Verbinding tussen
werelden?
Een verdiepende studie naar de aanpak van
zeven bovenregionale crisistypen

Instituut Fysieke Veiligheid
Lectoraat Crisisbeheersing
Postbus 7010
6801 HA Arnhem
Kemperbergerweg 783, Arnhem
www.ifv.nl
info@ifv.nl
026 355 24 00

Colofon
Instituut Fysieke Veiligheid (2019). Verbinding tussen werelden. Een verdiepende studie
naar de aanpak van zeven bovenregionale crisistypen. Arnhem: IFV.
Opdrachtgever:
Subsidieverstrekker:
Titel:
Datum:
Status:
Auteurs:
Projectleider:
Review:
Eindverantwoordelijk:

Raad Directeuren Veiligheidsregio
Ministerie van Justitie en Veiligheid
Verbinding tussen werelden? Een verdiepende studie naar de
aanpak van zeven bovenregionale crisistypen.
31 januari 2019
Definitief
Menno van Duin, Renee Linck, Teun Eikenaar
Renee Linck
Strategische begeleidingscommissie en Wetenschappelijke
reflectiecommissie
Menno van Duin

2/50

Inhoud
1
1.1
1.2
1.3

Inleiding
Aanleiding
Doel en vraagstelling van het onderzoek
Aanpak van het onderzoek

4
4
4
5

2
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6

Analyse
Basis voor de analyse
Risicobeoordeling
Risicobeheersing: het verkleinen van de kans
Risicobeheersing: het beperken van de impact
Crisisbeheersing
De belangrijkste observaties op een rij

10
10
12
19
23
28
31

3
3.1
3.2
3.3
3.4

Conclusies en aanbevelingen
Aanleiding en opbrengst van het onderzoek
Algemene conclusies
Naar een andere aanpak
De belangrijkste aanbevelingen op een rij

34
34
37
39
44

Literatuur

46

Bijlage 1 Begrippenlijst

49

Bijlage 2 Begeleiding onderzoek

50

3/50

1 Inleiding
1.1 Aanleiding
In 2017 heeft het lectoraat Crisisbeheersing van het IFV in opdracht van de Raad
Directeuren Veiligheidsregio (RDVR) een verkennend onderzoek verricht naar de aansluiting
tussen de regionale risicoprofielen (RRP) en het Nationaal Veiligheidsprofiel (NVP).
NVP en RRP

> Met het Nationaal Veiligheidsprofiel (NVP) inventariseert het kabinet welke rampen en
crises de Nederlandse samenleving kunnen ontwrichten en beoordeelt het de kansen op,
en gevolgen van bepaalde scenario’s.
> Met een regionaal risicoprofiel (RRP) inventariseert een veiligheidsregio welke branden,
rampen en crises relevant zijn voor de eigen regio en beoordeelt zij de waarschijnlijkheid
en impact ervan.
Het onderzoek bevestigde het beeld dat Nederland er nog niet in is geslaagd om voldoende
samenhang aan te brengen tussen de activiteiten van het Rijk en die van de
veiligheidsregio’s op het gebied van de risicobeoordeling. 1 Gevolg hiervan is dat in
Nederland op tenminste 26 plekken risico-inventarisaties plaatsvinden en afstemming
georganiseerd wordt met crisispartners. Wat ontbreekt is een gezamenlijk perspectief voor
de risicobeoordeling in Nederland. In het verkennende onderzoek is gekeken waar dat
problemen oplevert. Daaruit kwam naar voren dat de meeste rampen en crises in potentie
een bovenregionaal karakter hebben. Juist bij deze bovenregionale categorie treden de
meeste problemen op in de risico- en crisisbeheersing. Zo zijn er knelpunten in de
onderlinge afstemming tussen regio’s onderling en tussen regio’s en verantwoordelijke
partijen op rijksniveau (denk daarbij aan operationele coördinatie, de informatievoorziening
en de crisiscommunicatie).

1.2 Doel en vraagstelling van het onderzoek
De bevindingen uit het eerdere onderzoek gaven aanleiding om wat dieper in te zoomen op
de categorie bovenregionale crisistypen en dan vooral op de samenwerking tussen de
verschillende actoren. Bij dit soort crisistypen wordt immers van meerdere ketens tegelijk het
nodige verwacht. Samenwerking tussen ketens is dan van groot belang.
De Raad Directeuren Veiligheidsregio (RDVR) heeft het lectoraat Crisisbeheersing van het
IFV gevraagd dit vervolgonderzoek uit te voeren. Doel van het onderzoek is inzicht te bieden
in de huidige aanpak van bovenregionale crisistypen door betrokken actoren, en te komen
met aanbevelingen om de samenhang beter te organiseren.

1 Van Duin & Linck (2018).

4/50

Daartoe zijn de volgende onderzoeksvragen geformuleerd:
1. Hoe kunnen de risicobeoordeling, de risicobeheersing en de crisisbeheersing rond
bovenregionale crisistypen meer in samenhang worden georganiseerd?
 Hoe ziet die samenhang tussen de betrokken actoren uit de algemene en functionele
ketens er momenteel uit?
 Hoe kan dat beter worden georganiseerd?
2. Wat betekent dit voor de praktijk van veiligheidsregio’s en het RRP?
Aangezien dit vervolgonderzoek niet alleen is gericht op veiligheidsregio’s, maar ook
betrekking heeft op andere actoren (zowel uit de algemene keten als uit de functionele
ketens), heeft het ministerie van JenV het onderzoek mede mogelijk gemaakt door een
financiële bijdrage aan de RDVR.
Risicobeoordeling en ‘early warning’
Alles wat overheden, bedrijven en particulieren gestructureerd ondernemen om zicht te krijgen
op risico’s (analyse, inventarisatie, inschatting etc.), zien we hier als risicobeoordeling. Daarbij
heeft risicobeoordeling betrekking op wat er op middellange of langere termijn staat te
gebeuren (niet acuut). Real-time worden risico’s uiteraard ook beoordeeld, maar dan spreken
wij over activiteiten in het kader van ‘early warning’. Deze en andere in deze rapportage
gehanteerde begrippen worden toegelicht in de begrippenlijst (zie bijlage 1).

1.3 Aanpak van het onderzoek
Het voorafgaande onderzoek was gericht op de risicobeoordeling en de – zo bleek –
beperkte relaties tussen de RRP-en en het NVP. De insteek van dit vervolgonderzoek is wat
breder. Het brengt de relaties in kaart tussen de algemene keten (gemeenten,
veiligheidsregio’s, ministerie van JenV) en de functionele sectoren (departementen,
bedrijven e.a.) bij zowel de risicobeoordeling als de risicobeheersing en crisisbeheersing.
Deze relaties hebben wij onderzocht voor een zevental bovenregionale crisistypen. Het
onderzoek is uitgevoerd in vijf stappen, die hierna worden toegelicht.

Stap 1: Selectie van zeven bovenregionale crisistypen
Startpunt van het onderzoek was de indeling van crisistypen die uit ons vorige onderzoek
volgde (zie tabel 1.1).2 De ‘middelste’ kolom in deze tabel maakt inzichtelijk dat een groot
aantal van de risico’s – en daarmee ook van crises – waarmee wij te maken kunnen krijgen,
in principe snel bovenregionaal (zullen) zijn. Een crisis uit deze kolom overschrijdt al snel de
grenzen van een veiligheidsregio.3 Veelal letterlijk en soms in de zin dat de regio gezien de
omvang echt van buitenaf hulp en ondersteuning nodig zal hebben.
Omdat het aantal crisistypen dat in potentie een bovenregionaal karakter heeft groot is,
hebben we eerst een selectie gemaakt. Per thema is minimaal één bovenregionaal crisistype
geselecteerd. De zeven crisistypen die zijn onderzocht, zijn gekozen omdat ze actueel zijn
(vaak onderwerp van aandacht en debat) en tot de verbeelding spreken.

2 In de verkennende studie Risico’s in samenhang (Van Duin & Linck, 2018) hebben wij op basis van de categorisering van

de nationale risicobeoordeling een indeling gemaakt in nationale crisistypen, bovenregionale crisistypen en
regionale/lokale crisistypen.
3 Daar waar bovenregionaal staat, kan dat ook nationaal of zelfs internationaal zijn. Veel van de crisistypen die wij hebben
onderzocht, kennen een internationale of (fysiek) grensoverschrijdende component. Denk aan infectieziekten,
cybercriminaliteit, grootschalige stroomuitval en stralingsongevallen. Wij spreken in dit rapport verder over bovenregionaal.

5/50

Tabel 1.1 Crisistypen
Thema’s

Primair lokaal/regionaal

Natuurrampen
(natuurlijke
omgeving)

Gebouwde
omgeving

>
>

Brand in kwetsbare objecten
Instorting in grote gebouwen
en kunstwerken

Zware ongevallen:
technologische
omgeving

>

Ongeval met brandbare/
explosieve stoffen
Bomvinding

Zware ongevallen:
verkeer en vervoer

>

>

>

>
>
Vitale infrastructuur
en -voorzieningen

>

Bovenregionaal

Primair nationaal

>
>
>
>
>

Natuurbranden
Aardbeving
Extreem weer
Overstroming
Droogte en hitte

>

Zonnestorm

>
>
>

Ongeval met giftige (chemische)
stoffen
Stralingsongeval (kernincident)
Olieramp

>

Eigenstandige verstoring:

>
>

Aantasting internetfundament
Cyberspionage

>
>

Verschuivende machtsrelaties
Toenemende spanningen
tussen grote mogendheden
Grondstoffen-schaarste

Incidenten op of onder water
(incl.
scheepvaartincidenten)
Verkeersincidenten op land
(incl. incidenten
treinverkeer)
Incidenten in tunnels
Luchtvaartincidenten
Verstoring
rioolwatervoorziening

> Verstoring energievoorziening
> Verstoring drinkwatervoorziening
>

>
>
>
>
>
>

Verstoring ICT en
telecommunicatievoorziening
Verstoring betalings- en
effectenverkeer
Common-causes (meerdere
verstoringen door dezelfde oorzaak,
bijv. grootschalige stroomuitval)
Keteneffecten (verstoring door uitval
andere vitale processen)
Milieurampen
Voedselcrises
Bedreiging volksgezondheid
Humane infectieziekte
Anti microbiële resistentie (AMR)
Dierziekte en zoönose

>
>
>

Verwevenheid en impact
Digitale sabotage
Cybercriminaliteit

>

(Grootschalige) openbare
ordeverstoringen
Extremisme en terrorisme
Ondermijning rechtsstaat en open
samenleving

>
>

>
Gezondheid en
milieu

Sociaalmaatschappelijke
omgeving
Cyberdreigingen

Ondermijning,
extremisme,
terrorisme

Geopolitiekedreigingen

>
>

Paniek in menigten
Verstoring openbare orde

>
>

>
Financieeleconomische
bedreigingen

>
>
>

Destabiliteit van het financiële
systeem
Cybercriminaliteit in de
financiële sector
Overige economische
criminaliteit

6/50

Uit de ‘middelste’ kolom in bovenstaande tabel hebben we de volgende zeven
bovenregionale crisistypen voor nader onderzoek geselecteerd (zie tabel 1.2).
Tabel 1.2 Selectie van zeven bovenregionale crisistypen
Geselecteerd bovenregionaal crisistype

Categorie

1. Overstromingen

Natuurrampen

2. Aardbevingen

Natuurrampen

3. Stralingsincidenten

Zware ongevallen

4. Grootschalige stroomuitval

Vitale infrastructuur

5. Humane infectieziekten

Gezondheid en milieu

6. Cybercriminaliteit

Cyberdreigingen

7. Terrorisme

Ondermijning/extremisme/terrorisme

Stap 2: Documentenstudie
Op basis van verschillende documenten hebben wij de zeven crisistypen nader
geanalyseerd. Als bronnen zijn gebruikt: het Nationaal Veiligheidsprofiel, de bijbehorende
themarapportages, verschillende bestuurlijke netwerkkaarten, webinformatie van functionele
ketens, enkele wetenschappelijke artikelen, draaiboeken en handboeken voor de nationale
crisisbeheersing, en (voor zover beschikbaar) de documentatie die binnen de verschillende
functionele ketens over risicobeoordeling wordt opgesteld (zie de literatuurlijst voor een
volledig documentenoverzicht). Tevens hebben wij nadere informatie vergaard via de
actoren die zich met de betreffende risicotypen bezighouden. Daarbij lag de focus steeds op
de aansluiting tussen enerzijds de beoordeling van het risico (bijvoorbeeld infectieziekten) en
anderzijds de risicobeheersing (maatregelen om kans en impact te verkleinen) en de
(voorbereiding op de) crisisbeheersing.

Figuur 1.3 De relatie tussen risicobeoordeling, risicobeheersing en crisisbeheersing

7/50

Stap 3: Gesprekken met de functionele ketens
Vervolgens hebben wij dat getoetst en aangevuld door gesprekken te voeren met diverse
experts vanuit de functionele ketens. Startpunt waren gesprekken met vertegenwoordigers
van het Analistennetwerk Nationale Veiligheid (ANV), die ons meer inzicht gaven in het
proces van risicobeoordeling van het NVP. Vervolgens is gesproken met
vertegenwoordigers en experts uit de functionele ketens, gerelateerd aan de zeven risico’s.
In deze gesprekken lag steeds de nadruk op de samenwerking binnen de eigen (functionele)
keten en met veiligheidsregio’s. Daarmee werd een antwoord gezocht op de eerste
deelvraag van het onderzoek: Hoe ziet die samenhang tussen de betrokken actoren uit de
algemene en functionele ketens er momenteel uit?
Vragen die we daarbij hanteerden, waren onder andere:
1. Hoe is de beoordeling van dit bovenregionaal risico georganiseerd? Wie zijn daarbij
betrokken? Wat is de rol van de veiligheidsregio’s daarbij?
2. Hoe is de risicobeheersing georganiseerd? Wat wordt gedaan aan risicocommunicatie
en ‘early warning’? Welke preventieve maatregelen kunnen onderscheiden worden?
3. Hoe is de voorbereiding op de crisisbeheersing georganiseerd? Wat is de relatie tussen
risicobeoordeling en respons?
4. Welke knelpunten zijn er aan te wijzen bij de beoordeling van dit type risico’s en waar
leidt dat toe bij de risicobeheersing en crisisbeheersing? Welke oplossingen zijn
daarvoor denkbaar?
De verkenning van documenten en de gesprekken met experts leverden een beeld op over
de zeven crisistypen, maar ook – belangrijker nog – een beeld van de relatie tussen de
(zeven) functionele sectoren, de veiligheidsregio’s en de algemene keten. In een separate
bijlage bij deze rapportage is per crisistype de uitwerking steeds op dezelfde wijze
beschreven:
1. de achtergrond van het risicotype (oorzaken en effecten, geschiedenis wet- en
regelgeving)
2. een beschrijving van de wijze waarop de risicobeoordeling wordt uitgevoerd (organisatie)
3. de wijze waarop de preventie is vormgegeven (organisatie)
4. de wijze waarop de ‘early warning’ is vormgegeven (organisatie)
5. een beschrijving van (voorbereiding op de) crisisbeheersing (organisatie).
Deze werkwijze bood de mogelijkheid overeenkomsten en verschillen rond de zeven
bovenregionale crisistypen in kaart brengen. Op basis van het documentenonderzoek en de
gesprekken hebben wij inzicht verkregen in de problemen en de aanpak van deze
bovenregionale crisistypen, zoals die binnen de sectoren zelf werden ervaren.

Stap 4: Gesprekken met de veiligheidsregio’s
In een volgende stap hebben we deze ‘eerste beelden’ in twee werksessies getoetst bij
vertegenwoordigers van de veiligheidsregio’s om daarmee meer zicht te krijgen op hun
bovenregionale ervaringen bij deze zeven crisistypen.

8/50

Werksessie regionale risicobeoordeling
In een eerste werksessie (5 oktober 2018) is gesproken met vertegenwoordigers van vrijwel
alle veiligheidsregio’s. Deelnemers waren functionarissen die betrokken zijn bij het opstellen
van RRP-en of die op een andere wijze betrokken zijn bij de beoordeling van risico’s in hun
regio. Met name deze laatste groep gaf aan dat veiligheidsregio’s niet alleen via het RRP
maar ook op andere manieren de inventarisatie en analyse van risico’s vormgeven. In de
werksessie stond een aantal vragen centraal: Hoe komt het RRP nu feitelijk tot stand?
Welke verschillende methoden en middelen worden daarbij ingezet? Wat is de samenhang
tussen risicobeoordeling en de praktijk van risicobeheersing en crisisbeheersing? Welke
verbeteringen achten zij mogelijk en wenselijk bij de regionale risicobeoordeling?
Werksessie risicobeoordeling bovenregionale crisistypen
Vervolgens is in een tweede werksessie (19 oktober 2018) specifiek ingezoomd op de zeven
bovenregionale crisistypen en de ervaringen die regio’s hebben met bovenregionale
risicobeoordeling. Dit is gedaan met een select gezelschap van personen uit (met name)
veiligheidsregio’s waarbij er ten minste één expert van ieder van de zeven risicotypes
aanwezig was. Tijdens de sessie hebben we onze (inmiddels opgedane) inzichten gedeeld.
Voorts zijn we het gesprek aangegaan over de beoordeling van bovenregionale crisistypen
en de relatie met risico- en crisisbeheersing. Daarbij zijn weer vergelijkbare vragen gesteld
en mogelijke verbeteringen opgehaald, net als bij de eerdere werksessie.

Stap 5: Analyse en rapportage
Als laatste stap van dit onderzoek is alle informatie uit voorgaande stappen geanalyseerd.
Dit heeft zowel inzicht opgeleverd in de wijzen waarop nationaal en regionaal de zeven
bovenregionale crisistypen beoordeeld worden, alsook geleid tot een overzicht van de
belangrijkste hindernissen die een samenhangende risicobeoordeling in de weg staan.
Om het resultaat overzichtelijk te presenteren is een overkoepelend schema opgesteld (zie
hoofdstuk 2). Dit overzicht met bevindingen is voorgelegd aan de strategische
begeleidingscommissie.4 Op basis van die bespreking zijn maatregelen geformuleerd om
een gezamenlijk perspectief te bevorderen en is een conceptrapport opgesteld. Dit concept
is getoetst door en besproken met een wetenschappelijke reflectiecommissie.5 Daarna is
voorliggende eindrapportage opgesteld.

Figuur 1.4 Onderzoeksaanpak op hoofdlijnen

4 Zie voor de samenstelling van de strategische begeleidingscommissie bijlage 2.
5 Zie voor de samenstelling van de wetenschappelijke reflectiecommissie bijlage 2.

9/50

2 Analyse
2.1 Basis voor de analyse
Zoals gezegd is op basis van documentenonderzoek en gesprekken over zeven
bovenregionale crisistypen een schema opgesteld (zie figuur 2.1). In het schema geven wij
aan de hand van een tweetal aspecten weer hoe er gedacht en gehandeld wordt in (zeven)
verschillende ‘werelden’ van bovenregionale crisistypen. Op de horizontale as wordt
onderscheid gemaakt langs de lijn van betrokken actoren:
>
De sectorale verantwoordelijkheden: sectoren in de reguliere situatie enerzijds en ‘de
functionele keten’ tijdens crises anderzijds.
>
De algemene verantwoordelijkheden: de ministeries van JenV en BZK, provincies,
gemeenten en (namens hen) veiligheidsregio’s in de reguliere fase enerzijds en de
‘algemene keten’ tijdens crises anderzijds.
Daarbij is voor beiden een onderscheid gemaakt tussen nationale en decentrale actoren en
verantwoordelijkheden. In de sectoren zijn vooral de vakdepartementen en hun
kennisinstituten samen met de branches verantwoordelijk voor de risicobeoordeling,
risicobeheersing en crisisbeheersing. Op decentraal niveau bevinden zich diensten en
uitvoeringsorganisaties van de betreffende ministeries (RWS, politie-eenheden), zelfstandige
publieke diensten (GGD-en, waterschappen), vele bedrijven en (semipublieke) instellingen
(zoals bijvoorbeeld nutsbedrijven, ziekenhuizen e.a.). Binnen het openbaar bestuur is het
ministerie van JenV verantwoordelijk voor de nationale risicobeoordeling, risicobeheersing
en crisisbeheersing (nationale veiligheid), terwijl de veiligheidsregio’s (namens de
gemeenten) de decentrale risicobeoordeling, risicobeheersing en crisisbeheersing
organiseren.
De verticale as bevat de analyse van de organisatiewijze en inspanningen van betrokken
actoren in verschillende fasen van de (veiligheids-)keten:
>
risicobeoordeling
>
risicobeheersing gericht op de kans
>
risicobeheersing gericht op de effecten/impact
>
de (voorbereiding op de) crisisbeheersing. Dit betreft de preparatie op en de respons bij
bovenregionale crises.
Bij elkaar levert dat dus een schema op met zestien (vier maal vier) verschillende cellen.
De cellen zijn genummerd en bevatten soms verwijzingen naar andere cellen. De lichtrood
gekleurde blokken geven aan bij welke sector het zwaartepunt ligt voor respectievelijk de
risicobeoordeling, de risicobeheersing en de crisisbeheersing. In paragraaf 2.2. tot en met
2.5 bespreken wij systematisch deze zestien cellen en in paragraaf 2.6 geven we de
belangrijkste observaties weer.

10/50

2.2 Risicobeoordeling
Het begrip risicobeoordeling
Met risicobeoordeling bedoelen we alles wat overheden, bedrijven en particulieren
gestructureerd ondernemen om zicht te krijgen op risico’s (analyse, inventarisatie, inschatting
etc.). In onze definitie van risico sluiten we aan bij de uitleg van het Analistennetwerk Nationale
Veiligheid (ANV, 2016a: 27). Dat betekent dat we een risico zien als het samenspel van de
waarschijnlijkheid dat een incident zich voordoet en de impact die dat kan hebben. Daarbij
heeft risicobeoordeling betrekking op wat er op middellange of langere termijn staat te
gebeuren (niet acuut).

2.2.1 Risicobeoordeling bij vakdepartementen en branches (cel 1)
Risicobeoordeling sectoraal/nationaal
1. Vakdepartementen en branches

>

Veelal landelijk georganiseerde organisaties (NCSC, ANV, WMC). Top-down benadering
waarbij inzichten uit het buitenland en voorspellende modellen worden gehanteerd voor
Nederland.

>

(Hyper-)specialisatie binnen deze sectoren (‘deep knowledge’ over sector). Gebruiken hun
eigen taal en vakjargon (veel gebruik van afkortingen).

>

Steeds meer dynamisch; continue monitoring is belangrijker dan een maal x vier jaar.
Informatiegestuurd werken en informatievoorziening sterk in ontwikkeling.

Risicobeoordeling wordt primair uitgevoerd door landelijk georganiseerde organisaties,
waarin wettenschappelijke experts van publieke en private partijen in separate
agentschappen of expertisecentra zijn ondergebracht. Voorbeelden zijn het Nationaal Cyber
Security Centrum (NCSC), de Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming
(ANVS) en het Watermanagementcentrum Nederland (WMCN). Veel van deze kenniscentra
kijken niet alleen naar de situatie in Nederland, maar vertalen ook inzichten en
voorspellende modellen uit het buitenland naar de Nederlandse situatie. Onze
gesprekspartners werkzaam in deze sectoren zien risicobeoordeling vooral als een
instrument en als een belangrijke fase in de beleidscyclus (wij noemen dit het perspectief
van de ‘methodische aanpak’). Het resultaat van deze beoordeling is een overzicht van
prioriteiten waaraan aandacht moet worden besteed. Dat moet ertoe leiden dat bestuurlijke
afwegingen (door bedrijven, sectoren of vakdepartementen) gefundeerd en transparant
kunnen worden gemaakt.
Binnen de sectoren is veel specialistische kennis beschikbaar over de ontwikkeling van
risico’s. Feitelijk is sprake van zeven ‘werelden’. Met het begrip wereld duiden wij op het feit
dat de betreffende sector van instellingen en organisaties (dat geldt voor alle zeven
onderzochte bovenregionale crisistypen) een geheel eigen kennisgemeenschap vormt, vaak
ook verbonden met internationale partners. Het zijn (hyper-)gespecialiseerde,
wetenschappelijke (beleids-)netwerken van personen, organisaties en hard- en software
rond één bepaald thema/soort risico. Voor overstromingen zijn dat bijvoorbeeld het
ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW), Rijkswaterstaat (RWS), de
waterschappen en anderen uit de ‘waterwereld’. Betrokkenen in deze wereld organiseren

12/50

zich in netwerken, gebruiken hun eigen taal en vakjargon (een eigen wereld van
afkortingen). Deze netwerken lijken ook steeds meer gesloten te raken. Alhoewel er
natuurlijk verbindingen zijn tussen de verschillende werelden, zijn de interne bindingen
binnen een wereld veel sterker dan de verbindingen met de buitenwereld. Velen die
werkzaam zijn in zo’n wereld weten maar betrekkelijk weinig van andere werelden en soms
ook weinig van ‘de algemene keten’ die zich met generieke veiligheidsvraagstukken
bezighoudt.
Risicobeoordeling kent vaak een dynamisch karakter. Veel van deze zeven crisistypen
ontwikkelen zich geleidelijk of zelfs sluipend. Denk aan aanvallen van cybercriminaliteit, een
mogelijk opkomende infectieziekte of hoogwater in de rivieren. Soms is er in het begin nog
weinig groots aan de hand en kan het bedrijf deze incidenten nog aanpakken. Het begint
dan met kleinere voorvallen of signalen (die soms al binnen één bedrijf/onderdeel worden
aangepakt), maar deze kunnen zich vervolgens ontwikkelen naar verschillende incidenten of
crisis in één sector. Doorgaans zal dit binnen de functionele keten (kunnen) worden
afgedaan. Er wordt dan wel gesproken over een ‘lauwe fase’ waarbij monitoring van belang
is, maar van crisisbeheersing door veiligheidsregio’s nog geen sprake is, maar dit later wel
het geval kan zijn. Onze gesprekspartners in de sectoren en bij veiligheidsregio’s geven
daarom aan dat continue monitoring belangrijk is en dat de risicobeoordeling daarom veel
vaker dan een maal in de vier jaar (RRP) wordt uitgevoerd. Ontwikkelingen rondom
informatievoorziening en informatiegestuurd werken zijn daarom voor deze
risicobeoordelaars’’ van groot belang. Informatie over potentiele dreigingen wordt vaak ook
in internationale instanties gemonitord. Afzonderlijke landen hebben verplichtingen
incidenten te melden (infectieziekte, stralingsincident).

2.2.2 Risicobeoordeling door bedrijven, diensten, eenheden en
instellingen (cel 2)
Risicobeoordeling sectoraal/decentraal
2. Bedrijven, diensten, eenheden en instellingen

>

Impactanalyse bovenregionaal wordt gemaakt (= confrontatie ‘nationale risicobeoordeling’ (1)
met eigen gebied van veelal meerdere veiligheidsregio’s).

>
>

Impactanalyse vooral sectoraal in plaats van integraal (andere sectoren nog beperkt in beeld).
Maatschappelijke impact (klanten/burgers) steeds meer in beeld.

Risicobeoordelingen en scenario’s die op nationaal niveau per sector worden opgesteld,
worden vaak op decentraal niveau (binnen de eigen sector) gehanteerd bij het overdenken
van concrete maatregelen, specifieke scenario’s e.v. Deze vormen vaak input voor de
(beleids-)prioriteiten van het bedrijf of de eenheid. Te denken valt aan aandachtsgebieden
binnen cybercriminaliteit die op basis van landelijke analyses naar voren komen en aan de
betekenis van risicobeoordelingen voor de inzet en prioritering door een politie-eenheid. Ter
voorbereiding op de risico- en crisisbeheersing wordt vaak ook een soort van
‘impactanalyse’ gemaakt, waarbij de confrontatie wordt gemaakt van de scenario’s met de
kenmerken van het eigen verzorgingsgebied. Dat is vaak een gebied van meerdere
veiligheidsregio’s (denk aan gebieden van netbeheerders rond stroomuitval of gebieden rond

13/50

overstromingen). Dat hoeft echter niet zo te zijn; bij de aanpak van infectieziekten speelt de
GGD een centrale rol en deze is wel congruent met de veiligheidsregio.
Het valt op dat de organisaties op decentraal niveau vooral een (eigen) bedrijfsanalyse
maken. Wij hebben weinig initiatieven gezien waarbij twee of meer (niet-landelijk
opererende) organisaties gezamenlijk de regionale risico’s inventariseren en duiden. Voor
zover door verschillende bedrijven wordt samengewerkt rond de inventarisatie en duiding
van risico’s, was dat meestal op sectorniveau (bijvoorbeeld Netbeheer Nederland) of op
uitnodiging van een of meerdere veiligheidsregio’s (Impactanalyse overstromingen,
Regionaal Risicoprofiel, Incidentbestrijdingsplan Grootschalige Stroomuitval).
Vertrouwelijkheid van bedrijfsgegevens of mededingingswetgeving kan een rol spelen in het
al dan niet gezamenlijk optrekken.
De meeste bedrijven en instellingen hebben aandacht voor de maatschappelijke impact in
het geval hun ‘dienst’ wordt verstoord of uitvalt. In die analyses wordt aandacht besteed aan
de effecten voor klanten en publiek. De reacties van klanten en publiek zijn van tevoren
lastig te voorspellen. Dit hangt mede af van de heersende publieke opinie op dat moment,
het soort incident, wie er geraakt wordt en vele andere factoren. Daarnaast is een
ontwikkeling gaande waarbij burgers, klanten of cliënten kritischer worden jegens datgene
wat uit de risicobeoordelingen naar voren komt (en de consequenties die daar soms aan
gekoppeld worden). Er kan dan wel gezegd worden dat de stralingsrisico’s als gevolg van de
haarscheurtjes in de kerncentrale verwaarloosbaar zijn, maar is dat ook wel zo? Is het wel
zo verstandig maatregelen (inenting) te nemen om bepaalde besmettelijke ziekten te
voorkomen? Wat voor gevolgen heeft de inenting zelf? De risicobeoordeling van de impact
blijft daarmee een weerbarstig onderwerp.

2.2.3 Risicobeoordeling door de rijksoverheid vanuit algemene
verantwoordelijkheid (cel 3)
Risicobeoordeling algemeen/nationaal
3. Ministerie JenV

>

All-hazard risicobeoordeling nationale veiligheid ‘uitbesteed’ aan Analistennetwerk Nationale
Veiligheid (1), Veiligheidsregio’s summier betrokken, regionale risicobeoordelingen (4) niet
betrokken.

>

Risicobeoordeling vooral gezien als wettelijke taak veiligheidsregio’s, dus beperkte
inspanningen risicobeoordeling, vooral gericht op terrorisme en cyberdreigingen
(= inspanningen in specifieke sectoren).

>

In andere landen is er grotere betrokkenheid op rijksniveau bij risicobeoordeling nationale
veiligheid (informatie uitwisseling, ondersteuning of een meer interactief systeem).

De risicobeoordeling op nationaal niveau wordt interdepartementaal en intersectoraal
georganiseerd. Vanuit de Strategie Nationale Veiligheid heeft het kabinet de nationale
risicobeoordeling ontwikkeld om een all-hazard inventarisatie en analyse van nationale
dreigingen te kunnen maken. Het opstellen van deze beoordeling is ‘uitbesteed’ aan het
Analistennetwerk Nationale Veiligheid (ANV), waaraan vertegenwoordigers van voornoemde
functionele kennis- en experticecentra deelnemen. Het NVP wordt eens per vier jaar
uitgebracht. Risico’s en dreigingen voor de nationale veiligheid worden daarin geclusterd in
thema’s (bijvoorbeeld cyberdreigingen, geopolitieke dreigingen, uitval vitale voorzieningen,

14/50

natuurrampen) en het NVP bevat een overzicht van de belangrijkste risico's voor de
nationale veiligheid. Het ANV is een kennisnetwerk met een vaste kern van zes organisaties
(het RIVM, TNO, de AIVD, het Instituut Clingendael, het Institute of Social Studies en het
WODC) en daar omheen een ring van organisaties zoals kennisinstellingen, andere
overheidsdiensten, bedrijven en onderzoeksbureaus. Uit ons vorige onderzoek bleek dat
veiligheidsregio’s niet formeel vertegenwoordigd zijn binnen het ANV en dat de regionale
risicoprofielen vooralsnog niet worden betrokken bij de analyse. Uit onze gesprekken met de
kerngroep van het ANV blijkt dat zij het lastig vinden de aansluiting met de veiligheidsregio’s
te maken. Het gaat dan om de juiste vertegenwoordiging en het expertiseniveau dat wordt
gevraagd in expertsessies rondom bijvoorbeeld deze zeven crisistypen.
Het Directeurenoverleg Crisisbeheersing is verantwoordelijk voor de coördinatie van het
regeringsbeleid op het gebied van nationale veiligheid en crisisbeheersing op nationaal
niveau.6 Het NVP wordt dan ook opgesteld onder verantwoordelijkheid van dit overleg. In het
directeurenoverleg zijn de departementen vertegenwoordigd en is ook een
vertegenwoordiging vanuit VNO-NCW georganiseerd, waarmee het bedrijfsleven is
betrokken. Sinds kort is er ook een vertegenwoordiging vanuit de veiligheidsregio’s (i.c. de
RDVR). Buiten de rol als voorzitter van het Directeurenoverleg Crisisbeheersing en daarmee
opdrachtgever van het NVP heeft het ministerie van JenV geen bijzondere rol bij het
opstellen van risicobeoordelingen. Zoals in de Wet veiligheidsregio’s (Wvr) is verwoord, is de
inventarisatie en analyse van risico’s primair een taak van veiligheidsregio’s. Rond de
risicobeoordeling op specifieke thema’s als terrorisme en cybercriminaliteit worden wel veel
inspanningen gepleegd, maar dit zijn feitelijk meer sectorale inspanningen vanuit een
‘functionele verantwoordelijkheid’ van het ministerie.
Risicobeoordeling in andere Europese landen
De samenhang tussen de rijksoverheid en de veiligheidsregio’s rond risicobeoordeling is in
Nederland nog beperkt. In andere landen is deze samenhang groter. Uit een vergelijkend onderzoek
naar de risicobeoordeling in vijf Europese landen (Nederland, Noorwegen, Polen, Zweden en
Zwitserland) blijkt dat van deze landen Nederland en Zwitserland de enige zijn waar de verticale
afstemming tussen de nationale overheid en regio’s niet goed is verbonden (‘loosly coupled
systems’).7 Uit de studie blijkt dat de afstemming ook in andere landen lastig is, maar dat daar wel
een mechanisme is dat zorgt voor verticale afstemming tussen de nationale overheid en de regio’s.
In Zweden is er afstemming, maar deze geschiedt vooral top-down (informatie uit de nationale
beoordeling moet worden meegenomen in de regionale beoordelingen). Wij noemen deze vorm van
afstemming ‘informatie-uitwisseling’. In Noorwegen heeft de nationale overheid een ‘supporting role’
om ervoor te zorgen dat de regio’s de risicobeoordeling uit de landelijke rapportage overnemen in
hun eigen beoordeling. Wij noemen dit ‘ondersteuning’ vanuit de nationale overheid. In Polen is een
samenwerkingsproces ingericht waarbij input van de nationale overheid wordt verwerkt in de
regionale beoordelingen en vervolgens de regionale beoordelingen weer worden gebruikt bij de
beoordeling op nationaal niveau. Er is sprake van een ‘feedback-cyclus’, hetgeen een ‘interactief
systeem’ genoemd kan worden. Op basis van deze internationaal vergelijkende studie stellen wij dat
de samenwerking tussen veiligheidsregio’s en het Rijk (bij de risicobeoordeling) op verschillende
wijzen kan worden ingericht, waarbij de intensiteit van de samenwerking toeneemt: van informatieuitwisseling naar ondersteuning tot een meer interactief systeem.

6 Voorheen was dit de Stuurgroep Nationale Veiligheid (SNV).
7 Kerckhoff (2017). In het desbetreffende onderzoek worden alleen de methodiek en de samenwerking tussen regio’s en

nationale overheid rond de risicobeoordeling beschreven. Er wordt geen verband gelegd met de inrichting van de
verschillende stelsels.

15/50

2.2.4 Risicobeoordeling door gemeenten en veiligheidsregio’s (cel 4)
Risicobeoordeling algemeen/decentraal
4. Veiligheidsregio’s

>

Veiligheidsregio organiseert de risicobeoordeling met partners (= experts decentraal, 2) primair
in eigen regio (uitzondering: rond overstromingen en vitaal zijn wel bovenregionale netwerken).

>
>
>

Kennis en focus is generiek in plaats van specifiek (‘shallow knowledge’ van iedere sector).
Veel focus op ‘product’ RRP en minder op proces en informatievoorziening.
Bij RRP wordt gebruikgemaakt van input nationaal (1), maar vertaling naar regionale praktijk
komt niet goed van de grond.

>

Risicokaart wordt beperkt gebruikt, behoefte aan dynamische data. Data vanuit sectoren (1) is
aandachtspunt: ‘broneigenaar’, ‘kwaliteit van data’, ‘vertrouwelijkheid’ en ‘governance’.

>
>

Risicobeoordeling van onderop, veel meer inzichtelijk maken risico’s op lokale schaal.
Soms ook veiligheidsbeleving meenemen.

Veiligheidsregio’s organiseren de risicobeoordeling vooral in regionale netwerken.
Bovenregionale netwerken zoals die bestaan rond het thema overstromingen en vitaal zijn
uitzonderingen op deze regel. Inzichten over de verschillende scenario’s halen
veiligheidsregio’s vooral op bij die netwerken. Daarin zijn vanuit de sectoren vaak de bij de
uitvoering betrokken instanties betrokken (een energiebedrijf, de GGD), maar niet de
‘risicobeoordelaars’ (de ANVS, het RIVM). Er is dus meer een relatie met de diensten
(decentraal) dan met de ministeries en hun instellingen zelf. Regio’s maken voor de
verschillende bovenregionale crisistypen vooral gebruik van toegepaste kennis en ervaring
van deze partners en minder van de (wetenschappelijke) kennis vanuit de risicobeoordeling.
Omdat zij in die regionaal georganiseerde netwerken met verschillende disciplines en
functionele partners te maken hebben, zijn zij veel minder bekend met het specifieke
vakjargon van elk van de afzonderlijke sectoren. Daarom wordt in de netwerken steeds
opnieuw gewerkt aan gedeelde betekenisgeving.
Het zijn vooral de adviseurs risicobeheersing (en soms ook adviseurs crisisbeheersing) van
veiligheidsregio’s, die zich bezighouden met (multidisciplinaire) risicobeoordeling van deze
crisistypen. Daarbij is de focus vooral generalistisch (all-hazard) en veel minder
specialistisch (inzoomend op de afzonderlijke risico’s). De focus is op de overeenkomsten bij
de verschillende soorten risico’s en de gevolgen ervan als het onverhoopt mis zou gaan.
Wat is de impact van een bepaald risico en de samenhang met andere risico’s? Bij de
regio’s staat de integratie van verschillende methoden en risico’s voorop. Dat is mede het
gevolg van de primaire taak van de veiligheidsregio’s: het verlenen van dagelijkse hulp bij
branden en andere hulpverleningssituaties. De risicobeoordeling heeft dan ook het oogmerk
om de voorbereiding van de eigen organisatie én uitvoerende partijen in het netwerk te
kunnen organiseren. De link met de beleidscyclus wordt beperkt gemaakt.
Het RRP is, aldus vertegenwoordigers van die veiligheidsregio’s, het belangrijkste onderdeel
binnen de regionale risicobeoordeling. Daarbij gaven verschillende van onze regionale
gesprekspartners aan dat er te veel focus wordt gelegd op het ‘papieren product’, het RRP,
terwijl het proces met partners en de informatievoorziening die eraan ten grondslag ligt,
wellicht veel belangrijker is voor de praktijk. Steeds meer zijn regio’s dan ook bezig om met
partners samen te werken rond hun informatievoorziening. Denk aan het uitwisselen van
gegevens over hoogwater vanuit het Watermanagementcentrum naar de veiligheidsregio’s

16/50

of de informatievoorziening vanuit netbeheerders rond verstoringen. Dat geschiedt ook los
van het RRP. Daarbij lijken de activiteiten die plaatsvinden in het kader van een ‘dynamische
risicobeoordeling’ de meest in het oog springende ontwikkeling te zijn, waarbij risico’s van de
eigen regio inzichtelijk worden gemaakt op basis van actuele informatie vanuit diverse
sectoren. Veiligheidsregio’s combineren de statische, grafische informatie uit de provinciale
Risicokaart (alhoewel deze steeds minder wordt gebruikt)8 en vanuit het platform GEO4OOV
met meer dynamische informatie over bijvoorbeeld evenementen (vanuit gemeenten),
dreigingsniveaus (vanuit politie en NCTV), weersontwikkeling (KNMI) of actuele
verkeersinformatie (VID van RWS) en hoogwater (Actueel Waterbericht). Deze ontwikkeling
past bij een bredere ontwikkeling van veel organisaties om (veel meer) informatiegestuurd te
werken. Bij veiligheidsregio’s wordt dat zichtbaar in de ontwikkelingen rond
veiligheidsinformatiecentra en business intelligence,9 en in de doorontwikkeling van de
informatievoorziening in veel regio’s en op landelijk niveau. Ook door de komst van de
Omgevingswet en het Digitaal Stelsel Omgevingswet krijgt dit thema steeds meer aandacht.
Veiligheidsinformatiecentrum (VIC)
“De kerntaak van een veiligheidsinformatiecentrum is het zicht hebben op het totaal van risico’s
in het verzorgingsgebied op dagelijkse en/of uurbasis en ontwikkelingen in deze risico’s die tot
een mogelijke crisis kunnen leiden, te monitoren. Daarover informeren we interne en externe
afnemers. Het gaat dan om data van partners en open bronnen, maar ook eigen data en
planningsinformatie, zoals evenementen. De VRU heeft de ambitie om ook de eerste signalen
van regionale of regio-overschrijdende crises te signaleren en te duiden (‘lauwe fase’)”.
(Bron: Succesvol samenwerken, Veiligheidsregio Utrecht, 2016)
Veiligheidsregio’s geven aan dat zij beperkt gebruikmaken van landelijke
risicobeoordelingen, zoals het NVP, het Nationaal Dreigingsbeeld Terrorisme of het
Cybersecuritybeeld Nederland. Deze ‘producten’ zijn niet specifiek gemaakt voor de
crisisbeheersing (hebben een ander oogmerk) en duiding door veiligheidsregio’s is daarom
lastig. Het is lastig de vertaling naar de regionale praktijk te maken: Op welke scenario’s
moeten wij ons in de regio voorbereiden?
Veiligheidsregio’s willen actuele informatie om de waarschijnlijkheid en impact van deze
crisistypen in de eigen regio te kunnen duiden. Onze gesprekspartners gaven aan dat het
rond sommige van de bovenregionale crisistypen ingewikkeld is om (in de
voorbereidingsfase) over de meest actuele gegevens te beschikken (zoals
dreigingsinformatie rond terrorisme, cyber of storingsinformatie vanuit vitale sectoren),10
terwijl er vanuit de Wvr een informatieplicht is voor instellingen en bedrijven om relevante
informatie te delen.11 Als aandachtspunten worden genoemd de broneigenaar, de kwaliteit
van data, de vertrouwelijkheid en governance. Er zou meer aandacht moeten zijn voor
samenhangende informatievoorziening op landelijk en regionaal niveau, zo werd
aangegeven door onze gesprekspartners.

8 De provinciale Risicokaart vermeldt de plaatsgebonden en geografisch te onderscheiden risico’s. Deze risicokaart wordt

echter zeer beperkt gebruikt, omdat deze alleen statische risico’s (een industrieel complex, een voetbalstadion) weergeeft
en vaak weinig actueel is.
9 In circa 13 veiligheidsregio’s zijn dergelijke veiligheidsinformatiecentra actief.
10 Wanneer sprake is van een crisis wordt deze informatie vaak wel snel ter beschikking gesteld.
11 Art. 48 Wvr luidt: “Eenieder die beschikt over relevante veiligheidstechnische gegevens, verschaft het bestuur van de
veiligheidsregio de informatie die nodig is voor een adequate voorbereiding van de rampenbestrijding en de
crisisbeheersing.”

17/50

Informatie wordt regionaal verzameld, maar veiligheidsregio’s maken ook steeds vaker
risico’s per gemeente inzichtelijk. Dat betreffen vaak risico’s die voor een gemeente van
belang zijn (soms ook omdat er discussie over wordt gevoerd). Denk aan risico’s op branden
in zorginstellingen, gevaarlijke stoffen, risicovolle verkeerspleinen etc. Deze ‘beperkte’
risico’s op lokale schaal komen vaak niet in het RRP naar voren, omdat ze niet hoog scoren
in termen van ‘maatschappelijke ontwrichting’. Toch sluiten juist deze gebeurtenissen aan bij
de risicobeleving van burgers en gemeenten in het gebied. Deze risico’s vragen ook
verreweg de meeste inzet van de hulpdiensten. Vanuit de gedachte ‘van en voor de
gemeente’ wordt daarom in meerdere regio’s gewerkt aan een gemeentelijke risicoinventarisatie en een analyse die risico’s op deze lokale schaal zichtbaar maakt. Met de
komst van de Omgevingswet wordt verwacht dat de gemeenten deze informatie steeds
vaker op deze schaal aangeboden willen krijgen. Bij sommige veiligheidsregio’s leeft de
gedachte om toe te werken naar een ‘gemeenteprofiel’ of ‘wijkprofiel’ waarmee de risico’s
voor de gezondheid en veiligheid in de fysieke leefomgeving inzichtelijk worden gemaakt.
Deze meer transparante informatievoorziening richting burgers, overheden en bedrijven sluit
aan bij de doelstellingen van de Omgevingswet.
De meeste veiligheidsregio’s hechten aan de methodiek van het RRP, waarbij de
risicobeoordeling via expert-judgement tot stand komt. De beschrijving is vaak kwantitatief
van aard en onafhankelijk (in de zin van waardevrij). Het gaat om een ‘dunne’ beschrijving
van de aanwezige risico’s.12 Dat is wat de Handreiking Regionaal Risicoprofiel voorschrijft en
hoe de meeste risicobeoordelingen in veiligheidsregio’s tot stand komen.
In enkele veiligheidsregio’s (IJsselland, Utrecht, Groningen en Gelderland-Midden) wordt
momenteel geëxperimenteerd met beschrijvingen waarin ook de risicobeleving een plek
krijgt.13 Zo wordt in Veiligheidsregio IJsselland de lokale veiligheidsbeleving van burgers en
bedrijven meegenomen bij de actualisatie van het risicoprofiel. In Veiligheidsregio
Gelderland-Midden wordt burgers gevraagd mee te denken bij de ontwikkeling van
scenario’s. In Veiligheidsregio Groningen is de kennis van de burgers betrokken bij het
ontwikkelen van een aardbevingsscenario, om hen te betrekken en bewustwording te
stimuleren. In enkele regio’s worden volksvertegenwoordigers betrokken bij de inventarisatie
en analyse van de risico’s, waarbij dat ook leidt tot aanpassingen of aanvullingen in het
profiel.14 Zo zijn er door Veiligheidsregio Friesland vier nieuwe thema’s aan het risicoprofiel
toegevoegd (waaronder het thema ‘verwarde personen’).
In de veiligheidsregio’s Zuid-Holland-Zuid en Hollands-Midden krijgen de gemeenteraden de
gelegenheid om bestuurlijk prioritaire risico’s te benoemen om te worden opgenomen in het
risicoprofiel. Omdat deze in termen van kans en impact vaak niet zichtbaar kunnen worden
gemaakt in het risicodiagram, worden deze meer beschrijvend opgenomen in het RRP.

12 Perrow (1999) maakt onderscheid tussen een ‘dunne’ en een ‘dikke’ beschrijving van gevaren. De dunne beschrijving is

kwantitatief, nauwkeurig, logisch consistent, economisch en waardevrij. De dikke beschrijving erkent de subjectieve
dimensies en culturele waarden, benadrukt sociale binding en de tentatieve, ambigue aard van ervaringen.
13 Kloppenburg (2018).
14 In alle regio’s worden volksvertegenwoordigers (conform de Wvr) geïnformeerd over het risicoprofiel en wordt gevraagd
naar input voor het beleidsplan. In ons vorige onderzoek Risico’s in samenhang hebben we reeds geconstateerd dat er
rond risico’s geen dialoog tot stand komt en dat het risicoprofiel zelf er vaak niet op wordt aangepast. Wel wordt de input
van gemeenteraden meegenomen bij de totstandkoming van het beleidsplan.

18/50

2.3

Risicobeheersing: het verkleinen van de kans

Risicobeheersing (ook wel aangeduid met de term ‘preventie’) omvat alle activiteiten die
erop zijn gericht te voorkomen dat zich een verstoring of crisis voordoet. Hierbij maken wij
een onderscheid tussen risicobeheersing die ertoe bijdraagt dat de kans op een verstoring
wordt verkleind (paragraaf 2.2) en risicobeheersing die vooral gericht is op het beperken van
de effecten/impact (paragraaf 2.3). Dit onderscheid sluit aan bij de bekende definitie dat
risico kans maal effect is. Ook in plaatjes die gemaakt worden om verschillende risico’s
tegen elkaar af te zetten (het zogeheten risicodiagram), wordt op de ene as de
waarschijnlijkheid/kans weergegeven (van klein tot groot; zeer onwaarschijnlijk tot zeer
waarschijnlijk) en op de andere as de impact (van klein tot groot; beperkt tot catastrofaal).
Wij maken dit onderscheid, omdat sommige maatregelen kunnen bijdragen aan het
verminderen van de kans (een dijk vermindert de kans op een overstroming) en andere
maatregelen bijdragen aan het verminderen van de effecten/impact (maatregelen waardoor
burgers bij een overstroming tijdig evacueren, beperken het aantal slachtoffers, terwijl de
overstroming zelf niet minder heftig is). We zullen zien dat de sectoren zelf beter ‘kunnen
sleutelen’ aan de kans, terwijl de actoren binnen de openbare orde/openbare veiligheid meer
invloed (kunnen) hebben op de impact.

2.3.1 De sectorale aanpak – het verkleinen van de kans (cellen 5 en 6)
Risicobeheersing kans sectoraal/centraal

Risicobeheersing kans sectoraal /decentraal

5. Vakdepartementen en branches

6. Bedrijven, diensten, eenheden en
instellingen

>

Veelal internationale aanpak/afspraken

>

(bijv. WHO voor infectieziekten, Europese
ROR voor overstromingen).

>

Sterke professionalisering risicobeheersing
vanuit bedrijfscontinuïteit en imago.

>

(Technische) maatregelen rond

Meer aandacht voor risicobewustzijn

kwetsbaarheden worden primair per

(brancheverenigingen zijn hierin ook actief).

bedrijf/dienst getroffen, in afstemming met
sector.

Voor de meeste bovenregionale crisistypen geldt dat er op internationaal niveau wordt
nagedacht over en regels worden opgesteld om bepaalde risico’s uit te sluiten en de kans op
verstoringen en crises te verkleinen. Denk bijvoorbeeld aan afspraken op het niveau van de
World Health Organization (WHO) rond infectieziekten, afspraken in het kader van het
Internationaal Atoom Energie Agentschap voor straling en nucleaire incidenten en de
Europese Richtlijn Overstromingsrisico’s (ROR). Dit is ook logisch omdat veel van deze
risico’s een internationale component hebben. Die internationale verwevenheid zien we
terug bij infectieziekten, overstromingen (met name vanuit de rivieren), stralingsongevallen
en ook bij de andere bovenregionale crisistypen. Zo is de Nederlandse stroomvoorziening in
grote mate afhankelijk van internationaal georganiseerde leveranciers en stroomnetten. De
aanpak van cybercriminaliteit – die zich afspeelt op het ‘World Wide Web’– vraagt ook een
internationale aanpak. De verdere internationalisering en informatisering leidt er tevens toe
dat een crisis in het buitenland ook impact heeft op de Nederlandse samenleving. Daarom
worden afspraken rondom het beheersen van risico’s vaak op internationaal niveau
gemaakt. Vervolgens moeten of gaan de landen daar sectoraal mee aan slag.

19/50

Toezichthouders worden in Nederland veelal belast met de controle op de internationaal
gemaakte afspraken.
Vakdepartementen en brancheverenigingen zetten actief in op het vergroten van het
risicobewustzijn binnen de eigen sector. Wanneer mensen zich bewust zijn van de risico’s,
kunnen verstoringen en incidenten worden voorkomen. Met name bij cybercriminaliteit en
terrorisme zien we dat er een divers netwerk aan betrokkenen (lokale bestuurders, scholen,
jeugd- en welzijnswerk etc.) wordt gemobiliseerd om voorlichting te geven en daarmee
incidenten vroegtijdig te voorkomen. Maar dat geldt ook voor de voorlichting rond het
voorkomen van infectieziekten (consultatiebureaus, GGD-en, huisartsen). Steeds meer
wordt duidelijk dat bedrijven en diensten ook zicht moeten hebben op de effecten van
buitenaf op de kans dat een incident plaatsvindt (daarover meer in de volgende paragraaf).
Het verkleinen van de kans op een incident vraagt veel kennis van het betreffende systeem.
Per sector nemen bedrijven en diensten maatregelen om ongevallen te voorkomen of
verspreiding tegen te gaan (denk aan cyber of infectieziekten). Voor veel van de bedrijven
en diensten is risicobeheersing niet meer dan logisch omdat er een sterke relatie bestaat
met (bedrijfs-)continuïteit. Ook wordt het imago van de gehele sector vaak fors geschaad
indien sprake is van een storing of uitval, ramp of crisis. Met diverse
veiligheidsbeheerssystemen wordt daarom gewerkt aan het verkleinen van de kans op
incidenten. Daarbij wordt vaak samengewerkt op het niveau van de sector omdat er veel
koppelingen bestaan tussen de verschillende bedrijven en diensten. Er is vaak sprake van
een strak gekoppeld systeem. Met deze term refereren wij aan de klassieke studie Normal
Accidents van Charles Perrow (1999).
Normal Accidents: Living with high-risk technologies (Perrow, 1999)
Perrow hanteert een tweetal variabelen waarlangs hij allerlei systemen analyseert en categoriseert:
> de mate van interactie (hoe complex is het systeem) en
> de mate van koppeling (hoe groot is de onderlinge verwevenheid en zijn de koppelingen binnen
het systeem).
Interactie
Het gaat hier om de mate van interactie van en binnen een systeem. Binnen sommige systemen
vinden weinig of relatief simpele, lineaire interacties plaats (een dam, een brug, het treinverkeer),
terwijl andere veel complexer zijn (een vliegtuig, een universiteit, een installatie). Naarmate het
systeem ‘simpeler’ is, zullen personen gemakkelijker begrijpen hoe het in elkaar zit. Er zijn weinig
onderlinge connecties binnen het systeem. Je hoeft niet gestudeerd te hebben om te begrijpen hoe
een dam werkt; wel hoe een vliegtuig in elkaar zit.
Bij de zeven crisistypen valt op dat de meeste gekenmerkt worden door een hoge mate van
complexiteit. Dat betekent dat de processen niet per se lineair gaan en het voor degenen die erbij
betrokken zijn, vaak lastig zal zijn na te gaan wat er nu precies aan de hand is. Het betekent ook dat
deze systemen ver van relatieve buitenstaanders (bijvoorbeeld medewerkers van de veiligheidsregio)
af staan. Enkele van de zeven crisistypen zijn tot op zekere hoogte wat ‘simpeler’. Simpel in die zin
dat consequenties zich op een vrij logische en voorspelbare wijze ontwikkelen. De systemen rond
aardbevingen en overstromingen ontwikkelen zich nog op een redelijk ‘voorspelbare wijze’, maar
zelfs daar zijn vaak – in het verloop van een dergelijke calamiteit – nog onverwachte wendingen.
Cybercriminaliteit, stralingsincidenten en grootschalige stroomuitval duiden wij als veel minder
voorspelbaar omdat er veel factoren een rol spelen, weinig mensen het systeem volledig begrijpen,
er veel verbindingen binnen het systeem zijn, oorzaak-gevolg vaak lastig te benoemen is (niet-lineair)
en kleine afwijkingen al snel voor forse effecten kunnen zorgen buiten het systeem (een ongekend
verloop).

20/50

Koppeling
Het tweede element is de mate van koppeling binnen het systeem. Perrow spreekt over losse en
strak gekoppelde systemen. Bij een strak gekoppeld systeem zal altijd een bepaalde reactie volgen.
Daarmee bedoelt hij dat een handeling of actie, snel een andere handeling of actie tot gevolg heeft.
Het spoor is bijvoorbeeld een strakker gekoppeld verkeerssysteem dan het wegtransport; bij het
spoor is een klein omweggetje immers vaak niet mogelijk. Verschillende van de zeven crisistypen in
dit onderzoek zijn meer strak dan los gekoppeld. Voorbeelden hiervan zijn: infectieziekten (door
fysiek contact tussen mensen worden deze ziekten overgedragen) en cybercriminaliteit (door
verstoring van één netwerk worden andere netwerken vaak ook geraakt). Geïnduceerde
aardbevingen hebben een strakke koppeling omdat er veel veiligheidsmaatregelen reeds ‘ingebouwd’
zijn in de veiligheidssystemen. Dat maakt dat de kans op calamiteiten kleiner wordt, maar dat er
tegelijkertijd bij calamiteiten weinig ruimte is voor creatieve oplossingen. Dat geldt ook voor
grootschalige stroomuitval; juist doordat de redundantie reeds in het systeem is ingebouwd. Een
overstroming daarentegen heeft een meer losse koppeling. Hoogwater kan worden tegengehouden
door waterkeringen en overloopgebieden; er zitten ‘buffers’ tussen waardoor een actie in het een
gebied niet per se tot effecten in het andere gebied hoeven te leiden. Feit is dat er bij veel van de
door ons onderzochte systemen niet zo heel veel van deze buffers (‘ontkoppelingen’) bestaan.
Naarmate een systeem een hoge mate van complexiteit heeft en ook strak gekoppeld is, neemt de
onbeheersbaarheid van een dergelijke gebeurtenis sterk toe.15 De twee meest door de mens –
namelijk opzettelijk – veroorzaakte crises, terreur en cybercriminaliteit, zijn wat lastiger binnen de
logica van Perrow te plaatsen. Al naar de gelang de intenties van de daders kunnen deze meer
complex en strak gekoppeld zijn (11/9 en de waarschijnlijke cyberinterventies van de Russen bij de
Amerikaans verkiezingen) of minder (een enkelvoudige daad van een lone wolf of één phish mail).

Het feit dat verschillende van de zeven crisistypen kenmerken dragen van zowel complexiteit
als strakke koppeling, maakt deze crisistypen in termen van Perrow ‘normal accident prone’.
Dat betekent niet dat zij vaker voorkomen, maar wel dat de crisisbeheersing lastiger wordt
als zich een dergelijke calamiteit zou voordoen. Juist vanwege de kenmerken van deze
systemen is de betreffende sector er veel aangelegen om de kans op een incident (dat juist
vanwege de kenmerken van het systeem kan escaleren) zo beperkt mogelijk te maken.

2.3.2 De algemene aanpak – het verkleinen van de kans (cellen 7 en 8)
Risicobeheersing kans algemeen/centraal

Risicobeheersing kans algemeen/decentraal

7. Ministerie JenV

8. Veiligheidsregio’s

>

>

Rol in verminderen kwetsbaarheden
Nationale Veiligheid beperkt (vooral

soort bovenregionale crisistypen

verantwoordelijkheid specifieke

beperkte/traditionele rol (branden, gevaarlijke

sectoren).

>

Veiligheidsregio heeft bij beperken kans van dit

Versterken risicobewustzijn vooral op

stoffen, evenementen).

>

Vooral indirect via ‘impact’ (12) ook de kans op

cyberveiligheid en terrorisme (=

risico’s in fysieke leefomgeving beïnvloeden

inspanningen in specifieke sectoren).

(vergunningverlening, toezicht en handhaving
gemeenten, provincies).

15 Perrow, C. (1999),

21/50

Het (interdepartementale) Directeurenoverleg Crisisbeheersing is verantwoordelijk voor de
coördinatie van het regeringsbeleid op het gebied van nationale veiligheid en
crisisbeheersing op nationaal niveau. Het verminderen van kwetsbaarheden is daar een
onderdeel van. In 2014 is op basis van de economische, fysieke en sociaalmaatschappelijke impact beoordeeld wat de betekenis is van de vitale infrastructuur voor
onze samenleving. Met deze ‘Herijking Vitaal’ kwam er zicht op kwetsbaarheden. Vervolgens
zijn per vitaal proces of dienst afspraken gemaakt rondom het verkleinen van de kans op
incidenten. De afspraken zijn vastgelegd in zogenaamde ‘roadmaps’. Deze zijn niet
openbaar. De aansluiting van veiligheidsregio’s wordt onder meer via de gezamenlijke
doelstelling ‘Continuïteit van de samenleving’ gerealiseerd. Feitelijk is de rol van het
ministerie van JenV op dit vlak beperkt. Primair ligt bij de vakdepartementen de
verantwoordelijkheid (en de instrumenten zoals wetten en meer) om de kans op verstoringen
en crises te voorkomen en bij te dragen aan een veilige (sectorale) wereld. Voor zover er bij
de algemene keten een verantwoordelijkheid ligt, is deze primair generiek.
Op regionaal en lokaal niveau zien we hetzelfde patroon. Bij het verminderen van de ‘kans’
op een dergelijke bovenregionale crisis spelen de veiligheidsregio’s een zeer bescheiden rol.
Het is aan de ‘functionele wereld’ (van de straling, cyber, vitaal, infectieziekten e.d.) zelf om
de kans op een stralingsongeval, aanslag, stroomuitval of pandemie zo klein mogelijk te
maken. Daar waar veiligheidsregio’s wel een rol hebben, is er vaak een verbinding met hun
eigen expertisegebied ((natuur-)branden, gevaarlijke stoffen, evenementen) en gaat het over
vergroten van het risicobewustzijn rond deze risico’s. Daarnaast is er nog een meer indirecte
manier van beïnvloeding van de kans. Zo kan op lokaal of regionaal niveau – via de
gemeentelijke en provinciale vergunningverlening, toezicht en handhaving – gestuurd
worden op risico’s in de fysieke leefomgeving. De veiligheidsregio’s hebben hierin vaak een
adviesrol. Voor de meeste van deze crisistypen – zeker waar het bovenregionale crisistypen
betreft – is het Rijk echter bevoegd gezag inzake het wel of niet toestaan van dit soort
activiteiten. De veiligheidsregio’s moeten dan de juiste schaal en organisatie kiezen om
effectief te zijn.

22/50

2.4 Risicobeheersing: het beperken van de impact
Natuurlijk is het voorkomen van het optreden van een verstoring of crisis de belangrijkste
bijdrage die in het kader van risicobeheersing mogelijk is. Een snelle evacuatie bij een
overstroming of stralingsincident is waardevol, maar geen overstroming of stralingsincident
is nog beter. Toch is er veel reden om ook apart aandacht te besteden aan maatregelen die
kunnen bijdragen aan het beperken van de omvang of impact van een verstoring. In het
Engels wordt dit ‘mitigation’ genoemd. Het gaat dan om maatregelen die bijdragen aan het
verzachten van de calamiteit c.q. het beperken van de omvang van de calamiteit.

2.4.1 De sectorale aanpak – het beperken van de impact (cellen 9 en 10)
Risicobeheersing impact sectoraal/ centraal

Risicobeheersing kans sectoraal/decentraal

9. Vakdepartementen en branches

10. Bedrijven, diensten, eenheden en
instellingen

>

Verwevenheid sectoren: meer complexiteit

Integraal concept van meerlaagse

en toename mogelijke domino-effecten

veiligheid (overstromingen) is bij andere

wordt vooral gezien rond stroomuitval,

thema’s lastiger.

cyber/terrorisme.

>
>

>

Diverse systemen van early warning

>

Professionalisering risicocommunicatie via
sociaal media (maatschappelijke impact).

Maatschappelijke impact moeilijk te
voorspellen.

In de vorige paragraaf is aandacht geschonken aan de systeembenadering van Perrow.
Deze benadering heeft primair een relatie met het kans-aspect. Bepaalde systemen zijn erg
ingewikkeld en kennen veel strakke koppelingen, waardoor de kans op een verstoring
toeneemt, maar er zijn wel mogelijkheden om te proberen deze kans zo klein mogelijk te
maken. Zo ook is bij het beperken van de impact op twee manieren een relatie te leggen met
de theorie van Perrow. Sommige ‘normal accident prone systemen’ (systemen die
gekenmerkt worden door een hoge mate van complexiteit en strakke koppelingen) zijn zo
weinig te beïnvloeden langs de kans-lijn, dat er wel gekozen moet worden voor mitigation;
het verzachten en beperken van de gevolgen. Voor bijvoorbeeld infectieziekten zien wij die
ontwikkeling. Een steeds mobielere wereld (en misschien ook wel toenemende twijfel over
het nut van inenten) brengt steeds gemakkelijker besmettelijke ziekten over de wereldbol.
Datzelfde geldt voor cybercriminaliteit in een steeds meer digitale wereld. Het beperken van
de impact wordt daarmee steeds belangrijker.
Een tweede relatie ligt er op het punt van de strakke koppeling. Terwijl Perrow zich (nog)
richtte op strakke koppelingen binnen systemen, is er ook steeds meer sprake van een
strakke koppeling (of tenminste een onverwachte koppeling) tussen systemen. Het begrip
‘cascade-effecten’ duidt op deze koppelingen tussen systemen. Elektriciteit is bij uitstek zo’n
systeem dat per definitie – bij uitval – effect heeft op vrijwel alle andere systemen. Door de
toenemende complexiteit van onze samenleving neemt de kans toe dat de sector een crisis
niet meer alleen kan afhandelen en ook andere systemen worden geraakt. Konden sectordeskundigen vroeger een stroomuitval nog binnen de energiewereld aanpakken, nu heeft
deze direct gevolgen voor de telecomsector en alles wat met het internet te maken heeft.
De energiesector is dusdanig verweven met andere werelden, dat maatschappelijke
ontwrichting sneller kan ontstaan. Daarmee komt de algemene keten sneller in beeld.

23/50

Kans op en impact van grootschalige stroomuitval
> De kans op technische verstoringen neemt toe door de toename van hernieuwbare
bronnen waardoor de besturing van het netwerk complexer wordt.
> Ook de decentrale opwekking maakt de besturing van het netwerk complexer. Hierdoor
wordt ook op regionaal niveau bijsturen/dempen belangrijker.
> De toename van extreem weer kan tot verstoringen van de elektriciteitsvoorziening leiden.
Hierbij vormen niet alleen grootschalige overstromingen een risico. Ook ernstige
wateroverlast op lokaal/regionaal niveau kan tot ernstige verstoringen leiden.
> Naar verwachting zullen de verstoringen vaker voorkomen, maar wel kleiner van aard zijn
(duur, grootte getroffen gebied).
> De impact van elektriciteitsverstoringen is onverminderd hoog en neemt toe doordat de
tolerantie voor stroomstoringen is afgenomen (minder buffers, grote impact van sociale
media).
(Bron: Themarapportage Uitwerking Verstoring Energievoorziening, behorend bij het NVP)
Nederland heeft nog weinig of geen ervaring met bovenregionale crises. Dat maakt het lastig
in te schatten hoe een dergelijke crisis wordt beleefd en wat een mogelijke reactie van
burgers zou kunnen zijn. De maatschappelijke impact kan groter zijn dan van tevoren
verwacht. Denk bijvoorbeeld aan de aardbevingen in Groningen. Achteraf hebben we hier
kunnen vaststellen dat de maatschappelijke impact veel groter was en is dan alleen de
fysieke gevolgen van de bevingen. Iets dergelijks geldt voor stralingsincidenten: al kunnen
de fysieke gevolgen beperkt blijven, de publieke opinie kan de impact als veel groter
ervaren. Een ander recent voorbeeld is de ingestorte brug in Genua (Italië). Het maakte
duidelijk dat een relatief ‘beperkt’ ongeval landelijke uitstraling en ook jarenlange
internationale gevolgen kan hebben. De maatschappelijke impact van dit soort crisistypen is
vaak onvoorspelbaar, juist omdat er zo weinig ervaring mee is. De onvoorspelbaarheid van
veel van dit soort van bovenregionale crisistypen maakt dat eigenlijk vrijwel altijd sprake zal
zijn van een bedreiging van de nationale belangen. Juist de factor ‘impact’ maakt dat vrijwel
iedere bovenregionale ramp/crisis ook als een nationale ramp/crisis gezien zal worden.
Omdat de maatschappelijke impact veel groter kan zijn dan het incident op zich doet
vermoeden, werken organisaties binnen de sector samen met het openbaar bestuur en de
veiligheidsregio’s aan maatregelen om de impact te beperken. Afspraken en diverse (soms
internationale) systemen van early warning spelen daarbij een belangrijke rol. Denk aan het
Alerteringssyteem Terrorismebestrijding (Atb) rond terrorisme, het Nationaal Detectie
Netwerk voor cyber, ProMED voor infectieziekten, het ‘waterbeeld’ van de Landelijke
Coördinatiecommissie Overstromingsdreiging, maar ook het weeralarm van het KNMI is een
voorbeeld.16 De verbinding tussen de sector en het openbaar bestuur en de
veiligheidsregio’s is nog wel een aandachtspunt, zowel bij risicobeheersing als bij de
crisisbeheersing. Een uitzondering daarop vormt wellicht het crisistype overstromingen. Voor
overstromingen maken alle betrokkenen gebruik van hetzelfde denkkader: het kader van de
‘meerlaagse veiligheid’. De beheersing van overstromingen is gebaseerd op drie pijlers: het
voorkomen van overstromingen (laag 1), duurzame ruimtelijke ontwikkeling (laag 2) en de
rampenbestrijding (laag 3). Dit kader wordt gebruikt door betrokkenen op alle niveaus
(landelijk en decentraal) en zowel door de sector zelf als door het openbaar bestuur en de
veiligheidsregio’s. Het heeft daarmee een verbindende werking. Partijen zien hun eigen

16 Het weeralarm illustreert het belang van de impact. Vroeger werd code rood alleen bepaald door de ernst van de

weersdreiging. Tegenwoordig is het altijd een combinatie van het weer en de mogelijke maatschappelijke effecten. Voor
een storm op zondagmiddag zal veel minder snel code rood worden afgegeven dan voor eenzelfde storm op
maandagmorgen tijdens de ochtendspits.

24/50

aandeel in de risico- en crisisbeheersing en de samenhang tussen de verschillende lagen.
Een dergelijk concept hebben wij bij geen van de andere crisistypen aangetroffen. Wij zijn er
niet uit of een dergelijk kader ook mogelijk is voor andere sectoren, maar zien wel welk effect
het kader voor de samenwerking in de waterwereld heeft (gehad).
Meerlaagse veiligheid
Het concept ‘meerlaagse veiligheid’, dat in het kader van de aanpak van overstromingen vanuit
zee is ontwikkeld, gaat uit van drie weerstandsniveaus (oftewel lagen van veiligheid).
Overstromingsrisico’s worden bestreden door een combinatie van maatregelen op drie niveaus.
Eerste laag
De eerste laag bestaat uit maatregelen die tot doel hebben de risico’s op een overstroming te
minimaliseren c.q. overstromingen vanuit zee te voorkomen (preventie) en het water te keren.
Hiertoe behoren de aanleg en het onderhoud van dijken en andere waterweringswerken. Het
betreffen maatregelen die het water ‘buiten’ moeten houden. Na de Watersnoodramp van 1953
zijn vele maatregelen getroffen om Nederland beter te beschermen tegen de zee.
Tweede laag
De tweede laag bestaat uit maatregelen die plaatsvinden in het kader van de ruimtelijke
ordening en inrichting van ons land. Hoe kan bij de inrichting van ons land (i.c. de inrichting van
bepaalde gebieden) rekening worden gehouden met de risico’s van wateroverlast en
overstroming. Er wordt hier wel gesproken over waterrobuust bouwen. Waar worden welke
huizen c.q. woonwijken gebouwd? De terp is daar een klassiek, maar inmiddels ook weer
modern, voorbeeld van. Als wij een nieuwe snelweg op een verhoogd talud dwars door een
potentieel overstromingsgebied aanleggen, ontstaat daarmee gelijk een (extra) buffer en
compartimenteren en verminderen wij de risico’s op overstroming (in ieder geval in het achter
die weg gelegen gebied).
Derde laag
De derde laag van maatregelen betreft de rampenbestrijding. Hieronder vallen al die
maatregelen die als oogmerk hebben de gevolgen van een overstroming te beperken. Het gaat
er hierbij om dat organisaties weten wat ze te wachten staan, weten wat ze aan elkaar hebben
en hoe ze gezamenlijk kunnen optreden, maar vooral ook hoe zij burgers maximaal kunnen
faciliteren en ondersteunen. Risico-communicatie (vooraf) kan burgers bewust en betrokken
maken, terwijl crisiscommunicatie helpt om hen in het onverhoopte geval de beste keuzes te
laten maken.
Waar voorheen de nadruk lag op de waterkering als zodanig (en de overschrijdingskans
daarvan), biedt het idee van meerlaagse veiligheid de mogelijkheid om voor te sorteren op het
geval dát zich een overstroming voordoet. Sinds enkele jaren zijn ook de veiligheidsregio’s zich
meer bewust van hun rol in de crisisbeheersing bij overstromingen (de derde laag van het
model), vooral waar het de preparatie op de evacuatie betreft.

Bij maatregelen in het kader van het beïnvloeden van de impact speelt communicatie bijna
altijd een belangrijke rol. Communicatie is bij uitstek het middel om te proberen organisaties,
bedrijven en burgers te bewegen om bepaalde maatregelen te nemen, die kunnen bijdragen
aan het beperken van de gevolgen van een verstoring of (dreigende) crisis. Mede door de
opkomst van de sociale media heeft risicocommunicatie meer aandacht gekregen. Bijna alle
betrokken diensten en bedrijven hebben wel een (social) medium waarmee ze informatie

25/50

over risico’s delen en soms ook handelingsperspectieven delen ter voorbereiding op
incidenten. Doel is betrokkenen bewust te maken van de mogelijke risico’s. Soms wordt door
de sector ook aansluiting gezocht bij de communicatie door veiligheidsregio’s. Zo wordt door
de ANVS bijvoorbeeld een ‘Toolkit kernongevallen’ beschikbaar gesteld, die
veiligheidsregio’s op hun website kunnen plaatsen.

2.4.2 De algemene aanpak – het beperken van de impact (cellen 11 en 12)
Risicobeheersing impact

Risicobeheersing impact algemeen/decentraal

algemeen/centraal
11. Ministerie JenV

12. Veiligheidsregio’s

>

>

Brede inzet NL-Alert als vorm van
risicocommunicatie.

>

Focus op alerteren en early warning

Kennismakelaar voor partners om dominoeffecten zichtbaar te maken (risicobewustzijn).

>

Verbreding van technische maatregelen naar

terrorisme en cybercriminaliteit

maatschappelijke impact; risicocommunicatie en

(= inspanningen in specifieke

burgerparticipatie.

sectoren).

>

Nadrukkelijke rol veiligheidsregio in advisering
ruimtelijke omgeving (Omgevingswet).

>

Maak keuze: wat kan ik zelf, wat met anderen en
wat landelijk?

Bij het beperken van de impact wordt vanuit het ministerie van JenV mede ingezet op
risicocommunicatie. De aandacht voor NL-Alert is een vorm van risicocommunicatie en kan
bijdragen aan het vergroten van het risicobewustzijn van de samenleving. NL-Alert heeft als
primair oogmerk de communicatie vanuit de overheid tijdens crises te faciliteren. Het
ministerie stuurt periodiek een NL-Alert controlebericht, waardoor ook gewerkt wordt aan het
risicobewustzijn van mensen. Vanuit de eigen (sectorale) verantwoordelijkheid voor
terrorisme en cybercriminaliteit wordt daarnaast door het ministerie veel ingezet op diverse
vormen van alerteren en early warning van overheden, bedrijven en instellingen. Ook dit zijn
maatregelen om de impact te beperken.
Veiligheidsregio’s kunnen een duidelijke rol spelen bij het verminderen van de
(maatschappelijke) impact van dergelijke bovenregionale crises. Zo kunnen zij (preventieve)
maatregelen treffen om de impact te beïnvloeden, bijvoorbeeld door het risicobewustzijn te
vergroten en de zelfredzaamheid van de burgers te versterken. In Groningen zet de
veiligheidsregio momenteel (eind 2018) in op risicocommunicatie in het kader van het
aardbevingsrisico. Bewoners worden geïnformeerd over deze bevingen, maar ook hoe zij
elkaar na een forse beving in de eerste uren zouden kunnen ondersteunen. Daarnaast
kunnen veiligheidsregio’s communiceren over risico’s om daarmee de risicobeleving van het
publiek te beïnvloeden. Dat geldt bijvoorbeeld rond het risico op stroomuitval, waarbij
burgers minder risico’s zien dan de experts uit betrokken bedrijven. Ook kunnen
veiligheidsregio’s overheden en bedrijven adviseren en bij elkaar brengen om maatregelen
te treffen om (cascade-)effecten tegen te gaan. Met name deze laatste, meer signalerende,
rol van veiligheidsregio’s is bij dit soort crisistypen relevant, zo bleek uit de gesprekken.

26/50

Signalerende rol veiligheidsregio’s
Veiligheidsregio’s hebben niet de rol om maatregelen te treffen, maar hebben wel een rol om de
mogelijke impact van een incident te signaleren en anderen aan te zetten tot actie. Daarmee
wordt het risicobewustzijn vergroot en kunnen bedrijven en overheden maatregelen treffen om
(domino-) effecten tegen te gaan. Denk aan advisering van gemeenten en provincies rond
overstromingen. De lokale en provinciale overheden kunnen ruimtelijke maatregelen treffen,
zodat (domino-) effecten bij hoogwater worden verminderd. Dat geldt ook voor de impact van
overstromingen op knooppunten in het energienet. “Je signaleert impact en waar dat kleiner
zou kunnen en legt dat dan weer terug bij de functionele keten”, aldus een gesprekspartner.
Daar waar veiligheidsregio’s zich voorheen vooral op technische maatregelen richtten, zien
we rond de onderzochte crisistypen een beweging ontstaan naar het denken over de
maatschappelijke impact. Dat zien we het sterkst terug op het gebied van de
risicocommunicatie. Op dat terrein zijn binnen veiligheidsregio’s diverse ontwikkelingen
gaande, waarbij de dialoog met burgers wordt georganiseerd en de veiligheidsbeleving een
plek krijgt. Daarbij gaat het niet meer alleen om brandveilig leven, ook op terreinen als
overstromingen, stroomuitval en aardbevingen zien we veiligheidsregio’s meer inspanningen
plegen in de risicocommunicatie. Soms zijn het volwaardige participatietrajecten waarin
informatie over risico’s (meestal in een specifiek gebied) wordt gedeeld en ook soms
besproken wordt wat mensen zelf kunnen doen. Risicocommunicatie wordt dan ingezet als
methode om de zelfredzaamheid van burgers te vergroten en de impact van crises te
beperken. Bij de crisistypen stralingsincidenten, infectieziekten, cyber en terrorisme wordt
een dergelijke vertaling vanuit de sectoren minder gemaakt en zien we dat veiligheidsregio’s
daar vooral kiezen voor generieke risicocommunicatie. Er wordt ingezet op algemene
voorlichting en communicatie, soms aansluitend op de meer generieke boodschap vanuit de
rijksoverheid.
Veiligheidsregio’s worden ook meer actief in het nemen van ruimtelijke maatregelen om de
impact van een crisis te beperken. Mede door de komst van de Omgevingswet worden
veiligheidsregio’s vaker – als adviseur – betrokken bij de ontwikkeling van de fysieke
leefomgeving. Met bepaalde keuzes in de ruimtelijke omgeving kan de impact van crises
worden beperkt. Denk aan overloopgebieden (overstromingen), inrichting van de bebouwing
(stralingsincidenten), evenementen (terrorisme) en afwezigheid van natuur rondom
stroomvoorzieningen (met het oog op branden). Het is nog lastig deze bijdrage van
risicobeheersing zichtbaar en meetbaar te maken. Daarbij speelt mee, dat zo lang zich geen
(bovenregionale) crisis voordoet, genomen maatregelen ook niet snel zichtbaar worden.
Daarnaast gaat het bij dit soort crisistypen vaak over ruimtelijke maatregelen waarvan de
effecten soms pas na jaren zichtbaar zijn. Dit maakt het voor veel veiligheidsregio’s lastig om
het effect van maatregelen aan te tonen. Het wordt vaak niet zichtbaar in het risicoprofiel. 17
Het is voor veiligheidsregio’s belangrijk om een goede keuze te maken in welke netwerken
geacteerd gaat/moet worden. Wij zien dat veiligheidsregio’s deze keuzes voorzichtig gaan
maken en zich afvragen: Wat kan ik zelf beïnvloeden, wat kan ik beter met anderen doen en
wat kan beter landelijk? Zo is er rond grootschalige stroomuitval en rond overstromingen
steeds meer sprake van bovenregionale samenwerking tussen veiligheidsregio’s. Daar
worden maatregelen op elkaar afgestemd en afspraken gemaakt met partners. Op het
thema stralingsongevallen is rond de ANVS een netwerk van veiligheidsregio’s ontstaan.
Veiligheidsregio’s vinden het nog wel lastig om landelijk te acteren rond bepaalde
crisistypen.
17 De schaalindeling van de categorieën is vaak vrij groot, zodat een vermindering van de impact wegvalt en het risico in

dezelfde categorie uitkomt.

27/50

2.5 Crisisbeheersing
Hoewel het aantrekkelijk is vooral over (de voorbereiding op) crisisbeheersing te gaan
schrijven, is het uitgangspunt van dit onderzoek vooral gericht op risicobeoordeling en de
wijze waarop daarmee wordt omgegaan bij de zeven bovenregionale crisistypen.
Gaandeweg kregen wij meer en meer oog voor de relatie en het mogelijk belang van de
risicobeoordeling voor de risico- én crisisbeheersing. Met dat laatste bedoelen we ook de
voorbereiding op de crisisbeheersing; planvorming, opleiden en oefenen zijn belangrijke
onderdelen van dit proces. Bij het beschouwen van de sectoren – in het kader van deze
bovenregionale crisistypen – werd steeds duidelijker dat de functionele ketens bij deze
bovenregionale crisistypen op vele aspecten dominant zijn. Voor zover de algemene keten in
beeld komt, is dat gericht op de crisisbeheersing waarbij deze vooral vanuit generieke
uitgangspunten (all-hazard) wordt benaderd.

2.5.1 Crisisbeheersing door de functionele keten (cellen 13 en 14)
Crisisbeheersing sectoraal/ centraal

Crisisbeheersing sectoraal/decentraal

13. Vakdepartementen en branches

14. Bedrijven, diensten, eenheden en
instellingen

>
>

Crisisorganisatie primair nationaal.

>

Professionalisering crisisbeheersing
functionele ketens wordt sectoraal

vitale infra en decentrale diensten (RWS).

>

aangepakt (programma’s per sector,
crisisbeheersingsstructuren).

>

Crisisbeheersing als professie bij bedrijven
Versterken informatievoorziening bij crises
(steeds meer ketens sluiten aan op LCMS).

>

Samenwerking met algemene keten

Samenwerking met algemene keten

aandachtspunt (lessen ‘mini-

aandachtspunt (lessen ‘mini-

bovenregionale crises’).

bovenregionale crises).

De crisisbeheersing is in functionele ketens ingericht. Wat betreft het verminderen van de
effecten of gevolgen binnen de eigen keten zijn de partners in de functionele ketens vooral
zelf aan zet. Indien het incident binnen één organisatie blijft, hebben zij daarvoor veelal een
eigen crisisorganisatie ingericht. Het gaat hierbij immers om de continuïteit van de
organisatie en het vertrouwen van burgers (klanten) in de organisatie (imago). De bedrijven,
diensten en instellingen is er veel aan gelegen crises buiten de deur te houden en mogelijke
verstoringen – indien mogelijk – in de kiem te smoren. Wij zien de laatste jaren dan ook een
sterke professionalisering van het crisismanagement binnen de ketens. Crisisbeheersing is
een groeiende professie binnen bedrijven in de vitale infrastructuur en bij veel decentrale
diensten. RWS heeft bijvoorbeeld een sterk gegroeide crisisorganisatie die waar nodig
ingezet kan worden. Die professionalisering zien we ook op de schaal van de sector;
bijvoorbeeld in het professionaliseringsprogramma rond crisisbeheersing bij de Unie van
Waterschappen en ook bij de oprichting van de ANVS, waarbij veel aandacht is geweest
voor crisisbeheersing. Er zijn voor verschillende van de door ons onderzochte sectoren
coördinerende instanties ingericht – op diverse niveaus – om bij een crises ook als een
keten te kunnen samenwerken. Denk aan het Watermanagementcentrum (overstromingen),
DCC’s van vakdepartementen, Outbreak Management Team (infectieziekten) en de ICT
Response Board (cybercriminaliteit). Ook worden in de voorbereiding afspraken gemaakt
over opleiden, trainen en oefenen (veelal binnen de branche). Steeds meer ketens gaan

28/50

gebruik maken van LCMS binnen hun eigen keten (‘LCMS-water’) en zien dat ook als een
belangrijke stap richting de algemene keten. Vanwege de domino-effecten zullen het
openbaar bestuur, politie en veiligheidsregio’s steeds vaker in beeld komen bij dit soort
crises.
In sommige gevallen raakt de crisis ook andere sectoren (bijvoorbeeld stroomuitval door
cybercriminaliteit) en dan ‘raakt’ het vaak ook het publiek. De algemene keten heeft in die zin
een soort van vangnetfunctie. Onze gesprekspartners geven aan dat verwacht mag worden
dat de ‘algemene keten drempel’ steeds vaker zal worden overschreden, omdat de
verwevenheid tussen de verschillende sectoren – mede vanwege digitalisering – steeds
groter wordt. Verschillende recente bovenregionale maar ook meer lokale crises
(stroomuitval Noord-Holland, stuwincident Grave, terrorismedreiging luchthaven Schiphol)
laten echter nog niet zien dat de samenwerking met veiligheidsregio’s al een
vanzelfsprekendheid is. Aandachtspunten zijn steeds weer de operationele coördinatie,
onderlinge informatievoorziening en de afstemming rond de crisiscommunicatie.

2.5.2 Crisisbeheersing door de algemene keten (cellen 15 en 16)
Crisisbeheersing algemeen/ centraal

Crisisbeheersing algemeen/decentraal

15. Ministerie JenV

16. Veiligheidsregio’s

>

>

Samenwerking Rijk - regio’s en met

>

functionele ketens is aandachtspunt:

functionele ketens is aandachtspunt:

operationele coördinatie,

operationele coördinatie,

informatiemanagement en

informatiemanagement en

crisiscommunicatie.

crisiscommunicatie.

Versterken operationele coördinatie via

>

LOCC-Nationaal.

>

Versterking basisinfrastructuren informatiemeldkamerorganisatie, LCMS etc.).

Versterken operationele coördinatie via
LOCC-Bovenregionaal.

>

uitwisseling bij crises (NL-Alert, landelijke

>

Samenwerking Rijk - regio’s en met

Professionalisering
informatiemanagement.

>

Nog weinig afspraken rond

Afspraken eenduidige crisiscommunicatie zijn

crisiscommunicatie bovenregionale

er rond terrorisme, niet op andere thema’s.

crises.

Tijdens (bovenregionale) crises heeft de algemene keten een coördinerende rol.
Veiligheidsregio’s dragen er zorg voor dat de samenwerking tussen de functionele keten(s)
en de algemene keten tot stand komt, dat betrokken crisisteams snel de juiste informatie met
elkaar kunnen delen en dat er eenduidige crisiscommunicatie (in de zin van op elkaar
afgestemde boodschappen) plaatsvindt richting publiek. Toch verloopt de samenwerking
tussen en met partners bij de verschillende gebeurtenissen die er geweest zijn nog wat
moeizaam. Deels speelt hier het ontbreken van een goede gezamenlijke risicobeoordeling
mee. Zeker zal ook het gebrek aan ervaring (en elkaar echt kennen) een rol spelen. Vaak is
nog te veel sprake van gescheiden werelden. Partijen zijn onvoldoende op de hoogte van dit
soort crisistypen, wie betrokken zijn en hoe en welke specifieke uitzonderingen er bestaan
op de generieke crisisbeheersing.

29/50

Bij bovenregionale crisis verloopt de samenwerking binnen de algemene keten zelf ook nog
niet optimaal. Het gaat dan om de samenwerking tussen veiligheidsregio’s onderling en met
de nationale crisisstructuur (primair het ministerie van JenV). Deze
samenwerkingsvraagstukken zien we ‘in het klein’ bij verschillende (inspectie)rapporten over
bovenregionale incidenten (stroomstoring Amsterdam, stuwincident Grave,
terrorismedreiging luchthaven Schiphol, Moerdijk etc.) en we mogen aannemen dat deze bij
een bovenregionale crisis ook kunnen ontstaan. Kortom, de samenwerking Rijk - regio’s en
met functionele ketens is een aandachtspunt. Er wordt hier wel aan gewerkt door:
>
het versterken van de operationele coördinatie.
Het LOCC-Bovenregionaal is per 1 september operationeel en kan door één of
meerdere veiligheidsregio’s worden geactiveerd om de operationele afstemming tussen
regio’s vorm te geven. In het LOCC-Bovenregionaal hebben directeuren
veiligheidsregio’s zitting en daar kunnen ook liaisons vanuit de functionele ketens aan
deelnemen. Het LOCC-Nationaal kan door de minister worden geactiveerd en ook
kunnen liaisons vanuit functionele ketens aanschuiven.
>
professionalisering van informatiemanagement.
In alle regio’s wordt gewerkt met informatiemanagers binnen de crisisorganisatie en het
LCMS is in ontwikkeling. Ook wordt vanuit het ministerie van JenV ingezet op
versterking van basisinfrastructuren voor informatie-uitwisseling bij crises (denk aan NLAlert etc.). Tot slot is er de ontwikkeling van de Landelijke Meldkamerorganisatie
waarmee samenwerking tussen regio’s kan worden ondersteund.
Het valt ons op dat rond de afstemming bij crisiscommunicatie nog weinig gezamenlijke
initiatieven zijn, terwijl ook daar terugkerende knelpunten bestaan in de samenwerking. Rond
terrorisme zijn er wel afspraken gemaakt over eenduidige crisiscommunicatie, maar dat lijkt
daarmee een uitzondering.

30/50

2.6 De belangrijkste observaties op een rij
In de vorige paragrafen zijn verschillende observaties beschreven. Hieronder worden de
belangrijkste overzichtelijk weergegeven.
1. Het zwaartepunt van de risicobeoordeling van de zeven geselecteerde bovenregionale
crisistypen ligt bij de (functionele) sectoren Binnen die sectoren (bijvoorbeeld
energiesector of watersector) zijn functionarissen het meest met (de eigen)
veiligheidsvraagstukken bezig en daarmee ook met de potentiële risico’s en
bedreigingen.
2. De vakdepartementen, branches en uitvoeringsorganisaties voeren elk voor hun eigen
sector de risicobeoordelingen uit. Daarbij maken ze gebruik van een eigen taal,
afkortingen, deskundigheid en ontwikkelen ze vaak op basis van internationale
samenwerking en afspraken eigen modellen. Deze sectorale risicobeoordelingen en
deskundigheid worden vervolgens gebruikt bij het opstellen van het NVP.
3. Wij constateren sterk gescheiden werelden ten aanzien van de sectorale
risicobeoordelingen (op nationaal niveau samengebracht in het NVP) en de regionale
risicobeoordelingen. Bij het opstellen van het NVP vormen de bestaande regionale
profielen nauwelijks een relevante input. Andersom maken de regio’s weinig gebruik van
de sectorale beoordelingen of het NVP. Wel hanteert men dezelfde lijsten van potentiële
risico’s (omdat dezelfde methode Nationale Risicobeoordeling wordt gehanteerd) en
worden de recent toegevoegde NVP-risico’s (cyberdreigingen) ook in de nieuwste RRPen genoemd.
4. Het ministerie van JenV heeft een beperkte rol bij het opstellen van risicobeoordelingen.
Het betreft; het opdrachtgeverschap voor het NVP en het opstellen van profielen en
dreigingsbeelden voor de ‘eigen’ sector: terrorisme en cybercriminaliteit. De regionale
risicoprofielen dienen conform de Wvr opgesteld te worden door de veiligheidsregio’s en
daar heeft het ministerie geen rol.
5. Risicobeoordeling geschiedt op meer plekken dan alleen bij het opstellen van profielen.
Op landelijk niveau zijn er per sector diverse ‘beelden’ en rapportages waarin een
duiding wordt gegeven van kans en impact van bepaalde crisistypen. Naast het RRP
brengen veiligheidsregio’s risico’s ook in beeld op regionale schaal (‘veiligheidsbeeld’)
en op lokale schaal (overzicht per gemeente). Daarbij wordt steeds vaker
gebruikgemaakt van (dynamische) data vanuit de sectoren. Ook bij deze andere vormen
van risicobeoordeling zien we dat sprake is van gescheiden werelden. Een vertaling
vanuit de sectorale beoordelingen wordt weinig gemaakt. Daarnaast is het aantal
grenswerkers (personen die de verbinding kunnen maken en aan beide zijden
participeren) heel beperkt.
6. De regio’s werken onderling beperkt samen ten behoeve van het nadenken over – en
het opstellen van – de risicobeoordeling; dat geldt ook voor de bovenregionale
crisistypen. Uitzonderingen zijn de bovenregionale crisistypen overstromingen en
grootschalige stroomuitval.18
18 Ook bij natuurbranden werken veiligheidsregio’s veel samen, maar dit crisistype is in dit onderzoek niet nader

onderzocht.

31/50

7. Het opstellen van een risicobeoordeling en het inzichtelijk maken van risico’s heeft een
functie omdat het partners in de sectoren aanzet na te denken over:
 het risico en de domino-effecten ervan
 het voorkomen van die risico’s (risicobeheersing) en
 nadenken over ‘what if…’ (stel je voor dat …) en daarover afspraken te maken
(crisisbeheersing).
De veiligheidsregio’s hebben steeds meer een signalerende rol om het risicobewustzijn
rond de impact van deze crisistypen te vergroten.
8. Het is goed bij risicobeheersing een onderscheid aan te brengen in een tweetal
aspecten: risicobeheersing ten behoeve van het verkleinen van de kans (in dit geval
betrekking hebbend op het plaatsvinden van een bovenregionale – dreigende – crisis)
en risicobeheersing die gericht is op het verminderen van de effecten, of misschien wel
beter uitgedrukt de impact (betekenis) van de crisis. 19
9. Het zwaartepunt van risicobeheersing gericht op de kans ligt bij de sectoren en daarbij
vooral bij de bedrijven, eenheden, diensten en instellingen zelf. Zij treffen de
maatregelen en kunnen voorkomen dat incidenten ontstaan. Veel van de maatregelen
die gericht zijn op de kans om bovenregionale crisistypen te verkleinen, zijn het gevolg
van internationale afspraken en regels (bijvoorbeeld WHO voor infectieziekten,
afspraken rond kernenergie).
10. De algemene keten speelt slechts een heel bescheiden rol bij het verkleinen van de
kans op bovenregionale crisistypen. Voor zover veiligheidsregio’s een rol spelen bij het
verkleinen van kansen betreft dat met name het brandrisico, gevaarlijke stoffen en
evenementenveiligheid. Daarop heeft de veiligheidsregio ook nadrukkelijk een
adviserende taak richting bevoegd gezag.
11. Veel maatregelen in het kader van de risicobeheersing zijn gericht op het verkleinen van
het effect/de impact. In sommige gevallen kan dat ook (indirect) effect hebben op het
verkleinen van de kans. Ruimtelijke maatregelen (geen bebouwing of verdere groei van
een industrieel gebied) kunnen ook de kans op een grote calamiteit verkleinen (kleinere
kans op cascade-effecten bijvoorbeeld).
12. Risicobeheersing gericht op de impact zal de komende jaren steeds belangrijker worden,
omdat:
 een crisis steeds vaker domino-effecten veroorzaakt in andere sectoren (deels
verwachte effecten/sectoren maar ook onverwachte effecten/sectoren).
 bij crises de aandacht in de (sociale) media een steeds belangrijker rol speelt.
Bijzondere gebeurtenissen (ongevallen, crises) die vroeger weinig aandacht kregen
(één dag en daarna verdween het weer), kunnen nu soms dagen of nog langer tot
grote maatschappelijke ophef leiden.
 bij crises steeds vaker de bijverschijnselen rond de maatschappelijke impact de
uiteindelijke omvang van een ramp of crisis bepalen. In andere woorden: ‘het gedoe’
– vaak uitvergroot door de (sociale) media – wordt steeds meer leidend en bepalend.

19 In de wereld van overstromingen gebeurt al iets dergelijks. Daar wordt onderscheid gemaakt in de drie lagen waarbij de

maatregelen in de eerste laag (waterkeringen) te scharen zijn onder risicobeheersing gericht op de kans. Ook
klimaatmaatregelen vallen daar overigens onder.

32/50

13. Veiligheidsregio’s spelen een belangrijke rol bij het verminderen van de impact en alle
maatregelen van risicobeheersing op dat vlak.
 De vorming van de veiligheidsregio’s was er juist op gericht bovenlokale (en dus ook
bovenregionale) rampen en crises beter te kunnen managen
(coördinatiemechanismen) om daarmee de omvang van een ramp of crisis te
beperken.
 De veiligheidsregio’s spelen een belangrijke rol bij de risico-informatie richting de
bevolking en bij het betrekken van de burgers bij grotere calamiteiten en crises
(bevorderen van redzaamheid).
 De veiligheidsregio’s spelen een rol bij het bijeenbrengen van partners uit diverse
sectoren rondom de risicobeheersing.
 Veiligheidsregio’s hebben nadrukkelijk een rol bij de advisering in het kader van de
ruimtelijke omgeving.
14. De samenwerking tussen rijksoverheid en veiligheidsregio’s en met functionele ketens is
nog onderontwikkeld. De (operationele) coördinatie en het informatiemanagement bij
crises krijgen steeds meer de nadruk, maar ten aanzien van de crisiscommunicatie zijn
nog weinig gezamenlijke initiatieven gestart. Rond terrorisme zijn er afspraken gemaakt
over eenduidige crisiscommunicatie tussen Rijk en regio’s maar dat lijkt meer
uitzondering dan regel.
15. Rond deze crisistypen wordt de impact vaak in belangrijke mate bepaald door de
beleving van een crisis. Hierbij spelen (sociale) media een belangrijke rol. Dat maakt
crisiscommunicatie van steeds groter belang.

33/50

3 Conclusies en
aanbevelingen
3.1 Aanleiding en opbrengst van het onderzoek
Aanpak en relatie met eerdere onderzoek
Dit rapport is het vervolg op het eerdere onderzoek Risico’s in samenhang, waarin werd
gekeken naar de relatie tussen het Regionaal Risicoprofiel (RRP) en het Nationaal
Veiligheidsprofiel (NVP). Deze relatie bleek beperkt. Het rapport eindigde met een tabel (zie
tabel 1.1 in dit rapport), waarin alle risico’s uit het NVP werden gerubriceerd als (primair)
lokaal/regionaal, primair regionaal of primair nationaal. Het aantal bovenregionale crisistypen
was groot en juist dat was aanleiding voor dit onderzoek. Wat moeten wij nu eigenlijk met
deze crisistypen?
Deze studie richt zich op de relaties tussen en binnen de algemene keten (veiligheidsregio’s,
ministerie van JenV) en de functionele ketens en de relaties tussen verschillende fasen:
risicobeoordeling, risicobeheersing en crisisbeheersing. En dat dan toegespitst op
bovenregionale crisistypen. Van de 27 bovenregionale crisistypen uit tabel 1.1 (verdeeld
over zes categorieën) is in deze studie ingezoomd op een zevental van die crisistypen
(minimaal van elke categorie één). Daarbij kozen wij steeds een van de meest
aansprekende en relevante binnen een categorie.
In een schema met zestien cellen hebben wij de verschillende onderdelen weergegeven (zie
figuur 2.1). Daarbij maken wij onderscheid tussen de functionele en de algemene keten.
Beide kennen een centraal en een decentraal niveau. De activiteiten van deze vier actoren
hebben wij voor de zeven bovenregionale crisistypen in kaart gebracht. Daarbij hebben wij
gekeken naar activiteiten op het terrein van risicobeoordeling (startpunt van onderzoek),
risicobeheersing en crisisbeheersing. Bij risicobeheersing hebben wij een onderscheid
aangebracht tussen risicobeheersing die gericht is op het verkleinen van de kans, en
risicobeheersing die gericht is op het verkleinen van de impact (het effect). Dat laatste wordt
in de Engelstalige literatuur wel geduid met het begrip ‘mitigation’. Omdat het vertrekpunt
van dit onderzoek – aansluitend op het eerste rapport – de risicobeoordeling was, zijn
risicobeheersing en (de voorbereiding op de) crisisbeheersing steeds bekeken vanuit dit
vertrekpunt en dus afgeleiden. Het onderzoek is dus niet gestart bij een crisis (een
terroristische aanslag, een stralingsincident, een overstroming) om vervolgens te gaan kijken
hoe wij dan het crisismanagement het beste kunnen organiseren.

34/50

Nationale component
Het onderzoek naar de relatie tussen ketens bij bovenregionale crisistypen leverde
gaandeweg een belangwekkende observatie op. Het schema dat uitgangspunt was voor dit
onderzoek (lokaal/regionaal, bovenregionaal en landelijk niveau) leek verhelderend maar
kende beperkingen. Allereerst werd gaandeweg steeds meer duidelijk dat een echt
bovenregionale crisis vrijwel altijd ook een nationale uitstraling zal hebben. Een dierziekte,
besmettelijke ziekte, forse overstroming, terroristische aanslag of cyberaanval kan zich zeker
bovenregionaal doen gelden, maar zal ook vrijwel steeds leiden tot forse nationale
betrokkenheid.
In een dergelijk geval wordt waarschijnlijk ook nationaal opgeschaald, zullen ministers in de
media verschijnen en ter verantwoording worden geroepen en zal afstemming tussen
departementen en rijksinstellingen noodzakelijk zijn.20 Zoals iemand het uitdrukte: “Iedere
echte bovenregionale ramp of crisis is een nationale ramp of crisis”.

Internationale component
Dit onderzoek richt zich op bovenregionale crises en heeft daarmee – ook in de analyse van
de zestien cellen – weinig aandacht geschonken aan de internationale dimensie. Bij de
meeste van de besproken risico’s speelt de internationale context wel een grote rol. Dat
betreft bijvoorbeeld de internationale regelgeving en alertering (denk aan besmettelijke
ziekten, straling e.a.), maar ook internationale afspraken over bijstand en hulp tijdens een
eventuele crisis (bijvoorbeeld in EU-verband) en internationale impact of onrust door een
nationale crisis noemen (bijv. een aanslag op een vliegveld of problemen bij een
kerncentrale). Nederland is geen eiland en op alle fronten hebben grote gebeurtenissen
elders consequenties hier. Dat geldt ook vice versa.

Lokale/regionale component
Niet alleen is er internationale of bovenregionale uitstraling naar het nationale. Er is ook
uitstraling van het lokale/regionale naar het bovenregionale. Een primair lokale/regionale
crisis kan gemakkelijk effecten hebben in een andere regio. Bij de ongevallen bij Moerdijk
(2011) en Grave (2016) was al sprake van een dergelijke bovenregionale uitstraling. De
dikke rookwolken van Moerdijk dreven zo naar de buurregio. Het incident bij Grave was
letterlijk op de grens van twee veiligheidsregio’s, waarbij de effecten zichtbaar werden in een
derde regio (laag water in Limburg). Het blijkt dat zich met enige regelmaat kleinschalige
incidenten en mini-crises voordoen waarbij deze verbindingen – of het gebrek eraan – een
duidelijke rol spelen. Bovenregionale (en dus ook meer nationale) crises zijn zeldzaam.21 Dat
betekent niet dat binnen al deze categorieën van risico’s zich vrijwel nooit iets voordoet.
Integendeel, er zijn vele aardschokken geweest, windhozen of dijkverzakkingen door
droogte. Dat geldt ook voor voedselincidenten (enkele tientallen doden per jaar als gevolg
van salmonellavergiftiging), ziektegolven (jaarlijkse griep), ongevallen met giftige stoffen,
verstoringen in de vitale infrastructuur, cyberincidenten en terroristische acties (alleen al in
2018 kort achter elkaar in Den Haag en Amsterdam). Het is alleen vrij uitzonderlijk dat een
dergelijke gebeurtenis echt groot is/wordt.
20 Je zou hier onderscheid kunnen maken tussen de fysieke effecten (bovenregionaal van aard) en de bijbehorende

maatschappelijke impact als onrust, media-aandacht en Kamervragen, waardoor vaak bewindspersonen actief worden
(nationaal van aard).
21 De laatste vijftig jaar (sinds 1968) hebben zich in ons land weinig situaties voorgedaan die te omschrijven zijn als
(dreigende) bovenregionale crises. Gebeurtenissen dus die van een dusdanige omvang waren dat ze een flink deel van
Nederland gedurende enige tijd ‘plat legden’. Voor zover gebeurtenissen die kant op gingen, betroffen het situaties van
natuurgeweld of extreem weer (dreigende overstromingen midden jaren zeventig), extreme regen, langdurige kou met een
ondergesneeuwd noorden van het land of hete zomers (2003 e.a.), langdurige droogte (2018) of gebeurtenissen op het
gebied van gezondheid en milieu (dierziekten, Q-koorts, een grote griepepidemie).

35/50

Amendering bij het vertrekpunt
Dit onderzoek biedt inzicht in de samenwerking tussen verschillende ketens, niet alleen bij
bovenregionale crisistypen, maar ook breder. Door die bredere insteek heeft het onderzoek
daarmee ook bredere implicaties. Als de verbinding tussen de algemene en functionele
keten beperkt is, heeft dat consequenties; ongeacht de omvang van de gebeurtenis zelf.
Deze nuancering is ook gelijk een amendering op de tabel uit het vorige onderzoeksrapport
(2017) dat vertrekpunt van dit onderzoek was. Wij spraken in die verkenning over risico’s die
primair lokaal/regionaal, bovenregionaal of landelijk waren. Het woord primair is verkeerd
gekozen; het gaat feitelijk om het woord ‘potentieel’. Primair manifesteren deze
bovenregionale crisistypen zich lokaal/regionaal. Echter, en daarmee onderscheiden ze zich
van de echte lokale/regionale risico’s (incidenten, evenementen), deze risico’s kunnen zich
tot een bovenregionale crisis ontwikkelen, maar dat is niet vaak het geval. Als dat wel
gebeurt, krijgen ze even gemakkelijk een nationale (of zelfs internationale) dimensie. Feitelijk
hebben wij het belang van bovenregionale crises (met alleen effecten op die schaal)
overschat.

Meerwaarde van deze aanpak
Het voorgaande leidt echter niet tot een kleiner belang van deze analyse en de uitwerking
van de zestien cellen. Het blijkt dat die verbinding – of juist het gesignaleerde gebrek aan
verbinding binnen en tussen de verschillende ketens – niet alleen van belang is bij
bovenregionale crises, maar evenzogoed bij lokale en regionale crises. Ook dan blijken
goede relaties tussen de algemene en de functionele keten vaak van groot belang. Wij zien
zelf duidelijke winst in de gekozen benadering, die uiteindelijk is uitgemond in het
betreffende schema met de zestien cellen (paragraaf 2.1). Natuurlijk wordt wel vaker met het
onderscheid tussen de functionele en de algemene keten gewerkt. Feitelijk vormt dit
onderscheid zelfs de kern van de benadering die ten grondslag ligt aan de Bestuurlijke
Netwerkkaarten Crisisbeheersing (IFV). Wij hebben in deze benadering bij het onderscheid
tussen algemeen en functioneel bij beide een verder onderscheid aangebracht tussen
nationaal en decentraal. Ook wordt de veiligheidsketen (proactie, preventie, preparatie,
respons en nafase) vaker gehanteerd om activiteiten en maatregelen te onderscheiden. In
onze benadering hebben we de risicobeheersing (proactie en preventie) opgesplitst in twee
afzonderlijke aspecten, die samen in de basis het risicobegrip maken: kans en effect. Daarbij
hebben wij het begrip effect verbreed tot het woord impact. Door risicobeheersing in deze
twee aspecten op te delen, is het mogelijk fijnmaziger te kijken wie nu wat doet (of juist niet)
en welke activiteiten of maatregelen nu wat beïnvloeden. Het beïnvloeden van de kans is
toch echt iets anders dan het beïnvloeden van de impact, zo hebben we in het onderzoek
geconstateerd.

36/50

3.2 Algemene conclusies
Zoeken naar de verbinding
Misschien wel de belangrijkste conclusie van het onderzoek betreft het thema ‘verbinden’ en
daarmee vooral het gebrek aan voldoende onderlinge verbinding. De lijnen en relaties
tussen de zestien onderscheiden cellen zijn niet erg sterk. Dat geldt zowel horizontaal
(tussen de verschillende kolommen; sectoren of ketens) als verticaal (de rijen; de
verschillende fasen) als diagonaal.
Als eerste valt de relatief dikke streep tussen de algemene en functionele sectoren op.
Natuurlijk zijn er relaties tussen beiden, maar ‘men loopt de deur bepaald niet plat’ bij elkaar.
Een positief voorbeeld betreft de waterwereld (overstromingen, droogte) waar de nodige
stappen zijn gezet naar meer integratie van de verschillende werelden, mede dankzij het
concept van meerlaagse veiligheid.
Ook de onderlinge relaties tussen het nationale en het decentrale zijn zeker niet
vanzelfsprekend. De relatie tussen het ministerie van JenV en de veiligheidsregio’s (en
gemeenten) ten aanzien van bovenregionale crisistypen is als licht te bestempelen.
Waarschijnlijk speelt hierbij het uitgangspunt van lokale autonomie en de formeel beperkte
rol van het ministerie een belangrijke rol. Tegelijkertijd roept het wel de vraag op wat de
systeemverantwoordelijkheid van het ministerie van JenV dan precies inhoudt.
Ten slotte blijkt dat er feitelijk weinig geïnstitutionaliseerde relaties bestaan tussen de
verschillende functionele ketens onderling. Zelfs niet tussen afzonderlijke sectoren/ketens
binnen één departement. Bestuurskundigen zouden spreken over kokers en daarmee van
een sterk verkokerd bestel. Dat is natuurlijk niets nieuws, maar voor het thema waar het
hierover gaat – bovenregionale crises – is dat wel een aandachtspunt.
Verticaal kijken wij naar de relaties tussen de verschillende fasen uit de veiligheidsketen.
Deze relaties zijn – omdat het binnen een en dezelfde koker gebeurt – meer aanwezig.
Natuurlijk is er altijd meer verbinding mogelijk en wenselijk tussen de voorkant en de
achterkant van de keten – tussen ‘de analist’ en ‘de crisismanager’ – maar toch zien wij hier
wat minder reden voor zorg en aandacht dan bij de horizontale relaties tussen de kokers.
Het zal duidelijk zijn dat de diagonale relaties per definitie zwak zijn, aangezien deze
sowieso de kokers moeten overstijgen.

Primaat bij de (functionele) sectoren
De observaties over de zeven onderzochte crisistypen leveren vooral de constatering op dat
het primaat eigenlijk in alle fasen (risicobeoordeling, risicobeheersing en crisisbeheersing) bij
de sectoren ligt. De verschillende sectoren (zoals straling, vitale sector,
infectieziektenbestrijding, cyber) ontwikkelen zelf hun risicobeoordelingen en scenario’s,
werken aan het beperken van de kans op, en impact van een crisis en organiseren steeds
meer hun eigen crisismanagement. Niet voor niets is (in het schema van paragraaf 2.1)
verreweg het meeste lichtrood te zien aan de linkerkant van het schema. De lichtrood
gekleurde blokken geven aan bij welke sector nu het zwaartepunt ligt voor respectievelijk de
risicobeoordeling, de risicobeheersing en de crisisbeheersing. Natuurlijk is er geen harde
statistische of cijfermatige onderbouwing van wat wel of niet lichtrood gekleurd is, maar
omdat wij bij de meeste van de zeven risico’s eenzelfde patroon zagen, vormt dat wel een
relevante onderbouwing. Wat opvalt is dat de veiligheidsregio’s bij het beperken van de
impact een belangrijke rol vervullen, omdat zij de verbindingen tussen sectoren kunnen
signaleren en adresseren. Daar waar sectoren nog vooral verkokerd werken, is dat een
waardevolle bijdrage binnen het stelsel. In tabel 3.1 benoemen we de centrale actor per
fase.

37/50

Tabel 3.1 Centrale actor bij verschillende fasen
Fasen

Centrale actor

Risicobeoordeling

Sectoren nationaal (vakdepartementen en branches)

Risicobeheersing (kans)

Sectoren decentraal (bedrijven en diensten)

Risicobeheersing (impact)

Veiligheidsregio’s

Crisisbeheersing

Sectoren nationaal (vakdepartementen en branches) en
decentraal (bedrijven en diensten)

De algemene keten op flinke afstand
Wij constateren een gepaste afstand van zowel het ministerie van JenV als van de
veiligheidsregio’s bij de aanpak van bovenregionale crisistypen. Bij beide is de insteek vooral
‘all-hazard’ en dus (veel) minder gericht op specifieke sectoren. De vraag welke risico’s er in
de verschillende ketens specifiek spelen, houdt weinig regio’s (noch het departement) bezig.
Men is gericht op de eventuele gevolgen van een verstoring, ramp of crisis en gebruikt de
begrippen terrorismegevolgbestrijding en cybergevolgbestrijding. Voor lokale risico’s en
bedreigingen (branden, verstoringen) geldt een ander verhaal en spelen de regio’s veel
duidelijker een belangrijke rol. De algemene keten speelt een (zeer) bescheiden rol bij de
bovenregionale crisistypen, maar heeft bij de analyse of beoordeling van de impact wel een
belangrijke taak. Dat wij de cel van de veiligheidsregio’s bij het verkleinen van de impact juist
lichtrood hebben ingekleurd – misschien zou nog lichter rood meer op zijn plaats zijn – heeft
te maken met het feit dat wij een ontwikkeling waarnemen, waarbij vooral vanuit de bedrijven
en diensten uit de functionele keten kennisuitwisseling plaatsvindt met de veiligheidsregio’s
op het gebied van de mogelijke impact naar andere sectoren. Ook zien we dat de regio’s
steeds meer doen aan communicatie over de risico’s naar het bevoegd gezag (een
signalerende rol) en het publiek. Juist veiligheidsregio’s krijgen dan een rol als
kennismakelaar, verbinder van sectoren en bij het vertalen van risico’s naar risicobewustzijn,
handelingsadviezen en wenselijk gedrag.
Het gaat te ver om te zeggen dat in de wet- en regelgeving op geen enkele wijze aandacht is
geschonken aan het belang van een goede samenwerking tussen vertegenwoordigers van
de algemene en de functionele ketens/sectoren. Zo is de rol van ‘rijksheer’ – een begrip uit
het Staatsnoodrecht – erop gericht in een crisissituatie de relatie tussen beiden te leggen.
Deze functionaris vertegenwoordigt het functionele (rijks)belang (het betrokken ministerie)
binnen het overleg van de algemene keten. Tegelijkertijd is in regelgeving betrekkelijk weinig
rond deze rijksheren geregeld en is in sommige gevallen zelfs onduidelijk wie de rijksheer is.
Daarnaast is in artikel 1 van de Ambtsinstructie van de commissaris van de Koning (CdK)
opgenomen dat de CdK de samenwerking van verschillende groepen ambtenaren
(provincie, rijk, krijgsmacht en gemeente) ook in de ‘koude situatie’ bevordert.22 In enkele
provincies geven CdK’s daar ook nog enige invulling aan en komen vertegenwoordigers van
verschillende sectoren en de algemene keten op hun uitnodiging periodiek bij elkaar.
22 Art. 1 van de Ambtsinstructie commissaris van de Koning luidt: “De commissaris bevordert de door hem noodzakelijk

geachte samenwerking tussen in zijn provincie werkzame rijksambtenaren en personen deel uitmakend van de
krijgsmacht, en tussen deze functionarissen en het provinciaal bestuur, de gemeentebesturen en de
waterschapsbesturen.”

38/50

Aangezien de rol van de provincie (inclusief de CdK) met de komst van de veiligheidsregio
(en de rol van de voorzitter in het kader van art. 39 Wvr) zoveel kleiner is geworden, dragen
deze aspecten maar weinig bij aan een stevige verbinding, ook met de veiligheidsregio’s.

3.3 Naar een andere aanpak
Het onderzoek laat zien dat de relaties tussen de functionele en algemene sector nog relatief
zwak zijn en dat er meer dan voldoende redenen zijn om deze te versterken en de
bestaande verkokering te verminderen.23 Ook blijken de relaties tussen (zelfs aangrenzende)
veiligheidsregio’s onderling beperkt en verdienen deze het in de komende jaren te worden
versterkt. Dit kan de effectiviteit van het gezamenlijk optreden vergroten en komt ook de
efficiency ten goede. Ten slotte heeft het decentrale primaat binnen de algemene keten
ertoe geleid dat het ministerie van JenV betrekkelijk weinig initiatieven heeft ontplooid op dit
terrein en op behoorlijke afstand staat van zowel de veiligheidsregio’s als de functionele
sectoren. Daarmee is de systeemverantwoordelijkheid van het ministerie betrekkelijk licht
ingevuld. Langs deze drie lijnen formuleren we hieronder de aanbevelingen.

3.3.1 Leg verbinding tussen sectoren/ketens
Er is meer verbinding wenselijk tussen de ketens; zeker tussen de verschillende functionele
sectoren en de veiligheidsregio’s. Daarmee is zeker niet gezegd dat er de afgelopen jaren
niets is gedaan. Op bepaalde terreinen zijn er – vooral vanuit de functionele ketens zelf –
initiatieven genomen om de relaties met veiligheidsregio’s te versterken. De waterwereld met
de strategie van de meerlaagse veiligheid (overstromingsrisico) is daarbij een goed
voorbeeld. Dat geldt ook voor de initiatieven vanuit de nucleaire sector en vanuit
netbeheerders. Toch zijn er tussen de verschillende sectoren en de algemene keten meer
koppelingen denkbaar en wenselijk. Wij noemen alvast drie concrete oplossingen.

Richt een platform in
Vanuit de gedachte van ‘meerlaagse samenwerking’ zou een stevige alliantie van partijen
gesmeed moeten worden, die de gezamenlijke aanpak rondom bepaalde crisistypen gaat
organiseren. Het meest voor de hand liggend is dat het ministerie van JenV dit initiatief
(stevig) oppakt. In dit interdisciplinaire platform nemen vertegenwoordigers deel vanuit de
diverse sectoren, vanuit kennisinstellingen (Analistennetwerk Nationale Veiligheid), vanuit
veiligheidsregio’s (enkele regio’s met de betreffende expertise) en vanuit het ministerie van
JenV. Het gaat dan om de gezamenlijke inspanningen rond de risicobeoordeling,
risicobeheersing en de (voorbereiding op de) crisisbeheersing. Het platform richt zich op
diverse opgaven om het systeem voor risico- en crisisbeheersing verder te versterken en de
weerbaarheid en veerkracht van de maatschappij als geheel te versterken. Daarmee geeft
het invulling aan de doelen die het ministerie van JenV formuleert in haar ‘Agenda risico- en
crisisbeheersing 2018-2021’.
Binnen het platform delen partijen informatie op onderhavig terrein, komen grenswerkers bij
elkaar en worden belangwekkende initiatieven (vanuit een sector of regio) ondersteund.
Rondom specifieke opgaven kunnen subgroepen (coalities van betrokken actoren) worden
23 Een van de belangrijkste redenen is dat bij vrijwel iedere ramp of crisis (lokaal, regionaal, bovenregionaal of nationaal) er

zowel van de functionele als van de algemene keten – en juist ook in gezamenlijkheid – veel wordt gevraagd en verwacht.

39/50

georganiseerd, bijvoorbeeld rond de gezamenlijke risicobeoordeling. Zo valt te denken aan
gezamenlijke scenarioteams, die landelijke plannen ontwikkelen rondom bepaalde
crisistypen. Een andere opgave is er rond het delen van informatie (data) over risico’s. Het
gaat bijvoorbeeld over kwetsbaarheden in het netbeheer in de regio of rond de digitale
infrastructuur. Afspraken hierover zouden landelijk moeten worden gemaakt, omdat het
ongewenst is dat 25 regio’s – los van elkaar – met de diverse bronhouders contact leggen.
De ontwikkeling van een beveiligd digitaal netwerk zoals in andere landen (Thrusted
Information Sharing Network) zou een toekomstoptie kunnen zijn.24 Wil dit initiatief van een
dergelijk platform kans van slagen hebben, dan is structurele ondersteuning van het platform
in de vorm van een netwerkorganisatie noodzakelijk.25
Praktische planvorming en scenario’s
Veiligheidsregio’s en (regionale) crisispartners zouden geholpen zijn bij landelijk eenduidige
planvorming met scenario’s. Voor verschillende soorten van bovenregionale crisistypen worden
in dat geval in gezamenlijkheid scenario’s opgesteld. In die scenario’s wordt duidelijk; Welke
problemen zijn er in verschillende situaties te verwachten? Welke organisaties zijn of raken
betrokken? Hoe kan de communicatie snel worden opgestart (eventuele kernboodschappen)?
Die scenario’s helpen bij het nadenken over mogelijkheden in de risicobeheersing en voor de
crisisbeheersing is er een eenduidig ‘startbeeld’ van dit soort bovenregionale crisistypen
beschikbaar. Een dergelijk plan kan worden opgesteld door een landelijk scenarioteam waarin
vertegenwoordigers vanuit de sector, de rijksoverheid én van enkele veiligheidsregio’s
participeren. Vergelijkbare ontwikkelingen – en scenario’s – zijn er al binnen de waterwereld en
rond stralingsongevallen.

Versterk netwerken die verbinden op sectoraal en intersectoraal niveau
Er zijn voldoende mogelijkheden om de verbinding tussen meerdere veiligheidsregio’s en
sectoren, zoals die al steeds meer vorm krijgt op verschillende terreinen (overstromingen,
stroomuitval), ook uit te rollen voor andere sectoren waar deze verbindingen thans nog
(veel) dunner zijn. Hierbij zien wij uitdrukkelijk een rol weggelegd voor zogenoemde
‘grenswerkers’; zowel aan de kant van de sectoren als bij de veiligheidsregio’s en
gemeenten. Grenswerkers zijn personen die een meer institutionele relatie onderhouden met
een sector (vanuit de regio’s) of met de veiligheidsregio’s (vanuit de sectoren). Daarbij
merken we op dat rond de risicobeoordeling/risicobeheersing en de crisisbeheersing
verschillende functionarissen actief zijn. Dat geldt zowel bij veiligheidsregio’s als ook bij
partners uit functionele ketens; netwerken rond crisisbeheersing (liaisons,
crisisfunctionarissen, operationeel leiders, informatiemanagers etc.) zijn geen netwerken
rond risicobeheersing. Bij het samenwerken in netwerken dient daar aandacht voor te zijn.
Wanneer in dergelijke netwerken vervolgens ook de aansluiting vanuit het ministerie van
JenV wordt geborgd, is de algemene keten goed vertegenwoordigd. Daarmee wordt niet
alleen de decentrale crisisbeheersing versterkt, maar ook de aansluiting met de nationale
crisisbeheersing. De netwerken kunnen sectoraal, maar soms ook intersectoraal worden
georganiseerd. Dat intersectorale is van belang vanwege de risico’s van cascade-effecten,
24 The Trusted Information Sharing Network (TISN) for Critical Infrastructure Resilience was established by the Australian

Government in 2003. It is Australia's primary national engagement mechanism for business-government information
sharing and resilience building initiatives on critical infrastructure resilience. The TISN provides a secure environment for
critical infrastructure owners and operators across eight sector groups to regularly share information and cooperate within
and across sectors to address security and business continuity challenges. Zie https://www.tisn.gov.au/Pages/default.aspx
25 In de wetenschappelijke reflectiecommissie was er instemming dat een dergelijk platform – bijvoorbeeld ondergebracht
bij het ministerie van JenV of het IFV – deze netwerkfunctie met een vaste groep medewerkers zou moeten opbouwen en
scenario’s e.v. zou moeten gaan ontwikkelen.

40/50

die daarmee gelijk ook in ogenschouw kunnen worden genomen. Zoals we hebben
beschreven, zal een calamiteit of crisis van enige omvang al snel verschillende sectoren
raken. Verwachte en onverwachte effecten op andere sectoren dan de primair getroffen
sector zijn bijna onontkoombaar in de steeds meer verknoopte netwerksamenleving.
Omdat kennen en gekend worden altijd een belangrijke voorwaarde is voor goede
samenwerking, is het belangrijk dat veiligheidsregio’s gezamenlijk meer het initiatief nemen
om de grenswerkers van alle verschillende sectoren regelmatig ‘in de koude situatie’ bij
elkaar te halen. Deze taak is vergelijkbaar met artikel 1 van de Ambtsinstructie van de CdK
(zie paragraaf 3.1). Strikt genomen is in de Wvr al een dergelijke passage opgenomen
(preparatie in art. 12 lid 2 en respons in art. 39 lid 3 waar gesproken wordt over
‘functionarissen’). Deze rol wordt nog onvoldoende stevig opgepakt. Het zou goed zijn deze
verplichting explicieter en duidelijker in de wet op te nemen.
Netwerken op passende schaal
Voor crisistypen zoals branden, ongevallen met gevaarlijke stoffen en ongevallen bij
evenementen heeft de veiligheidsregio een rol om het lokale/regionale netwerk te organiseren.
De partijen die hier de maatregelen moeten treffen opereren veelal lokaal of regionaal en dus
past een netwerk op die schaal daar goed bij (denk aan gemeenten, zorginstellingen,
woningcorporaties, BRZO-bedrijven, provincies). Voor andere crisistypen moet het netwerk op
een andere schaal worden georganiseerd. Zo is rond grootschalige stroomuitval,
overstromingen en aardbevingen meestal bovenregionale samenwerking noodzakelijk om de
samenwerking met partners te organiseren. In dergelijke bovenregionale netwerken kunnen
partners met elkaar delen wat zij al doen in termen van risicobeoordeling, preventieve
maatregelen of crisisbeheersing. In dit soort netwerken hebben veiligheidsregio’s veel meer
een procesrol of signalerende rol, dan een inhoudelijke/expertmatige. Veiligheidsregio’s
brengen partners bijeen rond een thema en zetten de risico’s door onderlinge verbindingen op
de agenda. Veiligheidsregio’s kunnen domino-effecten benoemen en mogelijke blinde vlekken
of aandachtspunten delen met partners. Voor cybercriminaliteit, terrorisme, infectieziekten en
stralingsongevallen zouden veiligheidsregio’s vooral landelijk moeten acteren en adequate
vertegenwoordiging (‘grenswerkers’) moeten organiseren in de diverse landelijke netwerken
vanuit de kenniscentra van de sectoren (NCSC, NCTV, RIVM en ANVS).

Ontwikkel een gezamenlijke strategie voor risico- en crisiscommunicatie
Als er één onderwerp is waar samenwerking en afstemming belangrijk is, dan is het wel op
het gebied van de risico- en crisiscommunicatie. Niemand hoeft meer uitgelegd te krijgen dat
bij een onverhoopte crisis juist op dit vlak veel te winnen of te verliezen is. Bij cases waar
sprake was van bovenregionale aspecten (Moerdijk, diverse incidenten van stroomuitval en
stuwincident Grave) was de crisiscommunicatie steeds de ‘bottleneck’. Dat geldt zowel
tussen als binnen ketens. Daarnaast zijn er ook verbeterpunten in de (operationele)
coördinatie en het informatiemanagement, maar daarvoor zijn al wel gezamenlijke
initiatieven gestart. Dat geldt echter (nog) niet voor de crisiscommunicatie. Ook bij het
communiceren over risico’s (straling, overstromingen e.a.) kan samenwerking tussen de
betrokken sector en de algemene keten (veiligheidsregio, gemeente) bijdragen aan een
betere en meer effectieve duiding van – en communicatie over – de potentiële dreigingen en
risico’s. De rijksoverheid, de sectoren en veiligheidsregio’s zouden daarom een
samenhangende aanpak moeten organiseren voor de risico- en crisiscommunicatie.

41/50

3.3.2 Veiligheidsregio’s, werk meer samen
De Wvr richt zich logischerwijs sterk op de verplichtingen van de afzonderlijke
veiligheidsregio’s. Om die eigen verplichtingen waar te maken voor bovenregionale risico’s
en crises, zullen de veiligheidsregio’s juist meer moeten gaan samenwerken. Dat kan zowel
een kwaliteitsimpuls als efficiencywinst opleveren.

Werk toe naar expertiseregio’s
‘Wat je zelden doet, doe je zelden goed’, geldt ook voor de door ons onderzochte
crisistypen. Deze vragen dusdanige, specifieke expertise van een bepaald risico, dat dit niet
eenvoudig door elke veiligheidsregio zelf kan worden ontwikkeld. Het is ook niet nodig en
ook niet zinvol als alle regio’s eigen expertise gaan ontwikkelen op alle terreinen waar zich
risico’s bevinden.26 Enkele regio’s kunnen als expertiseregio’s gaan fungeren en de
samenwerking rondom bepaalde thema’s organiseren. Dat sluit beter aan bij de risico’s, is
efficiënter en past vaak ook beter bij de schaal van de functionele ketens. Deze
expertiseregio’s participeren dan (namens alle regio’s) in de netwerken met landelijke
kennispartners en vertegenwoordigers van het ministerie van JenV. Doel van de netwerken
is een meer gezamenlijke aanpak van de crisistypen. Het gaat ook hier weer om opgaven in
de gehele keten; van de risicobeoordeling, de risicobeheersing tot en met (de voorbereiding
op) de crisisbeheersing. De expertiseregio’s kunnen formeel worden aangewezen
(bijvoorbeeld door het ministerie van JenV), waarmee de expertiseregio’s ook de legitimiteit
krijgen om hun inzet namens alle andere veiligheidsregio’s te doen. Daarbij hoort ook de
verantwoordelijkheid van expertiseregio’s om gemaakte afspraken in het netwerk landelijk af
te stemmen met andere veiligheidsregio’s.

Bouw een gebiedsgebonden netwerk rondom de impact
Daarnaast is het verstandig om met omliggende regio’s (zeker met die regio’s die onder
dezelfde meldkamer vallen) intensief samen te werken. Dit bevordert uiteraard de kwaliteit
van de samenwerking in de ‘warme situatie’, maar het kan ook bijdragen aan een slimmere,
betere en meer efficiënte voorbereiding voor deze relatief weinig voorkomende
bovenregionale calamiteiten en crises. Ook is deze samenwerking belangrijk voor de
risicobeheersing. Hiervoor is al aangegeven dat veiligheidsregio’s met name bij het
beperken van de impact een belangrijke rol spelen (o.a. scenario-ontwikkeling,
kennismakelaar en netwerkrol). Veiligheidsregio’s zouden juist op dat gebied gezamenlijk
het initiatief moeten nemen om in hun gebied een meer samenhangende risicobeheersing te
organiseren en een signalerende rol te vervullen richting lokale en regionale partners.
Wij zien mogelijkheden om deze rollen van de veiligheidsregio’s (als kennismakelaar,
verbinder en signalerend) richting bevoegd gezag en de partners in diverse sectoren te
benadrukken, door in de Wvr de integrale adviesrol inzake de cascade-effecten meer
expliciet te beschrijven.

26 De inspanning om die eigen expertise te ontwikkelen is groot en ook gezien de kleine kans op een dergelijke ramp/crisis

is het slimmer dat niet iedere regio zich apart voorbereidt.

42/50

Regionale implicaties
Wat is de betekenis voor veiligheidsregio’s en het RRP wanneer regio’s steeds meer
gezamenlijk gaan acteren? Wij zien op twee vlakken belangrijke implicaties voor de
risicobeoordeling, zoals die nu wordt uitgevoerd.
Impactbeoordeling
Wij stellen voor dat veiligheidsregio’s zich regionaal meer gaan concentreren op de
‘impactbeoordeling’. Veiligheidsregio’s zullen de landelijke plannen en scenario’s en de
specifieke kenmerken van het eigen gebied bij elkaar moeten brengen. De risicobeoordeling
vanuit de sectoren zelf is immers het vertrekpunt en deze wordt uitgevoerd door de sectoren
zelf. Wat overblijft is de beoordeling van de impact in het eigen gebied; wat zijn de
aandachtspunten voor het eigen gebied, voor zover dat afwijkingen betreffen op de generieke
voorbereiding?27 Deze analyse of beoordeling vraagt lokale en regionale kennis. De impact is
zeer specifiek en wordt beïnvloed door vele factoren; specifieke objecten, activiteiten,
geografie, infrastructuur, demografie en zelfredzaamheid van de bevolking. Daarbij is
gebiedskennis, kennis van risicobeleving, kennis van de zelfredzaamheid van bewoners en
bedrijven en kennis van de specifieke politiek-bestuurlijke context van belang. Dat is kennis
waarover veiligheidsregio’s steeds meer beschikken en wij denken dat regio’s dat verder
kunnen versterken. Voor veiligheidsregio’s verschuift de taak van risicobeoordeling daarmee
meer naar impactbeoordeling, waarbij een gebiedsgebonden analyse van belang is. Het meer
gebiedsgebonden werken zien we overigens terug in diverse ontwikkelingen die reeds in
veiligheidsregio’s gaande zijn. Te denken valt aan de ‘democratisering’ van het risicoprofiel
(betrekken van burgers en volksvertegenwoordigers bij de analyse van risico’s), het
risicogericht werken, ontwikkelingen rond business-intelligence, het dynamisch risicoprofiel, de
rol van ‘kennismakelaar’ en ontwikkelingen rond de Omgevingswet. Deze confrontatie tussen
landelijke scenario’s en het eigen gebied is de basis voor een risicoprofiel ‘nieuwe stijl’.
Informatiemanagement
De focus in een dergelijke impactbeoordeling ligt op de informatievoorziening en -deling en het
gezamenlijke proces met lokale en regionale partners en wat minder op het (eind)product.
Wanneer de informatie over risico’s in het gebied goed is georganiseerd en geborgd, kan een
risicoprofiel uiteindelijk voor meerdere doelgroepen (algemeen bestuur, professionals,
gemeenteraden, burgers) op verschillende schaalniveaus ontwikkeld worden. Het risicoprofiel
op regionale schaal (RRP) is dan slechts één van de mogelijke producten, dat daaruit volgt.
Diverse variaties zijn mogelijk, bijvoorbeeld een gemeenteprofiel, een wijkprofiel, het
veiligheidssituatiebeeld (VIK) en het ‘operationeel startbeeld’ voor op de meldkamer etc. Alleen
al door de ontwikkeling van dergelijke profielen en deze breder bekend maken, kan een
veiligheidsregio aan beïnvloeding doen en een goede invulling geven aan de adviesfunctie. Het
versterken van informatiegestuurd werken, het databeheer en het ontwikkelen van een landelijk
platform waar partners uit functionele ketens hun informatie gemakkelijk kwijt kunnen (zie
paragraaf 3.2.1) is daarvoor noodzakelijk. Daarbij kan aansluiting worden gezocht met het
platform voor de provinciale risicokaart, het platform GEO4OOV, het Digitaal Stelsel
Omgevingswet en diverse ontwikkelingen binnen de functionele ketens.

27 Een dergelijke analyse wordt met alle belanghebbenden georganiseerd (professionals, burgers, bedrijven etc.).

43/50

3.3.3 Ministerie van Justitie en Veiligheid, stap naar voren
Om verschillende redenen heeft het ministerie van JenV op het terrein van de risico- en
crisisbeheersing tot nog toe een bescheiden rol gespeeld. Gezien de aard van de risico’s
(veel risico’s zijn bovenregionaal en daarmee ook snel nationaal) achten wij een stap naar
voren logisch en passend. Tegelijkertijd begrijpen wij dat de decentrale autonomie op dit
terrein het ministerie wat voorzichtig heeft gemaakt. Daarom is deze oproep (stap naar
voren) niet alleen een oproep aan het ministerie maar ook aan de decentrale actoren,
waaronder de veiligheidsregio’s (bestuurlijk verenigd in het Veiligheidsberaad). Zij kunnen
het ministerie meer uitnodigen haar rol te pakken en dat ook wettelijk te laten verankeren.
Taken rondom risico- en crisisbeheersing kunnen niet volledig bij één van de overheidslagen
worden neergelegd. De bovenregionale crisistypen laten zien dat eventuele verstoringen en
crises fluïde zijn en zich kunnen openbaren op iedere denkbare schaal. Lokale thema’s
worden snel regionaal en regionale thema’s snel bovenregionaal of zelfs nationaal.
Daarnaast speelt bij deze thema’s ook de internationale component, die zowel bij de
preventie, de voorbereiding als ook bij de respons maakt dat op meerdere lagen (ook
Europees en internationaal) zal moeten worden geschakeld. De huidige Wvr richt zich vooral
op gemeenten en de veiligheidsregio’s, hetgeen past bij de bottom-up benadering van de
algemene keten. De rol van de nationale overheid blijft opvallend onbesproken, zeker gezien
de veronderstelling dat vrijwel elke bovenregionale crisis een nationale crisis is. De rol van
de rijksoverheid bij de risicobeoordeling en de risicobeheersing staat in het geheel niet
omschreven in de Wvr. Het is verstandig als er wettelijke haakjes worden gelegd, om de
gezamenlijke inzet te benoemen en specifiek in te gaan op de rol van het ministerie van
JenV.

3.4 De belangrijkste aanbevelingen op een rij
In de vorige paragrafen zijn verschillende aanbevelingen gedaan voor een betere verbinding
tussen werelden. Hieronder zetten we ze nog eens overzichtelijk op een rij.
1. Stel een landelijk platform in waarmee kennis beter en uniform wordt ontsloten en de
gezamenlijke aanpak van diverse crisistypen gezamenlijk wordt georganiseerd en
voorbereid.28 Binnen het platform zal een alliantie vanuit veiligheidsregio’s, het ministerie
van JenV en sectoren landelijke plannen en scenario’s kunnen ontwikkelen ten behoeve
van de risico- en crisisbeheersing. Ondersteuning in de vorm van een structurele
netwerkorganisatie en digitale informatiesystemen is van belang.
2. Versterk (bovenregionale) netwerken die verbinden op sectoraal- en intersectoraal
niveau. Netwerken, zoals rond overstromingen en stroomuitval (vitaal), kunnen ook voor
andere sectoren worden georganiseerd. Hierbij zien wij uitdrukkelijk een rol weggelegd
voor ‘grenswerkers’, zowel aan de kant van de sectoren als bij de veiligheidsregio’s.
Wanneer in dergelijke netwerken ook de aansluiting vanuit het ministerie van JenV wordt
geborgd, is de algemene keten goed vertegenwoordigd. Daarmee wordt niet alleen de
decentrale crisisbeheersing versterkt, maar ook de aansluiting met de nationale
crisisbeheersing.
28 In de wereld van overstromingen en de vitale infrastructuur bestaan al waardevolle elementen voor een landelijk platform

waarin zowel veiligheidsregio’s als de rijksoverheid en sectoren participeren. Deze kunnen als basis dienen om verder uit
te werken. Ook kunnen de ervaringen van het Analistennetwerk Nationale Veiligheid worden benut bij de ontwikkeling van
een dergelijk platform.

44/50

3. Ontwikkel een gezamenlijke strategie voor risico- en crisiscommunicatie. Op dat vlak is
er veel te winnen. Bij diverse incidenten was steeds de crisiscommunicatie de
‘bottleneck’ en ook de risico-communicatie vraagt een eenduidige boodschap vanuit
veiligheidsregio’s en sectoren.29 De rijksoverheid, de sectoren en veiligheidsregio’s
zouden daarin een samenhangende aanpak kunnen organiseren.
4. Werk toe naar expertiseregio’s. Enkele veiligheidsregio’s kunnen als expertiseregio’s
gaan fungeren en de samenwerking rondom bepaalde thema’s landelijk organiseren.
Dat sluit beter aan bij de risico’s, is efficiënter en past vaak ook beter bij de schaal van
de functionele ketens. Deze specifiek daartoe aangewezen expertiseregio’s participeren
dan (namens alle regio’s) in de netwerken met landelijke kennispartners én
vertegenwoordigers van het ministerie van JenV, waar gewerkt wordt aan de
gezamenlijke aanpak van bepaalde crisistypen.
5. Bouw een gebiedsgebonden netwerk rondom de impact. Veiligheidsregio’s zouden
gezamenlijk – met omliggende regio’s – het initiatief moeten nemen om een meer
samenhangende risicobeheersing te organiseren en (mede vanuit de meldkamer) een
signalerende rol te vervullen richting lokale en regionale partners rondom risico’s in het
gebied.
6. Het ministerie van JenV mag meer naar voren stappen. Het ministerie heeft een
belangrijke rol om de gezamenlijke inzet bij de risicobeoordeling en risicobeheersing te
ondersteunen en te faciliteren. Het Veiligheidsberaad zou dit bij de minister kunnen
adresseren.
7. Voorliggende aanbevelingen kunnen worden versterkt door wettelijke borging. Bij de
evaluatie van de Wvr zou onder meer rekening moeten worden gehouden met de
volgende elementen om de samenhang in het stelsel van risico- en crisisbeheersing te
verbeteren.
 Veiligheidsregio’s dienen gezamenlijk (bovenregionaal of landelijk) meer het initiatief
te nemen om grenswerkers van verschillende sectoren regelmatig ‘in de koude
situatie’ bij elkaar te halen. Deze taak, vergelijkbaar met artikel 1 van de
Ambtsinstructie van de CdK, kan expliciet in de Wvr worden benoemd.
 Veiligheidsregio’s hebben een belangrijke rol in het lokale/regionale netwerk van
bevoegd gezag en partners in diverse sectoren; zij denken in sector-overstijgende
scenario’s en signaleren daarin de risico’s voor het gebied. Deze integrale adviesrol
inzake de cascade-effecten kan explicieter in de Wvr worden beschreven.
 Taken rondom risico- en crisisbeheersing kunnen niet volledig bij één van de
overheidslagen worden neergelegd; het vraagt een gezamenlijke inzet. Die
gezamenlijke inzet bij de risicobeoordeling en risicobeheersing én de rol van het
ministerie van JenV daarbij kunnen specifiek worden omschreven in de Wvr.
 Ten slotte zou ook de (regio- en lands-) grensoverschrijdende samenwerking rondom
crises meer nadruk mogen krijgen in de Wvr.

29 Naast de verbeterpunten van (operationele) coördinatie en informatiemanagement. Voor deze twee verbeterpunten zijn al

wel gezamenlijke initiatieven gestart, maar dat geldt niet voor de risico- en crisiscommunicatie.

45/50

Literatuur
Algemene Rekenkamer (2014). Zicht overheden op beschermen burgers en bedrijven. Den
Haag: Algemene Rekenkamer.
ANV (2016a). Nationaal Veiligheidsprofiel 2016. Een All Hazard overzicht van potentiële
rampen en dreigingen die onze samenleving kunnen ontwrichten. Bilthoven: RIVM.
ANV (2016b). NVP Themarapport. Themarapportage Bedreigingen gezondheid en milieu.
Bilthoven: RIVM.
ANV (2016c). NVP Themarapport. Themarapportage Cyberdreigingen. Bilthoven: RIVM.
ANV (2016d). NVP Themarapport. Themarapportage Financieel-economische bedreigingen.
Bilthoven: RIVM.
ANV (2016e). NVP Themarapport. Themarapportage Natuurrampen. Bilthoven: RIVM.
ANV (2016f). NVP Themarapport. Themarapportage Ondermijning, extremisme en
terrorisme. Bilthoven: RIVM.
ANV (2016g). NVP Themarapport. Themarapportage Verstoring vitale infrastructuur.
Bilthoven: RIVM.
ANV (2016h). NVP Themarapport. Themarapportage Zware ongevallen. Bilthoven: RIVM.
ANVS (2017). Responsplan. Nationaal Crisisplan Stralingsincidenten. Den Haag: Ministerie
van IenM.
Bergstra, A.D. (2015). Evaluatieonderzoek huis aan huis distributie jodiumtabletten in de
gemeenten Borsele, Middelburg en Vlissingen. Rotterdam: Cephir.
Claassen, L., Greven, R., Reen, W. & Hall, E. F. (2016). Risicocommunicatie over
stralingsongevallen en de verspreiding van jodiumtabletten. RIVM Rapport 2016-0011.
Bilthoven: RIVM.
Expertisenetwerk Waterveiligheid (2017). Grondslagen voor hoogwaterbescherming. Den
Haag: Ministerie van IenM & Expertisenetwerk Waterveiligheid.
IFV (2017a). Basisinformatie regionale crisisbeheersing. Een handboek voor allen die (gaan)
werken op het terrein van crisisbeheersing. Arnhem: Instituut Fysieke Veiligheid.
IFV (2017b). Bestuurlijke Netwerkkaarten Crisisbeheersing. Netwerkkaart 3.
Oppervlaktewater en waterkering. Arnhem: Instituut Fysieke Veiligheid.
IFV (2017c). Bestuurlijke Netwerkkaarten Crisisbeheersing. Netwerkkaart 6.
Stralingsincidenten. Arnhem: Instituut Fysieke Veiligheid.

46/50

IFV (2017d). Bestuurlijke Netwerkkaarten Crisisbeheersing. Netwerkkaart 7. Infectieziekte.
Arnhem: Instituut Fysieke Veiligheid.
IFV (2017e). Bestuurlijke Netwerkkaarten Crisisbeheersing. Netwerkkaart 10. Terrorisme.
Arnhem: Instituut Fysieke Veiligheid.
IFV (2017f). Referentiekader Regionaal Crisisplan 2016. Arnhem: Instituut Fysieke
Veiligheid.
IFV (2018). Bestuurlijke Netwerkkaarten Crisisbeheersing, Handreiking. Arnhem: Instituut
Fysieke Veiligheid.
Infopunt Veiligheid NIFV (2012). Kennispublicatie De bestuurlijke aansturing van de
crisisbeheersing. Arnhem: Infopunt Veiligheid NIFV.
Inspectie Veiligheid en Justitie, Inspectie voor de Gezondheidszorg & Agentschap Telecom
(2017). Onderzoek naar de stroomstoring Amsterdam en omstreken 17 januari 2017. Den
Haag/Groningen/Utrecht: Inspectie Veiligheid en Justitie, Inspectie voor de Gezondheidszorg
& Agentschap Telecom.
Kerckhoff, T.J. (2017). Evaluating the Dutch National Risk Assessment: Drawing Lessons
from a Comparison with European Counterparts (master thesis). Nijmegen: Radboud
Universiteit.
Kloppenburg, J. (2018). Onderzoeksrapport MoSHE20 rond burgerparticipatie bij het
Regionale Risicoprofiel. Zwolle: Veiligheidsregio IJsselland.
Kraaij-Dirkzwager, M., Roobol, L., Van Dooren, L., Schreurs, H. & Claasen, L. (2018).
Communiceren over stralingsrisico’s: een kernactiviteit. In M. van Duin, V. Wijkhuijs &
W. Jong (red.). Lessen uit crises en mini-crises 2017. Den Haag: Boom bestuurskunde.
Ministerie van IenM & Ministerie van EZ (2015). Nationaal Waterplan 2016-2021. Den Haag:
Ministerie van IenM & Ministerie van EZ.
Ministerie van VenJ, NCTV & Ministerie van SZW (2014). Actieprogramma integrale aanpak
jihadisme. Den Haag: Ministerie van VenJ, NCTV & Ministerie van SZW.
NCTV (2015). Handreiking Terrorismegevolgbestrijding. Den Haag: NCTV.
NCTV (2016a). Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming. Den Haag: NCTV.
NCTV (2016b). Nationale Contraterrorisme Strategie 2016-2020. Den Haag: NCTV.
NCTV (2017). Handreiking terrorismegevolgbestrijding. Update 2017. Den Haag: NCTV.
NCTV (2018). Handreiking Alerteringssyteem Terrorismebestijding (ATb). Publiek-private
samenwerking bij een terroristische dreigingssituatie. Update 2018. Den Haag: NCTV.

47/50

Onderzoeksraad voor Veiligheid (2012). Brand bij Chemie-Pack te Moerdijk, 5 januari 2011.
Den Haag: Onderzoeksraad voor Veiligheid.
Oomes, E. & Kiel, W. (2015). Ontruiming flat De Beukenhorst: ‘tipping points’ in Diemen. In
M. van Duin & V. Wijkhuijs (red.). Lessen uit crises en mini-crises 2014 (pp. 217-231). Den
Haag: Boom Bestuurskunde.
Perrow, C. (1999). Normal accidents. Living with high-risk technologies. New Jersey:
Princeton University Press.
Postmes, T., Stroebe, K., Richardson, J., LeKander, B., Oldersma, F., Broer, J. & Greven, F.
(2018). Gevolgen van bodembeweging voor Groningers. Ervaren veiligheid, gezondheid en
toekomstperspectief 2016-2017. Groningen: RUG.
Slootjes, N. & Van der Morst, H. (2016). Achtergronden bij de normering van de primaire
waterkeringen in Nederland (hoofdrapport). Den Haag: Ministerie van Infrastructuur en
Milieu.
Smetsers, R. (2005). Inschatting van de radiologische situatie na een kernongeval, NVS
nieuws (2): 6-14.
Smetsers, R. (2011). Risicoschatting en -management bij radiologische en nucleaire
incidenten. In B.J.M. Ale & E.R. Muller (red.). Risico en risicomanagement in Nederland.
Deventer: Kluwer.
Van Duin, M. & Linck, R. (2018). Risico’s in samenhang. Een verkennende studie naar de
aansluiting tussen regio’s en Rijk. Arnhem: IFV.
Van Zanten, P., Van der Reijden, E., Slot, M., Kamphorst, M. & Duvekot, F. (2017). Evaluatie
crisisbeheersing Grave. Crisisbeheersing in de eerste 48 uur na de aanvaring van de stuw
bij Grave. Utrecht: Berenschot.

Websites
www.risicokaart.nl
www.overstroomik.nl
onswater.ifv.nl
www.nationaalcoordinatorgroningen.nl/themas/g/gronings-perspectief
https://www.groningsperspectief.nl/wp-content/uploads/2018/01/bijlage_Zeerijp.pdf
https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2018/04/13/crisisoefening-shining-spring

48/50

Bijlage 1 Begrippenlijst
Begrip

Beschrijving

Risicobeoordeling

In onze definitie van risicobeoordeling sluiten we aan bij de uitleg van het
ANV in het Nationaal Veiligheidsprofiel (ANV, 2016a: 27). Dat betekent dat
wij een risico zien als het samenspel van de waarschijnlijkheid dat een
incident zich voordoet en de impact die dat kan hebben. Alles wat
overheden, bedrijven en particulieren gestructureerd ondernemen om op die
risico’s zicht te krijgen (analyse, inventarisatie, inschatting etc.), zien we hier
als risicobeoordeling. Daarbij heeft risicobeoordeling betrekking op wat er op
middellange of langere termijn staat te gebeuren (niet acuut).

Early warning

Met early warning bedoelen we de systemen die gebruikt worden voor zowel
het peilen, als het melden en communiceren van acute en concrete
dreigingen. Omdat daar dus ook waarschuwingssystemen onder vallen, is er
een nadrukkelijke link met de preventie van incidenten.

Risicobeheersing

Onder risicobeheersing verstaan we de maatregelen die getroffen worden
om risico’s beheersbaar te houden. Deze maatregelen vallen uiteen in twee
typen: preventief - bedoeld om de kans op een incident te beperken, en
repressief - bedoeld om de effecten/gevolgen van een incident te beperken.

Crisisbeheersing

Crisisbeheersing gebruiken wij als omvattende term voor het geheel van
maatregelen en voorzieningen die met name gemeentebestuur en het
bestuur van een veiligheidsregio – maar ook andere actoren – nemen ter
voorbereiding op, ten tijde van en na afloop van een crisis.

Respons

De daadwerkelijke reactie van diverse actoren ten tijde van een incident,
ramp of crisis.

Functionele keten

Binnen een functionele keten draait het om ramp- en crisisbestrijding en om
risicobeoordeling op één specifiek beleidsterrein of binnen één sector, zoals
elektriciteit, infectieziekten, waterbeheer of terrorisme. Een functionele keten
kan dus meerdere partijen en meerdere ‘fasen’ omvatten, maar ziet altijd toe
op één beleidsterrein.

Algemene keten

Wanneer er sprake is van crisisbestrijding door het bevoegd gezag/bestuur
ten behoeve van de openbare veiligheid en de handhaving van de openbare
orde in het algemeen (dus niet op een specifiek beleidsterrein) spreken we
van de algemene keten. Kenmerkend daarvoor is dat het algemene
bevolkingszorg betreft en dus niet gericht is op een specifieke groep klanten
of actoren.

Vangnetfunctie

De algemene bevolkingszorg is een vangnetfunctie. Het openbaar bestuur is
in dat kader niet als eerste aan zet om maatregelen te treffen in de
functionele keten. Ingrijpen in een andere (functionele) keten wordt in eerste
instantie overgelaten aan de partijen in die keten. Alleen als het echt
noodzakelijk is (beginsel van subsidiariteit) en naargelang de concrete
omstandigheden, kan de burgemeester, de voorzitter van de
veiligheidsregio, commissaris van de Koning of de Minister ingrijpen.

49/50

Bijlage 2 Begeleiding onderzoek
Voor dit onderzoek is een strategische begeleidingscommissie samengesteld, bestaande
uit de portefeuillehouders van de RDVR en GGD/GHOR Nederland en het ministerie van
Justitie en Veiligheid.
Strategische begeleidingscommissie
Peter Bos

Opdrachtgever namens RDVR

Paul Verlaan

Portefeuillehouder crisisbeheersing RRC, directeur Veiligheidsregio
Brabant-Noord

Arjen Littooij

Portefeuillehouder RB&CB RDVR, directeur Veiligheidsregio RotterdamRijnmond

Ton van Dijk

GGD/GHOR Nederland, directeur Publieke Gezondheid Haaglanden

Edwin Meekes

Hoofd afdeling Veiligheidsregio’s, Directie Veiligheidsregio’s en
Crisisbeheersing, Ministerie van JenV.

Daarnaast is een wetenschappelijke reflectiecommissie ingesteld. Deze commissie is aan
het einde van het onderzoekstraject gevraagd als wetenschappelijk klankboord te fungeren
en aan de RDVR te adviseren over de onderzoeksresultaten.
Wetenschappelijke reflectiecommissie
Peter Bos

RDVR, voorzitter

Menno van Duin

Lectoraat Crisisbeheersing IFV, projectverantwoordelijk onderzoek

Aukje Hassoldt

Hoofd Centrum Veiligheid RIVM

Rob de Wijk

Haags Centrum voor Strategische Studies

Ira Helsloot

Universiteit Nijmegen/Crisislab

Ernst Brainich

Zelfstandig organisatieadviseur

Arjen Boin

Universiteit Leiden/Crisisplan

50/50