Compensatie en verhaal van schade
door strafbare feiten
Verkenning van bronnen, volumes en publieke kosten

M.R. Hebly
S.D. Lindenbergh
L.T. Visscher
P.T.M. Desmet

Onderzoek ten verzoeke van:
Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum
Ministerie van Justitie en Veiligheid (projectnr. 3094)

Dit onderzoek is verricht in opdracht van het WODC.
© 2020 WODC, Ministerie van Justitie & Veiligheid. Auteursrechten voorbehouden.

2

Woord vooraf
Voor u ligt het rapport ‘Compensatie en verhaal van schade door strafbare feiten’. Hierin wordt
verslag gedaan van een verkennend onderzoek naar de bronnen die slachtoffers van strafbare
feiten kunnen aanboren ter compensatie van hun schade, de mate waarin compensatie van
het slachtoffer en verhaal op de dader via die bronnen daadwerkelijk plaatsvinden en naar de
daarmee gemoeide publieke kosten.
Een deel van de in dit rapport verwerkte gegevens kon niet worden verkregen en begrepen
zonder de hulp van anderen. De onderzoekers danken dan ook alle contactpersonen die aan
het onderzoek hebben bijgedragen door hun bereidheid de gevraagde informatie te ontsluiten
en te voorzien van toelichting. Voorts komt dank toe aan de leden van de
begeleidingscommissie, die met hun constructieve feedback eveneens bijdroegen aan de
kwaliteit van het onderzoek.
Het onderzoek is afgerond medio september 2020.
Marnix Hebly
Siewert Lindenbergh
Louis Visscher
Pieter Desmet
Erasmus School of Law

3

Inhoudsopgave
WOORD VOORAF............................................................................................................................. 3
INHOUDSOPGAVE ........................................................................................................................... 4
MANAGEMENTSAMENVATTING ...................................................................................................... 6
LIJST VAN GEBRUIKTE AFKORTINGEN......................................................................................... 10
1.

INLEIDING ............................................................................................................................... 11

1.1.
1.2.
1.3.
1.4.
1.5.
1.6.
1.7.
2.

PRIVATE VERZEKERING......................................................................................................... 28

2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
2.5.
2.6.
3.

DE BRON ...................................................................................................................................... 49
AANSPRAAKGERECHTIGDEN EN COMPENSATIENIVEAU ..................................................................... 49
WEGEN TER REALISATIE AANSPRAAK ............................................................................................... 51
FINANCIERING EN REGRES .............................................................................................................. 52
VOLUMES ..................................................................................................................................... 53
PUBLIEKE KOSTEN ......................................................................................................................... 56

VERHAAL OP DE DADER........................................................................................................ 57

5.1.
5.2.
5.3.
5.4.
5.5.
5.6.
6.

DE BRON ...................................................................................................................................... 36
AANSPRAAKGERECHTIGDEN EN COMPENSATIENIVEAUS .................................................................... 37
WEGEN TER REALISATIE AANSPRAAK ............................................................................................... 42
FINANCIERING EN REGRES .............................................................................................................. 42
VOLUMES ..................................................................................................................................... 45
PUBLIEKE KOSTEN ......................................................................................................................... 48

SCHADEFONDS GEWELDSMISDRIJVEN ............................................................................... 49

4.1.
4.2.
4.3.
4.4.
4.5.
4.6.
5.

DE BRON ...................................................................................................................................... 28
AANSPRAAKGERECHTIGDEN EN COMPENSATIENIVEAU ..................................................................... 28
WEGEN TER REALISATIE AANSPRAAK ............................................................................................... 31
FINANCIERING EN REGRES .............................................................................................................. 31
VOLUMES ..................................................................................................................................... 32
PUBLIEKE KOSTEN ......................................................................................................................... 35

SOCIALE ZEKERHEID ............................................................................................................. 36

3.1.
3.2.
3.3.
3.4.
3.5.
3.6.
4.

AANLEIDING EN ACHTERGROND ...................................................................................................... 11
PROBLEEM- EN DOELSTELLING ...................................................................................................... 12
ONDERZOEKSVRAGEN ................................................................................................................... 14
POSITIONERING ............................................................................................................................ 15
WERKWIJZE .................................................................................................................................. 18
BEGRIPSOMSCHRIJVINGEN ............................................................................................................ 20
VERDERE LEESINSTRUCTIE ............................................................................................................. 26

DE BRON ...................................................................................................................................... 57
AANSPRAAKGERECHTIGDEN EN COMPENSATIENIVEAU ..................................................................... 57
WEGEN TER REALISATIE AANSPRAAK ............................................................................................... 63
FINANCIERING............................................................................................................................... 68
VOLUMES ..................................................................................................................................... 70
PUBLIEKE KOSTEN ......................................................................................................................... 78

CONCLUSIES EN BEVINDINGEN........................................................................................... 81

6.1.
6.2.
6.3.
6.4.
6.5.

HET ONDERZOEK .......................................................................................................................... 81
BEPERKINGEN ............................................................................................................................... 81
GENERIEKE BRONNEN.................................................................................................................... 81
SPECIFIEKE BRONNEN .................................................................................................................... 82
VERHAAL OP DADER EN/OF AANSPRAKELIJKHEIDSVERZEKERING ....................................................... 83

4

6.6.
6.7.
6.8.

SCHADESOORTEN EN SAMENLOOP ................................................................................................. 84
SCHEMATISCH OVERZICHT ALGEMENE BEVINDINGEN ....................................................................... 85
BEKNOPTE BEANTWOORDING VAN DE ONDERZOEKSVRAGEN ........................................................... 87

7.

SUMMARY .............................................................................................................................. 89

8.

LITERATUUR .......................................................................................................................... 93

9.

SAMENSTELLING BEGELEIDINGSCOMMISSIE ..................................................................... 96

10.

BEVRAAGDE PERSONEN ................................................................................................... 97

5

Managementsamenvatting
Welke bronnen kunnen slachtoffers van strafbare feiten aanboren ter compensatie van hun
schade? In hoeverre vindt compensatie van het slachtoffer via die bronnen en verhaal op de
dader daadwerkelijk plaats? In hoeverre zijn daarmee publieke kosten gemoeid? Die vragen
zijn in dit onderzoek verkend. Ten aanzien van de vier hoofdbronnen van compensatie –
private verzekering, sociale zekerheid, Schadefonds Geweldsmisdrijven, verhaal op de dader –
is in kaart gebracht wat de juridische grondslagen zijn, wie aanspraak hebben op compensatie
en tot welk niveau, langs welke wegen aanspraken kunnen worden geëffectueerd en op welke
wijze de bron is gefinancierd. Vervolgens is onderzocht wat ten aanzien van die bronnen over
het jaar 2017 kan worden gezegd over volumes wat betreft compensatie (aan slachtoffers) en
verhaal (op daders) en is nagegaan in hoeverre daarmee publieke kosten zijn gemoeid. Deze
vragen worden gesteld tegen de achtergrond van de toenemende beleidsaandacht die de
afgelopen jaren is uitgegaan naar schadevergoeding voor slachtoffers van strafbare feiten.
Hoewel vanuit moreel en juridisch oogpunt als uitgangspunt geldt dat de dader betaalt wat hij
heeft aangericht, spelen in de praktijk juist (ook) andere compensatiebronnen een voorname
rol. Enerzijds omdat in veel gevallen geen dader bekend is – eerder onderzoek indiceert dat
dit in 67% tot 75% van de strafbare feiten het geval is – en anderzijds omdat, ook wanneer wel
een dader in beeld is, deze bronnen doorgaans eerder door het slachtoffer worden
aangeboord dan dat verhaal op de dader wordt ingezet. Nadat andere compensatiebronnen
zijn aangesproken, hebben uitkerende instanties bovendien veelal een verhaalsrecht op de
dader. In zoverre vormt de dader dus het eindpunt in de keten van aanspraken.
Het is gebleken dat slechts in beperkte mate zicht kan worden verkregen op de compensatieen verhaalsvolumes die worden gerealiseerd. Niet alle strafbare feiten komen aan het licht, en
het ontbreekt (mede daardoor) aan zicht op de totale schade die daardoor wordt veroorzaakt
aan burgers, bedrijven en overheid. Geen zicht bestaat op het totale aantal aanspraken dat
slachtoffers hebben op daders, laat staan op de totale omvang daarvan. Ook is niet vast te
stellen in hoeverre andere compensatiebronnen (verzekeringen, sociale zekerheid) die schade
dekken. Wel kan zicht worden gekregen op bepaalde volumes die worden gerealiseerd in
verband met schade door strafbare feiten, zij het in zeer beperkte mate, afhankelijk van de
mate van specificiteit van de compensatiebron. Dat wil zeggen dat voor zover
compensatiebronnen niet specifiek zijn gericht op compensatie van slachtoffers van strafbare
feiten, het zich niet goed laat vaststellen welke volumes aan strafbare feiten kunnen worden
toegerekend. Wel laat zich beredeneren dat schades die dikwijls door bepaalde strafbare feiten
worden veroorzaakt, door deze compensatiebronnen worden gedekt, en of het daarbij gaat
om substantiële of verwaarloosbare volumes.
Zo kent de sociale zekerheid regelingen die zorgkosten en inkomensnadeel dekken, maar is
voor het bestaan van een aanspraak niet relevant of de oorzaak van het nadeel is gelegen in
een strafbaar feit. Ook voor private first party-verzekeringen geldt dat deze de facto in meer
of mindere mate voorzien in dekking van door strafbare feiten veroorzaakte schade,
afhankelijk van het type risico dat bij een verzekeraar is ondergebracht. Naar schatting wordt
een groot deel van de door strafbare feiten veroorzaakte schade gecompenseerd door private
en sociale verzekeraars. Zo zal in vrijwel alle gevallen waarin een strafbaar feit heeft geleid tot
letsel een beroep worden gedaan op de zorgverzekering. Bij letsel dat het arbeidsvermogen

6

raakt, worden dikwijls ook regelingen van sociale zekerheid (loondoorbetaling door de
werkgever, inkomensvervangende uitkering, etc.) en particuliere inkomensverzekeringen
geactiveerd. Ook bij andere schadesoorten laat het zich voorstellen dat sprake is van
substantiële verzekeringsdekking na strafbare feiten. Denk aan schade door brand en inbraak
op grond van opstal- en inboedelverzekeringen en aan dekking van autodiefstal door
cascoverzekeringen. Voor zover het gaat om dekking van schade op de ‘zuiver’ private markt
van first party-verzekeringen is belangrijk om in te zien dat schade slechts wordt gedekt indien
en voor zover het slachtoffer zelf van tevoren in een toereikende verzekering heeft voorzien,
en dus tot het afsluiten ervan ook financieel in staat is.
Twee compensatiebronnen haken specifiek aan op een strafbaar feit als ‘voorwaarde’ voor
compensatie: de tegemoetkoming uit het Schadefonds Geweldsmisdrijven en het
schadeverhaal op de dader voor zover dat plaatsheeft via het strafproces (waaronder OMafdoening). Dit zijn bronnen waarvan het totale compensatievolume per definitie betrekking
heeft op door strafbare feiten veroorzaakte schade. Het zijn bovendien de
compensatiebronnen waarin de overheid specifiek investeert en ten aanzien waarvan de
publieke kosten (daardoor) in kaart zijn te brengen.
Het Schadefonds biedt tegemoetkomingen tot €35.000 aan slachtoffers met ernstig letsel
door een geweldsmisdrijf en hun naasten, en aan nabestaanden van slachtoffers van een
geweldsmisdrijf of dood door schulddelict. Die tegemoetkomingen worden bekostigd uit de
algemene middelen en kunnen, vanwege hun subsidiaire karakter, worden verrekend met
uitkeringen uit andere bronnen. In 2017 keerde het Schadefonds €20,5 miljoen uit en werd
€686.979 ontvangen van het CJIB. De uitvoeringskosten van het Schadefonds bedroegen
€6.671.813 in 2017. De bedragen zijn over de jaren tamelijk constant, zij het dat in de laatste
twee jaren een toename van het aantal aanvragers valt waar te nemen.
Bij oplegging van de schadevergoedingsmaatregel neemt de Staat via het CJIB de inning op
zich en wordt de schadevergoeding aan natuurlijke personen voorgeschoten voor zover de
dader deze niet betaalt binnen acht maanden (bij zeden- en geweldsmisdrijven voor het gehele
toegewezen bedrag en bij overige strafbare feiten tot €5.000). Door de centralisatie van
geldstromen via het CJIB kunnen de concrete compensatie- en verhaalvolumes worden
achterhaald. Compensatie via strafprocessuele weg vergt niet alleen een ‘opgelost’ delict,
maar ook ontvankelijkheid in het strafproces: voor zover de behandeling van de vordering een
onevenredige belasting van het strafgeding zou opleveren, valt deze daarbuiten. Dat betekent
dat via data van het CJIB alleen zicht is te krijgen op compensatie- en verhaalsvolumes in
gevallen waarin het tot strafoplegging voor de dader komt en voor zover de aanspraak binnen
de ontvankelijkheidsgrenzen valt.
De overheid keerde in 2017 in verband met de voorschotregeling voor zeden- en
geweldsmisdrijven €7.421.512 uit (3.531 uitkeringen) en voor andere strafbare feiten
€4.090.034 (4.756 uitkeringen). Voor zeden- en geweldsmisdrijven geldt dat in 2017 2.795
schadevergoedingsmaatregelen geheel en 93 deels werden geïnd – wat in totaal €2.955.948
opbracht – voordat het tot een uitkering op grond van de voorschotregeling kwam. Voor
overige strafbare feiten gaat het om 2.194 volledig en 89 deels geinde maatregelen voordat
het tot een uitkering kwam; het gaat hier om een totaal bij daders geïnd bedrag van €1.138.116.
Het bedrag dat de overheid uitkeert in verband met de voorschotregeling vertoont over de
afgelopen jaren een stijgende trend. Evaluatieonderzoek over de jaren 2011-2013 leert dat het

7

verhaalsrisico van de staat hier niet gering is: hoe groter het voorgeschoten bedrag, des te
groter het percentage dat ongeïnd blijft. Daarbij speelt een rol dat de voorschotregeling voor
zeden- en geweldsmisdrijven ongelimiteerd is: iedere schadevergoeding die (binnen de
ontvankelijkheidsgrenzen van het strafproces) in die categorie kan worden toegewezen, wordt
door de overheid gedekt. De overheid maakt in dit verband voorts kosten voor uitvoering van
de schadevergoedingsmaatregel (uitvoeringskosten CJIB) en in verband met de ondersteuning
van slachtoffers in de strafrechtsketen (SHN, ondersteuning vanuit OM), maar geen concreet
zicht bestaat op de investeringen die ‘daarbinnen’ specifiek zien op schadecompensatie. Waar
het gaat om financiering van rechtsbijstand, kan worden gezegd dat in 2017 een bedrag van
€1.291.970 is vergoed in verband met rechtshulp aan slachtoffers van ernstige gewelds- en
zedenmisdrijven; voor de categorie overige slachtoffers (‘complexe’ vorderingen benadeelde
partij in het strafproces) gaat het om €1.036.223.
In hoeverre buiten de schadevergoedingsmaatregel (en dus buiten het strafproces) om
compensatie plaatsvindt door verhaalneming op de dader is niet goed in beeld te brengen.
Naar schatting is de dader in veel gevallen niet bekend (namelijk bij 67-75% van de delicten),
waardoor de civielrechtelijke aanspraak op schadevergoeding feitelijk niet kan worden
gerealiseerd. Ook als wel een dader in beeld is, is daadwerkelijk verhaal (buiten de hiervoor
geschetste strafprocessuele route) hoogst onzeker omdat de dader daartoe een toereikend
vermogen moet hebben; voor een deel van de strafbare feiten geldt dat de rol van de
aansprakelijkheidsverzekering wordt beperkt door de opzetclausule. Eerder onderzoek liet
dan ook zien dat slachtoffers zelden een civiele procedure starten tegen de dader. Sommige
ondernemingen (winkeliers, tankstations, openbaarvervoerbedrijven, verzekeraars etc.) slagen
er niettemin in om schade door veel voorkomende strafbare feiten die hen regelmatig treffen
en waarvan daders regelmatig ‘in de kraag worden gevat’, via een daarin gespecialiseerd bedrijf
te (laten) verhalen op daders. Zo wordt door dat bedrijf naar schatting bijna €2 miljoen verhaald
op betrapte winkeldieven en ongeveer €500.000 op benzinedieven en verzekeringsfraudeurs.
Ten aanzien van delicten waarbij schade wordt toegebracht door een motorrijtuig is de situatie
anders: de WAM-verzekeraar kan zich niet beroepen op uitsluitingsgronden zoals opzet. Voor
zover de WAM-verzekeraar (daardoor) schade vergoedt terwijl de aansprakelijkheid niet door
de verzekering was gedekt vanwege opzet, heeft hij een verhaalsrecht op de dader (zijn
verzekerde). Het door WAM-verzekeraars gefinancierde Waarborgfonds Motorverkeer
fungeert als vangnet voor situaties waarin sprake is van een onbekende of onverzekerde dader.
Uit de verslaglegging van het Waarborgfonds over 2017 is af te leiden dat in dat jaar in totaal
€62.458.000 is uitgekeerd, en over hetzelfde jaar noteerde het fonds een opbrengst van
€5.997.000 uit verhaal op aansprakelijke partijen, maar het is niet bekend welk deel van beide
volumes is toe te rekenen aan strafbare feiten.
Verkennende vraaggesprekken voor het onderhavige onderzoek indiceren dat ook private en
publieke regresnemers (uitvoerders van sociale zekerheid, verzekeraars, werkgevers) in de
regel afzien van verhaal op de dader van een strafbaar feit, als deze al in beeld is, omdat de
kosten niet opwegen tegen de baten – voor hen is het probleem van de veelal insolvente
daders immers niet anders – en blijkt ook het belang van de relatieve rust in de verhouding
tussen dader en slachtoffer een rol te kunnen spelen in de afweging van de regresgerechtigde.
De sterkste ‘samenloop’ van compensatiebronnen kan optreden bij delicten die leiden tot
(ernstige) personenschade (letsel en overlijdensschade). Die schade kan leiden tot ‘generieke’

8

aanspraken op private en sociale verzekeringen; de grootste dekking wordt waarschijnlijk
geboden door zorgverzekeringen en in de vorm van inkomensbescherming (doorbetaling
loon, sociale zekerheid). Voor wat betreft die laatste categorie kan het overigens nogal
uitmaken in welke inkomenspositie het slachtoffer verkeert (loondienst, zzp, werkloos).
Daarnaast bestaat aanspraak op een (‘specifieke’) tegemoetkoming uit het Schadefonds. Is een
dader bekend, dan kan het slachtoffer zijn (resterende) schade op hem proberen te verhalen;
het in het strafproces toegewezen bedrag wordt vervolgens geheel gedekt door de
voorschotregeling. Ten aanzien van deze categorie worden dus ook op uiteenlopende
manieren publieke kosten gemaakt: enerzijds door algemene investeringen in sociale
zekerheid (voor ‘iedereen’), anderzijds via het Schadefonds Geweldsmisdrijven (voor alle
slachtoffers van gewelds- en zedenmisdrijven) en door de voorschotregeling (in gevallen
waarin een dader strafrechtelijk wordt veroordeeld, en niet (volledig) betaalt) en in de vorm
van rechtsbijstand.
Gaat het om schade aan zaken (huizen, gebouwen, inboedel, bedrijfsinventaris, auto’s,
kostbaarheden), dan spelen private first party-verzekeringen een belangrijke rol. Anders dan
bij personenschade als gevolg van gewelds- en zedenmisdrijven gaat het hier om een
categorie schade die bij uitstek ook door bedrijven en overheden kan worden geleden. Een
aanzienlijk deel van de schade door strafbare feiten zoals inbraak, diefstal en brandstichting
wordt gedragen door private verzekeraars, indien en voor zover de bezittingen van het
slachtoffer tegen deze risico’s zijn verzekerd. Het kan bovendien gaan om omvangrijke
bedragen, die het belang van een letselschadezaak ruimschoots kunnen overstijgen (denk aan
brandstichting waardoor een bedrijfspand- en inventaris in rook opgaan). Is een dader bekend,
dan kan het slachtoffer proberen deze schade op hem te verhalen; het in het strafproces
toegewezen bedrag ter vergoeding van dergelijke schade wordt tot een bedrag van €5.000
gedekt door de voorschotregeling.
Schade die gelegen is in de ‘zuivere vermogenssfeer’ wordt waarschijnlijk in (veel) mindere
mate door verzekering gedekt. Zo kunnen als gevolg van fraude zowel private partijen als
publieke instituten schade lijden: in het oog springende vormen zijn fraude met
betaalmiddelen (skimming of phishing, creditcard- en bankpasfraude) en verzekeringsfraude
(bij het aangaan van de verzekering of het claimen van schade) respectievelijk fiscale fraude
(ontduiking, witwassen) en sociale fraude (oneigenlijk gebruik van sociale voorzieningen).
Vermelding verdient voorts de categorie ‘cybercrime’: nu een deel van het maatschappelijk
leven zich online afspeelt, lijkt ook de criminaliteit zich in die richting mee te bewegen.
Tegenover een afname van gevallen van inbraak of geweld lijkt sprake te zijn van een toename
van digitale criminaliteit (verkoopfraude, hacken, cyberpesten, identiteitsfraude etc.), in welk
verband de opkomst van de cyberverzekering relevant is. Zoals gezegd bestaat
verzekeringsdekking alleen voor zover het slachtoffer zelf van tevoren in een toereikende
verzekering heeft voorzien. Is een dader in beeld, dan kan het slachtoffer de schade in theorie
volledig op hem verhalen; een in het strafproces toegewezen bedrag wordt tot een bedrag van
€5.000 gedekt door de voorschotregeling.

9

Lijst van gebruikte afkortingen
AMAR
Anw
AO/IV
ARAR
AW
Awb
Barp
Bbp
Brvp
Bsg
BW
CAK
CAR/UWO
CBS
CIZ
CJIB
GW
HR
IBM
IVA
Jw
OM
Opw
Pw
Rb.
Rv
SHN
Sr
Sv
SVB
UWV
VOA
Wajong
WAM
WAO
WAZ
WED
Wet Wajong
Wet WIA
WGA
Wlz
Wmo 2015
WNRA
Wrb
Wsg
WvMSr
WVW 1994
WWM
Zvw
ZW

Algemeen militair ambtenarenreglement
Algemene nabestaandenwet
Besluit aanvullende arbeidsongeschiktheids- en invaliditeitsvoorzieningen militairen
Algemeen Rijksambtenarenreglement
Ambtenarenwet
Algemene wet bestuursrecht
Besluit algemene rechtspositie politie
Besluit bezoldiging politie
Besluit rechtspositie vrijwillige politie
Besluit schadefonds geweldsmisdrijven
Burgerlijk Wetboek
Centraal Administratie Kantoor
Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling / Uitwerkingsovereenkomst
Centraal Bureau voor de Statistiek
Centrum Indicatiestelling Zorg
Centraal Justitieel Incasso Bureau
Grondwet
Hoge Raad
Inkomstenbesluit militairen
Inkomensvoorziening Volledig Arbeidsongeschikten
Jeugdwet
Openbaar Ministerie
Opiumwet
Participatiewet
Rechtbank
Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering
Slachtofferhulp Nederland
Wetboek van Strafrecht
Wetboek van Strafvordering
Sociale Verzekeringsbank
Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen
Verhaalswet ongevallen ambtenaren
Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten
Wet Aansprakelijkheidsverzekering Motorrijtuigen
Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering
Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen
Wet op de economische delicten
Wet Werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten
Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen
Werkhervatting Gedeeltelijk Arbeidsgeschikten
Wet langdurige zorg
Wet maatschappelijke ondersteuning
Wet Normalisering Rechtspositie Ambtenaren
Wet op de rechtsbijstand
Wet schadefonds geweldsmisdrijven
Wetboek van Militair Strafrecht
Wegenverkeerswet
Wet Wapens en Munitie
Zorgverzekeringswet
Ziektewet

10

1. Inleiding
1.1. Aanleiding en achtergrond
Compensatie van schade door strafbare feiten betreft een terrein dat sterk in ontwikkeling is
en dat zich mag verheugen in een toenemende belangstelling vanuit beleidsmatig perspectief.
In de afgelopen decennia zijn diverse overheidsmaatregelen genomen om de mogelijkheden
tot vergoeding van schade door slachtoffers van strafbare feiten te verbeteren. Deze
maatregelen liggen in lijn met de ontwikkeling die zich na de Tweede Wereldoorlog heeft
ingezet, dat de overheid zich meer met het maatschappelijke leven is gaan inlaten en zich de
verwachtingen van burgers op het vlak van veiligheid en zekerheid in toenemende mate is gaan
aantrekken. Nadat de aandacht aanvankelijk vooral uitging naar het optuigen van de sociale
zekerheid en naar de verbetering van de positie van verkeersslachtoffers, kwamen gaandeweg
slachtoffers van strafbare feiten in beeld.1 Internationale (minimum)normen zijn tot stand
gekomen via het Europees Verdrag inzake de schadeloosstelling van slachtoffers van
geweldmisdrijven (1983), de VN-resolutie Declaration of Basic Principles of Justice for Victims
of Crime and Abuse of Power (1985), de Europese Richtlijn betreffende de schadeloosstelling
van slachtoffers van misdrijven (2004) en de Europese Richtlijn tot vaststelling van
minimumnormen voor de rechten, de ondersteuning en de bescherming van slachtoffers van
strafbare feiten (2012).2 In deze internationale bronnen gaat aanzienlijke aandacht uit naar
schadevergoeding door de dader, die op grond van nationaal burgerlijk recht gehouden is de
schade van het slachtoffer te vergoeden.
Lidstaten moeten op het vlak van compensatie in elk geval op twee manieren
verantwoordelijkheid nemen. Ten eerste moeten Europese lidstaten slachtoffers in beginsel
mogelijkheden bieden om via het strafproces hun schade te verhalen op daders.3 Ten tweede
moet aan slachtoffers van geweldsmisdrijven een vorm van schadeloosstelling worden
geboden op basis van solidariteit (gefinancierd door de gemeenschap).4 Deze twee lijnen zijn
duidelijk te herkennen in de actuele Nederlandse rechtscontext. Grondtoon van het
Nederlandse slachtofferbeleid is dat de dader moet goedmaken (compenseren) wat hij heeft
aangericht. De overheid aanvaardt bovendien een secundaire verantwoordelijkheid, niet alleen
om strafbaar gedrag te bestrijden, maar ook waar het gaat om zorg voor slachtoffers, in het
bijzonder naarmate de ernst van het strafbare feit en de ernst van de gevolgen groter zijn. De
overheid mag, ondanks dat zij zelf niet wettelijk aansprakelijk is voor wat er is gebeurd, haar
1 Langemeijer 2010, p. 4.

Europees Verdrag inzake de schadeloosstelling van slachtoffers van geweldmisdrijven, Straatsburg, 24
november 1983, Trb. 1984/2, Declaration of Basic Principles of Justice for Victims of Crime and Abuse of Power
(29 November 1985, A/RES/40/34), Richtlijn 2004/80/EG van de Raad van 29 april 2004 betreffende de
schadeloosstelling van slachtoffers van misdrijven en Richtlijn 2012/29/EU van het Europees Parlement en de
Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van minimumnormen voor de rechten, de ondersteuning en de
bescherming van slachtoffers van strafbare feiten, en ter vervanging van Kaderbesluit 2001/220/JBZ.
3 Het uitgangspunt dat slachtoffers hun schade vergoed kunnen krijgen via het strafproces ligt besloten in art.
16 van de Richtlijn tot vaststelling van minimumnormen voor de rechten, de ondersteuning en de bescherming
van slachtoffers van strafbare feiten (2012). In het nationale recht mag worden bepaald dat de beslissing inzake
schadevergoeding in een andere gerechtelijke procedure moet worden genomen.
4 De verplichting tot het instellen van een schadefonds is neergelegd in art. 2 van het Europees Verdrag inzake
de schadeloosstelling van slachtoffers van geweldmisdrijven (1983). In Nederland was reeds voor de
inwerkingtreding daarvan het Schadefonds Geweldsmisdrijven opgericht (Wet van 26 juni 1975, houdende
voorlopige regeling schadefonds geweldsmisdrijven, Stb. 1975, 382).
2

11

blik niet afwenden van de impact die ernstige delicten hebben op slachtoffers, zo is de
gedachte.5
Wat betreft de eerste verplichting (faciliteren van verhaal op de dader) vormen belangrijke
markeerpunten in de nationale wetgevingssfeer de zogenoemde Wet Terwee (1995), die een
aantal belangrijke bepalingen toegevoegde aan het Wetboek van Strafvordering over de
positie van slachtoffers van strafbare feiten in het strafproces, gevolgd door de Wet ter
versterking van de positie van het slachtoffer in het strafproces (2011).6 Met de laatstgenoemde
wet is onder meer de strafprocessuele ontvankelijkheid (verder) verruimd en is een
voorschotregeling ingevoerd voor situaties waarin het tot een veroordeling komt en de
schadevergoedingsmaatregel wordt opgelegd maar de dader niet (tijdig) betaalt. Ook
investeert de overheid ‘indirect’ in verhaal op de dader door slachtoffers van strafbare feiten,
namelijk door de wijze waarop zij in de strafprocessuele context vormgeeft aan
slachtofferrechten, zoals het recht op informatie, hulp en rechtsbijstand. De tweede
verplichting (tegemoetkoming op basis van solidariteit) heeft specifiek vorm gekregen in het
Schadefonds Geweldsmisdrijven (hierna ook: Schadefonds), dat erkenning beoogt te bieden in
de vorm van uitkeringen aan slachtoffers met ernstig letsel door een geweldsmisdrijf en hun
naasten en aan nabestaanden van slachtoffers van een geweldsmisdrijf of dood door
schulddelict. Goed beschouwd is ook de hiervoor genoemde voorschotregeling, die
slachtoffers in de sfeer van het strafproces een (volledige of gedeeltelijke) garantstelling biedt
voor niet (spoedig) betalende daders, uiteindelijk een vorm publieke financiële solidariteit.

1.2. Probleem- en doelstelling
De laatste jaren is continu beleidsaandacht en wetenschappelijke interesse uitgegaan naar de
facilitering van verhaal op de dader en naar compensatie via het Schadefonds. Ziet men de
begrippen ‘strafbare feiten’, ‘schade’ en ‘compensatie’ ruim, dan blijkt dat achter het eerste
begrip een zeer grote verscheidenheid van delicten schuilgaat. Zo kunnen strafbare feiten
bestaan in gewelds- en zedenmisdrijven, vermogensmisdrijven, terrorisme, cybercrime,
verkeersdelicten, overtredingen etc. Uit de uiteenlopende soorten delicten kunnen weer
uiteenlopende soorten nadelen voortvloeien, denk aan letsel en overlijden, beschadiging van
zaken, ‘zuiver’ financiële schade (bijvoorbeeld door fraude) en andersoortige aantastingen
(zoals door belediging, smaad, laster) die kunnen leiden tot materiële en immateriële schade.
Slachtoffers en/of hun naasten en nabestaanden staan vervolgens allerlei
compensatiebronnen ter beschikking, zoals schadevergoeding door de dader, dekking onder
eigen verzekering, fonds, sociale zekerheid. Die compensatiebronnen kennen ieder hun eigen
juridische grondslagen en bronnen van financiering, en zij verschillen onderling in de mate
waarin zij de schade dekken. Dat wijst er enerzijds op dat getroffenen – afhankelijk van het
type delict, soort nadeel en de categorie slachtoffer – ‘aan de voorkant’ verschillende
compensatiebronnen kunnen aanboren, en anderzijds dat daarachter verschillende
financieringsbronnen staan (vermogen van de dader, verzekeringen, publieke gelden). Anders
gezegd: binnen het domein van de schade door strafbare feiten fungeren verschillende
compensatiesystemen, die bovendien kunnen samenlopen.7 Een paar voorbeelden ter
illustratie:
5 Groenhuijsen 2014, p. 37-38.

6 Wet van 17 december 2009, Stb. 2010, 1.

7 Zie voor een inleiding in de meer abstracte analyse in termen van compensatiesystemen Van Boom & Faure

2007, p. 1-27.

12

Bij persoon A wordt ingebroken: haar raam is stukgeslagen en haar laptop,
fotocamera en tablet zijn verdwenen. Haar opstal- en inboedelverzekeraar
vergoedt zowel het raamherstel als de dagwaarde van de gestolen spullen. A
doet aangifte en enige tijd later wordt de dader gevonden en strafrechtelijk
veroordeeld. De verzekeraar kan verhaal nemen: de dader betaalt het door
de verzekeraar uitgekeerde bedrag uiteindelijk (in termijnen) terug.
Persoon B loopt als gevolg van een gewelddadige roofoverval een hoge
dwarslaesie op; de dader wordt nooit gevonden. De medische kosten van B
worden, afgezien van zijn eigen risico, gedekt door zijn
ziektekostenverzekeraar en de gemeente helpt hem bij de noodzakelijke
aanpassingen van zijn woning. Het Schadefonds Geweldsmisdrijven keert aan
B een tegemoetkoming uit. B is volledig arbeidsongeschikt geraakt voor het
werk dat hij deed: zijn werkgever betaalt gedurende twee jaar zijn loon door
en uiteindelijk volgt ontslag, waarna B leeft van een uitkering. Strafvervolging
blijft uit en het slachtoffer en de uitkeringsinstanties kunnen geen verhaal
nemen op de dader omdat deze buiten beeld is gebleven.
Persoon C wordt het slachtoffer van phishing mail als gevolg waarvan
duizenden euro’s van zijn bankrekening worden weggesluisd. De bank
vergoedt de schade van C, en slaagt er vervolgens niet in deze op de dader(s)
te verhalen.
Persoon D wordt jarenlang seksueel misbruikt als gevolg waarvan zij
psychische klachten oploopt. De psychische hulp wordt, afgezien van haar
eigen risico, geheel vergoed door haar ziektekostenverzekeraar. Het
Schadefonds keert een tegemoetkoming uit. D doet aangifte tegen de dader
en voegt zich als benadeelde partij in het strafproces met een vordering ter
zake van haar eigen risico, schade wegens studievertraging en haar
immateriële schade. De dader wordt veroordeeld en de rechter wijst het
gevraagde bedrag toe, met oplegging van de schadevergoedingsmaatregel.
De dader betaalt in het eerste jaar een klein deel van de toegewezen
schadevergoeding; na ongeveer driekwart jaar keert het CJIB het overige
deel van de vergoeding aan D in een keer uit, en weet daarna nog een
gedeeltelijke terugbetaling door de dader te realiseren. De vergoeding wordt
verrekend met de tegemoetkoming uit het Schadefonds.

13

Persoon E wordt als fietser aangereden door een dronken automobilist, als
gevolg waarvan zij komt te overlijden. Een uitvaartverzekering dekt de
begrafeniskosten, en een overlijdensrisicoverzekering voorziet in
gedeeltelijke aflossing van de hypotheek. De nabestaanden van E spreken
rechtstreeks de WAM-verzekeraar van het voertuig aan voor vergoeding van
hun resterende schade, bestaande in derving van levensonderhoud en de
weggevallen bijdrage aan zorg voor gezin en huishouden en in de vorm van
immateriële schade vanwege het verdriet om het verlies van hun dierbare
(‘affectieschade’).
Een
paar
jaar
later,
na
onderhandelingen,
(her)berekeningen en een deelgeschil bij de civiele rechter, komt het tot een
definitieve schadeafwikkeling en -uitkering. Omdat de WAM-verzekeraar in
zijn onderlinge verhouding tot de dader de schade niet hoeft te dragen,
probeert hij het uitgekeerde bedrag op deze laatste te verhalen. Dit zonder
veel succes: de dader blijkt slechts in staat tot terugbetaling van een fractie
van de schade.
Waar het gaat om compensatie van schade door strafbare feiten ontbreekt het vooralsnog aan
inzicht in en overzicht van het bestaan en de omvang van deze (totale) ‘geldstromen’, en ten
aanzien van de vraag in welke mate hier publieke gelden naartoe vloeien. Dat inzicht en
overzicht – dat zich dus verder uitstrekt dan facilitering van verhaal op de dader en
compensatie via het Schadefonds – is relevant voor de ontwikkeling van verder
overheidsbeleid op dit gebied en voor de beleidsdoorlichting van het begrotingsartikel inzake
slachtofferzorg. Dit onderzoek heeft daarom tot doel om inzicht te geven in de bronnen die
slachtoffers van strafbare feiten kunnen aanboren voor compensatie van hun schade
(‘compensatiebronnen’), in hoeverre compensatie en verhaal op de dader daadwerkelijk
plaatsvinden (‘volumes’) en in hoeverre de financiële lasten daarvan voor rekening komen van
de publieke middelen (‘publieke kosten’).

1.3. Onderzoeksvragen
In dit onderzoek staat de volgende hoofdvraag centraal:
Welke bronnen kunnen slachtoffers van strafbare feiten aanboren ter compensatie
van hun schade, in hoeverre vinden compensatie van het slachtoffer en verhaal op
de dader via die bronnen daadwerkelijk plaats en in hoeverre zijn daarmee publieke
kosten gemoeid?

Deze drieledige onderzoeksvraag omvat de volgende deelvragen:
1. Welke bronnen kunnen slachtoffers van strafbare feiten aanboren ter compensatie
van hun schade?
2. In hoeverre vinden via die bronnen daadwerkelijk compensatie van het slachtoffer
en verhaal op de dader plaats?
3. In hoeverre zijn publieke kosten gemoeid met compensatie en verhaal van schade
door strafbare feiten?

14

Het exploratieve karakter van het onderzoek brengt met zich dat op voorhand niet vaststaat in
hoeverre de gestelde onderzoeksvragen zich laten beantwoorden. De vragen worden in
zoverre dus mede opgevat als gericht op de achterhaalbaarheid van gezochte informatie,
zowel relatief (al dan niet beschikbaar voor de onderzoekers) als absoluut (al dan niet
traceerbaar).
In paragraaf 1.5 en in de hoofdstukken over de verschillende compensatiebronnen wordt
toegelicht op welke wijze is gezocht naar antwoorden op de hier geformuleerde vragen. Via
de begripsomschrijvingen wordt de scope van het onderzoek nader afgebakend (zie paragraaf
1.6). Omdat er in de afgelopen jaren op dit terrein verschillende onderzoeken zijn gedaan, volgt
in paragraaf 1.4 eerst een positionering van het onderhavige onderzoek.

1.4.Positionering
1.4.1. Onderzoek op dit terrein
Dit onderzoek past in een lijn van empirisch-juridische studies die de ontwikkelingen op dit
vlak flankeren. In deze paragraaf worden, zonder enige aanspraak op volledigheid te maken,
een paar belangrijke voorlopers van dit onderzoek aangestipt.8 Het gaat om onderzoeken die
meer specifiek zijn gericht op compensatie en verhaal van schade door strafbare feiten en
waarnaar in dit rapport met regelmaat wordt verwezen.
1.4.2. De praktijk van schadevergoeding voor slachtoffers van misdrijven (2007)
In 2007 doen Van Wingerden e.a. onderzoek naar de praktijk van verhaal van schade door
slachtoffers van misdrijven, waarbij de aandacht is gericht op schadebemiddeling bij politie of
OM en op voeging als benadeelde partij in het strafproces.9 Uit het onderzoek blijkt dat de
strafrechter in de loop der jaren steeds vaker schadevergoeding aan de benadeelde partij
toewijst: van ruim 1.500 keer in 1996 tot meer dan 13.250 keer in 2005. Ook de
schadevergoedingsmaatregel werd in die periode steeds vaker opgelegd: van bijna 2.700 keer
in 1996 tot 14.000 in 2005.10 Een en ander kan worden toegeschreven aan de inwerkingtreding
van de Wet Terwee in 1995. Met die wet werden onder meer de – betrekkelijk lage –
maximumbedragen voor voeging geschrapt en is het kwalitatieve ontvankelijkheidscriterium
geïntroduceerd dat de vordering ‘eenvoudig van aard’ moet zijn. Wanneer de rechter van
oordeel was dat de vordering niet toewijsbaar was, werd deze veelal niet-ontvankelijk
verklaard; afwijzingen kwamen zelden voor (wat betekent dat de strafprocessueel nietontvankelijke vordering nog in eerste instantie kan worden aangebracht bij de burgerlijke
rechter).

8 Onderzoeken die betrekking hebben op een specifieke compensatiebron of (deel)regeling, worden eveneens

in dit onderzoek betrokken; daarnaar wordt verwezen wanneer die bron of regeling wordt behandeld. Denk
aan de evaluatie van de tijdelijke regeling uitkeringen seksueel misbruik minderjarigen in instellingen en
pleeggezinnen (Cebeon 2017) en van de toepassing van conservatoir beslag ten behoeve van het slachtoffer
(Goedvolk e.a. 2018).
9 Onder het destijds geldende, strengere ontvankelijkheidscriterium.
10 Dat het aantal opgelegde schadevergoedingsmaatregelen (met name aanvankelijk) significant hoger ligt dan
het aantal toegewezen benadeelde partijvorderingen valt deels te verklaren door de wijze waarop de gegevens
waarop Van Wingerden e.a. 2007 zich baseren, zijn geregistreerd, maar men dient ook te bedenken dat de
schadevergoedingsmaatregel een ruimer toepassingsbereik kent: ook wanneer het slachtoffer zich niet heeft
gevoegd als benadeelde partij, of niet-ontvankelijk is, kan de schadevergoedingsmaatregel worden opgelegd.

15

1.4.3. De rol van civiel schadeverhaal (2012)
In 2012 verschijnt het onderzoek van Schrama en Geurts naar de vraag welke rol civiele
procedures spelen voor slachtoffers van strafbare feiten wat betreft schadevergoeding, welke
knelpunten zich daarbij voor slachtoffers kunnen voordoen volgens professionals en welke
oplossingsrichtingen denkbaar zijn. Zij schatten hoeveel slachtoffers gebruik maken van de
civiele procedure (peiljaar 2010) en zetten dat af tegen het gebruik van de andere
compensatiebronnen, voor zover dat zich in kaart laat brengen. Zij schatten dat bij 67% tot
75% van de delicten de dader onbekend is (waardoor slachtoffers slechts beperkte
mogelijkheden hebben om hun schade vergoed te krijgen).11 Op basis van dossieronderzoek
bij rechtbanken (sector civiel) schatten Schrama en Geurts dat in 2010 in Nederland 483 civiele
rechtszaken zijn afgedaan waarin een slachtoffer de dader van een strafbaar feit aanspreekt
tot vergoeding van schade voortvloeiend uit een strafbaar feit. In het overgrote deel van de
zaken gaat het om rechtspersonen die slachtoffer worden van een vermogensdelict, zoals
energiemaatschappijen die schadevergoeding vorderen voor elektriciteitsdiefstal in verband
met wietteelt. Komt de civiele rechter tot een uitspraak, dan wordt de vordering in de meeste
gevallen geheel of gedeeltelijk toegewezen. Het relatief hoge verstekpercentage (31%) wijst
op mogelijke verhaalsproblemen bij inning van de vordering, nu eerder onderzoek laat zien
dat verstek daarvoor een indicator is. Uit literatuuronderzoek en interviews met professionals
volgt dat de hoge kosten, lange duur en emotionele belasting van de procedure (confrontatie
met de dader, angst voor represailles), ontoereikend besef van de eigen rechtspositie, gebrek
aan deskundige (specialistische) rechtsbijstand, (civielrechtelijke) bewijsproblemen en de
slechte verhaalspositie knelpunten voor slachtoffers kunnen zijn.12
1.4.4. Schadeverhaal via de kantonrechter (2014)
In aanvulling op de bevindingen van Schrama en Geurts 2012 proberen Kool, Hebly e.a. in 2014
zicht te krijgen op de rol van de kantonrechter. Vanwege de laagdrempeligheid van de
kantonprocedure was niet uitgesloten dat een relatief grote groep slachtoffers van strafbare
feiten gebruik maakt van die route. Kool, Hebly e.a. verkennen daarom het gebruik van de
kantonprocedure als specifieke ‘verhaalsroute’ voor slachtoffers van strafbare feiten. Een
vermoeden van gering gebruik kon reeds worden gebaseerd op het lage aantal zaken dat werd
geregistreerd binnen de voor de hand liggende categorieën (‘diefstal/fraude’, ‘in het verkeer’,
‘letsel overige’ en ‘zaaksbeschadiging overige’) in het systeem van registratie van de Raad voor
de rechtspraak, maar de grote hoeveelheid kantonzaken geregistreerd onder
‘Verbintenissenrecht, overige verbintenissenrecht’ liet hierover nog twijfel bestaan. De
steekproef van Kool, Hebly e.a. binnen die restcategorie wijst evenwel uit dat slechts in zeer
geringe mate een beroep wordt gedaan op de kantonrechter voor schadeverhaal in verband
met een strafbaar feit.
11 Schrama & Geurts 2012, p. 31-32. Zij schatten de mate waarin daders bekend worden bij de politie (eventueel

na opsporing), door het aantal geregistreerde verdachten en opgehelderde misdrijven af te zetten tegen het
totale aantal geregistreerde misdrijven met slachtoffers (zowel natuurlijke personen als rechtspersonen). Het
aantal geregistreerde verdachten per 100 geregistreerde misdrijven is ongeveer 33 en het aantal opgehelderde
misdrijven per 100 misdrijven bedraagt ongeveer 25. Daarbij is van belang dat niet elk uniek misdrijf één dader
en één slachtoffer kent, en dat bovendien regelmatig geen aangifte wordt gedaan.
12 Daadwerkelijke ervaringen van slachtoffers worden verkend door Van Dongen e.a. 2013. Zij bevroegen
slachtoffers over hun ervaringen met eigen voorzieningen (verzekering), specifieke overheidsvoorzieningen
(waarborg- of schadefonds) en verhaal op de dader (schaderegeling met hulp van politie of OM, voeging,
civiele procedure). Slachtoffers lijken inderdaad de knelpunten te ervaren die Schrama & Geurts via experts
hadden geïnventariseerd. Daarnaast blijken ook communicatie en informatievoorziening belangrijke factoren.

16

1.4.5. Civiel schadeverhaal via het strafproces (2016)
In 2016 verrichten Kool, Backers e.a. onderzoek naar de rechtspraktijk en regelgeving met
betrekking tot de voeging benadeelde partij in het strafproces. Zij onderzoeken hoe de praktijk
van de besluitvorming van de strafrechter ten aanzien van de afdoening van de voeging
benadeelde partij in het strafproces er anno 2016 uitziet. Zij inventariseren het voortraject
(door desk study en interviews met medewerkers van slachtofferloketten), verzamelen
trendgegevens over 2010-2014, verrichten dossieronderzoek en verkennen de zittingspraktijk
door middel van interviews met professionals in de rechtspraktijk. Aan de hand van de
trendgegevens laten Kool, Backers e.a. zien hoe de ontvankelijkheidsbeslissing van de
strafrechter zich over de jaren 2010-2014 heeft ontwikkeld. Daaruit blijkt een lichte stijging
van het aantal voegingen in strafzaken van 16,5% in 2010 naar 18,1% in 2014. Waar in 2010
32,3% van de vorderingen niet-ontvankelijk werd verklaard, neemt dat af tot 16,6% in 2014.
Tegelijkertijd is het aantal zaken waarin sprake is van gedeeltelijke ontvankelijkheid (en dus
gedeeltelijke niet-ontvankelijkheid) over die jaren toegenomen van 29,8% naar 59,7%.
Strafrechters blijken dus ontvankelijker voor vorderingen van benadeelde partijen: gold voor
2010 nog dat een op de drie vorderingen (geheel of gedeeltelijk) ontvankelijk werd verklaard,
voor 2014 was dat bijna twee op de drie.13
Het onderzoek van Kool, Backers e.a. biedt nader inzicht in de ontvankelijkheidsdynamiek. De
verdachte die wordt geconfronteerd met een vordering van een benadeelde partij, verkeert in
een lastige positie als hij ervoor kiest in het strafproces te zwijgen en tegen die vordering dus
ook geen verweer te voeren (of het slechts te laten bij ‘vrijspraak’). Mogelijk wil hij zich ‘van zijn
beste kant’ laten zien en de claim van de benadeelde niet hard tegenspreken. Dossierstudie
indiceert dat het verweer doorgaans inderdaad marginaal is.14 Daarnaast rijst het beeld dat
zowel officieren van justitie als rechters regelmatig geneigd zijn het door de benadeelde partij
gevorderde bedrag naar beneden bij te stellen: de eerste aanzet daartoe wordt gegeven vanuit
het Openbaar Ministerie, en op dat geadviseerde bedrag past de rechter dan nogmaals een
‘matiging’ toe.15 Daar komt bij dat belangenbehartigers van benadeelde partijen zeggen
enigszins ‘bescheiden’ te vorderen in verband met het (grote) belang van afdoening in het
strafproces vanwege toepasselijkheid van de voorschotmaatregel. Een en ander laat zien dat
binnen het strafproces een vordering naar civiel recht weliswaar (geheel) aan de rechter ter
beoordeling kan worden voorgelegd, maar dat bij de betrokken partijen binnen de
strafprocessuele context allerlei specifieke afwegingen en strategieën een rol spelen, in het
bijzonder waar het gaat om het ontvankelijkheidsoordeel.
1.4.6. Evaluatie voorschotregeling en inning CJIB (2018)
In 2018 doen Kuipers en Van Rij onderzoek naar de resultaten van de voorschotregeling en de
daaraan gerelateerde inning van schadevergoedingsmaatregelen voor zeden- en
geweldsmisdrijven, om inzicht te krijgen in de risico’s die de overheid loopt met deze regeling
(en eventuele uitbreidingen).16 Zij analyseren daartoe gegevens over de periode 2011-2016 die
het CJIB registreert uit hoofde van zijn inningstaak. Daaruit blijkt dat het aantal nieuwe
13 Kool, Backers e.a. 2016, p. 246-247.
14 Kool, Backers e.a. 2016, p. 148.

15 Kool, Backers e.a. 2016, p. 147 en 255.

16 De kosten van het CJIB van de inning zijn in het onderzoek van Kuipers & Van Rij onderzoek buiten

beschouwing gelaten.

17

inningszaken met circa 6.000 per jaar redelijk stabiel is, maar dat de financiële omvang per
cohort over de jaren een fluctuerende stijging laat zien (met als ‘hoogtepunt’ een omvang van
circa €10,3 miljoen in 2014). De fluctuaties worden toegeschreven aan de toekenning van
(soms zeer) omvangrijke schadevergoedingsmaatregelen. Van inningszaken die in de periode
2011-2013 zijn aangevangen analyseren Kuipers en Van Rij de verhouding tussen het
uitstaande bedrag en de betalingen over een periode van zes jaar, zowel in totaal als
gedifferentieerd naar vijf omvangcategorieën en zes misdrijfcategorieën. Kernbevinding is dat
over het geheel genomen na een looptijd van 6 jaar 35% van het uitstaande bedrag resteert:
van de uitstaande €23,7 miljoen is na zes jaar €8,3 miljoen ongeïnd. Het percentage wisselt
sterk per omvangcategorie (van 5% ongeïnd voor zeer kleine tot 90% voor zeer omvangrijke
zaken) en ook per misdrijfcategorie (van 5% voor openlijke geweldpleging tot 78% voor
mensenhandel; een spreiding die is gerelateerd aan de gemiddelde omvang van de
schadevergoedingen per misdrijfcategorie). Op grond van extrapolaties schatten Kuipers en
Van Rij dat na een verdubbeling van de looptijd nog circa 3 procent tot 10 procent van het
uitstaande bedrag zou kunnen worden geïnd: na 12 jaar bedraagt het ongeïnde deel naar
schatting 25 procent tot 32 procent van het uitstaande bedrag.17
1.4.7. Het voorliggende onderzoek
Het voorliggende onderzoek vult de bevindingen van Schrama en Geurts aan voor zover de
scope en vraagstelling afwijken – zo wordt in hun onderzoek sociale zekerheid als algemene
bron van compensatie niet behandeld en blijven regresverhoudingen buiten beschouwing –
en vormt op overlappende punten een actualisering daarvan: sinds 2010 hebben zich immers
een aantal belangrijke veranderingen voorgedaan in het bronnenlandschap en in de
mogelijkheden ter realisatie van aanspraken. Zo is de competentiegrens voor de kantonrechter
verhoogd
(van
€5.000
naar
€25.000),
is
de
voorschotregeling
voor
schadevergoedingsmaatregelen uitgebreid (naar andere delicten dan gewelds- en
zedenmisdrijven, gemaximeerd tot €5.000), zijn investeringen gedaan in specialistische
rechtsbijstand, kent het Schadefonds Geweldsmisdrijven een andere werkwijze (all-in
bedragen), is met de Wet OM-afdoening de mogelijkheid van oplegging van de
schadevergoedingsmaatregel bij het uitvaardigen van een strafbeschikking mogelijk etc. De
meer algemene vraag naar compensatie- en verhaalsvolumes en de daarmee gemoeide
publieke kosten werd niet eerder gesteld.

1.5. Werkwijze
1.5.1.Schets van de bronnenkaart
De eerste deelvraag ziet op de bronnen die slachtoffers van strafbare feiten kunnen aanboren
ter compensatie van hun schade. Die vraag impliceert dat niet het feitelijke gebruik van de
compensatiebronnen centraal staat, maar dat (eerst) het meer algemene
‘compensatiepotentieel’ voor slachtoffers van strafbare feiten in kaart wordt gebracht. Die
inventarisatie vindt plaats door systematische analyse van Nederlandse wet- en regelgeving,
daarop betrekking hebbende jurisprudentie, literatuur en andere rechtswetenschappelijke

Omdat de omvang van de zeer grote schadevergoedingsmaatregelen per jaar fluctueert, en juist het
ongeïnde deel daarvan erg hoog is, kan het ongeïnde deel per cohort incidenteel €1 à 1,5 miljoen hoger
uitvallen, in welk geval het ongeïnde deel 39% tot 46% bedraagt. Zie Kuipers & Van Rij 2018, p. 12.
17

18

bronnen. Aan de hand daarvan worden de compensatiebronnen en de voorwaarden voor
aanspraken daaruit in beeld gebracht.
1.5.2. Verkenning van compensatievolumes en publieke kosten
Nadat in kaart is gebracht op welke compensatiebronnen slachtoffers van strafbare feiten een
beroep kunnen doen en welke aanspraken uit die bronnen voortvloeien, rijst de vraag in
hoeverre deze bronnen daadwerkelijk worden aangeboord ter compensatie van door strafbare
feiten geleden schade. Omdat het onderzoek niet tot doel heeft te achterhalen hoeveel schade
feitelijk wordt gecompenseerd in verhouding tot het potentieel aan aanspraken – of anders
gezegd: hoeveel aanspraken op compensatie weliswaar bestaan maar al dan niet worden
verwezenlijkt – is het vizier gericht op wat daadwerkelijk door de geïdentificeerde
vergoedingsbronnen wordt gedekt aan schade door strafbare feiten. Dat vraagt om een
empirische benadering. Het verkennende karakter van deze studie, de beperkte tijdspanne
waarbinnen het onderzoek is uitgevoerd en de afhankelijkheid van gegevens die bij uitstek
door specifieke, betrokken organisaties (kunnen) worden vergaard, brengen met zich dat de
onderzoekers niet zelf primaire gegevens hebben verworven, maar vooral weergeven en
analyseren wat uit secundaire data naar voren komt (zoals eerder verschenen
onderzoeksrapporten en jaarverslagen en overige data van betrokken organisaties).
Compensatie- en verhaalsvolumes kunnen op verschillende manieren worden benaderd.
Sommige compensatievolumes kunnen rechtstreeks worden nagetrokken door te achterhalen
wat uit bepaalde bronnen aan slachtoffers wordt ‘gebracht’, zoals de volumes die worden
gerealiseerd door het Schadefonds en de bedragen die vanuit het CJIB worden uitgekeerd ter
uitvoering van de voorschotregeling voor schadevergoedingsmaatregelen. Moeilijker is om
ten aanzien van aspecifieke compensatiebronnen (bronnen die niet specifiek in het leven zijn
geroepen om schade door strafbare feiten te dekken, zoals de sociale zekerheid en private
verzekeringen) te bepalen welk aandeel van de daardoor uitgekeerde volumes is toe te
rekenen aan strafbare feiten. Dat betekent dat per bron moet worden bezien welke aanpak het
meest geëigend is en nader wordt aangegeven op welke wijze volumes kunnen worden
onderzocht. Hetzelfde geldt voor verhaal op grond van aansprakelijkheidsrecht: sommige
verhaalsvolumes kunnen direct ‘uit de boeken’ worden afgeleid (zoals de volumes die het CJIB
realiseert door inning bij daders), terwijl op andere geldstromen minder zicht bestaat.
1.5.3. Verkennende vraaggesprekken
Ter aanvulling op de gevonden (secundaire) informatie zijn expertinterviews gevoerd met
(soms meerdere) personen (tegelijk) die vanwege hun professionele positie kunnen lokaliseren
welke geldstromen in verband met schade door strafbare feiten vloeien, nadere duiding
kunnen geven aan de gevonden volumes of uitleg kunnen geven waar die volumes juist niet
bekend of niet na te trekken zijn. Deze gesprekken hadden tevens als doel om de correctheid
en volledigheid van gevonden informatie te verifiëren. De vraaggesprekken kenden een relatief
losse structuur: aan de contactpersonen is uitgelegd wat het doel is van het onderhavige
onderzoek en op welke onderzoeksvragen antwoorden worden gezocht. Met het oog op een
zo volledig mogelijke gegevensverzameling is steeds gevraagd om doorverwijzing naar andere
contactpersonen die op de gezochte volumes en kosten mogelijk meer zicht hebben. De lijst
van bevraagde personen is achterin dit onderzoeksverslag opgenomen.

19

1.5.4. Peiljaar 2017
Het onderzoek richt zich op het peiljaar 2017. Dat betekent dat de compensatiebronnen in
kaart worden gebracht die in dat jaar voorzagen in aanspraken en dat de over 2017 behaalde
compensatievolumes en publieke kosten worden getraceerd. Voor dit jaar is gekozen vanwege
de op het aanvangsmoment van dit onderzoek (najaar 2019) bestaande verwachting dat de
meeste kwantitatieve gegevens met betrekking tot het jaar 2017 inmiddels verzameld en
beschikbaar zijn. Dat heeft een aantal implicaties.
Ten eerste is het bronnenlandschap zelf veranderlijk. Niet alleen zijn het
socialezekerheidsrecht en de verzekeringsmarkt voortdurend in beweging (denk aan de
invoering van de Participatiewet), ook op het vlak van het materiele aansprakelijkheids- en
schadevergoedingsrecht hebben sinds 2017 – belangrijke – ontwikkelingen plaatsgevonden
met de inwerkingtreding van de Wet Affectieschade (2019). Dat betekent dat de bevindingen
van dit onderzoek tijdgebonden zijn. Waar inmiddels (dus: tussen 2017 en 2020) veranderingen
in het bronnenlandschap hebben plaatsgevonden, wordt dat vermeld.
Ten tweede gaat het niet om schade door strafbare feiten die zijn gepleegd in 2017, maar om
strafbare feiten in verband waarmee compensatie en verhaal worden gerealiseerd in 2017.
In lijn daarmee ligt de derde implicatie, namelijk dat compensatiebronnen zowel eenmalig als
regelmatig kunnen voorzien in financiële compensatie. Schadevergoeding aan het slachtoffer
kan op een enkel moment worden voldaan (ook voor toekomstige schade), maar kan ook in
delen worden opgebracht; een door het CJIB uit te keren voorschot zal (na acht maanden) in
een keer worden uitbetaald aan het slachtoffer, maar in de periode daarna op de dader worden
verhaald. Andere bronnen voorzien steeds periodiek in compensatie, zoals aanspraken op
grond van sociale zekerheid en arbeidsongeschiktheidsverzekeringen.

1.6.Begripsomschrijvingen
1.6.1.Strafbare feiten
Onder een strafbaar feit of delict wordt verstaan een menselijke gedraging die past binnen
een wettelijke delictsomschrijving, die wederrechtelijk is en aan de schuld van de verdachte te
wijten. De commune delicten worden strafbaar gesteld in het Wetboek van Strafrecht (Sr).18
Daarnaast bevatten ook bijzondere wetten strafbaarstellingen, zoals de Wet op de
economische delicten (WED), de Wet Wapens en Munitie (WWM), de Opiumwet (Opw), de
Wegenverkeerswet (WVW 1994), maar ook bijvoorbeeld het Wetboek van Militair Strafrecht
(WvMSr).
Voor dit onderzoek zijn in beginsel alle strafbare feiten van belang als gevolg waarvan
slachtoffers schade lijden, voor wie een of meer bronnen van financiële compensatie bestaan.
Dat betekent evenwel niet dat alle soorten strafbare feiten, typen schade en categorieën
slachtoffers in dit onderzoek evenveel aandacht krijgen. In dit onderzoek wordt immers
vertrokken vanuit de verschillende compensatiebronnen, waarvan een aantal slechts in
dekking voorziet voor zover het gaat om zorg- en inkomensschade (sociale en private
18 Een gebeurtenis kwalificeert dus als strafbaar feit zonder dat een strafrechtelijke veroordeling vereist is, vgl.

Schrama & Geurts 2012, p. 22.

20

verzekeringen) of zich specifiek richt op slachtoffers van geweldsmisdrijven
(tegemoetkomingen uit het Schadefonds, ongelimiteerde voorschotregeling bij oplegging van
de schadevergoedingsmaatregel). Samenloop van compensatiebronnen zal zich in het
bijzonder kunnen voordoen bij personenschade als gevolg van geweldsmisdrijven. Sommige
strafbare feiten, zoals fraude, leiden doorgaans juist tot schade die hooguit wordt gedekt door
een aanspraak op schadevergoeding op de dader, en die dus niet is af te wentelen op een
andere compensatiebron dan diens vermogen.
1.6.2. Slachtoffers
Met slachtoffers worden in dit onderzoek bedoeld natuurlijke personen en rechtspersonen die
schade lijden door een strafbaar feit, of hun rechtsopvolgers (zoals erfgenamen). Als
slachtoffers worden eveneens aangemerkt de naasten of nabestaanden van natuurlijke
personen die het slachtoffer zijn van een strafbaar feit. Zij zijn in zoverre secundaire of
afgeleide slachtoffers, dat zij niet direct zijn getroffen door het strafbare feit, maar schade
lijden ‘via’ hun relatie tot het primaire slachtoffer (denk aan degene die inspanningen verricht
en/of kosten maakt in verband met de verzorging van de partner die door een misdrijf ernstig
is getroffen). Onder slachtoffers worden tot slot ook begrepen degenen die, naast een
slachtoffer dat fysiek letsel heeft opgelopen of is overleden, psychisch letsel hebben
opgelopen door een rechtstreekse confrontatie met het strafbare feit of met de gevolgen
daarvan (zogenoemde ‘shockschade’), en die op die manier zelf ook zijn getroffen.
Ook rechtspersonen (bedrijven, instellingen, etc.) kunnen nadeel ondervinden als gevolg van
een strafbaar feit. Denk aan banken die financieel nadeel ondervinden als gevolg van fraudes
en plofkraken en aan schade van bedrijven door diefstal, inbraak, brandstichting en
cybercriminaliteit (hacken).19 Ook de overheid kan vallen onder het begrip ‘slachtoffer’ van een
strafbaar feit als bedoeld in dit rapport: publiekrechtelijke rechtspersonen lijden regelmatig
schade door delicten. Zo kan worden gedacht aan uitkeringsinstanties die worden getroffen
door uitkeringsfraude, aan diefstal en vernieling van publiek bezit en aan milieuovertredingen
(verontreiniging, drugsafvaldumping) in verband waarmee publieke (sanerings)kosten moeten
worden gemaakt. Goed beschouwd kan ook het door de dader ‘activeren’ van instellingen die
betrokken zijn bij de strafrechtspleging na een delict worden aangemerkt als een kostenpost
voor de overheid (opsporing, vervolging, verdediging, berechting, tenuitvoerlegging,
reclassering) en is in zoverre sprake van financieel nadeel als gevolg van het delict. Hoewel op
dat laatste vlak wel gronden voor kostenverhaal op de dader denkbaar zijn, valt de overheid in
dit opzicht niet onder het (hier gehanteerde) begrip slachtoffer.20 Met de genoemde
overheidsinspanningen zijn wel publieke kosten gemoeid.
De genoemde typen ‘slachtoffers’ vallen binnen het bestek van dit onderzoek weliswaar in
beginsel onder het begrip slachtoffer, maar dat betekent niet dat zij evenveel aandacht krijgen.
Dit onderzoek vertrekt immers vanuit de verschillende (hoofd)compensatiebronnen, die veelal
slechts bepaalde schadesoorten dekken (private verzekeringen, sociale zekerheid) of althans
19 Zie bijv. art. 51a lid 1 onder a sub 1 en 2 Sv: met het slachtoffer wordt gelijkgesteld de rechtspersoon die als

rechtstreeks gevolg van een strafbaar feit vermogensschade of ander nadeel heeft ondervonden.
20 Denk aan de per 1 maart 2017 ingevoerde mogelijkheid dat de Raad voor Rechtsbijstand kosten van
gesubsidieerde rechtsbijstand terugvordert wanneer sprake is van een onherroepelijke veroordeling en als de
draagkracht van de veroordeelde hoger is dan de inkomens- en vermogensgrens (Stb. 2016, 476 en Stb. 2017,
66) en aan het (ingetrokken) Wetsvoorstel eigen bijdrage aan kosten strafvordering en de slachtofferzorg
(Kamerstukken II 2017/18, 34067, nr. 17).

21

slechts schade door bepaalde categorieën strafbare feiten compenseren (tegemoetkomingen
uit het Schadefonds, ongelimiteerde voorschotregeling bij oplegging van de
schadevergoedingsmaatregel). Een deel van de slachtoffers heeft slechts aanspraak op
compensatie in de vorm van een aanspraak op schadevergoeding op de dader, en staat
daarnaast geen andere compensatiebron ter beschikking.
1.6.3. Schade
In algemene zin valt onder schade te verstaan het nadeel dat voortvloeit uit een bepaalde
gebeurtenis (hier concreet: een strafbaar feit). Dat betekent dat iemand (of iets) in een
slechtere positie of toestand wordt gebracht dan waarin hij (of het) zou hebben verkeerd als
het feit zich niet had voorgedaan. Dat relateert aan het zojuist besproken begrip slachtoffer:
dat is immers degene die door de gevolgen van een gebeurtenis wordt getroffen, oftewel
degene die de schade lijdt. Schade omvat in deze studie personenschade (kosten van herstel,
revalidatie, re-integratie, gederfd inkomen, verlies aan arbeidsvermogen, kosten van expertise,
immateriële schade), zaakschade (kosten van herstel, verlies van waarde door diefstal of
vernieling, kosten van preventie) en ‘zuivere vermogensschade’ (bijvoorbeeld financieel verlies
door oplichting). Onder ‘schade’ worden hier tevens begrepen de kosten van bijstand bij
verhaal. Het gaat hier immers om schade van de benadeelde in de zin van art. 6:96 BW (en die
via subsidiering door de overheid voor rekening van de publieke middelen kan komen).21
1.6.4. Compensatie
Met compensatie wordt in deze studie bedoeld het in verband met geleden schade bieden van
een financiële prestatie.22 Compensatie kan ‘volledig’ zijn, wat betekent dat de prestatie
waarop het slachtoffer aanspraak heeft qua omvang gelijk is aan het geleden nadeel. Dat is het
uitgangspunt van het civiele aansprakelijkheidsrecht (zie paragraaf 5.2.2). Nadelen in de
vermogenssfeer kunnen in geld worden uitgedrukt en vervolgens volledig worden vereffend
door uitkering van een (qua bedrag gelijke) geldsom. Voor nadelen in de immateriële sfeer is
het verband tussen enerzijds de omvang van het nadeel en anderzijds het geldbedrag ter
compensatie naar zijn aard moeilijker te leggen; de vergoeding wordt in het civiele recht dan
ook vastgesteld ‘naar billijkheid’.
Compensatie kan ook bestaan in een (gedeeltelijke) financiële tegemoetkoming, zoals door
het Schadefonds. Bij compensatie via eigen verzekering hangt de omvang van de financiële
compensatie af van wat is overeengekomen (de polis). Compensatie kan ten slotte ook geheel
los staan van de specifieke schadesoort en/of de oorzaak daarvan. Hierbij kan worden gedacht
aan aanspraken op grond van socialezekerheidsrecht (waaronder mede te verstaan de
loondoorbetaling door de werkgever bij uitval van de werknemer). Regelingen van sociale
zekerheid beogen meer in algemene zin de financiële bestaanszekerheid te beschermen en
voorzien daarom in rechten ongeacht de oorzaak van de ‘terugval’, en compenseren daarmee
de facto ook slachtoffers van strafbare feiten (deels) voor door hen geleden schade.

21 Zie over investeringen in de rol van de slachtofferadvocatuur in de vorm van een specifieke toevoeging en

een specialisatieopleiding voor advocaten van slachtoffers in ernstige gewelds en zedenzaken Elbers e.a. 2018.
22 Dat betekent dat de niet-financiële vormen en aspecten van compensatie, bijvoorbeeld op relationeel en/of
emotioneel vlak, buiten beschouwing blijven: het gaat telkens om compensatie in de vorm van een financiële
prestatie en de kosten daarvan.

22

Naast het concrete bedrag waarmee het slachtoffer ‘netto’ wordt gecompenseerd of
tegemoetgekomen, kennen de verschillende compensatiebronnen ook hun eigen kosten van
compensatie. Dat wil zeggen dat investeringen op het vlak van advies, bijstand,
uitkeringsorganisatie, moeten worden gedaan om de primaire financiële aanspraken te
verwezenlijken. Ook kan worden gedacht aan de publieke kosten die door OM en rechterlijke
macht worden gemaakt in verband met de behandeling van de vordering van de benadeelde
partij in het strafproces: ook dat zijn immers (overheids)kosten die worden gemaakt in verband
met de realisatie van de aanspraak op compensatie.
1.6.5. Compensatiebronnen
Met compensatiebronnen worden bedoeld de bronnen die het slachtoffer kan aanboren om
het nadeel dat het als gevolg van een strafbaar feit lijdt af te wentelen. Denk aan aanspraken
op overheidsgelden, de (eigen) verzekeringen en verhaal op de dader. Daaronder vallen weer
verschillende subbronnen te onderscheiden. Zo kunnen de aanspraken op overheidsgelden
bestaan in het recht op tegemoetkoming uit het Schadefonds en in rechten voortvloeiend uit
de algemene fondsen van sociale zekerheid (Wmo 2015, Wlz, bijstand, etc.). Bij verzekeringen
kan worden gedacht aan de uiteenlopende verzekeringsproducten, zoals de inboedel-, opstal, zorg-, arbeidsongeschiktheids-, auto-, reis- en rechtsbijstandverzekering.
Aldus wordt in dit onderzoek het structurele bronnenlandschap in kaart gebracht. Incidentele
of ad hoc-compensatieregelingen vallen buiten de scope van dit onderzoek, maar zouden wel
degelijk kunnen voorzien in compensatie van schade die terug te voeren is op strafbare feiten.
Soms worden daarbij publieke middelen aangewend. Denk aan rampen als de cafébrand te
Volendam (2000/2001), voor het ontstaan waarvan de exploitant van het café strafrechtelijk is
veroordeeld23 en in verband waarmee financiële tegemoetkomingen zijn verstrekt.24 Iets
vergelijkbaars geldt voor de vuurwerkramp te Enschede (2000), waarvoor de beide vennoten
van de vuurwerkfabriek in persoon tot gevangenisstraffen zijn veroordeeld25 en in welk
verband uiteenlopende regelingen tot stand zijn gebracht om in de schade tegemoet te
komen.26 Voorts kan worden genoemd de Financieringsregeling drugsafvaldumpingen, op
grond waarvan de particuliere grondeigenaren volledig worden gecompenseerd voor kosten
die zij (moeten) maken in verband met drugsdumpingen.27 Een ander voorbeeld van een
incidentele compensatieregeling is die welke in het leven is geroepen voor slachtoffers van
seksueel misbruik binnen de Rooms-Katholieke Kerk (en die volledig is gefinancierd door de
kerk). Ook kan worden gedacht aan crowdfunding voor slachtoffers van bepaalde
gebeurtenissen en/of hun nabestaanden. Zo faciliteert het Fonds Slachtofferhulp online
crowdfundingcampagnes tot een bedrag van €10.000.28

23 Rb. Haarlem 18 juli 2003, ECLI:NL:RBHAA:2003:AI0129, NJ 2003/531.

Regeling tegemoetkoming financiële gevolgen in verband met functionele invaliditeit nieuwjaarsbrand
Volendam, Stcrt. 2004, 188.
25
Hof Arnhem 12 mei 2003, ECLI:NL:GHARN:2003:AF8393 en Hof Arnhem 12 mei 2003,
ECLI:NL:GHARN:2003: AF8394.
26 Zie over de regelingen Van der Helm 2003, p. 40-44 en Van de Bunt 2016, p. 121-148.
27 Kamerstukken II 2019/20, 29 911, nr. 277.
28 Zie https://noodfonds.nl/.
24

23

Daarnaast voorziet het Fonds Slachtofferhulp nog in een noodfonds, waaruit prestaties in
natura of financiële tegemoetkomingen tot €1.000 kunnen worden verstrekt.29 Vanwege het
incidentele karakter of de geringe omvang van deze compensaties, en omdat zij niet uit
publieke middelen worden gefinancierd, blijven zij in dit onderzoek verder buiten
beschouwing.
1.6.6. Verzekering
In het algemeen draait het bij verzekering om een overeenkomst waarbij een partij zich tegen
ontvangst van een vast bedrag (premie) ten opzichte van een andere partij verbindt om de
overeengekomen prestatie (bijvoorbeeld schadeloosstelling of de uitkering van een
afgesproken bedrag) te verrichten wanneer zich een (vooraf onzeker) voorval voordoet. De
kern is dat risico’s kunnen worden overgedragen tegen betaling van premie, die wordt bepaald
door de kans op het intreden van het risico en de grootte van het risico, het zogeheten
verzekerings- of equivalentiebeginsel. In het socialezekerheidsrecht wordt daar overigens om
redenen van solidariteit wel van afgeweken.30
Voor het onderhavige onderzoek is relevant het onderscheid tussen first party- en third partyverzekering. Een first party-verzekering (waarover hoofdstuk 2) dekt de risico’s die in de sfeer
van de verzekerde liggen. Een third party-verzekering (waarover paragraaf 5.4.2) dekt de
aansprakelijkheid van de verzekerde jegens het slachtoffer. Bij de laatste variant gaat het dus
niet om dekking van het eigen schaderisico maar van het aansprakelijkheidsrisico van de
verzekerde. Bij first party-verzekeringen kent de polis dikwijls een eigen, specifieke
dekkingsomschrijving, terwijl een third party-verzekering (tot aan de maximaal verzekerde
som) de wettelijke aansprakelijkheid (van de verzekerde jegens de derde) dekt, waarvan de
omvang wordt bepaald door afdeling 6.1.10 BW.
In het socialezekerheidsrecht wordt voorts onderscheid gemaakt tussen de
volksverzekeringen en de werknemersverzekeringen. Bij een volksverzekering strekt de
werkingssfeer zich in beginsel uit tot personen die in Nederland wonen (ingezetenen) en
arbeid verrichten. De werknemersverzekeringen zijn er voor werknemers die een
dienstbetrekking hebben of in een daarmee gelijkgestelde positie verkeren, hetgeen betekent
dat bepaalde groepen (zelfstandigen, niet-actieven) daar geen aanspraak op hebben. Een en
ander werkt door in de wijze waarop volks- en werknemersverzekeringen worden
gefinancierd.
1.6.7. Daders
Hoewel steeds wordt gesproken van ‘de dader’, kunnen meerdere personen (strafrechtelijk en
civielrechtelijk) aansprakelijk zijn voor hetzelfde strafbare feit. Volgens art. 47 Sr worden
degenen die het feit plegen, doen plegen, medeplegen of uitlokken gestraft als ‘daders’ van
een strafbaar feit. Art. 48 bepaalt dat zij die opzettelijk behulpzaam zijn bij het plegen van het
misdrijf en zij die opzettelijk gelegenheid, middelen of inlichtingen verschaffen tot het plegen
van het misdrijf worden gestraft als ‘medeplichtigen’. Omdat in dit onderzoek vragen van
29 Zie www.fondsslachtofferhulp.nl/programma/noodhulp.
30 Klosse & Vonk 2019, p. 40.

24

compensatie en verhaal centraal staan, zijn strafrechtelijke kwesties van daderschap en
deelneming niet direct van betekenis: het verhaal op de dader wordt immers beheerst door
regels van burgerlijk recht. Dat betekent dat binnen het bestek van dit onderzoek onder dader
wordt verstaan degene die een strafbaar feit (mede31) begaat en daarmee tevens jegens een
ander – het slachtoffer – een onrechtmatige daad pleegt welke hem kan worden toegerekend.
Oordeelt de strafrechter dat de verdachte het tenlastegelegde feit heeft begaan en dat de
laatste hiervoor strafbaar is, dan betekent dit dat de gedraging van de verdachte in beginsel
tevens een onrechtmatige daad oplevert in civielrechtelijke zin (art. 6:162 lid 2 BW) ten
opzichte van degene die daardoor schade lijdt, en is in de regel sprake van toerekening wegens
schuld (art. 6:162 lid 3 BW). Het onderzoek richt zich dus op daders die in hun
rechtsverhouding tot het slachtoffer (en/of regresnemers) gehouden zijn tot vergoeding van
de schade op grond van het civiele aansprakelijkheidsrecht. ‘Slachtofferloze’ delicten, zoals
het rijden onder invloed of handelen in verboden drugs als zodanig, blijven daarmee buiten
beschouwing.
Naar burgerlijk recht kunnen (ook) anderen dan de dader aansprakelijk zijn voor de gevolgen
van de fout van de dader. Denk aan ouders (voor fouten van kinderen), werkgevers (voor fouten
van werknemers), opdrachtgevers (voor fouten van hulppersonen) en vertegenwoordigden
(voor fouten van vertegenwoordigers).32 Deze kwalitatief aansprakelijke partijen vallen in dit
onderzoek niet onder het begrip dader. Evenmin worden als dader aangemerkt partijen die
voor de gevolgen van een delict aansprakelijk zijn vanwege het uitblijven van maatregelen of
het ontbreken van toereikend toezicht (men spreekt in dit geval van ‘secundaire’
aansprakelijkheid). Denk aan een situatie waarin de politie op de hoogte is van het voornemen
tot een misdrijf maar het niet verhindert, of de situatie waarin onzorgvuldig een
wapenvergunning wordt verleend aan een persoon die daarmee vervolgens een misdrijf
begaat.33 Maar ook werkgevers kunnen aansprakelijk zijn tegenover hun werknemers voor
zover de op hen rustende zorgplicht met zich brengt dat werknemers tegen (de gevolgen van)
delicten moeten worden beschermd. Denk aan gevallen waarin de werknemer het slachtoffer
wordt van een overval en de werkgever kan worden verweten daartegen onvoldoende
instructies te hebben gegeven.34 In dergelijke situaties kan weliswaar aansprakelijkheid
bestaan voor de gevolgen van een delict en heeft het slachtoffer dus aanspraak op
compensatie, maar is belangrijk om in te zien dat de aansprakelijke persoon niet dezelfde is als
de dader van het strafbare feit.
1.6.8. Verhaal en regres
Onder verhaal wordt in dit onderzoek verstaan betaling door de dader van het strafbare feit
van door hem veroorzaakte schade. Het gaat bij verhaal dus telkens om afwenteling op (het
vermogen van) de dader van de door het slachtoffer geleden schade. Bij verhaal kan het gaan
om de directe (civielrechtelijke) rechtsverhouding tussen de dader en het slachtoffer of diens
naasten/nabestaanden, maar ook om regres, dat wil zeggen verhaal door een partij die in de
onderlinge verhouding tussen dader en slachtoffer wat betreft compensatie fungeert als

31 Vergelijk paragraaf 5.2.1.

32 Zie over aansprakelijkheid voor andermans fouten paragraaf 5.2.1.

33 Het eerste deed zich voor in Hof 9 december 1976, ECLI:NL:GHSGR:1976:AC1125, NJ 1977/381; het laatste

was aan de orde in HR 20 september 2019, ECLI:NL:HR:2019:1409, NJ 2020/233 m.nt. S.D. Lindenbergh
(Alphen aan den Rijn).
34 Zie bijv. Rb. Midden-Nederland 8 april 2015, ECLI:NL:RBMNE:2015:2602, AR 2015/766.

25

‘tussenbron’. Denk aan de situatie waarin een geweldsmisdrijf leidt tot arbeidsongeschiktheid
van het slachtoffer, in verband waarmee de werkgever van het slachtoffer de kosten
verbonden aan de loonbetaling aan de laatstgenoemde op de dader van het misdrijf kan
verhalen (art. 6:107a lid 2 BW). Ook aan het UWV is in diverse sociale wetten een verhaalsrecht
toegekend ter zake van aan het slachtoffer verstrekte uitkeringen. Daarnaast kan worden
gedacht aan de situatie waarin een verzekeraar eerst de schade van het slachtoffer vergoedt
op grond van diens polis, vervolgens in diens rechten treedt (subrogatie) en overgaat tot
verhaal op de dader (art. 7:962 lid 1 BW). In deze en dergelijke gevallen wordt gesproken van
regres: het uitoefenen van het recht om wat aan een ander is uitgekeerd ‘terug te vorderen’
van een aansprakelijke partij.
1.6.9. Volumes
Met het begrip volumes wordt gedoeld op de hoeveelheden geld die ‘omgaan’ in de
compensatie van schade van slachtoffers van strafbare feiten. Anders gezegd: de blik richt zich
op de omvang van de (totale) geldstromen die uit de compensatiebronnen afkomstig zijn en
die vloeien naar slachtoffers van strafbare feiten, waaronder ook worden begrepen de kosten
van facilitering en apparaatskosten (tezamen: compensatievolumes), en de geldstromen die –
direct of indirect – op daders worden verhaald (verhaalsvolumes).
1.6.10. Publieke kosten
Waar wordt gesproken van publieke kosten gaat het om investeringen uit de algemene
middelen die de overheid doet in verband met compensatie en verhaal van schade door
strafbare feiten. Het begrip wordt ruim opgevat, en bestrijkt zowel publieke gelden waarmee
slachtoffers
worden
gecompenseerd
of
tegemoetgekomen
(zoals
socialezekerheidsuitkeringen, tegemoetkomingen vanuit het Schadefonds, voorschotten in
verband met de schadevergoedingsmaatregel) als publieke kosten in verband met de realisatie
van zowel schadecompensatie als daderverhaal (apparaatskosten van uitkeringsinstanties en
van het CJIB als inningsinstantie, overheidsinvesteringen in bijstand aan slachtoffers etc.).

1.7. Verdere leesinstructie
Dit rapport is als volgt opgebouwd. Per ‘hoofdbron’ van compensatie (private verzekering,
sociale zekerheid, Schadefonds Geweldsmisdrijven, verhaal op dader) wordt beschreven welke
‘subbronnen’ (kunnen) voorzien in een aanspraak op compensatie van schade, voortvloeiend
uit een strafbaar feit. Per bron wordt weergegeven welke slachtoffers onder welke
voorwaarden tot welke aanspraak gerechtigd zijn. Aldus ontstaat zicht op het dekkingsbereik
en compensatieniveau van de bron. Daarnaast wordt per bron beschreven welke
(buitengerechtelijke en gerechtelijke) wegen kunnen worden bewandeld ter realisatie van de
aanspraak. Vervolgens wordt ingegaan op de wijze waarop de bron wordt gefinancierd, waarbij
ook de eventuele mogelijkheden tot regres worden besproken. Daarna worden de
bevindingen ten aanzien van de compensatievolumes en de daarmee gemoeide publieke
kosten gepresenteerd, telkens met een specifieke onderbouwing van de wijze waarop de
daarop betrekking hebbende informatie is ontsloten. Op deze wijze volgen de hoofdstukken
zo veel mogelijk dezelfde structuur.

26

Over de volgorde van behandeling het volgende. Het gaat in dit onderzoek specifiek om
gebeurtenissen waarvoor de dader strafrechtelijk verantwoordelijk is. Omdat de dader in
juridisch en moreel opzicht primair de verantwoordelijke is voor wat er is gebeurd, ligt het
wellicht intuïtief voor de hand om verhaal op de dader als eerste te behandelen. Vanuit de blik
op bronnen van financiële compensatie en het onderzoek naar compensatie- en
verhaalsvolumes is dit evenwel veel minder vanzelfsprekend. First party-verzekeringen en
sociale zekerheid, maar ook het Schadefonds, hebben een breder ‘dekkingsbereik’ dan
verhaalneming op de dader, in die zin dat voor daadwerkelijke realisatie van een aanspraak op
die bronnen niet is vereist dat de dader van het strafbare feit in beeld is.35 Daarnaast zullen
deze bronnen ook in chronologie doorgaans eerder door het slachtoffer worden
aangesproken dan dat verhaal op de dader wordt ingezet (vergelijk de voorbeeldcasus in
paragraaf 1.2). Nadat andere bronnen zijn aangeboord, hebben uitkerende instanties
bovendien veelal een recht van regres op de dader. In zoverre vormt de dader dus niet zozeer
het beginpunt van de keten van aanspraken maar juist het eindpunt, waar uiteindelijk de
rekening van het strafbare feit moet worden neergelegd.36 Daarom worden eerst first partyverzekeringen, socialezekerheidsregelingen en het Schadefonds Geweldsmisdrijven
besproken, en komt daarna verhaal op de dader aan de orde.

35 Schrama & Geurts schatten dat bij 67% tot 75% van de delicten de dader onbekend blijft, waardoor de

aanspraak op schadevergoeding op de dader niet te realiseren is. Zie Schrama & Geurts 2012, p. 31-32.
36 Hooguit is zijn aansprakelijkheid nog gedekt door een aansprakelijkheidsverzekering (third partyverzekering), waardoor de schade uiteindelijk door de betreffende verzekeraar wordt gedragen, maar de
mogelijkheden daartoe zijn nu juist beperkt als het gaat om strafbare feiten. Zie paragraaf 5.4.2.

27

2. Private verzekering
2.1. De bron
Een eerste compensatiemechanisme dat aandacht verdient is de mogelijkheid dat slachtoffers
van strafbare feiten eigen verzekeringen aanspreken voor dekking van hun schade.37 Het gaat
hier niet om de aansprakelijkheidsverzekering van de dader (zie daarover paragraaf 5.4.2) maar
om first party-dekking, waarbij een verzekeraar een risico verzekert van zijn eigen verzekerde
(de benadeelde). Anders dan bij publieke sociale zekerheid (waarover hoofdstuk 3) gaat het in
dit hoofdstuk om verzekeringen op de private verzekeringsmarkt.38 Dat betekent in het
algemeen meer vrijheid en een beperkter inmenging van de overheid, concurrentie tussen
aanbieders, contractvrijheid voor verzekerde en verzekeraar, dekkings- en premiedifferentiatie
etc. Het laat zich beredeneren dat de ‘verzekeringsproducten’ op de private verzekeringsmarkt
ook een relevante rol spelen waar het gaat om dekking van schade door strafbare feiten. Denk
bijvoorbeeld aan de rol van inboedel- en opstalverzekeringen bij inbraak en brandstichting, die
van cyberverzekeringen voor gevallen van digitale criminaliteit, de zorg- en
arbeidsongeschiktheidsverzekeringen in geval van ernstig letsel als gevolg van zware
mishandeling en die van overlijdensrisicoverzekeringen bij levensdelicten. Eerder onderzoek
indiceerde bovendien een relatieve tevredenheid van slachtoffers van strafbare feiten met hun
‘eigen’ verzekeringen.39 Voorwaarde voor het bestaan van een aanspraak op uitkering is –
uiteraard – dat een daartoe strekkende verzekering is afgesloten.

2.2.

Aanspraakgerechtigden en compensatieniveau

2.2.1. Verzekeringen algemeen
Private verzekeringen worden beheerst door de algemene bepalingen van
overeenkomstenrecht, de meer specifieke bepalingen opgenomen in titel 7.17 BW
(Verzekering) en door de polisvoorwaarden. Art. 7:925 lid 1 BW definieert de ‘verzekering’ als
een overeenkomst waarbij de ene partij, de verzekeraar, zich tegen het genot van premie
jegens haar wederpartij, de verzekeringnemer, verbindt tot het doen van een of meer
uitkeringen, en bij het sluiten der overeenkomst voor partijen geen zekerheid bestaat, dat,
wanneer of tot welk bedrag enige uitkering moet worden gedaan, of ook hoelang de
overeengekomen premiebetaling zal duren. Waar in titel 7.17 BW wordt gesproken over
verwezenlijking van het risico, wordt gedoeld op het risico dat de verzekeraar krachtens de
verzekeringsovereenkomst op zich heeft genomen.
Verzekeringen kunnen op uiteenlopende manieren worden onderscheiden. Zo onderscheidt
het Burgerlijk Wetboek de schade- en de sommenverzekeringen. Van schadeverzekering is
sprake wanneer de verzekering ertoe strekt de vermogensschade te dekken die de verzekerde
zou
kunnen
lijden,
zoals
een
inboedelverzekering,
zorgverzekering
of
aansprakelijkheidsverzekering (art. 7:944 BW). Bij een sommenverzekering is onverschillig of
37 Zie uitvoerig Schijns 2017.

Met de privatisering van de sociale zekerheid, waarvan als belangrijkste voorbeelden kunnen worden
genoemd de loondoorbetalingsverplichting van de werkgever bij ziekte en het zorgverzekeringsstelsel, is het
onderscheid tussen publieke en private sociale zekerheid niet waterdicht. Zie hierover bijv. Klosse & Vonk
2019, p. 25-30.
39 Van Dongen e.a. 2013, p. 42.
38

28

en in hoeverre met de uitkering schade wordt vergoed (art. 7:964 BW), zoals bij een
overlijdens- of pensioenverzekering. Relevant verschil in het kader van dit onderzoek is
bovendien dat bij schadeverzekeringen de verzekeraar een uitgekeerd schadebedrag mag
verhalen op een partij die voor de schade jegens het slachtoffer aansprakelijk is (art. 7:962 BW),
en bij sommenverzekeringen niet. De wet kent daarnaast de persoonsverzekering, die ziet op
het leven of de gezondheid van een mens. Een persoonsverzekering kan een
schadeverzekering zijn of een sommenverzekering (art. 7:925 lid 2 BW) of een verzekering met
aspecten van beide typen verzekeringen. Men denke bijvoorbeeld aan een levensverzekering,
arbeidsongeschiktheidsverzekering of ongevallenverzekering. Uit art. 7:925 lid 2 BW vloeit
voort dat sommenverzekering in beginsel alleen is toegelaten bij persoonsverzekering.
Om goed te kunnen zien hoe dergelijke verzekeringen als compensatiebronnen werken, wordt
hierna eerst stilgestaan bij de schadeverzekering (paragraaf 2.2.2) en daarna bij de figuur van
de sommenverzekering (2.2.3).
2.2.2. Schadeverzekering
Algemeen
Van schadeverzekering is sprake wanneer een verzekering ertoe strekt de vermogensschade
te dekken die de verzekerde zou kunnen lijden (art. 7:944 BW). Typische voorbeelden van
schadeverzekeringen zijn woon- en inboedelverzekeringen (inboedel-, kostbaarheden-,
brand-, glas-, opstal- en telefoonverzekering), verkeersverzekeringen (auto-, fiets-, motor-,
oldtimeren
bromfietsverzekering,
maar
ook
de
inzittendenverzekering),
activiteitenverzekeringen (annuleringsverzekering, reisverzekering, schoolverzekering) en
gezondheidsverzekeringen (zorg- en uitvaartverzekering). Ook kan worden gedacht aan de
situatie dat de werkgever zich verzekert tegen het risico van loondoorbetaling (art. 7:629 BW,
zie ook paragraaf 3.4) in het geval zijn werknemer ziek of arbeidsongeschikt raakt
(verzuimverzekering). Vermelding verdient voorts de rechtsbijstandverzekering, die het risico
dekt dat de verzekerde kosten zal maken wanneer deze rechtsbijstand nodig heeft. De
schadeverzekering is onderworpen aan het indemniteitsbeginsel: de verzekering strekt tot het
vergoeden van daadwerkelijk geleden schade en de verzekerde dient (dus) op grond van de
verzekering geen vergoeding te ontvangen die hem in een duidelijk voordeliger positie brengt
(art. 7:960 BW).
De schadeverzekering wordt in het bijzonder beheerst door de bepalingen van afdeling 7.17.2
BW. Daarin wordt een aantal elementen van de schadeverzekering geregeld, zoals de
uitsluiting van verzekering van schade die te wijten is aan opzettelijk of roekeloos gedrag van
de verzekerde (art. 7:952 BW). In dit verband wordt ook wel gewezen op het zogenoemde
‘moreel risico’: de vermeerdering van risico samenhangend met het feit dat een verzekerde
minder voorzichtig handelt wanneer hij weet dat schade zal worden gedekt.
Zorgverzekering
Afzonderlijke vermelding verdient hier de zorgverzekering. Iedereen die in Nederland woont
of werkt moet een basisverzekering afsluiten die de behoefte aan zorg dekt (zie paragraaf
3.2.1). Hoewel daarbij een verzekerings- en acceptatieplicht geldt, de rijksoverheid weliswaar
bepaalt wat er in het basispakket valt (en welk eigen risico minimaal en maximaal moet gelden)
en de zorgverzekering zich aldus op het grensvlak met het socialezekerheidsrecht bevindt,
draagt zij vooral het karakter van een private schadeverzekeringsovereenkomst.

29

Het basispakket omvat het grootste deel van de essentiële geneeskundige zorg,
geneesmiddelen en medische hulpmiddelen die voldoen aan de stand van wetenschap en
praktijk. Naast het verplichte basispakket bieden zorgverzekeraars aanvullende verzekeringen
aan, die een volledig privaat karakter hebben. Voor het bestaan van een aanspraak is nodig dat
de verzekerde naar aard, inhoud en omvang redelijkerwijs is aangewezen op de verzekerde
vormen van zorg. Een deel van de te verlenen zorg kan voor rekening van de verzekerde komen
via de eigen bijdrage. Art. 15 Zvw bepaalt dat de zorgverzekeraar niet bevoegd is een
verzekerde prestatie geheel of gedeeltelijk te weigeren indien het intreden van het verzekerde
risico aan de verzekerde is te wijten (en wijkt in die zin af van art. 7:952 BW).
Aansprakelijkheidsverzekering
Onder de schadeverzekeringen valt overigens ook de aansprakelijkheidsverzekering, die
immers dekking biedt tegen ‘vermogensschade’ van de verzekerde in de vorm van het verplicht
raken tot vergoeding van de schade van een ander. Het gaat bij de
aansprakelijkheidsverzekering om de situatie waarin de aansprakelijke de verzekerde is, maar
waarin degene tegenover wie hij aansprakelijk is de eigenlijke benadeelde is (het slachtoffer).
In dat geval gaat het niet om een first party-schadeverzekering maar om een third partyschadeverzekering, die vanwege de relatie tot verhaal op de dader in paragraaf 5.4.2 wordt
behandeld.
2.2.3. Sommenverzekering
Bij sommenverzekering, die in beginsel steeds ziet op het leven of de gezondheid van de mens
(art. 7:925 lid 2 BW), is onverschillig of en in hoeverre met de uitkering schade wordt vergoed
(art. 7:964 BW). Het belangrijkste voorbeeld is de levensverzekering (art. 7:975 BW e.v.).
Daarnaast kan worden gedacht aan ongevallen-, arbeidsongeschiktheids- en
invaliditeitsverzekeringen, voor zover de omvang van de uitkering reeds bij de overeenkomst
is vastgelegd en deze wordt uitgekeerd ongeacht of hiermee schade wordt vergoed.40 Niet
steeds is duidelijk of sprake is van een schade- of sommenverzekering. Zo bestaat in het
bijzonder ten aanzien van de particuliere arbeidsongeschiktheidsverzekering discussie over de
vraag of deze schade- dan wel sommenverzekering is.41 Een en ander hangt af van uitleg van
de verzekeringsovereenkomst. De kwalificatie als schade- dan wel sommenverzekering is
relevant voor de vraag welke bepalingen van titel 7.17 BW van toepassing zijn.
Hoewel sommenverzekeringen niet specifiek ertoe strekken schade te vergoeden – het is
immers onverschillig of en in hoeverre schade wordt vergoed – kan de sommenverzekering
wel degelijk worden gezien als mogelijke bron van compensatie van schade, waaronder die
door strafbare feiten. Men denke in het bijzonder situaties waarin een arbeidsongeschiktheidsof overlijdensrisicoverzekering wordt geactiveerd doordat een delict leidt tot letselrespectievelijk overlijdensschade.

40 Kamerstukken II 1985/86, 19529, 3, p. 6.

41 Asser/Wansink, Van Tiggele & Salomons 7-IX 2019/51.

30

2.3.

Wegen ter realisatie aanspraak

In het algemeen worden aanspraken op grond van burgerlijk recht verwezenlijkt in de
minnelijke sfeer. Dat betekent dat partijen door onderling te overleggen en te onderhandelen
kunnen komen tot een vaststellingsovereenkomst waarin zij een regeling treffen, bijvoorbeeld
ten aanzien van het bestaan en de omvang van een te betalen uitkering. Daarbij kunnen
partijen rechtsbijstand inschakelen. Komen partijen er onderling niet uit, dan kunnen zij op
verschillende manieren proberen hun geschil te beslechten. Zij kunnen zich wenden tot de
burgerlijke rechter, maar het staat partijen vrij om te kiezen voor vormen van ‘alternatieve
geschilbeslechting’, zoals mediation of arbitrage. Als specifiek alternatief voor de rechter kan
worden genoemd het Klachteninstituut Financiële Dienstverlening (Kifid), waar consumenten
en kleinzakelijke ondernemers en zzp’ers terecht kunnen met klachten over financiële
producten zoals een verzekering. Het Kifid kan partijen helpen met het oplossen van
problemen door bemiddeling of door een (meestal) juridisch bindende uitspraak van de
Geschillencommissie.
In beginsel oordeelt de burgerlijke rechter over geschillen omtrent de private
verzekeringsovereenkomst. Een civiele zaak kan worden aangebracht via een
bodemprocedure of eventueel via een kort geding wanneer er een spoedeisend belang is (art.
254 Rv). Vorderingen tot een bedrag van €25.000 dienen te worden aangebracht bij de
kantonrechter (art. 93 sub a Rv). Kunnen partijen zich met het oordeel van de rechter niet
verenigen, dan kunnen zij daar in het algemeen tegen in hoger beroep, eventueel gevolgd door
cassatie bij de Hoge Raad. De sinds 2010 bestaande mogelijkheid om in personenschadezaken
bij verzoekschrift een enkel geschilpunt (‘deelgeschil’) voor te leggen aan de civiele rechter,
zodat de zaak voor het overige zoveel mogelijk buiten de rechter kan worden afgewikkeld (art.
1019w e.v. Rv), staat overigens niet open in geschillen met betrekking tot first partyverzekeringen.42

2.4.

Financiering en regres

In het algemeen geldt dat alle verzekerden van een bepaalde verzekering samen alle schade
van die verzekerden betalen door premie in te leggen. Op die manier worden risico’s weliswaar
afgewenteld op het verzekeringsbedrijf, maar dat wordt op zijn beurt gefinancierd door het
collectief van potentiele schadelijders. De verzekeraar verwerkt een opslagfactor in de premie,
ter dekking van de kosten en met het oog op winst. Een en ander betekent dat, bezien vanuit
de positie van het slachtoffer van een strafbaar feit, dekking door een eigen verzekering in
zekere zin een ‘sigaar uit eigen doos is’, omdat de verzekeraar slechts uitkeert wanneer uit
eigener beweging een verzekering is afgesloten waarvan de dekkingsomvang mede wordt
bepaald door de hoogte van de premie die is overeengekomen en die veelal door de
verzekerde zelf wordt opgebracht.43
Ten aanzien van schadeverzekeringen is art. 7:962 BW van belang, waarin het regresrecht van
de schadeverzekeraar is neergelegd: indien de verzekerde ter zake van door hem geleden
schade anders dan uit verzekering vorderingen tot schadevergoeding op derden heeft, gaan
die vorderingen bij wijze van subrogatie op de verzekeraar over voor zover deze, al dan niet
42 Collignon-Smit Sibinga 2019, p. 22-25.

43 Waarover ook Van Dongen e.a. 2013, p. 42.

31

verplicht, die schade vergoedt. Met andere woorden: de verzekeraar die aan zijn verzekerde
de schade vergoedt waarvoor een derde aansprakelijk is, treedt in de aanspraak die de
verzekerde op die derde heeft (subrogatie), met als gevolg dat de verzekeraar op diegene
verhaal kan nemen (regres). In het bijzonder voor schade die is veroorzaakt door een strafbaar
feit en vervolgens wordt vergoed door een first party-schadeverzekering is dat relevant, omdat
de verzekeraar in theorie verhaal kan nemen op de dader (waarover ook paragraaf 5.2.4).
Succesvol regres leidt ertoe dat niet de verzekeraar – lees: het collectief van verzekerden –
maar de dader uiteindelijk opdraait voor de schade.

2.5.

Volumes

Voor het onderzoek naar compensatie- en verhaalsvolumes is van betekenis dat er niet slechts
één first party-verzekeraar (en dus niet slechts een enkel verzekerdencollectief) is, maar dat tal
van verzekeraars op de markt van schade- en levensverzekeraars actief zijn, die bovendien
uiteenlopende verzekeringsproducten aanbieden. Dat betekent dat compensatie- en
verhaalsvolumes, voor zover inzicht daarin bestaat, niet direct kunnen worden achterhaald
door te ‘meten aan de bron’; het zijn er immers vele.
De hiervoor beschreven compensatie-, financierings- en verhaalsstructuur bij first partyverzekeringen laat zich als volgt schematiseren:
Collectieven van
verzekerden

First partyverzekeraar

Slachtoffer

compensatie

Dader

Verhaal (regres)

Het Verbond van Verzekeraars is de Nederlandse brancheorganisatie van schade- en
levensverzekeraars. Ruim 150 schade- en levensverzekeraars in Nederland zijn daarbij
aangesloten; dat zou neerkomen op meer dan 95% van de verzekeraars in Nederland.44 Het
Centrum voor Verzekeringsstatistiek, het statistiek- en onderzoeksbureau van het Verbond,
ontvangt van verzekeraars cijfers over verzekeringen en claims ten behoeve van
totaalrapportages en -analyses. Schrama en Geurts rapporteerden in 2012 dat er geen
(betrouwbare) algemene cijfers beschikbaar waren over de omvang van de dekking via de
eigen verzekering tegen schade als gevolg van strafbare feiten: hoewel verzekeraars bij het
indienen van claims veelal vragen of de schade is veroorzaakt door een misdrijf, werd bij de
gepubliceerde bedragen met betrekking tot schade-uitkeringen niet aangegeven wat de
44 Zie voor de actuele ledenlijst https://www.verzekeraars.nl/het-verbond/leden-van-het-verbond.

32

oorzaak van de schade is.45 Dat is heden niet anders. Niettemin laat zich tot op zekere hoogte
schatten wat de relatieve dekking is van private first party-verzekeringen als het gaat om
schade door strafbare feiten, en kunnen op sommige punten wel kwantitatieve uitspraken
worden gedaan.
Wat betreft door strafbare feiten veroorzaakt letsel kan worden gezegd dat in vrijwel alle
gevallen een beroep wordt gedaan op zorgverzekeringen. Omdat het om omvangrijke
zorgkosten kan gaan, die buiten het eigen risico volledig voor dekking in aanmerking komen,
gaat het om een belangrijke compensatiebron voor letselschade als gevolg van misdrijven. Het
gaat bovendien om een verplichte verzekering, wat betekent dat de verzekeringsdichtheid
zeer hoog is, zo niet volledig (zie paragraaf 2.2.2). Bij door strafbare feiten veroorzaakt letsel
kan voorts worden gedacht aan ongevallen- en arbeidsongeschiktheidsverzekeringen. Met
name van belang zijn arbeidsongeschiktheidsverzekeringen van anderen dan werknemers,
zoals zzp’ers, die niet kunnen terugvallen op de loondoorbetalingsplicht van een werkgever of
op werknemersverzekeringen (zoals besproken in hoofdstuk 3). Omdat een deel van de
ondernemers zegt de kosten daarvan niet te kunnen dragen dan wel de kosten niet vindt
opwegen tegen de baten, heeft naar schatting ruim vier op de tien zzp’ers geen voorziening
voor eventuele arbeidsongeschiktheid.46 Dit omvat uiteindelijk ook hun risico op
arbeidsongeschiktheid als gevolg van door een misdrijf toegebracht letsel.
Ook bij andere schadesoorten is aannemelijk dat sprake is van substantiële
verzekeringsdekking na strafbare feiten, zowel wat betreft dekkingsgraad als dekkingsomvang.
Denk aan schade door brand en inbraak op grond van opstal- en inboedelverzekeringen
(woningsegment) aan dekking van schade door autodiefstal en -inbraak door
cascoverzekeringen en aan dekking van ladingdiefstal door transportverzekeringen
(mobiliteitssegment). De Risicomonitor Woninginbraken 2019 biedt op geaggregeerd niveau
zicht op het totale aantal claims in verband met woninginbraken – per definitie strafbare feiten
– in de afgelopen jaren; in 2017 gaat het om 67.564 aanspraken.

45 Schrama & Geurts 2012, p. 34.

46 Zie Zelfstandigen Enquête Arbeid 2019.

33

Aantal inbraakclaims per jaar47
74000
72000
70000
68000
66000
64000
62000
60000
58000
2015

2016

2017

2018

Ten aanzien van andere schadesoorten of typen verzekeringen bestaan wel openbare bronnen
die zicht geven op het jaarlijkse aantal claims, maar is niet bekend welk deel daarvan kan
worden toegerekend aan schade door strafbare feiten. Zo laten publicaties van het Centrum
voor Verzekeringsstatistiek van het Verbond van Verzekeraars zien hoeveel autobrandclaims
jaarlijks worden ingediend (4.014 claims in 201748) en hoeveel brandclaims op de inboedel- en
opstalverzekering worden gedaan (90.607 in 201749). De Risicomonitor Verkeer 2018 vermeldt
741.428 schadeclaims in 2017 op de autoverzekering naar aanleiding van een aanrijding.50 Het
laat zich beredeneren dat onder deze claims aanspraken vallen die zien op schade door
strafbare feiten (brand door brandstichting, aanrijdingen door verkeersdelicten), maar dat
aandeel laat zich niet vaststellen op basis van de beschikbare, openbare gegevens.
Schade bestaande in de kosten voor rechtshulp naar aanleiding van een strafbaar feit wordt
voor een deel gedragen door rechtsbijstandsverzekeraars. Cijfers van het Verbond van
Verzekeraars laten zien dat in 2016 ruim 2,5 miljoen huishoudens voor rechtsbijstand waren
verzekerd, en dat ruim 180.000 ondernemers een verzekering voor bedrijfsrechtsbijstand
hadden.51 Het Verbond noteert een stabiel aantal meldingen over de jaren heen, namelijk iets
meer dan 400.000 meldingen per jaar. Niet is bekend welk deel daarvan betrekking heeft op
verhaal van door strafbare feiten veroorzaakte schade.
Op de mate waarin verzekeraars succesvol regres nemen op daders van strafbare feiten bestaat
geen (algemeen) zicht. Een verkennend interview met een beleidsadviseur van
Zorgverzekeraars Nederland, de belangenvereniging van alle zorgverzekeraars, leert dat
zorgverzekeraars weliswaar een wettelijk verhaalsrecht hebben op degene die op grond van
Risicomonitor Woninginbraken 2019, https://www.verzekeraars.nl/publicaties/actueel/risicomonitorwoninginbraken.
48
Verbond van Verzekeraars, ‘Aantal autobranden in vijf jaar met 45 procent gestegen‘,
https://www.verzekeraars.nl/publicaties/actueel/aantal-autobranden-in-vijf-jaar-met-45-procent-gestegen.
49 Risicomonitor Woningbranden 2019, https://www.verzekeraars.nl/publicaties/actueel/risicomonitorwoningbranden.
50 Risicomonitor Verkeer 2018, https://www.verzekeraars.nl/publicaties/actueel/risicomonitor-verkeer-2018.
51 Verbond van Verzekeraars, ‘De toekomst van de rechtsbijstandverzekeraar: hoe ziet deze er uit in 2025?’,
https://www.verzekeraars.nl/media/4760/popa-rb-defintief.pdf.
47

34

het civiele recht aansprakelijk is voor de schade waarvoor de zorgverzekeraar dekking verleent,
maar dat voor de verzekeraar niet direct duidelijk is wat de oorzaak is van de aanspraak op
dekking: medisch adviseurs beoordelen op basis van beperkte informatie in hoeverre
aanleiding bestaat om daarnaar nader onderzoek te doen met het oog op eventuele
verhaalsmogelijkheden. Op dit punt werken zorgverzekeraars samen, omdat ‘op verhaal niet
wordt geconcurreerd’. Daarbij wordt evenwel niet afzonderlijk geregistreerd of de (mogelijk)
aansprakelijke partij een strafbaar feit heeft gepleegd. Zou overigens het slachtoffer bezwaar
hebben tegen een verhaalsactie van de zorgverzekeraar op de dader, dan zou dit door de
verzekeraar worden gerespecteerd.
In het mobiliteitssegment wordt sterker op regres aangestuurd. Een voorbeeld hiervan is de
Stichting Verzekeringsbureau Voertuigcriminaliteit (VbV), die sinds 2014 actief is met het
(collectief) verhalen van door de verzekeraars geleden schade bij criminele autohandelaren en
autodemontagebedrijven, met als doel het ontmantelen en ontregelen van criminele
activiteiten door actief de schade op de dader(s) te verhalen. Denk aan de aanpak van
grootschalige, structurele omkatpraktijken waarbij soms vele slachtoffers en verzekeraars zijn
betrokken. Navraag leert dat de stichting niet over cijfermateriaal beschikt aan de hand
waarvan concrete uitspraken kunnen worden gedaan over verhaalsvolumes die in dit verband
worden gerealiseerd. Tijdens het interview is overigens benadrukt dat effectief regres sterk zou
worden gehinderd door de onmogelijkheid van voeging in het strafproces als gesubrogeerd
verzekeraar, als gevolg waarvan voor een verhaalstitel een beroep moet worden gedaan op de
civiele rechter (vergelijk paragraaf 5.3.2).

2.6.

Publieke kosten

De aard van de private (first party-)verzekering brengt met zich dat met de compensatie en het
verhaal van schade door strafbare feiten in beginsel geen publieke kosten zijn gemoeid.
Hooguit wordt langs indirecte weg uit de algemene middelen bijgedragen in mogelijkheden
van (potentiële) slachtoffers van strafbare feiten om hun schade door first party-verzekering
te dekken (denk aan zorgtoeslag waarmee mensen met een laag inkomen zich kunnen
voorzien van basiszorgdekking, zie paragraaf 3.2.1) of in rechtshulp waar het gaat om de
dekkingsaanspraak op de verzekeraar (gesubsidieerde rechtsbijstand, advisering door
Slachtofferhulp Nederland etc.) en afhandelingskosten van juridische procedures (beroep op
de rechter).

35

3. Sociale zekerheid
3.1. De bron
Een belangrijke hoofdbron van compensatie wordt gevormd door de sociale zekerheid.
Sociale zekerheid is een publiekrechtelijke vorm van collectieve solidariteit en impliceert
overheidsverantwoordelijkheid (vgl. art. 20 GW). Het begrip verwijst in het algemeen naar
regelingen die bescherming beogen te bieden bij sociale risico’s (ziekte, invaliditeit,
werkloosheid, medische zorg, ouderdom, overlijden etc.) en behoeftigheid (armoede). Hoewel
de sociale zekerheid als hoofdbron van compensatie niet specifiek is gericht op slachtoffers
van strafbare feiten, ligt in de rede dat veel slachtoffers van met name gewelds-, zeden- en
levensdelicten door de gevolgen daarvan (fysiek en geestelijk letsel, overlijden) kunnen
worden geraakt in hun bestaanszekerheid (economische zelfstandigheid). De verschillende
vormen van bescherming waarin de sociale zekerheid voorziet, komen dus (ook) als relevante
compensatiebronnen in beeld voor zover strafbare feiten de oorzaak zijn van het intreden van
de genoemde sociale risico’s of van situaties van behoeftigheid. Hoewel de
compensatiebronnen in zoverre aspecifiek zijn – zij zijn niet ingericht met het oog op
slachtoffers van strafbare feiten – spelen zij in de praktijk een relevante rol voor slachtoffers
van gewelds- en zedenmisdrijven, in het bijzonder wanneer de dader niet in beeld is. Maar ook
als er wel een dader in beeld is, en deze tot schadevergoeding kan worden aangesproken, zal
een slachtoffer veelal eerst of tevens een beroep doen op regelingen van sociale zekerheid.52
Naast de publieke sociale zekerheid staat de private sociale zekerheid. Van private sociale
zekerheid is sprake wanneer de aanspraak op de prestatie is gegrond in een civielrechtelijke
verhouding. Denk aan de loondoorbetalingsverplichting van de werkgever bij ziekte, die
voortvloeit uit de arbeidsovereenkomst, en aan de op privaatrechtelijke leest geschoeide
ziektekostenverzekering. De private sociale zekerheid is niet volledig autonoom: de overheid
houdt vaak een ‘publiek voetje tussen de deur’ door de kaders voor te schrijven waarbinnen de
private sociale zekerheid vorm dient te krijgen.53
Wat betreft schade door strafbare feiten die door de sociale zekerheid wordt ondervangen,
richt de blik zich op de financiële nadelen voortvloeiend uit letsel en overlijden. De sociale
zekerheid voorziet immers niet in vormen van compensatie wegens immateriële schade en
ook niet in algemene regelingen ter zake van zaakschade of andere (‘zuivere’)
vermogensschade. Van de strafbare feiten zullen het veelal de gewelds- en zedenmisdrijven
zijn die deze vormen van personenschade teweegbrengen. Twee vormen van personenschade
komen hier – op hoofdlijnen – in beeld: kosten van gezondheidszorg en ondersteuning
(paragraaf 3.2.1) en inkomensschade (paragraaf 3.2.2). Afzonderlijke aandacht wordt besteed
aan aanspraken van ambtenaren (paragraaf 3.2.3). Van regelingen die een bestaansminimum
garanderen (zoals de Participatiewet) kan overigens worden gezegd dat zij uiteindelijk –
indirect – bescherming kunnen bieden tegen alle vormen van financieel nadeel: door iedere
Nederlander een financieel bestaansminimum te garanderen, wordt immers ook voorkomen
dat personen onder het bestaansminimum zakken door de gevolgen van het strafbare feit
waardoor zij zijn getroffen. Dat kan dus ook een vermogensdelict zijn.

52 Vgl. Lindenbergh & Van der Zalm 2015, nr. 51.
53 Klosse & Vonk 2019, p. 27.

36

3.2.

Aanspraakgerechtigden en compensatieniveaus

3.2.1. Zorg en ondersteuning
Vier stelselwetten
Slachtoffers van strafbare feiten die leiden tot (fysiek of geestelijk) letsel zijn in de eerste plaats
aangewezen op medische hulp en verzorging en eventueel op revalidatie. Het Nederlandse
zorgstelsel kent vier stelselwetten waaruit aanspraken op gezondheidszorg en
maatschappelijke ondersteuning voortvloeien: de Zorgverzekeringswet (Zvw), de Wet
langdurige zorg (Wlz), de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) en de
Jeugdwet. Daarnaast komen in beeld de bijzondere regelingen die voorzieningen bieden voor
ambtenaren.
Zorgverzekeringswet
Iedereen die in Nederland woont of werkt, moet een basisverzekering afsluiten die de behoefte
aan zorg dekt. Hoewel daarbij een verzekerings- en acceptatieplicht geldt – de rijksoverheid
bepaalt wat er in het basispakket valt (en welk eigen risico minimaal en maximaal moet gelden)
– en de zorgverzekering aldus publiekrechtelijke inmenging kent, dragen de
zorgverzekeringen primair het karakter van een private verzekeringsovereenkomst. Daarom
wordt de zorgverzekering in dit onderzoek geschaard onder de private verzekeringen (zie
hoofdstuk 2).
Wet maatschappelijke ondersteuning 2015
De Wmo 2015 is een sociale voorziening die door gemeenten wordt uitgevoerd en die erop is
gericht ondersteuning te bieden aan mensen met een lichamelijke, verstandelijke of
psychische beperking, zodat zij zo lang mogelijk thuis kunnen blijven wonen. De gemeente
biedt ondersteuning aan mensen die niet zelfredzaam zijn, bijvoorbeeld in de vorm van
begeleiding en dagbesteding, ondersteuning ter ontlasting van de mantelzorger, een plaats in
een beschermde woonomgeving voor mensen met een psychische stoornis en opvang in geval
van huiselijk geweld en voor mensen die dakloos zijn. Bij ondersteuning uit de Wmo 2015
wordt onderscheid gemaakt tussen algemene voorzieningen en maatwerkvoorzieningen. Een
maatwerkvoorziening kan worden gegeven vanuit de gemeente (in natura) of via een
persoonsgebonden budget. Voor een maatwerkvoorziening kan een eigen bijdrage van de
cliënt worden gevraagd, afhankelijk van inkomen of vermogen, tot maximaal de kostprijs.
Wet langdurige zorg
De Wlz regelt de intensieve zorg voor kwetsbare ouderen, mensen met een handicap en
mensen met een psychische aandoening; personen die permanent toezicht of 24 uur per dag
zorg in de nabijheid nodig hebben. De ‘drempel’ van de Wlz is aldus hoger dan die van de Zvw;
zorg die onder de Wlz valt wordt niet door de Zvw bestreken. Oordeelt het Centrum
Indicatiestelling Zorg (CIZ) dat aan de voorwaarden is voldaan, dan regelen zorgkantoren op
basis van die indicatie de langdurige zorg. De Wlz is een volksverzekering voor welke men van
rechtswege is verzekerd, en die op landelijk niveau wordt uitgevoerd door Wlz-uitvoerders. De
Wlz-uitvoerders leveren in principe zorg in natura volgens een zorgplan (aan huis of in een
zorginstelling), maar kunnen ook een persoonsgebonden budget verstrekken. Een deel van de
te verlenen zorg kan voor rekening van de verzekerde komen via de eigen bijdrage.

37

Jeugdwet
De Jeugdwet vormt net als de Wmo 2015 een sociale voorziening, specifiek met het oog op
jeugdhulp. Gemeenten hebben de opdracht hulp en ondersteuning te bieden aan jongeren
met beperkingen, stoornissen, aandoeningen etc.54 De gemeente kan zelf voorzien in een
hulpaanbieder (jeugdhulp in natura) of een persoonsgebonden budget verstrekken, waarbij
ouders en jongeren zelf hun zorg inkopen. Overigens kunnen ouders ook zelf als
jeugdhulpverlener fungeren en uit het persoonsgebonden budget worden betaald, indien en
voor zover zij arbeidsinkomsten mislopen vanwege de zorg voor hun kind.
3.2.2. Inkomensschade en behoeftigheid
Compensatieregelingen in verband met ziekte, arbeidsongeschiktheid en overlijden
Slachtoffers van strafbare feiten hebben op grond van het stelsel van sociale zekerheid niet
alleen aanspraak op dekking van hun zorgbehoefte, maar zien zich ook gesteund door
regelingen die ertoe strekken hun verlies aan inkomen te verzachten. Het gaat dan dus om
strafbare feiten die leiden tot personenschade (letsel en overlijden) waaruit inkomensnadeel
voortvloeit. In beeld komen in de eerste plaats de loondoorbetalingsverplichting van de
werkgever, de Ziektewet (ZW), de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) en
de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong) als opvolger van de
Wet Werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten (Wet Wajong).
Daarnaast
moet
rekening
worden
gehouden
met
de
‘oude’
Wet
arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) en de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering
zelfstandigen (WAZ), die weliswaar niet meer gelden voor nieuwe gevallen, maar gelding
behouden voor gevallen van arbeidsongeschiktheid die in het verleden reeds voor uitkering in
aanmerking kwamen en dat – ook in het peiljaar 2017 – nog steeds doen, en die hun oorzaak
kunnen vinden in vroegere strafbare feiten. Voorts komen in beeld de bijzondere regelingen
die compensatie bieden voor schade geleden door ambtenaren. In geval van overlijden hebben
nabestaanden onder omstandigheden op grond van de Algemene nabestaandenwet (Anw)
aanspraak op inkomensvervanging. Uiteindelijk zal iedereen – en dus ook het slachtoffer van
een strafbaar feit – kunnen terugvallen op de bijstand, geregeld in de Participatiewet (Pw).
Loondoorbetalingsplicht werkgever
De inkomensschade van werknemers die als gevolg van ziekte niet kunnen werken wordt in
eerste instantie opgevangen door hun werkgever, die op grond van art. 7:629 BW gehouden is
om maximaal twee jaar het loon door te betalen. De werknemer ontvangt minstens 70% van
zijn loon, en gedurende het eerste ziektejaar minimaal het minimumloon. De werknemer kan
meer loon doorbetaald krijgen als dat is afgesproken bij cao of in de arbeidsovereenkomst.
Werkgevers en zieke werknemers zijn in deze periode samen verantwoordelijk voor reintegratie. Na twee jaar ziekte kan voor de werknemer aanspraak bestaan op een
arbeidsongeschiktheidsuitkering; is de werknemer op dat moment minder dan 35%
arbeidsongeschikt dan blijft hij in dienst, indien nodig in een aangepaste functie.

54 Jongeren die continue zorg nodig hebben vallen niet onder de Jeugdwet maar onder de Wlz.

38

Ziektewet
In bijzondere gevallen bestaat recht op een ziektewetuitkering. Denk aan situaties waarin de
zieke uitzendkracht, oproepkracht of invalkracht is, situaties waarin het dienstverband eindigt
tijdens de ziekteperiode of situaties waarin een werkloze ziek wordt. De ZW is een
werknemersverzekering waarvoor werknemers van rechtswege verzekerd zijn. Andere
personen, zoals zelfstandig ondernemers, kunnen zich vrijwillig verzekeren voor de ZW. De
uitkering geldt voor een periode van maximaal 104 weken en bedraagt in beginsel 70% van het
dagloon. De ZW wordt uitgevoerd door het UWV.
Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen
De Wet WIA behoort tot de werknemersverzekeringen en kent twee verschillende
arbeidsongeschiktheidsuitkeringen: de IVA-uitkering voor werknemers die volledig (80-100%)
en duurzaam arbeidsongeschikt zijn en de WGA-uitkering voor personen die minstens 35%,
maar minder dan 80% arbeidsongeschikt zijn en personen die minstens 80% arbeidsongeschikt
zijn, maar bij wie een redelijke kans op herstel aanwezig is. De IVA-uitkering komt neer op 75%
van het WIA-maandloon en eindigt bij het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd. De
WGA-uitkering is – mits is voldaan aan de referte-eis – opgebouwd uit een loongerelateerde
uitkering van 70% (eerste twee maanden 75%) van het WIA-maandloon of van 70% van het
verschil tussen het WIA-maandloon en eventuele resterend inkomen, en loopt maximaal 38
maanden. Is de maximumduur bereikt – of is direct na de wachttijd niet voldaan aan de referteeis – dan bestaat recht op een loonaanvullingsuitkering (70% van het verschil tussen het WIAmaandloon en de resterende verdiencapaciteit) of een vervolguitkering (een bepaald
percentage van het minimumloon, gekoppeld aan de ‘arbeidsongeschiktheidsklasse’). De WIA
wordt uitgevoerd door het UWV (begeleiding re-integratie en vaststelling en uitbetaling
uitkering).
Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten
De Wajong is in het leven geroepen voor jonggehandicapten: personen die voor hun 18e
levensjaar of tijdens een studie een ziekte of handicap hebben. Het moet gaan om
jonggehandicapten die als gevolg daarvan duurzaam en volledig arbeidsongeschikt zijn.
Personen die vóór 1 januari 2015 aanspraken hadden op grond van de (oude) Wet Wajong –
waaronder jonggehandicapten die nog kunnen werken – hebben deze aanspraken nog steeds;
sinds 1 januari 2015 valt de ‘nieuwe instroom’ en vallen jonggehandicapten die nog kunnen
werken onder de Participatiewet (zie hierna). Jonggehandicapten die volledig en duurzaam
arbeidsongeschikt zijn (80% of meer) hebben aanspraak op een uitkering van 75% van het
minimum(jeugd)loon. De Wajong wordt uitgevoerd door het UWV.
Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering
Een aanspraak op inkomenscompensatie onder de ‘oude’ WAO, een werknemersverzekering,
bestaat alleen nog voor als het slachtoffer op 1 januari 2006 reeds een WAO-uitkering ontving.
Deze compensatiebron komt in het kader van dit onderzoek dus slechts in beeld voor zover
over het peiljaar 2017 uitkeringen zijn verstrekt als gevolg van een strafbaar feit dat reeds op 1
januari 2006 heeft geleid tot een WAO-uitkering. Een WAO-uitkering bedraagt ten hoogste
75% van het vroegere loon, en is in hoogte afhankelijk van type uitkering (loondervings- of
vervolguitkering), mate van arbeidsongeschiktheid en leeftijd. De WAO wordt uitgevoerd door
het UWV.

39

Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen
Tot 1 augustus 2004 was de WAZ de verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor
zelfstandigen. De WAZ is nog slechts actueel, en voor dit onderzoek relevant, voor zover het
gaat om zelfstandigen die voor 1 augustus 2004 arbeidsongeschikt zijn geraakt als gevolg van
een strafbaar feit, en ook in het peiljaar 2017 nog de WAZ-uitkering genieten. De hoogte van
de WAZ-uitkering wordt berekend aan de hand van het arbeidsongeschiktheidspercentage,
dat leidt tot een aanspraak op een bepaald percentage van de WAZ-grondslag: het bedrag dat
gemiddeld werd verdiend voordat de zelfstandige ziek werd, en is ten hoogste het sociaal
minimum. De WAZ wordt uitgevoerd door het UWV.
Algemene nabestaandenwet
In geval van overlijden hebben nabestaanden onder omstandigheden op grond van de Anw
aanspraak op inkomensvervanging. De Anw is een volksverzekering. De achterblijvende
partner (nabestaande) en diens kinderen tot 18 jaar hebben een (afgeleide) aanspraak op
uitkering, indien de overledene verzekerd was op het moment van overlijden. Het gaat hier dus
om compensatie aan derde-slachtoffers (zie paragraaf 1.6.2), die levensonderhoud kunnen
derven vanwege hun relatie met het slachtoffer dat is overleden, in voorkomende gevallen
door strafbare feiten. De Anw kent verschillende uitkeringen, waarvan de hoogte verschilt en
bovendien soms ook afhangt van het inkomen van de nabestaande. De uitkering bedraagt
maximaal 70% van het nettominimumloon. De Anw wordt uitgevoerd door de SVB.
Participatiewet
Uiteindelijk zal iedereen – en dus ook het slachtoffer van een strafbaar feit – kunnen
terugvallen op de bijstand, geregeld in de Participatiewet (Pw). Bijstandsgerechtigden zijn in
beginsel de Nederlanders die in Nederland wonen en die (in geval van een gezinsverband
gezamenlijk) niet beschikken over voldoende middelen om in de noodzakelijke
bestaanskosten te voorzien. De uitkering vult het inkomen aan tot aan de bijstandsnorm en
vormt in zoverre een vangnet: er is pas een aanspraak indien eerst de eigen (financiële)
middelen worden aangesproken. De uitkeringsgerechtigde is verplicht alles te doen om zo snel
mogelijk betaald werk te vinden, en heeft aanspraak op ondersteuning daarbij door de
gemeente. De Participatiewet wordt uitgevoerd door de gemeenten.
3.2.3. Ambtenaren
Afzonderlijke vermelding verdient de ‘tussenpositie’ van de ambtenaar. Veel wetgeving op het
terrein van het sociaal recht is ook op ambtenaren van toepassing. Voor een slachtoffer in
dienst van de overheid bestaan daarnaast bijzondere regelingen die voorzien in compensatie
van schade. Deze kunnen eveneens worden geschaard onder de noemer van de sociale
zekerheid, wanneer men vooropstelt dat het de overheid is die vormen van schadedekking
biedt, en aanspraken daarop kunnen bestaan ongeacht de vraag of de overheid aansprakelijk
is op grond van een gemaakte fout. Sommige ambtenaren lopen in de uitoefening van hun
bediening een bijzonder risico om slachtoffer te worden van een strafbaar feit, zoals politieen defensiepersoneel, dat naar de aard van de werkzaamheden kan worden geconfronteerd
met situaties van agressie en geweld. Maar ook andere ambtenaren kunnen in hun werk
worden blootgesteld aan fysiek en psychisch geweld, zoals medewerkers van
openbaarvervoerbedrijven, zorg-, welzijn- en onderwijsinstellingen, gemeente etc. Ook kan
worden gedacht aan gerechtsdeurwaarders en ambtenaren van de rijksbelastingdienst
(douane).

40

Het ambtenarenrecht bevat verschillende rechtspositionele regelingen die kunnen voorzien in
compensatie van schade die de ambtenaar lijdt wanneer hij in de uitoefening van zijn dienst
schade lijdt, waaronder ook situaties vallen waarin hij slachtoffer wordt van een strafbaar feit.
Deze rechtspositionele regelingen laten onverlet de mogelijkheid dat het overheidslichaam als
werkgever in de zorgplicht voor de veiligheid van de ambtenaar tekortschiet en om die reden
voor de schade van de ambtenaar aansprakelijk is. De regelingen verschillen per sector. Ten
aanzien van de meeste ambtenaren heeft de op 1 januari 2020 in werking getreden Wet
Normalisering Rechtspositie Ambtenaren (WNRA) er inmiddels toe geleid dat zij werken op
basis van een arbeidsovereenkomst in plaats van een eenzijdig aanstellingsbesluit, wat voor
ambtenaren vooral van betekenis is vanuit procesrechtelijk en ontslagrechtelijk oogpunt.55 Ten
aanzien van aanspraken op compensatie van door ambtenaren opgelopen schade brengt de
WNRA geen materiële veranderingen met zich. De WNRA verandert dus niets aan de sociale
zekerheid van ambtenaren.
De meeste ambtenaren werken voor het Rijk of de verschillende gemeenten. Specifiek relevant
voor het onderzoek naar compensatie van schade door strafbare feiten zijn daarnaast
ambtenaren in de veiligheidssectoren (politie, defensie): zij bevinden zich vanwege de aard van
hun taak relatief vaak in situaties waarin strafbare gedragingen aan de orde zijn (gevaar en
geweld, waaronder geweld tegen ambtenaren). Tot 1 januari 2020 werd de positie van de
rijksambtenaar hoofdzakelijk beheerst door de Ambtenarenwet en het Algemeen
Rijksambtenarenreglement (ARAR), tegenwoordig door de Cao Rijk. Ambtenaren werkzaam
voor
de
gemeenten
vielen
tot
1
januari
2020
onder
de
Collectieve
Arbeidsvoorwaardenregeling (CAR) en een Uitwerkingsovereenkomst (UWO), samen de CARUWO genoemd, en vallen sinds de inwerkingtreding van de WNRA onder de Cao Gemeenten.
Personeel van de veiligheidsregio’s – samenwerkingsverbanden tussen gemeenten voor
brandweerzorg, rampenbestrijding, crisisbeheersing en geneeskundige hulpverlening in de
regio – vallen nog onder de CAR-UWO, zolang de WNRA op hen nog niet van toepassing is.
Ambtenaren werkzaam voor politie vallen onder meer onder de Politiewet 2012, het Besluit
algemene rechtspositie politie (Barp), het Besluit rechtspositie vrijwillige politie (BRVP), het
Besluit bezoldiging politie (Bbp) en de Regeling volledige schadevergoeding bij
beroepsincidenten politie. Militairen vallen onder meer onder het Algemeen militair
ambtenarenreglement (AMAR), het Inkomstenbesluit militairen (IBM) en het Besluit
aanvullende arbeidsongeschiktheids- en invaliditeitsvoorzieningen militairen (Besluit AO/IV).
De rechtspositionele voorschriften die voorzien in compensatie van schade van ambtenaren
gaan doorgaans uit van enerzijds het ‘dienstongeval’ en de ‘beroepsziekte’ (een ongeval tijdens
de uitoefening van de werkzaamheden respectievelijk een ziekte of aandoening die – kort
gezegd – het gevolg is van het werk), en anderzijds het ‘beroepsincident’ (een dienstongeval
of een beroepsziekte die voortvloeit uit een ‘gevaarzettende’ situatie die rechtstreeks verband
houdt met de uitvoering van de taak). Belangrijk verschil is dat de omvang van de vergoeding
die de ambtelijk werkgever aan de ambtenaar dient te verstrekken afhangt van de kwalificatie
van het ongeval: bij het beroepsincident krijgt de ambtenaar de volledige schade vergoed, in
het geval van het dienstongeval of beroepsziekte is het dekkingsniveau beperkt.

55 Art. 7:615 BW, dat aan toepassing van titel 7.10 BW (Arbeidsovereenkomst) ten aanzien van ambtenaren in

de weg stond, is met de invoering van de WNRA komen te vervallen.

41

3.3.

Wegen ter realisatie aanspraak

De wegen ter realisatie van de socialezekerheidsrechtelijke aanspraak hangen af van de
regeling die in het geding is. In de eerste plaats hebben personen te maken met de
uitvoeringsinstanties van de sociale zekerheid: de SVB, het UWV, Wlz-uitvoerders en
gemeenten. Ontstaan geschillen over prestaties, dan staat in de meeste gevallen de gang naar
de bestuursrechter open: in eerste aanleg de rechtbank (bestuursrechter), hoger beroep is
mogelijk bij de Centrale Raad van Beroep en cassatie kan worden ingesteld bij de Hoge Raad.
Gaat het om geschillen met betrekking tot loondoorbetaling door de werkgever, dan staat de
civielrechtelijke gang open (kantonrechter, gerechtshof, Hoge Raad). Op dit vlak bestaan geen
bijzondere regelingen voor slachtoffers van strafbare feiten.

3.4.

Financiering en regres

Zorgverzekeringswet
De Zvw is een verzekering waarbij alle verzekerden samen de totale zorgkosten opbrengen. Er
zijn twee financieringsstromen: enerzijds de nominale premies, te betalen door alle
verzekerden vanaf 18 jaar, anderzijds de inkomensafhankelijke bijdrage die voor werknemers
door de werkgever wordt vergoed en door de overige verzekerden zelf wordt opgebracht. De
inkomensafhankelijke bijdrage komt, samen met de rijksbijdrage (dus uit de algemene
middelen) voor kinderen en jongeren onder 18, terecht in het Zorgverzekeringsfonds.
Daarnaast hebben mensen met een laag (gezamenlijk) inkomen recht op zorgtoeslag, die
wordt verstrekt via de Belastingdienst en die wordt gefinancierd uit de algemene middelen.
Voor zover aanspraak is gemaakt op dekking door de zorgverzekering ter zake van (fysieke of
mentale) gezondheidsschade als gevolg van een gebeurtenis waarvoor een ander naar
maatstaven van het civiele recht aansprakelijk is – zoals de dader van een strafbaar feit – heeft
de zorgverzekeraar een recht van verhaal op de dader grond van de (algemene) regresregeling
van art. 7:962 BW.
Wet maatschappelijke ondersteuning 2015
De Wmo 2015 wordt als volgt gefinancierd. Gemeenten krijgen geld van het Rijk via het
Gemeentefonds, en zijn vervolgens vrij dat te besteden ter uitvoering van de wet. De
ondersteuning in natura betaalt de gemeente direct aan de aanbieder daarvan; ondersteuning
die wordt geregeld middels persoonsgebonden budget vergoedt de gemeente via de Sociale
Verzekeringsbank, die de rekeningen betaalt. Als door het slachtoffer als gevolg van het
strafbare feit aanspraak is gemaakt op ondersteuning op grond van de Wmo 2015, heeft de
betreffende gemeente een verhaalsrecht op de dader voor zover deze naar maatstaven van
burgerlijk recht aansprakelijk is (art. 2.4.3 Wmo 2015).
Wet langdurige zorg
De Wlz is een volksverzekering waarvoor via de loonbelasting een (inkomensafhankelijke)
premie wordt betaald. Daarnaast betalen volwassenen die gebruikmaken van Wlz-zorg een
eigen bijdrage, afhankelijk van het inkomen. Bijdragen worden gestort in het Fonds langdurige
zorg, dat beheerd wordt door het Zorginstituut Nederland. Het fonds wordt uit de algemene
middelen aangevuld indien nodig. De wijze waarop de financiering vervolgens loopt, hangt af
van de keuze tussen zorg in natura (fondsgeld gaat via het Centraal Administratie Kantoor

42

(CAK) naar zorgaanbieders) en zorg via persoonsgebonden budget (de
Verzekeringsbank (SVB) betaalt uit fondsgeld de rekeningen van de zorgverleners).

Sociale

Als door het slachtoffer als gevolg van het strafbare feit aanspraak is gemaakt op prestaties op
grond van de Wlz, heeft de Wlz-uitvoerder voor de krachtens de Wlz gemaakte kosten een
verhaalsrecht op de dader voor zover deze naar maatstaven van burgerlijk recht aansprakelijk
is voor de schade (art. 10.2.2 Wlz).
Jeugdwet
Gemeenten ontvangen in het kader van de uitvoering van de Jeugdwet geld van het Rijk.
Ingeval van jeugdhulp in natura betaalt de gemeente rechtstreeks de jeugdhulpaanbieder; voor
jeugdhulp door middel van een persoonsgebonden budget loopt de geldstroom via de Sociale
Verzekeringsbank, die de rekeningen betaalt. Voor het geval jeugdhulp wordt verleend naar
aanleiding van een strafbaar feit, en de gemeente in zoverre zorgschade compenseert ten
aanzien waarvan het jeugdige slachtoffer op grond van het civiele recht jegens de dader een
aanspraak heeft op schadevergoeding, is geen wettelijk verhaalsrecht in het leven geroepen.56
Loondoorbetalingsplicht werkgever
Bij arbeidsongeschiktheid wegens ziekte draagt de werkgever op grond van art. 7:629 BW
gedurende 104 weken zelf het financiële risico van de arbeidsongeschiktheid. Hij kan zich voor
dit risico verzekeren (zie paragraaf 2.2.2). Voor zover de werkgever het loon van de
arbeidsongeschikte werknemer heeft doorbetaald, terwijl voor de oorzaak van de ziekte een
ander naar maatstaven van het civiele recht aansprakelijk is – hier: de dader van een strafbaar
feit – heeft de werkgever jegens diegene een recht van regres (art. 6:107a BW).
Ziektewet
De ZW wordt uitgevoerd door het UWV en gefinancierd uit premiebijdragen van werkgevers.
Grote werkgevers betalen een gedifferentieerde premie; kleine werkgevers betalen een
sectorale premie en middelgrote werkgevers kennen een mengvorm wat betreft
premiestelling. Werkgevers kunnen er ook voor kiezen het ziekengeld voor eigen rekening te
nemen, en dat risico ook weer laten (her)verzekeren door private verzekering. Het UWV (dan
wel de eigenrisicodrager) heeft op grond van art. 52a ZW een verhaalsrecht op degene die naar
burgerlijk recht aansprakelijk is voor vergoeding van de door de werknemer geleden schade;
in voorkomende gevallen dus op de dader van het strafbare feit dat daarvan de oorzaak is.
Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen
De Wet WIA wordt gefinancierd uit premiebijdragen. De IVA-premie wordt geheel door
werkgevers gedragen. Gedurende de eerste tien jaar komen de kosten van de WGAuitkeringen voor rekening van grote werkgevers indien zij het risico hebben ondergebracht bij
het UWV tegen een gedifferentieerde premie; kleine werkgevers betalen een sectorale premie
en middelgrote werkgevers kennen een mengvorm wat betreft premiestelling. Werkgevers
kunnen er ook voor kiezen – en doen dat ook met grote regelmaat57 – het WGA-risico voor
de eerste tien jaar zelf te dragen (eigenrisicodragerschap), mits de Belastingdienst toestemt,
en kunnen dat risico ook weer laten (her)verzekeren door private verzekering. Indien en voor
zover door het slachtoffer als gevolg van het strafbare feit aanspraak is gemaakt op

56 Hierover De Groot 2018.

57 Klosse & Vonk 2019, p. 166.

43

arbeidsongeschiktheidsuitkeringen op grond van de WIA, heeft het UWV dan wel de
eigenrisicodrager een verhaalsrecht op de dader voor zover deze naar maatstaven van
burgerlijk recht aansprakelijk is voor de schade van het slachtoffer (art. 99 Wet WIA).
Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten
De Wajong wordt bekostigd uit de algemene middelen en uitgevoerd door het UWV. Het UWV
heeft een verhaalsrecht op de voor de arbeidsongeschiktheid aansprakelijke partij – en dus op
de dader voor zover de aansprakelijkheid voortvloeit uit een strafbaar feit – op grond van art.
4:2 Wajong.
Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering
De WAO wordt gefinancierd uit premiebijdragen. Het UWV heeft een verhaalsrecht op de voor
de arbeidsongeschiktheid aansprakelijke partij – en dus op de dader voor zover de
aansprakelijkheid voortvloeit uit een strafbaar feit – op grond van art. 90 WAO.
Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen
De WAZ wordt gefinancierd uit premiebijdragen. Het UWV heeft een verhaalsrecht op de voor
de arbeidsongeschiktheid aansprakelijke partij – en dus op de dader voor zover de
aansprakelijkheid voortvloeit uit een strafbaar feit – op grond van art. 69 WAZ.
Ambtenaren
De Verhaalswet ongevallen ambtenaren (VOA) regelt het verhaal van uitkeringen, verstrekt aan
ambtenaren op grond van de rechtspositieregelingen, op degene die voor de oorzaak van de
uitkering naar burgerlijk recht aansprakelijk is, waarbij dus ook kan worden gedacht aan
gezondheidsschade (ziekte, arbeidsongeschiktheid) als gevolg van strafbare feiten.58 Het
lichaam dat uitkeringen of verstrekkingen verleent ter zake van een aan de ambtenaar
overkomen gebeurtenis, heeft een algemeen verhaalsrecht op grond van art. 2 VOA.
Algemene nabestaandenwet
De Anw wordt uitgevoerd door de SVB en wordt grotendeels gefinancierd uit premiebijdragen
van de verzekerden via de Belastingdienst (de Anw is een volksverzekering). Op grond van art.
61 Anw heeft de SVB voor de krachtens de Anw gemaakte kosten verhaal op degene die, in
verband met het veroorzaken van het overlijden van de verzekerde, jegens diens nabestaande
en ouderloos geworden kinderen naar burgerlijk recht aansprakelijk is (waaronder dus daders
van (levens)delicten die de oorzaak vormen van het overlijden).
Participatiewet
De Participatiewet wordt uitgevoerd door de gemeenten binnen door het Rijk vastgestelde
kaders. De uitkeringen, voorzieningen en uitvoeringskosten komen voor rekening van de
gemeenten, die daarvoor een rijksbijdrage ontvangen. De gemeente heeft geen (wettelijk)
verhaalsrecht in gevallen waarin een derde op grond van het civiele recht aansprakelijk is voor
het veroorzaken van de situatie van behoeftigheid die tot prestaties op grond van de
Participatiewet aanleiding geeft.

Wet van 31 juli 1965, houdende verhaal van uitkeringen of verstrekkingen, bij ongeval krachtens zijn
rechtspositieregeling verleend aan personeel, waarvan de bezoldiging of de beloning ten laste komt van de
openbare geldmiddelen, en aan de nagelaten betrekkingen van dat personeel.
58

44

3.5.Volumes
3.5.1. Compensatie
De hiervoor beschreven compensatie-, financierings- en verhaalsstructuur van de sociale
zekerheid laat zich, waar het gaat om schade door strafbare feiten, als volgt schematiseren59:
Premies en
algemene middelen

Slachtoffer

Uitvoerder

compensatie

Dader

regres

Voor het onderzoek naar compensatie- en verhaalsvolumes is van betekenis dat het bij sociale
zekerheid gaat om algemene vormen van compensatie, waarop aanspraak kan bestaan
ongeacht of het lot dat de aanspraakgerechtigde trof een feit betreft waarvoor een ander
strafbaar
is.
Anders
gezegd:
of
personen
in
aanmerking
komen
voor
socialezekerheidsrechtelijke aanspraken staat los van de vraag of de toestand waaruit hun
aanspraak voortspruit zijn oorzaak vindt in een strafbaar feit. Dat is voor dit onderzoek van
betekenis, omdat daarom voor uitvoeringsorganisaties – zo leert navraag bij het UWV – geen
directe aanleiding bestaat om te registreren in hoeverre socialezekerheidsrechtelijke prestaties
worden geleverd specifiek ten behoeve van slachtoffers van strafbare feiten.
Het belang van de sociale zekerheid is groot. Ter indicatie worden hier een aantal getallen
genoemd. Volgens het CBS bedragen de uitgaven voor zorg (in brede zin) in 2017 ruim €97,5
miljard. Het grootste deel daarvan wordt gevormd door kosten van medisch-specialistische
zorg, kosten van verpleging en verzorging en kosten voor overige zorgaanbieders (o.a.
mondzorg, therapeutische middelen, jeugdzorg en sociaal werk).

Het schema gaat uit van geldstromen die via een uitvoeringsinstantie lopen. Zoals besproken, lopen
sommige vormen van sociale zekerheid via de werkgever (loondoorbetaling bij ziekte, rechtspositionele
regelingen voor ambtenaren).
59

45

Uitgaven voor zorg 201760
21%
27,90%

1,80%
4,00%
3,90%
5,50%
18,60%

6,90%
10,30%
Medisch-specialistische zorg

Verpleging en verzorging

Gehandicaptenzorg

Geestelijke gezondheidszorg

Geneesmiddelenleveranciers

Huisartsenpraktijken

Kinderopvang

Maatschappelijke opvang

Overige zorgaanbieders

Met betrekking tot werknemersverzekeringen laten cijfers van het UWV zien dat het
uitvoeringsinstituut in 2017 in totaal meer dan €20 miljard uitkeerde. De hiervoor genoemde
WIA en de WAO vormen relatief omvangrijke categorieën.
Tabel 1: Uitgekeerd door UWV per regeling in 2017
Regeling

Uitgekeerd

WW

€4.917.000.000

WIA

€4.580.000.000

WAO

€4.355.000.000

Wajong

€2.966.000.000

Ziektewet

€1.577.000.000

Overig 61

€1.711.000.000

Uit de verslaglegging van de SVB zijn de uitkeringslasten terug te vinden van de verschillende
wetten die zij in 2017 uitvoerde. In totaal keerde de SVB meer dan €43 miljard uit. Ten aanzien
van de hierboven besproken regelingen zijn de totale uitkeringslasten over 2017 bekend.

60 CBS, https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2018/22/zorguitgaven-stijgen-in-2017-met-2-1-procent.

46

Tabel 2: Uitgekeerd door SVB per regeling in 2017
Regeling

Uitgekeerd

Pgb Wlz

€1.812.000.000

Pgb Wmo

€447.000.000

Anw

€392.000.000

Pgb Jeugdwet

€189.000.000

Voor zover de sociale zekerheid voorziet in compensatie van schade door strafbare feiten, valt
te beredeneren dat het voornamelijk zal gaan om compensatie op het vlak van zorg- en
inkomensschade; voor zover die schade door strafbare feiten wordt veroorzaakt zal het
voornamelijk gaan om gewelds- en zedenmisdrijven. Om de eerdergenoemde reden
(aspecificiteit) kunnen met betrekking tot de sociale zekerheid geen volumes worden
gepresenteerd die kunnen worden toegerekend aan schade door strafbare feiten.
3.5.2. Verhaal (regres)
Uitvoerders sociale zekerheid
In paragraaf 3.4 zijn bij uiteenlopende regelingen grondslagen genoemd voor regres. Los van
het gegeven dat niet goed is te achterhalen hoeveel socialezekerheidsprestaties aan de
‘voorkant’ worden geleverd aan slachtoffers van strafbare feiten, kan worden gekeken naar wat
aan de ‘achterkant’ op daders van strafbare feiten wordt verhaald. Voor daadwerkelijk verhaal
is ten minste vereist dat de regresgerechtigde partij bekend is met de voorafgaande oorzaak
van de socialezekerheidsrechtelijke aanspraak (het strafbare feit) en met de aan te spreken
partij (de dader). In de praktijk worden overigens veel regresaanspraken op collectief niveau
geregeld door regresconvenanten, overeengekomen tussen aansprakelijkheidsverzekeraars
en publieke regresnemers, waardoor individuele aanspraken opgaan in een totale afkoopsom
vanuit verzekeraars.62
Navraag leert dat het UWV in de regel afziet van verhaal van ‘uitkeringsschade’ als gevolg van
misdrijven op daders, omdat de ervaring heeft geleerd dat in de meeste gevallen de
schadeveroorzakers niet over voldoende financiële middelen beschikken, en de kosten
derhalve niet tegen de baten opwegen, ook niet wanneer de aansprakelijke via een langdurige
afbetalingsregeling zou aflossen; dat brengt immers ook kosten met zich. Daarom bestaan bij
de uitvoerder geen kwantitatieve inzichten in verhaal van schade in verband met strafbare
feiten. Wel kan worden gezegd dat wanneer door een overtreding een verkeersongeval wordt
veroorzaakt, regres op de aansprakelijkheidsverzekeraar van de aansprakelijke plaatsvindt,
voor zover dat niet bij convenant is afgekocht.
Werkgeversregres
Voor zover de werkgever het loon van de arbeidsongeschikte werknemer heeft doorbetaald,
terwijl voor de oorzaak van de arbeidsongeschiktheid een ander naar maatstaven van het
civiele recht aansprakelijk is – hier: de dader van een strafbaar feit – heeft de werkgever jegens
die ander een recht van regres (art. 6:107a BW). Omdat het hier gaat om private acties van
individuele werkgevers zijn geen algemene gegevens bekend over de mate waarin werkgevers
op grond van het loonregresrecht op individuele basis succesvol verhaal nemen op daders van
strafbare feiten. Omdat het hier niet gaat om publieke middelen is ervan afgezien om hiernaar
62 Zie www.verzekeraars.nl/branche/zelfregulering.

47

nader onderzoek te doen, bijvoorbeeld door interviews met werkgeversorganisaties of
individuele werkgevers.
VOA-regres
De VOA regelt het verhaal van uitkeringen die aan ambtenaren, op grond van hun
rechtspositieregelingen, zijn gedaan als zij het slachtoffer zijn geworden van een gebeurtenis
waarvoor een ander aansprakelijk is (het VOA-regres). In welke mate op die grond succesvol
verhaal door overheidslichamen op daders van strafbare feiten plaatsvindt, is niet bekend. Een
contactpersoon bij het Verzekeringsplatform Overheden (VPO), een vereniging die zich
toelegt op schade-en verzekeringsaangelegenheden en risicomanagement bij overheden,
geeft aan dat de vereniging niet beschikt over algemene gegevens waaruit eventuele claims
en vergoedingen zichtbaar zijn, en dat niet alle lokale overheden op dit punt hetzelfde beleid
voeren. Sommige lokale overheden zouden geen (of nauwelijks) verhaal plegen voor
‘loonschade’, terwijl dit bij andere overheden gebruikelijk zou zijn.

3.6.

Publieke kosten

De regelingen van sociale zekerheid met betrekking tot zorg en inkomen behoren tot de
grootste kostenposten voor de overheid. Het laat zich evenwel niet achterhalen in hoeverre
deze uitgaven de facto neerkomen op compensatie van zorg- en inkomensschade van
slachtoffers van strafbare feiten. Op dit punt wordt daarom volstaan met de vaststelling dat de
overheid met betrekking tot zorg- en inkomensschade aanzienlijke algemene kosten maakt,
en dat regelingen van sociale zekerheid voor slachtoffers van misdrijven die als gevolg daarvan
in hun inkomenspositie zijn geraakt en/of een (langdurige) zorgbehoefte hebben een
belangrijke bron van compensatie vormen. Regres op aansprakelijke daders, waarmee
publieke kosten kunnen worden afgewenteld op daders, speelt vermoedelijk slechts een
geringe rol, in het bijzonder wanneer het gaat om verhaal naar aanleiding van strafbare feiten.

48

4. Schadefonds Geweldsmisdrijven
4.1.De bron
Het Schadefonds Geweldsmisdrijven is opgericht in 1976 en heeft thans als doel het bieden
van erkenning in de vorm van financiële tegemoetkomingen aan slachtoffers met ernstig letsel
door een geweldsmisdrijf en hun naasten, en aan nabestaanden van slachtoffers van een
geweldsmisdrijf of dood door schulddelict. Het Schadefonds wordt geregeld door de Wet
schadefonds geweldsmisdrijven (Wsg) en het Besluit schadefonds geweldsmisdrijven (Bsg).
Inmiddels zijn alle EU-lidstaten verplicht tot het voorzien in een dergelijk schadefonds.63
Het Schadefonds zou kunnen worden geschaard onder de noemer van de sociale zekerheid
(en had dus kunnen worden behandeld in het vorige hoofdstuk) voor zover de nadruk wordt
gelegd op het aspect van solidariteit en overheidsverantwoordelijkheid. Men kan daarentegen
ook de specificiteit van het instituut vooropstellen, en dan komen duidelijke verschillen met
de algemene regelingen van sociale zekerheid aan het licht. Deze laatste zien immers in
beginsel op het bieden van dekking van algemene sociale risico’s (ziekte,
arbeidsongeschiktheid, ouderdom, gezondheid, overlijden) en bescherming tegen armoede
als zodanig. Bij het Schadefonds draait het om een bijzondere groep van
aanspraakgerechtigden – slachtoffers van geweldsmisdrijven, hun naasten en nabestaanden
– die bovendien niet slechts in hun materiële maar ook in hun immateriële schade worden
tegemoetgekomen, onafhankelijk van hun inkomens- of vermogenspositie, en wel specifiek
vanwege het feit dat zij zijn getroffen door een geweldsmisdrijf. Die specificiteit van deze
compensatiebron rechtvaardigt afzonderlijke behandeling in dit hoofdstuk.

4.2.

Aanspraakgerechtigden en compensatieniveau

Het Schadefonds verstrekt volgens art. 3 Wsg tegemoetkomingen aan:
• natuurlijke personen die ernstig lichamelijk of psychisch letsel hebben opgelopen door
een opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf,
• nabestaanden van slachtoffers die door een opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf of
dood door schulddelict in de zin van art. 6 Wegenverkeerswet 1994 of art. 307 Wetboek
van Strafrecht zijn overleden en
• naasten van slachtoffers met ernstig en blijvend letsel als gevolg van een opzettelijk
gepleegd geweldsmisdrijf.64
Het moet gaan om een in Nederland of aan boord van een Nederlands (lucht)vaartuig
opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf – een in het Wetboek van Strafrecht strafbaar gesteld
misdrijf of strafbaar gestelde poging daartoe – of dood door schulddelict, als gevolg waarvan
het slachtoffer ernstig lichamelijk of psychisch letsel heeft opgelopen of is komen te overlijden.
Europees Verdrag inzake de schadeloosstelling van slachtoffers van geweldmisdrijven, Straatsburg, 24
november 1983, Trb. 1984/2, Richtlijn 2004/80/EG van de Raad van 29 april 2004 betreffende de
schadeloosstelling van slachtoffers van misdrijven. Zo bepaalt art. 12 lid 2 van laatstgenoemde richtlijn dat alle
lidstaten ervoor zorgen dat hun nationale wetgeving
voorziet in een schadeloosstellingsregeling voor slachtoffers van op hun grondgebied gepleegde opzettelijke
geweldmisdrijven, die een’ billijke en passende’ schadeloosstelling van slachtoffers garandeert. Zie over de
beoordelingsmarge die lidstaten in dit verband hebben recent HvJ EU 16 juli 2020, ECLI:EU:C:2020:566.
64 Dit laatste sinds 1 januari 2019 (en dus anders dan in het peiljaar voor het volumeonderzoek (2017)).
63

49

Het misdrijf hoeft als zodanig door de aanvrager van de tegemoetkoming niet te worden
bewezen, maar moet wel aannemelijk worden gemaakt. Een strafrechtelijk vonnis kan een
objectieve aanwijzing zijn bij de onderbouwing. Het Schadefonds kan ook voorzien in een
tegemoetkoming aan slachtoffers van geweldsmisdrijven, hun naasten en nabestaanden in
gevallen waarin de dader van het misdrijf buiten beeld is, of wanneer goede reden bestaat om
de dader niet aan te spreken. Ook de (verwachte) lange duur van de strafzaak, bijvoorbeeld
door hoger beroep, cassatie etc., kan reden zijn het slachtoffer een tijdige tegemoetkoming te
bieden.
Tegemoetkomingen worden vastgesteld naar ‘redelijkheid en billijkheid’ en belopen ten
hoogste het bedrag van de door het letsel of overlijden veroorzaakte schade, waaronder
immateriële schade (art. 4 Wsg). Krachtens art. 4 lid 2 Wsg is bij ministeriële regeling bepaald
welke bedragen ten hoogste kunnen worden uitgekeerd. Sinds 1 januari 2012 zijn de
maximumbedragen bepaald op €25.000 indien de uitkering betrekking heeft op
vermogensschade en op €10.000 als het gaat om immateriële schade.65 Voor de vaststelling
van de omvang van de tegemoetkoming is de ernst van het toegebrachte letsel beslissend, en
wordt gebruik gemaakt van zes ‘letselcategorieën’ (€1.000, €2.500, €5.000, €10.000, €20.000
en €35.000). Aan de hand van de zogeheten ‘letsellijst’, die regelmatig wordt aangepast66,
wordt vastgesteld in welke categorie het letsel valt.67 Het bedrag vormt een tegemoetkoming
voor het slachtoffer in diens leed (immateriële schade) en in de eventuele financiële schade.
Nabestaanden (bij overlijden van het slachtoffer) en naasten (bij ernstig letsel van het
slachtoffer) ontvangen een vast bedrag van €5.000 voor hun immateriële schade. De
tegemoetkoming aan nabestaanden kan worden aangevuld met twee aparte
tegemoetkomingen: in uitvaartkosten en in derving van levensonderhoud, mits die schade
wordt aangetoond. De tegemoetkoming kan op een lager bedrag worden vastgesteld, en in
het uiterste geval geheel achterwege blijven, voor zover de toegebrachte schade mede een
gevolg is van een omstandigheid die aan het slachtoffer of de nabestaande is toe te rekenen
(‘eigen aandeel’). Het Schadefonds komt, vanwege de aard van de uitkering, de eenvoud van
de aanvraagprocedure en het feit dat kosteloze hulp van Slachtofferhulp Nederland mogelijk
is (zie ook paragraaf 4.3), niet tegemoet in kosten van rechtsbijstand.68
Het Schadefonds heeft een subsidiair karakter: er is geen aanspraak op tegemoetkoming voor
zover de schade op een andere manier wordt vergoed. Bij het vaststellen van de
tegemoetkoming wordt rekening gehouden met de schadevergoeding die het slachtoffer
‘langs burgerrechtelijke weg’ kan verhalen of heeft verhaald, en met overige vergoedingen van
schade die als gevolg van het misdrijf aan het slachtoffer zijn of kunnen worden verstrekt (art
6 lid 1 Wsg).

65 Regeling van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 2 december 2011, nr. 194986, houdende

vaststelling van de maximumbedragen voor de uitkeringen op grond van de Wet schadefonds
geweldsmisdrijven (Regeling maximumbedragen uitkeringen schadefonds geweldsmisdrijven), Stcrt. 2011,
22603.
66 Voor de beoordeling van een aanvraag wordt gekeken naar de geldende letsellijst ten tijde van de indiening
van de aanvraag. Dat betekent dat over het peiljaar 2017 ook uitkeringen kunnen zijn beoordeeld en verstrekt
aan de hand van vroegere letsellijsten.
67 Te raadplegen op de website van het Schadefonds, www.schadefonds.nl/letsellijst/.
68 Beleidsbundel Schadefonds Geweldsmisdrijven 1 juli 2019, par. E.7.

50

Naast het verstrekken van de hiervoor genoemde tegemoetkomingen wordt het Schadefonds
incidenteel ook betrokken bij de uitvoering van bijzondere regelingen. Van september 2013
tot februari 2017 heeft het Schadefonds twee tijdelijke regelingen voor slachtoffers van
seksueel misbruik in jeugdzorginstellingen en pleeggezinnen uitgevoerd: het Statuut69 en de
Tijdelijke Regeling70. Binnen het Statuut draait het om de aansprakelijkheid van de
verantwoordelijke instelling en moet deze het aan een slachtoffer toegekende schadebedrag
betalen; leden van Jeugdzorg Nederland hebben zich bij het Statuut aangesloten. Het uit te
keren bedrag varieert van €5.000 tot €100.000 per persoon. De Tijdelijke Regeling is een
bestuursrechtelijke regeling, die is opgezet om slachtoffers die niemand kunnen of willen
aanspreken voor de geleden schade, niettemin de mogelijkheid te bieden een aanvraag voor
een tegemoetkoming in te dienen. De overheid betaalt de aan slachtoffers toegekende
schadebedragen, variërend van €1.000 tot €35.000. Eerder was het Schadefonds belast met
de uitvoering van de Regeling tegemoetkoming schade openlijk geweld, die werd ingesteld
naar aanleiding van de rellen in Haren voor de schade ‘aan goederen in eigendom’ van de
gedupeerden.71 De tegemoetkoming bestaat uit een bedrag dat afkomstig is van de daders van
dat openlijk geweld, aan wie een bijzondere voorwaarde kan worden opgelegd tot storting van
een geldsom in het Schadefonds.72 Voorts voert het Schadefonds de Subsidieregeling
overvallen73 uit: slachtoffers van een gewelddadige of bedreigende bedrijfs- of woningoverval
kunnen een subsidieaanvraag indienen met het oog op preventiemaatregelen, voor een
bedrag van ten hoogste €1.000.74 Tot slot valt te noemen de Tijdelijke regeling
aannemelijkheid slachtofferschap mensenhandel, op grond waarvan een subcommissie van
het Schadefonds vanwege de daar beschikbare kennis en expertise bij wijze van proef
gedurende 2018 de taak kreeg om op aanvraag een multidisciplinair deskundigenbericht uit te
brengen over de vraag of het aannemelijk is dat de aanvrager slachtoffer van mensenhandel
is.75 Dat deskundigenbericht kan de aanvrager helpen bij de aanvraag van een
verblijfsvergunning op humanitaire gronden of een andere collectieve voorziening.

4.3.

Wegen ter realisatie aanspraak

Aanvragen voor tegemoetkomingen kunnen rechtstreeks worden gedaan bij het Schadefonds.
Aanvragen worden behandeld door het bureau van het Schadefonds met mandaat van de
Commissie van het Schadefonds. Slachtofferhulp Nederland (SHN) adviseert aanvragers
kosteloos over het Schadefonds en biedt hulp bij het invullen van het aanvraagformulier.
Medewerkers van Slachtofferhulp Nederland zijn hiervoor geschoold door het Schadefonds. Is
een slachtoffer, nabestaande of naaste het niet eens met de beslissing op de aanvraag, dan kan

69 Statuut voor de buitengerechtelijke afhandeling van civiele vorderingen tot schadevergoeding in verband

met seksueel misbruik van minderjarigen in jeugdzorginstellingen en pleeggezinnen.
70 Tijdelijke regeling uitkeringen seksueel misbruik minderjarigen in instellingen en pleeggezinnen. Zie voor
een evaluatie van de regelingen Cebeon 2017.
71 Regeling van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 21 februari 2013, nr. 350608, inzake
tegemoetkoming voor schade geleden bij openlijk geweld, Stcrt. 2013, 5426.
72 Een mogelijkheid daartoe biedt art. 14c lid 2 onder 4 Sr. Vergelijk paragraaf 5.3.2.
73 Tijdelijke regeling stimulering preventieve maatregelen woning- en bedrijfsovervallen.
74 Men kan aarzelen of het hier strikt genomen nog gaat om compensatie, of om louter preventie. Onzes
inziens gaat het hier wel (mede) om compensatie, omdat de regeling voortkomt uit de vaststelling dat
personen of bedrijven die zijn overvallen een grotere kans hebben om opnieuw te worden overvallen, wanneer
zij geen maatregelen treffen. De noodzaak tot (extra) investering in preventie vloeit voort uit de eerdere overval
en leidt aldus tot schade.
75 Tijdelijke regeling van de Minister voor Rechtsbescherming van 18 december 2018, nr 2169425, houdende
regels over de pilot vaststelling van aannemelijkheid slachtofferschap mensenhandel, Stcrt. 2017, 72488.

51

deze bezwaar maken (en kan hij worden uitgenodigd om zijn bezwaar tijdens een hoorzitting
mondeling toe te lichten). De Commissie van het Schadefonds neemt daarop een beslissing
(gegrond-, ongegrond- of niet-ontvankelijkverklaring). Een aanvrager kan vervolgens beroep
instellen bij de bestuursrechter.

4.4.

Financiering en regres

Het Schadefonds is een zelfstandig onderdeel van het Ministerie van Justitie en Veiligheid. De
tegemoetkomingen die het Schadefonds op grond van zijn wettelijke taak uitkeert worden
betaald uit de algemene middelen. Het Fonds wordt dus niet specifiek bekostigd door daders
van geweldsmisdrijven. Dat neemt niet weg dat in concrete gevallen de mogelijkheid bestaat
dat een strafbeschikking van de officier van justitie of vonnis van de strafrechter de aanwijzing
bevat dat de dader een vast te stellen som geld betaalt aan het Schadefonds of een andere
instelling die zich ten doel stelt belangen van slachtoffers van strafbare feiten te behartigen
(art. 257a lid 3 sub d Sv).
Het Schadefonds heeft geen verhaalsrecht op de dader. Wel brengt het subsidiaire karakter
van het Schadefonds (zie hiervoor paragraaf 4.2) met zich dat de aanvragers worden geacht
zoveel mogelijk uit andere compensatiebronnen te putten (bijvoorbeeld vergoeding door
dader, werkgever of verzekering). Daarnaast geldt dat het slachtoffer de uitkering dient terug
te betalen aan het fonds, voor zover de schade waarop de uitkering betrekking heeft op andere
wijze is vergoed. Dat geldt ook voor vergoedingen ter zake van affectieschade voor naasten
en nabestaanden en voor vergoedingen voor waarnemers (‘shockschade’). Een en ander ter
voorkoming van een ‘dubbele vergoeding’ van dezelfde schade. Wanneer de schade door de
dader wordt vergoed nadat het Schadefonds een tegemoetkoming heeft verstrekt, kan het
Schadefonds achteraf bepalen dat deze schadevergoeding met de uitkering wordt verrekend.
Het CJIB meldt periodiek aan het Schadefonds welke schadevergoedingen het in verband met
geweldsmisdrijven incasseert. Voor zover de schadevergoeding en de tegemoetkoming
betrekking hebben op dezelfde schade van het slachtoffer, meldt het Schadefonds dit bij het
CJIB. Het ‘overlappende deel’ van de vergoeding door de dader wordt aan het Schadefonds
overgemaakt.

52

4.5.

Volumes

4.5.1. Aanpak
De hiervoor beschreven compensatie-, financierings- en verrekeningsstructuur van het
Schadefonds laat zich als volgt schematiseren:
Algemene
middelen

Slachtoffer

Schadefonds

compensatie

CJIB

verrekening

Dader

inning

Het Schadefonds vormt naar zijn aard een overzichtelijke compensatiebron. Het gaat hier,
anders dan bij de andere compensatiebronnen, om een ‘enkel loket’, specifiek ingericht voor
slachtoffers van geweldsmisdrijven. Dat betekent dat compensatie- en verhaalsvolumes
relatief eenvoudig kunnen worden achterhaald, namelijk door direct te ‘meten aan de bron’.
Een rechtstreekse informatiebron is de gepubliceerde financiële verslaglegging van het
Schadefonds.
4.5.2. Compensatie
In het jaar 2017 hebben in totaal 8.203 slachtoffers en nabestaanden van geweldsmisdrijven
en dood door schulddelicten een aanvraag ingediend voor een tegemoetkoming uit het
Schadefonds. 68% van de beslissingen hield een toewijzing in. Afwijzingen zien deels op
aanvragen waarbij het letsel niet ernstig is, die geen geweldmisdrijf betreffen of die niet
voldoende worden onderbouwd, zo verklaart een contactpersoon in een toelichtend
interview. Soms is (deels) sprake van een eigen aandeel in de gebeurtenis, waardoor (geheel of
gedeeltelijk) wordt afgewezen. In totaal keerde het Schadefonds €20,5 miljoen uit. Gemiddeld
ontving een aanvrager een tegemoetkoming van €3.986. De meeste aanvragen zagen op
mishandeling (38%), afpersing en bedreiging (13%) en misdrijven tegen de zeden en misdrijven
tegen het leven gericht (beide 12%).

53

Toekenningen Schadefonds per misdrijfcategorie (2017)

Niet geregistreerd
Veroorzaken ongeval met letsel/dood
Mishandeling
Misdrijven waardoor de algemene
veiligheid van personen in gevaar…
Misdrijven tegen het leven gericht
Misdrijven tegen de zeden
Misdrijven tegen de persoonlijke
vrijheid
Diefstal met geweldpleging
Afpersing en bedreiging
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%

Op grond van de Overvalregeling is in totaal €195.438 uitgekeerd (207 toekenningen). Aan
slachtoffers van seksueel misbruik in jeugdzorginstellingen en pleeggezinnen is in 2017 een
totaalbedrag van €749.467 uitgekeerd uit hoofde van de Tijdelijke regeling uitkeringen
seksueel misbruik minderjarigen in instellingen en pleeggezinnen (75 toekenningen), en is
€865.114 toegewezen vanwege het Statuut voor de buitengerechtelijke afhandeling van civiele
vorderingen tot schadevergoeding in verband met seksueel misbruik van minderjarigen in
jeugdzorginstellingen en pleeggezinnen (19 toekenningen).76
Het beeld over 2017 wijkt overigens licht af van dat van de omringende jaren. Zoals gezegd,
hebben in 2017 in totaal 8.203 slachtoffers en nabestaanden van geweldsmisdrijven en dood
door schulddelicten een aanvraag ingediend voor een tegemoetkoming, en keerde het
Schadefonds in totaal €20,5 miljoen uit. In 2016 ging het om 7.645 aanvragen van slachtoffers
en nabestaanden van geweldsmisdrijven en dood door schulddelicten. 69% van de
beslissingen betrof een toewijzing. In totaal keerde het Schadefonds in 2016 €18,2 miljoen uit.
Gemiddeld ontving een aanvrager een tegemoetkoming van €3.721. De meeste aanvragen
zagen op mishandeling (33%), diefstal met geweldpleging (19%), afpersing en bedreiging (15%),
misdrijven tegen het leven gericht (14%) en misdrijven tegen de zeden (12%).

76 In het laatste geval gaat het om een vergoeding die door de verantwoordelijke jeugdinstelling wordt betaald.

54

Toekenning Schadefonds per misdrijfcategorie (2016)

Niet geregistreerd
Veroorzaken ongeval met letsel/dood
Mishandeling
Misdrijven waardoor de algemene
veiligheid van personen in gevaar…
Misdrijven tegen het leven gericht
Misdrijven tegen de zeden
Misdrijven tegen de persoonlijke
vrijheid
Diefstal met geweldpleging
Afpersing en bedreiging
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%

In 2018 ontving het Schadefonds 7.709 aanvragen. 61% van de beslissingen betrof een
toewijzing. In totaal keerde het Schadefonds in 2018 €20,0 miljoen uit. Gemiddeld ontving een
aanvrager een tegemoetkoming van €3.994. De meeste aanvragen zagen op mishandeling
(34%), misdrijven tegen de zeden (15%), misdrijven tegen de persoonlijke vrijheid (15%), diefstal
met geweldpleging (15%) en misdrijven tegen het leven gericht (13%).
Toekenning Schadefonds per misdrijfcategorie (2018)

Niet geregistreerd
Veroorzaken ongeval met letsel/dood
Mishandeling
Misdrijven waardoor de algemene…
Misdrijven tegen het leven gericht
Misdrijven tegen de zeden
Misdrijven tegen de persoonlijke…
Diefstal met geweldpleging
Afpersing en bedreiging
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%

55

4.5.3. Verhaal (verrekening)
Zoals gezegd, heeft het Schadefonds na een verstrekte tegemoetkoming geen verhaalsrecht
op de dader, maar wel een verrekeningsmogelijkheid wanneer een slachtoffer een
tegemoetkoming krijgt uit het Schadefonds en ‘dezelfde’ schade vergoed ziet door de dader
via het CJIB (zie paragraaf 4.4). In 2017 behandelde het Schadefonds 987 verrekeningen. Het
Fonds ontving in dat jaar in totaal €686.979 van het CJIB.77
Hier is een toename waar te nemen, zowel wat betreft het aantal verrekeningen als het
totaalbedrag dat van het CJIB wordt ontvangen. In 2016 besliste het Schadefonds tot 384
verrekeningen, en ontving het fonds €463.105 van het CJIB. In 2018 behandelde het
Schadefonds 918 verrekeningen, en werd €1.028.728 ontvangen van het CJIB. De toename
lijkt deels te kunnen worden toegeschreven aan een betere samenwerking en informatieuitwisseling tussen het Schadefonds en het CJIB.78

4.6.

Publieke kosten

Het Schadefonds wordt geheel gefinancierd uit de algemene middelen en de kosten van het
instituut als bron van compensatie zijn dan ook goed te achterhalen. In 2017 gaat het om een
totaal uitgekeerd bedrag van €20,5 miljoen. De totale bureaukosten bedragen dat jaar
€6.671.813. Over hetzelfde jaar ontving het Fonds aan inkomsten €686.979 van het CJIB (en
dus van daders), die de kosten per saldo licht terugbrengen. Zoals gezegd, lijken de jaarlijkse
ontvangsten van het CJIB een stijgende trend te vertonen.

Dit totaalbedrag omvat ook de gelden die door daders in het Schadefonds worden gestort omdat
strafrechters dit als bijzondere voorwaarden bij voorwaardelijke vrijheidsstraffen hebben bepaald (zie
paragraaf 5.3.2). Uit navraag bij het Schadefonds blijkt dit aandeel evenwel nihil.
78 Zie Schadefonds Geweldsmisdrijven, Jaarverslag 2018, onder ‘Verrekenen met CJIB’.
77

56

5. Verhaal op de dader
5.1. De bron
In dit hoofdstuk draait het om verhaal op de dader als bron van compensatie van schade
geleden door strafbare feiten. Bij verhaal op de dader is de algemene gedachte dat schade die
opzettelijk is veroorzaakt, of althans door een gedraging die strafbaar is gesteld door de wet,
voor rekening moet komen (en blijven) van degene die daarvoor verantwoordelijk is. Dat
betekent dat niet alleen slachtoffers als ‘primaire schadelijders’, hun naasten en nabestaanden
aanspraken hebben op vergoeding door de dader. Ook regresgerechtigden, zoals de publieke
en private verzekeraars en werkgevers, die eerst de schade van slachtoffers geheel of
gedeeltelijk hebben gecompenseerd, kunnen zich vervolgens ‘omdraaien’ naar de dader en
het uitgekeerde op hem verhalen (regres nemen), op grond van subrogatie of een zelfstandig
wettelijk verhaalsrecht.
In het algemeen kan de dader als ‘eindverantwoordelijke’ voor de schade worden bestempeld:
hij kan de schade waarvoor hij moet opdraaien, buiten de mogelijkheden die
aansprakelijkheidsverzekeringen hem (kunnen en mogen) bieden, niet op zijn beurt op een
andere partij afwentelen. In zoverre gaat het bij verhaal op de dader om de ‘eindbron’ van
compensatie: de dader vormt zo bezien de laatste schakel in de keten van aanspraken.
Voor (effectief) verhaal op de dader is – als vanzelfsprekend – vereist dat een dader in beeld
is. Voor het kunnen effectueren van aanspraken op de hiervoor besproken hoofdbronnen
(private verzekering, sociale zekerheid, Schadefonds) is dat niet noodzakelijk. Voor effectief
verhaal is bovendien vereist dat de dader beschikt over voldoende vermogen om daadwerkelijk
te kunnen betalen.

5.2.

Aanspraakgerechtigden en compensatieniveau

5.2.1. Aansprakelijkheid voor strafbare gedragingen
Aansprakelijkheid voor eigen foutief gedrag
De ratio van civielrechtelijke schuldaansprakelijkheid is eenvoudig: wie fout handelt, dient de
daardoor aan een ander toegebrachte schade goed te maken. Met het plegen van een strafbaar
feit zal doorgaans tevens een civielrechtelijke onrechtmatige daad in de zin van art. 6:162 BW
zijn gepleegd jegens het slachtoffer, en is in zoverre sprake van samenloop: overtreding van
een bepaling uit het Wetboek van Strafrecht is dan niet alleen wederrechtelijk, maar ook
onrechtmatig jegens degene die als gevolg daarvan schade lijdt.
Art. 6:162 hanteert een onderscheid tussen enerzijds de kwalificatie van het gedrag van de
dader (onrechtmatigheid) als zodanig, en anderzijds de relatie tussen dat gedrag en de persoon
van de dader (toerekening). Een toerekenbare onrechtmatige gedraging wordt ook wel een
‘fout’ genoemd in civielrechtelijke zin. Ingeval van strafbare feiten is de onrechtmatigheid per
definitie gegeven: als onrechtmatig wordt immers aangemerkt een doen of nalaten in strijd
met een wettelijke plicht (art. 6:162 lid 2 BW), een categorie waartoe structureel kunnen
worden gerekend bepalingen van strafrechtelijke aard. Toerekening aan de dader zal ingeval
van strafbare feiten in de regel aan de orde zijn, omdat ‘schuld’ in de zin van juridische
verwijtbaarheid reeds een grond is voor toerekening (art. 6:162 lid 3 BW) en een lagere feitelijke
57

‘schulddrempel’ bestaat voor civielrechtelijke dan voor strafrechtelijke aansprakelijkheid
(hetgeen samenhangt met het gevolg: gehoudenheid tot schadevergoeding versus
strafbaarheid). Op grond van art. 6:165 BW vormt de omstandigheid dat een als een doen te
beschouwen gedraging van een persoon van veertien jaren of ouder, die is verricht onder
invloed van een geestelijke of lichamelijke tekortkoming, geen beletsel haar als een
onrechtmatige daad aan de dader toe te rekenen. Dat betekent dat in zoverre geen
ontoerekeningsvatbaarheidsverweer kan worden gevoerd tegen vorderingen tot
schadevergoeding.
Voor het bestaan van een verplichting tot schadevergoeding is ‘relativiteit’ vereist: de
geschonden norm moet strekken tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die
heeft geleden (art. 6:163 BW). Strafrechtelijke normen strekken er in het algemeen toe de dader
te bestraffen en om het strafbaar gestelde gedrag bij de dader en anderen in de toekomst te
voorkomen (speciale en generale preventie). Voor een aanspraak op schadevergoeding is niet
alleen onrechtmatig gedrag vereist, maar dient de norm in kwestie ook het geschonden belang
van de gelaedeerde te beschermen. Ook bij zogenoemde ‘shockschade’ gaat het om de vraag
wie op grond van de normschending een aanspraak heeft op schadevergoeding: onder
omstandigheden heeft, naast het primaire slachtoffer, ook degene die met de gebeurtenis (of
met de ernstige gevolgen daarvan) direct wordt geconfronteerd en daardoor psychische
schade oploopt een aanspraak (zie hierna paragraaf 5.2.3).
Naast de vereisten van onrechtmatigheid, toerekenbaarheid en relativiteit moet ook sprake zijn
van schade aan de zijde van het slachtoffer (schadevereiste), die door de fout moet zijn
veroorzaakt (causaal verband). Zie hierna paragraaf 5.2.2.
Mededaderschap en groepsaansprakelijkheid
Wanneer verschillende personen gezamenlijk een onrechtmatige daad plegen, en ieder van
hen als medeveroorzaker van de schade is aan te merken, is sprake van mededaderschap. In
dat geval kan het slachtoffer op grond van art. 6:162 BW ieder van de mededaders aanspreken
tot vergoeding van zijn schade. De mededaders zijn hoofdelijk verbonden: zij zijn ieder aan te
spreken voor de volledige schuld waaraan zij verbonden zijn, en ook ieder voor het geheel van
de schuld. Hun onderlinge verhouding wordt beheerst door art. 6:102 lid 1 BW. Anders dan bij
mededaderschap, is bij schadetoebrenging in groepsverband niet steeds duidelijk wie precies
de schade heeft veroorzaakt, omdat het groepsgebeuren in de weg staat aan het zicht op
individuele aansprakelijkheden. Om te voorkomen dat alle groepsleden zich kunnen
verschuilen achter het causaliteitsverweer, kan het slachtoffer de groepsleden aanspreken (art.
6:166 BW). Daarvoor is vereist dat het aangesproken groepslid het onrechtmatige
groepsgedrag ondersteunde of stimuleerde.
Aansprakelijkheid voor andermans fouten
Naast de aansprakelijkheid voor eigen foutief gedrag bestaat de figuur van de kwalitatieve
aansprakelijkheid voor andermans fout. Van kwalitatieve aansprakelijkheid is – voor zover hier
relevant – sprake wanneer iemand op grond van zijn hoedanigheid aansprakelijk is voor
gedragingen van een ander, hier dus het door een ander gepleegde strafbare feit. De persoon
voor wie aansprakelijkheid bestaat moet zelf een fout hebben begaan.

58

Zo zijn ouders/voogden aansprakelijk voor gedragingen van hun kinderen: beneden de 14 jaar
zijn kinderen zelf niet aansprakelijk voor door hen gepleegde onrechtmatige daden, omdat
deze niet aan hen kunnen worden toegerekend (art. 6:164 BW).79 Voor kinderen in de leeftijd
van 14 en 15 jaar geldt dat zij zelf aansprakelijk zijn wanneer is voldaan aan alle voorwaarden
voor aansprakelijkheid; hun ouders zijn in dat geval eveneens (hoofdelijk) aansprakelijk, tenzij
hun niet kan worden verweten dat zij de gedraging van het kind niet hebben belet (art. 6:169
lid 2). Voor jeugdigen van 16 en 17 jaar bestaat geen kwalitatieve aansprakelijkheid; ouders
kunnen dan slechts voor fouten van hun kinderen aansprakelijk zijn voor zover zij zelf een
onrechtmatige daad hebben gepleegd, bijvoorbeeld door de fout van hun kind uit te lokken.
Een andere, relevante kwalitatieve aansprakelijkheid is die van werkgevers voor
ondergeschikten (art. 6:170 BW). Op grond van art. 6:170 lid 1 BW is degene in wiens dienst de
ondergeschikte zijn taak vervult aansprakelijk voor de schade, aan een derde toegebracht door
een fout van de ondergeschikte, indien de kans op de fout door de opdracht tot het verrichten
van deze taak is vergroot en degene in wiens dienst de ondergeschikte stond, uit hoofde van
hun desbetreffende rechtsbetrekking zeggenschap had over de gedragingen waarin de fout
was gelegen. De regel moet zo worden uitgelegd, dat voor schade, aan een derde toegebracht
door een fout van de werknemer, (ook) de werkgever aansprakelijk is als tussen de fout van de
werknemer en de dienstbetrekking voldoende ‘functionele samenhang’ bestaat.80 Daarvan kan
ook sprake zijn ingeval van schade als gevolg van een door de werknemer gepleegd strafbaar
feit, of anders gezegd: de strafbaarheid van de gedraging van de werknemer staat er niet per
definitie aan in de weg dat sprake is van bedoeld functioneel verband. De onderlinge
draagplicht tussen de werknemer en de werkgever wordt beheerst door art. 6:170 lid 3 BW: de
werknemer behoeft in de onderlinge verhouding tussen hem en de werkgever niet bij te
dragen in de schadevergoeding, tenzij de schade een gevolg is van opzet of bewuste
roekeloosheid aan de zijde van de werknemer. Dat laatste zal bij de strafbare feiten waarvoor
schuld ten minste moet liggen op het niveau van bewuste roekeloosheid in de regel aan de
orde zijn. Een en ander betekent dat de tot schadevergoeding aangesproken werkgever
verhaal kan nemen op zijn werknemer (regres).
In de lijn van de kwalitatieve aansprakelijkheid op grond van art. 6:171 BW voor fouten van
werknemers ligt die van de opdrachtgever voor fouten van de niet-ondergeschikte
(hulppersoon), begaan bij de uitvoering van een opdracht tot het verrichten van
werkzaamheden ter uitoefening van het bedrijf van de aansprakelijke opdrachtgever, zoals in
situaties van onderaanneming. Ook hier kunnen beide partijen (hoofdelijk) aansprakelijk zijn.
Art. 6:172 BW behelst tenslotte de kwalitatieve aansprakelijkheid van de vertegenwoordigde,
voor fouten begaan door zijn vertegenwoordiger ter uitoefening van de hem als zodanig
toekomende bevoegdheden. Het gaat hier om een beperkter criterium dan bij de hiervoor
besproken kwalitatieve aansprakelijkheden, maar het is niet ondenkbaar dat een strafbaar feit
onder de uitoefening van de vertegenwoordigingsbevoegdheid valt. De onderlinge draagplicht
tussen vertegenwoordiger en vertegenwoordigde wordt primair bepaald door hun onderlinge
rechtsverhouding.

79 Een en ander laat onverlet de samenloop met het jeugdstrafrecht voor jongeren van 12 tot 18 jaar. Ook

hierin verschillen dus strafrecht en civiel recht.
80 HR 9 november 2007, ECLI:NL:HR:2007:BA7557, NJ 2007/658 (Groot Kievitsdal).

59

5.2.2. De verbintenis tot schadevergoeding
Volledige vergoeding
Naar civiel recht is de aansprakelijke in beginsel gehouden tot vergoeding van de gehele
schade, dat wil zeggen dat de benadeelde zoveel mogelijk feitelijk, en ten minste financieel,
moet worden gebracht (hersteld) in de positie waarin deze zou hebben verkeerd indien de
aansprakelijkheidscheppende gebeurtenis niet zou hebben plaatsgevonden. Daarmee biedt
het civiele aansprakelijkheidsrecht, in vergelijking met de meeste andere bronnen van
compensatie, het hoogste ‘dekkingsniveau’.
De omvang van de verplichting tot schadevergoeding wordt vastgesteld op basis van de
algemene bepalingen inzake de wettelijke verplichtingen tot schadevergoeding (afd. 6.1.10
BW). Vermogensnadelen, zoals kosten in verband met herstel en gederfde inkomsten, komen
in beginsel steeds voor vergoeding in aanmerking (art. 6:95 lid 1 BW). Ander nadeel
(‘immateriële schade’) dient slechts in bij wet bepaalde gevallen te worden vergoed, waarvan
in het kader van de schade door strafbare feiten de belangrijkste categorie wordt gevormd
door persoonsaantastingen in de vorm van toebrenging van fysiek en/of geestelijk letsel (art.
6:106 sub b BW). Zoals gezegd (paragraaf 1.6.4), is voor immateriële schade het verband tussen
de omvang van het nadeel en het geldbedrag ter compensatie (smartengeld) naar zijn aard niet
goed te leggen. De omvang van die vergoeding wordt vastgesteld ‘naar billijkheid’ (art. 6:106
BW).
Uitgangspunt is dat schade wordt vergoed in geld (art. 6:103 BW), waarvoor nodig is dat de
schade op een geldbedrag wordt begroot (art. 6:97 BW). Omdat de benadeelde zoveel
mogelijk in de toestand moet worden gebracht waarin hij zou hebben verkeerd indien de
schadeveroorzakende gebeurtenis zou zijn uitgebleven, moet de schade in beginsel worden
vastgesteld met inachtneming van alle omstandigheden van het geval. Op praktische gronden
en om redenen van billijkheid kan hierop evenwel een uitzondering worden aanvaard
(zogenoemde ‘abstracte’ begroting). De aansprakelijkheid strekt zich ook uit over schade die
in de toekomst is gelegen: toekomstige schade kan bij voorbaat worden begroot en worden
vergoed door middel van een bedrag ineens of door betaling van periodiek uit te keren
bedragen (art. 6:105 BW).
De schadebedragen kunnen sterk variëren, van tientallen euro’s voor een ‘kleine zaakschade’
tot honderdduizenden of zelfs miljoenen euro’s voor bijvoorbeeld bedrijfsschade door
brandstichting, de financiële gevolgen van fraude of ernstige letselschades, die blijvende
arbeidsongeschiktheid en doorlopende kosten voor zorg en hulp als gevolg kunnen hebben.
De omvang van het smartengeld varieert met name voor de ernst van het letsel, van enkele
honderden euro’s tot €250.000, dat tot op heden het hoogste bedrag is dat door een rechter
is toegewezen.81

81 Hof Den Haag 8 maart 2018, ECLI:NL:GHDHA:2018:532, JA 2018/80 en Rb. Noord-Nederland 19 oktober

2018, ECLI:NL:RBNNE:2018:4190.

60

Toerekening van schade, voordeel en eigen schuld
Voor vergoeding komt slechts in aanmerking schade die in zodanig verband staat met de
gebeurtenis waarop de aansprakelijkheid van de schuldenaar berust, dat zij hem, mede gezien
de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een gevolg van deze gebeurtenis kan
worden toegerekend (art. 6:98 BW). Deze regel kan inperkend werken op de
schadevergoeding in die zin dat de schade niet (volledig) wordt vergoed voor zover van
onvoldoende toerekeningsverband sprake is. De aard van de aansprakelijkheid speelt daarbij
dus een rol: het gegeven dat het bij schade door strafbare feiten gaat om schending van een
strafrechtelijke norm zal doorgaans wijzen in de richting van ruime toerekening. Voor zover
de aard van de schade van invloed is, geldt dat bij personenschade in de richting van een
ruimere toerekening moet worden gedacht dan bij zaakschade of zuivere vermogensschade.
Het leerstuk van de voordeelstoerekening houdt in dat wanneer eenzelfde gebeurtenis voor
de benadeelde naast schade tevens voordeel heeft opgeleverd, dit voordeel bij de vaststelling
van de te vergoeden schade in rekening wordt gebracht voor zover dit redelijk is (art. 6:100
BW). Daarmee wordt voorkomen dat het slachtoffer in een financieel gunstiger positie komt
te verkeren dan zonder de aansprakelijkheidscheppende gebeurtenis, doordat hij niet alleen
de door hem geleden schade volledig vergoed zou krijgen, maar daarboven ook het
veroorzaakte voordeel mag behouden, bijvoorbeeld uitkeringen uit andere
compensatiebronnen.82 Sommige andere compensatiebronnen, zoals de Wlz (art. 10.2.1 Wlz)
en de Wajong (art. 4:1 Wajong), kennen overigens een verplichte voordeelstoerekening.
Een andere toerekeningskwestie betreft de eigen schuld van het slachtoffer (art. 6:101 BW).
Wanneer de schade mede een gevolg is van een omstandigheid die aan het slachtoffer kan
worden toegerekend, wordt de vergoedingsplicht verminderd. Dit gebeurt door de schade
over de benadeelde en de vergoedingsplichtige te verdelen in evenredigheid met de mate
waarin de aan ieder toe te rekenen omstandigheden tot de schade hebben bijgedragen (de
zogenoemde ‘causale verdeling’). Een andere verdeling vindt plaats als de billijkheid dit eist
(‘billijkheidscorrectie’). Bij dit laatste kan in het bijzonder van betekenis zijn dat het gaat om
schade als gevolg van een strafbaar feit: het komt er immers op neer dat ‘de uiteenlopende
ernst van de gemaakte fouten’ wordt gewogen. Dat kan betekenen dat de rol van de
eigenschuldcorrectie in de sfeer van de strafbare feiten relatief beperkt zal zijn voor zover het
slachtoffer zelf slechts een licht verwijt te maken valt.
5.2.3. Schade van derden
Soms raakt de aansprakelijkheidscheppende gebeurtenis – hier dus: het strafbare feit – niet
alleen het primaire slachtoffer maar ook degenen die in een zodanige relatie tot het slachtoffer
staan dat zij als gevolg van de gebeurtenis eveneens schade lijden (zie paragraaf 1.6.2). Onder
omstandigheden hebben ook deze derden naast het ‘primaire’ slachtoffer een aanspraak op
de dader, namelijk wanneer zij ‘via’ het primaire slachtoffer schade lijden. Uitgangspunt is
immers dat alleen aansprakelijkheid bestaat ten opzichte van de getroffene zelf. Voor derden
bestaat slechts een aanspraak op vergoeding van schade voor zover deze zich van de
gelaedeerde naar de derde heeft ‘verplaatst’ – de totale aansprakelijkheidslast neemt door de
Dat kan ook via subrogatie worden voorkomen (waarover paragraaf 1.6.8): wanneer bijvoorbeeld een
verzekeraar eerst de schade van het slachtoffer vergoedt, treedt hij vervolgens in diens rechten, en gaat het
recht op verhaal op de dader over van het slachtoffer naar de verzekeraar (art. 7:962 lid 1 BW).
82

61

aanspraak dus niet toe – en voor zover de wet voor een aanspraak van de derde uitdrukkelijk
een grondslag biedt. De derde heeft dan een eigen recht op vergoeding, dat bestaat op grond
van de aansprakelijkheid van de dader ten opzichte van de gekwetste. De bepalingen die hierop
zien zijn art. 6:107, 6:107a en 108 BW.83
Art. 6:107 BW biedt aan derden die schade lijden als gevolg van andermans letsel een recht op
vergoeding van kosten die zij ten behoeve van de gekwetste maken (anders dan op grond van
verzekering). Voorts bestaat sinds 2019 – en dus in het tijdvak na het voor het
volumeonderzoek gekozen peiljaar (2017) – onder omstandigheden aanspraak op vergoeding
van ‘affectieschade’: naasten van slachtoffers met ernstig en blijvend letsel hebben, als zij
vallen binnen de wettelijke kring van gerechtigden, aanspraak op vergoeding ter zake van hun
immateriële schade, ter grootte van de bij wettelijk besluit vastgestelde bedragen (variërend
van €12.500 tot €17.500, afhankelijk van de positie in de kring van gerechtigden en of de
gebeurtenis kwalificeert als misdrijf).84
Op grond van art. 6:108 BW hebben nabestaanden, als zij vallen binnen de wettelijke kring van
gerechtigden, aanspraak schadevergoeding wegens derving van levensonderhoud (lid 1)
wanneer het slachtoffer komt te overlijden als gevolg van de gebeurtenis waarvoor de dader
aansprakelijk is. Daarnaast heeft degene te wiens laste de kosten van lijkbezorging zijn
gekomen aanspraak op vergoeding van deze kosten (lid 2). Daarnaast bestaat sinds 2019 – en
dus in het tijdvak na het voor het volumeonderzoek gekozen peiljaar (2017) – aanspraak op
vergoeding van ‘affectieschade’ bij overlijden: nabestaanden hebben, als zij vallen binnen de
wettelijke kring van gerechtigden, aanspraak op schadevergoeding ter zake van hun
immateriële schade, ter grootte van de bij wettelijk besluit vastgestelde bedragen (variërend
van €15.000 tot €20.000, afhankelijk van de positie in de kring van gerechtigden en of de
gebeurtenis kwalificeert als misdrijf).85
Een aparte categorie wordt gevormd door situaties waarin een ander naast de primair
gekwetste zelf ook slachtoffer is van het strafbare feit. Het gaat hier om de problematiek van
de zogenoemde ‘shockschade’. Volgens vaste rechtspraak handelt degene die een ernstig
ongeval veroorzaakt, niet alleen onrechtmatig jegens degene die dientengevolge is gedood of
gekwetst – een relativiteitskwestie dus, zie paragraaf 5.2.1 – maar ook jegens personen bij wie
‘een hevige emotionele schok’ wordt teweeggebracht door het waarnemen van het ongeval
of door directe confrontatie met de ernstige gevolgen ervan. Vloeit uit die hevige emotionele
schok geestelijk letsel voort – wat zich volgens de Hoge Raad met name zal kunnen voordoen
wanneer sprake is van een ‘nauwe affectieve relatie’ met degene die bij het ongeval is gedood
of gewond – dan komt de schade (vermogensschade en ander nadeel) die de geschokte lijdt
voor vergoeding in aanmerking.86 Goed beschouwd is degene die aldus (de gevolgen van) de
gebeurtenis op schadelijke wijze waarneemt zelf ook aan te merken als slachtoffer van de
gebeurtenis. Gevallen van ‘shockschade’ kunnen zich bij uitstek voordoen in de strafrechtelijke
context: bij ernstige misdrijven, zoals moord en doodslag, komt het immers met regelmaat
voor dat naasten en nabestaanden van slachtoffers op schadelijke wijze worden

83 Art. 6:107a wordt behandeld in paragraaf 3.4.

84 Zie art. 6:107 lid 1 sub b en Besluit vergoeding affectieschade, Stb. 2018, 133.
85 Zie art. 6:108 lid 3 BW en Besluit vergoeding affectieschade, Stb. 2018, 133.

86 HR 22 februari 2002, ECLI:NL:HR:2002:AD5356, NJ 2002/240 m.nt. J.B.M. Vranken (Taxibus), r.o. 4.3.

62

geconfronteerd met het misdrijf of de gevolgen ervan.87 Hun komt dan een aanspraak toe op
vergoeding van hun volledige schade (vermogensschade en ander nadeel).
5.2.4. Regresaanspraken
Bij verhaal op de dader gaat het niet alleen om ‘primair’ verhaal door het slachtoffer van het
strafbare feit, maar ook om verhaal door regresgerechtigden, zoals de publieke en private
verzekeraars (waarover paragraaf 3.4 respectievelijk 2.4), werkgeversregres op grond van art.
6:107a BW in verband met loondoorbetaling aan de zieke werknemer (zie paragraaf 3.2.2) en
onderling regres tussen hoofdelijke schuldenaren (zie paragraaf 5.2.1). Voor zover regres op
de dader van het strafbare feit niet kan worden gerealiseerd, blijft de daardoor veroorzaakte
schade voor rekening van de regresgerechtigde voor zover deze de schade van het slachtoffer
heeft vergoed.

5.3.Wegen ter realisatie aanspraak
5.3.1. Het civielrechtelijk traject
In het algemeen worden aanspraken op grond van burgerlijk recht verwezenlijkt in de
minnelijke sfeer. Dat betekent dat partijen door onderling te overleggen en te onderhandelen
kunnen komen tot een vaststellingsovereenkomst waarin zij een regeling treffen, bijvoorbeeld
ten aanzien van het bestaan en de omvang van een te betalen schadevergoeding. Daarbij
kunnen partijen rechtsbijstand inschakelen. Komen partijen er onderling niet uit, dan kunnen
zij op verschillende manieren proberen hun geschil te beslechten. Zij kunnen zich wenden tot
de burgerlijke rechter, maar het staat partijen vrij om te kiezen voor vormen van alternatieve
geschilbeslechting, zoals mediation of arbitrage.
In beginsel oordeelt de burgerlijke rechter over vorderingen tot schadevergoeding op grond
van onrechtmatige daad; binnen grenzen bestaat de mogelijkheid tot behandeling van deze
civiele vordering in het strafproces (zie hierna paragraaf 5.3.2). Een civiele zaak kan worden
aangebracht via een bodemprocedure of eventueel via een kort geding wanneer er een
spoedeisend belang is (art. 254 Rv). Vorderingen tot een bedrag van €25.000 dienen te worden
aangebracht bij de kantonrechter (art. 93 sub a Rv). Vermeldenswaard is voorts de sinds 2010
bestaande mogelijkheid om in personenschadezaken bij verzoekschrift een enkel geschilpunt
voor te leggen aan de civiele rechter (‘deelgeschil’), zodat de zaak voor het overige zoveel
mogelijk buiten de rechter kan worden afgewikkeld (art. 1019w e.v. Rv). Kunnen partijen zich
met het oordeel van de rechter niet verenigen, dan kunnen zij daar in het algemeen tegen in
hoger beroep, eventueel gevolgd door cassatie bij de Hoge Raad. Op dit punt zij herhaald dat
de civiele rechter weliswaar in beginsel oordeelt over civielrechtelijke aanspraken op
schadevergoeding, maar dat de rol van de civiele rechter in de praktijk voor slachtoffers van
strafbare feiten zeer beperkt is, en de strafrechter op dit terrein daarentegen de hoofdrol speelt
(zie paragraaf 1.4.3). Dat neemt niet weg dat op de aanspraak op schadevergoeding het
materiële burgerlijk recht van toepassing is.

87 Engelhard e.a. 2015, p. 87.

63

5.3.2. Het strafrechtelijk traject
Buitengerechtelijk
Naast de hiervoor besproken buitengerechtelijke afwikkeling en gang naar de civiele rechter
bestaan tevens mogelijkheden tot schadeverhaal in de strafprocessuele context. Voor het
slachtoffer bestaan mogelijkheden om zijn schade vergoed te krijgen zonder dat de
strafrechter eraan te pas komt. Eerst moet worden genoemd de mogelijkheid tot
herstelbemiddeling in strafzaken. Per 1 april 2017 is, mede op grond van art. 12 Richtlijn
minimumnormen slachtoffers,88 het begrip ‘herstelrecht’ in de wet verankerd (art. 51h Sv). Een
nadere uitwerking is te vinden in art. 17 en 18 Besluit slachtoffers van strafbare feiten.89 De
Aanwijzing slachtofferrechten (2018A005) omschrijft nader de taken en bevoegdheden van
OM en politie ten aanzien van slachtofferzorg.90 Herstelbemiddeling is mogelijk in alle fasen
van het strafproces.91 Het OM moet bevorderen dat de politie in een zo vroeg mogelijk stadium
wijst op de mogelijkheden van herstelrechtvoorzieningen, en bemiddeling tussen slachtoffer
en verdachte/veroordeelde bevorderen als het slachtoffer daarmee instemt (art. 51h lid 1 en 3
Sv). Het slachtoffer kan behoefte hebben aan schadevergoeding, maar ook aan (alleen) een
gesprek. Een geslaagde bemiddeling staat niet in de weg aan schadeverhaal via de civiele
rechter of voeging als benadeelde partij in het strafgeding.92 De rechter zal bij zijn oordeel met
betrekking tot de vordering wel rekening houden met een eventueel tot stand gekomen
schaderegeling: kan ter terechtzitting worden vastgesteld dat de schade reeds is vergoed, dan
ontvalt de grondslag aan de aanspraak en kan de vordering in zoverre worden afgewezen.93
Heeft de verdachte in geval van een reeds tot stand gekomen overeenkomst (nog) niet of
slechts gedeeltelijk aan zijn betalingsverplichting voldaan, dan kan de strafrechter alsnog een
schadevergoedingsmaatregel opleggen voor het openstaande bedrag (zie hieronder).94
Het aanvankelijk beoogde95 onderscheid tussen schadebemiddeling (doorgaans door politie
en OM) enerzijds en herstelbemiddeling anderzijds lijkt achterhaald sinds de invoering van de
ZSM-werkwijze voor afhandeling veelvoorkomende criminaliteit in december 2014. De kern
van die werkwijze is dat in gevallen van relatief eenvoudige criminaliteit parallel wordt gewerkt
in plaats van opeenvolgend, door directe samenwerking tussen de partners in de
strafrechtsketen. Daarmee wordt geprobeerd een gang naar de rechter te voorkomen, en de
beslissing binnen korte tijd te laten nemen door de officier van justitie, bijvoorbeeld door
middel van een strafbeschikking (zie hierna). Met de invoering van de ZSM-werkwijze is
schadebemiddeling door politie beëindigd.96 Wel vindt nog schadebemiddeling plaats in het
kader van mediation.97

88 Richtlijn 2012/29/EU van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012.

89 Besluit van 24 augustus 2016, houdende regels voor de rechten, de ondersteuning en de bescherming van

slachtoffers van strafbare feiten, Stb. 2016, 310.
90 Stcrt. 2018, 36061. Deze aanwijzing verving de Aanwijzing slachtofferzorg (2017A001), Stcrt. 2017, 23473.
De Aanwijzingen zeden en de Aanwijzing huiselijk geweld en kindermishandeling geven een beleidsinvulling
aan de taken en bevoegdheden van het OM ten opzichte van slachtoffers van zedendelicten en andere in die
aanwijzingen behandelde delicten.
91 Langemeijer 2010, p. 184-185.
92 Kamerstukken II 2009/10, 32363, 7, p. 8.
93 HR 9 november 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL0837, NJB 2010/2151.
94 Kamerstukken II 2009/10, 32363, 7, p. 14.
95 Kamerstukken II 2009/10, 32363, 7, p. 14.
96 Zie over schadebemiddeling door politie Schrama & Geurts 2012, p. 42-43.
97 Candido/Schild, in: T&C Strafvordering, Herstelrecht bij: Wetboek van Strafvordering, Artikel 51h
[Bemiddeling].

64

Een zaak kan door het OM op drie manieren buitengerechtelijk worden afgedaan: door een
sepot (beslissing tot niet vervolgen), een transactie (die door overleg tot stand komt, ook wel
schikking genoemd) of een strafbeschikking (oplegging van straf door het OM). Daarbij kan
telkens ook schadevergoeding aan het slachtoffer van betekenis zijn. Zo kan tot een
(beleids)sepot worden besloten als het conflict ‘door verzoening of schadevergoeding’
zodanig is opgelost, dat vervolging geen zin meer heeft98, of kan het OM besluiten niet (verder)
te vervolgen onder de voorwaarde dat de dader zal overgaan tot een schadevergoeding (art.
167 lid 2 Sv).
Ook wanneer het op een transactie aankomt, kan de officier van justitie gehele of gedeeltelijke
vergoeding van de door het strafbare feit veroorzaakte schade als voorwaarde stellen (art. 74,
lid 2 onder e Sr). Een transactie is mogelijk voor overtredingen en misdrijven waarop de wet
niet een gevangenisstraf van meer dan zes jaar stelt. Door te voldoen aan de voorwaarden die
aan een transactieaanbod zijn verbonden, vervalt het recht tot strafvordering.
Met de Wet OM-afdoening is een geleidelijke vervanging van de transactie door de
strafbeschikking in gang gezet.99 De achterliggende gedachte is dat men af wil van de
afhankelijkheid van vrijwillige medewerking van de verdachte. De officier van justitie kan een
strafbeschikking uitvaardigen indien hij vaststelt dat een overtreding is begaan of een misdrijf
waarop naar de wettelijke omschrijving een gevangenisstraf is gesteld van niet meer dan zes
jaar. Daarbij heeft hij onder meer de mogelijkheid om de schadevergoedingsmaatregel op te
leggen (art. 257a lid 2 sub d Sv) en kan hij daarnaast de aanwijzing in zijn beschikking opnemen
dat de verdachte een vast te stellen som geld in het Schadefonds Geweldsmisdrijven stort of
betaalt aan een andere instelling die zich ten doel stelt belangen van slachtoffers van strafbare
feiten te behartigen (art. 257a lid 3 sub d Sv). Wanneer de strafbeschikking een
schadevergoedingsmaatregel bevat tot een bepaald bedrag, is dat bedrag niet bindend in de
civielrechtelijke verhouding tussen de verdachte en het slachtoffer; een onherroepelijke
strafbeschikking staat er niet aan in de weg dat het slachtoffer een procedure start bij de
burgerlijke rechter om een hogere schadevergoeding te vorderen.100
De strafprocedure: voeging benadeelde partij
Het slachtoffer heeft de mogelijkheid tot voeging als benadeelde partij in het strafproces.
Hoewel aansprakelijkheids- en schadevergoedingsrecht primair worden gerekend tot het
domein van de civiele rechter, kan degene die ‘rechtstreeks’ schade heeft geleden door een
strafbaar feit, zich als benadeelde partij voegen in het strafproces met een vordering tot
vergoeding van die schade (art. 51f Sv). Van rechtstreekse schade is sprake als iemand is
getroffen in een belang dat door de overtreden strafbepaling wordt beschermd. Dat kan ook
een rechtspersoon zijn. Indirect benadeelde partijen, zoals gesubrogeerde verzekeraars of
werkgevers van slachtoffers, zijn niet gerechtigd tot voeging.101 Wel kunnen zich voegen
erfgenamen (ter zake van hun onder algemene titel verkregen vordering) en de
98 Aanwijzing gebruik sepotgronden, nr. 70.
99 Stb. 2006, 330.

100 Langemeijer 2010, p. 55-56.

101 De wetgever voelde er bij de Wet ter versterking van de positie van het slachtoffer in het strafproces niet

voor deze beperking op te heffen, en verwees naar de verwachte toename van de werklast van gerechten en
van politie/OM wanneer gesubrogeerde verzekeraars zich als benadeelde partij zouden kunnen voegen in het
strafproces. Voorts zou de OvJ de aandacht vooral moeten richten op natuurlijke personen, voor wie het
proces waarschijnlijk een uitzonderlijke gebeurtenis is, en minder op professioneel betrokken rechtspersonen,
die hun vordering ook via het civiele recht kunnen verhalen. Zie Kamerstukken II 2004/05, 30143, 3, p. 15 en
23 (MvT).

65

aanspraakgerechtigden ter zake van overlijdensschade (zie hiervoor paragraaf 5.2.3), als het
slachtoffer als gevolg van het strafbare feit is overleden. Ook kunnen zich voegen degenen die
ter zake van ‘verplaatste schade’ wegens letsel van een ander een aanspraak hebben op de
dader van het strafbare feit, alsmede personen die aanspraak hebben op vergoeding van
immateriële schade vanwege (zeer) ernstig blijvend letsel dat een naaste heeft opgelopen door
de aansprakelijkheidscheppende gebeurtenis (art. 51f lid 2 Sv).
Ouders van minderjarige slachtoffers kunnen zich als wettelijk vertegenwoordigers voegen
namens hun kind (art. 51f lid 4 Sv). Gaat het om minderjarige verdachten in de leeftijd van 12
en 13, dan kunnen slachtoffers zich ook voegen, ondanks dat daders in die leeftijdscategorie
niet zelf aansprakelijk zijn (zie hiervoor paragraaf 5.2.1). De gevoegde vordering wordt geacht
te zijn gericht tegen de ouders van de minderjarige (art. 51g lid 4 Sv).
Met de mogelijkheid tot voeging in het strafproces heeft de wetgever beoogd te voorzien in
een eenvoudige en laagdrempelige procedure, die ertoe leidt dat personen die schade hebben
geleden als gevolg van een strafbaar feit zoveel mogelijk schadeloos worden gesteld. Levert
de vordering van de benadeelde partij naar het oordeel van de rechter een onevenredige
belasting van het strafgeding op, dan kan de strafrechter bepalen dat die vordering nietontvankelijk is; de benadeelde partij kan haar vordering, voor zover deze niet-ontvankelijk is
in het strafproces, dan slechts bij de burgerlijke rechter aanbrengen (art. 361 lid 3 Sv), waarover
paragraaf 5.3.1. In hoger beroep (voeging in appel) is de benadeelde partij alleen ontvankelijk
als hij zich in eerste aanleg heeft gevoegd. Is die voeging correct geschied, dan duurt zij, voor
zover de gevorderde schadevergoeding is toegewezen, van rechtswege voort in hoger beroep;
voor zover de vordering van de benadeelde partij in eerste aanleg niet is toegewezen, kan de
benadeelde partij zich in hoger beroep opnieuw voegen. Is geen hoger beroep ingesteld, dan
kan de benadeelde partij tegen de afwijzende beslissing op zijn vordering in hoger beroep
komen bij het de civiele kamer van het gerechtshof (art. 421 Sv).
Schadevergoedingsmaatregel
Art. 36f Sr bepaalt, kort gezegd, dat de rechter aan de verdachte de verplichting kan opleggen
tot betaling aan de Staat van een geldbedrag ten behoeve van het slachtoffer (of de personen
genoemd in art. 51f lid 2 Sv), indien en voor zover de verdachte jegens het slachtoffer naar
burgerlijk recht aansprakelijk is voor de schade die door het strafbare feit is toegebracht. Voor
het opleggen van de schadevergoedingsmaatregel is vereist dat sprake is van rechtstreekse
schade. De maatregel heeft als doel het slachtoffer de inning van het aan hem verschuldigde
uit handen te nemen, en kan ambtshalve worden opgelegd of op vordering van de officier van
justitie. Juridisch gezien staat de schadevergoedingsmaatregel los van de voeging benadeelde
partij: ook wanneer het slachtoffer zich niet heeft gevoegd, kan de maatregel worden
opgelegd.102 Indien voor dezelfde schade zowel de vordering van de benadeelde partij wordt
toegewezen als de schadevergoedingsmaatregel wordt opgelegd, dient de rechter in de
uitspraak op te nemen dat de verdachte is gekweten van zijn plicht tot schadeloosstelling van
het slachtoffer indien en voor zover hij heeft voldaan aan één van de hem opgelegde wijzen
van vergoeding van de door het slachtoffer geleden schade.103

102 HR 20 november 2007, ECLI:NL:HR:2007:BB2965, NJ 2007/646.

HR 28 mei 2019, ECLI:NL:HR:2019:793, NJ 2019/379 m.nt. W.H. Vellinga (Overzichtsarrest vordering
benadeelde partij), r.o. 2.9.3.
103

66

Voorschotregeling
Sinds 1 januari 2011 bepaalt art. 36f lid 7 Sr dat, indien de voor een misdrijf veroordeelde binnen
acht maanden niet (of niet volledig) heeft voldaan aan zijn verplichting uit hoofde van de
schadevergoedingsmaatregel, de Staat het resterende bedrag uitkeert aan het slachtoffer.
Rechtspersonen zijn van deze regeling uitgesloten. Deze uitkering was bij aanvang beperkt tot
slachtoffers van gewelds- en zedenmisdrijven, maar is per 2016 uitgebreid naar slachtoffers
van alle andere misdrijven, zij het dat in andere gevallen dan gewelds- en zedenmisdrijven een
maximumbedrag geldt van €5.000, onder meer om het beslag op de overheidsfinanciën
beheersbaar te houden.104 Het CJIB is belast met het uitkeren van niet tijdig voldane
betalingsverplichtingen van de veroordeelde aan het slachtoffer en met het verhaal op de
veroordeelde.105 Deze ‘voorschotregeling' komt voort uit de gedachte dat de schade als gevolg
van gewelds- en zedenmisdrijven groot kan zijn, maar niet wordt gedekt door het eigen
vermogen van de veroordeelden of de aansprakelijkheidsverzekeringen.106 Gedurende het
wetgevingsproces van de Wet ter versterking van de positie van het slachtoffer in het
strafproces bleek de Tweede Kamer op het punt van compensatie (‘herstel van de rechtmatige
toestand’) ambitieuzer dan de regering: de voorschotregeling is bij amendement in het leven
geroepen.107 Resultaat van de regeling is dat het slachtoffer zo min mogelijk wordt belast met
(de lange duur van) de inning van zijn vordering, en dat de overheid bovendien het
verhaalsrisico op zich neemt van vorderingen tot vergoeding van schade voor zover die in het
strafproces worden toegewezen: ongelimiteerd ten aanzien van schade door gewelds- en
zedenmisdrijven en bij andere delicten inmiddels dus tot een beloop van €5.000. Goed
beschouwd betreft het hier een ‘hybride regeling’: de overheid garandeert met de
voorschotregeling weliswaar gehele of gedeeltelijke compensatie van slachtoffers van
gewelds- en zedenmisdrijven respectievelijk andere delicten, maar koppelt deze aan
aanspraken op de dader voor zover die in het strafproces zijn toegewezen en ter zake waarvan
de strafrechter de schadevergoedingsmaatregel heeft opgelegd.
Conservatoir beslag ten behoeve van het slachtoffer
Tot slot bestaat sinds 1 januari 2014 de mogelijkheid voor de officier van justitie ten behoeve
van een op te leggen schadevergoedingsmaatregel conservatoir beslag te leggen op de
goederen van een verdachte (art. 94a lid 3 Sv).108 Uit evaluatieonderzoek blijkt dat hiervan
weinig gebruik wordt gemaakt: Goedvolk e.a. schatten op basis van dossieronderzoek en dataanalyse dat jaarlijks bij 300 tot 400 zaken conservatoir beslag door het OM wordt toegepast.109
5.3.3. Recht op gesubsidieerde rechtsbijstand
Op grond van de Wet op de rechtsbijstand (Wrb) kan het slachtoffer in aanmerking komen voor
kosteloze rechtsbijstand door een specialist in slachtofferzaken. Hiervoor gelden in principe
de gebruikelijke voorwaarden voor gesubsidieerde rechtsbijstand, die onder meer
104 Aanhangsel Handelingen II, 2017/18, nr. 112, p. 2.

105 Art. 3 Uitvoeringsbesluit voorschot schadevergoedingsmaatregel.

106 Vgl. Brief van de Minister van Justitie aan de Tweede Kamer, 26 maart 2007, Kamerstukken II 2006/07,

27213, nr. 13.
107 Kamerstukken II 2007/08, 30 143, nr. 24 (gewijzigd amendement Wolfsen-Teeven ter vervanging van nr.
15).
108 Wet van 26 juni 2013 tot aanpassing van het Wetboek van Strafvordering, het Wetboek van Strafrecht en
de Uitvoeringswet Internationaal Strafhof in verband met de introductie van de mogelijkheid conservatoir
beslag te leggen op het vermogen van de verdachte ten behoeve van het slachtoffer, Stb. 2013, 278.
109 Goedvolk e.a. 2018, p. 27.

67

samenhangen met draagkracht en noodzaak. Voor de benadeelde partij in het strafproces
wordt een toevoeging verstrekt als sprake is van juridisch of feitelijk complexe schade, zoals
een omvangrijke fraudezaak met omvangrijke materiële gevolgen. Gaat het om eenvoudig vast
te stellen (materiële) schade, dan wordt rechtzoekende ‘zelfredzaam’ geacht. Komt het
slachtoffer voor toevoeging in aanmerking, dan wordt geen eigen bijdrage opgelegd (art. 44
lid 3 Wrb).
Een bijzondere regeling vormt art. 44 lid 4 Wrb, waarin is vastgelegd dat rechtsbijstand aan het
slachtoffer van een ernstig zeden- of geweldsmisdrijf ongeacht draagkracht kosteloos is,
indien in de desbetreffende zaak vervolging is ingesteld – er moet dus sprake zijn van een
verdachte in de zaak bij Justitie – en het slachtoffer in de categorie van uitkeringsgerechtigden
valt als bedoeld in de Wsg.110

5.4.

Financiering

5.4.1. Het vermogen van de dader
Aansprakelijkheid op grond van burgerlijk recht betekent dat de schade van het slachtoffer –
uiteindelijk – ten laste moet komen van het vermogen van de dader. Dat perspectief spreekt
in moreel en politiek opzicht aan: de dader moet zelf betalen wat hij heeft aangericht.111 Voor
effectief verhaal op de dader is evenwel vereist dat deze bekend is en beschikt over toereikend
vermogen. Daarin schuilt een groot – en algemeen bekend – probleem: de dader is lang niet
altijd bekend en biedt persoonlijk niet steeds voldoende verhaal voor de door hem aangerichte
schade. Waar in andere gevallen schadeveroorzakers doorgaans tegen aansprakelijkheid zijn
verzekerd, zijn de mogelijkheden van daders van strafbare feiten om hun aansprakelijkheidslast
door verzekering te dekken beperkt.
5.4.2. Aansprakelijkheidsverzekering
Aansprakelijkheidsrisico’s worden door potentieel aansprakelijke partijen dikwijls gedekt door
middel van aansprakelijkheidsverzekeringen (third party-verzekeringen, zie ook eerder
paragraaf 1.6.6), die worden beheerst door titel 7.17 BW. Een aansprakelijkheidsverzekering
heeft in de eerste plaats tot doel het vermogen van de aansprakelijke te beschermen (tot ten
hoogste het bedrag van de verzekerde som), maar strekt er in feite ook toe benadeelden te
beschermen tegen ‘lege handen’ wanneer hun aanspraak door financieel onvermogen van de
aansprakelijke niet kan worden geëffectueerd.112 Dekking door aansprakelijkheidsverzekering
vindt hier evenwel doorgaans haar begrenzing in art. 7:952 BW en de zogenoemde
opzetclausule, op grond waarvan – simpel gezegd – schade die op grond van de eigen
verwijtbaarheid van de verzekerde wordt uitgesloten van dekking. Een en ander moet worden
begrepen in het licht van de ‘buitengrenzen’ die art. 3:40 BW stelt: verzekering van opzettelijk
veroorzaakte schade is naar heersende opvatting onacceptabel.113 De gedachte is dat het
vermogen van de aansprakelijke niet zou moeten worden beschermd tegen aanspraken die
voortvloeien uit het met (boos) opzet veroorzaken van schade. In dit verband speelt eveneens

110 Zie over de rol van de slachtofferadvocatuur uitvoerig Elbers e.a. 2018.
111 Lindenbergh & Hebly 2016.
112 Lindenbergh 2018, nr. 9.

113 Asser/Wansink, Van Tiggele & Salomons 7-IX 2019/465.

68

de gedachte van het moreel risico (zie paragraaf 2.2.2). Een en ander betekent een aanzienlijke
beperking in dekkingsmogelijkheden: de verzekeraar zal dikwijls dekking kunnen weigeren op
grond van de zogenoemde ‘opzetclausule’ die in aansprakelijkheidspolissen pleegt te worden
opgenomen, maar waarmee niet per definitie is beoogd alle strafbare feiten uit te sluiten.114
Art. 7:954 BW voorziet in de zogenoemde ‘directe actie’ voor gevallen van schade door dood
of letsel: als de verwezenlijking van het (aansprakelijkheids)risico is gemeld en de verzekeraar
een uitkering verschuldigd is, kan de benadeelde verlangen dat het bedrag waarvoor de
aansprakelijkheid ter zake van zijn schade door dood of letsel is gedekt, aan hem wordt
betaald. De aansprakelijkheidsverzekeraar kan in geval van een directe actie van de benadeelde
de verweren inroepen die hij tegen de verzekerde zou hebben kunnen inroepen, waaronder
het verweer dat niet is voldaan aan de verplichting de verwezenlijking van het risico aan de
verzekeraar te melden en het verweer dat de aansprakelijkheid van dekking is uitgesloten op
grond van de ‘opzetclausule’ (art. 7:941 lid 1 BW).
5.4.3. WAM en Waarborgfonds Motorverkeer
Bezitters en kentekenhouders van motorrijtuigen zijn verplicht tot het afsluiten van een
aansprakelijkheidsverzekering (art. 2 WAM) die dekking biedt voor aansprakelijkheid voor de
door het motorrijtuig veroorzaakte schade (art. 3 lid 1 WAM). Het slachtoffer van het
verkeersongeval
kan
zijn
aanspraak
rechtstreeks
uitoefenen
tegenover
de
aansprakelijkheidsverzekeraar: hij heeft een eigen recht (art. 6 WAM). Daarmee hangt samen
het zogenoemde ‘verweermiddelenverbod’: art. 11 WAM bepaalt dat de WAM-verzekeraar zich
jegens het slachtoffer niet kan beroepen op een uit de wet of de verzekeringsovereenkomst
voortvloeiende nietigheid, exceptie of verval.115 Dat betekent dat de WAM-verzekeraar zich ten
opzichte van het slachtoffer niet kan beroepen op het ontbreken van dekking vanwege het
opzettelijke of roekeloze gedrag van de aansprakelijke. De WAM-verzekeraar kan dus
gehouden zijn tot het doen van een uitkering aan het slachtoffer vanwege schade door een
strafbaar feit waarbij een motorrijtuig is betrokken (denk aan een ongeval dat is te wijten aan
rijden onder invloed of aan een opzettelijke aanrijding). De WAM-verzekeraar die de schade
van het slachtoffer geheel of ten dele vergoedt terwijl de aansprakelijkheid voor die schade
niet door de verzekering was gedekt, heeft een verhaalsrecht op de aansprakelijke persoon
(art. 15 WAM).
Het Waarborgfonds Motorverkeer kan een rol spelen voor zover het gaat om verkeersdelicten
waarbij een motorvoertuig is betrokken en waarbij slachtoffers niet terecht kunnen bij een
aansprakelijkheidsverzekeraar, bijvoorbeeld als de veroorzaker is doorgereden of niet is
verzekerd. Het Waarborgfonds is een op de WAM gebaseerd vangnet voor benadeelden in het
verkeer, dat wordt gefinancierd uit jaarlijks vastgestelde bijdragen van Nederlandse
motorrijtuigverzekeraars (en dus indirect uit de door hen te rekenen premies).116 Men zou hier
dus kunnen spreken van een soort ‘collectieve daderverzekering’ – de voorziening wordt via
de WAM-premies gefinancierd door potentiele daders – die ook schade kan dekken die is

114 Zie over uitleg van de opzetclausule in aansprakelijkheidsverzekeringen voor particulieren (AVP) HR 13 april

2018, ECLI:NL:HR:2018:601, NJ 2018/463 m.nt. S.D. Lindenbergh. Inmiddels heeft het Verbond van
Verzekeraars in april 2020 een nieuwe modeltekst gepubliceerd (‘Opzetclausule 2020’).
115 Hierin verschilt het eigen recht op grond van de WAM van de hiervoor besproken directe actie ex art. 7:954
BW.
116 Art. 24 WAM.

69

veroorzaakt door strafbare feiten. Het Waarborgfonds heeft een verhaalsrecht op de
aansprakelijke op grond van art. 27 WAM.

5.5.Volumes
Het laat zich niet goed achterhalen in hoeverre daders van strafbare feiten de schade
vergoeden die slachtoffers daardoor hebben geleden. Het gaat bij schadeverhaal op de daders
van strafbare feiten immers telkens om individuele aanspraken van slachtoffers op individuele
daders op grond van civiel aansprakelijkheidsrecht. Niet alleen is de categorie gebeurtenissen
zeer breed – ieder strafbaar feit waaruit schade voortvloeit die op grond van het burgerlijk
recht voor vergoeding in aanmerking komt –, het is bovendien niet mogelijk daarvan de totale
groep slachtoffers te omlijnen om hun ‘verhaalssucces’ op ‘hun’ daders te meten. En het zij
herhaald: voor daadwerkelijk verhaal op de dader moet deze eerst in beeld zijn, hetgeen in
veel gevallen niet het geval is. Een indruk kan niettemin worden verkregen door de blik te
richten op de wegen waarlangs aanspraken op daders kunnen worden gerealiseerd.
Rechtstreeks aanspreken van de dader
Schrama en Geurts stellen in 2010 vast dat niet bekend is in hoeverre tussen slachtoffers en
daders van strafbare feiten rechtstreeks in de minnelijke sfeer schadevergoedingen worden
geregeld op grond van een strafbaar feit.117 Dat is heden niet anders. Niet is uitgesloten dat
schadekwesties door slachtoffer en dader onderling minnelijk geregeld worden, maar deze
gevallen laten zich in het algemeen naar hun aard niet lokaliseren. Gelet op de tussen dader
en slachtoffer bestaande verhouding is niettemin te verwachten dat dit minder vaak het geval
zal zijn dan bij andere aansprakelijkheidsgevallen.
Als betaling van de schadevergoeding niet in de minnelijke sfeer wordt bereikt, dan kan de
vordering worden voorgelegd aan de civiele rechter. Het onderzoek van Schrama en Geurts
2012 met betrekking tot de civiele procedure (aangevuld door Kool, Hebly e.a. 2014 ten
aanzien van de kantonprocedure) laat zien dat schadeverhaal via de civiele rechter heel weinig
voorkomt (zie paragraaf 1.4.3 en 1.4.4), en er bovendien geen bronnen zijn op grond waarvan
uitspraken kunnen worden gedaan over de vraag hoeveel schade van slachtoffers na het
bewandelen van die processuele route daadwerkelijk door de dader wordt vergoed: een
toewijzend civiel vonnis betekent immers nog niet dat uiteindelijk ook wordt betaald.118
Hoewel geen algemeen zicht is te krijgen op de mate waarin daders van strafbare feiten in de
‘zuiver’ civielrechtelijke context de schade van slachtoffers vergoeden, kunnen ten aanzien van
bepaalde categorieën van regelmatig voorkomende criminaliteit wel schattingen worden
gedaan, voor zover bij het schadeverhaal een gespecialiseerd bedrijf wordt betrokken en
waardoor geldstromen worden gecentraliseerd. Zo bestaat in Nederland de Service
Organisatie Directe Aansprakelijkstelling (SODA), een privaat bedrijf dat zich toelegt op het
verhalen van schade die ondernemers lijden als gevolg van criminaliteit.119 Veelal gaat het om
strafbare feiten gepleegd door eigen ‘klanten’. Denk aan winkeliers (winkeldiefstal),
tankstations (brandstofdiefstal), verzekeraars (fraude), banken en openbaarvervoerbedrijven
(geweld en agressie), die schade lijden onder meer door de inspanningen die zij moeten

117 Schrama & Geurts 2012, p. 61.

118 Schrama & Geurts 2012, p. 142.
119 Zie www.so-da.nl.

70

verrichten om de gebeurtenis af te handelen. SODA stelt namens de benadeelde ondernemer
(cessie ter incasso) de dader aansprakelijk en vordert een ‘standaardbedrag’ aan
schadevergoeding (waarmee in feite een schikkingsvoorstel wordt gedaan). SODA geeft op
verzoek een globale inschatting van de volumes die in deze gevallen voor deze partijen worden
gerealiseerd en de algemene kansen op daadwerkelijk verhaal per categorie (Tabel 3).
Tabel 3: Geschatte verhaalsvolumes SODA
Categorie

Deelnemers

Aantal zaken
per jaar

Verhaald bedrag per
jaar

Verhaalkans

Winkeldiefstal
Tanken zonder
betalen

Bijna 10.000 bedrijven

20.000-25.000

€1,75 tot 2 mln.

65%

425 stations

12.000

€500.000

60%

147 labels

850-1.000

€500.000 – €600.000

80%

ING Nederland
3 (Qbuzz, Connexxion en
Keolis)

50-75

€5.000

30%

75-100

€5.000

50%

Stichting VBV

40-50

€5.000

30%

Verzekeraars
Geweld en
agressie banken
Geweld en
agressie OV
Voertuigcriminaliteit

Met deze ‘route’ zijn geen publieke kosten gemoeid; de afhandeling van de schade vindt geheel
plaats volgens het ‘civiele model’.
Aansprakelijkheidsverzekeringen
In sommige gevallen is een aansprakelijkheidsverzekeraar in beeld die de aansprakelijkheid van
de dader dekt. Zoals hiervoor toegelicht, is de dekkingsruimte wat betreft schade toegebracht
door strafbare feiten beperkt: de structurele polisuitsluiting van opzettelijk veroorzaakte
schade leidt er in het algemeen toe dat de aansprakelijkheid van daders in verband met door
hen gepleegde strafbare feiten slechts bij ‘lichtere’ schuldgraden wordt gedekt.120
Voor de WAM-verzekering ligt dat anders, omdat het slachtoffer een eigen aanspraak heeft op
de verzekeraar van het motorrijtuig dat of waarmee schade (is) veroorzaakt, en het ontbreken
van dekking vanwege het opzettelijke of roekeloze gedrag van de aansprakelijke hem niet kan
worden tegengeworpen (zie hiervoor paragraaf 5.4.3). Dat is relevant waar het gaat om schade
door strafbare feiten waarbij een motorrijtuig betrokken is: het betekent dat de
motorrijtuigverzekeraar het risico draagt dat op de dader niet (geheel) kan worden verhaald
wat vanwege diens aansprakelijkheid aan het slachtoffer is vergoed. Hier kan wat betreft
compensatievolumes worden gezegd dat sprake is van volledige dekking van schade van
slachtoffers van verkeersdelicten waarbij een motorrijtuig is betrokken.
Waarborgfonds Motorverkeer
Het Waarborgfonds Motorverkeer speelt een rol waar het gaat om schade door een onbekende
of onverzekerde dader (zie ook hiervoor paragraaf 5.4.3). Omdat het Waarborgfonds de
aansprakelijkheid van deze categorie dekt en daarmee niet specifiek is gericht op vergoeding
van schade voortvloeiende uit strafbare feiten – en op dit punt dus geen specifieke gegevens
worden bijgehouden – kan niet worden gezegd welk deel van de compensatie- en
verhaalsvolumes betrekking heeft op schade door strafbare feiten. Niettemin leren de cijfers

120 Verzekeraars volgen doorgaans de door het Verbond van Verzekeraars opgestelde modelclausule, die in de

afgelopen jaren een paar keer is aangepast. In april 2020 is door het Verbond de meest recente modeltekst
gepubliceerd (‘Opzetclausule 2020’).

71

uit de verslaglegging van het Waarborgfonds iets over de relatieve verhouding tussen
compensatie en verhaal in deze specifieke context.
Zo valt uit het jaarverslag van het Waarborgfonds over 2017 af te leiden dat in dat jaar in totaal
€62.458.000 is uitgekeerd. Over hetzelfde jaar noteerde het fonds een opbrengst van
€5.997.000 uit verhaal op aansprakelijke partijen.121 De per jaar betaalde schadebedragen
worden nader uitgesplitst naar schadesoort (Tabel 4) en naar schadecategorie (Tabel 5).
Tabel 4: Betaald schadebedrag per jaar naar schadesoort (bedragen x €1.000)
Parkeerschade

Wegmeubilairschade

Overige materiële
schade

Personenschade

Totaal

2013

€17.008

€20.087

€6.655

€14.243

€57.993

2014

€14.884

€17.900

€6.902

€11.585

€51.271

2015

€16.105

€23.293

€7.875

€13.376

€60.649

2016

€16.424

€24.272

€6.839

€15.481

€63.016

2017

€16.521

€23.923

€7.051

€14.963

€62.458

Tabel 5: Betaald schadebedrag per jaar naar categorie (bedragen x €1.000)
Onbekend
gebleven
motorrijtuig

Niet-verzekerde
motorrijtuigen

Door diefstal of
geweld verkregen
motorrijtuigen

Onvermogen
van verzekeraar

Motorrijtuigen met
vrijstelling
gemoedsbezwaarden

Totaal

2013

€48.179

€7.820

€1.622

€236

€136

€57.993

2014

€41.604

€7.059

€1.417

€1.004

€187

€51.271

2015

€49.903

€6.607

€1.919

€1.377

€843

€60.649

2016

€52.127

€8.912

€1.582

€208

€187

€63.016

2017

€51.922

€7.527

€2.313

€132

€564

€62.458

Zoals gezegd, bestaat geen zicht op welk deel van de compensatie- en verhaalsvolumes
betrekking heeft op schade door strafbare feiten.122 Uit een oriënterend interview met een
specialist verzekeringstechniek bij het Waarborgfonds blijken de door het fonds behandelde
zaken voor 95% betrekking te hebben op gevallen met een onbekende dader; in die gevallen
wordt per definitie geen verhaal ingezet. Het kan daarbij gaan om strafbare feiten (zoals
doorrijden na ongeval met letsel) maar ook om andere feiten (zoals het aanrijden van een
lantaarnpaal). Onduidelijk is of in deze gevallen het strafbare feit de schade heeft veroorzaakt:
het doorrijden als zodanig zal doorgaans op zichzelf niet schade veroorzaken, maar er kan een
schadetoebrengend strafbaar feit in de vorm van een verkeersdelict aan voorafgaan. Duidelijk
is wel dat het Waarborgfonds hier op het vlak van compensatie een rol speelt.
Het interview leert voorts dat regres alleen wordt genomen in de categorie onverzekerd rijden
(en die ongeveer 5% van het totale aantal zaken betreft). Bij regres is voor het Waarborgfonds
niet uitsluitend de uitkomst van een kostenbatenanalyse beslissend, omdat het een
maatschappelijke institutie is die een verantwoordelijkheid voor verhaal op de
verantwoordelijke partij voelt. Ruw geschat slaagt het Waarborgfonds in verhaal van ongeveer
€2,5 miljoen van de €10 miljoen in theorie verhaalbare schade.
121 Jaarverslag Waarborgfonds Motorverkeer 2017, p. 7.

122 Dat lijkt een belangrijke kanttekening bij de wijze waarop de cijfers door Moolenaar e.a. 2017, p. 94 worden

weergegeven: die impliceert immers dat het totale compensatievolume van het Waarborgfonds ziet op schade
door strafbare feiten.

72

Schadevergoedingsmaatregel en voorschotregeling
Zoals hiervoor is uitgewerkt, bestaan ook in de strafprocessuele context manieren voor
slachtoffers om de door hen geleden schade te verhalen op de dader van het strafbare feit. Dat
kan
zowel
buitengerechtelijk
als
binnen
het
strafproces.
Wordt
de
schadevergoedingsmaatregel opgelegd (door de strafrechter of door de officier van justitie bij
strafbeschikking), dan zorgt het CJIB voor inning bij de dader en vervolgens uitbetaling aan
het slachtoffer. De schadevergoedingsmaatregel zorgt aldus voor een zekere centralisatie van
geldstromen tussen daders en slachtoffers, en maakt in zoverre traceerbaar welke
compensatie- en verhaalsvolumes langs deze weg worden gerealiseerd. Dat betekent dat de
volumes die door de schadevergoedingsmaatregel worden gerealiseerd, zich laten afleiden uit
data die het CJIB beheert. Die gegevens maken ook inzichtelijk wat de daaraan gekoppelde
voorschotregeling in dit verband daadwerkelijk ‘doet’.
De cijfers die hierna worden gepresenteerd zijn afkomstig van het CJIB, dat in 2019 een
rapportage opstelde over de voorbije jaren. De bedragen die in de onderstaande tabellen
worden genoemd, gelden per peildatum 26 mei 2019: de datum waarop de ten tijde van het
afronden van dit onderzoek (zomer 2020) meest recente rapportage is uitgebracht. Die
peildatum is van betekenis, omdat inning door het CJIB jaren in beslag kan nemen, en cijfers
die betrekking hebben op voorbije jaren in zoverre steeds aanpassing behoeven; pas wanneer
een inningszaak definitief is gesloten liggen alle daarop betrekking hebbende getallen vast.
Zo kan met betrekking tot een in november 2012 gepleegd zedenmisdrijf een dader
zijn veroordeeld tot vergoeding van de door het slachtoffer geleden materiële en
immateriële schade; de strafrechter wijst de vordering gedeeltelijk toe, tot een
bedrag van €120.000, verklaart deze voor het meerdere niet-ontvankelijk en legt
de schadevergoedingsmaatregel op. De uitspraak wordt begin februari 2014
onherroepelijk, waarop het OM de uitspraak ter executie overdraagt aan het CJIB.
Gedurende de eerste acht maanden na het onherroepelijk worden van de uitspraak
van de rechter betaalt de dader aan het CJIB een bedrag van €35.000. Na acht
maanden keert het CJIB het resterende bedrag (€85.000) uit aan het slachtoffer
(oktober 2014). Het incassotraject met loopt vervolgens door en is momenteel nog
steeds gaande; jaarlijks wordt door de dader ongeveer €6.000 betaald. Hoewel het
slachtoffer het door de strafrechter toegewezen bedrag in oktober 2014 heeft
ontvangen en de schadezaak voor hem in zoverre is afgesloten, is nog niet met
zekerheid te zeggen of en zo ja, wanneer de dader het gehele bedrag aan de Staat
zal hebben terugbetaald. Voor zover de voorgeschoten €85.000 uiteindelijk niet
wordt terugbetaald door de dader – dus ondanks de dwangmiddelen die het CJIB
kan toepassen – blijft de overheid met ‘lege handen’ achter en draagt zij de kosten.

73

Uit Tabel 6 valt een totale instroom bij het CJIB af te leiden van 13.563 dossiers in 2017, waarin
aan een of meerdere slachtoffers (natuurlijke en rechtspersonen) een schadevergoeding is
toegewezen ter zake waarvan de schadevergoedingsmaatregel is opgelegd.123 Over hetzelfde
jaar wordt een totale uitstroom van 12.922 zaken vermeld, waarvan in 10.536 zaken sprake was
van volledige betaling (81,5%) door de veroordeelde. In het jaar 2017 had het CJIB 22.483
schadevergoedingsmaatregelen in behandeling.124 Navraag bij het CJIB leert dat daarnaast
1.878 zaken zijn ingestroomd die betrekking hebben op strafbeschikkingen door de officier
van justitie; deze categorie wordt afzonderlijk geregistreerd.
Tabel 6: Instroom, uitstroom en in behandeling van zaken waarin de
schadevergoedingsmaatregel is opgelegd door strafrechter
Jaar

Instroom

Uitstroom

Aantal volledig
betaald

% volledig
betaald

In
behandeling

2018
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011

12.463
13.563
13.707
13.539
13.391
12.391
13.357
10.858

12.381
12.922
12.922
12.774
12.361
12.315
12.799
10.750

10.256
10.536
10.635
10.117
9.982
9.736
10.397
8.971

82,8%
81,5%
85,0%
79,2%
80,8%
79,1%
81,2%
83,5%

22.565
22.483
21.842
20.651
19.886
18.856
18.780
18.222

Daarnaast geeft data van het CJIB inzicht in de hoeveelheid aan slachtoffers toegewezen
schadevergoedingsmaatregelen die uiteindelijk worden gedekt door de voorschotregeling –
en dus natuurlijke personen betreffen; rechtspersonen zijn uitgesloten van de regeling – indien
en voor zover de dader niet binnen acht maanden heeft betaald. Dit wordt uitgesplitst in
enerzijds de categorie gewelds- en zedenmisdrijven en anderzijds de overige misdrijven,
omdat de voorschotregeling voor de laatste categorie is gemaximeerd tot €5.000 (zie
paragraaf 5.3.2). Ook is inzichtelijk om welke bedragen het in totaal gaat in deze twee
categorieën. Hierin komt tot uitdrukking in welke mate de overheid in potentie garant staat
voor betaling aan slachtoffers; de mate waarin daadwerkelijk zal worden uitgekeerd, hangt af
van de betaling door de dader. In 2017 gaat het om 6.551 schadevergoedingsmaatregelen
waarbij het slachtoffer na 8 maanden recht heeft op een (volledig) voorschot voor het deel dat
op dat moment niet is afbetaald, en om 7.183 schadevergoedingsmaatregelen die na 8
maanden door een voorschot van maximaal €5.000 worden gedekt. Het bedrag dat voor 2017
in totaal maximaal wordt uitgekeerd bedraagt in die categorieën €12.718.133 respectievelijk
€5.964.010. Zie tabel 7 en 8.

123 De in- en uitstroom bij het CJIB wordt bijgehouden op daderniveau en niet op slachtofferniveau, omdat de

veroordeelden de primaire ‘klanten’ zijn van het CJIB. Het komt dus voor dat een enkele nieuwe inningszaak
op meerdere schadevergoedingsmaatregelen ziet, als een dader is veroordeeld voor een delict met meerdere
slachtoffers. Denk ook aan ‘uitschieters’ de aanslag door de Utrechtse tramschutter (Rb. Midden-Nederland
20 maart 2020, ECLI:NL:RBMNE:2020:1046, NJFS 2020/194).
124 Op de laatste regel van deze tabel worden cijfers over 2011 gegeven. De tabel begint met 2011 omdat toen
de voorschotregeling van kracht is geworden. Uiteraard had het CJIB voor 2011 ook
schadevergoedingsmaatregelen in behandeling.

74

Tabel 7: Aantal schadevergoedingsmaatregelen waarbij het slachtoffer na 8 maanden
recht heeft op uitkering krachtens voorschotregeling
Jaar

Zeden- en
geweldsmisdrijven

Overige strafbare
feiten

2018

6.144

6.568

2017

6.551

7.183

2016

6.403

5.888

2015

6.567

2014

6.443

2013

6.457

2012

6.908

2011

4.838

Tabel 8: Totaalbedrag aan schadevergoedingsmaatregelen waarbij het slachtoffer na 8
maanden recht heeft op uitkering krachtens voorschotregeling
Jaar

Zeden- en
geweldsmisdrijven

Overige strafbare
feiten

2018

€11.725.025

€4.982.381

2017

€12.718.133

€5.964.010

2016

€9.549.480

€4.090.833

2015

€10.264.593

2014

€8.867.895

2013

€9.084.009

2012

€7.328.334

2011

€5.064.222

Tabel 9 geeft weer hoeveel schadevergoedingsmaatregelen het CJIB daadwerkelijk (geheel of
gedeeltelijk) heeft geïnd voordat het tot een uitbetaling is gekomen op grond van de
voorschotregeling; in Tabel 10 worden de resultaten uitgedrukt in totaalbedragen. Voor het
jaar 2017 geldt dat met betrekking tot zeden- en geweldsmisdrijven 2.795
schadevergoedingsmaatregelen volledig en 93 schadevergoedingsmaatregelen deels zijn
geïnd binnen een periode van acht maanden na het onherroepelijk worden van de uitspraak
waarin de dader is veroordeeld, wat correspondeert met een bedrag van €2.955.948. Voor de
overige strafbare feiten gaat het in 2017 om 2.194 volledig en 89 deels geïnde
schadevergoedingsmaatregelen, wat neerkomt op een bedrag van €1.138.116.

75

Tabel 9: Aantal schadevergoedingsmaatregelen dat volledig of deels is geïnd voordat een
uitkering is gedaan
Jaar

Zeden- en geweldsmisdrijven

Overige strafbare feiten

2018

Aantal volledig
geïnd voor
uitkering
2.462

Aantal deels
geïnd voor
uitkering
111

Aantal volledig
geïnd voor
uitkering
2.035

Aantal deels
geïnd voor
uitkering
101

2017

2.795

93

2.194

89

2016

2.759

67

1.971

34

2015

2.897

58

2014

2.849

49

2013

2.971

44

2012

3.295

30

2011

2.357

30

Tabel 10: Totaalbedrag aan schadevergoedingsmaatregelen dat is geïnd voordat een
uitkering is gedaan
Jaar

Zeden- en
geweldsmisdrijven

Overige strafbare
feiten

2018
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011

€2.722.964
€2.955.948

€1.118.163
€1.138.116

€2.329.598
€2.395.373
€2.224.261
€2.288.596
€2.526.319
€1.544.311

€1.062.956

Tabel 11 en 12 geven het aantal uitbetalingen weer dat uit hoofde van de voorschotregeling is
gedaan in de categorie zeden- en geweldsmisdrijven respectievelijk overige strafbare feiten.
De tabel laat zien wat op deze betalingen is terugontvangen van daders en hoeveel
maatregelen niet-financieel zijn afgedaan. Onder de noemer niet-financiële afdoening worden
door het CJIB onder meer geregistreerd de gevallen waarin vervangende hechtenis is
ondergaan, het tot een onderlinge afspraak tussen slachtoffer en veroordeelde is gekomen, de
veroordeelde komt te overlijden of sprake is van verjaring. In de laatste kolom staat het nog
openstaande bedrag op het moment waarop deze cijfers door het CJIB zijn gerapporteerd (26
mei 2019). Over 2017 kan worden gezegd dat 3.531 ‘volledige’125 uitkeringen zijn gedaan op
grond van de voorschotregeling in de categorie gewelds- en zedenmisdrijven, voor een totaal
uitgekeerd bedrag van €7.421.512, waarop €1.911.611 is terugontvangen en waarvan €397.791
niet financieel is afgedaan. Op het moment van rapportage door het CJIB staat van het in 2017
uitgekeerde bedrag (€7.421.512) €5.112.110 open.

125 Volledig betekent hier: voor het beloop het gehele toegewezen bedrag, voor zover dat nog niet door de

dader is betaald.

76

Tabel 11: Uitkeringen en resultaten in bedragen – zeden- en geweldsmisdrijven
Aantal
uitkeringen

Uitgekeerd
bedrag

Terugontvangen
bedrag

Niet financieel
afgedaan

Openstaand
bedrag

2018
2017

3.702
3.531

€7.202.281
€7.421.512

€1.254.486
€1.911.611

€270.550
€397.791

€5.677.245
€5.112.110

2016

3.660

€6.756.627

€2.176.854

€975.807

€3.603.966

2015
2014
2013

3.696
3.709
3.611

€7.311.539
€6.436.764
€4.993.528

€2.534.748
€2.532.258
€2.633.142

€868.721
€1.427.718
€1.221.314

€3.908.070
€2.476.788
€1.139.072

2012
2011

3.682
1.089

€4.413.966
€1.463.321

€2.548.629
€776.861

€1.159.927
€497.128

€705.410
€189.332

Totaal

26.680

€45.999.538

€16.368.589

€6.818.955

€22.811.993

Tabel 11 laat een trend zien in de categorie gewelds- en zedenmisdrijven: terwijl sinds 2012
jaarlijks ongeveer 3.600 uitkeringen zijn gedaan op grond van de voorschotregeling, neemt
het uitgekeerde bedrag bijna ieder jaar toe. Mogelijk valt deze groei te verklaren door de
toenemende ‘gewenning’ van strafrechters met het verhaal van (ook omvangrijke) schade via
het strafproces (zie paragraaf 1.4.5), de professionalisering van de bijstand aan slachtoffers in
het strafproces op het punt van schadevergoeding en de stijging van het ‘smartengeldpeil’ in
Nederland.126 Die groei zal zich mogelijk voortzetten over de latere jaren, nu per 1 januari 2019
een recht op vergoeding van affectieschade bestaat, dat ook via het strafproces kan worden
geëffectueerd (waarover eerder paragraaf 5.2.3).
Voor de overige strafbare feiten geldt dat in 2017 4.756 uitkeringen zijn gedaan van maximaal
€5.000, voor een totaal uitgekeerd bedrag van €4.090.034, waarop €1.074.079 is
terugontvangen en waarvan €510.342 niet financieel is afgedaan. Dat betekent dat van het
uitgekeerde bedrag (€4.090.034) €2.505.614 openstaat op het moment van rapportage door
het CJIB.
Tabel 12: Uitkeringen en resultaten in bedragen – overige strafbare feiten
Aantal
uitkeringen

Uitgekeerd
bedrag

Terugontvangen
bedrag

Niet
financieel
afgedaan

Openstaand
bedrag

2018
2017

4.976
4.756

€4.128.290
€4.090.034

€677.536
€1.074.079

€324.152
€510.342

€3.126.601
€2.505.614

2016

1.552

€1.219.752

€421.916

€182.092

€615.744

In dit verband is bovendien relevant dat op grond van de sinds 1 januari 2020 geldende Wet
herziening
tenuitvoerlegging
strafrechtelijke
beslissingen
(Wet
USB)127
bij
schadevergoedingsmaatregelen geldt dat bij niet-betaling gijzeling kan worden toegepast in
plaats van vervangende hechtenis. Dit betekent dat inningstrajecten langer zullen doorlopen
en zaken in mindere mate, althans op een later moment (verjaring, overlijden van dader etc.),

126 Zie o.m. Rb. Oost-Brabant 14 juli 2014, ECLI:NL:RBOBR:2014:4093, JA 2014/115, Hof Arnhem-Leeuwarden

12 mei 2015, ECLI:NL:GHARL:2015:3369, NJF 2014/115, Hof Arnhem-Leeuwarden 5 augustus 2014,
ECLI:NL:GHARL:2014:6223,
RAV
2014/92
en
Rb.
Midden-Nederland
7
november
2018,
ECLI:NL:RBMNE:2018:5461, r.o. 4.15. Het hoogste bedrag aan smartengeld dat tot op heden door een rechter
in Nederland is toegewezen bedraagt €250.000, en werd in het strafproces toegewezen, zie Hof Den Haag 8
maart 2018, ECLI:NL:GHDHA:2018:532, JA 2018/80 en Rb. Noord-Nederland 19 oktober 2018,
ECLI:NL:RBNNE:2018:4190.
127 Stb. 2017, 82.

77

niet-financieel worden afgedaan en de uiteindelijke kosten voor de overheid op een later
moment ‘vallen’.128
Tabel 13 maakt inzichtelijk hoe vaak een schadevergoedingsmaatregel volledig of gedeeltelijk
is geïnd in situaties waarin het slachtoffer recht heeft op een uitkering op grond van de
voorschotregeling. Voor 2017 gaat het om 4.221 volledig en 182 deels geinde
schadevergoedingsmaatregelen in de categorie zeden- en geweldsmisdrijven, en om 3.717
volledig en 195 deels geinde schadevergoedingsmaatregelen in de categorie overige strafbare
feiten. Deze aantallen moeten worden afgezet tegen het volume aan slachtoffers toegewezen
schadevergoedingsmaatregelen die aanspraak kunnen maken op de voorschotregeling. Voor
2017 gaat het bij zeden- en/of geweldsmisdrijven om 6.551 schadevergoedingsmaatregelen
en voor overige misdrijven om 7.183 schadevergoedingsmaatregelen (zie hiervoor Tabel 7).
Tabel 13: Aantal volledig en deels geïnde schadevergoedingsmaatregelen, waarbij het
slachtoffer recht heeft op een uitkering
Jaar

Zeden- en geweldsmisdrijven
Aantal volledig geïnd Aantal deels geïnd

Overige strafbare feiten
Aantal volledig geïnd Aantal deels geïnd

2018
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011

2.960
4.221
4.604
5.058
5.118
5.155
5.691
3.983

2.560
3.717
3.645

5.6.

138
182
222
224
251
266
296
239

127
195
177

Publieke kosten

De rol die de overheid speelt door de inning van schadevergoedingsmaatregelen uit te voeren
en door de te verhalen bedragen volledig (bij zeden- en geweldsmisdrijven) of deels (tot
€5.000 bij andere strafbare feiten) ‘voor te schieten’ brengt met zich dat ook de publieke
kosten die in dit verband worden gemaakt relatief goed traceerbaar zijn. Navraag bij het CJIB
leert dat de totale kosten voor bij vonnis opgelegde schadevergoedingsmaatregelen in 2017
afgerond €5,5 miljoen bedroegen (voor de gehele inning). De overheid keerde in 2017 in
verband met de voorschotregeling in totaal €11.511.546 uit (zie Tabel 11 en 12).
Evaluatieonderzoek met betrekking tot de voorschotregeling voor zeden- en
geweldsmisdrijven (over de jaren 2011-2013) leert dat het verhaalsrisico van de staat
vervolgens niet gering is: hoe hoger het voorgeschoten bedrag, des te groter het percentage
dat ongeïnd blijft.129 Zo kunnen de grootste kosten verscholen zitten in de relatief kleine groep
van ernstigste gevallen van schade door zeden- en geweldsmisdrijven.
Wat de voorschotregeling per saldo ‘kost’ laat zich naar haar aard niet eenvoudig in een
totaalbedrag over een jaar uitdrukken, juist omdat het gaat om een voorschot: de kosten
‘vallen’ zodra het op de dader te verhalen bedrag wordt afgeschreven. Dat betekent dat voor
uitkeringen die zijn gedaan in 2017 nog niet definitief kan worden gezegd wat daarvan de
kosten zijn, zolang de uitgekeerde (en dus op de dader te verhalen) bedragen nog niet zijn
geïnd of afgeschreven. Als gevolg van de Wet USB zullen inningstrajecten naar verwachting
langer duren, wat betekent dat de bedragen die uiteindelijk niet op daders kunnen worden
Zie over de gevolgen van deze wet (ook wel ‘wet USB’ genoemd) recent HR 26 mei 2020,
ECLI:NL:HR:2020:914, RvdW 2020/703.
129 Kuipers & Van Rij 2018, p. 11.
128

78

verhaald doorgaans op een later punt in de tijd zullen worden afgeschreven; mogelijk wordt
door het langere inningstraject uiteindelijk wel een groter bedrag op de dader verhaald dan
voorheen.
Overheidskosten zijn voorts gemoeid met behandeling van de vordering benadeelde partij
door OM en rechterlijke macht, met financiering van rechtshulp door Slachtofferhulp
Nederland en via gesubsidieerde rechtsbijstand. De kosten van ondersteuning van voegingen
door Slachtofferhulp Nederland en van de afhandeling door het openbaar ministerie en de
rechter worden niet afzonderlijk geregistreerd.
Op overheidskosten in verband met gesubsidieerde rechtsbijstand aan slachtoffers van
strafbare feiten is zicht te krijgen via data van de Raad voor Rechtsbijstand, het zelfstandig
bestuursorgaan dat verantwoordelijk is voor de organisatie van gesubsidieerde mediation en
rechtsbijstand. De Raad voor Rechtsbijstand hanteert twee zaakscategorieën die specifiek zien
op rechtsbijstand aan slachtoffers van strafbare feiten: ‘O013 gewelds- en zedenmisdrijven
met ernstig letsel’ en ‘Z110 vordering benadeelde partij in strafproces’. Deze categorieën zijn
gebaseerd op de regeling zoals besproken in paragraaf 5.3.3. Tabel 14 en 15 geven voor de
beide zaakscategorieën het aantal vastgestelde declaraties en het totaalbedrag over de jaren
2010-2019 weer.
Tabel 14: Aantallen declaraties en totaalbedragen gefinancierde rechtsbijstand aan
slachtoffers van ernstige gewelds- en zedenmisdrijven
Jaar

Aantal
vastgestelde
declaraties

Totaalbedrag

2010

348

€275.864

2011

305

€273.476

2012

349

€322.377

2013

311

€298.324

2014

458

€464.239

2015

512

€519.179

2016

727

€768.436

2017

1161

€1.291.970

2018

1971

€2.366.741

2019

2970

€3.815.876

79

Tabel 15: Aantallen declaraties en totaalbedragen gefinancierde rechtsbijstand aan
overige slachtoffers (‘ingewikkelde’ vordering benadeelde partij in strafproces)
Jaar

Aantal
vastgestelde
declaraties

Totaalbedrag

2010

1475

€987.810

2011

1278

€900.514

2012

1404

€990.249

2013

1500

€1.044.595

2014

1736

€1.161.975

2015

1681

€1.111.762

2016

1608

€1.079.597

2017

1465

€1.036.223

2018

1245

€847.480

2019

1016

€747.974

Ten aanzien van het voor dit onderzoek gekozen peiljaar 2017 kan worden gezegd dat in de
categorie ernstige gewelds- en zedenmisdrijven 1161 declaraties zijn vastgesteld, en dat in
totaal een bedrag van €1.291.970 is uitgekeerd; in de categorie overige slachtoffers gaat het
om 1465 vastgestelde declaraties, met een totaal uitgekeerd bedrag van €1.036.223. Tabel 14
laat een duidelijke stijging zien in zowel het aantal declaraties als het totaalbedrag over de
jaren heen. Navraag bij de Raad voor Rechtsbijstand leert dat deze toename niet alleen te
verklaren is door de versterking van de slachtofferrechten en van de rol van de advocatuur in
dat verband, maar ook door verandering in het registratiebeleid: meer toevoegingen worden
gecodeerd onder toevoegingen voor gewelds- en zedenmisdrijven met ernstig letsel (code
O013) in plaats van onder toevoegingen voor vordering benadeelde partij in strafproces (code
Z110). Die verandering van beleid is ook terug te zien in de daling van het aantal toevoegingen
in Tabel 15. Belangrijk is voorts dat van het aantal declaraties noch van de totaalbedragen is te
zeggen in hoeverre deze betrekking hebben op inspanningen in verband met de
schadevergoeding. De gesubsidieerde rechtsbijstand aan slachtoffers van ernstige geweldsen zedenmisdrijven kan immers ook zien op verwezenlijking van andere slachtofferrechten
dan de aanspraak op schadevergoeding (recht op informatie, op kennisneming van het
strafdossier, op toevoegen van stukken aan het dossier en het spreekrecht). Voor de categorie
overige vordering benadeelde partij in strafproces (code Z110) ligt meer voor de hand dat de
rechtshulp is gericht op het verkrijgen van schadevergoeding, omdat in die categorie een
toevoeging wordt verstrekt als sprake is van juridisch of feitelijk complex vast te stellen schade.

80

6. Conclusies en bevindingen
6.1.Het onderzoek
In dit onderzoek is verkend uit welke bronnen slachtoffers van strafbare feiten kunnen putten
ter compensatie van hun schade, in hoeverre compensatie aan het slachtoffer en verhaal op
de dader via die bronnen daadwerkelijk plaatsvinden en in hoeverre daarmee publieke kosten
zijn gemoeid. Ten aanzien van vier hoofdbronnen van compensatie – private verzekering,
sociale zekerheid, Schadefonds, verhaal op de dader – is in de voorgaande hoofdstukken in
kaart gebracht wat de juridische grondslagen zijn, wie aanspraak hebben op compensatie en
tot welk niveau, langs welke wegen aanspraken kunnen worden geëffectueerd, en op welke
wijze de bron is gefinancierd. Vervolgens is onderzocht wat ten aanzien van die bronnen over
het jaar 2017 kan worden gezegd over volumes wat betreft compensatie (aan slachtoffers) en
verhaal (op daders) en is nagegaan in hoeverre daarmee publieke kosten zijn gemoeid.

6.2.

Beperkingen

Het is naar de aard van de problematiek niet mogelijk de totale schade door strafbare feiten
vast te stellen. De ‘maatschappelijke schade van criminaliteit’ zou in het jaar 2015 minimaal
€20,4 miljard bedragen, maar dat is niet meer dan een (zeer) ruwe minimumschatting.130 Het
terrein kent vele dark numbers: niet alle strafbare feiten komen immers aan het licht. Daarnaast
(en daardoor) ontbreekt het zicht op de totale schade die daardoor wordt veroorzaakt (aan
burgers, bedrijven en overheid). Dat betekent dat ook geen zicht bestaat op het totale aantal
aanspraken dat slachtoffers hebben op daders, laat staan op de totale omvang daarvan (het
geheel van de schade dat in theorie uiteindelijk – eventueel via regres – voor rekening van de
daders zou moeten komen). Ook is (daardoor) niet duidelijk in hoeverre andere
compensatiebronnen (verzekeringen, sociale zekerheid) die schade dekken. Wel kan zicht
worden gekregen op de compensatie- en verhaalsvolumes die daadwerkelijk worden
gerealiseerd in verband met schade door strafbare feiten, zij het in zeer beperkte mate. Het
gaat dan met name om kennis op geaggregeerd niveau, dat wil zeggen dat enige uitspraken
en schattingen kunnen worden gedaan over wat per compensatiebron wordt ‘gebracht’ bij
slachtoffers en ‘gehaald’ bij daders.

6.3.

Generieke bronnen

Het onderzoeksvizier is weliswaar gericht op compensatie van door strafbare feiten
veroorzaakte schade, maar belangrijke bronnen die in feite substantieel in compensatie
voorzien zijn niet specifiek met het oog hierop ingericht. Zo kent de sociale zekerheid
regelingen die zorgkosten en inkomensnadeel dekken, maar is voor het bestaan van een
aanspraak niet relevant of de oorzaak van het nadeel is gelegen in een strafbaar feit. Ook voor
private first party-verzekeringen geldt in de regel dat deze, afhankelijk van het type risico dat
het slachtoffer van tevoren bij een verzekeraar heeft ondergebracht en de overeengekomen
dekkingsomvang, de facto in meer of mindere mate voorzien in dekking van door strafbare

130 Zie Moolenaar e.a. 2019, p. 93-94.

81

feiten veroorzaakte schade.131 Voor zover niet ‘aan de bron’ wordt geregistreerd of de uitkering
verband houdt met een strafbaar feit, laat zich ook niet goed vaststellen welke
compensatievolumes specifiek aan strafbare feiten kunnen worden toegerekend. Wel kan dan
worden beredeneerd dat schades die dikwijls door bepaalde strafbare feiten worden
veroorzaakt door deze compensatiebronnen zijn gedekt.
Naar schatting wordt een groot deel van de door strafbare feiten veroorzaakte schade
gecompenseerd door private en sociale verzekeraars.132 Zo zal in vrijwel alle gevallen waarin
een strafbaar feit heeft geleid tot letsel een beroep worden gedaan op de zorgverzekering. Bij
letsel dat het arbeidsvermogen raakt, worden dikwijls ook regelingen van sociale zekerheid
(loondoorbetaling door de werkgever, inkomensvervangende uitkering, etc.) en particuliere
inkomensverzekeringen geactiveerd. Ook bij andere schadesoorten is aannemelijk dat sprake
is van substantiële verzekeringsdekking na strafbare feiten. Denk aan schade door brand en
inbraak op grond van opstal- en inboedelverzekeringen, aan dekking van autodiefstal door
cascoverzekeringen en aan dekking van ladingdiefstal door transportverzekeringen. Voor
zover het gaat om dekking van schade op de ‘zuiver’ private markt van first party-verzekeringen
is belangrijk om in te zien dat schade slechts wordt gedekt indien en voor zover het slachtoffer
van tevoren over een toereikende verzekering beschikt, en dus tot het afsluiten ervan ook
financieel in staat is.

6.4.

Specifieke bronnen

Twee compensatiebronnen haken juist specifiek aan op een strafbaar feit als ‘voorwaarde’ voor
compensatie: de tegemoetkoming uit het Schadefonds Geweldsmisdrijven en het
schadeverhaal op de dader voor zover dat plaatsheeft via het strafproces (waaronder OMafdoening). Dit zijn bronnen waarvan het totale compensatievolume per definitie betrekking
heeft op door strafbare feiten geleden schade. Het zijn bovendien de compensatiebronnen
waarin de overheid specifiek investeert en ten aanzien waarvan de publieke kosten (daardoor)
in kaart zijn te brengen.
Het Schadefonds biedt tegemoetkomingen tot €35.000 aan slachtoffers met ernstig letsel
door een geweldsmisdrijf en hun naasten, en aan nabestaanden van slachtoffers van een
geweldsmisdrijf of dood door schulddelict. Die tegemoetkomingen worden bekostigd uit de
algemene middelen en kunnen, vanwege hun subsidiaire karakter, worden verrekend met
uitkeringen uit andere bronnen. In 2017 keerde het Schadefonds €20,5 miljoen uit en ontving
het €686.979 van het CJIB. Ook de uitvoeringskosten van het Schadefonds zijn goed in beeld
te brengen: €6.671.813 in 2017.
Bij oplegging van de schadevergoedingsmaatregel neemt de Staat via het CJIB de inning op
zich en wordt de schadevergoeding aan natuurlijke personen voorgeschoten voor zover de
dader deze niet betaalt binnen acht maanden (bij zeden- en geweldsmisdrijven voor het gehele
toegewezen bedrag en bij overige strafbare feiten tot €5.000). De totale kosten voor bij vonnis
opgelegde schadevergoedingsmaatregelen bedroegen in 2017 afgerond €5,5 miljoen. Door de
Afgezien van first-partyverzekeringen zoals de ‘Zinloos geweld-verzekering’ en aanvullende
‘misdrijfdekking’ op een aantal WA-verzekeringen, die wel specifiek zien op dekking van door strafbare feiten
geleden schade.
132 Vgl. Maas-de Waal 2006, p. 114, die schat dat vergoeding van schade door delicten ‘in grote meerderheid’
afkomstig is van verzekeraars.
131

82

centralisatie van geldstromen via het CJIB kunnen de concrete compensatie- en
verhaalvolumes worden achterhaald. Compensatie via strafprocessuele weg vergt niet alleen
een ‘opgelost’ delict, maar ook ontvankelijkheid in het strafproces: voor zover de behandeling
van de vordering een onevenredige belasting van het strafgeding zou opleveren, valt deze daar
immers buiten. Dat betekent dat via data van het CJIB alleen zicht is te krijgen op compensatieen verhaalsvolumes in gevallen waarin het tot strafoplegging voor de dader komt en voor
zover de aanspraak binnen de ontvankelijkheidsgrenzen valt.133 Voor het jaar 2017 gaat het om
13.563
door
de
strafrechter
en
1.878
bij
strafbeschikking
opgelegde
schadevergoedingsmaatregelen. De overheid keerde in 2017 in verband met de
voorschotregeling voor zeden- en geweldsmisdrijven €7.421.512 uit (3.531 uitkeringen) en
voor andere strafbare feiten €4.090.034 (4.756 uitkeringen). Voor zeden- en
geweldsmisdrijven geldt dat 2.795 schadevergoedingsmaatregelen geheel en 93 deels werden
geïnd – wat in totaal €2.955.948 opbracht – voordat het tot een uitkering op grond van de
voorschotregeling kwam. Voor overige strafbare feiten gaat het om 2.194 volledig en 89 deels
geinde maatregelen voordat het tot een uitkering kwam; het gaat hier om een totaal bij daders
geïnd bedrag van €1.138.116. Evaluatieonderzoek met betrekking tot de voorschotregeling
voor zeden- en geweldsmisdrijven (over de jaren 2011-2013) leert dat het verhaalsrisico van
de staat vervolgens niet gering is: hoe groter het voorgeschoten bedrag, des te groter het
percentage dat ongeïnd blijft.134 Daarbij speelt ook een rol dat de voorschotregeling voor
zeden- en geweldsmisdrijven ongelimiteerd is: iedere schadevergoeding die (binnen de
ontvankelijkheidsgrenzen van het strafproces) in die categorie kan worden toegewezen, wordt
door de overheid gedekt.135 De overheid maakt in dit verband ook kosten voor de uitvoering
van de schadevergoedingsmaatregel (uitvoeringskosten CJIB) en in verband met de
ondersteuning van slachtoffers in de strafrechtsketen (SHN, ondersteuning vanuit OM), maar
geen concreet zicht bestaat op de investeringen die ‘daarbinnen’ specifiek zien op
schadecompensatie. Waar het gaat om financiering van rechtsbijstand, kan worden gezegd
dat in 2017 een bedrag van €1.291.970 is vergoed in verband met rechtshulp aan slachtoffers
van ernstige gewelds- en zedenmisdrijven; voor de categorie overige slachtoffers (‘complexe’
vorderingen benadeelde partij in het strafproces) gaat het om €1.036.223.

6.5.

Verhaal op dader en/of aansprakelijkheidsverzekering

In hoeverre buiten de schadevergoedingsmaatregel (en dus buiten het strafproces) om
compensatie plaatsvindt door verhaalneming op de dader is niet goed in beeld te brengen. In
de hiervoor genoemde gevallen waarin compensatie via de schadevergoedingsregel
plaatsvindt, is per definitie sprake van een bekende dader, en bovendien van verhaal via het
strafproces. Naar schatting is de dader evenwel in veel gevallen niet bekend (namelijk bij 6775% van de misdrijven), waardoor de aanspraak op schadevergoeding feitelijk niet kan worden
gerealiseerd. Ook als wel een dader in beeld is, is daadwerkelijk verhaal hoogst onzeker omdat
de dader daartoe een toereikend vermogen moet hebben. In veel andere
aansprakelijkheidssituaties wordt dit probleem (deels) ondervangen door de
133 Kool e.a. 2016 laten aan de hand van trendgegevens over de jaren 2010-2014 zien dat vorderingen in het

strafproces in toenemende mate (geheel of gedeeltelijk) ontvankelijk worden verklaard.
134 Kuipers & Van Rij 2018, p. 11.
135 Denk aan de Afghaanse vluchteling die in augustus 2018 twee willekeurige Amerikaanse toeristen neerstak
op station Amsterdam Centraal en die in het strafproces werd veroordeeld tot betaling van een
schadevergoeding van bijna €3 miljoen. Zie Rb. Amsterdam 14 oktober 2019, ECLI:NL:RBAMS:2019:7566.

83

aansprakelijkheidsverzekering, maar ten aanzien van schade door strafbare feiten wordt de rol
van de aansprakelijkheidsverzekering beperkt en bij ernstige misdrijven uitgesloten door de
opzetclausule. Eerder onderzoek liet dan ook zien dat slachtoffers zelden een civiele
procedure starten met het oog op schadevergoeding van de dader van een jegens hen
gepleegd strafbaar feit.136 Sommige ondernemingen (winkeliers, tankstations,
openbaarvervoerbedrijven, verzekeraars etc.) slagen er niettemin in om schade door veel
voorkomende strafbare feiten die hen regelmatig treffen en waarvan daders regelmatig ‘in de
kraag worden gevat’, via een daarin gespecialiseerd bedrijf te (laten) verhalen op daders. Zo
wordt door dat bedrijf naar schatting bijna €2 miljoen verhaald op betrapte winkeldieven en
ongeveer €500.000 op benzinedieven en verzekeringsfraudeurs.
Ten aanzien van delicten waarbij schade wordt toegebracht door een motorrijtuig is de situatie
anders:
de
WAM-verzekeraar
kan
zich,
anders
dan
bij
‘normale’
aansprakelijkheidsverzekeringen, ten opzichte van het slachtoffer niet beroepen op
uitsluitingsgronden zoals opzet aan de zijde van de dader. Voor zover de WAM-verzekeraar de
schade van het slachtoffer geheel of ten dele vergoedt terwijl de aansprakelijkheid voor die
schade niet door de verzekering was gedekt vanwege opzet, heeft hij een verhaalsrecht op de
dader. Het door WAM-verzekeraars gefinancierde Waarborgfonds Motorverkeer fungeert als
vangnet voor situaties waarin sprake is van een onbekende of onverzekerde dader. Uit de
verslaglegging van het Waarborgfonds over 2017 is af te leiden dat in dat jaar in totaal
€62.458.000 is uitgekeerd, en over hetzelfde jaar noteerde het fonds een opbrengst van
€5.997.000 uit verhaal op aansprakelijke partijen, maar het is niet bekend welk deel van beide
volumes is toe te rekenen aan strafbare feiten.
Verkennende vraaggesprekken voor het onderhavige onderzoek indiceren dat ook private en
publieke regresnemers (uitvoerders van sociale zekerheid, verzekeraars, werkgevers) in de
regel afzien van regres op de dader voor zover deze al in beeld is, omdat de kosten niet
opwegen tegen de baten – voor hen is het probleem van de ‘kale kip’ immers niet anders – en
blijkt ook het belang van de relatieve rust in de verhouding tussen dader en slachtoffer een rol
te kunnen spelen in de afweging van de regresgerechtigde. Regresnemers zijn bovendien
achtergesteld ten opzichte van slachtoffers in die zin dat zij niet de voordelen van voeging in
de strafprocedure kunnen genieten, omdat zij geen ‘rechtstreekse schade’ hebben geleden.
Opmerking verdient dat een institutie als het Waarborgfonds Motorverkeer regres juist koppelt
aan de maatschappelijke verantwoordelijkheid om de kosten van de veroorzaakte schade bij
de daarvoor verantwoordelijke partij te leggen.

6.6.

Schadesoorten en samenloop

Hoewel dit onderzoek niet is gericht op volumes per delictscategorie of schadecategorie, valt
wel iets te zeggen over de relatieve bronnendichtheid. De sterkste ‘samenloop’ van
compensatiebronnen kan optreden bij delicten die leiden tot (ernstige) personenschade (letsel
en overlijdensschade). Die schade kan leiden tot ‘generieke’ aanspraken op private en sociale
verzekeringen; de grootste dekking wordt waarschijnlijk geboden door zorgverzekeringen en
in de vorm van inkomensbescherming (doorbetaling loon, sociale zekerheid). Voor wat betreft
die laatste categorie kan het overigens nogal uitmaken in welke inkomenspositie het
slachtoffer verkeert (loondienst, zzp, werkloos). Daarnaast bestaat aanspraak op een
136 Schrama & Geurts 2012, Kool, Hebly e.a. 2014.

84

(‘specifieke’) tegemoetkoming uit het Schadefonds Geweldsmisdrijven. Is een dader bekend,
dan kan het slachtoffer zijn (resterende) schade op hem proberen te verhalen; het in het
strafproces toegewezen bedrag wordt geheel gedekt door de voorschotregeling. Ten aanzien
van deze categorie worden dus ook op uiteenlopende manieren publieke kosten gemaakt:
enerzijds door algemene investeringen in sociale zekerheid (voor ‘iedereen’), anderzijds via het
Schadefonds Geweldsmisdrijven (voor alle slachtoffers van gewelds- en zedenmisdrijven) en
de voorschotregeling (in gevallen waarin een dader strafrechtelijk wordt veroordeeld en niet
(volledig) betaalt). Gaat het om verkeersdelicten waardoor schade met een motorrijtuig wordt
toegebracht, dan wordt die schade volledig gedekt door de verplichte WAM-verzekering.
Gaat het om schade aan zaken (huizen, gebouwen, inboedel, bedrijfsinventaris, auto’s,
kostbaarheden), dan spelen private first party-verzekeringen een belangrijke rol. Anders dan
bij personenschade als gevolg van gewelds- en zedenmisdrijven gaat het hier om een
categorie schade die ook door bedrijven en overheden kan worden geleden. Een aanzienlijk
deel van de schade door strafbare feiten zoals inbraak, diefstal en brandstichting zal worden
gedragen door private verzekeraars, indien en voor zover het slachtoffer zijn bezittingen tegen
deze risico’s heeft verzekerd. Het kan bovendien gaan om omvangrijke bedragen, die het
belang van een letselschadezaak ruimschoots kunnen overstijgen (denk aan brandstichting
waardoor een bedrijfspand- en inventaris in rook opgaan). Is een dader bekend, dan kan het
slachtoffer deze schade proberen op hem te verhalen; het in het strafproces toegewezen
bedrag ter vergoeding van dergelijke schade wordt in de regel tot een bedrag van €5.000
gedekt door de voorschotregeling.
Schade die gelegen is in de ‘zuivere vermogenssfeer’ wordt waarschijnlijk in (veel) mindere
mate door verzekering gedekt. Zo kunnen als gevolg van fraude zowel private partijen als
publieke instituten schade lijden: in het oog springende vormen zijn fraude met
betaalmiddelen (skimming, phishing, creditcard- en bankpasfraude) en verzekeringsfraude (bij
afsluiten van verzekering of het claimen van een uitkering) respectievelijk fiscale fraude
(ontduiking, witwassen) en sociale fraude (oneigenlijk gebruik van sociale voorzieningen).
Vermelding verdient voorts de categorie ‘cybercrime’: nu een deel van het maatschappelijk
gebeuren zich online afspeelt, lijkt ook de criminaliteit zich in die richting mee te bewegen.137
Tegenover een afname van gevallen van inbraak of geweld lijkt sprake te zijn van een toename
van digitale criminaliteit (verkoop- en identiteitsfraude, hacken, cyberpesten etc.), in welk
verband de opkomst van de cyberverzekering relevant is.138 Zoals gezegd, bestaat
verzekeringsdekking alleen voor zover het slachtoffer zelf van tevoren in een toereikende
verzekering heeft voorzien. Is een dader in beeld, dan kan het slachtoffer de schade in beginsel
volledig op hem verhalen; een in het strafproces toegewezen bedrag wordt tot een bedrag van
€5.000 gedekt door de voorschotregeling.

6.7.

Schematisch overzicht algemene bevindingen

De hiervoor geschetste bevindingen laten een veelkleurig en genuanceerd beeld zien van het
(brede) onderzoeksterrein. Zonder pretentie van volledigheid, laat een aantal kernbevindingen
met betrekking tot het jaar 2017 zich schematisch als volgt weergeven.

137 Veiligheidsmonitor 2019, p. 48 e.v.

138 In 2020 breidt AON als eerste verzekeraar in Nederland de dekking van de inboedelverzekering uit tot

cyberincidenten, zie https://www.aonverzekeringen.nl/nl-NL/verzekeringen/inboedelverzekering.

85

First partyverzekering
Sociale
zekerheid
Schadefonds
Geweldsmisdrijve
n
Verhaal op de dader139

Dekking

Compensatie

Verhaal

Publieke kosten

- afhankelijk van vooraf
afsluiten van verzekering
- dekking voor allerlei
soorten vermogensschade
- compensatieniveau
afhankelijk van polis
- financiering door premies
- m.n. letsel- en
overlijdensschade
(regelingen voor zorg en
inkomen)
- voor iedereen
(ingezetenen/werknemers)
- financiering uit premies,
algemene middelen en door
werkgevers
- voor slachtoffers met
ernstig letsel door geweldsen zedenmisdrijven en
naasten/nabestaanden
- vermogensschade en
immateriële schade
- tegemoetkoming beperkt
(maximaal €35.000)
- financiering uit algemene
middelen
- voor ieder slachtoffer met
aanspraak o.g.v. civiel recht
- volledige vergoeding
vermogensschade +
immateriële schade
- dader moet in beeld zijn
- vermogen dader vormt
compensatiebron; beperkt
verzekerbaar tegen
aanspraken i.v.m.
opzetclausule
- voornamelijk via
strafproces, binnen grenzen
van ontvankelijkheid
- voorschotregeling
garandeert na strafproces
volledige betaling bij
zeden/geweld en tot €5.000
bij andere delicten

- concrete cijfers onbekend;
compensatie door zorg-,
opstal-, inboedel-, casco-,
cyber-,
arbeidsongeschiktheidsverzekering etc.

- regresvolumes
onbekend; verhaal na
strafbare feiten naar
schatting (zeer) beperkt

- geen publieke
kosten

- concrete cijfers onbekend;
substantiële compensatie
zorgkosten en
inkomensnadeel

- regresvolumes
onbekend
- verhaal (zeer) beperkt

- aanzienlijke
publieke kosten, niet
herleidbaar tot
schade door strafbare
feiten

- €20,5 mln. uitgekeerd aan
slachtoffers

- €686.979 ontvangen
via CJIB (verrekening)

- per saldo
€26.484.834 i.v.m.
€6.671.813
uitvoeringskosten
- geheel gefinancierd
uit publieke middelen

- rechtstreeks verhaal op dader zeer beperkt;
civielrechtelijke route amper benut
- sommige ondernemingen laten schade verhalen op
eigen ‘klanten’, naar schatting ± €2 miljoen bij
winkeldiefstal en ± €500.000 bij benzinediefstal en
verzekeringsfraude.
- schadevergoedingsmaatregel leidt tot centralisatie
geldstromen; CJIB als ‘tussenschakel’ biedt direct zicht
op compensatie- en verhaalsvolumes
- €7.421.512 voorschot uitgekeerd voor zeden/geweld
na inning €2.955.948 bij dader; €5.112.110 openstaand
- €4.090.034 voorschot uitgekeerd voor andere delicten
na inning €1.138.116 bij dader; €2.505.614 openstaand
- volumes aansprakelijkheidsverzekeringen onbekend
- bij verkeersdelicten waardoor schade wordt
toegebracht met motorrijtuig volledige WAM-dekking;
geen zicht op concrete volumes m.b.t. schade door
strafbare feiten

- kosten
voorschotregeling
pas definitief na
afsluiten
inningstraject CJIB;
grootste
verhaalsrisico bij
hoge
schadebedragen
(geweld/zeden)
- €5,5 mln. kosten bij
vonnis opgelegde svmaatregel CJIB
(inning)
- ondersteuning
slachtoffers (SHN,
OM)
- €1.036.223
rechtsbijstand
‘complexe’
vorderingen
benadeelde partij
- €1.291.970
rechtsbijstand
geweld/zeden
- behandeling
vordering benadeelde
partij OM/rechterlijke
macht

Bij verhaal op de dader als compensatiebron vallen slachtoffercompensatie (tweede kolom) en
daderverhaal (derde kolom) in principe samen. De voorschotregeling maakt dat hier voor gevallen waarin recht
op een voorschot bestaat een tussenschakel tussen zit (de overheid via het CJIB).
139

86

6.8.

Beknopte beantwoording van de onderzoeksvragen

Hoewel de beschrijving van de hiervoor vermelde bevindingen rijker is, volgt hier voor de
volledigheid een (zeer) beknopte beantwoording van de onderzoeksvragen zoals vermeld in
paragraaf 1.3.
1. Welke bronnen kunnen slachtoffers van strafbare feiten aanboren ter compensatie
van hun schade?

Slachtoffers van strafbare feiten kunnen in de eerste plaats een beroep doen op private first
party-verzekeringen indien zij deze hebben afgesloten en voor zover deze dekking bieden.
Daarnaast kunnen zij een beroep doen op sociale zekerheid voor zover deze voor de
betreffende schadepost bestaat en voor zover deze dekking biedt. Meer specifiek kunnen
slachtoffers van geweldsmisdrijven en hun nabestaanden een beroep doen op het
Schadefonds Geweldsmisdrijven in geval van ernstig letsel of overlijden door een
geweldsmisdrijf of dood door schuld. Ten slotte kunnen slachtoffers van strafbare feiten
proberen hun schade te verhalen op de dader via voeging in het strafproces of via een civiel
proces. Hoewel verhaal op de dader vanuit moreel oogpunt voorop staat, vormt het eigenlijk
het sluitstuk van het compensatiestelsel: slachtoffers plegen eerst uit de andere bronnen te
putten en ook verstrekkers van die andere bronnen hebben vaak een verhaalsrecht op de
dader. Daarom wordt verhaal op de dader als laatste besproken.
2. In hoeverre vindt compensatie van het slachtoffer via die bronnen en verhaal op de
dader daadwerkelijk plaats?

First party-verzekeringen en sociale zekerheid zijn aspecifieke verhaalsbronnen: voor uitkering
uit deze bronnen geldt dat het niet uitmaakt of de schade het gevolg is van een strafbaar feit
of van een andere oorzaak. Daarom is niet te achterhalen welke specifieke uitkeringsvolumes
uit verzekeringen en sociale zekerheid betrekking hebben op schade door strafbare feiten.
Niettemin kan met zekerheid worden gezegd dat in verband met schade door strafbare feiten
uit deze bronnen vaak aanzienlijke compensatievolumes worden gerealiseerd. Zo bieden in
ieder geval een zorgverzekering, inboedelverzekering, opstalverzekering, schadeverzekering
inzittenden, brandverzekering, cascoverzekering, transportverzekering, cyberverzekering,
arbeidsongeschiktheidsverzekering, ongevallenverzekering en een rechtsbijstandverzekering
mede dekking voor schade die door strafbare feiten is veroorzaakt. De mate van dekking uit
first party-verzekering hangt af van de verzekeringsdichtheid (bijvoorbeeld: bij
zorgverzekering zeer hoog, bij inboedelverzekering hoog en bij cyberverzekering vooralsnog
laag) en de dekkingsomvang verschilt per verzekering en is in de polis vastgelegd. Met
betrekking tot regelingen van sociale zekerheid geldt dat aanzienlijke dekking bestaat voor
zorg- en inkomensschade, ook wanneer die door strafbare feiten worden veroorzaakt.
Het Schadefonds Geweldsmisdrijven biedt aan slachtoffers van geweldsmisdrijven en aan hun
nabestaanden en aan nabestaanden van dood door schulddelicten een financiële
tegemoetkoming van maximaal €35.000. Het Schadefonds heeft geen verhaalsrecht op de
dader, maar wanneer de dader via het CJIB (schadevergoedingsmaatregel) aan het slachtoffer
betaalt, wordt daarmee verrekend.

87

Benadeelden door strafbare feiten hebben jegens de dader recht op vergoeding van hun
volledige schade. Anders dan voor de hiervoor genoemde bronnen van compensatie geldt
echter dat verhaal op de dader slechts mogelijk is wanneer de dader bekend is. Dat is naar
schatting het geval bij ongeveer een kwart van de strafbare feiten. Verhaal op de dader na
strafbare feiten vindt via het civiele proces nauwelijks plaats vanwege de belasting van de
rechtsgang en het verhaalsrisico. Ook professionele regresnemers (private verzekeraars en
socialezekerheidsinstanties) blijken na strafbare feiten nauwelijks verhaal te nemen op
individuele daders. Verhaal via het strafproces wordt in toenemende mate beproefd, maar het
succes ervan is afhankelijk van de vervolging en veroordeling van de dader en van de
ontvankelijkheid van de vordering. De exacte volumes van verhaal via het strafproces zijn niet
geregistreerd. Wel bestaat inzicht in de bijdrage die de overheid levert door garantstelling voor
betaling via de ‘voorschotregeling’.
3. In hoeverre zijn met de compensatie en het verhaal publieke kosten gemoeid?

Publieke kosten zijn in de eerste plaats gemoeid met de uitkeringen uit sociale zekerheid voor
zover daarop een beroep wordt gedaan na strafbare feiten. Vanwege het aspecifieke karakter
van deze bron (aan de bron wordt de oorzaak van de noodzaak tot uitkering niet geregistreerd)
laat het volume hiervan zich niet vaststellen.
In de tweede plaats zijn publieke kosten gemoeid met de tegemoetkomingen uit het
Schadefonds Geweldsmisdrijven. In 2017 ging het om €20.500.000 aan uitkeringen, waarvan
€686.979 werd verrekend met betalingen door daders, en om €6.671.813 aan
uitvoeringskosten (totaal ‘netto’ dus €26.484.834).
In de derde plaats zijn publieke kosten gemoeid met ondersteuning van verhaal via het
strafproces en met de betalingsgarantie in de vorm van de voorschotregeling. De kosten van
ondersteuning van voegingen door Slachtofferhulp Nederland en van de afhandeling door het
openbaar ministerie en de rechter worden niet afzonderlijk geregistreerd. De kosten van
gefinancierde rechtsbijstand aan slachtoffers van ernstige gewelds- en zedenmisdrijven
bedroegen in 2017 €1.291.970; voor de categorie overige slachtoffers (‘complexe’ vorderingen
benadeelde partij in het strafproces) gaat het om €1.036.223. Aan de voorschotregeling werd
in 2017 €11.511.546 (€7.421.512 geweld/zeden en €4.090.034 overig) uitgekeerd. De bedragen
vertonen in de loop van de jaren een stijging. Op het in 2017 uitgekeerde bedrag is €2.985.690
door het CJIB bij daders geïnd (€1.911.611 geweld/zeden en €1.074.079 overig). Het
verhaalsrisico verschilt sterk naar gelang de omvang van het te verhalen bedrag: van bedragen
boven €31.000 blijft 90% onbetaald gedurende de eerste zes jaar.

88

7. Summary
Which sources of compensation cover the damage suffered by crime victims? To what extent
do the financial compensation of crime damage and redress from the offender actually take
place? And to what extent are public costs involved? Those questions have been explored in
this study. With regard to the four main sources of compensation – private insurance, social
security, the Violent Offences Compensation Fund (Schadefonds Geweldsmisdrijven), redress
from the offender – the legal bases have been mapped out: who is entitled to compensation
and at what level? By which means can claims be enforced? How is the source of
compensation financed? Subsequently, it is investigated what can be said about the amount
of compensation and redress, and about the public costs involved in this. These questions are
posed against the background of the increasing policy attention that has been devoted to
compensation for victims of criminal offences in recent years.
From a moral and legal point of view, the basic principle is that the offender pays for what
he/she has done. In practice, however, other compensation sources (also) play a major role.
On the one hand, because in many cases the offender remains unknown – previous research
indicates that this is the case in 67% to 75% of all criminal offences – and, on the other,
because, even when the offender is identified, other sources of compensation are usually
resorted to before redress is initiated. Institutions that have provided compensation to crime
victims, like private and social insurers, often have a right of recourse against the offender. To
that extent, the offender is the end point in the chain of claims.
It has turned out that only a limited insight can be gained into the amounts of compensation
and redress that are being realized. Not all criminal offences are brought to light and, partly
because of this, there is a lack of insight into the total damage that this causes to citizens,
companies and the government. The total number and size of claims that victims have against
offenders is unknown, and neither can it be determined to what extent other compensation
sources (insurance, social security) cover this damage. However, it is possible to gain an insight
into certain amounts that are being realized, albeit to a limited extent, depending on the
degree of specificity of the compensation source. In other words: when compensation sources
are not specifically aimed at recovery by victims of criminal offences, it is generally difficult to
determine which amounts can be actually attributed to the compensation of damage caused
by criminal offences. Then, one can only reason that certain heads of damage that are often
caused by certain criminal offences are actually covered by these compensation sources, and
it can generally be estimated whether this concerns substantial or negligible volumes.
For example, some social security schemes cover the costs of healthcare and the loss of
income, but it is irrelevant whether the need for this has been caused by a criminal offence. To
a greater or lesser extent, private first-party insurances also provide de facto compensation for
damage caused by criminal offences, depending on the type of risk insured. It is estimated that
a large part of the damage caused by criminal offences is compensated by private and social
insurers. For example, in almost all cases in which a criminal offence has resulted in personal
injury, health insurance plays a role. When serious injuries affect the ability to work, social
security schemes (the continued payment of wages by the employer, disability benefits, etc.)
and private income insurances are often also activated. But also for other types of damage, it
can be imagined that there is substantial insurance coverage after criminal offences, such as

89

damage caused by arson and burglary (home and contents insurance policies) and car theft
(motor insurance). It is important to keep in mind that damage is generally only covered by
first-party insurance insofar as the victim has provided him/herself with insurance cover in
advance (requiring him/her to be financially able to do so).
Two compensation sources specifically refer to a criminal offence as a ‘condition’ for
compensation: compensation from the Violent Offences Compensation Fund, and redress
from the offender insofar as this takes place through criminal proceedings. Here, it can be said
that the total volume of compensation relates by definition to damage caused by criminal
offences. Moreover, these are the compensation sources in which the government specifically
invests, and for which the public costs can (therefore) be traced relatively easily.
The Violent Offences Compensation Fund offers compensation of up to €35,000 to victims
with serious injuries as a result of a violent crime and to their relatives, as well as to the surviving
relatives of victims of a violent crime or culpable death. The compensation is funded from
general resources and, due to its subsidiary nature, can be offset against benefits from other
compensation sources. In 2017, the Compensation Fund paid out €20.5 million, and €686,979
was received from the Central Fine Collection Agency (Centraal Justitieel Incassobureau,
CJIB). The implementation costs of the Compensation Fund amounted to €6,671,813 in 2017.
The amounts have been fairly constant over the years, although an increase in the number of
applicants can be observed in the last two years.
If a compensation order (schadevergoedingsmaatregel) is imposed, the State takes over its
collection through the CJIB, and the victim’s compensation is advanced insofar as the
convicted person does not pay this within eight months. Only natural persons are entitled to
this advance payment. In the case of sexual and violent crimes the payment covers the entire
amount awarded; in other cases the advance payment is limited to €5,000. Because of this
advance payment scheme (‘voorschotregeling’), monetary flows are centralized via the CJIB.
As a result, the amounts of concrete compensation and sums of recovery can be traced.
Compensation through criminal proceedings requires not only a ‘solved’ case, but also
admissibility in the criminal proceedings: insofar as the handling of the claim would place a
disproportionate burden on the criminal proceedings, it is declared inadmissible. This means
that data from the CJIB only provides an insight into the volumes of compensation and redress
with regard to cases in which 1) the offender has been convicted, and 2) the claim for damages
has been declared admissible.
In 2017, the government paid out €7,421,512 (3,531 payments) under the advance payment
scheme for sexual and violent crimes and €4,090,034 (4,756 benefits) for other criminal
offences. For sexual and violent crimes, 2,795 compensation orders were collected in full and
93 in part in 2017 – which raised a total of €2,955,948 – before payment was made under the
advance payment scheme. For other criminal offences, this concerned 2,194 fully and 89
partially collected compensation orders before an advance payment was made; this
concerned a total amount of €1,138,116 collected from offenders. The amount paid out by the
government under the advance payment scheme has shown an upward trend in recent years.
Evaluation research covering the years 2011-2013 showed that the State’s risk of no recourse
is significant: the greater the amount advanced, the greater the percentage that remains
unpaid by the offender. Note that the advance payment scheme for sexual and violent crimes
is in fact unlimited: in that category, any compensation that can be awarded within the

90

admissibility limits of the criminal proceedings is ultimately covered by the government. In this
context, the government also incurs costs for the implementation of the compensation order
(CJIB implementation costs) and for the support provided to victims in the criminal justice
chain (Victim Support Netherlands (Slachtofferhulp Nederland)) and support from the Public
Prosecution Service (Openbaar Ministerie), but it is not clear to what extent those investments
can be specifically attributed to the victim’s financial compensation. When it comes to
financing legal aid, it can be said that in 2017 an amount of €1,291,970 was paid to finance
legal aid for victims of serious violent and sexual crimes; for the category of other victims
("complex" claims by an injured party in the criminal proceedings) this amounted to
€1,036,223.
To what extent compensation takes place through recourse against the offender outside the
compensation order (and thus outside the criminal proceedings) is difficult to say. It is
estimated that in many cases the offender remains unknown (namely in 67-75% of offences),
meaning that a civil law claim for damages cannot actually be instigated. Even if an offender is
known, actual redress is very uncertain (outside the criminal procedure route outlined above),
because the offender must have sufficient financial means to actually compensate the
damage. With regard to a part of criminal offences, the role of liability insurance is limited by
the usual exclusion of intent under liability insurance. Previous research has shown that
because of this, victims rarely commence civil proceedings against the offender. Nevertheless,
some companies (retailers, petrol stations, public transport companies, insurers, etc.) do
succeed in obtaining financial compensation from offenders committing common crimes who
are regularly 'arrested', because they cooperate with a company that specializes in such small
crime claims. Such a company has estimated, for example, that it has recovered nearly €2
million from apprehended shoplifters and about €500,000 from petrol thieves and insurance
fraudsters.
The situation is different with regard to offences in which damage is caused by a motor vehicle:
the motor liability insurer cannot rely on grounds for exclusion such as intent. Insofar as the
motor liability insurer (thereby) compensates the victim’s loss while liability was not covered
by the insurance due to intent, the insurer has a right of recourse against the offender (the
insured party). The Motor Traffic Guarantee Fund (Waarborgfonds Motorverkeer), financed by
motor liability insurers, acts as a safety net for situations involving an unknown or uninsured
offender. It can be deduced from the reporting by the Guarantee Fund that in 2017 a total of
€62,458,000 was paid out, and for the same year the fund collected €5,997,000 from actions
for recourse. It is not known, however, what percentage of these compensation and redress
amounts can be attributable to criminal offences.
Exploratory interviews for the present study indicate that private and public parties that are
entitled to recourse (social security providers, insurers, employers) generally refrain from
actual recourse against the offender of a criminal offence, if indeed he/she is identified at all,
because the costs do not outweigh the benefits. For them, the problem of the often insolvent
offender is, of course, no different. The importance of a relative calm in the relationship
between the offender and the victim also appears to play a role in the consideration of the
party entitled to recourse.

91

The strongest ‘concurrence’ of compensation sources seems to occur in crimes that lead to
(serious) personal injury. This damage can lead to ‘generic’ claims under private and social
insurance; the greatest coverage is probably offered by health insurance and in the form of
income protection (the continued payment of wages, social security). As far as the latter
category is concerned, the victim’s source of income (salaried, self-employed, unemployed)
can make a significant difference. In addition, there is a claim for (‘specific’) compensation from
the Compensation Fund. If an offender is known, the victim can attempt to claim his/her
(remaining) damages from this offender; the amount allocated in criminal proceedings is then
fully covered by the advance payment scheme. With regard to this category, public costs are
incurred in various ways: on the one hand, through general investments in social security (for
'everyone'); on the other hand, through the Violent Offences Compensation Fund (for all
victims of violent and sexual crimes), the advance payment scheme (in cases in which an
offender has been convicted and does not pay (in full) and in the form of legal aid.
When it comes to damage to property (homes, buildings, business machinery and equipment,
cars, valuables), private first-party insurance plays an important role. Unlike personal injury as
a result of violent and sexual crimes, this is a category of damage that can also be suffered by
companies and (local) government. A significant part of the damage caused by criminal acts
such as burglary, theft and arson are borne by private insurers, but only if and insofar as the
property of the victim is insured against these risks. Moreover, this may involve large amounts
that can far exceed the importance of a personal injury case (think of arson, which results in
business premises and its machinery and equipment being destroyed). If the offender is known,
the victim can try to recover this damage from him/her; the amount awarded in criminal
proceedings to compensate such damage is covered by the advance payment arrangement up
to an amount of €5,000.
Damage that can be labelled as ‘purely financial’ is probably covered by insurance to a (much)
lesser extent. For example, both private parties and public institutions can suffer damage as a
result of fraud: salient forms are fraud with means of payment (skimming or phishing, credit
and debit card fraud) and insurance fraud (when taking out insurance or claiming damages) or
tax fraud (evasion, money laundering) and social fraud (improper use of social security
schemes) respectively. Also think of 'cybercrime': now that part of social life takes place online,
crime also seems to be moving in that direction. In contrast to a decrease in cases of burglary
or violence, there appears to be an increase in digital crime (sales fraud, hacking, cyber threats,
identity fraud, etc.), making the rise of cyber insurance a relevant development. But, as stated
above, insurance coverage only exists to the extent that the victim has adequately insured
him/herself in advance. If the offender is identified, the victim can theoretically recover the
damage from him/her in full; damages allocated in criminal proceedings are covered by the
advance payment arrangement up to an amount of €5,000.

92

8. Literatuur
Asser/Wansink, Van Tiggele & Salomons 7-IX 2019
J.H. Wansink, N. van Tiggele-van der Velde & F.R. Salomons, Mr. C. Asser’s Handleiding
tot de beoefening van het Nederlands Burgerlijk Recht. 7. Bijzondere overeenkomsten.
Deel IX. Verzekering, Deventer: Wolters Kluwer 2019.
Van Boom & Faure 2007
W.H. van Boom & M.G. Faure, ‘Introducing “Shifts in Compensation Between Private
and Public Systems’, in: Shifts in Compensation Between Private and Public Systems
(Tort and Insurance Law book series, volume 22), Wenen: Springer 2007, p. 1-27.
Van de Bunt 2016
J.E. van de Bunt, Het rampenfonds (diss. Leiden), Deventer: Wolters Kluwer 2016.
Cebeon 2017
Cebeon, Erkenning, genoegdoening of opnieuw geraakt. Ervaringen met de financiële
regelingen ‘Seksueel misbruik in instellingen en pleeggezinnen’, WODC 2017.
Collignon-Smit Sibinga 2019
A.F. Collignon-Smit Sibinga, De deelgeschilprocedure (Burgerlijk Proces & Praktijk nr.
21), Deventer: Wolters Kluwer 2019, p. 22-25.
Drost e.a. 2014
V. Drost, M. Goedvolk, W. Jongebreur & A. Walberg, Wet versterking positie
slachtoffers: procesevaluatie, Ministerie van Veiligheid en Justitie/DSP, 2014.
Elbers e.a. 2018
N.A. Elbers, S. Meijer, I.M. Becx, A.J.J.G. Schijns & A.J. Akkermans,
Slachtofferadvocatuur. De rol van de advocatuur in de bijstand van slachtoffers van
ernstige gewelds- en zedenmisdrijven, Den Haag: WODC 2018.
Engelhard e.a. 2015
E.S. Engelhard, M.R. Hebly & I. Van der Zalm, ‘De shockschadevordering in het
strafproces’, TvP 2015-4, p. 87-96.
Goedvolk e.a. 2018
M. Goedvolk, W. Jongebreur, G. van der Maas-Vos & M. Vander Velpen, Onderzoek naar
de toepassing van het conservatoir beslag ten behoeve van het slachtoffer, Den Haag:
WODC/Significant 2018.
Groenhuijsen 2014
M.S. Groenhuijsen, ‘The development of international policy in relation to victims of
crime’, International Review of Victimology 2014-1, p. 37-38.

93

De Groot 2018
M. de Groot, ‘Zorgbehoefte als schade. Civiele aansprakelijkheid voor zorgschade in
relatie tot het publieke zorgaanbod’, H&R 2018-1, p. 9-19.
Van der Helm 2003
J.J. van der Helm, ‘Tegemoetkomingsregelingen na de vuurwerkramp’, TvP 2003, p.
40-44.
Klosse & Vonk 2019
S. Klosse & G.J. Vonk, Hoofdzaken socialezekerheidsrecht, Den Haag: Boom juridisch
2019.
Kool, Hebly e.a. 2014
R.S.B. Kool, M.R. Hebly, D.P. van Uhm, L. Orvini, C.R.R. Loeve & I. Giesen, Schadeverhaal
na een strafbaar feit via de kantonrechter. Een verkennend dossieronderzoek, Den
Haag: WODC 2014.
Kool, Backers e.a. 2016
R.S.B. Kool, P. Backers, J.M. Emaus, F.G.H. Kristen, O.S. Pluimer, D.P. van Uhm, E.M. van
Gelder, Civiel schadeverhaal via het strafproces. Een verkenning van de rechtspraktijk
en regelgeving betreffende de voeging benadeelde partij, Utrecht: Utrecht Centre for
Accountability and Liability Law 2016.
Kuipers & Van Rij 2018
J. Kuipers & C. van Rij, Evaluatie voorschotregeling voor zeden- en geweldsmisdrijven
en de daaraan gerelateerde inning m.b.t. schadevergoedingsmaatregelen, Den Haag:
WODC 2018.
Langemeijer 2010
F.F. Langemeijer, Het slachtoffer en het strafproces, Deventer: Kluwer 2010.
Lindenbergh & Hebly 2016
S.D. Lindenbergh & M.R. Hebly, ‘Schadeverhaal via het strafproces. Het gaat – iets –
beter, maar het blijft behelpen’, NJB 2016-38, p. 2827-2830.
Lindenbergh & Van der Zalm 2015
S.D. Lindenbergh & I. van der Zalm, Schadevergoeding: personenschade (Monografieën
BW nr. B37), Deventer: Wolters Kluwer 2015.
Maas-de Waal 2006
C.J. Maas-de Waal, Voorzieningen voor slachtoffers van misdrijven, Den Haag: SCP
2006.
Ministerie van Veiligheid en Justitie 2013
Ministerie van Veiligheid en Justitie, Recht doen aan slachtoffers: visiedocument 2013,
bijlage bij: Kamerstukken II 2012/13, 33552, nr. 2.

94

Moolenaar e.a. 2017
D.E.G. Moolenaar, M. Vlemmings, F.P. van Tulder & J. de Winter, ‘Kosten van
criminaliteit’, in: R. Choenni, S.W. van den Braak & P.F.M. Platenburg (red.), Criminaliteit
en rechtshandhaving 2018. Ontwikkelingen en samenhangen, Den Haag: WODC 2019.
Schijns 2017
A.J.J.G. Schijns, Naar een verzekerd slachtofferrecht. Onderzoek naar effectief
schadeverhaal van slachtoffers van misdrijven via het private verzekeringsrecht,
Amsterdam: ACCL 2017.
Schrama & Geurts 2012
W.M. Schrama & T. Geurts, Civiel schadeverhaal door slachtoffers van strafbare feiten.
De rol van de civiele procedure: gebruik, knelpunten en oplossingsrichtingen, Den
Haag: WODC 2012.
Van Wingerden e.a. 2007
S. van Wingerden, M. Moerings & J. Van Wilsem, De praktijk van schadevergoeding voor
slachtoffers van misdrijven, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2007.
Veiligheidsmonitor 2019
CBS, Veiligheidsmonitor 2019, Den Haag/Heerlen/Bonaire: CBS 2020.
Zelfstandigen Enquête Arbeid 2019
TNO & CBS, Zelfstandigen Enquête Arbeid 2019, Den Haag/Heerlen/Bonaire: TNO/CBS
2019.

95

9. Samenstelling begeleidingscommissie
Prof. mr. A.J. Akkermans - Vrije Universiteit Amsterdam (voorzitter)
Dr. F.W. Beijaard / dr. A.L. van Leeuwen - WODC
Mr. dr. E.F.D. Engelhard - Universiteit Utrecht
Drs. G.P. Hoekendijk / mr. J.M. Fledderus – Ministerie van Justitie en Veiligheid
Mr. T. Kortlang-de Vries – CJIB
Prof.dr.mr. M.J.J. Kunst – Universiteit Leiden

96

10. Bevraagde personen
M. Beugel
P. Engelsman
N. Cremers
M. de Groot
B. Gulmans
A. van Iwaarden
R. Knobbout
L. Kock
T. Kortlang-de Vries
B. Imminck
A.J. van Os
H. Ormel
P. den Ouden
J. de Ridder
J. Schokker
J.J. Smits
W.C.M. Smits

Beleidsadviseur Schade, Verbond van Verzekeraars
Registercoördinator fraudebeheersing, Verzekeringsbureau
Voertuigcriminaliteit
Senior juridisch beleidsadviseur, Zorgverzekeraars Nederland
Directeur-secretaris, Schadefonds Geweldsmisdrijven
Manager regres, UWV
Programmamanager Platform Personenschade, Verbond van
Verzekeraars
Officier van Justitie, Openbaar Ministerie
Juridisch adviseur, Slachtofferhulp Nederland
Juridisch beleidsadviseur, CJIB
Secretaris Werkgroep Verhaal, Verzekeringsplatform
Overheden
Directeur, Service Organisatie Directe Aansprakelijkstelling
(SODA)
Risico-onderzoeker, UWV
Verbond van Verzekeraars
Coördinerend adviseur Fact Factory, OM
Productcoördinator schadevergoedingsmaatregelen, CJIB
Senior specialist verzekeringstechniek, Waarborgfonds
Motorverkeer
Juridische zaken, Raad voor Rechtsbijstand

97