o
l->
cr>
i-;-*
l-:>
1^;.^
-k>

Adviescommissie voor

Vreemdelingenzaken

co

|-;.i

r-r.)
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
De heer mr.
Postbus 20301
3500 EH Den Haag
C\)

co
co
co

contactpersoon
doorkiesnummer

datum 22 november 2016
ons kenmerk
uw kenmerk
bijlage(n)
onderwerp Advies Over Rijkswet vaststellingsprocedure staatloosheid

Geachte heer
Bij brief van 28 september 2016 heeft u de Adviescommissie voor
Vreemdelingenzaken (ACVZ) om advies gevraagd over het wetsvoorstel
vaststellingsprocedure staatloosheid. Met deze brief voldoet de ACVZ aan uw
verzoek.
1. Inleiding

Het wetsvoorstel heeft een lange voorgeschiedenis. In november 2011 heeft de
UNHCR een rapport uitgebracht over staatloosheid in Nederland. Dat rapport en de
reactie van de regering daarop zijn aanleiding geweest voor de ACVZ om in
december 2013 een beleidsadvies over dit onderwerp uit te brengen, getiteld ‘Geen
land te bekennen'.^ In navolging van de UNHCR heeft de ACVZ gepleit voor de
inrichting van een met waarborgen omklede vaststellingsprocedure voor
staatloosheid. De commissie is verheugd dat de regering uitvoering geeft aan deze
aanbeveling en dat het wetsvoorstel thans in consultatie is gebracht.
Postadres
Postbus 203ÜJ---------------------------------------------------------2500 EH Den Haag i ^ie ACVZ advies 'Geen land te bekennen. Een advies over de verdragsrechtelijke
bezoekadres bescherming van staatlozen in Nederland' van december 2013, www.acvz.ora/Dubs/aeen-land-teTurfmarkt 147 beken ngn.
2511 DP Den Haag
www.acvz.org
Twitter: (l>ACVZ_advies

Adviescommissie voor

Vreemdelingenzaken

Ter nuancering merkt de commissie op dat het discussiedocument over de inrichting
van een vaststellingsprocedure voor staatloosheid niet de afronding vormde van het
adviestraject van de ACVZ. Het adviestraject van de ACVZ was afgerond na uitbrenging
van eerdergenoemd advies in december 2013. Staatssecretaris Teeven heeft in januari
2015 te kennen gegeven dat hij het op prijs zou stellen indien de ACVZ een seminar
zou willen organiseren met deskundigen teneinde bij te dragen aan de nadere inrichting
van een staatloosheidsprocedure. De ACVZ heeft uitvoering gegeven aan dat verzoek
door het organiseren van twee bijeenkomsten met een expertgroep, die geresulteerd
hebben in het discussiestuk van 9 juli 2015.^
Op het advies van de ACVZ zijn twee kabinetsreacties gevolgd. In de eerste reactie van
10 september 2014 heeft het kabinet erkend dat er een leemte bestaat omdat
Nederland geen vaststellingsprocedure voor staatloosheid heeft.^ De staatssecretaris
heeft toen aangegeven dat hij verkent hoe een vaststellingsprocedure het beste kan
worden ingericht. In de tweede kabinetsreactie van 12 november 2014 is door het
kabinet ingegaan op het punt van staatloze kinderen die in Nederland geboren zijn.'^
2. Definitie van staatloze

In artikel 6 van het wetsvoorstel wordt de definitie van staatloze gewijzigd. In het
huidige artikel 1, eerste lid, onder f van de Rijkswet op het Nederlanderschap (RWN) is
bepaald dat een staatloze een persoon is die door geen enkele staat, krachtens diens
wetgeving, als onderdaan wordt beschouwd. Deze definitie is ontleend aan artikel 1 van
het Verdrag betreffende de Status van Staatlozen uit 1954 (Verdrag van 1954).
Staatloosheid heeft een declaratoir karakter. Dat wil zeggen dat diegene die onder de
definitie van het Verdrag van 1954 valt, staatloos is. Deze status kan niet afhankelijk
worden gesteld van de vaststelling in een (nationale) procedure. De ACVZ is daarom
van oordeel dat in de gewijzigde definitie in artikel 6 van het wetsvoorstel niet
verwezen kan worden naar de vaststellingsprocedure en dat de voorgestelde
wijzigingen in artikel 1, eerste lid, onder f van de RWN en artikel 13 van de Paspoortwet
(wetsvoorstel artikel 7) dienen te worden geschrapt. Er is ook niet gebleken van de
noodzaak om de definitie in de RWN en de Paspoortwet te wijzigen. Indien de wetgever
wijziging noodzakelijk acht, dient dat in de memorie van toelichting (mvt) deugdelijk te
worden gemotiveerd.
3. Erga omnes werking en artikel 5 van het wetsvoorstel

In het wetsvoorstel wordt geregeld dat een beschikking van de rechter in de
vaststellingsprocedure voor staatloosheid erga omnes werking heeft. Dat betekent dat
elk met de uitvoering van enige wettelijke regeling belast orgaan gebonden is aan die
beschikking. Deze gebondenheid is van toepassing totdat de verzoeker ten aanzien van
wie de beschikking is genomen een nationaliteit verwerft.^
^ Zie ACVZ discussiestuk vaststellingsprocedure staatloosheid van juli 2015,
httDs://acvz.orQ/Dubs/discussiestuk-vaststellinasDrocedure-staatloosheid/

^ Zie Kamerstukken II, 2013/14, 19 637, nr. 1889.
Zie Kamerstukken II, 2014/15, 19 637, nr. 1917.
^ Artikel 4, lid 1 van het wetsvoorstel.
2

Adviescommissie voor

Vreemdelingenzaken

De erga omnes werking is op grond van het wetsvoorstel eveneens van toepassing op
een buitenlandse vaststelling van staatloosheid, die voldoet aan bij algennene maatregel
van rijksbestuur te stellen voorwaarden en op een onherroepelijk geworden uitspraak
over staatloosheid van de burgerlijke rechter op grond van het Burgerlijk Wetboek.^
Uitspraken van andere Nederlandse rechters (waaronder de straf- en de
bestuursrechter) hebben volgens de mvt geen erga omnes werking. Het oordeel van de
rechter over staatloosheid heeft in deze zaken alleen rechtswerking in de betreffende
zaak. Dat is ook het geval indien de rechter voordat hij tot zijn oordeel komt op grond
van artikel 5 van het wetsvoorstel advies heeft gevraagd over de staatloosheid aan de
minister van Veiligheid en Justitie (hierna: de minister).^ In de praktijk is het de
Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) die dat advies geeft, evenals in de
vaststellingsprocedure.
Dat een rechter de minister of de IND om advies kan vragen, zoals in artikel 5 is
vastgelegd, behoeft naar het oordeel van de adviescommissie niet in de wet te worden
geregeld. Een dergelijke bepaling is in deze wet ook overbodig als aan de vaststelling
van staatloosheid door de bestuurs- dan wel de strafrechter geen verderstrekkende
werking toekomt dan in de voorliggende procedure. De ACVZ is daarnaast van oordeel
dat in het wetsvoorstel het belang van de vaststellingsprocedure onvoldoende gewicht
krijgt door aan oordelen van andere civiele rechters dan bedoeld in artikel 2, eerste lid
erga omnes werking toe te kennen.
De adviescommissie beveelt aan om te kiezen voor een meer gesloten systeem waarin
de erga omnes werking wordt beperkt tot een beschikking van de in artikel 2, eerste lid,
bedoelde rechter in de vaststellingsprocedure en buitenlandse vaststellingen die voldoen
aan nader uit te werken voorwaarden in een algemene maatregel van rijksbestuur. De
rechter dient zich volgens dat systeem (of het nu de civiele, de bestuurs- of de
strafrechter betreft) indien het voor de beslissing in de aan hem voorgelegde zaak van
belang is, met een verzoek tot vaststelling van staatloosheid te richten tot de civiele
rechter in de vaststellingsprocedure. De beslissing van de rechter in de
vaststellingsprocedure heeft erga omnes werking. Dit betekent dat de vermelding van
een onherroepelijk geworden uitspraak van de burgerlijke rechter op grond van het
Burgerlijk Wetboek in artikel 4, tweede lid dient te worden geschrapt.
De ACVZ is het met de wetgever eens dat lopende een asielprocedure geen contact
dient te worden gezocht met de autoriteiten van het land van herkomst van de
vreemdeling omdat dat gevaar voor hem kan opleveren. De vreemdelingenrechter dient
in dat geval zelfstandig een oordeel te vellen over de staatloosheid van de vreemdeling
indien dit van belang is voor de beslissing op de asielaanvraag. In reguliere
migratieprocedures bestaat deze belemmering niet.

® Artikel 4, lid 2 van het wetsvoorstei.
Mvt p. 11.
3

Adviescommissie voor

Vreemdelingenzaken

Gelet op het vorenstaande stelt de ACVZ voor artikel 5 als volgt te wijzigen;
1. Indien in enige voor een rechteriijke instantie anders dan bedoeld in artikel 2, eerste
lid in Nederland, onderscheidenlijk Aruba, Curagao of Sint Maarten, aanhangige zaak
onzeker is of een bij de zaak belanghebbende staatloos Is en dat voor het oordeel In de
aanhangige zaak van belang is, legt de rechter ter zake een verzoek voor bij de
rechtbank te Den Haag of, indien hij in Aruba, Curagao, Sint Maarten of de openbare
lichamen Bonaire, Sint Eustatius of Saba woonachtig is, bij het Gemeenschappelijk Hof
tot vaststelling van de staatloosheid van belanghebbende. Het verzoek kan ook
strekken tot de vaststelling dat betrokkene op een bepaald tijdstip staatloos was.
2. De behandeling van de zaak wordt terstond hervat zodra de in het vorige lid
bedoelde beschikking op het verzoek is ontvangen.
3. Het eerste en tweede lid zijn niet van toepassing in gerechtelijke procedures over de
aanvraag voor een verblijfsvergunning bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 van de
Vreemdelingenwet 2000.
In geval bovenstaande aanbeveling niet wordt overgenomen merkt de adviescommissie
op dat in artikel 3, eerste lid van het wetsvoorstel het openbaar ministerie wordt
genoemd en in artikel 5, eerste lid Onze Minister, waar het in de praktijk de IND is die
advies geeft en ter zitting wordt gehoord. Gelet op de wenselijkheid om eenduidig
gebruik te maken van termen stelt de ACVZ voor om in dit wetsvoorstel de term
'openbaar ministerie' te hanteren.
4. Relatie tussen de buitenschuld- en de vaststellingsprocedure

De adviescommissie heeft in het hiervoor genoemde advies van december 2013 de
aanbeveling gedaan om aan de erkenning als staatloze een verblijfsstatus te koppelen.
In de mvt is in paragraaf 5.2 ingegaan op de reden waarom de wetgever geen
verblijfsstatus verbindt aan de vaststelling van staatloosheid. Daarbij wordt een
onderscheid gemaakt tussen vluchtelingen en staatlozen. De adviescommissie is van
oordeel dat deze beleidskeuze van de regering onverlet laat dat voorkomen dient te
worden dat een staatloze noch in Nederland, noch in een ander land rechtmatig kan
verblijven en daardoor genoodzaakt is tot illegaal verblijf. De adviescommissie stelt
daarom voor, dat na de rechterlijke vaststelling van staatloosheid aan de betrokkene,
die niet anderszins over een verblijfsvergunning beschikt, een effectieve gelegenheid
wordt geboden tot het verkrijgen van een verblijfsvergunning via de
buitenschuldprocedure. De vaststelling van staatloosheid betreft een omstandigheid die
van essentieel belang kan zijn in de buitenschuldprocedure. Staatloosheid kan immers
een belemmering vormen voor terugkeer naar een land van herkomst of een land van
eerder verblijf. Ook connex aan een buitenschuldprocedure kan een vreemdeling een
verzoek tot vaststelling van staatloosheid indienen. Indien dit van belang kan zijn voor
de uitkomst van de buitenschuldprocedure, dient de uitkomst van de
vaststellingsprocedure te worden afgewacht. De vreemdeling heeft in beginsel
rechtmatig verblijf lopende de buitenschuldprocedure op grond van artikel 8, eerste lid,
onder j Vw 2000 j° artikel 3.48, tweede lid, onder a Vb 2000.

4

Adviescommissie voor

Vreemdelingenzaken

De ACVZ vindt dat de relatie tussen beide procedures thans onvoldoende tot
uitdrukking komt en beveelt aan om de tekst van de mvt op dit punt aan te vullen.
5. Uitsluiting van rechtmatig verblijf

In artikel 2, vijfde lid en artikel 4, derde lid staat dat noch het indienen van een
vaststellingsverzoek noch de vaststelling van staatloosheid leidt tot rechtmatig verblijf.
Naar het oordeel van de ACVZ kan het niet toekennen van rechtmatig verblijf tijdens de
vaststellingsprocedure een belemmering vormen om doelmatig gebruik te maken van
deze procedure, waarin ook is voorzien in het horen van verzoeker. Afgezien daarvan
zijn deze expliciete vermeldingen naar het oordeel van de ACVZ overbodig. Het
verlenen van rechtmatig verblijf en het toekennen van een verblijfsstatus is geregeld in
de Vreemdelingenwet 2000. Tenzij dit uit een bepaling van de Vreemdelingenwet
voortvloeit heeft de vreemdeling geen rechtmatig verblijf en evenmin een
verblijfsstatus. De uitsluitingen die opgenomen zijn in het wetsvoorstel hebben derhalve
geen toegevoegde waarde en dienen naar het oordeel van de ACVZ te worden
geschrapt. In de mvt komt de keuze van de wetgever om geen rechtmatig verblijf en
evenmin een verblijfsstatus te verlenen voldoende tot uitdrukking.
6. Andere opmerkingen

Samenloop asielprocedure en de vaststellingsprocedure staatloosheid
Met betrekking tot de relatie tussen de asielprocedure en de vaststellingsprocedure
geldt naar het oordeel van de wetgever om twee redenen, die nevengeschikt zijn, dat
de asielprocedure prevaleert boven de vaststellingsprocedure. In de eerste plaats
omdat de behandeling van de asielprocedure gebonden is aan termijnen, die niet
gehaald worden indien de uitkomst van een vaststellingsprocedure wordt afgewacht. In
de tweede plaats omdat niet uit te sluiten is dat een asielzoeker in gevaar wordt
gebracht indien voor de vaststelling van zijn staatloosheid contact wordt gezocht met
de autoriteiten van het land van herkomst. Wat de samenloop van beide procedures
betreft zijn er twee situaties te onderscheiden. De asielaanvraag wordt ingediend na het
verzoek om vaststelling of het verzoek om vaststelling wordt ingediend na indiening van
de asielaanvraag. In het wetsvoorstel wordt voorgesteld om in het eerste geval de
behandeling van het verzoek om vaststelling aan te houden totdat de beslissing op de
asielaanvraag onherroepelijk is geworden. In het tweede geval wordt het verzoek om
vaststelling niet-ontvankelijk verklaard. Belanghebbende dient in dat geval na
afhandeling van de asielaanvraag een nieuw verzoek om vaststelling in te dienen. De
ACVZ ziet niet in waarom beide situaties verschillend dienen te worden behandeld en is
er voorstander van dat in beide situaties het verzoek tot vaststelling wordt
aangehouden. Dat voorkomt dat een nieuw verzoek tot vaststelling dient te worden
ingediend indien het eerste verzoek niet-ontvankelijk is verklaard.
Erga omnes werking bestaande registraties na wijziging Wet Basisregistratie personen
In het wetsontwerp wordt de vaststellingsprocedure gepresenteerd als een gesloten
stelsel. In de mvt wordt op pagina 11 e.v. dan ook opgemerkt dat de mogelijkheid om
staatloosheid te registreren op grond van de artikelen 2.15 en 2.17 van de Wet
Basisregistratie personen (Brp) komt te vervallen.
5

De Brp zal worden aangepast in een apart wetgevingstraject. Met betrekking tot de
bestaande mogelijkheden tot inschrijving in de Brp zal indien nodig overgangsrecht
worden gecreëerd. De ACVZ gaat er vanuit dat in het overgangsrecht zal worden
geregeld dat bestaande registraties als staatloos in de Brp worden gehandhaafd en erga
omnes zullen blijven werken. De adviescommissie beveelt aan om de motivering van de
mvt op dit punt aan te vullen. Indien de wetgever de voorgestelde tekst van de definitie
van staatloosheid in artikel 6 en 7 wil handhaven, zal met het bovenstaande ook
rekening gehouden moeten worden.
Buitenlandse vaststellingen
Met betrekking tot buitenlandse vaststellingen wordt in de mvt op pagina 11 opgemerkt
dat de voorwaarden waaraan een buitenlandse vaststelling zal moeten voldoen nader
worden uitgewerkt in een algemene maatregel van rijksbestuur. Hierbij speelt onder
meer mee in hoeverre een buitenlandse gerechtelijke uitspraak kan worden erkend op
grond van internationale afspraken. Uit de mvt blijkt niet duidelijk wie op grond van
genoemde algemene maatregel van rijksbestuur vaststelt of sprake is van
staatloosheid. De ACVZ gaat er vanuit dat dit gebeurt door de gemeenteambtenaar die
belast is met registratie in de Brp. De adviescommissie adviseert om dit te expliciteren
in de mvt en beveelt aan voor de totstandkoming van de algemene maatregel van
rijksbestuur te zijner tijd de staatscommissie voor het internationaal privaatrecht te
consulteren.
7. Tot slot

De commissie heeft nog een aantal redactionele opmerkingen dat rechtstreeks ter
kennis zal worden gebracht van de behandelend wetgevingsjurist.
De ACVZ is graag bereid tot nadere toelichting.

Hoogachtend,

voorzitter

6

Sr*. S.‘S. Sr'S. SS}.

‘ -Postl^L'
Port Betaald
Port Payé
Pays-Bas

Adviescommissie voor

Vreemdelingenzaken
Postbus 20301 12500 EH Den Haag

Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
De heer mr. dr. K.H.D.M. Dijkhoff
Postbus 20301
3500 EH Den Haag

Oe.;eos«nK3.er

2 li S3V. 2016