Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

32 377

Wijziging van de Tracéwet met het oog op de
versnelling en verbetering van besluitvorming
over infrastructurele projecten

Nr. 4

ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d.
19 februari 2010 en het nader rapport d.d. 21 april 2010, aangeboden aan
de Koningin door de minister van Verkeer en Waterstaat, mede namens de
minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Het
advies van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 29 december 2009, no. 09.003700, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Verkeer en Waterstaat, mede
namens de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt
het voorstel van wet tot wijziging van de Tracéwet met het oog op de
versnelling en verbetering van besluitvorming over infrastructurele
projecten, met memorie van toelichting.

1
De oorspronkelijke tekst van het voorstel
van wet en van de memorie van toelichting
zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter
inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt
Tweede Kamer.
2
Kamerstukken II, 2008/09, 29 385, nr. 19.
3
Kamerstukken II, 2008/09, 29 385, nr. 45.
4
Advies van april 2008.
5
Zie in deze zin ook het advies van de Raad
inzake het voorstel tot wijziging van de
Tracéwet, Spoedwet wegverbreding en de Wet
ruimtelijke ordening met het oog op de
verbetering van de beroepsprocedure
Kamerstukken II 2007/08, 31 546, nr. 4, blz. 2.

kst-32377-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2010

Het wetsvoorstel strekt ertoe door middel van aanpassingen van de
Tracéwet (Tw) een structureel versnelde en verbeterde besluitvorming
over infrastructurele projecten mogelijk te maken. Daartoe voorziet het
voorstel in de invoering van een brede verkenningsfase die uitmondt in
een voorkeursbeslissing, welke vervolgens wordt uitgewerkt in een
tracébesluit. Ten einde te verzekeren dat na oplevering van een infrastructureel project maatregelen worden getroffen om aan geldende milieunormen te voldoen, voorziet het voorstel in een opleveringstoets.
De voorgestelde wijzigingen vormen grotendeels een uitwerking van het
kabinetsstandpunt2 en de wetgevingsnota3 die het kabinet heeft geformuleerd naar aanleiding van het advies «Sneller en Beter» van de Commissie
versnelling besluitvorming infrastructurele projecten (de CommissieElverding»).4
De Raad van State is met de regering van oordeel dat een voortvarende
aanpak van infrastructurele projecten waarmee grote maatschappelijke en
economische belangen zijn gemoeid, van groot belang is.5 Hij maakt naar
aanleiding van het wetsvoorstel een opmerking met betrekking tot de
uitsluiting van decentrale overheden van de beroepsmogelijkheden. De
Raad is van oordeel dat in verband daarmee het voorstel deels nader
dient te worden overwogen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 377, nr. 4

1

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 29 december
2009, nr. 09.003700, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn
advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te
doen toekomen. Dit advies, gedateerd 19 februari 2010, nr.
W09.09.0551/IV, bied ik U hierbij aan.
De Raad van State is met de regering van oordeel dat een voortvarende
aanpak van infrastructurele projecten waarmee grote maatschappelijke en
economische belangen zijn gemoeid, van groot belang is. Hij maakt naar
aanleiding van het wetsvoorstel een opmerking met betrekking tot de
uitsluiting van decentrale overheden van de beroepsmogelijkheden. De
Raad is van oordeel dat in verband daarmee het voorstel deels nader
dient te worden overwogen.
1. Uitsluiting beroepsrecht decentrale overheden
Het voorgestelde artikel I, onderdeel J, bepaalt dat niet tot de centrale
overheid behorende publiekrechtelijke rechtspersonen geen beroep
kunnen instellen tegen een tracébesluit.
De toelichting vermeldt dat het voorstel voor een Crisis- en herstelwet in
artikel 1.4 een overeenkomstige bepaling bevat die mede betrekking heeft
op tracébesluiten. Uit de toelichting kan worden afgeleid dat een wijziging
van de Tw zelf wenselijk wordt geacht, omdat de Crisis- en herstelwet in
beginsel van tijdelijke aard is.
a. Motivering van de uitsluiting
In zijn advies over het wetsvoorstel Crisis- en herstelwet heeft de Raad in
verband met het daarin opgenomen artikel 1.4 in de eerste plaats
gewezen op de gelijkwaardige positie binnen ons bestel van de verschillende overheden (decentraal en centraal).1 Inherent hieraan is dat de
(decentrale) overheden voor hun legitieme belangen, uitgedrukt in de aan
hen toevertrouwde bevoegdheden, op moeten kunnen komen. Verder
heeft de Raad opgemerkt, dat tegen de besluiten die worden genomen om
de projecten van de bijlagen van de Crisis- en herstelwet te kunnen
realiseren, in de praktijk naast bestuursorganen als regel ook particuliere
belanghebbenden beroep aantekenen. Het uitsluiten van de beroepsmogelijkheid van bestuursorganen op de bestuursrechter heeft in deze
gevallen geen versnellend effect. Bovendien leidt een beperking van het
beroepsrecht van publiekrechtelijke rechtspersonen er toe dat er ten
aanzien van een zelfde besluit verschillende rechtsgangen kunnen
ontstaan, wat contrair is aan de doelstelling van het wetsvoorstel. Voor
deze publiekrechtelijke rechtspersonen blijft immers de weg naar de
gewone rechter met een vordering uit onrechtmatige daad open.

1
2

Kamerstukken II 2009/2010, 32 127, nr. 4.
Zie afdeling 8.2.2a Awb.

Anders dan bij het voorstel Crisis- en herstelwet gaat het bij de voorgestelde wijziging van de Tw niet om een bijzondere regeling met het oog op
de bestrijding van de ernstige economische en financiële crisis en ook niet
om een in beginsel tijdelijke regeling. De Tw biedt een permanente
regeling voor besluitvorming over de aanleg van infrastructuur. Daarom
kan bij deze wijziging niet worden volstaan met de enkele verwijzing naar
een vergelijkbare bepaling in de Crisis- en herstelwet. De uitsluiting van
het beroepsrecht voor decentrale rechtspersonen naar publiekrecht tegen
tracébesluiten zal moeten berusten op een zelfstandige afweging. Daarbij
zal het hiervoor vermelde bezwaar op een overtuigende wijze weerlegd
moeten worden en zal voorts aannemelijk moeten worden gemaakt dat
met een dergelijke uitsluiting substantiële tijdwinst kan worden behaald.
Onduidelijk is of decentrale lichamen in de praktijk hun beroepsrecht zo
gebruiken dat de verwezenlijking van tracés hierdoor een wezenlijke
vertraging oploopt. De Raad wijst er hierbij op dat onder meer door
toepassing van de bestuurlijke lus vertraging door het instellen van het
beroep kan worden beperkt.2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 377, nr. 4

2

Hiernaast wijst de Raad erop, dat een niet tot de centrale overheid
behorende rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, in een
beroep tegen een tracébesluit bij de bestuursrechter ook kan opkomen ter
bescherming van zijn vermogensrechtelijke belangen, bijvoorbeeld zijn
grondeigendom. Het valt niet in te zien waarom een dergelijke beroepsmogelijkheid voor publiekrechtelijke rechtspersonen zou moeten worden
uitgesloten, zoals wordt voorgesteld in artikel I, onderdeel J, terwijl
privaatrechtelijke rechtspersonen deze belangen wel in een beroep op de
bestuursrechter naar voren kunnen brengen.
b. Formulering van de uitsluiting
Uit de toelichting kan worden afgeleid dat is beoogd het beroepsrecht van
decentrale bestuursorganen tegen tracébesluiten uit te sluiten.1 Zo is het
ook opgenomen in artikel 1.4 van het voorstel voor de Crisis- en
herstelwet waar wordt gesproken over een niet tot de centrale overheid
behorende rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld of een
niet tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan.
Het voorgestelde artikel I, onderdeel J, spreekt alleen van een rechtspersoon. Dit betekent dat het voorstel, anders dan is beoogd, het
beroepsrecht van bestuursorganen van decentrale overheden onaangetast laat.
Ten slotte is opmerkelijk dat het voorgestelde derde lid van artikel 25
spreekt van in afwijking van artikel 8:1, eerste lid, van de Algemene wet
bestuursrecht (Awb). Het huidige artikel 25a Tw stelt voor een belanghebbende tegen een tracébesluit of een ander in artikel 20, tweede lid bedoeld
besluit beroep open op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State. Dit roept de vraag op of, gelet op artikel 8:6 Awb en het eerste lid
van artikel 25a (nieuw 25), artikel 8:1 Awb in dit geval wel van toepassing
is. Om onduidelijkheid op dit punt weg te nemen, zou in het voorgestelde
derde lid moeten worden bepaald dat wordt afgeweken van artikel 25,
eerste lid, Tw.
De Raad adviseert artikel I, onderdeel J, in het licht van het vorenstaande
te heroverwegen.

1

Memorie van toelichting, Algemeen,
paragraaf 4, Beroep van decentrale overheden
tegen het tracébesluit.

1. a. Zoals de Raad terecht opmerkt, gaat het bij de voorgestelde wijziging
van de Tracéwet niet om een bijzondere regeling met het oog op de
bestrijding van de ernstige economische en financiële crisis en ook niet
om in een beginsel tijdelijke regeling. De aanleiding en hoofdlijnen van de
voorgestelde wetswijzigingen, waaronder de afschaffing van het
beroepsrecht van decentrale bestuursorganen, zijn weergegeven in de op
5 juni 2009 aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal toegezonden
wetgevingsnota (Kamerstukken II 2008/09, 29 385, nr. 45), ter uitwerking
van het op 23 mei 2008 aan beide Kamers der Staten-Generaal toegezonden kabinetsstandpunt (Kamerstukken II 2008/09, 29 385, nr. 19) naar
aanleiding van het advies «Sneller en Beter» van de Commissie
versnelling besluitvorming infrastructurele projecten (hierna: de
Commissie). In haar advies heeft de Commissie het voorstel gedaan om
het beroepsrecht voor decentrale bestuursorganen af te schaffen. In de
wetgevingsnota is aangegeven dat de rechtszaal niet het podium zou
moeten zijn voor meningsverschillen tussen overheden onderling. Het is
juist de bedoeling dat de decentrale overheden vooral in de verkenningsfase, meer dan nu gebeurt, worden betrokken bij de infrastructurele
plannen. Het voorgestelde hoofdstuk II bevat daartoe verschillende
bepalingen ter waarborging van die gewenste betrokkenheid. De
decentrale overheden hebben een grote rol bij de voorbereiding van een
tracébesluit die anders is dan die van burgers en maatschappelijke
organisaties. Zo worden de decentrale bestuursorganen geraadpleegd bij
de voorbereiding van de startbeslissing (artikel 2, tweede lid), maar ook in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 377, nr. 4

3

de verkenningsfase en bij de totstandkoming van de voorkeursbeslissing
worden decentrale overheden nadrukkelijk betrokken. Tevens worden bij
de voorbereiding van het (ontwerp)tracébesluit (artikel 12, tweede lid) de
decentrale bestuursorganen uitgenodigd om te participeren in de
voorbereiding van het uiteindelijke besluit. In de praktijk vindt op basis
van dat artikel intensief overleg met decentrale bestuursorganen plaats.
Een dergelijke betrokkenheid in de verkenningsfase maar ook bij de
voorbereiding van het uiteindelijke tracébesluit rechtvaardigt naar mijn
mening het afschaffen van het beroepsrecht van decentrale bestuursorganen tegen tracébesluiten. Wat betreft het door de Raad genoemde punt
van de tijdwinst wil ik dan ook benadrukken dat de bepaling tot het
afschaffen van het beroepsrecht voor decentrale bestuursorganen niet
primair is ingegeven door het aspect tijdwinst, maar door het meer
principiële punt dat de rechtszaal niet het podium zou moeten zijn voor
meningsverschillen tussen overheden onderling en de wens om de
decentrale overheden op een vroeg moment te betrekken, zodat ten volle
rekening kan worden gehouden met hun wensen. In zoverre speelt ook de
vraag van de Raad of decentrale lichamen in de praktijk hun beroepsrecht
zo gebruiken dat de verwezenlijking van tracés hierdoor een wezenlijke
vertraging oploopt, geen rol.
b. Beoogd is inderdaad vooral het beroepsrecht van decentrale bestuursorganen tegen tracébesluiten uit te sluiten en de bepaling te formuleren
als een afwijking van het eerste lid. Het voorstel is meer in overeenstemming gebracht met artikel 1.4 van de Crisis- en herstelwet. De
uitsluiting is bovendien geformuleerd overeenkomstig de opmerkingen
van de Raad.
2. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het
advies behorende bijlage.
2. De redactionele opmerkingen zijn verwerkt, met uitzondering van de
eerste opmerking. Naar mijn mening is de voorgestelde komma niet
nodig.
3. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om het wetsvoorstel (artikelen
1, 9 en 10) en de memorie van toelichting op een aantal punten (met
name een aanpassing van paragraaf 2.9 ten aanzien van de stand van
zaken van een aantal in de memorie genoemde wetten/voorstellen van
wet en de toelichting bij de artikelsgewijze toelichting van artikel 2) te
actualiseren dan wel redactioneel te verduidelijken.
De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te
zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het
vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State,
H. D. Tjeenk Willink
Ik moge U, mede namens mijn ambtgenoot van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, verzoeken het hierbij gevoegde
(gewijzigde) voorstel van wet en de (gewijzigde) memorie van toelichting
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De minister van Verkeer en Waterstaat,
C. M. P. S. Eurlings

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 377, nr. 4

4

Bijlage bij het advies van de Raad van State betreffende
no. W09.09.0551/IV met redactionele kanttekeningen die de Raad
in overweging geeft.
–
–
–

–
–

–

–

–

In artikel 4, eerste lid, onderdeel b, Tw na «de beheerder van de
spoorweg» een komma plaatsen.
In artikel 5, tweede lid, aanhef, Tw «geheel of ten dele» vervangen
door: geheel of mede.
Gelet op aanwijzing 83 Ar, is het niet nodig in artikel 6, tweede lid, Tw
te bepalen dat in plaats van «het ontwerp van het te nemen besluit» en
«het ontwerp» wordt gelezen: het ontwerp van de structuurvisie.
Daarom artikel 6, tweede lid, als volgt herformuleren: De artikelen 3:11,
3:14, 3:15, eerste lid, 3:16 en 3:17 van de Algemene wet bestuursrecht
zijn van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat
zienswijzen naar voren kunnen worden gebracht door een ieder.
Met het oog op de leesbaarheid de onderdelen a en b van artikel 10,
tweede lid, als afzonderlijke leden van dat artikel formuleren.
In artikel 10, derde lid, tweede volzin, Tw vermelden dat het tracébesluit mede een verantwoording bevat over de wijze waarop burgers,
maatschappelijke organisaties, betrokken bestuursorganen, en voor
zover van toepassing, de beheerder van de spoorweg, zijn betrokken
bij de verkenning en de resultaten daarvan. Zie de laatste alinea van de
toelichting bij artikel 2, derde lid, Tw.
In artikel 16, eerste lid, Tw de zinsnede «Het tweede en derde lid is van
toepassing» vervangen door: Het tweede en derde lid zijn van
toepassing.
In artikel 23, eerste lid, Tw de zinsnede «de ingebruikneming van de
aanleg of wijziging van een» vervangen door: de ingebruikneming van
een aangelegde of gewijzigde.
Tevens in artikel 23, eerste lid, Tw de zinsnede «de in dat artikel
genoemde milieuaspecten» vervangen door: de in dat onderdeel
bedoelde milieuaspecten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 377, nr. 4

5