Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

26 956

Beleidsnota Rampenbestrijding

Nr. 197

BRIEF VAN DE MINISTER VAN VEILIGHEID EN JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 12 juni 2014
Hierbij bied ik u aan, mede namens de Minister van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport (VWS) en de Minister voor Wonen en Rijksdienst (WenR),
het rapport van SEO Economisch Onderzoek (SEO) «Maatschappelijke
kosten-batenanalyse brandveiligheid in woningen»1. Dit onderzoek is
verricht in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC), het onafhankelijke onderzoeksinstituut van het
Ministerie van Veiligheid en Justitie. Doel van dit onderzoek is het
inzichtelijk maken van de maatschappelijke kosten en baten van maatregelen die de brandveiligheid in woningen kunnen verbeteren. Hiermee
geef ik invulling aan de door mij gedane toezegging in het Algemeen
Overleg Nationale Veiligheid van 28 november 2013 om uw Kamer dit
rapport voor de zomer van 2014 aan te bieden.2
Inleiding
Jaarlijks komen de meeste dodelijke slachtoffers van brand om bij
woningbranden. Uit onderzoek naar branden in woningen waarbij één of
meerdere dodelijke slachtoffers vallen (fatale woningbranden) blijkt dat in
de periode 2008 t/m 2012, jaarlijks gemiddeld 32 dodelijke slachtoffers zijn
gevallen; slechts een gedeelte hiervan is door brand ontstaan in meubilair
en matrassen.3 De drie belangrijkste oorzaken van de fatale woningbranden in deze vijf onderzochte jaren waren het in slaap vallen tijdens
het roken, kortsluiting en koken. Een groot deel van deze woningbranden
had wellicht voorkomen kunnen worden wanneer bewoners zich meer
bewust zouden zijn van de mogelijke brandgevaren in hun woning. De
verantwoordelijkheid voor het voorkomen en beperken van de gevolgen
van brand is een gedeelde verantwoordelijkheid. Bewoners en eigenaren
1

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
Kamerstuk 29 517, nr. 79
3
Rapport Fatale woningbranden 2008 t/m 2012: een vergelijking, Instituut Fysieke Veiligheid,
16 juli 2013. Het Instituut Fysieke Veiligheid publiceert voor de zomer van 2014, de onderzoeksresultaten van de fatale woningbranden in het jaar 2013
2

kst-26956-197
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 26 956, nr. 197

1

van woningen zijn primair verantwoordelijk om zichzelf en anderen te
beschermen tegen (de gevolgen van) brand. De overheid bepaalt de
kaders (in de vorm van wet- en regelgeving), ondersteunt waar mogelijk
de juiste toepassing en ziet toe op de naleving. Het kabinet blijft zich
daarom sterk maken voor een adequaat brandpreventiebeleid door het
verhogen van het brandveiligheidsbewustzijn en het stimuleren van de
daarvoor benodigde gedragsverandering.
Hoewel in onze samenleving risico’s niet zijn uit te sluiten blijft het kabinet
zich inspannen om het aantal fatale woningbranden te voorkomen. De
hierbij direct betrokken vakministers zijn de Minister van VWS, beleidsverantwoordelijk voor productveiligheid van consumentenproducten, de
Minister voor WenR voor de brandveiligheidseisen in de bouwregelgeving
en de Minister van VenJ, verantwoordelijk voor het stelsel van brandweerzorg.
In het Algemeen Overleg (AO) Nationale Veiligheid van 28 november 2013
heeft uw Kamer gesproken over brandveiligheid van meubilair en
matrassen en het mogelijk verplichten van het toepassen van chemische
vlamvertragers op deze consumentenproducten. In Nederland is het
gebruik van chemische vlamvertragers in zitmeubilair en matrassen niet
verplicht. In dit AO werd een vergelijking gemaakt met het Verenigd
Koninkrijk waar dit wel verplicht zou zijn. Uit het voorliggende rapport van
SEO blijkt dat een dergelijke verplichting noch in het Verenigd Koninkrijk
noch in andere landen geldt. In het Verenigd Koninkrijk en in de Verenigde
Staten worden brandveiligheidseisen gesteld aan meubilair en matrassen.
Om hieraan te voldoen worden in deze beide landen vaak chemische
vlamvertragers in deze consumentenproducten toegepast. Verderop in
deze brief wordt hierop teruggekomen.
Inzicht in mogelijke maatregelen waarmee woningbranden kunnen
worden voorkomen, kan het door het kabinet gevoerde brandveiligheidsbeleid verder verbeteren. In dat licht heeft het WODC een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) door SEO laten verrichten. Daarbij is
onderzocht (1) wat de maatschappelijke baten en kosten zijn als woningsprinklers verplicht zouden zijn in meergezinswoningen en wel in twee
varianten: (a) gebouwen met meer dan zes woningen bij nieuwbouw en
(b) gebouwen met meer dan twaalf woningen bij bestaande bouw.
Daarnaast is onderzocht (2) wat de maatschappelijke baten en kosten zijn
als de in het Verenigd Koninkrijk geldende brandveiligheidseisen aan
gestoffeerd meubilair en matrassen in Nederland zouden worden
geïntroduceerd, wederom in twee varianten: (a) chemische vlamvertragers zijn toegestaan maar zijn niet verplicht gesteld en (b) chemische
vlamvertragers zijn niet toegestaan waardoor met alternatieven aan de
brandveiligheidseisen dient te worden voldaan.
Woningsprinklers
Uit de MKBA volgt dat de maatschappelijke kosten van de beide onderzochte varianten veel hoger zijn dan de maatschappelijke baten. Deze
onderzoeksresultaten geven dus geen aanleiding om de toepassing van
de thans gangbare woningsprinklers te stimuleren of te verplichten in de
bouwregelgeving. Indien de investeringskosten van woningsprinklers
substantieel lager zouden worden zonder dat dit ten koste gaat van de
effectiviteit, zouden de maatschappelijke baten de maatschappelijke
kosten kunnen overtreffen. Met de waterleidingsprinkler, een nieuw
ontwikkelde woningsprinkler, die wordt gevoed door de waterleiding en
geen separate pomp heeft, zouden lagere investeringskosten zijn
gemoeid. De onderzoekers adviseren nader onderzoek hiernaar te laten
verrichten aangezien de effectiviteit en de normering van deze nieuwe
waterleidingsprinkler nog niet duidelijk is. Het kabinet is van mening dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 26 956, nr. 197

2

het ontwikkelen van goedkopere en toch aantoonbaar effectieve sprinklers
aan de marktpartijen is. Dat geldt ook voor de normering van deze
sprinklers. Marktpartijen hebben diverse initiatieven ondernomen voor het
ontwikkelen van een waterleidingsprinkler. Het kabinet juicht deze
initiatieven toe. De TU Delft publiceert binnenkort een onderzoeksrapport
over een nieuw ontwikkelde waterleidingsprinkler die genoeg heeft aan de
waterleidingdruk en de volumestroom die doorgaans in woningen
beschikbaar is. Het kabinet zal de ontwikkelingen op dit gebied met
aandacht blijven volgen.
Brandveiligheidseisen gestoffeerd meubilair en matrassen
De MKBA voor brandveiligheidseisen aan gestoffeerd meubilair en
matrassen resulteert niet in een eenduidig positieve of negatieve uitkomst
mede doordat het niet mogelijk was om een waarde toe te kennen aan de
risico’s voor mens en milieu als chemische vlamvertragers in deze
consumentenproducten worden toegepast om aan de brandveiligheidseisen te voldoen. Dit komt door de onvolledigheid van de huidige
kennis over de mogelijke risico’s voor mens en milieu bij het toepassen
van chemische vlamvertragers. Ook konden de onderzoekers niet
vaststellen in welke mate producenten van meubilair gebruik zouden
maken van chemische vlamvertragers.
De onderzoekers constateren dat een snelle invoering van de in het
Verenigd Koninkrijk geldende brandveiligheidseisen aan gestoffeerd
meubilair en matrassen in Nederland, zonder bewuste keuzes in de
vormgeving en de timing, het risico heeft dat eisen worden ingevoerd
waarvan het onzeker is of de maatschappelijke baten daarvan de
maatschappelijke kosten daadwerkelijk zullen overtreffen.
De Europese Commissie heeft Arcadis in 2011 een oriënterend onderzoek
laten verrichten naar mogelijke risico’s van chemische vlamvertragers in
consumentenproducten waarover uw Kamer op 5 juli 2012 is geïnformeerd.4 Voor diverse in het verleden veel gebruikte chemische vlamvertragers, zijn in epidemiologisch onderzoek aanwijzingen gevonden voor
schadelijke effecten op de ontwikkeling van hersenen en geslachtsorganen bij de bevolking.5 Mede in dat licht is de productie en het gebruik
van een aantal schadelijke vlamvertragers verboden of beperkt toegestaan
op basis van onder andere de Europese verordening (EG) Nr. 850/2004
over persistente organische verontreinigende stoffen.
Ook uit het in dit SEO onderzoek, op het verzoek van uw Kamer, meegenomen rapport van de World Health Organization blijkt dat bepaalde
groepen chemische vlamvertragers in verband worden gebracht met
hormoon verstorende effecten op mens en milieu.6 Een dergelijk verband
wordt ook gelegd in een op 19 maart 2014 gepubliceerd advies van de
Gezondheidsraad.7
Het is aannemelijk dat de schadelijke effecten op mens en milieu
verschillen per individuele chemische vlamvertrager. Dit komt doordat
meerdere van elkaar verschillende chemische stoffen, als chemische
4

Kamerstuk 29 517, nr. 62
Referenties: Stapleton e.a. Environ Health Perspect 2011, 119: 1454–1459; Roze ea. Environ
Health Perspect 2009, 117: 1953–1958; Adgent e.a. Paediatric and Perinatal Epidemiology, 2014,
28: 48–57; Chevrier e.a. American Journal of Epidemiology 2011, 174: 1166–1174; Eskenazi e.a.
Environ Health Perspect 2013, 121:257–262; Main e.a. Environ Health Perspect 2007,
115:1519–1526.
6
Rapport State of the Science of Endocrine Disrupting Chemicals – 2012, United Nations
Environment Programme and the World Health Organization, 2013
7
Advies Risico’s van prenatale blootstelling aan stoffen, Gezondheidsraad, 19 maart 2014
Beschikbaar via: http://gr.nl/sites/default/files/
201405Risicos_van_prenatale_blootstelling_stoffen.pdf
5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 26 956, nr. 197

3

vlamvertrager kunnen worden gebruikt. Momenteel is een volledige
risicobeoordeling voor alle individuele chemische vlamvertragers niet
mogelijk omdat de huidige beschikbare wetenschappelijke informatie
daarvoor ontoereikend is. De risicobeoordeling van chemische vlamvertragers vindt plaats in het kader van REACH (Registratie, Evaluatie,
Autorisatie en restrictie van Chemische stoffen), een Europese verordening (EG nr. 1907/2006) over de productie van en handel in chemische
stoffen. Binnen de REACH wetgeving is de industrie primair verantwoordelijk voor het uitvoeren van de risicobeoordeling van het gebruik van
individuele chemische vlamvertragers in de verschillende toepassingen.
Voor 1 juni 2018 dient de industrie in het kader van REACH alle dossiers te
hebben aangeleverd waarmee een gedeelte van de ontbrekende informatie over milieu- en gezondheidsrisico’s beschikbaar zal komen. Of op
dat moment de informatie over het gebruik van vlamvertragers in
individuele producten en over de schadelijkheid voldoende zal zijn voor
een volledige risicobeoordeling voor mens en milieu, is niet zeker. Daarbij
moet worden aangetekend dat de standaardinformatieverplichtingen van
REACH niet zullen resulteren in volledige duidelijkheid over bijvoorbeeld
hormoonverstoring, afbreekbaarheid of accumulatie in het milieu.
De inzichten over schadelijkheid voor mens en milieu waren aanleiding
voor de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk om het gebruik van
chemische vlamvertragers in meubilair en matrassen terug te dringen. Zo
wordt in de Verenigde Staten vanaf 1 januari 2015 een brandtest zodanig
vormgegeven dat het vlamvertragergebruik beperkt wordt tot het voor de
brandveiligheid noodzakelijke minimum. Ook in het Verenigd Koninkrijk
wordt hierover nagedacht.
Nederlands beleid over chemische vlamvertragers
Het kabinet heeft in diverse brieven aan uw Kamer het standpunt over het
toepassen van vlamvertragers verwoord en zich op het standpunt gesteld
dat regelgeving voor het gebruik van vlamvertragers niet aan de orde is.8
Het kabinet is en blijft van mening dat het noodzakelijk is om de risico’s
van chemische vlamvertragers voor mens en milieu goed in beeld te
hebben. Zolang over deze risico’s onvoldoende duidelijkheid bestaat, acht
het kabinet het niet verantwoord het huidige beleid aan te passen. De
uitkomsten van deze MKBA en de onbekende risico’s zijn onvoldoende
grond voor het kabinet voor het invoeren van wettelijke brandveiligheidseisen op nationaal niveau voor zitmeubilair en matrassen. Het
erHkabinetsbeleid over het toepassen van chemische vlamvertragers blijft
vooralsnog ongewijzigd.
Concluderend
De resultaten van dit onderzoek vormen voor het kabinet geen aanleiding
om over te gaan tot het verplichten van woningsprinklers en het invoeren
van wettelijke brandveiligheidseisen voor zitmeubilair en matrassen.
Brandveiligheid in woningen is een thema dat aandacht blijft houden. Het
kabinet staat hierin niet alleen. Dit thema staat ook hoog op de agenda
van het vorig najaar opgerichte platform Brandveiligheid dat vier maal per
jaar op mijn ministerie bijeen komt en wordt gevormd door het Veiligheidsberaad, het Instituut Fysieke Veiligheid, Brandweer Nederland, de
Vakvereniging Brandweer Vrijwilligers (VBV), het Verbond van Verzekeraars, VNO-NCW-MKB-Nederland, de Nederlandse Brandwondenstichting

8

Kamerstuk 26 956, nr. 113
Kamerstuk 29 517, nr. 62
Kamerstuk 26 956, nr. 168

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 26 956, nr. 197

4

en de Ministeries van BZK, IenM, SZW, VWS en VenJ. Toekomstige
ontwikkelingen op het terrein van brandveiligheid en eventuele verbetermaatregelen worden in dit platform besproken.
De Minister van Veiligheid en Justitie,
I.W. Opstelten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 26 956, nr. 197

5