Gebruik en waarde van het instrument

Verklaring Omtrent het
Gedrag Rechtspersonen

Datum
9 juli 2020

Opdrachtgever
Ministerie van Justitie en Veiligheid

Contact
Tiddo Folmer
Hilke Grootelaar
Mees van Tooren

Referentie
GJ230/eindrapport

Inhoud
Managementsamenvatting

4

Inleiding

6

1.1
1.2
1.3

Onderzoeksvragen .............................................................................................................. 6
Onderzoeksmethoden ........................................................................................................ 6
Leeswijzer ............................................................................................................................ 8

2 De VOG-RP op papier
2.1
2.2
2.3

De VOG-RP komt tegemoet aan een maatschappelijke behoefte ..................................... 9
De VOG-RP wordt na onderzoek geweigerd of afgegeven ............................................... 10
De VOG-RP is te plaatsen binnen een breder integriteitsbeleid ...................................... 12

3 De VOG-RP in de praktijk
3.1
3.2
3.3
3.4

36

Wie maakt er gebruik van de VOG-RP? ............................................................................. 36
Hoe zou (de toegevoegde waarde van) de VOG-RP verbeterd kunnen worden?............ 37
Wat zou er gebeuren als de VOG-RP niet meer zou bestaan? .......................................... 38
Welke andere integriteitsinstrumenten zouden de VOG-RP kunnen vervangen? .......... 39

5 Mogelijkheden doorontwikkeling VOG-RP
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5

18

Aanvragers ........................................................................................................................ 18
Belanghebbenden............................................................................................................. 22
Organisaties die geen VOG-RP verlangen van rechtspersonen ....................................... 29
Het COVOG ........................................................................................................................ 34

4 Conclusie
4.1
4.2
4.3
4.4

9

41

Afschaffing ......................................................................................................................... 41
Handhaving huidige vorm ................................................................................................ 42
Doorontwikkeling ............................................................................................................. 42
Vervanging ........................................................................................................................ 44
Advies AEF ......................................................................................................................... 45

Bijlage 1: Klankbordgroep

46

Bijlage 2: Overzicht gesprekspartners

47

Bijlage 3: Toelichting op wijziging van onderzoeksmethoden

49

Bijlage 4: Overzicht aanvragers en doel van aanvragen

51

Gebruik en waarde van de VOG-RP

3

Managementsamenvatting

Het ministerie van Justitie en Veiligheid wil graag weten wat de toegevoegde waarde
van de VOG-RP is en of het instrument aanpassing behoeft
Uit eerder onderzoek naar het instrument bleek onder meer dat de overheid en
brancheorganisaties veruit de grootste belanghebbenden waren bij aanvragen van de VOG-RP
en dat het instrument relatief onbekend was bij kleinere ondernemers.1 AEF heeft daarom in
opdracht van het ministerie onderzocht wie er gebruik maakt van de VOG-RP, of en hoe (de
toegevoegde waarde van) de VOG-RP verbeterd zou kunnen worden, wat er zou gebeuren als
de VOG-RP niet meer zou bestaan en welke andere integriteitsinstrumenten de VOG-RP
zouden kunnen vervangen.
De VOG-RP wordt relatief weinig aangevraagd en vrijwel altijd afgegeven
Tussen 2015 en 2019 is er relatief weinig gebruik gemaakt van het instrument: de afgelopen
jaren waren er steeds tussen de vijf à zesduizend aanvragen per jaar. Degenen die van de
VOG-RP gebruikmaken, doen dit vaak omdat dit wettelijk verplicht is (58%). Deze aanvragers
zijn voornamelijk actief in de transport- of kinderopvangsector. Voor degenen die op eigen
initiatief de VOG-RP aanvragen, geldt dat zij dit vaak doen voor het afsluiten van een contract
(18%). De VOG-RP blijkt vrijwel altijd te worden afgegeven; in 2019 werd slechts 0,3% van het
totaal aantal aanvragen geweigerd.
De overheid is verantwoordelijk voor het merendeel van alle VOG-RP-aanvragen
De overheid is direct of indirect verantwoordelijk voor het merendeel van de VOG-RPaanvragen. Niet alleen komt 58% van de aanvragen voort uit een wettelijke verplichting, ook
bij de resterende 42% van de aanvragen die als doel het afsluiten van een contract of onder
de categorie “Anders, namelijk” vallen, lijkt de overheid de belangrijkste belanghebbende. Dit
beeld wordt bevestigd in de gesprekken met ondernemers en het bedrijfsleven, waar het
instrument in onderlinge rechtsverhoudingen tussen rechtspersonen nauwelijks blijkt te
worden benut.
Belanghebbenden gebruiken het instrument ook op eigen initiatief
Alle belanghebbenden gebruiken de VOG-RP als instrument om de betrouwbaarheid of
integriteit van een organisatie (de aanvrager) te toetsen. Een deel van de belanghebbenden
verlangt een VOG-RP omdat dit wettelijk verplicht is, een ander deel heeft de VOG-RP op eigen
initiatief onderdeel van het beleid gemaakt bij wijze van algemene betrouwbaarheidstoets.
Ook de preventieve werking is een reden om de VOG-RP te verlangen: bedrijven die iets te
verbergen hebben, zullen - naar verwachting - niet snel een VOG-RP willen aanvragen.

1

Ergo, Evaluatie afgifte VOG-RP, december 2006. Link.

Gebruik en waarde van de VOG-RP

4

Voor vrijwel alle belanghebbenden maakt de VOG-RP onderdeel uit van een breder
integriteitsbeleid
Omdat belanghebbenden beseffen dat de voorspellende waarde van de VOG-RP beperkt is,
maken zij vaak gebruik van andere bronnen en instrumenten in aanvulling op of in plaats van
de VOG-RP. Deze aanvullende stappen zijn vaak gericht op het checken van de financiële
integriteit (jaarverslagen, KvK, sociale verzekeringsbank, etc.). Ook wordt veel gebruik
gemaakt van eigen netwerken en/of het internet om te kijken of anderen al iets hebben
gezegd/geschreven over de (betrouwbaarheid van de) rechtspersoon in kwestie.
Belanghebbenden willen graag meer inzicht in de procedure en uitbreiding van de
bronnen
Belanghebbenden geven verschillende verbeterpunten mee voor de VOG-RP. Omdat
belanghebbende organisaties alleen te horen krijgen of de VOG-RP wordt afgegeven of
geweigerd, zou een verbeterpunt volgens hen zijn om meer inzicht te krijgen in het
beoordelingsproces van het COVOG dat aan de afgifte of weigering ten grondslag heeft
gelegen. Alleen het JDS als bron gebruiken, is voor belanghebbenden te beperkt. Het
betrekken van meer bronnen die informatie geven over financiële integriteit en bestuurlijke
boetes is dan ook een belangrijk verbeterpunt. De beperkte kennis van belanghebbenden
over de VOG-RP maakt dat betere communicatie over wat het instrument nu precies inhoudt –
en wat niet – al een verbetering zou zijn.
De bekendheid van het instrument en duur van de procedure kunnen verbeterd worden
Ons onderzoek bevestigt de bevinding uit het Ergo-rapport uit 2006 dat de bekendheid van de
VOG-RP beperkt is. Sommige organisaties hebben aangegeven de VOG-RP nader te willen
onderzoeken om te kijken of het past binnen het integriteitsbeleid; voor velen zullen
waarschijnlijk nog een aantal aanpassingen nodig zijn voordat zij de VOG-RP zullen gebruiken.
Voor kleine organisaties is de afgifteprocedure belangrijk: zij zijn veelal gefocust op hun
bedrijfsvoering en willen niet lang hoeven wachten – een wachttijd van acht weken schrikt af.
Voor zowel grote als kleine organisaties geldt dat zij het JDS graag aangevuld zien met andere
bronnen, om zo de waarde van het instrument te vergroten.
Ook de medewerkers van het COVOG denken dat het instrument verbeterd kan worden
De medewerkers van het COVOG geven aan dat de VOG-RP bij kleine bedrijven iets zegt over
de integriteit, maar niet zonder meer betekent dat deze bedrijven ‘volledig blanco’ zijn. Zo
worden bestuurlijke boetes, economische beschikkingen of uitspraken van de Autoriteit
Consument & Markt (ACM) op dit moment niet in de screening door het COVOG betrokken
terwijl deze wel iets zeggen over de integriteit en betrouwbaarheid van rechtspersonen.
Voor wat betreft grote(re) bedrijven, geven medewerkers van het COVOG aan dat de VOG-RP
van mindere waarde is. Grote bedrijven hebben vaak strafrechtelijke antecedenten, maar
daar zijn de belangen zo groot dat in vrijwel alle gevallen de balans doorslaat naar het
bedrijfseconomische belang . Dit roept de vraag op wat de betekenis en waarde van een VOGRP in deze gevallen nog is.
AEF schetst verschillende mogelijkheden voor doorontwikkeling van de VOG-RP
De eerste voorliggende keuze is stoppen met de VOG-RP, welke gepaard gaat met een aantal
stevige praktische uitdagingen. Wanneer besloten wordt om door te gaan met VOG-RP is een
continuüm van varianten mogelijk. Eerst doorgaan in de huidige vorm, daarna
doorontwikkeling van het bestaande instrumentarium en tot slot vervanging door een nieuw
instrument. AEF adviseert om de VOG-RP door te ontwikkelen door gericht te verbreden (één
loket voor meerdere informatiebronnen, waarbij toevoeging van bestuurlijke boetes meest
bruikbaar lijkt), het instrument op doelgroepen af te stemmen (specifieke sectorale
screeningsprofielen) en het ontwikkelen van een transparante procedure.

Gebruik en waarde van de VOG-RP

5

Inleiding

De overheid beschikt over informatie over strafrechtelijke gedragingen van ondernemers en
bedrijven. In het Justitieel Documentatie Systeem (JDS) worden alle misdrijven en een groot
aantal overtredingen van natuurlijke en rechtspersonen geregistreerd. Een belanghebbende
ondernemer kan sinds 2004 een Verklaring Omtrent het Gedrag voor Rechtspersonen (hierna:
VOG-RP) aanvragen. Zo kan zij te weten komen of de andere partij, waarmee zij een zakelijke
overeenkomst wil aangaan, relevante strafrechtelijke antecedenten heeft. De VOG-RP geeft
inzicht in het criminele verleden van degenen van wie misdrijven en/of overtredingen zijn
ingeschreven in het JDS.
In 2006 is er in opdracht van het WODC een evaluatieonderzoek gedaan naar de afgifte van de
VOG-RP. Daaruit bleek onder meer dat de overheid en brancheorganisaties veruit de grootste
belanghebbenden waren bij de aanvragen van VOG-RP. Ook bleek het instrument relatief
onbekend bij kleinere ondernemers. 2
Omdat is gebleken dat relatief weinig van het integriteitsinstrument voor rechtspersonen
gebruik wordt gemaakt, wil het ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV) weten wat de
toegevoegde waarde van de VOG-RP is en of het instrument aanpassing behoeft.3

1.1 Onderzoeksvragen
Hiervoor is van belang dat onderzocht wordt:
1. Wie er gebruik maakt van de VOG-RP
2. Of en hoe (de toegevoegde waarde van) de VOG-RP verbeterd zou kunnen worden
3. Wat er zou gebeuren als de VOG-RP niet meer zou bestaan
4. Welke andere integriteitsinstrumenten het instrument zouden kunnen vervangen

1.2 Onderzoeksmethoden
1.2.1 Algemene opmerkingen over het onderzoek
Hieronder gaan wij in op de wijze waarop wij dit onderzoek hebben uitgevoerd. Hierbij is het
van belang op te merken dat de initiële kwantitatieve aanpak tijdens de loop van het
onderzoek is gewijzigd in een kwalitatieve aanpak als gevolg van de lage respons. Zie bijlage 3
voor een toelichting op de wijziging van de onderzoeksmethoden.

2

Ergo, Evaluatie afgifte VOG-RP, december 2006. Link.

Brief van de minister voor Rechtsbescherming van 4 juli 2018 (TK 2017-2018, 29 911, nr.
206). Link.
3

Gebruik en waarde van de VOG-RP

6

1.2.2 Beschrijving van het uitgevoerde onderzoek
Allereerst hebben we gesproken met vier medewerkers van het Centraal Orgaan Verklaring
Omtrent het Gedrag (hierna: COVOG) om scherp te krijgen wat de beoordelingsprocedure van
de VOG-RP precies inhoudt. Daarnaast hebben we gesproken met een medewerker van
Toezicht Rechtspersonen, Analyse, Controle en Kennisgeving (hierna: TRACK), de afdeling
binnen Justis die de Wet controle op rechtspersonen uitvoert. Daar werd duidelijk wat er
binnen Justis al gebeurt op het gebied van preventie van misbruik van rechtspersonen. 4
Daarna zijn we gestart met de interviews met belanghebbenden die gebruik hebben gemaakt
van de VOG-RP. In totaal hebben we met twaalf belanghebbenden gesproken. Deze groep
varieerde van gemeenten tot zorgverzekeraars, en van brancheorganisaties tot
vergunningverleners. De interviews vonden plaats in de vorm van telefonische interviews van
ca. 30 minuten, waarin belanghebbenden werden bevraagd op hun motivatie om gebruik te
maken van de VOG-RP, welke andere instrumenten of informatiebronnen zij gebruiken om de
integriteit van partners te toetsen en welke eventuele verbeteringen zij zagen voor het
instrument.
Naast de belanghebbenden die een VOG-RP hebben verlangd van een andere partij, hebben
we ook gesproken met negen vergelijkbare organisaties die dat niet hebben gedaan – die
geen VOG-RP hebben gebruikt. Bij deze organisaties hebben we gevraagd of zij de VOG-RP al
kenden, van welke integriteitsinstrumenten zij wél gebruikmaakten en welke behoeften zij
nog hadden op het gebied van integriteitsinstrumenten.
Tot slot is ook een kwantitatieve analyse uitgevoerd met interne gegevens van het COVOG.
Hiermee is in kaart gebracht hoeveel aanvragen er tussen 2015-2019 waren, wie de aanvragers
waren en in welke sectoren zij actief zijn. Ook is geanalyseerd wat het doel was van de
aanvragers om de VOG-RP aan te vragen.5
In bijlage 2 van dit rapport is een overzicht opgenomen van geïnterviewde personen. Uit
oogpunt van privacy zijn alleen de functies en niet de namen van de gesprekspartners daarbij
opgenomen.

1.2.3 Invloed van COVID-19 uitbraak op het onderzoek
Het onderzoek is uitgevoerd tussen maart en juni 2020; de periode waarin ook de coronacrisis
uitbrak in Nederland. De interviews zijn daarom telefonisch afgenomen. Ook geldt dat de
coronacrisis wellicht invloed heeft gehad op de respons en bereidwilligheid van organisaties
om aan het onderzoek mee te kunnen of willen werken. Een aantal organisaties heeft ook
laten weten niet mee te doen aan het onderzoek i.v.m. drukte/andere prioriteiten ten gevolge
van de coronacrisis.

1.2.4 Klankbordgroep
Dit onderzoek is begeleid door een klankbordgroep bestaande uit vertegenwoordigers van
het ministerie van Justitie en Veiligheid en de dienst Justis. Zie voor de samenstelling van
deze klankbordgroep bijlage 1 van dit rapport.

4

Denk bijvoorbeeld aan fraude, witwassen en drugshandel.

5

Deze analyse was ook onderdeel van het oorspronkelijke plan van aanpak.

Gebruik en waarde van de VOG-RP

7

1.3 Leeswijzer
In Hoofdstuk 2 schetsen wij kort de ontstaansgeschiedenis van de VOG-RP, gaan wij in op het
beoordelingsproces dat ten grondslag ligt aan de afgifte van de VOG-RP en plaatsen wij de
VOG-RP binnen het bredere integriteitsbeleid van de overheid. In Hoofdstuk 3 schetsen wij de
huidige stand van zaken rondom het gebruik van de VOG-RP, waarbij wij ingaan op zowel
diegenen die de VOG-RP hebben aangevraagd als de belanghebbende organisaties die een
VOG-RP van de rechtspersoon hebben verlangd. In Hoofdstuk 4 beantwoorden wij de vier
onderzoeksvragen van het onderzoek.
Voor de subhoofdstukken in hoofdstuk 3 geldt dat we telkens dezelfde structuur aanhouden:
eerst geven we kwantitatieve en vervolgens kwalitatieve duiding. Eerst wordt dus een
algemeen (cijfermatig) beeld geschetst, waarna deze wordt ‘ingekleurd’ met informatie uit de
interviews met gesprekspartners werkzaam bij belanghebbende organisaties en vergelijkbare
organisaties die juist geen VOG-RP verlangen.

Gebruik en waarde van de VOG-RP

8

2 De VOG-RP op papier

2.1 De VOG-RP komt tegemoet aan een maatschappelijke behoefte
Eind jaren negentig werd steeds meer belang gehecht aan een integriteitsinstrument voor
rechtspersonen. Steeds vaker gingen er in de maatschappij signalen op die aangaven dat het
wenselijk was om, alvorens zakelijke contacten aan te gaan, al datgene te doen om
strafrechtelijke problemen zoveel mogelijk te voorkomen. Door te werken met een verklaring
omtrent het gedrag, konden werkgevers inzicht krijgen in het justitiële verleden van aspirantwerknemers en konden opdrachtgevers verifiëren of zij met een betrouwbare aannemer in
zee gingen.6
Vanaf 2000 raakte de ontwikkeling van de VOG-RP als integriteitsinstrument voor
rechtspersonen in een stroomversnelling omdat de Europese Unie voorschreef dat bedrijven,
om in aanmerking te komen voor (grote) opdrachten van de overheid, hun integriteit moesten
kunnen aantonen. De VOG-RP moest hier aanvankelijk in voorzien. 7 Later is dit verworden tot
de ‘Gedragsverklaring aanbesteding’ (GVA), welke op 1 april 2013 in werking is getreden.
Daarnaast kan de ontwikkeling van de VOG-RP niet los worden gezien van de
bouwfraudeaffaire. In december 2002 gaf de Parlementaire Enquêtecommissie
Bouwnijverheid het advies om naar aanleiding van de bouwfraudeaffaire actiever te streven
naar uitsluiting van niet-integere bedrijven bij aanbestedingsprocedures. 8 Het kabinet heeft
dit advies opgevolgd middels het uitvaardigen van beleidsregels met betrekking tot integriteit
en uitsluiting bij aanbestedingen in BIBOB-sectoren. Op grond van deze beleidsregels zijn
aanbestedende diensten binnen de rijksoverheid sinds 2004 verplicht om de integriteit van
ondernemers te toetsen bij opdrachten in de sectoren bouw, ICT en milieu boven de Europese
drempelbedragen.9 Hoewel de VOG-RP hier aanvankelijk in voorzag, is de GVA ook hiervoor
uiteindelijk in de plaats gekomen.
In 2002 wordt de Wet op de justitiële documentatie gewijzigd in de Wet Justitiële en
strafvorderlijke gegevens (Wjsg). De regeling voor de VOG-RP is opgenomen

6

Memorie van Toelichting Wet Justitiële Documentatie (TK 1995–1996, 24 797, nr. 3). Link.

7

Ministerie van JenV, Beleidsdoorlichting Preventiemaatregelen, juli 2013.

8

Idem.

Uiteindelijk is op 1 april 2013 de ‘Gedragsverklaring aanbesteding’ in werking getreden,
waardoor dit geen doel voor de VOG-RP meer was.
9

Gebruik en waarde van de VOG-RP

9

in deze wetgeving. Vanaf 1 april 2004 is de beoordeling en afgifte ervan centraal geregeld bij
het ministerie van JenV. De VOG-RP wordt afgegeven (of geweigerd) door het COVOG, een
afdeling van de Dienst Justis van het ministerie van JenV, dat destijds al de Verklaring
Omtrent het Gedrag Natuurlijke Personen (VOG-NP) verstrekte.

De VOG-RP heeft een voorspellende waarde
Als hulpmiddel om een inschatting te kunnen maken van een rechtspersoon, kan iemand (een
natuurlijk persoon of een rechtspersoon) van die betreffende rechtspersoon verlangen een
zogenoemde VOG-RP te overleggen. Daarbij wordt niet alleen het strafrechtelijk verleden van
de rechtspersoon zelf in de beoordeling meegenomen, maar ook dat van de bestuurders. Op
basis van deze gegevens kan dan een VOG-RP worden verstrekt die aangeeft dat op dat
moment in de justitiële documentatie geen contra-indicaties staan om de betreffende
zakelijke relatie aan te gaan. Aan de VOG-RP ligt de veronderstelling ten grondslag dat
crimineel gedrag een voorspellende waarde heeft voor toekomstig gedrag en dat een
crimineel verleden een verhoogd risico voor de toekomst betekent. 10 Ook wordt een
preventieve werking verondersteld van de VOG-RP: wetende dat een integriteitstoets
onderdeel uitmaakt van bijvoorbeeld de procedure om lid te worden van een
branchevereniging, verhoogt de drempel voor rechtspersonen om deel te nemen. 11

De VOG-RP heeft een privacybeschermende functie
Naast de voorspellende waarde heeft de VOG-RP ook een privacybeschermende functie. Het
instrument voorkomt immers dat de informatie uit het JDS openbaar toegankelijk is. Bij het al
dan niet afgeven van een VOG wordt het risico voor de samenleving dus afgewogen tegen het
belang van de aanvrager.12

2.2 De VOG-RP wordt na onderzoek geweigerd of afgegeven
Er zijn in principe twee rollen in de aanvraagprocedure van de VOG-RP. Enerzijds is er de rol
van de aanvrager – de rechtspersoon waarvan de integriteit wordt getoetst – en anderzijds is
er de belanghebbende partij – de organisatie die van de aanvrager verlangt een VOG-RP te
overleggen om zodoende het maatschappelijke risico te verkleinen. Bij elke aanvraag van een
VOG-RP, ongeacht het doel ervan, is er dus sprake van zowel een belanghebbende als een
aanvrager.
Bij een VOG-aanvraag wordt onderzoek gedaan naar het justitiële verleden van een
natuurlijk persoon (in het geval van een VOG-NP) of een rechtspersoon en zijn bestuurders,
vennoten, maten of beheerders (in het geval van een VOG-RP). Bij beide procedures wordt het
belang van de aanvrager om een bepaalde functie te mogen uitvoeren afgewogen tegen het
risico voor de samenleving. Bij een VOG-RP-aanvraag van een kinderdagverblijf wordt
bijvoorbeeld gekeken naar het strafrechtelijk verleden van het bedrijf en haar bestuurders op
het gebied van zedendelicten, evenals (bijvoorbeeld) fraude. Naar aanleiding van dit
onderzoek wordt de VOG geweigerd of verstrekt.
10

Dit geldt ook voor de VOG-NP.

Ministerie van JenV, Beleidsdoorlichting Preventiemaatregelen, juli 2013. Hierin valt te
lezen dat in de begroting van het ministerie van JenV uit 2005 een preventieve werking
wordt verondersteld van de VOG. Kamerstukken II 2004/05, 29800-VI, nr. 2.
11

12

Kruize & Gruter, Eens een dief, altijd een dief?, 2016.

Gebruik en waarde van de VOG-RP

10

Op basis van de Beleidsregels VOG-NP-RP 2018 en de gesprekken die wij hebben gevoerd met
medewerkers van het COVOG lichten wij hieronder kort toe hoe het COVOG aanvragen van de
VOG-RP beoordeelt.
Terugkijktermijn
In beginsel geldt voor een VOG-onderzoek een terugkijktermijn van vier jaar. Hierop gelden
wel leeftijd-, delict- en functiegebonden uitzonderingen:
- Voor aanvragers onder de drieëntwintig jaar die geen ernstig delict hebben gepleegd geldt
een terugkijktermijn van twee jaar.
- Het COVOG hanteert geen terugkijktermijn als het om zedendelicten gaat.
- Als het COVOG van mening is dat het een functie met hoge integriteitseisen betreft, geldt
een langere terugkijktermijn – zoals dertig jaar voor personeel van de Dienst Justitiële
Inrichtingen (DJI).
- Voor VOG-RP’s die worden aangevraagd voor wegvervoerondernemingen wordt een
terugkijktermijn van vijf jaar gehanteerd, omdat de NIWO een vijfjaarlijkse toetsing van
binnenlandse vergunningen doet en de terugkijktermijn zo aansluit op de duur van de
vergunning.
Relevante justitiële gegevens
Voor een VOG-RP worden de relevante justitiële gegevens in het JDS op naam van ieder van
de (on)middellijke bestuurders, vennoten, maten of beheerders van die rechtspersoon
meegewogen. Ook de inhoud van een dagvaarding, een kennisgeving van (niet) verdere
vervolging en beleidssepots kunnen een rol spelen bij de beoordeling van een aanvraag. Het
gaat hier om relevante gegevens omdat niet alle informatie in het JDS van belang is voor het
eventueel weigeren van een VOG. Sommige boetes (zoals verkeersboetes of boetes voor lichte
vergrijpen) zijn in bepaalde aanvraagprocedures (e.g. inschrijven in Landelijk Register
Kinderopvang) geen indicatie van een verhoogd risico voor de samenleving en vormen in dat
geval geen reden om een VOG te weigeren.
Als binnen de terugkijktermijn relevante justitiële gegevens zijn aangetroffen, betrekt het
COVOG bij de beoordeling van de aanvraag ook alle overige (voor de aanvraag relevante)
justitiële gegevens die buiten de terugkijktermijn liggen in de beoordeling van de aanvraag.
Deze strafbare feiten worden niet zelfstandig betrokken in de beoordeling van de VOGaanvraag, maar kunnen wel een rol spelen bij de uiteindelijke belangenafweging.
Indien er geen justitiële gegevens worden gevonden die betrekking hebben op de betreffende
rechtspersonen, wordt de VOG-RP automatisch afgegeven. Als er wel justitiële gegevens
gevonden worden, wordt door medewerkers van het COVOG gekeken hoe relevant deze zijn
en of deze conflicteren met het doel van de aanvraag. Dit gebeurt aan de hand van een
objectief en subjectief criterium.
Objectief criterium
De afgifte van de VOG wordt in beginsel geweigerd als wordt voldaan aan het objectieve
criterium. Het objectieve criterium houdt in dat de justitiële gegevens die ten
aanzien van de aanvrager in het JDS zijn aangetroffen een belemmering vormen voor een
behoorlijke uitoefening van de functie, taak of bezigheid waarvoor de VOG is aangevraagd.
Daarbij wordt gelet of er een reëel risico bestaat voor de samenleving.
Screeningsprofiel rechtspersonen
Met behulp van een specifiek screeningsprofiel voor rechtspersonen worden de risico’s nader
uitgewerkt. Op basis hiervan kan

Gebruik en waarde van de VOG-RP

11

worden beoordeeld of een justitieel gegeven als relevant moet worden beschouwd voor het
doel van de aanvraag.
In het Screeningsprofiel rechtspersonen13 staat onder meer dat deelname aan het
economisch verkeer door rechtspersonen dient te geschieden in overeenstemming met
algemene wet- en regelgeving die is opgesteld om de algemene veiligheid van personen en
goederen te waarborgen. Hierbij valt te denken aan de Arbeidsomstandighedenwet en andere
wet- en regelgeving die is opgesteld om de veiligheid van personen te waarborgen. Delicten
als vernieling of sabotage vormen een risico voor de bedrijfsprocessen. Misdrijven tegen het
openbaar gezag, zoals omkoping van een ambtenaar, leveren bijvoorbeeld een risico op voor
de eerlijke concurrentieverhoudingen. Delicten als frauduleus handelen, diefstal,
verduistering, afpersing en chantage brengen het risico op machtsmisbruik door de
bestuurders van de rechtspersoon mee. Daarnaast spelen afhankelijk van de sector
waarbinnen de organisatie actief is specifieke risico’s een rol. Rechtspersonen die zich
bedrijfsmatig toeleggen op het verwerken of transporteren van afvalstoffen, worden
bijvoorbeeld geacht zich te gedragen in overeenstemming met milieuvoorschriften.
Subjectief criterium
Het subjectieve criterium ziet op de ‘omstandigheden van het geval’ die ertoe kunnen leiden
dat de objectieve vaststelling van een risico voor de samenleving niet zou moeten leiden tot
een weigering van de afgifte van de VOG. Het COVOG kan – met andere woorden – oordelen
dat een VOG moet worden afgegeven ondanks dat aan het objectieve criterium wordt
voldaan. Daarbij wordt o.a. gekeken naar de afdoening van een strafzaak, het tijdsverloop en
het aantal antecedenten.

2.3 De VOG-RP is te plaatsen binnen een breder integriteitsbeleid
De overheid probeert herhaling en (verdere) verspreiding van crimineel gedrag binnen
kwetsbare sectoren, bedrijven en organisaties te voorkomen met een integriteitsbeleid ten
aanzien van natuurlijke personen en rechtspersonen. Specifieke vormen van crimineel of
ander ongewenst gedrag, zoals de toename van seksueel misbruik en het nog steeds op grote
schaal optreden van georganiseerde en financieel-economische criminaliteit kunnen
aanleiding zijn om het integriteitsbeleid in bepaalde maatschappelijke sectoren aan te
scherpen. Dit soort ontwikkelingen hebben er toe geleid dat bepaalde onderdelen van het
integriteitsbeleid een wettelijke en voor bepaalde sectoren van de samenleving verplichtende
uitwerking hebben gekregen.14
Naast de VOG-RP kent de overheid nog vier wettelijke instrumenten die in het
integriteitsbeleid worden ingezet:
- De Verklaring omtrent het Gedrag Natuurlijke Personen (VOG-NP)
- De doorlopende controle op rechtspersonen op grond van de Wet controle op de
Rechtspersonen
- De adviezen op grond van de Wet Bevordering Integriteitsbeoordeling door het Openbaar
Bestuur (Wet BIBOB)
- De Gedragsverklaring aanbesteden (GVA)

13

Justis, link.

14

Ministerie van JenV, Beleidsdoorlichting Preventiemaatregelen, juli 2013.

Gebruik en waarde van de VOG-RP

12

Deze wettelijke instrumenten en hun relatie tot de VOG-RP lichten wij hieronder kort toe.
VOG-NP
Een VOG-NP is een verklaring waaruit blijkt dat iemands justitiële verleden geen bezwaar
vormt voor het vervullen van een bepaalde functie.15 De VOG-NP moet voorkomen dat inbreuk
wordt gemaakt op de integriteit van kwetsbare sectoren, organisaties, bedrijven en personen.
Daarnaast vervult de VOG-NP – net als de VOG-RP – een privacybeschermende rol: het
instrument voorkomt dat het strafblad van een persoon openbaar wordt gemaakt, en
waarborgt zo de persoonlijke levenssfeer.
Bepaalde organisaties en bedrijven moeten aan personen de verplichting opleggen dat zij,
vóórdat met hen een arbeidsrelatie of een andersoortige zakelijke relatie wordt aangegaan,
een VOG-NP aanvragen en overleggen. Ook bij visaprocedures of inschrijvingen in bepaalde
registers16 kan om een VOG-NP worden gevraagd. De VOG-NP berust op een breed gedeelde,
en door criminologisch onderzoek ondersteunde vooronderstelling dat (sommige) mensen
met een strafblad een risico voor de integriteit van organisaties en bedrijven vormen.17 Een
werknemer, contractspartij of vrijwilliger die een bepaald delict heeft gepleegd, zou zich in
het kader van de uitvoering van zijn werk of van de gesloten overeenkomst opnieuw daaraan
schuldig kunnen maken. De screening van het JDS, waarvan het resultaat in de (weigering van
de) VOG-NP wordt vastgelegd, beoogt dit risico te beperken.18
De VOG-NP vindt net als de VOG-RP zijn grondslag in de Wjsg en wordt verstrekt of geweigerd
door het COVOG. Net als bij de VOG-RP is er dus sprake van een aanvrager (meestal een
sollicitant) en een belanghebbende (meestal een werkgever).
Wet controle op de rechtspersonen (WCR)
Tot 2004 was het preventieve overheidstoezicht op vennootschappen louter gebaseerd op de
‘verklaring van geen bezwaar’. Dit systeem functioneerde niet goed omdat het alleen een
waarborg bood tegen misbruik op het moment van oprichting. Bovendien was dit toezicht
ook bij een Nederlandse NV of BV eenvoudig te omzeilen door het verwerven van aandelen in
een bestaande NV of BV of door het inschakelen van een stroman zonder antecedenten. Met
de Wet controle op de rechtspersonen (WCR) die op 1 juli 2011 in werking trad, werd dit
preventieve toezicht vervangen door een nieuw systeem van doorlopende controle van
rechtspersonen om misbruik te voorkomen en te bestrijden en zo het vertrouwen in het
handelsverkeer te bevorderen.19
De afdeling TRACK binnen Justis voert de WCR uit. Dit doet TRACK door zowel op eigen
initiatief als op aanvraag van haar afnemers onderzoek te doen naar rechtspersonen en op
grond hiervan een netwerktekening of risicomelding op te stellen. Een netwerktekening is een
grafische weergave van het netwerk rondom een rechtspersoon op basis van informatie van

15

Justis, link.

Het Personenregister Kinderopvang en het Kwaliteitsregister van de Mediatorsfederatie
Nederland vragen bijvoorbeeld om een VOG-NP als onderdeel van de
inschrijvingsprocedure.
16

17

Kruize & Gruter, Eens een dief, atlijd een dief?

18

Ministerie van JenV, Beleidsdoorlichting Preventiemaatregelen, juli 2013.

19

Idem.

Gebruik en waarde van de VOG-RP

13

onder andere de Kamer van Koophandel en openbare bronnen (zoals buitenlandse
handelsregisters). Een risicomelding betreft een rapportage met daarin een onderbouwing
van het door TRACK geconstateerde risico op misbruik van rechtspersonen. De gegevens voor
deze analyse komen onder andere van de Belastingdienst, het UWV, de politie en de
bijzondere opsporingsdiensten. Deze risicomelding kan aanleiding zijn tot het instellen van
een nader onderzoek door handhavers.
Wet BIBOB
Met de Wet BIBOB wordt nagestreefd dat bestuursorganen zich meer bewust worden van de
noodzaak van een bestuurlijke aanpak van criminaliteit bij vergunningen, subsidies en
aanbestedingen. De Wet BIBOB stelt de overheid zelf in staat om zich te beschermen tegen
het risico dat criminele activiteiten worden gefaciliteerd, zowel wat betreft zijn bestuurlijke
rol bij het verlenen van subsidies en vergunningen, als in zijn civielrechtelijke rol als
contractspartij bij aanbestedingen en andere verbintenissen.
Ook het Landelijk Bureau BIBOB (het Bureau) is ondergebracht bij Justis. Bestuursorganen
kunnen bij het Bureau advies inwinnen wanneer zij een vergunning of subsidie willen
verlenen en willen weten in hoeverre de vergunning of subsidie zal worden benut voor
criminele activiteiten. De gevallen waarin een BIBOB-advies kan worden gevraagd, of zelfs
verplicht is, zijn neergelegd in gemeentelijke verordeningen en bijzondere wetten. Te denken
valt aan de exploitatie van inrichtingen waarvoor een omgevingsvergunning is vereist of voor
vastgoedtransacties die de overheid aangaat.
Gedragsverklaring Aanbesteden (GVA)
Een GVA is een verklaring dat uit een onderzoek is gebleken dat er geen bezwaren zijn dat een
natuurlijk persoon of rechtspersoon inschrijft op een overheidsopdracht, speciale
sectoropdracht, concessieovereenkomst voor openbare werken of prijsvraag. Justis
raadpleegt daarvoor het JDS en gaat na of sprake is van relevante beschikkingen van de
Autoriteit Consument en Markt of de Europese Commissie.
De GVA kent in belangrijke mate dezelfde systematiek als de VOG-RP. De GVA en de VOG-RP
kunnen zowel los van elkaar als aanvullend op elkaar worden verlangd en aangevraagd. Een
voorbeeld hiervan is een gemeente die bij het inkopen van zorg zowel een GVA als een VOG-RP
verlangt. Met de GVA wordt beoordeeld of de inschrijver – in geval van een aanbesteding –
voldoende betrouwbaar is om alscontractpartij op te treden. De VOG-RP beziet of het bedrijf
ook voldoende betrouwbaar is om
specifiek zorg gerelateerde werkzaamheden uit te voeren. Belangrijk verschil tussen beide
instrumenten is de beoordeling. Bij de GVA beoordeelt Justis aan de hand van het
beoordelingskader zoals beschreven in Hoofdstuk 4 van de Aanbestedingswet of de
aanvrager in aanmerking komt voor de GVA. Bij de VOG-RP vindt er een belangenafweging
plaats aan de hand van de criteria zoals hierboven beschreven.
Tabel 1

VOG-RP

Wettelijke
grondslag

Wjsg

VOG-NP

Wjsg

Gebruik en waarde van de VOG-RP

WCR

BIBOB

GVA

WCR

Wet BIBOB
Gemeentelijke
verordeningen en
bijzondere
wetgeving

Aanbestedingswet

14

Uitvoering
door

COVOG

Object van
onderzoek

Rechtspersoon
en haar
bestuurders,
vennoten, maten
of beheerders, of
daarmee
gelijkgestelde
rechtspersonen

Afnemer

In beginsel
In beginsel iedere
iedere
belanghebbende
werkgever of
organisatie
contractspartij

COVOG

TRACK

Toezichthoudende,
handhavende en/of
opsporingsinstanties
maar TRACK
onderzoekt ook op
eigen initiatief

Bestuursorganen of
Aanbestedende
rechtspersonen met
(overheids-)diensten
een overheidstaak

Alleen
onherroepelijke
JDS, Politieregisters,
veroordelingen uit
Belastingdienst, de
het JDS,
Arbeidsinspectie,
mededingingsrechte
sociale
lijke overtredingen
uitkeringsinstanties
in beschikkingen
en de FIOD
ACM en Europese
Commissie

Bron

JDS

JDS

Doel

Inzicht geven in
het justitiële
verleden van
rechtspersonen
om risico voor
samenleving te
beperken

Inzicht geven in
het justitiële
verleden van
natuurlijke
personen om
risico voor de
samenleving te
beperken

Misbruik van
rechtspersonen
voorkomen en
bestrijden

Product

COVOG

Bestuurder(s) en
Natuurlijke
aandeelhouder(s) van Rechtspersonen die
Rechtspersoon
personen
de rechtspersoon,
een vergunning of en haar bestuurders,
(werknemer,
zijn/haar directe
subsidie van een
vennoten, maten of
contractspartij
omgeving
bestuursorgaan
beheerders, ZZP’ers
of vrijwilliger)
(familieleden,
ontvangen
en eenmanszaken
levenspartner)

JDS, KvK, BRP,
Belastingdienst,
UWV, Politie,
Inspectie SZW en
bijzondere
opsporingsdiensten

Afgifte of
weigering VOG

Landelijk Bureau
BIBOB

Afgifte of
weigering VOG

Netwerktekening
en/of
risicomelding

Voorkomen dat de
overheid
criminaliteit
faciliteert

Inzicht geven in de
integriteit van
partijen bij
aanbestedingen

Niet-bindend
BIBOB-advies:
a. geen gevaar
b. enige mate van
gevaar
c. ernstige mate van
gevaar

Afgifte of weigering
GVA

Justis heeft verschillende preventieve bestuursrechtelijke instrumenten waarmee zij de
integriteit van natuurlijke personen en rechtspersonen kan onderzoeken. Tabel 1 geeft inzicht
in de onderlinge overeenkomsten en verschillen tussen deze instrumenten.
De belangrijkste overeenkomsten tussen de vier wettelijke instrumenten en de VOG-RP

Gebruik en waarde van de VOG-RP

15

- Het doel dat met het instrument wordt nagestreefd. Voor zowel de VOG-NP als de VOG-RP is
het doel om inzicht te geven in het justitiële verleden van natuurlijke en rechtspersonen
op een wijze waarbij de persoonlijke levenssfeer van de aanvrager zoveel mogelijk wordt
gewaarborgd. Ook de GVA heeft als doel om inzicht te geven in antecedenten van partijen
die in aan aanbesteding deelnemen.

- Raadpleging van het JDS als bron. Bij alle integriteitsinstrumenten wordt het JDS als bron
geraadpleegd, met dien verstande dat bij de GVA alleen naar onherroepelijke
veroordelingen wordt gekeken.

- Het product dat uiteindelijk aan de afnemer wordt opgeleverd. In het geval van beide VOG’s
en de GVA wordt aan de afnemer een ‘ja’ of ‘nee’ gegeven. De VOG of GVA wordt ofwel
afgegeven, ofwel geweigerd. Hierbij wordt aan de afnemer geen inzicht verschaft in de
besluitvorming die aan deze beslissing ten grondslag ligt.

Gebruik en waarde van de VOG-RP

16

De belangrijkste verschillen tussen de vier wettelijke instrumenten en de VOG-RP
- Het doel dat met het instrument wordt nagestreefd. Waar voor beide VOG’s en de GVA het
doel is om inzicht te geven in het strafrechtelijk verleden van natuurlijke en
rechtspersonen, lijkt de WCR verder te gaan in haar doelstelling. De WCR wil misbruik van
rechtspersonen voorkomen en bestrijden. Met de Wet BIBOB wordt specifiek voorkomen
dat de overheid criminaliteit faciliteert door vergunningen en subsidies te verstrekken aan
criminele organisaties.

- De doelgroep die met het instrument wordt bediend. De WCR en BIBOB zijn instrumenten

die worden ingezet op verzoek van overheidsorganisaties. In het geval van TRACK zijn dit
toezichthoudende, handhavende en/of opsporingsinstanties en in het geval van de BIBOB
zijn dit bestuursorganen die werken met subsidies, vergunningen en vastgoedtransacties.
Met de GVA worden aanbestedende (overheids)diensten bediend. Opvallend is dat de
doelgroep van de VOG-RP niet afgebakend is. In beginsel kan iedere belanghebbende
organisatie een VOG-RP van een rechtspersoon verlangen.

- De mate van intensiteit van het onderzoek dat wordt verricht. De verschillende

doelstellingen van de integriteitsinstrumenten brengen mee dat de intensiteit van
screening van rechtspersonen verschilt. Dit is onder meer gelegen in de bronnen die voor
het onderzoek worden geraadpleegd. Bij alle integriteitsinstrumenten wordt het JDS
geraadpleegd. Voor de WCR en BIBOB worden aanvullend andere bronnen bekeken, zoals
gegevens van de politie, de belastingdienst, het UWV en de FIOD. Omdat de GVA wordt
gebruikt bij aanbestedingen, zijn naast de onherroepelijke veroordelingen uit het JDS
mededingingsrechtelijke overtredingen relevant om in het onderzoek te betrekken.

- Het product dat uiteindelijk aan de afnemer wordt opgeleverd. In het geval van beide VOG’s
en de GVA bestaat het product uit een eenvoudige ‘ja’ of ‘nee’. In het geval van de WCR
bestaat het product uit een netwerktekening en risicomelding. Bij een BIBOB- advies
wordt naar aanleiding van een uitgebreid onderzoek een rapport geschreven met een
uitvoerig gemotiveerd advies.

Gebruik en waarde van de VOG-RP

17

3 De VOG-RP in de praktijk

In dit hoofdstuk schetsen wij hoe de aanvraag, beoordeling en afgifte van de VOG-RP er in de
praktijk uitziet. Dit doen wij door eerst antwoord te geven op de vraag wie er gebruik maakt
van de VOG-RP. We maken inzichtelijk wie de aanvragers zijn en de belanghebbende
organisaties waarvoor de aanvragers een VOG-RP hebben aangevraagd. Hierbij geven wij ook
weer hoe deze belanghebbende organisaties tegen het instrument aankijken. Vervolgens
geven wij weer hoe organisaties die niet gebruik maken van de VOG-RP – maar dat wel zouden
kunnen – aankijken tegen de VOG-RP en integriteitsinstrumenten in het algemeen. Tot slot
beschrijven we kort hoe de beoordeling van VOG-RP-aanvragen bij het COVOG plaatsvindt.

3.1 Aanvragers
3.1.1 De VOG-RP wordt relatief weinig aangevraagd
In totaal zijn er sinds 2015 jaarlijks (grofweg) tussen de vijf- en zesduizend VOG-RP-aanvragen.
Dit is iets lager dan voorheen: tussen 2009 en 2012 schommelde het aantal aanvragen tussen
de zes- en zevenduizend. Uit tabel 2 blijkt dat er verder geen duidelijke trend is in het aantal
aanvragen in de afgelopen vijf jaar; dit lijkt stabiel te zijn.
Het aantal VOG-RP aanvragen ligt aanzienlijk lager dan het aantal VOG-NP aanvragen: het
verschil is ongeveer een factor 200. Daarbij is het opvallend dat voor de VOG-NP geldt dat
meer dan 10% van de doelgroep – de werkzame beroepsbevolking (9 miljoen in 2018) –
jaarlijks een VOG-NP aanvraagt.20 Voor de VOG-RP is dit aandeel aanzienlijk kleiner: slechts 1%
van het totaal aantal rechtspersonen in Nederland (420 duizend in 2019) vroeg een VOG-RP
aan.21
Tabel 2

2015

2016

2017

2018

2019

VOG-RP
aanvragen

5.900

5.487

6.202

4.998

5.485

VOG-NP
aanvragen

862.230

968.300

1.063.632

1.220.100

n.n.b.

20

CBS, link.

21

CBS, link.

Gebruik en waarde van de VOG-RP

18

3.1.2 Meer dan de helft van de aanvragers is actief in de transport- of zorgsector
Door middel van een steekproef (n=400) is in kaart gebracht in welke sectoren deze
aanvragers actief zijn. Daarbij is gebruik gemaakt van de Standaard Bedrijfsindeling 2008 die
het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) hanteert. 22 De transport en kinderopvangsector
zijn daarnaast als aparte categorie genoemd, omdat deze twee sectoren een groot deel van
het totaal aantal aanvragen behelzen. Op deze manier ontstaat een beter beeld van wie de
aanvragers nu precies zijn. De resultaten van de steekproef staan hieronder in tabel 4
weergegeven.
Tabel 3

Sector

Aantal

Percentage

Transport23

149

37%

Gezondheids- en welzijnszorg24

62

16%

Kinderopvang

58

15%

Verhuur en overige zakelijke diensten

17

4%

Bouwnijverheid

15

4%

Specialistische zakelijke diensten

14

4%

Handel

13

3%

Landbouw, bosbouw en visserij

13

3%

Industrie

12

3%

Financiële dienstverlening

11

3%

Waterbedrijven en afvalbeheer

10

3%

Overig25

26

7%

Totaal

400

100%

De Standaard Bedrijfsindeling (SBI) is de indeling en ordening van economische activiteit
die door het CBS gehanteerd wordt. Zie deze link voor de versie uit 2019.
22

Voor de transport- (incl. VIHB-registratie) en kinderopvangsector geldt dat er een
wettelijke verplichting is op het gebruiken van de VOG-RP. Zie sectie 3.1.3 voor een verdere
toelichting.
23

Instellingen die zorg uit de Wet langdurige zorg (Wlz) verlenen en instellingen die
geestelijke gezondheidszorg verlenen waar cliënten blijven overnachten zijn verplicht op
grond van de Wet kwaliteit, klachten en geschillen in de zorg (Wkkgz) een VOG te vragen
van hun zorgverleners. Dit zijn echter altijd natuurlijke personen, waardoor alleen een
VOG-NP verplicht is binnen de gezondheids-en welzijnszorg.
24

“Overig” beslaat tien categorieën die voor 1% van de aanvragen (of minder)
verantwoordelijk zijn, waaronder ‘Informatie en communicatie’ en ‘Onderwijs’. Zie bijlage
4 voor een volledig overzicht.
25

Gebruik en waarde van de VOG-RP

19

Drie sectoren steken er qua aantal aanvragen duidelijk bovenuit: de transport-, zorg- en
kinderopvangsector. Samen zijn deze sectoren goed voor 67% van het totaal aantal
aanvragen. Verder valt op dat in bijna de helft van de sectoren nauwelijks gebruik wordt
gemaakt van de VOG-RP.

3.1.3 De VOG-RP is in meer dan de helft van de gevallen wettelijk verplicht
Tabel 5 geeft weer welke redenen aanvragers hebben aangekruist op het aanvraagformulier. 26
Voor een aantal type aanvragen geldt dat er een wettelijke verplichting aan ten grondslag ligt.
Voor andere aanvragen geldt dat de betrokken organisaties er zelf voor hebben gekozen om
gebruik te maken van de VOG-RP. Een aantal van deze redenen (> 1%) lichten wij hieronder
toe.
Tabel 4

Doel aanvraag

Aantal

Percentage

3.155

58%27

Wegvervoerondernemer goederenvervoer

1.974

36%

Een inschrijving in het Landelijk Register
Kinderopvang

628

11%

Een VIHB-registratie

553

10%

2.330

42%

Afsluiten van overeenkomst/contract

979

18%

Anders, namelijk

948

17%

Lidmaatschap brancheorganisatie, vereniging,
stichting, etc.

210

4%

Overig28

193

4%

5.485

100%

Wettelijke verplichting:

Eigen beleid:

Totaal

Wettelijke verplichting
Ter verkrijging van de vergunning voor goederenvervoer
Van de aanvragers geeft 36% aan een VOG-RP aan te vragen om een vergunning voor
goederenvervoer te kunnen krijgen. Op grond van de Wet wegvervoer goederen verleent de
NIWO Eurovergunningen aan de ruim 14.000 transportondernemingen die zich in Nederland

26

Dit aanvraagformulier is online te vinden op de website van Justis (of middels deze link).

De subtotalen van ‘wettelijke verplichting’ en ‘eigen beleid’ tellen niet op tot de som van
hun hier getoonde onderdelen (zonder decimalen) vanwege de afronding van deze
getallen.
27

“Overig” beslaat acht categorieën die voor 1% van de aanvragen (of minder)
verantwoordelijk zijn, waaronder ‘Erkenning als referent’ en ‘aankoop van
corporatiewoningen’. Zie bijlage 4 voor een volledig overzicht.
28

Gebruik en waarde van de VOG-RP

20

bezig houden met het goederenvervoer over de weg. Artikel 2.8 van deze wet bepaalt dat als
deze transportondernemingen een VOG-RP kunnen overleggen, zij voldoen aan de eis van
betrouwbaarheid.
Inschrijving in het Landelijk Register Kinderopvang en Peuterspeelzalen
Daarnaast doet 11% dit in verband met de inschrijving in het Landelijk Register Kinderopvang
(LRK). Iedereen die woont of werkt in de kinderopvang, moet zich inschrijven in het LRK.
Wanneer houders van een kinderdagverblijf, Buitenschoolse opvang of gastouderbureau een
bedrijf of organisatie is dan moet de eigen een VOG-RP-aanvragen. De bestuurders die op de
VOG-RP staan vermeld, kunnen zich hiermee inschrijven in het LRK.
VIHB-registratie
Voor bedrijven die zich in Nederland bezighouden met het vervoeren, inzamelen, handelen
en/of bemiddelen van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen is vermelding op de
landelijke VIHB-lijst verplicht. De aanvraag voor vermelding op de VIHB-lijst wordt
afgehandeld door de NIWO. Voor de aanvraagprocedure is een VOG-RP of NP verplicht.29 Voor
10% van de aanvragers was dit dan ook de reden om een VOG-RP aan te vragen.
Eigen beleid
Het afsluiten van een zakelijke overeenkomst of contract
Buiten deze twee sectoren waar het aanvragen van een VOG-RP verplicht is, is de
belangrijkste reden voor het aanvragen van de VOG-RP het afsluiten van een overeenkomst of
contract (18%). Het gaat hierbij vaak om contracten met zorgverzekeraars, wat overeenkomt
met het relatief grote aandeel van de gezondheids- en welzijnssector in het totaal aantal
aanvragen.
Anders, namelijk
Voor de 17% bedrijven die ‘anders, namelijk’ als reden hebben aangegeven, waren er
uiteenlopende redenen om een VOG-RP aan te vragen. Een aantal aanvragers binnen deze
categorie gaf aan de VOG-RP te hebben aangevraagd voor een aanbesteding in de zorg of het
sociaal domein. Ook aanbestedingen of subsidieaanvragen bij de gemeente vallen binnen
deze categorie. Daarnaast werden Europese aanbestedingen werden meermaals genoemd.
Een andere categorie aanvragers binnen deze groep gaf aan een VOG-RP te hebben
aangevraagd voor de rechtbank om te kunnen worden benoemd als
beschermingsbewindvoerder, curator of mentor geworden. Voor het merendeel van de
aanvragen in deze categorie lijken overheidsorganisaties op te treden als belanghebbenden. 30
Lidmaatschap van een brancheorganisatie, vereniging of stichting
Voor 4% van de aanvragen is het lid worden van een brancheorganisatie, vereniging, etc. de
reden om een VOG-RP aan te vragen. Te denken valt dan bijvoorbeeld aan de Stichting
Garantiefonds Reisgelden of de Branchevereniging voor Professionele Bewindvoerders en
Inkomensbeheerders.

29

NIWO, link.

Dit lijkt het geval te zijn op basis van de beschikbare informatie. Met volledige zekerheid
is dit echter niet te zeggen, omdat slechts een beperkte groep binnen deze categorie de
reden van de aanvraag heeft doorgegeven.
30

Gebruik en waarde van de VOG-RP

21

3.1.4 Slechts een zeer klein deel van de VOG-RP-aanvragen wordt geweigerd
Vrijwel alle VOG-RP- aanvragen leiden tot afgifte. Slechts een uitzondering wordt geweigerd:
dit percentage is voor alle jaren < 0,5%. De weigeringspercentages van de VOG-RP en VOG-NP
zijn vergelijkbaar, hoewel dit bij de VOG-NP gemiddeld iets hoger ligt dan bij de VOG-RP.
Tabel 5

2015

2016

2017

2018

2019

Weigeringen
VOG-RP

3
0,1%

7
0,1%

10
0,2%

14
0,3%

16
0,3%

Weigeringen
VOG-NP

3030
o,4%

3650
0,4%

3.099
0,3%

3.251
0,3%

n.n.b.

3.1.5 Tussenconclusie: de aanvragers van de VOG-RP
Uit de cijfers blijkt dat er weinig gebruik wordt gemaakt van de VOG-RP: de afgelopen jaren
waren er tussen de vijf à zesduizend aanvragen per jaar.
Degenen die er gebruik van maken doen dit vaak omdat dit wettelijk verplicht is (58%),
bijvoorbeeld om een transportvergunning te krijgen. Ongeveer de helft van alle VOG-RPaanvragen wordt gedaan voor het ontvangen van zowel een vergunning van of VIHBregistratie bij de NIWO (47%).
Voor degenen die zelf het beleid hebben opgesteld om een VOG-RP aan te vragen geldt dat zij
de VOG-RP vaak vragen voor het afsluiten van een contract (18%). We zien dat in de zorg
relatief veel van de VOG-RP gebruik wordt gemaakt, waarbij bijvoorbeeld zorgverzekeraars en
gemeenten een VOG-RP van zorgverlenende organisaties vragen voordat zij aan de slag
mogen in e.g. de thuis- of gehandicaptenzorg.31
Ook blijkt dat de VOG-RP vrijwel altijd wordt afgegeven; in 2019 werd slechts één op de ca. 350
aanvragen geweigerd.

3.2 Belanghebbenden
Door middel van twaalf telefonische interviews met contactpersonen van belanghebbende
organisaties is nagegaan wat de motieven zijn om een VOG-RP te verlangen,
hoe zij denken over nut en noodzaak van het instrument en de wijze waarop de afgifte
van de VOG-RP verloopt. Deze contactpersonen hebben binnen de belanghebbende
organisatie te maken met de VOG-RP.

3.2.1 Wie zijn de belanghebbenden?
Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW)
Het ministerie van SZW verlangt met de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen
peuterspeelzalen dat houders van kindercentra, gastouderbureaus of peuterspeelzalen
De reden dat er niet altijd gebruik wordt gemaakt van de GVA is dat sommige
organisaties gebruik maken van een open-house inkoopmethodiek, i.p.v.
aanbestedingsprocedures.
31

Gebruik en waarde van de VOG-RP

22

worden gecontroleerd op zeden-, geweld-, wapen- en drugsdelicten en op fraude. Houders
geven op het aanvraagformulier van de VOG-RP als doel “inschrijving in het Landelijk Register
Kinderopvang en Peuterspeelzalen (LRKP) aan en wordt gescreend op frauduleus handelen.
Het ministerie van SZW voert het LRKP ook in technische zin uit en controleert rechtstreeks bij
Justis of de VOG-RP aanwezig is bij de betreffende houder.
NIWO
De Nationale en Internationale Wegvervoer Organisatie (NIWO) verleent vergunningen voor
beroepsgoederenvervoer over de weg binnen de Europese Unie. In haar uitoefening van de
Wet wegvervoer goederen bepaalt de NIWO aan de hand van de VOG-RP de betrouwbaarheid
van de wegvervoerder.
Gemeenten
Sommige gemeenten maken gebruik van de VOG RP om de integriteit te toetsen van partijen
met wie zij samenwerken, voornamelijk in het gezondheids- en welzijnsdomein. Voor dit
onderzoek is gesproken met de Sociale Dienst Drechtsteden (SDD) 32 en de Gemeente
Maastricht. Bij beide partijen is gesproken met medewerkers die zich bezighouden met de
inkoop en contractering in het sociaal domein. Denk hierbij aan de Wet maatschappelijke
ondersteuning (Wmo), de Participatiewet en de Jeugdwet. Omdat zorgaanbieders hier vaak te
maken hebben met kwetsbare groepen is het wenselijk om een integriteitstoets uit te voeren.
Beide organisaties maakten gebruik van een ‘open-house’ aanbestedingssystematiek, waarbij
zorgaanbieders worden gecontracteerd zonder dat een aanbestedingsprocedure wordt
doorlopen. Hierdoor ligt de VOG RP voor hen meer voor de hand als integriteitsinstrument
dan de gedragsverklaring aanbesteden (GVA).
Toezichthouders
In dit onderzoek is met één toezichthoudende organisatie gesproken: de GGD Rotterdam. De
GGD controleert of in de kinderopvang gebruik wordt gemaakt van de VOG-RP voor
houders van kindercentra, gastouderbureaus of peuterspeelzalen
Zorgverzekeraars
In dit onderzoek is met verschillende zorgverzekeraars gesproken die een VOG-RP verlangen
van partijen met wie zij samenwerken. Zilveren Kruis heeft voor haar inkoopbeleid
Geneeskundige Zorg voor Specifieke Patiëntgroepen 2020 als een van de voorwaarden
gesteld dat zorgaanbieders een VOG-RP moeten overleggen. Deze voorwaarde sloot aan bij de
voorwaarden uit de tijdelijke subsidieregeling extramurale behandeling. Daarnaast is
gesproken met VGZ, die een VOG-RP vraagt van partijen met wie zij samenwerking voor de
interne bedrijfsvoering (denk aan ICT, juridisch advies, schoonmaak, etc.).
Landelijk Kwaliteitsbureau Rechtspraak
Het Landelijk Kwaliteitsbureau van de Rechtspraak beoordeelt of curatoren,
beschermingsbewindvoerders of mentoren aan het Besluit kwaliteitseisen curatoren,
beschermingsbewindvoerders en mentoren voldoen. Dit besluit verplicht de curator,
bewindvoerder en mentor om bij diens benoeming en jaarlijks aan te tonen dat hij aan de
gestelde kwaliteitseisen voldoet. Daartoe dienen zij onder meer een verklaring omtrent het
gedrag en een diploma van de behaalde opleiding over te leggen. Uit de toelichting op het
Besluit Kwaliteitseisen curatoren, beschermingsbewindvoerders en mentoren kan deze VOG
zowel voor natuurlijke personen als voor rechtspersonen worden aangevraagd en afgegeven.
De SDD is een gemeenschappelijke regeling van zeven gemeenten in de omgeving van
Dordrecht die invulling geeft aan o.a. de Wmo, de participatiewet en schuldhulpverlening.
32

Gebruik en waarde van de VOG-RP

23

Brancheorganisaties
Voor dit onderzoek is gesproken met de Branchevereniging voor Professionele
Bewindvoerders en Inkomensbeheerders (BPBI). BPBI is de branchevereniging voor
professionele bewindvoerders, mentoren, curatoren en inkomensbeheerders. BPBI vraagt
jaarlijks aan haar leden of deze zijn goedgekeurd door het Landelijk Kwaliteitsbureau
Rechtspraak, waarvan een van de eisen het overleggen van een VOG-RP is. Daarnaast stelt het
BPBI extra kwaliteitseisen aan haar leden.
Verenigingen en stichtingen
Voor dit onderzoek is gesproken met één belanghebbende vereniging en twee
belanghebbende stichtingen. Vereniging Eigen Huis (VEH) is als onafhankelijke vereniging
belangenbehartiger van (toekomstige) huiseigenaren. Zij helpt ruim 780.000 leden bij het
(ver)kopen en het duurzaam en betaalbaar bewonen van hun huis. Hiertoe werkt zij samen
met verschillende partners, zoals notariskantoren, installatiebedrijven, isolatiebedrijven,
schilderbedrijven, hypotheekadviseurs en energieadviseurs. Voordat VEH een overeenkomst
met een van deze partners aangaat, verlangt zij van hen een VOG-RP.
Daarnaast hebben wij gesproken met Stichting Indebuurt033. Indebuurt 033 coördineert
het welzijnswerk en vrijwilligerswerk in Amersfoort. De organisatie biedt ondersteuning
aan inwoners die een idee hebben voor hun buurt of een activiteit willen organiseren. Deze
inwoners kunnen subsidie van de gemeente Amersfoort krijgen voor deze activiteiten. De
subsidieregeling Projecten#InDeBuurt bepaalt dat rechtspersonen die vanuit de subsidiabele
activiteit(en) werken met personen in de leeftijd tot 18 jaar, moeten beschikken over een VOG
RP.
Tot slot spraken wij Stichting Garantiefonds Reisgelden (SGR). SGR is een non-profit
organisatie met als doel om reizigers te beschermen tegen faillissementen. Dit doet zij door
een insolventiedekking aan te bieden aan consumenten die pakketreisovereenkomsten of
reisarrangementen afnemen bij een reisorganisatie die bij SGR is aangesloten. Als een
reisonderneming deelnemer bij SGR wil worden, moet zij een aantal zaken aanleveren.
Een daarvan is de VOG-RP.

3.2.2 Zowel wettelijke verplichtingen als eigen motivatie zijn redenen om de VOG-RP te
gebruiken
Alle belanghebbenden gebruiken de VOG-RP als instrument om de betrouwbaarheid of
integriteit van een organisatie (de aanvrager) te toetsen. De reden om de VOG-RP hiervoor als
het instrument of als een van de instrumenten te gebruiken, verschilt per belanghebbende
organisatie.
Wettelijke verplichting
In drie gevallen wordt de VOG-RP expliciet in de wet- en regelgeving genoemd als te
gebruiken instrument om de betrouwbaarheid te toetsen. Zo noemt het Besluit
kwaliteitseisen curatoren, beschermingsbewindvoerders en mentoren de VOG-RP als
‘kwaliteitseis’ voor de integriteit van curatoren, beschermingsbewindvoerders en mentoren.
Uit de toelichting op het besluit blijkt dat, gelet op de bevoegdheden die een curator
toekomen, het van belang is dat wordt nagegaan of hij in het verleden strafbare feiten heeft
begaan die een risico vormen dat hij zijn taken niet naar behoren vervult. Deze functie heeft
de VOG-RP. Hetzelfde geldt voor de werving van personen door wie hij zijn taken uitoefent,

Gebruik en waarde van de VOG-RP

24

waarvoor een VOG-NP wordt verlangd.33 Het Landelijk Kwaliteitsbureau Rechtspraak houdt
toezicht op curatoren, beschermingsbewindvoerders en mentoren en toetst conform de wet
of een nieuwe curator, beschermingsbewindvoerder of mentor aan de eisen voldoet die de
wet aan hen stelt.
In de Wet wegvervoer goederen geldt de VOG-RP als voorwaarde om te voldoen aan de
betrouwbaarheidseis die aan de wegvervoerder wordt gesteld. Tot 2011 moest naast de VOGRP ook een integriteitsverklaring beroepsvervoer worden overgelegd om aan de
betrouwbaarheidseis van de Wet Wegvervoer Goederen te voldoen. Deze
integriteitsverklaring kwam grotendeels overeen met de VOG-RP.34 Daarnaast is er de
verplichting voor andere leidinggevenden binnen zulke ondernemingen om ook een VOG aan
te vragen. Deze aanvragen worden ingediend voor de functie van Vervoersmanager. De
screening vindt plaats op basis van dezelfde risicogebieden. Voor deze aanvragen geldt dat er
zowel NP als RP aanvragen kunnen worden verwacht.
Ook de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen stelt een VOG-RP verplicht
voor houders van kindercentra, gastouderbureaus en peuterspeelzalen. Controle op
fraudedelicten is van belang omdat de kinderopvangsector door de kinderopvangtoeslag
kwetsbaar is voor fraude. Een betrouwbare werkgever speelt bijvoorbeeld een belangrijke rol
bij het verkleinen van de kans op misbruik van de kinderopvangtoeslag. 35 Het Besluit landelijk
register kinderopvang stelt de VOG-RP als voorwaarde voor inschrijving van de
kinderopvangorganisatie in het register. Zowel de betrokkenen bij het ministerie van SZW als
de GGD geven aan dat zij te maken hebben met het verlangen van en controleren op een VOGRP uitvoering geven aan een wettelijk vereiste.
In één geval is de VOG-RP onderdeel van een gemeentelijke subsidieregeling, welke bepaalt
dat rechtspersonen die vanuit de subsidiabele activiteit(en) werken met personen in de
leeftijd tot 18 jaar, over een VOG-RP moeten beschikken. Voor de stichting die uitvoering geeft
aan deze subsidieregeling is het niet duidelijk waarom dit een VOG-RP moet zijn. De regeling
wordt dan ook soms omzeild door een VOG-NP aan te vragen van alle bestuurders die bij de
rechtspersoon betrokken zijn. Dit is volgens de betrokkene minder ingewikkeld, sneller en
goedkoper.
Eigen beleid
In één geval wordt de VOG-RP niet als zodanig in de wet genoemd, maar heeft de
belanghebbende organisatie zelf besloten dat de VOG-RP het juiste middel was om invulling
te geven aan wettelijke eisen. In casu gaat het om de bij de Wet op het financieel toezicht
(Wft) gestelde eis dat organisaties (zoals zorgverzekeraars) die zaken doen met andere
partijen zorgen voor een beheerste en integere uitoefening van hun bedrijfsvoering. Hier
vloeit voor de zorgverzekeraar uit voort dat onder meer inschrijving bij de Kamer van
Koophandel en een VOG-RP van zorgaanbieders worden gevraagd.
Vijf van de gesprekspartners geven aan dat zij op eigen initiatief de VOG-RP gebruiken als
algemene betrouwbaarheidstoets. In deze gevallen is er dus geen sprake van wet- en
regelgeving waarin de VOG-RP vereist wordt. Zo geeft een belanghebbende bij de gemeente

Besluit kwaliteitseisen curatoren, beschermingsbewindvoerders en mentoren, 29 januari
2014.
33

34

Kamerstukken 2006-2007, 30 896, nr. 3 (Memorie van Toelichting).

35

Kamerstukken 2014-2015, 34 195, nr. 3 (Memorie van Toelichting).

Gebruik en waarde van de VOG-RP

25

aan dat het belangrijk is om te controleren over partijen die zorg leveren in de regio niet
strafrechtelijk veroordeeld zijn.
“De VOG-RP is een middel om te bereiken dat we niet weer de boot in gaan. Het is een van de
methodes die we gebruiken. Uiteindelijk is het de combinatie van aspecten die maakt of een
rechtspersoon wel of niet integer is.” – Stichting Garantiefonds Reisgelden
Voor SGR was er een duidelijke aanleiding om met de VOG-RP te gaan werken. Tien jaar
geleden had SGR te maken met meerdere fraudezaken waardoor de stichting veel schade is
berokkend. Daarom is besloten om de VOG-RP als extra instrument te gebruiken om vast te
kunnen stellen of een reisonderneming integer is. Naast de VOG-RP wordt een due dilligenceonderzoek uitgevoerd, leveren reisondernemingen cijfers aan die zijn gecontroleerd door de
registeraccountant en wordt op Google gekeken wat er over de betreffende rechtspersoon op
het internet is geschreven.
Volgens sommige belanghebbenden gaat er ook een preventieve werking uit van de
verplichting om een VOG-RP te overleggen. Bedrijven die iets op hun kerfstok hebben, zullen
in het algemeen terughoudend zijn om een VOG-RP aan te vragen, zo verwachten
functionarissen van een aantal belanghebbende overheidsorganisaties.
“Het is een soort keurmerk aan de voordeur, geeft aan of het bedrijf er serieus instaat, maar
het is nooit een garantie dat er vervolgens niets verkeerd kan gaan” - Vereniging Eigen Huis

3.2.3 Weinig belanghebbenden weten wat de VOG-RP precies inhoudt
Wat opvalt, is dat een aantal belanghebbenden aangeeft dat het voor hen onduidelijk is op
basis waarvan de screening door het COVOG nu precies plaatsvindt. Hierdoor vinden zij het
moeilijk om uitspraken te doen over de betrouwbaarheid van het instrument. Deze
belanghebbenden zijn desgevraagd niet op de hoogte van het feit dat het ‘screeningsprofiel
rechtspersonen’ op de website van Justis is gepubliceerd. Dit heeft er deels mee te maken dat
deze belanghebbende organisaties in het geval van een VOG-NP bij de aanvraag een
screeningsprofiel aan moeten kruisen en dat dit bij de VOG-RP niet het geval is.
Een aantal belanghebbenden geeft aan niet te twijfelen aan de betrouwbaarheid ‘omdat het
instrument door de wetgever in het leven is geroepen’. Het feit dat de VOG-RP voor een aantal
sectoren een wettelijk vereiste is, maakt dat deze belanghebbende organisaties erop
vertrouwen dat het instrument betrouwbaar is.

3.2.4 Belanghebbenden hebben weinig zicht op de afgifteprocedure
De gesprekken met belanghebbende organisaties laten zien dat de belanghebbende
organisaties weinig zicht hebben op de aanvraagprocedure. Een enkele belanghebbende zegt
wel eens zelf contact met Justis te hebben opgenomen omdat het voor de aanvragers te
ingewikkeld was om deze zelf aan te vragen. Het ging in deze casus om een groep bewoners in
de wijk die een speeltuinverenging wilde oprichten. Om het proces te vergemakkelijken heeft
deze adviseur Justis zelf een bericht gestuurd met melding van de personen om wie
het ging. Hiervoor is uiteindelijk een VOG-NP aangevraagd. Vrijwel alle belanghebbenden
geven aan dat de VOG-RP naar hun weten altijd wordt afgegeven aan de aanvrager.

Gebruik en waarde van de VOG-RP

26

Hoewel de beleidsregels die ten grondslag liggen aan de beoordeling van de VOG regelmatig
worden aangepast en gepubliceerd op de website van Justis,36 hebben de meeste
belanghebbenden geen helder beeld van hoe de beoordeling door het COVOG tot stand komt
en waarop de screening van de rechtspersoon is gebaseerd. Zo geeft één belanghebbende
aan dat het hem niet duidelijk is welke onderdelen van de rechtspersoon worden gescreend.
Ook is het niet voor alle belanghebbenden duidelijk naar welke justitiële feiten wordt
gekeken. Een belanghebbende zegt hierover: “Ik ga er vanuit dat alle bronnen die ter
beschikking staan en relevant zijn door Justis worden geraadpleegd. Het enige wat ik
vervolgens zie is een ‘ja’ of een ‘nee’”

3.2.5 De VOG-RP maakt vaak onderdeel uit van een breder integriteitsbeleid
Vrijwel alle belanghebbenden maken naast de VOG-RP ook gebruik van andere
informatiebronnen voor de toetsing van de betrouwbaarheid van rechtspersonen.
Gemeenten vragen om referenties bij andere gemeenten waar zorgaanbieders al een contract
hebben. Ook raadplegen zij bijvoorbeeld de sociale verzekeringsbank om te controleren of er
eerder gefraudeerd is met PGB’s.
Andere bronnen die door de belanghebbende organisaties worden genoemd zijn het
insolventieregister, de Kamer van Koophandel en jaarverslagen. Ook wordt er in sommige
gevallen een internetcheck gedaan via Google, waarbij men meer inzicht probeert te krijgen
via reviews van anderen.
Een vrij kostbare bron die door gesprekspartners wordt genoemd, is World-Check.37 Dit is een
database waar personen met een publieke functie en individuen en organisaties met een
verhoogd risico in staan opgeslagen. De applicatie helpt wereldwijd met het identificeren van
financiële en strafrechtelijke risico’s. Door raadpleging van de database kan dus
gecontroleerd worden of Nederlandse rechtspersonen in het buitenland een strafbaar feit
hebben gepleegd.

3.2.6 Inzicht in de procedure en uitbreiding van bronnen zijn mogelijke verbeterpunten
Belanghebbenden geven verschillende verbeterpunten mee voor de VOG-RP. Deze hebben
enerzijds betrekking op de transparantie van het beoordelingsproces door het COVOG en
anderzijds op de bronnen waarbij de screening door het COVOG gebruik wordt gemaakt.
Zoals hierboven reeds beschreven, krijgen belanghebbende organisaties alleen te horen of de
VOG-RP wordt afgegeven of geweigerd.38 Een verbeterpunt zou volgens hen dan ook zijn om
meer inzicht te krijgen in het beoordelingsproces van het COVOG dat aan de afgifte of
weigering ten grondslag heeft gelegen.
“De VOG-RP is nu op basis van data die in een register staan. Het zou helpen om toegang te
krijgen tot dat register als belanghebbende. Het zou helpen als er een register is waarin je kunt
checken of specifieke medewerkers relevante antecedenten hebben, of überhaupt de

36

Ministerie van JenV, Beleidsdoorlichting Preventiemaatregelen, juli 2013.

37

Zie: https://www.world-check.com/

Alleen als de aanvrager dit zelf meldt; de gebeurt niet vanuit het COVOG. Het COVOG
koppelt het resultaat van de aanvraag alleen terug naar de aanvrager.
38

Gebruik en waarde van de VOG-RP

27

integriteit kan checken. Dit is dan ook minder statisch dan nu: een stuk papier” - Gemeente
Maastricht.
Voor wat betreft de breedte van de toetsing, wordt door een aantal belanghebbenden
aangegeven dat het louter gebruiken van het JDS als bron te beperkt is. De focus op
strafrechtelijke antecedenten zien zij als een beperking. Zij geven aan dat het
waardevol zou zijn als het COVOG ook de financiële integriteit van rechtspersonen checkt. Dit
kunnen belanghebbende organisaties gebruiken om een risico-inschatting te maken of er
mogelijke fraude speelt bij de rechtspersoon. Zeker binnen de zorg is financiële integriteit een
belangrijk punt van aandacht.
Ook bestuurlijke boetes en inzicht in de eventuele schulden en (eerdere) faillissementen van
een rechtspersoon via het worden door belanghebbenden genoemd als nuttige toevoegingen
op het JDS. Zo blijkt uit de toelichting op de Wet Wegvervoer Goederen dat eventuele
opgelegde bestuurlijke boetes en andere bestuursrechtelijke sancties aan
vervoersondernemingen bij de afgifte van de VOG-RP niet van belang zijn.39 De NIWO kan dan
ook geen vergunning weigeren op grond van bestuurlijke boetes, omdat wettelijk bepaald is
dat de VOG-RP de weigeringsgrond is.
Op dit moment wordt een groot aantal van de faillissementen afgedaan met een schikking
welke niet in het JDS wordt geregistreerd, terwijl dit voor de beoordeling van de
betrouwbaarheid en integriteit van de rechtspersoon wel van groot belang kan zijn.

3.2.7 Tussenconclusie: de visie van belanghebbenden
Belanghebbenden denken over het algemeen dat de VOG-RP iets zegt over de
betrouwbaarheid van een rechtspersoon, hoewel de meesten zich realiseren dat het geen
garantie biedt dat de rechtspersoon volledig zuiver is. Dit vertrouwen komt voornamelijk
voort uit een algemeen vertrouwen in het COVOG en de wettelijke verankering van het
instrument – niet zozeer uit kennis van de brongegevens en de beoordelingsprocedure. De
kennis over hoe het instrument precies werkt is in de regel vrij beperkt.
Omdat belanghebbenden beseffen dat de voorspellende waarde van de VOG-RP beperkt is,
maken zij vaak gebruik van andere bronnen en instrumenten in aanvulling op de VOG-RP.
Deze aanvullende stappen zijn vaak gericht op het checken van de financiële integriteit
(jaarverslagen, KvK, sociale verzekeringsbank, etc.). Ook wordt veel gebruik gemaakt van
eigen netwerken en/of het internet om te kijken of anderen al iets hebben gezegd/geschreven
over de (betrouwbaarheid van de) rechtspersoon in kwestie.
Het betrekken van bronnen die informatie geven over financiële integriteit wordt
logischerwijs dus ook genoemd als mogelijke verbetering voor de VOG-RP. Het meenemen
van bestuurlijke boetes is daarnaast ook een veelgenoemde suggestie: veel misdrijven die het
vertrouwen in een rechtspersoon (volgens belanghebbenden) aantasten worden immers
afgedaan in het bestuursrecht, niet het strafrecht. De beperkte kennis van belanghebbenden
over de VOG-RP suggereert dat ook betere communicatie over wat het instrument nu precies
inhoudt – en wat niet – een verbetering zou kunnen zijn.

39

Kamerstukken 2006-2007, 30 896, nr. 3 (Memorie van Toelichting).

Gebruik en waarde van de VOG-RP

28

3.3 Organisaties die geen VOG-RP verlangen van rechtspersonen
Door middel van tien telefonische interviews met contactpersonen van organisaties die geen
VOG-RP verlangen van rechtspersonen met wie zij een overeenkomst aangaan, is nagegaan
waarom deze organisaties geen gebruik maken van de VOG-RP en tot welke
informatiebronnen zij zich wenden om de betrouwbaarheid van rechtspersonen te toetsen.

3.3.1 Wie zijn het?
Brancheverenigingen
Zorgthuisnl is een branchevereniging voor ondernemers in de zorg, met name voor zorg aan
huis. Daar spraken wij met de bestuurssecretaris over het screeningproces dat zij hanteren
voor nieuwe leden. In tegenstelling tot sommige andere brancheverenigingen maakt
Zorgthuisnl geen gebruik van de VOG-RP.
De Nederlandse Bond van Bemiddelings- en Uitzendondernemingen (NBBU)
vertegenwoordigt belangen van bedrijven die flexibele arbeid aanbieden zoals ZZPbemiddeling, payroll en uitzendkrachten. De NBBU probeert de professionaliteit van haar
leden te bevorderen door onder meer te werken met een keurmerk waardoor klanten weten
dat zij met betrouwbare uitzendbureaus te maken hebben.
De Koninklijke Horeca Nederland vertegenwoordigt meer dan 20.000 bedrijven in de horeca.
Wij spraken daar met een beleidsadviseur die zich bezighoudt met (o.a.)
criminaliteitsbeheersing en veiligheid in de horeca. Deze had voorafgaand aan het interview
gesproken met verschillende medewerkers binnen de KHN, ook op lokaal niveau.
VNO-NCW en MKB-Nederland vertegenwoordigen als branchevereniging(en) de belangen van
het Nederlandse bedrijfsleven en het MKB. Samen delen zij één beleidsbureau. Wij spraken
daar met een beleidssecretaris gefocust op fraude, criminaliteit en ondermijning.
Thuiswinkel.org is een belangenvereniging voor webwinkels in Nederland. Zij staan o.a.
bekend om Thuiswinkel Waarborg, een keurmerk voor webwinkels. Daar spraken we met een
medewerker die zich o.a. bezighoudt met criminaliteit en fraude.
Zorgverzekeraars
DSW is een relatief kleine zorgverzekeraar in Nederland. Wij spraken met een directielid.
Gemeenten
Bij drie gemeenten die geen gebruik maken van de VOG-RP is gesproken met inkopers in het
sociaal domein, projectontwikkeling en domein dienstverlening en bedrijfsvoering: de
gemeente Apeldoorn, de gemeente Bergen op Zoom en de gemeente Lansingerland. De
inkopers zijn kort bevraagd op de inkoopprocedure (en screeningprocedure) die binnen de
gemeente wordt gehanteerd, en hoe ze tegen de VOG-RP aankijken.
Stichtingen
Voor dit onderzoek spraken wij met Stichting Normering Arbeid (SNA). De SNA heeft als doel
het realiseren van zelfregulering ter voorkoming van fraude en illegaliteit in de
uitzendbranche en bij alle vormen van (onder)aanneming van werk. Met het laten uitvoeren
van inspecties op basis van de norm en het toekennen van het SNA-keurmerk geeft SNA
hieraan invulling.

Gebruik en waarde van de VOG-RP

29

3.3.2 De VOG-RP is bij veel organisaties niet bekend
Voor de meeste organisaties is de VOG-RP een onbekend instrument. Zij hebben de VOG-RP
daarom ook niet als integriteitsinstrument overwogen, en maken gebruik van andere
middelen en bronnen om de integriteit van rechtspersonen te toetsen. Zij maken bijvoorbeeld
gebruik van een Uniform Europees Aanbestedingsdocument, de GVA, uittreksels van de KvK,
een verklaring van de belastingdienst, kwaliteitshandboek en financiële documenten (e.g.
jaarverslagen, begrotingen). Door deze documenten op te vragen hopen zij onbetrouwbare en
frauduleuze partijen te kunnen weren.
Gevraagd naar hoe de VOG-RP beter bekend zou kunnen worden, geven gesprekspartners bij
gemeenten aan dat de VOG-RP onder de aandacht kan worden gebracht op de website of
nieuwsbrief van Pianoo.40 Pianoo is het Expertisecentrum Aanbesteden van het ministerie van
Economische Zaken en Klimaat en heeft als taak het inkopen en aanbesteden bij alle
overheden te professionaliseren. Zowel overheden als inschrijvende partijen hebben hier
toegang toe en kunnen op die manier op de hoogte worden gebracht van het instrument.

3.3.3 Voor grote organisaties is de VOG-RP soms een interessante optie
Grote organisaties zoals gemeenten, zorgverzekeraars en brancheverenigingen geven
regelmatig aan nog onvervulde behoeften te hebben als het gaat om
integriteitsinstrumenten. Zij zijn op zoek naar nieuwe of betere manieren om te controleren
of een partij met wie zij in zee gaan wel deugt. In sommige gevallen gaven gesprekspartners
bijvoorbeeld aan de VOG-RP verder te willen onderzoeken n.a.v. het interview. De gesproken
organisaties hebben weliswaar begrip voor het feit dat een volledig waterdicht instrument
onmogelijk te realiseren is, maar maken duidelijk dat wat extra handvatten wel erg
behulpzaam zouden zijn. Uiteraard geldt daarbij wel de voorwaarde dat het instrument van
toegevoegde waarde is en dat er wordt gekeken naar gegevens die relevant zijn voor de
branche.
“We zijn nog steeds wel op zoek naar handvatten; hoe onderscheid je de goede van de
kwade?” - ZorgthuisNL
De behoefte aan integriteitsinstrumenten geldt echter niet voor alle grote organisaties:
sommigen gaven aan tevreden te zijn met de huidige procedure, of verdere integriteitseisen
een teken van wantrouwen te vinden.

3.3.4 Voor kleine organisaties is de VOG-RP op het moment niet aantrekkelijk
De visie op de VOG-RP is wezenlijk anders wanneer wij ons verplaatsen in het perspectief van
(middel-)kleine organisaties. Brancheverenigingen als MKB-Nederland en Koninklijke Horeca
Nederland geven aan dat veel ondernemers de VOG-RP niet kennen, en zich ook niet snel
verleid zullen voelen deze te gebruiken.
Dit heeft allereerst te maken met de snelheid van afgifte: het bedrijfsleven vindt plaats in
hoog tempo en laat zich niet makkelijk ophouden. Een wachttijd van acht weken schrikt veel
ondernemers dus af. De VOG-RP is daarmee wellicht ook niet het juiste type instrument voor
kleine organisaties: een document dat door een centraal orgaan wordt afgegeven is volgens
velen te hoogdrempelig.
40

https://www.pianoo.nl/

Gebruik en waarde van de VOG-RP

30

“Het zakenleven gaat zo snel (…) er is vaak helemaal geen tijd voor een VOG” – VNO-NCW /
MKB-Nederland
Ook de gegevens die worden gebruikt spelen een belangrijke rol. In het MKB wordt een
beperkt deel van de gepleegde fraude vervolgd en worden veel boetes bestuurlijk opgelegd.
Het gebruik van het JDS zal daarom voor veel kleinere organisaties onvoldoende zijn om erop
te vertrouwen dat met de VOG-RP ‘foute’ partijen eruit worden gefilterd.

3.3.5 Er zijn manieren om de toegevoegde waarde van de VOG-RP voor deze organisaties
te vergroten
Allereerst kan het COVOG duidelijker maken hoe de procedure van de VOG-RP in zijn werk
gaat. Eén brancheorganisatie gaf bijvoorbeeld aan dat nog niet van de VOG-RP gebruik wordt
gemaakt omdat voor hen onvoldoende duidelijk was hoe Justis rechtspersonen beoordeelt
en welke afweging ten grondslag ligt aan het besluit om een VOG-RP af te geven of te
weigeren.
Daarnaast kan het uitbreiden van de brongegevens een stap voorwaarts zijn volgens
gesprekspartners. Bij het horen van de gegevens in het JDS zijn velen nog niet overtuigd van
de meerwaarde van de VOG-RP als integriteitsinstrument. Uitbreidingen als het betrekken van
bestuurlijke boetes of gegevens over financiële integriteit worden hier wederom genoemd.
Door een aantal gesprekspartners wordt aangegeven dat zij in hun overwegingen om al dan
niet gebruik te maken van een VOG-RP, de door hen ervaren onduidelijkheid over de
screening meenemen. Een gesprekspartner zegt hierover: “Het is voor mij niet helemaal
duidelijk waar nu op getoetst wordt, hoe ver teruggekeken wordt, hoe antecedenten door Justis
gewaardeerd worden, en of dat ook de strafbare feiten zijn waar wij van willen dat zij op
toetsen”. In de gesprekken komt naar voren dat het zeker van waarde kan zijn om met
specifiek screeningsprofiel te werken. In dat geval kunnen organisaties aangeven wat voor
hen belangrijk is in de screening door het COVOG.
Ook wordt de suggestie gedaan om met een stoplichtsysteem te werken in plaats van een
binair ‘afgifte’ of ‘weigering’. Als een rechtspersoon dan een oranje status krijgt, kan de
belanghebbende organisatie alsnog zelf de afweging maken of deze met de rechtspersoon in
zee wil gaan.
Tot slot zijn ook de laagdrempeligheid en snelheid van het instrument mogelijke
verbeterpunten. Met name voor kleinere organisaties zijn dit belangrijke redenen om ergens
wel of geen gebruik van te maken. Eén gesprekspartner suggereerde bijvoorbeeld een andere
aanpak, vergelijkbaar met ‘Cifas’ in Engeland.41 Dit is een frauderegister waarmee bedrijven
gegevens over frauduleuze rechtspersonen kunnen uitwisselen, dat altijd ‘real-time’
toegankelijk is. Het controleren van andermans integriteit wordt zo aanmerkelijk
eenvoudiger.

41

Zie: https://www.cifas.org.uk/.

Gebruik en waarde van de VOG-RP

31

3.3.6 Tussenconclusie
In 2006 concludeerde Ergo dat de bekendheid van de VOG-RP relatief beperkt was en dat er
door bedrijven onderling weinig gebruik van wordt gemaakt. Ons onderzoek bevestigt deze
conclusies. Meerdere gesprekspartners van voornamelijk grotere organisaties hebben
geïntrigeerd geluisterd naar de uitleg over de VOG-RP en gaven aan het instrument nader te
willen onderzoeken om te kijken of het een plek verdiende in het integriteitsbeleid – ze
hadden er simpelweg nog niet van gehoord.
Daarbij kwam wel een aantal vragen om de hoek kijken: “hoe snel is de procedure?”, “naar
welke gegevens kijken ze dan?” of “wat is precies de meerwaarde?”. Bij het horen van de
brongegevens voor de VOG-RP was niet iedereen overtuigd; een uitgebreidere toets waarbij
meer gegevens worden geanalyseerd sprak hen meer aan. Voor kleinere organisaties zijn deze
vragen nog veel urgenter. Bij hen ligt de focus veelal op de dagelijkse bedrijfsvoering en in
hoog tempo zaken doen. Alleen wanneer er een duidelijke meerwaarde is en de
bedrijfsvoering er niet onder leidt, zullen zij gebruik gaan maken van de VOG-RP. Daarbij
speelt cultuur ook nog een rol van betekenis: het is op dit moment in het MKB niet
gebruikelijk een VOG-RP op te vragen.
Het vergroten van de bekendheid van de VOG-RP zou een logische eerste stap zijn om voor
organisaties die op dit moment geen VOG-RP gebruiken iets te betekenen: zo kunnen
degenen voor wie de VOG-RP een geschikt instrument is er ook gebruik van gaan maken.
Daarnaast is het verhogen van de (gecommuniceerde) afgiftesnelheid een manier om deze
groep beter aan te spreken: een termijn van acht weken schrikt velen af. Ondanks dat de acht
weken de uiterlijke, wettelijke termijn betreft en de VOG-RP in praktijk vaak (als er geen
gegevens in het JDS worden gevonden) sneller wordt afgegeven, is een termijn van acht
weken het eerste wat op de website van Justis wordt gecommuniceerd. Wederom is het
uitbreiden van de brongegevens ook een veelgenoemde suggestie voor verbetering.
Ondanks dat er verbeteringen mogelijk zijn voor deze groep is het de vraag of de VOG-RP het
juiste instrument is om deze groep te bedienen. Gesprekspartners suggereerden alternatieve
methoden – zoals het eerder genoemde frauderegister – die wellicht beter het doel van
fraudepreventie kunnen realiseren dan de VOG-RP. Ook beleid zou volgens sommigen een rol
kunnen spelen; denk bijvoorbeeld aan het strenger maken van de eisen waaraan
zorgverleners moeten voldoen voordat zij als zodanig aan de slag kunnen, om zorgfraude te
voorkomen. Een instrument als de VOG-RP is volgens sommigen makkelijker te omzeilen dan
een meer structurele gecentraliseerde aanpak, en daarmee minder aansprekend.

Gebruik en waarde van de VOG-RP

32

Achtergrond: Fraude door rechtspersonen in Nederland
Het is lastig om in kaart te brengen hoe groot het probleem van fraude door rechtspersonen
in Nederland precies is. De aard van fraude maakt onderzoek ernaar een ware uitdaging.
Toch zijn er enkele aanwijzingen over de grootte van verschillende soorten fraude.
Het centrum voor criminaliteitspreventie en veiligheid (CCV) onderscheidt een aantal van de
belangrijkste vormen van horizontale fraude. 42 Daarvan is een aantal bij uitstek relevant
voor dit onderzoek: faillissementsfraude, acquisitiefraude en fraude in de zorg. Ondanks dat
van deze typen fraude in totaal slechts 140 zaken bekend was bij het OM in 2018, is de
geschatte schade die ze aanrichten groot.43 In 2014 werd de schade van faillissementsfraude
geschat tussen de 1,3 en 1,7 miljard euro.44 Het Steunpunt Acquisitiefraude (SAF) schatte in
2012 de totale jaarlijkse schade van acquisitiefraude op 400 miljoen euro. 45 Schattingen over
de schade aangericht door fraude in de zorg lopen van 2,5 tot 12 miljard euro per jaar,
hoewel onduidelijk is wat het aandeel van rechtspersonen hierin is.46
Ondanks dat lastig is om uit cijfers en rapporten op te maken hoe groot de problemen van
fraude voor en door rechtspersonen nu precies zijn, is wel duidelijk dat het onderwerp leeft
in het bedrijfsleven. VNO-NCW/MKB-Nederland maakt bijvoorbeeld duidelijk dat fraude niet
alleen veel ondernemers en bedrijven raakt, maar dat criminelen ook steeds geavanceerder
worden. Het is voor een ondernemer bijvoorbeeld steeds lastiger om een (nep-)contract –
en zo acquisitiefraude – te herkennen.
Gelet op de grote schade die fraude aanricht en het toenemende vernuft waarmee
criminelen en andere kwaadwillenden te werk gaan, zijn integriteitsinstrumenten en
betrouwbare informatiebronnen over rechtspersonen van groot belang.

42

CCV, link.

43

OM, Fraudemonitor (2018).

44

F. Kemp, Faillissementsfraude: een hardnekkig fenomeen (2014).

45

TK, 33 233, nr. 2, 2011-2012

46

W. Groot & H. Maassen van den Brink, Oorzaken van fraude in de zorgsector (2014).

Gebruik en waarde van de VOG-RP

33

3.4 Het COVOG
Wij hebben met vier medewerkers van het COVOG gesproken. Daaruit bleek hoe de
beoordelingsprocedure van de VOG-RP er in de praktijk uitziet.

3.4.1 De werkpraktijk van het COVOG komt goed overeen met het opgestelde beleid
Zoals onder 2.2 beschreven, komen de medewerkers van het COVOG in beeld op het moment
dat er justitiële gegevens worden gevonden in het JDS die betrekking hebben op de
betreffende rechtspersonen. Door de COVOG medewerkers wordt gekeken hoe relevant deze
gegevens zijn en of deze conflicteren met het doel van de aanvraag aan de hand van een
objectief en subjectief criterium. Ook de terugkijktermijn en het Screeningsprofiel
rechtspersonen spelen een belangrijke rol in de beoordeling.
Omdat de Raad van State in 2012 heeft geoordeeld dat naast zaken die reeds zijn afgesloten,
ook openstaande zaken uit het JDS ten grondslag mogen worden gelegd aan de weigering
van een VOG,47 vragen medewerkers van het COVOG bij openstaande zaken altijd stukken van
de zaak op bij het Openbaar Ministerie.
Het beeld dat de medewerkers schetsen van hun dagelijkse praktijk komt nauw overeen met
hoe de procedures staan omschreven in het beleidskader. Theorie en praktijk sluiten dus
goed op elkaar aan.

3.4.2 Bedrijfseconomische belangen wegen zwaar
In het beoordelingsproces maken medewerkers van het COVOG een afweging tussen enerzijds
de belangen van de aanvrager om bijvoorbeeld haar werkzaamheden te kunnen uitvoeren
met de juiste vergunningen of om lid te kunnen worden van een branchevereniging, en de
risico’s voor de samenleving anderzijds. Medewerkers vertellen dat in de praktijk de
bedrijfseconomische belangen van rechtspersonen met personeel in dienst sterk meewegen.
Hoewel bedrijfseconomische belangen meegenomen dienen te worden, moeten deze niet
disproportioneel zwaar wegen en ten koste gaan van de waarde van het instrument.
In de gevoerde gesprekken is naar voren gekomen dat soms erg veel belang aan de
bedrijfseconomische belangen van rechtspersonen wordt gehecht. Medewerkers vertellen
bijvoorbeeld dat bij (middel)grote bedrijven vrijwel altijd de VOG-RP wordt afgegeven, ook als
er goede redenen zijn om deze niet te verstrekken. Als een bedrijf bijvoorbeeld veertig
medewerkers in dienst heeft en de VOG-RP niet zou krijgen dan “staan er veertig gezinnen op
straat”. Uiteraard is dit een belang dat meegewogen dient te worden, maar medewerkers
geven de indruk dat wanneer het om een middelgroot bedrijf gaat, alleen in extreme situaties
de VOG-RP nog wordt geweigerd. In hoeverre er sprake is van een onevenwichtige
belangenafweging vraagt om nader (intern) onderzoek.

3.4.3 Fraude is de meest voorkomende reden om een VOG-RP te weigeren
Als er twijfel bestaat over het wel of niet weigeren van een VOG-RP vindt altijd eerst collegiaal
overleg plaats. Uit de gesprekken met de beoordelaars blijkt dat het merendeel van het
geringe aantal weigeringen voorkomt bij wegvervoerondernemers en VIHB-registraties. Het
gaat in deze gevallen vaak om fraude (valsheid in geschriften) en in enkele gevallen over
Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, 14 maart 2012,
ECLI:NL:RVS:2012:BV8752.
47

Gebruik en waarde van de VOG-RP

34

gevaarlijk rijgedrag of grensoverschrijdend beroepsvervoer zonder vergunning waarmee de
Regeling Wegvervoer goederen wordt overtreden. Redenen voor weigeringen in andere
branches zoals de zorg zijn o.a. valsheid in geschrifte, afpersing, braak en diefstal.

3.4.4 Medewerkers zien uitbreiding van bronnen als een mogelijk verbeterpunt
De medewerkers van het COVOG is gevraagd hoe zij tegen het instrument aankeken. Zij geven
aan dat de VOG-RP bij kleine bedrijven iets zegt over de integriteit, maar niet zonder meer
betekent dat deze bedrijven ‘volledig blanco’ zijn. Zo zouden bestuurlijke boetes,
economische beschikkingen of uitspraken van de Autoriteit Consument & Markt (ACM) ook
een reden moeten kunnen zijn om de VOG-RP te weigeren. Deze worden op dit moment niet
in de screening door het COVOG betrokken omdat deze zich louter op het JDS baseert.
Voor wat betreft grote(re) bedrijven, geven medewerkers van het COVOG aan dat de VOG-RP
van verminderde waarde is. Grote bedrijven hebben vaak strafrechtelijke antecedenten, maar
daar zijn de belangen zo groot dat deze altijd zwaarder wegen dan de antecedenten. Dit roept
de vraag op wat de betekenis en waarde van een VOG-RP in deze gevallen nog is.

Gebruik en waarde van de VOG-RP

35

4 Conclusie

Hieronder geven wij de hoofdbevindingen van dit onderzoek weer. Dit doen wij aan de hand
van de vier onderzoeksvragen die in dit onderzoek centraal stonden.

4.1 Wie maakt er gebruik van de VOG-RP?
De VOG RP is slechts bij een kleine groep organisaties bekend
Slechts 1% van de rechtspersonen in Nederland vraagt jaarlijks een VOG-RP aan, t.o.v. ca. 10%
van de natuurlijke personen die een VOG-NP aanvraagt. Dat het aantal relatief laag is, blijkt
bovendien wanneer wordt gekeken naar de totale schade die door fraude en andere
criminaliteit wordt veroorzaakt. Alleen al aan acquisitie- en faillissementsfraude – vormen van
fraude waartegen de VOG-RP een rol van betekenis zou kunnen spelen – wordt per jaar naar
schatting voor ca. 2 miljard euro aan schade aangericht.48 Dit geringe aantal aanvragen (vijf à
zesduizend per jaar) bevestigt het eerder geconstateerde beeld van Ergo dat het instrument
relatief onbekend is.49 Ook blijkt dat de VOG-RP vrijwel altijd wordt afgegeven; in 2019 werd
slechts één op de ca. 350 aanvragen geweigerd.
Vooral de transport- en kinderopvangsector maken gebruik van de VOG-RP 50
Deze sectoren zijn samen goed voor 58% van de aanvragen. De reden dat de transport- en
kinderopvangsector een groot deel van het aantal aanvragen behelzen, heeft te maken met
het feit dat een VOG-RP in deze sectoren wettelijk verplicht is. In de overige 42% van de
gevallen hebben organisaties de VOG-RP op eigen initiatief onderdeel van het beleid gemaakt
bij wijze van algemene betrouwbaarheidstoets. In de meeste van deze vrijwillige gevallen is
dit om een overeenkomst of contract met een rechtspersoon te sluiten.
De overheid is verantwoordelijk voor het grote merendeel van de VOG-RP-aanvragen
De VOG-RP wordt voornamelijk aangevraagd voor transportvergunningen (incl. VIHBregistraties), contracten en inschrijving in het Landelijk Register Kinderopvang. Deze drie
categorieën vormen samen 75% van de aanvragen. Daarnaast lijken ook aanbestedingen in
het zorgdomein en subsidieaanvragen en aanbestedingen van gemeenten een belangrijk doel
voor de aanvragen te zijn. Dit is echter niet met volledige zekerheid te zeggen: binnen de
categorie “Anders, namelijk” – verantwoordelijk voor 17% van de aanvragen – is slechts door
een beperkte groep de reden van de aanvraag doorgegeven.

TK, 33 233, nr. 2, 2011-2012; F. Kemp, Faillissementsfraude: een hardnekkig fenomeen
(2014).
48

49

Ergo, Evaluatie afgifte VOG RP (2006). Link.

50

Hierbij wordt de VIHB-registratie meegerekend als onderdeel van de transportbranche.

Gebruik en waarde van de VOG-RP

36

Daarmee ontstaat het beeld dat de overheid, direct of indirect, verantwoordelijk is voor het
grote merendeel van de VOG-RP-aanvragen. Niet alleen komt 58% van de aanvragen voort uit
een wettelijke verplichting, ook binnen de 35% van aanvragen die als doel het afsluiten van
een contract of onder de categorie “Anders, namelijk” vallen, lijkt de overheid de
belangrijkste belanghebbende. Hoewel het dus niet mogelijk is een exact getal te geven voor
het aandeel van de aanvragen waarvoor de overheid verantwoordelijk is, is het zeer
aannemelijk dat het om minstens twee-derde van de aanvragen gaat.

4.2 Hoe zou (de toegevoegde waarde van) de VOG-RP verbeterd
kunnen worden?
Ondanks het vertrouwen in het COVOG is behoefte aan meer transparantie
Onder de gesprekspartners is relatief weinig kennis over wat de procedure achter de VOG-RP
precies inhoudt. Het merendeel van hen heeft weliswaar vertrouwen in de VOG-RP, maar dit is
vooral gebaseerd op een algemeen vertrouwen in het COVOG – niet op kennis van de
procedure. Velen weten niet precies waarop de afgifte (of eventuele weigering) is gebaseerd,
en zouden hier graag meer inzicht in verkrijgen. Een korte toelichting bij de afgifte over hoe de
beoordeling heeft plaatsgevonden en welke justitiële feiten daarbij zijn betrokken, zou
daarbij bijvoorbeeld kunnen helpen.
De gecommuniceerde termijn voor de afgifte van de VOG-RP kan worden verkort
Uit dit onderzoek blijkt dat vooral voor kleine organisaties de afgifteprocedure belangrijk is.
Zij zijn veelal gefocust op hun bedrijfsvoering en willen niet lang hoeven wachten wanneer zij
een VOG-RP aanvragen. Wanneer zij zien dat er een termijn van acht weken (de wettelijke
termijn) staat voor de afgifteprocedure, worden zij daardoor afgeschrikt. Aangezien in veel
gevallen de afgifte slechts enkele dagen duurt – wanneer geen relevante informatie in het JDS
wordt gevonden – zou communicatie over deze kortere termijn voor deze groep van
toegevoegde waarde zijn.
Er kunnen meer bronnen worden gebruikt bij het onderzoek van de VOG-RP
Op dit moment wordt bij de VOG-RP alleen gebruik gemaakt van gegevens uit het JDS. Er zijn
andere informatiebronnen die bij de procedure kunnen worden betrokken waardoor de
waarde van het instrument vergroot zou kunnen worden. Denk hierbij bijvoorbeeld aan
politiegegevens, belastinggegevens en bestuurlijke boetes (opgelegd door bijvoorbeeld de
Belastingdienst en bijzondere opsporingsdiensten). Met name de laatste zou een belangrijke
toevoeging kunnen zijn, omdat veel voor het verkeer tussen rechtspersonen relevante boetes
niet via het strafrecht maar het bestuursrecht worden opgelegd. Hierbij kan bijvoorbeeld
worden gedacht aan milieudelicten die bestuurlijk zijn gehandhaafd. Ook het grote aantal
faillissementen dat met een schikking wordt afgedaan en hierdoor niet in het JDS wordt
geregistreerd, zou als informatiebron meegenomen kunnen worden.
Het doel en de doelgroep van de VOG-RP kunnen scherper worden geformuleerd
In tegenstelling tot veel andere (preventieve) integriteitsinstrumenten die de overheid tot
haar beschikking heeft, is de VOG-RP is een ‘open’ instrument, in de zin dat er geen specifieke
doelgroep voor ogen is die er gebruik van maakt. De GVA bijvoorbeeld richt zich duidelijk op
aanbestedingen en focust zodoende op de gegevens die daarvoor het meest van belang zijn.
De VOG-RP kan in beginsel door iedere organisatie van een rechtspersoon worden verlangd.
Dit maakt het lastig om deze doelgroep goed te bedienen.

Gebruik en waarde van de VOG-RP

37

Daarnaast is onduidelijk wat de overheid tracht te bereiken door belanghebbende
organisaties inzicht te geven in het justitiële verleden van rechtspersonen. Het doel om aan
een meer algemene maatschappelijke behoefte tegemoet te komen om inzicht in het
justitiële verleden van rechtspersonen te verschaffen, is daarbij weinig helpend. Als dit doel
concreter geformuleerd zou worden, kan het instrument van meer toegevoegde waarde zijn.
Als het doel bijvoorbeeld is om te kunnen voorspellen of rechtspersonen in de toekomst
zullen frauderen, dan is het logischer om ook financiële informatie, bestuurlijke boetes en
belastinggegevens als informatiebron in de screening mee te nemen.
Justis kan evalueren of bedrijfseconomische belangen op het moment té zwaar wegen
Medewerkers van het COVOG geven aan dat de belangenafweging tussen een (middel-)groot
bedrijf en de samenleving vrijwel altijd in het voordeel uitvalt van het bedrijf, ook als er sterke
twijfel is over de integriteit.51 Ondanks dat de belangen van aanvragers mee moeten wegen in
de afweging van het COVOG, is het voor de waarde van de VOG-RP essentieel dat een bedrijf
niet vanwege haar grootte alleen een VOG-RP ontvangt. De gevoerde gesprekken geven een
indicatie dat een dergelijke afbreuk aan de waarde van de VOG-RP als integriteitsinstrument
wel plaatsvindt, en dat de VOG-RP wordt afgegeven in gevallen waar dit eigenlijk niet gepast
is. Om hierover uitsluitsel te geven zal intern moeten worden onderzocht of er inderdaad
gevallen zijn geweest waarbij bedrijfseconomische gevallen disproportioneel zwaar hebben
gewogen, en hoe dit kan worden voorkomen in de toekomst.

4.3 Wat zou er gebeuren als de VOG-RP niet meer zou bestaan?
De VOG-RP is vrijwel altijd één van de informatiebronnen die organisaties gebruiken
Respondenten tonen veel begrip voor het feit dat de VOG-RP een beperkte voorspellende
waarde heeft. Het maakt vaak onderdeel uit van een bredere screeningprocedure en wordt
dus gezien als één van de ‘filters’ daarin. Naast de VOG-RP maken belanghebbenden gebruik
van andere informatiebronnen om de betrouwbaarheid van rechtspersonen te toetsen.
Gemeenten vragen om referenties bij andere gemeenten waar zorgaanbieders al een contract
hebben. Ook raadplegen zij bijvoorbeeld de sociale verzekeringsbank om te controleren of er
eerder gefraudeerd is met PGB’s.
Andere bronnen die door de belanghebbende organisaties worden genoemd zijn het
insolventieregister, de Kamer van Koophandel en jaarverslagen. Ook wordt er in sommige
gevallen een internetcheck gedaan via Google, waarbij men meer inzicht probeert te krijgen
via reviews van anderen.
Afschaffing van de VOG-RP heeft consequenties voor het eigen integriteitsbeleid van
organisaties
Hoewel er niet veel gebruik wordt gemaakt van de VOG-RP, is het instrument voor een aantal
organisaties die wel van het instrument gebruik maken van groot belang. Gesprekspartners
geven aan dat zij de VOG-RP als een belangrijk onderdeel zien van hun integriteitsbeleid, en –
in sommige gevallen – als logische manier om invulling te geven aan hun wettelijke
integriteitseisen. Voor private (branche)organisaties die geen toezichthoudende
bevoegdheden hebben, is de VOG-RP een van de weinige instrumenten die hen ter hand
staan. Ook heeft de VOG-RP voor sommige organisaties een symboolfunctie om uit te stralen
dat zij integriteit belangrijk vinden. Bovendien is er voor velen geen logisch alternatief
beschikbaar wanneer de VOG-RP zou verdwijnen: instrumenten als de GVA en de VOG-NP zijn

51

Dit komt overeen met het lage weigeringspercentage van de VOG-RP.

Gebruik en waarde van de VOG-RP

38

niet altijd een geschikt alternatief. Het verdwijnen van de VOG-RP heeft dus serieuze gevolgen
voor het integriteitsbeleid van deze organisaties.

4.4 Welke andere integriteitsinstrumenten zouden de VOG-RP
kunnen vervangen?
De overheid beschikt over een scala aan integriteitsinstrumenten
De overheid heeft binnen haar integriteitsbeleid verschillende wettelijke instrumenten die zij
kan inzetten om crimineel gedrag binnen kwetsbare sectoren, bedrijven en organisaties te
voorkomen. Naast de VOG-RP, zijn dit de VOG-NP, de doorlopende controle op
rechtspersonen op grond van de Wet controle op de Rechtspersonen, de adviezen op grond
van de Wet BIBOB en de GVA.
Hoewel deze instrumenten overeenkomen met de VOG-RP, kan geen van deze instrumenten de
VOG-RP volledig vervangen
Bij alle integriteitsinstrumenten wordt het JDS als bron geraadpleegd, hoewel bij de GVA
alleen naar onherroepelijke veroordelingen wordt gekeken. Hoewel deze instrumenten, op de
VOG-NP na, onderzoek doen naar rechtspersonen, hebben zij ofwel een ander doel dan de
VOG-RP ofwel bedienen zij een andere doelgroep. Geen van deze instrumenten kan om die
reden direct de VOG-RP vervangen.
De GVA zou een goede vervanging van de VOG-RP kunnen zijn bij aanbestedingen
Zowel de VOG-NP als de GVA kennen in belangrijke mate dezelfde systematiek als de VOG-RP.
De GVA en de VOG-RP kunnen zowel los van elkaar als aanvullend op elkaar worden verlangd
en aangevraagd. Een voorbeeld hiervan is een gemeente die bij het inkopen van zorg zowel
een GVA als een VOG-RP verlangt. Met de GVA wordt beoordeeld of de inschrijver voldoende
betrouwbaar is om als contractpartij op te treden. De VOG-RP beziet of het bedrijf ook
voldoende betrouwbaar is om specifiek zorg gerelateerde werkzaamheden uit te voeren. Het
verschil in beoordeling bij beide instrumenten is dat Justis de GVA beoordeelt aan de hand
van een wettelijk beoordelingskader en bij de VOG-RP de belangen afgewogen worden aan de
hand van objectieve en subjectieve criteria. Uit de gesprekken met gemeenten blijkt dat zij de
instrumenten niet als substituut van elkaar zien. In sommige gevallen, waarbij de VOG-RP
voor aanbestedingen en vergunningaanvragen wordt verlangd, zou de GVA een goede
vervanging kunnen zijn. De GVA is immers ook ontworpen voor gebruik bij
aanbestedingsprocedures, niet de VOG-RP. In veel andere situaties is de GVA echter geen
logisch alternatief – een groot deel van de aanvragen wordt immers gedaan voor andere
redenen dan een aanbesteding.
De Wet BIBOB richt zich op een andere doelgroep dan de VOG-RP
Waar de VOG-RP geen afgebakende doelgroep heeft en in beginsel door iedere
belanghebbende organisatie kan worden aangevraagd, heeft de Wet BIBOB een specifieke
doelgroep. Bestuursorganen of rechtspersonen met een overheidstaak kunnen bij het
Landelijk Bureau BIBOB een advies aanvragen dat betrekking heeft op rechtspersonen aan
wie zij een vergunning of subsidie willen verlenen. De Wet BIBOB zou om die reden de VOG-RP
niet kunnen vervangen.
TRACK zou in haar uitvoering van de WCR rechtspersonen kunnen screenen op antecedenten
Het is denkbaar dat de afdeling TRACK in haar uitvoering van de WCR een deel van de functie
die de VOG-RP nu heeft, overneemt. In dat geval zou het mogelijk moeten worden voor
belanghebbende organisaties om bij TRACK een screening van rechtspersonen aan te vragen,
waarbij niet alleen naar het JDS maar ook naar andere informatiebronnen waarin de

Gebruik en waarde van de VOG-RP

39

rechtspersoon voorkomt, wordt gekeken. Hierbij dient wel te worden opgemerkt dat de
huidige producten van TRACK, de netwerktekening en risicomelding, waarschijnlijk voor een
deel van de huidige afnemers van de VOG-RP te zwaar zullen zijn en/of niet aan het doel
waarmee zij de VOG-RP van de aanvrager verlangen, tegemoetkomen. De WCR heeft dan ook
als doel om misbruik te voorkomen en te bestrijden, terwijl met de VOG-RP inzicht wordt
verschaft in het justitiële verleden van rechtspersonen.

Gebruik en waarde van de VOG-RP

40

5 Mogelijkheden doorontwikkeling VOG-RP

In dit hoofdstuk beschrijven we de mogelijkheden voor doorontwikkeling van de VOG-RP.
Daarbij hebben we ook aandacht voor de bijbehorende voor- en nadelen van specifieke
varianten.
De eerste voorliggende keuze is stoppen met de VOG-RP (zie paragraaf 5.1). Wanneer besloten
wordt om door te gaan met VOG-RP is een continuüm van varianten mogelijk. Wij hebben hier
een drietal specifieke tussenpunten op gedefinieerd. Eerst doorgaan in de huidige vorm (zie
paragraaf 5.2), daarna doorontwikkeling van het bestaande instrumentarium (zie paragraaf
5.3) en tot slot vervanging door een nieuw instrument (zie paragraaf 5.4). AEF geeft in de
laatste paragraaf 5.5 nog advies over het geheel van alle beschreven varianten.

5.1 Afschaffing
Het is mogelijk om de VOG-RP af te schaffen. Wanneer alleen gekeken zou worden naar het
aantal aanvragen per jaar lijkt deze vervolgstap niet ondenkbaar. Er is ook een aantal
alternatieve instrumenten beschikbaar zoals de GVA en de VOG-NP die voor sommige
organisaties uitkomst zouden kunnen bieden als de VOG-RP niet langer beschikbaar is.
Het is wel belangrijk om te realiseren dat afschaffing van de VOG-RP gepaard gaat met een
aantal stevige praktische uitdagingen. Voor de Eurovergunning van de NIWO, de VIHBregistratie en de inschrijving in het Landelijk Register Kinderopvang is de VOG-RP wettelijk
verplicht is gesteld. Als de VOG-RP verdwijnt, zal in deze gevallen een wetswijziging moeten
plaatsvinden waarin een alternatief instrument (of een alternatieve procedure) wordt
opgenomen om de betrouwbaarheid van rechtspersonen te toetsen.
Daarnaast heeft afschaffing van de VOG-RP gevolgen voor het integriteitsbeleid van
verschillende organisaties. Hoewel er in absolute aantallen niet veel gebruikgemaakt wordt
van de VOG-RP, is het instrument voor een aantal organisaties die wel van het instrument
gebruik maken van groot belang. Gesprekspartners geven aan dat zij de VOG-RP als een
belangrijk onderdeel zien van hun integriteitsbeleid, en – in sommige gevallen – als logische
manier om invulling te geven aan hun wettelijke integriteitseisen. Voor private
(branche)organisaties die geen toezichthoudende bevoegdheden hebben, is de VOG-RP een
van de weinige instrumenten die hen ter hand staat. Ook heeft de VOG-RP voor sommige
organisaties een symboolfunctie om uit te stralen dat zij integriteit belangrijk vinden.
Bovendien is er voor velen geen logisch alternatief beschikbaar wanneer de VOG-RP zou
verdwijnen: instrumenten als de GVA en de VOG-NP zijn niet altijd een geschikt alternatief. Het
verdwijnen van de VOG-RP heeft dus serieuze gevolgen voor het integriteitsbeleid van deze
organisaties.

Gebruik en waarde van de VOG-RP

41

Bovendien gaat met afschaffing van de VOG-RP ook de preventieve werking van het
instrument verloren. De overheid veronderstelde immers dat de VOG-RP een preventieve
werking zou hebben: het zou de drempel voor rechtspersonen om contracten af te sluiten of
lid te worden van een brancheorganisatie kunnen verhogen als zij weten dat een
integriteitstoets onderdeel uitmaakt van de procedure. 52 Hoewel op basis van dit onderzoek
niet kan worden aangetoond dat de VOG-RP ook daadwerkelijk een preventieve werking
heeft, veronderstelt een aantal belanghebbende organisaties dat de VOG-RP deze werking
voor rechtspersonen kan hebben. Met afschaffing van het instrument gaat dus ook de
mogelijk preventieve werking van het instrument verloren.
Daarnaast zou afschaffing voorbijgaan aan het feit dat de VOG-RP een manier biedt om
specifieke overheidsinformatie rondom justitiële documentatie te ontsluiten, zonder deze
informatie openbaar toegankelijk te maken. Afschaffing van de VOG-RP zou deze informatie
achter slot en grendel plaatsen. Tot slot gaat afschaffing voorbij aan de onvervulde behoeften
bij (met name grote) organisaties aan integriteitsinstrumenten.

5.2 Handhaving huidige vorm
Wanneer het instrument blijft bestaan is het uiteraard mogelijk om dat in de huidige vorm te
doen. Een significante groep belanghebbenden zou met de VOG-RP invulling kunnen blijven
geven aan haar integriteitsbeleid. Bovendien zou deze groep vergroot kunnen worden als de
bekendheid van het instrument toeneemt door het instrument expliciet onder de aandacht te
brengen via een campagne of via communicatie met brancheverenigingen.
Desalniettemin blijft de toegevoegde waarde van de VOG-RP op deze wijze wel beperkt. Voor
een grote groep organisaties biedt het JDS simpelweg niet genoeg interessante informatie om
van de VOG-RP in huidige vorm gebruik te willen maken. Daarnaast is voor velen niet duidelijk
genoeg waarom de VOG-RP wel of niet wordt afgegeven en wat de overwegingen van het
COVOG zijn geweest die aan de beslissing tot afgifte of weigering ten grondslag hebben
gelegen. Bovendien is het de vraag of in de toekomst – als fraude en andere criminaliteit nog
complexer en verfijnder worden – de VOG-RP niet te makkelijk te omzeilen is door
bijvoorbeeld een nieuwe rechtspersoon op te richten.
Het laten bestaan van de VOG-RP in haar huidige vorm zou daarom betekenen dat
verschillende mogelijkheden tot verbetering niet worden gerealiseerd.

5.3 Doorontwikkeling
Een verdere stap dan handhaving is het doorontwikkelen van de huidige VOG-RP. Dit betekent
dat er aanpassingen worden gedaan aan het instrument om zo de toegevoegde waarde ervan
te vergroten. Wij onderscheiden twee richtingen waarin het instrument zich kan ontwikkelen:
verbreding en verdieping.
De VOG-RP kan worden verbreed
De eerste richting waarin de VOG-RP kan worden aangepast is verbreding. Dit houdt in dat
naast het JDS ook andere informatiebronnen worden geraadpleegd in het onderzoek voor de
Ministerie van JenV, Beleidsdoorlichting Preventiemaatregelen, juli 2013. Hierin valt te
lezen dat in de begroting van het ministerie van JenV uit 2005 een preventieve werking
wordt verondersteld van de VOG. Kamerstukken II 2004/05, 29800-VI, nr. 2.
52

Gebruik en waarde van de VOG-RP

42

VOG-RP. Dit kan zowel ‘absoluut’ gebeuren, waarbij altijd alle informatiebronnen worden
gebruikt, of toegespitst per aanvraag, waarbij per aanvraag wordt bekeken wat de relevante
informatiebronnen zijn.
Informatiebronnen die mogelijk kunnen worden toegevoegd aan de onderzoeksprocedure
zijn in afnemende volgorde van relevantie:
- Bestuurlijke boetes (opgelegd door bijvoorbeeld de Belastingdienst en bijzondere
opsporingsdiensten)
- Schikkingen van faillissementen
- Gegevens binnen de overheid (denk aan: belastinggegevens, politiegegevens)
De belangrijkste reden om het instrument te verbreden is dat voor veel organisaties het JDS
niet genoeg interessante informatie biedt om de meerwaarde van de VOG-RP te
onderschrijven. Zij zien allerlei manieren waarop onbetrouwbare zakenpartners niet naar
boven drijven in het JDS, omdat bepaalde boetes bijvoorbeeld bestuurlijk (en niet
strafrechtelijk) zijn opgelegd. Door de hoeveelheid bronnen uit te breiden wordt voor hen de
meerwaarde van het instrument dus vergroot.
Het is nog niet bekend wat de eventuele juridische beperkingen en privacy-uitdagingen zijn
voor het gebruik van deze bronnen voor de VOG-RP. Wel is duidelijk dat deze verbreding
vraagt om uitbreiding van de bevoegdheden van het COVOG, bijvoorbeeld via aanpassing van
de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (Wjsg). Een andere optie is om de VOG-RP elders
te beleggen waar men al bredere bevoegdheden heeft, zoals de afdeling TRACK van Justis.
De VOG-RP kan worden verdiept
Een tweede richting waarin de VOG-RP zich kan ontwikkelen is verdieping. Hierbij wordt bij de
aanvraag van de VOG-RP het doel en de doelgroep gespecificeerd. Er worden
screeningsprofielen opgesteld waaruit aanvragers kunnen kiezen, vergelijkbaar met de
manier waarop aanvragers van de VOG-NP uit verschillende profielen kunnen kiezen.
Belangrijk is ook dat het COVOG hierbij meer informatie geeft dan enkel een ‘ja’ of een ‘nee’.
Zij moeten inzicht geven in het besluitvormingsproces door redenen voor afwijzing en afgifte
te noemen.
Daarnaast brengt verdieping de verplichting met zich mee om goed na te denken over de
doelgroep en ‘use-case’ van de VOG-RP. Als er screeningsprofielen worden opgesteld moet
eerst duidelijk worden voor wie de VOG-RP geschikt is, en waarom. Dit proces kan een hoop
nuttige informatie opleveren die gebruikt kan worden om de toegevoegde waarde van het
instrument te vergroten.
Eén van de uitdagingen van deze ontwikkelrichting schuilt in het verstrekken van zinvolle
informatie over het besluitvormingsproces zonder ongewenste hoeveelheden informatie over
de aanvrager prijs te geven. De bevoegdheid om te oordelen of een organisatie wel/niet een
VOG-RP mag ontvangen is immers niet voor niets bij het COVOG belegd. Het is niet de
bedoeling dat belanghebbenden volledig zicht op het justitiële verleden van de aanvrager
krijgen. Ook moet voorkomen worden dat er wordt geprobeerd té veel te communiceren over
het interne proces van het COVOG; dit kan al snel tot een overdaad aan informatie leiden die
lastig is te plaatsen voor buitenstaanders.
Tot slot is het belangrijk om op te merken dat verdieping van de VOG-RP afhankelijk is van
haar verbreding. Het introduceren van zinvolle screeningsprofielen vraagt ogenschijnlijk om

Gebruik en waarde van de VOG-RP

43

meer gegevens dan de data uit het JDS. De juiste combinatie van verbreding en verdieping
biedt daarom het meeste perspectief voor de verdere ontwikkeling van de VOG-RP.
Doorontwikkeling van het instrument moet gepaard gaan met meer transparantie
Van belang is dat de insteek van het instrument duidelijker wordt gecommuniceerd naar
belanghebbenden. Dit houdt in dat belanghebbenden snappen dat het COVOG een afweging
maakt tussen het bedrijfseconomisch en maatschappelijk belang, en dat afgifte van de VOGRP daarom niet betekent dat een rechtspersoon geen relevante delicten in haar dossier heeft
staan. Het zou bovendien kunnen helpen als het voor belanghebbenden duidelijker wordt
hoe de afweging door het COVOG wordt gemaakt; welke strafbare feiten zijn relevant voor
welke aanvraag en welke juist niet? Deze ontwikkeling kan hand in hand gaan met een
snellere (gecommuniceerde) afgifteprocedure, om zo het instrument laagdrempeliger te
maken voor belanghebbenden.

5.4 Vervanging
Het is als uiterste stap ook nog mogelijk om de VOG-RP te vervangen door een volledig nieuw
instrument. De cruciale vraag is hoe dit instrument een goede vervanging kan vormen voor
degenen die op dit moment gebruik maken van de VOG-RP.
Door onze gesprekspartners zijn suggesties gedaan voor frauderegisters waar organisaties
makkelijk toegang toe krijgen, of andere beleidsmaatregelen zoals het verstrengen van de
eisen om zorg te kunnen verlenen, om zo fraude in (in dit geval) de zorgsector tegen te gaan.
Het gaat hier om fundamenteel andere instrumenten of maatregelen, maar deze kunnen –
voor sommigen – uitkomst bieden en zelfs een betere situatie opleveren dan de huidige.
Bovendien zou het in principe mogelijk zijn om met een nieuw instrument (zoals een
frauderegister) de gegevens uit het JDS beschikbaar te stellen, net als met de VOG-RP.
Uitdaging is hoe dit zo kan worden ingericht dat de gegevens uit het JDS niet te gemakkelijk
inzichtelijk zijn voor een grote groep organisaties, en zich op ongewenste wijze verspreiden.
In hoeverre deze alternatieven afdoende zijn als vervanging van de VOG-RP is volledig
afhankelijk van hoe ze er precies uitzien en welke doelgroep ze bedienen. Op voorhand is het
lastig daarover uitspraken te doen. Wel is het belangrijk om op te merken dat wij tijdens het
onderzoek geen alternatieven zijn tegengekomen die op korte termijn de VOG-RP kunnen
vervangen op een manier die de eerder genoemde praktische problemen van afschaffing
omzeilen. Uitzoeken of dit alternatief wel bestaat vraagt om meer onderzoek.

Gebruik en waarde van de VOG-RP

44

5.5 Advies AEF
De voorgaande paragrafen beschreven de vier gedefinieerde varianten. Hieronder tonen we
eerst in een tabel beknopt de eerder genoemde onderscheidende voor- en nadelen van deze
varianten.
Voordelen

Nadelen
•
•

Afschaffing

•
•
•
•
•

Handhaving
status quo

Doorontwikkeling

•
•
•

Wetswijzigingen nodig
Consequenties
integriteitsbeleid organisaties
Preventieve werking vervalt
Geen toegang meer tot
justitiële documentatie
Eén informatiebron (JDS)
Generiek instrument
Beperkte transparantie van
(inhoud) procedure

Meerdere
informatiebronnen
Doelgroepspecifiek
Verhoging transparantie
van (inhoud) procedure

Vervanging

Afhankelijk van gekozen vorm

Doorgaan of afschaffen?
Deze eerste keuze zou wat AEF betreft moeten worden beantwoord met doorgaan.
Afschaffing betekent praktische consequenties zoals benodigde wetswijzigingen en
aanpassingen in het integriteitsbeleid van organisaties. Dit betekent ook dat bedrijven geen
afgeleide toegang meer hebben tot justitiële documentatie. Uit het oogpunt van
transparantie en rechtsorde lijkt ons dit onwenselijk.
Handhaving status quo?
Uit ons onderzoek is gebleken dat de VOG-RP in de huidige vorm nog verre van optimaal is.
Het instrument is te beperkt, er is geen (branchespecifiek) maatwerk mogelijk en de
procedure is niet transparant. Daarnaast is het instrument nog te onbekend bij bedrijven.
Vervangen of doorontwikkelen van het instrument?
Vervanging van het instrument kent praktische belemmeringen. Bovendien is nog onduidelijk
of er een vervangend instrument beschikbaar is dat de huidige functies van de VOG-RP naar
behoren kan overnemen.
Advies AEF – doorontwikkelen instrument VOG-RP
AEF adviseert om de VOG-RP door te ontwikkelen door gericht te verbreden (één loket voor
meerdere informatiebronnen, waarbij toevoeging van bestuurlijke boetes meest bruikbaar
lijkt), het instrument op doelgroepen af te stemmen (specifieke sectorale screeningsprofielen)
en het ontwikkelen van een transparante procedure. Zodra dit in beeld is, is het ook
verstandig om aandacht te besteden aan de communicatie van het vernieuwde instrument.

Gebruik en waarde van de VOG-RP

45

Bijlage 1: Klankbordgroep

Naam

Organisatie

Functie

Niels Aangeenbrug

Ministerie van JenV

Beleidsmedewerker

Niels Romijn

Justis (JZU)

Senior adviseur

Nynke Bruggers

Justis (COVOG)

Senior adviseur

Vandena Soekhoe

Justis (COVOG)

Senior adviseur

Gebruik en waarde van de VOG-RP

46

Bijlage 2: Overzicht gesprekspartners

Functie

Organisatie

Senior screener

Dienst Justis, COVOG

Senior screener

Dienst Justis, COVOG

Screener

Dienst Justis, COVOG

Screener

Dienst Justis, COVOG

Senior adviseur

Dienst Justis, Afdeling TRACK

Hoofd Vergunningen en Documenten

NIWO

Beleidsmedewerker

Ministerie van SZW

Teamleider Toezicht Kinderopvang

GGD Rotterdam

Senior kwaliteitsmedewerker

Landelijk Kwaliteitsbureau Rechtspraak

Projectmanager

Vereniging Eigen Huis

Adviseur subsidies

Projecten #InDeBuurt033

Penningmeester

Branchevereniging voor Professionele
Bewindvoerders en Inkomensbeheerders

Bedrijfsjurist

Zilveren Kruis

Fraudefunctionaris

VGZ

Hoofd Juridische Zaken

Nederlandse Bond Van Bemiddelings- en
Uitzendondernemingen

Relatiebeheerder

Stichting Garantiefonds Reisgelden

Contractmanager

Sociale Dienst Drechtsteden

Contractmanager Sociaal Domein

Gemeente Maastricht

Inkoopadviseur

Gemeente Apeldoorn

Inkoopadviseur

Gemeente Bergen op Zoom

Inkoopadviseur

Gemeente Lansingerland

Gebruik en waarde van de VOG-RP

47

Binnendienst inspecteur

Stichting Normering Arbeid

Bestuurssecretaris

Zorgthuisnl

Directielid

DSW

Beleidssecretaris

VNO-NCW/MKB-Nederland

Beleidsadviseur

Koninklijke Horeca Nederland

Operations manager

Thuiswinkel.org

Gebruik en waarde van de VOG-RP

48

Bijlage 3: Toelichting op wijziging van
onderzoeksmethoden

Het oorspronkelijke onderzoeksplan
Het initiële plan was om gebruik te maken van een enquête en deze uit te zetten bij ca. 75
belanghebbende organisaties die in 2019 een VOG-RP van een andere partij hebben verlangd.
In de enquête zouden vragen worden gesteld over wie de belanghebbenden zijn en waarom
ze hebben gekozen voor de VOG-RP.
Omdat de aanvragers van een VOG-RP alleen de reden voor de aanvraag hoeven te registreren
op het aanvraagformulier en daarbij niet hoeven te vermelden wie de belanghebbende
organisatie is die een VOG-RP van hen verlangd, beschikt Justis niet automatisch over de
NAWT-gegevens van de belanghebbende organisaties. Om deze belanghebbenden toch te
bereiken, zou een e-mail worden gestuurd aan alle aanvragers die in 2019 een VOG-RP hebben
aangevraagd.
Daarnaast zou een andere enquête worden gestuurd naar 75 vergelijkbare partijen (in
dezelfde branches) die geen VOG-RP hadden aangevraagd.
Tot slot zouden van de twee grootste branches die niet vertegenwoordigd waren nog een lijst
met bedrijven worden opgesteld om ook hen een enquête toe te sturen.
De gegevens uit deze verschillende enquêtes zouden worden aangevuld met een korte reeks
interviews om meer kwalitatieve duiding aan deze gegevens te geven.

De uitvoering van het oorspronkelijke plan
Nadat de door Justis beschikbaar gestelde gegevens waren geanalyseerd bleek dat er in
totaal maar 489 aanvragers waren (i) waarvan contactgegevens beschikbaar waren en (ii) die
geen aanvraag hadden gedaan i.v.m. een vergunning voor goederen- of personenvervoer,
afvalverwerking of voor registratie in het Landelijk Register Kinderopvang (LRK) 53. Al deze
bedrijven hebben een e-mail ontvangen met een toelichting op het onderzoek en het verzoek
om de contactgegevens van de belanghebbende organisatie door te sturen.
De respons op deze uitvraag was beperkt. Na een reminder-mail zijn er in totaal 104
antwoorden ontvangen van de 489 aanvragers. Daarvan hebben er 29 contactgegevens van
Van deze groep is de belanghebbende organisatie immers al bekend. Dit is bovendien
telkens dezelfde belanghebbende: de NIWO voor vergunningaanvragen voor
goederenvervoer en afvaltransport en -behandeling (VIHB registratie), en Rijksoverheid
voor registratie in het Landelijk Register Kinderopvang.
53

Gebruik en waarde van de VOG-RP

49

de belanghebbende organisatie doorgegeven. Het overige deel gaf o.a. aan dat ze de VOG-RP
hadden aangevraagd voor het kunnen inschrijven voor (soms Europese) aanbestedingen die
via een digitaal portaal verliepen, waardoor ze geen contactgegevens van de belanghebbende
konden doorgeven. Ook heeft een significant deel het eigen e-mailadres doorgegeven of een
ander e-mailadres binnen de eigen organisatie. De overige respons bestond uit mededelingen
niet te willen meewerken, out-of-office meldingen of foutmeldingen. Hieronder staan de
resultaten van de mailing weergegeven.
Resultaat mailing (n=489)

Aantal

Geen reactie

385

Geen contactgegevens van belanghebbende

30

E-mailadres belanghebbende doorgegeven

29

Wil niet meewerken

15

Eigen e-mailadres doorgegeven

14

Ander e-mailadres binnen eigen organisatie doorgegeven

9

Out of office

5

Foutmelding/verkeerd e-mailadres

2

Totaal

489

Daarnaast zijn 60 e-mails verstuurd naar bedrijven die een VOG-RP hebben aangevraagd voor
de in (ii) genoemde redenen, namelijk i.v.m. een vergunning voor goederen- of
personenvervoer, afvalverwerking of LRK. Doel van deze mailing was om na te gaan of deze
groep inderdaad vanwege de hiervoor genoemde redenen een VOG-RP had aangevraagd. Na
een reminder heeft daarvan één geadresseerde het e-mailadres van de belanghebbende
doorgegeven.

Onderbouwing besluit tot bijstellen plan van aanpak
Omdat de oorspronkelijke groep met 489 aanvragers al erg klein was, zijn er maar 104
respondenten voortgekomen uit de mailing. Daarvan hebben 29 ook daadwerkelijk
contactgegevens doorgegeven. Een enquête was met deze aantallen niet langer de gepaste
methode om het doel van het onderzoek te bereiken. Het aantal respondenten was te laag
om bruikbare resultaten te genereren voor het onderzoek en er kon bovendien geen andere
steekproef worden gedaan omdat de oorspronkelijke e-mail al naar de volledige sample van
489 aanvragers is gegaan.54
Daarom is in samenspraak met de klankbordgroep besloten de methodiek aan te passen en
om te vormen naar een meer kwalitatieve aanpak. Een kwalitatieve aanpak kan ook antwoord
geven op de (onderzoeks)vragen die bij de opdrachtgever leven.

54

Alle aan (i) en (ii) voldoende bedrijven hebben immers al een e-mail ontvangen.

Gebruik en waarde van de VOG-RP

50

Bijlage 4: Overzicht aanvragers en doel
van aanvragen

Volledig overzicht van de sectoren waarin aanvragers actief zijn:

Sector

Aantal

Percentage

Transport55

149

37%

Gezondheids- en welzijnszorg

62

16%

Kinderopvang

58

15%

Verhuur en overige zakelijke diensten

17

4%

Bouwnijverheid

15

4%

Specialistische zakelijke diensten

14

4%

Handel

13

3%

Landbouw, bosbouw en visserij

13

3%

Industrie

12

3%

Financiële dienstverlening

11

3%

Waterbedrijven en afvalbeheer

10

3%

Informatie en communicatie

5

1%

Onderwijs

4

1%

Verhuur en handel van onroerend goed

4

1%

Cultuur, recreatie, overige diensten

3

1%

Overige dienstverlening

3

1%

Opslag

2

1%

Voor de transport- en kinderopvangsector geldt dat er een wettelijke verplichting is op
het gebruiken van de VOG-RP. Zie sectie 4.1.3 voor een verdere toelichting.
55

Gebruik en waarde van de VOG-RP

51

Onbekend

2

1%

Horeca

1

0%

Energievoorziening

1

0%

Delfstoffenwinning

1

0%

Totaal

400

100%

Volledig overzicht van de doelen waarvoor VOG-RP aanvragen zijn ingediend:

Aantal aanvragers

Percentage

Wegvervoerondernemer goederenvervoer

1.974

36%

Afsluiten van overeenkomst/contract

979

18%

Anders, namelijk

948

17%

Een inschrijving in het Landelijk Register
Kinderopvang

628

11%

Een VIHB-registratie

553

10%

Lidmaatschap brancheorganisatie, vereniging,
stichting, etc.

210

4%

Erkenning als referent, te weten

73

1%

Aankoop van corporatiewoningen

56

1%

Verkrijgen van de status van vooraf
goedgekeurde inrichting

29

1%

Wegvervoerondernemer personenvervoer

19

0%

Onbekend/onduidelijk

10

0%

Erkenningsregeling uitvoering persoonlijke
ondersteuning

4

0%

Nog niet bepaald

1

0%

(leeg)

1

0%

Totaal

5.485

100%

Doel aanvraag

Gebruik en waarde van de VOG-RP

52