Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

31 311

Zelfstandig ondernemerschap

Nr. 235

BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID EN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 15 juni 2020
Inleiding
Met deze vijfde voortgangsbrief informeren de Minister van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid en de Staatssecretaris van Financiën – Fiscaliteit en
Belastingdienst, mede namens de Staatssecretaris van Economische
Zaken en Klimaat, uw Kamer over de huidige stand van zaken en de
vervolgstappen ten aanzien van de in het regeerakkoord voorziene
maatregelen op het gebied van «werken als zelfstandige». Uw Kamer
ontving eerdere brieven over de uitwerking van deze maatregelen op
22 juni 2018, 26 november 2018, 24 juni 2019 en 22 november 2019.1
In deze brief wordt voorgesteld de maatregel voor de onderkant van de
arbeidsmarkt (het minimumtarief) en die voor de bovenkant van de
arbeidsmarkt (de zelfstandigenverklaring) niet verder uit te werken. De
achtergronden daarvan worden hierna uitgebreid toegelicht. Vervolgens
wordt een update gegeven over de stand van zaken van de webmodule en
wordt het voorstel gedaan om te starten met een pilot. Daarna wordt een
schets gegeven van het totaalpakket aan maatregelen ten aanzien van het
werken als zelfstandigen, zowel de reeds in gang gezette maatregelen als
de maatregelen in navolging van de aanbevelingen van de Commissie
Regulering van werk.
Vooraf – de coronacrisis
We sturen u deze brief in een uitzonderlijke tijd. Een tijd waarin het
coronavirus ons land volledig in zijn greep heeft. Grote delen van onze
bedrijvigheid zijn geraakt. De maatregelen die we als land tegen de
uitbraak en verspreiding van het coronavirus hebben genomen en nog
steeds nemen, hebben een enorme impact, niet in de minste mate op de
arbeidsmarkt. Werknemers vragen zich thuis af of hun baan er straks nog
1

kst-31311-235
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Kamerstuk 31 311, nrs. 207, 212, 219 en 220.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 311, nr. 235

1

is en zzp’ers zien dat opdrachten worden afgezegd en hebben tijdelijk
(veel) minder werk. De arbeidsmarktcijfers van CBS en UWV voor april
laten zien dat het aantal werkenden ten opzichte van maart met 160
duizend is gedaald. Dat is de grootste daling sinds 2003, toen het CBS
deze cijfers voor het eerst in kaart bracht. Het aantal werklozen is met 41
duizend gestegen. Daarmee is het werkloosheidspercentage van 2,9% in
maart gestegen naar 3,4% in april, eveneens de grootste stijging sinds
2003. Het CPB2 wijst er bovendien op dat ruim 20 procent van de
werkenden in Nederland op enige wijze door de overheid wordt ondersteund. Zonder die steun zou de werkloosheid wellicht nog hoger liggen.
Dat blijkt ook uit de ontwikkeling in het aantal gewerkte uren: eind maart
werden er 13% minder uren gewerkt dan voordat de contactbeperkende
maatregelen ingingen. Uit onderzoek3 blijkt dat dat geldt voor
werknemers (– 11%), maar vooral ook voor zelfstandigen (– 23%). En ook
uit het aantal zelfstandigen dat inmiddels een aanvraag heeft gedaan voor
ondersteuning in levensonderhoud in het kader van de «Tijdelijke
overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers» (TOZO) blijkt dat
zelfstandigen een buitengewoon zware tijd doormaken. Het kabinet is zich
daar terdege van bewust en houdt er rekening mee in haar overwegingen
en de timing van eventuele maatregelen. Deze uitzonderlijke situatie kan
niet als normaal ondernemersrisico aangemerkt worden. Het compleet
wegvallen van mogelijkheden om te werken, is uniek. Tegelijkertijd
moeten we constateren dat deze crisis extra duidelijk maakt dat een groot
deel van de zelfstandigen zich in een uiterst kwetsbare positie bevindt.
Gebrekkige bescherming, onduidelijkheid over de kwalificatie van de
arbeidsrelatie en onwenselijke concurrentie op arbeidsvoorwaarden laten
in het licht van deze crisis zien dat hervormingen op de arbeidsmarkt
nodig zijn. Voor een grote groep op de arbeidsmarkt is het vangnet
onvoldoende en zijn de financiële buffers beperkt. Dat is onwenselijk.
Daarom zet het kabinet in op verdere versterking van de positie van
zzp’ers, zodat deze een sterkere positie krijgen en financieel onafhankelijker kunnen opereren. Dit wordt nader toegelicht in deel 3 van deze brief
over het totaalpakket van de maatregelen op het gebied van «werken als
zelfstandige».
1. Conceptwetsvoorstel minimumbeloning zelfstandigen en
zelfstandigenverklaring
Zoals het kabinet eerder schreef4, is het uitwerken van nieuwe regelgeving op het gebied van het minimumtarief en de zelfstandigenverklaring geen eenvoudige opgave. Dat was duidelijk bij het opstellen van
het Regeerakkoord en is ook gebleken bij de uitwerking in de afgelopen
periode. De diverse (uitvoerings)toetsen, de gesprekken met het veld en
de internetconsultatie hebben bij het wetsvoorstel voor een minimumtarief voor zelfstandigen en een zelfstandigenverklaring een aanzienlijk
aantal knelpunten aan het licht gebracht. Daarnaast is ook de Commissie
Regulering van werk kritisch op de voorstellen. In algemene zin kan
gezegd worden dat naar voren komt dat de gekozen maatregelen grote
administratieve lasten met zich brengen, voor veel onduidelijkheid zorgen,
geen draagvlak hebben, en niet uitvoerbaar en handhaafbaar zijn voor de
uitvoerende instanties.
Uit de internetconsultatie blijkt dat met name de administratieve lasten
zorgen voor grote onrust. Ook werd geregeld naar voren gebracht dat er
sprake is van een fundamentele verschuiving van het ondernemersrisico
(van een verkeerde inschatting van uren en kosten vooraf) naar een risico
2

CPB, Arbeidsmarkt: sterke daling gewerkte uren 14 mei 2020.
https://covid-19-impact-lab.readthedocs.io/en/latest/_static/work-hours.pdf#_blank
4
Kamerstuk 31 311, nr. 219.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 311, nr. 235

2

voor de opdrachtgever en dat de opgelegde tarieven niet passen bij het
ondernemerschap. Ook de Stichting van de Arbeid heeft gewezen op de
administratieve lastendruk en de ingewikkelde berekening van het
uurtarief. MKB’ers hebben bij de MKB-toets daarnaast aangegeven dat
ondernemers kosten en uren niet altijd inzichtelijk willen maken voor de
opdrachtgever. Verder heeft het Adviescollege Toetsing Regeldruk
betoogd dat de effectiviteit van het minimumtarief niet duidelijk en
evident is. Ten slotte wordt in dit kader opgemerkt dat de Commissie
Regulering van werk in haar advies vragen bij de handhaafbaarheid stelt.
De belangrijkste knelpunten worden hieronder nader toegelicht.5
Het uitgangspunt bij zowel bij het minimumtarief als de zelfstandigenverklaring is het tarief dat een zelfstandige per uur verdient. De juiste
vaststelling van dat tarief vergt een uitgebreide administratie van
gewerkte uren en gemaakte kosten bij de opdrachtnemer, maar ook bij de
opdrachtgever die zich er van moet vergewissen dat de opdrachtnemer
een tarief per uur verdient dat voldoet aan het minimumtarief of dat het
gebruik van een zelfstandigenverklaring rechtvaardigt. Voor het bijhouden
van deze administratie moeten opdrachtnemers en opdrachtgevers
onderscheid maken tussen directe uren en directe kosten (die relevant zijn
voor het berekenen van het uurtarief) en indirecte uren en indirecte kosten
(die niet relevant zijn voor het berekenen van het uurtarief). Uit de
consultatie van het wetsvoorstel blijkt dat met name dit onderscheid
tussen direct en indirect ervoor zorgt dat zowel opdrachtgevers als
opdrachtnemers het onduidelijk vinden op welke wijze het uurtarief moet
worden berekend. Ook de bepalingen over aan welke opdracht bepaalde
uren en kosten moeten worden toegerekend, worden als zeer complex
ervaren. Deze onduidelijkheid over de berekening van het uurtarief en de
hieraan gekoppelde administratieve lasten zijn de voornaamste knelpunten. Deze lasten zullen alle zelfstandigen en opdrachtgevers raken, ook
indien het tarief per uur zich (ver) boven het minimumtarief bevindt – en
er waarschijnlijk dus geen sprake is van een kwetsbare positie van de
opdrachtnemer ten opzichte van zijn opdrachtgever – maar ook als er
(nog) geen sprake is van het hoge tarief dat het gebruik van een zelfstandigenverklaring mogelijk maakt. Bij het invoeren van een minimumtarief
is het noodzakelijk om te regelen voor welke uren dit minimumtarief geldt
en met welke kosten bij de berekening van het minimumtarief rekening
wordt gehouden. Deze regels moeten gelden voor een grote diversiteit
aan opdrachten. Het is helaas niet mogelijk gebleken om hier eenvoudig
toepasbare regels voor te bedenken. De Stichting van de Arbeid merkt in
dit kader op dat het de vraag is of de opdrachtnemer de juiste kennis en
vaardigheden heeft om de berekening van het tarief te doorgronden en op
te stellen, op straffe van een boete bij niet-naleving van de regels. De
Commissie Regulering van werk geeft aan dat een minimumtarief in
theorie een geschikte manier zou kunnen zijn om te voorkomen dat
zelfstandigen met hun prijzen onder een bepaald minimumtarief terecht
komen en om armoede tegen te gaan, maar dat een minimumtarief in de
praktijk zeer lastig te handhaven zal zijn.
Het kabinet is van mening dat het afdwingen van een minimumtarief niet
aan een kwetsbare groep aan de onderkant van de arbeidsmarkt kan
worden overgelaten, en hecht daarom aan bestuursrechtelijke handhaving. Het is met name deze noodzaak tot bestuurlijke handhaving, die
de hiervoor genoemde grote mate van administratieve lasten met zich
5

Via https://www.internetconsultatie.nl/minimumbeloningzelfstandigen zijn de openbare reacties
op de voorstellen te vinden. Het advies van het Adviescollege Toetsing Regeldruk is
beschikbaar via https://www.atr-regeldruk.nl/wet-minimumtarief-zelfstandigen-enzelfstandigenverklaring/. Daarnaast gaat de Commissie Regulering van werk op pagina 71 en
72 in op het minimumtarief en de zelfstandigenverklaring.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 311, nr. 235

3

mee brengt. Het enkel verplichten tot betaling van een minimumtarief per
uur zonder voorwaarden vast te stellen over de gegevens die geadministreerd moeten worden en de informatie die de zelfstandige aan de
opdrachtgever moet verstrekken, zou afbreuk doen aan de effectiviteit van
de maatregel. Zonder administratieve verplichtingen kan de zelfstandige
niet aantonen dat hij het juiste tarief in rekening brengt, kan de opdrachtgever niet controleren of hij het minimumtarief betaalt, en is effectieve
bestuursrechtelijke handhaving niet mogelijk. Dit wordt bevestigd door de
Commissie Regulering van werk die in haar advies aangeeft dat veel en
gedetailleerde informatie van de werkende beschikbaar moet zijn om
daadwerkelijk na te kunnen gaan of het minimumtarief wordt gehaald.
Tijdens de uitwerking is gekeken of de instelling van een minimumtarief
zou kunnen worden beperkt tot bepaalde sectoren, sectoren waar de
kwetsbaarheid van de opdrachtnemer ten opzichte van de opdrachtgever
het duidelijkst naar voren komt. Deze suggestie werd ook in de internetconsultatie regelmatig geopperd. Het kabinet is van mening dat het
instellen van een minimumtarief voor bepaalde sectoren weliswaar
bijdraagt aan de proportionaliteit van de maatregel, maar dat dit onverlet
laat dat de forse administratieve lasten voor deze groep zelfstandigen (en
hun opdrachtgevers) van toepassing blijven. Bovendien wordt er met een
dergelijke maatregel geen algemene bodem in de markt gerealiseerd,
waarmee ontduiking mogelijk blijft.
De hiervoor beschreven problematiek rond de vaststelling en handhaving
van een minimumtarief geldt in vergelijkbare mate ook voor de zelfstandigenverklaring. Het gebruik van de zelfstandigenverklaring is immers ook
gekoppeld aan een tarief per uur. Ook hier blijkt uit de consultatie dat de
berekening van het uurtarief als zeer complex wordt ervaren en de
administratieve lasten als zeer hoog. Daarnaast is specifiek voor de
zelfstandigenverklaring naar voren gebracht dat deze maatregel de
solidariteit binnen het stelsel van werknemersverzekeringen ondergraaft
en wordt het als oneerlijk ervaren dat er bij een hoog uurtarief andere
regels gelden. De Commissie Regulering van werk geeft aan dat door het
stellen van voorwaarden – zoals bijvoorbeeld de maximale duur van de
zelfstandigenverklaring voor een jaar – deze risico’s voor het stelsel van
de werknemersverzekeringen kunnen worden gemitigeerd. Daarbij geldt
wel dat hoe strikter de voorwaarden die aan de zelfstandigenverklaring
worden verbonden, hoe beperkter het doel dat met de maatregel wordt
beoogd, behaald zal worden. Bovendien was de aan de maximumduur
gekoppelde zogenoemde samentelregeling erg ingewikkeld, terwijl zonder
een dergelijke samentelregeling ontduiking van de voorwaarde van een
maximumduur te makkelijk zou zijn.
In de ogen van het kabinet is het niet goed mogelijk om tegemoet te
komen aan de bezwaren zonder tegelijkertijd fors afbreuk te doen aan de
effectiviteit van de maatregelen. Het kabinet is dan ook van mening dat er
geen goed alternatief voor het minimumtarief voorhanden is. In die zin
deelt het kabinet de mening van het Adviescollege Toetsing Regeldruk.
Hetzelfde geldt voor de zelfstandigenverklaring. Dit en het ontbreken van
draagvlak voor de vormgeving, de grote administratieve lasten, en het
niet uitvoerbaar- en handhaafbaar zijn van beide maatregelen heeft het
kabinet doen besluiten het minimumtarief voor zelfstandigen en de
zelfstandigenverklaring niet verder uit te werken.
Een belangrijk signaal dat uit de internetconsultatie naar voren is
gekomen, is dat de onderliggende problematiek door veel partijen wel
wordt onderkend. Sommige zzp’ers werken immers langdurig voor een
(te) laag tarief. Het tarief dat ze in rekening kunnen brengen is niet
voldoende voor een noodzakelijke arbeidsongeschiktheidsverzekering,
soms niet eens voor noodzakelijke levensbehoeften en zij kunnen vaak al
helemaal niet sparen voor tegenslagen zoals het uitblijven van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 311, nr. 235

4

opdrachten. Daarom is het van belang om hiervoor maatregelen te treffen
die in het derde onderdeel van deze brief verder toegelicht worden.
2. Webmodule
Belang van de kwalificatie van de arbeidsrelatie
Duidelijkheid over de aard van de arbeidsrelatie is om meerdere redenen
van belang. Het onderscheid tussen de kwalificatie als zelfstandige en
werknemer is van belang voor werkgevers/opdrachtgevers, werkenden en
de overheid. Zo bepaalt dit onderscheid of er sprake is van een inhoudingsplicht voor de loonheffingen en een verzekeringsplicht voor de
werknemersverzekeringen bij het uitvoeren van een opdracht. Daarnaast
is het civielrechtelijke onderscheid tussen de arbeidsovereenkomst en
andere typen overeenkomsten op basis waarvan arbeid wordt verricht,
van belang voor de rechten en bescherming van de zelfstandige of
werknemer en voor de daarmee gepaard gaande risico’s en kosten van
degene die het werk aanbiedt (opdrachtgever of werkgever). Er bestaat
een groot verschil in fiscale en arbeidsrechtelijke behandeling tussen
opdrachtnemers en werknemers.6 De kwalificatie van de arbeidsrelatie –
werknemer/werkgever of opdrachtnemer/opdrachtgever – heeft daardoor
een grote impact op beide partijen.
Webmodule
Met de webmodule ontwikkelt het kabinet een instrument om opdrachtgevers duidelijkheid en waar mogelijk zekerheid te geven over de
kwalificatie van de arbeidsrelatie voor de loonheffingen.
Als uit de beantwoording van de vragen in de webmodule volgt dat buiten
dienstbetrekking kan worden gewerkt, dan ontvangt de opdrachtgever een
zogeheten opdrachtgeversverklaring. Met deze opdrachtgeversverklaring
krijgt de opdrachtgever zekerheid dat een bepaalde opdracht buiten
dienstbetrekking (en buiten fictieve dienstbetrekking7) kan worden
uitgevoerd. Voor deze opdracht heeft de opdrachtgever zekerheid dat
geen loonheffing hoeft te worden ingehouden en afgedragen, en geen
premies werknemersverzekeringen en inkomensafhankelijke bijdrage
Zorgverzekeringswet (Zvw) hoeven te worden betaald. De vrijwaring geldt
uiteraard alleen voor zover de vragen in de webmodule naar waarheid zijn
ingevuld en er in de praktijk dienovereenkomstig wordt gewerkt.
Opdrachtgevers worden niet verplicht de webmodule te gebruiken, omdat
de webmodule bedoeld is als hulpmiddel voor opdrachtgevers die
twijfelen aan de kwalificatie van een arbeidsrelatie.
Met onze brief van 22 november 2019 hebben wij uw Kamer geïnformeerd
over de gehanteerde werkwijze om tot deze webmodule te komen. Tevens
werd in die brief ingegaan op de eerste testfase van de vragenlijst voor de
webmodule en de reden waarom er behoefte was aan een tweede
testfase.

6
7

IBO ZZP, Kamerstuk 31 311, nr. 154.
Een fictieve dienstbetrekking wordt voor de loonheffingen en de werknemersverzekeringen
hetzelfde behandeld als een echte dienstbetrekking. Voor meer info: https://
www.belastingdienst.nl/bibliotheek/handboeken/html/boeken/HL/stappenplanstap_1_nagaan_of_er_een_dienstbetrekking.html#HL-01.1.2
Als we in het vervolg van deze brief spreken over buiten dienstbetrekking, wordt hiermee ook
buiten fictieve dienstbetrekking bedoeld. Dit geldt niet voor de bijlage bij deze brief.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 311, nr. 235

5

In de volgende paragraaf informeren wij uw Kamer over de tweede
testfase, de definitieve vragenlijst, de weging ten behoeve van de
webmodule en de verhouding tussen het aantal gevallen waarin in de
beide testfases een opdrachtgeversverklaring afgegeven zou zijn, het
aantal gevallen waarin een indicatie dienstbetrekking afgegeven zou zijn,
het aantal gevallen waarin de deskundigenoordelen niet overeenstemmen
met de uitkomst van de webmodule, en het aantal gevallen waarin de
webmodule geen uitkomst zou bieden.
Het is van belang om te benadrukken dat er alleen getest is bij zakelijke
opdrachtgevers die een zzp’er inhuren om arbeid te verrichten. De
testresultaten, die hieronder worden toegelicht, hebben dus geen
betrekking op zzp’ers die producten verkopen en ook niet op klussen die
voor particulieren worden verricht.
Tweede testfase
Vragenlijst ten behoeve van de webmodule
Zoals in de brief van 22 november 2019 aan uw Kamer meegedeeld, is
naar aanleiding van de eerste testfase de vragenlijst op diverse onderdelen aangepast. In de standaard vragenlijst is een aantal vragen anders
geformuleerd en zijn vragen samengevoegd of vervallen. Daarnaast is er
voor twee situaties een set van vragen ontwikkeld die toegespitst is op de
betreffende situatie, te weten voor de situatie waarin mogelijk sprake kan
zijn van de fictieve dienstbetrekking «aanneming van werk» en voor de
situatie waarin mogelijk sprake kan zijn van de fictieve dienstbetrekking
«tussenkomst».8 De vragenlijsten «aanneming van werk» en «tussenkomst» zijn met name van belang voor respectievelijk alle opdrachtgevers
in de bouwsector en alle tussenpersonen die een zzp’er te werk stellen bij
een derde partij (de feitelijke opdrachtgever).
Uit de eerste testfase bleek echter dat de standaard vragenlijst niet
geschikt was voor de fictieve dienstbetrekkingen «aanneming van werk»
en «tussenkomst». Deze twee fictieve dienstbetrekkingen zijn vrij
algemeen geformuleerd met een potentieel ruim toepassingsbereik,
waardoor het extra ingewikkeld is om ze goed in een vragenlijst te
verwerken. Er zijn meer fictieve dienstbetrekkingen dan de hiervoor
genoemde aanneming van werk en tussenkomst, maar die andere fictieve
dienstbetrekkingen zijn in het algemeen goed in de standaard vragenlijst
te verwerken.
Daarom is ervoor gekozen om aparte sets van vragen te maken voor de
fictieve dienstbetrekking «aanneming van werk» en «tussenkomst». De
aangepaste vragenlijst bestaat daarmee feitelijk uit een algemeen deel
(hierna de standaard vragenlijst) en twee specifieke onderdelen (hierna de
vragenlijst «aanneming van werk» en de vragenlijst «tussenkomst»).
De aangepaste (drieledige) vragenlijst is door onderzoeksbureau I&O
Research uitgezet onder circa 10.000 opdrachtgevers om gegevens te
verzamelen voor het verder ontwikkelen van de webmodule. Op de
uitnodiging om de vragenlijst in te vullen hebben 1.829 opdrachtgevers
gereageerd. Dit betroffen ook opdrachtgevers die niemand hebben
ingehuurd, dan wel uitsluitend werknemers in dienst hebben genomen.
Ook zijn er opdrachtgevers die de vragenlijst niet volledig hebben
ingevuld. Deze vragenlijsten zijn verder niet meegenomen bij de ontwikkeling van de webmodule. Uiteindelijk heeft dit geresulteerd in een
8

Een fictieve dienstbetrekking is een arbeidsverhouding die niet voldoet aan alle kenmerken van
een arbeidsovereenkomst (loon, persoonlijke arbeid en gezag), maar voor de loonbelasting
en/of de werknemersverzekeringen wel als een dienstbetrekking wordt beschouwd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 311, nr. 235

6

databestand met circa 600 volledige praktijkcasussen, waarbij de
opdrachtgever heeft aangegeven dat hij iemand buiten dienstbetrekking
heeft ingehuurd.
In deze tweede testfase heeft op dezelfde wijze als tijdens de eerste
testfase een team van experts van de Belastingdienst, het UWV, het
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en het Ministerie van
Financiën een a-selecte steekproef van 200 praktijkcasussen (volledig
beantwoorde vragenlijsten die betrekking hebben op inhuur buiten
dienstbetrekking) bestudeerd om na te gaan of aan de hand van de
casussen een oordeel gegeven kan worden over de aard van de arbeidsrelatie en welk oordeel dat zou zijn. Deze 200 praktijkcasussen zijn tevens
beoordeeld door wisselende duo’s van externe deskundigen, die ieder
afzonderlijk de casussen hebben beoordeeld.
Per ingevulde vragenlijst is gevraagd om op basis van de beantwoording
van de vragen te komen tot één van de volgende oordelen:
• Er is twijfel, maar de situatie neigt naar werken buiten dienstbetrekking.
• Er is twijfel, maar de situatie neigt naar werken in dienstbetrekking.
• Er is een sterke indicatie dat het gaat om werken in dienstbetrekking.
Op die manier zijn er per casus 3 afzonderlijke beoordelingen afgegeven
(een beoordeling door het team van interne experts en twee beoordelingen door externe deskundigen). Zoals in de brief van 22 november 2019
meegedeeld blijkt dat de beoordeling van de arbeidsrelatie complex is.
Ook uit de juridische database die de UvA heeft ontwikkeld9 blijkt dat uit
de rechtspraak een diffuus beeld ontstaat over de kwalificatie van een
arbeidsrelatie. Met de vragenlijst en de beoordeling daarvan is de
holistische weging, zoals in de rechtspraak bij de beoordeling van
arbeidsrelaties geldt, zo goed mogelijk benaderd. In lijn met wat uit de
rechtspraak blijkt, is het niet verrassend dat de beoordelingen van de
deskundigen ook niet in alle gevallen gelijkluidend zijn. Als elke
deskundige aangeeft dat de opdracht buiten dienstbetrekking kan worden
uitgevoerd, is duidelijk dat de uitkomst van de webmodule zou moeten
zijn dat een opdrachtgeversverklaring kan worden afgegeven. Geeft elke
deskundige aan dat er sprake is van werken in dienstbetrekking dan is ook
duidelijk dat de uitkomst van de webmodule zou moeten zijn dat er een
sterke indicatie is dat er sprake is van een dienstbetrekking. Bij een
verschillend oordeel is dit echter minder duidelijk. Door de mogelijke
uitkomsten niet te beperken tot hetzij een opdrachtgeversverklaring, hetzij
de indicatie dienstbetrekking, maar de deskundigen ook de mogelijkheid
te bieden aan te geven waar men naar zou neigen als men iets niet met
zekerheid kan of wil concluderen, kan een dergelijk oordeel wel bijdragen
aan de keuze voor een bepaald definitief oordeel. Op deze wijze is voor
elke casus vastgesteld wat de uitkomst van het gezamenlijke oordeel van
de deskundigen is en wat de uitkomst van de webmodule zou moeten
worden.
Weging van de webmodule
Om de webmodule een uitkomst te kunnen laten geven, is aan afzonderlijke vragen of aan bepaalde combinaties van vragen een aantal punten
toegerekend.
De webmodule zal gebruikt worden door een opdrachtgever die een
opdrachtnemer buiten dienstbetrekking wil inhuren. Het werken buiten
dienstbetrekking is daarmee het uitgangspunt voor de weging bij de
9

Het rapport is raadpleegbaar op https://www.rijksoverheid.nl/documenten/publicaties/2019/11/
20/werken-buiten-dienstbetrekking

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 311, nr. 235

7

webmodule. Voor de puntenweging betekent dit dat als de beantwoording
duidt op werken buiten dienstbetrekking dit geen punten oplevert. Wordt
een antwoord gegeven dat duidt in de richting van werken in dienstbetrekking dan levert dit punten op. Een zwaarwegend element levert
maximaal 10 punten op, een minder zwaarwegend element maximaal 5
punten. Ten behoeve van het bepalen welke elementen zwaarwegend zijn
en welke minder zwaarwegend, is gebruik gemaakt van de juridische
database die door de UvA is opgeleverd en is geïnventariseerd welke
elementen uit de vragenlijst door de externe deskundigen als zwaarwegend zijn aangemerkt bij de beoordeling.
Hoe minder punten de beantwoording van de vragenlijst scoort, hoe meer
dit duidt op werken buiten dienstbetrekking. Hoe meer punten worden
gescoord, hoe meer aanwijzingen er zijn dat er mogelijk sprake is van een
dienstbetrekking. Om vast te stellen tot welke puntengrens een opdrachtgeversverklaring door de webmodule wordt afgegeven en bij welke
puntengrens een indicatie dienstbetrekking door de webmodule wordt
afgegeven, is de weging toegepast op de steekproefcasussen. De
puntengrens is zo afgesteld dat de uitkomsten van de webmodule zoveel
mogelijk aansluiten bij het oordeel van de deskundigen.
Hierbij is het streven om waar mogelijk op basis van het deskundigenoordeel in een zo groot mogelijk deel hetzij een opdrachtgeversverklaring
hetzij een indicatie dienstbetrekking af te geven en langs die weg
zekerheid of anders duidelijkheid te bieden. Daarnaast is uiteraard ook het
streven dat in zo min mogelijk gevallen ten onrechte een opdrachtgeversverklaring of indicatie dienstbetrekking wordt afgegeven. Binnen het
mogelijke is de weging daarop afgesteld.
Het blijkt echter onmogelijk de weging zo af te stellen dat deze volledig
aansluit bij de beoordelingen door de deskundigen. Zoals hiervoor is
aangegeven, is de beoordeling van een arbeidsrelatie complex. Ook uit de
jurisprudentie ontstaat een diffuus beeld. Dit zou kunnen komen doordat
de rechtspraak geen eenduidige oordelen afgeeft of doordat partijen zich
nu eenmaal juist bij lastige casussen tot de rechtspraak wenden. Daarbij
komt dat ook de beoordelingen van de deskundigen niet in alle gevallen
gelijkluidend zijn.
Er blijft daardoor altijd een zekere mate van discrepantie tussen de
uitkomsten op basis van de weging en de uitkomsten op basis van de
beoordeling door de deskundigen. In de testresultaten, waarover
hieronder meer, wordt dit aangeduid als foutmarge.
Dit betekent dat er een risico bestaat dat er op basis van de webmodule
geen opdrachtgeversverklaring wordt afgegeven, terwijl er wel degelijk
buiten dienstbetrekking wordt gewerkt. Ook bestaat het risico dat er op
basis van de webmodule wel opdrachtgeversklaringen worden afgegeven,
terwijl er rekening houdend met alle feiten en omstandigheden sprake is
van werken in dienstbetrekking. Indien de webmodule naar waarheid is
ingevuld en er dienovereenkomstig wordt gewerkt, moeten deze
opdrachtgeversverklaringen door de Belastingdienst worden gehonoreerd. De opdrachtgever krijgt met de opdrachtgeversverklaring zekerheid
dat geen loonheffingen hoeven te worden afgedragen. In het geval er
feitelijk sprake is van een dienstbetrekking dan kan de werknemer bij het
wegvallen van het werk of bij ziekte recht hebben op loondoorbetaling
door de werkgever of een uitkering van UWV, indien aan de voorwaarden
voor een uitkering is voldaan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 311, nr. 235

8

Vragenlijst aanneming van werk en tussenkomst
Bij het uitwerken van de weging is vastgesteld dat de specifieke vragenlijsten voor de fictieve dienstbetrekkingen «aanneming van werk» en voor
«tussenkomst» regelmatig verkeerd zijn ingevuld Als gevolg hiervan zijn
de vragenlijsten voor deze twee situaties en de bijbehorende weging nog
niet afgerond. Voor zowel «aanneming van werk» en «tussenkomst» geldt
dat de fictieve dienstbetrekking niet van toepassing is, indien de werkende
voldoende kenmerken van een ondernemer heeft. De webmodule wordt
ingevuld door de opdrachtgever en deze opdrachtgever zal vaak niet
beschikken over de informatie om te kunnen beoordelen of bij de
opdrachtnemer sprake is van ondernemerschap. Omdat zonder deze
vragenlijsten een belangrijk deel van de opdrachtgevers geen gebruik zou
kunnen maken van de webmodule, zal het kabinet de zomermaanden
gebruiken om hiermee verder te gaan en nader te onderzoeken of deze
twee situaties in de webmodule kunnen worden geïncorporeerd zodat ook
voor deze situaties zekerheid kan worden geboden.
Resultaten testfase
Aan de hand van de weging leidt de webmodule tot de volgende
uitkomsten:
• Opdrachtgeversverklaring afgeven
• Indicatie voor dienstbetrekking
• Geen opdrachtgeversverklaring, geen indicatie dienstbetrekking (geen
oordeel mogelijk).
Zoals hiervoor al aangegeven hebben er inmiddels twee testfases
plaatsgevonden: de eerste testfase op basis van de toen nog algemene
vragenlijst waarin nog aanpassingen zijn aangebracht zoals hiervoor
beschreven en de tweede testfase op basis van de aangepaste vragenlijst.
De eerste testfase heeft een databestand opgeleverd met circa 3.400
praktijkcasussen, waarbij de opdrachtgever heeft aangegeven dat hij een
zelfstandige heeft ingehuurd. Van deze 3.400 casussen is een steekproef
van 218 casussen beoordeeld door deskundigen.
Zoals in de brief van 22 november 2019 aangegeven, was de testfase van
de webmodule nog niet afgerond en zouden er nog belangrijke aanpassingen in de vragenlijst worden aangebracht, zodat exacte percentages
niet zijn gegeven. Wel was al duidelijk dat alle drie de uitkomsten een
substantieel aantal gevallen betreft, waarbij de groep die een indicatie
dienstbetrekking zou krijgen substantiëler is dan de andere twee groepen.
In de tweede testfase is gebruik gemaakt van de aangepaste standaard
vragenlijst. Ten aanzien van de standaard vragenlijst is het goed gelukt de
uitkomst van de weging aan te laten sluiten bij het oordeel van de
deskundigen. In de steekproef van 200 casussen die zijn beoordeeld, zaten
84 casussen waarbij door de opdrachtgever de standaard vragenlijst is
ingevuld.10 Deze 84 casussen zijn gebruikt om de weging van de
standaard vragenlijst te bepalen. In de bijlagen11 treft uw Kamer de laatste
versie van deze standaard vragenlijst aan, alsmede de weging bij deze
vragen. Onderstaande resultaten gaan alleen over deze in de tweede
testfase gebruikte standaard vragenlijst.

10

Waarschijnlijk zijn dit er slechts 84, omdat een deel van de opdrachtgevers ten onrechte de
vragenlijst «aanneming van werk» heeft ingevuld.
11
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 311, nr. 235

9

Uitkomst webmodule
Opdrachtgeversverklaring
Indicatie dienstbetrekking
Geen oordeel mogelijk
Totaal

Aantal

Percentage

21
40
23
84

25%
48%
27%
100%

Uit beide tests blijkt dat waarschijnlijk in ongeveer een kwart van de
gevallen een opdrachtgeversverklaring kan worden afgegeven en dat in
bijna de helft van de gevallen de uitkomst van de webmodule zal zijn dat
er sprake is van een indicatie dienstbetrekking. Ook blijkt dat in ruim een
kwart van de gevallen de webmodule niet tot een oordeel kan komen.
Zoals eerder in deze brief is aangegeven, sluit de weging niet volledig aan
op de beoordelingen van de deskundigen. Hierdoor blijft er altijd een
zekere foutmarge ten opzichte van de beoordelingen door de deskundigen. Ten aanzien van de 21 opdrachtgeversverklaringen geldt dat 57%
zeer goed aansluit bij het oordeel van de deskundigen, dat 29% behoorlijk
goed aansluit en dat in 14% van de gevallen de deskundigenoordelen in
verschillende richtingen wijzen waardoor deze mogelijk ten onrechte
worden afgegeven. Daarnaast wordt in 5% van de gevallen door de
webmodule geen opdrachtgeversverklaring gegeven, terwijl dit op grond
van het gezamenlijke oordeel van de deskundigen wel zou moeten. Ook is
geconstateerd dat indien de aard en omvang van de organisatie van de
opdrachtgever en een omschrijving van de specifieke opdracht zouden
meewegen (hetgeen wel in de testen heeft kunnen plaatsvinden maar niet
in de webmodule mogelijk is) er in 6 van de 21 gevallen bij een deel van
de deskundigen twijfel bestaat of de vragen wel juist zijn ingevuld en er
daardoor een risico bestaat dat opdrachtgeversverklaringen ten onrechte
worden afgegeven. In de bijlage «Uitleg foutmarge»12 is bovenstaande
nader toegelicht en is ook aangegeven hoe hiermee bij het maken van de
weging is omgegaan. In de bijlage is ook opgenomen hoe de hiervoor
genoemde percentages uitwerken bij de indicaties dienstbetrekking.
Conclusie ten aanzien van de testresultaten
In ongeveer de helft van gevallen waarin een opdrachtgever een zzp’er
inhuurt, is er een sterke indicatie dat er eigenlijk sprake is van een
dienstbetrekking. Hierbij is zoals gezegd van belang dat er alleen getest is
bij zakelijke opdrachtgevers die een zzp’er inhuren om arbeid te
verrichten. De testresultaten hebben dus geen betrekking op zzp’ers die
producten verkopen en ook niet op klussen die voor particulieren worden
verricht. Het is zonder meer zorgwekkend te noemen dat in de geteste
groep in ongeveer de helft van de gevallen waarschijnlijk ten onrechte
buiten dienstbetrekking wordt gewerkt. In 2016 is een handhavingsmoratorium ingesteld omdat vanwege de ontstane onduidelijkheid en daarmee
ontstane onrust over de kwalificatie van de arbeidsrelatie na de
afschaffing van de VAR, die vooraf zekerheid bood aan werkgevers, er
geen draagvlak was om de handhaving weer op te pakken. Het handhavingsmoratorium is inmiddels verlengd tot 1 januari 2021. Het kabinet zal
in het najaar een beslissing nemen over verdere verlenging van dit
moratorium, waarbij van belang is dat een dergelijke hoge noncompliance niet met handhaving alleen kan worden opgelost. Om de
compliance te verhogen is allereerst duidelijkheid over de beoordeling
van de arbeidsrelatie nodig. De webmodule geeft aan opdrachtgevers
meer inzicht in deze complexe beoordeling. Zoals ook de Commissie
Regulering van Werk signaleert, is er zowel bij de opdrachtgever als bij de
werkende een sterke financiële prikkel om de arbeidsrelatie niet als een
12

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 311, nr. 235

10

dienstbetrekking vorm te geven. Het ligt voor de hand dat de combinatie
van deze financiële prikkels, de complexiteit van de beoordeling van de
arbeidsrelatie en het instellen van het handhavingsmoratorium, hebben
geleid tot de hoge non-compliance zoals die naar voren komt uit de
testresultaten. De testresultaten onderstrepen dan ook het belang om de
kostenverschillen tussen het inhuren van een werknemer en het inhuren
van een zzp’er te verkleinen en om draagvlak voor en bewustwording van
het werken binnen het wettelijke kader bij opdrachtgevers en opdrachtnemers te vergroten. Belangrijk daarbij is dat echte zelfstandigen de
ruimte moeten houden om te kunnen ondernemen. Op het totaalpakket
aan maatregelen wordt in onderdeel 3 van deze brief verder op ingegaan.
Naast het verkleinen van deze financiële prikkels kan ook de webmodule
een belangrijke bijdrage leveren om de compliance te verhogen, doordat
opdrachtgevers bij het gebruiken van de webmodule een indicatie voor
een dienstbetrekking kunnen krijgen en daardoor ervan op de hoogte
worden gesteld dat het waarschijnlijk nodig is om hun arbeidsrelatie
anders vorm te geven.
Ten tweede kan uit de testresultaten worden afgeleid dat er een foutmarge
aanwezig is als de uitkomst van de webmodule wordt vergeleken met de
uitkomst op basis van de deskundigenbeoordelingen. Tegelijkertijd
constateert het kabinet ook dat een groot deel van de uitkomsten (zeer)
goed aansluiten bij de beoordeling van de deskundigen. Zoals hiervoor
reeds aangegeven betekent dit overigens wel dat er dan een risico bestaat
dat er ten onrechte opdrachtgeversklaringen worden afgegeven die door
de Belastingdienst moeten worden gehonoreerd. De opdrachtgever krijgt
daarmee zekerheid dat geen loonheffingen hoeven te worden afgedragen.
In het geval er feitelijk sprake is van een dienstbetrekking dan kan de
werknemer bij het wegvallen van het werk of bij ziekte recht hebben op
loondoorbetaling door de werkgever of een uitkering van UWV, indien aan
de voorwaarden voor een uitkering is voldaan.
Op basis van bovenstaande testresultaten is het kabinet van mening dat
ten aanzien van de standaard vragenlijst, dus waarin nog niet is voorzien
in de beoordeling van situaties van «aanneming van werk» of «tussenkomst», een webmodule kan worden gebouwd waarbij aan een groot deel
van de opdrachtgevers duidelijkheid kan worden gegeven over de aard
van de arbeidsrelatie. Alhoewel er altijd sprake zal blijven van een
foutmarge, is deze naar de mening van het kabinet aanvaardbaar. Ten
opzichte van de huidige situatie, waarin opdrachtgevers aangeven
onduidelijkheid te ervaren, geeft de webmodule op basis van de testresultaten in circa driekwart van de gevallen duidelijkheid dat er buiten
dienstbetrekking kan worden gewerkt of dat er een sterke indicatie is dat
er sprake zou moeten zijn van een dienstbetrekking.
Betekenis van de uitkomst voor de opdrachtgever
Het kabinet vindt het van belang om een zo groot mogelijke groep
opdrachtgevers duidelijkheid te geven over de aard van de arbeidsrelatie.
Daarom zal de webmodule niet alleen een opdrachtgeversverklaring
afgeven, maar ook een indicatie dienstbetrekking.
In het geval een opdrachtgeversverklaring wordt afgegeven kan de
opdrachtgever daar zekerheid aan ontlenen dat de betreffende opdracht
buiten dienstbetrekking kan worden uitgevoerd. Deze zekerheid geldt
uiteraard alleen als de vragen in de webmodule naar waarheid zijn
ingevuld en er in de praktijk dienovereenkomstig wordt gewerkt. Het
invullen van de webmodule is niet verplicht. Er is geen registratie van
afgegeven opdrachtgeversverklaringen omdat de webmodule anoniem
wordt ingevuld. De uitkomsten kunnen derhalve niet gebruikt worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 311, nr. 235

11

voor risicogericht toezicht. Bij controle door de Belastingdienst kan een
opdrachtgever zich beroepen op een afgegeven opdrachtgeversverklaring,
mits de vragenlijst naar waarheid is ingevuld en er dienovereenkomstig
wordt gewerkt.
Wordt een indicatie dienstbetrekking afgegeven dan heeft dit geen
rechtsgevolgen. Echter, de kans dat daadwerkelijk sprake is van een
dienstbetrekking is reëel en de opdrachtgever doet er dan ook verstandig
aan om bij een indicatie dienstbetrekking te bezien of de wijze waarop de
arbeidsverhouding is vormgegeven, moet worden herzien. Dit kan er ook
toe leiden dat hij ervoor kiest de opdrachtnemer/werknemer in dienst te
nemen. Als hij geen actie onderneemt, is de kans aannemelijk dat hij in
strijd met de wet handelt en dat bij een reguliere controle of bij een gang
naar de civiele rechter door bijvoorbeeld de opdrachtnemer/werknemer
wordt vastgesteld dat er sprake is van een dienstbetrekking, met alle
gevolgen van dien. Het kabinet is zich ervan bewust dat een gang naar de
rechter voor alle partijen een zeer onaantrekkelijk perspectief is. De
webmodule kan juist daarom behulpzaam zijn bij het op juiste wijze
vormgeven van de arbeidsrelatie.
Er blijven echter ook situaties waarin de webmodule geen oordeel kan
geven. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn omdat in de desbetreffende
branche of sector specifieke omstandigheden een rol spelen, waarmee in
de webmodule onvoldoende rekening kan worden gehouden. Een andere
mogelijkheid is dat op bepaalde vragen tegenstrijdige antwoorden
worden gegeven. Als de webmodule geen oordeel kan geven, kan de
opdrachtgever gebruik maken van de andere instrumenten die duidelijkheid geven over de aard van de arbeidsrelatie. Zie hiervoor de
paragraaf Andere instrumenten voor de beoordeling van de aard van de
arbeidsrelatie zoals opgenomen in de brief van 22 november 201913.
Vervolg
Webmodule als pilot
Helaas is de webmodule nog niet gereed. Tegelijkertijd is het wel
wenselijk om zo snel mogelijk zicht te krijgen op de werking van de
webmodule en wat deze voor opdrachtgevers in de dagelijkse praktijk kan
betekenen. Daarom start het kabinet naar verwachting dit najaar met een
pilot. In deze pilotfase wordt uitgegaan van de hiervoor beschreven
algemene vragenlijst waarin dus nog niet de vragenlijst voor «aanneming
van werk» en «tussenkomst» zijn opgenomen. De webmodule zal wel de
hiervoor beschreven mogelijke uitkomsten geven (opdrachtgeversverklaring, indicatie dienstbetrekking of geen oordeel), maar deze uitkomst
heeft nog geen juridische status.
Opdrachtgevers kunnen in deze pilotfase derhalve ook nog geen zekerheid
ontlenen aan deze uitkomst. De webmodule fungeert in deze fase als
voorlichtingsinstrument voor opdrachtgevers om duidelijkheid te krijgen
over de kwalificatie van de arbeidsrelatie. Dit biedt opdrachtgevers de
mogelijkheid om zich te beraden of een bepaalde opdracht zich er wel
voor leent om buiten dienstbetrekking te worden uitgevoerd, dan wel om
de opdracht anders vorm te geven. Via de pilot kan worden getest of de
webmodule in de praktijk behulpzaam is voor opdrachtgevers die
behoefte hebben aan meer duidelijkheid over de kwalificatie van de
arbeidsrelatie. Na de pilotfase zal een beslissing worden genomen over
het verdere vervolg van de webmodule. Het streven is om bij de intro13

Daarin wordt ingegaan op het handboek loonheffingen, werken op basis van een gepubliceerde (branche)overeenkomst en het reguliere vooroverleg met de Belastingdienst.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 311, nr. 235

12

ductie van de webmodule wel juridische gevolgen te verbinden aan de
opdrachtgeversverklaring, zodat een opdrachtgever hier zekerheid aan
kan ontlenen. Uiteraard zijn in dit verband ook van belang de uitkomsten
van de uitvoeringstoetsen van de Belastingdienst, UWV en ISZW op de
webmodule. Ook zal er een MKB-toets gedaan worden.
Het kabinet zal u na het zomerreces nader informeren over het verdere
tijdpad en de start van de pilot.
Maatschappelijk gesprek
Zoals eerder aangegeven, wil het kabinet een breed maatschappelijk
gesprek voeren over de wijze waarop wordt gewerkt en in hoeverre
bepaalde werkwijzen zich al dan niet lenen om buiten dienstbetrekking te
werken. De hierboven genoemde resultaten maken deze dialoog nog
belangrijker. Op 2 maart 2020 is hier een eerste aanzet toe gegeven via
een stakeholdersbijeenkomst specifiek gericht op de webmodule. Aan de
hand van casuïstiek uit de eerste testfase is met vertegenwoordigers van
veldpartijen gesproken over de vraag of gezien de beantwoording van de
vragen de opdracht zich leent om buiten dienstbetrekking te worden
verricht. Verder is gesproken over wat de webmodule kan betekenen voor
de dagelijkse praktijk. Hierover werden verschillende signalen afgegeven.
Sommige partijen twijfelen aan de toegevoegde waarde van de
webmodule, omdat de webmodule een generiek instrument is en
onvoldoende rekening houdt met sectorspecifieke omstandigheden.
Andere partijen gaven aan dat de webmodule juist een belangrijke
bijdrage kan leveren in het geven van duidelijkheid over de arbeidsrelatie.
De pilotfase kan eraan bijdragen meer duidelijkheid te krijgen of de
webmodule voorziet in een behoefte van opdrachtgevers. Tijdens deze
stakeholderbijeenkomst werd ook stilgestaan bij de vraag wat er gebeurt
met de modelovereenkomst. Hierbij werd vooral aangegeven dat de
branche-overeenkomsten kunnen voorzien in een behoefte omdat daarin
rekening kan worden gehouden met branche en sectorspecifieke
omstandigheden. Voorlopig kunnen deze overeenkomsten nog gewoon
worden gebruikt en verlengd worden als dat nodig is. Of deze overeenkomsten blijven bestaan, wordt nog bekeken. Het signaal dat de brancheovereenkomsten voorzien in een behoefte neemt het kabinet zeker mee bij
de besluitvorming hierover.
Het verder oppakken van dit brede maatschappelijke gesprek is door de
coronacrisis stil komen te staan. De pilotfase van de webmodule zal het
kabinet gebruiken om verder met relevante veldpartijen in gesprek te
gaan. Dit kan op initiatief van (een vertegenwoordiging van) bepaalde
branches of sectoren, maar het kabinet zal zeker ook zelf de handschoen
oppakken. Hierbij heeft het kabinet een sectorale aanpak voor ogen.
Samen met sectoren worden afspraken gemaakt over hoe er in de sector
wordt gewerkt, onder welke voorwaarden buiten dienstbetrekking kan
worden gewerkt en of de webmodule daarbij behulpzaam kan zijn of dat
voor de betreffende sector andere instrumenten nodig zijn. Deze bredere
aanpak zal nauw worden afgestemd op de (fiscale) sectorale aanpak die
de Belastingdienst heeft aangekondigd in het kader van het toezichtplan
arbeidsrelaties, waarbij gestreefd wordt naar fiscaal compliant gedrag (op
dit aspect komen wij later terug in deze brief). Op deze manier ontstaat
meer zicht op de maatschappelijke opvattingen over de kwalificatie van de
arbeidsrelatie, op sectorspecifieke omstandigheden en op wat de webmodule kan gaan betekenen in de dagelijkse praktijk.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 311, nr. 235

13

3. Totaalpakket maatregelen werken als zelfstandige
Gedifferentieerde aanpak
Zoals ook in de vorige voortgangsbrief staat beschreven, bestaat dé zzp’er
niet. In Nederland waren in het eerste kwartaal van 2019 ruim 1,1 miljoen
mensen werkzaam als zzp’er. Deze groep is zeer divers. Het Interdepartementaal Beleidsonderzoek naar zzp’ers benadrukte in 2015 al de veelzijdigheid van deze zelfstandigen, waaronder zowel de innovatieve ICT’er,
zelfstandige veehouder, freelancejournalist als thuiskapper moeten
worden geschaard. Zzp’ers verschillen als het gaat om achtergrond,
sociaaleconomische status, opleidingsniveau en zelfredzaamheid.
Het kabinet zet nog steeds in op een gedifferentieerde aanpak om recht te
doen aan deze diversiteit. Dat wil zeggen: ruimte voor echte ondernemers,
tegengaan van ongewenste concurrentie op arbeidsvoorwaarden,
bescherming van kwetsbaren op de arbeidsmarkt en duidelijkheid over de
status van de arbeidsrelatie voor zowel werkverstrekkers als werkenden.
Het blijft onverminderd van belang dat zzp’ers om de juiste redenen
kiezen voor het ondernemerschap en dat er niet eigenlijk sprake is van
een dienstbetrekking. De financiële houdbaarheid van het sociale
zekerheidsstelsel kan in gevaar komen als steeds meer werkenden niet
meer meebetalen.
Kwalificatie van de arbeidsrelatie
Het kabinet realiseert zich dat de wetgeving omtrent dienstbetrekking
ingewikkeld is. Daarom blijft het kabinet inzetten op het geven van meer
duidelijkheid in welke gevallen er wel of geen sprake is van een dienstbetrekking. Het gezagscriterium is in het Handboek loonheffingen daarom
reeds verduidelijkt. Hierin is een leidraad opgenomen die gebruikt kan
worden bij de vraag of er sprake is van gezag of niet. De vigerende
wetgeving en jurisprudentie, verduidelijkt en toegelicht in het Handboek
loonheffingen, liggen ten grondslag aan de webmodule. De webmodule is
een belangrijk instrument waarmee partijen zekerheid kunnen krijgen op
de vraag of sprake is van werken buiten dienstbetrekking. De in de
webmodule voorziene uitkomst «indicatie dienstbetrekking» draagt bij aan
het scheppen van duidelijkheid aan de opdrachtgever. In een aantal
gevallen zal de webmodule geen oordeel kunnen vellen, hetgeen ook
inzicht biedt voor de opdrachtgever omdat daaruit blijkt dat het in ieder
geval niet buiten twijfel is dat sprake is van werken buiten dienstbetrekking. Het idee van het geven van duidelijkheid waar mogelijk wordt
gesterkt door het advies van de Commissie Regulering van werk. Het feit
dat deze commissie in haar advies expliciet naar bijvoorbeeld het
genoemde handboek verwijst, ziet het kabinet als een bevestiging van de
ingeslagen weg. Het kabinet zet zich daarom onverminderd in op het
verder vormgeven van de webmodule.
Beperkte naleving, het rapport van de Commissie Regulering van werk, en
principeakkoord over een toekomstbestendig en evenwichtig pensioenstelsel
Zzp’ers hebben een belangrijke plaats op onze arbeidsmarkt. Het kabinet
vindt het van belang dat deze groep de ruimte krijgt om als zelfstandige te
kunnen werken. Er is echter een groeiende groep schijnzelfstandigen
(zelfstandigen die een arbeidsrelatie hebben met hun opdrachtgever en
waar eigenlijk sprake is van een dienstbetrekking en op die manier zorgen
voor de ongewenste concurrentie op arbeidsvoorwaarden) en kwetsbare
zelfstandigen waar het kabinet zich nog steeds zorgen over maakt. Dit
wordt des te meer bevestigd door de in deze brief beschreven resultaten
van de testen die gedaan zijn in het kader van de ontwikkeling van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 311, nr. 235

14

webmodule. Het gegeven dat in ongeveer de helft van de gevallen de
indicatie dienstbetrekking wordt gegeven in een casus waar de opdrachtgever is uitgegaan van werken buiten dienstbetrekking, lijkt erop te wijzen
dat naleving van het wettelijk kader beperkt is. Voor deze beperkte
naleving geeft de Commissie Regulering van werk een aantal verklaringen. Zo geeft deze commissie aan dat de arbeidsmarkt ondoorzichtig is
hetgeen veroorzaakt wordt door onduidelijkheid over wet- en regelgeving,
en rechtsposities. Als gevolg hiervan staat naleving en handhaving van
regels onder druk. Bovendien worden werknemers en zelfstandigen door
de huidige regels rondom werk ongelijk behandeld. De arbeidsrechtelijke
en fiscale verschillen tussen werknemers en ondernemers zijn groot. Het
kostenvoordeel voor de opdrachtgever ten opzichte van werkgevers, maar
ook de fiscale voordelen die te behalen zijn door te kwalificeren als
ondernemer in plaats van als werknemer, zetten forse druk op de
kwalificatievraag. De analyse die de Commissie Regulering van werk
hierover geeft, wordt waardevol geacht. Het kabinet is hiermee aan de
slag gegaan. Daarbij hecht het kabinet aan een balans tussen het
tegengaan van schijnzelfstandigheid en zorgen dat echte zelfstandigen
ruimte hebben om gewoon hun werk te doen en hun ondernemerschap in
te vullen.
Daarnaast werkt het kabinet onverminderd door aan andere maatregelen
ter ondersteuning voor zelfstandigen, die een onderdeel vormen van een
integrale aanpak voor het arbeidsmarktbeleid.14 Als onderdeel van het
principeakkoord over een toekomstbestendig en evenwichtig pensioenstelsel, van 5 juni 2019, heeft het kabinet bezien hoe zelfstandigen zich
vrijwillig kunnen aansluiten bij een pensioenregeling in de tweede pijler,
ook als zij voordien niet als werknemer hebben deelgenomen in die
pensioenregeling. Uit deze analyse kwamen belemmeringen naar voren,
gegeven de huidige wettelijke kaders. Dit jaar zal duidelijk worden hoe het
nieuwe pensioencontract en de transitiefase daarnaar toe eruit komt te
zien. Op basis van deze uitwerking van het pensioenakkoord kan in de
loop van 2021 samen met sociale partners worden bezien welke mogelijkheden er zijn in het nieuwe pensioenstelsel voor het vrijwillig aansluiten
van zzp’ers. Hierbij zullen ook de resultaten meegenomen worden van
sectorale experimenten waarin zelfstandigen kunnen meedoen in de
tweede pijler. SZW is over deze sectorale experimenten in gesprek met de
pensioensector en zelfstandigenorganisaties en is voornemens de
experimenten te faciliteren met experimentwetgeving waarbij het streven
is dat die op 1 juli 2021 in werking zal treden. Ook is afgesproken dat er
een wettelijke verzekeringsplicht komt voor zelfstandigen tegen het
arbeidsongeschiktheidsrisico. Een dergelijke verzekering draagt bij aan
het verkleinen van de verschillen tussen zelfstandigen en werknemers. Op
verzoek van het kabinet hebben sociale partners (verenigd in de Stichting
van de Arbeid) hiervoor in overleg met vertegenwoordigers van zelfstandigenorganisaties op 3 maart jl. een advies opgeleverd. Het kabinet
bestudeert dit advies momenteel en zal voor de zomer met een reactie
komen. Ook de afbouw van de zelfstandigenaftrek, waarmee het kabinet
reeds gestart is, draagt bij aan het verkleinen van de verschillen. Het
kabinet zal hier in het kader van de kabinetsreactie op het advies van de
Commissie Regulering van Werk verder op ingaan.
Toezicht op arbeidsrelaties
De Coronacrisis heeft grote impact op de algehele bedrijvigheid en
daarmee op het aanbod van opdrachten voor zelfstandigen. Corona heeft
echter ook gevolgen voor de inzet van inspecties, de wijze van inspecteren

14

Kamerstuk 29 544, nr. 813.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 311, nr. 235

15

door de Inspectie SZW15 en het toezicht door de Belastingdienst en
daarmee op de voortgang. Om deze redenen zullen wij na het zomerreces
uitvoering geven aan de motie van het lid Palland16 die vraagt om
halfjaarlijks te rapporteren over de uitvoering van het toezicht arbeidsrelaties.
Collectieve acties
Over de ontwikkelingen om collectieve afspraken te maken voor zzp’ers
merkt het kabinet het volgende op. De leidraad van de Autoriteit
Consument en Markt (ACM), waarin de (on)mogelijkheden voor sectorale
minimumtarieven voor zelfstandigen zonder personeel worden uiteengezet en waar in de vorige brief al op gewezen is, is inmiddels definitief
vastgesteld en gepubliceerd op de website van de ACM.17
Daarnaast volgt het kabinet met interesse de initiatieven van sociale
partners om in collectieve arbeidsovereenkomsten afspraken voor en over
zelfstandigen te maken. Dit kunnen tariefafspraken zijn conform de
leidraad van de ACM, maar ook bepalingen over (onder)aanneming waar
zelfstandigen bij betrokken zijn of afspraken die meer duidelijkheid
beogen te creëren over de afbakening tussen werknemers en zelfstandigen in de sector. Juist op decentraal niveau kunnen sociale partners –
binnen de wettelijke kaders – invulling geven aan maatwerkoplossingen
voor hun sector.
Platformwerk
Op korte termijn is het belangrijk om stappen te blijven zetten. Hiervoor is
beschreven dat een minimumtarief voor zelfstandigen en de zelfstandigenverklaring niet tot de gewenste oplossing leiden. Het kabinet maakt
zich zoals gezegd nog steeds zorgen over de steeds groter groeiende
groep kwetsbare zelfstandigen aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Uit
het advies van de Commissie Regulering van werk en twee rapporten die
in het kader van de evaluatie van het uitzendregime18 zijn gedaan, blijkt
dat zich bij zzp-bemiddeling (al dan niet via een platform) een urgent
knelpunt voordoet. Specifiek over platforms wordt in de onderzoeken
aangegeven dat, ten tijde van het maken van de Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs (Waadi, 1998) en de Wet Flexibiliteit en
Zekerheid (Wfz, 1999) de ontwikkeling van online platforms niet was
voorzien. De opkomst van online platforms maakt de ondoorzichtigheid
van de intermediaire markt nog groter. Uit genoemde rapporten komt
voorts naar voren dat er aanwijzingen zijn dat als de allocatie van
werkenden eenmaal heeft plaatsgevonden, driehoeksrelaties steeds vaker
dienen om structurele flexibiliteit mogelijk te maken en – vooral via
zzp-constructies – om kosten te drukken. Dit heeft tot gevolg dat er sprake
is van een waterbedeffect: «duurdere» arbeidsvormen zoals uitzenden
worden steeds meer vervangen door «goedkopere». Dit komt mede
doordat een substantieel deel van de driehoeksrelaties (waaronder
intermediairs die gebruik maken van zzp’ers) beperkt is gereguleerd.
Daarnaast komt uit het advies van de Commissie Regulering van Werk
naar voren dat door de onduidelijkheid rondom de afbakening van
werknemers en zelfstandigen en het gebruik van driehoeksrelaties voor de
toepassing van sommige arbeidswetten soms niet duidelijk is welke
wettelijke regels en/of collectieve afspraken van toepassing zijn.
Dit is onwenselijk. Het kabinet wil de arbeidsmarktpositie van werkenden
in de platformeconomie versterken. We zien een probleem bij platforms
15

Kamerstuk 35 300 XV, nr. 95.
Kamerstuk 29 544, nr. 935.
17
https://www.acm.nl/nl/publicaties/leidraad-tariefafspraken-zzpers
18
Kamerstuk 29 544, nr. 1002.
16

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 311, nr. 235

16

en bemiddeling voor zelfstandigen. Het kabinet is voornemens om de
rechtspositie van platformwerkers te versterken, bijvoorbeeld door
regelgeving die ziet op driehoeksrelaties ook op bepaalde vormen van
platformwerk van toepassing te verklaren. Een van de mogelijkheden is
om bepaalde vormen van platformwerk onder de reikwijdte van de Waadi
te brengen. De Kamer wordt na de zomer in de kabinetsreactie op het
advies van de Commissie Regulering van werk hierover nader geïnformeerd. Ook zal er nog teruggekomen worden op de motie van de leden
Gijs van Dijk (PvdA) en Smeulders (GroenLinks) inzake de implementatie
van de Detacheringsrichtlijn19. Daarnaast is van belang dat de Minister
van SZW naar aanleiding van de motie van het lid Gijs van Dijck c.s.20 de
SER heeft gevraagd de praktijk van de platformeconomie te verkennen.
Overigens is daarnaast aan de regering verzocht om ter uitvoering van de
motie van de leden Gijs van Dijk (PvdA) en Van Brenk (50 plus)21, een
gesprek te faciliteren tussen de vakbonden, Deliveroo en andere bedrijven
die maaltijden bezorgen. Door ambtenaren van het Ministerie van SZW
zijn diverse verkennende gesprekken gevoerd met FNV, CNV, De Unie en
TLN, allen partij bij de cao BGV, en de maaltijdbezorgers Thuisbezorgd.nl,
Deliveroo, Uber Eats en NLVVM. De mogelijkheid om in een gezamenlijk
overleg op zoek te gaan naar een oplossing kwam daarbij eveneens aan
de orde. Bij concrete maatregelen om de rechtspositie van platformwerkers te versterken zal er contact worden gezocht met de relevante
partijen.
4. Vervolg en tot slot
Samengevat zal de inzet van het kabinet de komende periode nog steeds
gericht zijn op een breed pakket aan maatregelen. Het is van belang om
op korte termijn meer duidelijkheid te geven over de kwalificatie van de
arbeidsrelatie en om kwetsbare werkenden op de arbeidsmarkt te
beschermen. Het minimumtarief en de zelfstandigenverklaring zullen niet
verder uitgewerkt worden. Desalniettemin zijn andere belangrijke stappen
gezet. De webmodule gaat een volgende fase in waarbij naar verwachting
dit najaar daadwerkelijk gebruik gemaakt kan worden van dit instrument
in de vorm van een pilot. Over deze pilot wordt u na het zomerreces nader
geïnformeerd. Na de pilotfase is het kabinet voornemens de webmodule
in te voeren. Na een halfjaar pilot zal bezien worden in hoeverre
(gefaseerd) met handhaving gestart kan worden. Het huidige handhavingsmoratorium loopt af op 1 januari 2021. Het kabinet zal in het najaar
een beslissing nemen over verdere verlenging van dit moratorium.
De verschillen tussen zelfstandigen en werknemers worden reeds
verkleind door de afbouw van de zelfstandigenaftrek en de inzet op een
arbeidsongeschiktheidsverzekering en een pensioen voor zzp’ers. Zoals
gezegd, wil het kabinet op korte termijn de arbeidsmarktpositie van
werkenden in de platformeconomie versterken en denkt daarom concreet
na over maatregelen waarvoor naar verwachting nieuwe regelgeving die
ziet op driehoeksrelaties nodig is. De Kamer wordt hierover na de zomer
in de kabinetsreactie op het advies van de Commissie Regulering van
werk nader geïnformeerd.
In aanloop naar de kabinetsreactie op het advies van de Commissie
Regulering van werk onderzoekt het kabinet hoe de voorstellen van deze
commissie kunnen bijdragen aan het verder verkleinen van de verschillen
en aan meer verduidelijking en modernisering, door in gesprek te gaan
19

Kamerstuk 35 358, nr. 20.
Kamerstuk 35 000 XV, nr. 66.
21
Kamerstuk 29 544, nr. 888.
20

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 311, nr. 235

17

met sectoren en experts. In het kader van de maatregelen ten aanzien van
het werken als zelfstandige voerde het kabinet al dergelijke gesprekken. Er
heeft reeds een aantal stakeholdersbijeenkomsten plaatsgevonden
waarbij eenieder de gelegenheid heeft gekregen om in gesprek te gaan
over maatregelen. Daarnaast is gestart met een breed gesprek over de
wijze waarop gewerkt wordt en in hoeverre bepaalde werkwijzen zich al
dan niet lenen om buiten dienstbetrekking te werken. Dit brede
maatschappelijke gesprek is door de coronacrisis stil komen te staan. De
komende periode zal benut worden om aan dit gesprek – mede gezien de
huidige situatie op arbeidsmarkt – een verdere invulling te geven. Deze
bredere aanpak wordt tevens afgestemd op de sectorale benadering van
de Belastingdienst. Het kabinet streeft immers een integrale aanpak na. De
problematiek kent namelijk verschillende kanten zoals ook in eerdere
brieven toegelicht, waarbij verschillende actoren een rol spelen. Het
kabinet blijft daarover in gesprek met experts, verschillende handhavingsen uitvoeringsinstanties en in het bijzonder veldpartijen.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
W. Koolmees
De Staatssecretaris van Financiën,
J.A. Vijlbrief

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 311, nr. 235

18