De bevoegdheden van
De Nederlandsche Bank

inzake Icesave

Onderzoek in opdracht van het Ministerie van Financiën
11 juni 2009
Prof.mr. A.J.C. de Moor ± van Vugt
Prof.mr. C.E. du Perron
m.m.v. P.J. Krop LL.B.

Centrum voor Financieel Recht
Faculteit der Rechtsgeleerdheid
Universiteit van Amsterdam

Inhoudsopgave
1.

Managementsamenvatting/beantwoording vragen
1.1
Inleiding
1.2
Antwoorden op de vragen

3
3
3

2.

Achtergrond en werkwijze
2.1
Achtergrond
2.2
Onderzoek en werkwijze

8
8
10

3.

Het juridisch kader
3.1
Het Europeesrechtelijke raamwerk
3.1.1 Het Europees paspoort
3.1.2 Vestigen van een bijkantoor
3.1.3 Home state control
3.1.4 EER-staten
3.2
De toelating van een bijkantoor in Nederland
3.3
Het prudentieel toezicht op een bijkantoor in Nederland
3.3.1 Het toezicht tot 1 januari 2007 onder de Wtk 1992
3.3.2 Het toezicht vanaf 1 januari 2007
3.3.3 Toezichtsbeleid
3.3.4 Het toezicht door FME
3.4
Het depositogarantiestelsel
3.4.1 De Europese richtlijn
3.4.2 De interpretatie van de richtlijn DGS en de topping up
3.4.3 Het IJslandse DGS
3.4.4 Het Nederlandse DGS
3.5
Bevoegdheden van DNB om in te grijpen bij een bijkantoor
3.5.1 Bevoegdheid tot het geven van een aanwijzing
3.5.2 Transactieverbod
3.5.3 Openbare waarschuwing
3.6
Een plicht tot actieve informatieverschaffing?
3.6.1 Openbaarmaking en geheimhouding in de Wft
3.6.2 De Wet openbaarheid van bestuur niet van toepassing
3.6.3 Publieksvoorlichting

13
13
13
14
15
17
17
18
18
19
20
21
22
22
25
27
28
29
30
31
32
33
33
35
36

4.

Het optreden van DNB in het Icesave-dossier
4.1
De komst van Landsbanki naar Nederland
4.2
Het toezicht op Landsbanki Amsterdam
4.2.1 Het lopend toezicht
4.2.2 Verhoogde toezichtsinspanningen na topping up
4.3
De gang van zaken rond topping up
4.4
Zorgen nemen toe
4.5
DNB voert druk op, ontmoetingen op hoog niveau
4.6
IJslandse banken vallen om

39
39
40
40
42
44
46
51
53

5.

Samenvattende analyse
5.1
De juridische beperkingen van het Europese kader
5.2
Feitelijke in plaats van juridische mogelijkheden?
5.3
De aanvullende toelating tot het Nederlandse DGS
5.4
Waarschuwingsplicht?
5.5
Gang van zaken in de zomer van 2008
5.5.1 Inleiding
5.5.2 Eigenmachtig ingrijpen DNB

58
59
60
61
65
66
66
66

2

5.6

5.5.3 Aanbod Landsbanki tot deponeren extra schuldpapier
Conclusies en aanbevelingen

Bijlage 1 Feitenoverzicht
Bijlage 2 Grafiek CDS Spread Landsbanki

3

68
69

1.

Beantwoording vragen

1.1

Inleiding

In deze paragraaf wordt een antwoord gegeven op de vragen die de Tweede Kamer
heeft gesteld. Waar een samenvattend antwoord niet goed mogelijk is, wordt
verwezen naar de relevante passages in dit rapport. Een analytische samenvatting
met conclusies treft de lezer aan in paragraaf 5 van dit rapport.
1.2

Antwoord op de vragen

1. Moet DNB de vestiging van een bijkantoor in Nederland van een bank met zetel
in een andere lidstaat toestaan (of, anders gezegd: kan DNB dat tegenhouden)?

DNB moet die vestiging toestaan indien is voldaan aan de voorwaarden die de
wet daartoe stelt op basis van de herziene Bankenrichtlijn. Zie par. 3.1.2 en 3.2.
In dat geval kan DNB die vestiging dus niet tegenhouden.
4
2. Zo ja, kan DNB in dat geval voorwaarden stellen of beperkingen opleggen?

DNB kan niet eigenmachtig beperkingen stellen; eventuele beperkingen volgen uit
de notificatie. Zie par. 3.2.
3. Zo ja, heeft DNB in het geval van Landsbanki Islands hf (Icesave) van die
mogelijkheid gebruik gemaakt?
Niet van toepassing.
4. Gelden er andere formele vereisten?
Ja, zie par. 3.1 en 3.2 voor een uiteenzetting van die vereisten en de procedure.

5. Was in het geval van Landsbanki Islands hf aan die vereisten voldaan?
Ja
6. Welke wettelijke vereisten gelden voor deelname van de betreffende bank aan het
Nederlandse depositogarantiestelsel, in aanvulling op de dekking onder het stelsel
in de lidstaat van haar zetel?
Zie par. 3.4.4.
7. Was in het geval van Landsbanki Islands hf aan die vereisten voldaan?
Ja.
8. Kan DNB nog andere wettelijk afdwingbare voorwaarden opleggen voor deelname
aan het DGS?
5

De richtlijn depositogarantiestelsels stelt het kader waarbinnen het Nederlandse
recht de aanvullende deelname aan het Nederlandse DGS mogelijk dient te
maken. De Wft stelt, binnen dat kader, regels voor de aanvullende deelname. Bij
of krachtens amvb kunnen, eveneens binnen dat kader, nadere regels worden
gesteld, maar een dergelijk amvb is (nog) niet vastgesteld. DNB kan zelf geen
voorwaarden stellen. Zie par. 3.4.
9. Zo ja, heeft DNB dit in het geval van Landsbanki Islands hf gedaan en zijn die
voorwaarden nageleefd?
Niet van toepassing.
10. Heeft DNB na vestiging van het bijkantoor toezichtsbevoegdheden m.b.t. de
bedrijfsuitoefening vanuit het bijkantoor. Zo ja, welke?
Ja, zie par. 3.3.

11. Heeft DNB in het geval van Landsbanki Islands hf van die bevoegdheden
gebruik gemaakt?
Ja. DNB heeft informatie over liquiditeit en integriteit gevraagd en gekregen en
heeft periodiek overleg met Landsbanki gevoerd. Zie par. 4.2, 4.4 en 4.5.
12.

Wat is de rol daarbij geweest van de IJslandse toezichthouder?
De IJslandse toezichthouder heeft bij het hier bedoelde toezicht geen rol gespeeld.
Zie verder vraag 13-15.

13.

Over

welke

handhavingsinstrumenten

beschikt

DNB,

al

dan

niet

in

samenwerking met de toezichthouder van de zetel:
a) indien de regels m.b.t. de bedrijfsactiviteit vanuit het bijkantoor, of de
daaraan gestelde nadere voorwaarden van DNB, niet worden nageleefd;
b) wanneer DNB ontwikkelingen ontwaart die erop duiden dat de bank niet

6

aan haar vanuit het bijkantoor aangegane verplichtingen zal kunnen
voldoen;
c) indien de voorwaarden voor het deelnemen aan het Nederlandse DGS niet
worden nageleefd?
Zie par. 3.3 en 3.5.
14.

Behoort het waarschuwen van het publiek tot die instrumenten?
Nee, zie par. 3.6.

15.

Welke al dan niet wettelijke belemmeringen/beperkingen kan DNB daarbij

ondervinden, bv. op het gebied van geheimhouding van toezichtsinformatie?
Zie het antwoord op vraag 14 en par. 3.6.

16.

Heeft DNB in het geval van Landsbanki Islands hf van de onder 13) bedoelde

instrumenten gebruik gemaakt? Zo ja, op welke wijze en met welk resultaat? Zo
nee, waarom niet?
DNB had geen aanwijzingen dat Landsbanki Amsterdam in strijd handelde met
verplichtingen waarop DNB toezicht hield. DNB maakte zich wel zorgen, maar die
zorgen hadden betrekking op onderwerpen die onder het toezicht van de FME
vielen. De FME vond het niet nodig maatregelen te nemen. Vanaf augustus 2008
heeft DNB tevergeefs getracht Landsbanki en de FME te overtuigen van de
noodzaak maatregelen te nemen, De contacten daarover waren nog gaande toen
Landsbanki in grote moeilijkheden geraakte. Toen heeft DNB een stille curator
benoemd en aanwijzingen gegeven. Vrijwel direct daarna heeft DNB toepassing
van de Noodregeling verzocht.
17.

Heeft

DNB

over

de

ontwikkelingen

bij

Landsbanki

Islands

hf

gecommuniceerd met de IJslandse toezichthouder of met andere toezichthouders?
7

Zo ja, wanneer en met welke inhoud?
Met de FME; zie par. 4.4 en 4.5.
Met de FSA. Zie par. 4.2 en 4.6. De inhoud van de contacten met de FSA zijn ons
maar beperkt bekend in verband met een beroep op de vertrouwelijkheid van de
gegevens aan Engelse zijde.
Met Europese Commissie in algemene zin over de ontoereikendheid van de
regelgeving.
18.

Maakt het voor het antwoord op de bovenstaande vragen verschil of het om

bank uit een EU-lidstaat gaat of om een bank uit een staat die, zoals IJsland, partij
is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte?
Nee, zie par. 3.1.4.

2.

Achtergrond en werkwijze

2.1

Achtergrond

De IJslandse bank Landsbanki startte in mei 2008 in Nederland met internetsparen
tegen een in verhouding tot de markt hoge rente, onder de naam Icesave. Vele
Nederlandse spaarders hebben geld op rekeningen bij Icesave gezet. Er ontstond
grote onrust onder deze spaarders toen het in de loop van 6 oktober 2008 niet meer
mogelijk bleek de website van Icesave te benaderen. Op 7 oktober 2008 werd
bekend dat Landsbanki onder overheidscuratele was gesteld. De Icesave-spaarders
deden daarna een beroep op het Nederlandse depositogarantiestelsel (DGS) om het
verlies van hun spaargeld gecompenseerd te krijgen. De meeste tegoeden bij Icesave
zijn uiteindelijk ten laste van het Nederlandse DGS gekomen. Een deel van de
vorderingen van de spaarders is echter niet door dit stelsel gedekt.
Tijdens het algemeen overleg van 14 oktober jl. (Kamerstuk 31 371, nr. 47)
over de Ecofin heeft de minister van Financiën, op verzoek van verschillende leden
van de Tweede Kamer, toegezegd een grondige evaluatie te zullen laten uitvoeren
8

van de gang van zaken rondom Icesave, nadat de vraag was gerezen in hoeverre
spaarders zouden worden gecompenseerd en of de schade voor Nederlandse
spaarders had kunnen worden voorkomen. In dat verband zijn eveneens vragen
gerezen met betrekking tot het optreden van De Nederlandsche Bank (DNB), en met
name van het juridisch instrumentarium dat DNB ter beschikking stond, de wijze
waarop zij daarvan gebruik heeft gemaakt en de toereikendheid van het
instrumentarium.
Bij brief, gedateerd 28 november 2008 (Kamerstuk 31 371, nr. 58), heeft de
minister aan de Tweede Kamer meegedeeld welke vragen in de evaluatie aan bod
zouden moeten komen.
Deze vragen luiden als volgt:
1.

Moet DNB de vestiging van een bijkantoor in Nederland van een bank met
zetel in een andere lidstaat toestaan (of, anders gezegd: kan DNB dat
tegenhouden)?

2.

Zo ja, kan DNB in dat geval voorwaarden stellen of beperkingen opleggen?

3.

Zo ja, heeft DNB in het geval van Landsbanki Islands hf (Icesave) van die
mogelijkheid gebruik gemaakt?

4.

Gelden er andere formele vereisten?

5.

Was in het geval van Landsbanki Islands hf aan die vereisten voldaan?

6.

Welke wettelijke vereisten gelden voor deelname van de betreffende bank aan
het Nederlandse depositogarantiestelsel, in aanvulling op de dekking onder
het stelsel in de lidstaat van haar zetel?

7.

Was in het geval van Landsbanki Islands hf aan die vereisten voldaan?

8.

Kan DNB nog andere wettelijk afdwingbare voorwaarden opleggen voor
deelname aan het DGS?

9.

Zo ja, heeft DNB dit in het geval van Landsbanki Islands hf gedaan en zijn
die voorwaarden nageleefd?

10.

Heeft DNB na vestiging van het bijkantoor toezichtsbevoegdheden m.b.t. de
bedrijfsuitoefening vanuit het bijkantoor. Zo ja, welke?

11.

Heeft DNB in het geval van Landsbanki Islands hf van die bevoegdheden
gebruik gemaakt?

12.

Wat is de rol daarbij geweest van de IJslandse toezichthouder?

13.

Over welke handhavingsinstrumenten beschikt DNB, al dan niet in
samenwerking met de toezichthouder van de zetel:
a.

indien de regels m.b.t. de bedrijfsactiviteit vanuit het bijkantoor, of de
daaraan

9

gestelde

nadere

voorwaarden

van

DNB,

niet

worden

nageleefd;
b.

wanneer DNB ontwikkelingen ontwaart die erop duiden dat de bank
niet aan haar vanuit het bijkantoor aangegane verplichtingen zal
kunnen voldoen;

c.

indien de voorwaarden voor het deelnemen aan het Nederlandse DGS
niet worden nageleefd?

14.

Behoort het waarschuwen van het publiek tot die instrumenten?

15.

Welke al dan niet wettelijke belemmeringen/beperkingen kan DNB daarbij
ondervinden, bv. op het gebied van geheimhouding van toezichtsinformatie?

16.

Heeft DNB in het geval van Landsbanki Islands hf van de onder 13) bedoelde
instrumenten gebruik gemaakt? Zo ja, op welke wijze en met welk resultaat?
Zo nee, waarom niet?

17.

Heeft

DNB

over

gecommuniceerd

de

met

ontwikkelingen
de

IJslandse

bij

Landsbanki

toezichthouder

of

Islands
met

hf

andere

toezichthouders? Zo ja, wanneer en met welke inhoud?
18.

Maakt het voor het antwoord op de bovenstaande vragen verschil of het om
bank uit een EU-lidstaat gaat of om een bank uit een staat die, zoals IJsland,
partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte?

Ook heeft de minister verzocht bij de beantwoording zo mogelijk tevens in het
Verenigd Koninkrijk en/of IJsland beschikbare informatie te betrekken.
2.2

Onderzoek en werkwijze

Het onderzoek is uitgevoerd door prof.mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, hoogleraar
Bestuursrecht, en prof.mr. C.E. du Perron, hoogleraar Privaatrecht, beiden
verbonden aan het Centrum voor Financieel Recht van de Faculteit der
Rechtsgeleerdheid van de Universiteit van Amsterdam. Zij werden bij het onderzoek
ondersteund door P.J. Krop LL.B. Op de onderzoekers en hun assistent rust op
grond van artikel 1:42, vijfde lid, Wet op het financieel toezicht (Wft) een
geheimhoudingsplicht. Ter bevestiging daarvan hebben zij een geheimhoudingsverklaring ondertekend, die betrekking heeft op vertrouwelijkheid van gegevens in
het dossier zoals dat door DNB ter beschikking is gesteld.
Het onderzoek heeft plaatsgevonden in de periode januari ² mei 2009 en was
verdeeld in vier fases: bureaustudie, interviews met betrokken personen, nadere
10

bronstudie en analyse, en het opstellen van het conceptrapport.
In de eerste fase, de bureaustudie werd het dossier, zoals dat door DNB voor
de onderzoekers is samengesteld over het optreden van DNB in haar verhouding tot
Landsbanki, bijkantoor Amsterdam bestudeerd. Dit dossier bevatte gegevens vanaf
het moment dat Landsbanki een bijkantoor in Nederland vestigde tot aan het
uitspreken van de noodregeling door de rechtbank Amsterdam op 13 oktober 2008.
De onderzoekers hebben dit dossier alleen ten kantore van DNB kunnen inzien. Er
mocht niets worden gefotokopieerd of meegenomen. Naast het dossier zijn andere,
openbare, bronnen bestudeerd zoals informatie uit dagbladen en tv-uitzendingen,
publicaties over de bankencrisis, uitgebrachte rapporten en informatie van officiële
websites, onder meer over de IJslandse regelgeving en dergelijke. De tweede fase
bestond uit het afnemen van interviews. Deze hadden tot doel om vragen die naar
aanleiding van het dossier opkwamen beantwoord te krijgen en verder om meer
achtergrondinformatie te verzamelen. De onderzoekers hebben gesproken met
medewerkers van DNB die bij het dossier betrokken zijn geweest, de Britse
toezichthouder Financial Services Authority (FSA), de IJslandse toezichthouder
Fjármálaeftirlitið (FME),1 het ministerie van Buitenlandse zaken van IJsland en de
IJslandse
1

Special

Investigation

Commission,

Zie over de FME het rapport Jännäri, hoofdstuk 2.3.

de

parlementaire

onderzoeks-

commissie die onder leiding van Páll Hreinsson onderzoek doet naar de
bankencrisis. Daarnaast hebben de onderzoekers gesproken met de bewindvoerders
die de noodregeling voor Landsbanki in Nederland uitvoeren en met een
vertegenwoordiger van de Europese Commissie. Verder vond zowel een gesprek
plaats met minister van Financiën, de heer Bos, als met de president van DNB, de
heer Wellink. Van de meeste gesprekken zijn gespreksverslagen gemaakt die de
onderzoekers enkel ter controle van gegevens hebben gebruikt bij het opstellen van
het rapport. Bij de gesprekken met de medewerkers van DNB was steeds het hoofd
van de afdeling Compliance en integriteit van DNB aanwezig.
Tijdens de derde fase hebben de onderzoekers een analyse gemaakt van de
gang van zaken rond Landsbanki en Icesave. Hierbij is gebruik gemaakt van de
gegevens uit het dossier, de gespreksverslagen, wetenschappelijke en populaire
literatuur over de val van de IJslandse banken en over de bankencrisis in het
algemeen en regelgeving, literatuur en jurisprudentie over het (Europese) juridische
raamwerk waarbinnen het toezicht op Landsbanki is uitgeoefend. Ook vonden
achtergrondgesprekken plaats met medewerkers van het ministerie van Financiën.
De analyse is besproken met de President van DNB, de heer Wellink, en met
11

minister Bos. Ten behoeve van de analyse is een feitenoverzicht gemaakt, dat als
bijlage aan dit rapport is gehecht.
De conceptrapportage, inclusief het feitenoverzicht, is aan DNB voorgelegd
ter controle op eventuele vertrouwelijkheid van de daarin vermelde gegevens. De
stukken zijn door medewerkers van DNB ook overigens van opmerkingen voorzien.
Uit de conceptrapportage zoals deze aan DNB is voorgelegd, is slechts op drie
plaatsen informatie verwijderd voordat het rapport aan het ministerie werd
gezonden. Het betreft daarbij gegevens die betrekking hebben op toezichthouders
uit andere lidstaten. Deze gegevens waren voor de analyse niet van belang. In
overleg

met

DNB

en

het

ministerie

zijn

voorts

toezichtsvertrouwelijke

bedrijfseconomische gegevens van Landsbanki in het definitieve rapport minder
gedetailleerd weergegeven. Het ministerie heeft inzage gekregen in alle opmerkingen
en kanttekeningen die de medewerkers van DNB bij de conceptrapportage hebben
gemaakt. Het heeft verder een lijst gekregen van de personen met wie de
onderzoekers hebben gesproken.
De onderzoekers danken alle betrokkenen, in het bijzonder de medewerkers
van het ministerie van Financiën en van De Nederlandsche Bank, voor hun
bereidwillige medewerking aan het opstellen van dit rapport.

Het onderzoek is afgesloten op 1 juni 2009.

Amsterdam, 11 juni 2009

A.J.C. de Moor ² van Vugt

12

C.E. du Perron

3.

Het juridisch kader

3.1

Het Europeesrechtelijke raamwerk

3.1.1 Het Europees paspoort
De eisen die zijn gesteld aan de toelating van banken en aan het toezicht op banken
worden voor een belangrijk deel bepaald door het Europese recht. Met de, inmiddels
herziene, Bankenrichtlijn2 is een systeem ingevoerd waarbij een bank die in één van
de lidstaten een bankvergunning heeft gekregen zich met een bijkantoor kan
vestigen in andere lidstaten zonder een nieuwe vergunning nodig te hebben. De
richtlijn gaat uit van een systeem van onderlinge erkenning van de vergunningen,
waarbij de lidstaat van ontvangst vertrouwt op de vergunning zoals die door de
lidstaat van herkomst is verleend. De onderlinge erkenning betekent dus dat de
lidstaat van ontvangst geen belemmeringen mag opwerpen voor de vestiging van een
bijkantoor, door een nationale vergunning te eisen of een dotatiekapitaal (art. 16
herziene Bankenrichtlijn). Ook moet de ontvangende lidstaat ervoor zorgen dat de
werkzaamheden waarvoor vergunning is verleend door het bijkantoor zonder
belemmeringen kunnen worden uitgeoefend (art. 23 herziene Bankenrichtlijn). Dit
13

V\VWHHPZRUGWRRNZHODDQJHGXLGPHWGHWHUP´(XURSHHVSDVSRRUWµ
De bankvergunning moet worden aangevraagd en verleend in de lidstaat
waar

de

bank

haar

statutaire

zetel

heeft

(art.

1,

tweede

lid,

herziene

Bankenrichtlijn). De statutaire zetel bepaalt dus onder welke toezichthouder een
bank valt.
Een bank met een vergunning kan in het bijkantoor in de lidstaat van ontvangst
de volgende werkzaamheden verrichten (opgesomd in bijlage I van de herziene
Bankenrichtlijn):
1. In ontvangst nemen van deposito's en andere terugbetaalbare gelden
2. Verstrekken

van

leningen,

waaronder

consumptieve

kredieten,

hypotheekleningen, factoring (met of zonder regres), financiering van
commerciële transacties (voorschotten hierbij inbegrepen)
3. Leasing

2

Richtlijn 2006/48/EG van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006
betreffende de toegang tot en de uitoefening van de werkzaamheden van
kredietinstellingen, voorheen Geconsolideerde Bankenrichtlijn, 2000/12/EG.

4. Betalingsdiensten als omschreven in artikel 4, punt 3 van Richtlijn
2007/64/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 november 2007
betreffende betalingsdiensten in de interne markt
5. Uitgifte en beheer van andere betaalmiddelen (bijvoorbeeld reischeques en
kredietbrieven) voor zover deze werkzaamheid niet wordt bestreken door punt
4
6. Verlenen van garanties en het stellen van borgtochten
7. Handelingen voor eigen rekening van de instelling of voor rekening van de
cliënten, met betrekking tot: a) geldmarktinstrumenten (cheques, wissels,
depositocertificaten enz.), b) valuta's, c) financiële futures en opties, d) swaps
en soortgelijke financieringsinstrumenten, of e) effecten
8. Deelneming aan effectenemissies en dienstverrichting in verband daarmee
9. Advisering aan ondernemingen inzake kapitaalstructuur, bedrijfsstrategie en
daarmee

samenhangende

aangelegenheden,

alsmede

advisering

en

dienstverrichtingen op het gebied van fusie en overname van ondernemingen
10. Bemiddeling op interbankmarkten
11. Vermogensbeheer en -advisering
14

12. Bewaarneming en beheer van effecten
13. Commerciële inlichtingen
14.Verhuur van safes.
Dit volgt uit art. 23 herziene Bankenrichtlijn en is slechts anders als de
vergunningverlener in lidstaat van herkomst beperkingen aan de vergunning heeft
gesteld.
3.1.2 Vestigen van een bijkantoor
De herziene Bankenrichtlijn bepaalt in art. 28 dat wanneer een bank voor het eerst
haar diensten wil gaan aanbieden in een andere lidstaat, de bevoegde autoriteit van
de lidstaat van herkomst dit meldt aan de bevoegde autoriteit in de lidstaat van
ontvangst. Daarnaast regelt de richtlijn in de artikelen 25 en 26 de procedure die
moet worden gevolgd als een bank in een andere lidstaat een bijkantoor wil
vestigen. Van belang daarbij is dat de bank het voornemen daarvoor moet melden
aan de bevoegde autoriteit van de lidstaat van herkomst, en daarbij onder meer
moet aangeven welke werkzaamheden men wil gaan verrichten. Deze beziet
vervolgens of er redenen zijn om te twijfelen aan de deugdelijkheid van de
administratieve structuur of van de financiële positie van de bank. Zijn die redenen

er niet, dan meldt zij het voornemen aan de bevoegde autoriteit van de lidstaat van
ontvangst. Deze heeft dan twee maanden de tijd om het toezicht voor te bereiden en
GH ¶YRRUZDDUGHQ DDQ WH JHYHQ ZDDURQGHU GH]H ZHUN]DDPKHGHQ RP UHGHQHQ YDQ
DOJHPHHQ EHODQJ· PRHWHQ ZRUGHQ XLWJHRHIHQG DUW  HHUVWH OLG KHU]LHQH
Bankenrichtlijn). De mogelijkheid tot het stellen van voorwaarden beperkt zich tot
onderwerpen die niet in de richtlijn zijn geharmoniseerd (zie de overwegingen 17 en
18 herziene Bankenrichtlijn). Bovendien mogen de voorwaarden niet in strijd zijn
met de vrijheid van vestiging of dienstverlening in het algemeen.3 Voorwaarden die
het aanbieden van diensten of de vestiging reguleren en beperken moeten daarom
gerechtvaardigd zijn in het algemeen belang en mogen niet verder gaan dan
noodzakelijk is om dit algemene belang te dienen. In praktijk gaat het bijvoorbeeld
om fiscale bepalingen, het verbod van vergelijkende reclame4 of het verbod op cold
calling.5 De mogelijkheid voorwaarden te stellen om redenen van algemeen belang
ziet niet op het stellen van voorwaarden aan het vestigen van een bijkantoor in een
individueel geval.
Na

de

twee-maandentermijn

kan

het

bijkantoor

de

werkzaamheden

aanvangen. Als zich wijzigingen voordoen in de gegevens die de bank bij de
15

notificatie heeft verstrekt, waaronder in het bijzonder het programma van
werkzaamheden van het bijkantoor, dan moet dit worden gemeld aan de
autoriteiten van beide lidstaten (art. 26, derde lid, richtlijn), zodat deze zich over de
voorgenomen wijzigingen in de werkzaamheden kunnen uitspreken, overeenkomstig
art. 25 en 26 van de herziene Bankenrichtlijn.
3.1.3 Home state control
Binnen het NDGHU YDQ KHW (XURSHVH SDVSRRUW JHOGW KHW SULQFLSH YDQ ¶home state
control· KHW EHGULMIVHFRQRPLVFK WRH]LFKW RS GH EDQN DOV JHKHHO  ZRUGW XLWJHRHIHQG
door de lidstaat van herkomst (art. 40 herziene Bankenrichtlijn). De ontvangende
lidstaat (host) heeft daarin geen taak. Het toezicht van de lidstaat van herkomst is
gericht op de solvabiliteit en de liquiditeit van de gehele bank, de lidstaat van
ontvangst houdt uitsluitend toezicht op de liquiditeit van het bijkantoor (art. 41
3

HvJEG 5 oktober 2004, C-442/02, Caixa-Bank France/Ministère de l'Économie, des
Finances et de l'Industrie, waarin het Hof oordeelde dat art. 43 EG (vrijheid van
vestiging) zich verzet tegen een regeling van een lidstaat die het een kredietinstelling die
dochtervennootschap is van een in een andere lidstaat gevestigde vennootschap,
verbiedt om rente te vergoeden over rekeningen-FRXUDQWLQHXUR¶VGLHGRRULQJH]HWHQHQ
van eerstgenoemde lidstaat zijn geopend.
4
Art. 37 herziene Bankenrichtlijn regelt dit onderwerp zelfs uitdrukkelijk zo.
5
Zie bijv. HvJEG 10 mei 1995, C-384/93, Alpine Investments met betrekking tot het
verbod van cold calling.

herziene

Bankenrichtlijn).

Voor

het

toezicht

op

het

marktrisico

gaat

de

Bankenrichtlijn uit van nauwere samenwerking tussen de beide toezichthouders.6
Zij verschaffen elkaar inlichtingen over de leiding, het beheer en de eigenaars van
de

bank,

en

depositogarantie,

alle
de

gegevens
beperking

die

het

van

toezicht

grote

op

posities,

liquiditeit,
de

solvabiliteit,

administratieve

en

boekhoudkundige procedures en de interne controle kunnen vergemakkelijken
(art. 42 richtlijn).
De toezichthouder in de lidstaat van ontvangst heeft op grond van de richtlijn
beperkte bevoegdheden. Art. 30 bepaalt dat wanneer de toezichthouder constateert
dat het bijkantoor nationale regelgeving niet naleeft die in de lidstaat van ontvangst
is opgesteld ter uitvoering van de richtlijn, de toezichthouder eerst contact opneemt
met de autoriteiten van de lidstaat van herkomst en dat laatstgenoemde dan
maatregelen moet treffen. Daarbij valt te denken aan de informatieplichten die op
een bijkantoor rusten en de verplichtingen om liquiditeit van een bepaalde omvang
aan te houden. Pas wanneer dat niet helpt, kan de lidstaat van ontvangst zelf
optreden, bij voorbeeld door een transactieverbod op te leggen. Deze procedure
hoeft niet te worden gevolgd, wanneer het bijkantoor of de bank andere, niet16

geharmoniseerde, wettelijke bepalingen overtreedt, zoals de hiervoor genoemde
fiscale bepalingen of het verbod van vergelijkende reclame (art. 31 richtlijn).
In spoedeisende gevallen kan de lidstaat van ontvangst conservatoire
maatregelen treffen voordat de procedure van art. 30 wordt gevolgd, als dat voor de
bescherming van de belangen van inleggers, beleggers of anderen voor wie de
diensten worden verricht onontbeerlijk is (art. 33 richtlijn).

6

Zie punt 21 van de considerans.

3.1.4 EER-staten
De beschreven systematiek van onderlinge erkenning en home state control geldt
niet alleen voor de lidstaten van de EU, maar ook voor de landen die partij zijn bij
de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (EER).7 IJsland is
één van die landen. Een bank met een statutaire zetel in IJsland die daar een
vergunning heeft gekregen, kan dus onder dezelfde voorwaarden als een bank met
een vergunning uit België, Duitsland of Frankrijk in Nederland een bijkantoor
oprichten.8
3.2

De toelating van een bijkantoor in Nederland

De systematiek van vergunningen en onderlinge erkenning die hiervoor in par. 3.1.1
en 3.1.2 werd uiteengezet, is in Nederland opgenomen in de Wet op het financieel
toezicht (hierna: Wft). Deze wet geldt vanaf 1 januari 2007. Landsbanki Amsterdam
branch was daarvoor echter al actief in Nederland, vanaf juni 2006. Op dat moment
was nog de Wet toezicht kredietwezen 1992 (hierna: Wtk 1992) van toepassing. We
gaan daarom voor het onderwerp vestiging van het bijkantoor alleen in op de Wtk
17

1992. Voor het toezicht zullen we echter beide regimes bespreken.
In de Wtk 1992 was conform het gemeenschapsrecht in art. 1, aanhef en
RQGHU L EHSDDOG GDW RQGHU ¶OLGVWDDW· ZRUGW YHUVWDDQ HHQ OLGVWDDW YDQ GH (XURSHVH
8QLHDOVPHGHHHQVWDDWGLHSDUWLMLVELMGH((52QGHU¶ELMNDQWRRU·ZRUGWYHUVWDDQ
één of meer onderdelen zonder rechtspersoonlijkheid van een bank die in een
andere staat is/zijn gevestigd dan die waarin de bank zelf is gevestigd (art. 1,
aanhef en onder k, Wtk 1992). Op grond van artikel 31, eerste lid, Wtk 1992 is het
een

in

een

andere

lidstaat

gevestigde

onderneming

of

instelling

(hierna

kortheidshalve: bank) verboden het bedrijf van kredietinstelling door een bijkantoor
in Nederland uit te oefenen, tenzij aan bepaalde formele voorwaarden is voldaan.
Deze voorwaarden houden conform de (herziene) Bankenrichtlijn in dat de bank in
de lidstaat van herkomst een bankvergunning moet hebben, dat de toezichthouder
van de lidstaat van herkomst aan DNB een kennisgeving (notificatie) heeft gedaan,
waarin gegevens zijn opgenomen over onder meer de voorgenomen werkzaamheden,
de omvang van het eigen vermogen en de solvabiliteitsratio van de bank en de

7

De EER berust op een overeenkomst tussen de landen van de Europese Unie (EU) en de
Europese Vrijhandelsassociatie (EVA), met uitzondering van Zwitserland.
8
Zie art. 36 lid 2 van en bijlage IX bij de Overeenkomst inzake de Europese Economische
Ruimte (Pb. 1994 L 1, p. 3).

toepasselijkheid van een garantieregeling in de lidstaat van herkomst op de
verplichtingen van het bijkantoor.
In het bijkantoor mogen uitsluitend werkzaamheden worden verricht die
worden gedekt door de vergunning van de lidstaat van herkomst, zoals de inhoud
daarvan is gemeld aan DNB (art. 31, tweede lid, Wtk 1992). Het bijkantoor mag de
activiteiten starten wanneer DNB de ontvangst van de kennisgeving van de
toezichthouder van de lidstaat van herkomst aan de bank heeft bevestigd, dan wel
acht weken nadat DNB de kennisgeving heeft ontvangen. Art. 31 rept niet specifiek
van de bevoegdheid tot het stellen van voorwaarden die in het algemeen belang aan
de uitoefening van de werkzaamheden worden gesteld; dit vloeit voort uit het
gemeenschapsrecht, zoals hiervoor in par. 3.1.2 is besproken.
Art. 32 Wtk 1992 bepaalt verder dat het een bank uit een andere lidstaat
alleen dan is toegestaan opvorderbare gelden van het publiek ter beschikking te
verkrijgen door middel van het verrichten van diensten in Nederland, als de bank
een vergunning heeft in de lidstaat van herkomst, en als de bank aan de
toezichthouder in de lidstaat van herkomst heeft gemeld welke diensten zij wil gaan
verrichten. Dit alles wordt vervolgens weer aan de toezichthouder van het land van
18

ontvangst gemeld door de toezichthouder van het land van herkomst.
3.3

Het prudentieel toezicht op een bijkantoor in Nederland

Door de systematiek van de herziene Bankenrichtlijn die we in par. 3.1 bespraken,
is het toezicht op een bijkantoor in wezen gedeeld toezicht: op de bank als geheel,
met inbegrip van het bijkantoor, wordt toezicht gehouden door de lidstaat van
herkomst en op het bijkantoor in een beperkt opzicht (liquiditeitstoezicht) mede
door de lidstaat van ontvangst. Bepaalde onderdelen van het bankbedrijf zijn echter
zodanig met elkaar verknoopt, dat het moeilijk is de positie van de ¶moederbank· en
die van het bijkantoor te scheiden, zeker wanneer het gaat om de liquiditeit.
3.3.1 Het toezicht tot 1 januari 2007 onder de Wtk 1992
Op grond van de Geconsolideerde Bankenrichtlijn, zoals geïmplementeerd in de Wtk
1992, die tot 2007 van toepassing was op het bijkantoor van Landsbanki in
Nederland, omvatte het toezicht door DNB uitsluitend liquiditeitstoezicht. Het
toezicht op de solvabiliteit viel buiten de bevoegdheden van DNB, dit ² zoals
hiervoor uiteengezet ² vanwege de systematiek van het Europees paspoort en de
home state control. Het solvabiliteitstoezicht moest om die reden worden uitgeoefend

door de lidstaat van herkomst. Deze systematiek van het toekennen van enkel de
bevoegdheid tot liquiditeitstoezicht vinden we terug in art. 34 Wtk 1992, dat van de
bepalingen die gaan over het toezicht op een bank met een Nederlandse vergunning
enkel artikel 21 van overeenkomstige toepassing verklaarde. In art. 21 was bepaald
dat DNB regels kon stellen in het belang van de liquiditeit, hetgeen is gebeurd in de
Regeling liquiditeit.9 Daarin is bepaald dat de instelling over voldoende liquiditeit
GLHQWWHEHVFKLNNHQLQYHUKRXGLQJWRWGHOLTXLGLWHLWVULVLFR·VZDDUDDQ]LMEORRWVWDDW
en ook hoe de vereiste liquiditeit moet worden berekend (art. 3 en 4 Regeling
liquiditeit). De Regeling bepaalt verder dat maandelijks over de liquiditeit moet
worden gerapporteerd.
Als het bijkantoor deze regels niet naleefde of DNB een ontwikkeling
waarnam die de liquiditeit van het bijkantoor in gevaar bracht of zou kunnen
brengen, dan beschikte DNB conform art. 22, vierde lid, Geconsolideerde
Bankenrichtlijn, (tegenwoordig art. 30, derde lid, herziene Bankenrichtlijn) over
verdergaande bevoegdheden, zoals die tot het inschakelen van de toezichthouder
van het land van herkomst, het geven van een aanwijzing, het aanstellen van een
stille curator en het publiceren van de gegeven, maar niet of onvoldoende
19

opgevolgde aanwijzing (artikel 35 io artikel 28 Wtk 1992).
3.3.2 Het toezicht vanaf 1 januari 2007
In essentie verschilt het toezicht onder de Wft niet van het toezicht onder de Wtk
1992. Ook onder de Wft is het toezicht op bijkantoren conform de herziene
Bankenrichtlijn beperkt tot liquiditeitstoezicht. Dit blijkt uit art. 3:64 Wft, dat
art. 3:63, de bepaling over liquiditeitstoezicht op (onder meer) banken in Nederland
van overeenkomstige toepassing verklaart op banken met een zetel in een andere
lidstaat, die een bijkantoor in Nederland hebben. Wat de minimumomvang van de
liquiditeit moet zijn, alsmede de samenstelling ervan en de wijze van berekenen, is
neergelegd in het Besluit prudentiële regels Wft.10 Art. 3:63, derde lid, Wft bepaalt
verder dat als de bank voorziet of redelijkerwijze kan voorzien dat haar liquiditeit
niet voldoet aan de regels, zij onverwijld mededeling doet aan DNB. DNB kan
ontheffing van liquiditeitseisen verlenen (art. 3:63, vierde lid). De toezichtsbepalingen met betrekking tot de solvabiliteit en het toetsingsvermogen (neergelegd
in art. 3:57) zijn evenmin als onder de Wtk 1992 van toepassing op bijkantoren.

9

De regeling is opgenomen in het Handboek Wtk:
http://www.dnb.nl/openboek/extern/file/dnb_tcm40-158305.pdf., p. 465 e.v.
10
Besluit prudentiële regels Wft, hoofdstuk 11, en Regeling liquiditeit Wft.

Om het liquiditeitstoezicht mogelijk te maken, bepaalt art. 3:75 dat banken een
afzonderlijke boekhouding voeren voor het bijkantoor, zodanig dat toezicht ingevolge
art. 3:63 en 3:64 mogelijk is. Verder moeten de banken op grond van art. 3:77 op
verzoek DNB periodiek staten verstrekken als bedoeld in art. 3:72. Dit zijn
overzichten die moeten worden opgesteld volgens een bepaald rapportagekader. De
staten moeten worden verstrekt binnen daartoe vastgestelde termijnen. Het vijfde
lid van art. 3:72 Wft bepaalt dat bij AmvB regels worden gesteld over de inhoud en
modellen van de staten, en de wijze periodiciteit en termijnen van de verstrekking.11
Van de plicht staten te verstrekken kan ontheffing worden verleend (art. 3:72,
achtste lid, Wft). Een bijkantoor van een bank uit een andere lidstaat moet
rapporteren op grond van een internationaal afgesproken rapportagekader.12
3.3.3 Toezichtsbeleid
In 2006 heeft DNB een Visie op het toezicht gepubliceerd, waarin het beleid ten
aanzien van het toezicht wordt ontvouwd.13 Daarbij wordt ² in aansluiting op de
internationale

aanpak

²

voor

het

toezicht

onder

meer

uitgegaan

van

risicogeoriënteerd toezicht. DNB maakt ² aldus de Visie ² gebruik van de
20

omstandigheid

dat

zij

zowel

prudentieel

toezichthouder

is

als

systeemtoezichthouder (in de rol als centrale bank) en kan zo inschatten of
moeilijkheden bij een individuele bank kunnen overslaan naar andere banken.14
Het inschatten van risico gebeurt met hulp van FIRM (Financiële Instellingen
Risicoanalyse Methode); het toepassen van de analysemethode leidt tot een
bepaalde score. DNB stelt op grond van de FIRM-score voor iedere instelling een
risicoprofiel samen en bepaalt of de instelling in een licht of zwaar toezichtsregime
komt te vallen. Om deze aanpak systematisch te kunnen gebruiken, hanteert DNB
]RJHQRHPGH WRH]LFKWVPHQX·V GDW LV HHQ WDEHO PHW toezichtsprioriteiten voor de
YHUVFKLOOHQGH VRRUWHQ LQVWHOOLQJHQ 'H PHQX·V ZRUGHQ VDPHQJHVWHOG RS JURQG YDQ

11

Dat is gebeurd in het Besluit prudentiële regels Wft, art. 131, eerste lid, 133, eerste
lid, en 135, eerste en vijfde lid. Deze regels zijn weer uitgewerkt in de Regeling staten
financiële ondernemingen Wft.
12
Kapitaal akkoord Bazel II en de herziene richtlijn Kapitaaltoereikendheid. Zie bijlage 6
van de Regeling staten financiële ondernemingen Wft. Een bijkantoor moet de volgende
staten leveren: FINREP-tabel 1 (Balance sheet statement), FINREP-tabel 2 (Profit & Loss
account), Staat 8028 (Liquiditeitstoetsing), Staat 8029 (Grote posten liquiditeit) en Staat
8040 (Verklaring).
13
Visie DNB toezicht 2006-2010 (te vinden onder incidentele publicaties op www.dnb.nl.
14
p. 13 Visie.

generieke risicoprofielen, die voor een bepaald type instellingen gelden. Aan de hand
daarvan wordt bepaald welke toezichtsactiviteiten worden ontplooid.15
Een bijkantoor van een EU bank heeft volgens dit systeem een laag generiek
risicoprofiel. Achtergrond daarvan is, aldus DNB, dat bijkantoren in geval van
financiële problemen een beroep op de moeder kunnen doen die onder toezicht
staat in de lidstaat van herkomst. Het toezichtsmenu bestaat bij een laag
risicoprofiel uit elektronische rapportages over bedrijfsvoering en financiële
soliditeit, geautomatiseerde toetsing van kerngegevens uit rapportages (solvabiliteit
(niet

van

operationele

toepassing

op

een

kernelementen).

bijkaQWRRU  EUDQFKHVSHFLILHNH EDODQVUDWLR·V

Rapportages

worden

(deels)

gewaarmerkt

door

accountants en/of actuarissen. De toezichthouder onderneemt actie bij een
vroegtijdig

waarschuwingssignaal.

Er

is

een

betrouwbaarheidstoets

voor

bestuurders16 en een meldingsplicht voor instellingen bij normschending. Controle
gebeurt

via

steekproefs-

en

themagewijs

onderzoek.

Daarnaast

heeft

de

toezichthouder een periodiek gesprek ter plaatse met dagelijkse beleidsbepaler.
Het zwaartepunt ligt op een geautomatiseerde toetsing van de periodieke
elektronische rapportages en het adequaat reageren op de bevindingen van de
21

externe accountant. DNB maakt wel een eigen inschatting van de bedrijfsvoering en
voert daarvoor periodiek gesprekken met de dagelijkse leiding.17
In de Toezichtsvisie is een staatje opgenomen over de inschatting van de
kans op soliditeitsproblemen van verschillende soorten instellingen. Daaruit blijkt
dat bijkantoren van banken uit de Europese Unie (en daarmee gelijkgestelde
banken) volgens DNB nauwelijks kans lopen op bestuurlijke, financiële en
VWUDWHJLVFKH ULVLFR·V HHQ ODDJ ULVLFR KHEEHQ RS OLTXLGLWHLWVSUREOHPHQ HQ HHQ
gemiddeld risico op integriteit en operationele problemen.18
3.3.4

Het toezicht door FME

Tijdens het bezoek dat wij brachten aan de FME in Reykjavik heeft de FME
uiteengezet hoe zij toezicht houdt op de banken en over welke bevoegdheden zij
daartoe beschikt. In grote lijnen komen deze bevoegdheden overeen met die van
DNB als het gaat om toezicht op een vergunninghoudende bank. Naast
bevoegdheden om informatie op te vragen bij verschillende partijen en de
bevoegdheid om aanwijzingen te geven, heeft de FME ook de bevoegdheid om een
15

p. 15 Visie.
De deskundigheidstoets hoort bij de home state control.
17
p. 19 Visie.
18
p. 22 Visie.
16

¶VSHFLDO LQVSHFWRU·, een soort stille curator, aan te stellen. Verder kan de FME
huiszoeking doen en materiaal in beslag nemen, financiële sancties opleggen en een
vergunning intrekken.
Het is beleid om alle grote banken ieder jaar te bezoeken en de kleinere
banken elke twee jaar. Tijdens die bezoeken vindt een beoordeling plaats van het
risLFRPDQDJHPHQW HQ YDQ GH YHUVFKLOOHQGH ULVLFR·V GLH EDQNHQ ORSHQ NUHGLHW-,
liquiditeit- en marktrisico en operationeel risico (risk assessment). Ieder jaar heeft
de FME een speciaal thema waar de nadruk op ligt tijdens het bezoek. In 2007 was
dat kredietrisico, in 2008 was dat marktliquiditeit. Als de FME de indruk heeft dat
er iets niet in orde is, dan wordt een bank vaker bezocht. In het risk assessment
worden ook de macro-economische omstandigheden betrokken, zoals de gevolgen
van de sub-prime hypotheken en de val van Lehman Brothers. Tweemaal per jaar,
na de kwartaalcijfers, worden de cijfers besproken met de CEO van de betrokken
bank. Verder vinden desktop analyses plaats en stress tests. Vanaf midden 2007
heeft FME het aantal ad hoc rapportages verhoogd en heeft men nauw
samengewerkt met de IJslandse centrale bank wat betreft de liquiditeit. De FME
overlegt veel met de (andere) Scandinavische toezichthouders.
22

3.4

Het depositogarantiestelsel

Het depositogarantiestelsel (DGS) biedt dekking als een bank niet meer aan haar
verplichtingen kan voldoen. Het DGS bevordert de financiële stabiliteit: doordat
depositohouders zich beschermd weten, wordt een run op de bank voorkomen. In
het geval dat een bank daadwerkelijk niet meer aan haar verplichtingen kan
voldoen, beschermt het stelsel met name de (banktegoeden van) particuliere
spaarders. Mede daarom garandeert het stelsel slechts tegoeden tot een bepaald
PD[LPXP+HWVWHOVHOLVQLHWYDQWRHSDVVLQJRS¶VSDUHQ·YLDYHU]HNHULQJHQ
3.4.1 De Europese richtlijn
Iedere

lidstaat

van

de

EU

moet

op

grond

van

de

Richtlijn

inzake

de

depositogarantiestelsels19 (hierna: DGS richtlijn) zorgen dat in de lidstaat een DGS
bestaat (art. 3 DGS richtlijn). De richtlijn eist dat het DGS voorziet in terugbetaling
aan depositohouders van een minimumbedrag in het geval de bank niet meer aan
haar verplichtingen kan voldoen (art. 3 DGS richtlijn). Het minimumbedrag ligt
19

Richtlijn 94/19/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 1994 inzake de
depositogarantiestelsels. Op grond van de overeenkomst inzake de Europese
Economische ruimte geldt de richtlijn ook voor IJsland.

VLQGV  RS ½  DUW. 7, eerste lid, DGS richtlijn).20 Een bank mag alleen
GHSRVLWR·VDDQYDDUGHQDOV]LMRRNGHHOQHHPWDDQHHQ'*6 HYHQHHQVDUW. 3 richtlijn).
(HQ '*6 LQ GH OLGVWDDW YDQ KHUNRPVW GHNW RRN GH GHSRVLWR·V ELM ELMNDQWRUen in
andere lidstaten van banken met een Europees paspoort uit de lidstaat van
herkomst (art. 4, eerste lid, DGS richtlijn).
De hoogte van de door de verschillende DGS verleende dekking kan per
lidstaat verschillen; de lidstaten kunnen immers kiezen voor een hogere dekking.
Dat is in verschillende lidstaten gedaan. In Nederland werd na het faillissement van
Van der Hoop Bankiers GHGHNNLQJRSJHKRRJGQDDU½21 Door een verschil in
dekking zou een verschil in concurrentievoorwaarden kunnen ontstaan. Banken uit
de eigen lidstaat zouden immers kunnen profiteren van de aantrekkingskracht van
een hogere garantie voor hun spaarders, terwijl banken uit andere lidstaten slechts
zouden kunnen wijzen op de minimumdekking van het eigen DGS, zoals vereist
door de richtlijn. Om deze reden voorziet de richtlijn erin dat banken uit andere
OLGVWDWHQ]LFKYRRUGHGHSRVLWR·VELMKXQELMNDQWRRU vrijwillig kunnen aansluiten bij
de hogere dekking van de lidstaat van ontvangst (art. 4, tweede lid, richtlijn). Deze
mogelijkheid van aanvullende deelname ZRUGW DDQJHGXLG DOV GH ¶topping up·
23

regeling.
'H KRRIGUHJHO LV GXV GDW GH GHSRVLWR·V ZRUGHQ JHGHNW door het DGS van de
lidstaat van herkomst, in dit geval IJsland (zie art. 4, eerste lid, Richtlijn). De
topping up regel is vervat in het tweede lid van art. 4 en houdt in dat de dekking
kan worden uitgebreid wanneer de lidstaat van ontvangst een stelsel kent met een
hogere dekking dan de lidstaat van herkomst. Spaarders bij een bijkantoor in de
lidstaat van ontvangst kunnen dan aanspraak maken op aanvulling tot de
maximale dekking in het daar geldende DGS. Daarvoor is het nodig dat de lidstaat
van ontvangsW HHQ '*6 KHHIW ¶ZDDUDDQ GRRU HHQ ELMNDQWRRU YULMZLOOLJ NDQ ZRUGHQ
GHHOJHQRPHQ· 'H OLGVWDWHQ PRHWHQ ]RUJHQ YRRU ¶REMHFWLHYH HQ DOJHPHHQ WRHJHSDVWH
YRRUZDDUGHQ· YRRU GH GHHOQDPH (pQ YDQ GLH YRRUZDDUGHQ LV GDW GH GHHOQHPHQGH
EDQNYROGRHWDDQGH¶UHOHYDQWH YHUSOLFKWLQJHQ·ZDDURQGHUPHWQDPHKHWEHWDOHQYDQ
bijdragen en andere lasten wordt verstaan. Verder kan het DGS eisen stellen aan
(de frequentie van) het bijhouden van de naam- en adresbestanden van de
20

3HUMXQLLVKHWEHGUDJYHUKRRJGQDDU¼HQSHUGHFHPEHU
ZRUGWGLW¼=LH5LFKWOLMQLQ]DNHGHGHSRVLWRJDUDQWLHVWHOVels wat dekking
en uitbetalingstermijn betreft.
21
Dit gebeurde op verzoek van de Kamer, zie Kamerstukken II 2005/2006, 30.3000, IXB
(Rijksbegroting 2006), nr. 29, par. 4.2.1. en Kamerstukken II, 2005/2006, 29 708, nr.
28. Een en ander is vastgelegd in het Besluit bijzondere prudentiële maatregelen,
beleggerscompensatie en depositogarantie Wft, dat per 1 januari 2007 in werking trad.

depositohouders en het bijhouden van de stand van dH GHSRVLWR·V HQ KHW OHYHUHQ
van informatie ter verificatie van claims. Deze eisen kunnen zijn vervlochten met de
ICT-systemen van de banken.
Voor een verdere uitwerking verwijst de richtlijn naar bijlage II. Daarin staat
dat na een verzoek van een bijkantoor om deelname, de DGS van de lidstaat van
RQWYDQJVW HQ YDQ KHUNRPVW ELODWHUDDO ¶SDVVHQGH UHJHOV HQ SURFHGXUHV· DIVSUHNHQ
voor uitkeringen aan spaarders van het bijkantoor. De topping up regeling maakt
het noodzakelijk dat lidstaten onderling hun DGS op elkaar afstemmen. Zo kan het
zijn dat afspraken moeten worden gemaakt over het verrekenen van vorderingen die
een bank op de deposant heeft met de vordering die de deposant op de bank heeft.
Bijlage II van de richtlijn heeft betrekking op dit type afspraken en verder op
afspraken over de regels en procedures die moeten gelden op het moment dat het
tot uitkering zou moeten komen. In de praktijk gebeurt dit door zogenoemde
Memoranda of Understanding (hierna: MoU).
Deelname aan het DGS moet op een of andere manier worden geformaliseerd.
De richtlijn laat zich echter niet uit over de wijze waarop dat moet gebeuren.
Lidstaten hebben ons inziens dan ook de ruimte om de methode te kiezen die bij
24

hun DGS-stelsel past. Dat kan zijn een aanvraagprocedure, gevolgd door een
(publiekrechtelijk) besluit. Deze beslissing kan uiteraard niet de weigering van
deelname inhouden, maar zou wel de voorwaarden voor deelname kunnen stellen.
Deze voorwaarden mogen ² vanwege het gemeenschapsrechtelijke beginsel van nondiscriminatie ² niet verschillen van de voorwaarden die aan nationale banken
worden gesteld. Deze methode vergt dat deze in een algemeen verbindend
voorschrift is vastgelegd. In Nederland zou dat een AMvB op basis van art. 3:266
Wft kunnen zijn, mits DNB in de Wft terzake een besluitbevoegdheid heeft.
Daarnaast kan ² ongeacht of het (bestuur van het) fonds is bekleed met
publiekrechtelijke bevoegdheden ² een contract worden gesloten tussen het fonds
en de bank. Ook daarin kunnen voorwaarden zijn opgenomen, die evenmin
discriminatoir mogen zijn. Verder mogen zij ² gelet op het communautaire
effectiviteitbeginsel ² de aanvullende deelname niet uiterst moeilijk of onmogelijk
maken.
In de praktijk gebeurt formalisering door middel van een overeenkomst
tussen de bank met het bijkantoor en het DGS-fonds. Door die overeenkomst
verbindt het DGS zich om het bijkantoor een depositogarantie te bieden dat een
aanvulling vormt op de dekking die door het DGS van de lidstaat van herkomst
wordt geboden. De bank verbindt zich om te voldoen aan de voorwaarden die voor

het DGS gelden, zoals hiervoor genoemd. De overeenkomst kan ook regelen in welke
gevallen een einde komt aan de deelname, bij voorbeeld wanneer een bank de
ELMGUDJH QLHW EHWDDOW RI RSKRXGW GHSRVLWR·V WH DFFHSWHUHQ RI ZDQQHHU GH EDQN LQ
deconfiture raakt.
De banken moeten aan hun (potentiële) klanten informatie verstrekken over
hun deelname aan een DGS, over de bepalingen daarvan en over de voorwaarden
voor terugbetaling (art. 9, eerste lid, DGS richtlijn) en de ontvangende lidstaat moet
erop toezien dat dit gebeurt. De lidstaten moeten ook voorschriften vaststellen over
die informatieverstrekking om te voorkomen dat bijkantoren die informatieplicht
gebruiken voor reclamedoeleinden (art. 9, tweede lid). Reclame maken voor
deelname zou de stabiliteit van het bankwezen of het vertrouwen van spaarders
kunnen ondermijnen.
3.4.2 De interpretatie van de richtlijn DGS en de topping up bepaling
In 2001 heeft de Commissie een rapport uitgebracht over de werking van de topping
up bepalingen.22 Daaruit blijkt dat op dat moment de belangstelling voor en de
behoefte aan topping up betrekkelijk gering was, aangezien nog maar een paar
OLGVWDWHQ 0R8·V HQ RYereenkomsten hadden gesloten. Die waren betrekkelijk
25

algemeen van inhoud en beperkten zich tot de onderlinge uitwisseling van
informatie en het bepalen van de verantwoordelijkheid van elk van de DGS met
betrekking tot de depositogarantie.
Als aandachtspunten voor uitbreiding van de richtsnoeren van Bijlage II
worden in het rapport genoemd de wijze waarop het uit te keren bedrag wordt
bepaald (bruto of netto), de uitwisseling van informatie tussen de stelsels, de door
de bijkantoren te betalen bijdragen en de per fonds te dragen kosten. Lidstaten van
ontvangst bleken soms zwaardere eisen te stellen aan de informatieverstrekking
dan op grond van de Bankenrichtlijn mogelijk is, omdat de topping up als een
afwijking wordt beschouwd van het systeem van het Europees paspoort. Daardoor
eisten lidstaten soms ook informatie over de moederinstelling, die onder de
Bankenrichtlijn strikt genomen niet verkregen kon worden.
De richtlijn is door de Bondsrepubliek Duitsland destijds aangevochten.23
Eén van de aangevoerde gronden betrof de doorkruising van het beginsel van
toezicht door het land van herkomst, omdat lidstaat van herkomst en lidstaat van
22

9HUVODJYDQGH&RPPLVVLHLQ]DNHGHZHUNLQJYDQGH³topping up´-bepalingen van
artikel 4, leden 2 tot en met 5 van de richtlijn inzake de depositogarantiestelsels
(94/19/EG), COM (2001) 595 def.
23
HvJEG 13 mei 1997, C-233/94, Duitsland/Commissie.

ontvangst moeten samenwerken bij het uitwerken van de verhouding tussen de
stelsels en het bepalen van de uit te betalen bedragen. Expliciet wees Duitsland er
op dat de lidstaat van ontvangst het risico draagt van insolventie van het
bijkantoor, maar volgens de Bankenrichtlijn geen bevoegdheid heeft de solvabiliteit
en de liquiditeit van het bijkantoor afdoende te verifiëren. Een faillissement van het
bijkantoor kan op die manier niet worden voorzien of voorkomen, aldus Duitsland.
De bevoegdheid die voortvloeit uit Bijlage II om informatie in te winnen en deze na
te trekken bij de lidstaat van herkomst is niet afdoende, onder meer omdat de
laatste nu eenmaal niet verplicht is die informatie te verschaffen. Deze grief werd
door het Hof van Justitie EG van de hand gewezen op de grond dat de richtlijn
YROGRHQGHZDDUERUJHQELHGWRPGHULVLFR·VWHYHUNOHLQHQLQGHYHUSOLFKWLQJYRRUKHW
bijkantoor om bijdragen te betalen, de informatiebevoegdheid en de mogelijkheid
om met hulp van de lidstaat van herkomst een bijkantoor uit het stelsel te zetten.
Hof en Advocaat-Generaal gaan er bij de bespreking van de gronden over het
toezicht zonder meer van uit dat een verplichting tot opname van een bijkantoor in
de aanvullende dekking bestaat.24 Dit is conform de considerans bij de richtlijn die
YHUPHOGWGDWGHHOQDPHYDQELMNDQWRUHQ¶GLHQWWHZRUGHQWRHJHVWDDQ·9HUGHUOHJWKHW
26

Hof er de nadruk op dat de richtlijn beoogt te beletten dat lidstaten van de
werkzaamheden van banken uit andere lidstaten belemmeren en zo een hinderpaal
opwerpen voor het vrij verkeer van diensten en de vrijheid van vestiging. Hieruit
vloeit voort dat ook voor de aanvullende dekking geen belemmeringen mogen
bestaan, buiten de gronden die zijn aangegeven in de richtlijn (art. 4, vierde lid).
In maart 2009 is de richtlijn gewijzigd.25 Opmerkelijk is dat de nieuwe
richtlijn de lidstaten uitdrukkelijk de opdracht geeft ervoor te zorgen dat de DGS
met elkaar samenwerken als het gaat om de toelating van een bijkantoor (het
nieuwe vijfde lid van art. 4). Daarnaast krijgen de lidstaten de opdracht te zorgen
dat de DGS regelmatig tests op hun systeem uitvoeren en dat zij door de
toezichthouders worden geïnformeerd over problemen bij banken die mogelijk tot
een beroep op het DGS aanleiding geven (nieuw eerste lid art. 10). De Commissie is
een onderzoek gestart naar de werking van het DGS-systeem, waarbij onder meer
wordt bestudeerd hoe het zit met de grensoverschrijdende samenwerking tussen de
DGS en de berekening van de uit te betalen bedragen.26
24

Zie punt 125 van de conclusie van de AG.
Richtlijn 2009/14/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2009 ter
wijziging van Richtlijn 94/19/EG inzake de depositogarantiestelsels wat dekking en
uitbetalingstermijn betreft, Pb. 2009 L 68/3.
26
Zie COM (2008) 661 def.
25

Uit het voorgaande blijkt dat de DGS richtlijn niet uitblinkt door duidelijkheid en
daarnaast een bron is voor juridische problemen. Dit komt door de hybride
constructie van home state control en aanvullende aanspraak op het DGS van het
land van ontvangst enerzijds, en de onduidelijkheid over de wijze waarop deelname
wordt geformaliseerd en de voorwaarden die de lidstaat van ontvangst kan stellen
anderzijds.
3.4.3 Het IJslandse DGS
In IJsland is het DGS geregeld in Act No 98/1999 on Deposit Guarantees and
Investor Compensation Scheme.27 Op grond van deze wet is het DGS ondergebracht
in een privaatrechtelijk fonds, het Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta
(TIF, in het Engels aangeduid als 'HSRVLWRUV·DQG,QYHVWRUV·*XDUDQWHH)XQG (DIGF),
hierna fonds of TIF).28 De minimumomvang van het fonds bedraagt 1% van het
JHPLGGHOGHEHGUDJYDQGHGHSRVLWR·VELMFRPPHUFLsOHEDQNHQHQVSDDUEDQNHQLQKHW
voorgaande jaar. Als dit bedrag niet in het fonds zit, dragen alle commerciële
banken en spaarbanken voor 1 maart 0,15% van het gemiddelde bedrag van de
GHSRVLWR·VRYHUKHWYRRUJDDQGHMDDUELMGHEHWURNNHQEDQNELM0RFKWKHWIRQGVGDQ
27

nog steeds niet het vereiste minimumbedrag omvatten, dan dienen de banken een
garantie af te geven, waarbij zij op zich nemen een extra bijdrage te leveren in geval
het fonds moet uitkeren, evenredig aan hun aandeel in het gemiddelde bedrag aan
JHJDUDQGHHUGHGHSRVLWR·V(HQVWDUtende bank moet meteen inleggen, als tenminste
het minimum bedrag nog niet is bereikt.29
Het fonds betaalt in beginsel een vergoeding voor het gehele tegoed (art. 9 van
de wet). Als het fonds echter onvoldoende middelen omvat om alle claims uit te
betalen, EHSDDOWDUWGDWLHGHUHFODLPWRW,6.PLOMRHQ ½; de hiervoor
te hanteren koers is vastgesteld op die van 5 januari 1999) volledig zal worden
betaald en dat hogere claims naar rato zullen worden betaald totdat het fonds leeg
is. In geval het totaal van het fonds onvoldoende blijkt te zijn, kan de directie, als zij
daartoe dringende redenen ziet, een lening aangaan. Dit is op het oog een
discretionaire bevoegdheid, waarbij de belangen van de spaarders, het belang van
27

Bij de beschrijving van dit gedeelte maken wij gebruik van in het Engels vertaalde
stukken die beschikbaar zijn op de website van TIF, zie
http://www.tryggingarsjodur.is/Legislation/. De accuratesse van de weergave kan
daardoor te wensen overlaten. Wel hebben we deze weergave gecheckt bij FME en SIC,
de IJslandse parlementaire onderzoekscommissie.
28
Een uitwerking van de wet is gebeurd door een regeling van de minister van Handel:
Regulation on Deposit Guarantees and an Investor Compensation Scheme, van 21
februari 2000. Zie over het fonds het rapport Jännäri, hoofdstuk 2.4.
29
Zie artikel 6 van Act No 98/1999.

de betrokken bank, en het algemeen belang dienen te worden afgewogen. Dat laat
evenwel onverlet dat het minimumbedrag van ½  LQ DOOH JHYDOOHQ XLWEHWDDOG
zal moeten worden. Waar de lening kan/moet worden afgesloten is niet vermeld.
In theorie betekent het voorgaande dat het fonds volledige dekking biedt. Het
uit te keren bedrag is in art. 9 immers niet beperkt tot de minimumdekking van
½ 20.887, en tegoeden worden volledig gedekt zo lang het fonds middelen heeft om
dat te doen. Daar staat tegenover dat het, behalve bij de deconfiture van een kleine
instelling, onwaarschijnlijk is dat het fonds, gelet op de wijze waarop het wordt
gefinancierd, voldoende middelen zal bevatten om alle gedekte tegoeden te
compenseren, terwijl er volgens art. 10 geen verplichting bestaat in dat geval
uitkeringen boven de minimumdekking te doen. Bovendien zal het fonds in het ene
jaar een hogere gemiddelde dekking geven dan het andere jaar, aangezien de
omvang van het fonds door de wijze waarop het wordt gevuld jaarlijks kan
fluctueren. Ook maakt uit of recent uitkeringen uit het fonds zijn gedaan.
3.4.4 Het Nederlandse DGS
Het DGS is in Nederland geregeld in de art. 3:258 tot en met 3:265 Wft.30 Een bank
28

met een zetel in een andere lidstaat31 kan, als de dekking van het DGS van het land
van herkomst lager is dan die in Nederland, kiezen voor deelname aan het
Nederlandse DGS, ter aanvulling van de dekking in het land van herkomst.
Art. 3:266 Wft verklaart de art. 3:258-265 Wft van overeenkomstige toepassing op
onder meer banken met zetel in een andere lidstaat met een bijkantoor in
Nederland die aanvullend aan het Nederlandse DGS deelnemen (eerste lid, aanhef
en onder b). In het vijfde lid bepaalt art. 3:266 Wft dat bij of krachtens AMvB
nadere regels worden gesteld betreffende de deelname aan een vangnetregeling voor
banken uit een andere lidstaat met een bijkantoor in Nederland. Deze AMvB was
aan het einde van onze onderzoeksperiode nog niet afgekomen; naar aanleiding van
de gang van zaken rond Icesave is er wel een regeling in voorbereiding. In de Wft is
geregeld dat er een DGS is (art. 3:259, tweede lid) en dat de banken de kosten
daarvan dragen. Verder regelt de wet conform de richtlijn de wijze van vaststellen
van de aanspraak van een depositohouder en de betalingstermijnen. Het stelsel is
verder
30

uitgewerkt

in

het

Besluit

bijzondere

prudentiële

maatregelen,

Het DGS bestond al voor de inwerkingtreding van de Wft via het Besluit algemeen
verbindend verklaring Collectieve Garantieregeling van kredietinstellingen voor
Terugbetaalbare Gelden en Beleggingen van 17 september 1998 op grond van artikel 84
Wtk 1992. Aangezien Landsbanki het verzoek tot toelating na inwerkingtreding van de
Wft heeft gedaan, laten we dit verder buiten beschouwing.
31
Waaronder volgens de definitiebepalingen ook de EER-landen worden gerekend.

beleggerscompensatie en depositogarantie Wft. Art. 21, eerste lid, bepaalt dat de
banken aan DNB via een omslagpercentage het bedrag vergoeden dat moet worden
uitgekeerd als het DGS in werking wordt gesteld. De wijze waarop het
omslagpercentage wordt berekend is geregeld in art. 22. In art. 26 is bepaald dat
KHW PD[LPXP XLW WH NHUHQ EHGUDJ SHU SHUVRRQ ½  LV ZDDUYDQ ½ 
volledig en het meerdere tot 90% wordt vergoed. Het maximumbedrag is per 7
RNWREHUYHUKRRJGWRW½ 100.000.32 Het Besluit regelt verder de procedure voor
het aanmelden en verifiëren van claims.
3.5

Bevoegdheden van DNB om in te grijpen bij een bijkantoor

De belangrijkste bevoegdheid die DNB heeft in het kader van het toezicht op een
bijkantoor, is die tot het vragen van inlichtingen. Zoals hiervoor in par. 3.3 is
beschreven, rust op een bank met een bijkantoor in Nederland de verplichting om
informatie te verstrekken met betrekking tot de liquiditeit van het bijkantoor. Op
deze rapportageverplichting gaan we hier niet meer in, maar we verwijzen daarvoor
naar par. 3.3.
29

DNB heeft daarnaast op grond van de Wft een aantal bevoegdheden die zij
tegenover een bijkantoor kan gebruiken in geval sprake is van het niet naleven van
de bepalingen die in de Wft of op de Wft gebaseerde regelgeving zijn gesteld, of van
niet naleving van bij de toelating als bijkantoor gestelde regels van algemeen belang
(zie daarover par. 3.1.2). Dit betekent dat alleen als de bank niet heeft gezorgd dat
het bijkantoor voldoet aan de Wft-regels en de andere geldende Nederlandse
regelgeving

een

grondslag

bestaat

voor

ingrijpen

door

middel

van

deze

bevoegdheden. Hierbij is opnieuw van belang dat op grond van het Europees
paspoort DNB uitsluitend bevoegd is op het terrein van de liquiditeit van het
bijkantoor. In die gevallen waarin de regels wel worden nageleefd, maar DNB
zorgelijke ontwikkelingen signaleert, bestaat onder bepaalde voorwaarden nog de
mogelijkheid tot geven van een aanwijzing op grond van art. 1:75, tweede lid, Wft.
Hieronder worden de bevoegdheden van DNB stuk voor stuk besproken, voor zover
ze betrekking hebben op bijkantoren. Deze bevoegdheden moeten richtlijnconform
worden gehanteerd, dat wil zeggen dat ze slechts kunnen worden gebruikt binnen
de grenzen die de herziene Bankenrichtlijn in art. 30-33 aangeeft.

32

Ministeriële regeling houdende tijdelijke vaststelling maximumbedrag in de zin van
artikel 26, vierde lid, van het Besluit bijzondere prudentiële maatregelen,
beleggerscompensatie en depositogarantie Wft, Stcrt. 2008, 211.

3.5.1 Bevoegdheid tot het geven van een aanwijzing
Art. 1:75 Wft geeft DNB de bevoegdheid om in het artikel genoemde personen een
aanwijzing te geven om op de in de aanwijzing genoemde punten een bepaalde
gedragslijn te volgen Dit kan op grond van het eerste lid, als niet wordt voldaan aan
het bij of krachtens de Wft bepaalde. Het niet naleven van de bepalingen uit de Wft,
zoals de plicht periodiek staten te verstrekken (art. 3:72, eerste lid) of van de
regelgeving die is gebaseerd op de Wft, zoals het Besluit prudentiële regels Wft, kan
dus leiden tot een aanwijzing. De bevoegdheid bestaat ten aanzien van (onder meer)
een bank, en van een ieder die in of vanuit Nederland het bankbedrijf uitoefent.
DNB heeft ook ten aanzien van bijkantoren van een bank met zetel in een andere
lidstaat deze bevoegdheid. Het doel van de aanwijzing is om te bewerkstelligen dat
de bank en/of het bijkantoor het gedrag zo aanpast dat men alsnog gaat voldoen
aan de regels. Voor het geval DNB oordeelt dat de moederbank niet voldoet aan de
regels waarover DNB toezichtsbevoegdheid heeft, zoals de liquiditeitsvoorschriften,
of het bijkantoor daarin onvoldoende stuurt, kan DNB de aanwijzing richten tot de
PRHGHUEDQN9RRUKHWGDDGZHUNHOLMNDIGZLQJHQYDQ]R·QDDQZLM]LQJPRHW'1%HHUVW
30

de toezichthouder van het land van herkomst inschakelen. Dit volgt uit art. 30 van
de herziene Bankenrichtlijn (zie par. 3.1.3) en art. 1:58, eerste lid Wft. Wanneer de
bank nog steeds niet voldoet aan de aanwijzing, of wanneer de toezichthouder in de
lidstaat van herkomst niet optreedt, zijn zo nodig eigen maatregelen van DNB op
grond van art. 1:58 Wft mogelijk.
Het tweede lid van art. 1:75 Wft bepaalt dat de toezichthouder een aanwijzing
kan geven aan onder meer een bank, als hij tekenen ontwaart van een ontwikkeling
die het eigen vermogen, de solvabiliteit of de liquiditeit in gevaar kunnen brengen.
Aangezien het tweede lid niet, zoals het eerste lid, de mogelijkheid biedt om een
aanwijzing te geven aan een ieder die in of vanuit Nederland het bankbedrijf
uitoefent, moet deze meer preventief gerichte bevoegdheid worden gebruikt tegen de
moederbank en niet tegen een bijkantoor als zodanig.33
De reikwijdte van deze preventieve bevoegdheid is onduidelijk. Het staat
buiten twijfel dat DNB kan ingrijpen wanneer weliswaar wordt voldaan aan de
liquiditeitsvoorschriften, maar DNB desondanks tekenen ontwaart van een
ontwikkeling

die

de

liquiditeit

van

het

bijkantoor

in

gevaar

brengt.

De

toezichthouder van de lidstaat van ontvangst is op grond van het systeem van het
33

Aangezien een bijkantoor geen rechtspersoon is, zullen aanwijzingen in juridische zin
altijd tot de moederbank gericht zijn.

Europees paspoort uitsluitend bevoegd ten aanzien van de liquiditeitspositie van
het bijkantoor, zodat een aanwijzing aan de moederbank zich vanuit dat oogpunt
alleen kan uitstrekken over die positie. De liquiditeitspositie van een bijkantoor kan
echter moeilijk los worden gezien van de positie van de moederbank zelf, een bank
zal liquiditeiten immers zo snel mogelijk weer proberen om te zetten in rentegevende
uitzettingen. En dan komt de vraag aan de orde of de ontwikkelingen die bij de
bank als geheel spelen op het gebied van solvabiliteit en eigen vermogen niet tot
gevolg kunnen hebben dat de liquiditeit van het bijkantoor in gevaar komt. De vraag
is dan ook of de bevoegdheid van art. 1:75, tweede lid, een ruimere strekking heeft
dan louter het directe liquiditeitstoezicht op het bijkantoor. De bank met zetel in
een andere lidstaat hoeft weliswaar niet te voldoen aan de voorschriften in de Wft
met betrekking tot het eigen vermogen en de solvabiliteit,34 maar in deze opvatting
kan DNB toch een aanwijzing geven ingeval het eigen vermogen of de solvabiliteit in
gevaar komen en daardoor de liquiditeitspositie van het bijkantoor wordt bedreigd.
Het is evident dat liquiditeitspositie van een bijkantoor niet goed kan worden
beoordeeld onafhankelijk van de solvabiliteitspositie en de liquiditeitspositie van de
(moeder)bank als geheel. Ons inziens volgt uit het stelsel van het Europees paspoort
31

en uit de art. 29-37 van de herziene Bankenrichtlijn, dat de toezichthouder van de
lidstaat van ontvangst desondanks beperkte bevoegdheden heeft. Zodra deze
toezichthouder maatregelen nodig acht die het toezicht op de liquiditeit van het
bijkantoor te boven gaan, heeft hij de medewerking van de toezichthouder in de
lidstaat van herkomst nodig. Het geven van een aanwijzing aan de bank over de
solvabiliteit of het eigen vermogen behoort dan ook niet tot de bevoegdheden van
DNB. Dit laat onverlet dat DNB ² zoals hiervoor vermeld ² naar ons oordeel een
aanwijzing kan geven als zij tekenen ontwaart die de liquiditeit van het bijkantoor in
gevaar kunnen brengen. De aanwijzing moet er dan op gericht zijn voldoende en
adequate liquiditeit aan te houden voor het bijkantoor.
Aantekening verdient dat, na de gang van zaken rond Icesave, de
bevoegdheden van de toezichthouder van het ontvangende land in het kader van de
richtlijn thans vermoedelijk ruimer zullen worden uitgelegd dan voorheen het geval
was, in afwachting van een ingrijpende herziening van het stelsel.

34

Wel aan de regels in het land van herkomst, die op grond van de Bankenrichtlijn
worden gesteld en daardoor identiek zullen zijn aan die in Nederland.

3.5.2 Transactieverbod
DNB kan een bank die onder toezicht staat in een andere lidstaat en die vanuit een
bijkantoor in Nederland opereert, een verbod opleggen om nieuwe overeenkomsten
in Nederland af te sluiten. Dit is conform de herziene Bankenrichtlijn zo geregeld
(zie par. 3.1.2). Op de eerste plaats heeft DNB die bevoegdheid als de bank niet
voldoet aan een aanwijzing ex art. 1:75 Wft. Het enkele niet voldoen is niet
doorslaggevend; daarbij moet de toezichthouder van het land van herkomst
maatregelen hebben genomen ter zake van het niet opvolgen van een aanwijzing van
DNB. Pas wanneer de bank ook daaraan geen gevolg geeft kan DNB zelf optreden.
Als de toezichthouder van het land van herkomst wel door DNB op de hoogte is
gesteld van het niet voldoen aan een aanwijzing, maar geen maatregelen heeft
getroffen, kan DNB eveneens een transactieverbod opleggen. Zie voor dit alles art.
1:58, eerste en tweede lid, en art, 1:58b, eerste en tweede lid, Wft. Begin 2009 is
aan art, 1:58 toegevoegd dat het transactieverbod ook kan worden opgelegd als de
toezichthouder van het land van herkomst ontoereikende maatregelen heeft
genomen. Dit deel van de bepaling gold dus nog niet ten tijde van de Icesave-affaire,
al sluit de nieuwe regeling aan bij de destijds al geldende richtlijn. 35
32

Op de tweede plaats kan een transactieverbod worden opgelegd als de bank36
niet voldoet aan de verplichtingen op grond van het Deel Gedragstoezicht Financiële
Ondernemingen of het Deel Gedragstoezicht Financiële Markten en blijft handelen
op een wijze die de belangen van beleggers of de ordelijke werking van de financiële
markten kennelijk schaadt (art. 1:58a, tweede lid). Deze bevoegdheid behoort tot
het gedragstoezicht waarvoor AFM bevoegd is en niet tot het prudentieel toezicht.
3.5.3 Openbare waarschuwing
Artikel 1:94 Wft geeft DNB de bevoegdheid een openbare waarschuwing uit te
vaardigen. Dit is een discretionaire bevoegdheid, die pas na een zorgvuldige
afweging van de betrokken belangen kan worden gebruikt. De bevoegdheid is in de
wet opgenomen met als doel de bescherming van partijen op de financiële markten
en daarmee ook de bescherming van het adequaat functioneren van deze
markten.37 De afweging die moet worden gemaakt is die tussen het belang van het
waarschuwen van het publiek enerzijds en de mogelijk nadelige gevolgen voor de
35

In de MvT is vermeld dat door de aanvulling de redactie van het tweede lid nauwer
aansluit bij die van onder meer de herziene richtlijn banken. Zie Reparatiewet Wft,
Kamerstukken 2007/2008, 31 468, nr. 3, p. 6.
36
Als de bank tevens beleggingsonderneming is.
37
Kamerstukken II 2005-2006, 29708, nr. 19, p. 417 (toelichting op artikel 1:78, zoals
toen de nummering nog was).

betrokken bank anderzijds. De beleidsregels van AFM en DNB bevatten over de
openbare waarschuwing een passage, waarin is vermeld dat hantering van het
instrument van belang is in verband met de bescherming van de consument, de
VLJQDDOZHUNLQJ QDDU GH PDUNW HQ KHW ¶VFKRRQ· KRXGHQ YDQ GH PDUNW 8LW HHQ
volgende passage, die de wettelijke publicatieplicht beschrijft in geval een boete of
last onder dwangsom is opgelegd, valt af te leiden dat voor DNB ook onderdeel van
de afweging is, de potentiële impact op de financiële stabiliteit van de sector, de
potentiële schade die wordt toegebracht aan het vertrouwen in de financiële sector
en andere potentiële schade die vanuit de prudentiële toezichtstaak van DNB
relevant kan zijn.38
Een openbare waarschuwing kan alleen worden gegeven bij een overtreding
van een verbodsbepaling uit de Wft (hetgeen in casu dus een verbod dat geldt voor
bijkantoren moet zijn) en overtreding van enkele met name genoemde bepalingen,
waarvan

voor

Landsbanki

Amsterdam

enkel

art.

1:58,

tweede

lid,

Wft

(transactieverbod) van belang is.
3.6
33

Een plicht tot actieve informatieverschaffing?

De vraag is gesteld of DNB de spaarders had moeten waarschuwen dat Landsbanki
in moeilijkheden was en dat hun spaargeld niet meer veilig was. De opgeworpen
vraag heeft betrekking op het onderwerp actieve openbaarheid of actieve
informatieplicht van de overheid.39 Onze conclusie is dat op DNB niet een dergelijke
plicht rustte. Dat leiden we af uit de systematiek van de Wft en uit de
omstandigheid dat de Wet openbaarheid van bestuur niet van toepassing is.
3.6.1 Openbaarmaking en geheimhouding in de Wft
De Wft regelt in de art. 1:89 tot en met 1:93a Wft de geheimhoudingsplichten van
DNB en AFM en de uitzonderingen daarop. De hoofdregel is geheimhouding,
geformuleerd als een verbod op het gebruik maken of bekend maken van
inlichtingen of vertrouwelijke gegevens die op grond van de Wft of met
gebruikmaking van de toezichtsbepalingen van de Algemene wet bestuursrecht zijn
verkregen (art. 1:89, eerste lid, Wft). In de daarop volgende artikelen wordt een
38

Handhavingsbeleid van de Autoriteit Financiële Markten en De Nederlandse Bank,
http://www.dnb.nl/openboek/extern/file/dnb_tcm40-184053.pdf, 4 november 2008.
39
Zie hierover E.J. Daalder, Toegang tot overheidsinformatie, Het grensvlak tussen
openbaarheid en vertrouwelijkheid, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2005, p. 149152.

aantal uitzonderingen op dit verbod gemaakt. Deze zien op het verstrekken van deze
inlichtingen of vertrouwelijke gegevens aan andere toezichthouders, de rechtercommissaris die optreedt in het kader van de noodregeling of een faillissement, de
bewindvoerder of curator, aan instanties die zijn belast met strafvervolging, en nog
enkele andere personen of instanties. Op grond van art. 1:42 Wft verstrekt de
toezichthouder ook informatie aan de minister van Financiën met het oog op
onderzoek naar de toereikendheid van de Wft of de uitvoering door de
toezichthouder. Inlichtingen en gegevens die vertrouwelijk zijn verstrekt hij niet,
behalve in de bijzondere omstandigheden genoemd in het tweede lid, zoals wanneer
de noodregeling is uitgesproken. Op zijn beurt is de minister verplicht tot
geheimhouding (art. 1:42, vijfde lid, Wft). De Wet openbaarheid van bestuur is niet
van toepassing op de gegevens die de minister op deze wijze heeft verkregen
(art. 1:42, zevende lid, Wft).
Het verstrekken van de informatie is strikt gereglementeerd en bij de
beslissing om ertoe over te gaan moeten steeds de belangen die de Wft beoogt te
EHVFKHUPHQLQKHWRRJZRUGHQJHKRXGHQ:DW¶YHUWURXZHOLMNH·JHJHYHQV]LMQLVQLHW
gedefinieerd, maar de MvT noemt gegevens van financiële ondernemingen over de
34

bedrijfsvoering,
(potentiële)

de

liquiditeitspositie,

bestuurders,

de

(maand)rapportages,

(solvabiliteits)marges,

gegevens

gegevens

over

over

debiteuren,

crediteuren of cliënten, gegevens van de afdeling R&D, plannen voor fusies of
overnames en marketing/ verkoopstrategieën. Het gaat volgens de MvT dus om
gegevens die van invloed kunnen zijn op de concurrentiepositie van de betreffende
onderneming of een disproportionele inbreuk kunnen maken op de persoonlijke
levenssfeer van betrokkene.40
De voor het toezicht benodigde informatie zal in veel gevallen vertrouwelijk
zijn in de hiervoor bedoelde zin. De toezichthouder kan die in de regel alleen van de
ondernemingen zelf krijgen en die zijn ingevolge de Wft verplicht de vertrouwelijke
informatie ter beschikking te stellen. De MvT wijst erop dat vanwege het ingrijpende
karakter van de inlichtingenplicht en om informatieverstrekking door de onder
toezicht staanden te bevorderen, gewaarborgd moet zijn dat vertrouwelijke
informatie

vertrouwelijk

blijft.

De

geheimhoudingsplicht

bevordert

de

vrije

informatieverstrekking, waardoor het toezicht effectiever is.
Banken hebben groot belang bij geheimhouding, aangezien elke snipper
informatie waaruit een ongunstig beeld zou kunnen blijken kan leiden tot het
40

Memorie van Toelichting Wft, Tweede Kamer, vergaderjaar 2003±2004, 29 708, nr. 3,
p. 47.

onmiddellijk verdwijnen van vertrouwen in de bank en daarmee tot een bankrun.
Dit raakt ook de stabiliteit van het financiële stelsel als geheel. Diamond en Dybvig
KHEEHQGLWPHWEHKXOSYDQGHVSHOWKHRULHRYHUWXLJHQGEHWRRJG´The problem is that
once agents have deposited, anything that causes them to anticipate a run will lead
to a run. This implies that banks with pure demand deposit contracts will be very
concerned about maintaining confidence because they realize that the good
equilibrium is very fragile.µ41
De Wft heeft om die reden ook speciale instrumenten om te gebruiken in
geval een bank er minder goed voorstaat. Te wijzen valt op de bevoegdheid een stille
curator te benoemen, een onafhankelijke derde die alle beslissingen van de bank
moet goedkeuren (art. 1:76 Wft) Ook het opleggen van sancties blijft in veel gevallen
geheim en slechts in specifiek in de wet geregelde gevallen mag DNB tot publicatie
overgaan (zie de art. 1:94 tot en met 1:101 Wft).
3.6.2 De Wet openbaarheid van bestuur niet van toepassing
Het algemene wettelijk kader voor openbaarmaking en informatieverstrekking door
de overheid wordt gevormd door de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
35

Daarnaast kunnen op grond van specifieke wetgeving nog nadere plichten tot
informatieverstrekking bestaan.
Op grond van art. 2 Wob verstrekt een bestuursorgaan bij de uitvoering van
zijn taak informatie overeenkomstig de bepalingen van de Wob en gaat daarbij uit
van het algemeen belang van openbaarheid van informatie. Naast de verplichting
om overheidsinformatie te verschaffen op verzoek, kent de Wob in art. 8 ook de
verplichting uit eigen beweging informatie te verschaffen over het beleid, de
voorbereiding en de uitvoering daarvan, zodra dat in het belang is van een goede en
democratische bestuursvoering. Of in het geval van Landsbanki sprake is geweest
van een dergelijke situatie, kan in het midden blijven, aangezien de Wob niet van
toepassing is op DNB bij de uitoefening van de taken op grond van de Wft.42 De Wob
opent de mogelijkheid om bepaalde bestuursorganen uit te sluiten van de
toepassing van de wet in art. 1 aanhef en onder d. DNB was aldus op grond van de
Wob niet verplicht om spaarders te informeren.

41

D.W. Diamond/Ph.H. Dybvig, Bank Runs, Deposit Insurance, and Liquidity, Federal
Reserve Bank of Minneapolis Quarterly Review Vol. 24, No. 1, Winter 2000, pp. 14±23.
42
Dit volgt uit artikel 1a, eerste lid, aanhef en onder d Wob io artikel 1, aanhef en onder
b Besluit bestuursorganen WNo en Wob; zie ook art. 1:42 lid 7 Wft.

3.6.3 Publieksvoorlichting
Hiervoor werd de bevoegdheid van DNB om ter bescherming van het publiek een
openbare waarschuwing te geven besproken. Deze bevoegdheid hoort tot het
handhavingsinstrumentarium en is gekoppeld aan het bestaan van een overtreding.
Hierna bespreken we de optie dat DNB in het kader van voorlichting aan het
SXEOLHNKDGJHZH]HQRSPRJHOLMNHULVLFR·VYDQKet sparen bij Landsbanki.
In het algemeen wordt het tot de taak van een bestuursorgaan gerekend om
het publiek voor te lichten over de regelgeving, de interpretatie en de handhaving
ervan.43 Voorlichting of advisering over individuele of concrete gevallen hoort daar
niet bij, tenzij het bestuursorgaan deze taak bij of krachtens wettelijke voorschriften
opgedragen heeft gekregen. De Wft kent buiten de openbare waarschuwing van art.
1:94 Wft geen specifieke bevoegdheid of verplichting voor DNB om het publiek te
informeren of voor te lichten. Integendeel, de Wft gaat ² zoals bleek in par. 3.6.1 ²
juist uit van de plicht tot geheimhouding.
Het ontbreken van een specifieke wettelijke verplichting roept de vraag op
DNB toch op grond van behoorlijkheidsnormen, zoals het zorgvuldigheidsbeginsel,
gehouden zou kunnen zijn om het publiek voor te lichten, met andere woorden of
36

DNB gelet op haar wettelijke taken in de gegeven omstandigheden voldoende zorg
heeft betracht richting het publiek.44. Van Rossum geeft in haar preadvies als
gezichtspunten voor de invulling van de zorgplicht van de toezichthouder in
algemene zin het doel en de aard van het toezicht, de bevoegdheden van de
toezichthouder, de mate van benutting van het toezichtsinstrumentarium en de
mate waarin is voldaan aan de onderzoeksplicht.45 De laatste twee punten hebben
betrekking op het gebruik van specifieke toezichtsbevoegdheden, wat hier niet aan
de orde is. Maar de eerste twee punten kunnen helpen om de vraag naar het
bestaan en reikwijdte van een plicht tot voorlichting in het geval van Icesave te
beantwoorden.
Tot de taak van DNB behoort het uitoefenen van het prudentieel toezicht op
de financiële markten en het beslissen over toelating van financiële ondernemingen

43

Rb Den Haag 3 maart 2004, NJ 2004, 356 en Hof Den Haag 24 februari 2005, LJN
AS9694. Een specifieke wettelijke basis hiervoor bestaat niet; sommigen nemen aan dat
dit voortvloeit XLWGH:RE )&0$0LFKLHOV³1DPLQJDQGVKDPLQJ´LQKHW
markttoezicht, NTB 2007/3). Dan zou voor DNB ook dan niet gelden.
44
Vgl. A.A. van Rossum,Civielrechtelijke aansprakelijkheid voor overheidstoezicht,
Handelingen NJV 2005-1, p. 26. HR 27 mei 1988, NJ 1989, 29, Staat/Daalder
(waarschuwen voor veenbroei) en HR 13 oktober 2006, AW2077, 9LHG¶2U RSWUHGHQ39.
in het kader van de deFRQILWXUHYDQYHU]HNHUDDU9LHG¶2U 
45
Van Rossum, p. 26.

tot die markten. Het prudentieel toezicht is onder meer gericht op de soliditeit van
financiële ondernemingen, zoals banken (art. 1:24 Wft). Zoals blijkt uit de
toelichting op de Wft, dient het prudentieel toezicht ter bevordering van de stabiliteit
van het financiële stelsel en ter bescherming YDQGH¶DIQHPHUV·YDQGHGLHQVWHQYDQ
RQGHU PHHU GH EDQNHQ ]RDOV GH VSDDUGHUV GH ¶LQGLYLGXHOH EDQNFUHGLWHXU· 46 De
toezichtstaak vloeit voort uit de omstandigheid dat de individuele spaarder moeilijk
in staat is de soliditeit van een bank te beoordelen, aldus (geparafraseerd) de
toelichting op de Wft.
DNB heeft hiervoor twee typen van bevoegdheden. Enerzijds heeft DNB de
bevoegdheid tot het verlenen van een bankvergunning, die erop gericht is te
voorkomen dat niet solide banken de markt betreden. Deze bevoegdheid stond DNB
voor Landsbanki vanwege het systeem van het Europees paspoort niet ten dienste.
Anderzijds heeft DNB bevoegdheden tot handhaving voor de gevallen dat banken de
regels overtreden. De bevoegdheden die DNB in het kader van deze taak heeft
gekregen zijn normatief en repressief van aard: DNB gaat na of wordt voldaan aan
de wettelijke normen en treedt zo nodig met repressieve maatregelen op.47
Daarnaast heeft DNB de bevoegdheid om in gevallen, waarin zij tekenen ontwaart
37

van een ontwikkeling die het eigen vermogen, de solvabiliteit of de liquiditeit in
gevaar brengt (art. 1:75, tweede lid, Wft), preventieve maatregelen te nemen.
De bescherming van de positie van de spaarder gebeurt op grond van deze
systematiek doordat DNB ervoor waakt dat een bank financieel gezond is en goed
functioneert en optreedt wanneer (later) blijkt dat dit niet het geval is.48 Uit de Wft
valt verder als gezegd niet af te leiden dat DNB een taak heeft in het kader van
publieksvoorlichting of het adviseren van individuele spaarders. Wel regelt de Wft
uitdrukkelijk de plicht tot geheimhouding van vertrouwelijke gegevens en ook de
gevallen waarin DNB mag overgaan tot openbaarmaking van besluiten over een
bank. Dit betekent dat het niet tot de wettelijke taken van DNB behoort om het
publiek voor te lichten over de mogelijke gevaren van het gebruik maken van
diensten van bepaalde banken buiten de kaders van de toegekende bevoegdheden,
waaronder de bevoegdheid tot het geven van een openbare waarschuwing ex art.
1:94 Wft.
Een taak tot publieksvoorlichting in deze zin zou ingaan tegen de systematiek
van de Wft, te meer omdat de bevoegdheid tot het geven van een openbare

46

Kamerstukken II 2003-2004, 29708, nr. 3, p. 29.
Zie ook HR VLHG¶2UZDDULQGH+RJH5DDGWRWGH]HOIGHFRQFOXVLHNRPWYRRUGH39.
48
=RRRN+5LQ9LHG¶2U
47

waarschuwing nu juist in het leven is geroepen met ditzelfde doel: betere
voorlichting en bescherming van partijen op financiële markten.49 De wetgever heeft
bij het toekennen van die bevoegdheid expliciet gekeken naar de belangen van de
spaarders en naar de belangen van de banken en geconcludeerd dat slechts in door
de wet aangewezen gevallen een openbare waarschuwing toelaatbaar is. Het
uitoefenen van deze bevoegdheid is bovendien omgeven met bijzondere procedurele
waarborgen voor de bank in kwestie, zoals de voorafgaande kennisgeving en de
mogelijkheid een zienswijze in te dienen (art. 1:95 en 1:96 Wft). Aangenomen moet
dan ook worden dat de wettelijke openbare waarschuwing in het systeem van de
Wft andere vormen van waarschuwende publieksvoorlichting met betrekking tot
individuele onder toezicht staande ondernemingen uitsluit.
Voor de beperkingen die de wet aan de publieksvoorlichting stelt, bestaan ²
zoals we hiervoor in par. 3.6.1 hebben uiteengezet ² goede redenen. In ogenschouw
moet worden genomen wat de gevolgen zijn als DNB het toch tot haar taak rekent
om het publiek voor te lichten in de hier bedoelde zin. Zodra DNB zorgen uit over
een bepaalde bank, leidt dat regelrecht tot een bankrun. Daarmee worden zowel de
belangen van de zittende spaarders (of van het depositogarantiestelsel) als het
38

belang van de bank bij voortbestaan en een goede reputatie geschaad en wordt het
doel niet bereikt. DNB riskeert bovendien aansprakelijkheid, indien de zorgen niet
gegrond blijken. Zeker bij internationaal opererende banken kan het daarbij om
grote bedragen gaan.

49

Zie de toelichting op artikel 1:78, het huidige artikel 1:94 Wft, Kamerstukken II, 20052006, 29708, nr. 19, p. 417.

4.

Het optreden van DNB in het Icesave-dossier

4.1

De komst van Landsbanki naar Nederland

Conform artikel 28 van de herziene Bankenrichtlijn en art. 32 Wtk 1992 heeft de
IJslandse toezichthouder FME bij brief van 22 november 2005 aan DNB gemeld dat
Landsbanki haar dienstverrichtingen wilde uitbreiden naar Nederland. Op 27
december 2005 heeft DNB aan Landsbanki gemeld dat zij is ingeschreven in het
register en dat zij de diensten kan verrichten zoals beschreven in de notificatie door
FME. De notificatieprocedure is volledig gevolgd onder de Wtk 1992.
Landsbanki heeft vervolgens bij brief van 31 maart 2006 de FME laten weten
dat zij een bijkantoor in Nederland wilde openen. In de brief is vermeld dat
Landsbanki toestemming heeft om als kredietinstelling alle activiteiten als bedoeld
in Bijlage 1 van richtlijn 2000/12 (de Bankenrichtlijn, voor de herziening) uit te
oefenen. Daaronder valt ook het in ontvangst nemen van deposito's of andere
terugbetaalbare gelden. De FME heeft dit op 25 april 2006 medegedeeld aan DNB.
39

DNB heeft de ontvangst van de notificatie op 30 juni 2006 aan Landsbanki
bevestigd. Vanaf die datum was het Landsbanki toegestaan vanuit het bijkantoor te
opereren.
Vervolgens heeft DNB het hoofdkantoor van Landsbanki in Reykjavik op 25
juli 2006 op de hoogte gesteld van de verplichtingen en regelingen die verband
houden met het uitoefenen van het bedrijf van kredietinstelling in de zogenoemde
¶GLNNH EULHI· '1% KHHIW GDDULQ JHHQ VSHFLILHNH YRRUZDDUGHQ RP UHGHQHQ YDQ
algemeen belang gesteld. Zoals hiervoor is uiteengezet, stond het DNB ook niet vrij
om specifieke voorwaarden te stellen (par. 3.1.2). In de dikke brief staat vermeld
aan welke voorwaarden Landsbanki moet voldoen met betrekking

tot de

liquiditeitseisen en met betrekking tot de rapportage. Voor de liquiditeitseisen wordt
verwezen naar het Handboek Wtk. Rapportage dient maandelijks te gebeuren, ook
weer conform het Handboek. Onder het kopje Integere bedrijfsvoering wijst de dikke
brief op een aantal regelingen uit het Handboek Wtk, zoals de Regeling Organisatie
en Beheersing (ROB), Gewenste risicobeheersing inzake back-to-backleningen en
Regeling incidenten kredietinstellingen en verzekeraars. Van deze Regelingen is
vermeld dat naleving voor het bijkantoor geen verplichting is, maar dat DNB zeer
hecht aan naleving ervan.

Ook is vermeld dat het depositogarantiestelsel van het land van herkomst van
toepassing is en dat aanvullende deelname in (toen nog) de Nederlandse Collectieve
Garantieregeling mogelijk is indien een lagere dekking in de lidstaat van herkomst
geldt.
Verder wordt in de dikke brief gewezen op de monetaire beleidsinstrumenten
en -procedures van het Eurosysteem, en op de daaruit voortvloeiende plicht om bij
de centrale bank een minimumreserve aan te houden. Die omvang is in de brief niet
vermeld, enkel is vermeld dat die zal worden vastgesteld aan de hand van de door
Landsbanki gerapporteerde reservebasis.
Op 20 september 2007 heeft Landsbanki verzocht om deelname aan het
Nederlandse DGS in verband met de topping up. Over de gang van zaken rondom
de toelating gaat par. 4.3.
Op 19 november 2007 heeft FME aan DNB conform art. 26, derde lid,
herziene Bankenrichtlijn de melding gedaan dat Landsbanki de activiteiten in
Nederland wil gaan uitbreiden met investment advice (vermogensbeheer en
advisering). DNB heeft deze notificatie aan Landsbanki bevestigd op 17 december
40

2007.
Uit de correspondentie over topping up (waarover hierna meer) blijkt dat
Landsbanki Amsterdam het internetsparen onder de productnaam Icesave wilde
starten per 1 mei 2008, maar niet voordat de deelname aan het Nederlandse DGS
geregeld zou zijn. Icesave is uiteindelijk op 29 mei 2008 gelanceerd.
4.2

Het toezicht op Landsbanki Amsterdam

4.2.1 Het lopend toezicht
Het wettelijk kader voor het toezicht was, zoals hiervoor in hoofdstuk 3 opgemerkt,
tot 1 januari 2007 de Wtk 1992 en daarna de Wft. DNB heeft Landsbanki enkel in
2006 op grond van de Wtk 1992 onder toezicht gehad, de belangrijkste
ontwikkelingen vonden plaats onder het toezichtsregime van de Wft. Inhoudelijk
verschillen beide kaders niet noemenswaardig.
DNB heeft voor het bijkantoor van Landsbanki in Amsterdam in februari
2007

een

toezichtsplan

(ART:

Algemene

beschrijving,

Risicoanalyse

en

Toezichtsverantwoording) opgesteld, waarin is opgenomen een risicoprofiel ter
bepaling van de toezichtsinspanningen. Het risicoprofiel is opgesteld aan de hand
van de in par. 3.3.3 besproken FIRM-scores. Volgens het ART zijn, in overeen-

stemming met het hiervoor besproken stelsel van toezicht op bijkantoren, GHULVLFR·V
waarop toezicht wordt gehouden het liquiditeitsrisico en het integriteitsrisico. Beide
ULVLFR·VZRUGHQLQKHWSODQDOVEHSHUNWYDQRPYDQJLQJHVFKDW,QEHVWRQGKHW
toezicht uit een maandelijkse beoordeling van de ratiostaten, een jaarlijks gesprek
(gehouden op 16 februari 2007) en een jaarlijks op te stellen toezichtsplan (ART).
Als gevolg van de invoering van de afspraken uit het Kapitaalakkoord Bazel II
is het rapportagekader per 1 januari 2008 gewijzigd. DNB heeft Landsbanki
Amsterdam geïnformeerd over de consequenties daarvan voor haar wijze van
rapporteren.
De ART van 1 februari 2008 bevat een inventarisatie van de activiteiten van
Landsbanki Amsterdam. Het overzicht over de financiële positie tussen december
2006 en september 2007 toont een surplus van de liquiditeit over de week- en
maandperiodes. De FIRM scores laten geen bijzonderheden zien en de opsteller van
het rapport toont zich tevreden over de kennis bij het management inzake de
liquiditeitsvereisten en de manier waarop het liquiditeitsrisico gemanaged en
beheerst wordt. In de inventarisatie is opgenomen dat Landsbanki het voornemen
heeft in Nederland te beginnen met internetsparen. Verwezen wordt naar de
41

verwachtingen over het op te halen volume in het eerste jaar. Landsbanki
verwachtte eind 2008 zo rond de 400 tot 500 miljoen uit de markt te hebben
gehaald, zo blijkt uit een verslag dat de voormalige leidinggevenden van Landsbanki
hebben gemaakt.50 Van een afspraak tussen DNB en Landsbanki over een
maximumbedrag, waaraan in de pers is gerefereerd, is ons echter niet gebleken.
Landsbanki, noch DNB stelt ook dat een dergelijke afspraak zou zijn gemaakt. Het
verwachte bedrag wordt midden juli al gehaald.51
In de ART wordt erop gewezen dat het liquiditeitsrisico zal wijzigen op het moment
dat

Landsbanki

daadwerkelijk

is

gestart

met

het

aanbieden

van

internetspaarrekeningen.
De ART bespreekt vervolgens de vraag of de situatie van Landsbanki
$PVWHUGDP SDVW LQ GH EUHGH RQGHU]RHNVWKHPD·V YDQ '1% YRRU GDW MDDU RSJHVWHOG
door de projectgroep risicoanalyse, die onder meer betrekking hebben op de

50

Developments leading up to the Icelandic banking crisis in October 2008, Draft March
+DOOGRU-RQ.ULVWMDQVVRQDQG6LJXUMRQ7KRUYDOGXU$UQDVRQ)RUPHUMRLQW&(2¶V
of Landsbanki Islands hf. Dit rapport ontvingen wij via de IJslandse parlementaire
onderzoekscommissie SIC.
51
Deze informatie is ontleend aan cijfers van Landsbanki die wij van een andere bron
dan DNB hebben verkregen.

liquiditeitscrisis en stress testing/scenario analysis. De conclusie is dat deze niet
van toepassing zijn op Landsbanki.
In april 2008 nodigt DNB Landsbanki Amsterdam uit voor een gesprek over
ULVLFR·VYDQFULPLQHOHSUDNWLMNHQLQGHYDVWJRHGVHFWRULQKHWNDGHUYDQGHDOJemene
RQGHU]RHNVWKHPD·V YDQ '1% 9DVWJRHG HQ LQWHJULWHLW HQ GH EHKHHUVLQJ YDQ GH
LQWHJULWHLWVULVLFR·VPHWEHWUHNNLQJWRWGH:HWLGHQWLILFDWLHELMGLHQVWYHUOHQLQJGH:HW
Melding Ongebruikelijke Transacties en de Sanctiewet.
4.2.2 Verhoogde toezichtsinspanningen na topping up
Vanwege de plannen spaargelden te gaan aantrekken en vanwege de topping up
ontstaat bezorgdheid bij DNB. De achtergrond daarvan is de toestand van de
IJslandse economie en de positie van de IJslandse banken.
Vlak voordat de overeenkomst inzake topping up op 23 mei werd getekend,
heeft een senior medewerker van DNB op 16 mei 2008 in een e-mail zijn zorgen
geuit over het risico dat het Nederlandse DGS gaat lopen op Landsbanki, omdat
twijfel bestaat over de soliditeit van de IJslandse financiële instellingen en de
IJslandse economie.52 Er zijn verschillende signalen ontvangen dat de groei
42

onverantwoord is geweest. Al eerder, op 3 april heeft de bewuste medewerker
volgens zijn mailbericht gevraagd of er in het licht hiervan geen regels of
voorwaarden van algemeen belang gesteld zouden moeten kunnen worden. Dat lijkt
het enige aanknopingspunt om iets te doen. Vervolgens schrijft de medewerker dat
KLM WRWQX WRH ]LHW GDW ´ZLM KHW SUREOHHP YDQ GH WRSSLQJ XSHQGH QRWLILFDWLHYRRUDO
procedureel oSSDNNHQµ +LM YUDDJW LQKRXGHOLMNH QDDU GH PDWHULH WH NLMNHQ 'DDUELM
schrijft hij zich te realiseren welke beperkingen het Europeesrechtelijke kader stelt,
PDDU HUYDQ RYHUWXLJG WH ]LMQ ´GDW ZH PHHU NXQQHQ GRHQ GDQ QLNVµ 9RRU HHQ
uitgebreide beschrijving van de gang van zaken rond de topping up verwijzen we
naar par. 4.3.
Naar aanleiding van deze mail is op 20 mei 2008 in een gezamenlijke
bijeenkomst

van

vertegenwoordigers

vanuit

toezicht

(uitvoering,

beleid

en

markttoetreding), financiële stabiliteit en juridische zaken binnen DNB het
toezichtsrisico besproken. Daarbij werd verwacht dat Landsbanki vanwege de hoge
rentes aantrekkelijk zou zijn en werd gememoreerd dat Landsbanki had aangegeven
te verwachten dat zij in het eerste jaar rond een half miljard euro op zou halen. Als
resultaat van het overleg worden de toezichtsinspanningen vergroot. Er zal actieve
en structurele informatieuitwisseling plaatsvinden met de toezichthouder in IJsland
52

Zie voor de achtergronden van de IJslandse bankencrisis het rapport Jännäri.

(FME), zodat DNB op de hoogte blijft van de ontwikkelingen. Verder zal DNB
informatie uitwisselen met toezichthouders van andere lidstaten van ontvangst
waar bijkantoren zijn gevestigd. In de praktijk komt dat neer op contact houden
met de FSA in Londen, waar Landsbanki via een bijkantoor ook internetsparen
tegen hoge rentes aanbiedt.
Deze voornemens zijn vastgelegd in een nota van 9 juni 2008 van de
verantwoordelijke toezichthouder aan de divisiedirecteur Toezicht., die volgens de
tekst ervan is opgesteld naar aanleiding van de omstandigheid dat de IJslandse
banken zwaar zijn getroffen door de kredietcrisis. De nota bevat een overzicht van
de financiële positie van Landsbanki Amsterdam tussen december 2006 en maart
2008. Naast de geplande normale toezichtsactiviteiten worden de hiervoor
genoemde voornemens tot informatieuitwisseling vermeld. DNB probeert inzicht te
krijgen in de liquiditeit en solvabiliteit van Landsbanki IJsland. Daartoe wil men op
korte termijn een bezoek brengen aan de FME in Reykjavik. Dat nagedacht is over
het inzetten van zwaardere middelen dan het versterken van de informatieinwinning, blijkt niet uit het dossier.
Op 17 juni 2008 ontvangt DNB conform het gewone toezichtstraject stukken
43

van Landsbanki Amsterdam. Daarin staan geen relevante bijzonderheden.
Bij brief van 3 juli 2008 verzoekt DNB de FME om een gesprek over de
ULVLFR·V YDQ Landsbanki, het risicomanagement ² mede in verband met het
internetsparen ² en het IJslandse DGS. Het toezicht op het risicomanagement en de
solvabiliteit van Landsbanki ligt immers bij FME, zodat voor ingrijpen op deze
terreinen de medewerking van FME nodig is. Vanwege vakanties bij FME lukt
moeilijk een gesprek te plannen. Op 14 augustus 2008 vindt inderdaad een bezoek
aan FME plaats; dan zijn de zorgen over de IJslandse banken echter al sterk
toegenomen.
In augustus gaat het directielid van DNB dat Landsbanki in de portefeuille
heeft met vakantie en bankpresident Wellink neemt het dossier waar. Hij maakt
zich ² mede vanuit de rol van DNB als centrale bank ² zorgen over de IJslandse
economie en de toestand van de banken daar en stelt intern vragen over het
systeem van topping up in andere Europese lidstaten, mede vanwege het risico dat
het Nederlandse DGS loopt. Het verder verloop hiervan wordt besproken in par. 4.3.
In juli 2008 presenteert Landsbanki de halfjaarcijfers.53 Daarin wordt gesteld dat de
liquiditeit erg sterk is en dat de bank gemakkelijk kan voldoen aan haar
betalingsverplichtingen over 2008 en 2009. De bank zal zich blijven toeleggen op
53

Thans opgenomen op http://www.lbi.is/reportsandfinancials/

het aantrekken van buitenlandse depots, om zo haar ratio te versterken. De
Nederlandse ervaringen worden in dit verband gunstig genoemd. Op dat moment
zijn de cijfers voor DNB dus niet zorgwekkend.54
4.3

De gang van zaken rond topping up

Zoals vermeld, heeft Landsbanki op 20 september 2007 een verzoek gedaan tot
aanvullende deelname aan het Nederlandse DGS. Op 5 oktober informeert de bank
hoe het met het verzoek staat. Het is na de ophoging van het gegarandeerde bedrag
LQ KHW 1HGHUODQGVH '*6 WRW ½  QD 9DQ GHU +RRS  KHW WZHHGH YHU]RHN GDW
DNB binnenkrijgt. Het eerste is van een bank uit een Europese lidstaat, die ook een
bijkantoor in Nederland heeft. Van het verzoek wordt niet meteen werk gemaakt.
Naar aanleiding van het verzoek van de andere bank voor topping up stelt
DNB in mei 2007 en begin februari 2008 nota·V op over het uitvoeringsbeleid met
betrekking tot deelname aan het DGS. In de tweede nota wordt ingegaan op de
LQWHUSUHWDWLH YDQ KHW EHJULS ¶DDQYXOOHQG· LQ DUW  :IW HQ RS GH QRRG]DDN RP
met het ministerie van Financiën af te stemmen. Die afstemming moet gaan over de
44

juridische grondslag van het uitvoeringsbeleid en over de interpretatie die DNB
NLHVW QLHW DOOHHQ YRRU KHW EHJULS ¶DDQYXOOHQG· PDDU RRN YRRU GH ZLM]H YDQ
berekening van het omslagpercentage voor de deelnemende banken en van de
claims van spaarders.55 Na een gesprek op 14 februari 2008 tussen DNB en
Landsbanki waarin duidelijk wordt dat Landsbanki per 1 mei wil beginnen met
Icesave, stuurt Landsbanki op 28 februari een brief aan DNB. Daarin wordt
aangegeven, dat de regelgeving geen voorwaarden stelt aan deelname en dat DNB
geen grond heeft voor weigering. Discussies over de uitleg van het DGS en de
bijdrage van Landsbanki hoeven niet afgerond te zijn voordat Landsbanki wordt
toegelaten, zo stelt de bank.
Ter voorbereiding van de beantwoording van deze brief stelt DNB opnieuw
een nota op, onder meer over de grondslag tot het stellen van nadere voorwaarden.
De wetgeving voorziet nu nog niet in die mogelijkheid. Art. 3:266, vijfde lid, Wft geeft
de bevoegdheid een AMvB te maken met nadere regels betreffende de deelname,
maar dat is nog niet gebeurd. Mogelijk kan een beroep worden gedaan op art. 4 van
de DGS-richtlijn en bijlage II. In die bijlage staat immers dat de DGS van de twee

54

Bron: gesprekken met medewerkers DNB.
Een interpretatie van artikel 26 Besluit bijzondere prudentiële maatregelen,
beleggerscompensatie en depositogarantie Wft.
55

OLGVWDWHQ ¶SDVVHQGH UHJHOV HQ SURFHGXUHV· PRHWHQ DIVSUHNHQ (HQ ULFKWlijnconforme
interpretatie van de Nederlandse regelgeving zou dan kunnen opleveren dat nadere
voorwaarden worden gesteld.
Bij brief van 20 maart aan Landsbanki wijst DNB de stellingname af dat de
aanvullende deelname is gerealiseerd door de enkele mededeling van Landsbanki
dat zij aldus wil deelnemen. DNB stelt dat voorafgaand aan deelname twee
overeenkomsten nodig zijn: een MoU tussen het IJslandse DGS en DNB en een
overeenkomst tussen Landsbanki en DNB, waarin nadere voorwaarden worden
gesteld. Omdat beide ontbreken, wordt deelname de facto geweigerd.
Op 22 april 2008 wordt een MoU met het IJslandse fonds getekend. Het door
het TIF getekende exemplaar wordt op 6 mei door DNB ontvangen. De inhoud ervan
is algemeen en bevat voornamelijk afspraken over de werkwijze indien een beroep
op het DGS wordt gedaan. De MoU bevat geen specifieke bepalingen over de wijze
van financiering van de fondsen, de afstemming van de systematiek van de fondsen
onderling of garanties voor de uitbetaling van claims.
Vervolgens vindt correspondentie plaats over de inhoud van de overeenkomst
tussen Landsbanki en DNB., waarbij de vraag aan de orde komt of Landsbanki wel
45

topping up nodig heeft. DNB heeft de regeling van het IJslandse fonds bekeken en
brengt naar voren dat als het fonds voldoende middelen heeft een spaarder volledig
kan worden gecompenseerd.56 Landsbanki verwijst naar de site en het TIF.
Intussen is er binnen DNB overleg geweest over het toezichtsrisico naar
aanleiding van de in par. 4.2 genoemde e-mail. De uitkomsten hiervan zijn hiervoor
vermeld in par. 4.2. Tijdens het overleg wordt stilgestaan bij de aanstaande
deelname aan het DGS. Men ziet aanleiding noch mogelijkheid de aanvullende
deelname van Landsbanki aan het Nederlandse DGS tegen te houden, ook al omdat
een bijkantoor van de andere Europese bank inmiddels is toegelaten onder dezelfde
regeling als die welke voor Landsbanki zal gaan gelden. Verder uitstel is aan
Landsbanki niet meer uit te leggen, aldus het mailbericht dat een verslag geeft van
de bijeenkomst.
Op 22 mei zijn DNB en Landsbanki het eens over de tekst van de
overeenkomst. De overeenkomst wordt op 23 mei door het verantwoordelijke
directielid ondertekend. De oplegnota vermeldt dat het IJslandse garantiefonds een
EHGUDJ YDQ ½  JDUDQGHHUW +HW IRQds

keert

meer

uit

dan

deze

minimumdekking als er voldoende in het fonds zit. In de nota wordt het, gegeven
het doelvermogen van het IJslandse garantiefonds en het marktaandeel van
56

E- mail juridische zaken DNB 15 mei 2008.

Landsbanki IJsland, een zuiver theoretische situatie genoemd dat in het fonds, bij
WRHSDVVLQJRS/DQGVEDQNLPHHU]RX]LWWHQGDQGHPLQLPXPGHNNLQJYDQ½
JHOHWRSGHLQKRXGYDQKHWIRQGVGDWYDQGHJHGHNWHGHSRVLWR·VPRHWEHYDWWHQ
Als op 29 mei Icesave wordt gelanceerd, ontvangt DNB veel vragen over
Icesave en het DGS. De informatie op de site van Icesave over het DGS is niet
helemaal correct en DNB spreekt Landsbanki daarop aan. De informatie die DNB
verschaft aan mensen die informatie vragen, is neergelegd in een standaardtekst,
waarin het systeem van topping up wordt uitgelegd.
Op 2 juni bericht DNB aan TIF dat Landsbanki aanvullend deelneemt in het
DGS.Intussen is overleg geweest over de toezichtinspanningen (zie daarvoor par.
4.2).Naar aanleiding van een krantenbericht over Icesave57 wordt aan de
toezichthouder gevraagd Landsbanki nog eens te wijzen op het belang van een
juiste weergave van het DGS in de contacten naar buiten.
4.4

Zorgen nemen toe

Op 25 juli 2008 heeft DNB het jaarverslag en de jaarrekening 2007 van het TIF
46

bekeken, waarin de omvang van het fonds staat vermeld.58 Mede daardoor ontstaat
twijfel: er zit te weinig in voor compensatie. Dat is niet ongebruikelijk bij dergelijke
fondsen, maar vanwege de toestand van de IJslandse banken verdiende het in dit
geval aandacht, aldus de toelichting die wij van DNB kregen.
Op 14 juli stelt Wellink vragen over de topping up, en met name over de
systematiek die in andere lidstaten wordt gehanteerd. Naar aanleiding daarvan
wordt een nota opgesteld. Daarin wordt, onder verwijzing naar een evaluatierapport
van de Europese Commissie,59 geconcludeerd dat een bank met een bijkantoor in
een andere lidstaat recht heeft op aanvullende deelname aan het DGS en dat deze
niet kan worden geweigerd of zomaar beëindigd. Er wordt op gewezen dat Nederland
geen aanvullende regels kenW¶RSZHUNYORHUQLYHDX·LVKHWRQWEUHNHQYDQHHQ$0Y%
ter zake in juni 2008 bij het ministerie van financiën aan de orde gesteld.
Inderdaad heeft DNB in een e-mail van 17 juni aan het ministerie een lijst
met wijzigingen voor de regeling van het DGS gestuurd. Daarop staat ook het
57

Jaap Koelewijn, Stuntspaarders krijgen gratis verzekering, FD 28 juni 2008.
te vinden op
http://www.tryggingarsjodur.is/modules/files/file_group_26/arsreikningur%202007_ensk
a.pdf
59
Verslag van de Commissie inzake de werking van de "topping-up"-bepalingen van
artikel 4, leden 2 tot en met 5 van de richtlijn inzake de depositogarantiestelsels
(94/19/EG), COM (2001) 595 def.
58

verzoek algemeen verbindende voorschriften te maken op grond van art. 3:266 Wft.
In de lijst wordt verwezen naar mondelinge contacten hierover. Er zijn door DNB
geen concrete tekstvoorstellen gedaan.
Intern wordt overlegd over de mogelijkheid om Landsbanki uit het DGS
zetten. Juridische Zaken van DNB gaat na of dat kan. In een nota wordt
geconcludeerd dat de Wft geen aanvullende voorwaarden stelt aan deelname aan
het DGS en dat het opzeggen van de MoU, noch de overeenkomst met Landsbanki
een mogelijkheid is om van Landsbanki af te komen. De nota wijst erop dat de
overeenkomst zelf daartoe ook nauwelijks mogelijkheden biedt, gezien de bepaling
dat de overeenkomst eindigt als er geen deposito´s meer zijn, en kan worden
gewijzigd dan wel opgezegd na wijziging van de regelgeving of het niet nakomen van
verplichtingen door Landsbanki.
Op 12 augustus 2008 wordt in een besloten directievergadering besproken
welke

mogelijkheden er zijn om een ongebreidelde

groei van

de

Icesave

spaarrekeningen tegen te gaan. Het bedrag dat Landsbanki verwachtte op te halen
is op dat moment al zeer ruim overschreden; op dat moment zijn er al rond de
85.000 spaarrekeningen waarmee 1 miljard euro is gemoeid. De directie besluit aan
47

Landsbanki mee te delen dat een verdere groei niet zal worden geaccepteerd. Verder
besluit DNB om te proberen de overeenkomst met Landsbanki open te breken op
grond van het argument dat de regelgeving waarop deze is gebaseerd, wordt
herzien. Dat betekent immers ² zo vullen wij onderzoekers aan ² wijziging van
regelgeving, waarvoor het contract een opzegmogelijkheid biedt. Verder zijn bij DNB
twijfels gerezen of voor het aangaan van de overeenkomst wel alle relevante
informatie is verstrekt; het is DNB niet duidelijk of de IJslandse banken wel voldoen
aan hun verplichtingen jegens hun DGS.
Tijdens het bezoek op 14 augustus 2008 van een delegatie van DNB aan de
FME geeft de FME uitleg over het toezicht dat zij houdt op onder meer Landsbanki.
Dit gebeurt op grond van daartoe opgestelde regelgeving.60 Volgens het door DNB
opgestelde verslag ziet de FME in de problemen rondom de economie, noch ten
aanzien van de explosieve groei van de commerciële banken een probleem. De
banken mochten nog wel meer groeien. Geconfronteerd met de CDS spreads, die
voor IJslandse banken sterk omhoog lopen en al lange tijd aanzienlijk hoger liggen

60

No. 530/2004, Rules on FME criteria for assessing the exposure of financial
undertakings and decisions on capital adequacy ratios above the statutory minimum,
with later amendments.

dan het gemiddelde (zie bijlage 2), zegt FME dat deze een vertekend beeld geven
omdat er sprake is van een illiquide markt.
DNB deelt mee voornemens te zijn het internetsparen te bevriezen. De FME
vraagt tijdens het bezoek naar de grondslag voor dat besluit en waarschuwt voor
een bankrun. Na het bezoek stuurt de FME een e-mail, waarin wordt uiteengezet
dat DNB geen grondslag heeft voor optreden.
´Moreover, FME is not aware of any particular reason that would justify such
PHDVXUHV /DQGVEDQNL·V EXVLQHVV LV KHDOWK\ FDSLWDO OHYHOV DUH VWURQJ DQG LW
performs well in various stress-tests that the FME applies.µ

De FME vraagt om overleg op het hoogste niveau. Hiertoe wordt een afspraak
gemaakt voor 27 augustus 2008. Door omstandigheden aan de zijde van de FME is
het gesprek uiteindelijk verplaatst naar 2 september 2008. Het gesprek komt later
nog aan de orde.
Eveneens op 14 augustus 2008 brengt DNB een bezoek aan het IJslandse
garantiefonds TIF. DNB krijgt uitleg over de werking van het stelsel in IJsland, de
48

manier waarop het fonds wordt gevuld en de wijze van berekening van claims. DNB
heeft vragen over de bepalingen die gaan over de mogelijkheid van een lening. Als
het fonds onvoldoende is, kan het een lening aangaan. Onduidelijk blijft welke
partijen bij die lening worden betrokken, en onder welke voorwaarden het TIF een
lening kan aangaan. In het verslag over de presentatie van het TIF, gedateerd 22
augustus 2008, wordt geconcludeerd dat DNB niet tevreden is, en dat vragen
onvoldoende zijn beantwoord. De twijfel over de kwaliteit van het toezicht door FME
gaat knagen.
Landsbanki Amsterdam legt op 18 augustus gegevens over met betrekking
tot het liquiditeitsmanagement en andere gegevens, waaronder het Confidence
Crisis Manual en Liquidity Contingency Plan. DNB stelt aanvullende vragen, onder
meer over afspraken met de FME en over de resultaten van recente stress tests. Op
22 augustus verstrekt Landsbanki deze informatie, die vooral betrekking heeft op
Landsbanki als geheel.
Op 19 augustus 2008 legt Landsbanki Amsterdam gegevens met betrekking
tot de stand van de rekeningen bij Icesave over waaruit blijkt dat er ruim 90.000
rekeningen zijn met een totale inleg van ruim ½,2 mrd. Op diezelfde dag bespreekt
DNB opnieuw het dossier Landsbanki in een directievergadering. Het overleg met de

FME moet grondig worden voorbereid. Naast vragen over de

topping up

SUREOHPDWLHNPRHWHQRRNYUDJHQRYHUGHULVLFR·VYDQGH,-VODQGVHHFRQRPLHZRUden
beantwoord en moet worden nagegaan wat de opvattingen van andere autoriteiten,
zoals FSA UK en IMF, zijn over de buitenlandse activiteiten van de IJslandse
banken. Ten aanzien van de topping up ZRUGW EHVORWHQ GDW 0R8·V VWHHGV DDQ GH
directievergadering moeten worden voorgelegd en dat daarbij dan ook een
omgevingsanalyse moet worden geleverd voor een alomvattende beoordeling.
Ter beantwoording van de op 19 augustus gestelde vragen wordt een nota
opgesteld (d.d. 25 augustus 2008). De nota bevat informatie over de macroeconomische ontwikkelingen (ongunstig), de bancaire sector (explosief gegroeid,
gevoelig

voor

verstoringen

in

de

internationale

markt,

zorgen

over

risico

management, activiteiten op de Nederlandse markt). De nota verwijst naar het
¶DUWLNHO ,9 FRQVXOWDWLH· UDSSRUW YDQ ,0) RYHU ,-VODQG YDQ  DXJXVWXV  HQ
noemt de analyse en toonzetting van het Artikel IV rapport zeker voor IMF
EHJULSSHQ¶DODUPLVWLVFK·
In de Executive Summary van het bedoelde IMF-rapport staat vermeld:61
´Background: The long expansion is coming to an end, exposing the

49

HFRQRP\·V RYHUVWUHWFKHG SULYDWH VHFWRU EDODQFH VKHHWV ODUJH PDFURHFRQRPLF
imbalances, and high dependence on foreign financing. With external liquidity
constraints binding, economic activity is expected to slow significantly from
unsustainably high levels, inflation to remain well above target, and the
current account to narrow. Uncertainty surrounding the outlook is unusually
large, dominated by significant downside risks³both external and domestic.
In the event of a prolonged external liquidity crunch, the economy could face
severe financial strain, especially if domestic risks materialize simultaneously.
Staff views: The main challenge is to facilitate an orderly rebalancing process,
while mitigating risks. A key concern is external liquidity risks, which could
also trigger an unwinding of domestic vulnerabilities. Monetary policy should
continue to be tight, to return inflation to target and shore up confidence in the
króna, given prevailing inflationary pressures and external vulnerabilities. The
highly expansionary fiscal policy should be restrained to help support the
FHQWUDO EDQN·V HIIRUWV WR FRPEDW LQIODWLRQ DQG PDLQWDLQ FRQILGHQFH )XUWKHU
actions to mitigate financial sector vulnerabilities should be pursued with
61

INTERNATIONAL MONETARY FUND , ICELAND, Staff Report for the 2008 Article IV
Consultation, http://sedlabanki.is/lisalib/getfile.aspx?itemid=6687

YLJRUDVFRQFHUQVDERXWEDQNV·IXQGLQJDUHDWWKHFRUHRIWKHH[WHUQDOOLTXLGLW\
risks. Contingency planning needs to continue in full force.
$XWKRULWLHV· YLHZV 7KH DXWKRULWLHV EURDGO\ DJUHH ZLWK WKH VWDII·V GLDJQRVLV
and recommendations. However, while external risks are recognized to be
substantial, the policy focus has shifted to addressing concerns about a deep
domestic recession. Accordingly, the authorities see limited room to tighten
monetary and fiscal policies. At the same time, thH\ ZHOFRPHG VWDII·V
recommendations to mitigate financial sector vulnerabilities and strengthen
contingency planning.µ
De nota gaat in op informatie die DNB van de FSA heeft verkregen. Vanwege de
vertrouwelijkheid van de gegevensuitwisseling tussen de toezichthouders, hebben
wij in die informatie geen inzage kunnen krijgen.
De nota bevat ook een uitleg over het IJslandse DGS en een kort overzicht
van de relatie tussen het IJslandse DGS en andere landen. DNB heeft bij andere
landen geïnformeerd hoe zij omgaan met de problematiek. Ook de informatie die
daaruit is verkregen, kunnen wij vanwege het vertrouwelijke karakter daarvan niet
50

vermelden.62 De nota gaat in op de nadere voorwaarden die gesteld kunnen worden
in een AMvB over aanvullende toetreding tot het DGS.
Vervolgens gaat de nota in op de vraag wat er nu gedaan kan worden. Er zijn
verschillende opties:
1) Het opzeggen MoU met IJsland. Dat kan met een termijn van 30 dagen.
Hierdoor valt een voorwaarde voor de overeenkomst met Landsbanki weg.
2) Men kan het argument gebruiken dat Nederlandse DGS aanvullend is en
dat de aanvullingsplicht vervalt als onvoldoende zekerheid bestaat dat de
XLWNHULQJYDQGHHHUVWH½JHZDDUERUJGLV
3) Verder is er de mogelijkheid van beroep op dwaling ten aanzien van de
MoU.
'HEHVWDDQGHGHSRVLWR·VEOLMYHQLQDOOHJHYDOOHQDDQYXOOHQGJHGHNW
'DQEHVSUHHNWGHQRWDWZHHVFHQDULR·VWHQDDQ]LHQYDQKHW1HGHUODQGVH'*6
Het eerste is dat de overheid ingrijpt voordat toepassing van het DGS aan de orde
is. Dat kan door overheidsgaranties te geven, zodat geen deconfiture ontstaat en het
DGS niet wordt geraakt. Het tweede scenario (sub b) heeft zich daadwerkelijk
voorgedaan. Dat is het scenario dat de overheid pas naderhand ingrijpt als al een
beroep op het DGS wordt gedaan, door achteraf de garantiedekking te verhogen.
62

De informatie is niet relevant voor het antwoord op de gestelde vragen.

Dan blijft wel onduidelijk wat dat betekent voor de aanvullende dekking. De nota
stelt voor een garantieovereenkomst te sluiten met de FME en de IJslandse centrale
bank voor het geval het IJslandse DGS niet in staat is uit te keren.
DNB is na het IMF rapport en vanwege de CDS nog bezorgder dan in mei.
Maar het idee bestaat op dat moment (voor de gebeurtenissen rond Lehman
Brothers) wereldwijd dat overheden systeemrelevante banken niet laten omvallen.
4.5

DNB voert druk op, ontmoetingen op hoog niveau

Op 26 augustus 2008 vindt, ter voorbereiding van de ontmoeting de volgende dag
met Landsbanki, een interne bijeenkomst plaats bij DNB met Wellink en
verschillende medewerkers. Men overlegt mede op basis van de hiervoor genoemde
nota van 25 augustus 2008 over de aanpak. Wellink stelt de vraag hoe de situatie
heeft kunnen ontstaan dat risico wordt gelopen op IJsland en het IJslandse
garantiefonds. Besloten wordt de discussie toe te spitsen op het wenselijke beleid,
gelet op de situatie in IJsland, en niet op de Europeesrechtelijke argumenten. De
President zegt dat DNB in het gesprek zal aangeven dat zij zo nodig om wetgeving
51

zal vragen als Landsbanki de productie niet wil bevriezen.
Op 27 augustus heeft Wellink in Amsterdam een ontmoeting met de leiding
van Landsbanki IJsland. Daarin uit hij de zorgen van DNB en herhaalt het verzoek
dat Landsbanki moet stoppen met het aantrekken van spaargeld, bij voorbeeld door
de rente te verlagen. De President stelt vragen over wat er gebeurt als het IJslandse
garantiefonds onvoldoende gevuld blijkt te zijn: bij wie kan worden geleend? Zelfs al
zou de IJslandse overheid bijspringen, dan hoeft de afloop niet gunstig te zijn.
Landsbanki geeft in een powerpointpresentatie positieve berichten over de
liquiditeitspositie van de bank. Landsbanki kan voldoen aan de eisen van FME en
doorstaat de stress test. Zij doet voorstellen om tegemoet te komen aan de zorgen
van DNB en tot het nemen van specifieke liquiditeitsmaatregelen voor het
bijkantoor. Zij wil bij DNB onderpand onderbrengen (ECB repo eligible securities)
YDQ YDQ DOOH ¶easy access deposits·WRW PLOMRHQHXUR ERYHQRS GH UHVHUYHV
die bij DNB worden aangehouden. Daarnaast stelt Landsbanki voor een euro aan te
houden voor elke euro easy access deposits die boven 1.150 miljoen euro is of
wordt aangetrokken.63 Landsbanki waarschuwt dat het bevriezen van de depots tot
een schrikreactie kan leiden. Zij is van plan om in Nederland een dochtervestiging
63

Het voorstel hebben wij bij DNB ingezien. We hebben langs onafhankelijke weg een
kopie van het voorstel gekregen, waaraan wij deze informatie ontlenen.

met vergunning te openen. DNB noemt de voorstellen die Landsbanki doet een stap
in de goede richting, maar stelt dat zij eerst door DNB beoordeeld moeten worden.
De fundamentele problemen met de IJslandse economie en de IJslandse banken
worden er niet door opgelost. Voor de beoordeling van de voorstellen moet een meer
fundamentele discussie worden gevoerd met Landsbanki over de IJslandse
economie, dit is urgenter dan het voornemen van de bank om het bijkantoor om te
zetten naar een volwaardige bank.
DNB herhaalt dat Landsbanki moet stoppen met het aantrekken van
spaargelden in Nederland. Landsbanki kan bijvoorbeeld de spaarrente verlagen.
DNB geeft voorts aan dat in een eerste prognose een bedrag van 500 miljoen was
genoemd.
Landsbanki betoogt dat de markt dit in hoge mate irrationeel zal vinden,
aangezien een renteverlaging niet ingegeven lijkt te zijn door commerciële motieven
en wijst op het risico van een bankrun als zij maatregelen neemt die de markt als
een teken van problemen kan opvatten. Landsbanki beroept zich op het IMFrapport waarin in de eerste alinea staat dat de vooruitzichten van de IJslandse
HFRQRPLH ¶HQYLDEOH· EHQLMGHQVZDDUGLJ  EOLMYHQ64 Wellink dreigt de problematiek
52

specifiek bespreekbaar te maken bij de ECB. DNB wijst erop dat ten tijde van de
realisatie van de topping up aanvullende regels hierover ontbraken. DNB zegt dat zij
dit heeft aangekaart bij de minister van Financiën en dat dit kan leiden tot
aanpassing van de MoU en de overeenkomst.
Op 1 september 2008 maakt DNB een globale beoordeling op over het
liquiditeitsmanagement van Landsbanki IJsland. In de nota wordt de optie
besproken dat DNB eist dat Landsbanki in Nederland liquiditeit aanhoudt.
Aangegeven wordt dat de juridische haalbaarheid daarvan onderzocht moet worden,
dat een dergelijk aanbod al min of meer door Landsbanki is gedaan en dat nog
onderzocht moet worden in hoeverre het gedane aanbod voldoende is.
Op 2 september 2008 heeft DNB onder leiding van Wellink een gesprek met de
leiding van de FME, waarin opnieuw zorg tot uitdrukking wordt gebracht over de
economie en de banken. Opnieuw stelt DNB dat de activiteiten van Landsbanki in
Nederland moeten worden bevroren en vraagt zij de FME bij Landsbanki op
terughoudendheid aan te dringen. DNB wil tegen de achtergrond van haar zorgen

64

3YDQKHW,0)UDSSRUW³The Icelandic economy faces significant challenges in
the near term, but its longterm prospects remain enviable. The economy has a track
record of rebounding quickly from shocks.´

over de IJslandse economie en de bankensector geen nieuwe bijkantoren van
IJslandse banken toelaten en de activiteiten van Landsbanki in Nederland moeten
worden bevroren. Als er iets fout gaat zijn DNB en de IJslanders niet goed
voorbereid, ondanks het MoU. Verwezen wordt naar toestand Van der Hoop. DNB
wijst op het voornemen tot Nederlandse regelgeving ter zake. Op de suggestie dat
IJsland voor een hoger bedrag garant zou kunnen staan stelt FME dat daarvoor een
wetswijziging nodig is. Wellink stelt dat de richtlijn gebrekkig is omdat in een
situatie van flexibele wisselkoersen en rentes de beide DGS niet door middel van
topping up aan elkaar kunnen worden gekoppeld.
De )0( LV RQGHU YHUZLM]LQJ QDDU 0RRG\·V 65 van oordeel dat de banken er
gezond voor staan. DNB vraagt FME om met Landsbanki te werken aan een
oplossing en er bij Landsbanki op aan te dringen terughoudend te zijn.
Op 11 september vindt een bespreking plaats tussen de directie van
Landsbanki Amsterdam en de toezichthouder van DNB. Het gesprek omvat deels de
gewone onderwerpen die in een jaarlijks toezichtsgesprek aan de orde komen, zoals
compliance en klachtenadministratie. Het Icesave portfolio wordt besproken. De
stand van zaken op 10 september 2008: ruim 100.000 rekeningen waarop in totaal
53

UXLP ½ 1.5 miljard is ingelegd. Vijf dagen later is de totale inleg al met 25 miljoen
gestegen en het aantal rekeningen met een kleine 3000. Landsbanki geeft aan dat
de bank tot 3 miljard euro wil aantrekken. Er wordt afgesproken dat Landsbanki
iedere twee weken een nieuw overzicht zal geven. In het verslag van de bespreking
worden een aantal onderwerpen voor de follow up genoemd, die betrekking hebben
op het normale lopend toezicht.
4.6

IJslandse banken vallen om

Na het debacle van Lehman Brothers en Merrill Lynch medio september 2008
YUDDJW '1% /DQGVEDQNL LQ KRHYHUUH GH EDQN GDDUGRRU LV EORRWJHVWHOG DDQ ULVLFR·V
Landsbanki IJsland stuurt op 22 september stukken waaruit blijkt dat er inderdaad
wel verlies optreedt, maar dat er voorzieningen voor zijn. DNB stelt op 1 oktober
DDQYXOOHQGHYUDJHQRYHUGHJHOHYHUGHFLMIHUVHQGHLPSDFWULVLFR·V
Landsbanki stuurt de FME een brief over het optreden van DNB en stelt dat
DNB geen bevoegdheid heeft om van Landsbanki te eisen dat het aantrekken van
GHSRVLWR·VZRUGW bevroren.66 Wij geven hier een samenvatting van de in het Engels
65
66

De rating ten tijde van het gesprek was A2.
DNB kreeg deze brief van de FME, die zich met de inhoud verenigde.

gestelde brief. Landsbanki heeft advies ingewonnen bij een gerenommeerd
advocatenkantoor. Landsbanki stelt zich op het standpunt dat het Europese recht
DNB geen bevoegdheid tot optreden laat. DNB heeft slechts toezicht op liquiditeiten
en integriteit van Landsbanki (Amsterdam) en daar zitten de zorgen niet. DNB moet
aangeven wat de juridische basis voor ingrijpen is. Landsbanki verwijst naar een
verzoek van de FME om zoveel mogelijk aan zorgen DNB tegemoet te komen. Het
bevriezen van de activiteiten van Icesave acht Landsbanki een te groot risico zowel
wat betreft concurrentie als reputatie. Wel heeft Landsbanki de reclame opgeschort,
en dat heeft al geleid tot een verminderde toestroom. Landsbanki stelt voor de
inspanningen te richten op het omzetten van de rekeningen in termijndeposito·s. Zij
VWHOWZHGHURPYRRURQGHUSDQGELM'1%DDQWHKRXGHQ ´ECB repo eligible securitiesµ 
voor 5% van  PLOMRHQ HXUR HQ YRRU LHGHUH HXUR ERYHQ GH ½  Piljoen.
Landsbanki is bereid aan DNB ook gegevens over haar liquiditeitspositie in IJsland
te geven. Landsbanki wijst erop dat DNB

´>«@LVSHUPLWWHGWRRSSRVHWRWKHHVWDEOLVKPHQWRIDSHUPDQHQWEUDQFKRQO\LI
it doubts the adequacy of the administrative structure of the financial
54

institution in question given its financial situation and taking into account the
envisaged activities of the branch.µ
De implicaties van het toetreden van Landsbanki tot het Nederlandse DGS zijn voor
die toetreding uitgebreid aan de orde geweest. DNB heeft toen geen zorgen geuit.
Sindsdien is er in de financiële situatie op IJsland niets veranderd. De opinie van
DNB over het IJslandse DGS is geen grondslag voor ingrijpen. Alleen in
noodsituaties laat het Europese recht eenzijdig ingrijpen toe, en die situatie is er
niet, DNB moet aangeven wat dan wel de juridische basis voor ingrijpen is.
Op 29 september 2008 levert Landsbanki Amsterdam een nieuw Icesave
overzicht: in totaal is bijna ½ 1.7 miljard ingelegd en het aantal rekeningen is
ongeveer 130.000.
Op 1 oktober 2008 voert DNB wederom een telefoongesprek met FSA in
Londen over Landsbanki. Op 6 oktober beoordeelt DNB het liquiditeitsrapport van
Landsbanki Amsterdam. Dat voldoet ruim aan de formele liquiditeitsvereisten. Op
dezelfde dag vergadert de directie naar aanleiding van de noodwetgeving die in het
IJslandse parlement is aangenomen. De directie besluit een stille curator aan te
wijzen (art. 1:76 Wft). DNB gaat ervan uit dat in Amsterdam onvoldoende middelen
aanwezig zijn om de ingelegde tegoeden te kunnen dekken. Verder wordt een

voorstel tot geven van een aanwijzing aan Landsbanki Amsterdam besproken (op
grond van art. 1:75, eerste en tweede lid, Wft). Men wijst op een persbericht van de
IJslandse autoriteiten van 6 oktober 2008 dat tot vragen aanleiding geeft. Dit
persbericht luidt:
´The Government of Iceland underlines that deposits in domestic commercial
and savings banks and their branches in Iceland will be fully covered.
"Deposit" refers to all deposits by general customers and companies which are
FRYHUHG E\ WKH 'HSRVLW 'LYLVLRQ RI WKH 'HSRVLWRUV· DQG ,QYHVWRUV· *XDUDQWHH
Fund.µ67
Uit dit persbericht kan men ² a contrario ² afleiden dat de tegoeden van
buitenlandse rekeninghouders niet gedekt zullen worden.
De directie besluit op grond van art. 1:75, eerste en tweede lid, Wft
aanwijzingen te geven, die erop neerkomen dat Landsbanki moet stoppen met het
aantrekken van spaargelden, en moet zorgen voor voldoende kasgeldreserve, mede
door overboeking van gelden vanuit IJsland naar een rekening bij DNB. De
55

marketing van Icesave moet stoppen. Het besluit tot het geven van aanwijzingen en
tot het aanstellen van een stille curator wordt per brief van 6 oktober aan
Landsbanki bekend gemaakt. Landsbanki maakt daartegen bezwaar.
Op 7 oktober 2008 maakt de FME in een persbericht bekend:
´The Icelandic Financial Supervisory Authority (FME) has under powers granted by
the Icelandic Parliament proceeded to take control of Landsbanki. As declared by
the Government, all domestic deposits are fully guaranteed. Landsbanki´s
domestic branches, call centres, cash machines (ATMs) and internet operations will
be open for business as usual. The action taken by the FME is a necessary first
step in achieving the objectives of the Icelandic Government and Parliament to
ensure the continued orderly operation of domestic banking and the safety of
domestic deposits.µ68

67

http://eng.forsaetisraduneyti.is/news-and-articles/nr/3033.

68

http://www.fme.is/?PageID=581&NewsID=331.

DNB vraagt op dezelfde dag toepassing van de Noodregeling (art. 3:202 Wft) op het
Nederlandse bijkantoor van Landsbanki. De rechtbank verdaagt tot tweemaal toe de
zitting daarover omdat zij nog vragen heeft over de toepassing van de noodregeling
op een bijkantoor, de bevoegdheid van DNB als autoriteit in de lidstaat van
ontvangst en de positie van Landsbanki in IJsland. Op 13 oktober spreekt de
rechtbank de noodregeling uit.
Uit het eerste verslag van de bewindvoerders van Landsbanki Nederland
blijkt dat Icesave beschikte over meer dan 128.000 spaarders, met een gezamenlijk
tegoed van bijna 1,7 miljard euro. Hiervoor diende door de betrokken DGS 1,66
miljard euro te worden uitgekeerd. Uit een eerste inventarisatie blijkt dat ongeveer
500 spaarders vorderingen hebben die niet (volledig) door het DGS worden gedekt,
tot een bedrag van ongeveer 40 miljoen euro. Verder hebben enkele tientallen
(semi- RYHUKHGHQ HQ EHGULMYHQ GHSRVLWR·V ELM /DQGVEDQNL 1HGHUODQG YRRU HHQ
totaalbedrag van ongeveer 250 miljoen euro. De gelden van de Icesavespaarders
werden gestort op een rekening van Landsbanki bij Société Générale te Parijs. Het
beheer over deze rekening werd gevoerd door de treasury afdeling van Landsbanki
in IJsland. De rekening vertoonde ten tijde van het uitspreken van de Noodregeling
56

een positief saldo van 5,4 miljoen euro.
Landsbanki IJsland reageert per brief van 7 oktober op het besluit tot het
geven van aanwijzingen met de mededeling dat de bank door de IJslandse regering
is overgenomen en daarom niet kan voldoen aan aanwijzing dat geldreserves
moeten worden aangehouden bij DNB. In de brief wijst de bank erop dat als de
gelden in Nederland worden gebruikt voor vereffening in Nederland de buitenlandse
crediteuren van Landsbanki worden benadeeld.
Op 8 oktober stuurt DNB een fax aan de FME, met het verzoek aan te geven
welke maatregelen in IJsland jegens Landsbanki worden genomen en wat de
consequenties zijn voor de Nederlands spaarders. Daarnaast stuurt DNB een fax
aan het IJslandse fonds TIF met verzoek om opheldering over de berichtgeving over
het IJslandse DGS: in de officiële berichtgeving van IJslandse zijde wordt niet
gesproken over de mogelijkheid aanspraken te maken op het IJslandse DGS.
Daarnaast verzoekt DNB om afspraken te maken over de afhandeling van verzoeken
die in Nederland binnenkomen voor het DGS. Naar aanleiding van berichten van de
FME over wijzigingen in de regelgeving rond het IJslandse DGS vraagt DNB om
nadere informatie.
Bij brief van 8 oktober, die door DNB als ingekomen op 15 oktober is
geboekt, legt de FME uit dat Landsbanki is overgenomen door de IJslandse

regering, en dat een Receivership Committee de zaken zal bestieren. De wijziging in
regelgeving van het DGS heeft betrekking op de versterking van de positie van de
spaarders door hen voorrang te geven bij verdeling. De FME sluit niet uit dat
Landsbanki voldoende middelen heeft om alle aanspraken te vervullen.
Bij brief van 10 oktober 2008 maakt Landsbanki bezwaar tegen het besluit
tot het aanwijzen van een stille curator en tot het geven van aanwijzingen, enerzijds
omdat door het benoemen van het Receivership Committee geen ruimte meer
bestaat voor een stille curator en anderzijds omdat de aanwijzingen het grenzen van
het liquiditeitstoezicht te buiten gaan.

57

5.

Samenvattende analyse

5.1

De juridische beperkingen van het Europese kader

De juridische mogelijkheden van DNB in het dossier Icesave waren beperkt door
het Europese richtlijnstelsel van het beginsel van home state control en vrije toegang
tot de financiële markten elders. Landsbanki mocht, doordat zij in EER-land
IJsland

over

een

relevante

vergunning

beschikte,

na

een

simpele

notificatieprocedure door middel van een bijkantoor op de Nederlandse markt
werkzaam zijn. Door een dergelijke notificatieprocedure kon Landsbanki eveneens
haar werkzaamheden eenvoudig uitbreiden tot de consumentenmarkt met het
internetspaarproduct Icesave. Tot slot had Landsbanki op grond van de richtlijn
inzake depositogarantiestelsels het recht aanvullend tot het Nederlandse DGS toe te
treden.
Op grond van de herziene bankenrichtlijn kon DNB op het bijkantoor van
Landsbanki in Amsterdam slechts een beperkte mate van integriteitstoezicht en van
liquiditeitstoezicht uitoefenen. De fundamentele problemen waarmee de IJslandse
58

banken en de

IJslandse

economie

te kampen hadden, vielen

buiten de

toezichtsbevoegdheid van DNB en binnen de verantwoordelijkheid van de IJslandse
toezichthouder, de FME. Dit werd niet anders doordat Landsbanki Amsterdam
aanvullend toetrad tot het Nederlandse DGS. Ook op grond van de richtlijn inzake
depositogarantiestelsels

kon

Nederland

DNB

geen

verdergaande

toezichts-

bevoegdheden toekennen dan DNB had op grond van de bankenrichtlijn. Dat
Nederland geen nadere voorwaarden had geformuleerd voor de aanvullende
toetreding tot het DGS, is dan ook niet relevant: ook dergelijke voorwaarden hadden
DNB in dit opzicht niet meer bevoegdheden kunnen verlenen. Daarbij moet worden
bedacht dat thans ² na Icesave ² op Europees niveau de bereidheid bestaat de
bevoegdheden van nationale toezichthouders binnen het Europese kader ruimer te
lezen. Een nationale toezichthouder of wetgever die daarvóór een dergelijke ruime
lezing voorgestaan had, zou ongetwijfeld nationaal protectionisme zijn verweten.
Het stelsel van home state control, waarin de lidstaat van ontvangst weinig te
zeggen heeft over de op haar markt werkzame bijkantoren, ook niet als die
aanvullend aan het in de lidstaat van ontvangst geldende DGS deelnemen, is
gebaseerd op de veronderstelling dat de toezichthouder in het ontvangende land
kan vertrouwen op de toezichthouder in het land van herkomst. Hoewel nog niet
duidelijk is wat zich precies in IJsland heeft afgespeeld, is het geen gewaagde

conclusie dat die veronderstelling in het geval van Icesave onjuist is gebleken in de
financiële crisis die zich vanaf de zomer van 2008 in volle omvang begon te
openbaren. De zeer ernstige problemen van de IJslandse bancaire sector moeten in
die periode in IJsland duidelijk zijn geweest.69 Die zorgen heeft de FME niet met
DNB gedeeld, en zelfs toen DNB zich rond augustus 2008 met dringende zorgen tot
de IJslandse toezichthouder FME wendde, werd van IJslandse zijde nog ontkend
dat reden tot die zorg bestond. Voor de belangrijkste maatregel die DNB voorstond ²
het staken van het aantrekken van nieuwe gelden ² bestond volgens zowel
Landsbanki als de FME geen aanleiding. De bevoegdheid van DNB om die maatregel
zelf op te leggen werd van IJslandse zijde, gesteund door advocaten, betwist.
Landsbanki was enkel bereid haar positie in schuldpapier bij DNB uit te breiden.
DNB vond dat onvoldoende. De discussie hierover tussen DNB, Landsbanki en de
FME werd afgebroken door de ontwikkelingen in IJsland begin oktober 2008.
Met het voorgaande is overigens niet gezegd dat de FME moet hebben
geweten dat Landsbanki niet meer te redden was. De ontwikkelingen die door de val
van Lehman, medio september 2008, werden ingezet, heeft vermoedelijk ook de
FME niet kunnen voorzien.70 Dat de grote zorgen over Landsbanki gerechtvaardigd
59

waren, kan de FME evenwel niet zijn ontgaan.
De kern van de problemen rond Icesave is ons inziens dan ook gelegen in de
opstelling van Landsbanki en de IJslandse toezichthouder binnen het Europese
stelsel van home state control en daarmee aan de tekortkomingen van dat stelsel.71
Wat er in IJsland precies is voorgevallen, kunnen wij niet overzien; het valt buiten
de grenzen van ons onderzoek. Het onderzoek van het IJslandse parlement, dat
naar verwachting dit najaar afgerond zal worden, zal die vraag kunnen
beantwoorden.
Onze belangrijkste aanbeveling is dan ook dat het Europese stelsel grondig moet
worden herzien. Lapmiddelen zullen niet helpen tegen de natuurlijke neiging van
69

Zie het in IJsland gepresenteerde rapport van Willem Buiter en Anne Sibert, CEPR
Policy Insight No 26 (www.cepr.org). Zie voorts het rapport Jännäri, hoofdstuk 2.6, die
vermeldt dat de FME de op haar optreden kritiek ongegrond en onbillijk acht, zonder dat
overigens te motiveren. Al begin 2008 had de IJslandse Centrale Bank een buitenlandse
expert (Andrew Gracie XLWJHQRGLJGRPQRRGVFHQDULR¶VWHRQWZLNNHOHQ]LH
http://www.icelandreview.com/icelandreview/daily_news/?cat_id=16567&ew_0_a_id=32
4155.
70
Zie hierover het rapport Jännäri, p. 19 e.v.
71
Zie over die tekortkomingen uitgebreid: de Turner Review, en het rapport Jännäri,
p. 10 e.v.

nationale toezichthouders om, als het erom spant, voor het nationale belang te
kiezen. In ieder geval moet een situatie waarin een land wel het risico van de
deconfiture van een financiële instelling draagt, via het DGS, maar nauwelijks
zeggenschap heeft over de bewaking van dat risico, voorkomen worden. Dat kan
door de toezichthouders van de ontvangende lidstaten meer bevoegdheden te geven
² een terugkeer naar vroeger tijden ² of door op Europees niveau te voorzien in
toezicht of in betere samenwerking en conflictbeslechting tussen toezichthouders.
Vermoedelijk zal voor een mengsel van deze oplossingen worden gekozen.72
5.2

Feitelijke in plaats van juridische mogelijkheden?

We hebben hiervoor uiteengezet dat de juridische mogelijkheden van DNB beperkt
waren, en dat DNB niet gerechtigd was Landsbanki of het product Icesave van de
Nederlandse markt te weren. Toch blijft de vraag of DNB niet meer had kunnen
doen. Drie onderwerpen verdienen daarbij bespreking: 1) de mogelijkheid de
aanvullende deelneming van Landsbanki aan het Nederlandse DGS feitelijk te
vertragen; 2) de vraag of DNB het publiek niet over de gevaren van Icesave had
60

kunnen voorlichten en 3) de vraag of DNB in de zomer van 2008 niet krachtdadiger
had kunnen optreden. Deze onderwerpen komen in de navolgende paragrafen aan
de orde.
Wij hechten er aan ter inleiding op de bespreking op te merken dat men het
handelen en nalaten van DNB zal moeten beoordelen naar de toenmalige kennis en
opvattingen. Achteraf is het eenvoudig vast te stellen dat en hoe schade voorkomen
had kunnen worden; vooraf lag het scenario dat zich heeft afgespeeld nog niet vast.
Een voorbeeld hiervan waar het gaat om kennis: dat Landsbanki zo snel ten onder
zou gaan, dat reeds een tijdelijke vertraging van de aanvullende toetreding tot het
DGS het nadeel dat thans is ontstaan zou hebben voorkomen, kon DNB toentertijd
niet voorzien. Een voorbeeld waar het gaat om de opvattingen: een handelwijze van
DNB ter bescherming van de Nederlandse spaarders en het Nederlandse DGS die
thans, gegeven wat er door de financiële crisis is gebeurd, niet alleen aanvaardbaar
maar zelfs wenselijk lijkt, zou toentertijd door velen vermoedelijk zijn opgevat als
een protectionistische maatregel waardoor Nederlandse spaarders, in strijd met het
Europese recht, ten onrechte de mogelijkheid op een hogere rente werd ontnomen.

72

Wij verwijzen verder naar de Turner Review en het rapport van de commissie De
Larosière, waarin ook deze kwestie uitgebreid aan de orde komt.

5.3

De aanvullende toelating tot het Nederlandse DGS

Al voordat Landsbanki met het product Icesave op de Nederlandse markt werkzaam
werd, waren er binnen DNB zorgen over de positie van de IJslandse banken in
verband met de IJslandse economie en het IJslandse monetaire stelsel. Die zorgen
zijn expliciet onderdeel van het besluitvormingsproces geworden in de periode aprilmei 2008. Daarvoor werd de aanvullende deelname van Landsbanki aan het
Nederlandse DGS vooral procedureel opgepakt, zoals toentertijd ook een van de
medewerkers van DNB in een intern mailbericht schreef. Wij hebben ons daarom
afgevraagd of DNB in dit stadium van de besluitvorming meer had kunnen, mogen
of moeten doen met de zorgen die bij haar toen al bestonden. Wij realiseren ons
daarbij dat de juridische grondslag voor optreden van DNB beperkt was. Anderzijds
heeft DNB, in een later stadium, beslissingen genomen waarvoor de juridische basis
evenmin duidelijk was, zoals de druk die zij op Landsbanki heeft uitgeoefend om
met het aantrekken van gelden met Icesave te stoppen en later het benoemen van
een stille curator en het aanvragen van de noodregeling voor een bijkantoor. De
61

vraag is dan ook gerechtvaardigd of DNB niet eerder dergelijke stappen had kunnen
zetten, en, zo ja, waarom zij dat dan niet heeft gedaan.
DNB had naar ons oordeel in het voorjaar van 2008 feitelijk de mogelijkheid de
aanvullende toegang van Landsbanki tot het Nederlandse DGS minder welwillend te
behandelen dan zij heeft gedaan. Zo lang de aanvullende toetreding van Landsbanki
tot het Nederlandse DGS niet geregeld was, zouden Nederlandse spaarders minder
vertrouwen in Icesave hebben gesteld. Landsbanki verbond de start van Icesave dan
ook met de aanvullende toetreding tot het Nederlandse DGS. Nu Landsbanki binnen
relatief korte tijd na de lancering van Icesave ten onder is gegaan, zou een minder
welwillende behandeling en de daardoor veroorzaakte vertraging vermoedelijk een
groot deel van de problemen die nu zijn ontstaan, hebben voorkomen. Icesave zou
vermoedelijk later zijn geïntroduceerd, of zelfs in het geheel niet, en als Iceave
zonder de aanvullende deelname toch geïntroduceerd zou zijn, zouden naar alle
waarschijnlijkheid de meeste Nederlandse spaarders van inleg bij Icesave hebben
afgezien. Bovendien was de last van de uitkeringen onder het DGS Nederland dan
bespaard gebleven.
Het belangrijkste aanknopingspunt voor het minder welwillend behandelen
van de aanvullende toetreding van Landsbanki zou ons inziens hebben kunnen zijn

dat het IJslandse garantiestelsel in theorie een volledige dekking van de tegoeden
omvatte. In theorie, want deze dekking gold alleen indien daarvoor voldoende
fondsen beschikbaar zouden zijn, en het was evident dat die er niet waren. Toch
zou DNB, met een beroep op de IJslandse regeling, hebben kunnen verdedigen dat
voor aanvullende toetreding geen plaats was, of althans dat er nadere regelingen
noodzakelijk waren omdat het TIF in ieder geval voorwaardelijk ook dekking bood
voor claims boven het minimumbedrag. De discussie daarover, waarin van
IJslandse zijde dan op de beperkingen van het eigen stelsel zou hebben moeten
worden gewezen, zou geruime tijd gevergd hebben. Ook het gegeven dat IJsland
geen euroland is, en de valutavragen die dit bij het vormgeven van aanvullende
toetreding tot het DGS oplevert, zou een reden hebben kunnen zijn om de
aanvullende toetreding geruime tijd aan te houden.
DNB heeft het verzoek van Landsbanki om aanvullend tot het Nederlandse DGS toe
te treden, dat dateert van september 2007, in eerste instantie procedureel
benaderd. Men was aanvankelijk vooral bezig met het formuleren van algemene
beleidsuitgangspunten voor topping up, en daarna met de wijze waarop de
62

afspraken tussen DNB en Landsbanki en tussen DNB en het IJslandse
garantiestelsel zouden moeten worden vormgegeven. Daarbij zijn de in de vorige
paragrafen

genoemde

moeilijkheden

rond

het

IJslandse

garantiestelsel

wel

gesignaleerd. DNB heeft evenwel, geheel volgens de strekking van de Europese
regelgeving, geen belemmeringen gezocht om de toelating te verhinderen of uit te
stellen, maar heeft voor die moeilijkheden welwillend een oplossing gezocht. Zo is zij
ook uitgegaan van de reële dekking die het IJslandse garantiestelsel bood, en niet
van de voorwaardelijke onbeperkte dekking. Een afweging op basis van de
wenselijkheid van de toetreding van Landsbanki heeft in deze fase van de
afhandeling niet plaatsgevonden.
In mei 2008 is de vraag naar de wenselijkheid van de aanvullende toetreding
van Landsbanki wel inhoudelijk aan de orde gesteld, onder verwijzing naar de
zorgen die bestonden over het IJslandse bankwezen en de IJslandse economie. In
een bespreking is toen evenwel geconcludeerd dat de aanvullende toetreding niet
was tegen te houden en dat moest worden volstaan met een aantal aanvullende
toezichtsmaatregelen. Uit het verslag van deze bijeenkomst zou men kunnen
opmaken dat DNB hier niet heeft afgewogen of zij, buiten de strikte grenzen van
haar juridische mogelijkheden, de aanvullende toetreding van Landsbanki tot het
Nederlandse DGS feitelijk zou kunnen en moeten belemmeren. Hier is sprake van

een opvallend verschil met de situatie in augustus 2008, toen DNB als vermeld wel
buiten

de

grenzen

van

haar

formele

bevoegdheden

heeft

getracht

de

werkzaamheden van Icesave te beperken. Daarop komen wij hieronder nog terug.
Omdat de nadruk in het verslag van de bespreking in mei 2008 ligt op het
ontbreken van juridische mogelijkheden om het aanvullend toetreden van
Landsbanki tegen te houden, en omdat tevens wordt verwezen naar de lange tijd die
Landsbanki al op het afhandelen van haar verzoek heeft moeten wachten, hebben
wij ons afgevraagd of dit verschil in bereidheid buiten de wettelijke kaders te treden
verklaard kan worden doordat de wenselijkheid van de aanvullende toetreding van
Icesave in het voorjaar 2008 pas zo laat onderwerp van beraadslaging en een
integrale afweging is gemaakt, dat jegens Landsbanki in redelijkheid geen nieuwe
argumenten voor uitstel meer konden worden aangevoerd. DNB heeft ons
desgevraagd medegedeeld dat er in mei 2008 weliswaar zorgen over de IJslandse
banken en de IJslandse economie bestonden, maar dat deze nog niet zodanig waren
dat zij konden rechtvaardigen dat DNB, in afwijking van de voor de aanvullende
toetreding op grond van het Europese recht geldende regels, die toetreding feitelijk
zou belemmeren. Dat er al enige tijd was verlopen sinds Landsbanki kenbaar
63

maakte dat zij aanvullende wilde deelnemen, heeft daarbij volgens DNB geen
invloed gehad. In augustus 2008 was de situatie zodanig ernstiger geworden, dat
DNB het wel aangewezen achtte te proberen, buiten de geldende regels om,
Landsbanki tot het staken van het aantrekken van gelden te bewegen, aldus DNB.
DNB heeft er daarbij op gewezen dat de CDS Spread voor Landsbanki in april 2008
weer begon te dalen.
Bij dit betoog van DNB merken wij het volgende op. Wij delen de opvatting van DNB
dat zij, indien zij in het voorjaar en de zomer van 2008 de aanvullende toetreding
van Landsbanki tot het Nederlandse DGS desbewust feitelijk zou hebben
belemmerd, in strijd zou hebben gehandeld met de strekking van de relevante
Europeesrechtelijke regels. Eveneens delen wij de opvatting van DNB dat een
dergelijk handelen slechts aanvaardbaar kon zijn indien daarvoor klemmende
redenen aanwezig waren, waarbij wij opmerken dat DNB zelfs in dat geval volgens
de

Europese

regels

alleen

in

spoedeisende

gevallen

buiten

de

IJslandse

toezichthouder FME om had kunnen handelen. De vraag of de situatie rond de
IJslandse banken en de IJslandse economie in mei 2008, gemeten naar de kennis
van toen, al zodanig was dat een dergelijk optreden toen al gerechtvaardigd was,
kunnen wij niet beantwoorden, omdat deze buiten onze expertise valt.

Ook afgezien van de vraag of de situatie in IJsland al dusdanig was, dat deze het
toepassen van een minder welwillende behandeling (of, negatiever geformuleerd:
vertragingstactiek) rechtvaardigde, zijn er tegen het toepassen van een dergelijke
tactiek goede argumenten aan te voeren. DNB heeft er terecht op gewezen dat het
niet voor de hand ligt als bestuursorgaan desbewust ten nadere van een
onderneming in strijd met de strekking van de toepasselijke Europese regels te
handelen. Bovendien heeft Nederland, als klein land, er belang bij dat Europese
regels ook naar hun strekking worden nageleefd, en moet daarin dan zelf het goede
voorbeeld geven.
Het gaat ons er dan ook niet om dat DNB niet heeft gekozen voor een tactiek
van vertraging, door de aanvullende toetreding van Landsbanki minder welwillend
te behandelen. Wel vinden wij van belang dat ons onvoldoende is gebleken dat DNB
tijdig een integrale afweging heeft gemaakt ten aanzien van de vraag hoe met
Icesave zou moeten worden omgegaan. Op grond van het dossier, in het bijzonder
het verslag van de bijeenkomst in mei 2008, hebben wij niet volledig kunnen
vaststellen in welke mate de bovenstaande meer beleidsmatige overwegingen in het
64

voorjaar van 2008 het handelen en nalaten van DNB hebben bepaald. Bovendien
hebben wij niet met zekerheid kunnen vaststellen in hoeverre bij de bespreking in
mei 2008, toen de aanvullende toetreding van Landsbanki inhoudelijk is besproken,
een rol heeft gespeeld dat reeds de nodige tijd verstreken was met procedurele
kwesties, voordat een integrale beoordeling van het verzoek tot aanvullende
toetreding plaatsvond. DNB ontkent dat dit aspect van belang is geweest, maar er
wordt in het verslag van de bijeenkomst wel naar verwezen. Tot slot is voor ons
onvoldoende duidelijk of de afweging die in de bijeenkomst van mei 2008 is
gemaakt ook onderdeel van de procedure zou zijn geweest als niet de senior
medewerker van DNB in een e-mailbericht de vraag naar de wenselijkheid van de
aanvullende toetreding van Landsbanki aan de orde had gesteld.
Wij willen dan ook aanbevelen dat nog eens wordt bezien in hoeverre de
interne besluitvormingsprocedures van DNB waarborgen dat tijdig een integrale
beoordeling

plaatsvindt.

DNB

heeft

haar

interne

besluitvormingsprocedure

inmiddels al aangepast, door in augustus 2008 te besluiten dat verzoeken tot
aanvullende toetreding altijd in de volledige directievergadering moeten worden
besproken, en niet meer door een van de leden van de directie zullen worden
afgehandeld, maar ook daarmee behoeft nog niet verzekerd te zijn dat een integrale

beoordeling tijdig plaatsvindt. Voorkomen moet worden dat aanvullende toetreding
(mede) wordt toegestaan omdat de besluitvormingsprocedure zo lang heeft geduurd.
Voor de goede orde merken wij nog het volgende op. Ook als men zou menen dat
DNB er, op basis van de toenmalige kennis, beter aan zou hebben gedaan
Landsbanki in mei 2008 feitelijk de aanvullende toetreding tot het Nederlandse DGS
onmogelijk te maken, zal dat oordeel ons inziens een beleidsmatige en geen
juridische kwalificatie van het handelen en nalaten van DNB opleveren. We kunnen
het achteraf betreuren dat DNB het verzoek tot aanvullende toetreding van
Landsbanki welwillend conform de regels heeft afgehandeld, maar het is niet goed
verdedigbaar dat er op DNB een rechtsplicht zou hebben gerust om die afhandeling
in strijd met de strekking van de Europese regels te traineren.
5.4

Waarschuwingsplicht?

DNB is verweten dat zij het publiek eerder had moeten waarschuwen voor de
ULVLFR·V YDQ ,FHVDYH 'DW YHUZLMW NDQ HYHQZHO JHHQ GRHO WUHIIHQ .HQPHUNend voor
65

prudentieel toezicht is dat zodra twijfel ontstaat over de mogelijkheid van een onder
toezicht staande instelling om aan haar verplichtingen te voldoen, degenen die
direct opvraagbaar geld bij de betrokken instelling hebben uitstaan, dit zullen
weghalen voordat deze instelling er nog slechter aan toe is.73 Hierdoor ontstaat
reeds door de waarschuwing een run op de bank. Alleen ingrijpende maatregelen,
zoals een overheidsgarantie, kunnen dat proces voorkomen, zoals de afgelopen tijd
is gebleken. De noodzaak informatie over problemen bij financiële instellingen
buiten de openbaarheid te houden, ligt ook ten grondslag aan het wettelijke stelsel
YDQJHKHLPKRXGLQJVSOLFKWHQHQKHWLQVWLWXXWYDQGH¶VWLOOHFXUDWRU·
De wettelijke mogelijkheden voor DNB om mededelingen over de toestand van een
financiële instelling te doen, zijn zeer beperkt. Zou DNB, buiten het wettelijk kader
om, voor de toestand bij Landsbanki en Icesave gewaarschuwd hebben, dan zou zij
als gezegd hoogst waarschijnlijk een run op de bank hebben veroorzaakt, niet alleen
in Nederland, maar ook elders in de wereld. Het risico dat DNB hierdoor
aansprakelijk zou worden jegens alle benadeelde crediteuren en aandeelhouders,
was groot. Waarschuwen was dus niet alleen juridisch niet toelaatbaar, maar ook

73

Wij verwijzen weer naar D.W. Diamond/Ph.H. Dybvig, Bank Runs, Deposit Insurance,
and Liquidity, Federal Reserve Bank of Minneapolis Quarterly Review Vol. 24, No. 1,
Winter 2000, pp. 14±23.

feitelijk geen reële optie. Dat geldt evenzeer voor andere ingewijden, zoals de
minister van Financiën. DNB kan en kon slechts in algemene zin informatie
verschaffen over het toezicht op banken en het DGS. In het script van deze
algemene informatieverstrekking per telefoon, dat wij hebben opgevraagd, hebben
wij

geen

onjuiste

of

misleidende

gegevens

aangetroffen.

Of

DNB

haar

informatieverstrekking steeds conform dat script heeft uitgevoerd, of dat er, zoals
door benadeelden wel is gesteld, op individuele basis meer vertrouwenwekkende
voorlichting heeft plaatsgevonden, hebben wij niet onderzocht, omdat dit buiten het
bestek van onze onderzoeksopdracht viel. Wij kunnen daarover dan ook geen
conclusie formuleren. Evenmin hebben wij onderzocht of het publiek voldoende
bekend was met de beperkingen die aan de voorlichtende taak van DNB zijn gesteld
² zou dat niet het geval zijn, dan zou het uitblijven van een waarschuwing ten
onrechte vertrouwen hebben kunnen opwekken. Het is wenselijk dit nader te
onderzoeken.
5.5

66

Gang van zaken in de zomer van 2008

5.5.1 Inleiding
In juli 2008 blijken bij DNB ernstige zorgen te bestaan over Icesave. Men zoekt naar
wegen om Landsbanki uit het Nederlandse DGS te zetten. De zorgen leiden medio
augustus tot het besluit om het aantrekken van tegoeden in Nederland niet langer
toe te staan. Ter uitvoering van dat besluit vindt overleg plaats met Landsbanki en
met de FME. Die ontkennen evenwel de noodzaak van een dergelijke maatregel, en
betwisten de bevoegdheid van DNB die te nemen. Wel biedt Landsbanki aan extra
zekerheden te stellen. DNB vindt dit een stap in de goede richting, maar het is geen
oplossing voor de fundamentele problemen. Wel blijft DNB met de FME in overleg,
tot het omvallen van Landsbanki begin oktober.
De gang van zaken in de periode juli-september roept twee vragen op. De
eerste vraag is of DNB niet eigenmachtig haar besluiten van medio augustus 2008
had kunnen uitvoeren toen de FME daaraan niet wilde meewerken. De tweede is
waarom DNB geen gevolg heeft gegeven aan het aanbod van Landsbanki tot het
deponeren van extra schuldpapier.
5.5.2 Eigenmachtig ingrijpen DNB
Zoals in paragraaf 3.1.3 en 3.5 is beschreven, had DNB op grond van de Europese
regels naar ons oordeel de mogelijkheid zelfstandig aanwijzingen aan Landsbanki

(Amsterdam) te geven indien zij meende dat de ontwikkelingen bij Landsbanki ook
de liquiditeit van het bijkantoor in gevaar brachten en constateerde dat de
IJslandse toezichthouder ook na het overleg met DNB te weinig deed om dit gevaar
af te wenden.
DNB heeft de bovenstaande opvatting over de bevoegdheid aanwijzingen te
geven betwist. In de opvatting van DNB mag DNB enkel kijken naar de liquiditeit
van het bijkantoor zelf, en niet naar externe ontwikkelingen die deze liquiditeit
bedreigen. Landsbanki Amsterdam was voor haar liquiditeit afhankelijk van de
moederbank ² hetgeen gebruikelijk is ² maar voor het liquiditeitstoezicht is
voldoende dat zij aanspraken tot het verkrijgen van gelden op de moederbank had.
Dat twijfel bestond of die aanspraken geëffectueerd konden worden, staat volgens
DNB buiten het liquiditeitstoezicht, en viel onder het toezicht van de FME. DNB
heeft haar opvatting gesteund met een opinie van een deskundige juridisch
adviseur.
Wij vinden de opvatting die DNB voorstaat zeker niet onverdedigbaar, maar
achten haar te beperkt en te voorzichtig. Zij impliceert dat zelfs indien DNB
informatie heeft waardoor zeer aannemelijk of zelfs zeker is dat het bijkantoor in
67

liquiditeitsproblemen zal komen als gevolg van ontwikkelingen die de bank als
geheel betreffen, zij geen maatregelen jegens het bijkantoor mag nemen om de
lokale liquiditeit te verbeteren, ook niet als zij constateert dat de toezichthouder in
het land van herkomst zonder daartoe redelijke gronden aan te voeren in gebreke
blijft op te treden. Daarbij komt dat DNB wel degelijk inzicht had in gegevens die de
solvabiliteit en de liquiditeit van Landsbanki als geheel betroffen, en dat zij daar ook
actief naar op zoek was.74 Wij wijzen er voorts op dat Landsbanki Amsterdam
volgens het dossier tot op de dag dat Landsbanki in deconfiture raakte aan de
lokale liquiditeitsvereisten voldeed.
+HW KHHIW UHODWLHI ODQJ JHGXXUG YRRUGDW '1% RYHU GH ULVLFR·V GLH ]LM ELM
Landsbanki zag met de FME op hoog niveau overleg voerde. Na dat overleg, begin
september, had DNB kunnen constateren dat de FME te weinig deed om het gevaar
af te wenden: de FME ontkende het gevaar immers op een wijze die ongeloofwaardig
was, onder meer door te betwisten dat de premie voor de CDS reden gaf tot zorg.75
Naar ons oordeel zou DNB toen zelfstandig tegen Landsbanki Amsterdam hebben

74

Zie bijvoorbeeld par. 4.2.2 en 4.4.
Volgens het rapport Jännäri was, achteraf beschouwd, de FME niet tegen haar taak
opgewassen (p. 7).

75

kunnen optreden door haar de aanwijzing te geven het verder aantrekken van
gelden te staken en voldoende liquiditeit in Nederland aan te houden.
Wij realiseren ons dat een dergelijk optreden niet zonder moeilijkheden zou
zijn geweest: Landsbanki betwistte dat DNB ertoe bevoegd was. Uit de discussie die
wij hiervoor vermeld hebben, blijkt al dat men daarover inderdaad van mening kan
verschillen, en hoewel wij van oordeel zijn dat DNB wel had kunnen optreden,
vinden we de tegengestelde opvatting als gezegd niet onverdedigbaar. Als bekend
werd dat DNB tegen Icesave optrad, zou dat bovendien hetzelfde negatieve effect
hebben gehad als een openbare waarschuwing. Daarbij komt dat DNB probeerde
Landsbanki te bewegen tot het vrijwillig staken van het aantrekken van gelden; een
formele aanwijzing zou dat proces doorkruisen en als de juridische bezwaren
daartegen van Landsbanki gegrond zouden zijn verklaard, zou DNB met lege
handen hebben gestaan, zoals DNB ons terecht heeft voorgehouden. Wij komen dus
niet tot het oordeel dat DNB in de gegeven omstandigheden had moeten optreden
door een aanwijzing te geven. Wel stellen wij vast dat ons uit het dossier
onvoldoende is gebleken dat DNB een afdoende afweging van de voordelen en de
nadelen van eigenmachtig optreden tegen Landsbanki heeft gemaakt. Het is bij
68

ferme woorden gebleven vrijwel tot aan het moment dat Landsbanki in IJsland door
de overheid werd overgenomen. Pas in het allerlaatste stadium heeft DNB ervoor
gekozen wel maatregelen te treffen ² maatregelen waarvan de juridische basis
overigens eveneens niet geheel duidelijk was. De rechter heeft, na de nodige
aarzeling, met de toepassing van de noodregeling op het bijkantoor ingestemd.
5.5.3 Aanbod Landsbanki tot deponeren extra schuldpapier
Landsbanki heeft tijdens het overleg met DNB aangeboden bij DNB onderpand
onder te brengen in de vorm van ECB repo eligible securities YDQYDQDOOH¶easy
access deposits· WRW  PLOMRHQ HXUR, bovenop de reserves die bij DNB worden
aangehouden. Daarnaast stelt Landsbanki voor één euro aan te houden voor elke
euro easy access deposits die boven 1.150 miljoen euro is of wordt aangetrokken.
DNB heeft dit voorstel een goede eerste stap genoemd, maar heeft geconstateerd dat
het de fundamentele problemen niet oplost. Aan het voorstel is geen uitvoering
gegeven en DNB heeft daar ook niet om gevraagd.
DNB heeft ons uiteengezet dat het voorstel van Landsbanki geen oplossing
voor de problemen betekende, omdat de aangehouden tegoeden bij deconfiture van
Landsbanki in de algemene boedel zouden vallen, en niet in het bijzonder ten goede
zouden komen aan de Nederlandse rekeninghouders. Het aanbod van Landsbanki

was dan ook geen goed alternatief voor de wens van DNB dat Landsbanki
Amsterdam het aantrekken van gelden zou staken. Daarbij komt dat de vraag was
of Landsbanki de gewenste kwaliteit schuldpapier wel kon leveren.
Ook hier kan men achteraf concluderen dat het wellicht niet gebaat, maar
ook niet geschaad zou hebben als Landsbanki aan haar aanbod gevolg zou hebben
gegeven. In het ergste geval, waren de gedeponeerde securities ten goede gekomen
aan alle crediteuren van Landsbanki, in het beste geval hadden de Nederlandse
schuldeisers er nog iets aan overgehouden, volgens het pULQFLSH´KHEEHQLVKHEEHQ
HQ NULMJHQ LV GH NXQVWµ :HOOLFKW ZDV KHW ]HOIV PRJHOLMN JHZHHVW RS KHW GHSRW HHQ
zekerheidsrecht te vestigen ten bate van het Nederlandse DGS, alhoewel daar wel
faillissementsrechtelijke haken en ogen aan waren verbonden. Ook hier is uit het
dossier niet duidelijk waarom DNB niet met voortvarendheid vervolg heeft gegeven
aan het door DNB als stap in de goede richting verwelkomde aanbod van
Landsbanki.
5.6

69

Conclusie en aanbevelingen

1. Onze belangrijkste conclusie is dat de kern van de problemen rond Icesave is
gelegen in de opstelling van Landsbanki en de IJslandse toezichthouder FME
binnen het Europese stelsel van home state control en daarmee aan de
tekortkomingen van dat stelsel.
2. Onze belangrijkste aanbeveling is dat het Europese stelsel grondig moet
worden herzien. In ieder geval moet een situatie waarin een land wel het
risico van de deconfiture van een financiële instelling draagt, via het DGS,
maar nauwelijks zeggenschap heeft over de bewaking van dat risico,
voorkomen worden. Dat kan door de toezichthouders van de ontvangende
lidstaten meer bevoegdheden te geven ² een terugkeer naar vroeger tijden ² of
door op Europees niveau te voorzien in toezicht of in betere samenwerking en
conflictbeslechting tussen toezichthouders. Daarbij moet de neiging om in
noodsituaties voor het nationale belang te kiezen, niet worden onderschat.
3. Wij concluderen dat het DNB niet was toegestaan te waarschuwen voor de
situatie bij Landsbanki/Icesave. Wij bevelen aan dat onderzocht zou moeten
worden in hoeverre de beperkingen die hierbij voor DNB en anderen, zoals
het ministerie van Financiën, gelden bij het publiek voldoende bekend zijn,
zodat eventuele valse verwachtingen worden voorkomen.

4. Wij stellen vast dat uit het dossier voor ons niet voldoende duidelijk is
geworden waarom DNB a) niet minder welwillend is opgetreden ten aanzien
van de aanvullende deelname van Landsbanki aan het Nederlandse DGS; b)
niet krachtdadiger heeft opgetreden toen in de loop van de zomer 2008 bij
haar grote zorgen over Landsbanki ontstonden, en zowel Landsbanki als de
FME weigerden die zorgen te erkennen en daarnaar te handelen; c) niet met
voortvarendheid gevolg heeft gegeven aan het aanbod van Landsbanki om
schuldpapier in depot te geven naar rato van de rekeningsaldi bij Icesave. Wij
stellen verder vast dat in al deze drie gevallen goede redenen voor de
handelswijze van DNB kunnen worden aangevoerd, zoals ook goede redenen
voor de tegengestelde handelwijze kunnen worden aangevoerd, maar dat uit
het dossier onvoldoende blijkt op welke gronden DNB gekozen heeft voor de
voorzichtige gedragslijn die zij heeft gevolgd.
5. Wij

bevelen

aan

dat

a)

wordt

nagegaan

in

hoeverre

de

interne

besluitvormingsprocedures van DNB waarborgen dat tijdig een integrale
beoordeling plaatsvindt en b) DNB voorziet in betere verslaglegging van de
afwegingen die zij maakt, zowel om die afwegingen voor haarzelf te
70

expliciteren als om controle daarop beter mogelijk te maken.
6. Wij benadrukken dat DNB moest handelen binnen de beperkingen van het
Europese stelsel en met onzekere informatie. Dat achteraf geconcludeerd kan
worden dat een andere handelwijze het nadeel dat door Icesave is ontstaan
geheel of gedeeltelijk had kunnen voorkomen, impliceert niet dat DNB,
binnen dat kader en naar de wetenschap die zij toentertijd had, beleidsmatig
verkeerde keuzes heeft gemaakt en nog minder dat DNB rechtens gehouden
zou zijn geweest anders te handelen.