Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

31 066

Belastingdienst

Nr. 236

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 20 mei 2015
Met het verschijnen van de Voorjaarsnota volgende week, had ik uw
Kamer willen informeren over de voortgang van de uitwerking van mijn
Brede Agenda Belastingdienst (Kamerstuk 31 066, nr. 201). Ter voorbereiding hiervan zouden de medewerkers van de Belastingdienst worden
geïnformeerd. Vanwege voortijdige berichtgeving in de media stuur ik
deze uitwerking nu al, waarbij medewerkers tegelijkertijd worden
geïnformeerd. Ik betreur het dat een deel van de medewerkers zich
overvallen zal voelen door de voortijdige berichtgeving.
Op 19 mei 2014 heb ik uw Kamer de Brede Agenda voor de Belastingdienst gestuurd. Hierin heb ik op hoofdlijnen drie wezenlijke ontwikkelingen geschetst waardoor de Belastingdienst beter moet gaan functioneren; de sporen A, B en C. Spoor A is de vereenvoudiging van het
belastingstelsel. Het kabinet heeft hiertoe vervolgens acht keuzes gemaakt
in zijn brief «Keuzes voor een beter belastingstelsel». Ik werk hiertoe aan
een «prototype» met breed draagvlak. In het kader van spoor C, in lijn met
de bevindingen van de Algemene Rekenkamer, doet de Commissie
Managementinformatie en Bekostigingssystematiek Belastingdienst
voorstellen voor de verbetering van de operationele managementinformatie en de bekostigingssystematiek (beide rapporten zijn als bijlage
bijgevoegd1). Spoor C beoogt bovendien meer realistische verwachtingen
te creëren en een grotere openheid te geven over de prestaties van de
Belastingdienst. Vooral dat laatste heeft geleid tot een geleidelijke
mentaliteitsverandering; fouten zullen altijd blijven voorkomen, maar de
Belastingdienst moet fouten herkennen, erkennen, herstellen en ervan
leren. En dat geldt dus ook voor de medewerkers van de Belastingdienst.
Ik hoop dat uw Kamer en de Nederlander die grotere transparantie nu al
ervaren; de cultuurverandering is echter zeker nog niet afgerond.
Spoor B van de Brede Agenda is de verbetering van de massale
processen en de ondersteunende ICT. Ik heb aangegeven deze ontwik1

kst-31066-236
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 066, nr. 236

1

keling verder uit te werken en uw Kamer daarvan op de hoogte te houden.
Bovendien heb ik in het AO op 25 juni 2014 toegezegd daarbij aan te
geven wat de mogelijkheden zijn om door extra investeringen ook extra
opbrengsten te genereren: een business case (Kamerstuk 31 066, nr. 212).
Aan dit spoor is het afgelopen jaar zeer intensief gewerkt. Er is onder
andere een ontwikkelfilosofie voor de ICT opgesteld, een gegevensinfrastructuur (de «datalaag») ontwikkeld en gebouwd, een team van specialisten (de «broedkamer») heeft proefgedraaid met een informatiegestuurde aanpak, de online aangifte is gelanceerd en het herontwerp van
de massale processen is onderweg. Hiermee is bovendien een perspectief
ontwikkeld op de aanpak van de legacysystemen. Hierdoor is nog veel
scherper duidelijk geworden wat er moet gebeuren, waarom en hoe, maar
ook hoe de Belastingdienst extra opbrengsten kan genereren. De
bevindingen en de business case zijn vervolgens getoetst door het
wereldwijd opererende adviesbureau Oliver Wyman.
De uitdaging blijkt nog groter dan al gedacht, de benodigde maatregelen
zijn zowel verstrekkender als urgenter en de investering groter, maar de
extra opbrengsten en de mogelijke besparingen zijn tegelijkertijd
aantrekkelijker dan gedacht. Deze verdere uitwerking van spoor B bied ik u
met deze brief aan in de vorm van een investeringsagenda voor de
Belastingdienst van de toekomst. Als bijlagen zijn toegevoegd een meer
gedetailleerde activiteitenkalender en de review door Oliver Wyman2.
Hiermee kom ik mijn toezegging na om uw Kamer te informeren over de
uitwerking van spoor B en over de mogelijkheid van een business case.
In paragraaf 1 vat ik de recente bevindingen samen over de ontwikkelopgave van de Belastingdienst ten aanzien van de interactie met
belastingplichtigen en ten aanzien van de controle en inning. Conclusie
hiervan is dat de Belastingdienst achterloopt op de maatschappelijke
ontwikkelingen en daardoor zowel minder efficiënt als minder effectief
wordt. In paragraaf 2 schets ik wat er gebeurt als we niet zouden
ingrijpen: een groeiende tax gap bij toenemende kosten. In paragraaf 3
presenteer ik de maatregelen in de investeringsagenda – geen toekomstmuziek of vogels in de lucht, maar maatregelen die al grotendeels zijn
getest en in gang gezet. In paragraaf 4 vat ik de financiële randvoorwaarden en gevolgen samen: een maatschappelijke business case die er
niet om liegt.
1. Een groeiende achterstand ...
Een rustige tijd was het niet voor de Belastingdienst in de afgelopen jaren.
Een emmer nieuwe wetgeving, meer fraudebestrijding, taakstellingen en
herstel van incidenten. Daardoor kwam het tot één ding niet: vernieuwing
van de werkwijze en de ICT. In de Brede Agenda werd dan ook een
achterstand geconstateerd. Dat gegeven is vervolgens nader in kaart
gebracht; hoe ziet die achterstand er uit en wat zijn de effecten op de
prestaties en kosten van de Belastingdienst?
De omgeving waarin de Belastingdienst opereert is veranderd, maar de
Belastingdienst is onvoldoende meeveranderd. De heffings- en inningsprocessen sluiten niet meer aan bij de manier waarop de belastingbetaler
gewend is geraakt te interacteren en te communiceren. Ook het toezicht
en de verwerking sluiten niet meer aan bij het steeds diversere bestand
van belastingbetalers. De werkwijze van onze Belastingdienst is
verouderd.

2

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 066, nr. 236

2

Improductieve communicatie
De gegevensaanlevering aan de Belastingdienst is de laatste jaren sterk
gemoderniseerd. Bijna alle Nederlanders en alle ondernemingen sturen
hun gegevens elektronisch naar de Belastingdienst. De aangifte is vooraf
al zo vergaand ingevuld, dat bijna driekwart van de particulieren niets
meer hoeft in te vullen, en de rest vaak heel weinig. Elke Nederlander
heeft gemerkt dat het de laatste jaren bepaald niet leuker, maar wel
gemakkelijker is geworden.
Maar de communicatie in omgekeerde richting sluit niet meer aan bij de
praktijk van de belastingbetaler. De Belastingdienst stuurt iedere werkdag
circa 700.000 enveloppen de deur uit, met daarin informatie waar de
belastingbetaler niet perse op zat te wachten, en zeker niet op dat
moment. De informatie komt niet op tafel omdat een belastingbetaler op
dát moment díe informatie wil zien, maar doordat het juridische proces
die informatie toevallig op dat moment ophoest. Wat doen mensen die
onverwachts een enveloppe krijgen met informatie die ze op dat moment
niet nodig hebben of zelfs niet doorgronden?
Die gaan bellen. Dat is de trend: een aanzwellende stroom brieven roept
met elke brief steeds meer vragen op. En elk antwoord (per brief!) lokt
vervolgens weer nieuwe vragen uit. Of formele bezwaren.
Zo is de Belastingtelefoon, met in zijn kielzog een groeiend apparaat van
vragenbeantwoorders en problemenoplossers, een zichzelf opblazend
organisme geworden, dat een steeds groter deel van het budget van de
Belastingdienst opeet.
Een sterk gejuridiseerd proces
Ook de massale processen van de Belastingdienst zelf sluiten niet meer
aan bij de manier van denken en handelen van de belastingbetaler. Zij zijn
vormgegeven als een aaneenschakeling van juridische processtappen. De
jaarlijkse inkomensheffing, eigenlijk een verwerking van grotendeels
bekende gegevens, kan bestaan uit wel zes formeel-juridische beschikkingen. Iedere brief die uitgaat is zo’n beschikking, die dan leidt tot
telefoontjes naar de Belastingtelefoon, waar onvoldoende mogelijkheden
bestaan om problemen op te lossen. Dat leidt vervolgens tot formele
bezwaren, een soort minirechtszaak, telkens met een bezwaartermijn. Een
telefonisch doorgegeven wijziging kan en mag de medewerker aan de
telefoon niet verwerken. De medewerker kan de beller alleen maar
aanraden een formele bezwaarprocedure te starten. Hiermee creëert de
Belastingdienst zijn eigen, aanwassende stroom van beschikkingen en
bezwaren. De kloof groeit tussen een dienst die leeft in de wereld van
bestuursrechtelijke bezwaartermijnen en de burger die gewend is nu en
hier zijn probleem op te lossen. Doordat de aangiftes in een beperkte
periode geconcentreerd zijn, creëren we bovendien onze eigen piek, dus
ons eigen capaciteitstekort en onze eigen wachttijden. Eerst bij het
verzenden van de beschikkingen, dan bij het te woord staan van de
bellers, en ten slotte bij de handmatige verwerking van de bezwaren. Ook
hier nemen de kosten per eenheid van output toe.
Steeds minder doelmatig toezicht en inning
De leef- en verdienpatronen van de burger worden steeds diverser, en de
belastingwetgeving vormt zich naar die veelvormigheid. Daardoor is de
diversiteit in aangiftesituaties geëxplodeerd. De oude ankers van de
controle, het scherpe patroonherkennende oog van de ervaren inspecteur
in combinatie met een paar eenvoudige steekproefkenmerken, voldoen
niet meer. En als de materie taaier wordt, maar het instrument niet
krachtiger, dan komen we steeds minder ver. Oftewel: de tax gap, hoe

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 066, nr. 236

3

groot die nu precies ook is, zal onherroepelijk verder toenemen. Niet door
de bezuinigingen, maar doordat ons instrumentarium niet langer
toereikend is.
Een inefficiënte verwerking
Voor sommige taken van de Belastingdienst is informatie uit verschillende
systemen nodig. Maar de processen praten niet met elkaar. Voor een
oordeel dat gebaseerd is op gegevens uit verschillende systemen, moeten
de gegevens handmatig bijeen worden gebracht. Een boekenonderzoek
bij een onderneming vergt bijvoorbeeld gegevens uit tot wel 26 verschillende systemen. Er zijn afdelingen waar medewerkers gegevens uitlezen
uit het ene systeem en intikken in het andere. De informatiehuishouding
van de dienst is niet gerangschikt rond het subject, maar rond de
afzonderlijke processen. Als de Basis Registratie Personen zo zou zijn
ingericht, dan vonden we iemands geboortegegevens in het ziekenhuis,
zijn adresgegevens in het buurthuis en zijn huwelijkse staat in de kerk.
Bovenstaande vier ontwikkelingen versterken elkaar bovendien. Door
ontoereikende communicatie ontstaan eerder problemen, die vaker dan
nodig juridisch van aard zijn, of leiden tot verschillen die handmatig
moeten worden hersteld.
2. ... resulterend in verslechterende prestaties
Communicatie leidt tot een behoefte aan méér communicatie, interactie
leidt tot meer interactie, het toezicht vraagt steeds meer inzet en onze
verouderde ICT-systemen vragen steeds meer handmatige inzet. In de
afgelopen jaren was er dan ook steeds een roep om méér capaciteit,
terwijl de extra middelen daarvoor niet structureel beschikbaar bleken. De
kritiek van sommigen dat het tekort aan capaciteit vooral voelbaar was in
de handhaving, was dan ook niet helemaal uit de lucht gegrepen. En
medewerkers van de Belastingdienst die een grotere werkdruk hebben
ervaren, zagen geen luchtspiegelingen.
Deze ontwikkelingen zetten zonder nadere ingrepen verder door,
waardoor er per binnengehaalde belastingeuro steeds meer kosten
gemaakt zullen worden. Bovendien leidt het voortzetten van de oude
methoden tot uitholling van toezichtscapaciteit en een verminderd
doeltreffende handhaving. In klare taal: als we niets doen, nemen de
kosten van de Belastingdienst verder toe, terwijl de opbrengsten dalen.
Bovendien neemt het vermogen van de Belastingdienst om veranderingen in wetgeving te verwerken, verder af, zelfs als die veranderingen
op zichzelf vereenvoudigingen zijn. Een Belastingdienst die niet meer
bestand is tegen de oplossingen voor zijn belangrijkste probleem, is als
een patiënt die allergisch is voor zijn medicijnen. Daardoor zou op termijn
zelfs de stelselherziening stagneren.
Onze manier van werken is daarmee aan het einde van zijn levenscyclus
gekomen. Meer capaciteit is niet langer het antwoord. Harder op het
gaspedaal drukken is de oplossing niet als je op de verkeerde weg bent.
Zoals aangegeven in spoor B van de Brede Agenda zit er niets anders op
dan de werkmethoden grondig te herzien en daarmee de productiviteit
van de Belastingdienst in al zijn functies sprongsgewijs op een hoger plan
te brengen. Dat vergt een grote verandering en een stevige investering,
maar levert een structureel lager kostenniveau op voor de Belastingdienst,
bij gelijktijdig hogere maatschappelijke opbrengsten. Het afgelopen jaar is
daarom deze business case ontwikkeld als uitwerking van spoor B van de
Brede Agenda, waarmee de benodigde investering, de kostenbesparingen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 066, nr. 236

4

en de opbrengsten zijn geraamd. Hoe de productiviteitssprong kan
worden gemaakt, staat in de volgende paragraaf. De financiële en
maatschappelijke baten komen daarna aan de orde.
3. Naar een productiviteitssprong met een helder doel
Binnen de Belastingdienst bestaan nogal wat verschillende lezingen van
het doel van de organisatie. Wie geen helder doel heeft, kan nooit slagen.
Vanaf nu is het doel van de Belastingdienst om met de beschikbare
capaciteit zoveel mogelijk van de verschuldigde belasting te innen; we
maken de tax gap zo klein mogelijk. Dat geeft een duidelijk handelingsperspectief: we besteden onze tijd en capaciteit liever aan grote opbrengsten
dan aan kleine, en we werken zo doelmatig mogelijk. Deze eenvoudige
doelstelling brengt een meer fundamentele optimalisatie binnen bereik
van de werkmethoden en de capaciteitsinzet.
De doeltreffendheid en doelmatigheid worden sterk vergroot door vier
grote veranderingen en twee consequenties voor de organisatie, die
hieronder worden behandeld. Deze veranderingen zijn geen abstracte
concepten zonder begin of eind (zoals: «meer resultaatgericht werken», of
«een slagvaardiger organisatie») en het zijn geen wilde, ongetoetste
ideeën als vlucht vooruit. Het zijn ook geen voorstellen, maar veranderingen die al in gang zijn gezet, al deels geïmplementeerd en getest. We
zijn bezig. Onderstaande opsomming begint onder de motorkap, bij de
systemen die alles mogelijk moeten maken, en eindigt bij de
medewerkers die ervan gebruik maken.
Anders omgaan met gegevens
We zijn begonnen in het hart van de Belastingdienst – met het «bevrijden»
van de gegevens. Die zaten elk gevangen in hun eigen systeem, georganiseerd per belastingmiddel en niet te sorteren naar belastingplichtigen. De
oude manier om dit te doen was één systeem te bouwen dat «alles» doet.
Die denkrichting is nog met ETM gehanteerd, maar mislukt, vervolgens
door de commissie Elias – terecht – als megalomaan en onrealistisch
afgeserveerd. Een andere manier, veel sneller en zeer veel goedkoper, is
om de bestaande systemen te koppelen door middel van een boven de
systemen ontwikkelde «datalaag». Geen miljardeninvesteringen in ICT,
maar standaardsoftware toepassen om de gegevens per belastingplichtige aan verschillende systemen te onttrekken.
Klinkt dat als een vergezicht? Het afgelopen jaar heeft de Belastingdienst
intensief gewerkt aan de datalaag, hij is er inmiddels en hij werkt. Met
minimale investeringen is al meer dan de helft van de systemen
gekoppeld, en de rest volgt in hoog tempo. Deze ontsluiting van de
gegevens is de moeder van alle andere veranderingen. De Belastingdienst
is daar nu klaar voor – het spel kan beginnen.
Informatiegestuurd toezicht en inning
Nu alle gegevens van belastingplichtigen bijeen gebracht zijn, ontstaan
mogelijkheden om de belastingplichtige de aanpak en de aandacht te
geven die hij verdient. Bijvoorbeeld in het toezicht en de inning.
Tot nu toe werden belastingplichtigen op basis van eenvoudige selectieregels onderworpen aan toezicht. Een inspecteur bekeek elk geselecteerd
geval en beoordeelde op basis van de beschikbare informatie of de
aangifte leek te kloppen. Maar eenvoudige regels leiden niet automatisch
naar de grootste kansen op fouten in de aangifte. En een inspecteur, hoe
ervaren ook, stuit met deelinformatie op beperkingen. Met massale

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 066, nr. 236

5

data-analyse, op basis van zeer grote hoeveelheden beschikbare
gegevens, wordt de trefkans aanzienlijk hoger. Het systeem selecteert op
basis van honderden gegevens per belastingplichtige de grootste risico’s.
Sinds afgelopen najaar is hiermee proefgedraaid op «echte» bestanden
met belastingplichtigen, dus niet in laboratoriumopstelling, en de
resultaten waren verbluffend. Niet alleen de trefkans ligt aanzienlijk hoger,
het systeem geeft ook de aard van het risico aan, en de behandeltijd door
de medewerker gaat aanzienlijk omlaag. Elk bekeken geval levert meer op
èn meer gevallen kunnen bekeken worden.
In de inning hetzelfde beeld. Het systeem selecteert de meest kansrijke
debiteuren, ontmaskert oninbaar geachte vorderingen en adviseert te
nemen maatregelen. De opbrengsten per medewerker spríngen omhoog.
En zo heeft de Belastingdienst in de afgelopen maanden ervaren dat de
prestaties op een breed aantal terreinen sterk verbeterd kunnen worden
door de toepassing van diepe data-analyse: van de aangiften van
particulieren tot en met de bestrijding van BTW-carrouselfraude.
Betere interactie met de belastingbetaler
We moeten af van die 150 miljoen als blauwe enveloppen vermomde
juridische beschikkingen. We gaan naar een Belastingdienst waarbij
belastingplichtigen op ieder gewenst moment een overzicht kunnen
opvragen van hun fiscale situatie. Een overzicht waarin de informatie van
derden automatisch is opgenomen. De belastingplichtige voert zelf zijn
wijzigingen in en ziet direct de consequenties voor zijn fiscale verplichtingen. Als blijkt dat de belastingplichtige een bedrag moet betalen, kan
hij onmiddellijk afrekenen via zoiets als iDEAL; mensen die in aanmerking
komen voor een betalingsregeling kunnen ter plekke een betaling in
termijnen regelen. De belastingbetaler van de toekomst ontvangt geen
blauwe enveloppen meer, maar doet zijn zaken online, waarbij het
initiatief voor de interactie meestal bij hemzelf ligt. Een verplichting wordt
pas een beschikking als de belastingplichtige daadwerkelijk bezwaar
maakt of beroep wil instellen, maar in elk ander geval is die juridificatie
overbodig.
Doordat de Belastingdienst de belastingplichtige nu beter kent en begrijpt,
krijgt elke burger en elk bedrijf vervolgens de behandeling die hij verdient.
Mensen die jaar in, jaar uit, voldoen aan hun verplichtingen, hoeven we
nauwelijks meer lastig te vallen. Hun contacten met de Belastingdienst
zijn minimaal of zelfs afwezig. Zij die bereid zijn aan hun verplichtingen te
voldoen, maar het zelf niet kunnen, verdienen hulp. Iedereen die
onvoldoende of niet bereid is aan zijn verplichtingen te voldoen, kan
scherp toezicht verwachten of – indien nodig – strafrechtelijke vervolging.
De communicatie tussen de Belastingdienst en de belastingplichtige
wordt voor beide partijen minder stroef. Die vindt plaats in een veilige
digitale omgeving waarin informatie met de belastingplichtige gedeeld
wordt en waarin op termijn transacties (zoals het aanklikken van een
aangeboden betalingsregeling) mogelijk zijn. Hiermee ontstaat een
complete en actuele informatiepositie van de belastingplichtige. Om dit
mogelijk te maken moet de huidige reeks aan beschikkingen plaatsmaken
voor een meer directe communicatie tussen de Belastingdienst en de
belastingplichtige. Uitgangspunt is dat het formele recht pas aan de orde
komt bij een daadwerkelijk geschil. Deze dejuridisering vraagt een
wijziging van het belastingrecht. Die zou al onderdeel kunnen uitmaken
van de stelselherziening. Op termijn zou de inkomstenbelasting karakteristieken kunnen krijgen van een aangiftebelasting, in plaats van de
aanslagbelasting die het nu is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 066, nr. 236

6

De ontwikkeling van de interactie vindt stapsgewijs plaats, te beginnen
met de meest voorkomende situaties. Via pilots testen we de door het
publiek meest gewenste vorm van online interactie en volgen we de
effecten op de naleving van de belastingwetgeving. Met de introductie
van de online aangifte, die nu al mee-evolueert, is dit proces in volle gang.
Heldere prioriteiten in systeemontwikkeling
Op 2 oktober 2014 heb ik mijn notitie «Van werkend naar robuust, een
ontwikkelaanpak naar robuuste werkprocessen van de Belastingdienst»
aan uw Kamer aangeboden (Kamerstuk 31 066, nr. 215). Daarin worden
– noodgedwongen – scherpe keuzes gemaakt voor de vernieuwing van de
legacy systemen in de komende jaren. Alleen inning en inkomensheffing
komen de volgende jaren voor totale vernieuwing in aanmerking. Door de
ontwikkeling van de datalaag (nu al meer dan halverwege) komt de
nodige gegevensuitwisseling tussen de systemen echter desondanks tot
stand. Ook zonder een rigoreuze vernieuwing van de legacy systemen, die
praktisch onuitvoerbaar en financieel onhaalbaar is, komen systeem- en
gegevensintegratie daarmee snel dichterbij. Een geheel andere ontwikkelstrategie dan die onlangs nog noodzakelijk werd geacht. Dat doet recht
aan de zorgen van de Rekenkamer op dit gebied, maar wel in de geest van
de aanbevelingen van de Commissie Elias. Minder massaal, minder
kostbaar, minder riskant, en met veel sneller resultaat.
In het komende jaar wordt de datalaag verder geïmplementeerd en
worden de meerjarige investeringen in de legacy systemen nader
uitgewerkt in deelprojecten op het niveau van ketenbreed portfoliomanagement. De benodigde investeringen zijn opgenomen in de projecties
die onderdeel uitmaken van de Investeringsagenda Belastingdienst.
Een andere rol voor veel medewerkers
Dé grote kracht van de Belastingdienst is de toewijding en loyaliteit van
de medewerkers. Ook als de wetgeving moeilijk uitvoerbaar was, de
systemen onvolmaakt en de kritiek uit de samenleving scherp, bleven zij
doorzetten. Geklaagd werd er wel, maar daarbij stond bijna zonder
uitzondering het publiek belang centraal, niet het eigen belang. De
opdracht is om de werkwijze van de Belastingdienst te veranderen, met
behoud van deze kracht.
De diepe data-analyse gaat een centrale rol spelen in bijna alle werkprocessen. Dat betekent dat het werk verandert, niet alleen op het niveau van
de Belastingdienst, maar ook voor individuele medewerkers; zij krijgen
inhoudelijk beschouwd een andere baan. De medewerkers worden door
deze ontwikkeling bepaald geen «bijwagen» van de computer. De
medewerker krijgt een meer ontwikkeld en veel krachtiger instrumentarium tot zijn beschikking, komt daardoor beter toe aan kerntaken als
controle of inning en wordt stukken productiever. Een professional met
beter gereedschap wordt een betere professional.
Maar het personeelsbestand van de Belastingdienst zal – het is onvermijdelijk – wel moeten meeveranderen met de taak. Administratieve en
routinematige taken zijn op hun retour. Bij de telefoon verdwijnt werk, en
het werk dat blijft, verandert (minder scripts, meer beslissingsbevoegdheid). Data-analyse is in opkomst. Niet iedere medewerker kan die
veranderingen aan. Een flink aantal van hen past niet meer in de
Belastingdienst zoals die wordt. Anderzijds, van de mensen die nodig zijn
voor de nieuwe werkwijze hebben we er nu te weinig. Zonder een
omvangrijke in- én uitstroom wordt het niets met de transitie. Van de
autonome in- en uitstroom moet de Belastingdienst het daarbij niet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 066, nr. 236

7

hebben – op een personeelsbestand van 30.000 worden dit jaar bijvoorbeeld maar enkele honderden vertrekkers verwacht. De personeelsparagraaf in deze transitie is daarmee cruciaal.
In de komende twee jaar wordt de Belastingdienst, en elk proces
daarbinnen, opnieuw ingericht. De mensen die voor de taak nodig zijn
worden daartoe ingezet of aangezocht. Mensen die niet meer in de
nieuwe werkwijze passen, stromen uit. Loyaliteit werkt hier twee kanten
op: de medewerker die niet meer in de nieuwe processen past, stroomt uit
naar een afzonderlijke, hiertoe op te richten tijdelijke transitieorganisatie,
«Switch», die zal functioneren gedurende een periode van zes tot acht
jaar. Daar wordt de «staart» van het controle- en inningswerk ondergebracht. Dit is zinvol werk op niveau, waarmee de transitieorganisatie een
aanzienlijk deel van de eigen kosten kan recupereren. De medewerkers in
de transitieorganisatie krijgen ruime ondersteuning in het vinden van
ander passend werk. Terwijl een uitstroom naar deze transitieorganisatie
of naar ander werk is voorzien voor circa 5000 medewerkers is gedurende
de eerste jaren een instroom beoogd van circa 1500 nieuwe medewerkers
met vaardigheden die passen in de nieuwe werkwijze.
Doordat medewerkers productiever worden, zullen niet alleen de
belastinginkomsten toenemen, maar kan op termijn ook de capaciteit
omlaag. De Nederlandse belastingdienst is, afgezet tegen vergelijkbare
landen, groot voor het aantal belastingplichtigen. Door deze ontwikkeling
kan de Belastingdienst, die al tientallen jaren rond de 30.000 medewerkers
schommelt, in de toekomst kleiner worden. Hoeveel en wanneer kan nu
nog niet worden overzien, en daarover wordt nu ook niet besloten: een
kleiner wordende Belastingdienst is de resultante van het veranderproces,
niet het vooropgezette doel.
Meer eenvoud in de aansturing
In de Brede Agenda heb ik ervoor gekozen om de oplossing niet primair te
zoeken in organisatorische veranderingen, maar in de verbetering van de
prestaties in de werkprocessen. Daarbij heb ik aangegeven later te bezien
op welke manier de uiteindelijke veranderingen in de structuur van de
organisatie moeten worden verankerd – «structure follows strategy».
Inmiddels is duidelijk dat de nieuwe manier van werken vraagt om een
voortzetting van de centralisatiebeweging die de afgelopen jaren is
ingezet. Het veranderingsproces dat voor de deur staat speelt zich niet af
binnen de «blauwe» kolommen, maar er overheen. Gegevens worden
uitgewisseld tussen processen en werkwijzen worden op vergelijkbare
manier vernieuwd in verschillende processen. Dit vraagt om meer
centrale sturing en regie. De aansturing van de Belastingdienst, met
uitzondering van FIOD en Douane, wordt van veertien directieleden begin
2014 teruggebracht naar een compacte Raad van Bestuur van vijf leden.
4. Een aantrekkelijke maatschappelijke business case
Daarmee ligt een vrij dwingende business case op tafel. Het slechte
nieuws is dat niets doen eigenlijk niet meer kan. De achterstand is te groot
geworden. De Belastingdienst heeft een vooruitzicht van gestaag
toenemende kosten per belastingbetaler, dalende opbrengsten, starre
systemen die zelfs een vereenvoudiging moeilijk maken en een steeds
groter risico op fouten. Wie durft de stabiliteit van de Belastingdienst en
de systemen op termijn dan nog te garanderen?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 066, nr. 236

8

Het goede nieuws is dat een sprongsgewijze verhoging van de productiviteit en stabiliteit mogelijk is. Aan de startvoorwaarden is voldaan: de
centralisering is goeddeels afgerond, de nieuwe technieken hebben zich
met pilots op verschillende terreinen overtuigend bewezen en de datalaag
werkt. Het vooruitzicht in de nieuwe wereld is daling van de kosten, meer
opbrengsten door een krimpende tax gap3, minder gedoe, brieven of
beschikkingen voor de belastingbetaler en een robuustere Belastingdienst.
De vernieuwing en productiviteitsverhoging vraagt een forse investeringsimpuls, die is gevalideerd door externen met soortgelijke ervaringen in de
Engelse en Amerikaanse belastingdiensten. De dekking hiervoor is aan de
orde in de Miljoenennota. Op basis van onze experimenten zou dit op
termijn (ceteris paribus) ten opzichte van het huidige niveau extra
inkomsten betekenen in de orde grootte van ten minste driekwart miljard
per jaar, hoewel de externe toetser dit wel zeer conservatief vond.
Uiteraard is het te vroeg om dit in de begroting te verwerken. De kosten
gaan naar verwachting met per saldo circa € 100 mln per jaar naar
beneden, alhoewel ook dit als «zeer conservatief» werd beoordeeld.
De komende tijd ga ik met uw Kamer en met de medewerkers van de
Belastingdienst in gesprek om deze verandering breder uit te rollen. Ik ben
ervan overtuigd dat deze veranderingen wezenlijk zijn voor een Belastingdienst die ook in de toekomst in staat is zijn maatschappelijke rol waar te
maken.
De Staatssecretaris van Financiën,
E.D. Wiebes

3

De informatiegestuurde aanpak pakt met name het nalevingstekort aan. Het andere deel van de
tax gap, de zwarte economie, komt niet voor in de gegevens van de Belastingdienst.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 066, nr. 236

9