Inzet brede migratieagenda | Migratiestroom asiel | versie 15 mei 2023
Deze two-pager is een propositie voor de migratiestroom asiel, met als doel de migratie zo veel
mogelijk gestructureerd te laten verlopen, ongewenste migratiebewegingen te beperken en het
draagvlak voor migratie in de Nederlandse samenleving te behouden.

1. Europese inzet
1.1

Een geheel nieuw Europees asiel- en migratiestelsel (het Pact) met als
doel: tegengaan secundaire migratie binnen EU en eerlijke verdeling van
lasten in Europa.








Door het bereiken van afspraken over verplichte asielgrensprocedures voor personen
met een kansarm asielverzoek. Dat vereist effectieve screening aan de buitengrenzen om
onderscheid te maken tussen kansarme en kansrijke asielzoekers, en maatregelen om te
voorkomen dat de betrokken personen tijdens de screening toegelaten worden op het
grondgebied van de lidstaten. Nederland zet erop in dat de verplichte capaciteit die
lidstaten beschikbaar moeten hebben voor deze procedures in verhouding is met de mate
van solidariteit die van lidstaten wordt verwacht onder het solidariteitsmechanisme (zie
hieronder).
Het bereiken van zoveel mogelijk verbeteringen in het Dublinsysteem. Terug naar hoe
het systeem bedoeld is: een regeling tussen de lidstaten om snel te bepalen welke lidstaat
verantwoordelijk is, zonder subjectieve rechten te verlenen aan de vreemdeling. Het
vermijden van uitbreiding van de definitie van familie onder de Dublin-criteria naar broers
en zussen, en een beperking van de mogelijkheden om Dublinoverdrachten te frustreren.
En de verantwoordelijke lidstaat wordt gehouden aan zijn verplichtingen (zie 1.3) en kan
ondersteund worden door de EU instellingen. Dit is voor Nederland van belang met het oog
het tegengaan van secundaire migratie en het voorkomen van extra druk op de nationale
asielsystemen.
Het wegnemen van prikkels in het systeem om kinderen alleen vooruit te sturen. Inzet ziet
op het niet op voorhand uitzonderen van alleenstaande minderjarige kinderen van een
afwikkeling van het asielverzoek in de asielgrensprocedure en op het onder de nieuwe
Dublinafspraken kunnen teruggeleiden van alleenstaande minderjarigen naar de lidstaat
waar zij hun eerste asielverzoek hebben ingediend.
Het bereiken van een solidariteitsmechanisme waarin een goede balans wordt
behouden tussen verplichte deelname van alle lidstaten en flexibele invulling van de vorm
van de bijdrage (financieel, operationeel of herplaatsing). In het mechanisme dient
rekening gehouden te worden met de asieldruk in zowel bijdragende als ontvangende
lidstaten. Het schrappen van Dublin-overdrachten kan onder voorwaarden als vorm van
solidariteit worden ingezet.

1.2

Versterken van de Europese buitengrenzen en mogelijkheid
binnengrenscontroles (irreguliere migratie naar- en binnen Schengengebied
tegengaan), met in achtnemen fundamentele rechten
Door middel van: 1) het vrijmaken van aanvullende Europese financiering voor
buitengrensbeheer door lidstaten, 2) het opzetten van asielgrensprocedurepilots aan de
buitengrenzen, 3) volledig benutten van Frontex, o.a. door het sluiten van
samenwerkingsovereenkomsten van Frontex met derde landen, 4) en het wijzigen van de
Schengengrenscode waardoor binnengrenscontroles als laatste redmiddel mogelijk zijn, en
dat expliciet de mogelijkheid wordt geboden om in geval van grootschalige secundaire
migratiestromen binnen het Schengengebied deze her in te voeren.

1.3

Ingrijpen bij niet-naleving regels
Het bereiken van voldoende waarborgen voor de monitoring en implementatie van nieuw
tot stand te komen wetgeving, bijvoorbeeld door ingrijpen van de Commissie bij nietnaleving van het asiel-acquis, of door het beperken van aanspraak op andere instrumenten
(zoals solidariteit) zolang naleving niet plaatsvindt.

1.4

Tegengaan irreguliere migratie naar Europa en bevorderen van terugkeer

1

Het ontwikkelen van gelijkwaardige en duurzame migratiepartnerschappen met belangrijke
landen van herkomst- en transit (te weten Algerije, Egypte, Marokko, Tunesië, Niger,
Nigeria, Irak en Turkije). Bilaterale en Europese inzet ligt in elkaars verlengde, en
verschilt per partnerland waar de nadruk op ligt. Binnen de BHOS-begroting worden
additionele middelen vrijgemaakt waar de staatssecretaris een beroep op kan doen om
irreguliere migratie naar Europa tegen te gaan en terugkeer te bevorderen. Ook kan
bestaande OS- en handelsprogrammering nadrukkelijker worden ingezet ten behoeve van
de migratiepartnerschappen. De staatssecretaris krijgt meer onderhandelingsmandaat
waarbij ook visumsamenwerking bij deze partnerschappen betrokken kan worden.
1.5

Vergroten van mogelijkheden voor migratiepartnerschappen met derde landen
Door de toepassing van het concept veilige derde landen te verruimen. Nederland zet
hierbij in op het samenstellen van een Europese lijst van veilige derde landen en op
mogelijkheden om het criterium dat een asielzoeker een band dient te hebben met het
betreffende derde land om daaraan over gedragen te worden ruimer te interpreteren, of te
schrappen. Uiteraard blijft overeind dat een persoon in dat derde land afdoende
bescherming krijgt volgens internationaalrechtelijke verdragen.

2.

Nationale maatregelen, raakvlakken en randvoorwaarden
Onderstaande maatregelen worden voorgesteld voor de migratiestroom asiel. Deze
maatregelen zijn verder uitgewerkt in de bijgevoegde groslijst (juridische haalbaarheid,
implementatietermijn, uitvoerbaarheid, etc.).

2.1

Naar een tweestatusstelsel (in combinatie met 2.2 voorwaarden
gezinshereniging)
Nederland kent nu een “eenstatusstelsel”. Zowel vluchtelingen als subsidiair beschermden
(3 EVRM) krijgen dezelfde asielvergunning. Deze keus is bij de totstandkoming van de Vw
2000 gemaakt om te voorkomen dat een vreemdeling die een asielvergunning krijgt,
doorprocedeert over de ‘hoogste’ grond voor verlening.
Internationaalrechtelijk bestaan echter verschillen tussen deze twee statussen, onder meer
op het gebied van gezinshereniging, intrekkingen, duur van de vergunning,
integratievoorzieningen en sociale bijstand. De gezinsherenigingrichtlijn geeft gunstiger
voorwaarden aan de erkende vluchteling om zijn gezinsleden spoedig over te laten komen.
Voor andere asielgerechtigden (subsidiair beschermden) schrijft die EU-richtlijn dat niet
voor, maar hanteert Nederland deze gunstiger voorwaarden toch. Zonder deze gunstiger
voorwaarden zou dit recht op gezinsleven er ook zijn (artikel 8 EVRM), maar zouden
(binnen redelijke grenzen) extra voorwaarden gesteld kunnen worden alvorens de
overkomst te accepteren. Subsidiair beschermden hoeven niet (zoals vluchtelingen)
volledig gelijk te worden behandeld op het gebied van sociale bijstand, maar de geboden
bijstand kan voor hen worden beperkt tot de “meest fundamentele prestaties” (artikel 29
van de Kwalificatierichtlijn).

2.2

Voorwaarden stellen gezinshereniging (in combinatie met 2.1 tweestatusstelsel)
Zonder de gunstige voorwaarden die voortkomen uit het eenstatusstelsel is er eveneens
recht op gezinsleven voor subsidiair beschermden (artikel 8 EVRM). Hieraan kunnen echter
(binnen redelijke grenzen) extra voorwaarden gesteld worden alvorens de overkomst te
accepteren, in het bijzonder een wachttijd, het verwerven van eigen inkomen, huisvesting
en integratievoorwaarden. Door de eis van huisvesting te stellen, hoeven gezinsleden niet
naar de COA-opvang. Hiermee worden de asielopvang en voorzieningen ontlast.

2.3

Afschaffen asielvergunning voor onbepaalde tijd
Asielzoekers die in aanmerking komen voor vluchtelingschap of subsidiaire bescherming
krijgen in Nederland eerst een asielvergunning voor bepaalde tijd (vijf jaar). Gedurende
die vijf jaar kan de vergunning worden ingetrokken wanneer de asielstatushouder niet
langer internationale bescherming nodig heeft. Na vijf jaar kan de statushouder in
aanmerking komen voor een asielvergunning voor onbepaalde tijd (met inburgering als
voorwaarde). Als de asielvergunning voor onbepaalde tijd eenmaal is verkregen, kan deze
niet langer worden ingetrokken wanneer de gronden voor de oorspronkelijke asielverlening
2

zijn komen te vervallen. Dit beleid is ruimhartiger dan noodzakelijk volgens de Europese
Kwalificatierichtlijn. In die richtlijn is zelfs vastgesteld dat statussen moeten worden
ingetrokken indien de houder niet meer voldoet aan de daarvoor gestelde voorwaarden.
Voor de zekerheid van langdurig verblijf kan de statushouder na vijf jaar en zolang hij in
het bezit is van de asielvergunning zich richten op de (EU) status van langdurig
ingezetene. Hiervoor geldt naast het inburgeringsvereiste ook het middelenvereiste.
Asielvergunninghouders worden daarmee maximaal gestimuleerd tot participatie en
betaalde arbeid. Omdat langdurig verblijf minder snel zeker gesteld kan worden in dit
model, zal mogelijk vaker verlenging van tijdelijk verblijf verzocht worden. Dit kan wellicht
leiden tot meer procedures voor de IND.
2.4

Aanpassen bewijslastverdeling
De Nederlandse uitvoeringspraktijk van het landenbeleid gaat op een aantal punten verder
dan het Europese recht voorschrijft. In dat kader is een aantal maatregelen benoemd om
de uitvoeringspraktijk, waaronder de geloofwaardigheidstoets weer in lijn te brengen met
het EU-kader (MPP-brief, 28/4). Daaruit komt onder meer voort dat het voordeel van de
twijfel veel meer terughoudend zal worden toegepast bij de asielbeoordeling.
Daarnaast kent het Nederlandse groepenbeleid een one size fits all benadering. Voor de
vreemdeling behorende tot een groep die meer risico loopt in het land van herkomst geldt
een verminderde individuele bewijslast. Dat terwijl het risico binnen een groep kan
verschillen. Door bij de beoordeling van het risico bij terugkeer, conform andere lidstaten,
het profiel en de individuele omstandigheden (positie, activiteiten, aard en zichtbaarheid
van betrokkenheid) te betrekken, kan de bewijslast meer bij de vreemdeling zelf worden
gelegd en de motiveringsplicht voor de IND bij afwijzing worden verlaagd.

2.5

Begrenzen Rechtsbijstand
Nederland heeft wettelijk vastgelegd dat on- of mindervermogenden recht hebben op
gefinancierde rechtsbijstand (Wet op de Rechtsbijstand). Vreemdelingen vallen hier ook
onder. Daarnaast is Nederland, anders dan bijvoorbeeld Zwitserland, gebonden aan de
eisen van de EU-Procedurerichtlijn die gefinancierde rechtsbijstand vanaf de beroepsfase in
de asielprocedure verplicht stelt, ook voor herhaalde asielaanvragen. Dit maakt dat een
vreemdeling kosteloos beroep in kan stellen, waarmee dit een logische stap lijkt bij
afwijzing en het verblijf wordt verlengd.
Toch lijken er binnen deze kaders alsnog mogelijkheden te zijn om, parallel aan het
Zwitserse model, de rechtsbijstand te begrenzen. De Procedurerichtlijn bepaalt dat deze
kosteloze rechtsbijstand niet hoeft te worden aangeboden, wanneer het beroep geen reële
kans van slagen heeft. Verkend kan dus worden in welke specifieke gevallen van
vergoeding van rechtsbijstand kan worden afgezien. De asielzoeker kan dit besluit
aanvechten, maar moet dan wel aantonen dat het beroep reëel is.
Ook kan gekeken worden naar een begrenzing van de vergoeding die beschikbaar wordt
gesteld. Eerder is het besluit rechtsbijstand zo aangepast dat advocaten minder punten
(dus financiën) krijgen voor verleende rechtsbijstand in het kader van de behandeling door
de IND van kansarme zaken ( spoor 1 en 2). Deze verlaging van punten is echter nog niet
doorgevoerd voor de rechtsbijstand in het kader van behandeling in beroep van deze
zaken.

2.6

Opvang versoberen voor kansarmen en voor kansrijken snellere integratie
Een snelle en duidelijke splitsing kan gemaakt worden in de opvang en aanpak van
kansarmen en kansrijke asielzoekers. Het voorzieningenniveau wordt in lijn gebracht met
de Europese standaard (minimumvereisten). De regeling voor een bijdrage uit eigen
vermogen en inkomen (REBA) wordt aangescherpt, door de vermogensgrens te verlagen
en de materiële bijdrage (ook aan de ziektekostenregeling) te verhogen.
Voor de kansarme groep wordt ingezet op een maximale versobering van de opvang, met
voorzieningen in natura en niet in cash. Inzet is de aantrekkelijkheid van de asielprocedure
voor de kansarme groep zoveel mogelijk te verlagen. Voor de kansrijken kunnen de
3

voorzieningen aangevuld worden op het terrein van taal en werk. Het tijdig activeren,
helpt latere participatie als vergunningverlening volgt (zie ook de aparte 2-pager tav
Integratie).
Raakvlakken
In samenwerking met OCW, VWS, SZW en BZK en (onderwijs)partners. Zo is vanuit
universiteiten een voorstel gedaan voor een campus (huisvesting en studie) tbv
statushouders/kansrijke asielzoekers met medisch diploma gericht op een snelle instroom
in de NL zorgsector.
2.7

Vaker inbewaringstelling
Het is juridisch mogelijk dat gedetineerd wordt tijdens de asielprocedure als het gaat om
vreemdelingen die niet voldoende geïdentificeerd kunnen worden (ongedocumenteerden).
Dit komt vaak voor bij nationaliteiten met een (zeer) laag inwilligingspercentage.
Daarnaast kan bij Dublinclaimanten met verscheidene Eurodac-treffers aan het begin van
de asielprocedure steviger ingezet worden op bewaring (pilot loopt momenteel).
Gecombineerd met een snelle afhandeling van de asielprocedure kan illegale migratie zo
worden ontmoedigd.
Het consequent toepassen van dergelijke maatregelen vraagt extra inzet van de (lokale)
politie, grenswachters, maar ook van de IND, DJI en DT&V. Daarnaast zijn de (Europese)
bewaringsregels complex. Oplossingsrichting kan een centrale bewaringslocatie zijn met
een standaard bemensing vanuit alle benodigde partijen om hier invulling aan te geven.

2.8

Geen COA-opvang voor statushouders
De wettelijke verantwoordelijkheid van het COA om opvang te bieden eindigt op het
moment van vergunningverlening, vanaf dat moment zijn gemeenten verantwoordelijk.
Op dit moment is bij regeling (Rva) bepaald dat een statushouder recht op opvang
behoudt tot er passende huisvesting is, zonder maximale termijn. Dit is een voor
gemeenten begunstigende regeling. De termijn van 14 weken berust op bestuurlijke
afspraken uit 2012.
Aanpassing is mogelijk door ofwel 1) in de regeling strikt vast te houden aan de 14 weken
of verdergaand; 2) in de regeling te schrappen dat er COA-opvang is tot passende
huisvesting gevonden is. Ook de bestuurlijke afspraken uit 2012 moeten dan worden
herzien.

2.9

Verscherpte controle binnengrenzen en samenwerking omringende landen
Op dit moment zijn de mobiel toezicht veiligheidscontroles van de KMar aan de
binnengrens in duur en frequentie beperkt. Andere lidstaten als Duitsland en België kennen
deze beperking niet. In het Vreemdelingenbesluit is de mogelijkheid om duur en frequentie
te verruimen als er sprake is van een verhoogde instroom (MTV 4.17b). Besloten kan
worden om de duur en frequentie aan te passen of om deze beperking helemaal te
schrappen. Daarmee kunnen meer controles uitgevoerd worden aan de binnengrenzen. Dit
betekent vanzelfsprekend wel dat er meer personeel en financiële middelen nodig zijn.
Daarnaast kunnen, in samenwerking met omringende landen, gerichte interventies worden
gedaan om illegale migratie tegen te gaan. Er is geaggregeerde EU informatie beschikbaar
over de reisroutes waarlangs migranten/asielzoekers Nederland bereiken, zowel van buiten
als binnen de EU. Verkend kan worden hoe dit beeld verder te verrijken met informatie
van de IND uit de gehoren. Aan de hand van deze data kan in samenwerking met
omringende landen een actieve aanpak worden ingezet op de reisroutes (land van
herkomst/transit/schengengebied en NL). Met daarbij als sluitstuk de Europese inzet tbv
het wijzigen van de Schengengrenscode, zie 1.2, waardoor de mogelijkheid wordt geboden
om in geval van grootschalige secundaire migratiestromen de binnengrenscontroles in het
Schengengebied her in te voeren.

4