Verificatie onderzoek marktwerkingsbeleid
Verdere behandeling onderzoek marktwerkingsbeleid

Samenvatting

In opdracht van de vaste Kamercommissie voor Economische Zaken heeft het Bureau
Onderzoek en Rijksuitgaven van de Tweede Kamer een verificatie uitgevoerd van het
onderzoek marktwerkingsbeleid. Dit onderzoek is in februari 2008 door de minister
van Economische Zaken aan de Tweede Kamer aangeboden.
De belangrijkste conclusies van deze verificatie kunnen als volgt worden
samengevat:
§
§
§
§
§
§
§
§
§

Een duidelijke doel- en probleemstelling ontbreken in het onderzoeksrapport;
De specifieke keuze voor de onderzochte elf sectoren is niet onderbouwd. De
selectie is overigens wel in een eerder stadium aan de Kamer meegedeeld;
Het onderzoek is niet door een onafhankelijke (niet direct bij het onderzochte
beleid betrokken) partij uitgevoerd, maar door de betrokken ministeries zelf.
Hierdoor is de betrouwbaarheid van het onderzoek onvoldoende gewaarborgd;
De effecten van marktwerkingsbeleid in de elf gekozen sectoren zijn met de
gekozen onderzoeksaanpak niet vast te stellen;
Er is daarnaast voor de meeste geselecteerde sectoren een groot gebrek aan
informatie of kwalitatief goede informatie die inzicht kan geven in de resultaten
van het marktwerkingsbeleid;
Het rapport en de onderliggende sectoranalyses geven op zich wel een
gestructureerde en consistente beschrijving van de ontwikkelingen in de
geselecteerde sectoren;
Ten onrechte worden in sommige sectoranalyses soms causale verbanden
verondersteld/geïmpliceerd tussen ontwikkelingen in een sector en het
marktwerkingsbeleid, als ware sprake van een causale relatie;
Er worden geen heldere conclusies getrokken over de centrale aandachtspunten
uit de onderzoeksvraag (de publieke belangen kwaliteit, toegankelijkheid en
doelmatigheid en de sectorale werkgelegenheid en arbeidsvoorwaarden);
De aansluiting tussen de lessen die uit het onderzoek worden getrokken en de
onderzoeksbevindingen is onduidelijk;

0.

Inleiding

De vaste commissie voor Economische Zaken heeft tijdens haar procedurevergadering op 25
maart 2008 het Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven (BOR) gevraagd een verificatie uit te
voeren van het Onderzoek Marktwerkingsbeleid, dat de min ister van EZ op 18 februari 2008
heeft aangeboden aan de Tweede Kamer (TK, 24 036, nr. 343).
Het onderzoek marktwerkingsbeleid bestaat uit meerdere delen; een overkoepelend
hoofdrapport en elf sectoranalyses. Daarnaast heeft het kabinet in haar aanbiedingsbrief een
reactie gegeven op de resultaten van het onderzoek. De structuur van deze notitie volgt de
opzet van het onderzoek marktwerkingsbeleid.
De opbouw van deze notitie is als volgt:
- paragraaf 1 gaat in op de kwaliteit van het overkoepelende hoofdrapport;
- paragraaf 2 gaat in op de kwaliteit van de onderliggende sectoranalyses, waarbij ook
wordt gekeken naar de aansluiting tussen de sectoranalyses en het overkoepelende
hoofdrapport;
- paragraaf 3 gaat in op de kabinetsreactie op het onderzoek marktwerkingsbeleid.

Tijdens de procedurevergadering van de commissie EZ van 25 maart 2008 heeft de
commissie besloten om na het verschijnen van deze verificatie een aantal nadere
acties te ondernemen:
§ rondetafelgesprek;
§ feitelijke vragenronde;
§ afrondend debat;
Ter ondersteuning van deze proceduregang worden in de verschillende paragrafen
van deze verificatie, op basis van de uitgevoerde analyse, enkele vragen voorgesteld.

1.

Beoordeling hoofdrapport onderzoek marktwerking

1.1

Beoordeling opzet en uitvoering onderzoek

Duidelijke doel – en probleemstelling ontbreken
In het onderzoek marktwerkingsbeleid zelf ontbreken een duidelijke doel- en
probleemstelling.
In de aanbiedingsbrief van de minister wordt wel kort aangegeven wat het doel van
het onderzoek is; volgens de minister is het publieke debat over marktwerkingsbeleid
nog onvoldoende gestoeld op feiten. Met het voorliggende onderzoek
marktwerkingsbeleid, een feitelijke analyse van de ontwikkelingen in verschillende
sectoren sinds de introductie van marktwerking, beoogt de minister van EZ in deze
lacune te voorzien.
Deze doelstelling is in het onderzoek niet vertaald naar een aansluitende
probleemstelling, maar wel uitgewerkt in twee onderzoeksvragen:
§
§

Welke ontwikkelingen hebben zich voorgedaan op de publieke belangen kwaliteit,
toegankelijkheid en doelmatigheid en op de sectorale werkgelegenheid en
arbeidsvoorwaarden sinds het gevoerde marktwerkingsbeleid?
Welke algemene bevindingen en conclusies kunnen getrokken worden over het gevoerde
marktwerkingsbeleid in verschillende sectoren? En wat zijn daarvan de lessen voor de
toekomst?

Keuze voor sectoren niet duidelijk

Op pagina 12 van het hoofdrapport wordt in een tabel een overzicht gegeven van de
verschillende sectoren waar (verdere) marktwerking is geïntroduceerd. Uiteindelijk is
in de uitvoering van de evaluatie gekeken naar 11 van deze sectoren. Niet gekeken is
naar de sectoren Advocatuur, Makelaars, Duurzame Energie, Gerechtsdeurwaarders,
Benzinemarkt en Thuiszorg. In de evaluatie wordt niet ingegaan op de reden van de
keuze voor de onderzochte 11 sectoren. De selectie van de 11 sectoren is overigens
wel in een eerder stadium aan de Kamer meegedeeld (zie TK 24036 nr. 337 en TK 31
055 nr. 5).
Vragen:
Waarop is de keuze van de 11 onderzochte sectoren gebaseerd? Wat zijn de
afzonderlijke redenen voor het niet onderzoeken van de andere in tabel 2 genoemde
sectoren? Wanneer worden de gevolgen van marktwerking in deze sectoren
geëvalueerd?

Effecten marktwerkingsbeleid niet vast te stellen met gevolgde aanpak
Wat betreft de onderzoeksaanpak wordt in het onderzoek direct een groot
methodologisch voorbehoud gemaakt: het is niet mogelijk een causale relatie te
leggen tussen de ontwikkelingen die in het onderzoek worden beschreven en het
marktwerkingsbeleid. Met andere woorden, het effect van het marktwerkingsbeleid
en de externe omstandigheden op de uitkomsten in de verschillende sectoren kunnen
niet van elkaar worden onderscheiden. Dit komt door een gebrek aan voldoende
objectieve meerjaren data, nulmetingen van de situatie ten tijde van de
beleidswijziging en het ontbreken van inschattingen van de huidige situatie wanneer
geen beleid zou zijn gevoerd.
Dit betekent dat in het onderzoek niet kan worden gesproken van effecten van het
marktwerkingsbeleid, maar dat ontwikkelingen worden geschetst in de onderzochte
sectoren na invoering van marktwerking.
Volgens de opstellers van het onderzoek beschrijven de sectoranalyses de
marktomstandigheden in de semipublieke sector en beogen ze een verband te leggen
tussen de resultaten op de publieke belangen kwaliteit, toegankelijkheid en
doelmatigheid en het gevoerde marktwerkingsbeleid. Het conceptueel model dat de
analyses hierbij hanteren, is dat van het structuur-gedrag-resultaat paradigma uit de
theorie van industriële economie. Het paradigma legt verbanden tussen
marktstructuur, gedrag van marktspelers, en einduitkomsten. Onduidelijk is wat
precies de achtergrond is van deze aanpak en wat het precies oplevert; feit blijft dat
causale verbanden tussen het beleid en de effecten niet kan worden aangetoond.
Vragen:
Waarom is gekozen voor een onderzoeksaanpak waarbij de effecten van het
marktwerkingsbeleid de facto niet kunnen worden vastgesteld?
Is onderzocht of er alternatieve onderzoeksmogelijkheden zijn om toch iets te zeggen
over de effecten van (verdere) marktwerking in de verschillende sectoren? Zo ja, wat
heeft dit opgeleverd en wat is daar mee gedaan? Zo nee, waarom niet?
Is overwogen om met een meer kwalitatieve aanpak (bijvoorbeeld via interviews met
betrokkenen of het betrekken van internationale studies/vergelijkingen)) toch meer te
kunnen zeggen over de effecten van het marktwerkingsbeleid? Zo ja, waarom is dit
niet gebeurd? Zo nee, waarom niet?

Kan per onderzochte sector aangegeven worden welke problemen er precies zijn als
het gaat om een gebrek aan (1) voldoende en/of objectieve meerjaren data, (2)
nulmetingen van de situatie ten tijde van de beleidswijziging en (3) het ontbreken
van inschattingen van de huidige situatie wanneer geen beleid zou zijn gevoerd? Op
welke wijze zou op een alternatieve wijze deze informatie toch kunnen worden
verzameld per sector?
Wat is precies de achtergrond van het aangekondigde gebruik van het structuurgedrag-resultaat paradigma in het onderzoek? Waar heeft het gebruik van dit
paradigma precies toe geleid in het onderzoek?Heeft dit paradigma meer
opgeleverd dan een beschrijving van de marktomst andigheden?

Geen onafhankelijke uitvoering onderzoek
Het onderzoek marktwerkingsbeleid bestaat, door de hierboven geschetste specifieke
opzet, uit niet meer of minder dan een beschrijving van de ontwikkelingen in een
aantal sectoren waarin (verdere) marktwerking is geïntroduceerd. Dit gebeurt niet op
basis van eigen onderzoek, maar op basis van ander onderliggend onderzoek. Het
onderzoek marktwerkingsbeleid is daarmee een zogenaamde secundaire analyse of
literatuurstudie.
Door deze opzet is het erg lastig om in een kort tijdsbestek een oordeel te geven over de
betrouwbaarheid, geldigheid en representativiteit van de gepresenteerde bevindingen.
Hiervoor is het immers in principe nodig de onderliggende literatuur die is gebruikt te
verifiëren (ruim 185 titels) en te bezien of deze op een juiste manier is gebruikt in het
voorliggende onderzoek. Omdat dit in het beschikbare tijdsbestek niet mogelijk is, is de
vraag: In hoeverre kunnen we er van uit gaan dat de opstellers van het onderzoek op een
juiste wijze hun bronnenmateriaal hebben verzameld en gebruikt. Eén van de kernvragen
daarbij is, hoe het staat met de onafhankelijkheid van de onderzoekers.
Een van de waarborgen voor de betrouwbaarheid van een beleidsonderzoek is dat het
onderzoek wordt uitgevoerd door partijen die niet bevooroordeeld staan ten opzichte van
(lees: betrokken zijn bij) het te onderzoeken beleidsterrein en/of waarborgen voor
onafhankelijkheid worden getroffen. Het gaat er hierbij om, om te voorkomen dat ‘de slager
zijn eigen vlees keurt’.
Het onderzoek marktwerkingsbeleid is uitgevoerd door het Ministerie van EZ zelf (i.s.m.
enkele andere ministeries voor wat betreft de sectoranalyses). Dit betekent de dat de slagers
(ministeries) in dit geval hun eigen vlees (marktwerkingsbeleid) wel hebben gekeurd. Dit is
vanuit de borging van de onafhankelijkheid en betrouwbaarheid dus een onwenselijke
situatie.

In de kabinetsreactie op het onderzoek geeft de minister van EZ aan dat het
onderzoek is begeleid door een externe commissie 1 , die een toetsende en adviserende
rol bij de opzet, reikwijdte en methodiek van het onderzoek heeft gehad. Expliciet
wordt door de minister van EZ vermeld, dat de externe commissie geen
verantwoordelijkheid voor de inhoud van het eindrapport draagt.
Het is onduidelijk welke invloed de externe commissie precies heeft gehad op de
opzet van het onderzoek en de inhoud van het eindrapport. In het onderzoeksrapport
wordt niet op het bestaan of de inhoud van de adviezen van de externe commissie
ingegaan. Onduidelijk is daarmee dus ook of de externe commissie nog een rol heeft
1

Bestaande uit prof. Dr. Eric van Damme, prof. Mr. Hendrik Jan de RU, mr. Willem Stevens en dr.
Maarten Veraart.

gespeeld bij de borging van de onafhankelijkheid en/of betrouwbaarheid van het
onderzoek.
Vragen:
Kan aangeven worden wie het onderzoek (hoofdrapport en sectoranalyses) heeft
uitgevoerd, en waarom is gekozen voor deze opzet? Wat betekent de gekozen opzet
voor de onafhankelijkheid van onderzoek; hoe is voorkomen dat ‘de slager zijn eigen
vlees keurt’? Welke waarborgen voor de betrouwbaarheid en juistheid zijn getroffen
voor de uitvoering en resultaten van het onderzoek?
Wat is de rol geweest van de externe commissie die wordt genoemd in de brief van
de minister? Wat is precies gedaan met de adviezen van de externe commissie?
Kunnen deze adviezen naar de Kamer worden gestuurd, waarbij wordt aangegeven
wat daar wel en niet mee is gedaan in het onderzoek en waarom?
Speelt de externe commissie een rol in het waarborgen van de betrouwbaarheid en
juistheid van het onderzoek? Zo ja, op welke wijze is die rol precies vormgegeven?
Heeft de externe commissie een eindoordeel gegeven over (de uitvoering van) het
onderzoek? Zo ja, kan de Kamer dit oordeel ontvangen? Zo nee, waarom niet?

1.2

Beoordeling beantwoording onderzoeksvragen in hoofdrapport

Ontwikkelingen gestructureerd en consistent beschreven
In het overkoepelende hoofdrapport wordt de eerste onderzoeksvraag (Welke ontwikkelingen
hebben zich voorgedaan op de publieke belangen kwaliteit, toegankelijkheid en
doelmatigheid en op de sectorale werkgelegenheid en arbeidsvoorwaarden sinds het gevoerde
marktwerkingsbeleid?) op een gestructureerde manie r beantwoord in hoofdstuk 2.
In de tabellen 1 t/m 4 in het onderzoeksrapport worden de resultaten van de sectoranalyses
samengevat. Daarnaast bevat hoofdstuk 2 van het rapport ook nog afzonderlijke
samenvattingen van de sectoranalyses. De aansluiting tussen de vier tabellen en de
samenvattingen van de sectoranalyses is op twee kleine punten na correct.2
Een oordeel over de wijze waarop de sectoranalyses zelf zijn doorvertaald naar het
overkoepelende hoofdrapport wordt in hoofdstuk 2 gegeven.
Gebrek aan (kwalitatief goede) informatie
Wat opvalt aan de resultaten van het onderzoek is dat er enerzijds op cruciale punten soms
geen informatie beschikbaar is/is vergaard. Zo is er bij de netwerksectoren (luchtvaart,
telecom, post, energie en spoorgoederenvervoer) geen informatie over het oordeel van de
gebruikers over de kwaliteit beschikbaar. Voor de sectoren Cure/ZVW en Re-integratie zijn
er geen gegevens over de ontwikkeling van de werkgelegenheid en arbeidsvoorwaarden.
Anderzijds wordt in de evaluatie zelf aangegeven dat de kwaliteit van de achterliggende
informatie , die ten grondslag ligt aan de resultaten zoals die in de tabellen wordt vermeld,
sterk verschilt:

“Soms liggen gedegen onderzoeken over meerdere jaren ten grondsla g aan de
beoordeling van de aard van de ontwikkeling. In andere gevallen zijn er
slechts één of een paar metingen van voor en na de introductie van
2

In tabel 1 wordt aangegeven dat in de sector Luchtvaart sprake is van privatisering, terwijl in de
samenvatting van de sectoranalyse (p.37) dat niet wordt vermeldt. In tabel 1 wordt ook aangegeven dat
in de sector Taxi sprake is van aanbesteding, terwijl in de samenvatting van de sectoranalyse (p.61) dat
niet wordt vermeld.

marktwerking; dat geldt met name voor het recentere marktwerkingsbeleid.
Voor een aantal sectoren zijn helemaal geen gegevens beschikbaar over
meerdere jaren.”
Onduidelijk is welke consequenties op basis van deze constatering getrokken moet worden
over de informatiewaarde van het onderzoek.
Vragen:
Welk oordeel dient geveld te worden over de informatiewaarde van de resultaten van het
onderzoek, wanneer soms cruciale informatie voor sommige sectoren (bijvoorbeeld over het
oordeel van gebruikers) ontbreekt? Waarom is niet geprobeerd op een alternatieve wijze
deze informatie alsnog te verzamelen?
Welk oordeel die nt geveld te worden over de informatiewaarde van de resultaten van het
onderzoek, wanneer de kwaliteit van de achterliggende data zo verschilt (p.26)? Waarom is
niet geprobeerd op een alternatieve wijze alsnog voldoende kwalitatief goede informatie te
verzamelen?
De informatie over (veranderingen in) arbeidsvoorwaarden die in de evaluatie
marktwerkingsbeleid is opgenomen is afkomstig uit een onderzoek van Regioplan. 3
Vragen:
Kan het onderzoek van Regioplan naar de effecten van marktwerking op
arbeidsvoorwaarden in twaalf sectoren naar de Kamer worden gestuurd?

1.3

Aansluiting verzamelde gegevens en conclusies en lessen

Conclusie over centrale aandachtspunten ontbreekt
De tweede onderzoeksvraag (Welke algemene bevindingen en conclusies kunnen getrokken
worden over het gevoerde marktwerkingsbeleid in verschillende sectoren? En wat zijn
daarvan de lessen voor de toekomst?) zou worden beantwoord in hoofdstuk 3 van de
evaluatie.
De conclusies van het onderzoek luiden samengevat:

1. Het marktwerkingsbeleid in de onderzochte sectoren is gepaard gegaan met weten regelgeving, die randvoorwaarden specificeren voor kwaliteit en
toegankelijkheid;
2. Marktwerking vergt een transitieproces; het vormgeven van marktwerking kost
tijd;
3. De overheid moet zijn nieuwe rol leren. Net als de marktpartijen moet de
overheid tijdens de transitieperiode zijn nieuwe rol leren spelen, hetzij die van
marktmeester, hetzij die van aanbestedende partij.
Het is opmerkelijk dat de conclusies maar gedeeltelijk gaan over de elementen die in
de eerste onderzoeksvraag centraal staan: de publieke belangen kwaliteit,
toegankelijkheid en doelmatigheid en de sectorale werkgelegenheid en
arbeidsvoorwaarden.
Over kwaliteit en toegankelijkheid wordt de feitelijke conclusie getrokken dat
hiervoor vaak in specifieke wet- en regelgeving randvoorwaarden zijn gespecificeerd.
3

Regioplan (2008) Effecten van marktwerking op arbeidsvoorwaarden in twaalf sectoren.

Over de andere elementen worden geen algemene conclusies getrokken. Dit is in
algemene zin uiteraard ook lastig, maar de conclusie dat er een gevarieerd beeld uit
het onderzoek naar voren komt is wel te rechtvaardigen, alsmede dat er te weinig
informatie beschikbaar is om duidelijke uitspraken te kunnen doen voor veel sectoren
door een gebrek aan informatie.
Vragen:
Kan alsnog een eindconclusie worden gegeven over de centrale aandachtspunten in
de evaluatie, te weten de publieke belangen kwaliteit, toegankelijkheid en
doelmatigheid en de sectorale werkgelegenheid en arbeidsvoorwaarden, aangezien
dat in de evaluatie niet is gebeurd?
De algemene conclusies die in paragraaf 3.2 van het onderzoek marktwerkingsbeleid
worden getrokken sluiten op zich wel aan op de informatie die in het onderzoek
worden gepresenteerd. De conclusies gaan echter met name in op de analyses over
structuur-gedrag-resultaat en sluiten niet aan bij de oorspronkelijke onderzoeksvraag.
Aansluiting lessen en onderzoeksbevindingen onduidelijk
In slothoofdstuk 3 van het onderzoek marktwerkingsbeleid worden een aantal lessen
gepresenteerd die volgens de opstellers kunnen worden getrokken uit het onderzoek.
Opvallend is hierbij dat bij de presentatie van deze lessen het perspectief wisselt; van de
neutrale persoonsvorm, wordt nu in de ik-vorm een aantal lessen gepresenteerd. Onduidelijk
is wie hier in het onderzoek nu aan het woord is; de (individuele?) opsteller van het
onderzoek, of misschien de minister van EZ?

Vragen:
Waarom worden in paragraaf 3.3 de lessen van het onderzoek marktwerkingsbeleid in de ik vorm gepresenteerd? Wie is hier aan het woord?Maakt deze paragraaf deel uit van het
eigenlijke onderzoek, of betreft het hier standpunten van een bewindspersoon?
De lessen die in paragraaf 3.3 worden gepresenteerd zijn op zichzelf logisch, maar niet altijd
is duidelijk of en op welke resultaten van het onderzoek de lessen zijn gebaseerd.

LES 1: Marktwerking is een middel, en niet een doel. Het is met name een bruikbaar
instrument om de doelmatigheid en dynamiek (innovatie) te vergroten in die sectoren
waar consumenten hun vraag effectief kunnen uitvoeren (of de overheid dit namens
hen kan doen) en bedrijven onder invloed van concurrentiedruk effectief op die vraag
kunnen inspelen.
Het trekken van de les Marktwerking is een middel, en niet een doel zou logisch kunnen
volgen uit de conclusie/bevinding dat in het verleden marktwerking soms in ingezet als doel
en niet direct als middel. Deze conclusie wordt in het onderzoek marktwerkingsbeleid echter
niet getrokken.
Vragen:
Op welke conclusie/bevindingen is de les ‘Marktwerking is een middel, en niet een doel’
precies gebaseerd? Is in het verleden marktwerking soms meer als doel dan als middel
ingezet volgens het onderzoek? In welke gevallen was dat het geval?
LES 2: Marktwerkingsbeleid is maatwerk.
Voor deze les zijn in het onderzoek marktwerkingsbeleid voldoende aanknopingspunten voor
handen.

LES 3: Maak bij de start van het marktwerkingsbeleid in een sector duidelijk wat de
beleidsdoelstelling is en welke effecten mogen worden verwacht.
Vragen:

Op welke conclusie/bevindingen is de les ‘Maak bij de start van het
marktwerkingsbeleid in een sector duidelijk wat de beleidsdoelstelling is en welke
effecten mogen worden verwacht ’
precies gebaseerd? Is in het verleden bij de introductie van marktwerking hier te weinig
aandacht aan besteedt? In welke gevallen was dat?
LES 4: Goed toezicht is noodzakelijk.
Vragen:
In aansluiting op les 4; in welke sectoren was er in het verleden sprake van onvoldoende
goed toezicht? In welke sectoren is nu nog sprake van onvoldoende goed toezicht?

LES 5: Besteed meer aandacht aan de vraagzijde van de markt.
Voor deze les zijn in het onderzoek marktwerkingsbeleid voldoende aanknopingspunten voor
handen.
LES 6: Wees bewust van gevestigde belangen; maak inzichtelijk hoe deelbelangen zijn
verdeeld en tegen elkaar kunnen worden afgewogen.
Vragen:
In aansluiting op les 6; in welke sectoren was er bij de (verdere) introductie van
marktwerking onvoldoende bewustzijn voor gevestigde belangen? Tot welke ongewenste
ontwikkelingen heeft dat geleid?

2.

Beoordeling sectoranalyses

Het hoofdrapport van het onderzoek marktwerkingsbeleid is gebaseerd op een elftal
sectoranalyses. In het kader van de uitgevoerde verificatie zijn deze sectoranalyses
bekeken. De resultaten van deze quick scan is opgenomen in de bijlage bij deze
notitie. Per sectoranalyse wordt daar een korte indruk gegeven van de inhoud en
worden soms enkele opmerkingen gemaakt en/of vragen gesteld.
In deze paragraaf worden een globaal beeld geschetst van de bevindingen uit de
quick scan van de sectoranalyses.
Over het algemeen is de informatie uit de sectoranalyses op een adequate manier
vertaald naar het hoofdrapport van het onderzoek marktwerkingsbeleid. Er is
daarmee een goede aansluiting tot stand gebracht.
In de sectoranalyses wordt over het algemeen een duidelijk beeld geschetst van de
achtergrond van de introductie van (meer) marktwerking in een sector vaak door
middel van een historisch overzicht.
De sectoranalyses bevestigen het beeld uit het hoofdrapport dat er vaak geen of te
weinig (kwalitatief) goede informatie beschikbaar is om betrouwbare uitspraken te
doen. Vaak wordt dan toch veel informatie gepresenteerd, maar deze informatie kan
geen antwoord geven op de centrale vraag; de effecten van het marktwerkingsbeleid.
De quick scan van de sectoranalyses geeft wel aanleiding tot een paar algemene
kritische opmerkingen als het gaat om de methodisch technische kwaliteit:

§

§
§

In de sectoranalyses worden geregeld toch causale verbanden
verondersteld/geïmpliceerd tussen effecten in een sector en het
marktwerkingsbeleid, terwijl, zoals ook in het hoofdrapport duidelijk is
aangegeven, dit meestal niet mogelijk is door een gebrek aan (de juiste)
informatie;
Soms worden indicatoren/informatie gebruikt die niet direct aansluiten/antwoord
geven op factoren uit de centrale onderzoeksvraag (stand van zaken publieke
belangen kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid);
De sectoranalyses geven aanleiding om nog eens kritisch te kijken naar de
operationalisering van het publieke belang kwaliteit. In de gevolgde aanpak wordt
voor alle sectoren eenzelfde aanpak/operationalisering gevolgd. Kwaliteit wordt
geoperationaliseerd als basiskwaliteit, gebruikersoordeel en
innovatie/differentiatie /keuzevrijheid. In sommige sectoren zou een andere
operationalisering voor de hand liggen (bijvoorbeeld bij luchtvaart; veiligheid). In
die zin doet de uniforme aanpak waar voor is gekozen soms geen recht aan de
sectorspecifieke omstandigheden;

Voor nadere sectorspecifieke opmerkingen, zie de bijlage bij deze notitie.

3.

Beoordeling kabinetsreactie

De minister van EZ geeft in haar aanbiedingsbrief/reactie een uitgebreide
samenvatting van de opzet, resultaten en conclusies van het onderzoek
marktwerkingsbeleid.
Bij de opzet worden dezelfde methodologische problemen geschetst die in het
onderzoeksrapport ook worden genoemd.
Op pagina 3 van de reactie van de minister worden de, volgens haar, belangrijkste
uitkomsten van het onderzoek weergegeven:
1. De doelmatigheid is in zeven van de elf sectoren gestegen, te weten
luchtvaart, telecom, energie, spoorgoederenvervoer, decentraal openbaar
vervoer, curatieve zorg en he t notariaat. Voor de overige vier sectoren (post,
re-integratie, kinderopvang en taxi) kunnen vanwege een gebrek aan
gegevens geen conclusies worden getrokken.
2. In alle onderzochte sectoren is door middel van wet- en regelgeving een
minimaal aanvaardbaar kwaliteitsniveau gegarandeerd. In bijna alle sectoren
is de keuzebreedte voor consumenten toegenomen (uitzondering is het
notariaat, waar de keuzebreedte gelijk is gebleven).
3. De toegankelijkheid is in bijna alle sectoren ten minste gelijk gebleven. In
sectoren waar dit niet het geval is, spelen vaak andere factoren dan
marktwerking een rol. Het gaat dan om (1) de energiesector, waar de stijging
van olieprijs en belastingen heeft geleid tot een prijsstijging, (2) het
decentraal openbaar vervoer, waar de prijs niet op de markt wordt bepaald
maar door de overheid, en (3) de kinderopvang, waar het beleid om
kinderopvang meer te subsidiëren heeft geleid tot een sterke toename van de
vraag.
Op het punt van de kwaliteit (uitkomst 2) is het opvallend dat de minister hierbij niet
aangeeft dat op één van de drie elementen van de definitie van Kwaliteit die gebruikt

is in het onderzoek, te weten het Gebruikersoordeel, voor een groot deel geen
informatie beschikbaar is (netwerksectoren en re-integratie).
Vragen:
Waarom gaat de minister in haar reactie bij de belangrijkste uitkomsten van het
rapport niet in op het feit dat het Gebruikersoordeel over de kwaliteit vaak ontbreekt
en niet meegenomen is in de beoordeling van het aspect kwaliteit?
De lessen die de minister trekt in haar reactie dezelfde lessen als in het onderzoek
ook zijn opgetekend. De vragen die bij deze lessen gesteld kunnen worden zijn in de
voorliggende verificatie al aangegeven in paragraaf 1.3.
De belangrijkste actie die minister, mede naar aanleiding van het onderzoek, zal
ondernemen is het opstellen van een markteffectentoets. Zij verwacht deze
markteffectentoets in het voorjaar van 2008 gereed te hebben.
Vragen:
Is de markteffectentoets al operationeel?Hoe en/of wanneer zal de Kamer van de
markteffectentoets op de hoogte worden gesteld?
Op welke wijze zal deze toets worden toegepast bij toekomstig marktwerkingsbeleid?
Wordt deze markteffectentoets ook toegepast op zeer recent marktwerkingsbeleid?
Zo ja, op welke sectoren en waarom? Zo nee, waarom niet?

Bijlage

1.

Sectoranalyses onderzoek marktwerkingsbeleid

Sectoranalyse luchtvaart

Onduidelijke relatie met het door Nederland gevoerde marktwerkingsbeleid
Uit de inleiding blijkt dat de ontwikkelingen en veranderingen in de markt vooral het
gevolg zijn van Europese beleidsmaatregelen. Dat is een terechte constatering, maar
in de analyse wordt de relatie met het gevoerde marktwerkingsbeleid van de
Nederlandse regering niet duidelijk gemaakt. Zo wordt geen aandacht besteed aan de
positie van Nederland in de Europese besluitvorming of de omzetting van Europese
regelgeving naar Nederlandse wetten en regels. Wat is voor de Kamer de waarde van
een beoordeling van het Europese beleid, als niet duidelijk is welke bijdrage de
Nederlandse regering daaraan heeft geleverd?
Vraag: Waarom is in de sectoranalyse luchtvaart geen aandacht besteed aan de
Nederlandse inzet bij de omzetting van de Europese regelgeving?
Geen heldere afbakening en definitie van publieke belangen
De onderzoekers geven in deze sectorana lyse geen heldere definitie van de publieke
belangen met betrekking tot luchtvaart. Een aantal aspecten van het Europese
luchtverkeer – zoals milieugevolgen, geluidsoverlast en veiligheid – wordt door de
onderzoekers buiten beschouwing gelaten (p.76). De onderzoekers zijn weliswaar
van mening dat dit publieke belangen zijn, maar ze menen ook dat deze belangen
worden geborgd door andere wet- en regelgeving. Daarmee is de eenzijdige focus op
de publieke belangen kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid mager
onderbouwd.
Er wordt niet duidelijk gemaakt waar de keuze van indicatoren voor kwaliteit op is
gebaseerd en waarom andere indicatoren (bijvoorbeeld veiligheid) buiten
beschouwing zijn gelaten. Met name het buiten beschouwing laten van de veiligheid
is merkwaardig, vooral gezien het feit dat dit door de marktontwikkeling (opkomst
van low cost carriers) juist een extra belangrijk aspect is geworden. In het geval van
veiligheid is het niet voor de hand liggend dat dit buiten beschouwing is gelaten
wegens gebrek aan data, er moet dus een andere reden zijn.
Misschien komt de keuze voor deze belangen voort uit de onderzoeksopzet van het
overkoepelende onderzoek, maar daarmee is deze keuze nog niet één-op-één
toepasbaar op elke sector.
Bovendien mist een duidelijke operationalisering van deze belangen, waardoor de
definitie van ‘kwaliteit’ (keuzebreedte, ontwikkeling van de dienstverlening en
punctualiteit) nogal uit de lucht komt vallen. Er wordt niet beargumenteerd waarom
andere indicatoren (zoals veiligheid) niet onder de noemer kwaliteit kunnen worden
geschaard.
Vraag: Kan een nadere onderbouwing worden gegeven voor de keuze van de
publieke belangen en de bijbehorende indicatoren?
Causale relatie wordt niet beschreven
Op pagina 9 van het overkoepelende rapport wordt een belangrijk methodologisch
voorbehoud gemaakt. De onderzoekers geven aan dat het niet mogelijk is om een

causale relatie te leggen tussen het gevoerde marktwerkingsbeleid en de beschreven
ontwikkelingen. In deze sectoranalyse wordt dit me thodologisch voorbehoud
onvoldoende in acht genomen. In hoofdstuk 3 (marktdynamiek) en hoofdstuk 5
(samenvatting en conclusies) wordt niet stilgestaan bij de causaliteitsvraag. Er wordt
zelfs gesteld dat de marktontwikkelingen een gevolg zijn van de reactie van
luchtvaartmaatschappijen op de beleidsmaatregelen (p.80 en p.90 ‘gedragsreacties’).
De causale relatie wordt echter niet omschreven.
Om een concreet voorbeeld te geven: de onderzoekers gaan er van uit dat de
ontwikkeling van een hub and spokesysteem een reactie is op het gevoerde beleid.
Maar uit het onderzoek blijkt niet waaruit dat kan worden opgemaakt. Er is
bijvoorbeeld niet getoetst of de ontwikkeling van een hub and spokesysteem ook
zonder de beleidsmaatregelen had kunnen plaatsvinden.
Causaliteit met betrekking tot de punctualiteit
Uit paragraaf 4.1 (p.82-83) blijkt dat de onderzoekers op basis van de gebruikte data
van mening zijn dat de punctualiteit licht is verbeterd. Uit de cijfers blijkt dat er in
een periode van 10 jaar tijd verschillende stijgingen en dalingen zijn geweest, dus in
hoeverre er sprake is van een permanente verbetering is op basis van de cijfers
moeilijk te zeggen. Ook in deze paragraaf wordt niet stilgestaan bij de causaliteit. Dat
is opmerkelijk, omdat de ontwikkelingen met betrekking tot de punctualiteit niet
gelijk lopen met de beleidsontwikkeling. In de jaren 1997-1999 was een daling van
de punctualiteit waarneembaar, terwijl juist in 1997 alle maatregelen van het derde
pakket in werking waren getreden. Deze discrepantie wordt door de onderzoekers
niet herkend of geduid.

2.

Sectoranalyse Telecom

Kwaliteit
Volgens de sectoranalyse komt de kwaliteitsverbetering vooral tot uiting in grotere
keuzemogelijkheden voor consumenten (producten en abonnementsvormen).
Overstappen naar andere aanbieders is gemakkelijker geworden (blz. 101).
Vraag: Het is onduidelijk in hoeverre een toegenomen keuzevrijheid tussen
aanbieders de kwaliteit verbeteren kan. Is het niet zo dat de opgetreden
kwaliteitsverbetering geheel te danken is aan technologische ontwikkeling en niet
aan marktwerking?
De transparantie schiet volgens de sectoranalyse te kort: de prijzen op
vergelijkingssites komen maar in 47% van de gevallen overeen met de werkelijk
gevraagde prijzen (blz. 102).
26 tot 12% van de klanten stapte in 2005 naar een andere aanbieder over of overwoog
dat te zullen gaan doen. 90% van de overstappers deed dat vanwege de prijs, ook is
de voor de hand liggende vraag onderzocht waarom de andere klanten niet
overstapten: 71% omdat zij tevreden waren en 13% omdat zij problemen verwachtten
bij overstappen. Ruim 20% van de bij de Stichting Ombudsman binnenkomende
klachten had betrekking op de telecomsector (ruim 2500).Verder kwamen bij de
Consuwijzer nog bijna 5000 klachten binnen over telecom ( va n de totaal 15.000
klachten) en bij de Stichting Geschillencommissie nog 1500.
Toegankelijkheid

In de sectoranalyse wordt aangegeven dat KPN aan de plicht voor universele
dienstverlening voldoet. Dit deel van de toegankelijkheid zou daarmee gelijk zijn
gebleven.
De snelheid waarmee nieuwe klanten kunnen worden aangesloten is volgens de
sectoranalyse wel sterk verbeterd. De prijzen voor bellen zijn gedaald, vooral voor
mobiel bellen. Het is onduidelijk in hoeverre dit te danken is aan marktwerking of
aan factoren als de toegenomen profijtelijkheid van telefonie voor aanbieders en aan
technologische mogelijkheden.
Doelmatigheid
Hoewel de prijzen zijn gedaald is volgens de sectoranalyse de toegevoegde waarde in
de sector stabiel gebleven. Dit is opmerkelijk gezien het verloop van de veilig voor
de umts- frequenties, die de ondernemingen op hoge kosten hebben opgeleverd, die
zonder marktwerking niet gemaakt zouden zijn.
Werkgelegenheid en arbeidsvoorwaarden
Aanvankelijk steeg de werkgelegenheid volgens de sectoranalyse doordat er functies
als verkoop en marketing bijkwamen; de toename van verkoopmedewerkers zou er
zonder marktwerking niet in die mate zijn gekomen. Later daalde de
werkgelegenheid weer onder druk van de concurrentie en vanwege de grote
schuldenlast door de veiling van umts- frequenties.
Hierbij moet volgens de sectoranalyse onderscheid worden gemaakt tussen de
effecten van marktwerking en de effecten van externe effecten, als technologische
omstandigheden
De invloed van technologische veranderinge n op deze markt is bijzonder groot (blz.
98). Opvallend is dat op die invloed op de telecomsector in de sectoranalyse in het
geheel niet wordt teruggekomen.
Volgens het onderzoek zijn tussen 2000 en 2005 zijn naast ontslagen ook de
gemiddelde uurlonen bij KPN met 11% achtergebleven bij de gehele economie.
Volgens de vakbonden is de werkdruk toegenomen. Het beloningsbeleid is
individueler geworden.

3.

Sectoranalyse Postmarkt

Het doel van het marktwerkingsbeleid op de postmarkt was volgens de sectoranalyse
dit beleidsterrein op het beoogde niveau brengen van het kwaliteitsniveau in de EU,
een beter prijs-kwaliteitsniveau en meer keuzevrijheid voor de gebruikers.
Het middel was de afbouw van nationale postmonopolies en verzelfstandiging.
Het effect van liberalisering is klein: op het vrijgegeven deel van de postmarkt
hebben toetreders samen ongeveer 5% van de markt verworven. De toetreders
hebben meer resultaat op de markt voor geadresseerd drukwerk, die al vrij was.
Het effect van marktwerking kan gemeten worden door te onderzoeken in hoeverre
de invoering van marktwerking tot een andere ontwikkeling heeft geleid in de sector
die geliberaliseerd is, vergeleken met sectoren die al marktwerking kenden en de
sectoren die nog geen marktwerking kennen.
Geliberaliseerd is geadresseerde post van de universele dienst van 100 tot 500 gram
in 2000 en van 50 tot 100 gram in 2006. De universele dienst of opgedragen dienst
betreft alle geadresseerde zendingen tot 10 kg met afmetingen tot 100 x 50 x 50 cm.

Het probleem is dat in de sectoranalyse geen onderscheid gemaakt is tussen het deel
van de postmarkt waar marktwerking is geïntroduceerd en de rest van de postmarkt.
Daardoor is het niet mogelijk vast te stellen in hoeverre het gevonden verloop
veroorzaakt werd door introductie van marktwerking.
Er is bij geen van de onderzochte ontwikkelingen een duidelijke omslag gevonden in
een ontwikkeling op het moment van de invoering van marktwerking in de
postsector.
Deze beide punten betekenen niet dat de invloed van marktwerking niet bestaat, maar
dat die invloed niet is aangetoond in dit onderzoek.
Kwaliteit
Kwaliteit is in dit onderzoek gedefinieerd als het percentage post dat de volgende dag
bezorgd is. In het onderzoek is alleen voor alle post uit de opgedragen
dienstverlening de kwaliteit onderzocht. Dit zijn alle geadresseerde zendingen
(brieven, pakketten en drukwerken) van maximaal 10 kg met maximale afmetingen
van 100 x 50 x 50 cm. Het geliberaliseerde deel: de brieven van 500 tot 100 en later
50 gram is hiervan een onderdeel.
Vraag: Zijn andere criteria voor kwaliteit niet relevant, bijvoorbeeld onbeschadigd
afleveren?
Het blijkt dat voor alle post van de opgedragen dienstverlening het percentage dat de
volgende dag wordt bezorgd, stijgt. Wanneer dit voor het niet ge liberaliseerde deel in
gelijke mate geldt als voor het geliberaliseerde deel, lijkt het dat de liberalisatie geen
effect heeft gehad, maar dat dit deel dezelfde ontwikkeling heeft doorgemaakt als
wanneer er niet geliberaliseerd zou zijn.
Vraag: Waaruit blijkt het effect van liberalisering?
Het blijkt dat nieuwe toetreders op de postmarkt enkele nieuwe producten hebben
geïntroduceerd. Deze zijn voor grote verzenders wellicht interessant.
Toegankelijkheid
Volgens het onderzoek zijn de prijzen minder gestegen zijn dan de loonontwikkeling
in de marktsector en ook minder dan de inflatie. Of dit waar is hangt af van de
gekozen periode. De prijzen zijn niet jaarlijks, maar in 2002 (met 8,3%) en in 2007
(met 12,8%) gestegen (van 1999 tot 2007 van € 0,36 naar € 0,44 dus met 22,2% in 8
jaar). De inflatie steeg van 1999 tot 2006 met 17,8% in 7 jaar. Hoewel de inflatie
index in 2007 niet opgenomen is, is de prijsstijging in de postsector in de periode
1999 tot 2007 juist groter was dan de inflatie omdat de inflatie in 2007 niet boven de
3,7% lag. Wanneer men echter rekent tot 2006, dus tot juist voor de prijsstijging in
2007 van € 0,39 naar € 0,44 dan overtreft de inflatie vanaf 1999 van 17,8% de
stijging van de postmarkt van 8,3%.
De vraag is overigens in hoeverre dit prijsverloop veroorzaakt is door de introductie
van marktwerking op het geliberaliseerde deel van de postmarkt en deze vraag kan
niet beantwoord worden op basis van het onderzoek.
Beschikbaarheid.
• Het aantal postvestigingen steeg tot 2003, daalde scherp in 2004 en bleef
daarna stabiel.
• Het aantal brievenbussen steeg tot 2002 en daalde sindsdien.

•
•

Het percentage van de Nederlandse bevolking met een vestiging met volledig
assortiment binnen 5 km steeg tot 2005 en daalt daarna.
Het percentage inwoners in dunbevolkte gebieden met ten minste een TPG
Servicepunt binnen 5 km nadert langzaam de 100%.

Het is moeilijk een verband te zien tussen de invoering van marktwerking bij het
postbedrijf en de toegankelijkheid. Het lijkt er op dat de bereikbaarheid verbeterd is
door een gerichter locatiekeuze.
Doelmatigheid
Doelmatigheid wordt in de sectoranalyse gemeten aan de hand van het aantal
verwerkte poststukken per fte.
Tot op het moment waarop marktwerking in de postsector is ingevoerd, steeg het
aantal poststukken per fte, daarna bleef het stabiel.
Er is geen informatie beschikbaar over de ontwikkeling van de kosten per verwerkt
poststuk, niet vóór en niet na invoering van marktwerking.
Nog vóór de eerste stap van liberalisering in 2000 heeft OCFEB (1998) onderzocht in
hoeverre de verzelfstandiging in 1989 en privatisering in 1994 tot efficiencywinst
heeft geleid. Het bleek dat de efficiency steeg tot 1989 en daarna daalde.
De winst per verkocht euro steeg tot 2000 en nam daarna af.
Volgens het onderzoek is de indicatie dat de efficiency afnam minder waarschijnlijk
dan dat de concurrentie toenam, omdat de arbeidsproductiviteit niet achteruit ging en
de prijzen in reële termen daalde.
Op deze argumentatie en conclusie kan wel worden afgedongen: de
arbeidsproductiviteit nam weliswaar niet af, maar ook niet toe en of de reële prijzen
daalden hangt af van de beschouwde periode. Het is de vraag hoe het mogelijk is dat
de hoeveelheid verwerkte poststukken per fte niet steeg ondanks de vergaande
automatisering en de doorgevoerde procesinnovaties.
In dit verband is echter vooral van belang dat het effect van marktwerking niet kan
worden vastgesteld.
Van de procesinnovaties is de invloed van marktwerking ook niet duidelijk, de
automatisering begon al voor de liberalisatie en heeft niet alleen betrekking op het
geliberaliseerde deel van de postmarkt. Het is onmogelijk vast te stellen in hoeverre
innovaties zonder marktwerking ook tot stand zouden zijn gekomen.
Over de prijzen is bij de toegankelijkheid als een opmerking gemaakt.
Werkgelegenheid en arbeidsvoorwaarden
Volgens het onderzoek daalde bij de nationale postdienst de werkgelegenheid in fte’s
bij TNT sinds 2002 en bij de drie grootste bedrijven samen daalde dit aantal ook
licht. Dit lijkt te komen door uitbesteding bij derden. Het aandeel personeelsleden dat
in deeltijd werkt, stijgt.
De functie- inhoud van de werknemers is volgens het onderzoek minder geworden.
De loonontwikkeling bij TPG nam af vergeleken bij de loonontwikkeling in de hele
economie.
Het reële loon van postbodes is in de periode van 2000 tot 2005 ongeveer gelijk
gebleven. Postbezorgers werken met een overeenkomst van opdracht. Zij halen soms
het minimumloon niet. Het effect van invoering van marktwerking is niet duidelijk.
Werknemers zijn niet alleen in het geliberaliseerde deel van de postmarkt werkzaam.
4.

Sectoranalyse Energie

De samenvatting die in het hoofdrapport wordt gegeven van de sectoranalyse energie
sluit redelijk goed aan op de sectoranalyse zelf. Op het punt van het kwaliteitsaspect
innovatie/productdifferentiatie/keuzebreedte staat wel ter discussie of de consument
dit kwaliteitsaspect als zondanig ook positief waardeert; hierover zijn geen gegevens
beschikbaar. In tabel 2 van het hoofdrapport is hiervoor echter wel een positieve
waardering aangegeven (pijl omhoog).
Kwaliteit
Het aspect kwaliteit wordt in de sectoranalyse uitgesplitst naar variëteit in keuze,
leveringszekerheid en dienstverlening en klachtafhandeling.
Wat betreft de variëteit in keuze wordt aangegeven dat de keuzemogelijkheden voor
de consument, als het gaat om de keuze van aanbieder en het soort contract, is
toegenomen. Dit wordt in de sectoranalyse en ook in hoofdrapport als een plus gezien
van de marktwerking (pijl omhoog). Onduidelijk is echter hoe de consumenten deze
toegenomen keuzevrijheid waarderen. Hierover zijn geen gegevens beschikbaar, ook
geen vergelijkingsmateriaal met de situatie voor invoering van marktwerking in de
sector. De positieve beoordeling op dit kwaliteitspunt is gebaseerd op de constatering
dat 2,5 miljoen klanten zijn overgestapt naar groene stroom.
De leveringszekerheid is volgens de sectoranalyse niet afgenomen, maar ook niet
toegenomen. De waardering voor de leveringszekerheid van energie door
consumenten is relatie f hoog, maar er is opnieuw geen vergelijking mogelijk met de
informatie van voor de introductie van marktwerking. Hetzelfde beeld en
vergelijkingsprobleem wordt geschetst voor de klachtafhandeling.
Toegankelijkheid
In de sectoranalyse wordt hierbij ingega an op de prijsontwikkelingen en het
afsluitbeleid.
De Nederlandse consumenten ervaren de energieprijzen in Nederland als hoog. Dit
beeld is volgens de sectoranalyse terecht; sinds de invoering van marktwerking zijn
de energieprijzen daadwerkelijk gestegen en liggen de prijzen boven het Europese
gemiddelde. De oorzaken hiervoor liggen volgens de sectoranalyse in de verhoging
van de (milieu)belastingen en de sterk gestegen aardgasprijzen.
In eerste instantie steeg het aantal afsluitingen na de liberalisering van de
energiemarkt sterk. In reactie hierop zijn de wettelijke voor afsluitingen aangepast en
sindsdien is er weer sprake van een daling.
Doelmatigheid
Volgens de sectoranalyse was de oorspronkelijke reden om tot liberalisering van de
energiesector over te gaan was de gedachte dat in een aaneengeschakelde Europese
sector minder reservecapaciteit nodig zou zijn en dat concurrentie zou leiden tot
efficiëntere bedrijfsvoering van energiebedrijven. Volgens de sectoranalyse is de
doelmatigheid van de energiesector toegenomen als gevolg van schaalvergroting,
efficiënter transport en een verbeterde productieve efficiëntie.
Onduidelijk is echter, ook volgens de sectoranalyse, in hoeverre deze
doelmatigheidswinst ten gunste is gekomen van de consumenten. De netto
consumentenprijs (zonder belastingen e.d.) voor elektriciteit zijn in vergelijking met
de periode voor de liberalisering van de energiemarkt wel gedaald, maar vertoonden
in de periode 2000-2004 wel een stijgende lijn. Daarnaast is voor gas geen effect van
de doelmatigheidverbeteringen zichtbaar op de netto gasprijs.

De sectoranalyse constateert dat het goed mogelijk is dat de doelmatigheidswinsten
in werkelijkheid groter zijn, maar dat grote energiebedrijven in staat zijn een deel van
de winst naar zich toe te trekken. Harde conclusies zijn hierover echter niet te trekken
op basis van de beschikbare cijfers.
Werkgelegenheid en arbeidsvoorwaarden
Volgens de sectoranalyse is de werkgelegenheid in de sector geleidelijk gedaald, en
is dat toe te schrijven aan de toegenomen arbeidsproductiviteit.
In algemene zin concludeert de sectoranalyse dat de lonen en overige
arbeidsvoorwaarden gedifferentieerd en meer marktconform zijn geworden.
Sommige CAO bepalingen zijn versoberd en door toenemend gebruik van
uitzendkrachten en flexibele contracten zijn zekerheden uit het verleden verminderd.
Tegelijkertijd is er sprake van toenemende aandacht voor employability, human
resource management en maatwerk. Met name de nieuwe, relatief hoogwaardige
functiegroepen lijken er in zijn totaliteit op vooruitgegaan, terwijl voor andere (met
name de meer traditionele) functiegroepen de versobering van bepaalde
arbeidsvoorwaarden zwaarder weegt.
5.

Sectoranalyse goederenvervoer per spoor

Helder beeld van beleidskader en marktontwikkelingen
In de eerste 2 hoofdstukken van deze sectoranalyse wordt een helder beeld geschetst
van het beleidskader en de marktdynamiek. Om het beleidskader duidelijk te maken
is in het tweede hoofdstuk een helder beeld geschetst van de ontwikkelingen op
Europees niveau én op Nederlands niveau, zodat ook duidelijk wordt op welke
manier Nederland met de Europese regelgeving is omgegaan.
Het derde hoofdstuk geeft een duidelijke weergave van de ontwikkelingen in de
markt van het goederenvervoer per spoor.
Onduidelijke keuze voor indicatoren
Bij de beschrijving van de publieke belangen wordt in de eerste paragraaf een aantal
kwaliteitsaspecten genoemd (gemiddelde reistijd, punctualiteit en keuzebreedte). De
onderzoekers maken niet duidelijk waar de keuze voor deze aspecten op is gebaseerd
en waarom andere mogelijke kwaliteitsaspecten achterwege zijn gelaten.
Vervolgens blijkt dat het aspect van de punctualiteit een problematische graadmeter
is, omdat er teveel externe factoren zijn die de punctualiteit kunnen beïnvloeden. Ook
zijn er nauwelijks bruikbare cijfers. Dat maakt de keuze voor punctualiteit als
kwaliteitsindicator een onlogische keuze.
Ook bij de indicatoren van doelmatigheid (paragraaf 4.3), is niet duidelijk op welke
wijze de keuze voor indicatoren tot stand is gekomen.
Vraag: Kan een nadere onderbouwing worden gegeven voor de keuze van de
indicatoren?
Weinig relevante data beschikbaar
In de conclusie (hoofdstuk 6) wordt door de onderzoekers benadrukt dat er weinig
bruikbare gegevens beschikbaar zijn (over de ontwikkeling van de kwaliteit en over
de toegankelijkheid). Dat is jammer, want het gebrek aan data staat een helder
oordeel over de marktwerking in de weg. Wel dient te worden gezegd dat de
onderzoekers op de juiste wijze zijn omgegaan met dit gege ven, door geen harde
conclusies te trekken als dit op basis van de data niet mogelijk is en geen causale
verbanden te leggen waar ze niet per definitie zijn.

6.

Sectoranalyse regionaal spoor-, stad- en streekvervoer

Beleidskader: geen aandacht voor Europese regelgeving en BDU
In de beschrijving van het beleidskader wordt uitsluitend gekeken naar wijzigingen in
de Nederlandse regels. De Europese oorsprong van deze regels komt nauwelijks aan
de orde, waardoor niet duidelijk is welke zaken door Brussel werden opgelegd en
welke keuzes door de Nederlandse overheid zijn gemaakt.
Ook de introductie van de Brede Doel Uitkering (BDU) in 2005 wordt in het
beleidskader niet meegenomen.
Concurrentiedruk echt toegenomen?
In het hoofdstuk over de marktdynamiek (hoofdstuk 3) wordt door de onderzoekers
geschreven dat de concurrentiedruk die vervoerders ervaren is toegenomen door het
aanbesteden. Dit is een belangrijke constatering, maar deze constatering wordt niet
onderbouwd. Daardoor is niet duidelijk of het een veronderstelling van de
onderzoekers is, of een uitkomst van onderzoek.
Incompleet beeld van de marktdynamiek
In het hoofdstuk over marktdynamiek (hoofdstuk 3) wordt geen informatie gegeven
over de ontwikkeling van de gehele OV- markt uitgedrukt in reizigersaantallen of
reizigerskilometers. Daardoor kan niet worden bepaald hoe de OV- markt zich als
geheel heeft ontwikkeld en hoe het zich heeft ontwikkeld ten opzichte van andere
vervoersmodaliteiten (zoals dit ook in de sectoranalyse van het spoorgoederenvervoer
het geval is). Het beeld van de marktdynamiek maakt daardoor een incomplete
indruk.
Vraag: Is er informatie beschikbaar over de ontwikkeling van de OV-markt als
geheel ten opzichte van andere vervoersmodaliteiten, bijvoorbeeld cijfers over
reizigersaantallen of reizigerskilometers? Waarom is deze informatie niet
meegenomen in de beschrijving van de marktdynamiek?
Causaliteitsvraagstukken
In deze sectoranalyse wordt een aantal keren een causaal verband gelegd dat op basis
van de gebruikte data niet zonder meer te rechtvaardigen is:
- Onderaan pagina 194 wordt gemeld dat de klanttevredenheid in aanbestede
gebieden groter is dan in niet-aanbestede gebieden, maar het is niet duidelijk
of dit onderscheid ook een gevolg is van de aanbesteding (of van andere
oorzaken die niet zijn uitgesloten).
- Hetzelfde geldt voor de verbetering van de toegankelijkheid en reinheid van
het materieel.
- Er wordt in paragraaf 5.1 een daling in de werkgelegenheid vastgesteld. De
onderzoekers geven aan dat de oorzaken niet eenduidig zijn vast te stellen,
maar noemen vervolgens toch een aantal mogelijke oorzaken. Dit schept
verwarring over de juistheid van deze oorzaken, temeer gezien het feit dat er
geen aandacht wordt besteed aan eventuele externe, verstorende oorzaken.
Het is al met al niet duidelijk of dit autonome ontwikkelingen zijn of dat ze direct
gevolg zijn van de marktwerking. In het algemeen wordt met de causaliteitsvraag in
deze sectoranalyse minder scherp omgegaan dan in andere sectoranalyses,
bijvoorbeeld die over goederenvervoer per spoor.

Geen oordeel over realisatie doelstellingen Wp2000
In de sectoranalyse wordt aangegeven dat “de grotere doelmatigheid niet heeft geleid
tot een hogere kostendekkingsgraad”. De reden die de onderzoekers hiervoor geven
is “dat de lagere kosten per eenheid vaak door de aanbestedende overheid zijn
gebruikt om het aanbod uit te breiden en/of de kwaliteit te verbeteren, zonder dat dit
tot hogere reizigersopbrengsten heeft geleid”.
De achtergrond van deze keuzes worden niet toegelicht, waardoor het niet duidelijk is
of het om politieke keuzes gaat, of dat er sprake is van een onjuiste uitvoering van de
Wp2000. Dit is relevante informatie, omdat een substantiële verbetering van de
kostendekkingsgraad (tot ten minste 50%) expliciet als doelstelling is geformuleerd
in de MvT van de Wp2000.
In de conclusie spreken de onderzoekers in ieder geval geen oordeel uit over de
realisatie van deze (en andere) doelen uit de Wp2000. Daardoor wordt niet duidelijk
of de doelen zijn gerealiseerd en welke bijdrage de marktwerking daaraan heeft
geleverd.
Vragen: Kan meer duidelijkheid worden gegeven over de achtergrond van de keuzes
om grotere doelmatigheid niet om te zetten in een hogere kostendekkingsgraad?
Kan worden geconcludeerd of de marktwerking een positieve, dan wel negatieve
bijdrage heeft geleverd aan de realisatie van de doelen uit de Wp2000?

7.

Sectoranalyse curatief somatische zorg 4

In de zorg is door de stelselherziening een omslag gemaakt van een systeem van
centrale overheidssturing naar een meer decentraal georganiseerd stelsel van
gereguleerde marktwerking. In het onderzoek marktwerkingsbeleid worden de
ontwikkelingen in de zorgsector beschreven sinds de stelselherziening. Echter de
stelselherziening heeft recent plaatsgevonden (2005) en verkeert nog in een
overgangsfase, én er is beperkte beschikbaarheid van indicatoren, waardoor het niet
goed mogelijk is de effecten van de stelselwijziging te beschrijven.
Sinds 2005 wordt de dynamiek op de zorgverzekerings- en de zorginkoopmarkt
voornamelijk
bepaald door het overstapgedrag van verzekerden en concentratie en toetreding van
zorgverzekeraars en zorgaanbieders.
Kwaliteit
Kwaliteit van de verleende zorg is voor het kabinet een belangrijk aandachtspunt
voor de marktwerking in de zorg. In het onderzoek marktwerkingsbeleid worden een
aantal recente bronnen aangedragen om de kwaliteit van de zorg sinds de
stelselherziening te kunnen beoordelen. Het betreft onderzoek van NIVEL uit 2006,
dat laat zien dat verzekerden in zin algemeenheid geen grote kwaliteitsverschillen
tussen verzekeraars ervaren. Voorts worden gegevens van de Nederlandse
Zorgautoriteit (NZa) uit 2007 gemeld over de keuzebreedte van de
zorgverzekeringsmarkt. De NZa stelt vast dat er weinig verschillen bestaan in aard,
inhoud en omvang van de zorg van de basisverzekering. Wel zijn er een aantal
4

Curatief somatische zorg is zorg die gericht is op herstel of genezing van het lichaam; deze zorg wordt ook wel aangeduid als
medisch specialistische zorg of ziekenhuiszorg.

nieuwe polissen o.a. voor diabetici en homo’s, die voor de stelselherziening niet
bestonden. Over de kwaliteit van de verleende zorg constateert de NZa dat de
kwaliteit van de geleverde zorg meer inzichtelijk moet worden gemaakt, omdat
consumenten nog nauwelijks in staat blijken de kwaliteit van een aanbieder vooraf te
kunnen beoordelen (p. 217). De Inspectie voor de Gezondheidszorg heeft geen
signalen dat de kwaliteit van zorg sinds de introductie van de marktwerking zou zijn
afgenomen (p. 218).
Toegankelijkheid
Hierbij gaat het om de beschikbaarheid, bereikbaarheid en betaalbaarheid van de
zorg.
Het onderzoek marktwerkingsbeleid stelt dat het nieuwe zorgstelsel de
toegankelijkheid verbeterd heeft middels de acceptatieplicht en verbod op
premiedifferentiatie. De gemiddeld betaalde premie van de basisverzekering ligt
onder de door de overheid geraamde premie (CPB, 2006). Wel noemt het onderzoek
marktwerkingsbeleid op p.219 verschillen in koopkrachteffecten tussen huishoudens
(CPB, 2006). Hoe groot deze verschillen zijn wordt niet vermeld. De
toegankelijkheid van het zorgaanbod is nog steeds gegarandeerd, zo constateert de
Nederlandse Zorgautoriteit in 2007.
Doelmatigheid
Doelmatigheid wordt in het onderzoek marktwerkingsbeleid beschreven aan de hand
van de macrobetaalbaarheid, de doelmatigheidsontwikkeling bij zorgverzekeraars en
bij zorgaanbieders. Macrobetaalbaarheid heeft te maken met een beheerste
ontwikkeling van de macrokosten die er toe moet leiden dat de zorg ook op
individueel niveau betaalbaar blijft.
Het aandeel van de ziekenhuiskosten als percentage van het BBP is de afgelopen
jaren licht
gestegen. CPB-cijfers uit 2007 laten zien dat het overstappen naar een andere
verzekering heeft verzekerden op macroniveau lagere premiebetalingen opgeleverd
(€130 miljoen in 2006 en € 32 miljoen in 2007).(p. 220). Daarnaast is het aantal
verzekerden met een collectieve verzekering gestegen, sinds de stelselwijziging
Verzekeraars zetten scherpe premies en lijken via reorganisaties en fusies te streven
naar efficiëntere bedrijfsvoering, zo meldt het onderzoek marktwerkingsbeleid op
basis van het kwartaalbericht 2007 van De Nederlandse Bank. Het onderzoek
marktwerkingsbeleid concludeert op basis hiervan dat de doelmatigheid in de zorg
lijkt zich te hebben verbeterd.
Werkgelegenheid en arbeidsvoorwaarden
Het onderzoek marktwerkingsbeleid concludeert dat er over de effecten van het
nieuwe zorgstelsel op de werkgelegenheid in de zorg nog weinig te zeggen valt
(p.225). CAO’s zijn onveranderd, waardoor nog geen effecten op het uurloon of
secundaire arbeidsvoorwaarden is te zien.
Knelpunten van de marktwerking binnen de zorg
Het onderzoek marktwerkingsbeleid constateert een knelpunt bij de marktwerking in
de zorg in het functioneren van de vraagzijde (p.31): zorginkopers (de
zorgverzekeraars) hebben onvoldoende oog hebben voor kwaliteitsverschillen en
contracteren nog vrijwel alle zorgaanbieders. Er wordt gewerkt aan de ontwikkeling
van kwaliteitsindicatoren (NZa 2007). Tevens zijn er diverse vergelijkingssites in
opkomst met keuze- informatie voor de patiënt. (Berenschot, 2007).

Algemene conclusie over marktwerking in de zorg
Er is nog maar kort sprake van marktwerking binnen de zorg. Voor veel indicatoren
zijn slecht s hooguit één of twee waarnemingen beschikbaar sinds de
stelselwijzigingen. Voor zover conclusies mogelijk zijn op grond van zo weinig
waarnemingen, moeten die met enige voorzichtigheid gehanteerd worden. Daarnaast
zijn er voor veel indicatoren geen geschikte data van vóór de stelselherziening
beschikbaar. Dit bemoeilijkt de analyse van de effecten van de stelselwijziging, zo
concludeert het onderzoek marktwerkingsbeleid (p.209).

8.

Sectoranalyse Re-integratiediensten

De samenvatting die in het hoofdrapport wordt gegeven van de sectoranalyse reintegratiediensten sluit goed aan op de sectoranalyse zelf.
De hoofdlijn daarbij is dat in de sector re- integratiediensten nauwelijks iets bekend
over de ontwikkeling op de onderscheiden kenmerken kwaliteit, toega nkelijkheid,
doelmatigheid (publieke belangen) en werkgelegenheid en arbeidsvoorwaarden. Dit
is ook zo samengevat in tabel 2 van het hoofdrapport. Er wordt in de sectoranalyse
wel informatie gegeven over ontwikkelingen op de re-integratiediensten markt, maar
harde indicaties op de genoemde kenmerken ontbreken volledig.
Kwaliteit
Doordat nulmetingen ontbreken, kan geen beoordeling worden gemaakt hoe de
kwaliteit van de re-integratieondersteuning (waaronder het gebruikersoordeel) zich
heeft ontwikkeld sinds het marktwerkingsbeleid is ingevoerd.
Toegankelijkheid
In de sectoranalyse is als eindoordeel voor de ontwikkeling van toegankelijkheid het
oordeel opgenomen dat sprake is van een ongewijzigd toto positief effect. Het
positieve element wordt ontleend aan de constatering dat door de invoering van
marktwerking het aantal aanbieders is toegenomen en daarmee de bereikbaarheid.
Terecht wordt opgemerkt dat de beschikbaarheid van integratiediensten voor cliënten
nog steeds afhankelijk is van publieke opdrachtgeve rs. En dat dit aspect buiten de
analyse valt. Waarom dit, elementaire, aspect buiten de analyse is gehouden wordt
niet beargumenteerd. De doelstelling van de introductie van marktwerking in deze
sector was toch ook om de effectiviteit van de re-integratie te verhogen (zie pagina
233)? Er wordt geen poging gedaan om te bekijken of de introductie van
marktwering bij re- integratiediensten de effectiviteit van de re- integratie heeft
verhoogd.
De financiële toegankelijkheid wordt daarnaast niet als relevant aspect van
toegankelijkheid meegenomen, omdat geen sprake is van prijzen voor of eigen
bijdragen van cliënten. Hiermee wordt voorbij gegaan aan het feit dat de publieke
opdrachtgevers die prijzen betalen. Wat is hun mening over de ontwikkeling van de
prijzen op de re- integratiemarkt?
Vanuit dit oogpunt is het alleen kijken naar het aantal aanbieders (bereikbaarheid) als
indicatie voor een, gematigd, positief beeld van de effecten van het
marktwerkingsbeleid op de toegankelijkheid wel een erg magere invulling.
Doelmatigheid
Volgens de sectoranalyse is het erg lastig om op een eenduidige wijze
meerjarencijfers op een rij te zetten waarmee kan worden getoetst of de toegenomen

concurrentie tussen re- integratiebedrijven volgend op de marktwerkingsoperatie heeft
geleid tot meer doelmatigheid. De financiële effecten zijn volgens de sectoranalyse
niet inzichtelijk.
Werkgelegenheid en arbeidsvoorwaarden
De sectoranalyse stelt dat de werkgelegenheid van de re- integratiesector niet
duidelijk in kaart te brengen is, en daarmee dus ook niet de effecten daarop van het
marktwerkingsbeleid.
Volgens de sectoranalyse blijkt uit een onderzoek van Regioplan dat door de
onzekerheid in de re- integratiesector er geen grote ontwikkelingen hebben
plaatsgevonden in het loongebouw. Qua arbeidsinhoud stelt dit onderzoek vast dat in
de re-integratiesector sprake is van taakverzwaring.
In algemene zin wordt in de samenvatting aangegeven dat er nauwelijks informatie
beschikbaar is over werkgelegenheid en arbeidsvoorwaarden in de re- integratiesector,
laats staan dat er een beeld gegeven kan worden van de effecten van het
marktwerkingsbeleid daarop.

9.

Sectoranalyse Kinderopvang

Marktwerking in de kinderopvang is in 2005 geïntroduceerd. De Nederlandse
overheid zelf zag aanleiding voor herordening, het was een nationaal initiatief,
zonder Europese achtergrond. Met het verhogen van de arbeidsparticipatie van
vrouwen als doel heeft de overheid de afgelopen jaren beleid gevoerd om het gebruik
van kinderopvang te stimuleren.
Het doel van de introductie van marktwerking was veelal het vergroten van de
doelmatigheid. Voor de kinderopvang was de toename van het gebruik het expliciete
doel (p.25). Met het marktwerkingbeleid in de kinderopvang is met name de wijze
van aansturing van de markt door de overheid gewijzigd. Bij kinderopvang is
vraagfinanciering geïntroduceerd, zodat de gebruikers rechtstreeks beschikking
krijgen over subsidies en daarmee hun zeggenschap op de markt meer kunnen laten
gelden (p.25). In 2008 wordt de Wet Kinderopvang geëvalueerd op basis van een
nulmeting over het jaar 2004, het jaar vóór de introductie van de wet.
Kwaliteit
Van invloed op de kwaliteit van kinderopvang zijn zaken als: openingstijden,
flexibiliteit, hygiëne en veiligheid van de ruimte, pedagogische aanpak en het bieden
van extra activiteiten.
De kwaliteit van kinderopvang kan via verschillende invalshoeken worden benaderd:
1. objectief vastgestelde kwaliteitsscores, zoals het aantal
handhavingsmaatregelen van de GGD en het onderzoek naar de
proceskwaliteit door he t NCKO5 ;
2. het oordeel van de ouders;
3. verder heeft de branche zelf een aantal kwaliteitsinstrumenten ingezet om de
kwaliteit te bewaken en verbeteren.

5

Nederlands Consortium Kinderopvang Onderzoek. Dit is een consortium van wetenschappers die
onderzoek doen naar kinderopvang.

Er zijn slechts beperkt gegevens beschikbaar die de ontwikkeling in de kwaliteit
sinds de Wet
kinderopva ng weergeven. De objectieve kwaliteit is de jaren voorafgaand aan de Wet
kinderopvang gedaald. De oorzaak hiervoor ligt waarschijnlijk aan de snelle groei
van de sector in diezelfde periode. Onduidelijk is in hoeverre deze daling zich ook na
invoering van de Wet Kinderopvang in 2005 heeft doorgezet. Gebruikers van
kinderopvang zijn over het algemeen (zeer) tevreden over de kwaliteit van
kinderopvang. Dit gebruikersoordeel is gelijk gebleven na introductie van de
marktwerking. Tot slot zijn er diverse innovatieve initiatieven, met name in de
buitenschoolse opvang. De Taskforce wachtlijsten buitenschoolse opvang ziet deze
productvernieuwing als één van de oorzaken van de groei van het gebruik.
Toegankelijkheid
Er is gekeken naar beschikbaarheid/bereikbaarheid van kinderopvang in
verschillende gebieden o.a. aan de hand van informatie over wachtlijsten en
wachttijden.
Daarnaast is gekeken naar de ontwikkelingen van de betaalbaarheid en prijs van
kinderopvang.
In het onderzoek marktwerkingsbeleid wordt gesteld dat er sinds 2005 in de
kinderopvang sprake weer meer kinderen op de wachtlijst staan. Sinds de introductie
van de marktwerking in de kinderopvang is er sprake van onvoldoende aanbod bij de
snel groeiende vraag. Er wordt in het onderzoek gemeld dat het niet duidelijk is in
hoeverre sociaaleconomische factoren (koopkracht) een rol spelen in de
vestigingskeuze van aanbieders. Geconstateerd wordt een verschil van mening
hierover: onderzoek van het CPB zegt van wel en onderzoek van Regioplan zegt van
niet
De kosten voor kinderopvang worden gedragen door ouders, overheid en werkgever.
De overheidsbijdrage is inkomensafhankelijk. De rijksoverheid draagt het grootste
deel van de kosten. De financiële toegankelijkheid is toegenomen door de extra
subsidie sinds de invoering Wet Kinderopvang.
Doelmatigheid
Onder doelmatigheid in de kinderopvang wordt verstaan dat kinderopvang tegen zo
laag mogelijke kosten aangeboden wordt en ook dat de diensten steeds efficiënter
worden geleverd. Omdat marktwerking pas recent is geïntroduceerd in de
kinderopvang zijn er nog geen gegevens beschikbaar die een eventuele
doelmatigheidverbetering laten zien.
Werkgelegenheid en arbeidsvoorwaarden
Door de relatief recente start van het beleid ontbreken CBS data om een beoordeling
op te maken over de ontwikkeling in werkgelegenheid na aanvang van het
marktwerkingsbeleid in de kinderopvang. Arbeidsvoorwaarden zijn nauwelijks
veranderd. Potentiële doelmatigheidswinsten bestaan uit het terugdringen van
ziekteverzuim en het beter inroosteren van werknemers, maar niet door het
verminderen van arbeidsvoorwaarden. Het beter/effectiever inroosteren van
werknemers, in de zin van het maximaliseren van de bezettingsgraad, leidt mogelijk
wel tot een toename
van de werkdruk. Ook de overnames door investeringsmaatschappijen hebben nog
geen invloed gehad op de arbeidsvoorwaarden
Knelpunten van de marktwerking binnen de kinderopvang (zie ook tabel 3 p. 30)

De vraagzijde oefent bij de kinderopvang nog onvoldoende invloed uit op de markt.
Er is sprake van gering switchgedrag doordat de emotionele binding die ouders met
de medewerkers van de kinderopvang hebben, hoge overstapkosten tot gevolg
hebben.
Daarnaast oefent de stijgende vraag druk uit op de aanbodzijde van de markt. Er is
sprake van een groeimarkt. De stijgende vraag prikkelt de instellingen om te
concurreren.
Algemene conclusie over marktwerking in de kinderopvang:
1. De kinderopvang heeft in sectorale wet- en regelgeving normen vastgelegd
waaraan alle dienstverlening moet voldoen. De Wet Kinderopvang stelt
minimumkwaliteitseisen die de sector zelf in een convenant heeft uitgewerkt
en die de overheid vervolgens in beleidsregels heeft vervat. (p.67-68).
2. De overheid moet zijn nieuwe rol leren. Immers sinds de introductie van de
Wet kinderopvang hebben gemeenten geen rol meer in de subsidiëring van
kinderopvanginstellingen. Echter via het ruimtelijk ordeningsbeleid
(bestemmingsplan e.d.) kan een gemeente nog wel degelijk invloed hebben op
de toetreding van nieuwe locaties/organisaties op de markt. De opstelling van
gemeenten in deze is verschillend. Sommige gemeenten lijken het aanbod nog
te willen regisseren, veel gemeenten maken echter al wel gebruik van
openbare aanbesteding (p.259 voetnoot 182).
3. Vanwege de recente invoering van marktwerking in de kinderopvang en de
beperkte hoeveelheid gegevens, kan er maar weinig gezegd worden over wat
de invloed is van marktwerking op de ont wikkelingen in de kinderopvang.

10.

Sectoranalyse taxi

Beschikbaarheid en gebruik van data
In de inleiding van deze sectoranalyse wordt stilgestaan bij de problemen met
betrekking tot de beschikbaarheid en vergelijkbaarheid van de data. Dat is een
terechte constatering, al dient te worden vermeld dat voor deze sectoranalyse wel
meer relevante data beschikbaar is dan voor sommige andere sectoren (met name
data over gebruikersoordelen).
Ondanks de terechte constatering aan het begin van de sectoranalyse, wordt toch niet
altijd op de juiste wijze omgegaan met de beperkte data. Zo wordt gesproken over
een stabiel cijfer voor 2005 en 2006. Maar hoe kan er sprake zijn van een stabiel
cijfer als er maar twee jaren zijn gemeten? Ook bij de wachttijden (paragraaf 4.1)
wordt gesproken over een trend, terwijl alleen cijfers voor 2005 en 2006 beschikbaar
zijn. Ook constateren de onderzoekers een aantal malen lagere waarden voor 2001,
terwijl door het beperkt aantal jaren ervoor en erna moeilijk te bepalen is of het
daadwerkelijk om een incidentele daling gaat.
Onduidelijke keuze voor kwaliteitsindicatoren
De keuze voor indicatoren die worden gebruikt voor kwaliteit (paragraaf 4.1) is niet
duidelijk beargumenteerd. Het gaat daarbij zowel om de keuze van de indicatoren als
de operationalisering van de indicatoren. Voor de indicator ‘keuzevrijheid’ wordt
bijvoorbeeld alleen stilgestaan bij de keuzevr ijheid wanneer bij de standplaats een
keuze moet worden gemaakt voor een straattaxi. Keuzevrijheid vooraf wordt niet
behandeld en ook keuzevrijheid in het contractvervoer komt niet aan de orde.
Vraag: Kan een nadere onderbouwing worden gegeven voor de keuze van de
indicatoren?

Onduidelijk verband tussen marktwerking en stijging werkgelegenheid
Uit paragraaf 5.1 blijk dat de werkgelegenheid is gegroeid, maar ook blijkt dat de
sterkste groei plaatsvond vóór de inwerkingtreding van de Wp2000. Er wordt door de
onderzoekers een mogelijke oorzaak benoemd (vroegtijdige reactie op de Wp2000 op
decentraal niveau), maar het is niet duidelijk waar deze mogelijke oorzaak op is
gebaseerd. Al met al wordt niet duidelijk wat de het causale verband is tussen de
marktwerking en de gestegen werkgelegenheid. Dat roept de vraag op of de conclusie
van de onderzoekers terecht is, dat de werkgelegenheid is toegenomen doordat het
eenvoudiger is geworden toe te treden tot de markt (hoofdstuk 6).

11.

Sectoranalyse Notariaat

Kwaliteit
De transparantie van de kwaliteit blijft een probleem omdat er sprake is van
informatieasymmetrie tussen de (juridisch deskundige) notaris en de consument over
de inhoudelijke kwaliteit van een akte of een juridisch advies; eventuele fouten in
akten openbaren zich vaak pas na verloop van jaren. Wat opvalt, is dat hier geen
oplossingen voor worden geboden. Als argument wordt gegeven dat fouten zich pas
jaren later manifesteren.
Volgens de sectoranalyse zijn de tarieven na invoering van de marktwerking
aanvankelijk gestegen, naderhand onder invloed van het optreden van prijsvechters
gemiddeld genomen gedaald.
Wellicht hebben de sterk gestegen prijzen van onroerend goed echter een grotere
invloed gehad. Door de sterk gestegen prijzen (de laatste vier jaar stegen de prijzen
van koopwoningen bijvoorbeeld met meer dan vier procent per jaar) van vastgoed
konden de tarieven met vier procent dalen om een gelijke opbrengst te halen.
Volgens een enquête onder de beroepsgroep is de naleving van de ministerieplicht,
het verlenen van medewerking bij de overdracht van dossiers en het provisieverbod
minder geworden.
De commissie-Hammerstein liet onderzoek verrichten naar het voorkomen van twee
typen fouten in 2004. Hierbij werden regio’s, waar concurrenten elkaar niet alleen via
de prijs bevechten maar ook met het zoeken van publiciteit, vergeleken met een
referentieregio en met de rest van Nederland. Soms bleken regio’s meet prijsvechters
onder het gemiddelde te zitten.
Vraag: Waarom is niet onderzocht of er sinds de invoering van marktwerking meer
fouten zijn vastgesteld?Hoe is de referentieregio geselecteerd? Waarom zijn niet
goedkope kantoren vergeleken met duurdere kantoren, in plaats van regio’s, waar de
discussie hoog was opgelopen, ongetwijfeld tussen prijsvechters en andere kantoren,
dus waar de andere kantoren ook mede het resultaat bepaalden?Waarom is de
situatie voor en na liberalisatie niet vergeleken?
Gelijktijdig met het rapport van de Commissie-Hammerstein verscheen een rapport
van het CPB. Volgens een klanttevredenheidsonderzoek bleek dat de
klantvriendelijkheid en de doorlooptijd verslechterd waren sinds 1995. Uit tellingen
door het Kadaster van het aantal gemaakte fouten bleek dat notariskantoren in
oligopolide markten meer fouten maakten dan in monopolistische situaties.

Volgens het CPB heeft de liberalisering van 1999 in het jaar van onderzoek, 2003
nog niet aantoonbaar geleid tot meer concurrentie.
Ook bleek uit het onderzoek van de commissie-Hammerstein dat prijsvechters
relatief evenveel (minder lucratieve) testamenten hebben ingeschreven.
Vraag: Notariskantoren zijn verplicht alle wettelijke diensten aan te bieden aan
cliënten (ministerieplicht). Waarom is dit dan nog onderzocht?
Het aantal door de KNB ontvangen klachten bleef na de invoering van marktwerking
stabiel. Invoering van marktwerking heeft geen invloed gehad op het aantal
ingediende klachten.
Toegankelijkheid
Een opmerking over het aantal notarissen is onder het kopje Sectorale
werkgelegenheid opgenomen.
De tarieven voor de familie- en ondernemingspraktijk zijn sinds de invoering van
marktwerking gestegen, die voor de onroerend goedpraktijk gedaald. De daling van
de tarieven van de onroerend goedpraktijk lijkt meer samen te hangen met de
prijsstijgingen op de onroerend goedmarkt waardoor de omzet ruim op peil bleef bij
dalende tarieven.
Volgens de commissie-Hammerstein is met de op 12 september gemeten grote
verschillen tussen hoogste en laagste tarieven die notarissen meten de met
marktwerking beoogde tariefdifferentiatie verwezenlijkt.
Van een oorzakelijk verband kan pas gesproken worden wanneer meer marktwerking
leidt tot meer tariefdifferentiatie. De commissie-Hammerstein heeft alleen de
verschillen op 12 september 2007 gemeten. Een uitspraak over een effect van
marktwerking kan niet op basis van deze cijfers worden gedaan.
Doelmatigheid
De productiviteit van notarissen is sinds 2002 gestegen. Dit lijkt mogelijk te zijn door
modernisering van het notariële proces, zoals uitbesteden van sommige
werkzaamheden en gebruik van ICT. De commissie-Hammerstein concludeert dat
hiermee een verwachting van marktwerking is uitgekomen. De vraag is of die
modernisering van het proces en het gebruik van ICT het gevolg zijn van
marktwerking.
Er blijkt nauwelijks een toename van schaalgrootte te zijn opgetreden, zoals wellicht
van marktwerking zou kunnen worden verwacht.
Werkgelegenheid en arbeidsvoorwaarden
Het introduceren van marktwerking heeft niet geleid tot een snellere groei van het
aantal notarissen, integendeel: in de zeven jaar voor de liberalisering in 1999 steeg
het aantal notarissen met 23%, in de zeven jaar na de liberalisering met 9. Het aantal
kandidaat- notarissen steeg in de zeven jaar voor de invoering van de marktwerking
met ongeveer 50%, en bleef in de zeven jaar na de invoering van marktwerking
ongeveer gelijk.
Het aantal door notarissen verleden akten nam tussen 1992 en 1999 met ongeveer
60% toe en bleef daarna ongeveer gelijk. Het aantal verkochte huizen steeg tot 1999
met ongeveer een kwart en bleef sindsdien ongeveer gelijk, de gemiddelde
verkoopprijs bleef stijgen en verdubbelde tussen 1995 en 2004 ruim.
Opmerking: De ontwikkeling va de werkgelegenheid was dus duidelijk tegengesteld
aan de prognoses. De commissie-Hammerstein concludeert dat de stijging van de

tarieven voor huwelijksaktes en testamenten een logisch gevolg is van de
marktwerking. Afgezien van de onmogelijkheid dit te bewijzen is het wel tegengesteld
aan het doel, namelijk prijsdalingen. De prijsdalingen in de onroerendgoedsector
lijken meer door stijgingen van de prijzen van onroerend goed veroorzaakt te worden
dan door marktwerking. Het aantal notarissen lijkt meer samen te hangen met het
aantal gepasseerde aktes dan met de behaalde omzet; blijkbaar lokt een hogere
omzet niet meer toetreding uit en is de marktwerk ing niet groot.
Uit cijfers van het CBS blijkt dat de werkgelegenheid in de periode van 1995 tot
2005 23% is gestegen (in fte’s met 12%).
Opmerking: uit figuur 11 blijkt dat die stijging vóór de invoering van de
marktwerking in 1999 is opgetreden.
Als het gaat om de ontwikkelingen in de arbeidsvoorwaarden moet er volgens de
sectoranalyse een onderscheid worden gemaakt tussen de effecten van marktwerking
en de effecten van externe effecten, zoals technologische ontwikkelingen en
consumentenvoorkeuren.
De indruk van de KNB en van de Bond van medewerkers in het notariaat is dat de
arbeidsvoorwaarden zijn verslechterd wat betreft de toegenomen werkdruk, een 13e
maand, tantièmes en opleidingen.