Schulden klein houden en perspectief bieden1
Prof. dr. Nadja Jungmann2

De commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid organiseert op 17 mei
2023 een rondetafelgesprek over de vraag hoe schuldhulpverleningstrajecten
verbeterd kunnen worden om mensen sneller een schuldenvrije toekomst te
bieden. In voorliggend position paper worden de drie deelvragen die de
commissie in dit kader stelt behandeld. Ter introductie worden om te beginnen
enkele opmerkingen gemaakt over de context van de vraag die de commissie
stelt. Dit paper wordt afgesloten met drie overdenkingen.
1 Context schuldhulpverlening
De schuldenproblematiek in Nederland is substantieel en hardnekkig. Bij het
beschouwen van mogelijkheden om meer mensen sneller uit de schulden te
helpen zijn drie zaken van belang om in het achterhoofd te houden.
1.1. Het fundament van een effectieve schuldenaanpak is een sociaal
minimum dat voldoende inkomen biedt om in de moderne
maatschappij rond te komen zonder schulden te maken.
1.2. Problematische schulden ontstaan in de keten van invordering. Het
huidige stelsel van invordering is gericht op escalatie met als
gevolg dat schulden veel te snel oplopen. Door de inrichting van het
stelsel worden schuldeisers, incassobureaus en gerechtsdeurwaarders
‘aangemoedigd’ om te escaleren met een snelle schuldoploop als
gevolg. Het ontbreekt daarbij aan (politieke) prioriteit om de
beslagvrije voet te allen tijde te respecteren. Schuldhulpverlening is
het sluitstuk.
1.3. De ontwikkeling van het stelsel en de aanpak van schulden vindt
nauwelijks kennisgestuurd plaats. Bij veel (gemeentelijk) beleid en
wetgeving ontbreekt het aan een goed uitgewerkte beleidstheorie en
in de gemeentelijke praktijk wordt nagenoeg geen waarde gehecht aan
evidence based werken. Deze hiaten werken in de hand dat het
stelsel steeds complexer wordt zonder dat het effectiever wordt.
2 Beantwoording van de vragen
De hoofdvraag die de commissie stelt luidt: Hoe kunnen we de
schuldhulpverleningstrajecten verbeteren om mensen sneller een schuldenvrije
toekomst te bieden? Hieronder worden de drie deelvragen beantwoord.
1. Hoe kunnen we mensen met schuldproblemen eerder in beeld krijgen?
Schuldhulpverlening is voor mensen die insolvent zijn geen aantrekkelijke optie.
Slechts één op de zes huishoudens met geregistreerde problematische schulden
1

Ten behoeve van deze bijdrage is er onder meer gebruik gemaakt van een onderzoek dat Nadja Jungmann
uitvoert samen met André Moerman vanuit de Landelijke Organisa=e Sociaal Raadslieden.
2
Prof. dr. Nadja Jungmann is Bijzonder hoogleraar bijzondere aspecten van het privaatrecht aan de
Bregsteinleerstoel met als aandachtgebied schuldenproblema=ek (UvA) en lector schulden en incasso aan
Hogeschool Utrecht.

1

is in beeld bij professionele hulp.3 Sinds 1 januari 2021 hebben gemeenten de
wettelijke opdracht om te voorzien in vroegsignalering bij achterstanden op vaste
lasten. Slechts 8 procent van de groep die een hulpaanbod krijgt gaat daarop in.4
Het ontbreekt aan een onderbouwd beeld waarom mensen met
(problematische) schulden de stap naar schuldhulpverlening niet zetten. De
gefragmenteerde (anekdotische) kennis die wel beschikbaar is, wijst als
belangrijkste oorzaken op schaamte om hulp te vragen, de overheid
(gemeente) wantrouwen als uitvoerder van schuldhulp en niet willen voldoen aan
de voorwaarden voor een schuldregeling (hoogte weekgeld, auto weg die niet
nodig is voor woon-werkverkeer, kostgeld vragen aan meerderjarige inwonende
kinderen et cetera).
In de periode 2008-2013 is er in Nederland gewerkt aan een Landelijk
informatiesysteem schulden (LIS)/Vroegsignalering index probleemschulden
(ViP). Het is nog altijd een gemis dat er geen landelijke schuldenregistratie
is. Bij gebrek aan een landelijk systeem is er nog wel een tweede vindplaats aan
te wijzen: de schuldeisers. Mensen met schulden zijn immers vanaf de eerste
dag na de vervaldatum van een betalingstermijn wel in beeld bij de schuldeiser
waar ze in gebreke zijn. Schuldeisers -en de in hun opdracht werkende
incassobureaus en gerechtsdeurwaarders- hebben in het huidige stelsel geen
signalerende functie. Bij gebrek aan een landelijke schuldenregistratie kan
overwogen worden om schuldeisers/incassobureaus/gerechtsdeurwaarders een
zorgplicht te geven om mensen pro-actief aan te melden bij (een
onafhankelijke partij voor) schuldhulpverlening. Zij komen dan daardoor in
beeld. Waarbij het vanzelfsprekend aan mensen zelf is om al dan niet gebruik te
maken van de aangeboden ondersteuning.
2. Hoe kunnen de schuldhulpverleningstrajecten beter aansluiten op de
behoefte van hulpvragers?
De tweede vraag die de commissie stelt veronderstelt dat er zicht is wat ‘de
behoefte’ van hulpvragers is. In de afgelopen jaren is er veel onderzoek
verschenen dat beschrijft hoe het stelsel van schuldhulpverlening werkt en
welke knelpunten er zijn. Er zijn geen of nauwelijks onderzoeken die verklaren
waardoor het stelsel er niet in slaagt om mensen die insolvent zijn een
laagdrempelige en effectieve oplossing te bieden. Er zijn ook geen tot nauwelijks
onderzoeken die op een representatieve wijze beschrijven welke behoefte
hulpvragers hebben en wat voor hen de belangrijkste redenen zijn om de stap
naar hulp niet te zetten. In het besef dat er in het licht van de hiervoor
gemaakte kanttekening bescheidenheid past, kan overwogen worden om te
verkennen wat de volgende vier zaken voor mensen met schulden kunnen
opleveren:
2.1 Beperk de oploop van kosten.
In het huidige stelsel van invordering ontbreekt het aan prikkels voor
schuldeisers/incassobureaus /gerechtsdeurwaarders om kostenoploop te
voorkomen. Er is behoefte aan een stelsel van invordering waarin partijen niet
3
4

CBS (2020) Schuldenproblema=ek in beeld. Den Haag: CBS
hOps://www.divosa.nl/nieuws/vroegsignalering-schulden-vaste-lasten-aantal-signalen-constant

2

worden ‘aangemoedigd’ te gaan voor het eigen gewin maar voor het collectieve
belang. Het collectieve belang is de betaalcapaciteit eerlijk verdelen en
voorkomen dat er nieuwe schulden ontstaan. Dit zou bijvoorbeeld georganiseerd
kunnen worden door te voorzien in dwingende (wettelijk geregelde) spelregels
die stimuleren dat schuldenaren niet meer allemaal minnelijke
betalingsregelingen naast elkaar treffen maar dat zij één minnelijke
betalingsregeling treffen waarin alle schuldeisers hun ‘fair share’ krijgen. Door bij
een eventueel beslag de mogelijkheid te bieden vorderingen te voegen, wordt
ook dan een snelle kostenoploop voorkomen.
2.2 Zorg voor inbedding van schuldhulpverlening in het stelsel van invordering.
Het doel van schuldhulpverlening is om mensen te voorzien van een set van
betalingsverplichtingen die passen in hun budget en waar nodig van een
kwijtschelding. In de huidige praktijk worden in het stelsel van invordering
betalingsregelingen getroffen en beslagen gelegd. Bij de overgang naar het
stelsel van schuldhulpverlening worden deze regelingen opgeheven om
vervolgens een schuldregeling in te richten. Waarom betalingsregelingen en
beslagen opheffen om vervolgens een schuldregeling in te richten waarbij de
schuldenaar eveneens afbetaalt? Waarom geen stelsel waarin al in de
buitengerechtelijke fase van invordering wordt voorzien in minnelijke
betalingsregelingen die alle schulden omvatten, waarbij de betaalcapaciteit zo
wordt verdeeld dat elke schuldeiser het ‘eigen portie’ krijgt en de schuldenaar
niet onder de beslagvrije voet terecht komt? Een stelsel waarbij -als een
deurwaarder beslag legt - de overige vorderingen gevoegd kunnen worden in dat
beslag? Vanuit het sociaal domein (gemeenten?) kan dan aan burgers die daar
interesse in hebben, worden voorzien in budgetcoaching en andere
ondersteuning. Ook kan vanuit de coaching een kwijtschelding worden verleend
op nog openstaande bedragen als iemand zich gedurende een bepaalde tijd
voldoende heeft ingespannen.
In de huidige situatie wordt er in het stelsel van schuldhulpverlening steeds meer
energie gestoken in het bereiken van mensen die de stap naar
schuldhulpverlening (bewust) niet zetten. Daarbij leveren de pogingen van
gemeenten om mensen met achterstanden op de vaste lasten te interesseren
voor gemeentelijke hulp, zoals eerder gemeld, slechts in acht procent op dat
mensen ‘instappen’ op de aangeboden hulp. Er wordt nu steeds harder gewerkt
om een voorziening (gemeentelijke schuldhulpverlening) aan de man te brengen
waarvoor geldt dat de burger stemmend met de voeten al tijden het signaal
geeft dat hij daar niet heen wil. Integratie van de stelsels van invordering en
schuldhulpverlening (in plaats van nog meer sleutelen aan het stelsel van
schuldhulpverlening) levert een eenvoudig stelsel op waarin schulden niet enorm
oplopen en een schone lei eenvoudig kan worden verleend als een schuldenaar
gedurende een bepaalde tijd zijn of haar betalingsverplichtingen maximaal is
nagekomen via een betalingsregeling of beslag. Door schuldeisers en de door
hen ingeschakelde partijen te voorzien van een zorgplicht worden mensen met
schulden vanaf het ontstaan van schulden door schuldeisers gemotiveerd om
hulp te zoeken.
2.3 Bied zelfmelders veel verschillende toegangspoorten.

3

Een zorgplicht en daarin geregelde proactieve opstelling van schuldeisers om
mensen met schulden aan te melden voor coaching en kwijting, laat onverlet dat
er altijd mensen zullen zijn die op enig moment zelf de stap naar coaching en
kwijting willen zetten. In dat kader is het van belang een antwoord te formuleren
op de (groeiende) weerzin van burgers richting de overheid. Een project in
Rotterdam in de huisartsenzorg laat bijvoorbeeld zien dat patiënten in een
kwetsbare wijk niet verwezen willen worden naar de gemeente. Zij hebben wel
interesse om in de huisartsenpraktijk ondersteuning te krijgen van een
schuldhulpverlener die zich daar presenteert als praktijkondersteuner financiën.5
Voor zelfmelders is het van belang dat er veel verschillende toegangspoorten
komen op coaching en kwijting die aansluiten op de leefwereld van mensen met
schulden.
2.4 Zorg voor kwaliteitsnormen die toezien op bejegening.
In de afgelopen jaren is er meer aandacht gekomen voor toetsing op kwaliteit.
Dit is van groot belang. De toetsing ziet echter niet op de kwaliteit van de
bejegening. Het ontbreekt in de schuldhulpverlening aan een helder uitgewerkt
kader wat de minimale normen zijn die ingevuld moeten worden in gesprekken,
mails, brieven en online omgevingen. Daarbij is het uitzonderlijk als er in een
spreekkamer vanuit kwaliteitsoogpunt wordt meegeluisterd wat de kwaliteit is
van de bejegening die mensen krijgen voor wie het vaak een enorme stap was
om zich te melden. Zeker als coaching steeds belangrijker wordt, is het van
groot belang dat er kwaliteitsnormen komen die toezien op de kwaliteit van de
bejegening.
3. Welke dienstverlening kunnen gemeenten bieden om mensen duurzaam
schuldenvrij te houden en hoe kan de gemeente beter aansluiten op
informele schuldhulpverlening?
Ook voor de beantwoording van deze vraag ontbreekt het aan inzicht en
verklarend onderzoek. Het is niet bekend bij welk deel schuldhulpverlening niet
duurzaam is en al helemaal niet wat dat verklaart. Dit maakt het ingewikkeld om
antwoord te geven op de vraag wat er nodig is om mensen duurzaam
schuldenvrij te houden. Theoretisch benaderd zijn in ieder geval de volgende
zaken van belang om mensen duurzaam schuldenvrij te maken:
1. Een inkomen dat voldoende is om in ieder geval de vaste lasten en
noodzakelijke dagelijkse bestedingen uit te financieren.
2. Een stelsel van invordering waarin een beperkte achterstand niet te snel
oploopt.
3. Een stevige (doorlopende) financiële educatie die ervoor zorgt dat het gros
van de 18-jarigen weet welke verplichtingen zij in het volwassen leven
hebben, hoe ze die na kunnen komen en waar ze laagdrempelig om hulp
kunnen vragen als ze op enig moment toch vastlopen.
4. Een maatschappelijke context die hen niet continu prikkelt en uitnodigt om
verplichtingen aan te gaan die groter zijn dan ze financieel kunnen dragen.
5. Laagdrempelige voorzieningen (in de wijk) die advies en ondersteuning
geven bij financiële vragen (en waar standaard sociaal raadslieden aan zijn
verbonden)
5

A. van der Veer, N. Jungmann & V. den Hartogh. (2020) Samenwerken bij schulden. Zes inspirerende
voorbeelden van samenwerking =ssen huisartsenzorg en het sociaal domein. Utrecht: Hogeschool Utrecht

4

3 Overdenkingen
Ter overdenking voor de beraadslagingen zou ik de commissie graag nog drie
suggesties meegegeven.
5.1
Houd oog voor het evenwicht schuldeiser-schuldenaar
De aanpak van schuldenproblematiek is een permanente belangenafweging
tussen schuldeisers en schuldenaren. In de afgelopen jaren is om goede redenen
veel aandacht gegaan naar de positie en belangen van schuldenaren. Voor een
toekomstbestendig stelsel van schuldhulpverlening is het van groot belang dat
aandacht voor schuldenproblematiek plaatsvindt in de context van die
belangenafweging. Dat er bij voorgenomen wijzigingen oog is en blijft voor zowel
de belangen en positie van schuldenaren als van schuldeisers.
3.2 Voer ook het debat over minimale inspanningen
Er is een groep mensen die de stap naar schuldhulpverlening niet zet omdat zij
het vrij te laten bedrag te laag vindt of niet wil voldoen aan andere voorwaarden
die schuldhulpverlening stelt. Denk aan zaken zoals kostgeld vragen aan
meerderjarige kinderen, een auto weg doen die niet nodig is voor woonwerkverkeer of meer gaan werken. In het politieke en maatschappelijke debat
over de aanpak van de schuldenproblematiek staat een mensbeeld centraal dat
uitgaat van mensen die zich maximaal willen inspannen om uit de schulden te
komen en dus willen voldoen aan de voorwaarden die schuldhulpverlening stelt.
De praktijk is echter weerbarstiger. Aan de kant van schuldenaren: mentale
overbelasting, schuldgevoel naar kinderen of een partner die heel anders in de
wedstrijd zit. Aan de kant van schuldhulpverlening: nauwelijks mogelijkheden en
bereidheid om maatwerk te leveren in de voorwaarden. Er zijn legio redenen
waarom mensen niet willen voldoen aan de voorwaarden die schuldhulpverlening
stelt. In het huidige debat worden zij toegerekend aan de categorie mensen met
schulden die de weg niet vindt naar schuldhulpverlening of daar niet de juiste
hulp krijgt. Ten behoeve van de zuiverheid van het debat zou het goed zijn
expliciet te bespreken welke voorwaarden passend zijn in het moderne
tijdsgewricht en welk deel van het niet-gebruik van schuldhulpverlening in dat
licht niet als problematisch moet worden beschouwd.
3.3 Voer ingrijpende wijzigingen alleen door als deze echt zijn doordacht
Vanuit betrokkenheid en zorgen over de omvang en hardnekkigheid van de
schuldenproblematiek is er een ontwikkeling gaande waarin de roep om échte
oplossingen steeds steviger wordt. In die context is de verleiding wellicht groot
om te kiezen voor stevige ingrepen en wijzigingen. Deze ontwikkeling is onder
meer zichtbaar in de aankomende wetswijzigingen van de Wsnp. Stevige
ingrepen kunnen mooie beloften in zich dragen maar ook venijnige
uitvoeringsvraagstukken met zich meebrengen. Het verdient aanbeveling om bij
ingrijpende voornemens degelijke ex ante evaluaties uit te voeren voordat
voornemens worden omgezet in beleid en wetgeving. Waarbij het voor de hand
ligt dat de vraag wat betrokken uitvoeringsorganisaties aankunnen een van de
aandachtspunten is.

5