Over milieurisico’s en
veiligheid: wie zitten er
aan de keukentafel?
Zes essays over burgerbetrokkenheid:
een resultaat van het programma
Bewust Omgaan met Veiligheid

Foto voorzijde: Bert Beelen/Hollandse Hoogte
Portretfoto’s van de auteurs: Arenda Oomen
Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat heeft zich ingespannen alle auteurs- of
beeldrechten in deze publicatie te achterhalen. Als abusievelijk het beeldrecht of andere
rechten zijn geschonden, verzoeken wij u ons daarover per brief of e-mail te informeren
opdat we deze fout kunnen corrigeren.

Inhoud
Voorwoord

5

Wie democraat is aarzelt

7

Gerard de Vries

Biotechnologie en participatie

25

Fred Woudenberg

Een bijdrage van belang

41

Harrie van Dijk

Vertrouwen in veiligheid

65

Melanie Peters

Digitalisering en biotechnologie:
hoe houden we die gewone Nederlander erbij?

77

Guus de Hollander

Veiligheid en burger­betrokken­heid
in een democratische samenleving

99

André Knottnerus

| 3

Deze bundel is tot stand gekomen in het kader van het IenW-programma ‘Bewust
Omgaan met veiligheid’. De auteurs is vanaf de start van dit programma op een aantal
momenten gevraagd te reflecteren op het gedachtengoed en de vraagstukken die in dit
programma aan de orde kwamen.
In 2013 vroegen verschillende senatoren tijdens de behandeling van het wetsvoorstel
Basisnet Vervoer Gevaarlijke Stoffen in de Eerste Kamer naar de samenhang en de
rationaliteit in de onderbouwing van het veiligheids- en risicobeleid. Men twijfelde of er
wel sprake was van een eenduidig en helder afwegingskader op basis waarvan beleid en
regelgeving gemaakt wordt. In antwoord daarop stelde de regering in 2014 het
afwegingskader ‘Bewust Omgaan met Veiligheid: Rode Draden’ op, met tien
uitgangspunten voor het veiligheids- en risicobeleid.
Dit afwegingskader laat vooral zien dat de aanpak van risico- en veiligheidsvraagstukken
maatwerk is, maar dat steeds ook algemeen geldende overwegingen een rol spelen.
Ook werd geconstateerd, dat het omgaan met onzekere risico’s (van bijvoorbeeld nieuwe
technologieën) een andere beleidsaanpak vergt dan de bekende fysieke risico’s en
gevaren. Als de samenleving geconfronteerd wordt met onzekere risico’s dan kan niet
worden volstaan met wachten tot er voldoende zekerheid is over de (on)schadelijkheid,
maar is een proactieve beleidsaanpak vereist. Voor de lange termijn is voorkomen immers
beter dan beheren of saneren.
De eindproducten van het programma ‘Bewust Omgaan met Veiligheid’, waaronder
handreikingen voor beleidsmakers, zullen in het voorjaar van 2018 op een eenvoudige
wijze toegankelijk worden gemaakt voor beleidsmakers en andere geïnteresseerden.
Vooruitlopend daarop is deze bundel essays samengesteld.
In de essays gaat het om een belangrijk uitgangspunt van het afwegingskader uit ‘Bewust
Omgaan met Veiligheid: Rode Draden’, namelijk: hoe kunnen beleidsmakers en politici de
burger betrekken bij het ontwikkelen van risico- en veiligheidsbeleid, in het bijzonder als
het gaat om nieuwe ontwikkelingen en technologieën, waarvan vaak nog niet bekend is
welke risico’s die mogelijk met zich meebrengen? Wie moet dan met wie in gesprek gaan?
En is dat zo te organiseren dat het echt werkt? En aan welke tafel zit men dan? In deze
bundel gaan zes gerenommeerde auteurs op zoek naar de antwoorden op deze lastige
vragen.

4 |

Voorwoord
De tijd dat de wetenschapper uitzocht wat de feiten waren, de beleidsmaker de mogelijk­
heden op een rijtje zette, en de politicus de knoop doorhakte, is voorbij. De samenleving
is in beweging. Misschien is dat iets van alle tijden, maar het hoge tempo waarin het
gebeurt is nieuw. En dat heeft gevolgen voor de manier waarop de overheid beleid moet
maken.
De samenleving van nu is diverser dan die van onze ouders. Daarmee lopen ook de
belangen vaker uiteen. Die belangen worden vaak uitgevochten in de media, zowel de
oude als de nieuwe. Met Twitter en Facebook worden sneller dan ooit grote groepen
bereikt, waarbij het niet altijd duidelijk is wat een onderbouwd standpunt is, en wat een
losse kreet. En wanneer wetenschappelijk onderzoek wordt aangehaald om een
argument kracht bij te zetten, is er ook wel weer een wetenschapper te vinden die er
anders over denkt. Wat de feiten zijn, is niet altijd meer zo duidelijk.
Daarnaast ontwikkelt zich ook de techniek met grote stappen. Zo is het dagelijks leven
volop aan het digitaliseren. Hoe ver zal dat gaan, en kan iedereen daar in gelijke mate van
profiteren?
Nieuwe technieken voor genenmanipulatie en nanomaterialen beloven grote kansen,
maar zullen ook risico’s met zich meebrengen. Het probleem is alleen: we weten niet
welke.
Van de overheid wordt verwacht, dat zij al deze bewegingen in goede banen leidt.
Dat de samenleving daarbij op een constructieve manier betrokken moet worden is
duidelijk, maar hoe krijg je dat voor elkaar?
Om beter de weg te vinden in deze complexe ontwikkelingen, hebben we zes
vertegenwoordigers van adviesorganen verzocht hierover hun gedachten met ons te
delen. Leest u de korte CV’s om te zien dat we hier niet met de eersten de besten te
maken hebben.
Allereerst bekijkt Gerard de Vries op welke manier de burger zou kunnen meebepalen
bij het maken van beleid. Is dat op voet van gelijkheid met wetenschappers en politici?
Of komen daar eisen bij kijken waar de burger niet aan kan voldoen? De Vries is duidelijk
in zijn antwoord.

| 5

En als het gesprek met de burger dan start, hoe zorgen we er dan voor dat er iets uitkomt
dat we kunnen gebruiken? Zijn daar methodes voor te bedenken? Fred Woudenberg
presenteert een aantal scenario’s die juist dat mogelijk willen maken. Daarbij laat hij
– met enige humor – zijn eigen mening niet achterwege.
Tegelijk moeten we oppassen niet opnieuw het wiel te gaan uitvinden. Wellicht kunnen
we leren uit het verleden? Harrie van Dijk beschrijft wat de Gezondheidsraad heeft
geleerd van jaren experimenteren met het betrekken van belanghebbenden bij zijn
adviezen.
Ook de inhoud van het gesprek is van belang. Waar moeten we het over hebben? Aan de
hand van persoonlijke ervaringen vertelt Melanie Peters hoe ze tot de slotsom is gekomen
dat praten over technische aspecten of ethiek niet genoeg is. Ze laat zien waarom we het
geheel moeten bekijken, en de juiste gesprekspartners op het juiste moment erbij
moeten betrekken om tot veilige praktijken te komen.
Guus den Hollander schetst de grote ontwikkeling die heeft plaatsgevonden in de manier
waarop de overheid, door de jaren heen, de burger bij haar beleid heeft betrokken. Er is
duidelijk vooruitgang geboekt. Toch is het niet voldoende op de goede weg door te gaan,
want digitalisering en nieuwe biotechnologie brengen ons op de rand van een omslag, die
te vergelijken is met de uitvinding van het schrift, of de industriële revolutie. De overheid
moet besluiten hoe zij daar mee om wil gaan.
André Knottnerus tenslotte, concentreert zich op de rol van de overheid. Waar ligt precies
haar verantwoordelijkheid? Welke stappen moet zij zetten om haar rol op een
verantwoordelijke manier te vervullen?
Ik wens u veel plezier, en wellicht ook nieuwe inzichten, bij het lezen van deze essays.
drs. ing. Peter Torbijn
Directeur Veiligheid en Risico’s
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

6 |

Prof.dr.ir. G.H. de Vries
was van 1997 tot aan zijn
emeritaat in 2013 hoogleraar

Wie democraat is
aarzelt
Gerard de Vries

Wetenschaps­filosofie aan de
Universiteit van Amsterdam.
Van 2006 tot 2014 was hij
daarnaast Raadslid van de WRR,
verantwoordelijk voor de
voorbereiding van onder meer
de WRR-rapporten Onzekere
Veiligheid – Verantwoor­delijk­
heden rond fysieke veiligheid
(2008) en Naar een voedselbeleid
(2014). Eerder was De Vries
hoogleraar Filosofie aan de
Universiteit Maastricht
(1987-1997) en wetenschappelijk
directeur van de Onderzoeks­
school Wetenschap, Technologie
en Moderne Cultuur (1988-1997).
Hij is Visiting Fellow van Wolfson
College, Cambridge.
Zijn meest recente boek is Bruno
Latour (Polity, Cambridge, 2016).

Vanaf de jaren 1980 klinkt in diverse landen de roep om
‘het bredere publiek’, de civil society, meer te betrekken bij de (publieke) beoordeling van
het nut en de risico’s van nieuwe technologieën. Overheden, toezichthouders,
wetenschappelijke organisaties en NGOs hebben daarop uiteenlopende initiatieven
genomen, of werden door actiegroepen daartoe aangezet. Er zijn
voorlichtingscampagnes, focusgroepen, hoorzittingen, stakeholder-dialogen,
burgerpanels, brede maatschappelijke discussies, internet­consultaties,
consensusconferenties en citizen juries georganiseerd over brede thema’s als kernenergie
en genetische modificatie, maar ook over onderwerpen als mogelijke stralingsrisico’s van
hoogspannings- en van GSM-masten.1 Er zijn stappen gezet om het publiek te betrekken
bij de nationale wetenschapsagenda en bij specifieke thema’s, zoals voedselveiligheid.2
Het voornemen van Staatssecretaris Dijksma om de mogelijkheden te verkennen om
“maatschappelijke waarden” beter te betrekken bij de afweging van nut en risico’s van
specifieke biotechnologische toepassingen en daarbij ook de rol van “het bredere publiek”
te bezien, sluit – voorzichtig – bij deze ontwikkeling aan.3
| 7

Ambities
De ambities van de genoemde initiatieven verschilden. Sommige waren gericht op het
verbeteren van de communicatie vanuit de wetenschappelijke wereld richting burgers;
andere juist op het beter leren luisteren naar de wensen en opvattingen van burgers of
specifieke stakeholders; de meer radicale initiatieven beoogden het publiek intensief te
betrekken bij op besluitvorming gerichte deliberatie; in sommige gevallen zijn zelfs
bevoegdheden op het vlak van wet- en regelgeving aan specifiek hiervoor opgerichte
gremia gedelegeerd.
Ook wat onder ‘het publiek’ werd verstaan liep uiteen. Soms werd de bevolking van een
land of regio als geheel aangesproken, in andere gevallen specifieke belangengroepen,
sectoren of stakeholders. En terwijl de duur van sommige projecten vele maanden
besloeg en enkele een meer permanente vorm kregen, beperkten andere initiatieven zich
tot een samenkomst in een weekend. Dat de aard van de discussies uiteenliep hoeft
gezien de verscheidenheid van onderwerpen nauwelijks betoog. Vaak buitelden
wetenschappelijke, economische, morele en soms religieuze argumenten over elkaar
heen.

Uiteenlopende ervaringen
Gegeven deze enorme diversiteit is het weinig verrassend dat de ervaringen met de
betrokkenheid van het publiek bij de afweging van het nut en de risico’s van nieuwe
technologieën nogal uiteenlopen. Zo hebben wetenschappelijke experts moeten ervaren
dat het louter beter uitleggen van wetenschappelijke inzichten aan het bredere publiek er
niet toe leidt dat nieuwe technologieën minder controversieel worden. De gedachte dat
maatschappelijke onrust daar over ontspruit aan een gebrek aan wetenschappelijke
geletterdheid blijkt niet houdbaar; tegengeluiden komen juist vaak vanuit het beteropgeleide publiek en klinken ook in wetenschappelijke kring.4 Waar experts meenden hun
rol te kunnen beperken tot het nogmaals uitleg geven, werd hen bovendien nogal eens
verweten arrogante, ondemocratische technocraten te zijn.

8 |

Politici en bestuurders werden daarom ervan verdacht
publieke betrokkenheid slechts te zien als een hobbel die
in het huidige tijdsgewricht nu eenmaal moet worden
genomen voor er echt zaken kunnen worden gedaan,
om vervolgens te buigen voor economische belangen.”
Tegenover zulke ervaringen staan echter andere. Zo hebben activistische patiëntengroepen
in een aantal gevallen positief bijgedragen aan de groei van kennis op het terrein van
medische diagnostiek en behandeling.5 Waar consultatie van het publiek ten behoeve van
politieke besluitvorming werd beoogd, leidde dat echter nogal eens tot de klacht van civil
society partijen dat hun inbreng geen of nauwelijks sporen had nagelaten in de
uiteindelijk genomen besluiten. Politici en bestuurders werden daarom ervan verdacht
publieke betrokkenheid slechts te zien als een hobbel die in het huidige tijdsgewricht nu
eenmaal moet worden genomen voor er echt zaken kunnen worden gedaan, om
vervolgens te buigen voor economische belangen.

Zorgen over nieuwe media
Ondertussen hebben publieke discussies, ook over wetenschap en technologie, door de
komst van social media een nieuwe dynamiek gekregen. Zowel in de wetenschappelijke
wereld als in de politiek klinken zorgen over de rol van de nieuwe media bij het
verspreiden van wat wetenschappelijk gezien ongefundeerde angsten zijn.6 Omdat louter
voorlichting geven onvoldoende blijkt en het wegzetten van tegenstanders als ‘onredelijk’
slechts averechts werkt, zou de taakverdeling van wetenschap, politiek en burgers
radicaal moeten worden aangepast. “De huidige netwerksamenleving vraagt om minder
sterke grenzen tussen rationele en irrationele argumenten en tussen verantwoord en
onverantwoord gedrag. ..Ontkennen van de nieuwe maatschappelijke dynamiek brengt
het risico met zich mee dat wetenschappers zich buiten de samenleving plaatsen,” zo is
geconcludeerd. “Uiteindelijk zal dat de effectiviteit van de wetenschappelijke advisering
ondermijnen.”7

| 9

Brede verkenning van ieders rol
De verkenning van de rol van de overheid en betrokkenheid van het bredere publiek bij
de afweging van nut en risico’s van specifieke biotechnologische toepassingen die de
staatssecretaris in het vooruitzicht stelt zal al met al dus een breed spectrum van
activiteiten en ervaringen moeten beslaan.

Beoogd resultaat
Wat zou zo’n verkenning moeten opleveren? Een inventarisatie van best practices om op
grond daarvan een aantal regels te formuleren voor de juiste uitvoering? Waar dat eerder
is gedaan blijken de adviezen al met al nogal simpel: begin op tijd, zorg voor adequate
faciliteiten, wees helder over de beoogde doelen en eerlijk in de communicatie, en
verwacht niet dat je in een ronde klaar zult zijn.8 De onderliggende gedachte is dat waar
voldoende ‘procedurele rechtvaardigheid’ wordt gegarandeerd, burgers meer geneigd
zullen zijn besluiten te accepteren, ook als deze strijdig zijn met hun voorkeuren. De
concrete invulling van zulke procedurele adviezen leidt echter al snel tot nieuwe
controverses. Elk van de deelnemende partijen zal immers zijn eigen ideeën over de juiste
procedure hebben. Waar bijvoorbeeld de een stelt dat serieuze discussie pas zin heeft als
er eerst uitvoerig onderzoek is uitgevoerd, zal een ander ook over de opzet van dat nog
uit te voeren onderzoek willen discussiëren en dus eerder willen beginnen.

Dat in een democratie burgers vrij moeten kunnen spreken
mag evident zijn – maar brengt ‘vrij spreken’ niet ook voor
de sprekers zekere eisen met zich mee?”
Opvallend is verder dat de op onderzoek naar best practices gebaseerde adviezen zich
primair richten op degenen die de initiatieven tot publieksparticipatie nemen – zoals
bestuurders en experts. Eisen aan de beoogde deelnemers, ‘het bredere publiek’ of
specifieke delen daarvan, formuleren zij zelden. Dat in een democratie burgers vrij
moeten kunnen spreken mag evident zijn – maar brengt ‘vrij spreken’ niet ook voor de
sprekers zekere eisen met zich mee?9

10 |

Misschien doen we er daarom goed aan de vragen over het hoe, wie, wanneer en onder
welke condities uit te stellen, om eerst maar eens te onderzoeken wat de gedachte dat
deze initiatieven genomen moeten worden nu eigenlijk motiveert. Daarvoor moeten we
ons tot de wetenschappelijke wereld en tot de samenleving en politiek wenden. De roep
om een grotere publieke inbreng klinkt namelijk vanuit beide kringen.

Enige bescheidenheid past de wetenschapper
Vanaf de jaren 1980 verandert het zelfbeeld van de wetenschap. Het aanvankelijk alleen
door filosofen verdedigde idee dat ook wetenschappelijke kennis principieel feilbaar is en
dat de uitkomsten van onderzoek mede bepaald worden door disciplinaire perspectieven
die niet altijd met elkaar te verenigen zijn, wint dan ook binnen de wetenschappelijke
wereld terrein. Wetenschappelijke experts zijn gaan beseffen dat hen enige bescheidenheid
past. Als gevolg van de toegenomen specialisering spreekt ‘de wetenschap’ bovendien
niet meer met een mond. Dat experts meer weten over een bepaald onderwerp hoeft niet
in twijfel te worden getrokken, dat zij de hoge priesters van De Waarheid zijn valt echter
niet langer te verdedigen. Ook de wetenschappelijke wereld wordt geconfronteerd met
– soms slepende – controverses.
Wanneer vanaf de jaren 1980 de risk assessment en risk management praktijken
empirisch worden onderzocht, ontstaan bovendien realistischer ideeën over de rol die
wetenschappelijke expertise in de beleidsvorming speelt. De decennia lang gekoesterde
gedachte dat er een heldere arbeidsverdeling bestaat tussen wetenschappelijke experts
die de feiten aandragen en politici die deze feiten van waarderingen voorzien en
vervolgens beslissingen nemen, blijkt dan wat al te simpel. Al snel wordt vastgesteld dat
in alle fasen van adviestrajecten interactie tussen experts en beleidsmakers plaats vindt;
in de schema’s die het beleidsvormingsproces in kaart proberen te brengen gaan de pijlen
die terugkoppelingen representeren domineren.10 Daarnaast wordt duidelijk dat de
problemen waarvoor experts zich op dit terrein gesteld zien van nogal verschillende aard
zijn. Naast risico’s waarover op grond van bestaand onderzoek kan worden geadviseerd,
dienen zich meer en meer situaties aan waarbij experts op grenzen stuiten omdat er
onzekerheden over risicoschattingen blijven bestaan of de waardering die aan het
verwachte nut dan wel de vermoede risico’s wordt toegekend sterk uiteen loopt.11 Als er
dan toch besluiten moeten worden genomen ligt een ‘dialoog’ met het publiek in de rede,
zo wordt ook binnen de gemeenschap van risicoanalyse-experts geconcludeerd.12

| 11

Verschillende rollen
Het traditionele verhaal over de taakverdeling tussen enerzijds experts (zeg: natuur­
wetenschappers, juristen en economen) en anderzijds politieke bestuurders in advies­
trajecten inmiddels achterhaald is, wil echter niet zeggen dat er geen verschillen bestaan
tussen de rollen die zij bij het afwegen van het nut en de risico’s van technologieën
vervullen. Om die verschillen op het spoor te komen kunnen we het proces volgen waarin
zulke afwegingen tot stand komen – hetzij door een adviestraject, door het papieren
spoor te volgen, historisch te reconstrueren, dan wel door als fly on the wall bij hun
besprekingen aanwezig te zijn.13

De expert
Laten we zo’n overleg eens voor ogen nemen en de discussie volgen. Al snel blijkt dan
dat er bijdragen worden geleverd in twee verschillende registers. Het eerste register is
terugkijkend-spreken. Er worden vragen gesteld bij de rapporten en notities die eerder
zijn voorbereid en nu ter tafel liggen, of bij opmerkingen die tijdens de vergadering
worden gemaakt: hoe verhoudt wat gesteld wordt zich tot andere onderzoeksresultaten
of tot de bestaande wet- en regelgeving, dus – algemeen gesteld – tot datgene wat
geacht wordt ‘gegeven’ te zijn, maar bij nader inzien wellicht toch betwistbaar is? Het
tweede register is vooruitkijkend-spreken. Keer op keer wordt een soort scenario’s
geschetst.
Iemand kan bijvoorbeeld stellen dat ‘zoals bekend’ we vanwege A kunnen verwachten dat
B zal optreden. Een ander betwist dat: niet B zal optreden, maar C. Waarop een derde
riposteert dat als ook D in de beschouwing betrokken wordt het volstrekt onzeker is of C
zal optreden. In zulke scenario’s wordt de toekomst speculatief onderzocht. De gespreks­
deelnemers zullen hun kennis en ervaring aanvoeren om hun educated guesses te
onderbouwen – en dus even terugkijkend-spreken. Als het nodig is zullen zij terug gaan
naar het lab om nieuw onderzoek te doen, of als jurist de jurisprudentie nog eens
doornemen. Beide registers wisselen elkaar dus voortdurend af.

12 |

De politicus
Niet alleen de experts, ook de politicus (dan wel de ambtenaar die haar vertegenwoordigt)
spreekt tijdens zo’n overleg in beide registers. Terugkijkend-sprekend zal zij haar ervaring
te berde brengen, opvattingen aanhalen van politieke vrienden, een eerder genomen
besluit memoreren of naar berichten in de media verwijzen. En ook zij spreekt in het
vooruitkijkende register om zich een beeld te vormen van wat een in een besluit
neergelegde conclusie zou betekenen voor het leven van mensen, voor de economie, het
milieu, of de wereld als geheel. Maar al snel wordt duidelijk dat zij daarbij niet alleen in
abstracto nadenkt of het beeld van de toekomst dat gesuggereerd wordt wel te verenigen
valt met het politieke programma waarop zij is gekozen. Het nadenken krijgt al snel een
meer concrete vorm. Als zij verzucht “daar zal de premier niet blij mee zijn”, kan de
discussie over een suggestie worden afgesloten omdat te voorzien valt dat zij nergens toe
leidt: ieder besluit dat hierop gebaseerd zou zijn, zal in een volgende vergadering,
bijvoorbeeld in het kabinet, sneuvelen. Als er gevraagd wordt naar de reden, zal zij
(terugkijkend) verwijzen naar een eerder ingenomen standpunt van de premier.

Wikken en wegen
Wie dit proces observeert vraagt zich ondertussen wellicht af waarom men zo veel tijd
neemt voor de discussies. Als het doel van de vergadering is een besluit te nemen, dan
kan dat toch ook meteen, na het voorstelrondje, in de eerste vijf minuten? Waarom
gebeurt dat niet? Het laat zien dat de vergadering een ander doel dient. De tijd die
genomen wordt maakt duidelijk dat men bijeenkomt om te delibereren en het
afwisselend gebruik van beide registers laat zien wat dat inhoudt: wikken en wegen,
onderbouwen en checken, alsmede het speculatief exploreren van mogelijkheden, opties
en te verwachten consequenties. Waar als de input en output voorop worden gesteld het
in de vergadering om wetenschappelijke feiten en politieke besluiten lijkt te gaan, is
procesmatig bezien de functie van de vergadering het organiseren van aarzeling.
De rol van de wetenschappers en de politicus verschilt in de wijze waarop dit aarzelen
vorm krijgt en is georganiseerd. Terwijl zowel experts als politici vrijelijk in beide registers
spreken, is de aarzeling die van hen verwacht mag worden verschillend gericht. De
wetenschappelijke adviseurs, de juristen incluis, aarzelen of wat te berde wordt gebracht in
overeenstemming is met wat terugkijkend als ‘gegeven’ moet worden aanvaard.

| 13

Uiteindelijk zullen zij daarop worden aangesproken. De politicus, daarentegen, aarzelt
vooruitkijkend, over wat nog komen gaat. Zij weet dat zij zich in een volgende vergadering,
in het kabinet of parlement, of in de media, dus publiek, zal moeten verantwoorden.

Waar wetenschap en politiek samenkomen, blijkt de kern
van hun verschil niet te bestaan in wat zij als input en
output leveren, maar in hoe en waarover in het proces van
deliberatie geaarzeld wordt.”
Die plicht hebben de wetenschappelijk adviseurs niet. Als de experts worden aangesproken
op het besluit dat na de nodige discussie is genomen, zullen zij zeggen dat zij hun werk
hebben gedaan maar dat het uiteindelijk een ‘politiek’ besluit was. De politicus heeft die
uitweg niet. Zij weet dat democratie een bestel is met vele checks and balances en dat zij
het besluit in een volgende vergadering weer zal moeten verdedigen. Op een achter­
namiddag treffen we haar dan ook aan in een zaaltje met 25 leden van haar partij. Niet
iedereen krijgt wat hij wil zal ze daar toegeven, de vraag is: kunnen we er voorlopig mee
leven? Als ze na een uurtje discussiëren groen licht krijgt, weet ze dat ze verder kan; de
volgende bijeenkomst, of een optreden in de media wacht.
Wetenschap en politiek kennen elk hun eigen instituties; niemand zal een wetenschappelijk
laboratorium verwarren met het parlement of de Trêveszaal. Maar waar wetenschap en
politiek samenkomen, blijkt de kern van hun verschil niet te bestaan in wat zij als input en
als output leveren, maar in hoe en waarover in het proces van deliberatie geaarzeld
wordt. Een expert die zich tijdens dat proces niet afvraagt of zijn conclusies te
onderbouwen zijn deugt niet voor zijn vak; een politicus die zich niet afvraagt hoe een
besluit in een volgende vergadering zal vallen, komt in een democratie al snel aan de
kantlijn te staan.

14 |

Een besluit is nodig, ook bij onzekerheid
Ook na lang wikken en wegen, onderbouwen en checken, en het speculatief exploreren
van mogelijkheden, opties en te verwachten consequenties, kunnen onzekerheden blijven
bestaan. Waar nieuwe technologieën aan de orde zijn dient die situatie zich nogal eens
aan. Als er al inzicht bestaat in de risico’s die zo’n technologie met zich meebrengt is de
evidentie daarvoor immers doorgaans gebaseerd op onderzoek in een gecontroleerde
(bijvoorbeeld laboratorium-) omgeving, en bestaat er nog onvoldoende ervaring om de
risico’s onder reële omstandigheden en op lange termijn goed in te schatten. Zelfs naar
wat die reële omstandigheden zullen inhouden is het vaak gissen.
Het domein waarop een technologie in de loop der tijd wordt ingezet strekt zich immers
nogal eens ver uit buiten het toepassingsdomein dat de ontwikkelaars – en ook de
risico-beoordelaars – aanvankelijk voor ogen hadden.
Toch zal er een besluit moeten worden genomen. Misschien ‘neemt de politicus haar
verantwoordelijkheid’ en hakt ze de knoop door. Bij de eerstvolgende gelegenheid
waarop zij dat besluit moet verdedigen, staat zij dan echter met lege handen: veel meer
dan toe te geven dat ze een gok heeft genomen valt er niet en erg vertrouwenwekkend is
dat niet. Ook zij zal daarom de dialoog met het publiek een goed idee vinden. Misschien
dat die het vertrouwen kan leveren dat ze vooralsnog ontbeert? In elk geval koopt ze zo tijd.

Energieke samenleving
Misschien is dat al te cynisch. In de reeds geciteerde brief aan de Kamer geeft
Staatssecretaris Dijksma een andere reden om te verkennen hoe het bredere publiek bij
de afweging van het nut en de risico’s van nieuwe technologie kan worden betrokken.
Zij schrijft dat dit past bij een “energieke samenleving”.14 Dat begrip staat voor “een
samenleving van mondige burgers en met een ongekende reactiesnelheid, leervermogen
en creativiteit,” zo valt te lezen in de PBL-publicatie waarin het werd geïntroduceerd.15
De overheid zou in zo’n energieke samenleving moeten “sturen op het mobiliseren van de
maatschappelijke energie.” Als we deze ronkende taal uitpakken staat er: zowel bedrijven
als burgers kunnen en moeten in de beleidsvorming een grotere rol spelen dan voorheen
en moeten we concluderen dat de conclusie van de Staatssecretaris en het daarvoor
geleverde argument samenvallen.

| 15

Aan de orde is het functioneren van de democratie
Dat nieuwe technologieën een grote invloed kunnen hebben op het maatschappelijk
leven, gezondheid en milieu hoeft geen betoog. Dat zich daarbij onzekerheden aandienen
en verschillen in normatieve beoordeling evenmin. Dat in een democratie er daarom
gedebatteerd moet worden over de vraag of er rond een nieuwe technologie publieke
belangen in het geding komen zodat maatregelen nodig zullen zijn, mag vanzelf spreken.
Minder vanzelfsprekend is dat daarvoor nieuwe vormen nodig zijn. In een democratische
rechtsstaat heeft de bevolking immers reeds uitgebreide mogelijkheden om zijn
opvattingen kenbaar te maken – via een vrije pers, door deel te nemen aan het politieke
debat en zich in de media te laten horen, door actief te worden in een politieke partij, en
door zijn vertegenwoordigers te kiezen en die bij de volgende verkiezingen weg te sturen
als het beleid hen niet bevalt. Ook bedrijven en andere stakeholders weten de weg naar
beleidsmakers wel te vinden.
Waarom zijn die mogelijkheden onvoldoende en moet de kring van degenen die
beraadslagen worden uitgebreid? In welk opzicht komen langs de gevestigde wegen
‘maatschappelijke waarden’ onvoldoende tot uitdrukking zodat het nodig zou is de
‘maatschappelijke energie’ te mobiliseren en daarop te ‘sturen’? Ook in het verleden
hebben politici beslissingen moeten nemen onder grote onzekerheden. Dat leidde ook
toen vaak tot controverses. Maar uiteindelijk hadden in de democratie de gekozen
bestuurders het mandaat om te besluiten. Kennelijk is er op dit vlak iets veranderd. Om
daar meer inzicht over te krijgen biedt het weinig soelaas om met brede gebaren naar ‘de
energieke samenleving’ of de ‘netwerksamenleving’ te wijzen; aan de orde zijn
veranderingen in het functioneren van de democratie.

Pijlers van democratisch bestuur
In een democratisch staatsbestel heeft het volk – direct, of via zijn vertegenwoordigers –
de soevereine macht. Maar behalve de vraag wie macht heeft dient zich de vraag aan hoe
die macht wordt uitgeoefend, dat wil zeggen hoe de regering, het staatsbestuur, de wil
van het volk legitiem in wet- en regelgeving vertaalt. Terwijl in de afgelopen decennia
democratie als bestel niet ter discussie staat – zelfs de meest autocratische leider noemt
zich tegenwoordig democraat –, hebben met betrekking tot de legitimiteit van het
democratisch bestuur zich de nodige veranderingen voltrokken.

16 |

Lange tijd berustte de legitimiteit van democratisch bestuur op twee pijlers, aldus de
Franse historicus Rosanvallon.16 De eerste pijler is de gedachte dat in een democratie het
bestuur gekozen wordt op basis van vrije, algemene verkiezingen, waarna de gekozen
regering – voor een beperkte tijd, namelijk zolang het parlement in meerderheid instemt
en uiterlijk tot de volgende verkiezingen – het mandaat heeft om te besturen. De tweede
pijler is de gedachte dat het bestuurlijk apparaat van de moderne overheid niet slechts
een doorgeefluik van politieke macht is, maar een eigen rationaliteit kent omdat het
beleid tot stand komt mede op basis van wetenschappelijke kennis die geacht wordt
algemene geldigheid toe te komen en wordt uitgevoerd door geschoolde bureaucraten
die de wet binnen nauwkeurig vastgelegde bevoegdheden zonder aanzien des persoons
toepassen.17 Deze beide pijlers vormden decennia lang de respectievelijk procedurele en
substantiële legitimatie van de claim dat het democratisch bestuur het volk als geheel
representeert en het algemeen belang dient.

Jaren 1980: ‘Volk’ is het meervoud van minderheid
Die dubbele legitimatie erodeert echter als de samenleving fragmenteert. Als omslagpunt
wijst Rosanvallon de jaren 1980 aan. ‘Volk’ is vanaf nu het meervoud van minderheid,
schrijft hij. Burgers gaan nieuwe verwachtingen koesteren over het bestuur; elke groep
gaat zijn eigen eisen stellen. In de regelgeving moeten dan ook steeds meer specifieke
deelbelangen en groepen worden bediend. De gedachte dat het bestuur de samenleving
als geheel representeert verliest aan gewicht.

De erosie van de traditionele pijlers vraagt om een nieuwe
bron van legitimatie van democratisch bestuur.”
Rosanvallon laat het niet bij de constatering dat de samenleving fragmenteert. Om de
consequenties daarvan op het vlak van het democratisch bestuur te analyseren wijst hij er
op dat de traditionele pijlers van democratische legitimiteit een rechtvaardigingsprincipe
met een beslissingstechniek vermengden.18 Zo leverden verkiezingen zowel een techniek
om te beslissen wie de wetgevende macht toekomt, als een rechtvaardiging voor het
vervolgens uitoefenen van die macht. Tussen die beide functies gaat het echter kieren.
Vanaf 1980 krijgen verkiezingen een beperktere rol: zij leveren dan nog altijd de manier
om het bestuur aan te wijzen, maar hun uitkomst impliceert niet meer automatisch de
| 17

legitimiteit van de macht die dat bestuur vervolgens uitoefent. Ook de tweede pijler
kende zo’n vermenging van beslissingstechniek en rechtvaardigingsprincipe. De techniek
om beleid mede op basis van wetenschappelijke kennis te ontwikkelen om het vervolgens
bureaucratisch uit te voeren, rechtvaardigde de gedachte dat zo het algemeen belang
wordt gediend. Ook hier gaat het vanaf de jaren 1980 kieren. Het neoliberalisme relativeert
dan de respectabiliteit van de overheid en de introductie van new public management in het
openbaar bestuur devalueert de klassieke figuur van de ambtenaar als de gepatenteerde
dienaar van het algemeen belang.
Ook het gezag van expertise komt in deze periode onder druk te staan. De boodschap dat
wetenschappelijke kennis feilbaar is en dat zij vanuit specifieke disciplinaire perspectieven
tot stand komt bereikt dan ook het bredere publiek. Dat de inschattingen van de risico’s
van technologieën door experts kunnen falen wordt bovendien door een reeks ernstige
incidenten – zoals Tsjernobyl, de BSE-crisis en toenemende zorgen over milieuproblemen –
onderstreept.19
De erosie van de traditionele pijlers vraagt om een nieuwe bron van legitimatie van
democratisch bestuur, een nieuwe, derde, pijler, die Rosanvallon ‘legitimatie op basis van
nabijheid’ (legitimacy of proximity) noemt. Die nieuwe rechtvaardiging vraagt echter om een
nieuwe, passende beslissingstechniek. Rosanvallon wijst in dit verband onder meer op de
nieuwe communicatieve vaardigheden die van politici worden gevraagd. Zij moeten een
luisterend oor hebben voor lokale besognes en voor specifieke groepen burgers; zij
moeten compassie en respect tonen en niet meer alleen representeren, maar ook present
en dus als persoon zichtbaar zijn. Zoals een toenemende vloed Kamervragen toont neemt
vanaf de jaren 1980 de aandacht voor incidenten in de uitvoering van het bestuur toe. De
opdracht te delibereren over het algemeen belang verschuift van het parlement naar de
onafhankelijke, adviserende instellingen.20 Die nemen in aantal toe, maar tegelijkertijd
neemt de legitimiteit die zij aan het bestuur kunnen leveren af. Wie een advies niet
uitkomt, kan zelfs wegkomen door zo’n advies af te doen als “ook een mening”.

Legitimiteit op basis van nabijheid
Hoe complex de praktijk de facto ook was, de legitimiteit van de lange tijd gangbare wijze
om (publieke) afwegingen van het nut en de risico’s van nieuwe technologieën te maken
berustte op de beide eerste pijlers die Rosanvallon identificeerde – procedureel door de
rol die via vrije verkiezingen gekozen bestuurders speelden, substantieel door de rol van
wetenschappelijke experts.
18 |

Als de koppeling van de functie van deze pijlers als enerzijds beslissingstechniek en
anderzijds rechtvaardigingsprincipe losser wordt, heeft dat ook consequenties voor de
legitimiteit van het gangbare proces van het afwegen van nut en de risico’s van nieuwe
technologieën. Dat zowel gekozen bestuurders als wetenschappelijke experts een rol
moeten spelen staat niet ter discussie, maar hun betrokkenheid bij de afwegingen die
gemaakt moeten worden levert nu niet meer automatisch de rechtvaardiging voor de
uitkomsten van de beraadslagingen. Ook hier dient zich nu de roep aan voor een nieuwe,
derde pijler, de ‘legitimiteit op basis van nabijheid’. De uiteenlopende initiatieven om
publieksparticipatie op dit terrein te bevorderen kunnen worden geïnterpreteerd als
pogingen om voor dit nieuwe ‘rechtvaardigingsprincipe’ een expliciete ‘beslissings­
techniek’ te introduceren.

Optie 1: publiek levert input
De introductie van zo’n nieuwe beslissingstechniek heeft uiteraard consequenties voor het
adviserings- en afwegingsproces. Daarbij kunnen twee situaties worden onderscheiden.
In de eerste situatie beperkt de betrokkenheid van het publiek zich tot het leveren van
input in het bestuurlijke proces van het afwegen van het nut en risico’s van nieuwe
technologieën. We kunnen verwachten dat nu zorgen, standpunten en belangen (van
burgers, bedrijven en specifieke stakeholders) worden ingebracht die experts en politici
anders mogelijk zouden zijn ontgaan, maar waarmee – terugkijkend – rekening moet
worden gehouden. Zo kunnen bijvoorbeeld individuele of lokale ervaringen en specifieke
kennis ter tafel komen die het algemene beeld waarop experts zich beroepen op zijn
minst nuanceren.21 Door te eisen dat de input gepaard gaat met een opgave van
eigenbelangen en achtergronden, of door de inbreng zodanig te kanaliseren dat (expliciet
of impliciet) om nadere onderbouwing wordt gevraagd, kan de nu geleverde nieuwe input
eventueel worden gekwalificeerd en gewogen.22 We kunnen ook inbreng in het
vooruitkijkende register verwachten. Bijvoorbeeld input die het perspectief verbreedt,
waardoor anders niet besproken mogelijke consequenties en daarmee verbonden
waarden aan de orde komen – bijvoorbeeld de gevolgen voor derdewereldlanden of voor
specifieke groepen werknemers of patiënten. De nieuwe deelnemers aan het proces
kunnen bovendien kenbaar maken dat als een uitkomst hen niet zint zij naar de rechter
zullen stappen, verzet zullen plegen, in staking gaan, of bij de volgende verkiezingen op
een andere partij zullen stemmen – signalen waarmee de politicus rekening zal willen
houden. De discussie wordt dus verbreed en op specifieke punten mogelijk ook verdiept
en verscherpt.
| 19

De nieuwe input zal experts en politici aanleiding geven om zich nog eens te bezinnen.
Van beiden wordt verwacht dat zij een luisterend oor hebben voor de zorgen en
ervaringen die worden ingebracht. De experts zullen zich daarbij afvragen of datgene wat
te berde wordt gebracht te rijmen valt met wat hen uit wetenschappelijk onderzoek
bekend is, en wellicht concluderen dat nader onderzoek noodzakelijk is; de politicus of zij
geluiden verneemt die consequenties heeft voor wat besloten wordt en dus voor wat zij
– in een volgende vergadering – zal moeten verdedigen.
Hoewel zo tegemoet gekomen wordt aan de wens ‘maatschappelijke waarden’ meer te
betrekken bij het bestuurlijke proces, blijft de legitimiteit van de afwegingen waartoe
besloten wordt uiteindelijk primair rusten op de beide traditionele pijlers. Al klinken de
stemmen van het bredere publiek nu wellicht luider dan wanneer zij bijvoorbeeld via
ingezonden brieven in de krant tot uitdrukking worden gebracht, uiteindelijk bepaalt de
bereidheid van politici en experts om naar de input te luisteren, de inbreng serieus te
nemen en eventueel compassie te tonen, hoe er met de geleverde input wordt
omgegaan. Het is de vraag of het publiek dat van het democratisch bestuur ‘legitimiteit
op basis van nabijheid’ verwacht daarmee tevreden zal zijn. Teleurstelling en het gevoel
uiteindelijk toch niet serieus te worden genomen liggen in het verschiet.

Optie 2: daadwerkelijke participatie
In de tweede situatie beperkt de betrokkenheid van het bredere publiek zich niet tot het
leveren van input, maar participeert het op enige manier ook daadwerkelijk in het
deliberatieproces. In dat geval lijkt aan de behoefte van een derde pijler voor de
legitimatie van het democratisch bestuur beter te worden voldaan. De deliberatie vindt
nu plaats binnen een ‘hybride forum’, waarbij het ‘bredere publiek’ – naast de politici en
experts – de rol van medebestuurder krijgt.23 Wat is echter de legitimatie van deze
betrokkenheid? Die is niet procedureel – de betrokkenen zijn niet democratisch verkozen.
Zij zijn wellicht uitgenodigd om een specifieke inbreng te leveren, maar die legitimatie
dekt nog niet hun rol in het deliberatieproces. Wil er van een substantiële legitimatie
gesproken kunnen worden, dan zal deze betrokkenheid gepaard moeten gaan met een
eigenstandige vorm van ‘georganiseerd aarzelen’.

20 |

Voorzorgbeginsel
In welk register vindt dat aarzelen dan plaats? Waar expliciete belangenbehartigers het
woord voeren mogen we verwachten dat – voor zover er al van ‘aarzelen’ sprake is – het
de vorm krijgt van een verdediging van private belangen. Welk gewicht private belangen
ten opzichte van publieke belangen toekomt, beslissen in een democratie echter politiekgekozen bestuurders. Waar die gezien de onzekerheden die nieuwe technologieën met
zich meebrengen deze afweging niet serieus kunnen maken, biedt zich echter een uitweg
aan. Zij zouden zich op het standpunt kunnen stellen dat wie baat denkt te hebben bij de
voordelen van een nieuwe technologie ook aansprakelijk is voor eventuele schade – óók
als over die mogelijke schade vooralsnog onzekerheid bestaat.
Dit voorzorgbeginsel zal de betrokken private partijen – hun aandeelhouders en
verzekeraars incluis – dwingen zich te bezinnen voor men begint. De publieke deliberatie
over het verwachte nut en de mogelijke risico’s van een nieuwe technologie wordt dan
verplaatst naar de private sfeer. ‘Legitimiteit op basis van nabijheid’ wordt dan
gerealiseerd buiten de sfeer van het democratisch bestuur; mochten ooit aansprakelijk­
heidsclaims aan de orde komen, dan zal de onafhankelijke rechter er zijn oordeel over
moeten geven.24
Waar consultatie een open karakter heeft en ‘het bredere publiek’ in persoon of via social
media bijdraagt is het twijfelachtig of van enige vorm van eigenstandig ‘georganiseerd
aarzelen’ kan worden gesproken. Er worden meningen geuit, zonder dat er achteruitkijkend om onderbouwing wordt gevraagd, terwijl de spreker ook niet gehouden is zijn
mening, vooruit-kijkend, in een volgende bijeenkomst te verantwoorden, noch
anderszins (bijvoorbeeld juridisch) daarop kan worden aangesproken. Zonder enige vorm
van georganiseerd aarzelen wordt deliberatie – in analogie van de Wet van Gresham
(‘bad money drives out good money’) – echter al gauw overwoekerd worden door wat
inmiddels bekend is komen te staan als ‘alternative facts’. Zich neerleggen bij de conclusie
dat “de huidige netwerksamenleving vraagt om minder sterke grenzen tussen rationele
en irrationele argumenten en tussen verantwoord en onverantwoord gedrag”25
ondermijnt al snel iedere legitimiteit van het democratisch bestuur.

| 21

Het gevaar van manipulatie
Daarenboven dreigt nu een ander gevaar. Zoals recente ervaringen met nationale
verkiezingen en referenda tonen, is een voor een belangrijk deel via social media
gevoerde discussie vatbaar voor manipulatie.26 De daarvoor benodigde middelen
– ‘micro-targeting voters’, het in de politieke sfeer toepassen van big data technieken die
voor commerciële doeleinden gebruikt worden om op de persoonlijke situatie van
consumenten toegesneden advertenties toe te leveren – zijn relatief bescheiden en zeker
op te brengen door een partij die grote belangen heeft bij de introductie van een nieuwe
technologie.

Wie de democratie koestert, zal aarzelen
Mondige burgers willen worden gehoord en verwachten ‘legitimatie op basis van
nabijheid’ van het bestuur. In een ‘energieke samenleving’ zou het dan ook passend zijn
om het bredere publiek te betrekken bij het afwegen van het (verwachte) nut en de
risico’s van nieuwe technologieën. De kwaliteit van de democratie wordt echter niet
alleen bepaald door de vraag wie zijn stem kan laten horen en de macht heeft.
Democratie houdt ook legitieme uitoefening van macht in. Democratisch bestuur vereist
daarom checks and balances, instituties waarin georganiseerd geaarzeld wordt over wat
gezegd wordt en hoe macht wordt uitgeoefend. Wie aan democratisch bestuur
deelneemt zal daarover – ieder in zijn eigen rol – verantwoording moeten afleggen.
Experts moeten kunnen uitleggen waarop hun oordelen zijn gebaseerd, politici moeten
zich in een volgende vergadering verantwoorden. Als ‘het bredere publiek’ – of
representanten daarvan – meer willen dan input leveren voor het democratisch bestuur,
zal ook van hen zo’n verantwoording mogen worden gevraagd.
Geen van de tot nu toe verzonnen initiatieven om publieksparticipatie gericht op
besluitvorming gerichte deliberatie rond wetenschap en techniek daadwerkelijk vorm te
geven voldoet aan die eis. Representatieve democratie en het inschakelen van expertise
voor het landsbestuur is een kwetsbaar stelsel. Wie de democratie koestert zal niet alleen
over de introductie van nieuwe technologieën, maar ook over nieuwe bestuurlijke
initiatieven behoren te aarzelen.

22 |

Referenties
1

Voor Europese casestudies zie Hagendijk, R.P., P. Healey, M. Horst, and A. Irwin (2005), Science, Technology
and Governance in Europe: Challenges of Public Engagement, STAGE Final Report. Zie verder o.m. UK House of
Lords Select Committee on Science and Technology (2000) Third Report, Science and Society; Jasanoff, S.
(2003) ‘Technologies of Humility: Citizen Participation in Governing Science’, Minerva 41: 223–244; en
Bucchi, M. en F. Neresini, ‘Science and Public Participation’ in: Hacket, E.J. et al. (2007), The Handbook of
Science and Technology Studies. Cambridge (Mass.): MIT Press: 449 – 472.

2

Zie Nationale wetenschapsagenda; Finardi, C. et al. (2012) ‘Food safety issues: From Enlightened Elitism
towards Deliberative Democracy? An overview of EFSA’s “Public Consultation” instrument’, Food Policy
37, 427 – 438.

3

Brief Staatssecretaris van Milieu en Infrastructuur, Beleidsreactie Trendanalyse Biotechnologie 2016, TK 47
428, nr. 335, 12 december 2016, p. 3.

4

Zo zijn de discussies over recombinant-DNA-onderzoek in de jaren 1970 vanuit de wetenschappelijke
wereld gestart. En ook later klinken waarschuwingen uit die kring, cf. o.a. Bucchi, M. en F. Neresi (2004),
‘Biotech Remains Unloved by the More Informed, Nature 416: 261. Volgens een in 1996 uitgevoerd
Eurobarometer survey neemt de percepties van met biotechnologie verbonden risico’s voor de
samenleving onder het brede publiek toe met de kennis over biotechnologie, om op zeker punt een
plateau te bereiken. Cf. EC-DGXII (1997) The Europeans and Modern Biotechnology. Eurobarometer 46.1. Brussel:
EC-DGXII, p. 40.

5

cf. onder meer Epstein, S. (1996) Impure Science – AIDS, Activism, and the Politics of Knowledge. Berkeley:
University of California Press en Callon, M. en V. Rabeharisoa (2002) ‘The Involvement of Patients’
Associations in Research’, International Social Science Journal, 171, 57 – 65.

6

cf. bv. UK House of Commons Science and Technology Commission (2017) Science Communication and
Engagement – Eleventh Report of Session 2016–17.

7

Meijer, A., P. Lips en H. Dijstelbloem (2014) ‘Wie is hier onredelijk!? Een analyse van de maatschappelijke
dynamiek rondom de HPV-vaccinatiecampagne’, Bestuurskunde, 23.2, 30 – 37.

8

Vgl. bv. Hagendijk et al. (2005) op.cit.; Jasanoff (2003) op.cit.; Reed, Mark S. (2008), ‘Stakeholder
participation for environmental management: A literature review’, Biological Conservation, 141: 2417–2431;
en Joss, S. en A. Brownlea (1999), ‘Considering the concept of procedural justice for public policy- and
decision-making in science and technology, Science and Public Policy 26, 321 – 330.

9

Vgl. Garton Ash, T. (2016) Free Speech – Ten Principles for a Connected World. London: Atlantic Books.

10

Fischhoff, B. et al. (1981) Acceptable Risk. Cambridge: Cambridge University Press is vermoedelijk de eerste
van een lange reeks onderzoekingen naar die praktijk.

11

cf. Renn, O. (2005) Risk Governance – Towards an Integrative Approach. Geneva: International Risk
Governance Council; Renn, O. (2008) Risk Governance – Coping with Uncertainty in a Complex World. London:
Earthscan; WRR (2008) Onzekere veiligheid – Verantwoordelijkheden rond fysieke veiligheid. Amsterdam:
Amsterdam University Press, hfdst 4.

12

Renn (2005), op.cit.

| 23

13

Zie voor het volgende met meer details bv. De Vries, G. (2016), ‘What are politicians for?’ in: B. Latour
and C. Leclercq (eds.), Reset Modernity! Cambridge (Mass): MIT Press, 387 – 394. Voor een onderzoek
gebaseerd op het papieren spoor zie bv. G. de Vries, ‘Prenatale screening. Beperkingen van legitieme
politiek en redelijk bestuur’ in: Meurs, P., E. Schrijvers en G. de Vries (2006) Leren van de praktijk – Gebruik
van lokale kennis en ervaring voor beleid. WRR verkenningen 12. Amsterdam: Amsterdam University Press,
67 – 90.

14

Brief Staatssecretaris van Milieu en Infrastructuur, op. cit.: p.3.

15

Hajer, M. (2011) De energieke samenleving. Den Haag: PBL, p.10.

16

Rosanvallon, P. (2011), Democratic Legitimacy – Impartiality, Reflexivity, Proximity. Princeton en Oxford:
Princeton University Press. Cf. ook Rosanvallon, P. (2015) Le bon gouvernement. Paris: Éditions du Seuil.

17

Weber, M. (1972 1921) Wirtschaft und Gesellschaft, 5e Auflage, Tübingen: J.C.B. Mohr (Paul Siebeck): 551ff.

18

Rosanvallon (2011) op.cit.: p. 3.

19

Jasanoff (2003) op. cit.

20

Die opdracht werd in 1774 klassiek verwoord door Burke in zijn Speech to the Electors of Bristol: “Parliament
is not a congress of ambassadors from different and hostile interests; .. Parliament is a deliberative
assembly of one nation, with one interest, that of the whole; where, not local purposes, not local
prejudices, ought to guide, but the general good, resulting from the general reason of the whole.”

21

cf. bv. Wynne, B. (1989) ‘Sheep Farming after Chernobyl: A case study in communicating scientific
information’, Environment, 31, 2, p. 10-15 & 33-39 waarin betoogd wordt dat boeren, vanwege hun kennis
van de lokale omstandigheden een betere inschatting konden maken van de radioactieve besmetting
van hun schapen in Cumberland (UK) na de Tsjernobyl-catastrofe dan de regeringsexperts; en UK House
of Commons (1997) The BSE Inquiry (Phillips Report), vol 1, over het feit dat de door experts voorgestelde
procedures om verdere verspreiding van het BSE-virus te voorkomen in slachthuispraktijk onmogelijk
konden worden gevolgd. Doordat dit signaal de experts lange tijd niet bereikte, kreeg de uitbraak van
BSE in het UK een ongekende schaal.

22

zo kent de EFSA een open consulatie-procedure op het terrein van voedselveiligheid waarbij deelnemers
gevraagd wordt hun bijdragen gestandaardiseerd aan te bieden via een webformulier. Cf. Finardi, C.
et al. (2012) op. cit.

23

Cf. Callon, M. et al. (2001) Acting in an Uncertain World – An Essay on Technical Democracy. Cambridge (Mass.):
MIT Press voor het begrip ‘hybride fora’.

24

Vgl. WRR (2008) op.cit., hfdst 5 en 6.

25

Cf. Meijer, A., P. Lips en H. Dijstelbloem (2014) op.cit.

26

Zie Miller, C.A. (2015) ‘Knowledge and democracy – The epistemics of self-governance’ in: Hilgartner, S.,
C.A. Miller en R. Hagendijk, Science and Democracy. New York and London: Routledge: Chpt. 11; Cadwalladr,
C. (2017) ‘The great British Brexit robbery: how our democracy was hijacked’, The Observer, May 7;
Halpern, S. (2017), ‘How He Used Facebook to Win’, The New York Review of Books, LXIV, Nr 10, June 8-21;
en Burleigh, N. (2017) ‘How big data mines personal info to craft fake news and manipulate voters’,
Newsweek 8 June.

24 |

Fred Woudenberg
is psycholoog. Na zijn promotie in
1989 werkte hij bij de afdeling
medische milieukunde van de
GGD Rotterdam. Sinds september
2005 is hij hoofd Leefomgeving
van de GGD Amsterdam.
Hij is daarnaast o.a. lid van de
Gezondheids­raad, de commissie
van de m.e.r. (milieu-effect­
rapportage) en het kennisplatform Elektromagnetische Velden.
Hij is hoofd­redacteur van het
tijdschrift GELUID en redacteur
van het tijdschrift LUCHT.

Biotechnologie
en participatie

Woudenberg houdt zich bezig
met nagenoeg alle onderwerpen
op het gebied van milieu en
gezondheid. Zijn specialismen
zijn risicoperceptie en
risicocommunicatie.

Fred Woudenberg
Participatie is goed en participatie moet
Als de kunst en wetenschap van de risicocommunicatie een hoofdwet zou hebben, zou
bovenstaande uitspraak het zijn. Overheid en bedrijfsleven volgen deze wet goed op.
Het betrekken van de burger, de klant, de medewerker, de gebruiker, de patiënt, de
toeschouwer, eigenlijk van iedereen staat vandaag de dag centraal in nagenoeg alle
communicatieactiviteiten.
Participatie als centraal onderdeel van (risico)communicatie is zelf kunst en wetenschap
geworden. Klassieke (en inmiddels wel heel erg oude en achterhaalde) communicatie­
modellen bevatten slechts 1 pijl, die van de zender naar de ontvanger. Het was al een hele
revolutie toen het model werd uitgebreid met een pijl terug van de ontvanger naar de
zender.

| 25

Toen het contact eenmaal was gelegd, werden de plaatjes al snel completer en complexer.
In hedendaagse modellen bevindt mensen zich vaak per specifieke situatie in een kluwen
van netwerken met talloze verbindingen.

Bepaalde neigingen blijken echter zeer hardnekkig. De meeste hardnekkige is de neiging,
vaak vergezeld door hoop en verlangen, de ander te overtuigen van het eigen gelijk.
De wetenschap van de risicocommunicatie leert al tientallen jaren dat die neiging is
gebaseerd op ijdele hoop en meestal contraproductief uitpakt.
26 |

Ziek van zendmasten?
Er zijn talloze voorbeelden te geven van de onmogelijkheid de ander te overtuigen. Neem
bijvoorbeeld de discussie of mensen ziek kunnen worden van zendmasten. De communis
opinio in de wetenschap is dat je niet ziek kunt worden van zendmasten. De consensus is
echter niet volledig. Er zijn wetenschappers, waaronder ook hoogleraren, die denken dat
je wel ziek kunt worden van zendmasten. Voor- en tegenstanders vinden in het weten­
schappelijk onderzoek resultaten die hun opvattingen ondersteunen. Mensen zijn vaak op
zoek naar informatie die hun bestaande opvattingen bevestigt.
Het doen van meer onderzoek helpt niet om de verschillen te overbruggen. Het maakt het
alleen maar erger. Er zijn inmiddels zo’n 30.000 onderzoeken gedaan naar de relatie
tussen blootstelling aan elektromagnetische velden en effecten op het lichaam.
Epidemiologisch onderzoek dat klassiek toetst op een p-waarde van 0,05 (inmiddels in
sommige tijdschriften op statistische gronden verboden), geeft alleen al op basis van
toeval minimaal (het kan veel meer zijn) 1500 studies met een positief verband. Als je die,
zoals het Bio-Initiative heeft gedaan1, bij elkaar zet, krijg je een heel dik rapport. Met dit
rapport in de hand kun je dan oprecht verbaasd zijn dat al die wetenschappers met een
andere opvatting de waarheid niet zien. Die moeten dan wel ziende blind zijn.
Tegelijkertijd zijn die andere wetenschappers oprecht verbaasd over de vooringenomen­
heid van de Bio-Initiativers. Met de methoden die zij hanteren kun je alles beweren. Zo
kun je eindeloos doorgaan en meer onderzoek leidt alleen maar tot meer strijd.

Natuurlijk willen we gelijk krijgen
De neiging om contact te leggen met de ander vanuit je eigen gelijk is diepgeworteld.
Er zijn biologen die beweren dat de ratio zelf is ontstaan uit eigenbelang. De kolonisatie
van de savanne vanuit het bos door onze verre voorouders was een gevaarlijke overgang.
Die maakten we in stamverband waarin ook toen al een arbeidsverdeling bestond. Er
waren leiders, vechters, verzorgers en verkenners. Die rollen lagen niet vast bij geboorte,
maar ontstonden tijdens ‘discussies’ en ‘onderhandelingen’. De theorie is dat de ratio is
ontstaan als instrument om bij die beraadslagingen het meest gunstige resultaat te
behalen. De ‘domsten’ selecteerden zo snel en effectief uit. Je zou het de prehistorische
variant van de generaal op de (veilige) strategische plek en het kanonnenvoer op het

1

http://www.bioinitiative.org/

| 27

slagveld kunnen noemen. In deze visie is het menselijk verstand helemaal geen
instrument om de waarheid te vinden, maar een instrument om voordeel en je gelijk te
krijgen.
Wat de oorsprong van de neiging tot het gelijk willen krijgen ook is, hij is wijdverspreid en
lastig te vermijden. Oprecht open zijn is lastig, ook voor mij. Als iemand bijvoorbeeld met
argumenten en onderzoeksresultaten redelijk overtuigend kan beweren dat het centrale
punt dat ik in dit essay maak (dat mensen geneigd zijn hun eigen gelijk te bevechten) niet
klopt en dat mensen van nature wel degelijk open zijn, krijg ik een adrenalinestoot die mij
aanzet tot een vechtreactie, komt er snel een eerste verbale reactie in me op (“onzin”) en
ga ik naarstig op zoek naar tegenargumenten en onderzoeksresultaten die het ongelijk
van deze sufferd aantonen. De kans dat ik (ondanks mijn zelfverwijzende gelijk) met zo’n
reactie meer mijn eigen onwetendheid dan mijn gelijk bevestig is groot, maar daar kom ik
hoogstwaarschijnlijk nooit achter.

Schoonheidskoninginnen en wereldvrede
De sterke neiging tot gelijk willen hebben en anderen
te overtuigen, is de grootste valkuil bij participatie.
In het Engels bestaat er al lang een naam voor die
valkuil: token participation, mooi geïllustreerd in het
hiernaast afgebeelde participatiewerkwoordvormen­lijstje.
Participatie is goed en participatie moet, maar de
persoon of instantie die de participatie opzet wil daar
in veel gevallen een vooropgezet doel mee behalen.
Dat doel is vaak het verkrijgen van draagvlak. Als dat
draagvlak wordt gezocht voor een van tevoren
vastgesteld doel, is de kans van slagen nihil. Het lukt
helemaal niet als dat doel het eigenbelang dient, ook
niet als het als publiek belang wordt voorgesteld. Mensen hebben dat altijd door. Je kunt
een grote groep mensen kort voor de gek houden, je kunt een enkeling lang voor de gek
houden, maar een grote groep kun je nooit lang voor de gek houden (ook al doet recent
kiesgedrag in bepaalde landen mij twijfelen aan deze opvatting die ik al lange tijd koester).

28 |

Het lijkt een beetje op de laatste ronde van een miss worldverkiezing, waarin de
overgebleven drie kandidaten hun droomwensen mogen presenteren. De dame die
dan zegt “wereldvrede”, zal vooral spot ten deel vallen. De gemiddelde kijker denkt:
“Sure. Het enige wat jij denkt is: ik moet en zal die kroon op mijn hoofd hebben”.
Waarschijnlijk zal een kandidate die dat laatste eerlijk zegt, meer kans maken dan eentje
die overduidelijk liegt, zeker als ze er een goed verhaal bij heeft (“met die kroon kan ik de
wereldvrede dichterbij brengen”). Eerlijk en authentiek is altijd beter dan oneerlijk en
gespeeld. Je echte intenties kun je nooit lang verbergen en de enige manier om eerlijk en
betrouwbaar over te komen is door eerlijk en betrouwbaar te zijn.

Wat wil het Rijk met biotechnologie?
En dan wil het kabinet graag de discussie met de maatschappij aan over biotechnologie.
De eerste vraag die dan opkomt is: waarom? Dat is niet alleen de vraag die bij mij
opkomt, maar bij de meeste mensen. Als iemand in wat dan ook een initiatief neemt, zijn
mensen allereerst geïnteresseerd in de intenties van de initiatiefnemer en (misschien)
daarna in zijn argumenten.
Ga je daarnaar op zoek als relatieve leek in de biotechnologie zoals ik, dan kom ik in de
beleidsbrief van voormalig verantwoordelijk staatssecretaris Sharon Dijksma de volgende
samenvatting tegen:
“Onbetwist is dat een toekomstig biotechnologiebeleid moet meegroeien met de
technologische ontwikkelingen, maatschappelijk gedragen wordt en faciliteert dat de
kansen van biotechnologie worden benut, waarbij tegelijkertijd de veiligheid is
gewaarborgd.”
Dat is een klassieke ‘wereldvrede’ zin waarin de kool en de geit worden gespaard. We
willen wel de voordelen, maar niet de risico’s van biotechnologie en het is fijn als we dat
met zijn allen willen. Het lijkt wel een sprookje. In de bijlage van de brief wordt het
sprookje al wat realistischer gemaakt door aan te geven dat “stakeholderparticipatie niet
als consensusinstrument gebruikt mag worden” (hetgeen overigens geen enkele kans van
slagen zou hebben) en dat “een goede balans (moet) worden gevonden tussen enerzijds
ruimte geven en kansen bieden en anderzijds risico’s beperken en veiligheid waarborgen”.
En nadat nog een keer is gesteld dat het huidige kabinetsbeleid uitgaat van het beginsel
van kansen benutten, mits veilig voor mens, dier en milieu, volgt een toelichting dat niet

| 29

iedereen producten die als veilig zijn beoordeeld ook als veilig beschouwt en accepteert.
Nog steeds als buitenstaander denk ik dan dat er in de maatschappij inderdaad
verschillend wordt gedacht over de voordelen en risico’s van biotechnologie. Ik vermoed
dat er partijen zijn die de voordelen benadrukken en dat er partijen zijn de risico’s
benadrukken. Ik vermoed dat er onder de laatgenoemden partijen zijn die denken dat de
veiligheid van nieuwe biotechnologische ontwikkelingen niet valt te waarborgen en dat
dit juist het grote probleem is. Verder vermoed ik dat veel partijen sterke opvattingen
hebben en die ook actief naar buiten brengen, wat de kans op breed maatschappelijk
draagvlak voor nieuwe biotechnologische ontwikkelingen er niet groter op zal maken.
Sterker nog, de kans dat kritische geluiden gaan domineren in de maatschappelijke
discussie, zoals bij de zendmasten, lijkt me levensgroot.

Wat wil het Rijk met participatie rond biotechnologie?
Dezelfde beleidsbrief van staatssecretaris Dijksma geeft aan hoe het gewenste
maatschappelijk draagvlak wordt gezocht:
“… zullen de mogelijkheden worden verkend om maatschappelijke waarden beter te
betrekken bij de afweging van nut en risico’s van specifieke biotechnologische
toepassingen, zoals dat in de medische biotechnologie veel gebruikelijker is. Bij een
energieke samenleving past ook een verkenning van de rol van de overheid en
betrokkenheid van het bredere publiek.”

Dat is allemaal nogal voorzichtig: verkennen van mogelijkheden om maatschappelijke
waarden beter te betrekken en een verkenning van betrokkenheid van het bredere
publiek. Het klinkt nog niet alsof het echt gaat gebeuren.
Voor mij was het wel een eerste moment om mijn eigen opvattingen te herzien. Ik ging er
altijd van uit dat technologische ontwikkelingen autonoom doorgaan en bepalen welke
opvattingen wij hebben in plaats van dat opvattingen bepalen welke technologische
ontwikkelingen wij toestaan. Heeft ooit een overheid een besluit genomen of wij wel
auto’s, mobiele telefoons of internet willen hebben voordat ze op de markt kwamen?
(en wat voor zin zou dat hebben?). Wat overheden doen is deze nieuwe technieken zoveel
mogelijk in goede banen leiden en al dan niet actief stimuleren. Dat er voor medische
biotechnologie forse grenzen gelden was voor mij nieuw (in 2017 schreef Tamar Stelling

30 |

op De Correspondent2 een aantal interessante stukken over de ontwikkelingen in de
medische biotechnologie). Er zijn vast nog andere technieken die stevig worden begrensd,
maar ik was ze nog niet tegengekomen.
Een aantal van mijn vooroordelen die ik in de vorige paragraaf opschreef over de
opvattingen over biotechnologie die ik in de maatschappij vermoedde, werd wel
bevestigd in de stakeholdersconsultatie die ook in de beleidsbrief staat genoemd.
De stakeholdersconsultatie zou je een typische Nederlandse rituele dans kunnen noemen.
17 uiteenlopende georganiseerde belangenorganisaties mochten hun ook vaak
uiteenlopende mening geven. Eensgezindheid is er over de wenselijkheid van sturing
door de overheid. Nagenoeg alle partijen vinden dat de overheid meer richting moet
geven. Eensgezind zijn de organisaties ook in hun afkeer van de titel van de Trendanalyse
Biotechnologie 2016: “Regelgeving ontregeld”, maar dan wel om verschillende redenen.
Er zijn organisaties die vinden dat het helemaal niet over regelgeving moet gaan en
andere organisaties die bang zijn dat de overheid de teugels gaat laten vieren. Daaruit
blijken al de klassieke tegenstellingen die je op bijna alle milieudossiers ziet. Er zijn
voorstanders (meestal uit het bedrijfsleven) en tegenstanders (Greenpeace c.s.) die
beiden vol overtuiging goed onderbouwde argumenten voor hun eigen gelijk aandragen.
Het zal de belangenorganisaties niet dichter bij elkaar brengen. Het gaat de staatssecretaris
ook niet helpen bij het vinden van draagvlak, zeker niet in de samenleving. Een niet nader
genoemde deelnemer merkt snedig op: “…63% van de Nederlandse bevolking (wil) geen
bevordering van ggo’s. Het huidige beleid is dus nogal ondemocratisch”. De volgende
stap is een roep om een referendum (niet per sé het meest democratische instrument).
Het is niet moeilijk om stellige en tegengestelde opvattingen te hebben over
biotechnologie. Je kunt biotechnologie beschrijven als een van de belangrijkste bronnen
van economische groei, als de poort naar de toekomst of als de technologie die
onvermijdelijk de metamorfose van de mensheid zelf gaat bepalen. Je kunt het ook
beschrijven als een van de belangrijkste motoren van de ongelijkheid in de wereld, als een
groot risico voor talloze planten- en dierensoorten of als de grootste bedreiging voor het
voortbestaan van de mensheid zelf. Tussen deze uitersten bestaan talloze, meer
genuanceerde opvattingen. Voor zover er rond biotechnologie al geen loopgravenoorlog
in Nederland bestaat, zal die naarmate er meer toepassingen komen, zeker ontstaan.

2

https://decorrespondent.nl/

| 31

De politiek aan zet
Bijna alle belangenorganisaties vragen om stevige politieke sturing. De sturing tot op
heden heeft een hoog de-kool-en-de-geit- en pappen-en-nathoudengehalte. Hoe zou
dat steviger kunnen?
Mijn allereerste advies is om te stoppen met het fabriceren van schoonheidskoninginnen­
zinnen en -wensen. Als je kiest voor het stimuleren van biotechnologie, zeg dan niet dat
veiligheid op nummer 1 staat. Niemand gelooft dat. Wees eerlijk en zeg dat we biotechno­
logie gaan stimuleren en dat we hiermee meer risico’s gaan nemen (of morele keuzes
gaan maken). Dat kun je desnoods vervolgens nuanceren door te zeggen dat je zelf denkt
dat die risico’s heel klein zijn en dat je er alles aan gaat doen om ze verder te beperken.
Maak ook duidelijke keuzes over participatie. Geef allereerst aan bij welke aspecten
maatschappelijke partijen of de bevolking gaat worden betrokken. Als niet de vraag is of
de biotechnologie moet worden gestimuleerd dan moet je die suggestie ook niet wekken.
Stel geen vraag, maar geef een opdracht. Het is heel goed mogelijk om de maatschappij
te betrekken bij de voorwaarden waaronder ontwikkelingen aanvaardbaar zijn, over de
hoogte van de risico’s die we bereid zijn te nemen of de morele grenzen die we in acht
moeten nemen. De opdracht luidt dan: benoem de voorwaarden waaronder ontwik­
kelingen aanvaardbaar zijn, bepaal welke risico’s we wel en welke niet gaan nemen of leg
morele grenzen vast.
Wees vervolgens ook duidelijk over de mate van invloed die maatschappelijke partijen
krijgen en waar op de participatieladder je gaat zitten. Bij voorkeur is dat zo hoog
mogelijk, maar wek nooit meer verwachtingen dan je kunt waarmaken en doe dus niet
aan token participation.
En last but not least: kies een geschikt participatieproces waarin je verzekerd bent van
een bruikbare uitkomst. Maak daarbij gebruik van toeval als selectiecriterium voor
deelnemers of besluiten, juist om meer draagvlak en voorspelbaarder reacties in de
samenleving te verkrijgen.
Hieronder staat een aantal scenario’s voor sturing van de richting waarop we in
Nederland gaan met biotechnologie en de participatie daarover. Elk van die scenario’s
(behalve misschien het eerste) bevat elementen die bruikbaar zijn voor een goede
participatie van de samenleving bij de ontwikkeling van de biotechnologie die, zoveel is
ook mij inmiddels duidelijk, een steeds grotere invloed op ons leven gaat hebben.
32 |

Scenario dikke vinger
Het kabinet kan de rug rechten en stellen: “Biotechnologie is voor de toekomst van
Nederland van groot belang. Daarom maken wij ruim baan voor ontwikkelingen en gaan
er zelf ook fors in investeren, wat anderen daarover ook mogen denken”.
Dit scenario à la Trump zou ik zeker niet adviseren. Het is het op een na slechtste scenario.
Alleen het ‘wereldvrede’ antwoord is slechter. Echter, als het kabinet biotechnologie van
belang vindt voor ons land en er koste wat het kost in wil meegaan, is het beter om dat
duidelijk en eerlijk aan te geven.

Scenario Elon Musk
Er zijn betere en slimmere scenario’s dan het dikke vinger scenario. Een van de slimste
zou je het Elon Musk scenario kunnen noemen. Elon Musk zet bedrijven op in wat hij
beschouwt als de belangrijkste technologische domeinen. Na Tesla en SpaceX heeft hij nu
Neuralink opgezet. Neuralink moet kunstmatige intelligentie gaan verbinden met
mensen, uiteindelijk leidend tot de eenwording van mens en machine (Tim Urban schreef
een prachtig stuk hierover3).

3

https://waitbutwhy.com/2017/04/neuralink.html

| 33

Groots en meeslepend kun je Musk nooit ontzeggen en zijn argumentatie is altijd een
morele. Hij wil technologie ontwikkelen die ten dienste staat van de mensheid. Met
Neuralink wil hij voorkomen dat er technologie wordt ontwikkeld die de mens gaat
overvleugelen en misschien wel vernietigen. Volgens Musk worden computers ooit zo
slim dat ze de macht overnemen. De enige manier om dat te voorkomen is er ‘bevriend’
mee te raken. If you can’t beat them, join them.
Het is een kwestie van interpretatie of je de ethiek van Musk volgt of dat ook een typisch
gevalletje ‘wereldvrede’ noemt. Ik geloof persoonlijk niet dat Elon Musk de wereld gaat
redden. Het zou zo maar kunnen dat straks nagenoeg alle aardbewoners machines van
Musk moeten kopen en er afhankelijk van zijn. En ik zie niet in hoe vakantietripjes naar de
Maan bijdragen aan een betere wereld. In een achterdochtige bui zie ik Musk
onuitputtelijke bronnen van energie creëren in combinatie met techniek die enorme
hoeveelheden energie gebruiken. Daarvoor moet je wel grif betalen natuurlijk, aan Elon
Musk. Ik vrees dat hij de tweedeling in de wereld eerder gaat verergeren (met hemzelf
bovenop de rots) dan oplossen.
Zijn redenering als het gaat om technologie snijdt echter hout. Technologische
ontwikkeling hou je niet tegen. Het is als de Hydra van Ledra, een veelkoppig monster
waarvan de kop teruggroeit als je er hem afhakt. Als het dan toch komt, kun je beter voor
een mooie kop zorgen en je best doen om het zoveel mogelijk ten dienste van de
mensheid te laten ontwikkelen. Daarvoor kun je beter zelf sturen dan afhankelijk zijn van
anderen. Die redenering kun je ook op biotechnologie toepassen. In plaats van te moeten
reageren op technologie die anderen ontwikkelen, kun je dat beter zelf doen onder je
eigen voorwaarden.

Scenario exit Monsanto
Als je zelf stuurt is het belangrijk om te weten waar je heen wilt. Dat geldt niet voor de
onvoorspelbare vruchten van ontwikkelingen in de biotechnologie, maar wel voor de
doelen die het moet dienen en de voorwaarden waaronder ontwikkelingen mogen
plaatsvinden. In de beleidsbrief van de staatssecretaris staat de noodzaak om
randvoorwaarden te stellen waaronder toepassingen aanvaardbaar zijn ook genoemd
met de vaststelling dat het de samenleving is die voorwaarden en grenzen moet stellen.
In de stakeholdersconsultatie uiten nogal wat belangenorganisaties de vrees dat
monopolisten de macht krijgen over gepatenteerde biotechnologische producten (een
vrees die je vreemd genoeg niet zo vaak bij de producten van Elon Musk tegenkomt). Niet
alleen arme boeren zijn daarvan de dupe omdat ze afhankelijk worden van multinationals
34 |

die veel geld vragen voor hun unieke producten, ook de Nederlandse agro-industrie heeft
belang bij diversiteit en kleine gewassen. Een voor de hand liggende voorwaarde voor de
verdere ontwikkeling van biotechnologie in Nederland (en een van de weinige zaken
waarover consensus lijkt te bestaan) is dat patenten niet exclusief in handen komen van
de Monsanto’s in deze wereld en dat producten vrijelijk ter beschikking komen van juist
de mensen die ze het hardst nodig hebben. Dat is zelfs in een neoliberaal kabinet geen
onmogelijke voorwaarde.
Vele andere voorwaarden zijn te bedenken, zoals het afzonderlijk besluiten over
fundamenteel nieuwe toepassingen van biotechnologie. De ontwikkelingen daarin gaan
heel hard. De discussie tot nu toe handelt vooral over voedsel. Medische ontwikkelingen
lijken op hypermoderne varianten van Frankenstein. Klonen van mensen is technisch
mogelijk, uit een stamcel kun je elke menselijke cel laten groeien, het is mogelijk om
menselijke organen bij dieren te laten groeien (en andersom) waardoor er hybride
vormen kunnen ontstaan en het is een kwestie van tijd voordat we een foetus geheel
buitenbaarmoederlijk kunnen laten groeien. Gebruik makend van de vondsten die
Neuralink gaat doen, bestaat over 100 jaar de mogelijkheid een bionisch supermens te
scheppen die gorillakracht, vogelbiochemie voor een 200 jaar durend gezond leven en
supercomputerintelligentie combineert met een wonderschoon uiterlijk en de hoogste
morele standaarden. Waarom zou je minder accepteren voor je aanstaande (uiteraard
buitenbaarmoederlijk geconcipieerde en groeiende) baby als de buren het ook doen?
Het bepalen van grenzen en randvoorwaarden is noodzakelijker dan ooit. Dat begint
vandaag en eindigt nooit. Bij elke nieuwe mogelijke toepassing komt de vraag of je die
toepassing wilt, onder welke voorwaarden en hoe je hem zoveel mogelijk ten dienste laat
zijn voor het heil van de mensheid.

Scenario abortus in Ierland
Bij de bedrijven van Elon Musk is het uiteindelijk Elon Musk zelf die bepaalt wat goed is
voor de mensheid. Een grote valkuil van participatie is dat het selectief gebeurt. Het zijn
vooral de mensen met belangen en met energie die zich tegen zaken aan bemoeien.
Energie vind je vaak bij tegenkrachten. Als het om mileu-onderwerpen gaat zijn die
tegenkrachten meestal hoogopgeleid en bij lokale zaken vaak ook man en gepensioneerd.
De zendmastendiscussie is een goed voorbeeld. De mensen die ziek worden van
elektromagnetische velden, de elektrogevoeligen, zijn tot op het bot gemotiveerd. Velen
zijn dag en nacht met elektrogevoeligheid bezig, hun sociale contacten hebben ze
voornamelijk in de wereld van de elektrogevoeligen en voor sommigen wordt het een
| 35

obsessie. Geen enkele andere partij in het debat heeft dezelfde energie en toewijding.
Tekenend zijn de bijeenkomsten van de formele klankbordgroep van het Kennisplatform
Elektromagnetische Velden en Gezondheid die ik als voorzitter van het communicatie­
forum daarvan mag bijwonen. Jarenlang werden discussies volledig gedomineerd door de
organisaties van elektrogevoeligen, die spreektijd aanvroegen, fanatiek reageerden op
voorstellen en presentaties en elke gelegenheid aangrepen om te verduidelijken hoe
onrechtvaardig overheden en bedrijfsleven met hun omgingen. De vele andere partijen in
de zaal (ministeries, wetenschappers, beroepsverenigingen, providers van mobiele
telefonie et cetera) waren voornamelijk stil waarvan velen leken te hopen dat ze in de
discussie geen beurt zouden krijgen.
De valkuilen van selectieve participatie zijn welbekend en lastig te voorkomen. Je kunt
mensen nu eenmaal niet dwingen zich ergens actief mee te bemoeien. Er zijn ook
oplossingen voor bedacht. Een veelbelovende vind ik het lotingmodel. Een aselect
samengestelde groep mensen krijgt een bevoegdheid of opdracht. Ze worden voorzien
van informatie en ondersteund, maar zijn verder volledig onafhankelijk.
In Ierland heb je een burgertop4 van 99 willekeurig geselecteerde mensen en als 100e
deelnemer een rechter als voorzitter. Het is een van de vele experimenten die op dit
moment lopen waarin loting wordt ingezet om een betere afspiegeling van de bevolking
en juist daardoor meer draagvlak te verkrijgen. De deelnemers hebben een toegewezen
bevoegdheid of er is duidelijk omschreven hoeveel invloed ze hebben. De Ierse burgertop
heeft vooral een zwaarwegende adviserende bevoegdheid.
April 2017 adviseerde de Ierse burgertop met een meerderheid van 87% om het zeer
strenge Ierse verbod op abortus te versoepelen. Het parlement heeft het advies
overgenomen en de Ierse minister president Leo Varadkar heeft een referendum
uitgeschreven voor 2018 om het Ierse volk zich te laten uitspreken. Dat laatste is eigenlijk
jammer, denkend bijvoorbeeld aan de niet heel erg positieve ervaringen die we in
Nederland hebben gehad met het Oekraïnereferendum.
Erg interessant aan de Ierse burgertop vind ik de verschillen die er zijn met het algemene
publiek. Als de burgertop echt een aselecte steekproef is van inwoners dan zou je
verwachten dat de opvattingen van de burgertop aardig overeenkomen met die van de
algemene bevolking. Dat deden ze bij het abortusvraagstuk niet. Uit een enquête onder

4

https://www.citizensassembly.ie/en/

36 |

de bevolking kwam dat slechts 23% van de Ieren vindt dat abortus onder alle omstandig­
heden moet zijn toegestaan. Bij de burgertop was dat met 64%, bijna het drievoudige.
De verklaring daarvoor is niet dat het een hele andere groep was. De burgertopleden
begonnen met vrijwel dezelfde opvattingen als de bevolking voordat ze zich in het
vraagstuk van de abortus gingen verdiepen. In die verdieping kregen ze informatie en
voerden ze gesprekken met voor- en tegenstanders van abortus. De feitelijke informatie,
de ervaringsverhalen van vrouwen die waren geraakt door het Ierse abortusverbod en de
wetenschap dat abortus toch gebeurt (in Engeland omdat het in Ierland niet kan)
maakten dat veel leden van de burgertop meer pro-abortus werden.
Als ze in Ierland een burgertop een eensgezind advies kunnen laten geven over de
voorwaarden waaronder abortus is toegestaan, moet het toch in Nederland goed te doen
zijn om een burgertop een zwaarwegend advies te laten geven over de voorwaarden
waaronder biotechnologie zich verder kan ontwikkelen.

Scenario zwaard van Damocles
Nederland is toch nog steeds een beetje het land van het overleggen, de belangen­
organisaties en de commissies. De stakeholdersconsultatie heeft dan vooral verschillen
aan het licht gebracht, er staan ook vele verstandige opmerkingen in.
Selectie door loting zoals bij de Ierse burgertop heeft ook zijn valkuilen. Allereerst is dat
de bereidheid van mensen om deel te nemen. Het lot kan vallen op iemand die helemaal
geen zin heeft om lid te worden van de burgertop van Ierland. En zolang mensen nee
mogen zeggen, is er altijd een zekere mate van selectie. Ook in een aselect gekozen groep
is het ene lid meer aanwezig dan het andere en zijn er groepsprocessen.

Veel van die nadelen heb je niet als je de goed geïnformeerde, meestal welbespraakte en
zelden aan een teveel aan bescheidenheid lijdende vertegenwoordigers van belangen­
organisaties bij elkaar zet, de typisch Nederlandse variant.
Zoals eerder beschreven is het grote nadeel van zo’n groep dat het ondenkbaar is dat ze
vrijwillig tot een eensluidend advies komen. Een manier om dat wel voor elkaar te krijgen
is door het alternatief voor een eensluidend advies iets te laten zijn dat nog veel erger is.
Je kunt bijvoorbeeld de belangrijkste partijen die het blijvend met elkaar oneens zijn een
minderheidsstandpunt laten formuleren. Vervolgens zou je het toeval kunnen laten
bepalen welk van de twee (of meer) standpunten het officiële standpunt van de groep
wordt. De voorzitter gooit een muntje op. Een consensusstandpunt moet dan wel heel
| 37

vreselijk zijn wil je een risico van 50% lopen dat het standpunt van je tegenstander het
voorkeursstandpunt wordt. Andere manieren zijn vast nog wel te bedenken als de
uitkomst voor iedereen maar onwenselijker is dan eensgezindheid en als een zwaard van
Damocles boven het falen van consensus blijft hangen.

En nu?
De scenario’s hierboven bevatten bruikbare elementen, maar zijn zeker niet uitputtend.
Het maakt misschien ook niet uit wat het kabinet gaat kiezen, als ze maar kiezen.
Het is wel zo eerlijk als ik als pleiter voor transparantie en sturing aangeef hoe ik er zelf
over denk. Ik hoop dat de lezer net zoveel plezier heeft beleefd aan het lezen van dit essay
als ik aan het schrijven ervan. Ik heb er een hoop van geleerd en het is zelfs gelukt om van
een enkele diepgewortelde overtuiging af te komen.
Gewapend met de geringe kennis die ik inmiddels heb, zou ik ervoor kiezen om de
biotechnologie krachtig te stimuleren en er als overheid zelf in te investeren, zowel aan de
agrarische als aan de medische kant. Ik zou de procedures zo simpel mogelijk maken
opdat er zo weinig mogelijk belemmeringen zijn, maar tegelijkertijd zou ik een aantal
strikte randvoorwaarden en grenzen stellen aan verdere ontwikkeling. Een grens
waarvoor ik geen advies nodig heb is het voorkomen dat multinationals als Monsanto
het alleenrecht krijgen op gewassen en dat diversiteit is gewaarborgd. Over andere
voorwaarden en grenzen zou ik een breed permanent panel van belangenorganisaties
vragen mij van advies te voorzien met duidelijke opdrachten en met een heel scherp
zwaard van Damocles boven hun hoofd. Ik zou misschien wel dreigen met het instellen
van een burgertop als ze er zelf niet uitkomen.
Bij dat alles zou ik de overtuiging opgeven dat andere partijen van mijn gelijk zijn te
overtuigen. Zonder dat zwaard worden we het nooit met elkaar eens en de beste
beslissing gaan we waarschijnlijk nooit nemen (zie het Turkse volkssprookje in het kader
hieronder voor een beetje noodzakelijke troost). Maar elke beslissing is beter dan geen
beslissing.

38 |

Je kunt het nooit iedereen naar de zin maken
Nasreddin Hoca vertrekt op een dag met zijn zoontje en zijn ezel uit hun dorp op weg naar
een markt enkele dorpen verderop. Nasreddin Hoca zit op de ezel en de jongen loopt ernaast.
Op een gegeven moment komen ze door het eerste dorp.
“Schande, schande,” roepen de mensen: “Die man zit prinsheerlijk op die ezel en hij laat dat
arme bloedje van een kind hijgend naast zich lopen.”
Nasreddin Hoca stijgt het schaamrood naar de kaken. Als ze het dorp uit zijn, zet hij zijn zoontje
op de ezel en gaat er zelf naast lopen. Ze komen aan in het volgende dorp.
“Schande, schande,” roepen de mensen opnieuw: “Dat kind zit maar op die ezel en laat z’n
arme oude vader zich voortslepen.”
Zwijgend loopt Nasreddin Hoca verder. Eenmaal uit het dorp, neemt Hoca plaats op de ezel
voor zijn zoon en zo rijden ze naar het volgende dorp.
“Schande , schande,” roepen de mensen alweer: “Dat arme ezeltje bezwijkt zowat onder het
gewicht van die twee dierenbeulen.”
Opgelaten rijden ze zo snel als de ezel kan het dorp uit. Nasreddin Hoca stijgt af en gebiedt zijn
zoontje hetzelfde te doen. Met gebogen hoofden lopen ze naar het volgende dorp, gevolgd
door de van opluchting en blijdschap vrolijk balkende ezel. Zo komen ze bij het laatste dorp.
“Die zijn gek,” roepen de mensen tegen elkaar: “Ze hebben een gezonde en sterke ezel. In plaats
van hem te gebruiken zoals het hoort, gaan ze er voor lopen. Wie is hier nou eigenlijk de ezel?”
Nasreddin Hoca geeft het op. Hij besluit er dan maar een wijze les van te maken en zegt tegen
zijn zoon: “Jongen, zoals je hebt gezien, wat je ook doet in het leven, je kunt het nooit iedereen
naar de zin maken.”

| 39

40 |

Harrie van Dijk
studeerde biologie aan de
Katholieke Universiteit (nu de

Een bijdrage
van belang

Radboud Universiteit) in
Nijmegen. Na kort als leraar
biologie te hebben gewerkt aan
een middelbare school, deed hij
tien jaar onderzoek naar de
relatie tussen atmosferische
stikstofdepositie en bossterfte
aan de eerder genoemde
universiteit. Sinds 1994 werkt hij
bij de Gezondheidsraad in
Den Haag als wetenschappelijk
stafmedewerker en secretaris van
tal van ad-hoccommissies,
voornamelijk op het gebied van
gewasbeschermings­middelen en
biociden, maar ook op het gebied
van nanotechnologie en het
voorzorgsbeginsel.

Harrie van Dijk
Over stakeholderparticipatie bij de Gezondheidsraad
Onze samenleving verandert. De steeds snellere technische ontwikkelingen helpen ons
bij het oplossen van problemen, maar confronteren ons ook met nieuwe. Moderne
informatie- en communicatietechnologieën zorgen ervoor dat de samenleving steeds
meer ‘vernetwerkt’. Informatie wordt steeds sneller uitgewisseld en komt voor een steeds
breder publiek beschikbaar. Parallel daaraan neemt de mondigheid van burgers toe.
Dergelijke ingrijpende veranderingen verlangen dat de democratie meebeweegt.
De roep om meer directe vormen van democratie ter aanvulling van de representatieve
democratie, neemt toe. De laatste jaren hebben diverse adviesraden en andere instituten
in ons land de overheid opgeroepen de kennis, de kunde en de energie die in de
samenleving bij burgers en marktpartijen rijkelijk aanwezig is, beter te benutten.1-6

| 41

Ook wetenschap is mensenwerk
Tegelijkertijd heeft wetenschap niet langer vanzelfsprekend autoriteit. Kritiek vanuit de
wetenschapsfilosofie en de wetenschapssociologie heeft duidelijk gemaakt dat ook het
wetenschappelijk bedrijf mensenwerk is dat voortdurend keuzes van onderzoeks­
methoden, uitkomstmaten en afkappunten en interpretatie van waarnemingen vergt.
Dat heeft ertoe geleid dat sommigen wetenschap niet meer vertrouwen, teleurgesteld
zijn in de zekerheden die zij er dachten te vinden.

Gezondheidsraad en participatie
In deze veranderende wereld vervult de Gezondheidsraad als onafhankelijk en
wetenschappelijk adviesorgaan zijn publieke taak, het informeren van regering en
parlement over de stand van wetenschap met betrekking tot gezondheidsvraagstukken.
Centraal in dit essay staat de vraag of participatie van burgers en maatschappelijke
partijen de raad kan helpen die taak beter te vervullen. Biedt participatie de
Gezondheidsraad kansen om de kwaliteit en de bruikbaarheid van zijn adviezen te
verbeteren? Kan participatie de raad helpen om zijn gezag te behouden, terug te
verdienen of wellicht te versterken?

Leren van succes en teleurstelling
In dit essay laat ik zien dat de raad al geruime tijd probeert om de kennis, de kunde en de
energie die in de samenleving aanwezig zijn te gebruiken bij de opstelling van zijn
adviezen. De frequentie, de diversiteit aan methoden en de intensiteit waarmee hij dat
doet, nemen de laatste jaren toe. Daarbij schuwt de raad het experiment niet. Wat heeft
dat opgeleverd? Welke lessen zijn geleerd? Ik schets de successen en de teleurstellingen,
de voordelen, de valkuilen en de spanningen. Ik put daarbij vooral uit eigen ervaringen,
die op het vlak van milieu en gezondheid liggen, maar betrek daarbij ook bevindingen uit
de andere aandachtsgebieden van de raad, gezondheidszorg, preventie, voeding,
arbeidsomstandigheden en gezondheidsonderzoek.

42 |

Wat heeft de Gezondheidsraad gezegd over participatie?
In zijn advies Risico, meer dan een getal (1996) over de omgang met risico’s in het
milieubeleid stelde de Gezondheidsraad dat het betrekken van partijen bij het proces van
risicobepaling en risicobeheersing een voorwaarde is voor het verkrijgen van draagvlak
voor te treffen maatregelen.7 In het advies Ongerustheid over lokale milieufactoren (2001) gaf
de raad aan participatie van omwonenden te zien als een noodzakelijke voorwaarde voor
de oplossing van lokale milieuproblemen.8 Nadere uitwerking volgde onder meer in het
advies Voorzorg met rede (2008) dat betrekking had op alle voor de volksgezondheid
relevante beleidsterreinen.9 Volgens de raad moet participatie plaatsvinden in alle
stappen van de beleidscyclus die een beleidsvraagstuk normaliter doorloopt (zie figuur 1),
dus bij het benoemen van een vraagstuk (Wat is precies het probleem?), bij het
verzamelen van relevante gegevens en de analyse van mogelijke handelingsopties om het
vraagstuk op te lossen, bij de samenvattende karakterisering van vraagstuk en
oplossingen, bij de besluitvorming en bij de controle of het werkt. Participatie is vooral
belangrijk bij zeer lastige vraagstukken, de ‘wicked problems’, die zich kenmerken door veel
onzekerheid en ambiguïteit. Onzekerheid slaat op een gebrek aan kennis over hoe de
werkelijkheid in elkaar steekt. Ambiguïteit houdt in dat binnen de samenleving
verschillend wordt gedacht over de toe te passen waardeoordelen. De raad achtte
participatie van belanghebbenden aangewezen als er sprake is van veel onzekerheid.
Speelt ambiguïteit een belangrijke rol, dan kan een bredere participatie, bijvoorbeeld ook
van burgerpanels, wenselijk zijn.
Figuur 1 D
 e stappen in het beoordelings- en besluitvormingsproces (uit advies Voorzorg
met rede 2008)9

| 43

Communicatie is wat een participatie mogelijk maakt. Vandaar dat deze centraal staat in
de figuur. Daarbij beschouwt de raad communicatie in de eerste plaats als een wederzijdse
uitwisseling van informatie en niet primair als een voorlichtingsactiviteit in één richting.
Dat is ook een kernboodschap in het proefschrift Van transmissie naar transactie van
Hanssen.10 In zijn recente advies over Meewegen van gezondheid in omgevingsbeleid (2016)
pleitte de raad voor de opstelling door de rijksoverheid van een leidraad voor participatie
op lokaal niveau.11 Deze moet decentrale overheden helpen om participatie vorm te
geven als zij, in het kader van de nieuwe Omgevingswet, gezondheidsaspecten
nadrukkelijker gaan meewegen in hun omgevingsbeleid.

De Gezondheidsraad krijgt doorgaans de lastiger
vraagstukken voorgelegd, met veel onzekerheid en
ambiguïteit
Als wetenschappelijk adviesorgaan van regering en parlement vervult de Gezondheids­
raad zelf een rol in het geschetste beoordelings- en besluitvormingsproces bij vraagstukken
op het gebied van de volksgezondheid. Het gaat dan in het bijzonder om de stappen
‘benoemen’, ‘verzamelen & analyseren’, en ‘karakteriseren’. In die zin was de aanbeveling
van de raad om participatief te werk te gaan dus ook aan zichzelf gericht. Dat geldt des te
meer, omdat de Gezondheidsraad doorgaans juist de lastigere vraagstukken krijgt
voorgelegd, waarbij bijna altijd sprake is van aanzienlijke onzekerheid en ambiguïteit.
Hier zal de wetenschap meestal niet met eenduidige antwoorden kunnen komen. Wel kan
ze vaak zorgen voor een gedeelde kennisbasis onder het maatschappelijk debat. En als
zelfs dat niet lukt, omdat de problemen zo beladen zijn dat ook de kennis gepolitiseerd is
geraakt, kan zij op zijn minst de feiten en waarden die in het geding zijn, analytisch
verhelderen. Wetenschap kan dus unieke en zinvolle informatie leveren. Informatie die
sterk is vanwege de beproefde route van vraagstelling naar resultaat: de wetenschap­
pelijke methode. ‘Evidence based policy’ mag er dan vaak niet inzitten, ‘evidence informed
policy’ is een loffelijk en haalbaar streven, zo stelt het Rathenau Instituut.12

44 |

Participatie van burgers of van belanghebbenden
De raad maakt onderscheid tussen participatie van burgers en van belanghebbenden
(stakeholders). Bij ‘echte’ burgerparticipatie worden mensen betrokken bij de oordeels- en
besluitvorming enkel omdat zij deel uitmaken van de samenleving. Burgerparticipatie komt
om de hoek kijken als het gaat om de vraag wat voor soort samenleving wij willen zijn.

Burgers
De Gezondheidsraad heeft zelf weinig ervaring met het betrekken van burgers
(louter vanwege hun ‘burger’ zijn) bij de opstelling van zijn adviezen. Bij sterk ambigue
vraagstukken, zoals medisch-ethische kwesties rond voortplanting, levensbeëindiging
en human enhancement, beperkt hij zich tot het analytisch verhelderen van de feiten en
waarden die in het geding zijn. Wel heeft hij de regering in enkele gevallen expliciet
aanbevolen om burgers bij de beleidsvorming te betrekken. Dat gebeurde vooral in
adviezen over nieuwe technologische ontwikkelingen.
Zo zette het advies Betekenis van nanotechnologie voor de gezondheid (2006)13 de regering
aan tot de instelling van de Commissie Maatschappelijke Dialoog Nanotechnologie
(dit was geen commissie van de Gezondheidsraad).14 Diverse leden uit de ontbonden
ad-hoccommissie van de Gezondheidsraad kregen destijds zitting in die commissie.
Haar taak was een publieke agenda (prioriteitenlijst van te bespreken onderwerpen) te
ontwikkelen en op basis daarvan een maatschappelijke dialoog te stimuleren en te
faciliteren met een focus op ethische en maatschappelijke aspecten van nanotechnologie.
Een tweede voorbeeld vormt het advies Ingrijpen in het DNA van de mens (2017), dat de
Gezondheidsraad onlangs samen met de Commissie Genetische Modificatie (Cogem)
heeft opgesteld.15 Daarin worden de groeiende technische mogelijkheden besproken om
genetische defecten die tot ernstige ziekte leiden te corrigeren in het embryo. Om de
technieken verder te kunnen ontwikkelen en klinisch toepasbaar te maken, is
wetenschappelijk onderzoek met speciaal voor dat doel gekweekte menselijke embryo’s
nodig. Voorts zijn de grenzen tussen genezen en verbeteren (human enhancement) niet
scherp. Een bredere betrokkenheid van groepen uit de samenleving bij de besluitvorming
achtte de raad belangrijk om te voorkomen dat één of enkele belanghebbende partijen de
richting van de ontwikkelingen bepalen.

| 45

Belanghebbenden
Stakeholderparticipatie behelst het betrekken van mensen vanwege hun specifieke
expertise en belangen. Het gaat dan bijvoorbeeld om patiënten, beroepsgroepen,
verzekeraars, fabrikanten, agrariërs of omwonenden. Het is beter om hen niet als
‘burgers’ aan te duiden, want die term klinkt als ‘leken’, ‘zij die er niet echt verstand van
hebben’. Dat zou een miskenning inhouden van hun waardevolle ervarings- en
praktijkkennis en hun concrete en specifieke belangen. Als de term ‘burger’ selectief
wordt gebruikt voor patiënten of omwonenden, wat nogal eens het geval is, dan worden
deze alleen al door de gehanteerde terminologie op achterstand geplaatst ten opzichte
van andere belanghebbende partijen, terwijl ze vaak toch al een zwakkere positie
innemen door hun beperktere organisatiegraad en financiële middelen.
Volgens een intern document van de raad is het primaire doel van het raadplegen van
stakeholders het voorkomen dat maatschappelijk belangrijk geachte zaken of
overwegingen, voor zover van belang voor het voorlichten over de stand van wetenschap
voor het desbetreffende onderwerp, in het advies of rapport niet worden geadresseerd.
Een ander doel kan zijn zeker te stellen dat wetenschappelijke gegevens niet zijn gemist.16

De onderhandelingstafel
De raad beseft daarnaast dat bewindspersonen zelden alleen het beleid bepalen; ze doen
dat bijna altijd in of na overleg met belanghebbende partijen. Adviezen van de raad
vervullen idealiter een rol op die onderhandelingstafel. De kans daarop is het grootst als
niet alleen de minister wordt bediend door de raad, maar alle partijen aan tafel. Een
participatieve aanpak bij de opstelling van die adviezen kan bevorderen dat partijen met
de bewindspersonen en elkaar het gesprek aan gaan over de te volgen koers gegeven de
adviezen van de raad in plaats van over de deugdelijkheid van die adviezen.
Belanghebbenden op een of andere wijze betrekken bij de opstelling van zijn adviezen
doet de Gezondheidsraad al meer dan vijftig jaar.17 Voorbeelden van adviezen waarbij
belanghebbenden een inbreng hadden zijn: Geslachtstransformatie (1965)18, UV Straling:
blootstelling van de mens aan ultraviolette straling (1986)19, Gezondheidsrisico’s van siliconenborstimplantaten (1999)20, Medische producten: nieuw en nodig! Een investeringsagenda voor
onderzoek naar innovatieve en relevante medische producten (2011)21, Richtlijnen goede voeding
(2015)22 en alle adviezen over arbeidsomstandigheden.

46 |

Adviezen op initiatief van belanghebbenden
De frequentie en de intensiteit waarmee participatie van belanghebbenden plaatsvindt,
neemt de laatste jaren toe. Deels hangt dat samen met het feit dat de raad steeds
vaker adviesaanvragen krijgt door direct toedoen van belanghebbende partijen.
Volgens de Kaderwet Adviescolleges (artikelen 17 en 18), die ook van toepassing is op
de Gezondheidsraad, kunnen adviescolleges adviseren op schriftelijk verzoek van
‘Onze Minister of een van beide kamers der Staten-Generaal’ of uit eigen beweging.23
In beginsel zouden belanghebbende partijen zich dus rechtstreeks tot de
Gezondheidsraad kunnen wenden met een verzoek om advies uit te brengen over een
bepaald vraagstuk. Mij zijn echter geen adviezen bekend die de raad uit eigen beweging
heeft uitgebracht op directe instigatie van een belanghebbende partij. Daarnaast kunnen
stakeholders op indirecte wijze bewerkstellingen dat de raad zich over een kwestie buigt
door druk uit te oefenen op de opdrachtgevers van de raad. Die route lijken ze steeds
daadkrachtiger te volgen. Maatschappelijke partijen hadden altijd wel invloed op de
agenda van de raad, maar toch minder expliciet.

Voorbeelden
Het advies Lyme onder de loep (2013) is uitgebracht op aanvraag van de Tweede Kamer.24
Het verzoek vloeide voort uit een burgerinitiatief van de Nederlandse Vereniging voor
Lymepatiënten. Het was het tweede advies ooit dat de raad uitbracht op verzoek van de
Tweede Kamer en het eerste advies dat zijn oorsprong vond in een burgerinitiatief. In
2015 ontving de Gezondheidsraad opnieuw een adviesaanvraag van de Tweede Kamer, nu
over myalgische encefalomyelitis (ME) en het chronisch vermoeidheidssyndroom (CVS).
Ook hieraan lag een burgerinitiatief ten grondslag.25 De ad-hoccommissie die met de
opstelling van het advies is belast, is nog bezig.
Activiteiten van de Stichting Bollenboos lagen ten grondslag aan de adviezen
Gezondheidsrisico’s door gewasbeschermingsmiddelen in de landbouw: het nut van onderzoek onder
omwonenden (2011) en Gewasbescherming en omwonenden (2014).26,27 Deze stichting wist via
een televisie-uitzending van het actualiteitenprogramma Zembla de aandacht van de
politiek te trekken en bewindspersonen van Infrastructuur en Milieu en van Landbouw tot
een adviesaanvraag te bewegen. In de uitzending uitte de stichting, gesteund door enkele
deskundigen, haar zorgen over de blootstelling van omwonenden van bollenvelden
(vooral in de lelieteelt) aan daar gebruikte gewasbeschermingsmiddelen.

| 47

Een laatste, recent voorbeeld betreft de adviesaanvraag van bewindspersonen van
Economische Zaken, van Infrastructuur en Milieu en van VWS over eventuele gezondheids­
risico’s voor omwonenden van veehouderijen.28 Deze is ingegeven door het Kennisplatform
Veehouderij en humane gezondheid, een samenwerkingsverband van zeven kennis- en
praktijkorganisaties. De raad is nog bezig met het opstellen van het advies.

Ervaringen met het betrekken van belanghebbenden
Hoe die betrokkenheid van belanghebbenden bij de opstelling van adviezen op
uiteenlopende manier gestalte krijgt, wat het betekent voor de inhoud en de doorwerking
van de adviezen, en wat de bijvangst kan zijn, komt in deze paragraaf aan de orde aan de
hand van enkele voorbeelden.

Succes
In de op instigatie van Stichting Bollenboos tot stand gekomen adviesaanvraag over de
mogelijke gezondheidsrisico’s van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen voor
omwonenden van agrarische percelen verzochten de bewindspersonen van Infrastructuur
en Milieu en van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie de Gezondheidsraad
expliciet om omwonenden op een of andere wijze bij de opstelling van het gevraagde
advies te betrekken.27 Uit eigen beweging besloot de raad om ook andere
belanghebbenden te raadplegen, namelijk milieuorganisaties, landbouworganisatie en
fabrikanten van gewasbeschermingsmiddelen. De ingestelde ad-hoccommissie
organiseerde twee hoorzittingen, één aan het begin en één aan het eind van het
adviestraject. Tijdens de eerste hoorzitting kreeg elke deelnemer de gelegenheid zijn
perspectieven, zorgen en informatiebehoefte kenbaar te maken en de commissie
informatie(bronnen) aan te reiken die hij relevant achtte. Alle partijen mochten elkaars
voordracht bijwonen. Discussiëren was niet toegestaan; partijen mochten alleen
luisteren. Alleen de commissie stelde vragen ter verheldering. De belanghebbenden
kregen ruimschoots de tijd om hun voordrachten voor te bereiden.

De aanvankelijke scepsis over de intenties van de raad en het
nut van de hele exercitie maakte plaats voor hoop

48 |

Het werd een informatieve, harmonieuze en respectvolle bijeenkomst die de partijen
nader tot elkaar bracht. Illustratief was dat vertegenwoordigers van de Land- en
Tuinbouworganisatie (LTO) zich ergerden aan de onheuse bejegening door een agrariër,
waarvan een omwonende gewag maakte. De organisatie heeft naderhand in het conflict
tussen de betreffende omwonende en landbouwer bemiddeld. Een fabrikant van
gewasbeschermingsmiddelen gaf enkele dagen na de hoorzitting een persbericht uit.
Daarin hij gaf hij aan dat hem op de hoorzitting gebleken was dat een gewasbescher­
mingsmiddel onjuist werd gebruikt. In zijn communiqué legde hij het juiste gebruik uit.
De aanvankelijke scepsis bij de belanghebbende partijen over de intenties van de raad en
het nut van de hele exercitie maakte plaats voor hoop, toen ze de belangstelling, het
respect en de empathie bij de commissieleden gewaar werden. Voor de commissieleden
was het een leerzame en stimulerende bijeenkomst. Ze leerden de maatschappelijke
context van het vraagstuk beter kennen met alle zorgen en gevoeligheden die er bij
betrokkenen leven. Ze zagen letterlijk voor wie ze zich alle inspanningen getroostten.
Bovendien leerden ze hoe het er in de praktijk aan toegaat, bijvoorbeeld dat gewas­
beschermingsmiddelen geregeld niet conform de voorschriften worden toegepast en dat
sommige woonhuizen aan drie zijden door akkers worden begrensd, waardevolle
praktijk­informatie die niet of nauwelijks in de wetenschappelijke literatuur is te vinden.
De commissie constateerde dat de diverse belanghebbende partijen zich van verschillende
terminologie bedienen (landbouwgif – bestrijdingsmiddel – gewasbeschermingsmiddel)
en dat die termen nauw verbonden zijn met hun perspectieven. Na de hoorzitting ontving
de commissie nog geregeld aanvullende, schriftelijke informatie van belanghebbende
partijen.

De zorgen en perspectieven van de diverse partijen werden
uitgebreid weergegeven
Na de hoorzitting stelde de commissie in de beslotenheid van haar eigen kring het advies
op en betrok daarbij nadrukkelijk de aangereikte informatie. In het eerste hoofdstuk gaf
de commissie aan dat in haar ogen de uiteenlopende termen en perspectieven van de
diverse belanghebbende partijen alle een zekere legitimiteit hebben, dat ze omwille van
de consistentie en de duidelijkheid in haar advies slechts één term kon hanteren (de
wettelijke en door de adviesvragers gebruikte), maar dat ze daarmee de andere termen
en perspectieven geenszins wilde diskwalificeren. Nooit eerder had de raad in zijn
adviezen over gewasbeschermingsmiddelen hieraan enige aandacht besteed. De zorgen
| 49

en perspectieven van de diverse partijen werden in een aparte paragraaf uitgebreid
weergegeven. Mede uit de verhalen van de belanghebbenden bleek de commissie dat het
gebruik van gewasbeschermingsmiddelen geregeld niet conform de voorschriften
plaatsvindt. Dat had consequenties voor haar beoordeling van de ernst van de
gezondheidsrisico’s en voor de aard en de zwaarte van haar conclusies en aanbevelingen.
De commissie schetste een groot aantal handelingsopties, niet alleen voor de betrokken
bewindspersonen, die het vraagstuk nooit alleen zouden kunnen oplossen, maar ook
voor alle belanghebbende partijen. De commissie wilde alle partijen handelings­
perspectieven bieden. Over de uitvoerbaarheid daarvan in de praktijk hadden
belanghebbenden nuttige informatie ingebracht.
Toen de commissie haar advies klaar had, publiceerde ze het als openbaar conceptrapport
op de website van de raad (een aanpak die de raad bij zijn adviezen over arbeidsomstan­
digheden al jaren volgt, maar nog weinig in de andere domeinen). Ze riep iedereen die dat
wilde op om commentaar in te sturen, in het bijzonder ook de deelnemers aan de
hoorzitting. Deze kregen in een tweede hoorzitting de gelegenheid om hun commentaren
mondeling voor de commissie en voor elkaar toe te lichten. Daarna rondde de commissie
haar advies af. De hoofdboodschap werd niet meer gewijzigd, maar conform de wens van
belanghebbenden werd op enkele zaken dieper ingegaan. Het advies werd vervolgens
door de raadsvoorzitter overhandigd aan de advies vragende bewindspersonen in
aanwezigheid van de belanghebbende partijen. Alle voordrachten uit de eerste
hoorzitting, alle ingezonden commentaren en een verklaring van de commissie over hoe
ze met het ontvangen commentaar was omgegaan, werden samen met het definitieve
advies op de website van de raad gepubliceerd.

Het success was mede te danken aan de beschikbaarheid
van een handelingsoptie
Binnen enkele dagen omarmden alle belanghebbende partijen het advies van de
Gezondheidsraad en binnen drie weken berichtten de betrokken bewindspersonen aan de
Tweede Kamer dat ze de aanbevelingen van de raad zouden overnemen.29 Wellicht het
belangrijkste besluit, conform het advies, was dat er een omvangrijk, veelomvattend en
meerjarig onderzoek zou komen naar de blootstelling van omwonenden van landbouw­
percelen aan gewasbeschermingsmiddelen, uitgevoerd door een consortium van
Nederlandse onderzoeksinstellingen en gecoördineerd door het Rijksinstituut voor
50 |

Volksgezondheid en Milieu (RIVM). Dat onderzoek loopt inmiddels en daarbij is, eveneens
conform het advies, veel aandacht voor participatie door alle belanghebbende partijen.
Later zeiden beleidsambtenaren van de betrokken departementen dat het advies van de
Gezondheidsraad, en de manier waarop het tot stand was gebracht, veel kou uit de lucht
had gehaald. Het succes was mede te danken aan de beschikbaarheid van een
handelingsoptie, waarin iedereen zich kon vinden: blootstellingsonderzoek gaan doen in
de praktijk. Of partijen er samen uitkomen als de onderzoeksresultaten beschikbaar
komen en geduid moeten worden, staat nog te bezien. Maar het feit dat ze al zolang
samen zijn opgetrokken, vergroot de kans daarop wel.

Teleurstelling
Participatie kan dus succesvol zijn, maar het is geen wondermiddel. Dat heeft de raad in
diverse andere adviestrajecten ervaren. Het advies Lyme onder de loep (2013) gaat over de
lastige diagnostiek en behandeling van deze infectieziekte.24 De adviesaanvraag vond zijn
oorsprong in een burgerinitiatief. Dit was reden voor de ingestelde ad-hoccommissie om
de perspectieven van patiënten, hoogrisicogroepen (boswachters, recreanten) en
zorgverleners nadrukkelijk bij de advisering te betrekken. Door focusgroeponderzoek en
interviews werden de ervaringen en visies van de betrokken groepen in kaart gebracht.
Tevens vond er een hoorzitting plaats, waarin de Nederlandse Vereniging van
Lymepatiënten (NVLP) de gelegenheid kreeg om een door haar opgesteld rapport aan de
commissie te presenteren. De aandacht voor het ervaringsperspectief vroeg extra tijd,
maar heeft de commissie wel in staat gesteld een afgewogen advies uit te brengen, aldus
de raadsvoorzitter in zijn aanbiedingsbrief aan de Tweede Kamer. Er bleek een heel
consistente boodschap uit de verschillende belangengroepen te komen, in het bijzonder
op het gebied van de problemen rond de diagnostiek. Dat heeft een duidelijke invloed
gehad op de conclusies en aanbevelingen van de commissie, kortom op de inhoud van
het advies. De participatieve aanpak van de commissie ten spijt bleek de patiënten­
vereniging achteraf toch ongelukkig met het advies van de raad. In een debat met de
Tweede Kamer constateerde de minister van VWS dan ook dat het burgerinitiatief en de
politieke aandacht helaas nog niet hebben geleid tot een oplossing van de verschillen in
inzicht tussen patiënten en de medische wetenschap.30

De fabrikanten voelden zich miskend in hun expertise en
belangen
| 51

Teleurgestelde belanghebbenden waren er ook bij andere adviezen van de raad.
De cosmetica- en zeepindustrie was in 2001 ontstemd over het advies Desinfectantia in
consumentenproducten (2001) waarin de raad pleitte voor terughoudendheid bij het op de
markt brengen en het gebruik van sommige producten met antibacteriële bestanddelen.31
De fabrikanten voelden zich miskend in hun expertise en belangen, omdat de raad niet de
moeite had genomen hen te consulteren. In 2016 bracht de raad een uitvoerige update uit
(Zorgvuldig omgaan met desinfectantia) met een gelijkluidende boodschap.32 Ditmaal had de
raad een hoorzitting georganiseerd halverwege het adviestraject, waarop diverse
belanghebbenden, inclusief het bedrijfsleven, hun visie en informatiebehoefte kenbaar
maakten en relevant geachte informatie aanreikten. Desondanks kon het advies geen
genade vinden in de ogen van de fabrikanten. Nu betrof hun teleurstelling de strekking
van het advies, waarmee ze niet konden instemmen, zoals ze de advies vragende
bewindspersonen mondeling en schriftelijk lieten weten.

Experimenten
In de hierboven beschreven voorbeelden hebben commissies van de raad belang­
hebbenden bij de opstelling van adviezen betrokken via hoorzittingen, focusgroepen en
interviews of door hen uit te nodigen openbaar gemaakte conceptadviezen te
becommentariëren. In een aantal gevallen is de raad verder gegaan en verleende hij
belanghebbenden toegang tot de commissie. Vooral bij minder beladen kwesties met een
beperkt aantal belanghebbende partijen is deze route wel gevolgd. Aan de commissie die
het advies Diagnostiek en behandeling van ADHD (2000) opstelde, nam een vertegenwoordiger
van oudervereniging Balans deel als adviseur.33 Deze woonde alle vergaderingen van de
commissie bij en bracht de eigen perspectieven, zorgen en praktijkervaring in, maar
droeg geen verantwoordelijkheid voor het advies. In de commissie die het advies
Autismespectrumstoornissen: een leven lang anders (2009) opstelde, zat diezelfde vertegen­
woordiger opnieuw, maar nu met de status van lid, dus op persoonlijke titel, met
zeggenschap over de inhoud van het advies en met het recht om eventueel een afwijkend
standpunt in het advies te laten opnemen.34 Ook in de commissie die de adviezen ADHD:
medicatie en maatschappij (2014)35 en Participatie van jongeren met psychische problemen (2014)36
opstelde, zat de betreffende persoon als lid om de perspectieven en ervaringen van
ouders en kun kinderen in te brengen. De persoon in kwestie was toen echter niet meer
werkzaam bij Balans. Deze werkwijze resulteerde telkens in een eenstemmig advies dat
positief werden ontvangen door patiëntenorganisaties.

52 |

Dat de raad het experiment niet schuwt als het gaat om het betrekken van belang­
hebbenden, blijkt uit zijn aanpak bij de vorming van een nieuwe ad-hoccommissie ter
beantwoording van de eerder genoemde, adviesaanvraag van de Tweede Kamer over
myalgische encefalomyelitis (ME) en het chronisch vermoeidheidssyndroom (CVS). Zoals
gezegd, kwam die voort uit een burgerinitiatief, wat al aangeeft dat het om een beladen
onderwerp gaat. Ter voorbereiding van de vorming van de commissie legde de
raadsvoorzitter een recent wetenschappelijk rapport van het Amerikaanse Institute of
Medicine (IoM) over ME/CVS voor aan negen wetenschappelijke (beroeps)verenigingen en
vijf patiëntenorganisaties.25 De reacties van de beroepsverenigingen op het rapport liepen
uiteen van uitgesproken negatief tot positief. De patiëntenorganisaties waren positief
over de erkenning van de ziekte als ernstig en invaliderend, maar betreurden dat het IoM
ME niet als zelfstandige ziekte had erkend. Duidelijk bleek dat in Nederland de stand van
wetenschap omtrent ME heel verschillend wordt gepercipieerd.

Van de commissieleden werd verwacht, dat zij bereid waren
zich in te zetten voor een verzoening van de verschillende
zienswijzen
De raadsvoorzitter verzocht alle organisaties namen te noemen van deskundigen die naar
hun inzicht een goede inbreng zouden kunnen hebben in een door de Gezondheidsraad in
te stellen commissie. Hij hield zich echter het recht voor om de commissie naar eigen
inzicht op basis van wetenschappelijke reputatie samen te stellen. Uiteindelijk kwam
geen van de door de patiëntenorganisaties voorgedragen deskundigen in de commissie.
Van de commissieleden werd verwacht, zo blijkt uit een brief van de raadsvoorzitter aan
Tweede Kamer, dat zij bereid zouden zijn zich in te zetten voor een verzoening van de
verschillende zienswijzen die rond ME/CVS in ons land bestaan. De raadsvoorzitter achtte
het noodzakelijk om bij een dergelijke poging tot verzoening ook de zienswijze van de
patiëntenorganisaties te betrekken die streven naar erkenning van ME als zelfstandige
ziekte. Hij vond twee vertegenwoordigers van patiëntenorganisaties bereid om op
persoonlijke titel en als lid in de in te stellen commissie plaats te nemen. Wat deze
bijzondere samenstelling en opdracht van de commissie uiteindelijk zullen betekenen
voor het adviestraject en het op te stellen advies, moet nog blijken, want de commissie is
nog aan het werk.

| 53

Debat
Het ‘griepdebat’ dat de Gezondheidsraad in 2012 organiseerde is een andere vorm van
participatie. De aanleiding vormde de maatschappelijke onrust die was ontstaan over het
nut van de griepprik, vooral voor gezonde 60-plussers, na het verschijnen van de
adviezen De rol van vaccinatie bij de voorbereiding op een grieppandemie (2011)37 en Briefadvies
Vaccinatie tegen seizoensgriep (2011)38. Vanuit wetenschappelijke hoek kwam er kritiek op de
griepadviezen van de raad en de belangeloosheid van de betrokken commissieleden werd
in twijfel getrokken. Omdat de onenigheid tussen experts verwarrend werd geacht voor
het grote publiek, organiseerde de raad een debatmiddag.39 Die had als doel om open
van gedachten te wisselen over de wetenschappelijke en maatschappelijke aspecten
van griepvaccinatie. Genodigden waren deskundigen van binnen en buiten de
Gezondheidsraad (waaronder uitdrukkelijk ook critici van de griepvaccinatie), Tweede
Kamerleden, wetenschapsjournalisten en anderen die belang stelden in het onderwerp.
De belangrijkste conclusie van de middag (voorlopig doorgaan met het lopende
vaccinatieprogramma in afwachting van beter bewijs) deelde de raadsvoorzitter
schriftelijk aan de minister van VWS mee. Tevens stelde hij voor om de kwestie nogmaals
grondig te laten bestuderen door een nieuwe commissie met andere leden. Dat advies,
Grip op griep (2014), verscheen twee jaar later en had dezelfde boodschap als de eerdere
adviezen van de raad, namelijk dat vaccinatie van alle 60-plussers vanuit gezondheids­
kundig oogpunt nuttig is.40

De toegankelijkheid van adviezen
De raad wil met zijn adviezen naast regering en parlement ook belanghebbende partijen
bedienen. In voorkomende gevallen wil hij bovendien een maatschappelijke dialoog
faciliteren door het brede publiek, de burgers van het land, te informeren. De interesses
en de opleidingsniveaus van al deze doelgroepen lopen sterk uiteen. Daarom probeert de
raad zijn adviezen voor een breed publiek begrijpelijk te verwoorden. Met de recente
overgang naar het digitaal publiceren – vanaf 2017 geeft de raad zijn adviezen niet meer in
gedrukte vorm uit – is hierop nog meer nadruk komen te liggen. De raad streeft naar
korte, kernachtige adviezen die met de boodschap in huis vallen. Jargon wordt zoveel
mogelijk vermeden, noodzakelijke vaktermen worden goed toegelicht. Ook zal er meer
met beeldmateriaal, zoals grafieken en infographics worden gewerkt. Uiteraard staan
conclusies en aanbevelingen met de bijbehorende argumentatie in het hoofddocument,
maar eventuele technische details en verdiepend materiaal voor meer deskundige lezers
zijn te vinden in bijbehorende achtergronddocumenten. Voor geïnteresseerden in het
54 |

buitenland zit er bij elk advies een Engelse samenvatting. Adviezen die internationaal een
rol moeten gaan spelen, bijvoorbeeld omdat het beleid in EU-verband gestalte moet
krijgen, worden integraal in het Engels vertaald. Alle adviezen, de reacties van bewinds­
lieden en eventueel materiaal dat door belanghebbenden is aangedragen tijdens
hoorzittingen of in reactie op openbaar gemaakte conceptrapporten, zijn te vinden op de
website van de raad en kosteloos te downloaden. Om de toegankelijkheid verder te
verhogen heeft de raad recent bij enkele adviezen op zijn website een korte videobood­
schap geplaatst. Daarin wordt de hoofdboodschap van het advies, of één van de
hoofdboodschappen, op eenvoudige wijze gepresenteerd.

Belanghebbenden en burgers moeten goed geïnformeerd zijn
om voor hun eigen belangen op te kunnen komen
Bij (nagenoeg) elk advies geeft de Gezondheidsraad een persbericht uit. Geregeld krijgen
journalisten vlak voor de aanbieding van het advies aan de bewindspersonen onder
embargo de beschikking over de adviestekst. Zij kunnen dan krantenartikelen of radio- of
tv-uitzendingen voorbereiden, die worden gepubliceerd of uitgezonden, kort nadat (vaak
nog op dezelfde dag) de minister of staatssecretaris het advies heeft ontvangen. Dit
persbeleid is niet bedoeld om de organisatie zelf in de kijker te plaatsen. Evenmin is het de
intentie om via de pers extra druk – bovenop de druk die elk advies uit zichzelf al genereert
– uit te oefenen op de regering om de aanbevelingen snel over te nemen. Informeren is het
doel. Belanghebbenden en burgers moeten goed geïnformeerd zijn om voor hun eigen
belangen op te kunnen komen en om zelf eventueel initiatieven te kunnen ontplooien. Net
als het parlement hebben zij er recht op te weten waar de regering haar beleid op baseert,
of juist niet op baseert. Ze moeten de regering daar op aan kunnen spreken. Tot slot
dienen de openbaarmaking van adviezen en het persbeleid ook nog een ander doel:
verantwoording afleggen. De Gezondheidsraad wordt uit publieke middelen gefinancierd.
Het is niet meer dan billijk dat voor het publiek inzichtelijk is, wat het voor zijn geld krijgt.

Geleerde lessen
De Gezondheidsraad heeft ruim een halve eeuw ervaring met participatie van
belanghebbenden. De frequentie waarmee hij hen betrekt bij de opstelling van zijn
adviezen, de diversiteit aan methoden die hij daarbij hanteert en de intensiteit die
| 55

daarmee wordt bereikt, nemen de laatste jaren toe. Daarbij schuwt de raad het
experiment niet. Wat valt uit deze schat aan ervaringen te leren? Is op grond daarvan een
antwoord te formuleren op de aan het begin van dit essay gestelde vragen? Kan
participatie de raad helpen zijn taak beter te vervullen? Worden zijn adviezen er beter en
bruikbaarder door? En kan participatie bijdragen aan het behoud of het versterken van
zijn gezag als onafhankelijk, wetenschappelijk adviesorgaan?

Kansen op betere en bruikbaardere adviezen
Ik neig ertoe al deze vragen met ‘ja, het kan’ te beantwoorden. Uit de beschreven
voorbeelden blijkt waaruit de waardevolle inbreng van belanghebbenden kan bestaan.
Allereerst bevordert deze dat de vraagstelling aansluit bij en ingaat op de zorgen en
perspectieven van belanghebbenden. Hij voorkómt dat belangrijke vragen van (sommige)
belanghebbenden onbesproken blijven. Op de tweede plaats dragen belanghebbenden
relevante praktijkkennis aan, die vaak complementair is aan de kennis uit
wetenschappelijk onderzoek en die, mits juist bevonden door de commissie, ook
aantoonbaar invloed heeft op haar conclusies en aanbevelingen. Ten derde kunnen
belanghebbenden informatie verschaffen over de uitvoerbaarheid in de praktijk van door
de commissie geschetste handelingsopties. Zij zijn immers degenen die met een deel
ervan aan de slag moeten. Tot slot bevordert het contact tussen commissie en
belanghebbenden dat taalgebruik, terminologie en toonzetting van het advies optimaal
aansluiten bij het kennisniveau en de belevingswereld van laatstgenoemden en blijk
geven van een zekere empathie bij de commissie. Bijker e.a. verwoorden het als volgt:
‘Patiënten geven ‘emotie’ en het verdisconteren van emotie is onontbeerlijk voor een
goed advies, ook wanneer dit een wetenschappelijk advies is.’.17 Hierdoor stijgt de kans
dat belanghebbenden zichzelf in het advies herkennen en het omarmen als een
waardevolle bouwsteen voor te voeren beleid. Dat vergroot zijn bruikbaarheid voor de
bewindspersonen.

Voorwaarde voor welslagen is, dat met belanghebbenden
vooraf wordt doorgesproken wat ze mogen verwachten van
hun bijdrage

56 |

Daarnaast kan een participatief adviestraject ertoe bijdragen dat stakeholders met
tegenstrijdige belangen geleidelijk meer begrip voor elkaar krijgen. Al deze ervaringen
laten zien dat (mede) door zijn participatieve totstandkoming een Gezondheidsraadadvies
niet zozeer een product, als wel een traject is.41 Een participatieve totstandbrenging van
adviezen vergroot de kans dat overheid en belanghebbenden blijven samenwerken in de
volgende stappen in het beoordelings- en besluitvormingsproces.
Voor de raad betekent een transparant en zorgvuldig participatieproces zichtbaarheid.
Dat is belangrijk, want onbekend maakt onbemind. Het proces etaleert niet alleen zijn
deskundigheid en zijn onafhankelijkheid, maar ook zijn zorgvuldige procedures en zijn
respectvolle omgang met belanghebbenden. Zo kan het participatieproces het
vertrouwen in en het gezag van de raad versterken.
Een belangrijke voorwaarde voor het welslagen van de participatie is dat met belang­
hebbenden vooraf goed wordt doorgesproken wat ze wel en niet mogen verwachten van
hun bijdrage. Verder moeten zij voldoende tijd krijgen voor een goede voorbereiding.

Het loopt nogal eens anders
Het kan allemaal, maar het is wel de ideale situatie. De ervaring heeft geleerd dat het
geregeld anders loopt, ook als aan bovenstaande voorwaarden is voldaan. Dan nemen
een of meerdere belanghebbende partijen ondanks hun betrokkenheid uiteindelijk toch
afstand van het advies van de raad. Het is natuurlijk niet vreemd en onvermijdelijk dat
een door een onafhankelijke, wetenschappelijke commissie geschetst beeld van de stand
van wetenschap soms niet aansluit bij de perspectieven van (sommige) belanghebbenden.
Het is goed dat de raad zich in die gevallen de vraag stelt of hij kansen heeft laten liggen
of dat er echt niet meer in zat. Niettemin is het waardevol als belanghebbenden zich
desondanks respectvol behandeld hebben gevoeld en het proces als transparant,
rechtvaardig en integer hebben ervaren en de raad op dat punt dus niets te verwijten valt.
Bovendien kan de participatie van belanghebbenden toch wel degelijk op tal van punten
bijgedragen hebben aan de kwaliteit van het advies.
Voor commissieleden blijkt het contact met belanghebbenden vaak motiverend en
leerzaam te zijn. Ze leren de maatschappelijke context van vraagstukken beter kennen
met alle zorgen en gevoeligheden die er bij betrokkenen leven. Het contact draagt bij aan
het empathisch vermogen van commissieleden. Ze zullen eerder geneigd zijn zich af te
vragen wat ze zelf zouden denken, willen, voelen of doen als ze zelf patiënt, omwonende,
| 57

fabrikant of wellicht landbouwer zouden zijn. Bovendien groeit hun inzicht in hoe het er
in de praktijk aan toegaat. Daarbij transformeren de wetenschappers, zoals het Rathenau
Instituut het omschrijft in zijn rapport Beleid en het bewijsbeest, in wetenschappelijke
experts.12 Dat alles vindt zijn weerklank in de adviestekst.

Betekenis voor de wetenschappelijkheid en de onafhankelijkheid
Hoewel een participatieve werkwijze door de Gezondheidsraad voordelen kan bieden,
bestaat het gevaar dat een nauwe interactie met niet-wetenschappers en met belang­
hebbenden afbreuk doet aan het wetenschappelijk karakter van de Gezondheidsraad en
zelfs aan zijn onafhankelijkheid. Daarmee zouden twee belangrijke pijlers van zijn
bestaansrecht en gezag wegvallen.
De Gezondheidsraad doet er alles aan om zijn onafhankelijkheid te waarborgen.
Ambtenaren van ministeries of daaronder ressorterende diensten mogen op grond van
de Kaderwet Adviescolleges geen lid worden van de raad en zijn commissies. Ze kunnen
wel incidenteel of structureel door commissies worden geraadpleegd. Experts die tot
commissies toetreden, moeten schriftelijk en publiekelijk inzage geven in hun belangen.
Is sprake van een belangenconflict, dan kan de betreffende deskundige geen lid van de
commissie worden en hooguit door de commissie worden gehoord.

Onrijpe gedachten en ondoordachte opmerkingen leiden tot
maatschappelijke beroering en ondermijnen het gezag van
de raad
Experts kunnen heel verschillend tegen vraagstukken aankijken.42 Het perspectief hangt
vaak samen met de wetenschappelijke discipline waartoe de deskundige behoort. Een
gynaecoloog die het leed van de patiënt en diens gezin ziet, kijkt anders aan tegen een
ziekte als baarmoederhalskanker, dan de kankerepidemioloog, die met de koele cijfers
wordt geconfronteerd. Ook binnen een discipline kan er een scala aan perspectieven zijn,
wat kan samenhangen met de affiliatie van de expert. Door de eigen perspectieven kan
een deskundige meer affiniteit hebben met bepaalde belanghebbenden en juist minder
met andere. Belanghebbenden kunnen daar handig op inspelen tijdens participatieve
processen. Ongemerkt kan een expert dan een politieke broek aantrekken en partij
58 |

worden in het debat. Een zorgvuldig uitgekiende, multidisciplinaire samenstelling van
commissies van de Gezondheidsraad biedt hiertegen (enige) bescherming.
Daarnaast is het raadzaam het vertrouwelijke en besloten karakter van de commissie­
vergadering in stand te houden en verslagen van vergaderingen niet openbaar te maken,
ook niet achteraf als het advies eenmaal is uitgebracht. Dat wordt lastiger als
vertegenwoordigers van belanghebbende partijen (op persoonlijke titel) toetreden tot de
commissie. Op hen is de druk van ‘partijgenoten’ om details over de vorderingen prijs te
geven vaak extra groot. Te grote transparantie kan afbreuk doen aan de bereidheid van
wetenschappers om tijdens de vergadering het achterste van hun tong te laten zien.
Het risico bestaat dat zij tijdens of na het adviestraject op hun persoonlijke inbreng
worden aangesproken door belanghebbenden, die zo proberen te sturen in het
adviestraject. De commissie dreigt dan een speelbal te worden van belanghebbende
partijen. Commissieleden kunnen gezien worden als mede- of tegenstander. Dat
bemoeilijkt niet alleen hun functioneren in de lopende commissie, maar ook in eventuele
toekomstige. Te veel druk kan uiteindelijk de bereidheid van wetenschappers zelf
ondergraven om zitting te nemen in commissies van de raad. Bovendien kunnen onrijpe
gedachten en ondoordachte opmerkingen tijdens het commissieproces tot maatschap­
pelijke beroering leiden als ze in de openbaarheid komen en het gezag van de raad
ondermijnen. Daarom is het zaak dat alleen het eindresultaat, het definitieve advies, of
eventueel een voor een publieke commentaarronde vervaardigd conceptadvies,
openbaar wordt.

Stakeholderanalyse
Verder is van belang dat de commissie haar oor te luisteren legt bij alle belanghebbende
partijen en niet slechts bij één. Daarvoor is een goede stakeholderanalyse nodig. Partijen
horen in elkaars aanwezigheid bevordert de transparantie en vermindert de kans dat de
commissie wordt verdacht van een een-tweetje met ‘de tegenpartij’. Het is goed dat een
commissie beseft dat niet alle partijen even mondig zijn en dat degenen die bereidwillig
informatie aanreiken niet noodzakelijkerwijs representatief zijn voor de groep waartoe ze
behoren. Dat hoeft geen groot bezwaar te zijn, mits de commissie zich zo breed mogelijk
oriënteert en alle aangereikte informatie en argumenten zelf op hun merites beoordeelt.
Waar zo veel mogelijk perspectieven in een commissie worden samengebracht, bestaat
de kans dat de commissie op het eind van het adviestraject niet met een eenduidige
boodschap naar buiten kan treden. Hoewel consensus beleidsmatig en politiek
aantrekkelijk kan zijn, moet niet geforceerd duidelijkheid worden gecreëerd waar die
| 59

feitelijk niet bestaat. Ten koste van alles streven naar consensus leidt ertoe dat
beleidsmakers en politici voor de besluitvorming wezenlijke informatie over onzekerheid
en ambiguïteit wordt onthouden. De taak van de Gezondheidsraad is voor te lichten over
de stand der wetenschap. Die stand van wetenschap kan inhouden dat experts de
beschikbare informatie verschillend interpreteren.
Bij het in kaart brengen of aanprijzen van handelingsopties is de kans op dissensus nog
groter. Veelal zal gezondheidswinst tegen andere waarden moeten worden afgewogen.
Ook kunnen distributievraagstukken spelen: voor wie zijn de kosten en voor wie de
baten? Uiteindelijk moeten beleidsmakers en politici hier de knopen doorhakken.
Wetenschappers kunnen daar zeker bij helpen, maar zij beslissen niet. Vooral als het gaat
om vraagstukken die zich kenmerken door aanzienlijke onzekerheid en ambiguïteit, moet
de raad vermijden dat hij, door al te nadrukkelijk voor te sorteren op bepaalde
handelingsopties, wordt gezien als een partij in een belangendiscussie.
Tot slot is gebleken dat belanghebbenden geregeld druk uitoefenen op regering en
parlement om de Gezondheidsraad om advies te vragen, maar de raad nauwelijks
rechtstreeks benaderen met een verzoek om uit eigen beweging advies uit brengen. Een
openbare aankondiging dat de Gezondheidsraad een volgend werkprogramma voorbereidt,
zou het aandragen van onderwerpen vanuit de samenleving kunnen uitlokken. Een
bezwaar is echter dat de keuze welke onderwerpen daarbij prioriteit krijgen (deels) een
politieke kwestie is. Voorkomen moet worden dat de raad wordt gestuurd door lobby­
groepen van krachtige, belanghebbende partijen, terwijl minder goed georganiseerde
groepen onderbedeeld blijven. Tussenkomst van regering of parlement blijft daarom nodig.

Participatie in overleg met de opdrachtgevers
Als onafhankelijk adviesorgaan kiest de raad in beginsel zijn eigen werkwijze. Niettemin
blijken zijn opdrachtgevers in toenemende mate wensen te hebben op het punt van
participatie van belanghebbenden. Dat heeft ook consequenties voor de tijd die met de
opstelling van een advies gemoeid is. Daarom doen de Gezondheidsraad en zijn
opdrachtgevers er goed aan om samen standaard bij elke adviesaanvraag te bekijken in
welke mate en in welke vorm participatie van belanghebbenden het beste gestalte kan
krijgen. Zorgvuldigheid en maatwerk zijn daarbij sleutelbegrippen. Overwegingen die bij
de keuzes een rol spelen zijn het beschikbare tijdsbestek, de configuratie van belang­
hebbenden en de ingewikkeldheid en de gevoeligheid van het vraagstuk. Hier is sprake
van enig voortschrijdend inzicht. Eerder schreef de raad dat participatie vooral belangrijk
60 |

is bij lastige vraagstukken die zich kenmerken door aanzienlijke onzekerheid en
ambiguïteit.9 De laatste tijd is echter het besef doorgedrongen dat participatie ook nuttig
kan zijn bij eenvoudigere kwesties. Het zijn immers vaak belanghebbenden die in de
praktijk uitvoering moeten geven aan een deel van de door een commissie voorgestelde
maatregelen. Dat geldt net zo goed bij relatief eenvoudige vraagstukken. De belang­
hebbenden kennen de praktijk als geen ander en kunnen nuttige tips of informatie
hebben over de uitvoerbaarheid van maatregelen.

De rijke ervaring van de raad vormt een goudmijn die roept
om exploitatie
De Gezondheidsraad is een adviesorgaan voor regering en parlement. Maar uit zijn
adviezen en de manier waarop ze tot stand komen blijkt dat hij er meer en meer ook wil
zijn voor patiënten, zorgverleners, omwonenden, ondernemers, kortom voor ieder voor
wie zijn adviezen relevant zijn. Deze partijen roeren zich steeds nadrukkelijker en komen
energiek op voor hun belangen. De raad wil de hele tafel bedienen, zorgvuldig,
respectvol, onafhankelijk en op basis van de wetenschap, omdat dit kansen biedt op
betere en voor regering en parlement bruikbaardere adviezen. Dit essay vormt slechts een
eerste, anekdotische beschouwing van de mogelijkheden daartoe en van de baten en de
valkuilen, voornamelijk gebaseerd op mijn eigen ervaringen. Een diepgaande,
systematische analyse van een breed palet aan adviestrajecten met verschillende vormen
van participatie (of juist zonder) zou spelregels kunnen opleveren voor een succesvolle
participatie. De rijke ervaring van de raad vormt een goudmijn die roept om exploitatie.
Het zou mooi zijn als dit essay daarvoor een stimulans vormt.

Woord van dank
Graag wil ik de leden van de Beraadsgroep Volksgezondheid en de Beraadsgroep
Gezondheidszorg van de Gezondheidsraad en de oud-commissieleden em. prof. dr. ir.
Wiebe Bijker, prof. dr. Pieter Leroy en voormalig plaatsvervangend algemeen secretaris
em. prof. dr. Wim Passchier, alsmede dr. Olaf-Jan van Gerwen van het Planbureau voor de
Leefomgeving en diverse collega-secretarissen danken voor hun waardevolle informatie
en commentaar op eerdere versies van dit essay.

| 61

Referenties
1

Maarten Hajer. De energieke samenleving. Op zoek naar een sturingsfilosofie voor een schone economie.
Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving, 2011. http://www.pbl.nl/publicaties/2011/
signalenrapport-de-energieke-samenleving.

2

Martijn van der Steen, Jorren Scherpenisse, Maarten Hajer, Olav-Jan van Gerwen, Sonja Kruitwagen.
Leren door doen. Overheidsparticipatie in een energieke samenleving. Den Haag: Planbureau voor de
Leefomgeving en Nederlandse School voor Openbaar Bestuur, 2014. http://www.pbl.nl/publicaties/
leren-door-doen-overheidsparticipatie-in-een-energieke-samenleving.

3

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Vertrouwen in Burgers. Amsterdam: Amsterdam
University Press, 2012; 88. https://www.wrr.nl/publicaties/rapporten/2012/05/22/vertrouwen-in-burgers.

4

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Publieke zaken in de marktsamenleving. Amsterdam:
Amsterdam University Press, 2012; 87. https://www.wrr.nl/publicaties/rapporten/2012/04/12/
publieke-zaken-in-de-marktsamenleving.

5

Raad voor het openbaar bestuur. Loslaten in vertrouwen. Naar een nieuwe verhouding tussen overheid, markt én
samenleving. Den Haag: Raad voor het openbaar bestuur, 2012. http://www.rob-rfv.nl/rob/publicaties_rob/
publicatie_rob/184/Loslaten+in+vertrouwen.

6

de Bruijn JA, Daalmeijer J, ten Dam GTM, van Dooijeweert ACJ, Harchaoui S, Knottnerus JA, et al. Brief dd
6 december 2012 van de voorzitters van negen adviesraden aan de minister-president over vermaatschappelijking en
burgerparticipatie. Den Haag: Raad voor het openbaar bestuur; 2012. http://www.rob-rfv.nl/rob/actueel/
nieuwsbericht/118/Adviesraden+over+vermaatschappelijking+en+burgerbetrokkenheid.

7

Gezondheidsraad. Risico, meer dan een getal. Den Haag: Gezondheidsraad, 1996; 1996/03. https://www.
gezondheidsraad.nl/nl/taak-werkwijze/werkterrein/gezonde-leefomgeving/risico-meer-dan-een-getal.

8

Gezondheidsraad. Ongerustheid over lokale milieufactoren – risicocommunicatie, blootstellingsbeoordeling en
clusteronderzoek. Den Haag: Gezondheidsraad, 2001; 2001/10. https://www.gezondheidsraad.nl/nl/taakwerkwijze/werkterrein/gezonde-leefomgeving/ongerustheid-over-lokale-milieufactoren.

9

Gezondheidsraad. Voorzorg met rede. Den Haag: Gezondheidsraad, 2008; 2008/18. https://www.
gezondheidsraad.nl/nl/taak-werkwijze/werkterrein/gezonde-leefomgeving/voorzorg-met-rede.

10

Lucien Hanssen. Van transmissie naar transactie. Ontwerpvoorwaarden voor een succesvolle publieksparticipatie in
communicatie en governance van wetenschap en technologie. Enschede: Universiteit van Twente; 2009.
http://docplayer.nl/7682999-From-transmission-toward-transaction-van-transmissie-naar-transactie-lucien-hanssenfrom-transmission-toward-transaction-lucien-hanssen.html.

11

Gezondheidsraad. Meewegen van gezondheid in omgevingsbeleid. Den Haag,: Gezondheidsraad, 2016;
2016/12. https://www.gezondheidsraad.nl/nl/taak-werkwijze/werkterrein/gezonde-leefomgeving/
meewegen-van-gezondheid-in-omgevingsbeleid.

12

Slob M, Staman J. Beleid en het bewijsbeest – Een verkenning van verwachtingen en praktijken rond evidence based
policy. Den Haag: Rathenau Instituut, 2012. https://www.rathenau.nl/nl/publicatie/beleid-en-bewijsbeest.

13

Gezondheidsraad. Betekenis van nanotechnologieën voor de gezondheid. Den Haag: Gezondheidsraad, 2006;
2006/06. https://www.gezondheidsraad.nl/nl/taak-werkwijze/werkterrein/gezonde-leefomgeving/
betekenis-van-nanotechnologieen-voor-de-gezondheid.

14

van der Hoeven MJA. Instellingsbesluit Commissie maatschappelijke dialoog nanotechnologie. Staatscourant
30-3-2009; (61).

62 |

15

COGEM, Gezondheidsraad. Ingrijpen in het DNA van de mens. Morele en maatschappelijke implicaties van
kiembaanmodificatie. Bilthoven: Commissie Genetische Modificatie (COGEM), 2017. https://www.
gezondheidsraad.nl/nl/taak-werkwijze/werkterrein/optimale-gezondheidszorg/ingrijpen-in-het-dna-van-de-mens.

16

Gezondheidsraad. Vademecum voor secretarissen. Den Haag: Gezondheidsraad, 2001.

17

Bijker WE, Bal R, Hendriks R. The paradox of scientific authority. The role of scientific advice in democracies.
Cambridge Massachusetts: The MIT Press; 2009.

18

Gezondheidsraad. Geslachtstransformatie. Den Haag: Gezondheidsraad, 1965; 1965/19.

19

Gezondheidsraad. UV Straling: blootstelling van de mens aan ultraviolette straling. Den Haag:
Gezondheidsraad, 1986; 1986/09. https://www.gezondheidsraad.nl/nl/taak-werkwijze/werkterrein/gezondeleefomgeving/publicaties?f[0]=created%3A1986.

20

Gezondheidsraad. Gezondheidsrisico’s van siliconen-borstimplantaten. Den Haag: Gezondheidsraad, 1999;
1999/16. https://www.gezondheidsraad.nl/nl/taak-werkwijze/werkterrein/optimale-gezondheidszorg/
gezondheidsrisicos-van-siliconen.

21

Gezondheidsraad. Medische producten: nieuw en nodig! Een investeringsagenda voor onderzoek naar innovatieve
en relevante medische producten. Den Haag: Gezondheidsraad, 2011; 2011/01. https://www.gezondheidsraad.nl/
taak-werkwijze/werkterrein/innovatie-en-kennisinfrastructuur/medische-producten-nieuw-en-nodig-een.

22

Gezondheidsraad. Richtlijnen goede voeding 2015. Den Haag: Gezondheidsraad, 2015; 2015/24.
https://www.gezondheidsraad.nl/nl/taak-werkwijze/werkterrein/gezonde-voeding/richtlijnen-goede-voeding-2015.

23

Kaderwet adviescolleges, geldend van 13 februari 2009 tot en met heden. Wet van 3 juli 1996, houdende algemene
regels over de advisering in zaken van algemeen verbindende voorschriften of te voeren beleid van het rijk.
http://wetten.overheid.nl/BWBR0008159/2009-02-13.

24

Gezondheidsraad. Lyme onder de loep. Den Haag: Gezondheidsraad, 2013; 2013/12.
https://www.gezondheidsraad.nl/nl/taak-werkwijze/werkterrein/optimale-gezondheidszorg/lyme-onder-de-loep.

25

van Gool WA. Brief dd 2 juni 2016 van de voorzitter van de Gezondheidsraad aan de voorzitter van de Tweede kamer
over de installatie van de Commissie ME/CVS. Den Haag: Gezondheidsraad; 2016. https://www.gezondheidsraad.
nl/nl/over-ons/de-raad/adhoc-commissie/myalgische-encefalomyelitis-me.

26

Gezondheidsraad. Gezondheidsrisico’s door gewasbeschermingsmiddelen in de landbouw: het nut van onderzoek
onder omwonenden. Den Haag: Gezondheidsraad, 2011; 2011/18. https://www.gezondheidsraad.nl/nl/
taak-werkwijze/werkterrein/gezonde-leefomgeving/gezondheidsrisicos-door-gewasbeschermingsmiddelen-in.

27

Gezondheidsraad. Gewasbescherming en omwonenden. Den Haag: Gezondheidsraad; 2014/02. https://www.
gezondheidsraad.nl/nl/taak-werkwijze/werkterrein/gezonde-leefomgeving/gewasbescherming-en-omwonenden.

28

Martijn van Dam. Brief dd 26 januari 2017 van de Staatssecretaris van Economische Zaken aan de voorzitter van de
Gezondheidsraad over een adviesaanvraag inzake gezondheidsrisico’s rondom veehouderij voor omwonenden.
Den Haag: Ministerie van economische Zaken; 2017.

29

Wilma J. Mansveld. Brief dd 18 februari 2014 van de staatsecretaris van Infrastructuur en Milieu aan de voorzitter
van de Tweede Kamer der Staten-Generaal over het advies van de Gezondheidsraad inzake risico’s van
gewasbeschermingsmiddelen voor omwonenden. Den Haag: Ministerie van Infrastructuur en Milieu; 2014.
https://www.gezondheidsraad.nl/nl/taak-werkwijze/werkterrein/gezonde-leefomgeving/
gewasbescherming-en-omwonenden.

30

Burgerinitiatief Ziekte van Lyme. Handelingen Tweede Kamer der Staten-Generaal. Vergaderjaar 2013-2014,
83, nr. 4.

| 63

31

Gezondheidsraad. Desinfectantia in consumentenproducten: signalement. Den Haag: Gezondheidsraad, 2001;
2001/05. https://www.gezondheidsraad.nl/nl/taak-werkwijze/werkterrein/gezonde-leefomgeving/
desinfectantia-in-consumentenproducten-signalement.

32

Gezondheidsraad. Zorgvuldig omgaan met desinfectantia. Den Haag: Gezondheidsraad, 2016; 2016/18.
https://www.gezondheidsraad.nl/nl/taak-werkwijze/werkterrein/gezonde-leefomgeving/
zorgvuldig-omgaan-met-desinfectantia.

33

Gezondheidsraad. Diagnostiek en behandeling van ADHD. Den Haag: Gezondheidsraad, 2000; 2000/24.
https://www.gezondheidsraad.nl/nl/taak-werkwijze/werkterrein/optimale-gezondheidszorg/
diagnostiek-en-behandeling-van-adhd.

34

Gezondheidsraad. Autismespectrumstoornissen: een leven lang anders. Den Haag: Gezondheidsraad, 2009;
2009/09. https://www.gezondheidsraad.nl/nl/taak-werkwijze/werkterrein/optimale-gezondheidszorg/
autismespectrumstoornissen-een-leven-lang-anders.

35

Gezondheidsraad. ADHD: medicatie en maatschappij. Den Haag: Gezondheidsraad, 2014; 2014/19.
https://www.gezondheidsraad.nl/nl/taak-werkwijze/werkterrein/optimale-gezondheidszorg/
adhd-medicatie-en-maatschappij.

36

Gezondheidsraad. Participatie van jongeren met psychische problemen. Den Haag: Gezondheidsraad, 2014;
2014/18. https://www.gezondheidsraad.nl/nl/taak-werkwijze/werkterrein/optimale-gezondheidszorg/
participatie-van-jongeren-met-psychische.

37

Gezondheidsraad. De rol van vaccinatie bij de voorbereiding op een grieppandemie. Den Haag:
Gezondheidsraad, 2011; 2011/40. https://www.gezondheidsraad.nl/nl/taak-werkwijze/werkterrein/preventie/
de-rol-van-vaccinatie-bij-de-voorbereiding-op-een-grieppandemie.

38

Gezondheidsraad. Briefadvies Vaccinatie tegen seizoensgriep. Den Haag: Gezondheidsraad, 2011; 2011/21.
https://www.gezondheidsraad.nl/nl/taak-werkwijze/werkterrein/preventie/briefadvies-vaccinatie-tegen-seizoensgriep.

39

van Gool WA. Brief dd 13 september 2012 van de voorzitter van de Gezondheidsraad aan de minister van VWS met
een verslag van de debatmiddag griepvaccinatie. Den Haag: Gezondheidsraad; 2012.
https://www.gezondheidsraad.nl/nl/nieuws/debat-over-griepvaccinatie.

40

Gezondheidsraad. Grip op griep. Den Haag: Gezondheidsraad, 2014; 2014/16. https://www.gezondheidsraad.
nl/nl/taak-werkwijze/werkterrein/preventie/grip-op-griep.

41

Bal R, Bijker WE, Hendriks R. Paradox van wetenschappelijk gezag. Over de maatschappelijke invloed van adviezen
van de Gezondheidsraad. Den Haag: Gezondheidsraad; 2002.

42

Pita Spruijt. Expert views on scientific policy advice on complex environmental health issues. Utrecht: Universiteit
van Utrecht; 2016.

64 |

Dr. ir. Melanie Peters
is directeur van het Rathenau
Instituut. Zij heeft een brede
achtergrond in wetenschap,
bedrijfsleven en de publieke
sector, gecombineerd met ruime
ervaring met het (inter)nationale
politieke en maatschappelijke
krachtenveld. Ze is levensmiddelentechnoloog en toxicoloog
(Wageningen Universiteit) en
gepromoveerd aan Imperial
College, Londen.

Vertrouwen in
veiligheid
Melanie Peters
Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat wil
debatten organiseren met burgers over hun veiligheid.
Die debatten zullen alleen tot meer vertrouwen leiden
als ze niet gereduceerd worden tot technische vraag­
stukken. Dat is de laatste tientallen jaren wel gebeurd,
onder andere onder invloed van internationale
verdragen. Vragen als hoe ons landschap eruit moet
zien, wat we willen eten, of hoe we omgaan met dieren
en natuur, werden gezien als persoonlijke ethiek en een
individuele consumentenkeuze. Deze fundamentele
vragen over de inrichting van de samenleving zijn
daarmee verdrongen van het politieke en collectieve
naar het ethische en persoonlijke. Denk aan het debat
over biotechnologie, over risico’s van bestrijdings­
middelen, of over kernafval of windmolens.

Peters werkte als wetenschap­
pelijk onderzoeker aan de
universiteit van Texas in Austin en
als wetenschappelijk onderzoeksleider bij het Shell Research and
Technology Centre Amsterdam.
Zij vervulde verschillende functies
op het snijvlak van wetenschap,
beleid, politiek en samenleving,
bij het Ministerie van Landbouw,
de Consumentenbond en als
directeur van Studium Generale
Universiteit Utrecht.
Zij vertegen­woordigde Nederland
in internationale gremia en
vertegenwoordigde Consumers
International onder andere bij de
VN, WTO en OESO.
Peters is ook onafhankelijk Lid
van het nationaal Contactpunt
voor de OESO-richtlijnen op het
gebied van internationaal
maatschappelijk verantwoord
ondernemen.

| 65

Ook al zijn dit technische onderwerpen, burgers hierover in gesprek brengen met bèta’s is
onvoldoende. Voor werkelijk vertrouwen is een bredere dialoog nodig met een open
agenda waar alle aspecten, ook de niet-technische, een plek mogen krijgen. En waar
vooral aan de orde mag komen wie verantwoordelijk is. Dit blijkt keer op keer uit
onderzoek van het Rathenau Instituut. De brede dialoog zoals we die ooit hadden over
automatisering onder leiding van professor Rathenau of de “brede maatschappelijke
discussie kernenergie” heeft de Nederlandse samenleving veel gebracht. Die opgedane
ervaring kunnen we ook nu inzetten.
Over vertrouwen in de hoogtechnologische samenleving is veel geschreven, vaak over de
techniek en het onbegrip van de samenleving. Maar uit onderzoek blijkt dat vertrouwen
niet zo veel te maken heeft met techniek en veel meer met de instituties er omheen. Denk
aan wetgeving of de warenkeuring, of aan bedrijven waar we op vertrouwen voor onze
voedselveiligheid. Laten we die dus in ere houden en bij de tijd brengen. Burgers betrekken
bij dit soort vraagstukken is bittere noodzaak en niet alleen een postmodernistische
handigheid. Wetenschap biedt namelijk niet het antwoord op onze vragen over een
veilige samenleving. Die bestaat niet. Vertrouwen in veiligheid laat zich daarom ook niet
reduceren tot een wetenschappelijk vraagstuk waar je burgers bij betrekt. Er is meer
nodig dan een debat tussen burgers en bèta’s.
Om mijn stelling te illustreren, zal ik de ontwikkelingen schetsen zoals ik die de afgelopen
35 jaar heb meegemaakt, als burger, bèta-wetenschapper en als verantwoordelijke voor
discussies over de maatschappelijke inbedding van wetenschap en technologie als
directeur van het Rathenau Instituut. Ik neem u daarbij mee in de ontwikkelingen aan de
hand van voorbeelden waar ik zelf mee gewerkt heb.

Toen DSM ontplofte
Op mijn middelbare school waren de ramen voorzien van visnet-achtige gordijnen. Voor
als DSM ontplofte, om te verhinderen dat het glas naar binnen zou vallen. DSM was
inderdaad eerder ontploft, zoals wij dat noemden. Dat gebeurde toen ik tien was. De
ramen op school dreunden en trilden er in sommige lokalen uit, maar gelukkig, niemand
leek gewond geraakt. We mochten naar huis, nog voor de lunch. Op het bedrijf zelf mocht
ook iedereen naar huis. Ook mijn vader kwam aanfietsen. Een vreemd gezicht zo overdag.
Er waren doden gevallen, maar niemand wist nog hoeveel. Langzaam kwamen de
berichten; uiteindelijk waren er 14 doden en meer dan honderd gewonden. Ook in de
66 |

gemeenten rondom viel een aantal gewonden, zoals een vrouw die mijn ouders kenden,
die de ramen aan het lappen was en een glasscherf op haar pols kreeg. Voor Geleen en
omstreken was het een grote klap. Toch verloren we niet het vertrouwen in het bedrijf.
Mijn vader werkte er, het was duidelijk dat er risico’s waren voor omwonenden, maar ook
voordelen. Het bedrijf nam nog striktere maatregelen. De scholen bestelden netgordijnen
en hervatten de lessen.
Was vroeger alles beter? Nee, helemaal niet. Over veiligheid en gezondheid hebben we
door schade en schande geleerd. Mijn moeder werkte bij de bedrijfsarts. Tot ver in de
jaren zestig lag de bewijslast bij de medewerker en niet bij het bedrijf. Stoflongen? Toon
maar aan dat het van je werk komt. Nu is dat gelukkig andersom: het bedrijf draagt het
risico en moet desnoods bewijzen dat je de aandoening hebt opgelopen in je vrije tijd.
We kennen nu het schadelijke effect van mijnbouw op de gezondheid en kunnen ons
daartegen beschermen. Vroeger was dus niet alles beter, maar men voelde zich wel meer
betrokken bij processen; het toont aan hoe belangrijk nabijheid is, om vertrouwen te
bouwen.

De kerncentrales over de grens
Tijdens mijn middelbare school tijd speelde de kernenergie-discussie. Een collega van
mijn vader was vrijwilliger en kwam op school om met ons te discussiëren. Nederland
opende geen kerncentrales, maar vlak over de grens stonden ze wel. Duidelijk was dat
wij, ook al deden we gymnasium bèta, niet werden aangesproken over de technische
kanten van het vraagstuk, het type straling of de halfwaardetijd van het afval. In de
discussie ging het om hoe wij ons als Nederlandse jongeren een mening konden vormen
over deze energie. Daarbij ging het om begrip van de kansen van kernenergie als relatief
schone energiebron en de risico’s op ongelukken. En met name om de discussie wie
verantwoordelijkheid kon nemen en zou nemen voor de veilige toepassing van
kernenergie. Argumenten tegen waren bijvoorbeeld de enorme veiligheidsmaatregelen
die nodig zijn om te zorgen dat een centrale niet misbruikt wordt, of de onzekerheid over
waar je afval veilig op zou kunnen bergen.
Voor mij is dit nog steeds een heel duidelijk voorbeeld van waarom je burgers betrekt.
Het gaat over hun achtertuin en de toekomst van hun kinderen. Het is ook een goed
voorbeeld van hoe je ze betrekt. In een dergelijke dialoog vraag je mensen niet even
deskundig te zijn als natuurkundigen op het gebied van energie, maar je vraagt ze wel
mee te denken als deskundige op het gebied van verantwoordelijkheden en hoe die te
| 67

verdelen. Ook wordt in dit voorbeeld meteen duidelijk dat het een intensief proces is, zo
intensief dat dit niet voor elke kwestie mogelijk is.

Mensen betrekken bij technologische ontwikkelingen
In feite zijn bovenstaande inzichten, die sinds de jaren 70 ook uitgebreid gedocumenteerd
zijn en geëvalueerd, dezelfde waar het Rathenau Instituut tot op de dag van vandaag
gebruik van maakt. Gerhart Rathenau, de naamgever van het instituut, was directeur van
het NatLab van Philips dat in Nederland de PC ontwikkeld had. Rathenau begreep de
gevolgen die de kantoorautomatisering zou hebben. Vanaf de tweede helft van de jaren
70, in dezelfde tijd als de kernenergiediscussie, wilde hij de PC op de markt brengen, maar
besefte dat dit massawerkeloosheid zou veroorzaken. Hij wilde mensen betrekken bij
deze ontwikkeling. Niet zodat ze elk radertje in de computer zouden begrijpen, maar wel
de effecten van de introductie van de computer: hoe verandert je werkplek, welke skills
heb je nodig? En op collectief niveau: hoe om te gaan met de werkeloosheid en wie
betaalt de omscholingsprogramma’s? Door deze maatregelen in de jaren ‘80 en het brede
debat dat de introductie van de PC vergezelde, is Nederland nu nog steeds het meest
digitaal geletterde land ter wereld. Waarom maken we nu niet meer gebruik van deze
kennis van publiek debat?

Veiligheid als wetenschap
Omdat dit soort kwesties mij interesseerden, ging ik met veel plezier studeren in
Wageningen. Daar werd vanuit maatschappelijke opgaven gewerkt aan het ontwikkelen
van nieuwe technologie. Ik studeerde levensmiddelentechnologie met als afstudeer­
richting toxicologie. Het vakgebied van de levensmiddelentechnologie heeft te maken
met twee principes – die eerder al werden teruggevonden als wetten opgetekend op
Assyrische kleitabletten: de bescherming van de volksgezondheid en de eerlijkheid in de
handel. Beide zijn nodig voor het vertrouwen van de samenleving. In de tijd van de
Assyriërs heette het “je naaste niet betoveren” of “bedriegen”. Dat bedriegen werd
belangrijk bij de opkomst van de handel. Is wat je verkoopt wel wat je zegt dat het is?
Verkoop je mij geen knollen voor citroenen? Doe je niet te veel water in de wijn, waarvoor
ik de prijs van wijn betaal? In een dorp kun je de volgende dag je beklag doen bij degene
die je bedrogen heeft, op doorreis niet. Met de opkomst van de steden en handelsroutes
moest vertrouwen ook via wetten geregeld worden.

68 |

Wat betreft volksgezondheid – dat noemen we nu niet meer betovering – : de Assyriërs
wisten niets van micro-organismen, dus als je ziek was, dan was je betoverd geraakt.
Degene die dat deed moest gestraft worden. Als levensmiddelentechnoloog en
toxicoloog in opleiding leerde ik steeds beter begrijpen hoe dat betoveren in elkaar zit.
Inmiddels kunnen we met een elektronenmicroscoop op het niveau van cellen en grote
biomoleculen zien wat er gebeurt met het lichaam als het in contact komt met vreemde
organismen (bijvoorbeeld bacteriën) en vreemde stoffen (denk aan gif). Op basis van deze
inzichten is de Nederlandse Warenwet nu zeer gedetailleerd in de beschrijving hoeveel
vervuiling mag en niet mag. Onze wet is gebaseerd op bewijs verkregen uit onderzoek.
Die wet stoelt ook nu nog op dezelfde principes: bescherming van de volksgezondheid en
eerlijkheid in de handel. Er zijn referentielabs, warentests en er is heel veel wetenschap­
pelijk onderzoek. Toch zijn we ook iets kwijtgeraakt daarmee. Het volgende voorbeeld
maakt duidelijk wat ik wil zeggen.

Poepalarm
In Wageningen in 1986 leerden we onder meer over de E. colitest. E. coli zit in onze
darmen en de aanwezigheid van dit micro-organisme in bijvoorbeeld consumptie-ijs
betekent dat iemand zijn handen niet gewassen heeft na wc-bezoek. Het is een
indicatororganisme. E. coli in voedsel betekent poep en dat betekent dat er ook andere,
onbekende organismen kunnen zijn in het voedingsmiddel; ziekmakers die net als E. coli
in menselijke uitwerpselen zitten. Een partij voedsel wordt dan afgekeurd. Toen ik later na
mijn promotie en postdoctoraal onderzoek kwam te werken bij het ministerie van
Landbouw Natuur en Voedselveiligheid, werkte ik aan de wereldwijde Warenwet (Codex
Alimentarius). Deze werd opgezet na de Tweede Wereldoorlog voor handel met landen
waar geen Warenwet was. De FAO en WHO zijn gastheer van dit proces en zij stellen de
normen vast, die in het internationale handelsverkeer richtinggevend zijn. Vooral
Nederlandse bedrijven die internationaal handel drijven, hebben veel hieraan bijgedragen.
Zij hebben baat bij regels als het gaat om export en bij het importeren van producten. Het
is duidelijk wat aangeboden wordt en dat dat veilig is.
Het voorbeeld E. coli kwam ook weer voorbij. Alleen was er intussen iets veranderd in het
denken hierover. Wetenschappers hadden vastgesteld dat er verschillende E. coli stammen
waren die niet allemaal gif produceren. Het voorstel was dus de norm aan te passen en
alleen te betrekken op de gif-producerende, ziekteverwekkende E. coli. Deze denkwijze
die appelleert aan elk bètabrein, klopt alleen niet als je E. coli ziet als indicatororganisme,
namelijk poep-alarm! Zie hier de dominantie van het natuurwetenschappelijk denken:
| 69

het uit de context halen van kwesties om ze beter te kunnen bestuderen. Kan ik met de
generieke E. coli test veiligheid van een product bewijzen? Nee, het is een indicator, het
wijst op de kans dat er onhygiënisch en dus onveilig is gewerkt. Kan ik met de nieuwe test
veiligheid aantonen? Nee, alleen als het de betreffende gifproducerende soort is, weet ik
dat het onveilig is. In alle andere gevallen niet. Niet alleen de schadelijke E. coli is immers
van belang, maar ook tropische ziekten of nieuwe varianten van ziekten waar nog geen
test voor bestaat en die kunnen voorkomen in menselijke poep. De laboratoriumcollega’s
dachten dat we een stap hadden gezet, maar we zetten op dat moment wetenschappelijk
een stap terug. Hier staan reductionistisch denken en holistisch denken tegenover elkaar,
maar niet uit een ideologische keuze voor holisme, maar omdat reductionisme geen good
science is. Wanneer is iets veilig?

Handelsbelangen spelen ook mee
Naast de verlokkingen van het reductionistische denken voor wetenschappers is er ook de
roep om evidence based besluitvorming door de politiek, die niet graag risico’s neemt en
dus graag gelooft in harde bewijzen. Maar er speelt er nog iets. Grote bedrijven zullen in
staat zijn de nieuwe sophisticated test uit te voeren, net als autoriteiten in rijke landen.
Maar kleinere bedrijven en armere landen zullen dit vaak niet kunnen. Handelsbelangen
blijken dus naast wetenschappelijke en beleidsmatige overwegingen ook een rol te spelen.
En zo drijven we, ondanks oprechte wetenschappers en oprecht zich goed informerende
beleidsmakers en politici, uiteindelijk verder af van het doel van de Warenwet.
Dit kwam in een versnelling na 1995 toen de Wereldhandelsorganisatie werd opgericht en
het WTO-verdrag bestaande handelsverdragen verving. Zes jaar na de val van de Muur was
er een sterk geloof in wereldwijde handel en afspraken om welvaart en welzijn voor
iedereen dichterbij te brengen. Net als bij het opstellen van de wereldwijde Warenwet had
Nederland ook hier als handelsland een actieve rol. De WTO verwijst, als het handelsverdrag
gaat om veiligheid, naar bestaande verdragen, zoals deze wereldwijde Warenwet. Deze
werd zoals gezegd na de tweede wereldoorlog opgezet onder de VN door idealisten die hun
kennis wilden delen, en omarmd door praktische mensen uit de overheid en bedrijven, die
afspraken wilden maken over volksgezondheid en handel. De WTO verschilt van de
bestaande VN-afspraken in dat het een tribunaal heeft dat geschillen kan beslechten tussen
landen en waar landen niet zelf het laatste woord hebben. De WTO kreeg in haar eerste
jaren meteen te maken met geschillen die om ingewikkelde zaken gingen. Vanuit mijn werk
bij LNV raakte ik betrokken bij het dossier over het gebruik van hormonen in melkvee om de
melkproductie te stimuleren en het gebruik van groeibevorderaars voor vleesproductie.
70 |

Vieze limonade en hormonen
De FAO en WHO kenden in hun normstelling begrippen als GMP (Good Manufacturing
Practice), GLP (Good Laboratory Practice) en GAP (Good Agricultaral Practice). Zo mocht
limonade bijvoorbeeld geen smeerolie bevatten. Dat was namelijk een voorbeeld van
slechte fabricagepraktijken (GMP), machines waren dan verkeerd afgesteld en misschien
kwamen er ook andere contaminanten die niet bij hygiënisch werken hoorden, in terecht.
Toxicologen vinden dit tekenen van slecht risicomanagement. Volgens de WTO is dit
echter een onzinnige norm: van smeerolie ga je niet dood en de manier waarop
producten tot stand komen, is aan het land zelf. Een ander land mag daar geen mening
over hebben. Als er in het eindproduct niets aantoonbaar schadelijks te vinden is, mag het
volgens de WTO niet tegengehouden worden aan de grens.
Bij hormonen in vlees en in melk werd het de EU daarmee heel lastig gemaakt. De
redenen om die stoffen niet toe te laten waren namelijk economische: de enorme
melkplas, boterberg en vleesoverschotten in de EU. Er was gewoonweg geen reden de
productie nog meer te verhogen. De EU kon het niet betalen boeren nog meer te
compenseren. Maar de overwegingen hadden ook te maken met goede landbouw­
praktijken (GAP): met dierenwelzijn en daaraan verbonden het gebruik van antibiotica en
andere geneesmiddelen, bijvoorbeeld. Het had ook te maken met onzekerheid of het
gebruik van deze middelen niet ook op andere manieren slechte boeren zou belonen:
nog minder opname van voedingsstoffen, nog rijkere mest en daardoor nog meer
milieuproblemen.

Europa voor het WTO-tribunaal
De EU werd gedwongen bij het WTO-tribunaal aan te tonen dat hormonen in de vlees- en
melkproductie aanwezig waren in het eindproduct en aantoonbaar slecht waren voor de
mens. Toxicologen weten dat een extra dosis hormonen, of ze natuureigen zijn, of
natuur-identiek of stoffen betreffen met dezelfde werking als deze hormonen, niet goed
is voor mens en dier. Desondanks was er ook geen overtuigend bewijs dat de eventuele
extra hoeveelheid nog aan te tonen in vlees en melk, juist dat extra duwtje zou geven
bovenop de natuurlijke cycli van de mens en bijvoorbeeld het gebruik van medicijnen.
Er hoefde door de Amerikanen ook niet aangetoond te worden dat het gebruik van
hormonen gunstig was voor mens en dier. De bewijslast was zodanig dat de EU moest
bewijzen dat het ongunstig was. De EU verloor het tribunaal en de VS mocht vergeldings­
maatregelen treffen. Zoals dat gaat binnen de WTO wordt nog elk jaar een lijst met te
| 71

boycotten Europese producten opgesteld variërend van bessensap, Zeeuwse uien, truien
van Shetland-wol tot Venetiaans glaswerk, die de VS niet in mogen. Met deze afkooplijst
kan de EU blijven inzetten op goede landbouwpraktijken.
Ondertussen probeerde de EU toch het eigen beleid en denken in overeenstemming te
brengen met de terminologie van het verdrag. Uiteindelijk heeft de EU baat bij het
WTO-verdrag en moest het dispuut over hormonen niet de handel in andere producten
belemmeren. Op het gebied van schadelijke stoffen in elektronica uit China,
dolfijnvriendelijke tonijn, goed en fout hout uit de tropen en de schadelijke uitstoot van
auto’s werd het beleid aangepast. Ook de VN-instituties, de FAO en WHO schoven op,
richting “meten in het eindproduct is weten” en weg van GLP, GMP en GAP. Beleid werd
gebaseerd op bewijsvorming (evidence based decison making), waarbij ik eerder al liet zien
dat de opvatting van wat evidence is, versmalt naar wat natuurwetenschappelijk meetbare
data zijn. Tegelijkertijd verschuiven beleidsmatige aspecten van een vraagstuk (governance)
daarmee naar de achtergrond. Hetzelfde zien we bij het debat over risico’s, waarbij bij de
notie dat voorkomen beter is dan genezen en het debat over goede praktijken op
systeemniveau verdween onder invloed van handelsverdragen. Risico’s die te maken
hebben met de totstandkoming van een product tellen voor de handel niet mee en dus
ook steeds minder binnen de EU.

Consumer concerns en het grotere gesprek
Om een uitweg te vinden binnen de reductionistische denkwijze, ontwikkelde de EU het
begrip consumer concerns en probeerde dat op te nemen in beleid. Dit begrip wilde de EU
ook internationaal uitdragen. Consumentenorganisaties werden gemobiliseerd en
gefaciliteerd om mee te praten. Inmiddels werkte ik bij de Consumentenbond en
vertegenwoordigde ik ook namens Consumers International de consument in
internationale gremia. In de discussies over consumer concerns ging het echter niet over de
economische macht van bedrijven en de manier waarop ze via de markt bepalen wat we
eten en ook niet over GAP, GMP en GLP. Consumentenorganisaties werd gevraagd of
consumenten persoonlijke ethische bezwaren hadden tegen bepaalde productiewijzen.
Nu is er bij dolfijnenvangst en koeienwelzijn nog wel in te voelen dat er ethisch bezwaren
mogelijk zijn, meer dan bij smeerolie in limonade of bij E. coli in consumptie-ijs. Maar is
dit de juiste discussie?

72 |

Moeten discussies die gaan over gezamenlijk verantwoordelijkheid nemen voor mens,
milieu en meerwaarde, over welke economie we willen in Nederland en wereldwijd, echt
zover teruggedrongen worden? Tot ofwel een expertoordeel of een ethische, liefst
persoonlijk notie van wat goed is? Vragen over de inrichting van de samenleving worden
verdrongen van het politieke en collectieve naar het ethische en persoonlijke. Liefst
bevragen we elke consument via een survey naar zijn individuele mening. Een collectief
debat over de inrichting van onze samenleving behoort niet tot het mandaat van Brussel,
maar we voeren het debat nu ook niet nationaal. Nationale bewindslieden verwijzen
onterecht naar Brussel en maken daarmee ook de nationale discussie tot een expert
judgement en natuurwetenschappelijke evidence. De controverse wordt neergezet als die
van de natuurwetenschappers versus de burger of consument.
Opnieuw is dit voor de grootste bedrijven niet zo’n risico. Die hebben hun eigen kennis en
protocollen en zullen zowel met betrekking tot veiligheid als consumentenkeuzes hun
eigen expertise opbouwen. Maar voor het grotere gesprek over de productie van ons
voedsel, onze elektronica of auto’s is geen plaats meer. Ook Greenpeace mag alleen nog
meepraten over veiligheid of over persoonlijke opvattingen. De discussie gaat nu niet
over monopolies, verantwoordelijkheid en macht in de keten, over wenselijke manieren
om met de natuur om te gaan.

Minder regels, meer innovatie
Uiteraard leiden er meer wegen naar Rome. De ontwikkelingen gaan snel en het is beter
om niet precies voor te schrijven hoe het moet, maar aan te geven welke randvoor­
waarden gelden (veiligheid en eerlijkheid) en producenten vervolgens daaraan te houden.
Elke innovatie die voldoet aan de randvoorwaarden en bijdraagt aan onze maatschap­
pelijke doelen is dan akkoord. Als er minder regels zijn, geeft dat ruimte aan nieuwe
ontwikkelingen, die juist maatschappelijk wenselijk zijn. Denk aan een schone energie­
voorziening, gezondheid of milieuwinst met betrekking tot schadelijke stoffen. Bij het
Rathenau Instituut zien we dit heel duidelijk terug in gesprekken met belanghebbenden
(stakeholders), bijvoorbeeld over genetisch gemodificeerde organismen (GMO’s) en
nieuwe biotechnologie. Mensen staan open voor innovaties als die iets voor henzelf of de
maatschappij opleveren. Bij BST (het eerder genoemde melkproductie stimulerend
hormoon) bleken uiteindelijk in de VS de kosten voor de boer te hoog, waardoor er te
weinig winst overbleef op bedrijfsniveau.

| 73

De valkuil is stakeholders te vragen over de technologie, terwijl ze er weinig kennis van
hebben en juist graag vertrouwen op experts. Sterker nog, vaak vinden mensen het unfair
als zij over de technische aspecten moeten meepraten. Bij doorvragen blijkt dat ze vooral
willen vertrouwen dat de juiste experts zijn gevraagd. Waarover mensen wel zorgen
hebben, is of overheid en bedrijven hun verantwoordelijkheid nemen om hen nu en in de
toekomst te beschermen. De ervaring van het Rathenau Instituut laat zien dat de overheid
bij veel processen de dialoog inzet met toch eigenlijk de bedoeling dat we kiezen voor de
technologie – een soort marketing. Maar heel vaak zijn de voordelen voor individu en
samenleving niet duidelijk, niet financieel (zoals bij BST) en niet collectief. Veel toepas­
singen zijn niet makkelijker, goedkoper of beter en ze gaan ook niet langer mee, waardoor
de keuze voor het nieuwe niet aantrekkelijk is. Bovendien geldt dat de kosten vaak voor
ons allemaal zijn, terwijl de baten voor een kleine groep zijn. Vertrouwen dat bedrijven voor
de belangen van de eindgebruikers blijven opkomen en de collectieve belangen van mens
en milieu waarmaken, ook op lange termijn, is er dan niet zomaar. Als deze dingen niet op
tafel mogen komen, zal een gesprek dat niet open begint, ook niets nieuws laten zien.

Wat betekent dit?
Een nieuwe manier van omgaan met veiligheid, zoals de overheid wil, betekent
vertrouwen bouwen. We moeten dan terug naar een brede maatschappelijke definitie
van veiligheid. Dat vraagt om meer dan bèta’s en burgers tegenover elkaar zetten.
Bovendien, goede bèta’s weten dat hun uitspraken altijd betrekking hebben op modellen,
op vereenvoudigingen van de werkelijkheid. Alleen meetbare uitkomsten meenemen,
lost het probleem dus niet op.
Daarbij komt: veel is niet meetbaar met onze instrumenten, veel is niet kenbaar, zoals we
dat technisch zeggen. We kennen niet alle ziekmakers van de wereld, en ook niet alle
effecten van toxische stoffen. Daarom werken we met E. coli als maat voor hygiëne,
smeerolie als maat voor goed afgestelde apparatuur en veiligheidsfactoren om effecten
van stoffen die we niet meten toch mee te nemen.
Als wetenschappers weten we ook dat de acceptatie van wat we meten, de acceptatie van
veiligheid of onveiligheid heel verschillend ligt. Als er slordigheden in het spel zijn,
accepteren we veel minder, dan als er duidelijke voordelen aanwezig zijn; denk aan de
bijwerkingen van medicijnen die we voor lief nemen. Burgers, wij allemaal dus, zijn niet
gek. We zijn hoger opgeleid dan vroeger, maar heus niet alleen maar mondiger om
mondig te zijn.
74 |

Veiligheid zit niet in verbieden
De grootse winst voor een veilige samenleving zit niet in het absoluut verbieden van
technieken, maar in veilige praktijken. Veel zaken vormen een risico, een hazard – een stier
is bijvoorbeeld een gevaarlijk dier. Maar het risico van de stier voor de omgeving is
afhankelijk van prikkeldraad, of die goed onderhouden wordt en of duidelijk is wie dat
moet doen. Voor die praktijken zijn niet alleen burgers en bèta’s van belang, maar juist
ook beoefenaars van toegepaste wetenschap, zoals van kennisorganisaties als RIVM, PBL
en CBS – zij weten hoeveel we in Nederland eten, hoe we ons doorgaans gedragen en zij
maken de verbinding tussen bèta’s en beleid. Hierbij betrekken ze sociaal wetenschappelijke
en geesteswetenschappelijke kennis, van alfa’s en gamma’s. Beleidsmakers zijn van
belang om te bepalen hoeveel een maatregel mag kosten en hoe uitvoerbaar die is.
Toezichthouders en producenten, groot en klein, hebben praktijkkennis. Ook deze kennis
is evidence based en geïnstitutionaliseerd, maar niet via wetenschappelijke papers, maar
via onderwijs, beroepsverenigingen, keurmerken en gestandaardiseerde werkwijzen,
zoals GAP, GMP en GLP. Al deze protocollen zijn ontwikkeld op basis van kennis om risico’s
in te dammen. Ze zijn niet wetenschappelijk in die zin dat ze natuurwetten beschrijven,
maar ze zijn wel evidence based.
De winst in het debat is dus daar terug te vinden. We hebben ons taalgebruik en
repertoire onder invloed van internationale handel versmald en het speelveld voor
deelnemers aan de discussie daarmee ook. Culturele aspecten, gebruiken en sociale
inbedding moeten onderdeel zijn van het gesprek. Normen, ook flexibele normen, vergen
veel overleg en het afwegen van belangen: individueel ten opzichte van maatschappelijke,
publieke waarden en doelen zoals vastgesteld in de SDG’s, de Sustainable Development
Goals, en private belangen. Het gaat ook om politieke besluiten om te prioriteren en om
middelen om verantwoordelijkheden toe te wijzen.

Vertrouwen in veiligheid komt niet vanzelf
Wie bij elk van deze deelprocessen te betrekken, hangt af van wat wordt beoogd.
Een oude buurtwerker gaf mij ooit haar handboek met methoden. Een ervan was het
olympiade model: vijf ringen die elkaar deels overlappen. Zo zou je processen in de
samenleving kunnen zien. Niet iedereen maakt deel uit van elke ring, maar er moet
genoeg overlap zijn. Zo hoeven burgers niet aan elk gesprek mee te doen; sterker nog:
dat willen en kunnen ze niet. Maar zo mogen ook politici niet ontbreken in sommige
processen. Er moeten ook keuzes gemaakt worden. In de praktijk hebben we in
| 75

Nederland heel veel ringen waarin wordt overlegd, heel veel gremia, adviesraden en
goede relaties tussen kennisinstituten en beleid. Aan hun mag gevraagd worden dat ze
verantwoording afleggen en dat kan onder andere door burgers daarin een passende rol
te laten spelen. Wat is dan passend?
Het Rathenau Instituut destilleerde lessen uit een groot aantal cases gedurende de
afgelopen 30 jaar. De grootste les is dat vertrouwen in veiligheid zich niet laat reduceren
tot een wetenschappelijk vraagstuk. Het gaat ook om de complexiteit in de praktijk. Een
les is ook dat burgers niet kunnen oplossen wat politiek en beleidsmakers niet willen
verhelderen. Het gaat dus ook om eerlijkheid – in de handel en in het maatschappelijk
verkeer. De veilige samenleving bestaat niet, maar ondanks dat moeten we werken aan
vertrouwen in veiligheid. Dat is hard werken, net al vroeger. Niet postmodern, maar met
begrip van ieders rol moeten we de juiste partijen op het juiste moment betrekken.
Daarbij zijn er kennisvragen te beantwoorden en politieke vragen. Maar kennis is dus niet
alleen bèta-kennis en politiek is niet alleen de privé-gevoelens van zoveel mogelijk
individuen. Burgers zijn niet dom, ze begrijpen dat er bij complexe issues geen ja- of
nee-antwoord mogelijk is, op de vraag is of iets veilig is of niet. Ze begrijpen het als er
risico’s genomen worden, maar ze verwachten wel dat ze mee mogen praten over de
vraag of die ook leiden tot een betere planeet.

76 |

Guus de Hollander

Digitalisering en
biotechnologie:
hoe houden we die
gewone Nederlander
erbij?
Guus de Hollander

studeerde biologie en wetenschapsfilosofie in Amsterdam.
Hij werkte achtereenvolgens bij
TNO, de Gezondheidsraad, het
RIVM, het Milieu- en natuurplanbureau en het Planbureau voor de
leefomgeving, en incidenteel voor
internationale organisaties, zoals
de WHO, de OECD en het EU JRC.
Daarbij ging het vaak om
onderwerpen op het snijvlak van
volksgezondheid en leefomgeving;
zo ook het (al dan niet nuchter)
omgaan met omgevingsrisico’s.
Hij leverde daarnaast bijdragen
aan een reeks van milieu- en
volksgezondheid-toekomstverkenningen (o.a. als projectleider).
In 2004 promoveerde
De Hollander op het
(kwantitatief) in kaart brengen
en beoordelen van de effecten
van de leefomgeving op de
volksgezondheid. Sinds 10 jaar
werkt hij bij het PBL, aanvankelijk als sectorhoofd, nu weer als
onderzoeker. Ook maakt al hij al
geruime tijd deel uit van de
Beraadsgroep Volksgezondheid
van de Gezondheidsraad.

Omgang met risico’s door de jaren heen
Rond de vorming van het kabinet Rutte III is de ‘gewone Nederlander’ weer helemaal
terug van weg geweest. Hij moet zich weer betrokken gaan voelen bij grote
maatschappelijke kwesties en we moeten het land niet over zijn hoofd heen besturen.

| 77

Bij het omgaan met risico’s of veiligheid is ook altijd geworsteld met die gewone
Nederlander en zijn soms grillige beoordeling van de ernst van gevaren en de noodzaak
van overheidsbemoeienis. Maar wie is hij of zij, wat beweegt hem of haar, en vooral hoe
betrekken we hem of haar, om te zorgen dat draagvlak voor het omgaan met risico’s
ontstaat? Hoe vermijden we dat maatschappelijke participatie vooral bestaat uit het
uitwisselen van het ijzeren gelijk van de ‘usual suspects’, zoals de professionele
belangenvertegenwoordiging uit bedrijfsleven en natuur- en milieuorganisaties?
Die betrokkenheid van de burger lijkt alleen maar urgenter te worden bij de nieuwe
technologische ontwikkelingen die in rap tempo over ons heen rollen, zoals bio- en
nanotechnologie, digitalisering en combinaties daarvan. De daaraan verbonden
risicovraagstukken zijn niet alleen steeds meer ingewikkeld en wereldomvattend, ze
raken ook steeds vaker aan een breder palet van waarden die we met ons allen belangrijk
vinden, denk aan het recht op privacy of gelijke toegang tot publieke diensten.
Pas sinds het einde van de jaren ’80 van de vorige eeuw hebben we in Nederland een
enigszins integraal en systematisch risicobeleid voor de leefomgeving. In de notitie
‘Omgaan met risico’s’ (OmR), bijlage bij het Nationaal Milieubeleidsplan van 1989, legde
de toenmalige regering haar ‘risicobenadering voor het milieubeleid’ vast. Dit was het
startsein voor een even boeiend als langjarig dispuut over het wezen van het verschijnsel
risico, de mate waarin de bevolking aanspraak kon maken op bescherming tegen
bedreigingen in de leefomgeving, hoe deze vorm zou moeten krijgen, en vooral ook wat
precies de rol van de overheid zou moeten zijn. In dit essay wil ik kort de ontwikkelingen
in het risico-denken van de afgelopen decennia terug in de herinnering roepen,
nadrukkelijk vanuit het perspectief van de burger. Met die lessen in het achterhoofd kijk ik
vervolgens naar de risico-uitdagingen van deze tijd van nieuwe technologie: toenemende
complexiteit, structurele onzekerheid, een mondige, pluriforme bevolking en – niet te
vergeten – het Internet.
Zouden we burgers beter kunnen betrekken door ze te confronteren met verhalen en
verbeeldingen over hoe technologie de wereld en hun persoonlijke levenssfeer zou
kunnen veranderen, ten goede en ten kwade? En zouden op die manier grote,
strategische kwesties en dilemma’s vanuit technocratische (en vaak hermetische) sferen
hun weg kunnen vinden naar het publieke domein? De Amerikanen Dewey en Lippmann
discussieerden er in de jaren ’20 al over: zonder kwesties geen publiek, en dus ook geen
politiek en geen beleid .

78 |

De burger als de onnozele omstander
In de bovengenoemde notitie OmR stelde de regering numerieke grenzen aan de
mogelijke schade veroorzaakt door de blootstelling van mensen en ecosystemen1 aan
stoffen, straling, biologische factoren en aan de ongevalsdreiging van industriële
installaties. De gekozen ‘universele’ benadering was van een elegante eenvoud: er gold
– per factor – een zogenoemd maximaal toelaatbaar risiconiveau (MTR) dat aangaf welke
mogelijke schade de overheid nog net toelaatbaar achtte. Als je dat niveau door honderd
deelde kwam je op het zogenoemde verwaarloosbare risiconiveau (VR). Verdere
risicovermindering loonde de moeite niet meer. In het tussengebied diende men in meer
of mindere mate te streven naar verdere risicoreductie. Centraal in de benadering stond
het begrip risico als ‘jaarlijkse kans op een zeker ongewenst effect’, in de praktijk meestal
sterfte of iets even akeligs, zoals kanker. Het MTR telde één extra (sterf)geval per miljoen
inwoners per jaar, het VR dus een factor honderd lager. De benadering sloot naadloos aan
bij de wat reductionistische, lineaire mathematiek van ‘wetenschappelijke’ risicoschattingen
rond de gezondheidsgevolgen van (ioniserende) straling, kankerverwekkende stoffen en
onveiligheid rond installaties als kerncentrales of chemische fabrieken.

Er was in die tijd alle aanleiding voor de burger om
zich zorgen te maken
Waar was de burger in dit verhaal? Die was in die dagen waarschijnlijk het best te
omschrijven als de onschuldige, bijna onnozele omstander die door de overheid – in
overeenstemming met haar grondwettelijke taak – moest worden beschermd tegen
allerlei nieuwe bedreigingen die samenhingen met de omvangrijke naoorlogse
industrialisering van onze samenleving. Nog los van de vraag of de burger helemaal
onschuldig was – die profiteerde immers ook van de economische voorspoed die in de
jaren van wederopbouw werd gegenereerd – is de keuze van het maximaal toelaatbare
risiconiveau van één op de miljoen interessant. Er zijn pogingen gedaan de onderbouwing
van dit ook buiten Nederland wel gebruikte criterium te achterhalen, maar een
bevredigend antwoord bestaat niet. Behalve dat één op de miljoen per jaar heel erg klein
is of in ieder geval heel klein klinkt.

1

Ik beperk me hier tot de menselijke gezondheid en veiligheid

| 79

Er was overigens in die tijd alle aanleiding voor de burger om zich enigszins zorgen te
maken over de gezondheid en veiligheid van het leefmilieu, denk aan de reeksen van
ongevallen met olietankers, overvolle mortuaria door zure smog (‘pea soup fog’) in het
London van de jaren vijftig, ontploffingen met grote gevolgen in de chemische industrie
(vooral Sevezo, Italië, 1976 en Bhopal, India, 1984), bodemverontreiniging in de
nieuwbouwwijk Lekkerkerk (1980), halve en hele kernrampen in Three Mile Island,
Harrisburg (USA, 1979) en Chernobyl (USSR, 1986). Voor de overheid was de burger
toentertijd vooral een abstractie die grondwettelijk de hoogste bescherming verdiende;
hem of haar werd nog niets gevraagd.

... als vat vol schijnbare tegenstrijdigheden (of juist met een
vernuftig gevoel)
Halverwege de jaren ’90 plaatste vooral de Gezondheidsraad kritische kanttekeningen bij
deze nogal technische benadering van risicobeheersing in de leefomgeving: zie twee
adviezen met de veelzeggende namen ‘Niet alle risico’s zijn gelijk’ (1995) en ‘Risico, meer dan
een getal’ (1996). Kern van de kritiek was dat risico’s door veel meer, vaak kwalitatieve
eigenschappen worden gekenmerkt dan alleen kwantificeerbare kansen en effecten en
dus ook niet op basis van getallen over dezelfde kam geschoren kunnen worden. Deze
inzichten leunden destijds sterk op onderzoek van vooraanstaande Amerikaanse
sociaalpsychologen, zoals Paul Slovic en Baruch Fisschoff, en –niet te vergeten – in
Nederland Charles Vlek en Pieter-Jan Stallen. Kwalitatieve kenmerken als vrijwilligheid
van blootstelling, betrokkenheid bij risicodragende activiteiten, vertrouwdheid met risico
veroorzakende activiteiten, de (veronderstelde) beheersbaarheid van risico’s en gevolgen
bleken vaak een veel groter gewicht in de schaal te leggen bij het oordeel van burgers
over de aanvaardbaarheid van omgevingsrisico’s dan allerlei rekensommen over jaarlijkse
kansen en omvang van schade. Bezag de risico-expert de burger aanvankelijk nog als een
vat vol tegenstrijdigheden, dat samenspel van kwalitatieve en kwantitatieve kenmerken
kon ook als een hoogst verfijnd, evolutionair geslepen risicogevoel worden gezien. De
Gezondheidsraad adviseerde destijds wel om rekening te houden met
sociaalpsychologische inzichten; hardnekkig vasthouden aan rekensommen als het
‘gevoel’ iets anders zei, zou alleen maar tot maatschappelijke onvrede en weerstand
leiden. Maar de Raad ging nog niet zo ver om deze burger met zijn – kennelijk preciezere,
meer aspecten omvattende risicogevoel – ook daadwerkelijk ‘in te vliegen’ bij het
afbakenen en definiëren van risico’s, of het vaststellen van beslisregels. Het ging vooral
nog om communicatie als ‘eenrichtingsverkeer’: het nog een keertje goed uitleggen.

80 |

... als ‘stakeholder’
Weer een tijdje later publiceerde het Milieu en Natuurplanbureau, toen nog onderdeel
van het RIVM, op verzoek van toenmalig Staatsecretaris Van Geel het rapport ‘Nuchter
omgaan met risico’s’2. Geïnspireerd door het werk van Ortwin Renn en collega’s van de
International Risk Governance Council werd weer een stapje verder gegaan dan de
Gezondheidsraadadviezen. Het begrip risico’s werd voorzichtig neergezet als een sociaal
construct: een in de loop der tijd ‘collectief’ samengestelde formule die ons in staat stelt om
te gaan met de bedreigingen en onzekerheden van alledag. Naast inzicht in en ervaring
met kans, aard en omvang van gevaren, spelen bij deze mentale constructies van risico’s
ook een groot aantal andere, vaak sociaalpsychologische factoren een rol: een rijk
mengelmoes van dagelijkse ervaringen, waarden, overtuigingen en politieke voorkeuren,
onderhandeld en gedeeld met gelijkgestemden. Dat zette ook – bijna terloops – de deur
open naar het aspect van pluriformiteit; immers verschillende groepen burgers kunnen van
mening verschillen over welke aspecten of attributen van de dreiging het meest gewicht in
de schaal zouden moeten leggen. Of deftiger gezegd, in elke samenleving bestaan
verschillende waardeoriëntaties naast elkaar; voor de sociaaldemocraat zou ongelijkheid
en achterstelling van bepaalde groepen zwaar kunnen wegen, voor de bevlogen Christen
het rentmeesterschap over Gods schepping, terwijl de (neo)liberaal juist oordeelt op basis
van efficiëntie, winstgevendheid en concurrentiepositie. Hoewel het rapport de notie van
echte, objectieve risico’s nog niet helemaal durft af te zweren, staan een meer
sociologische invulling van het begrip en de interacties tussen burgers – en dat wat bij hen
tussen de oren zit – centraal. Afhankelijk van de aard van het risicovraagstuk stelt NOmR
voor ‘stakeholders’ (belangengroepen of belangenbehartigers) in te schakelen om mee te
denken over de precieze karakterisering van het probleem en het soort afwegingen dat tot
een aanvaardbare en gedeelde oplossing leiden. De burger is dus overduidelijk in beeld,
maar wel geabstraheerd als ‘stakeholder’; dat kan variëren van zeer professionele lobbyen brancheorganisaties van de industrie of dienstensector, vakbeweging, beroepsgroepen
en milieuclubs tot aan bewoners die zich naar aanleiding van lokale kwesties organiseren.

2

Hollander AEM de, Hanemaaijer AH (2003). Nuchter omgaan met risico’s. Bilthoven: MNP-RIVM;
rapportnr. 251701047.

| 81

Soms blijkt het standaardniveau van veiligheid extreem
kostbaar, en dus uitermate ondoelmatig
In het verlengde hiervan is een tweede belangrijke les van het rapport dat er niet één
eenvoudige, universeel geldige aanpak bestaat voor alle risicoproblemen, maar ten
minste vier (‘horses for courses’). Het gros van de risicovraagstukken is volgens het
rapport betrekkelijk eenvoudig en onomstreden. In dat geval is het aan experts
voorbehouden om uit oogpunt van ieders recht op gezondheidsbescherming,
routinematig hun modellen toe te passen en normen vast te stellen voor emissies en
immissies van gevaarlijke stoffen of veiligheid rond installaties, vooral als het niemand
echt pijn doet3. Het is – kortom – meestal een onderonsje van experts, sector en
agentschappen. Een mooi voorbeeld is de gewasbescherming; op basis van een beperkt
toxicologisch en milieuchemisch dossier worden voor elk middel normen afgeleid voor
residuen in voedingsmiddelen of afgespoelde niveaus in grondwater. Die procedures
hebben een behoorlijke inherente veiligheid; bij overschrijding van een individuele norm
is er niet per sé sprake van gezondheidsschade, maar door ons aan het stelsel van normen
te houden is de collectieve gezondheidsbescherming waarschijnlijk wel op orde.
Soms zal blijken dat het borgen van het standaardniveau van veiligheid extreem kostbaar
is en dus uitermate ondoelmatig, ook in vergelijking tot de beteugeling van andere
risico’s. Een mooi voorbeeld daarvan is het begraven van alle hoogspanningslijnen in
Nederland à raison van een tiental miljard euro om elke twee jaar één extra geval van
kinderleukemie te voorkomen. Naast het onvervreemdbaar recht op bescherming komen
dan ook ‘utilitaire’ overwegingen van evenwichtige kosten en baten om de hoek kijken4.
Maatregelen die zich toespitsten op hoog-risicogroepen of -situaties bereiken vaak
vrijwel dezelfde bescherming tegen een fractie van de kosten. Wel is volgens NOmR
overleg met georganiseerde burgers dan onvermijdelijk; omdat het beschermingsniveau
niet langer voor iedereen gelijk is.

3

De (chemische) industrie stuurde graag aan op getalsmatige normen, laag of hoog; daar konden ze
tenminste technisch mee uit de voeten zonder verder gezeur.

4

NOmR liet zien dat de kosten per gewonnen (gezond) levensjaar tussen verschillende domeinen van
gezondheids- en milieuzorg gemakkelijke 6 orden van grootte uiteen kunnen lopen, waarbij de
milieumaatregelen altijd (veruit) het slechtst scoren.

82 |

In weer andere gevallen zal blijken dat al dan niet gekwantificeerde kansen op
ongewenste effecten eigenlijk de kern van de zaak niet raken, maar dat het om waarden­
conflicten gaat, denk aan ‘not-in-my-backyard’-achtige gevoelens als op zichzelf
milieuvriendelijke windmolens of vergistingsinstallaties het uitzicht gaan bederven of
diepgevoelde weerzin tegen bepaalde niet-vertrouwde technologieën, zoals kernenergie
of mobiele telefonie en bijbehorende GSM-zendmasten. Hier zal volgens het rapport in
eerste instantie geïnvesteerd moeten worden in het winnen van het vertrouwen van
burgers, en uiteindelijk het delen van de probleemdefinitie en oplossingsrichtingen.
Overigens heeft het rapportje het ook hier nadrukkelijk over belangengroepen en
‘stakeholders’, niet over individuele burgers.
Tot slot onderscheidde NOmR een groep van maatschappelijke kwesties rond veiligheid
die enerzijds worden gekenmerkt door grote complexiteit en bijna fundamentele
onzekerheid over (toekomstige) ontwikkelingen, anderzijds door (potentiële) controverse
over waarden die in het geding kunnen zijn. Deze groep is in NOmR feitelijk weinig (en
ook zwak) uitgewerkt, er wordt alleen verwezen naar klimaatverandering en de
activiteiten van het internationale klimaatpanel (IPCC). Het rapport stelt een soort
risicoladder voor; op de hoogste sporten bij toenemende complexiteit, onzekerheid en
ambiguïteit rond risicodragende activiteiten wordt goed gemanagede betrokkenheid van
belanghebbenden steeds groter. Door relevante maatschappelijke groepen te betrekken
via focusgroepen, scenarioworkshops of wat dies meer zij moet gestreefd worden naar
maatschappelijke consensus over de definitie van het probleem, het belang van de
publieke waarden die in het geding zijn en mogelijke voorlopige oplossingen, zoals
bepaalde vormen van voorzorg, ‘hand aan de kraan’ en ‘vinger aan de pols’.
Het rapport gaat ook kort, maar veelzeggend in op de nieuwe rol van de wetenschap.
Die staat voor ‘systematische analyse’, voor een ‘sceptische houding’, voor ‘peer review’,
voor ‘onafhankelijkheid’ en ‘transparantie’, voor het ‘rekenschap kunnen geven’, en voor
het ‘al doende leren’. Niet de onfeilbare rekenmeester, of het heilige, waardevrije ‘gelijk’,
maar juist deze, vaak meer procesmatige, reflexieve attributen van wetenschap zijn van
groot nut bij het bepalen en beheersen van omgevingsrisico’s.

| 83

... als verwend, onredelijk kind (van ontaarde ouders)
Pech moet weg
In de loop van het eerste decennium van deze eeuw doet een nieuw perspectief op de
burger opgang: een even verwend als onredelijk kind dat geen enkel risico wenst te
accepteren. De verzorgingsstaat is zo uit het spoor gelopen dat de Nederlander nu eist dat
‘pech weg moet’. Slechts weinig is nodig om grote opwinding rond onze veiligheid te
veroorzaken en burgers, opiniemakers en media aan te zetten onmiddellijk naar de
overheid te wijzen. De term ramp is aan inflatie onderhevig. Een weeralarm wordt
onderhand zo snel afgegeven dat de maatschappelijke kosten in geen enkele verhouding
lijken te staan tot de vermeden schade. Niemand wenst de schuld te krijgen, dus trekken
de kennisinstituten steeds eerder aan de bel5. Niemand krijgt graag op de broek van de
Onderzoeksraad, die overigens oordeelt met het onmiskenbare gemak van de terugblik.
Zoals altijd is dat vervelende kind dan ook een product van zijn opvoeding, want bij elk
incident staan de media paraat en worden politiek van hoog tot laag maatregelen geëist
opdat zoiets verschrikkelijks nooit meer zal gebeuren. En die arme beleidsambtenaren
weten dan meestal niks beters te bedenken dan maar weer nieuwe regels op te stellen, te
implementeren en te handhaven. Als ze dat dan hebben gedaan, gebeurt er – desondanks
– weer een net even ander ongeluk. Of: het gezamenlijke koor van burgers en media
begint juist luidruchtig te tamboereren dat Nederland helemaal dichtgeregeld is.
Sociologe Margo Trappenburg muntte hiervoor de mooie term ‘risico-regel-reflex’.

Overheid heeft domweg de capaciteit niet om alle risico’s
te beheersen
In een rapport uit 2011 waarschuwde de WRR de (rijks)overheid al niet een te grote broek
aan te trekken, omdat ze – vrij naar Ulrich Beck – in beginsel domweg de capaciteit niet
heeft om alle nieuwe en oude veiligheidsrisico’s in onze huidige, complexe maatschappij
tijdig en voldoende te identificeren, te kwalificeren, kwantificeren, reguleren en
uiteindelijk te beheersen volgens overzichtelijke beleidscycli6. De WRR pleitte ervoor dat
5

Italiaanse seismologen werden bijna succesvol aangeklaagd voor meervoudige doodslag, omdat ze de
aardbevingen in L’Aguila in 2009 niet juist hadden voorspeld.

6

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2011). Evenwichtskunst. Den Haag: WRR.

84 |

de overheid haar (systeem)verantwoordelijkheid nadrukkelijk deelt met private partijen.
Die krijgen meer ruimte, maar ook meer verantwoordelijkheid, bij voorkeur publiek- en
privaatrechtelijk vastgelegd. Mocht er desondanks iets misgaan, dan is het aan de
ondernemer om te laten zien dat hij dat redelijkerwijs niet had kunnen voorzien. Op deze
manier hoeft voorzorg niet in de weg te staan van innovatie. De kosten van missers
worden niet als vanzelf afgewenteld op de samenleving.

Het is de moraal, sufferd!
In een door het ministerie van BZK uitgebrachte bundel ‘Nieuwe perspectieven bij het
omgaan met risico’s en verantwoordelijkheden’ uit 2012 riepen Michiel van Eeten et al.
op afscheid nemen van “hun defaitistische mythe over hypochondrische burgers die zelfs geen spoor
van risico zouden dulden”7. Sterker nog, de burger heeft geen enkel probleem met relatief
grote risico’s in de auto, op skivakantie, op de fiets of op het sportveld, maar gaat met de
hakken in het zand als de overheid alleen ‘technocratisch’ naar kosten en baten kijkt en
niet ingaat op de morele aspecten of ten minste op ‘what’s in it for me?’.
Dan kan de minister roepen dat CO₂-opslag in Barendrecht zo goed als veilig is, of dat bij
aardbevingen in Groningen waarschijnlijk nooit doden zullen vallen, het deugt vanuit
moreel perspectief niet. De burger bekommert zich niet per sé om het altijd aanwezige
restrisico, maar vooral om de onbillijkheid dat de lusten voor ondernemers zijn of voor
heel Nederland, terwijl de lasten worden afgewenteld op buurt of regio. Het gaat niet
over het al dan niet acceptabel zijn van het risico, maar over het met voeten treden van
uitgangspunten van billijkheid, vrijwilligheid, of in ieder geval betrokkenheid. Worden
bestaande spelregels toegepast en zo neen, waarom niet? Doen de instituten waarvoor ze
zijn opgericht, zijn ze ‘betrouwbaar’? Is er sprake van enige wederkerigheid? Zo zijn de
aardgasbaten decennialang in de Staatskas gestroomd en ten goede gekomen aan alle
Nederlanders, terwijl mogelijke nadelen voor de Groningse bevolking op basis van
rekensommen werden gebagatelliseerd. Ofwel: de overheid leunt bij haar risicobeleid
sterk op een technocratische bezweringsmachine. Die versterkt ook nog eens de morele
drang tot risicoreductie, omdat ze risico’s losmaakt van de redenen die we hebben om
diezelfde risico’s te nemen. Er zijn ook duidingen van risico’s – ‘frames’ – die activiteiten
niet alleen acceptabel, maar juist wenselijk of aantrekkelijk maken, denk aan de steeds
extremere, nieuwe sporten die worden beoefend, van karten tot kitesurfen. De ironie is
dat de vraag om acceptatie van een klein risico voor het algemeen nut, juist een
risicomijdend frame bevestigt: minder risico is dus altijd beter.
7

Te vinden in de door het Ministerie van Binnenlandse zaken uitgegeven bundel ‘Nieuwe perspectieven bij
het omgaan met risico’s en verantwoordelijkheden’ (2012).

| 85

In de genoemde BZK-bundel laten Ira Helsloot en medewerkers zien dat de Nederlandse
burger best begrijpt dat ongeluk niet uit te bannen is, dat de overheid niet al het
risicoleed op de wereld kan lenigen, en dat er een fikse prijs verbonden kan zijn aan het
amechtig wegnemen van elk mogelijk risico (2012)8. Dergelijke investeringen gaan
bovendien te koste van mogelijkheden om andere maatschappelijke doelen binnen
bereik te brengen.

... als steeds meer betrokken burger
Sinds die dagen van ‘Omgaan met risico’s’ doet de burger steeds meer mee. Hij heeft zijn
onnozelheid, of zo men wil, onschuld definitief afgelegd. Na het invloedrijke PBL-essay
over de Energieke samenleving heeft nog een reeks van adviesorganen van de WRR tot
aan de ROB9 gewezen op de noodzaak om als overheid gebruik te maken van de energie,
de creativiteit, het initiatief en het innovatief vermogen in de samenleving bij het
oplossen van de steeds complexere vraagstukken rond leefbaarheid, ongelijkheid en
duurzaamheid. Alleen zo kan zij haar legitimiteit en effectiviteit verbeteren. En de
mondige burger is geen probleem, maar juist de triomf van succesvol onderwijsbeleid,
zo ronken de Haagse rapporten nog even door. De ROB gaat misschien nog wel het verst
door voor te stellen ons niet langer af te vragen hoever de participatie van de burger moet
gaan, maar liever hoe ver die van het openbaar bestuur. Tsja.
Zoals het essay van Harrie van Dijk over de Gezondheidsraad mooi laat zien, wordt de
georganiseerde burger inmiddels steeds vaker betrokken bij het nadenken over risico’s in
de leefomgeving. Zelfs bij dat oude, eerbiedwaardige instituut met een langjarige traditie
in het voor het beleid vaststellen van de stand der wetenschap schuiven maatschappelijke
partijen aan. Maatschappelijke participatie is dan niet langer abstract – als hokje in de
vele schema’s – maar concreet en wezenlijk. Onder invloed van hun GGD’en betrekken
gemeenten hun bewoners steeds meer bij een Health Impact Assessment (HIA) oftewel
gezondheidseffectschattingen. Of breder, bij een ‘gezonde’ inrichting van de openbare
ruimte stellen burgers zelf vast wat zij verstaan onder een gezonde wijk, helpen mee met
monitoring van de luchtkwaliteit of praten mee over de precieze locatie van windturbines.
De ervaringsdeskundigheid van bewoners wordt gebruikt bij de ontwikkeling van een
8

Ira Helsloot, Astrid Scholtens, Jelle Groenendaal en Anke Stapels. De Nederlandse burger nader verkend:
nuchter mits geïnformeerd.

9

Respectievelijk het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL), De Wetenschappelijke Raad voor het
Regeringsbeleid (WRR) en de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB).

86 |

gebiedsvisie in een gemeente met veel intensieve veehouderijen. Het beste bewijs van
de omslag is misschien wel de nieuwe Omgevingswet. Die stelt burgerparticipatie bij
projectbesluiten voor grotere projecten vrijwel verplicht. Bij besluitvorming over een
omgevingsvisie en omgevingsplan wordt de participatie van alle betrokkenen stevig
gestimuleerd doordat er een motivatieplicht is. Er moet aangegeven worden hoe
bewoners, bedrijven en belanghebbenden zijn betrokken. Een belangrijk onderdeel van
de website https://aandeslagmetdeomgevingswet.nl gaat – u raadt het al – over de
participatie. Het RIVM heeft recentelijk een Handreiking ‘Bewoners-participatie bij de
inrichting van een gezonde leefomgeving’ opgesteld.
In haar proefschrift (2017) liet Lea den Broeder kortgeleden zien dat het inschakelen van
burgers bij het onderzoek naar integraal gezondheidsbeleid op buurtniveau een reeks van
voordelen oplevert. In de eerste plaats wordt met meer capaciteit, betere kennis
verworven en gedeeld met beter begrip van de lokale omstandigheden en de specifieke
kenmerken van de bewoners. Daarnaast helpt het de bewoners (gezondheids)vaardiger,
meer zelfbewust te maken en uit te gaan van eigen kracht. Het bevordert bovendien het
ontstaan van nieuwe sociale netwerken en leert bewoners het heft in eigen hand te
nemen om collectieve doelen dichter bij te brengen.

Een ‘Anywhere’ of een ‘Somewhere’…
Bij dat steeds meer inschakelen van burgers zijn wel een paar vragen te stellen. In de
eerste plaats: wat is het mandaat van die burger? Politici zijn door de burgers verkozen en
geven zo ook het bureaucratisch apparaat dat zij aansturen enig mandaat; zij moeten
rekenschap afleggen bij de volgende verkiezingen. Ook al is de rol van wetenschap als
leverancier van ondubbelzinnige waarheden danig gerelativeerd en liggen de dagen van
‘speaking truth to power’ ver achter ons, het wetenschapsbedrijf kent in ieder geval een
cultuur van gedisciplineerd denken, kritische reflectie en peer review. Maar hoe zit dat bij
het participeren van burgers, vooral in het licht van de ‘gescheiden werelden’ waarin ze in
toenemende mate in geïsoleerde bubbels leven? Wie komen uiteindelijk aan tafel te
zitten en hoe goed representeren zij de stem van het volk?
De Britse politiek-filosoof en journalist David Goodhart maakte recentelijk een
interessant, wat anekdotisch onderscheid tussen de ‘Anywheres’ en de ‘Somewheres’ (2016).
De goed opgeleide kosmopolitanen zijn in de geliberaliseerde wereld overal thuis en
profiteren volop van ontwikkelingen als globalisering en open grenzen, automatisering en
digitalisering. Aan de andere kant hebben de lokalen – vastgeklonken aan hun buurten en
dorpen – het nakijken, bijvoorbeeld omdat hun zekerheden als toegang tot arbeidsmarkt,
zorg, woningmarkt, fatsoenlijke pensioens-, arbeidsongeschiktheid en werkloosheids­
| 87

voorzieningen zijn weg geflexibiliseerd. Dat strekt zich ook uit tot de leefbaarheid van
buurt of wijk, of het nu in de opnieuw florerende steden is of op het met krimp kampende
platteland. Een soortgelijke, iets meer genuanceerde indeling hanteert het SCP,
bijvoorbeeld in ‘Verschil in Nederland’: de gevestigde bovenlaag en het precariaat (voor
het gemak maar even inclusief onzekere werkenden), daartussenin bevinden zich ‘jonge
kansrijken’, de ‘werkende middengroep’ en ‘comfortabel gepensioneerden’. Wie van deze
groepen zit aan tafel en bepaalt? En als ze aan tafel zitten, spreken ze de juiste taal?
Rosanne Hertzberg wees in haar NRC-column van 19 augustus 2017 op het gemak
waarmee hun – kennelijk onbeholpen – formuleringen als racistisch of extreem rechts
kunnen worden afgedaan.

Niet de burger participeert, maar de georganiseerde burger
In recente evaluaties van de schaduw die de omgevingswet vooruitwerpt op visies en
plannen van grote gemeenten, komt naar voren dat vraagstukken rond milieugezondheid
in zogenoemde D66-wijken veel vaker op de agenda komen dan in achterstandswijken,
ook al is daar de leefomgevingskwaliteit veelal aantoonbaar slechter. Vergeet niet, de
hoogopgeleide burger leeft ruim 6 jaar langer dan de laagopgeleide en leeft maar liefst
15 tot 20 jaar langer in goede gezondheid. Dergelijke verschillen bestaan ook tussen
buurten. Weliswaar is de buurt hier eerder vindplaats dan oorzaak, het is evident dat er
iets wringt in alle mooie verhalen over burgerparticipatie. Niet de burger participeert,
maar de georganiseerde burger en die concurreert dan weer met de professionele lobby’s
van handel, bedrijven, beroepsverenigingen, sectoren, milieubeweging enzovoorts.
Als één ding duidelijk is uit studies van de participatiemaatschappij is het dat de
laagopgeleiden zich het allerminst weten te organiseren10.

Internet en sociale media als bron van vele waarheden…
Tot slot is de vraag hoe we omgaan met de erosie van het waarheidsbegrip die vooral
dankzij het internet steeds pregnantere vormen aanneemt. Op het internet kun je leren dat
vaccinatie een van de meest goedkope, doelmatige en elegante vormen van ziektepreventie
is, waarmee sinds de introductie een onvoorstelbare hoeveelheid gezonde levensjaren is
gewonnen. Op het internet kun je ook lezen dat vaccinatie de belangrijkste oorzaak van
autisme bij kinderen is, dat de farmaceutische industrie ziekmakende chemicaliën
10

Zie bijvoorbeeld: Erik Snel en Godfried Engbersen. ‘Mattheüs in de buurt’: met burgerparticipatie stijgt
sociale ongelijkheid. Sociale Vraagstukken. 14 september 2015.

88 |

bijmengt, opdat ze nog meer aan ons kunnen verdienen, of dat vaccinatie door een
geheime Joodse organisatie wordt gebruikt om nanorobotjes bij ons in te brengen,
waarmee (wederom) de wereldheerschappij veilig gesteld kan worden. Ironisch is dat hier
sociaaleconomische status niet per sé een rol speelt; juist nogal wat hoogopgeleide
vrouwen bedreigen de ‘kudde-immuniteit’ met hun principiële afwijzing van vaccinatie.
Wat geloven we? Als we ons maar lang genoeg in één bubbel bevinden, ontstaat vanzelf
enige consistentie in het wereldbeeld. Ook de wereld van de gezonde leefomgeving kent
van oudsher een groot aantal onuitroeibare, niet wetenschappelijk te verifiëren,
controversiële gevaren: chemische of elektrische hypersensitiviteit, ziekmakende trillingen
of radiogolven, leukemie-verwekkende hoogspanningslijnen, hormoon-verstorende
stoffen die vruchtbaarheid en immuunsysteem onklaar maken en ga maar zo door.

De burger in de branding ……
We hebben gezien dat een universeel op kansen gebaseerd systeem van risicobeoordeling
zeer bruikbaar kan zijn bij de meer basale vormen van gezondheidsbescherming, zoals
residuen van bestrijdingsmiddelen in onze voeding, brandveiligheid of waterveiligheid
(hoogstwaarschijnlijk de bulk van risicokwesties, paragraaf 1). We hebben echter ook
gezien dat het risicogevoel van de burger veel verfijnder en rijker is dan alleen het calculeren
van kansen en gevolgen, maar ook een keur aan meer kwalitatieve attributen omvat, of
het nu om vrijwilligheid van blootstelling gaat, maatschappelijk nut, billijkheid van of
over ervaren persoonlijke controle over risicodragende activiteiten. Dat betekent
uiteindelijk ook dat verschillende groepen in de samenleving heel anders over
risicokwesties kunnen oordelen omdat ze een verscheidenheid aan risico-attributen
domweg anders waarderen. Risico is in de kern een sociaal construct; het al dan niet
aanvaardbaar zijn, kan dus lang niet altijd op een bevredigende wijze worden uitgerekend
(paragraaf 3). Zoals o.a. in NOmR betoogd, zullen ‘stakeholders’ betrokken moeten worden
bij het oordeel over en eventueel reguleren van kwesties die tot waardenconflicten
kunnen leiden, zeker bij toenemende complexiteit en structurele onzekerheid (in de
literatuur ook wel geduid als ‘wicked problems’11, paragraaf 4). We hebben ook gezien dat
de overheid beter geen al te grote broek kan aantrekken als het gaat om het beteugelen van
gevaar en pech; zij moet die verantwoordelijkheid delen met de samenleving, te beginnen
met een zekere aansprakelijkheid van actoren voor eventuele onvoorziene, ongewenste
gevolgen van hun activiteiten (paragraaf 5). We hebben bovendien in paragraaf 6 gezien
11

Losjes gedefinieerd als nog weinig gestructureerde vraagstukken, omgeven door waardenconflicten; een
veelheid aan mogelijke oplossingen kent geen duidelijk begin of einde.

| 89

dat de burger inmiddels steeds meer betrokken raakt, zeker als het gaat om lokale
gezondheidsbescherming en -bevordering. Dat zorgt voor een betere onderbouwing en
draagvlak, het verbetert allerlei (gezondheids)vaardigheden van de participanten en hun
vermogen zich lokaal te organiseren om het heft in eigen hand te nemen. Wel moet zo
goed en kwaad mogelijk geprobeerd worden ook minder geprivilegieerde groepen aan
tafel te krijgen, maar dat lijkt van alle tijden.

Nieuwe technologieën, nieuwe uitdagingen bij het beteugelen van ongewenste
consequenties
Zijn we daar mee klaar voor de toekomst? Nog niet helemaal, vrees ik. In ons
tijdsgewricht ontwikkelt zich razendsnel een aantal technologieën die de wereld, de
Nederlandse samenleving en het dagelijkse leven van de burger ingrijpend zullen
veranderen: digitalisering, biotechnologie, nanotechnologie en combinaties daarvan.
Deze algemeen en alom toepasbare technologieën zijn onstuitbaar omdat ze
samenleving en economie op ongekende wijze vooruit helpen. Er is echter, als altijd, ook
een schaduwzijde; bovendien zijn voor- en nadelen vaak scheef over groepen uit de
samenleving verdeeld. De geschiedenis kent daarvan vele mooie voorbeelden, zoals de
introductie van het schrift. Dat maakte ons, moderne mensen, tot abstraherende wezens
die zich in gedachten letterlijk los konden maken van de fysieke leefomgeving. Het
verschafte gemeenschappen een geheugen, dat bood weer mogelijkheden tot het
beheren van voorraden12, het drijven van handel, het plannen en delen van arbeid en
uiteindelijk specialisatie: soldaten, priesters, instrumentmakers, kunstenaars en
ambtenaren. Maar aan de keerzijde ontstond ook een veel meer ongelijke, complexere,
en vaak met geweld afgedwongen hiërarchische samenleving. Of denk aan de
boekdrukkunst waarmee kennis, inzichten, verhalen, beelden en ideeën – onschuldig en
gevaarlijk – eenvoudig en goedkoop konden worden vastgelegd, vermeerderd en over
continenten verspreid. De drukpers bracht de wetenschappelijke revolutie en de
Verlichting, maar ook de Reformatie met bijbehorende godsdienstoorlogen. De
stoommachine maakte de industriële revolutie mogelijk, maar die leidde ook tot de
Dickens-achtige, mensonwaardige omstandigheden in de uitpuilende, levensgevaarlijke
industriesteden van de 19e eeuw.
Met de digitale en biotechnologische ontwikkelingen staan we op de hoogst sporten van
de NOmR-risicoladder. In de eerste plaats nemen de complexiteit en veelvormigheid van
maatschappelijke systemen razendsnel toe; grenzen vervagen, in ruimte en in tijd, maar
12

Het eerst bekende geschrift was op kleitablet waarschijnlijk heel prozaïsch het voorraadbeheer van ene
Kushim.

90 |

ook tussen sectoren (bijv. agrarisch, medisch, en industrieel) en disciplines. Ook hier gaat
het om soms sluimerende risico’s voor de gezondheid van mens en ecosystemen, maar
die kunnen niet los gezien worden van de gehele context van schuivende publieke
waarden. Het is ongewis, of zelfs grotendeels onkenbaar hoe de maatschappelijke
gevolgen van de technologie gaan uitpakken, hoe snel en in welke richting. Het papier van
de voorspellers geduldig, maar de toekomst is steeds minder af te leiden uit het verleden;
platforms zijn geen winkels 2.0, maar vertegenwoordigen een compleet nieuwe organisatie
van transacties tussen (deel)producenten, dienstverleners en consumenten. Evenmin zijn
Airbnb of Uber alleen maar nieuwe internet-manieren om hotel- of autoverhuurbedrijven
te voeren. Inmiddels kunnen we steeds sneller en goedkoper de in DNA verborgen
erfelijke eigenschappen niet alleen ‘lezen’ maar ook ‘schrijven’. De biologische synthese
van nieuwe, verbeterde, nuttige soorten is echt veel meer dan alleen gewasveredeling 3.0;
de combinatie van vroegtijdige opsporing van genetische afwijkingen en gentherapie zal
allerlei ethische en praktische grenzen van de traditionele geneeskunst wezenlijk
verleggen. Tot slot is er steeds vaker sprake van verschuivingen tussen conflicterende
publieke waarden. Een simpel model van toetsing aan kwantitatieve of kwalitatieve
normen zal in de pluriforme samenleving geen maatschappelijke consensus meer brengen.

Ontketende waarden
Het Escher-achtig plaatje hieronder uit het Signalenrapport over digitalisering van
infra­structuur van het PBL illustreert dat laatste punt: de schuivende balans tussen
verschillende typen van waarden: stuwende, grondwettelijk verankerde en procesmatige
waarden13.
Het is duidelijk dat digitalisering en biotechnologie ons leven ingrijpend gemakkelijker,
leuker, productiever, efficiënter, gezonder en in vele gevallen ook duurzamer zullen
maken. Ze gaan een enorme impuls geven aan de doelmatige en duurzame benutting van
niet-vernieuwbare hulpbronnen op aarde en van onze infrastructuur (in de breedste zin),
of het nu om mobiliteit, energie of voedselvoorziening gaat. Ze zullen de gezondheids­
zorg en geneeskunde in onze snel vergrijzende samenleving voorbij ons voorstellings­
vermogen veranderen. Weinig economische sectoren ontspringen de dans van de
‘ontregelende’ platformkoorts: internetplatforms die het spel van vraag en aanbod en het
palet van deelnemende partijen grondig omver hebben gegooid. De snelste, meest
persoonlijke en uitgekiende oplossingen voor al onze mogelijke behoeften. Met de
stuwende waarden zit het wel goed.
13

Guus de Hollander, Marijke Vonk, Danielle Snellen, Hiddo Huitzing (2017). Mobiliteit en elektriciteit in het
digitale tijdperk. Publieke waarden onder spanning. Den Haag: PBL.

| 91

De kans is groot dat digitale of biotechnologische innovaties
de tweedeling in de samenleving zullen versterken

92 |

Maar er is een keerzijde aan die ‘heerlijke, nieuwe wereld’. Meer defensieve of
grondwettelijk verankerde publieke waarden, zoals gelijke toegang tot en veiligheid,
beschikbaarheid en leveringszekerheid van publieke diensten kunnen in de knel te
komen. Denk bijvoorbeeld aan diensten zoals mobiliteit, energie- en voedselvoorziening,
gezondheidszorg. Digitalisering kan ertoe leiden dat bepaalde groepen zoals laag
opgeleiden en ouderen worden uitgesloten van dienstverlening als het hen ontbreekt aan
de noodzakelijke vaardigheden of draagkracht om de nieuwe diensten te benutten of als
algoritmen besluiten dat de buurt waarin ze wonen te gevaarlijk is of te kleine
winstmarges biedt. De kans is groot dat digitale of biotechnologische innovaties de
tweedeling in de samenleving zullen versterken. Ook de kwetsbaarheid voor storingen en
uitval van publieke voorzieningen en de daarmee verbonden risico’s op maatschappelijke
ontwrichting nemen toe, zeker als netwerken steeds uitgebreider en complexer worden en
in nauwere interactie opereren. Daarbij moet ook rekening gehouden worden met het
moedwillig toebrengen van schade door het hacken van systemen of data.
Ook andere, vaak grondrechtelijke waarden zijn in het geding, zoals de vrije
marktwerking, het recht op privacy en zelfbeschikking. Denk maar aan de persoonlijke
data die ongemerkt worden verzameld en gedeeld14. Wie mag nog meer meekijken in
mijn minutieus bijgehouden medisch dossier: mijn werkgever of zorgverzekeraar? Wie
houd de kwaliteit en veiligheid in de gaten van nu al meer dan 10.000 gezondheidsapps?
Worden kleine fysieke of psychische onvolkomenheden officiële aandoeningen en een
bewijs van het falen van vroegtijdige opsporing en gentherapie? Gaan we de
‘personalized’ geneeskunde collectief betalen? Kunnen we dat, zonder dat de zorg
uiteindelijk echt het koekoeksjong van onze economie wordt?
En wat gebeurt er met alle data die we bewust en vaak ook onbewust voor eeuwig ergens
op het wereldwijde wet achterlaten. Big data werd door voormalig Eurocommissaris
Neelie Kroes niet voor niets ‘de olie van de 21ste eeuw’ genoemd. In het wereldwijde
netwerk ontstaan totaal nieuwe machtsconcentraties, en volgens sommigen een rauw,
moeilijk te temmen kapitalisme. Mondiaal opererende platforms verwerven in korte tijd
een enorme concentratie van marktmacht, ongehinderd door nationale regels op het
gebied van privacy, arbeidsrecht, leefomgevingskwaliteit en eerlijke concurrentie.

14

Uit onderzoek met burgerpanels blijkt dat bij biotechnologie veelal dezelfde morele ‘waarden’ spelen als
hierboven genoemd bij NOmR: veiligheid, billijkheid, natuurlijkheid, beheersbaarheid, mogelijkheden tot
zelfbeschikking.

| 93

Door digitalisering of biotechnologie lopen onze spelregels
steeds vaker achter de feiten aan
Het systeem van onze publieke waarden balanceert op een derde poot, de procesmatige of
democratische waarden. Zijn de systemen die maatschappelijke diensten en producten
leveren transparant, kan rekenschap afgelegd worden over het voldoen aan onze
spelregels, of over de keuzes die gemaakt worden met betrekking tot (de balans tussen)
stuwende en verankerde waarden? Door toevoeging van digitale ‘slimheid’ worden
‘smart mobility’, ‘smart grid’ of ‘smart city’ voor burgers evenals voor de overheid steeds
minder doorzichtig en begrijpelijk. Het onderliggende cockpitmodel veronderstelt
bovendien dat elk vraagstuk in beginsel technisch is en met behulp van de juiste data en
algoritmen kan worden opgelost. Het wordt steeds lastiger om in de nieuwe ‘smart society’,
waar lerende algoritmen en Californische platformbedrijven de dienst uit maken, tot
democratische verantwoording te komen, of zelfs maar als burger betrokkenheid te tonen.
Door digitalisering of biotechnologie lopen onze formele en informele spelregels
(instituties) steeds vaker achter de feiten aan. Zo is de regelgeving rond genetisch
gemodificeerde organismen (GMO) goeddeels gebaseerd op een inmiddels onhoudbaar
onderscheid tussen GMO en niet-GMO dat zo’n twintig jaar geleden is gedefinieerd.
En: als onze voertuigen of onze verzorgende robothuizen daadwerkelijk min of meer
autonoom worden, hoe zit het met de aansprakelijkheid? Er zullen vrijwel onvermijdelijk
morele beslissingen genomen moeten worden. Wie kiest onze zelfrijdende auto als
slachtoffer in noodgevallen: het kinderklasje, de spreekwoordelijke oude-van-dagen, of
toch maar onszelf, als niet-zelfrijdende bestuurder? En wie is verantwoordelijk: de
autoproducent, de software leverancier, het GPS-systeem of toch u en ik?

Met alle burgers verhalen en beelden over de wereld van vandaag, morgen en
overmorgen delen
Ik ga hier niet al te veel verder in op alle implicaties voor bestuur en governance. Duidelijk
is dat de structurele onvoorspelbaarheid van de technologische ontwikkelingen geen
nieuwe, grote veranderplannen met voorgeschreven instrumenten van overheidswege
verdraagt. Kwesties rond deze technologieontwikkelingen zijn niet te vangen in sluitende
systeembeschrijvingen en een bijbehorend beleidsrepertoire, al dan niet doorgerekend
door de planbureaus. Ze vragen eerder om een proces van kleine stappen en
voortdurende bijsturing op basis van een voortdurende vinger aan de pols, rekening
houdend met onzekerheid en veelkleurigheid van opvattingen over de balans tussen
94 |

verschillend publieke waarden. Of je het nu radicaal of strategisch ‘incrementalisme’
noemt, adaptief of gewoon verstandig beleid, het betekent ruim baan geven aan de
improviserende, innoverende en proberende samenleving, want er ligt veel moois en
nuttigs in het verschiet. Maar dat wel binnen heldere doelen en kaders, waar we met ons
allen goed over hebben kunnen nadenken.

Kwesties rond deze technologieontwikkelingen zijn niet te
vangen in systeembeschrijvingen en standaard beleidsrepertoire
De overheid staat voor de publieke zaak en zal zich daarom moeten afvragen in hoeverre
ze de onstuimige ontwikkelingen zomaar over de samenleving heen wil laten rollen, of
dat ze nu al vooruitkijkend de maatschappelijke discussie aangaat over de grote
dilemma’s. En uiteindelijk stelling nemen: wat zijn onze kernwaarden voor de ‘smart city’
of bij nieuwe geneeskunsten? Een mooi voorbeeld daarvan is het recente Duitse voorstel
voor basale, ethische regels voor de zelfrijdende auto. Of, zoals in een recent onder
auspiciën van de KNAW uitgebrachte rapportage, het stellen van eisen aan transparantie,
aan belangenverstrengeling rond internetplatforms, of aan het ‘inbouwen’ van publieke
waarden in de gebruikte algoritmen.
Een belangrijke vraag is hoe we de ‘gewone Nederlander’ kunnen betrekken bij de
worstelingen rond de dilemma’s die achter de onmiskenbaar grote voordelen vandaan
komen. De overheid zou het voortouw kunnen nemen door een breed palet van
alternatieve toekomsten rond de consequenties van technologie in woord en beeld te
(laten) verkennen. Op zoek naar de grenzen van het voorstelbare, voorbij de normatieve
waardenpatronen en politieke overtuigingen die nu het maatschappelijke technologie­
debat domineren. De noodzakelijke verbeeldingskracht hoeft zeker niet alleen uit de
wetenschap te komen, maar evenzeer uit de kunst of andere creatieve domeinen. Denk
aan de grote invloed die sciencefictionboeken of -films hebben op het denken over de
maatschappelijke aspecten van technologie: klassiekers zoals Brave New World en 1984
tot aan bioscoopfilms als The Matrix en Minority Report; kortgeleden nog ‘The Circle’ van
David Eggers, inmiddels ook verfilmd.

| 95

We hebben een gemeenschappelijke beeldtaal nodig om
over de maatschappelijke gevolgen van technologische
toekomsten te kunnen praten
Denk ook aan het concept van de ‘socio-technological imaginaries’ van Jasanoff en Kim:
maatschappelijke groepen delen beelden (visioenen) van technologische voortuitgang
met daaraan verbonden impliciete ideeën over nuttige publieke toepassingen. Of denk
aan innovatieve, provocerende toepassingen van ontwerpend onderzoek dat burgers en
partijen rond de tafel krijgt om gezamenlijk creatief op zoek te gaan naar werkzame,
duurzame oplossingen voor bijvoorbeeld de energietransitie15. Het gaat er vooral om een
gemeenschappelijke (beeld)taal te ontwikkelen om zinnig over de implicaties van
technologische toekomsten te kunnen praten, inspiratie op te doen, om uiteindelijk tot
democratische afwegingen te kunnen komen. Door toekomstscenario’s vanuit verschillende
normatieve invalshoeken op te stellen, te duiden en eventueel met betrokken burgers en
partijen door te spreken, worden op verschillende waardesystemen gebaseerde
strategische keuzes helder en kan voorbij de gevestigde belangen worden gedacht.
Een mooi voorbeeld van een dergelijke benadering is de studie Re-programming mobility
uit de Verenigde Staten van Townsend en medewerkers (2014). Op grond van grofweg
dezelfde aannames voor de ontwikkeling van ICT-toepassingen bij mobiliteit schetsen ze
zowel een toekomst van een zeer uitgestrekte verstedelijkingsvariant met particulier bezit van
elektrische voertuigen, als een zeer compacte variant met vrijwel alleen openbaar vervoer,
bijenkorfsteden en uiteraard veel gebruik van fiets en benenwagen. Ook een variant met
vrijwel eeuwigdurend congestie ontbreekt niet; goedkope, Chinese zelfrijdende voertuigen
zijn op geen enkele manier gestandaardiseerd en communiceren dus nauwelijks met
elkaar. Bij gelijke uitgangssituaties leiden verschillende normatieve uitgangspunten tot
zeer uiteenlopende toekomstbeelden, elk weer met hun eigen, grote maatschappelijke
dilemma’s.

15

Sheila Jasanoff and Sang-Hyun Kim (eds.). Dreamscapes of Modernity Sociotechnical Imaginaries and the
Fabrication of Power. Univ. of Chigago Press 2015. Oratie Maarten Hajer, Utrecht (2017).

96 |

In Nederland zijn de Volksgezondheidscenario’s van het RIVM (2014) een mooi voorbeeld
van scenario’s met uiteenlopende normatieve uitgangspunten. Er worden werelden
geschetst waarin de nadruk respectievelijk op zo lang mogelijk (gezond) leven wordt gelegd,
op zelfredzaamheid van de burger, op het beschermen van de zwakkeren en het voorkomen
van uitsluiting, of juist op de financiële houdbaarheid van het zorgsysteem. In de Europese
Natuurverkenningen verhaalt en verbeeldt het PBL een viertal perspectieven op natuur:
als bevestiging van de (regionale) culturele identiteit, als autonoom ‘systeem’ met intrinsieke
waarde, dat zoveel mogelijk ongestoord zijn gang moet kunnen gaan, als efficiënt
gemanaged onderdeel van onze ‘lifestyle’, of als leverancier van voor ons overleven vitale
ecosysteemdiensten16.

Een les van Trump: 140 twittertekens hebben een grote bereik
dan een lange studie
Laat ik afsluiten met een warm pleidooi voor het gebruik van – bewust gekleurde,
veelvormige en liefst behoorlijk extreme – verhalen en verbeeldingen over hoe techniek
onze toekomst zal vormen. Met zijn allen op zoek naar de cruciale dilemma’s die
verbonden zijn aan de toepassing van nieuwe technologieën om een breed gedragen
antwoord te kunnen geven in wat voor soort Nederland we straks willen leven. Alleen zo
kan in samenspraak met de burger – of zo u wilt de gewone Nederlander – tot die
kernwaarden, doelen en kaders gekomen worden, waarbinnen we nieuwe technologische
toepassingen uiteindelijk ruim baan kunnen geven. Misschien dat slim gebruik van die
‘vermaledijde’ sociale media, van Twitter tot Youtube, daar ook nog eens een nuttige
bijdrage aan kan leveren. We kunnen hier een les leren van president Donald Trump.
Een twitterbericht van 140 tekens bereikt een veel groter publiek dan menig lange,
doorwrochte studie. Dus vooruit: @Rutte3:Laat bio&digiTech niet over NL heenrollen;geef
ruimte&richting aan voorkant;risico’s>>1getal;deel grote Techdilemmas in verhalen#pbl

16

Zie ook de recente verkenning van de Stichting Toekomstbeeld der Techniek, ‘Data is macht’ (2017) of de
Deltascenario’s (2013) waarin vier uiteenlopende beelden van de (maatschappelijke) gevolgen van
klimaatverandering in 2050-2100 worden geschetst. Ook de volgende ‘Ruimtelijke Verkenning’ van het
PBL zal een aantal uiteenlopende, maar plausibele toekomsten voor verstedelijking en infrastructuur
presenteren om het debat over de maatschappelijke implicaties van toekomstige verstedelijking en
mobiliteit te voeden.

| 97

98 |

André Knottnerus
is sinds 1988 hoogleraar
huisartsgeneeskunde aan de
Universiteit Maastricht, en was
van 2010 tot 2017 voorzitter van
de Wetenschappelijke Raad voor
het Regeringsbeleid (WRR).
Voorts was hij voorzitter van de
Gezondheidsraad (2001-2010) en
de Sectie Geneeskunde van de
Koninklijke Nederlandse
Akademie van Wetenschappen
(KNAW) (2009-2012).

Veiligheid en
burgerbetrokken­
heid in een
democratische
samenleving
André Knottnerus

Eerder was hij decaan van de
Faculteit der Geneeskunde van de
Universiteit Maastricht en
oprichter/directeur van de
onderzoeksschool Netherlands
School of Primary Care Research.
Hij vervult diverse nationale en
internationale functies in
wetenschap en volksgezondheid.
Zijn wetenschappelijk werk betreft
de volksgezondheid, zorg en
epidemiologie.
Hij is lid van de KNAW en de
Koninklijke Hollandsche
Maatschappij der Wetenschappen.

Veiligheidsbeleid is er voor burgers. Inmiddels is het
besef breed doorgedrongen dat dat beleid ook mét
burgers ontwikkeld moet worden. Daar is de vraag bij
gekomen of het beleid niet mede dóór burgers dient
te worden ingevuld.

| 99

Tegen die achtergrond beziet deze beschouwing drie thema’s: ‘veiligheid vereist
overzicht’, ‘voortdurend op weg naar meer veiligheid’, en ‘dynamiek rond
kennisontwikkeling en – benutting’. Daarbij komt naar voren dat burgerbetrokkenheid
heel wat meer is dan feedback geven op overheidsagenda’s, hoe belangrijk dat op zichzelf
ook is. Burgerbetrokkenheid draait uiteindelijk om inhoudelijke afwegingen, om keuzen
waarbij menselijke en maatschappelijke waarden richtinggevend zijn. Waarden van
burgers die met elkaar de samenleving vormen en daarvoor verantwoordelijk zijn.
Kortom, burgerbetrokkenheid staat centraal in een moderne democratie. Dat heeft
consequenties voor het beleid.

Veiligheid vereist overzicht
Veiligheid lijkt een eenduidig begrip maar is dat niet. Niet alleen omdat het begrip
veiligheid verschillende invullingen kent, maar ook omdat die invullingen met elkaar
kunnen botsen.
Enkele voorbeelden. Als de overheid ten behoeve van de binnenlandse veiligheid – om de
kans op aanslagen te verkleinen – de actieve opsporing via het internet en big data
screening opschroeft, kan zij daarmee een ander aspect van veiligheid, de bescherming
van de privacy en de persoonlijke levenssfeer van burgers, in gevaar brengen.1
Om de veiligheid op straat te vergroten, kan men agenten uitrusten met automatische
wapens met de bedoeling om terroristen direct te kunnen uitschakelen. Maar dat kan de
veiligheid op straat ook in het geding brengen, want op scherp staande agenten die snel
moeten reageren kunnen zich ‘atypisch’ gedragende onschuldige burgers niet altijd van
kwaadwilligen onderscheiden.
En onderzoek naar overdraagbaarheid van gevaarlijke infecties van dieren op en tussen
mensen en naar het bestrijden daarvan, kan kennis opleveren die misbruikt kan worden
voor bioterroristische doeleinden. Het indammen van dat risico kan dan weer de vrijheid
van wetenschappelijk onderzoek en publiceren, de veilige haven van onze
kennisontwikkeling, bedreigen.2, 3

Er is behoefte aan een generieke definitie van veiligheid

100 |

Kortom, het in de praktijk nastreven van bepaalde vormen van veiligheid kan conflicten
opleveren met andere, voor burgers evenzeer relevante vormen van veiligheid. Dat heeft
belangrijke implicaties. In de eerste plaats moeten allen die zich bezighouden met
onderzoek, beoordeling en bevordering van veiligheid beseffen op welke specifieke vorm
van veiligheid zij zich richten en hoe dit zich verhoudt ten opzichte van andere belangrijke
aspecten van veiligheid. Anders is het risico te groot dat goed bedoelde
veiligheidsinitiatieven de samenleving van de regen in de drup brengen. Een tweede,
meer fundamentele implicatie is de behoefte aan een generieke definitie van het begrip
veiligheid. Die generieke definitie is nodig als houvast om de bredere maatschappelijke
impact van specifiek veiligheidsbeleid (bijvoorbeeld de invloed van versterkte
internetbeveiliging op de vrijheid van meningsuiting) te kunnen toetsen, en te kunnen
vergelijken met andere beleidsopties. Zo’n definitie kan ook helpen om te komen tot een
geïntegreerde, benadering van veiligheid en om intersectoraal beleid te kunnen
evalueren.4 Dat is van groot belang want maatregelen op allerlei gebied, ook als ze niet
primair op veiligheid gericht zijn, kunnen positieve en negatieve veiligheidsimplicaties
hebben. Denk aan de planning en inrichting van nieuwe woonwijken.
Mijn generieke definitie van veiligheid is: een maatschappelijke toestand waarin de
randvoorwaarden voor bescherming van individueel en collectief welzijn en welbevinden
(lichamelijk, psychisch, en sociaal) zijn vervuld. Veiligheidsbeleid dient dan gericht te zijn
op het dichterbij brengen van die toestand.
Laat ik de elementen van deze definitie (zie Box 1) toelichten:

Box 1: Generieke elementen van veiligheid
•
•
•
•

Maatschappelijke toestand
Randvoorwaarden voor bescherming
Individueel en collectief
Welzijn en welbevinden

• ‘Maatschappelijke toestand’ geeft aan dat veiligheid geen natuurlijk gegeven is maar
maatschappelijke inspanning en organisatie vraagt.
• ‘Randvoorwaarden voor bescherming’ benadrukt dat die maatschappelijke inspanning
en organisatie gericht zijn op condities die de risico’s voor burgers minimaliseren. Van
een andere kant aangevlogen: het structureel niét vervuld zijn van deze condities is een
bedreiging voor burgers.
| 101

• ‘Individueel en collectief’ onderstreept dat deze beide aspecten niet los van elkaar
kunnen worden nagestreefd. Veiligheid van de individuele burger kan niet bestaan
zonder collectieve, maatschappelijke veiligheid, en het omgekeerde geldt evenzeer.
• ‘Welzijn en welbevinden’ omvat zowel fysieke als sociale veiligheid, en drukt uit dat
objectieve en subjectieve outcome dimensies essentieel zijn; en ‘lichamelijk, psychisch,
en sociaal’ impliceert een outcome begrip waarmee alle voor burgers relevante
elementen gedekt worden. Hiermee wordt gerefereerd aan de brede
gezondheidsdefinitie van de WHO (1948)5 die - met evidente beperkingen wat betreft
volledige realiseerbaarheid - nog steeds als na te streven humanitair perspectief kan
gelden. Zij het, dat dit volgens recente inzichten ook bevordering van adaptief
vermogen en redzaamheid vereist.6 Het maken van onderscheid tussen welzijn en
welbevinden onderkent ook dat niet bedreigd worden en zich niet bedreigd voelen niet
hetzelfde zijn. Maar welzijn en welbevinden gaan nog verder: zij omvatten ook
menselijke waarden als vrijheid in al haar betekenissen.

Veiligheidsbeleid moet vooraf en achteraf geëvalueerd
worden
Bij het inzoomen op specifieke veiligheidsvraagstukken dwingt deze generieke definitie
tot: het breed overzien van maatschappelijke verantwoordelijkheden, gewenste effecten
en ongewenste neveneffecten; het rekening houden met percepties van burgers; en het
hanteren van een multisectoraal veiligheidsbegrip met een intersectorale
beleidsoriëntatie. Ook vereist deze definitie een breed kader van toetsing, toezicht,
politieke weging en besluitvorming. In de praktijk betekent dit dat veiligheidsbeleid
vooraf en achteraf geëvalueerd7 moet worden. Bijvoorbeeld wat zwaardere
politiebewapening betekent voor het geheel van risico’s en welzijnsbeleving op straat, en
wat biotechnologische kennisverwerving impliceert wat betreft gezondheidskansen- en
risico’s en de kans op welzijnsbedreigend misbruik. *
*

Het Engels maakt een taalkundig onderscheid tussen intentionele bedreiging van de veiligheid (zoals
terrorisme of criminaliteit) waarbij de security in het geding is, en niet-intentionele bedreigingen waarbij
de safety in gevaar is (bijvoorbeeld defecte spoorbomen). Maar er zijn overgangsvormen. Zo maken
inadequate laboratoriumprocessen waardoor gevaarlijke virussen niet goed zijn opgeborgen (waarbij de
biosafety in het geding is) het voor kwaadwillenden gemakkelijker om bioterroristische acties uit te voeren
(en de biosecurity te bedreigen).3

102 |

Het bovenstaande ademt in alle opzichten sterke burgerbetrokkenheid. Veiligheidsbeleid
vereist een maatschappelijke weging van nagestreefde doelen, inclusief tegenstrijdigheden,
nadelige effecten, en daarin te maken keuzen. Willen burgers daar zicht op houden, dan
moeten zij veiligheid niet eens en voor altijd delegeren aan specialistische functionarissen of
een bepaald beleidsdomein. Zij doen er goed aan betrokken te blijven.

Voortdurend op weg naar meer veiligheid
Als we onveiligheid afmeten naar de mate waarin sprake is van ongelukken, slachtoffers, en
reductie van (gezonde) levensverwachting, dan blijkt – hoe indringend af en toe optredende
catastrofes ook zijn - dat Nederlandse burgers in een samenleving leven die veel veiliger is
dan die waarin hun ouders opgroeiden. Dat heeft te maken met algemene ontwikkelingen
op het gebied van wetenschap, welzijn, welvaart en maatschappelijke organisatie. Maar ook
met specifiek op veiligheid gerichte acties zoals meer toegepaste kennisverwerving, betere
preventie en anticipatie, effectievere beleidsresponsiviteit en -interventie inclusief nazorg,
en vruchtbaarder evalueren met het oog op de toekomst.8, 9, 10, 11, 12
Toch blijven we – en dat is sinds mensenheugenis zo – streven naar steeds meer veiligheid.
Of het nu gaat om de woonsituatie, het werk, de gezondheid, het verkeer, het klimaat of de
internationale veiligheid, of om de nieuwe thema’s die zich doorlopend aandienen (denk
aan nanotechnologie en aan internetveiligheid in alle mogelijke betekenissen).

Burgers vertellen dat het zo wel veilig genoeg is,
is onverstandig en betekenisloos
Tegelijkertijd lijden weinig burgers aan de ‘illusie van de maakbaarheid’, want mensen
weten heel goed dat 100% veiligheid nooit haalbaar zal zijn. Dat klinkt paradoxaal maar is
tegelijkertijd realistisch: perfect wordt het niet maar het kan altijd beter.
Hier ligt een onmisbare driver van vooruitgang. Want zonder steeds voortgaande
veiligheidsambities van burgers, zonder constante druk in die richting vanuit alle vezels
van de samenleving, zou er geen vooruitgang zijn geweest noch verwacht kunnen
worden. Aan burgers de boodschap brengen dat het inmiddels wel veilig genoeg is,
is daarom niet alleen onverstandig maar ook betekenisloos. Alleen al op de vraag naar
| 103

het criterium voor ‘veilig genoeg’ is het beleid al gauw het antwoord schuldig, of moet het
erkennen dat bestaande criteria normatieve keuzes zijn. Zoals het maximaal toelaatbaar
risiconiveau (MTR) dat het nationale milieubeleid hanteert voor blootstelling aan
kankerverwekkende stoffen in het milieu (de concentratie die bij blootstelling gedurende
een jaar naar verwachting leidt tot een (extra) kans van 1 per miljoen om te overlijden aan
kanker).13 Zulke keuzes worden uiteindelijk politiek-maatschappelijk bepaald en door
burgers gezamenlijk gedragen, en ze kunnen in de tijd veranderen. Zinvoller dan de
beleidsboodschap dat het veilig genoeg is, is voortdurend alert te zijn op mogelijke
verbeteringen, die zichtbaar te maken, én aan te geven welke maatschappelijke
inspanningen en kosten daarmee gemoeid zijn. Daarbij mag er extra aandacht zijn voor
dié burgers die met relatief veel onveiligheid te maken hebben omdat zij in wijken of
gebieden leven waar veel risico’s en blootstellingen samenkomen. Bijvoorbeeld in de
nabijheid van chemische bedrijven, snelwegen, luchthavens, of al deze tegelijk.
Kortom, er liggen allerlei uitdagingen besloten in het zowel realistisch als vooruitstrevend
omgaan met de nimmer aflatende behoefte aan meer veiligheid. Daarbij spelen, naast
het afwegen van maatschappelijke kosten en baten, verantwoordelijkheidsverdeling en
een eerlijke verdeling van lasten en lusten een centrale rol.4

De schaker verhoogt zijn kansen door meer zetten vooruit
te denken, inclusief de minder waarschijnlijke
Ook een pragmatische invulling van voorzorgbeleid past daarbij: het omgaan met
onbepaalbaar lage of onbekende risico’s op gebeurtenissen met onoverzienbaar grote
gevolgen.7,8 Daaronder vallen nog niet in kaart gebrachte ‘nieuwe risico’s’ die de
achterkant van de vooruitgangsmedaille vormen - bijvoorbeeld als het gaat om
informatietechnologie, biotechnologie, nanotechnologie, en vooral de convergentie
daarvan. Maar ook de risico’s die samenhangen met onzekere ontwikkelingen op
terreinen als kernenergie, internationale conflicten en veiligheid, en zeespiegelstijging.
Bij zulke onzekere ontwikkelingen gaat het minder om voorspellen dan om anticiperen.
Denk aan de schaker die de zetten van zijn opponent vooraf niet kent, maar zijn kansen
wel verhoogt door meer zetten vooruit te denken, inclusief de minder waarschijnlijke.
Bijvoorbeeld: als het niet ondenkbaar is dat ook Nederlandse burgers ooit massaal
vluchteling worden – zoals in het scenario dat de zeespiegelstijging zelfs óns
gerenommeerde watermanagement te veel wordt - hebben zij uit een oogpunt van
104 |

internationale wederkerigheid ook zélf belang bij een humaan nationaal en internationaal
vluchtelingen- en migratiebeleid. Want er kan een tijd komen dat ook zij uit nood een
beroep op de internationale gemeenschap moeten doen. De lange termijn waarop zulke
ontwikkelingen zich zouden kunnen voordoen is in feite al deel van de realiteit van
vandaag. Want kinderen, kleinkinderen en achterkleinkinderen die nu geboren worden
hebben een aanzienlijke kans de 21e eeuw te bereiken. En van hún kinderen zal dat, naar
wij hopen, veruit de meerderheid zijn.
De sinds mensenheugenis gevoelde behoefte aan meer veiligheid is steeds gepaard gegaan
met het streven naar meer zekerheid. Daarom was pro-gnose voor Hippokrates al een
kernbegrip. En daarom sleutelen we al vele decennia aan steeds complexere, met
voortschrijdende kennisontwikkeling gevoede predictiemodellen. Maar paradoxaal genoeg
zijn velen ook bevreesd voor steeds toenemende voorspelbaarheid. Want onzekerheid over
de toekomst kan verkieslijker zijn dan weten dat je een hoog risico loopt een lijdensweg
tegemoet te gaan. Bijvoorbeeld als het gaat om een vast te stellen risico op een vooralsnog
onbehandelbare ernstige erfelijke ziekte.14,15 Daartegenover staat dat meer zekerheid
vooraf kan helpen met allerlei beslissingen, bijvoorbeeld over het krijgen van kinderen,
eventuele embryoselectie, of het regelen van zaken voor later. De essentie van dit type
afwegingen vinden we ook terug rond het voortschrijden van ‘personalised’ of ‘precision’16
medicine. Want ook al is deze primair gericht op het verbeteren van behandelbaarheid, er is
ook kans op het doen van onbehandelbare nevenbevindingen. Of op het opdoemen van
onverwachte dilemma’s, zoals het afwegen van voors en tegens van vroegtijdig ingrijpend
medisch handelen (zoals preventieve verwijdering van borsten en eierstokken) vanwege
een tot dan toe onbekend risico op ernstige ziekte in de verre toekomst.

Als het gaat om collectieve bedreigingen is er qua
besluitvorming nauwelijks of geen ruimte voor individueel
maatwerk
Ten aanzien van de bereidheid om zulke afwegingen te maken kunnen mensen sterk
verschillen, en het recht om erfelijke gezondheidsrisico’s vooraf niet of juist wel te willen
weten moet gerespecteerd worden. Dat is in beleid en praktijk niet altijd gemakkelijk,
maar hoort wel bij een samenleving die hecht aan eigen verantwoordelijkheid en
individueel maatwerk. Daarbij moet er ook op gelet worden dat mensen kunnen
verschillen qua informatieverwerkend vermogen.17
| 105

Als het gaat om collectieve bedreigingen is er qua besluitvorming nauwelijks of geen
ruimte voor individueel maatwerk. Denk aan klimaatverandering en zeespiegelstijging.
Maar dan is wel de vraag aan de orde hoe het best met burgers gecommuniceerd kan
worden. Want sommigen willen volledig geïnformeerd worden over dergelijke dreigingen,
bijvoorbeeld om er maatschappelijk mee aan de slag te kunnen gaan, terwijl anderen er
liever niet over horen omdat ze denken er toch niets aan te kunnen doen.
Kortom, burgers willen steeds meer veiligheid, en hoewel die in een steeds veranderende
wereld nooit 100% kan bedragen, is het streven ernaar een continue driver van
vooruitgang. Maar op zekerheid, in de zin van voorspelbaarheid van onontkoombare
narigheid, zit niet iedere burger te wachten. Individuele en collectieve uitdagingen zijn er
legio, wat betreft te maken afwegingen, de mogelijkheid van maatwerk, communicatie,
burgerbetrokkenheid op internationale schaal, en in het omgaan met nieuwe kennis.

Dynamiek rond kennisontwikkeling en – benutting
Kennis en wetenschap hebben, ook in de context van veiligheid en veiligheidsbeleid, te
maken met ontwikkelingen die tot voor kort ondenkbaar waren. Zoals de opstelling van de
Amerikaanse president Trump, die de wereldwijd vergaarde kennis over klimaatverandering
ontkent en deze kennis zelfs actief bestrijdt. En die koketteert met het angstbeeld dat
zuigelingenvaccinatie onveilig is en autisme veroorzaakt, jaren na het ontmaskeren van de
bron van dit ‘alternatieve feit’ - de Britse arts Andrew Wakefield - als oneerlijk en
onverantwoord onderzoeker. Een alternatief feit dat in de UK wel een teruggang van de
vaccinatiegraad en een toename van ernstige zuigelingeninfecties veroorzaakte.18

Kritische beoordeling van kennis is iets heel anders dan
kennisontkenning
Gelukkig is de Nederlandse situatie anders. Hoewel we ook hier wel eens horen dat
‘wetenschap ook een mening’ is, wordt in politiek en samenleving breed aan kennis en
wetenschap gehecht.19,20,21 Maar de Amerikaanse ontwikkelingen laten zien dat dat nooit
vanzelfsprekend is, en dat het draagvlak voor kennisontwikkeling en –benutting onder
burgers voortdurend onderhoud vereist.

106 |

In de eerste plaats moet goed gecommuniceerd worden dat kennisontkenning iets heel
anders is dan wat kritische wetenschap, media en burgers eigen hoort te zijn: informatie
niet voor zoete koek aannemen. Want zelfs empirisch onderbouwde kennis kan vertekend
zijn. De aangewezen weg is dan echter allesbehalve ontkenning maar juist voortgaande
kennisontwikkeling, met inachtneming van de daarbij horende checks and balances. Evenals
open maatschappelijke dialoog daarover. Alleen zo blijft de samenleving leren over
kansen en risico’s, en de effectiviteit van beleid. In dat verband is het door de
Nederlandse overheid ontwikkelde en inmiddels beproefde model van kennisplatforms
vermeldenswaard. Daarin volgen en bespreken overheid, maatschappelijke stakeholders,
en bezorgde burgers de kennisontwikkeling rond bijvoorbeeld elektromagnetische velden
en nanotechnologie.22 Onderzoekers en wetenschappelijke adviesorganen hebben daarbij
de taak om kennis aan te dragen en kaf van koren te scheiden.
Tegelijkertijd moet wetenschap die burgers vertrouwenwekkend wil informeren ook de
éigen geloofwaardigheid hooghouden. De Nederlandse wetenschap maakt daar veel
werk van. Zij levert hoge kwaliteit, legt maatschappelijk verantwoording af, stuurt sterk
op ‘responsible research conduct’ en reageert scherp op wetenschappelijk wangedrag. Maar
er blijft het nodige werk te doen, zoals het blijven hameren op reproduceerbaarheid van
bevindingen, en het tegengaan van citatie-inflatie en research waste.

Beleid gaat ook over normatieve keuzen, zoals wat een
gewonnen levensjaar mag kosten
Maar zeker zo cruciaal is te onderkennen dat beleidsvorming niet alleen om feiten en
kennis draait. Want de wetenschappelijke state of the art kent beperkingen en is niet
allesbepalend voor de art of the state. Beleid gaat in hoge mate over een toekomst die
onzeker is, ongetemde uitdagingen kent, en om complexe, vaak omstreden afwegingen
vraagt in een werkelijkheid met vele onbekenden. En om normatieve keuzen, zoals wat
een te winnen levensjaar mag kosten, hoeveel we over hebben voor hoeveel veiligheid
wat betreft dijken en energievoorziening, en hoe zwaar binnenlandse veiligheid mag
wegen in een vrije samenleving. Daarmee is ook duidelijk dat een versimpelde post-truth
tegenstelling tussen feiten versus opvattingen niet helpt. Zeker, het accepteren van feiten
en benutten van gedegen kennis – waar beschikbaar - is stap één. Maar lastige
afwegingen maken en besluiten nemen in een context van onzekerheden en normatieve
pluriformiteit is onontkoombaar stap twee.
| 107

Uiteindelijk is het laatste woord aan de samenleving
In deze dynamiek rond kennisontwikkeling en – benutting is burgerbetrokkenheid
essentieel. In de eerste plaats omdat het laatste woord bij normatieve afwegingen rond
onzekerheden en omstreden kwesties uiteindelijk niet aan de wetenschap maar aan de
samenleving is. Maar ook omdat maatschappelijke ervaring en creativiteit van buiten de
wetenschap onmisbaar zijn voor het agenderen van belangrijke ontwikkelingen en het
vinden van oplossingen.23 Daarom consulteert de Wetenschappelijke Raad voor het
Regeringsbeleid (WRR) naast wetenschappers ook burgers, bedrijven en maatschappelijke
organisaties. En daarom ook kon de Nationale Wetenschapsagenda zo’n schat aan
waardevolle ideeën oogsten vanuit de samenleving.24 Het is dan ook niet verwonderlijk
dat er veel behoefte is aan onderzoek om burgerbetrokkenheid verder te ontwikkelen en
meer kansen te bieden. Ook omdat dergelijk onderzoek bijzondere inhoudelijke en
methodologische uitdagingen kent, bijvoorbeeld wat betreft representativiteit en het in
beeld brengen van de effecten van burgerinbreng.

Burgerbetrokkenheid in een democratie
Burgerbetrokkenheid is, al met al, overal aan de orde, passief en actief. Of het nu gaat om
het breed benaderen van veiligheid, het continu bevorderen ervan, de maatschappelijke
en normatieve en weging van onzekerheden, of creatieve kennisontwikkeling.
Die betrokkenheid behoort tot de vezels van een moderne democratie, ja is die democratie.
Want democratie functioneert niet alleen via gekozen gremia, maar ontleent haar
vitaliteit, vooral en in de eerste plaats, aan voortdurende betrokkenheid van burgers.
Burgers vullen die betrokkenheid in als spelers van verschillende rollen, en vervullen vaak
verschillende rollen tegelijk, zoals (zie ook Box 2):
• Privépersoon met dagelijkse activiteiten, behoeften en ambities. De burger is in dat
verband, letterlijk als geen ander, betrokken bij veiligheid voor zichzelf en in de eigen
sociale kring.
• Deelnemer aan de samenleving via studie, werk en sociale participatie, als
mantelzorger of vrijwilliger, en in het verenigingsleven. Daarmee heeft de burger
invloed op de veiligheid in de maatschappelijke leer-, leef-, en werkomgeving.

108 |

Box 2. Burgers zijn bij veiligheid betrokken als:
• Privépersoon: veiligheid voor zichzelf en in de eigen sociale kring
• Deelnemer aan de samenleving: invloed op veiligheid in de maatschappelijke leer-, leef-, en
werkomgeving
• Belanghebbende bij veiligheidsvoorzieningen en -verzekeringen: premie- en belastingbetaler versus
gebruiker van voorzieningen respectievelijk ontvanger van een adequate uitkering
• Drager van een bredere verantwoordelijkheid: belangenbehartiger, vertegenwoordiger of
bestuurder
• Kiezer of vertegenwoordiger in een democratisch orgaan: verantwoordelijk voor een
allesomvattende beoordeling en afweging

• Belanghebbende wat betreft veiligheidsvoorzieningen en -verzekeringen, soms ook
vanuit verschillende rollen die onderling spanning vertonen. Bijvoorbeeld als
belastingbetaler (liefst zo weinig mogelijk) versus gebruiker van belangrijke, soms dure
voorzieningen (zoals milieu-inspectie en handhaving van de openbare orde). En als
premiebetaler (zo weinig mogelijk) versus ontvanger van een adequate uitkering (na
brand of een ongeval
• Drager van een bredere verantwoordelijkheid voor veiligheid in het semipublieke of
private domein: als belangenbehartiger in het kader van medezeggenschap, als
vertegenwoordiger of als bestuurder in het maatschappelijk middenveld of het
bedrijfsleven.
• Kiezer, en eventueel actief volksvertegenwoordiger in een democratisch orgaan, op
lokaal, regionaal, nationaal of Europees niveau. Volksvertegenwoordigers zijn namens
vele anderen formeel verantwoordelijk voor een allesomvattende beoordeling en
afweging van dilemma’s en waarden, en het kiezen uit beleidsalternatieven. Veiligheid
is daarbij een thema binnen een groter geheel.
• Burgers zijn betrokken via verschillende rollen, die soms onderling spanning vertonen.
Voor al deze rollen geldt dat burgerbetrokkenheid veel meer is dan het leveren van inbreng
op afroep. Het gaat vooral, en in sterkere mate naarmate men een meer omvattende
verantwoordelijkheid draagt, om het onderkennen en afwegen van uiteenlopende
belangen. Dat zijn niet zelden conflicterende belangen van verschillende (groepen) burgers,
en zelfs van verschillende rollen van dezelfde burgers. Burgers kunnen verschillen qua
mogelijkheden en capaciteiten om zulke afwegingen te maken. Dat levert bijzondere
| 109

uitdagingen op in een participatiemaatschappij waarin steeds meer verantwoordelijkheden
bij burgers, gezinnen en lokale leefgemeenschappen belegd worden.17

Implicaties voor overheidsbeleid
Wat betekent het voorgaande voor een overheid die adequaat wil omgaan met de
verwevenheid van burgerbelangen, burgerbetrokkenheid en veiligheidsbeleid (zie Box 3)?
• Basaal is en blijft de behartiging van de algemene, collectieve belangen van burgers op
het gebied van veiligheid, welzijn en welbevinden, als klassieke overheidstaak. Dat is
inhoudelijk lastiger naarmate deze belangen minder convergent zijn. En het
veiligstellen van de voor veiligheidsbeleid vereiste budgetten en het effectief
communiceren met burgers over de noodzaak daarvan blijft stuurmanskunst vergen.
• Als er sprake is van conflicten tussen verschillende invullingen van veiligheid, van
spanningen tussen groepen burgers of belanghebbende partijen, van ongelijke
verdeling van maatschappelijke (on)veiligheid, of het in het gedrang komen van
vrijheden, moet de overheid haar onpartijdige, rechtstatelijke rol als beschermer,
probleemoplosser en verbinder waarmaken.
• Als de overheid zelf partij of onderwerp van discussie is, zoals rond de Groningse
aard(gas)bevingscrisis, moet zij uit een oogpunt van zowel geloofwaardigheid naar
burgers en samenleving als effectiviteit, terug kunnen vallen op scenario’s en instituties
die onafhankelijk voorbereide probleemoplossing garanderen. Aldus voorbereide
voorstellen kunnen vervolgens politiek gewogen worden.
• Waar nodig dient de overheid, ondersteund door daartoe competente instituties,
het maatschappelijke debat over veiligheid te faciliteren, vooral waar daarover
uiteenlopende opvattingen bestaan. Ook ter voorbereiding van politieke besluitvorming.
• De overheid heeft een speciale verantwoordelijkheid voor het behartigen van de
veiligheid van nog niet aanwezige maar uiterst belanghebbende burgers: de
toekomstige generaties. Hierbij gaat het om veiligheidsbeleid dat tegelijkertijd
langetermijngericht en urgent is.25 Denk aan het klimaatbeleid. Dat zou in het
laagliggende Nederland historisch ongeëvenaard falen als het – op een tijdlijn van
duizenden jaren bewoning – een jaar of tien te laat zou zijn met het inzetten van
beleidsinstrumenten en technologie die al lang beschikbaar zijn.
110 |

Box 3. Implicaties voor overheidsbeleid
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•

Behartiging van de algemene, collectieve belangen van burgers op het gebied van veiligheid
Taak als onpartijdige, rechtstatelijke beschermer, probleemoplosser en verbinder
Scenario’s en instituties ten behoeve van onafhankelijke probleemoplossing
Faciliteren van maatschappelijke debat bij uiteenlopende opvattingen
Behartiging van de belangen van toekomstige generaties
Zich openstellen voor inbreng en participatie van burgers en het stimuleren van daarop
gericht onderzoek
Experimenteerruimte qua regelgeving in relatie tot inbreng van burgers en snelle
kennisontwikkeling
Dossier-specifiek maatwerk met behoud van consistentie
Creëren van breed maatschappelijk draagvlak voor de behartiging van publieke belangen
Rijkstoezicht als onafhankelijke publieke speler in een complex krachtenveld
Adequaat belegde en geregelde accountability en aansprakelijkheid
Samenhangende beoordeling van complexe veiligheidsdossiers door de
volksvertegenwoordiging
Samenhangende benadering ten behoeve van de burger en de lokale samenleving

• De nationale en lokale overheid moet zich proactief openstellen voor inbreng en
participatie van burgers en voor hun creativiteit en probleemoplossend vermogen.23
Ter ondersteuning daarvan kan gedacht worden aan platforms voor burgerbetrokkenheid.
Dat kan ook helpen om kansrijke beleidsingangen te vinden. Hierbij kan samengewerkt
worden met maatschappelijke organisaties en de Nationale Ombudsman, en gebruik
gemaakt worden van best practices, bijvoorbeeld op het gebied van elektromagnetische
velden en nanotechnologie. Ook kan de overheid bijdragen aan wetenschappelijk
onderzoek om burgerbetrokkenheid verder te ontwikkelen..
• Ruimte maken voor burgerbetrokkenheid impliceert het oppakken van uitdagingen op
het gebied van wet- en regelgeving. Welke mogelijkheden zijn er voor lokaal maatwerk
en experimenteerruimte om in te kunnen spelen op behoeften, ideeën en inbreng van
burgers, met behoud van nationale rechtsgelijkheid?26 Deze uitdaging is te verbinden
met de roep om minder gedetailleerde doelwetgeving met het oog op steeds snellere
kennisontwikkeling. Het betekent wel dat lokaal bestuur en maatschappelijke
organisaties een grotere verantwoordelijkheid moeten waarmaken, en dat toezicht op
doelbereiking een grotere rol krijgt.27

| 111

• Hiermee verbonden is de uitdaging om dossier-specifiek maatwerk te leveren met
behoud van consistentie, ook over de diverse beleidsterreinen heen. Daarbij kan een
tiental door de WRR aangereikte kernvragen houvast bieden voor wat op
veiligheidsgebied van overheid, bedrijfsleven en burgers mag worden verwacht.4
• De behartiging van grote veiligheidsbelangen stelt in toenemende mate eisen die niet
meer door de overheid alleen waargemaakt kunnen worden, maar om een breed
gedragen publiek-private inspanning vragen.27 Voorbeelden zijn het energieakkoord
(nationaal) en het klimaatakkoord (internationaal). Omdat het publiek belang hierbij
centraal staat moeten voor burgers transparante procedures garanderen dat private
belangen niet met dat publiek belang aan de haal gaan, en dat conflicts of interest integer
worden geadresseerd.
• Hierbij past een herijking van het Rijkstoezicht als onafhankelijke publieke speler in een
complex publiek-privaat krachtenveld, met een scherp oog voor de belangen en de
signalerende en evaluerende inbreng van burgers.27 Daarbij is de vraag of onpartijdig,
reflectief en signalerend toezicht nog wel te combineren is met handhaving gericht op
beleidsuitvoering. Een meer zelfstandige positionering, zoals die van de Algemene
Rekenkamer en de Nationale Ombudsman, verdient overweging.
• Als het gaat om toenemende verantwoordelijkheden van bedrijven en maatschappelijke
organisaties dient ook sprake te zijn van navenant belegde accountability, aansprakelijkheid
en waar nodig strafbaarheid, zeker waar de veiligheid van burgers in het geding is.
Daaraan ontbreekt op dit moment nog veel, zoals meermalen door de WRR is
aangegeven.4, 8, 29
• Het is noodzakelijk dat de politiek, in het bijzonder de volksvertegenwoordiging als
nationale behartiger van de belangen van de burgers, een veel sterkere rol pakt in het
samenhangend beoordelen van complexe veiligheidsdossiers, bijvoorbeeld op het
gebied van biotechnologie of energie. Dat is nodig om het geheel van kansen,
beleidsalternatieven, beoogde beleidseffecten, mogelijke neveneffecten en risico’s in
onderling verband te kunnen beoordelen, met inachtneming van intersectorale
samenhang en consistentie. Daarmee kan voorkomen worden dat men blijft steken in
details en niet duurzame ad hoc maatregelen. Rijkskennisinstellingen en adviesorganen
hebben daarbij een belangrijke voorbereidende rol, gericht op optimale kennisinbreng
en –benutting.

112 |

• Zo’n samenhangende benadering is de politiek verplicht aan de door haar
vertegenwoordigde burgers, die niet zelden de losse mozaiekstukjes van een probleem
of zelfs van diverse dossiers als onontwarbaar geheel op hun bord krijgen. Te vaak
sleutelen gespecialiseerde beleidsdirectoraten en politieke portefeuillehouders vooral
aan de voor hen overzichtelijke voorkant van het beleidsborduurwerkje en krijgen
burgers de steeds complexer wordende achterkant ervan gepresenteerd. Het is aan
politieke en beleidsprofessionals om die complexiteit zelf ter hand te nemen, en de
burger en de lokale samenleving een overzichtelijk en hanteerbaar geheel aan te
bieden. Een goed voorbeeld is de ‘Handreiking voor gemeenten - Kernbeleid Veiligheid’
van de VNG, waarin vijf veiligheidsvelden (veilige woon- en leefomgeving, bedrijvigheid
en veiligheid, jeugd en veiligheid, fysieke veiligheid en integriteit en veiligheid) in
samenhang worden behandeld.30 Politieke en beleidsprofessionals kunnen ook hun
eigen burgerervaring gebruiken als inspiratiebron voor ‘beleidsempathie’. Of hun
ervaring bij de huisarts: verwachten zij van hem een ticket voor een enkele reis richting
zorgdoolhof, of het aangeven en waar nodig samen invullen van een begaanbare
route?

Referenties
1

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Big Data in een vrije en veilige samenleving.
Den Haag: WRR/Amsterdam University Press, 2016

2

Gezondheidsraad. Verdediging tegen bioterrorisme. Rapport nr 2001/16. Den Haag, 2001

3

European Academies Advisory Council. Gain of function: experimental applications relating to
potentially pandemic pathogens. EASAC policy report 27. Halle: EASAC, 2015

4

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Briefadvies Consistent maatwerk – handreikingen
voor dossieroverstijgend risico- en veiligheidsbeleid. Den Haag: WRR, 2014

5

World Health Organization. WHO definition of Health, Preamble to the Constitution of the World Health
Organization as adopted by the International Health Conference, New York, 19–22 June 1946; signed on
22 July 1946 by the representatives of 61 States (Official Records of the World Health Organization, no. 2,
p. 100) and entered into force on 7 April 1948. In Grad, Frank P. (2002). “The Preamble of the
Constitution of the World Health Organization”. Bulletin of the World Health Organization. 80 (12): 982.

6

Huber M, Knottnerus JA, Green, L., van der Horst H, Jadad AR, Kromhout D, Smid H. (2011). “How should
we define health?” (PDF). BMJ. 343: d4163. PMID 21791490. doi:10.1136/bmj.d4163.

7

Knottnerus A, de Goede P, van der Knaap P. Systematisch leren van evalueren. Waarden, effectiviteit,
onafhankelijkheid en kwaliteit als pijlers voor de brug tussen wetenschap en politiek. In: Bestuurskunde,
2016 (25) 2, p. 6-18.

8

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Onzekere veiligheid. Verantwoordelijkheden rond
fysieke veiligheid. Den Haag: WRR/Amsterdam University Press, 2008

9

Gezondheidsraad. Voorzorg met rede. Den Haag: Gezondheidsraad, 2008; publicatienr. 2008/18

| 113

10

Gezondheidsraad. Gevolgen van rampen voor de gezondheid op middellange en lange termijn.
Den Haag: Gezondheidsraad, 2006; publicatie nr 2006/18

11

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Lerende overheid. Een pleidooi voor
probleemgerichte politiek. Den Haag: WRR/Amsterdam University Press, 2006

12

Ferdinand Mertens F, van Schaardenburgh-Verhoeve K, Sillem S. Methodische aspecten van het
onderzoek naar ongevallen. TU Delft en Onderzoeksraad voor Veiligheid. Eburon 2012

13

Leidraad berekening risicogetallen voor carcinogene stoffen. ISBN: 978-90-5549-918-2
Den Haag: Gezondheidsraad, 2012; publicatienr. 2012/16.

14

Horstman K, De Vries GH, Haveman O. Gezondheidspolitiek in een risicocultuur. Den Haag: Rathenau
Instituut, 1999

15

Knottnerus JA. Community genetics and community medicine. Fam Pract. 2003 Oct;20(5):601-6

16

Commissie Genetische Modificatie (COGEM ), Gezondheidsraad, 2016. Trendanalyse biotechnologie
2016, Regelgeving ontregeld. COGEM ; Bilthoven.

17

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Weten is nog geen doen. Een realistisch perspectief
op redzaamheid.Den Haag: WRR,2017

18

Knottnerus JA. Feiten, Kansen en Alternatieven. De betekenis van wetenschappelijke advisering voor
beleid. https://www.wrr.nl/publicaties/toespraken/2017/04/04/
afscheidsrede-wrr-symposium-feiten-kansen-en-alternatieven

19

Tiemeijer W, de Jonge J. Hoeveel vertrouwen hebben Nederlanders in wetenschap?. Den Haag,
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid & Rathenau Instituut, 2013

20

Sociaal en Cultureel Planbureau. Continu Onderzoek Burgersperspectieven. Den Haag: SCP, 2013/1

21

Vertrouwen in de wetenschap 2015. Den Haag: Rathenau Instituut, 2015

22

Kennisplatform Elektromagnetische Velden (EMV). http://www.kennisplatform.nl/

23

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Vertrouwen in burgers. Den Haag: WRR/Amsterdam
University Press, 2012

24

Nationale Wetenschapsagenda, 2015. https://wetenschapsagenda.nl/publicatie/
nationale-wetenschapsagenda-nederlands/

25

For the next generations Report of the International Seminar in the Finnish Parliament 7-8 June 2016 ed.
Paula Tiihonen. https://english.wrr.nl/latest/news/2016/12/21/seminar-publication-for-the-next-generations

26

van de Donk W. De centralisatie in openbaar besturen Over dunne denkramen, pertinente pragmatiek
en ambivalente ambities 11e ROB lezing 2014, 12 november 2014. http://rob-rfv.nl/documenten/roblezing2014.pdf

27

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Toezien op publieke belangen. Naar een verruimd
perspectief op rijkstoezicht. Den Haag: WRR/Amsterdam University Press, 2013

28

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. (WRR 2012). Publieke zaken in de marktsamenleving
Den Haag: WRR/Amsterdam University Press, 2012

29

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Evenwichtskunst. Over de verdeling van
verantwoordelijkheid voor fysieke veiligheid. Den Haag: WRR/Amsterdam University Press, 2011

30

Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Handreiking voor gemeenten Kernbeleid Veiligheid. VNG, 2017

114 |

Dit is een uitgave van het

Ministerie van Infrastructuur en
Waterstaat
Postbus 20901 | 2500 EX Den Haag
www.rijksoverheid.nl/ienw
Maart 2018 | 111180