren van het recht op facilitering bij
medezeggenschap. De wettelijke bevoegdheid van de decentrale medezeggenschap werd
versterkt door de rol van opleidingscommissies te formaliseren. Daarnaast is het
instemmingsrecht van de centrale medezeggenschap op hoofdlijnen van de begroting
wettelijk vastgelegd en heeft de rijksoverheid in de kwaliteitsafspraken voorwaarden
gesteld die betrekking hebben op de medezeggenschap (bijv. instemmingsrecht op de
inzet van de studievoorschotmiddelen). Relevant is ook dat het ministerie, de UNL, de VH
en het ISO een principeakkoord hebben gesloten over de positionering en versterking van
de medezeggenschap bij de (boogde invoering van) de instellingsaccreditatie.319
Beleidsontwikkelingen gerelateerd aan het externe toezicht op hoger onderwijs
omvatten veranderingen in regulering, experimenten en verduidelijking van rollen van
toezichthoudende actoren.
Regulering betreft hoofdzakelijk het toezicht op het aanbod en de kwaliteit van het
onderwijs. Zo werd de regeling Macrodoelmatigheid hoger onderwijs herzien in 2018
(zie hoofdstuk 5 ’Doelmatigheid van het hogeronderwijsstelsel’). De aanpassingen
beoogden een betere balans te creëren tussen het geven van meer vertrouwen en
eigenaarschap aan de instellingen, het bieden van meer ruimte voor vernieuwing, en
het borgen van de macrodoelmatigheid van het gehele opleidingsaanbod. Relevant
voor het toezicht op de kwaliteit is de Wet accreditatie op maat (2018), waarvan de
uitgangspunten zijn: meer vertrouwen in het stelsel brengen, versterking van het
eigenaarschap over kwaliteitszorg bij de onderwijsgemeenschap, meer evenwicht in de
ervaren baten en lasten, en het behoud van een robuuste kwaliteitsborging. Deze
uitgangspunten zijn ook terug te zien in de Instellingstoets kwaliteitszorg (ITK) en in
het experiment instellingsaccreditatie (zie hoofdstuk 4 Kwaliteit van het onderwijs).

8.3	Uitkomsten van het gevoerde beleid en stand
van zaken indicatoren
Voor het thema Governance zijn er weinig kwantitatieve indicatoren die een gedegen
beeld geven van de uitkomsten van het gevoerde beleid. De inzichten over de uitkomsten
komen voornamelijk voort uit kwalitatieve studies. De uitkomsten, en in sommige
gevallen de lessen uit deze studies, worden hier beschreven.
Wat betreft goed bestuur zijn er twee relevante studies. Ten eerste het themaonderzoek
van de Inspectie van het Onderwijs, waarin wordt onderzocht of de regelingen die de
sectorkoepels hebben over declaraties en vergoedingen voor CvB-leden in de praktijk
worden nageleefd.320 De Inspectie concludeert dat de regelingen effect sorteren. Dit is
een indicatie dat sturing via regelingen / gedragscodes, oftewel zelfregulering, effectief
kan zijn.

319
320

https://www.universiteitenvannederland.nl/files/Infographic%20instellingsaccreditatie.pdf
Inspectie van het Onderwijs (2020).Themaonderzoek naleving van de sectorregelingen voor
bestuurskosten in het hoger onderwijs

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

108

Ten tweede, met betrekking tot de procesevaluatie van de kwaliteitsafspraken, wordt
gerapporteerd over indicaties dat de kwaliteitsafspraken de gemeenschapszin binnen
instellingen verhoogden, de medezeggenschap een impuls heeft gekregen, en dat de rol
van de Raad van Toezicht is vergroot.321
Het functioneren van medezeggenschap in het hoger onderwijs wordt gepeild in de
tweejaarlijkse monitor medezeggenschap in het hoger onderwijs. In de meest recente
monitor (2022) wordt geconcludeerd dat de facilitering vanuit instellingen beter geregeld
is dan voorheen, maar dat wel aandacht nodig is voor de facilitering voor opleidings­
commissies.322 Verder lukte het niet altijd de medezeggenschap te betrekken in (crisis)
besluitvorming rondom de coronapandemie. De pandemie had mogelijk ook gevolgen
voor de scholing van leden in het wetenschappelijk onderwijs. Dit sluit aan bij de
conclusie dat er ruimte is om medezeggenschapsraden eerder en beter te betrekken bij
de beleidsvorming, bijvoorbeeld bij belangrijke onderwerpen zoals de begroting en
kwaliteits­afspraken. Tot slot rapporteert de monitor dat hbo-studenten vaker tevreden te
zijn over de medezeggenschap dan studenten in het wo. Verder wordt een kritische noot
naar voren gebracht door de Vereniging van medezeggenschapsraden van hogescholen
(2022), die zich zorgen maakt over de lage opkomst bij verkiezingen, de bereidheid van
studenten om zitting te nemen in raden, en het verdwijnen van studentenpartijen.323
De bevoegdheden van medezeggenschapsraden betreffen onder andere hun instemmings­
recht op bepaalde beleidsonderwerpen. Vanaf de inwerkingtreding van de MUB in 1998
hebben de raden dergelijke bevoegdheden gehad. In 2016 is deze instemmings­bevoegdheid
uitgebreid: de centrale medezeggenschapsraden kregen toen instemmings­recht op
hoofdlijnen van de begroting van hun instelling. De Algemene Rekenkamer heeft onderzocht
hoe dit instemmingsrecht heeft gewerkt en concludeert dat er vooruitgang is geboekt,
maar dat nog niet overal in een vroeg stadium kan worden meegepraat over de begroting.
De Wet versterking bestuurskracht is in 2021 geëvalueerd.324 De uitkomsten geven een
positief beeld, met ruimte voor verbetering. Zo is de verdeling van taken en bevoegdheden
in de wet niet altijd bekend bij met name studentleden van opleidingscommissies, lijkt er
verschil te zijn in de toepassing van de wet op verschillende medezeggenschapsniveaus,
en nemen opleidingscommissies een sterkere positie in, maar is er nog wel meer winst
te behalen.
Verschillende studies evalueren het toezichtaspect van governance. Om te beginnen
evalueert de Inspectie het accreditatiestelsel vrijwel iedere vier jaar. In de evaluatie van
2018 wordt geconcludeerd dat het accreditatiestelsel in grote lijnen adequaat functioneert.
Zie verder Hoofdstuk 4 ‘Kwaliteit van het onderwijs’.
Het accreditatiestelsel zelf is ook in beweging. In de afgelopen jaren werd geëxperimenteerd
met instellingsaccreditatie met lichtere opleidingsaccreditatie (ILO) (zie daarvoor verder
de hoofdstukken 4 ‘Kwaliteit van het onderwijs’ en 5 ‘Doelmatigheid van het hogeronderwijs­­
stelsel’). De ontwikkeling van het Nederlandse accreditatiestelsel naar meer verantwoording
op instellingsniveau staat niet op zichzelf en volgt de Europese tendens, waarbij steeds
meer overgegaan wordt tot instellingsaccreditatie.325 De Onderwijsraad is deze ontwikkeling
ook opgevallen en de raad adviseert de rijksoverheid ‘om instellings­accreditatie zodanig
321

322
323

324
325

AEF & ResearchNed (2021). Een lerend proces onder druk. Procesevaluatie planfase
kwaliteitsafspraken.
Zie: https://open.overheid.nl/documenten/ronl-6229c2e6967fbad1f58cb1a5b6865cc1f044db22/pdf
Zie: https://vmh-hbo.nl/
het-gaat-helemaal-niet-goed-met-de-medezeggenschap-in-het-hoger-onderwijs/
Berenschot (2021). Goed bestuur en medezeggenschap in het hoger onderwijs
CHEPS (2014). Voor niets gaat de zon 3.0 op; Brief van de Minister Van Onderwijs, Cultuur En
Wetenschap, Nr. 772

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

109

vorm te geven dat het extern toezicht zicht blijft houden op de kwaliteit van de opleiding’.326
Hogeronderwijsinstellingen maken gebruik van indicatoren om de kwaliteit van opleidingen
te monitoren. Veel gebruikte indicatoren komen uit de nationale studenten­enquêtes.
Hiernaast worden studiesucces indicatoren (bijv. studie­voortgang en uitval) gebruikt.
Sommige instellingen monitoren deze indicatoren via een dashboard, verplicht is dit
evenwel niet.327
Het financiële toezicht door de Inspectie betreft de rechtmatigheid van de besteding van
financiële middelen, de doelmatigheid van de besteding en de financiële continuïteit.
Over de eerste twee aspecten rapporteren instellingen in hun jaarverslag. De inspectie
doet onderzoek naar aanleiding van meldingen van evident ondoelmatige besteding van
middelen. Toezicht op de financiële continuïteit (de vraag of een bestuur/instelling
financieel gezond is en op korte en middellange termijn aan haar financiële verplichtingen
kan voldoen) maakt deel uit van het basistoezicht, dat bij alle onderwijsinstellingen wordt
toegepast. Dit toezicht vindt risicogericht plaats. Op grond van een analyse van de
financiële gegevens uit het jaarverslag en de bijbehorende continuïteitsparagraaf en/of
eventueel signalen, bepaalt de inspectie of de financiële positie van de instelling nader
moet worden onderzocht. Dit is de afgelopen jaren slechts zeer sporadisch voorgekomen.

8.4

Doeltreffendheid van het gevoerde beleid

Hoewel er op de drie subdoelen van het thema governance aandachtspunten tot verbetering
zijn, is het algemene beeld wat betreft de doeltreffendheid van het gevoerde beleid op
governance positief. Wel merken we op dat niet alle aspecten van het beleid systematisch
worden of zijn geëvalueerd.328 Waar dat wel het geval is, gaat het meestal om een
effectiviteits­vraag. De doelmatigheidsvraag blijft in evaluatiestudies op het thema
‘governance’ geheel achterwege. Dit geldt ook voor het bezien van het governance beleid
in zijn geheel. Zo lijkt het beleid vanuit het ministerie - (deels) ingegeven vanuit
bewegingen in het veld, zoals erkennen en waarderen, en ondersteund door vrijgekomen
studievoorschotmiddelen - zich steeds vaker te richten op organisatorische lagen of
actoren onder die van het instellingsbestuur. Dit maakt de reikwijdte van het aantal
stakeholders waarvoor vanuit het ministerie beleid wordt gemaakt groter en vraagt
mogelijk een herziening in de bestaande (of beoogde) dialoog tussen ministerie en het
veld (koepels, instellingen, docenten, agentschappen).
Voorbeelden van beleid gericht op docenten, faculteiten en vakken zijn:
• de Stimuleringsregeling Open en Online Onderwijs (2015-2022), dat vooral impact lijkt
te sorteren op specifieke vakken;329
• het Comeniusprogramma (2017 – heden), dat voor bevordering van onderwijskwaliteit
specifiek gericht is op docenten en onderwijsleiders binnen hogeronderwijsinstellingen;330
• het Siriusprogramma (2008-2014), dat het voor instellingen en faculteiten mogelijk
maakte om excellentieonderwijs op te starten.

326
327

328

329
330

Onderwijsraad (2022). Essentie van Extern toezicht
Beerkens, M., & Groeneweg, S. L. (2022). Kwaliteit en verantwoording in het hoger onderwijs:
indicatoren, processen en beleidsalternatieven: eindrapport
Bijvoorbeeld het macrodoelmatigheidsbeleid voor het hoger onderwijs, een evaluatie van
doelmatigheid van het toezicht op het hoger onderwijs door de verschillende actoren (op stelselniveau, CDHO, Inspectie, NVAO, en raden van toezicht op instellingsniveau) en de werking van de
dialoog tussen het ministerie, koepelorganisaties, instellingen en toezichthoudende actoren.
Dialogic (2020). Impact Stimuleringsregeling Open en Online Onderwijs
Zie ook andere landelijke projecten die worden gefinancierd vanuit de ‘10 procents-studievoorschotmiddelen’, zoals het Versnellingsplan Onderwijsinnovatie met ICT, City Deal Kennis Maken
en de Onderwijsprijs

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

110

Een bredere reflectie met betrekking tot de doeltreffendheid van het beleid is dat ondanks
wetenschappelijk inzichten en/of positieve evaluaties, het ministerie in beleids­keuzes,
vaak in samenhang met publieke of politieke druk, soms toch een andere route verkiest.
Dit is bijvoorbeeld te zien in beleid rondom de prestatieafspraken en het leenstelsel.

8.5

Aandachtspunten voor de toekomst

Met betrekking tot governance willen we een tweetal aandachtpunten voor de toekomst
onder de aandacht brengen. Ten eerste, de Onderwijsraad gaf in 2013 reeds aan dat er
een overlap zitten tussen de stelsel- en instellingsverantwoordelijkheid.331 De raad wijst
erop dat door de toegenomen schaal van veel besturen een strikte scheiding van
verantwoordelijk­heden tussen minister en instellingen niet houdbaar is. Immers dienen
de minister en instellingsbesturen maatschappelijke belangen en zijn zij samen
verantwoorde­lijk voor een adequaat aanbod van scholen en opleidingen. Hiermee hangt
samen dat in navolging op het sturen op afstand en competitieve bekostigingsmodellen,
de mid-level bestuurders bij hogeronderwijsinstellingen (decanen / faculteitsbestuur) aan
invloed hebben gewonnen.332 Tegelijkertijd hebben de medezeggenschapsraden (zoals
hierboven beschreven) de laatste jaren aan autoriteit gewonnen. Dit houdt in dat er
verschuivingen zijn in verantwoordelijkheden van actoren in de governance van het
stelsel. Ook zijn de richtlijnen voor de Raden van Toezicht veranderd. Met andere
woorden: de posities van belangrijke actoren in de hoger onderwijs governance
veranderen. Welke gevolgen heeft dat voor het veronderstelde en delicate evenwicht
in de checks en balances? De mate waarin deze verschuivingen passen bij de
sturingsfilosofie van het ministerie kan nader worden bezien.333
Ten tweede, de WHW, bezien als het reguleringsinstrument van de governance van het
ministerie, is nu ruim 30 jaar oud (uit 1992) en er gaan regelmatig geluiden op dat de
wet toe is aan een herziening. Dit kwam bijvoorbeeld ter sprake rondom de instroom van
internationale studenten334, het laten meedoen van internationale studenten aan mede­
zeggenschapsraden of in studentenbesturen335, het aanbieden van studieprogramma’s in
een internationaal samenwerkingsverband336, de onderzoeksfunctie van het hbo337,
veranderende interpretatie van begrippen338, en de vele wijzigingen die de WHW sinds de
invoering heeft gehad.339

331
332

333

334

335

336

337

338

339

Onderwijsraad (2013). Een smalle kijk op onderwijskwaliteit. Den Haag: Onderwijsraad
Weyer, E. (2012). Are Dutch universities becoming managed institutions? Seeking evidence for
archetype change from the study of university decision-making processes. 1-20. Paper presented
at INTERACT-UNI EU-SPRI Early Career Researcher Conference 2012, Enschede, Netherlands
de Boer, H. F., & van der Wende, M. (2020). Geef de student meer ruimte en verantwoordelijkheid: Bevindingen van de Commissie beleidsdoorlichting hoger onderwijs. TH&MA, (3), 24-28
Zie: https://www.scienceguide.nl/2022/12/dovemansoren-en-internationalisering/ en
https://www.scienceguide.nl/2018/11/
het-is-hoog-tijd-voor-een-revisie-van-de-wet-op-het-hoger-onderwijs/
Zie: https://www.scienceguide.nl/2021/12/
medezeggenschap-hoger-onderwijsinstellingen-wordt-toegankelijker-voor-internationale-studenten/
CHEPS (2013). Internationale Quick Scan naar wettelijke verankering van joint programmes: op
zoek naar bevorderende maatregelen
Zie: https://www.scienceguide.nl/2019/06/stilstaan-bij-25-jaar-whw/ en https://www.scienceguide.nl/2017/09/nhtv-verliest-rechtszaak-om-bekostiging-onderzoek/
Zie: https://www.scienceguide.nl/2020/04/
onderwijsinspectie-wil-het-over-moeilijke-onderwerpen-hebben/
Zie: https://www.scienceguide.nl/2016/06/whw-slagveld-vol-lijken/

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

111

Naast de genoemde internationaliseringskwesties, wijzen de externe toezichthouders
(NVAO, Inspectie en CDHO) recent op (1) het wringen van de digitalisering van het
onderwijs – en met name het verzorgen van afstandsonderwijs -, (2) de flexibilisering
van leerwegen (beoordeling of losse modules tezamen een diploma waard zijn), en (3) de
vervaagde grenzen tussen hbo en wo opleidingen.340 Gezien deze punten kan gesteld
worden dat de wettelijke grondslag van het hogeronderwijsbestel toe is aan een
doelmatigheidsevaluatie.

340

Zie: https://www.scienceguide.nl/2022/06/toezichthouders-­­vrezen-­­voortoekomstbestendig­heid-whw/

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

112

9.	Synthese op
stelselniveau
9.1

Inleiding

In dit afsluitende hoofdstuk geven wij een overkoepelende reflectie op de bevindingen
beschreven in de voorgaande hoofdstukken. De vooraf gestelde doelen bij deze
stelselrapportage zijn:
1. Het beschrijven en in beeld brengen van de resultaten van het door de minister van
OCW gevoerde beleid met betrekking tot de drie stelseldoelen kwaliteit,
toegankelijkheid en de doelmatigheid van het hogeronderwijsstelsel;
2. Het beschrijven en analyseren van de doeltreffendheid van het door de minister van
OCW gevoerde beleid.
Om deze doelen te bereiken, is gebruik gemaakt van bestaande evaluaties en bestaande
data. Nadat we in de voorliggende hoofdstukken het gevoerde beleid, de resultaten en,
indien mogelijk, de doeltreffendheid hebben beschreven voor de afzonderlijke thema’s,
gaan we in dit slothoofdstuk in op het stelsel als geheel. We beschrijven allereerst de
typen beleidsinstrumenten die worden ingezet (paragraaf 9.2). Daarna schetsen we de
bevindingen rondom het stelsel op hoofdlijnen (paragraaf 9.3) en beschouwen we de
uitkomsten in internationaal perspectief (paragraaf 9.4). Vervolgens gaan we in op de
doeltreffendheid van het gevoerde beleid (paragraaf 9.5) en op de samenhang en
wisselwerking tussen beleid gericht op toegankelijkheid, kwaliteit en doelmatigheid
(paragraaf 9.6). In paragraaf 9.7 reflecteren we op de toegepaste sturingsfilosofie,
waarna we aanbevelingen op basis van deze stelselrapportage formuleren (paragraaf 9.8).
We sluiten af met enkele overwegingen bij de stelselrapportage als methode voor
reflectie (paragraaf 9.9). Waar relevant geven wij bij het beschrijven van deze
onderwerpen aandachtspunten mee voor toekomstig beleid.

9.2

Typen beleidsinstrumenten

Bij het beschrijven van de ontwikkelde en ingezette beleidsinstrumenten hebben we
vier typen onderscheiden: (1) instrumenten die gedrag beïnvloeden door financiële
prikkels, (2) instrumenten die via communicatie oftewel informatie het gedrag proberen
te beïnvloeden (o.a. via dialoog of management by speech), (3) instrumenten die het
gedrag via wet- en regelgeving beogen te beïnvloeden, en (4) instrumenten die het
gedrag beogen te beïnvloeden via de manier waarop het hoger onderwijs is gestructureerd
en georganiseerd.341 Per onderzocht thema vinden wij een andere mix van typen beleids­
instrumenten. Uit de beschrijvingen van de verschillende thema’s komt naar voren dat
door de rijksoverheid niet alleen verschillende typen beleidsinstrumenten worden ingezet,
maar dat ook de adressanten verschillen. Sommige beleidsinstrumenten richten zich op
de hogeronderwijsinstellingen, andere op studenten, regionale overheden, of bedrijfsleven.

341

Zie voor een uitgebreidere discussie: Beleidsdoorlichting Hoger Onderwijs 2015-2018 Sturing en
beleidsinstrumentanalyse. Zie ook Fobé, E., et al. (2014). Beleidsinstrumenten: theoretische
perspectieven en keuzemodellen, UGent

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

113

In Bijlage I Overzicht beleidsinstrumenten zijn de besproken beleidsinstrumenten
ingedeeld naar thema en type beleidsinstrumenten. Daarbij is ook aangegeven wat de
evaluatiestatus is, of het instrument is geëvalueerd en wat de bewijskracht van deze
evaluatie is. Met deze tabel geven we in een oogopslag de besproken beleidsinstrumenten
weer. Daarbij ontstaat het beeld dat bij het thema toegankelijkheid een mix van typen
beleidsinstrumenten wordt ingezet. Bij kwaliteit zien we een nadruk op sterker sturende
middelen (wet- en regelgeving en financiële instrumenten), evenals bij doelmatigheid.
Bij governance komen vooral instrumenten voor die te maken hebben met wet- en
regelgeving en informatie. Bij het thema aansluiting onderwijs en arbeidsmarkt zien we
een nadruk op informatie en wet- en regelgeving (in de vorm van experimenten) en
organisatie (het sturen door creëren of bepalen van structuren en actoren).
Bij internationalisering betreft het voornamelijk financiële beleidsinstrumenten (en zijn
er relatief weinig evaluaties daarvan gevonden). In zijn algemeenheid toont de tabel dat
experimenten over het algemeen goed geëvalueerd worden. Voor wet- en regelgeving
geldt dat veel minder. Tot slot is de effectiviteit van informatie-gerelateerde instrumenten
vaak onbekend.
Het is vaak niet geëxpliciteerd waarom juist voor een bepaald type instrument wordt
gekozen. We willen met de tabel daarom ook vragen oproepen, zoals ‘Waarom wordt een
instrument bij meerdere thema’s genoemd?’, ‘Waarom staan er bij sommige thema’s veel
instrumenten en bij andere weinig?’, ‘Waarom komt een bepaalde type instrumenten bij
het ene thema meer voor dan bij het andere?’ De antwoorden op deze en andere vragen
zijn voor een deel in de teksten van de afzonderlijke hoofdstukken te vinden.
Daarnaast kan het gesprek over de vragen de gebruikers van de stelselrapportage verder
helpen bij het doorgronden van het overheidsbeleid en de effectiviteit van de ingezette
instrumenten. Dit punt raakt aan het feit dat we slechts ten dele de gehanteerde
beleidstheorieën hebben gevonden. Het vaststellen van zowel de doeltreffendheid van
beleid als de onderlinge relaties tussen (elkaar opvolgende of gelijktijdig ingezette)
instrumenten wordt daardoor bemoeilijkt. Het meer expliciteren van de aanleiding van en
overwegingen bij beleid en de keuze van instrumenten zou bijdragen aan het kunnen
vaststellen van de effectiviteit van het gevoerde beleid. Vervolgens kunnen op basis
daarvan evidence informed besluiten worden genomen over toekomstig beleid.

9.3

Uitkomsten per hoofdbeleidsdoel samengevat

De drie stelseldoelen doelmatigheid, toegankelijkheid en kwaliteit en de doelen met
betrekking tot governance, aansluiting op de arbeidsmarkt en internationalisering zijn
allereerst elk afzonderlijk geanalyseerd. In desbetreffende hoofdstukken is per thema
uitgewerkt wat de beleidsdoelen zijn, welke beleidsinstrumenten zijn ingezet,
welke informatie de bijbehorende evaluaties hebben opgeleverd en welke aandachts­
punten er zijn voor de toekomst. Voor een samenvattend overzicht van de ingezette
beleids­instrumenten bij de thema’s verwijzen we naar Bijlage I Overzicht beleids­
instrumenten, volgend op dit hoofdstuk. De resultaten van elk van de thema’s vatten
wij onderstaand samen.

Toegankelijkheid
In het hoofdstuk toegankelijkheid staat de vraag centraal in welke mate iedereen die
hiertoe gekwalificeerd is, de kans heeft om het hoger onderwijs met succes te betreden
en te doorlopen zonder dat er sprake is van formele of informele factoren die dat kunnen
belemmeren, en hoe het beleid op dit terrein heeft gewerkt. Wat betreft de formele
toegankelijkheid van het hoger onderwijs presteert Nederland goed. Het studie­
financierings­­stelsel zorgt ervoor dat financiële drempels worden weggenomen. Toch zijn
er niet-formele obstakels tijdens de studie die voor sommige groepen studenten
beperkend kunnen zijn. De ervaren aansluiting is niet altijd optimaal en de
Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

114

studieprogressie verschilt tussen groepen studenten. Kwetsbaardere groepen in dezen
blijven studenten die studeren onder bijzondere/problematische omstandigheden,
studenten met een mbo-achtergrond, studenten met een migratieachtergrond,
eerstegeneratiestudenten en mannen. De Wet kwaliteit in verscheidenheid beoogt dat de
student op de juiste plek terecht komt. Er is in dit hoofdstuk daarom aandacht voor
verbetering van de match tussen student en opleiding en voor de vraag in hoeverre
selectie leidt tot een toename van kansenongelijkheid of onbedoelde zelfselectie.
We constateren rondom toegankelijkheid ook dat er geen substantiële afname zichtbaar is
van uitval of switch of een verbetering van rendementen en dat studentwelzijn een
aandachtspunt is.

Kwaliteit
Het hoofdstuk Kwaliteit beschrijft de verantwoordelijkheid van de overheid om te zorgen
voor kwalitatief goed hoger onderwijs. Deze verantwoordelijkheid bestaat uit het bieden
van de juiste randvoorwaarden voor goed onderwijs, het borgen van de basiskwaliteit en
het stimuleren van onderwijskwaliteit en inspelen op maatschappelijke ontwikkelingen.
Als we kijken naar de stand van zaken, zien we allereerst dat de NVAO goede onderwijs­
kwaliteit vaststelt. Ook zijn studenten over het algemeen tevreden over hun docenten en
de kwaliteit van het onderwijs, hoewel die kwaliteit (niet onverwacht) met name in het
begin van de COVID19-pandemie lager werd beoordeeld. De Rijksmiddelen zijn toereikend
voor het bieden van kwalitatief goed onderwijs door de instellingen en de wijze waarop
de basiskwaliteit wordt gemonitord, voldoet. Er is in de loop van de tijd een toenemende
verantwoordelijkheid voor kwaliteitszorg (op maat) bij de sectoren en instellingen zelf
neergelegd en academische vrijheid en sociale veiligheid krijgen groeiende aandacht in
het debat, het beleid en de uitvoering. Het beleid om te stimuleren dat het hoger onderwijs
aansluit bij maatschappelijke ontwikkelingen leidt voor een deel tot aantoonbare resultaten.
Het blijft van belang dat uitgevoerde experimenten goed worden geëvalueerd en op basis
daarvan heldere besluiten worden genomen over wettelijke verankering, beëindiging of
voortzetting in een andere vorm. Een ander aandachtspunt op het gebied van kwaliteit is
om ervoor zorg te dragen dat de WHW en de (daarop gebaseerde) toezichtkaders en
kwaliteitsopvattingen ook in de toekomst blijven aansluiten bij de (veranderende) praktijk.

Doelmatigheid
Doelmatigheid gaat over het onderwijsaanbod, over het studierendement en over de
toedeling en besteding van financiële middelen. Het onderwijsaanbod wordt als doelmatig
gezien als er geen overbodige dubbelingen in het aanbod zijn en als het aanbod aansluit
bij de behoefte van arbeidsmarkt en samenleving. Voor het eerste blijkt de regelgeving
rond de macrodoelmatigheidstoets van de CDHO effectief. Voor het tweede is deze
regeling minder effectief, vooral als het gaat om het stimuleren van aanbod in tekort­
sectoren. Financiële instrumenten, zoals de halvering van het collegegeld, blijken niet
voldoende effectief in het stimuleren van de instroom in specifieke sectoren. Daarbij moet
worden aangetekend dat door de invloed van externe factoren, zoals conjuncturele
ontwikkelingen, de effectiviteit van het instrument moeilijk te bepalen is. Sector- en
regioafspraken hebben meer potentie op dat gebied, maar als het gaat om het beïnvloeden
van studiekeuzes blijkt dat ook met deze instrumenten lastig. Als we kijken naar studie­
rendement zien we dat de bachelorrendementen in het hoger onderwijs nagenoeg stabiel
zijn (met een lichte toename van het rendement over de jaren in het wo). Financiële
instrumenten zoals beurzen blijken niet voldoende effectief. Het beleid om het aantal
bekostigde associate degree opleidingen en hbo-masters te vergroten werpt zijn vruchten
af. Bij de financiële doelmatigheid wordt in 2021 geconcludeerd dat de inzet van publieke
middelen, via de bekostiging, toereikend is voor het verzorgen van onderwijs aan de
hogescholen en universiteiten, maar niet toereikend voor onderzoek. Aanpassingen in
de manier waarop het geld verdeeld wordt hebben de stabiliteit van de bekostiging wel
verbeterd, maar de toereikendheid is hierdoor niet of nauwelijks veranderd. Of de
aanwending van middelen via specifieke programma’s zoals kwaliteits­afspraken en
Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

115

NP-Onderwijs tot meer resultaten leiden is nog niet duidelijk. De invoering en recente
afschaffing van het leenstelsel heeft op de studenten wel effect gehad (de ‘pechgeneratie’),
maar de maatschappelijke gevolgen, in termen van toegankelijkheid, zijn beperkt gebleven.

Aansluiting op arbeidsmarkt
Het hoofdstuk over aansluiting van het hoger onderwijs op de arbeidsmarkt gaat in op
het beleid dat de overheid inzet om deze aansluiting te bewaken en bevorderen. Bij veel
beleidsmaatregelen is het verbeteren van de aansluiting op de arbeidsmarkt niet de
hoofddoelstelling, maar één van de beleidsdoelen. Bij de aanpakken voor de tekort­
sectoren en het beleid rondom LLO is de aansluiting op de arbeidsmarkt wel het primaire
doel. De brede aanpakken voor de tekortsectoren hebben echter nog niet tot de gewenste
resultaten geleid. Het LLO-beleid bestaat uit een veelheid aan maatregelen van verschillende
orde en laat minder samenhang zien. Sommige zijn veelbelovend en worden wettelijk
verankerd, andere zijn te recent om al aantoonbare resultaten te geven. Effecten in de
vorm van een hogere deelname aan LLO zijn op dit moment nog niet zichtbaar.
Van belang is om de resultaten van het tekortsectorenbeleid – en ook het LLO-beleid te bezien binnen de context van maatschappelijke, economische en conjuncturele
ontwikkelingen die ook van invloed zijn op de (opleidings)keuzes die studenten en
werkenden maken. Het gaat om een speelveld waarin naast de overheid ook de markt en
de sociale partners een rol hebben. In hoeverre de beperkte resultaten te maken hebben
met de ingezette beleidsinstrumenten en/of het speelveld waarin ze worden ingezet kan
niet worden vastgesteld. Tot slot, het brede beleidsdoel om studiekeuzes beter te laten
aansluiten op de arbeidsmarktvraag wordt vooral ondersteund door betere
informatievoorziening en laat positieve uitkomsten zien onder studenten.

Internationalisering
In het hoofdstuk over internationalisering is gekeken naar verschillende aspecten:
de inkomende en uitgaande student- en stafmobiliteit, internationalisation at home, de
stayrate en de opleidingstaal. Als we louter kijken naar de kerncijfers voor internationa­
lisering (in- en uitgaande studentmobiliteit op het gebied van studie­gerelateerde
activiteiten) dan is het internationaliseringsbeleid in het algemeen als succesvol te
beoordelen. Nederland bekleedt binnen Europa een toppositie als het gaat om internationale
studentmobiliteit, zowel inkomend als uitgaand. Overheidsbeleid richt zich ook op
‘internationalisering in evenwicht’. Het aantal studenten uit het buitenland dat een
volledig studieprogramma in Nederland volgt is in tien jaar sterk gestegen.
De procentuele groei was in het afgelopen jaar lager dan in de jaren ervoor. Het is niet
duidelijk of dit een trendbreuk is en of dit gerelateerd is aan gevoerd beleid om meer
evenwicht te brengen in de gewenste effecten van internationalisering enerzijds en de
daaraan gerelateerde zorgen anderzijds. Er lijken vooralsnog weinig aantoonbare
problemen te zijn voor de toegankelijkheid van het hoger onderwijs voor Nederlandse
studenten. Internationalisering heeft een positief effect op taalvaardigheid, contacten,
cultureel besef en persoonlijke ontplooiing. Ook blijken de baten van buitenlandse
studenten die in Nederland komen studeren (diplomastudenten) hoger dan de kosten
daarvan voor de Rijksbegroting. Economisch is het van belang het buitenlandse talent
voor de Nederlandse economie te behouden; de stayrate. Deze is veel hoger voor
niet-EER studenten dan voor EER-studenten. Niet-EER studenten zijn bovendien
goedkoper omdat ze buiten de bekostiging vallen. Tegenover de positieve effecten van
internationalisering staan spanningen en zorgen over adequate randvoorwaarden,
zoals huisvesting, taalvaardigheid en het groeiende aanbod van Engelstalige opleidingen
(in met name het wo). Met als gevolg de wens van alle partijen om beter te sturen op de
internationale studentstromen.

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

116

Governance
Het hoofdstuk Governance gaat in op goed bestuur, medezeggenschap en toezicht.
Door de beleidswijzigingen in de afgelopen jaren zijn de bestuurlijke verhoudingen
veranderd, denk bijvoorbeeld aan de toegenomen rol van medezeggenschapsraden.
Het algemene beeld wat betreft de doeltreffendheid van het gevoerde beleid op
governance is positief. Niet alle aspecten van het beleid zijn of worden echter systematisch
geëvalueerd. Voor het algemene beeld wijzen wij op twee aandachtpunten voor de
toekomst. Ten eerste veranderen de posities van belangrijke actoren in de governance
van het hoger onderwijs. Er is daarom aandacht nodig voor de inrichting van verantwoorde­­
lijk­heden en de benodigde checks en balances. Ten tweede, de WHW is nu ruim dertig
jaar oud en er worden regelmatig zorgen geuit over de toekomstbestendigheid van dit
wettelijke kader, zoals ook wordt geconstateerd bij discussies rondom kwaliteit,
kwaliteitsbevordering en flexibilisering.

9.4

Uitkomsten in internationaal perspectief

In deze paragraaf gaan we in op de internationale positie van Nederland op de
drie stelseldoelen toegankelijkheid, kwaliteit en doelmatigheid. Het Nederlandse hoger
onderwijs scoort relatief goed op het gebied van toegankelijkheid, als we ons land
vergelijken met de ons omringende landen. De participatie aan het hoger onderwijs van
eerstegeneratiestudenten in Nederland is relatief hoog. Nederland heeft een relatief hoog
percentage hoger opgeleiden. Ook presteert Nederland goed als het gaat om deelname
van volwassenen aan opleidingen en cursussen (formeel en non-formeel leren).
Nederlandse studenten voelen zich overwegend thuis in het hoger onderwijs.
Nederland zit daarmee bij de best scorende landen. We zien in internationaal verband dat
zowel de inkomende als de uitgaande mobiliteit (buitenlandse studenten in Nederland en
Nederlandse studenten met buitenlandervaring) vrij hoog is, evenals de arbeidsmarkt­
participatie van ho-afgestudeerden. Wat betreft kwaliteit zien we dat de tevredenheid van
studenten over hun docenten in internationaal perspectief gemiddeld of iets daarboven is.
Academische vrijheid is een punt van aandacht in Nederland. In de academic freedom
index (AFI) behoort Nederland tot de top 30-40 procent van de wereld en scoort daarmee
lager dan bijvoorbeeld België en Duitsland, die in de top tien procent staan.
Met betrekking tot doelmatigheid zien we dat de daling in publieke uitgaven voor hoger
onderwijs gerelateerd aan het Bruto Nationaal Product ongeveer in lijn zijn met het
internationale beeld. Nederland neemt een middenpositie in wat betreft het studierende­ment
van vrouwen op bachelor niveau. Voor mannen scoort Nederland relatief goed.

9.5

Doeltreffendheid van het gevoerde beleid

De doeltreffendheid op de zes hoofdbeleidsdoelen is in de afzonderlijke hoofdstukken
beschreven. In dit slothoofdstuk maken we een dwarsdoorsnede en beschouwen we wat
er op dit moment goed gaat en waar aandachtspunten liggen. Vooraf is van belang om
vast te stellen dat gevoerd beleid en inzet van bijbehorende instrumenten zich in een
veranderende omgeving en context afspelen. Aan langjarige verandering op een indicator
of het ontbreken daarvan kunnen daarom niet eenvoudig conclusies worden verbonden.
Beleidsmaatregelen kunnen elkaar versterken of afzwakken; er is geen sprake van
randomised controlled trials die geïsoleerde effecten kunnen vaststellen. Daarnaast is het
onduidelijk wat het effect zou zijn geweest van geen actief beleid of ander beleid.
Ook worden te behalen doelen niet altijd specifiek gemaakt. Dit alles bemoeilijkt het
vaststellen van causale relaties, die behulpzaam zouden zijn bij het doen van uitspraken

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

117

over doeltreffendheid van gevoerd beleid en de vorm waarin dat gebeurde.342 Dit neemt
niet weg dat we rode draden kunnen beschrijven in wat er goed gaat en wat
aandachtspunten zijn.

Waar gaat het goed?
De uitkomsten van het beleid voor de stelseldoelen doelmatigheid, toegankelijkheid en
kwaliteit zijn in grote lijnen positief te noemen. De formele toegankelijkheid van het
hoger onderwijs is goed. Rijksmiddelen zijn toereikend voor het bieden van kwalitatief
goed onderwijs door de instellingen en de wijze waarop de basiskwaliteit wordt gemonitord,
voldoet. Stimulerende maatregelen zoals de Basiskwalificatie Onderwijs en het Comenius­
programma hebben tot aantoonbare resultaten geleid. Instrumenten om de structuur van
het onderwijs te veranderen hebben gewerkt. Het aanbod aan Ad-opleidingen en hbomasters is door nieuwe regelgeving flink toegenomen en het aantal wo-masters is door
afspraken in de sectoren teruggebracht (en deze zijn niet ‘onterecht’ vervangen door
tracks binnen masteropleidingen). Ook het algemene beeld wat betreft de doeltreffendheid
van het gevoerde beleid op governance is positief te noemen. De uitkomsten van het
internationaliseringsbeleid in de zin van de bereikte hoge studentenmobiliteit en effecten
op competenties van studenten (en docenten) zijn positief, maar worden op dit moment
overschaduwd door zorgen over huisvesting en taalvaardigheid. Wat betreft de aansluiting
op de arbeidsmarkt is de situatie in het algemeen positief te noemen. De arbeidsmarkt­
participatie onder ho-afgestudeerden is hoog, ze vinden snel een baan en veelal op het
gevolgde opleidingsniveau. Het overheidsbeleid gericht op het verbeteren van de
aansluiting met de arbeidsmarkt laat vooral positieve uitkomsten zien op het vlak van
informatievoorziening voor een weloverwogen studiekeuze voor studenten.

Wat zijn aandachtspunten?
Hoewel het algemene beeld vanuit arbeidsmarktperspectief positief is, is het gevoerde
beleid gericht op de urgente thema’s LLO en de tekortsectoren weinig doeltreffend
gebleken. Het beleid toont slechts beperkte resultaten, bijvoorbeeld in de positieve
evaluatie van afzonderlijke experimenten en de toegenomen (maar nog niet voldoende)
samenwerking binnen de tekortsectoren. De beoogde impact, namelijk een groei van
deelname aan LLO en minder tekorten in de zorg, (bèta)techniek en onderwijs wordt op
dit moment nog niet bereikt. De reikwijdte van overheidsbeleid op dit thema is echter
beperkt. Werkgevers hebben hierin immers ook een verantwoordelijkheid. En de
arbeidsmarkt wordt ook bepaald door maatschappelijke, economische en conjuncturele
factoren. De ho-instellingen zijn wat de invulling van de opleiding autonoom; ze bepalen
zelf in hoeverre stage of andere onderwijsvormen waarmee het werkveld vanuit de
opleiding kan worden verkend, onderdeel uitmaken van de opleiding. Dit maakt dat de
overheid hier alleen stimulerend en niet sturend kan optreden. Verder kan de overheid
binnen de bestaande regelingen uitbreidingen van het aanbod op grond van regionale
maatschappelijke/arbeidsmarkt overwegingen wel tegenhouden maar uitbreidingen niet
positief sturen. Hier moeten stimulerende mogelijkheden vooral gezocht worden in de
dialoog en het faciliteren van samenwerking (in de regio).
Met andere woorden, de wet- en regelgeving rondom het garanderen van een bepaalde
basis wat betreft kwaliteit, toegang en aanbod en het tegengaan van ongewenste
situaties bij deze stelseldoelen werkt. Beleid waar een stimulerende werking van uit moet
gaan lijkt minder op te leveren. Afzonderlijke experimenten zijn soms wel succesvol,
maar effecten van het beleid als geheel blijven uit. In hoeverre dit aan de beleids­
instrumenten ligt of aan de impact van externe factoren, zoals economische
ontwikkelingen, is niet vast te stellen.

342

SEO Economisch onderzoek (2019). Impact van het hoger onderwijsbeleid 2015-2018

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

118

Zowel vanuit de analyse van het kwaliteitsbeleid als het beleid op het gebied van
governance en doelmatigheid komt de vraag naar voren hoe toekomstbestendig de WHW
nog is, gezien de vele aanpassingen van de wet die door de jaren heen al hebben
plaatsgevonden en de huidige ontwikkelingen. Vanuit meerdere actoren, meerdere
thema’s en over langere tijd zien we dit terugkomen. We achten het daarom van belang
dat de WHW expliciet kritisch wordt beschouwd. Als de flexibilisering van het onderwijs­
aanbod, waarmee al op beperkte schaal wordt geëxperimenteerd, meer ingang vindt dan
zullen de beleidsinstrumenten die nu worden ingezet om de macrodoelmatigheid en
kwaliteit te waarborgen kritisch op hun doeltreffendheid moeten worden beoordeeld.
Mogelijk verandert de context dan zodanig dat een andere aanpak nodig is om macro­
doelmatigheid en kwaliteit op zorgvuldige wijze te bewaken. Ook zal de overweging om
de internationale studentenstroom waar gewenst te beheersen weer om een aanpassing
van de wet vragen. Daarbij is het over het geheel bezien belangrijk om de balans tussen
ruimte en regels te blijven bewaken.

9.6	Samenhang en wisselwerking tussen de drie
hoofddoelen van het stelsel
De drie stelseldoelen kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid zijn niet los van elkaar te
zien en kennen ook samenhang en wisselwerking. Er wordt in dit kader ook gesproken over
het trilemma, door de minister van OCW beschreven als “dat we tegelijkertijd de
toegankelijkheid van het hoger onderwijs willen behouden, een hoge onderwijskwaliteit
willen realiseren én (overheids)middelen doelmatig willen besteden”.343 De invulling van
deze doelen en hun onderlinge verhouding zijn onderhevig aan politieke en maatschappelijke
dynamiek; we hebben echter niet gevonden dat de stelseldoelen op zichzelf ter discussie
zouden staan. Maatschappelijk gedeelde waarden bepalen de ruimte voor de overheid om
in te grijpen. Als die waarden worden geschonden of bedreigd, kan dat reden zijn tot
interveniëren: ‘Vrijlaten waar het kan en ingrijpen als het moet’. Die gedeelde waarden zijn
het afgelopen decennium op de meeste punten niet wezenlijk veranderd. Er zijn echter ook
onderwerpen waar het schuurt, waar het relatieve belang van de stelseldoelen verschuift.
Dit geldt bijvoorbeeld voor het meer responsieve deel van kwaliteit: in hoeverre komt het
onderwijs tegemoet aan de eisen en wensen voortkomend uit grote maatschappelijke
vraagstukken? En Hoe verhouden bijvoorbeeld gelijke kansen en doelmatigheid zich tot
elkaar? Hier lijkt een beweging zichtbaar die toegankelijkheid en ruimte voor persoonlijke
ontwikkeling laat prevaleren boven doelmatigheid, met als voorbeelden het recente besluit
om de basisbeurs weer in te voeren, samenhangend met het negatieve sentiment rondom
‘rendementsdenken’, en de aankondiging van de minister om de BSA-norm te maximeren
op 30 EC. Op het thema internationalisering zien we dat de waarden ook verschuiven:
waar kwaliteitsoverwegingen eerder reden waren om internationalisering te stimuleren,
is het in de huidige tijd een argument om internationalisering op een aantal aspecten te
beperken. Kwaliteit, doelmatigheid en toegankelijkheid zijn ook op het thema
internationalisering op complexe wijze met elkaar verbonden.
Als we kijken naar samenhang en wisselwerking is daarnaast van belang dat het perspectief
van waaruit men kijkt, bepaalt in welke mate een gegeven of ontwikkeling als wenselijk of
onwenselijk wordt gezien. Het individu, de samenleving en de arbeidsmarkt hebben elk een
ander perspectief. Perspectieven waar overeenkomsten in zitten, maar ook verschillen.
Verschillen die leiden tot inherente spanning tussen doelmatigheid, kwaliteit en toegankelijk­
heid. De overheid heeft de verantwoordelijkheid om voor de samenleving als geheel een
balans te vinden en beleid te maken dat dat bewerkstelligt. Een individuele burger
redeneert (op zijn minst deels) vanuit het persoonlijk belang en wat het individu nodig

343

Ministerie van OCW (2015). Strategische agenda hoger onderwijs en onderzoek 2015-2025

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

119

heeft om zich optimaal te kunnen ontwikkelen in het hoger onderwijs. De arbeidsmarkt,
ten slotte, kijkt naar wat nodig is om een toekomstbestendig(e) personeelsbestand en
concurrentiepositie te realiseren. Vanuit deze drie invalshoeken kunnen de oordelen over
bijvoorbeeld de balans tussen kwaliteit en doelmatigheid (deels) anders zijn en kan de
wisselwerking anders worden gewaardeerd.

9.7

Sturingsfilosofie

In de beleidsdoorlichting uit 2019 wordt een uitgebreide beschrijving gegeven van de
ontwikkeling en opzet van de HOAK- besturingsfilosofie van het Nederlandse hogeronderwijs­
stelsel.342 Een belangrijk uitgangspunt van deze filosofie is dialoog tussen het ministerie
en het veld. De beleidsdoorlichting concludeert dat de dialoog zoals oorspronkelijk
beoogd, dertig jaar na invoering niet is verdwenen maar wel is veranderd. Zo is de
formele dialoog verworden tot voornamelijk informeel overleg dat vooral op stelselniveau
wordt gevoerd Daarnaast is er sprake van een vernieuwde beleidscyclus.
Voorheen bevatten de strategische agenda’s van OCW zowel trends als een terugblik en
aankondiging van nieuwe beleidsvoornemens. Deze onderdelen zijn nu meer uit elkaar
getrokken (in beleidsbrief, stelselrapportage en toekomstverkenning). De veronderstelling
van deze verandering is dat hiermee de ingezette beleidsinstrumenten beter met elkaar
worden verbonden, waarmee de consistentie en de onderbouwing van het overheidsbeleid
wordt verbeterd.344 In welke mate deze veronderstelling juist is, is een onderwerp voor
toekomstige evaluaties.
We constateerden in het hoofdstuk Governance dat het Ministerie op verschillende
beleidsthema’s - (deels) ingegeven vanuit bewegingen in het veld, zoals erkennen en
waarderen, en ondersteund door vrijgekomen studievoorschotmiddelen - beleid is gaan
maken op meer operationeel niveau. Het Comeniusprogramma gericht op docenten is
hier een voorbeeld van en heeft overeenkomsten met de talentprogramma’s zoals die er
rondom onderzoek al eerder waren. We kunnen niet vaststellen in welke mate de
beleidsbeweging naar het operationele niveau een bewuste overweging is geweest en in
welke mate deze beweging incidenteel is, of meer permanent. De beweging duidt echter
wel op een verandering in het ‘sturen op afstand’ principe. Het uitgangspunt was immers
dat het ministerie vertrouwt op het zelfregulerend vermogen van relatief autonome
instellingen, waarbij het ministerie in ‘betrokken bescheidenheid’ ruimte laat aan de
dynamiek van en eigen initiatief in het veld.
Het type beleidsinstrument dat past bij het principe van sturen op afstand is een
combinatie van regulering en informatie-instrumenten. Het ligt voor de hand om
minimaal een aantal onderwerpen wettelijk te verankeren. Een volwaardige medezeggen­
schap is hiervan een voorbeeld. Het afleggen van verantwoording en rekenschap om
mogelijk opportunistisch gedrag in te tomen door middel van wetgeving is verstandig.
Vergaande regulering daarentegen sluit niet bij het principe van sturen op afstand.
Een dialoog door middel van informatie-uitwisseling en afstemming op basis van overleg
is daarvoor de aangewezen weg. We zien echter een diversere mix van ingezette
beleidsinstrumenten (zie paragraaf 9.2 ‘Typen beleidsinstrumenten’).
Verder vonden wij in deze stelselrapportage verschillende beleidsverschuivingen die
vooral waren ingegeven vanuit een veranderende publieke of politieke opinie.
Denk hierbij aan het internationaliseringsbeleid en veranderingen in studiefinanciering.
Dit schuiven in waarden past bij het democratisch bestel van Nederland maar legt tevens
druk op de sturing van het hoger onderwijs. De grilligheid van de politiek vergt veel

344

Zie: Nota van inlichtingen offerteaanvraag stelselrapportage

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

120

bestuurlijke energie en draagt niet bij aan de rust in het veld. De vraag is hoe deze
grilligheid in politiek en samenleving zich verhoudt tot sturen op afstand. Het is wenselijk
om de besturingsfilosofie ook vanuit deze optiek te beschouwen.

9.8

Aanbevelingen

Voordat we in de volgende paragraaf ingaan op een stelselrapportage als instrument voor
reflectie op gevoerd beleid, vatten we hier de aanbevelingen voor de beleidscyclus samen
die voortkomen uit de bevindingen van deze stelselrapportage. Hoewel de praktijk van
het ontwerpen, uitvoeren en evalueren van beleid weerbarstig is en zal blijven,
vragen we aandacht voor de volgende drie punten:
• Expliciteer de beleidstheorieën die ten grondslag liggen aan gekozen beleid.
We hebben nu slechts ten dele de gehanteerde beleidstheorieën kunnen vinden.
Het vaststellen van zowel de doeltreffendheid van beleid als de onderlinge relaties
tussen (elkaar opvolgende of gelijktijdig ingezette) instrumenten wordt daardoor
bemoeilijkt. Als de aanleiding voor en overwegingen bij beleid en de keuze van
instrumenten explicieter wordt vastgelegd, kan dat bijdragen aan het vaststellen van
de effectiviteit van het gevoerde beleid. Vervolgens kunnen op basis daarvan
evidence informed besluiten worden genomen over toekomstig beleid.
• Stel bij nieuwe beleidsdoelen, zeker ook bij experimenten, (waar mogelijk
kwantitatieve) indicatoren voor succes vooraf vast. Dit draagt bij aan het uiteindelijk
kunnen doen van uitspraken over doeltreffendheid van het gevoerde beleid. Ook dit
is, net als voorgaande aanbeveling, behulpzaam bij het nemen van evidence
informed besluiten over toekomstig beleid.
• Evalueer systematisch. Een deel van het gevoerde beleid wordt geëvalueerd.
Voor een deel van het beleid gebeurt dit niet. Het is niet expliciet waarom dit deels
wel en deels niet gebeurt. Daarnaast is bij een deel van de beleidsmaatregelen niet
duidelijk wat er gebeurt met de uitkomsten van de evaluatie omdat duidelijke
besluiten daarover niet vindbaar (of niet genomen?) zijn.

9.9

Stelselrapportage als methode voor reflectie

Het is de eerste keer dat in de huidige vorm een stelselrapportage hoger onderwijs voor
Nederland is opgesteld. Vanuit het perspectief van de onderzoekers is deze vorm nuttig
om zicht te krijgen op gemaakte keuzes. Een stelselrapportage maakt inzichtelijk dat
beleid vaak invloed heeft op meerdere thema’s en dat tegelijkertijd keuzes op de
afzonderlijke thema’s ook afzonderlijk gemaakt worden. De rapportage toont ook dat de
typen beleidsinstrumenten soms verschillen tussen thema’s, terwijl de achterliggende
overwegingen daarbij niet goed terug te vinden zijn. Naast dit nut van de stelselrapportage
als methode voor reflectie, zien we ook dat de aanbevelingen in paragraaf 9.8 nodig zijn
om het nut te vergroten. De huidige bevinding dat beleidstheorieën slechts deels
geëxpliciteerd zijn en er niet in alle gevallen systematisch wordt geëvalueerd, is een les
op zich. Deze les is echter niet nieuw en beperkt de uitspraken die met een stelselrapportage
kunnen worden gedaan. Dit kan relevant zijn om mee te wegen als een stelselrapportage
voor andere onderwijssectoren overwogen wordt.
Het uiteindelijke beoordelen van de toegevoegde waarde van de stelselrapportage is aan
de opdrachtgever, het ministerie van OCW. Het ministerie heeft gekozen voor een
stelselrapportage op hoofdlijnen waarin de drie stelseldoelen en drie andere hoofddoelen
zijn samengenomen. Dit heeft als belangrijke meerwaarde dat het recht doet aan de
onderlinge samenhang, zoals alleen al blijkt uit de vele verwijzingen tussen de thematische
hoofdstukken. Er zou echter naar aanleiding van deze stelselrapportage in de toekomst
ook gekozen kunnen worden voor thematische verdieping, waarbij een van de zes doelen
Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

121

gedetailleerder in kaart wordt gebracht over een langere periode. Dat dient echter een
wat ander doel en betekent juist nadere verdieping in plaats van hoofdlijnen van en
tussen thema’s. Beide vormen sluiten elkaar ook niet uit; een combinatie van thematische
verdieping en na verloop van tijd opnieuw een integrale stelselrapportage maakt het
mogelijk om zowel verdiepend als overkoepelend het resultaat van beleid te volgen en
ervan te leren. Keuzes daarin hangen af van de behoefte die het ministerie heeft naar
aanleiding van de punten die in deze stelselrapportage naar voren komen.
Daarnaast zou een vergelijking van de effectiviteit van verschillende instrumenten die
voor een vergelijkbaar doel worden ingezet, een interessante invalshoek kunnen zijn voor
een toekomstige stelselrapportage. De onderzoekers hebben op dit moment echter de
indruk dat de beschikbare informatie (zie opnieuw de genoemde aanbevelingen) daarvoor
niet voorhanden is. Zo’n vergelijking vereist bovendien dat veel variabelen wél constant
zijn, om zo een geïsoleerd effect vast te kunnen stellen. De haalbaarheid daarvan valt
te betwijfelen.
Wat betreft de vorm van de stelselrapportage zouden in de toekomst de achterliggende
data mogelijk ook interactief ontsloten kunnen worden. Dat maakt het mogelijk voor de
lezer om bijvoorbeeld middels een dashboard zelf dataselecties te maken of middels
hyperlinks direct door te klikken naar onderliggende evaluaties of verdiepende informatie.
Dat vraagt een andere opzet voor de publicatie dan zoals nu gekozen.
Meer dan bij de start voorzien, zien we als onderzoekers de stelselrapportage ook als
een middel om vragen op te roepen bij de lezer en gebruiker. Het beschrijven van
(de effecten van) in de afgelopen jaren gevoerd beleid en het informeren over de stand
van zaken op de indicatoren, lijkt zich te richten op het recente verleden en de huidige
stand van zaken. De recent uitgevoerde Toekomstverkenning mbo, hoger onderwijs en
onderzoek had juist de toekomst als scope. Gaandeweg kwam desalniettemin bij de
stelselrapportage ook meer de vooruitblikkende functie aan de orde. Wat valt beleidsmakers
op bij het lezen? Wat betekent dit voor toekomstig beleid? Welke zaken zouden verder
moeten worden uitgezocht? Het is aan het ministerie van OCW als opdrachtgever van de
toekomstverkenning en de stelselrapportage om beide in samenhang te beschouwen.
Zo kan worden bepaald of de combinatie als onderdeel van de vernieuwde beleidscyclus
leidt tot de benodigde informatie voor het maken van toekomstig beleid.

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

122

Bijlage I Overzicht beleidsinstrumenten
Onderstaand overzicht toont de beleidsinstrumenten geordend naar thema en type. De thema’s zijn de thema’s in deze stelselrapportage. De typen zijn:
• Informatie: sturen door berichten, overleg, communicatie, waarmee gewenst gedrag wordt gestimuleerd zonder verplichtend karakter en directe financiële consequenties;
• Financieel: sturen door financieel vergoeden, belonen of ontmoedigen van bepaald gedrag met of zonder directe tegenprestatie;
• Regulering: sturen via gezag en bevoegdheden, gericht op het afdwingen van gewenst gedrag door middel van geboden en verboden;
• Organisatie: sturen door creatie of bepalen van structuren en actoren, waarmee indirect ook informatie opgehaald en verspreid kan worden.

Toegankelijkheid

Doelmatigheid

Governance

Aansluiting arbeidsmarkt

Internationalisering

о Bestuursakkoorden (krimp regio’s)
о Sectorplannen

о Beleidsbrief hoger onderwijs en
wetenschap
о Jaarverslagen instellingen
о Stelselrapportage
о Toekomstverkenning
о Bestuursakkoorden

о Sectorplannen
о Stagemanifest
• Expertisepunt LOB (4)
• Techniekpact (2)
• Actieprogramma Werken in de Zorg (3)
о Toekomstbestendige Arbeidsmarkt
Zorg en Welzijn
о Bestuursakkoorden (tekortsectoren)
о Publiekscampagne Ik Zorg
• Studiekeuze123 (3)
о digitaal leeroverzicht van
scholingsactiviteiten

о Duitsland Instituut (DIA)
о Nuffic
о Stichting Cinop

о Subsidieregeling Lerarenbeurs
• Comeniusprogramma (4)
о Nationaal Programma Onderwijs
• Siriusprogramma (5)
• Leven Lang Lerenkrediet (4)
о Onderwijspremie

о Bekostiging hbo-masters
о experimenten Open Bestel
• Siriusprogramma (5)
о City Deal Kennis Maken
о Bekostigingsmodel
• Experiment Prestatieafspraken (4)
• Studiefinanciering (3)
о Nationaal Programma Onderwijs
• Studievoorschot (3)
• Wet verlaagd wettelijk collegegeld (3)
• Experiment vraagfinanciering (4)

о Financiële sancties (na aanwijzing, rol
Inspectie en RvT)

• Siriusprogramma (5)
• regeling zij-instroom leraren (1)
• Versnellingsplan Onderwijsinnovatie en
ICT (2)
• Levenlanglerenkrediet (4)
о Voucher ‘pechgeneratiestudenten
о Stap-budget

• Bekostigingsmodel (internationale
studenten / financiële positie
instellingen) (4)
• Studiefinanciering (3)
о Subsidies Nuffic (o.a.
informatieverzameling en deling)
о Holland Scholarship
о FullBright
о MENA Scholarship Programme (MSP)
о Orange Knowledge Programme (OKP)
о Neso-programma
о Subsidie virtuele internationale
samenwerkingsprojecten

о Wet kwaliteit in verscheidenheid
• Selectie van studenten (4)
• Bindend studieadvies (3)
• Toezicht Onderwijsinspectie (1)

о Wet kwaliteit in verscheidenheid
• Experiment instellingsaccreditatie met
lichtere opleidingsaccreditatie (2)
о Kwaliteitsafspraken

о Macrodoelmatigheidstoets (herzien
2014, 2018, 2023)
о Experiment ‘accreditatie onvolledige
opleidingen’
• Selectie van studenten (4)
• Bindend studieadvies (3)

о WHW, Hfst 9 en 10
о Kwaliteitsafspraken
о Macrodoelmatigheidstoets (herzien
2014, 2018, 2023)
о Wet accreditatie op maat
• Wet versterking bestuurskracht (Wvb)
(o.a. medezeggenschap) (2)
• Experiment instellingsaccreditatie met
lichtere opleidingsaccreditatie (2)

о Macrodoelmatigheidstoets (herzien
2014, 2018, 2023)
о Arbeidsmarktfixus

о WHW Voertaal onderwijs
о Kaders voor accreditatie
о Wettelijke verankering Gedragscode
Internationale Student

• Associate degrees (3)

• Experiment vraagfinanciering (4)
• Experiment leeruitkomsten (4)
• Experiment flexstuderen (4)
• Accreditatiestelsel (2)

• Associate degrees (3)
о Professional doctorate
• Experiment leeruitkomsten (4)
о Experiment educatieve module (3)

о Samenstelling RvT instellingen

• Associate degrees (3)
о Professional doctorate
• Promotieonderwijs (3)
• Experiment educatieve module (3)
• Experiment flexstuderen (4)
• Mkb-route in het hbo (3)
• Experiment leeruitkomsten (4)
о Pilot microcredentials

о Titulatuur

Informatie

• Studiekeuze123 (3)
• Studiekeuzecheck (4)
о ECIO
о ETHO

Financieel

• Studiefinancieringsstelsel (3)
• Studievoorschot (3)
• Leven Lang Lerenkrediet (4)
• Wet verlaagd wettelijk collegegeld (3)
о Profileringsfonds

Wet- en regelgeving

Structuur/ organisatie

Kwaliteit

Evaluatie status ●: (formeel) geëvalueerd o: niet (formeel) geëvalueerd
Bewijskracht van de wijze van evalueren345:
1: De evaluatie is descriptief, literatuur / desk research
2: De evaluatie is uitgevoerd met kwalitatieve data (interviews / focus groepen)
3: De evaluatie is indicatief, kwantitatieve data (indicatoren, surveys)
4: De evaluatie is plausibel causaal, combinatie van methoden
5: De evaluatie is uitgevoerd met causaal, experimenteel onderzoek

345

Yperen, T. A. van & Veerman, J. W. (2008). Zicht op effectiviteit. Handboek voor praktijkgestuurd effectonderzoek in de jeugdzorg

Stelselrapportage hoger onderwijs 2016-2023

123