Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

35 786

Verandering van de Grondwet, strekkende tot
het opnemen van een algemene bepaling

36 200VII

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (VII) voor het jaar 2023

Nr. 10

VERSLAG VAN EEN COMMISSIEDEBAT
Vastgesteld 25 mei 2023
De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en de vaste commissie
voor Justitie en Veiligheid hebben op 19 april 2023 overleg gevoerd met
mevrouw Bruins Slot, Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, en de heer Weerwind, Minister voor Rechtsbescherming, over:
– de brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties d.d. 5 april 2023 inzake antwoorden op vragen
commissie over de beperkingssystematiek van de Grondwet
en over de viering 175 jaar Grondwet 1848 (Kamerstukken
35 786 en 36 200 VII, nr. 9);
– de brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties d.d. 7 februari 2023 inzake reactie op de motie
van het lid Sylvana Simons over de mogelijkheden van
constitutionele toetsing voor inwoners op Bonaire, Statia en
Saba (Kamerstuk 36 200 VII, nr. 44) (Kamerstuk 36 200 VII,
nr. 153);
– de brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties d.d. 1 juli 2022 inzake hoofdlijnen constitutionele
toetsing (Kamerstuk 35 925 VII, nr. 169);
– de brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties d.d. 1 maart 2021 inzake onderzoek constitutionele toetsing (Kamerstuk 35 570 VII, nr. 90).
Van dit overleg brengen de commissies bijgaand geredigeerd woordelijk
verslag uit.
De voorzitter van de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken,
Hagen
De voorzitter van de vaste commissie voor Justitie en Veiligheid,
Kat
De griffier van de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken,
De Vos

kst-35786-10
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 786, nr. 10

1

Voorzitter: Van der Graaf
Griffier: Honsbeek
Aanwezig zijn acht leden der Kamer, te weten: Van Baarle, Bushoff, Inge
van Dijk, Ellian, Van der Graaf, Van der Lee, Omtzigt en Sneller,
en mevrouw Bruins Slot, Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, en de heer Weerwind, Minister voor Rechtsbescherming.
Aanvang 19.15 uur.
De voorzitter:
Goedenavond. Van harte welkom bij het commissiedebat Constitutionele
toetsing van de vaste Kamercommissie voor Binnenlandse Zaken. Ik heet
heel graag de Minister voor Rechtsbescherming alvast van harte welkom.
Wij hebben begrepen dat de Minister van Binnenlandse Zaken vertraagd
is. Om die reden schors ik het debat nu en wachten wij even totdat zij er
is. Ondertussen kunnen er nog veel meer leden aanschuiven. Wij hopen
om 19.30 het debat aan te kunnen vangen. Ik schors de vergadering.
De vergadering wordt van 19.15 uur tot 19.24 uur geschorst.
De voorzitter:
Aan de orde is het commissiedebat Constitutionele toetsing van de vaste
commissie voor Binnenlandse Zaken. Intussen is de Minister van
Binnenlandse Zaken aangeschoven. Van harte welkom bij deze vergadering. Ik heet ook de aanwezige leden welkom: de heer Omtzigt, de heer
Van der Lee namens GroenLinks, de heer Sneller namens D66, de heer
Ellian namens de VVD, mevrouw Van Dijk namens het CDA, de heer
Bushoff namens de Partij van de Arbeid en de heer Van Baarle namens
DENK. Ik zit deze vergadering voor. Ik ben Van der Graaf van de
ChristenUnie. Ik hoop straks aan het eind mijn termijn te doen. Ik heet ook
alle mensen welkom die op de publieke tribune het debat volgen en ook
alle kijkers thuis.
We gaan van start. We hebben drie uur de tijd vanavond. De oorspronkelijke eindtijd stond op 22.15 uur. Mijn voorstel is om op dat moment even
te kijken hoever we deze avond zijn gekomen. De leden hebben allemaal
vier minuten spreektijd. Ik stel voor drie losse interrupties te hanteren en
daarmee van start te gaan. Dan geef ik het woord aan de heer Omtzigt
voor zijn eerste termijn.
De heer Omtzigt (Lid Omtzigt):
Dank u wel, voorzitter. Het is goed dat er nu grondwettelijke toetsing
komt. We zijn het laatste land in Europa dat die niet heeft. Tot nu toe
hebben de Kamer en ook de regering best weleens geworsteld met
grondwettelijke toetsing. Vooral in de coronatijd zijn er ernstige beperkingen geweest van de grondrechten. Om een voorbeeld te geven: als een
verdrag tegen de Grondwet ingaat, moet het met twee derde aangenomen worden. Maar we doen het nooit in deze Kamer, want het komt
nooit uit.
Ik heb zelf geen vrees dat de rechter oppermachtig wordt. We hebben al
grondwettelijke toetsing via de achterdeur, het EVRM. Als we het daar niet
mee eens zijn, dan hebben we werkelijk waar geen enkele manier om het
EVRM aan te passen, tenzij we met 45 landen het eens zijn. Als wij het met
een grondwetsinterpretatie niet eens zouden zijn, kunnen we in ultimo
altijd de Grondwet nog veranderen.
De precieze inrichting van de grondwetstoetsing luistert nauw. Ik loop een
aantal punten even langs om te zien hoe de regering dat gedaan heeft. Ik
denk dat ze het juiste punt gekozen heeft over de rechtsgevolgen. Het gaat
om het individuele geval en dat moet teruggelegd worden bij de politiek,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 786, nr. 10

2

die dan weer een besluit moet nemen over hoe het wel in lijn moet komen
met de Grondwet. Maar ik denk wel dat wat de commissie-Remkes
voorstelt, namelijk dat je het via één grondwettelijk hof doet met een
prejudiciële procedure, te prefereren is boven decentrale toetsing. Ook het
tweede punt van de commissie-Remkes neem ik over. Interinstitutionele
verhoudingen zoals in artikel 68 zou je prima bij een grondwettelijk hof
kunnen beleggen en trouwens ook de appelzaken rondom de verkiezingen.
Waar ik op deze punten de regering nog snap, ook al ben ik het er niet
mee eens, is er één punt dat ik vandaag echt onder de aandacht wil
brengen. Het gaat over de algemene beperkingsclausule. Neem bijvoorbeeld artikel 12 van de Grondwet. Dat luidt op dit moment: het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner is alleen
geoorloofd in de gevallen bij of krachtens de wet bepaald. Daar staat dus
dat de wet altijd mag zeggen dat je mag binnentreden. Je mag het zelfs bij
AMvB of ministeriële regeling doen. Een rechter zal de wet nooit kunnen
toetsen op de Grondwet, omdat de wet altijd strijdig mag zijn met de
Grondwet. Daar zijn twee oplossingen voor. Of we gaan de eerste
artikelen van de Grondwet langs en halen «bij of krachtens» eruit of we
gaan net zoals het EVRM bepalen wanneer het wel mag. Of we doen een
algemene beperkingsclausule; dan toets je op proportionaliteit. Mijn vraag
aan de regering is: wilt u alstublieft die algemene beperkingsclausule
opnemen in de grondwetswijziging? En doe het anders limitatief.
Voorzitter. Dan nog een paar kleine punten. De regering zegt dat je mag
toetsen vanaf het moment dat de wet ingaat. Zou de regering het mogelijk
willen maken om te toetsen vanaf het moment dat de wet gepubliceerd
wordt? Dan is die namelijk bekend; dan is het politieke proces doorlopen.
Waarom zou je dan moeten wachten totdat de wet van kracht is?
Dan zijn er nog twee punten die we aan onze kant zouden moeten regelen,
dus daar kijk ik de regering niet voor aan. We zouden een versterkte
ex-antetoets moeten hebben, want het is ten eerste de taak aan ons om
ervoor te zorgen dat er niemand aan die grondwetstoetsing toekomt. Wij
moeten ervoor zorgen dat de wetten aan de Grondwet voldoen. Ik stel
voor dat wij als Kamer zelf onderzoek doen hoe we bijvoorbeeld met een
wetenschapstoets zouden kunnen kijken hoe we die grondwettelijke
toetsing van onszelf kunnen versterken.
Het vijfde punt. Ik wil voorstellen dat we hier als Kamer – we zijn ongeveer
het enige land in Europa dat het niet heeft – een commissie voor
grondrechten en constitutionele toetsing inrichten, zodat we hier ook
kunnen kijken hoe we die waarborgen.
Ik heb al die punten – nou ja, samen met twee medewerkers: Joëlle Heijl
en Maud Heldens – opgenomen in een initiatiefnota. Die heb ik net aan de
Minister overhandigd. Die is vanmiddag ingediend. Zo niet, dan zullen we
ze amenderen. Maar die geven ook de achtergrond in 44 pagina’s in plaats
van vier minuten waarom we hiervoor gekozen hebben.
Dank u wel, voorzitter.
De voorzitter:
Dank u wel, meneer Omtzigt. De heer Van der Lee heeft een vraag voor u.
De heer Van der Lee (GroenLinks):
Dank aan de heer Omtzigt voor zijn inbreng en uiteraard ook voor het
werk dat hij met twee medewerkers in een initiatiefnota heeft gestopt.
Maar misschien is het toch goed, ook voor de geschiedschrijving, dat ik de
heer Omtzigt nog vraag naar zijn vorige politieke rol, namelijk bij het CDA.
We hadden al jarenlang constitutionele toetsing in Nederland kunnen
hebben op basis van de initiatiefwet die destijds door Femke Halsema is
ingediend, die in eerste lezing werd aangenomen en uiteindelijk is
geblokkeerd door het CDA. Waar zat ’m dat nou precies in? Waarom is dat
destijds zo gelopen? En betreurt de heer Omtzigt dat het zo is gelopen?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 786, nr. 10

3

De heer Omtzigt (Lid Omtzigt):
Het kwam door het volgende. Ik ben altijd wel voorstander geweest van
constitutionele toetsing. Als we dan toch in de modus gaan van bekentenissen: ik ben ook altijd voorstander geweest van het referendum en ik
heb daar zelfs mijn masterscriptie over geschreven. Dat stond niet in mijn
sollicitatiebrief toen ik bij het CDA in de Kamer wilde komen, maar ik wil
het hier wel zeggen. Op een gegeven moment neem je in een fractie
alleen een afwijkend standpunt in als dat zin heeft en dat had het niet.
Want als ik dat als enige gedaan zou hebben, dan zou die meerderheid er
toch niet zijn. En dat doe je als je vindt dat je daarmee iets doorbreekt wat
je echt niet kan dragen. Het is niet zo dat de wereld vergaat zonder
grondwettelijke toetsing. Ik heb er toen dus voor gekozen om mij netjes
aan het fractiestandpunt te houden. Ik heb er ook intern niet een heel
groot punt van gemaakt; ik was er wel voorstander van. Het was trouwens
de verkiezingsprogrammacommissie van het CDA, waar ik toen samen
met Hanke Bruins Slot in zat, die bij de afgelopen verkiezingen gezegd
heeft: we vinden grondwettelijke toetsing zinnig. Dat is meestal de beste
manier om standpunten te veranderen. Dat eindigde in de motie-Kuik in
dat fameuze debat in april, waar ik om andere redenen niet al te hard aan
herinnerd wil worden, maar daarmee komt het nu. Misschien komt er wel
een beter voorstel uit waarmee we niet alleen toetsen op de klassieke
grondrechten, maar ook op de interinstitutionele verhoudingen en een
grondwettelijk hof gaan inrichten. Dan zou ik het misschien nog wel een
iets beter voorstel vinden dan dat van Halsema. Ik heb veel respect voor
het werk dat Halsema en daarna nog collega Van Tongeren gedaan
hebben.
De voorzitter:
Dank u wel. De heer Van der Lee.
De heer Van der Lee (GroenLinks):
Dank, voorzitter. Ik wilde inderdaad met de historie beginnen. Dat doe ik
omdat ik op meerdere punten zie in een best wel lange loopbaan in mijn
partij dat wij historisch gezien altijd gelijk krijgen, of het nu het gaat over
het klimaatbeleid, het stikstofbeleid en in dit geval constitutionele
toetsing. Er lag destijds een prima wetsvoorstel. Inmiddels is er zelfs de
bereidheid aan onze kant om daar wat compromissen op te sluiten, want
initieel wilden wij ook dat de sociale rechten getoetst zouden worden op
basis van constitutionele toetsing door rechters in brede zin. Dat hebben
we toen ingeleverd. Het is zeer te betreuren dat dat destijds is gestrand,
maar goed. Het valt ons op dat wat nu voorligt op heel veel punten
overeenkomt met het voorstel dat destijds is ingediend. Dat bewijst maar
weer eens dat het een goed voorstel was.
Ik wil nog op een aantal punten ingaan, ten eerste het belang van de
constitutionele toetsing. Het is misschien zo dat de wereld niet vergaat,
maar voor individuen is het cruciaal in onze complexe samenleving dat
deze mogelijkheid er gaat komen. Dat hebben we helaas gezien bij de
bekende affaires zoals de toeslagenaffaire en trouwens ook als het gaat
om de kwestie-Groningen. Daar heb ik een specifieke vraag over, omdat
het nu gekoppeld wordt aan de klassieke rechten. Het recht op persoonlijke veiligheid staat als zodanig niet in de Grondwet. Het is wel via het
EVRM geborgd, maar is het niet logisch dat we dit recht bij de klassieke
rechten opnemen in onze Grondwet? Ik ben wel benieuwd hoe het kabinet
dat ziet.
Het is ook zo dat het belang van constitutionele toetsing gelegen is in het
feit dat wij als Staten-Generaal de rol hebben om die toetsing met elkaar
tot stand te brengen, maar daar aantoonbaar niet altijd in slagen. Door de
politieke ontwikkelingen, de versplintering maar ook de toegenomen
complexiteit en grote transities terwijl je bouwt op allerlei andere
bestaande wetgeving, lukt het ons als Kamerleden in een te klein

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 786, nr. 10

4

parlement niet om op een goede manier te borgen dat al onze wetten echt
passen bij en goed aansluiten op onze Grondwet. Dat is niet alleen te
wijten aan coalitie-oppositieverhoudingen, maar ook aan de enorme
werklast. Dus alleen al om die reden is het belangrijk dat deze stap gezet
gaat worden. Het doet mijn fractie dus ook veel deugd dat de aansluiting
met het initiatief van Halsema van destijds vrij groot is.
Ik vind het ook verstandig dat het kabinet ervoor gekozen heeft om geen
constitutioneel hof op te richten. De heer Omtzigt pleit daar wel voor in
zijn notitie. Ik ben ook wel benieuwd of het kabinet nog even wil aangeven
waarom het dat niet doet. En als zo’n constitutioneel hof er toch zou
komen, welke implicaties zou dat dan in de ogen van het kabinet moeten
hebben, bijvoorbeeld voor het voortbestaan van de Eerste Kamer?
Ik ben ook nog wel benieuwd of er serieus over is nagedacht of het toch
niet wenselijk is om toetsing op belangrijke sociale grondrechten mogelijk
te maken. Ook hier zien we namelijk dat er toch zaken misgaan in
Nederland. Neem het recht op huisvesting. We hebben echt een groot
probleem op dat terrein. Ik noem ook het recht op onderwijs en het recht
op gezondheid. Dat zijn fundamentele rechten en we slagen er als politiek
niet altijd goed in om die voor individuen te borgen. Is daar serieus naar
gekeken en wat heeft nou de doorslag gegeven om dit niet op te nemen in
de benadering die het kabinet nu kiest?
De voorzitter:
Meneer Van der Lee, ik zie dat u de vier minuten al overschreden heeft.
De heer Van der Lee (GroenLinks):
O, zo snel? Sorry. Ik had ook mijn stopwatch niet aangezet.
De voorzitter:
Ja, de tijd vliegt. Kunt u nog één slotzin formuleren?
De heer Van der Lee (GroenLinks):
Ja. Ik ben nog wel benieuwd hoe het nu verder gaat. Op welke termijn
gaat dit nu echt concreet gestalte krijgen? De motie is namelijk in 2021
aangenomen en het is nu alweer 2023. Wanneer hebben we dit gerealiseerd? Punt.
De voorzitter:
Heel goed, dank u wel. De heer Omtzigt heeft een vraag voor u. Misschien
helpt hij u wel.
De heer Omtzigt (Lid Omtzigt):
Ik snap de interesse in het toetsen op sociale rechten, maar bij vrijheidsrechten is het vrij simpel: je recht op demonstratie is geschonden of niet
geschonden en daar kan een toetsing aan plaatsvinden. Het recht op
wonen is dat niet. Het is ook: de zorg voor wonen. Niet het recht op
wonen ligt vast, maar de zorg voor wonen. Stel dat je dat zou toetsen in
de Grondwet en het dus toetsbaar zou maken, en er één huis is en drie
woningzoekenden die allemaal bij hun ouders wonen of toegelaten zijn
als vluchteling. Er is een reden waarom het kabinet hiervoor gekozen
heeft. Dat is niet omdat ze de zorg voor gezondheid en de zorg voor
wonen niet belangrijk vinden, maar omdat we niet weten hoe dat gaat
uitpakken. Heeft de heer Van der Lee een mogelijkheid of een voorstel
waarmee dat recht op wonen wel toetsbaar gemaakt wordt, op een
manier waarbij mensen kunnen snappen hoe het gebeurt?
De heer Van der Lee (GroenLinks):
Ik vind het op zich goede vragen. Ik denk dat wij dit meer bekijken op het
niveau van wetgeving die kan worden geïntroduceerd en die een
disproportioneel negatieve impact heeft op jou, in dit geval op de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 786, nr. 10

5

individuele Nederlander, bij het toegang krijgen tot een woning. Het gaat
niet om het bepalen wie de woning krijgt in het geval dat er één woning is
en er drie mensen zijn die daar een claim op leggen. Dat is niet het niveau
waarop wij daaraan dachten, maar ik geef zonder meer toe dat het een
ingewikkeld vraagstuk is. Tegelijkertijd zou het toch ook een mogelijkheid
kunnen zijn die de kwaliteit van wetgeving in de toekomst zou kunnen
verbeteren. Maar dat hangt weer af van verschillende dingen. Doen er zich
cases voor? Hoe ontwikkelt de jurisprudentie zich? Het zou wel een
interessante route zijn om te verkennen. Ik heb deze vraag ook aan het
kabinet gesteld, want ik ben benieuwd hoe het kabinet daar zelf naar heeft
gekeken en welke afweging het heeft gemaakt om die kant niet op te
gaan.
De voorzitter:
Dat leidt tot een vervolgvraag.
De heer Omtzigt (Lid Omtzigt):
We hebben deze week een paar interessante wetten gehad. Wat je toetst
in de wet is of je bijvoorbeeld wel of geen tijdelijke contracten wil.
Tijdelijke contracten kunnen aan de ene kant leiden tot meer verhuurde
kamers en aan de andere kant tot meer woononzekerheid. De een weegt
het ene zwaarder en de ander weegt het andere zwaarder. Die wetten zijn
verschrikkelijk moeilijk te toetsen aan de Grondwet, behalve als je zegt dat
een verhuurder op elk moment een huurder eruit mag kicken, want dan
komen we wel aan de Grondwet, zullen we maar zeggen. Maar de meeste
woonwetten en ook de meeste belastingmaatregelen zijn gewoon lastig te
toetsen. Is er dus een land dat een grondwetsartikel over wonen heeft dat
wel toetsbaar is en waaraan de rechter dus kan toetsen? Ik vraag dat heel
specifiek. Ik sta daar namelijk op zich niet totaal negatief tegenover, maar
ik zie gewoon niet hoe dit gaat vliegen.
De heer Van der Lee (GroenLinks):
Ik vind dat een reële zorg. Eerlijk gezegd kan ik zelf geen land noemen
waar dat wel gebeurt. Maar het is natuurlijk zo dat wij in de politiek een
belangenafweging maken, ook op basis van onze Grondwet. Maar ook in
de Grondwet staan verschillende rechten. Een rechter kan toetsen of de
belangenafweging die ten grondslag ligt aan een bepaald wetsvoorstel in
redelijkheid is gemaakt of dat er een keuze is gemaakt die disproportioneel negatief uitpakt voor een bepaalde groep of een individu uit die
groep. Ik denk dat daarin wel wat mogelijk is, maar ik ben zelf geen jurist;
dat geef ik ook onmiddellijk toe. Ik denk altijd dat heel veel kan, dan
ontmoet ik een jurist en dan blijkt het toch allemaal een stuk ingewikkelder te zijn. Maar ik denk: waar een wil is, is een weg. Hierin zijn volgens
mij echt wel mogelijkheden.
De voorzitter:
Dank u wel. De heer Van der Lee sprak namens GroenLinks. De heer
Sneller, namens D66.
De heer Sneller (D66):
Ik vind de heer Van der Lee een verfrissende verschijning in deze
commissie. In het kader van de geschiedschrijving, om het toch helemaal
goed te doen: volgens mij is het wetsvoorstel nooit gestrand, maar
ingetrokken. Om politieke redenen, wordt mij hier ingefluisterd. Ik denk
dat het goed is dat we de discussie over constitutionele toetsing gaan
verleggen van óf we het moeten gaan invoeren naar hóé we het gaan
invoeren. Ik hoor dat ook duidelijk in de inbrengen van de collega’s.
De eerste vraag die steeds opkomt, is: moet je het gespreid doen, dus bij
elke rechter, of moet het geconcentreerd, en dan het liefst bij een
constitutioneel hof, zoals de voorstanders zeggen? Ik moet zeggen dat dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 786, nr. 10

6

mijn innerlijke romanticus – ik ben liefhebber van hoe het in Amerika gaat,
met rechters die publieke personen zijn en met allemaal rechterlijke
oordelen waarbij de founding fathers en de minority opinions je om de
oren vliegen – heel erg aanspreekt. Tegelijkertijd snap ik heel goed dat het
kabinet daar niet voor kiest en dat daar ook tijdens het
initiatiefwetsvoorstel-Halsema niet voor werd gekozen. Wij moeten de
zegeningen van de Nederlandse saaiheid en relatieve oncontroversialiteit
van onze rechterlijke macht koesteren, ook met het oog op de
haalbaarheid van dit wetsvoorstel. Dan denk ik met name ook aan de
andere Kamer, waar het vorige wetsvoorstel nog een stuk minder steun
had dan in deze Kamer. Wat dat betreft dus steun daarvoor. De
haalbaarheid vertaalt zich wat mij betreft ook door naar de andere keuzes
die gemaakt moeten worden, want ik vind het belangrijk dat we het een
keer gaan doen. Daarvoor is volgens mij ook een breed draagvlak onder
het principe nodig. Dat komt onder andere door de vormgeving.
De discussie over vrijheidsrechten en sociale grondrechten is al gevoerd.
Ik begrijp de keuze voor de vrijheidsrechten heel goed en steun die ook. Ik
heb nog wel twee concrete vragen. Eén vraag wordt ook opgeworpen in
de brief van het kabinet. Die gaat over de algemene rechtsbeginselen.
Welke jurisprudentie moet er nou precies worden afgewacht en waar gaat
het kabinet op letten bij de keuze om het wel of niet op te nemen als
toetsingsgrond? Waar denkt de Minister aan? Wordt het een soort subset,
een limitatieve opsomming van welke rechtsbeginselen wel en welke
niet? We zien dat ook bij de Awb-discussie, met name in de commissie
voor Justitie. Of wordt het een open formulering? Wanneer gaan we dit
horen? Komt het echt in het wetsvoorstel dat daadwerkelijk naar de Raad
van State wordt gestuurd of blijft het opener?
Het blijft een beetje onduidelijk wat het kabinet wil met de algemene
bepaling. Ik hoor dus graag hoe de Minister daarnaar kijkt.
Dan de keuze ex post. Nou, dat lijkt mij een goede en ook logische keuze.
Wij moeten dan als Kamer onze ex-anterol inderdaad serieuzer nemen. Ik
snap ook dat het bindend is en geen advies is. Ik steun dat ook. Ik sluit me
met betrekking tot het rechtsgevolg aan bij wat collega Omtzigt heeft
gezegd.
Dan zijn er een paar discussies die hier eigenlijk aan raken, ten eerste over
de beperkingssystematiek. Ik snap niet de keuze om te wachten met
daarnaar kijken totdat we de constitutionele toetsing hebben ingevoerd. Ik
roep het kabinet dus op om daar gewoon voortvarend werk van te maken
en om dat te gaan updaten en ook techniekneutraal te maken. Dat heb ik
ook in eerdere discussies gezegd. Tegelijkertijd wil ik niet dat het invoeren
van constitutionele toetsing daarop moet wachten. Ik hoor graag of dat
samen kan gaan of dat er andere inschattingen zijn.
Er zijn er een aantal geweest, onder andere de staatscommissie
Grondwet, die de algemene beperkingsclausule hebben bepleit. Dat
spreekt mij ook aan. Ik zou die graag in onze Grondwet opgenomen zien,
evenals het uitbreiden van de grondrechtencatalogus. Tegelijkertijd
hangen er als het ware ook allemaal andere discussies omheen die die
constitutionele toetsing en ook onze Grondwet sterker kunnen maken en
waar constitutionele toetsing niet op hoeft te wachten, maar die het
vervolgens wel, als we constitutionele toetsing hebben, nog meer body
kunnen geven. Dat is volgens mij alleen maar toe te juichen. Ik hoop dat
het kabinet in ieder geval die lijn in abstracto wil omarmen.
De voorzitter:
Dank u wel. Het woord is aan de volgende spreker. Dat is de heer Ellian,
namens de VVD.
De heer Ellian (VVD):
Die zijn stopwatch gaat aanzetten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 786, nr. 10

7

Voorzitter, dank. Ik dank ook beide bewindspersonen, en in die zin ook het
kabinet, voor de hoofdlijnenbrief, die nu inmiddels al enige tijd ... Acht
maanden, hoor ik de Minister zeggen. Maar dat maakt niet uit. Iets wat
kwalitatief goed is, kan best soms even wachten. En terwijl ik dat zeg, zie
ik de Minister voor Rechtsbescherming denken: wat zegt hij nu? Want
vaak ben ik erg gehaast. Maar de brief is een goede brief. Dat waardeer ik.
De brief is vooral goed te volgen, ook als je geen rechten gestudeerd hebt,
denk ik, zeg ik tegen de heer Van der Lee. Wat ik waardeer, is dat er goed
is nagedacht over de totstandkoming van de brief, maar ik waardeer ook
de balans die daarin gevonden is.
Ik zal net als collega Sneller even de belangrijkste punten volgordelijk
langslopen, zoals die ook in de brief staan. Het eerste punt is natuurlijk:
welke rechter zou dan moeten toetsen? Ik vind het belangrijk om op te
merken dat Nederland een diepgewortelde constitutionele cultuur heeft
die uitgaat van terughoudendheid van de rechter, of anders geformuleerd:
het primaat van de wetgever. Ik denk wel dat het goed is om dat te
benadrukken, want dat is vrij fundamenteel voor de manier waarop je
vervolgens alle vervolgvragen aanvliegt.
Dat gezegd hebbende, laten we de brief langslopen. Welke rechter zou
moeten toetsen? Er wordt gekozen voor gespreide toetsing. Dat is een
keuze die we kunnen begrijpen. De zogezegd «gewone» rechter mag nu
immers ook toetsen aan het EVRM. Dat is in zekere zin dus helemaal geen
vreemde keuze. Ik formuleer het bewust zo. Er zijn namelijk allerlei
argumenten om niet voor een constitutioneel hof te kiezen, maar ik wil het
positief houden in deze bijdrage. De keuze voor gespreide toetsing
kunnen we dus begrijpen.
Wanneer toets je? Ex post lijkt ons een duidelijke keus, juist gegeven het
uitgangspunt dat ik net noemde: het primaat van de wetgever.
Dan toetsing aan klassieke vrijheidsrechten. Het is van belang dat we met
elkaar even scherp hebben welke dat zijn. Zo staat bijvoorbeeld – ik pak
het er even bij – artikel 19 wel in hoofdstuk 1 van de Grondwet, maar het
is geen klassiek vrijheidsrecht. Dat noem ik even als voorbeeld. Dat zou de
VVD graag scherp hebben, want de begrenzing van klassieke vrijheidsrechten vinden wij belangrijk. Wanneer kunnen we hier duidelijkheid over
krijgen met elkaar?
Wanneer kan je op deze wijze toetsen? In een concreet geschil. Dan is het
natuurlijk een bindend rechterlijk oordeel, want anders zou het een beetje
gek zijn. Het lijkt ons logisch dat je dan in die individuele zaak beslist: in
dit geval blijft deze wet of dit wetsartikel buiten toepassing. Wij kunnen dit
dus volgen.
Dan nog een tweetal vragen, ten eerste over de algemene bepaling. Wat
de VVD betreft lijkt die zich niet goed te lenen voor toetsing, omdat de
bepaling geen concrete normen bevat. Dat is overigens ook exact de
reden waarom wij de keuze voor klassieke vrijheidsrechten goed kunnen
begrijpen, namelijk omdat die een concrete norm bevat. Dat gezegd
hebbende rijst natuurlijk wel de vraag van de beperkingssystematiek, ook
om een praktische reden. De beperkingssystematiek van de Grondwet is
anders dan die van het EVRM. De Grondwet biedt overigens in sommige
gevallen méér bescherming. Het is goed om daarnaar te kijken, maar wat
ons betreft hoeft dat de route die de regering wil bewandelen, niet in de
weg te staan.
Dan ben ik er, voorzitter. Vijf seconden te veel.
De voorzitter:
Maar toch, u heeft er een punt achter gezet. Dank u wel. Er is een vraag
voor u van de heer Omtzigt. Dat is zijn derde interruptie.
De heer Omtzigt (Lid Omtzigt):
Toch even over die beperkingssystematiek. Ik noemde artikel 12. Daarin is
de beperking het hardst. In andere gevallen is die meer gekwalificeerd. In

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 786, nr. 10

8

artikel 12 staat: «Het binnentreden in een woning zonder toestemming
van de bewoner is alleen geoorloofd in de gevallen bij of krachtens de wet
bepaald (...).» De toetsing die we nu gaan invoeren, is: is de wet in
overeenstemming met de Grondwet? Op het moment dat de rechter dit
ziet – dan heb ik het dus niet over de vraag of het een constitutioneel hof
betreft of een rechter van het kantongerecht in Enschede – dan weet die:
ik kan niet toetsen. Want als er in de wet staat dat het UWV de woning
mag binnentreden of desnoods dat de vuilnisman of de buurman de
woning mag binnentreden, dan voldoet die aan de huidige Grondwet,
zolang het maar in de wet geregeld is. Hoe gaat de VVD dit oplossen? Ik
noemde een algemene beperkingsclausule. Collega Sneller heeft het er
ook nog over gehad dat je het bij de tijd kunt brengen door à la het EVRM
limitatief te zeggen wat de uitzonderingsgronden zouden kunnen zijn.
Maar als je ’m zo houdt, is artikel 12 toch niet toetsbaar?
De heer Ellian (VVD):
Ik vraag me dat eerlijk gezegd wel af, omdat de heer Omtzigt er dan van
uitgaat dat het een formele redenering is. Artikel 12 zegt: bij of krachtens
de wet. De heer Omtzigt zegt: dat kan dus ook een lagere wet zijn. Hoe je
het wendt of keert, het staat altijd in een wet, dus kan de rechter niet
toetsen. Wat ik in een eerder commissiedebat in bijna mijn hele inbreng
bepleit heb, is dat het gaat om de materiële uitgangspunten van een
grondrechtelijke bepaling. Ik kreeg daar toen volgens mij nog een mooie
reactie van de Minister op. De materiële gedachte die daarachter schuilt,
is natuurlijk dat burgers op enigerlei wijze beschermd moeten zijn, dat
niet zomaar hun woning wordt binnengetreden. Stel je voor dat er nu een
AMvB zou komen: na 20.00 uur mag de sterke arm elke dag binnentreden
in het huis van meneer Ellian. Ik betrek het even op mezelf. Als een rechter
zou toetsen aan artikel 12, dan denk ik dat die echt wel tot de conclusie
zou komen: mwah, dit is toch wel een schending van wat beoogd is met
het grondwetsartikel. Ik heb niet de wijsheid in pacht, meneer Omtzigt.
Misschien zie ik het verkeerd, maar ik denk wel degelijk dat het beoogde
doel van het grondrecht een rol speelt. Dat staat nog los van het feit dat
de rechter in dit geval het EVRM erbij kan pakken. Ik denk dat het niet per
se een probleem hoeft te zijn, maar ik onderschrijf volledig dat we hier
goed naar moeten kijken en dat we moeten kijken of deze beperkingssystematiek op punten geactualiseerd moet worden. Ik denk eerlijk gezegd
niet dat het nu al ... Ik denk dat je de weg van toetsing in kunt zetten. Ik
denk zelfs dat de rechter kan toetsen, ook aan dit grondwetsartikel.
De voorzitter:
Ik had drie losse vragen en vier minuten spreektijd voorgesteld. Ik kijk
even of meneer Omtzigt het echt nodig vindt om nog een vraag te stellen.
Ik kijk even of de leden er problemen mee hebben. We gaan op zich goed.
De heer Omtzigt (Lid Omtzigt):
In artikel 12 staat: als het toegestaan is op basis van de wet, dan is het
toegestaan volgens de Grondwet. In andere artikelen is het wat beter
toegespitst. Als je hier geen beperkingssystematiek op loslaat, dan is elke
wet die zegt «je mag de woning binnentreden» toegestaan en dan kan die
niet buiten werking. Wat voor soort beperkingssystematiek zou de VVD
logisch vinden? Is dat een algemene beperkingsclausule waarbij je de
proportionaliteit kan testen? Dan leg je veel bij de rechter neer. Daar zit
dan ook best een grote margin in van wat die mag doen. Of is dat dat je
het specifiek doet in het kader van het EVRM? Als je het zo laat, kun je het
in ieder geval niet stoppen op de Nederlandse Grondwet. Ik ben benieuwd
waar de VVD wil landen.
De voorzitter:
De heer Ellian voor een reactie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 786, nr. 10

9

De heer Ellian (VVD):
Artikel 12 is een beetje een vreemde eend in de bijt. Nogmaals, het hangt
van het volgende af. De heer Omtzigt formuleert het volgens mij heel
precies. Het mag als het in de wet staat. Het staat in de wet, dus het mag.
Ik denk echt dat in geval van een evidente materiële schending een
rechter nog steeds zou zeggen: dit is zo in strijd met het beoogde doel van
dit grondrecht. Ik denk juist dat, zeker sinds de Tweede Wereldoorlog ...
Gustav Radbruch is daar een voorbeeld van. Over Hans Kelsen wordt
gedebatteerd of hij nou terugkwam op zijn opvattingen. Ik denk dat in
Europa ... In de toeslagenaffaire hebben we natuurlijk helaas wel de
de-wet-is-de-wetredenering gezien. Ik denk eerlijk gezegd dat die
redenering, tenzij je echt een rechtspositivist bent ... Volgens mij is het
altijd goed om te kijken naar wat de bepaling beoogde. Nogmaals, ik
erken dat de beperkingssystematiek soms wat begrijpelijker kan worden
opgeschreven. Ik heb geen uitgesproken voorkeur voor algemeen,
limitatief of met een proportionaliteitstoets. Dat maakt me eerlijk gezegd
niet zo veel uit. Volgens mij kan je toetsen aan deze bepalingen. Kan het
beter worden opgeschreven? Ja. Ik ga met interesse het antwoord van de
regering afwachten, maar ik erken dat het goed is om te actualiseren.
Volgens mij is het goede nieuws dat ik denk dat artikel 12 burgers goed
beschermt. Ik hoop dat ik het niet mis heb.
De voorzitter:
Ik voel zomaar aan dat dit gesprek nog niet is afgelopen. Meneer Omtzigt
is wel aan het einde van zijn interrupties gekomen, dus ik stel voor dat we
doorgaan naar de volgende spreker. Dat is mevrouw Van Dijk namens het
CDA.
Mevrouw Inge van Dijk (CDA):
Dank je wel, voorzitter. Tijdens het rondetafelgesprek over de constitutionele toetsing en de denkrichtingen van deze Ministers enige tijd geleden,
leek zich toch wel redelijke consensus over dit onderwerp af te tekenen.
Aan de andere kant, hoe meer je leest over dit onderwerp, hoe meer
andere meningen je tegenkomt. Dat is ook logisch, want juristen
filosoferen graag over staatsrechtelijke vernieuwing. Ook de antwoorden
van de Minister over de beperkingssystematiek maken zaken enerzijds
helderder, maar anderzijds leiden ze ook meteen tot meer vragen. Dat
merkte u zojuist ook in de diverse debatjes.
Voorzitter. Allereerst het punt: hoe zorgen we dat onze inwoners bekend
raken met het principe van constitutionele toetsing als bescherming?
Eigenlijk is het veel breder, namelijk de toepasbaarheid van de Grondwet
in het dagelijks leven van mensen. Toen ik nog een klein meisje van een
jaar of 8 was, had ik altijd heel veel discussies met mijn vader. Als ik het
gevoel had dat me onrecht werd aangedaan, dan riep ik altijd: «Pap, nu ga
ik De Kindertelefoon bellen!» Dan reageerde hij heel nuchter: «Dat moet je
doen, meisje. Dan ga ik een vadertelefoon oprichten.» Dat idee sprak mij
niet zo aan, omdat ik in mijn geval eigenlijk wel wist dat hij vaak toch een
beetje gelijk had. Wat ik hiermee wil zeggen, is het volgende. Ik was 8 en
ondanks dat ik nog zo jong was, wist ik dat er een plek in Nederland was
waar ik terechtkon. Nu pleit ik niet voor een grondwettelefoon, maar wel
voor een stevige ambitie van algemene bekendheid bij inwoners met het
fenomeen «Grondwet» en hoe de Grondwet mensen kan beschermen.
Hoe denkt deze Minister hierin stappen te kunnen zetten?
Voorzitter. Het kabinet stelt gespreide toetsing voor, omdat dat het beste
aansluit bij het Nederlandse rechtssysteem en de leefwereld van mensen.
De Zweedse rechter mag echter al sinds begin jaren zeventig toetsen aan
de Grondwet en dat gebeurt nauwelijks. Wat heb je dan aan die toetsing
als er geen gebruik van wordt gemaakt? Is de Minister het met mij eens
dat de vraag van een inwoner om toetsing aan de Grondwet juist een kans

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 786, nr. 10

10

is om wetgeving te verbeteren? Ook daarom mijn roep om te werken aan
meer bekendheid.
Voorzitter. Het klinkt onlogisch dat de rechter wel mag toetsen aan
grondrechten zoals die zijn vastgelegd in verdragen, maar niet aan
grondrechten zoals die zijn vastgelegd in de Grondwet. Grondrechten
vormen immers de basis van ons rechtssysteem. Zo zijn grondrechten ook
geformuleerd in de Nederlandse Grondwet. Bij of krachtens de wet
kunnen er beperkingen aan gesteld worden. Kan de Minister uitleggen
wat dat betekent voor constitutionele toetsing? Waaraan toetst de rechter
als een grondrecht zowel in de Grondwet als in internationale verdragen
is vastgelegd? Is constitutionele toetsing alleen een kwestie van juridische
logica of gaat er in de werkelijke wereld iets veranderen? Heeft de
Minister voorbeelden in gedachten waarbij de mogelijkheid van constitutionele toetsing in de afgelopen jaren tot een andere wet zou kunnen
hebben geleid?
Een grondwetswijziging kost veel tijd, maar is noodzakelijk om een
toetsingsverbod voor rechters op te heffen. Hoe zit het met de toetsing
aan de algemene rechtsbeginselen? Als ik het goed begrepen heb, was
een van de problemen in de toeslagenaffaire dat de rechter de wet ook
niet mag toetsen aan de algemene rechtsbeginselen zoals het evenredigheidsbeginsel. De Ministers parkeren dit aspect en wachten op dit punt op
constitutionele rijpheid. Collega Sneller heeft hier zojuist ook vragen over
gesteld. Ik ben benieuwd naar de antwoorden.
Tot slot. De herziening van artikel 120 is niet alleen een juridische operatie,
maar we moeten er in bredere zin voor zorgen dat we meer constitutioneel gaan denken. We moeten ons meer realiseren hoe wet- en
regelgeving zich verhoudt tot de Grondwet. Toetsing is in de eerste plaats
een taak van de wetgever, van de regering en van het parlement. Dat
vraagt ook iets van ons als Kamer. Daar maak ik me toch wel een beetje
zorgen over. Zijn we hier nu voldoende toe in staat? Vandaag zou ik denk
ik nee zeggen, maar we moeten wel naar de ja toe. Ik denk dat we hier als
Kamer bredere ondersteuning voor mogen vragen, niet voor onszelf,
maar in het belang van onze inwoners. Hoe ziet de Minister dit?
De voorzitter:
Dank u wel, mevrouw Van Dijk. Er is toch een interruptie voor u van de
heer Van der Lee.
De heer Van der Lee (GroenLinks):
Ik heb toch nog even een vraagje hierover. Ik ben blij dat het CDA nu een
enthousiast pleitbezorger is van een constitutionele toetsing, dat ook aan
heel Nederland wil laten weten – prima – en ook een pleidooi houdt voor
betere ondersteuning van Kamerleden – ook prima. De vraag is of we wel
met genoeg Kamerleden zijn. Vaak geldt: hoe meer ondersteuning, hoe
meer werk het nog is voor een Kamerlid. Hoe staat het CDA in die
discussie?
Mevrouw Inge van Dijk (CDA):
Allereerst over de opmerking dat we dit heel Nederland willen laten
weten. Ik ben echt heel serieus als ik zeg dat ik vind dat we na moeten
denken over hoe we het omgaan met de Grondwet breder bekend moeten
maken bij mensen. Ik hoop dat u dat toch een beetje met mij deelt.
Dan over het aantal Kamerleden. Ik denk dat het breder is dan alleen de
discussie over het aantal Kamerleden. Kijk hoe er nu met wetgeving wordt
omgegaan. Vaak zitten we met een paar Kamerleden in een zaaltje stevige
wetgeving te doorgronden. Dan zal ik heel eerlijk zijn. Soms denk ik: had
ik maar een paar telefoonnummers hier in de Kamer die ik zou kunnen
bellen om wat vragen te stellen. Dat vind ik op dit moment toch echt
onder de maat. Ik denk dat we daar een versteviging mogen vragen en
misschien zelfs mogen eisen. Het is namelijk niet in ons belang, maar het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 786, nr. 10

11

is wel in het belang van de inwoners dat het steviger is. Als de uiteindelijke discussie is dat we het misschien met meer mensen moeten gaan
doen, dan moeten we die discussie voeren. Ik ken die discussie. Ik snap ’m
ook heel goed. Je voelt gewoon iedere dag hoe hoog de werkdruk is.
Soms denk ik weleens: sommige dingen kunnen misschien ook niet
allemaal tegelijk, maar we willen wel alles tegelijk; maken we met elkaar
wel de goede keuzes en stellen we de juiste prioriteiten?
De heer Van der Lee (GroenLinks):
Misschien kwam het door mijn ondertoon. Ik ben zowel voor het
informeren van alle Nederlanders dat ze, als er straks een constitutionele
toetsing is, daar gebruik van kunnen en moeten maken als voor meer
ondersteuning voor Kamerleden. Mijn vraag ging over waar het CDA staat
als het gaat om de vraag of we deze Tweede Kamer moeten uitbreiden. De
Tweede Kamer is al decennialang niet gegroeid terwijl de bevolking wel is
gegroeid. We zitten ook ver onder het Europees gemiddelde wat betreft
het aantal leden van de bevolking per Kamerlid. Is het CDA nou voor
uitbreiding of niet?
Mevrouw Inge van Dijk (CDA):
Ik heb nog geen specifieke voor of tegen. Ik zou graag dat bredere debat
willen voeren. Als ik de regelingen iedere dinsdag zie, dan denk ik wel
ooit: we halen onszelf misschien soms werk op de hals, terwijl we onze
tijd beter zouden kunnen besteden. Ik zou de discussie graag in breder
verband willen voeren. Dan is het aantal Kamerleden voor mij echt geen
punt om absoluut niet over te willen praten.
De voorzitter:
Dank u wel. Het woord is aan de spreker van de PvdA, de heer Bushoff.
De heer Bushoff (PvdA):
Dank u wel, voorzitter. Enkele van mijn collega’s gingen al even terug in
de tijd. Als je nou heel ver terug in de tijd gaat, nog voordat we een
Grondwet hadden, dan weet je dat we een ontzettend woelige periode
hadden, waarin mensen eigenlijk geen rechtsbescherming en rechtszekerheid hadden. Op een gegeven moment werd de Grondwet ingevoerd
en ontstond er wel een zekere vorm van rechtszekerheid en rechtsbescherming. Toch zien we dat je ook vandaag de dag niet bij de pakken
neer mag zitten en mag denken: het is wel voldoende, mensen worden
wel voldoende beschermd en hebben wel voldoende rechtszekerheid. We
zien in landen om ons heen en soms ook in Nederland zelf dat de
rechtsstaat en de democratie iets is wat je niet alleen moet koesteren,
maar ook moet onderhouden en misschien wel telkens moet verbeteren.
Er zijn natuurlijk verschillende antwoorden te geven op de vraag hoe je de
democratie en de rechtsstaat koestert en verbetert. Een van die
antwoorden is het invoeren van constitutionele toetsing en daarmee dus
meer belang hechten aan onze Grondwet. Tegelijkertijd is er dan de
volgende vraag. Dat is ook een vraag aan de regering. Nu is het zo dat al
heel veel zaken die in de Grondwet staan ook in het Unierecht staan en
dus ook al door rechters getoetst kunnen worden. In hoeverre gaat dit een
verschil maken? Tegelijkertijd is er dan nog een vraag. Stel dat we dit
gaan doen. In heel veel artikelen staat de bepaling: behoudens bij de wet
gestelde beperkingen en uitzonderingen. Daar ging een eerdere discussie
tussen een aantal Kamerleden ook al over. Oftewel: als wij als wetgever
een wet maken die haaks staat op een grondrecht, in hoeverre kan een
rechter dan zeggen dat dit niet mag? In diezelfde Grondwet staat dat het
behoudens bij de wet gestelde beperkingen en uitzonderingen wel mag.
In hoeverre staat daar spanning op? Wat is de weging van dit kabinet van
hoe rechters dat zouden moeten wegen? Daar zou ik nog graag een
reactie op willen, omdat het vrij fundamenteel is voor de vraag in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 786, nr. 10

12

hoeverre deze wijziging nou echt heel veel toe gaat voegen, ondanks dat
ik het heel belangrijk vind dat we dat gaan doen. Daar krijg ik graag een
reactie op.
Voorzitter. Dan mijn derde punt: hoe gaan we dit doen? Ik denk dat het een
goed idee is om als PvdA te zeggen dat we zo veel mogelijk aansluiten bij
hoe we de rechtspraak op dit moment hebben ingericht. Rechters kunnen
op dit moment al zaken toetsen aan het Unierecht, dus ze zijn al bekend
met het toetsen van wetgeving aan hogere wetgeving. Dat betekent dat
als wij het zo meteen mogelijk maken om aan de Grondwet te toetsen, zij
in zekere zin al bekend zijn met het fenomeen van wetten toetsen aan
hogere wetgeving. Ik denk dus dat het een best verstandige keuze is van
het kabinet om in die zin aan te sluiten bij de praktijk zoals we die al
kennen. Ik denk ook dat onze rechters daar wel op toegerust zijn, naast de
nadelige effecten die een eventueel constitutioneel hof met zich
meebrengt. Daarin steun ik dus de lijn van het kabinet.
Voorzitter. Dan nog een vierde en een vijfde punt. Daarbij richt ik de blik
op de toekomst. Natuurlijk is het zo dat grondrechten en de bescherming
daarvan misschien eindigen bij de rechter, maar het begint natuurlijk hier
bij de wetgever zelf. Wij moeten ervoor zorgen dat wet- en regelgeving in
principe valt binnen de scope van wat we bedoeld hebben met waar die
grondrechten voor zijn. Ik denk dat het ook wel een oproep aan ons als
Kamer is om te kijken hoe wij ervoor kunnen zorgen dat zo min mogelijk
wet- en regelgeving uiteindelijk eindigt bij de rechter en teruggefloten
wordt. Het is natuurlijk geen doel op zich met het mogelijk maken van
constitutionele toetsing dat heel veel mensen naar de rechter stappen en
zeggen dat het niet deugt. Dan zouden wij als wetgever ons werk niet
goed doen. Ik zie daarin ook een oproep voor onszelf om juist proberen te
voorkomen dat heel veel wetgeving uiteindelijk teruggefloten wordt door
de rechter omdat het niet zou passen binnen onze Grondwet. Dat is dus
meer een oproep aan onszelf. Ik hoorde en las dat de heer Omtzigt daar
enkele suggesties voor deed. Die wil ik ook wel nader bestuderen, maar ik
denk dat dat zeker de moeite waard is.
Voorzitter. Tot slot als we doorkijken naar de toekomst. Ik zou zeggen dat
de stap die we nu zetten een mooie beginstap is, maar geen eindpunt zou
moeten zijn.
Dan mijn laatste punt, voordat ik door mijn spreektijd heen ben. Ik ben er
waarschijnlijk al doorheen, gelet op ...
De voorzitter:
U bent er net doorheen. Kunt u een slotzin formuleren?
De heer Bushoff (PvdA):
Ja, ik ga tot een afronding komen. Mijn laatste punt gaat over de sociale
grondrechten. Dat kan ik heel kort doen. Ik ben eigenlijk wel benieuwd of
dit kabinet op een gegeven moment wel toekomst ziet om de sociale
grondrechten ook onderdeel te maken van constitutionele toetsing,
wetende dat dat vereist dat de sociale grondrechten nu nog niet concreet
en absoluut genoeg zijn. Hoe ziet het kabinet dat? Hoe ziet het kabinet het
proces om dat te verbeteren voor zich?
Ik had nog wat meer kunnen en willen zeggen daarover, maar volgens mij
ben ik door mijn spreektijd heen.
De voorzitter:
Er komt nog een tweede termijn. Zo meteen kunt u de bewindslieden ook
nog vragen stellen tijdens hun termijn. Dank u wel, meneer Bushoff. Dan
de heer Van Baarle namens DENK.
De heer Van Baarle (DENK):
Voorzitter, dank u wel. Ik kreeg in voorbereiding op dit debat een lijstje
voor ogen. Nederland staat samen met China, Irak en Noord-Korea op het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 786, nr. 10

13

lijstje van landen waar er een constitutioneel toetsingsverbod geldt. Er
zullen wellicht nog meer landen op de wereld zijn waar daar sprake van is.
Alleen al door dat lijstje lijkt het me een goed idee dat we dit vandaag met
elkaar bespreken om dat toetsingsverbod op te heffen. Het is voor een
groot gedeelte al staande praktijk middels het EVRM, dat we aan
vergelijkbare principes toetsen. Het is ook belangrijk voor de rechtsbescherming van de burger dat we de Grondwet meer laten doorwerken in
ons rechterlijke systeem. Daarbij kan DENK zich vinden in het systeem van
gespreide toetsing dat het kabinet voorstelt, omdat we daarmee de
Grondwet in de gehele rechtscultuur doorwerking laten vinden. We zien
dat ook alle belangrijke partijen zich hiervoor uitspreken, van de RvS tot
de Hoge Raad. Er is dus consensus over. Een constitutioneel hof, dat wij
oorspronkelijk ook in ons verkiezingsprogramma hadden en eigenlijk als
instrument nog steeds als wellicht zinvol zouden achten, stuit volgens
vele mensen die er verstand van hebben toch op bezwaren ten aanzien
van procedures. Ik denk dat dit iets concreets is waar we snel mee aan de
slag kunnen.
Voorzitter. De fractie van DENK heeft wel nog wat moeite met de keuze om
alleen de vrijheidsrechten te toetsen en niet de sociale. Ik las daar een
interessant artikel over met de titel Meer rechtsbescherming, maar niet
teveel. Dat duidt ook een beetje het gevoel dat de fractie van DENK hierbij
heeft. Het kabinet geeft aan dat bij de sociale grondrechten het primaat
zou moeten liggen bij de politiek. Dat kan. Dat is een discussie die we met
elkaar kunnen voeren. Aan de andere kant zegt het kabinet die niet
toetsbaar te achten. Ik zou het kabinet daarom willen vragen hoe het kijkt
naar het systeem in Duitsland. Dan wijs ik ook op een artikel van een
hoogleraar socialezekerheidsrecht dat ik onlangs gelezen heb. Het recht
op een Existenzminimum is daar blijkbaar in de Grondwet vastgesteld.
Het Bundesverfassungsgericht doet dus uitspraken die best vergaand zijn
als het gaat om de menselijke waardigheid in relatie tot sociale zekerheid,
als het gaat om uitkeringen, en schrijft dan ook sancties voor. Er zijn
voorbeelden van het laten toetsen van sociale grondrechten. Er zijn
voorbeelden dat het in de praktijk gebeurt en dat een rechter daar
gevolgen aan geeft. Zou de regering het niet-toetsbaar kunnen zijn van die
rechten wat meer kunnen duiden? De discussie over waar het primaat ligt,
bij de politiek of bij de rechter, is er een die we kunnen voeren.
Voorzitter. Dan de algemene rechtsbeginselen. Ook de Raad van State
heeft dat punt gemaakt. De regering geeft aan dat het veelal
ongeschreven regels zijn en dat we moeten wachten op jurisprudentie
dan wel rijpheid. Volgens mij stelden anderen die vraag ook: wat bedoelt
de regering precies met «wachten op jurisprudentie en rijpheid»? Wat is
dat precies? Wanneer zijn de dingen rijp, vraag ik me gewoon af. Bij een
appel weet je dat wel, maar bij algemene rechtsbeginselen is het denk ik
wat lastig vast te stellen wanneer die rijp zijn.
Voorzitter, dan de rechtsgevolgen. Dat vond ik een beetje lastig om te
begrijpen, maar dat kan aan mijn beperkte capaciteiten liggen. Het was
mij niet duidelijk of de regering erop doelt dat er een bindend oordeel
komt om een wetsbepaling buiten toepassing te laten in een concreet
geval of dat de wetsbepaling voor alle gevallen buiten toepassing
verklaard mag worden. Ik weet niet precies waar het kabinet op doelt in
het voorstel. Graag helderheid daarover en ook graag de argumentatie
van het kabinet voor de keuze.
Tot slot zou ik mij graag willen aansluiten bij het punt dat de heer Bushoff
maakte over de clausulering van grondrechten, namelijk dat die geclausuleerd kunnen worden behoudens ieders verantwoordelijkheid voor de
wet. Hoe kijkt de regering daarnaar?
Ik dank u wel, voorzitter.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 786, nr. 10

14

De voorzitter:
Dank u wel, meneer Van Baarle. Er zijn geen vragen voor u op dit
moment. Dan zou ik de leiding van de vergadering graag overdragen aan
de heer Omtzigt, zodat ik ook mijn bijdrage kan uitspreken namens de
ChristenUnie.
Voorzitter: Omtzigt
De voorzitter:
Dan geef ik het woord aan mevrouw Van der Graaf van de ChristenUnie.
Mevrouw Van der Graaf (ChristenUnie):
Dank u wel, meneer de voorzitter. De kernvraag vandaag gaat over het
toetsen door de rechter aan de Grondwet. Dat is inderdaad een debat
waar de ChristenUnie lang naar heeft uitgekeken, dus ik sluit me aan bij
de collega’s dat de vraag niet langer lijkt of, maar hoe. Constitutionele
toetsing kan de waarde en betekenis van de Grondwet voor burgers
vergroten. We hebben rechtsvergelijkend onderzoek en dat heb ik ook
heel graag betrokken bij de voorbereidingen voor dit debat. Dat is
ongelofelijk waardevol. Dat onderzoek laat zien dat een lichte toename
van rechterlijke toetsing de Grondwet tot leven kan wekken. Dat is ook de
overtuiging van de ChristenUnie. De keuzes die het kabinet vervolgens
maakt, roepen bij ons nog wel een aantal vragen op en die stel ik graag.
Allereerst is het zaak om aandacht te houden voor het primaat van de
wetgever. Anderen spraken daar ook over. Daarvoor is het belangrijk dat
de rechterlijke toetsing haar schaduw vooruitwerpt. Het betekent ook dat
de constitutionele toetsing in de wetgevingsfase versterkt wordt. De
staatscommissie wijst hier ook op. Wat is hier al gedaan en welke
mogelijkheden zien de Ministers hier verder nog toe?
In Zweden is bij de uitbreiding van de bevoegdheid tot constitutionele
toetsing ook aan de rechter opgedragen om in de uitvoering van de
constitutionele toetsing rekening te houden met het feit dat het parlement
het volk vertegenwoordigt, waarmee het primaat van de wetgever
expliciet een plek heeft. Zou dat ook een idee zijn dat past binnen de
Nederlandse context, in onze eigen grondwettelijke ervaring?
Voorzitter. Het kabinet heeft alles afwegende een voorkeur om de toetsing
te beperken tot toetsing aan de klassieke vrijheidsrechten. Wij vragen ons
wel af hoe dit zich verhoudt tot de sociale grondrechten uit de verdragen,
waar de rechter al wel aan mag toetsen. Hoe ziet het kabinet in het eigen
voorstel de elementen uit de Grondwet die zowel klassieke als sociale
grondrechten bevatten, zoals bijvoorbeeld artikel 23 over de vrijheid van
onderwijs?
De staatscommissie parlementair stelsel pleit voor een constitutioneel hof
dat ook prejudiciële vragen kan beantwoorden. De ChristenUnie is ook
altijd voorstander geweest van de instelling van een constitutioneel hof.
Wij kunnen ons echter vinden in de keuze van het kabinet voor gespreide
toetsing. Maar het rechtsvergelijkend onderzoek laat zien dat in landen
waar gespreid wordt getoetst de rechter zich terughoudender opstelt dan
in landen waar een apart constitutioneel hof is. Dat lijkt, gezien de waarde
die we in Nederland hechten aan het primaat van de wetgever, een sterk
argument voor gespreide toetsing te zijn. Veel experts pleiten daarvoor en
het is de keuze van het kabinet. Wij vragen ons het volgende af. Zou die
keuze anders zijn als de voorgestelde toetsing niet wordt beperkt tot de
klassieke vrijheidsrechten, maar ook ziet op bepalingen die gaan over de
inrichting, bevoegdheden en werkwijze van de belangrijkste staatsorganen, zo vraag ik de Ministers. Graag een reactie.
Voorzitter. Ik sprak aan het begin erover dat de Grondwet een levend
document moet zijn. In de uitgebreide rondetafel die we met deskundigen
hebben gehad, was de oproep breed om groter onderhoud aan onze
Grondwet te verrichten. Wat de ChristenUnie betreft zou het dan ook goed

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 786, nr. 10

15

zijn, wanneer als volgende stap fundamentele mensenrechten, waar
Nederland nu al door internationale verdragen aan gebonden is, ook een
plek krijgen in de Grondwet. Dat versterkt de symbolische functie van de
Grondwet en plaatst, door hierover het wetgevingsdebat te voeren, die
fundamentele rechten ook in de Nederlandse context, zodat de rechter
niet alleen kan toetsen aan internationale normen, maar ook aan de
normen zoals die in de Nederlandse Grondwet in de Nederlandse context
zijn ingebed. Ik vraag daarop ook een reactie van de Ministers. Ik geef het
voorbeeld van het recht op leven. Stel dat we dat helemaal uit bediscussieerd hadden. Waar zitten de grenzen van dat recht? Tot waartoe zou dat
zich moeten beperken, bijvoorbeeld ook ten aanzien van de luchtkwaliteit
als we zouden vinden dat dat er wel of niet onder zou vallen? Waar zitten
de grenzen daaraan? Welke consequentie zou dat eventueel kunnen
hebben gehad voor een uitspraak over stikstof of andere normen? Het is
zomaar een voorbeeld. Het zou leuk zijn als de Ministers daarop zouden
kunnen reageren. Daartoe wil ik ze niet uitdagen, maar ik geef het aan ter
illustratie dat er meer nodig is.
Mijn slotopmerking gaat over de grondwetbank. Die keert niet terug op
het Binnenhof. Leven er bij deze Ministers andere ideeën om de Grondwet
op het nieuwe Binnenhof op een zichtbare plek tot uitdrukking te laten
komen?
Dank u wel.
De voorzitter:
Dank. Dan geef ik na vijf minuten het woord terug aan de voorzitter.
Voorzitter: Van der Graaf
De voorzitter:
Dank u wel voor uw clementie, meneer Omtzigt. Dank aan ieder voor
zijn/hun/haar inbreng. De Ministers hebben aangegeven behoefte te
hebben aan een schorsing van 30 minuten. Ik stel voor dat we om 20.45
uur de vergadering hervatten. Ik schors de vergadering.
De vergadering wordt van 20.17 uur tot 20.49 uur geschorst.
De voorzitter:
Ik heropen de vergadering van de vaste Kamercommissie voor Binnenlandse Zaken met het debat over constitutionele toetsing. Wij komen toe
aan de eerste termijn van de zijde van het kabinet. Ik weet dat er vandaag
ook veel ambtelijke ondersteuning is meegekomen. Heel bijzonder is dat
er bij de ambtelijke ondersteuning ook mensen zijn die vandaag in de echt
verbonden zijn. Onze hartelijke felicitaties daarmee. Heel bijzonder dat u
op deze dag op dit moment bij ons bent en uw kennis heeft gedeeld met
de bewindslieden. Die zullen daar heel graag gebruik van hebben
gemaakt, denk ik. Ik geef heel graag het woord aan de Minister van
Binnenlandse Zaken voor haar inbreng in eerste termijn. Ik geef de leden
als richtsnoer mee: vier vragen in deze termijn voor de bewindslieden. De
Minister.
Minister Bruins Slot:
Voorzitter. De mensen die zich altijd helemaal tot in de diepten van het
staatsrecht hebben verdiept, weten dat deze discussie over constitutionele
toetsing eigenlijk al sinds de Grondwet van Thorbecke, 175 jaar geleden,
speelt. Ik moet hier sinds kort ook Donker Curtius bij noemen. Op de een
of andere manier zijn we hem vergeten in de geschiedschrijving, maar hij
heeft ook een belangrijke rol gehad. We hebben dus een historisch
moment van constitutionele toetsing en een heuglijk moment van een
huwelijk.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 786, nr. 10

16

Voorzitter. Dank dat mijn collega voor Rechtsbescherming en ik hier
beiden het debat met de Kamer mogen aangaan. Voordat ik met de
inleiding begin: wij hebben een taakverdeling afgesproken. De Kamer
heeft in ieder geval bedacht om aan mij meer vragen te stellen dan aan de
Minister voor Rechtsbescherming. De Minister voor Rechtsbescherming
zal in ieder geval ingaan op het constitutioneel hof. De vragen over de
onderbouwing van de gespreide toetsing en alle andere overige onderwerpen zullen door mij beantwoord worden.
Voorzitter. De Grondwet is de basis van onze democratie, vormt het
fundament van onze samenleving en weerspiegelt onze gemeenschappelijke identiteit. In de Grondwet zijn de fundamentele rechten van de
burgers opgenomen en organisatorische bepalingen over de inrichting
van de Staat, over de staatsorganen en de decentrale organen en de taken
en de bevoegdheden die ze hebben. Voor de burgers zijn niet alleen hun
grondrechtelijk gewaarborgde rechten van belang, maar ook hoe zij
worden bestuurd en door wie zij worden vertegenwoordigd. Door de
rechter de bevoegdheid te geven om wetten te toetsen aan grondwettelijke vrijheidsrechten, wordt niet alleen de rechtspositie van de burgers
ten opzichte van de overheid versterkt, maar gaat de Grondwet inhoudelijk ook betekenis krijgen voor mensen doordat zij zich daadwerkelijk op
de Grondwet kunnen gaan beroepen. Mevrouw Van der Graaf gaf dat in
haar inleiding ook aan.
Voorzitter. Wij verstuurden op 1 juli vorig jaar de hoofdlijnenbrief
constitutionele toetsing naar deze Kamer. Die geeft een uitwerking van het
coalitieakkoord, waarin beschreven is dat in lijn met het advies van de
staatscommissie parlementair stelsel wordt gekeken welke vormgeving
het beste aansluit bij het Nederlandse rechtssysteem. Dat zijn de twee
uitgangspunten die ook richtinggevend zijn voor de voorstellen die wij nu
in de hoofdlijnenbrief hebben opgenomen. Daarnaast is richtinggevend
voor de voorgestelde toetsingsvariant het doel dat het kabinet voor ogen
heeft. Het gaat het kabinet om het verbeteren van de rechtsbescherming
van mensen tegenover de overheid. Die behoeft verbetering en rechterlijke constitutionele toetsing draagt daaraan bij. Die verbeteringen leiden
tot een versteviging van de rechtsstatelijke waarborgen, ook doordat een
grotere maatschappelijke betekenis wordt toegekend aan de Grondwet.
Daarom is het ook mooi dat de heer Omtzigt een 44 pagina’s tellende
initiatiefnota heeft gemaakt, waarbij hij nadrukkelijk de verschillende
grondgedachten die hij heeft over constitutionele toetsing, waarvan ik ook
al weet dat hij daar vele jaren actief over heeft nagedacht, heeft
neergelegd. Het past het kabinet natuurlijk om daar met een zorgvuldige
reactie op te komen. Het strekt te ver om nu op alle punten in te gaan,
maar de hoofdpunten komen zeker in dit debat naar voren.
Voorzitter. Gelet op het doel van constitutionele toetsing geeft het kabinet
de voorkeur aan gespreide toetsing van wetten aan een aantal specifiek
genoemde grondwettelijke vrijheidsrechten. Als de rechter strijdigheid
constateert met de vrijheidsrechten, kan hij een wet of een deel daarvan
buiten toepassing laten. Het kabinet onderkent dat toetsing enig gevolg
zou hebben voor de onderlinge constitutionele verhoudingen binnen de
trias politica, in het bijzonder tussen de wetgevende en de rechterlijke
macht. Bij de door ons voorgestelde toetsingsvariant zullen die gevolgen
beperkt zijn. Wij hebben rekening gehouden met de inpasbaarheid van het
voorstel in het bestaande Nederlandse rechtssysteem.
Voorzitter. Zoals ik aangaf, zal ik mij vooral richten op de vraag waaraan
wordt getoetst. Mijn collega voor Rechtsbescherming zal vooral ingaan op
de vragen over wie er toetst. De vragen over de rechtsgevolgen en de
meer algemene vragen zullen we gezamenlijk oppakken, waarbij mijn
collega voor Rechtsbescherming het voortouw zal nemen bij vragen met
een sterk accent op de rechtspraak.
Ik heb een aantal blokjes gemaakt: waaraan toetsen we, hoe toetsen we,
de beperkingssystematiek, de gevolgen die eraan vastzitten, en, meer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 786, nr. 10

17

algemeen, het doel dat eronder ligt. De algemene rechtsbeginselen
komen hierin terug. Ik zal markeren wanneer ik daaraan begin, zodat de
leden dat goed weten.
Voorzitter. De heer Ellian, de heer Sneller maar ook de heer Omtzigt
vroegen of het mogelijk wordt om aan de algemene bepaling te toetsen.
Het kabinet voorziet toetsing aan de vrijheidsrechten; de algemene
bepaling behoort daar niet toe. De primaire normadressaat, dus diegene
op wie de algemene bepaling zich richt, is de grondwetgever. De bepaling
luidt namelijk: de Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtsstaat. De algemene bepaling geeft dus geen zelfstandig recht
aan de burger, bijvoorbeeld in de zin dat die een benoeming van een
persoon door de regering bij de rechter kan aanvechten, omdat zoiets niet
zou passen binnen de democratische rechtsstaat. Er zal altijd een meer
concrete bepaling zijn waarop mensen zich kunnen beroepen.
Wel biedt de algemene bepaling een interpretatief kader waarbinnen de
andere grondwetsbepalingen, zoals de vrijheidsrechten, begrepen moeten
worden. De rechter kan er acht op slaan. In zo’n geval kan dus de
algemene bepaling een indirecte rol spelen, omdat de rechter ook bij het
bekijken van de Grondwet kijkt naar die algemene bepaling.
De heer Van der Lee ging in op het initiatiefvoorstel van mevrouw
Halsema en mevrouw Van Tongeren – ik doe nu geen recht aan alle
andere mensen die ook ondertekenaar waren van dit grondwetsvoorstel.
Het klopt dat een heleboel zaken die dit kabinet nu opneemt in dit voorstel
voor constitutionele toetsing grotendeels overeenkomen met dit
initiatiefvoorstel.
Voorzitter. De heer Van der Lee vroeg of het niet belangrijk is om ook te
toetsen op de sociale grondrechten. In de hoofdlijnenbrief beargumenteert het kabinet dat de manier waarop, de middelen waarmee en het
tijdsbestel waarin de maatregelen worden genomen om uitvoering te
geven aan sociale grondrechten, voornamelijk liggen in het politiek
domein, en dat die zich daarom minder goed lenen voor toetsing door de
rechter. Om een voorbeeld te noemen: in artikel 19 van de Grondwet staat
dat de bevordering van voldoende werkgelegenheid voorwerp van zorg
der overheid is. Dit biedt een rechter weinig houvast en vraagt om
politieke afwegingen. Bij de toetsing aan sociale grondrechten uit
verdragen, waarnaar de heer Van der Lee verwijst, is de rechter vaak
terughoudend, juist vanuit het besef dat de daarin verwoorde doelen niet
absoluut zijn en niet altijd een eenduidig resultaat verlangen. De middelen
die daarvoor moeten zijn aangewend in omvang en zwaarte, zijn
afhankelijk van de afweging van de verschillende belangen die daaronder
liggen.
Voorzitter. De heer Ellian vroeg over welke vrijheidsrechten we het
eigenlijk hebben. Artikel 19 staat in hoofdstuk 1 van de Grondwet, maar is
niet een klassiek grondrecht. Mevrouw Van der Graaf vroeg in dit kader
ook naar artikel 23 van de Grondwet. Bij de klassieke grondrechten
waaraan getoetst zou moeten worden, is voor het kabinet het initiatiefvoorstel van Halsema en Van Tongeren richtinggevend. Maar gezien ook
de richting die wij nu van de Kamer horen en die wij op dit moment
natuurlijk ook nadrukkelijk meegekregen hebben, zou het mijn voorstel
zijn dat ik de Kamer verder informeer, bijvoorbeeld rond de zomer – dat
zou, denk ik, een goed moment zijn – welke klassieke vrijheidsrechten we
uiteindelijk voor ons zien om aan te toetsen. Omdat we echt op hoofdlijnen met elkaar wilden debatteren, hebben we ze bewust niet allemaal
opgenoemd, maar het lijkt mij wel van belang om dit een keer expliciet te
maken voordat we met een voorstel naar de Kamer toekomen.
De voorzitter:
Dat leidt tot een reactie. De heer Ellian.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 786, nr. 10

18

De heer Ellian (VVD):
Ik weet natuurlijk niet wat er hierna nog komt, maar dat risico neem ik.
Prettig dat de Minister die explicitering op enig moment aan ons zal doen
blijken. Laat ik de Minister in ieder geval helpen vanuit de VVD-fractie. Ik
heb hier het voorstel van Halsema ten opzichte van wat wij wenselijk
vinden. Kan de Minister ingaan op artikel 2 en op artikel 23 leden 5, 6 en 7,
want die vragen bijzondere aandacht wat ons betreft. Het lijkt ons – en dat
zou ik dan wel graag willen horen – dat artikel 19, 20 en 21 er in uw
opvatting sowieso buiten vallen. Kunnen we dat even helder hebben? Als
dat niet nu helder kan, geef ik vast mee dat dit punt voor ons belangrijk is.
De voorzitter:
De Minister heeft natuurlijk net iets gezegd over in hoeverre zij hier
helderheid over kan geven. Maar we gaan het zien.
Minister Bruins Slot:
Ik kan zeggen dat het sowieso voor een groot deel gaat om de grondrechten uit hoofdstuk 1. Maar er zijn ook nog vijf andere artikelen uit
andere hoofdstukken van de Grondwet, zoals het verbod op de doodstraf,
artikel 114, en de openbaarheid van terechtzittingen, artikel 121. De heer
Ellian noemde ook artikel 19 als voorbeeld van een grondrecht dat niet als
klassiek wordt gezien, maar het derde lid van dit artikel, over de vrije
keuze van arbeid, is dat bijvoorbeeld wél. Dus je moet ook daarin een
onderscheid maken.
Dit is direct ook een antwoord op de vraag van mevrouw Van der Graaf.
Artikel 23 vraagt gewoon echt om een nadere beschouwing. Dat moeten
we in zorgvuldigheid doen. Dit is zo’n artikel waarvan ik zeg dat ik er apart
op zal terugkomen in de brief zodat ik het nader kan wegen. Ik wil er nu
niet te snel een nadere duiding aan geven. Ik wil snel na de zomer – ik kijk
even naar de Minister voor Rechtsbescherming of dat een goed moment
is en ik zie dat dat zo is – een dergelijke brief sturen.
De heer Van der Lee (GroenLinks):
Als er toch een brief komt, kan daarin dan ook worden ingegaan, mocht
dat vandaag niet lukken, op de volgende vraag? Het EVRM regelt een
aantal zaken, zoals het recht op veiligheid. In hoeverre zien we dat als een
klassiek grondrecht dat eventueel een plek zou kunnen krijgen in de
Grondwet?
Minister Bruins Slot:
Bij de verdere beantwoording van de vragen kom ik nog op deze vraag.
De heer Van der Lee kan daarna afwegen of die vraag voldoende is
beantwoord of nog nadere verduidelijking vergt.
Voorzitter. Er zijn ook vragen gesteld over de algemene rechtsbeginselen
waaraan getoetst zou worden. Meerdere leden zijn hierover begonnen:
mevrouw Van Dijk, de heer Van Baarle, de heer Sneller, eigenlijk iedereen
heeft hier wel aan gerefereerd, omdat het ook een vraagstuk is dat echt in
ontwikkeling is. Daarvoor gebruiken ze binnen het staatsrecht het begrip
«constitutionele rijpheid», zoals deze leden weten. Dat betekent eigenlijk,
zoals het kabinet dat altijd naar voren brengt en de Eerste Kamer ons mee
om de oren slaat, dat er een breed gedragen invulling van een bepaald
leerstuk is, die bevestigd wordt in bestendige rechtspraak. Daar ziet die
constitutionele rijpheid op. Als de jurisprudentie nog in ontwikkeling is, of
als er nog veel discussie over een bepaald leerstuk is, kunnen we nog niet
spreken van constitutionele rijpheid.
Dat is ook het geval bij de vraag of toetsing van wetten aan ongeschreven
recht mogelijk zou zijn. Zo zijn sommige algemene rechtsbeginselen meer
omlijnd doordat ze in de rechterlijke uitspraken wél verduidelijkt zijn,
terwijl dat voor andere niet of in mindere mate geldt. Het is dus de vraag
of toetsing aan algemene rechtsbeginselen goed mogelijk en wenselijk is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 786, nr. 10

19

Daarom hebben we gezamenlijk expliciet in de hoofdlijnenbrief geschetst
wat het dilemma is. Enerzijds ligt elke vorm op voorhand al afwijzen niet
meer in de rede, want we zien de ontwikkelingen op dit vlak. Maar
anderzijds levert het wel echt een inbreuk op van het primaat van de
wetgever.
De Minister voor Rechtsbescherming en ik hebben het hier ook over
gehad. Volgens mij is het ook van belang dat hierover in het kabinet
nadere besluitvorming plaatsvindt. Daarbij betrekken we graag de visie
van de Kamer zoals we die vandaag in het debat hebben gehoord, want
toetsing van wetten aan algemene rechtsbeginselen raakt ook de positie
van het parlement in zijn wetgevende rol. Daarbij is ook de uitspraak van
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 1 maart van
belang, omdat die daarin nadrukkelijk heeft aangegeven naar de wetgever
te kijken om hier meer een weging in te maken. Dat was de jurisprudentie
waar in de hoofdlijnenbrief van acht maanden geleden nog naar werd
verwezen. Daar heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State inmiddels wat over gezegd.
Wanneer hebben ze dat expliciet al eerder gedaan? In oktober 2019 heeft
die afdeling ook de alles-of-nietslijn – dat klinkt wat praktischer dan
«constitutionele rijpheid» – verlaten op dit punt. Wij gaan ons hier dus
gewoon verder op beraden.
De voorzitter:
Dat lokt een vraag uit van de heer Sneller.
De heer Sneller (D66):
Kijken ze naar de wetgever of naar de grondwetgever? Dat is gewoon de
keuze die voorligt. De Minister heeft het over brieven die nog gaan
komen, maar zij begrijpt misschien het ongeduld bij sommige leden van
de Kamer. Wij hebben zelf lang gewacht om deze brief van juli vorig jaar
te behandelen, maar om nou na de zomer weer een brief te krijgen die we
moeten gaan bespreken, om daarna nog een keer een wetsvoorstel te
gaan maken, voelt wel ver weg.
Minister Bruins Slot:
Grondwetvoorstellen zijn altijd zaken van een lange adem. Maar laat ik
een aantal dingen hierover zeggen. Wat betreft de vraag die de heer
Sneller stelt: dat kan er dus heel erg van afhangen. Want de algemene
rechtsbeginselen – daaronder vallen de algemene beginselen van
behoorlijk bestuur – kunnen sowieso een antwoord zijn in de wetgeving,
maar ook een antwoord in de toetsing van de grondwetgeving. Het zit er
dus beide in, het kan ervan afhangen.
Het tweede element dat er ook nadrukkelijk in zit, is als volgt. Als het niet
constitutioneel rijp is, heb je het ook niet zo makkelijk een-twee-drie in een
grondwetsvoorstel verwerkt als je beslist dat je er iets mee moet doen.
Dat zou per definitie een aanzienlijke vertraging en een toename van de
complexiteit van dit grondwetsvoorstel opleveren. Waar ik zelf eerder aan
denk, is dat we in deze fase, om ons denkproces en de weging helderder
en explicieter te maken, de Kamer er apart over informeren, als een apart
vraagstuk. Maar ik ben terughoudend om dit vraagstuk van de algemene
rechtsbeginselen nu aan dit grondwetsvoorstel te verbinden, omdat het
een grotere wijziging is in de verhouding tussen de wetgeving en de
rechter, en dus ook een grotere verschuiving van de staatsmachten, en het
dus ook om een diepere doordenking vraagt voordat je een stap zet naar
constitutionele toetsing. Zo open wil ik hier wel over zijn.
De heer Sneller (D66):
Maar als het wordt losgekoppeld, is dat een helder antwoord. Dat was mij
niet duidelijk op basis van de eerdere beantwoording. Dank.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 786, nr. 10

20

Minister Bruins Slot:
Ik wil het niet aan elkaar koppelen. Ik zie het als een zelfstandig, eigenstandig vraagstuk waarover we het gesprek met elkaar verder moeten
vervolgen.
Voorzitter. Dan mevrouw Van Dijk. Zij vroeg hoe de rechter zal omgaan
met corresponderende grondrechten uit het Europees Verdrag voor de
Rechten van de Mens en de Grondwet. In de hoofdlijnenbrief is een
voorkeur uitgesproken voor gespreide toetsing. Daarbij toetst iedere
rechter aan zowel de Grondwet als de verdragen. Het EVRM bepaalt dat
de bepaling die de beste bescherming biedt, voorrang heeft. De rechter
zal dus straks ook kijken welke bepaling, de grondwettelijke of de
verdragsrechtelijke, in een concreet geval de meeste bescherming biedt.
Het voordeel bij gespreide toetsing is dat die toetsing door de Nederlandse rechter op hetzelfde moment plaatsvindt.
Dan de beperkingssystematiek. In de grondige voorbereiding die de
Kamer op dit punt gekozen heeft, zie je dat een vraagstuk als dit naar
boven komt. Dat is echt de meerwaarde van de wetgevende rol van de
Kamer, wil ik tegen de Kamer zeggen. Want die heeft zich hier heel erg in
verdiept. In mijn beantwoording van de vragen op dit punt – het is nogal
een leerstuk op de woensdagavond – wil ik eerst even toelichten wat de
beperkingssystematiek is. De leden hebben dat zelf ook al gedaan, maar ik
hecht eraan daar zelf ook de ruimte voor te pakken. Daarna wil ik ingaan
op het concrete voorbeeld van artikel 12 dat de heer Omtzigt naar voren
bracht. En daarna wil ik ingaan op de vraag van de heer Sneller wat dit
verder betekent. Zo bouw ik mijn antwoord op, voorzitter, dan weet u dat
in het geval dat mensen interrupties willen plegen.
De voorzitter:
We zullen die interrupties dan ook doen na afloop van die drie punten.
Minister Bruins Slot:
Ja, dat is goed.
Voorzitter. De beperkingssystematiek, de vraag wanneer een grondrecht
beperkt mag worden, is natuurlijk van groot belang. Daarom ben ik samen
met de Minister voor Rechtsbescherming in de brief over de beperkingssystematiek van de Grondwet ingegaan op de werking ervan. Hierin heb ik
zelf geconstateerd – dat is dus even ons uitgangspunt – dat de huidige
beperkingssystematiek bevredigend is en ook geen dringende aanleiding
geeft tot herziening. Ik ben nog niet aan het einde van het antwoord,
voorzitter. Dit bleek uit de adviezen van de Staatscommissie Grondwet uit
2010 en de staatscommissie parlementair stelsel uit 2018. Wel deed de
Staatscommissie Grondwet 2010 inderdaad de suggestie om een
proportionaliteitstoets in de Grondwet op te nemen. Deze suggestie is
destijds niet overgenomen door het kabinet. Een van de redenen daarvoor
was dat een algemene beperkingsclausule geen toepasselijke maatstaf
biedt voor een proportionaliteitstoets. Een tweede reden om de beperkingssystematiek niet aan te passen is dat de huidige rechtspraktijk van
toetsen aan lagere regelgeving hiermee goed uit de voeten kan.
In die lijn doorredenerend valt ook niet te verwachten dat dit voor de
toetsing van formele wetten anders zal zijn. Bovendien vormen de
internationale en nationale grondrechten gezamenlijk een deugdelijk
toetsingskader waarvan beide categorieën grondrechten elkaar
overlappen of aanvullen. De toetsing aan de Grondwet heeft wel degelijk
op onderdelen meerwaarde ten opzichte van de huidige praktijk van
toetsen uit de Grondwet voor verdragen zoals het Europees Verdrag voor
de Rechten van de Mens. Zo kent de Grondwet een aantal specifieke
grondrechten die geen exacte evenknie kennen in verdragen, zoals het
petitierecht, het censuurverbod en het net ingevoerde recht op een eerlijk
proces in alle rechtsgedingen. Ook bieden de artikelen 6 tot en met 9 van
de Grondwet op onderdelen meer bescherming dan het EVRM, zoals het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 786, nr. 10

21

verbod op preventieve censuur. Daarnaast stelt de Grondwet anders dan
het EVRM ook striktere beperkingseisen. De nationale en internationale
grondrechten zullen dus samen het kader vormen waarbinnen de
grondrechten beoordeeld zullen worden door de rechter.
Dit is zoals het op dit moment is en zoals ons standpunt ook is. De heer
Omtzigt gaf het voorbeeld van artikel 12. Het is heel goed dat hij zo’n
stevig voorbeeld pakt om te toetsen wat het precies doet met de beperkingssystematiek, vooral als die op die wijze is aangegeven. In algemene
zin heb ik zonet al gesproken over de aanvulling tussen de toetsing aan
het EVRM en de toetsing aan de Grondwet. Meer specifiek vroeg de heer
Omtzigt of het toetsingskader van bijvoorbeeld artikel 12 wel voldoende
is. Dat denk ik wel. Behalve dat er een duidelijke wettelijke grondslag
moet zijn voor binnentreden van een woning, gelden er ook procedurele
voorschriften waaraan getoetst kan worden. Dat betekent aan de ene kant
dat de heer Omtzigt volgens mij terecht aangeeft dat de beperkingssystematiek daar eigenlijk de meest feitelijke is die je kan hebben. De andere
kant is dat de beperkingen in artikel 12 van de Grondwet niet precies in
dat eerste lid zitten, maar vooral in het tweede en derde lid van het artikel.
Want het doel van binnentreden moet worden vermeld en er moet ook
een verslag worden gemaakt na afloop. Wat artikel 12 regelt, is overigens
ook in het EVRM beschermd, onder artikel 8, de persoonlijke levenssfeer.
Daar valt ook de woning onder. Ik volg dus de heer Omtzigt als hij zegt dat
die beperking wel heel erg feitelijk is. De andere kant is dat precies in dit
artikel de beperkingen juist in de andere leden zijn opgeschreven.
Dan kom ik toe aan de vraag van de heer Sneller. Het staatsrecht is een
levend geheel. Ik ben het in zoverre eens met de heer Sneller dat dit
weliswaar een aanpalende maar op dit punt toch ook, vind ik, een
separate discussie is. Het roept fundamentele vragen op over hoe de
evenredigheid wordt getoetst en wat dat betekent voor het oordeel van de
democratisch gelegitimeerde wetgever daarover. Het raakt dus ook de
verhouding van de rechter en de wetgever. Bovendien wil ik niet dat de
discussie over constitutionele toetsing wordt verzwaard op een wijze die
het wellicht nog moeilijker maakt – misschien niet hier in deze Kamer –
om een tweederdemeerderheid te vinden. Wel vinden wij dat we op basis
van het ontwerpwetsvoorstel een separaat maar wel verdiepend
onderzoek moeten gaan doen naar de beperkingssystematiek en een
eventuele wijziging daarvan.
Voorzitter, het is een heel verhaal. Kort samengevat: wat betreft dit
grondwetsvoorstel is het ons voorstel als kabinet om niet van de
beperkingssystematiek af te stappen. We zien wel het punt dat de leden
maken dat staatsrecht een levend geheel is, dat het een langer lopende
discussie betreft en dat de toetsing straks door de grondwetwetgever
wellicht nieuwe vragen hierover kan oproepen. Daarom zou ons voorstel
zijn om de Kamer in overweging te geven dat we separaat van het
grondwetsvoorstel op basis van het grondwetsvoorstel dat we gaan
maken, verdiepend onderzoek gaan doen naar die beperkingssystematiek.
De voorzitter:
Daarmee bent u aan het einde gekomen van dit blokje over de beperkingssystematiek. De heer Van Baarle.
De heer Van Baarle (DENK):
Was dat het blokje over de beperkingssystematiek?
Minister Bruins Slot:
Ja, voorzitter.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 786, nr. 10

22

De heer Van Baarle (DENK):
Ik zou graag nog een vraag willen stellen over de sociale grondrechten,
maar ik was aan het wachten tot de Minister van Binnenlandse Zaken
klaar was met haar beantwoording daarvan.
De voorzitter:
Ik heb er geen bezwaar tegen
Minister Bruins Slot:
De heer Van Baarle kan de vraag nu stellen als hij dat wil.
De heer Van Baarle (DENK):
Ja? Volgens mij was dat blokje al gepasseerd.
De voorzitter:
Ja, maar ik ben de moeilijkste niet.
De heer Van Baarle (DENK):
Kijk. Dank, voorzitter.
Toch nog even een vraag over de argumentatie om de sociale grondrechten niet toe te voegen. Ik zou graag aan de Minister willen vragen om
nader uit te leggen waarom het niet toetsbaar zou zijn in de ogen van de
regering, want we zien dat het bij de toepassing van Europees recht al
gebeurt door de rechters. Ik las bijvoorbeeld over een zaak waarbij het
ging om het recht om de toegang tot drinkwater. Dat passen rechters toe
in de praktijk, maar het is niet zo dat in de praktijk niemand meer
afgesloten mag worden van drinkwater. Wanneer we dat doen, is een
andere discussie, maar rechters passen dat dus wel toe. Dus mijn vraag
aan de Minister is: zien we niet in de toepassing van de sociale grondrechten in Unieverdragen dat rechters er prima toe in staat zijn om op een
terughoudende manier een afweging te maken wanneer ze echt zien dat
die sociale rechten in het gedrang komen?
Minister Bruins Slot:
Ik herken daarin de vraag van de voorzitter, die eenzelfde soort vraag had.
Sociale rechten uit verdragen kunnen door de rechter op grond van
artikel 94 van de Grondwet alleen worden getoetst wanneer die bepaling
geschikt is om «eenieder te verbinden», zoals het daar staat. Volgens de
Hoge Raad is dit alleen zo wanneer de norm geschikt is om te gelden als
een norm van objectief recht, en daarmee een voldoende concrete
verplichting inhoudt. Dat is bij sociale grondrechten in verdragen meestal
niet het geval. Dus in best wel veel gevallen is het zo dat de Nederlandse
rechter ook niet toetst aan de sociale grondrechten in de verdragen,
omdat die sociale grondrechten niet rechtstreeks werkend zijn. Dat kan de
eerste reden zijn. Als ze wél eenieder verbinden, toetsen rechters het vaak
niet omdat het niet concreet genoeg is. Dus die behoedzaamheid ligt er al
in, als het gaat om de toetsing aan de verdragen op dit moment.
De voorzitter:
Dat leidt tot een vervolgvraag. De heer Van Baarle.
De heer Van Baarle (DENK):
De argumentatie om het niet te doen bij die sociale grondrechten, vormt
een heel klein, kort gedeelte in de brief. Ik ben op zoek, buiten het verhaal
om dat de Minister hier houdt en dat volgens mij best hout kan snijden,
naar een nadere argumentatie waarom het in het geval van de sociale
grondrechten zoals wij die in onze grondrechten hebben vervat, daadwerkelijk niet mogelijk is, dus dat het in de praktijk niet toetsbaar zou zijn.
Daar ben ik een beetje naar op zoek, omdat ik in de praktijk toch zie dat
rechters daar in bepaalde gevallen Unierechtelijk op een heel goede

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 786, nr. 10

23

manier mee omgaan. Waarom zouden we dat in het geval van sommige
grondwettelijke bepalingen dan niet kunnen?
Minister Bruins Slot:
Daar zitten twee elementen in. De reden dat de Minister voor Rechtsbescherming en ik het voorstel doen voor toetsing aan de klassieke
vrijheidsrechten heeft er echt mee te maken dat het vooral gaat om
situaties waarbij de overheid zich moet onthouden van iets te doen. Dat is
ook beter te toetsen door de rechter. Als het gaat om de sociale grondrechten betreft het vaak een algemenere invulling. Bijvoorbeeld over het
recht op volkshuisvesting kun je heel verschillend denken. Je kan ervoor
kiezen een maximumhuurprijs op te leggen. Je kan ervoor kiezen
bepaalde woningen wel of niet te bouwen. Dat zijn bij uitstek heel
politieke keuzes, waar ook ideologische overwegingen onder liggen. Het is
de afweging geweest van het kabinet om het niet te doen, omdat als je de
rechter wel laat toetsen, die rechter zich eigenlijk beweegt op de politieke
ruimte die de wetgever heeft, dus de Tweede Kamer maar ook het kabinet,
bij de vraag hoe je wel of niet invulling geeft aan zoiets als een recht op
volkshuisvesting. Daarmee krijg je een wezenlijke verandering van de
staatsverhoudingen, van de trias politica, waarbij de rechter een veel
nadrukkelijkere rol krijgt in een afweging die nu voornamelijk bij de
Tweede Kamer ligt. Die politieke rol van de rechter – volgens mij heb je
daar een heel duur woord voor, maar dat laat ik aan Justitie over ... Bij een
sociaal grondrecht betreft het vaak een inspanningsverplichting van de
overheid. Dus het heeft met die twee lagen te maken: de rechter die dan
een meer politieke rol krijgt en de inspanningsverplichting van de
overheid.
De voorzitter:
Dank u wel. De heer Van Baarle in derde instantie.
De heer Van Baarle (DENK):
Ja, een slotvraag. Kijk, de vraag aan de Minister is dan waarom er te
veronderstellen valt dat de rechter dan ook daadwerkelijk op de stoel van
de politiek gaat zitten. Of zal de rechter juist op een heel genuanceerde en
terughoudende manier een afweging maken en in gevallen waarin sprake
is van excessen stellen dat er niet aan sociale grondrechten voldaan
wordt? Ik vraag aan de Minister op basis waarvan zij nu zegt te vrezen dat
de rechter het heel politiek gaat invullen, terwijl we in de praktijk bij het
toepassen van Unierecht maar ook in andere landen zien dat de rechter
het terughoudend kan doen, zonder zich te mengen in de politiek, maar
dat hij zich dan wel bij excessen op de sociale grondrechten kan beroepen
en zegt: Staat, u bent grondwettelijk gezien hier in gebreke vanwege uw
zorgplicht.
Minister Bruins Slot:
Daar zit, denk ik, het verschil in de wijze waarop wij het bezien. Wat betreft
het verdragsrecht en het toetsen van grondrechten daaraan: op het
moment dat het sociale grondrechten zijn, toetst de rechter daar vaak niet
aan, omdat die niet concreet genoeg zijn en omdat een groot deel van die
sociale grondrechten in de verdragen soms niet voor eenieder verbindend
zijn. Dat is artikel 94 van de Grondwet. Dus de rechter komt dan vaak niet
eens toe aan die genuanceerde toetsing. Hij start er niet mee, omdat het
grondrecht niet concreet genoeg is en omdat het uiteindelijk ook niet
eenieder verbindend is in een dergelijk verdrag.
De voorzitter:
De heer Van der Lee heeft ook een vraag.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 786, nr. 10

24

De heer Van der Lee (GroenLinks):
Toch ook even op dit punt. Ik wilde erop doorvragen maar dacht dat in
tweede termijn te doen. Nu de heer Van Baarle erover begint, stel ik ook
mijn vraag. In het rondetafelgesprek waren er ook deskundigen die zeiden
dat het goed te verdedigen valt als je rechters wél die mogelijkheid zou
geven. De vraag is dan of het een kwestie is van «we willen het als kabinet
niet, omdat we die zaken liever bij de politiek houden» of van «het zou
niet kunnen».
Minister Bruins Slot:
Dank voor die verduidelijking van de heer Van der Lee. Op zich zou je
rechters die mogelijkheid kunnen geven. Maar het gevolg daarvan is wel
dat de rechter zich heel erg op de ruimte gaat begeven van de afwegingen
die nu de Tweede Kamer in de politiek maakt. Je komt echt op individuele
inhoudelijke afwegingen op het gebied van politieke keuzes die de rechter
dan opnieuw gaat wegen. Dat betekent een heel andere verhouding dan
we nu op een aantal punten gewend zijn. Want het gaat vaak om actief
handelen van de overheid op basis van heel intrinsieke en ook uitgebreide
afwegingen die de Kamer heeft gemaakt over wat wel of niet op een
bepaald onderwerp gebeurt.
De voorzitter:
Oké, dat waren de interrupties op het punt van de sociale rechten. We zijn
ook aan het einde van het blokje over de beperkingssystematiek. Zijn daar
vragen over van de leden? Meneer Sneller.
De heer Sneller (D66):
Wederom over «separaat». Verdiepend onderzoek lijkt mij goed als dat
nodig is. Maar ik wil niet dat «separaat» «op de lange baan» wordt. Ik zou
het liever «separaat en parallel» zien. Dus ik vraag de Minister van
Binnenlandse Zaken om iets meer te duiden hoe zij het voor zich ziet.
De voorzitter:
Kunt u een zorg wegnemen, Minister?
Minister Bruins Slot:
Ja, voorzitter, dat kan. Sowieso is de stap hierin dat wij ons voor het eerst
zelf ook hierin gaan verdiepen. Ons idee nu is dat we op basis van het
conceptgrondwetsvoorstel dat er straks ligt, gaan kijken wat dat doet met
de beperkingssystematiek en dat wij daar het onderzoek op doen. Daar
maken we ook een stevig onderzoek van, want het gaat hier niet om een
lichtvaardig onderdeel. Dus dat is parallel aan het wetsvoorstel, maar niet,
in principe, nu met de intentie om dat in het wetsvoorstel te laten landen.
De voorzitter:
De heer Sneller peinst.
De heer Sneller (D66):
De Minister had al duidelijk gemaakt dat het niet in hetzelfde wetsvoorstel
zou landen. De vraag is alleen of dit een wetsvoorstel is dat we over tien
jaar pas krijgen, omdat het dan constitutionele rijpheid heeft, met de
rechtsbeginselen ineen. Of is het een kwestie van keuzes maken – er ligt
natuurlijk al heel veel onderzoek hiernaar – en dan komt er een
wetsvoorstel, maar dat is een apart wetsvoorstel van de artikel 120grondwetsaanpassing?
Minister Bruins Slot:
Voorzitter, twee zaken. Onze insteek is natuurlijk afhankelijk van hoe de
Kamer verder oordeelt. Maar bij het voorstel om constitutionele toetsing
in te voeren, dat grondwetsvoorstel, zou het onze insteek zijn om dat eind

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 786, nr. 10

25

van dit jaar in consultatie te doen. Ik hoor een bepaalde mate van
consensus, in ieder geval nu in de Kamer, en dat is heel prettig, want dat
betekent dat we ook kunnen gaan bouwen. De andere kant is een
beperkingssystematiek. Dat gaat dan een startend onderzoek zijn. Dat gaat
gewoon lopen en zal lopen gedurende de periode dat het wetsvoorstel in
de Kamer wordt behandeld. Maar dan is de Kamer weer aan zet met de
behandeling van het wetsvoorstel en de termijnen daarin.
Dan was ...
De voorzitter:
Er is nog een vraag voor u, van de heer Omtzigt.
De heer Omtzigt (Lid Omtzigt):
Ik heb ook gelezen wat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State op 1 maart zei. Die legde het feitelijk terug: de wetgever moet zich
erover buigen of het toetsingsverbod in zijn huidige vorm gehandhaafd
moet blijven. Als wij als wetgever dat proportionaliteitsbeginsel wensen,
moeten we dat ook vastleggen. Ik zoek naar een manier om dat met enige
snelheid te doen. Ik snap waarom de Afdeling bestuursrechtspraak van de
Raad van State tot die conclusie is gekomen in maart. Daarom heb ik het
ook ingebracht in het schriftelijk overleg. Ik vraag daarom of als de
regering er nader onderzoek over wil doen, het mogelijk is om dat zo te
doen dat het met die consultatie kan meelopen. Want ik acht het wel
wenselijk dat het daar onderdeel van wordt.
Minister Bruins Slot:
Daar kom ik terug bij de heer Sneller, want dat is het interessante van wat
de Afdeling bestuursrechtspraak doet. Dit gaat weer over de algemene
rechtsbeginselen en niet over de beperkingssystematiek. De Afdeling
bestuursrechtspraak heeft het over de wetgever. Dat hoeft niet per
definitie de grondwetgever te zijn. Het kan er ook over gaan dat je in de
Algemene wet bestuursrecht iets doet op de algemene rechtsbeginselen
en dan specifiek de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het klopt
dat we daar ook een wetsvoorstel over in voorbereiding hebben, ook in
preconsultatie. Het kan dus de wetgever zowel als de grondwetgever zijn,
die beide varianten zijn er. Dat maakt dat de heer Sneller de vraag aan ons
stelde: hoe ga je dat verder bestuderen, want je kunt twee richtingen op?
De voorzitter:
Ik zie dat dat voldoende is op dit punt. Dan kunt u door met het volgende
onderwerp: de gevolgen.
Minister Bruins Slot:
Ja, voorzitter, dank u wel. De heer Van der Lee en de heer Van Baarle
vroegen wat het verschil is tussen buiten toepassing laten door de rechter
en onverbindend verklaren. Met «onverbindend verklaren» wordt bedoeld
dat de civiele bestuurs- of strafrechter in zijn vonnis constateert dat een
wettelijk voorschrift ongeldig is wegens strijd met een hogere norm. De
door de wetgever bedoelde rechtsgevolgen treden niet in, omdat geen
rechtmatige toepassing van het voorschrift denkbaar is. «Buiten
toepassing laten» houdt in dat de rechter in een concreet geval een wet
niet toepast. Dat hoeft niet te betekenen dat dit voor iedere denkbare
toepassing van die wet geldt, maar dat is ook niet uitgesloten. Het kabinet
geeft de voorkeur aan buiten toepassing laten, omdat hiermee wordt
aangesloten bij de rechtsgevolgen van het toepassen aan het verdragsrecht. Bovendien gaat de wetgever over de geldigheid van de wet, want in
deze constructie met buiten toepassing verklaren is het uiteindelijk weer
aan de wetgever om een wet aan te passen. De hoofdreden voor deze
keuze is dus dat die het beste aansluit bij het huidige rechtssysteem.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 786, nr. 10

26

Dus, in reactie op de vraag van de heer Van Baarle: het hangt af van het
concrete geval of de buitentoepassingsverklaring geldt voor één persoon
of voor meer personen. En dat is aan de rechter.
De voorzitter:
De heer Van Baarle lijkt tevreden met het antwoord. Dan de heer Van der
Lee.
De heer Van der Lee (GroenLinks):
Ik snap op zich het verschil en ik snap op zich ook wel de keuze. Maar stel
dat er door een bepaalde wet een heel grote groep burgers geraakt wordt
en dat dat blijkt uit één casus. We weten dat het aanpassen van een wet
veel tijd kost. Wat doen we dan in die situatie? Moet de rechter dan in heel
veel individuele cases het buiten toepassing verklaren? Of hebben we
toch een mogelijkheid nodig waarbij de rechter kan zeggen: dit is zo
evident schadelijk voor zo’n grote groep Nederlanders dat we niet kunnen
wachten op het moment waarop de wetgever eindelijk eens een keer een
betere wet heeft gemaakt?
Minister Bruins Slot:
Dit is een wezenlijke vraag die de heer Van der Lee stelt: wat doet de
rechter? Het voordeel van gespreide toetsing is natuurlijk dat de ene
rechter naar de andere kijkt op het moment dat er een buitentoepassingsverklaring is. Nu is het al zo dat als er bijvoorbeeld een uitspraak is dat
een bepaalde situatie voor mensen echt onevenredig uitpakt, die ook
geldt voor alle andere mensen die in die situatie zitten. Dat betekent voor
dat specifieke artikel dat het niet van toepassing meer is in dat geval.
Maar dan heeft de wetgever inderdaad wel een probleem, dat ben ik eens
met de heer Van der Lee, omdat de wet op dat moment niet meer kan
worden toegepast.
Daar zijn volgens mij twee verschillende toepassingsrichtingen voor. Aan
de ene kant kan er natuurlijk altijd gekeken worden naar de geest van de
wet, die er ook in zit. Aan de andere kant kan de wetgever soms ook heel
snel handelen om reparatiewetgeving te doen. Deze Kamer heeft ook
laten zien dat je in echt noodzakelijke situaties zaken snel kunt oppakken.
Maar de heer Van der Lee heeft gelijk dat er in bepaalde situaties
kortstondig een lacune kan ontstaan. Maar ja, als de rechter niet had
getoetst, waren die mensen in die heel nare situatie blijven zitten, wat laat
zien dat de individuele rechtsbescherming voor mensen vergroot wordt
met constitutionele toetsing.
Voorzitter. In de initiatiefnota van de heer Omtzigt zitten een aantal
voorstellen die gewoon een-op-een samenvallen met die van het kabinet.
Een aantal voorstellen wijken daarvan af, bijvoorbeeld die over een
constitutioneel hof, maar daar gaat Minister Weerwind zo meteen verder
op in. Wij zullen nog zorgvuldig terugkomen op alle voorstellen. Ik vind
het sowieso mooi dat er bij dit soort heel staatsrechtelijk gedegen
onderwerpen actief wordt meegedacht en richting wordt bepaald. Het is
waardevol dat dat gebeurt.
De heer Omtzigt stelt een vraag over toetsen vanaf publicatie van een wet,
in plaats van vanaf het moment dat deze van kracht is. Is dit mogelijk? De
rechter kan wetgeving pas toetsen wanneer deze van kracht is, dus in
werking is getreden. Pas dan kan zich een concrete casus voordoen. Voor
die tijd heeft de wet nog geen rechtskracht, en is er formeel nog geen
mogelijkheid tot herstel door de wetgever. Daarmee hangt het dus samen.
Voorzitter. Mevrouw Van der Graaf stelt dat fundamentele mensenrechten
waar Nederland in de internationale context aan gebonden is, ook een
plek moeten krijgen in de Grondwet. In het verleden is het natuurlijk al
een paar keer gebeurd dat we internationale rechten in de Grondwet
hebben verankerd. Het recht op een eerlijk proces is het laatste voorbeeld
daarvan. De grootste grondwetsherziening sinds 1983 heeft deze Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 786, nr. 10

27

afgerond, inclusief nog een heel mooi initiatiefwetsvoorstel over
uitbreiding van artikel 1 van de Grondwet met seksuele gerichtheid en
handicap. Per mensenrecht moet er een eigen, aparte afweging zijn. Er
kan dus weer een natuurlijk moment komen, een constitutioneel
ijkmoment om het zo maar te zeggen, waarop een bepaald voorstel echt
een plek krijgt in de Grondwet. Het eerlijke proces is de laatste daarvan
geweest.
Dan het recht op veiligheid, waar de heer Van der Lee naar vroeg. In 2001
is er een initiatiefvoorstel van de heer Rietkerk van het CDA geweest om
het recht op veiligheid aan de Grondwet toe te voegen. Dat zag op
overheidsinzet om onveilige situaties voor burgers te voorkomen. Dat was
geformuleerd als sociaal recht en niet als klassiek recht. Om heel eerlijk te
zijn, zie ik niet goed hoe een recht op veiligheid als klassiek grondrecht
geformuleerd zou kunnen worden, want het gaat bij het garanderen van
veiligheid toch meer om een inspanningsverplichting van de overheid dan
om een concreet resultaat waar mensen zich op kunnen beroepen. Het
voorstel van de heer Rietkerk is overigens in 2008 ingetrokken.
Voorzitter. Mevrouw Van Dijk vroeg of de betekenis van de Grondwet
vergroot met constitutionele toetsing. Hoe kijken mensen in de samenleving daartegen aan? Ik ben het met haar eens dat het van groot belang
is dat mensen in Nederland meer bekend zijn met de Grondwet. In het
kader van de viering van 175 jaar Grondwet is dit ook voor mij een
belangrijk aandachtspunt. Ik probeer daarom nieuwe doelgroepen te
bereiken en uitleg te geven over de inhoud van de Grondwet en de
relevantie ervan in het dagelijks leven. Om dit te bereiken probeer ik op te
trekken met maatschappelijke organisaties die ervaring hebben met het
betrekken van verschillende groepen in de samenleving bij maatschappelijke initiatieven, zoals ProDemos en het Montesquieu Instituut. Zij gaan
verschillende zaken oppakken om mensen meer in aanraking te laten
komen met de Grondwet. Die flitspeilingen heb ik naar de Kamer
gestuurd. Het mooie ervan vind ik dat mensen in Nederland in grote
meerderheid – volgens mij bijna 80% – aangeven dat ze meer met de
Grondwet te maken willen hebben. Ze vinden het een heel belangrijk
fundament van de democratie. Ik ben het met mevrouw Van Dijk eens dat
de constitutionele toetsing door de rechter echt een extra stimulans zal
zijn voor mensen, omdat de Grondwet dan meer betekenis krijgt. Je kunt
je erop beroepen en de Grondwet gaat je dan ook letterlijk beschermen.
Dat is een belangrijk aspect daarvan.
Mevrouw Van Dijk vroeg daarnaast: hoe zorgen we ervoor dat we de
grondwettelijke toetsing door de Kamer gaan versterken? De heer Van der
Staaij is een van de mensen die de afgelopen jaren hiervoor op verschillende manieren aandacht heeft gevraagd. Wellicht is het interessant om
op dat vlak weer met de heer Van der Staaij op te trekken. Ik kan het
volgende aanbod doen. Als er extra technische briefings, verdiepende
sessies of andere zaken rondom de Grondwet door de Kamer gevraagd
worden, is mijn ministerie meer dan bereid om samen te werken en te
bekijken wat we daar extra in kunnen doen. Misschien ook met de
Academie voor Wetgeving, maar daar gaan we niet over. Dat is mijn
aanbod aan mevrouw Van Dijk.
Dan de laatste vraag, voorzitter, en dan is het woord aan de Minister voor
Rechtsbescherming ... Althans, dat bepaalt u, voorzitter. Die vraag gaat
over de grondwetbank, waar de voorzitter zelf naar vroeg. Hij verdwijnt.
Dat had ik eerst zelf niet scherp op mijn netvlies, maar dat komt doordat
de ingang van het nieuwe Binnenhof – inderdaad, meneer Omtzigt, u hebt
dat wel scherp – ondergronds gaat, precies op de plek van de grondwetbank. De grondwetbank is inmiddels ontmanteld, maar alles is wel
zorgvuldig heel gebleven. Men is nu in het kader van de verbouwing en
de renovatie van het Binnenhof aan het bekijken hoe de grondwetbank
een plek kan krijgen, misschien rond de ingang van het Binnenhof. In
ieder geval wordt dat er actief bij betrokken. In de negende voortgangs-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 786, nr. 10

28

rapportage van het Binnenhof is aangegeven dat hiervoor een participatietraject is gestart.
De voorzitter:
Dat is goed om te weten. De heer Van der Lee heeft een vraag voor u. Ik
vermoed dat die op het recht op veiligheid teruggrijpt.
De heer Van der Lee (GroenLinks):
Ja. En ook om in een casus uit te werken dat het een klassiek grondrecht
zou moeten zijn. Ik koppel het even aan de Groningse case. Jaren geleden
is er in Europa een richtlijn vastgesteld over normen die moeten worden
opgesteld in het geval dat er seismische activiteit is. De Nederlandse
overheid heeft dat niet ingevoerd vanuit de veronderstelling dat het in
Nederland niet voorkomt. In 2012 bleek er een veiligheidsrisico te zijn. Het
heeft tot eind 2015 geduurd voordat er überhaupt een bouwnorm werd
vastgesteld waaraan een gebouw zou moeten voldoen. In heel die periode
kon de burger niet zijn recht op veiligheid halen. In mijn optiek gaat dat
verder dan sociale veiligheid.
De voorzitter:
Minister, kunt u daarop ingaan?
Minister Bruins Slot:
Allereerst heb ik met heel veel waardering gekeken naar het werk dat de
heer Van der Lee heeft gedaan als voorzitter van de parlementaire
enquêtecommissie, samen met de leden. Het is daadwerkelijk een
ereschuld die wij aan Groningen hebben. De constateringen in het rapport
van de heer Van der Lee zijn kei- en keihard. Ze zijn heel confronterend en
ze vervullen mij in ieder geval ook met schaamte, omdat je je realiseert
dat je mensen in een land veilig moet houden. We zijn daarin onvoldoende geslaagd. Het kabinet komt, bij monde van de Staatssecretaris
Mijnbouw en de Minister-President, met een grondig antwoord op die
constateringen. We moeten aan de Groningers recht doen. Wat hierin
volgens mij wel speelt, is dat er heel veel dingen zijn misgegaan in
Groningen. Er waren veiligheidsnormen in bouwwetgeving. De vraag is
wel of je, als wetgeving ontbreekt, dat kunt toetsen aan de Grondwet. Nu
ga ik terug naar de vraag van de heer Van der Lee, als we die even apart
zetten. Kun je iets toetsen aan de Grondwet als wetgeving ontbreekt?
Uiteindelijk gaat het om het toetsen van wetten aan bijvoorbeeld een
recht op veiligheid. Dat maakt het in dit geval gewoon lastig.
De heer Van der Lee (GroenLinks):
Ik zou de Minister willen vragen om daar in ieder geval nog over na te
denken. In een later stadium hebben we ook gezien dat, in tegenstelling
tot het advies van de Raad van State, in de Tijdelijke wet Groningen de
veiligheid niet op één is gezet. Ook dat was een politieke afweging, maar
nadat dat andere allemaal was gebeurd, was dat mogelijk wel een
moment geweest om te toetsen: voldoet die Tijdelijke wet Groningen wel
aan de Grondwet, als je uitgaat van het feit dat veiligheid ook een klassiek
beginsel is?
Minister Bruins Slot:
Ik kom hier in tweede termijn even op terug met een zorgvuldig antwoord.
Het is heel fijn dat de heer Van der Lee zijn vraag nog verder verduidelijkt
heeft.
De voorzitter:
Dat is goed en daar kijken we naar uit. Het woord is aan de Minister voor
Rechtsbescherming.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 786, nr. 10

29

Minister Weerwind:
Voorzitter. Laat ik de commissie eerst bedanken voor deze uitnodiging. Ik
herinner mij dat ik met de zeer gewaardeerde collega Bruins Slot sprak
over de staat van de rechtsstaat. U nodigt mij uit, ook naar de toekomst
toe. Derhalve dank daarvoor, maar dank ook dat ik dit debat mag
bijwonen.
Voorzitter. Dank ook voor het compliment dat ik hoorde over de hoofdlijnenbrief. Een van u sprak dat heel duidelijk uit: een toegankelijke en
duidelijke brief. Maar ook een brief waarin het kabinet een keuze maakt.
Die keuze moet u zien in samenhang. Tegelijkertijd besef ik terdege dat je
ook andere keuzes kunt maken. We hebben onderbouwd waarom wij deze
keuze hebben gemaakt. Als je daar onderdelen uit haalt, dan maak je er
onzes inziens los zand van.
Laat ik in lijn met mijn collega dank uitspreken voor de initiatiefnota. Die is
omvangrijk en duidelijk. Ik heb hem nog niet mogen ontvangen, maar ik
weet dat ik hem krijg. Er zal wel degelijk nog een kabinetsreactie op
volgen. Er zijn keuzes gemaakt, zoals mijn collega net heeft aangegeven,
die niet de keuze zijn van het kabinet. Maar toch komen wij met een
reactie daarop, dat moge duidelijk zijn.
Een van de keuzes betreft de gespreide toetsing. Kies je voor gespreide
toetsing, dan heb je nog twee keuzevarianten: je kunt kiezen voor een
bepaald aantal rechters – dat heeft ook consequenties – maar je kunt ook
kiezen voor geconcentreerde toetsing. Wij hebben nadrukkelijk gesteld:
gespreide toetsing.
Een van u heeft mij gevraagd: wie toetst? door welke rechters vindt
toetsing plaats? Wij hebben gekozen voor gespreide toetsing door iedere
rechter. Wij zijn van mening dat daarmee de rechtsbescherming van de
burger het beste wordt gediend. Dan kan de burger zijn of haar zaak direct
aan de rechter voorleggen. Dan kan direct worden bepaald of de formele
wet die in de desbetreffende zaak van toepassing is, strijdig is met een
bepaling uit de Grondwet. Gespreide toetsing door iedere rechter past
onzes inziens het beste bij het Nederlandse rechtsstelsel. Het is goed in te
passen in de huidige taken van de rechter.
Velen van u hebben het al gezegd in het vorige debat – ik val in
herhaling – en mijn collega heeft het net ook al aangegeven, namelijk dat
de rechter ook nu al toetst aan grondrechten uit internationale verdragen.
U noemde als voorbeeld het EVRM. Onzes inziens praat je dan ook over
een beperkte verschuiving in de bevoegdheid van de beoordeling van de
grondwettigheid van de wetgever naar de rechter.
Heel specifiek is mij de vraag gesteld door het Kamerlid Van der Lee:
waarom geen constitutioneel hof? Ik val enigszins in herhaling, maar ik
noem het toch even puntsgewijs. De heer Omtzigt heeft een standpunt
ingenomen en volgens mij houdt hij in de initiatiefnota, voor zover ik het
heb kunnen beoordelen, vast aan die lijn. Daar komt de reactie op van het
kabinet. U hoorde mij net stellen: waarom doen wij dit? Het gaat om de
rechtspositie van de burger ten opzichte van onder andere de overheid.
Dat is een van de kernbegrippen. Waar is de burger het meeste bij gebaat?
Onzes inziens bij een zeer inzichtelijke, toegankelijke en heldere
procedure. Wij zijn dan ook van mening dat een constitutioneel hof
compliceert en de rechtsgang verlengt. Ik wijs erop dat het een
toevoeging is van een extra rechterlijke laag. Bovendien kun je je ook
afvragen wat het betekent voor de verhouding tot andere staatsorganen.
Leidt het misschien zelfs tot een stuk politisering van de rechtspraak? In
het debat van daarnet kwam dat ook al aan de orde. Gespreide toetsing,
zonder een constitutioneel hof, is beter voor de burger, denken wij, en
past beter in het huidige stelsel.
Is een constitutioneel hof noodzakelijk op dit moment? Zowel de
burgerlijke rechter, de strafrechter als de bestuursrechter zijn ruimschoots
vertrouwd met toetsing aan grondrechten uit verdragen, is daarop mijn

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 786, nr. 10

30

antwoord. Daarmee heeft u ook meteen de toepasbaarheid en de
uitvoerbaarheid.
Een vraag die mij gesteld is – ons gesteld is; wij zitten hier met zijn
tweeën – gaat over de positie van de Eerste Kamer. Verandert er iets,
bijvoorbeeld als je kiest voor het constitutionele hof? Mijn antwoord
daarop is: nee, het verandert niets aan de positie van de Eerste Kamer. In
het huidige Nederlandse stelsel vindt de constitutionele toets van wetten
plaats in de fase waarin de wet tot stand komt – Mijn collega sprak
daarover – door de formele wetgever en het advies van de Raad van
State. Als medewetgever is de Eerste Kamer verantwoordelijk voor de
grondwettelijkheid van wetgeving. Dat blijft zo, ongeacht op welke wijze
de constitutionele toetsing door rechters vorm gaat krijgen.
Een bredere vraag is mij gesteld ten aanzien van de institutionele bepaling
in de Grondwet, als je dit toevoegt. Ik dacht dat het een vraag was vanuit
de ChristenUnie, van mevrouw Van der Graaf, en van de voorzitter zelve.
Als wij toch gaan toetsen aan institutionele bepalingen, ligt het inderdaad
niet erg voor de hand de toetsing bij alle rechters neer te leggen, is mijn
antwoord daarop. Rechters zouden dan een soort van politieke arbiters
worden. In dat geval zou wellicht een constitutioneel hof meer voor de
hand liggen. We spreken over iets van de onvoltooid tegenwoordige
toekomende tijd: «als». Ik beperk me weer tot het standpunt van de
regering in dezen.
Voorzitter. Dan was er nog een vraag over Zweden, waarin u stelde: je kijkt
over de grens en ziet dat die constitutionele toetsing nauwelijks gebeurt.
Zouden we in Nederland met meer stimulerend beleid moeten komen?
Mijn stelling is dan: het gaat om de mogelijkheid om aan de Grondwet te
toetsen. Ik kijk niet naar de frequentie. Ik kijk naar de kwaliteit. Ik denk dat
er geen reden tot zorg is over de vraag of de Nederlandse rechters
constitutioneel bewust zijn. Ze zijn dat. Ze hebben ervaring met het
toetsen van lagere regelgeving aan de Grondwet, maar ook met het
toetsen aan internationale verdragen.
Voorzitter, tot zover mijn inbreng.
De voorzitter:
Dank u wel. Ik had een vraag. Ik neem even de vrijheid zelf een interruptie
te doen. Mijn vraag over Zweden ging er ook over dat daar in de wet
expliciet het primaat van de wetgever is opgenomen, door in de wet op te
nemen dat het parlement het volk vertegenwoordigt. De vraag die ik
daarover had gesteld, was: zou dit ook passend zijn voor ons Nederlandse
voorstel? Zou dat ook passend zijn binnen onze Nederlandse context, om
het primaat van de wetgever op die manier nog wat sterker tot uitdrukking
te brengen? Dat was de achterliggende vraag. Die mag ook in de tweede
termijn worden beantwoord.
Zijn er nog vragen van de leden op dit moment? Nee? Dan dank ik de
bewindslieden heel hartelijk voor hun antwoorden, gegeven in de eerste
termijn. Dan komen we aan het einde van de eerste termijn van de zijde
van het kabinet. O, de heer Omtzigt heeft nog een vraag.
De heer Omtzigt (Lid Omtzigt):
De Minister voor Rechtsbescherming ging er een stukje op in. Hij zei: als
je aan interinstitutionele verhoudingen doet, dan is een grondwettelijk hof
wel wat logischer, want dat wil je natuurlijk geconcentreerd doen. Je wilt
niet dat het bij elke rechtbank gebeurt. De commissie-Remkes adviseert
ook om dat te doen. Wat is nou precies de reden dat de regering daarvan
heeft afgezien?
Minister Weerwind:
We hebben de keuze gemaakt, zeg ik via u, voorzitter, tegen het Kamerlid
Omtzigt, dat voor het kabinet de versterking van de individuele rechtsbescherming vooropstaat. Daarmee ben ik mijn betoog ook begonnen. Dus

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 786, nr. 10

31

het gaat om de positie van de burger ten opzichte van de overheid. Bij
institutionele bepalingen gaat het over de verhoudingen tussen
overheidsorganen: bijvoorbeeld over de verhouding tussen parlement en
regering. Dan komen we bij artikel 68 van de Grondwet. Bij dat artikel van
de Grondwet is er geen sprake van het toetsen van een wet aan de
Grondwet. We gaan dan eigenlijk weer richting de discussie over het
constitutionele hof.
De heer Omtzigt (Lid Omtzigt):
Het argument dat eerder door de regering werd gebruikt, is: dan zit je
natuurlijk op de stoel van politici. Maar op dit moment is de regering bijna
altijd de bovenliggende partij. Het niet verschaffen van een document
naar aanleiding van brieven van de regering betekent dat je maar één
middel over hebt, en dat is de hele regering naar huis sturen. Dat is wel
een beetje een soort nucleaire optie: de regering naar huis sturen als je
niet weet wat je niet krijgt. Ik snap ook nog wel waarom de regeringspartijen daar enige terughoudendheid mee betrachten. Dat is uit de aard der
zaak logisch. Ook wanneer er een onderhandeling is met de medeoverheden, voelen de medeoverheden zich niet altijd medeoverheid, wanneer
zij overleggen met het Rijk. Dat is niks ten nadele van de Minister van
Binnenlandse Zaken, maar hier komt het geld vandaan en de medeoverheden voelen zich niet altijd op gelijke voet behandeld. Zou het niet heel
logisch zijn om die verhoudingen gewoon ergens toetsbaar te maken,
zoals ze – het voorbeeld is al genoemd – in Karlsruhe wel aan de hele
Grondwet daar toetsbaar zijn?
De voorzitter:
De Minister ... van Binnenlandse Zaken.
Minister Bruins Slot:
Soms heb je van die onderwerpen ... De vraag van de heer Omtzigt kwam
een beetje op mijn terrein, maar het is het terrein van ons beiden,
namelijk de democratische rechtsstaat. Je zou dan met een heel andere
construct te maken krijgen. Ik ga dan uit van gespreide toetsing. Bij
gespreide toetsing gaat het altijd om het toetsen van een wet aan de
Grondwet. Dan zou je eigenlijk alle punten die onder artikel 68 van de
Grondwet vallen, eerst in een wet in formele zin moeten uitwerken.
Anders kan er niks getoetst worden. Je hebt niet een wet die je als burger
kunt aanroepen. De zaken waar de heer Omtzigt het over heeft, zijn niet
vastgelegd in een wet in formele zin.
Het tweede punt ziet echt op de verhoudingen tussen de rechterlijke
macht en de politiek. Het zou best wel veel betekenen. Op dit moment is
het zoals de heer Omtzigt precies zegt: de vertrouwensregel geldt. Als de
Kamer op een gegeven moment van mening is dat een bewindspersoon
niet voldoende informatie verstrekt, doorkruis je die politieke verhouding.
Dan kan er een motie van wantrouwen worden ingediend. In de situatie
die de heer Omtzigt schetst, gaat die regel van de politieke verhoudingen,
de regel van het vertrouwen, niet meer op. Die juridiseer je dan eigenlijk
en die leg je bij de rechter neer. Dan zeg je eigenlijk: de rechter moet in dit
geval oordelen of het samenspel dat de Kamer heeft gehad, wel kloppend
is, terwijl het eigenlijk altijd de regels zijn geweest tussen de Kamer en het
kabinet die bepalen hoe je daarmee omgaat. Dat maakt het wel echt heel
erg anders. Dan kun je een motie van wantrouwen hebben, maar je kunt
ook een rechter hebben die er een uitspraak over doet. Daarin ligt de
reden waarom het kabinet hier bij artikel 68 van de Grondwet niet voor
gekozen heeft. Verder sluit ik me helemaal aan bij de redenering die de
heer Weerwind gaf, namelijk dat deze vorm überhaupt beter bij een
constitutioneel hof past.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 786, nr. 10

32

De heer Omtzigt (Lid Omtzigt):
Ik ga toch even door op artikel 68. Dat is in die zin bijzonder in de
Grondwet, dat het een recht is van een individueel Kamerlid, maar dat kun
je alleen afdwingen met een meerderheid van de Kamer. Dan maak je dus
de stap naar een Kamerlid van een minderheid die denkt recht te hebben
op bepaalde informatie, maar dit niet kan laten toetsen, tenzij de
meerderheid van de Kamer hem of haar dat toestaat. Dus je maakt wel
degelijk een stap, maar je deelt er niet in. Als u toch teruggaat naar 1848,
leest u dan de toelichting op de Grondwet van Thorbecke. In zijn
oorspronkelijke wetsvoorstel kon het recht op informatie alleen ingeperkt
worden in tijden van onderhandelingen over verdragen en in tijden van
oorlog. Dan werd het alleen opgeschort. Maar de informatie moest
verschaft worden. Toen Donker Curtius, inderdaad de voorganger van
mevrouw Bruins Slot, ervan maakte «het belang van de Staat», schreef
Thorbecke een heel heftig betoog en zei: de regering hoeft slechts het
belang van de Staat voor te wenden en kan de informatie weigeren. Hij
was daarin duidelijker dan ik ooit had kunnen zijn. Dat dien je dus te
doorbreken op de een of andere manier. We hebben daar nu zo veel
gedoe over gehad, dat ik wel aan de regering vraag: hoe zorg je er nu wel
voor, als je grondwettelijke toetsing hier geen goed idee vindt? Op dit
moment is er niets wat je kunt doen als Kamerlid, want de regering kan
altijd het belang van de Staat aanvoeren. Dan is de deur volledig dicht.
Minister Bruins Slot:
Daarbij geldt allereerst het volgende. We hebben laatst indringend met de
Kamer gesproken over de goede wijze van informatievoorziening. De
afgelopen jaren heeft het kabinet op dit vlak natuurlijk wel stappen gezet.
Ik noem bijvoorbeeld het openbaar maken van de beslisnota’s bij alle
brieven, om zo echt inzichtelijker te maken wat de afwegingen zijn
geweest. Ook worden de persoonlijke opvattingen van ambtenaren niet
meer in alle gevallen weggehaald, terwijl dat vroeger altijd het gebruik
was. Er worden tegenwoordig ook documenten verstrekt na individuele
verzoeken. Los daarvan zijn we ook bezig om te bekijken hoe je de
informatievoorziening nog kunt verbeteren. We hebben daarover de
vorige keer ook met de Kamer gedebatteerd. Volgens mij hebben we
binnenkort ook een gesprek in het kader van de commissie informatievoorziening van de Kamer.
Daarnaast geldt wel wat de heer Omtzigt zegt. De Kamer kan in
meerderheid iets met elkaar afdwingen. In aanzienlijke, belangrijke
gevallen gebeurt dat natuurlijk wel. De Kamer heeft gemeenschappelijke
kracht naar het kabinet toe, om er in voorliggende gevallen voor te zorgen
dat de informatie wel komt of dat een bewindspersoon in het uiterste
geval door toedoen van de Kamer aan het eind van zijn ambtstermijn
komt, omdat er gewoon iets fout is gegaan.
De voorzitter:
Dank u wel. Wil de Minister voor Rechtsbescherming dat nog aanvullen?
Minister Weerwind:
Mijn collega is compleet geweest, dank u wel.
De voorzitter:
Dank u wel. Dan zijn we nu echt aan het einde gekomen van de eerste
termijn van zowel de Kamer alsook het kabinet. We gaan naar de tweede
termijn, waarin de fracties allemaal nog een spreektijd hebben van één
minuut en twintig seconden. Wellicht zijn we dan nog op tijd klaar! Is de
eerste spreker, de heer Omtzigt, er klaar voor? Dat is het geval. Het woord
is aan hem.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 786, nr. 10

33

De heer Omtzigt (Lid Omtzigt):
Voorzitter. In de Grondwet liggen bijna geen vereisten besloten waaraan
de rechter kan toetsen als de wetgever de grondrechten heeft beperkt. De
rechter kan creatief zijn en deze vereisten in de Grondwet lezen, maar om
daar zeker van te zijn, verdient het echt mijn sterke voorkeur om inhoudelijke voorwaarden in de Grondwet vast te leggen voor het beperken van
grondwettelijke grondrechten. Deze inhoudelijke vereisten bieden de
wetgever houvast bij de beoordeling van de aanvaardbaarheid van de
wetten, dus bij de toetsing vooraf. Voor de burger is het dan duidelijk
onder welke voorwaarden diens grondrechten mogen worden beperkt.
Daarom vraag ik de regering om het echt te heroverwegen en om nu al
toe te zeggen om die algemene beperkingsclausule op te nemen.
Hetzelfde geldt voor de interinstitutionele bepalingen. Als je het één keer
doet, doe je het ook gewoon goed. Je zorgt er dan ook voor dat die
geborgd zijn.
Tot slot vraag ik de regering om toch nog te heroverwegen om wetten
toetsbaar te maken vanaf moment van publicatie in het Staatsblad. Je
kunt ze op dat moment al laten toetsen. Dan hebben ze op dat moment
geen rechtsgevolgen, dat begrijp ik, maar de toetsing vooraf is dan
geweest. Het politieke proces is dan beëindigd. Er zit toch enige tijd
tussen. Als je toch een grote fout gemaakt hebt, dan bied je in het proces
de mogelijkheid om dat te doen. Die drie vragen zou ik dus nog willen
voorleggen aan de regering.
Dank u wel, voorzitter.
De voorzitter:
Dank u wel. Er is een interruptie van de heer Sneller.
De heer Sneller (D66):
De heer Omtzigt wil de interinstitutionele verhoudingen dus toch
toetsbaar maken, ook al gaan we voor een gespreide toetsing?
De heer Omtzigt (Lid Omtzigt):
Ja. De Minister voor Rechtsbescherming maakte een terechte opmerking.
Als je daarvoor gaat – ik heb mijn voorkeur voor een grondwettelijk hof
aangegeven – dan ga ik ervan uit dat je voor de interinstitutionele
verhoudingen vastlegt dat je dat bijvoorbeeld bij een kamer van de
rechtbank hier in Den Haag doet, of bij een andere specifiek ding. Je moet
dat inderdaad niet bij elk kantongerecht doen. Dit was dus een terechte
vraag van de heer Sneller. Dat hoeft elkaar dus niet volledig te bijten; dat
kan.
De voorzitter:
Dank u wel. Het woord is aan de heer Van der Lee namens de fractie van
GroenLinks.
De heer Van der Lee (GroenLinks):
Dank, voorzitter. Dank aan de beide bewindslieden voor de duidelijkheid.
Ten opzichte van de hoofdlijnenbrief was het vandaag iets duidelijker.
«Iets» klinkt negatief; het was veel duidelijker. Het gaat er niet alleen om
of iets zou kunnen, maar ook of je het wilt. Het kabinet maakt scherpe
keuzes, ook met het oog op het verzekeren van meerderheden en
voldoende meerderheden in beide Kamers. Ik kan dat billijken. Mijn partij
heeft dat in het verleden ook gebillijkt. Dat was een route op weg naar een
meerderheid. Voor al die andere kwesties, bijvoorbeeld over de beperkingen, over de interinstitutionele toetsing en over de mogelijke
uitbreiding naar toetsen op sociale rechten, is het misschien beter dat we
die in een apart traject met elkaar bediscussiëren dan dat we dit
wetsvoorstel daarmee belasten. Daarmee is de kans namelijk te groot dat
de voortgang, die ik graag zou zien, stokt. Wat mij betreft vindt die

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 786, nr. 10

34

consultatie nog wat sneller plaats. Het mag van mij ook na de zomer al
beginnen – ik zou het kabinet daartoe willen oproepen – maar ik weet niet
of het juridisch zo complex is dat het langer moet duren. Ik krijg graag nog
een antwoord op het punt van de veiligheid. Je kunt discussiëren over de
vraag hoe breed je veiligheid definieert. Gaat het bijvoorbeeld alleen om
levensbedreigende situaties? Ik krijg daar graag nog een antwoord op.
De voorzitter:
Dank u wel. Dan de heer Sneller namens D66.
De heer Sneller (D66):
Ik sluit me helemaal aan bij alles wat de heer Van der Lee heeft gezegd.
Daarbij heb ik nog een vraag over de algemene bepaling. De Minister van
Binnenlandse Zaken heeft beschreven hoe die een indirecte rol gaat
spelen, maar is dat doordat die er nu al is of doordat we die expliciet gaan
opnemen in artikel 120 van de Grondwet? Laten wij ons als Kamer dan in
ieder geval voornemen om de brief die rond de zomer komt zo snel
mogelijk te behandelen, want anders gaat de consultatie daarna ook niet
lukken, omdat het kabinet dan weer op ons gaat wachten. Nogmaals, we
hebben lang genoeg gewacht.
De voorzitter:
Ik schat zomaar in dat we daar met elkaar scherp op gaan zijn. Dan de
heer Ellian namens de VVD.
De heer Ellian (VVD):
Dank, voorzitter. Ik bedank ook beide Ministers voor hun heldere
beantwoording. Die is volledig in lijn met de wat mij betreft heldere brief.
Ik wil in deze korte tweede termijn nog één punt benadrukken. Ik besef dat
dat punt vandaag wat onderbelicht is gebleven. Uit het voorstel dat we
kunnen verwachten aan de hand van de hoofdlijnenbrief spreekt ook
vertrouwen richting de rechterlijke macht. Dat is natuurlijk essentieel. Ik
hoor hier wat dingen. Het is een mooi onderwerp. Elk Kamerlid mag z’n
opvattingen hebben, maar pas op dat je de rechter niet méér in het
politieke domein trekt, want dan maak je die kwetsbaar. Zie ook de
discussie die nu plaatsvindt over de scheiding tussen de rechter en de
wetgevende macht. Voor mijn fractie staat centraal dat de rechter moet
oordelen op basis van concreet toepasbare normen. Anders zadel je de
rechter op met een vraag die bijna evident een politieke vraag is
geworden. Dat kan leiden tot situaties die ongewenst zijn en ook helemaal
niet passen bij de rechtscultuur en de rechtstraditie van Nederland.
Daar wil ik het bij laten, voorzitter.
De voorzitter:
Dank u wel. Dan is het woord aan mevrouw Van Dijk namens het CDA.
Mevrouw Inge van Dijk (CDA):
Dank je wel, voorzitter. Ook ik sluit me aan bij de woorden van de heer
Van der Lee. Het is geen kwestie van of, maar hoe, wanneer en of het
eventueel sneller kan. Daarmee vat ik het even kort samen. Ik ben ook wel
benieuwd naar een soort procesvoorstel. Hoe gaan we de punten die we
hier vandaag ter tafel hebben gebracht voor daarna, de wensen voor
daarna, nou in een soort kalenderproces schieten, zodat we er ook echt
mee aan het werk gaan en er iedere keer voorstellen over kunnen
ontvangen waarover we met elkaar in gesprek kunnen gaan?
De voorzitter:
Dank u wel. De heer Bushoff namens de Partij van de Arbeid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 786, nr. 10

35

De heer Bushoff (PvdA):
Voorzitter. Ik kan mij ook aansluiten bij de woorden van de heer Van der
Lee. Ik heb nog één vraag. Die borduurt voort op de sociale grondrechten.
Ik kan mij heel goed voorstellen dat die nog niet rijp zijn voor constitutionele toetsing. Ik snap de bezwaren die bijvoorbeeld mijn collega van de
VVD daarbij heeft ook wel, namelijk dat het nog te weinig concreet zou
zijn. Tegelijkertijd was er gisteren een uitspraak van de rechtbank, die
stelde dat het verbod op meer dan 24 weken per jaar werken voor
asielzoekers niet in lijn is met Europese wet- en regelgeving. Als je zo’n
uitspraak leest, vraag ik me af of het kabinet vindt dat dergelijke
uitspraken van een rechter ook te politiek zijn. Of ziet het kabinet wellicht
wel de wenselijkheid in van dergelijke uitspraken? Betekent dat dan ook
niet dat het naar de toekomst toe bijvoorbeeld ook wenselijk zou zijn om
onze sociale grondrechten zo vorm te geven dat ze op een gegeven
moment toetsbaar zijn door de rechterlijke macht? Misschien kan het
kabinet daar nog even op ingaan, gezegd hebbende dat ik begrijp dat ze
nu nog niet rijp zijn om meegenomen te worden in deze grondwetswijziging voor constitutionele toetsing. Daarbij vind ik de lijn die het kabinet
nu voorstelt een goede lijn.
De voorzitter:
Dank u wel. De heer Ellian heeft een vraag voor u.
De heer Ellian (VVD):
Ik wil er geen groot punt van maken, maar ik vind wel dat als je iets
poneert, je dat zorgvuldig moet doen. Begrijp ik het goed dat mijn collega
van de PvdA zegt: in de uitspraak van gisteren is het oordeel van de
rechter gebaseerd op een sociaal grondrecht? Het is wel van belang om
dat scherp te hebben met elkaar, want als het bijvoorbeeld gebaseerd op
bovenliggende Europese richtlijnen ...
De heer Bushoff (PvdA):
Het was niet gebaseerd op een sociaal grondrecht. Dat zegt de rechter ook
niet. Het was gebaseerd op de opvangrichtlijn van de Europese Unie.
Maar het was voor mij een mooi symbool van hoe je het in sommige
gevallen juist wel of niet wenselijk zou kunnen vinden dat dergelijke
uitspraken door een rechter worden gedaan. Ik vond het symbool staan
voor de vraag of wij op den duur niet willen toewerken naar de toetsbaarheid van sociale grondrechten aan de Grondwet door de rechter.
De voorzitter:
Ik hoop dat dat voldoende is opgehelderd. Het leidt vast nog tot een
vervolggesprek. De heer Van Baarle namens de fractie van DENK.
De heer Van Baarle (DENK):
Dank u wel, voorzitter. Ik wil de beide bewindspersonen bedanken voor de
beantwoording. De fractie van DENK vindt dat het kabinet voortvarend
aan de slag moet gaan met hetgeen in de hoofdlijnenbrief omschreven
staat, zij het dat wij inhoudelijk moeite blijven hebben met de toch ietwat
beperkende, behoudende houding ten aanzien van de sociale grondrechten. Wij zijn er niet van overtuigd dat de stellingname van het kabinet
de juiste is. Ik doel dan op de vermeende niet-toepasbaarheid en het
inherent politieke karakter ervan áls je het zou toepassen. Wij vinden echt
dat rechters er prima toe in staat zouden zijn om dat op een goede en
genuanceerde manier te doen. Wij zien ook in dat dit in dit traject eerder
zeer vertragend zal werken dan dat het de boel sneller doet veranderen.
Wij hadden graag gezien dat het erin had gezeten, maar wij zien ook in dat
het nu wellicht niet opportuun is. We blijven er wel aandacht voor vragen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 786, nr. 10

36

De voorzitter:
Dank u wel. Ik draag de leiding weer even over aan de heer Omtzigt.
Voorzitter: Omtzigt
De voorzitter:
Mevrouw Van der Graaf van de ChristenUnie.
Mevrouw Van der Graaf (ChristenUnie):
Dank u wel. Dank aan beide bewindslieden voor de uitgebreide reactie in
eerste termijn en voor de beantwoording van de vragen. Heb ik het goed
begrepen dat de Minister zei dat er geen actie gekoppeld gaat worden aan
de oproep die de heer Sneller en ik hebben gedaan om toch te kijken of
we niet nog meer bepalingen uit de internationale verdragen zouden
moeten opnemen in onze eigen Grondwet? Ik noemde daarbij het recht op
leven, maar je zou ook kunnen denken aan het verbod op slavernij en
dwangarbeid. Leidt dit nog tot actie vanuit het kabinet of niet? Ik zou dat
graag opgehelderd zien. Ik zou nog graag een antwoord krijgen op mijn
vraag over Zweden en het voorbeeld van wat ze daar in de Grondwet
hadden opgenomen. Zou dat voor Nederland ook kunnen werken? Ik roep
het kabinet ook op om niet te talmen en het wetsvoorstel voortvarend ter
hand te nemen. Ik hoop stiekem dat de voorbereidingen op dat
wetsvoorstel niet hebben gewacht op de behandeling van deze hoofdlijnenbrief in de Kamer, maar dat er al wel een beetje een start is gemaakt.
Anders hoop ik dat de wetgevingsjuristen een snelle pen hebben.
Dank u wel.
Voorzitter: Van der Graaf
De voorzitter:
Hebben de bewindslieden behoefte aan een schorsing? Dat is niet het
geval. Het woord is aan Minister Bruins Slot.
Minister Bruins Slot:
Voorzitter, dank u wel. De stap naar constitutionele toetsing betekent op
twee punten echt heel veel. Wat betreft rechtsbescherming is het een
belangrijke stap voor mensen dat ze in de toekomst individueel bij de
rechter kunnen zeggen: deze wet is in strijd met onze Grondwet. Ik zeg nu
ook gewoon «onze Grondwet», omdat daarmee de Grondwet meer
betekenis krijgt in het dagelijks leven van mensen. In die zin is de
Grondwet ook de basis van onze democratie. Daar staan de rechten in
waarvan de samenleving uit kan gaan dat we die borgen en dat we
daarop met elkaar kunnen bouwen, of het nou de vrijheid van meningsuiting is, het verbod op discriminatie, het recht om te mogen demonstreren of de vrijheid van onderwijs. We moeten ze nog nader bestuderen,
maar zeker op die eerste twee moet een beroep worden kunnen gedaan.
Je komt dan uit bij hetgeen mevrouw Van Dijk ook aangaf in haar
bijdrage: je krijgt een levendigere Grondwet.
Voorzitter. Het klopt wat de heren Van der Lee en Sneller aangaven. Een
aantal keuzes die wij maken, hebben ook te maken met het feit dat we ons
realiseren dat er een tweederdemeerderheid nodig is voor een grondwetsvoorstel. Dit is echt een verandering in ons staatsbestel. Die kan echt voor
mensen van betekenis zijn. Daarom is het nodig om een tweederdemeerderheid in de Eerste en Tweede Kamer te hebben. Ik merk dat deze Kamer
in het kader van de keuzes zegt: soms zouden we het iets anders willen
hebben. De heer Van Baarle zegt dat duidelijk. Ik hoorde het bij een aantal
anderen ook terug. We zijn gemeenschappelijk op zoek naar een antwoord
op een vraagstuk, waarmee we mensen weer betere rechtsbescherming
geven. Natuurlijk moet het uitgangspunt zijn – ik heb dat meerdere
Kamerleden horen zeggen – dat het niet nodig is. De wetten die we

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 786, nr. 10

37

maken, moeten zo goed zijn dat mensen niet in de klem komen te zitten.
Als mensen in de klem komen te zitten, is dat helaas doordat we als
wetgever iets met elkaar over het hoofd hebben gezien. Maar de
erekwestie zou moeten zijn dat we de rechter niet in de situatie brengen
dat hij inderdaad concludeert dat een wet buiten toepassing moet worden
verklaard omdat we als wetgever van tevoren toch niet alles goed
overzien hebben of omdat we de verkeerde keuzes hebben gemaakt.
Voorzitter. In het kader van de vraag van de heer Omtzigt over de
algemene beperkingsclausule wil ik echt het pad van het onderzoek
vervolgen. We zullen daar in reactie op zijn initiatiefnota natuurlijk ook
verder op ingaan. Het is dus niet zo dat de Minister voor Rechtsbescherming en ik aangeven dat we dit gesprek niet verder aangaan; we
gaan dat nadrukkelijk wél doen. Onze overweging is om het nu niet in het
wetsvoorstel te laten landen, maar wel de staatsrechtelijke discussie met
de Kamer hierover te starten en die daarover ook van goede informatie te
voorzien.
Voorzitter. Er werd gevraagd of je de wetten niet toch ook vóór inwerkingtreding door de rechter kan laten toetsen. Dat zou wel kunnen, maar in dat
geval moet je toch kiezen voor een constitutioneel hof, omdat het eigenlijk
een ex-antetoets is. Die wet is namelijk nog niet in werking getreden.
Voorzitter. Op het punt van de interinstitutionele bepalingen zitten we
gewoon met een verschil van opvatting. Je kunt verschillende richtingen
in. Het voorstel van het kabinet wat betreft de verhouding tussen
parlement en regering is om die echt tussen het kabinet, de regering en
het parlement te houden, en dat daar geen andere scheidsrechter tussen
komt. Met de constitutionele toetsing stel je vooral de individuele
rechtsbescherming van mensen voorop, dus de toetsing aan de klassieke
grondrechten voor burgers.
Voorzitter. De heer Sneller vroeg naar de algemene bepaling. Het gaat
inderdaad om het feit dat die bepaling er nu is in de Grondwet. De rechter
kan zich erdoor laten inspireren en daarmee hoeven we haar niet apart op
te nemen in artikel 120 van de Grondwet.
Voorzitter. Ik ben het met de heer Van der Lee eens dat je veilig voelen een
basisbehoefte is. Als je teruggaat naar het ontstaan van de Staat, is de
basis van de klassieke nachtwakerstaat – de liberalen in dit gezelschap
zullen die helemaal scherp hebben – dat mensen veilig zijn. Daarom
begrijp ik het ook goed dat de heer Van der Lee het recht op veiligheid
classificeert als een klassiek beginsel. Dat maakt het echter nog geen
klassiek grondrecht. Het is wel een klassiek beginsel, maar niet direct een
klassiek grondrecht. Bij een klassiek grondrecht moet er sprake zijn van
een duidelijk toetsbare norm, en honderd procent veiligheid is ook niet te
garanderen. Daarom zou ik een eventueel recht op veiligheid in de
Grondwet vooral zien als een sociaal grondrecht, omdat er een nadere
invulling voor nodig is. Ik zeg tegen de heer Van der Lee dat dat losstaat
van het feit dat we de normatieve opdracht hebben om mensen zich veilig
te laten voelen in onze samenleving, want dat is de basis van goed
samenleven. Constitutionele toetsing aan klassieke grondrechten is hier
geen oplossing voor. Veiligheid valt en staat ook met een betrouwbare
overheid, die nakomt wat zij toezegt.
Mevrouw Van der Graaf vroeg of er nieuwe rechten komen of niet. Op dit
moment heb ik als Minister zelf niet het plan om nieuwe grondrechten in
de Grondwet op te nemen. Dat heeft er ook mee te maken – dat is heel
praktisch – dat we dit voorstel voor constitutionele toetsing snel verder
willen brengen. Daarnaast zitten we ook nog met het terugzendrecht. Dat
speelt binnenkort in deze Kamer. In de Eerste Kamer is een grondwetsvoorstel in behandeling om de zittingsperiode in de Eerste Kamer naar zes
jaar te verlengen en om één keer in de drie jaar de helft van de Kamer
nogmaals te verkiezen. Ik hoop dat ik het nu eindelijk helder uitleg, maar
ik kan hier nog op oefenen. Er is ook nog het voorstel om de tweede
lezing van grondwetsvoorstellen in de Staten-Generaal te laten plaats-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 786, nr. 10

38

vinden. Er liggen dus nog best wel veel voorstellen, die we ook voortvarend verder willen brengen. Als er de noodzaak is om een grondrecht in
de Grondwet op te nemen omdat dat echt van belang is, dan moet daar
natuurlijk altijd ruimte voor zijn. Het eerlijke proces is zo’n nadrukkelijk
voorstel geweest. We hebben dat doorgevoerd, maar op dit moment heb
ik geen andere voorstellen liggen.
Voorzitter. Ik heb mevrouw Van Dijk een brief toegezegd over aan welke
rechten er getoetst wordt. Die komt rond de zomer. Ik heb een aantal
andere zaken ook echt met termijnen aangegeven, maar de griffier ken ik
inmiddels ook goed genoeg om te weten dat hij alles feilloos heeft
opgeschreven. Volgens mij komt er een behoorlijk pad uit. Als er nog
onduidelijkheid is, kunnen we het zo verder bespreken.
Voorzitter. De heer Bushoff vroeg of we kunnen toewerken naar sociale
grondrechten die wél toetsbaar zijn. Dat is in één minuut en twintig
seconden een hele fundamentele vraag van hem. Dat zou waarschijnlijk
betekenen dat je ze op een of andere manier moet verklassieken. Je zou ze
dus moeten ombouwen naar normen waar burgers aanspraak op kunnen
maken. Dat vergt ook een tweederdemeerderheid, want dat betekent op
het gebied van volkshuisvesting bijvoorbeeld dat je een tweederdemeerderheid moet krijgen voor hoe je het precies afbakent en borgt. Je raakt er
dus misschien ook wel iets in kwijt. De sociale component kun je ook
invullen met een normale meerderheid.
Voorzitter. Ik kijk even naar de Minister voor Rechtsbescherming.
Beantwoordt hij de vraag over Zweden?
De voorzitter:
Dat is het geval. Ik geef het woord aan de Minister voor Rechtsbescherming.
Minister Weerwind:
Dank u wel. Ik begin dan eerst met de vraag over Zweden. Ik heb uit uw
vraag begrepen dat er in Zweden door de rechter is opgedragen om het
primaat van de wetgever expliciet een plek te geven. U vroeg mij of dat
een idee is voor Nederland. Laten we helder zijn: het primaat van de
wetgever is ook een uitgangspunt van de Nederlandse rechtsorde. Zo zien
we dat ook. Wij hebben ook getracht dat in onze brief nadrukkelijk tot
uiting te brengen. Is het een idee om dit in de Grondwet op te nemen? Wij
hebben het als zodanig nadrukkelijk buiten het grondwetsvoorstel gelaten.
Als je zoiets opneemt, vind ik dat je heel scherp moet doordenken wat je
zegt en wat de consequenties zijn. Zweden heeft een lange weg gevolgd
om te komen waar het nu staat. Ik wil dus niet direct de vergelijkingen
trekken. Ik wil wel bekijken of dit een verbetering is of niet. Vooralsnog zeg
ik: het gevergde doordenkproces hebben wij op dit punt niet doorlopen.
Ik ga naar de moeilijke vraag die mij gesteld is om een oordeel te vellen
over een rechterlijke uitspraak van gisteren. Is die politiek, ja of nee?
Tegelijkertijd neem ik ook in gedachten wat de heer Ellian zei: we moeten
de scheiding van machten respecteren en waarderen. Zo kijk ik daar ook
naar. Ik wil daar eigenlijk ook geen oordeel over vellen. Laat het helder
zijn: in wat wij met deze brief en met ons voorstel samen doen, is gezocht
of het in het rechtsstelsel past. Past het in ons staatsbestel? Komt de
kernidee van het versterken van de positie van de burger ten opzichte van
de overheid goed tot uiting? Daar hebben we naar gezocht. Daar hebben
we antwoord op willen geven. Iedere rechterlijke uitspraak, zeker over
individuele zaken, heb ik als zodanig te respecteren. Ik onthoud mij dan
verder van commentaar.
De voorzitter:
Dank u wel. Dan zijn we aan het einde gekomen van de tweede termijn
van de zijde van het kabinet. Hartelijk dank aan de bewindslieden voor de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 786, nr. 10

39

antwoorden. We hebben één toezegging genoteerd. Een toezegging moet
tegenwoordig voldoen aan allerlei vormvereisten. Ik draag de toezegging
voor.
– Rond de zomer komt de Minister richting de Kamer met een duidelijkere explicitering op de vraag aan welke klassieke grondrechten
getoetst zal kunnen worden.
Heb ik dat correct genoteerd?
Minister Bruins Slot:
Dat is zeer juist.
De voorzitter:
Heel goed. Een toezegging aan de Kamer moet bijvoorbeeld in de vorm
van een met daarin een datum brief geschieden. We hebben dit
genoteerd. Verder heeft de Minister aangekondigd dat het wetsvoorstel
eind dit jaar in consultatie zal gaan. Dat is niet direct een toezegging, maar
meer een soort aankondiging. Daar zullen de leden de kabinetsleden
scherp op houden. Er zijn nog vragen van de leden.
De heer Omtzigt (Lid Omtzigt):
Twee dingen. Ik hoop dat ik dit kan expliciteren, want we hebben het niet
precies gevraagd. Er zit enig licht tussen het lijstje uit het wetsvoorstel van
GroenLinks en dat van de staatscommissie. Het verschil zit in artikel 2,
lid 3, in artikel 10, lid 2 en lid 3 en in artikel 18, lid 2. Ik wil graag niet alleen
te horen krijgen welke rechten toetsbaar zijn, maar ook welke rechten uit
de Grondwet de regering wil gaan toetsen, want over dat lijstje hebben
we het nog niet heel precies gehad. Ik zie wat geknik. Ik hoop dat het erin
zit.
Ten tweede zou ik graag een tweeminutendebat willen aanvragen. Er zit
geen hoge spoed achter, maar we kunnen dan gewoon een aantal dingen
voorleggen. Dan is het ook duidelijk voor de uitwerking van de regering
de komende tijd.
Minister Bruins Slot:
Natuurlijk komt er ook een reactie op het initiatiefvoorstel van de heer
Omtzigt. Dat wilde ik wel nog even zeggen. Daarom keken we even naar
elkaar. Ik vind dat wel heel belangrijk. Ik ga niet over de orde van de
Kamer. Daar gaat de Voorzitter over. Maar het zou voor ons heel prettig
zijn als we snel duidelijkheid krijgen van de Kamer over eventuele andere
richtingen ten opzichte van deze brief. Die moeten we dan hebben, omdat
we deze wet pas echt kunnen maken op het moment dat het gedachteproces van de Kamer gewoon vastligt. Ik ga niet over de orde van de
Kamer, maar ik vind het wel heel plezierig als de Kamer zou willen
overwegen om een eventueel tweeminutendebat binnen afzienbare tijd te
voeren. Dat helpt ons om snelheid te maken met het wetsvoorstel.
De voorzitter:
De urgentie is duidelijk onderstreept.
De heer Ellian (VVD):
Even voor de goede orde. Ik heb soms de goede gewoonte om eens te
vragen hoe het staat met de plenaire agenda. Ik wil de verwachtingen wel
temperen. Dit wordt gewoon juni of iets dergelijks. Nee? De heer Omtzigt
is erg overtuigd, maar wat mij betreft had de regering door gekund. Het is
prima als er een tweeminutendebat komt, maar er zijn ook andere leden
die hún tweeminutendebatten en andere wetsvoorstellen heel belangrijk
vinden, dus ik voorzie hier een uitdaging.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 786, nr. 10

40

De voorzitter:
Die uitdaging is er altijd en als Kamerleden staan we eigenlijk elke dag
voor een afweging. We geven dit gewoon door. De urgentie is duidelijk en
die is hier vandaag ook onderstreept.
De heer Van der Lee (GroenLinks):
We gaan gewoon niet over de planning, dus we kunnen een wens
doorgeven, maar mijn vraag aan de heer Omtzigt is of hij van plan is om
een voorstel in te dienen – dat is zijn goed recht – om dit wetsvoorstel nog
aangepast te krijgen. Of gaat het om voorstellen die meer te maken
hebben met al die andere onderwerpen, die misschien in een ander traject
kunnen? Als het dat laatste is, dan kan het kabinet nu al gewoon door en
dan kunnen we dat tweeminutendebat over de aanpalende onderwerpen
nog voeren.
De heer Omtzigt (Lid Omtzigt):
Ik zou nog willen proberen om een lichte aanpassing van het voorstel te
krijgen. Ik zie overigens geen enkele reden waarom het kabinet in de
tussentijd niet door zou kunnen gaan met de uitwerking, omdat de
hoofdlijn van het voorstel blijft staan. Er komen alleen een paar kleine
punten bij of er gaan een paar kleine punten uit. Ik zou dus tegen het
kabinet zeggen: ga rustig door waarmee je bezig bent. Dit gaat niet het
hele voorstel omverwerpen. Als wij even de koppen bij elkaar steken, dan
kunnen we er ook voor zorgen dat we niet meer dan drie of vier moties
indienen. We kunnen dan tegen de Griffie plenair zeggen dat we twintig
minuten nodig hebben en dat we niet zeven keer vier moties in gaan
dienen. We vragen dan gewoon of dat bijvoorbeeld in de eerste week na
het reces zou kunnen.
De voorzitter:
Goed. Voor mij is het helder dat dit punten voor de organisatie zijn, die nu
verder niet besproken hoeven te worden. Dat kan op een ander moment
en op een andere plek. Dan zijn we echt aan het einde van deze vergadering gekomen. We hebben het gered binnen de drie uur die ervoor
stond. We begonnen tien minuten later dan de oorspronkelijke
aanvangstijd, maar het is goed zo. Hartelijk dank. We hebben een goed en
fundamenteel debat met elkaar gevoerd, over hele fundamentele rechten,
onder hele bijzondere omstandigheden, want ik zie dat ook de «echtelieden» hart voor de zaak hebben! Ik stel dan ook voor om er snel een
punt achter te zetten, zodat iedereen huiswaarts kan gaan. Ik sluit deze
vergadering. Dank u wel.
Sluiting 22.25 uur.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 786, nr. 10

41