Wisselwerking
Naar een betere wisselwerking tussen gemeenteraden
en de bovengemeentelijke samenwerking.
December 2015
“Wil je in de toekomst als raadslid goed functioneren,
dan zul je over je eigen gemeentegrenzen heen moeten kijken.
(...) Ga niet in een schuttersputje zitten
omdat je het beter weet of het wel alleen kunt.”1

Rob
Dit advies is een vervolg op de eerder uitgebrachte verkenning Democratische legitimiteit van
samenwerkingsverbanden (Rob, januari 2015)

1

Jan van Zanen, burgemeester van Utrecht en voorzitter van de VNG in VNG Magazine, 5 juni 2015.

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 1

11-11-15 13:04

2

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 2

11-11-15 13:04

Voorwoord
Leden van de gemeenteraden worden door de grote decentralisaties voor grote vragen geplaatst.
Om de nieuwe taken verantwoord uit te voeren is een zekere schaal nodig. Maar gemeentelijke
herindelingen zijn niet populair. Het alternatief heet: bovengemeentelijke samenwerking.
Dat leidt tot effectieve vormen van gemeenschappelijk beheer, bundeling van deskundigheid en
risicoverevening, die met name voor kleine gemeenten van groot belang zijn. Maar dat
bovengemeentelijk samenwerken kent ook nadelen. Veel gemeenteraadsleden hebben het gevoel
de greep te verliezen op de taken die samen met andere gemeenten worden uitgeoefend. Ze missen
vaak het overzicht van wat er op dat bovengemeentelijke niveau gebeurt. Weliswaar is de gang van
zaken meestal formeel wel in orde, de gemeentelijke bijdrage aan de gemeenschappelijke regeling
wordt wel vastgesteld, maar van een wezenlijke inhoudelijke betrokkenheid van
gemeenteraadsleden bij het werk van de gemeenschappelijke regeling is vaak onvoldoende sprake.
Gemeenteraadsleden maken zich daarover ongerust. Want als steeds meer taken bovengemeentelijk
worden georganiseerd, maar de vertegenwoordigende democratie blijft beperkt tot het
gemeentelijk grondvlak, ontstaat vroeger of later een democratisch tekort.
Om advies gevraagd heeft de Raad voor het openbaar bestuur allereerst overwogen dat de grote
decentralisaties een gegeven zijn. En dat vanuit die realiteit de risico’s van een democratisch tekort
snel moeten worden onderkend en van een antwoord worden voorzien. Na een grondige verkenning
is de Raad tot de conclusie gekomen dat de wisselwerking tussen gemeenteraden en
gemeenschappelijke regelingen voor verbetering vatbaar is, dat die verbetering nodig is en – dat is
het goede nieuws – ook mogelijk is. Het vraagt van alle betrokkenen wel een extra inspanning.
Vanzelf zal het niet gaan. Vandaar dat in dit advies niet alleen gemeenteraden, colleges van
burgemeesters en wethouders en raadsgriffiers worden aangesproken, maar ook bestuur en
directies van samenwerkingsverbanden, de provincie en zeker ook de minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties. Nu, met brede steun, is gekozen voor vergaande decentralisatie van
rijkstaken wordt het lokale openbaar bestuur belast als nooit te voren. Waar naar het oordeel van de
Raad terecht is gekozen de aard van de schaalvergroting (herindeling of bovengemeentelijke
samenwerking) primair aan de gemeenten over te laten, kan de forse groei van bovengemeentelijke
samenwerking voor de kwaliteit van de democratische besluitvorming grote consequenties hebben.
Langs de in dit advies beschreven lijnen kunnen die gevolgen beheersbaar blijven. Maar het vraagt in
werkwijze, bestuurlijke verhoudingen en inzet een duidelijke keuze voor een betere wisselwerking
tussen het grondvlak en de bovengemeentelijke samenwerking. De Raad voor het openbaar bestuur
hoopt daaraan met dit advies een bijdrage leveren.

Jacques Wallage
Voorzitter van de Raad voor het openbaar bestuur

3

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 3

11-11-15 13:04

4

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 4

11-11-15 13:04

Samenvatting
Regionale samenwerking is al ruim 150 jaar oud, net zoals de discussie daarover.
Gemeenteraadsleden vinden het lastig om te sturen op afstand en de bekostiging wordt als
schimmig ervaren. Met de decentralisaties gaat het in één klap om veel meer geld en om taken die
burgers sterk raken. Op verzoek van de Tweede Kamer2 heeft de minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties in het zicht van deze decentralisaties aan de Raad voor het openbaar bestuur
gevraagd wat gemeenteraadsleden nodig hebben om hun democratische taak bij regionale
samenwerkingen te vervullen.
De Raad heeft eerder3 de vraag van de minister beantwoord wat onder democratische legitimiteit
van samenwerking wordt verstaan en welke factoren het vermeende gebrek aan democratische
legitimiteit beïnvloeden. Dit tweede deel van het advies geeft antwoord op de vraag naar het effect
van een groter aantal samenwerkingsverbanden na de decentralisaties op het vermogen van de
gemeenteraad om zijn rol waar te maken. Met dit advies wil de Raad pragmatische
handelingsperspectieven bieden die kunnen bijdragen aan het versterken van de democratische
legitimiteit van regionale samenwerkingsverbanden.
Wat is het probleem? Gemeenteraden ervaren afstand!
Samenwerking betekent dat je een deel van je zeggenschap opgeeft voor een gezamenlijk doel dat
via samenwerking wordt bereikt. Dit kan spanning opleveren met de wens van gemeenteraden om
sturing te houden op wat er op afstand gebeurt. Toch is samenwerking onlosmakelijk verbonden
met het besturen van een gemeente en dus is democratische legitimiteit van samenwerking
belangrijk. Maar veel van wat er in samenwerking gebeurt wordt beschouwd als minder
democratisch gelegitimeerd. De bovengemeentelijke samenwerking wordt dan teveel een wereld
op zichzelf, zingt zich feitelijk los van het werk van de gemeenteraden. Kan het beter?
Advies: betrokkenheid van gemeenteraden cruciaal voor democratische legitimiteit van samenwerking
Gemeentelijke samenwerking is nodig en (zonder gemeentelijke herindeling) zelfs noodzakelijk.
Voor de democratische legitimiteit van die samenwerking is actieve betrokkenheid van
gemeenteraden essentieel. Zonder die betrokkenheid zal het steeds moeilijker worden om in het
stelsel van representatieve democratie over belangrijke thema’s besluiten te nemen. Dus: gegeven
dat samenwerking blijft en steeds belangrijker wordt, zullen gemeenteraden zich zelfbewust moeten
bemoeien met samenwerkingsverbanden. En de samenwerkingsverbanden zullen er tijd en energie
in moeten stoppen om de gemeenteraden meer invloed te geven op hun werkzaamheden.

2 Motie van het lid Bergkamp, Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 841, nr. 161 (gewijzigde motie).
Zie ook bijlage 1.
3 Raad voor het openbaar bestuur, Democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden, januari 2015.

5

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 5

11-11-15 13:04

De grotere betrokkenheid van gemeenteraden betekent niet dat de één op de stoel van de ander
gaat zitten, maar dat de houding ten opzichte van elkaar wezenlijk verandert. De Raad adviseert dat
die houding van gemeenteraden ten opzichte van samenwerking verandert van statisch naar
dynamisch. Van een houding waarbij gemeenteraden budgetten bepalen en doelstellingen
formuleren en samenwerkingsverbanden uitvoeren en verantwoorden, naar een houding waarbij
gemeenteraden samen zich zelfbewust opstellen om gezamenlijk regionale publieke problemen op
te lossen. Van een relatie met een statische kwaliteit (organisatiestructuren, uitvoeren, beheersen,
verantwoorden), naar een relatie met een dynamische kwaliteit (anticiperen, leren, gezamenlijk
evalueren, ontwikkelen, aanpassen). De wezenlijk veranderende houding van gemeenteraden heeft
gevolgen voor de bestuurlijke en ambtelijke leiding van samenwerkingsverbanden. Namelijk dat zij
het ook als hun taak zien dat in de gemeenteraden op een relevant moment wezenlijke afwegingen
kunnen worden gemaakt. De formele toezending van stukken als de gemeentelijke financiële
bijdrage aan het samenwerkingsverband moet worden vastgesteld, is ten enenmale onvoldoende.
Het hoort bij de nieuwe professionaliteit van samenwerkingsverbanden dat zij gemeenteraden proactief betrekken bij belangrijke beleidsbeslissingen. De Raad denkt dat de wet – de veelbesproken
Wet gemeenschappelijke regelingen – de noodzakelijke cultuurverandering niet in de weg zit.
Wel kan het helpen als gemeenten tijd en ruimte krijgen om goede verhoudingen met
samenwerkingsverbanden te ontwikkelen. Mocht in de praktijk blijken dat de wet knelt, dan kan de
minister de wet op termijn aanpassen.
Aanbevelingen: aandacht voor de wisselwerking vergroot de democratische legitimiteit van samenwerking
De Raad doet op grond van zijn conclusies een aantal aanbevelingen.
Gemeenteraden: meer aandacht voor samenwerking
De eerste aanbeveling is gericht aan gemeenteraden. De Raad adviseert dat gemeenteraden zich
concentreren op het vertalen van vragen en problemen van de samenleving in bestuurlijke
oplossingen. Daarvoor is het nodig om schakelkracht te ontwikkelen: het vermogen om lokale
belangen én regionale belangen te behartigen. En een andere houding: van statisch naar dynamisch.
Ook moeten gemeenteraden hun aandacht goed verdelen, anders is het niet te behappen.
De Raad beveelt aan dat de aandacht is gericht op de samenwerkingsverbanden waarvan de
politiek vindt dat de maatschappelijke belangen het grootst zijn. Dat wil zeggen waar beleidsmatige
verschillen van inzicht zijn, waar grote financiële belangen spelen of waar het in het verleden mis is
gegaan. Er kan worden afgesproken om de aandacht voor deze samenwerkingsverbanden te
verdelen, bijvoorbeeld dat één van de deelnemende gemeenteraden een laaggeprofileerd
samenwerkingsverband in de gaten houdt en daarover rapporteert aan de collega-gemeenteraden.
Verder denkt de Raad dat gemeenteraden effectiever kunnen opereren als ze met elkaar goede
spelregels afspreken over informatievoorziening en vergaderagenda’s. En ten slotte moet er volgens
de Raad aandacht zijn voor de vorm van samenwerking waarbij de vormen van publiekrechtelijke
samenwerking volgens de Raad beter democratisch zijn gelegitimeerd dan privaatrechtelijke
varianten.

6

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 6

11-11-15 13:04

Raadsgriffiers: olie voor bestuurscultuur
De Raad ziet een belangrijke rol weggelegd voor raadsgriffiers. Zij kunnen als procesadviseur de
gemeenteraad ondersteunen bij het bepalen van de strategische positie bij samenwerking.
Samenwerken is vooral ook een kwestie van culturen op elkaar afstemmen. Raadsgriffiers kunnen
zorgen voor een klimaat van aanspreekbaarheid, verantwoording, en daarmee voor een
transparante, open cultuur. Door binnen de gemeenteraad werkzaamheden te verdelen kan de
werklast van bovengemeentelijke samenwerking voor de gemeenteraad worden beperkt. Enkele
gemeenteraadsleden zouden rapporteur kunnen zijn over een samenwerkingsverband en op deze
wijze een zinvol raadsdebat op het goede moment kunnen uitlokken. Griffiers hebben bij het
opzetten van zo’n werkwijze een cruciale rol.
Colleges van B&W: informatie op orde
Eén van de grootste grieven die uit onderzoek onder gemeenteraadsleden naar voren komt is dat
het besluitvormingsproces en de verantwoordingsstructuur van gemeentelijke taken die op
regionaal niveau worden uitgevoerd ondoorzichtig zijn. Colleges van B&W kunnen hier iets aan
doen, namelijk door gemeenteraden tegelijk te laten beschikken over dezelfde informatie wat
betreft de prestaties van regionale samenwerkingsverbanden. En niet te schromen een raadsdebat
uit te lokken over onderwerpen, die hen in het samenwerkinsgverband sterk bezig houden.
Besturen van samenwerkingsverbanden: ga de boer op
Wat voor Colleges van B&W geldt, geldt ook voor besturen van samenwerkingsverbanden. Maar van
hen wordt meer verlangd. Wie goed wil functioneren in het bestuur van een samenwerkingsverband
moet investeren in de kwaliteit van de verbindingen met de samenleving en het politieke bestuur.
Beschouw het als een kerntaak om alle gemeenteraden goed te bedienen. Niet alleen in formele zin
(jaarcijfers op tijd naar de gemeenteraden) maar ook in materiële zin: door inhoudelijke
vraagstukken toegankelijk te presenteren nog voor daarover in het samenwerkingsverband
besluiten zijn genomen. Gemeenteraden zijn geen stempelmachines voor besluiten van
samenwerkingsverbanden, hun actieve betrokkenheid is een eis van democratie. Daar mag best op
worden geselecteerd als zich voor een samenwerkingsverband een kandidaat-bestuurder meldt of
als een nieuwe directeur moet worden aangetrokken.
Provincie: meer aandacht voor regionale samenwerking
De Raad denkt dat het goed is als de provincie meer aandacht besteedt aan
samenwerkingsverbanden. Door de rol op zich te nemen van bewaker van de kwaliteit van
het openbaar bestuur. Geen uitbreiding van formeel wettelijke bevoegdheden, maar benut
informele instrumenten en gezag om het gesprek over kwalitatief goed bestuur aan te gaan met
gemeenten en regio’s.
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties: passende afstand, maar investeren in
scholing en opleiding.
De minister van BZK zou er voor moeten zorgen dat het Rijk passende afstand in acht neemt tot

7

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 7

11-11-15 13:04

gemeenten en regionale samenwerkingsverbanden. Dus geen nieuwe verplichte vormen van
samenwerking, tenzij een uitdrukkelijke uitzondering daartoe noopt. Van bovenaf opgelegde
samenwerking wordt doorgaans niet als ‘eigen’ beschouwd, met alle negatieve gevolgen en
gevoelens van dien.
De minister biedt gemeenten tijd en ruimte om vorm te geven aan samenwerkingsverbanden op
regionaal niveau. De minister volgt deze ontwikkelingen en bekijkt op termijn of de Wgr aanpassing
behoeft aan de praktijk. En de minister laat herindeling in beginsel over aan gemeenten.
Passende afstand betekent niet dat de minister niets moet doen. Door in scholing en opleiding van
gemeenteraadsleden, griffiers, besturen en directie van samenwerkingsverbanden te investeren
maakt de minister duidelijk dat het democratisch gehalte van samenwerking een extra inspanning
vereist, waar hij financieel ruimte voor maakt.
Ten slotte heeft de minister er oog voor dat het adagium dat financiële verhoudingen de bestuurlijke
verhoudingen volgen wordt nageleefd.
Regering en parlement: doordenk de gevolgen
Over de gevolgen van grote decentralisaties voor de hoofdstructuur van het binnenlands bestuur
wordt volgens de Raad te weinig nagedacht. Met dit advies wil de Raad het denken hierover door
regering en parlement stimuleren, vooral omdat normen van de wetgever en praktijken in
gemeenten elkaar soms in de weg zitten: de Haagse politieke werkelijkheid past niet altijd op de
gemeentelijke praktijk. De gedachtevorming kan handen en voeten krijgen door een keer per jaar in
de Tweede Kamer een debat te voeren over de Staat van de Lokale en Regionale Democratie, een
kabinetsnota over het kabinetsbeleid voor wat betreft lokale en regionale onderwerpen. Daarbij
gaat het er ook om nationaal te toetsen of de besturingsfilosofie van de decentralisaties wel haar
doorwerking heeft in het bestuurlijke en politieke gedrag van ‘Den Haag’.
De Raad voor het openbaar bestuur zal graag aan een dergelijke kwaliteitsdiscussie ook de komende
jaren een bijdrage leveren (zie het werkprogramma 2015 en volgende jaren van de Raad).
Conclusie: wisselwerking kan sterk verbeteren, maar vanzelf gaat dat niet.
Niet alles is koek en ei met het regionaal bestuur in Nederland. Maar als het zelfbewustzijn bij
gemeenteraden over regionale samenwerking groeit, dan is de Raad voorzichtig optimistisch dat
met de grotere betrokkenheid van gemeenteraden bij regionale samenwerking op termijn – nadat
het stof van de decentralisaties is neergedaald – de democratische legitimiteit van samenwerking tot
wasdom komt. Het vraagt wel van alle betrokkenen een forse inzet.

8

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 8

11-11-15 13:04

Inhoud
Voorwoord

3

Samenvatting

5

1.
1.1
1.2
1.3
1.4

11
11
12
12
15

Inleiding: waarom dit advies?
Aanleiding: democratische legitimiteit opnieuw tegen het licht
Adviesvraag: gemeenteraden en samenwerkingsverbanden
Aanpak: advies in twee delen
Leeswijzer

Intermezzo: democratische legitimiteit gestructureerd
Advies: betrokkenheid van gemeenteraden cruciaal voor democratische legitimiteit
van samenwerking
2.1 Samenwerking groeit
2.2 Betrokkenheid gemeenteraad is democratisch gezien nodig
2.3 Van statisch naar dynamisch
2.4 De wet zit democratische legitimiteit van samenwerking niet in de weg

17

2.

19
21
25
28
32

3.

Aanbevelingen: aandacht voor de wisselwerking vergroot de democratische legitimiteit
van samenwerking
41

4.

Epiloog: democratische legitimiteit, nog één keer

47

Nawoord

49

Bijlage 1 Motie Bergkamp en adviesaanvraag minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties

51

Bijlage 2 Geraadpleegde personen

55

Bijlage 3 De Wet gemeenschappelijke regelingen, het vervolg

57

Bijlage 4 Raad voor het openbaar bestuur, briefadvies Democratische legitimiteit van
samenwerkingsverbanden, 19 januari 2015

59

Bijlage 5 Samenstelling Raad voor het openbaar bestuur

99

9

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 9

11-11-15 13:04

10

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 10

11-11-15 13:04

1.

Inleiding: waarom dit advies?

1.1 Aanleiding: democratische legitimiteit van samenwerking opnieuw
tegen het licht
Gemeenten kregen er per 1 januari 2015 belangrijke taken bij als gevolg van decentralisaties in het
sociaal domein. Het gaat onder andere om zorg voor langdurig zieken of ouderen, jeugdzorg en om
hulp bij het vinden van werk. Bovendien werden bestaande taken uitgebreid en is de aard van de
taken veranderd. De lokale overheid wint daarmee als ‘eerste overheid’ aan belang ten opzichte van
het nationale niveau.
Om de taken goed uit te voeren werken gemeenten regionaal samen, waardoor een steeds groter
deel van het lokaal bestuur in samenwerking met andere gemeenten gebeurt. En niet alleen steeds
meer bestuurlijke aandacht gaat naar ‘de regio’, ook financieel neemt het deel van de begroting dat
via de regio loopt, toe.
Nu is samenwerking tussen gemeenten op zich niet nieuw. Samenwerking behoort tot de essentie
van het lokaal bestuur en gaat terug tot de Gemeentewet van 1851. Tegelijkertijd is het
democratische gehalte van intergemeentelijke samenwerking al decennia onderwerp van discussie.
Het gaat daarbij om de vraag in hoeverre het democratisch systeem (nog) werkt op regionaal niveau.
Dat systeem gaat ervan uit dat inwoners invloed kunnen uitoefenen via volksvertegenwoordigende
lichamen. Die moeten op hun beurt richting kunnen geven aan overheidsoptreden. En over het
optreden moet rekenschap worden afgelegd. Democratische legitimiteit moet dus voldoen aan
eisen van algemeen kiesrecht, democratische sturing en democratische verantwoording.4
Aan de eis van algemeen kiesrecht wordt bij regionale samenwerking niet voldaan: burgers kiezen
gemeenteraadsleden, niet het bestuur van een samenwerkingsverband. Op hun beurt ervaren
gemeenteraden een afstand tot samenwerkingsverbanden: minder invloed, transparantie, controle,
vertegenwoordiging en participatie.5 Kortom, er is kortsluiting tussen regionale
samenwerkingsverbanden en democratische legitimiteit. Daarbij komt dat geldstromen en
bekostigingssystematiek als schimmig worden ervaren.
Met het oog hierop ontstaat er met de drie decentralisaties (opnieuw) urgentie om de democratische
legitimiteit van samenwerkingsverbanden tegen het licht te houden.

4

In het eerste deel van het advies over democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden (januari
2015) haalde de Raad Bovens en Scheltema aan die drie eisen van democratische legitimiteit formuleerden:
algemeen kiesrecht, sturing en verantwoording.

5

Vergelijk het onderzoek van Lisanne de Blok voor de Raad voor het openbaar bestuur naar de democratische
legitimiteit van samenwerkingsverbanden zoals ervaren door gemeenteraadsleden. De resultaten van het
onderzoek zijn als webbijlage bij dit advies raadpleegbaar via www.rob-rfv.nl.

11

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 11

11-11-15 13:04

1.2 Adviesvraag: gemeenteraden en samenwerkingsverbanden
Op initiatief van het Tweede Kamerlid Bergkamp6 verzocht de minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (BZK) de Raad voor het openbaar bestuur advies uit te brengen over de
democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden.7 De minister signaleert in zijn verzoek dat
gemeenteraadsleden het moeilijk vinden het overzicht te bewaren over samenwerkingsverbanden
en dat zij het lastig vinden te sturen op taken die op afstand worden uitgevoerd. Ook benoemt de
minister het spanningsveld tussen meer kwaliteit door samenwerking tegenover verlies van
autonomie. Tevens vraagt hij zich af wat het effect is van een groter aantal
samenwerkingsverbanden na de decentralisaties, op het vermogen van de gemeenteraad om zijn rol
waar te maken. De Raad wordt gevraagd uiteen te zetten wat onder democratische legitimiteit van
samenwerking wordt verstaan en welke factoren het vermeende gebrek aan democratische
legitimiteit beïnvloeden. De minister vraagt de Raad breder te kijken dan het sociale domein.

1.3 Aanpak: advies in twee delen
Het advies van de Raad valt uiteen in twee delen. Het eerste deel van het advies bracht de Raad op
15 januari 2015 uit aan de minister.
Eerste deel van het advies
In het eerste deel van het advies gaf de Raad antwoord op de vraag wat onder democratische
legitimiteit van samenwerking wordt verstaan en welke factoren het vermeende gebrek aan
democratische legitimiteit beïnvloeden.
In het eerste deel van zijn advies constateerde de Raad dat democratische legitimiteit niet alleen tot
stand komt in de gemeenteraadsvergadering of in de vergaderingen van samenwerkingsverbanden.
De decentralisaties vragen om een vorm van democratische besluitvorming die ruimte geeft aan een
betekenisvolle dialoog met burgers. Dit constaterende vraagt de Raad zich af of participatie en
representatie (input) bij samenwerking anders kunnen.8
Uit onderzoek van de Raad is gebleken dat gemeenteraadsleden legitimiteit in belangrijke mate
vertalen in transparantie en controle van het politieke besluitvormingsproces (troughput). Hoe komen
besluiten tot stand, wat zijn de afwegingen die daarbij een rol spelen, hoe zit het met stemgewicht?
Het gegeven dat er dit soort vragen leven maakt dat dit aspect van samenwerking beter moet.

6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 841, nr. 161 (gewijzigde motie).

7

Brief van 27 juni 2014, bijlage 1.

8

In het eerste deel van het advies over democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden (januari
2015) onderscheidde de Raad vier vormen van democratische legitimiteit: input-, throughput-, output- en
feedbacklegitimiteit.

12

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 12

11-11-15 13:04

Het is nog te vroeg om te kunnen beoordelen of decentralisaties het beoogde maatschappelijke
effect zullen hebben. Hoe dan ook zal het belang voor volksvertegenwoordigers toenemen om na te
gaan of samenwerkingsverbanden doen wat ze moeten doen en of via samenwerking ook gebeurt
wat kiezers is beloofd. De bedoelde output van samenwerking moet zijn gezekerd.
Dan ten slotte het pad terug naar de burger voor wie het samenwerkingsverband in het leven is
geroepen. Rekenschap over en door samenwerkingsverbanden – is het aan burgers uit te leggen? –
moet zijn geborgd (feedback).
Spanningen in beeld
In het eerste deel van zijn advies bracht de Raad een aantal spanningen in beeld die met
samenwerking samenhangen. We herhalen er hier vier.
- Veel gemeenten vinden het verstandig om bij het uitvoeren van hun taken samen te werken
met andere gemeenten en zien dat daaraan voordelen zijn verbonden, bijvoorbeeld het
behalen van kwaliteitsverbetering, het realiseren van schaalvoordelen, het kunnen
aanbieden van complexe voorzieningen voor weinig gebruikers, het besparen van kosten en
het delen van expertise. Samenwerking betekent dat je een deel van je zeggenschap opgeeft
voor een gezamenlijk doel dat via samenwerking wordt bereikt. Dit kan spanning opleveren
met de wens van gemeenteraden om sturing te houden op wat er op afstand gebeurt.
- Gemeenteraadsleden vertegenwoordigen het volk, stellen kaders en controleren het bestuur.
De invulling van deze rollen is in de gemeentelijke praktijk al niet makkelijk, een rolzuivere
invulling ten opzichte van regionale samenwerking is vaak nog lastiger. Het betekent dat
gemeenteraden met verschillende bestuursculturen met elkaar moeten optrekken en een
gedeelde rolinvulling op regionaal niveau moeten vinden. Het verschil in speelveld en
schaalniveau vraagt van gemeenteraadsleden het vermogen om te schakelen tussen
belangen (lokaal en regionaal), maar ook het schakelen tussen inhoud en proces.
- De belangen tussen wat lokaal speelt en regionaal wordt besloten lopen lang niet altijd
synchroon.
- Er is sprake van een informatie-asymetrie. Het samenwerkingsverband weet meer over het
beleidsterrein dan de deelnemende gemeente; de wethouder in het samenwerkingsbestuur
weet meer dan gemeenteraadsleden.
Tweede deel van het advies
In dit tweede deel van het advies geeft de Raad antwoord op de vraag van de minister hoe de
democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden kan worden geborgd. Daartoe verkent
de Raad het effect van een groter aantal samenwerkingsverbanden na de decentralisaties op
het vermogen van de gemeenteraad om zijn rol waar te maken.
Met dit advies wil de Raad pragmatische handelingsperspectieven bieden die kunnen bijdragen
aan het versterken van de democratische legitimiteit van regionale samenwerkingsverbanden.

13

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 13

11-11-15 13:04

Voor dit advies heeft de Raad zijn bevindingen uit het eerste deel getoetst aan de praktijk aan de
hand van een aantal vragen die zijn terug te brengen tot de volgende essentie: Is het gemeentelijke
politieke bestuur in staat is om bij samenwerking richting te geven en te controleren dat wat het wil ook echt
gebeurt? Door Lisanne de Blok is in de periode november 2014 – februari 2015 voor de Raad
onderzoek gedaan naar de democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden zoals ervaren
door gemeenteraadsleden.
Onderzoeksresultaten in het kort9
Tekort aan kennis en expertise
Een groot deel van de gemeenteraadsleden is ten tijde van het onderzoek pas één jaar lid, wat
waarschijnlijk consequenties heeft op de kennis van het gemiddelde gemeenteraadslid van de
complexiteit van de decentralisaties en de samenwerkingsverbanden. Of, zoals één raadslid
opmerkte:
Als nieuw raadslid van onze gemeente ben ik ( ) niet in staat om deze [enquête] naar behoren in te vullen. U
zult van mij dan ook geen formulier ingevuld krijgen.
Minder invloed
Over het algemeen vindt men dat de gemeenteraad minder invloed heeft op het stellen van
kaders, de besluitvorming, de uitkomsten en de geldstromen (maar niet veel minder invloed) in
vergelijking met taken die gemeenten zelf uitvoeren.
Als het gaat om de ruimte van de gemeenteraad om aan de wensen van burgers tegemoet te
komen en de burgers te laten participeren, vindt een kleine meerderheid dat men minder
ruimte heeft (maar niet veel minder ruimte), zo’n 40%. Overigens vindt 32% dat ze nog evenveel
ruimte hebben.
Verschillen in beleidsterreinen
Er lijkt geen verschil te zijn tussen de ervaren democratische legitimiteit van
samenwerkingsverbanden op het sociale domein (jeugd, zorg) en het fysieke domein
(ruimtelijke ordening, verkeer en vervoer economie, bouwen en wonen).
Verschillen tussen opleidingsniveaus
Uit de verschillende analyses kan worden vastgesteld dat over het algemeen opleidingsniveau
de sterkste relatie heeft met de ervaren democratische legitimiteit: een gemeenteraadslid met
een hbo en/of wo diploma is eerder geneigd om te zeggen dat de gemeenteraad minder invloed
en minder ruimte heeft bij een samenwerkingsverband op aspecten zoals kaderstelling,

9 Het volledige onderzoek is als webbijlage bij dit advies raadpleegbaar via www.rob-rfv.nl.

14

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 14

11-11-15 13:04

besluitvorming, en/of responsiviteit. Daarnaast speelt bij de persoonlijke kenmerken van een
gemeenteraadslid leeftijd ook een rol: des te ouder het gemeenteraadslid, des te hoger hij of zij
de invloed van de gemeenteraad schat bij een samenwerkingsverband.
Noodzakelijkheid en democratische legitimiteit
Hebben de ervaren noodzakelijkheid van een samenwerkingsverband en de ervaren
democratische legitimiteit iets met elkaar te maken? Er blijkt een sterke (negatieve) relatie te
zijn tussen deze twee variabelen: des te noodzakelijker intergemeentelijke samenwerking
geacht wordt, des te positiever men is over de invloed van de gemeenteraad bij zo’n
samenwerkingsverband.
Verantwoordingstructuur minder transparant
Het onderzoek toont aan dat gemeenteraadsleden vinden dat democratische legitimiteit vooral
draait om transparantie, controle, vertegenwoordiging en participatie. Bijna de helft van alle
respondenten vindt wel dat de verantwoordingsstructuur weinig transparant is (46,9%).

Verder zijn gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers van gemeenten en met mensen uit de
praktijk van regionale samenwerkingsverbanden. Ook heeft de Raad gesproken met
wetenschappers, met gemeentebestuurders (burgemeesters, wethouders en raadsleden) en met
(top)ambtenaren. Daarnaast is er kennis gedeeld met VNG, VGS, IPO, Vereniging van griffiers en
Raadslid.nu. Ten slotte is ervaring uit de praktijk besproken tijdens een workshop op het VNGjaarcongres op 2 juni 2015.

1.4 Leeswijzer
Hoofdstuk 2 vormt de kern van het advies van de Raad over democratische legitimiteit van
samenwerking. In hoofdstuk 3 doet de Raad aanbevelingen om de democratische legitimiteit van
samenwerking naar een hoger niveau te brengen. Hoofdstuk 4 bevat een epiloog op het vraagstuk
van democratische legitimiteit van samenwerking.

15

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 15

11-11-15 13:04

16

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 16

11-11-15 13:04

Intermezzo: democratische legitimiteit
gestructureerd
In het eerste deel van zijn advies over democratische legitimiteit van samenwerking (januari 2015)
bracht de Raad het concept van democratische legitimiteit schematisch als volgt in beeld:
Democratische legitimiteit
Inputlegitimiteit
		

Throughputlegitimiteit

Participatie
Politiek primaat
			
Representatie

Controle en

		

kaderstelling

Output-legitimiteit

Feedback-legitimiteit

Effectiviteit en
efficiëntie

Verantwoording

Responsiviteit

Terugkoppeling

Schema: Democratische legitimiteit

Democratische legitimiteit wordt verdiend aan de voorkant als de wil van het volk wordt
weerspiegeld (input). Transparantie, kenbaarheid en voorspelbaarheid van het politieke
besluitvormingsproces verlenen legitimiteit aan de gemaakte keuzes (throughput). Politieke keuzes
zijn legitiem wanneer deze effectief het algemeen belang bevorderen (output). Aan democratische
organen en kiezers wordt over de uitoefening van publieke bevoegdheden en de besteding van
publieke middelen rekenschap afgelegd; het overheidsoptreden kan worden beoordeeld en zo nodig
bijgestuurd (feedback).
Uit de reacties op het briefadvies constateert de Raad dat deze schets structuur brengt in het denken
over democratische legitimiteit. Daarbij helpt het dat de termen input, throughput, output en feedback
gepaard gaan aan waarden zoals deelname aan de democratie, behoorlijke politiek-bestuurlijke
besluitvorming, goede uitvoering en rekenschap over publiek geld. Respondenten geven aan dat zij
hierdoor meer inzichtelijk kunnen maken op welk aspect van democratische legitimiteit zij de nadruk
willen leggen.
Daar past volgens de Raad wel de volgende kanttekening bij. Het kan een wens zijn om ‘meer
democratische legitimiteit’ te willen, maar het wordt lastig om álle waarden die daarmee
samengaan te honoreren. Zo is, als voorbeeld, misschien niet alles wat het volk wil in efficiënte
uitvoering te gieten. Andere voorbeelden: publieke verantwoording krijgt wel eens minder aandacht
dan gewenst, een overdaad aan politieke controle schaadt soms politiek vertrouwen. Wanneer
waarden van goed bestuur met elkaar strijden, is het zaak te zoeken naar de juiste balans.

17

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 17

11-11-15 13:04

18

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 18

11-11-15 13:04

2.

Advies: betrokkenheid van
gemeenteraden cruciaal voor
democratische legitimiteit van
samenwerking

In antwoord op de hoofdvraag van de minister van BZK naar het effect van een groter aantal
samenwerkingsverbanden na de decentralisaties op het vermogen van de gemeenteraad om zijn rol
waar te maken adviseert de Raad als volgt.
Hoofdboodschap
De hoofdboodschap van dit advies is dat het cruciaal is dat er een betere wisselwerking ontstaat
tussen gemeenteraden en de regionale samenwerking. Alle betrokkenen hebben daarbij een rol
te vervullen. De samenwerking dient een prominente plaats te krijgen op de agenda van
gemeenteraden. Gemeenteraden dienen hier weloverwogen, zelfbewust en in vertrouwen aan
te werken.
Hiertoe heeft de Raad de volgende argumenten:
1. Het is onontkoombaar: samenwerking wordt steeds belangrijker
Het eerste argument is dat regionale samenwerking groeit. Steeds meer bestuur, beleid en geld
verschuift naar samenwerkingsverbanden. Daarvoor is schakelkracht nodig: gemeentebesturen
schakelen en verbinden op verschillende speelvelden en schaalniveaus. Het is van belang dat met
name gemeenteraden die schakelkracht ook op regionaal niveau vinden. Dit argument is uitgewerkt
in paragraaf 2.1.
2. Het is democratisch gezien nodig
Voor de democratische legitimiteit is het niet alleen cruciaal dat gemeenteraden betrokken zijn,
maar ook dat ze daadwerkelijk kaders uitzetten waarbinnen de samenwerking plaats moet vinden.
Als dit niet gebeurt, voorspelt de Raad een groeiend onbehagen over regionale
samenwerkingsverbanden, waardoor besluitvorming over belangrijke thema’s steeds lastiger zal
blijken te zijn. Bovendien is het vanuit democratisch oogpunt moeilijk verteerbaar dat over zaken die
van belang zijn voor afzonderlijke gemeenten wordt besloten op regionaal niveau, zonder dat
kaderstelling en verantwoording goed zijn geregeld. Het is urgent om hier iets aan te doen en de
gemeenteraadsleden, democratisch gelegitimeerd, weer op de bok van de regionale samenwerking
te zetten, in plaats van in de afgesloten koets. De Raad ziet hierbij nadrukkelijk ook een rol voor de
samenwerkingsorganen. Dit wordt uitgewerkt in paragraaf 2.2.

19

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 19

11-11-15 13:04

3. Gemeenteraden dienen samenwerking actief te benaderen
Wat moet en zal gaan veranderen is de houding van gemeenteraden. De Raad bepleit hiertoe een
verandering van ‘statisch’ naar ‘dynamisch’. Gemeenteraden moeten eigenaar worden van regionale
besluitvormingsprocessen. Een belangrijke rol is weggelegd voor griffies. Colleges van B&W en
besturen van samenwerkingsverbanden stellen gemeenteraden in staat een object oordeel te
vormen over samenwerking. Dit argument wordt uitgewerkt in paragraaf 2.3.
4. Rolvastheid en rolverantwoordelijkheid zijn belangrijk, wijziging van de Wgr nu niet nodig
De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) laat voldoende ruimte voor een krachtige invulling van
de legitimerende rol van gemeenteraden en hoeft dus nu niet grootschalig op de schop of te worden
afgeschaft. Wel is experimenteerruimte gewenst om invulling te geven aan vormen van
samenwerking die in praktijk hun nut hebben bewezen of nog zullen bewijzen. Van belang is vooral
dat alle betrokkenen, waarbij onderscheid kan worden gemaakt tussen het Rijk, de provincie, de
regionale samenwerking zelf, de colleges van B&W en de gemeenteraden, hun rol goed invullen. Het
Rijk dient enige afstand te bewaren en geen nieuwe verplichte samenwerking op te leggen. De
provincie kan een samenwerkingspartner zijn van de regionale samenwerkende gemeenten en op
die manier stimulerend werken. Samenwerkingsverbanden zelf moeten werken aan legitimiteit door
zichtbaarheid, openheid en het betrekken van verwachtingen van de samenleving. Meer hierover in
paragraaf 2.4 met daarin ook aandacht voor de bekostiging van taken op regionaal niveau: het is
kiezen of delen, óf rechtstreekse bekostiging door het Rijk, óf bekostiging door gemeenten.
Conclusie: voorzichtig optimisme als in wisselwerking wordt geïnvesteerd
Op grond van de vele gesprekken in dit adviestraject komt de Raad tot de conclusie dat het
zelfbewustzijn bij gemeenteraden over dit onderwerp groeit. De Raad is dan ook voorzichtig
optimistisch dat met de grotere betrokkenheid van gemeenteraden bij regionale samenwerking
op termijn de democratische legitimiteit van samenwerking tot wasdom komt.
De wisselwerking kan groeien, maar vanzelf zal dat niet gaan.
Het voorzichtig optimisme van de Raad moet niet worden verward met wensdenken dat alles koek
en ei is met het regionaal bestuur in Nederland. De Raad realiseert zich terdege dat
samenwerkingsverbanden alsmaar in belang toenemen en dat een toenemend aandeel van het
budget van gemeentelijke begrotingen via ‘de regio’ loopt. Ook negeert de Raad niet dat het de
dagelijkse bestuurders zijn die binnen samenwerkingsverbanden de dienst uitmaken en dat de rol
van gemeenteraadsleden beperkt is. Tegelijkertijd is het antwoord op de vraag is er wel een
legitimiteitsprobleem? niet eensluidend. Het beeld varieert van ‘nee, want we hebben het opgelost’ via
‘soms wel, soms niet’ tot ‘het is een drama’. Er is wel een algemene consensus dat samenwerking
moet, en dat democratische legitimiteit dus van groot belang is.
De Raad adviseert in dit geval in termen van vertrouwen, schakelkracht, niet statisch maar
dynamisch, zelfbewust en assertief. De Raad adviseert dus in termen van cultuur, niet structuur.

20

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 20

11-11-15 13:04

Samenwerking is een gegeven en daarbinnen moet goede legitimiteit worden gevonden.
Structuurdiscussies verlopen moeizaam en geven ook geen antwoord op de vraag die nu aan de
orde is. Bij structuurdiscussies worden de ‘oplossingen’ vaak gezocht in de formele spelregels.
Maar er is veel te winnen als de cultuur zich aan de realiteit gaat aanpassen. Aan zijn advies koppelt
de Raad aanbevelingen aan gemeenteraden, colleges van B&W, griffiers, besturen van
samenwerkingsverbanden, de provincie en het Rijk. Dat zijn geen extra procesregels, maar adviezen
om tot een bestuurscultuur te komen die leidt tot een hoger niveau van democratische legitimiteit
van samenwerken, met ruimte voor eigen inkleuring in de regio.
Want regionale samenwerking hoeft volgens de Raad geen stap in de technocratische richting te zijn,
regionale samenwerking kan een bijdrage leveren aan een transparant publiek debat op een wat
grotere schaal. Maar dan moeten het gemeentebestuur, de leiding van het samenwerkingsverband
en de ambtelijke ondersteuning daar wel voor kiezen. Want duidelijk is: in wezen is er na de drie
decentralisaties geen weg terug en is samenwerking het enige alternatief voor fusies van gemeenten.
Wie herindeling afwijst, kiest voor samenwerking en moet de culturele consequenties daarvan
aanvaarden. Als die weg wordt gekozen, dan is die niet vrijblijvend. Dan moet er ook de wil zijn om
tijd, energie en geld te investeren in de kwaliteit van het proces. Regionale samenwerking is daarmee
geen ‘Haags’ probleem, maar een onvermijdelijke consequentie van de weerstand tegen herindeling.
Voor gemeenteraden zijn dat soms lastige keuzes, maar het is beter ze tenminste deels zelf te maken
en niet als noodlot over je heen te laten komen.

2.1 Samenwerking groeit
Steeds meer bestuur, beleid en geld verschuift naar samenwerkingsverbanden
Zowel in het domein van ruimtelijke ordening en milieu (RUD’s), veiligheid (veiligheidsregio’s) en
sinds kort op het sociale domein (zorg, jeugd, participatie) is een ontwikkeling te zien naar verdere
regionalisering. Als dat gepaard gaat met specialisering op regionaal niveau (kennis, kwaliteit), dan
neemt ook het beleidsmatige karakter van regionaal bestuur toe. Zeker wanneer er sprake is van het
uitvoeren van nationale regelgeving in een verplichte vorm van samenwerking zoals bij de
veiligheidsregio. Als daarnaast een steeds groter deel van het gemeentelijk budget wordt besteed aan
uitvoering op regionaal niveau, zoals op het sociale domein, dan neemt het bestuurlijk belang van
regionale samenwerking dus onmiskenbaar toe.
In de loop der jaren is dan ook een grote hoeveelheid samenwerkingsverbanden ontstaan. Zonder
overdrijving kan gesteld worden dat samenwerking anno 2015 onlosmakelijk verbonden is met het
besturen van een gemeente. Het effectief en efficiënt besturen van een gemeente kan niet meer
zonder enige vorm van samenwerking. Het belang van samenwerking zal de komende jaren bovendien
nog verder toenemen. De ingezette decentralisaties binnen het sociaal domein maken duidelijk dat de
schaal van het bestuur op steeds meer terreinen groter is dan de grens van de gemeente.
Het Centraal Planbureau (CPB) onderzocht wat gemeenten beweegt om zoveel samen te werken. En
misschien nog wel belangrijker: wat zorgt ervoor dat zelfstandige gemeenten bewust kiezen om deze

21

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 21

11-11-15 13:04

stap niet te zetten?10 Het voornaamste voordeel van deelname aan samenwerkingsverbanden is
volgens gemeenten in de eerste plaats kostenbesparing. Omdat er schaalvoordelen te behalen zijn
bij uitvoerende taken en omdat gezamenlijk inkoop kortingen met zich meebrengt. Als
samenwerken geen besparingen oplevert, levert het mogelijk wel een kwaliteitsimpuls. Kleine
gemeenten hebben nog een ander motief: zij geven aan het ‘niet alleen te kunnen’, er is te weinig
‘knowhow’ of men is te kwetsbaar om effectief alleen te functioneren. Kwetsbaarheid ontstaat als
alles op één of twee personeelsleden aankomt. Als deze wegvallen, is er vaak niemand om het gat
op te vullen. De meest genoemde reden tot terughoudendheid om samen te werken is dat men
meer afhankelijk wordt. Samenwerken is een proces waarbij de ‘eigen identiteit’ in het geding komt,
en dat kan schuren met het verwachte effecten van kostenbesparing en kwaliteitsbevordering. Een
bijkomend probleem is beperkte controle en de moeilijkheid om de prestaties te volgen en bij te
sturen. Op dat vlak kan samenwerken juist tot ondoelmatigheid leiden.
Herindeling?
Nu zou een eenvoudig antwoord kunnen zijn: maak dan de schaal van de gemeenten groter en kom
tot grootschalige herindeling. Feit is echter dat ook gemeenten van meer dan 100.000 inwoners
deelnemers zijn aan regionale samenwerkingsverbanden. Herindeling heft de noodzaak tot
samenwerking niet op, samenwerking zal op alle schaalniveaus noodzaak blijven. De grootte van
een gemeente is niet de enige bepalende factor, het gaat vooral om het vermogen te schakelen en te
verbinden.
Volgens het CPB zijn de voor- en nadelen van fuseren min of meer hetzelfde als voor
samenwerkingsverbanden, zij het in een permanente en minder flexibele vorm. Een fusie verhelpt
wel de strijdige eigenbelangen die samenwerkingsverbanden met zich meebrengen. Maar in de
voorbereidingsfase van de fusie is er mogelijk een extra probleem. Zo zeggen sommige gemeenten
extra te gaan investeren in diensten als er een fusie gaat plaatsvinden. Op deze manier claimt men
de eigen reserves die anders in de gezamenlijke pot terecht zouden komen.
Wel is te verwachten dat het met name kleinere gemeenten steeds meer moeite zal kosten om bij te
dragen aan regionale samenwerkingsverbanden. De reden daarvan is dat de kwetsbaarheid van het
ambtelijke apparaat, ook door de aanwezigheid van eenpersoonsfuncties, erg groot is geworden als
gevolg van financiële problemen en bezuinigingsdoelstellingen.11 Met andere woorden:
samenwerking vraagt om een bepaalde inbreng die kleinere gemeenten vaak niet kunnen leveren.

10 Centraal Planbureau, Hoe gemeenten in de praktijk met hun geld omgaan: inzichten uit een reeks interviews, CPB Notitie
27 augustus 2015.
11 De Adviescommissie Sterk Bestuur in Gelderland constateert in zijn advies Verbinden, vernieuwen, versterken (mei
2015, p. 8) dat de grenzen van wat gemeentelijke organisaties nog verder aankunnen wel zijn bereikt, vooral
in kleine en middelgrote gemeenten.

22

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 22

11-11-15 13:04

Samenwerking vraagt om schakelkracht
Bij samenwerking wordt een deel van het eigen belang en de eigen autonomie van de gemeente
opgegeven voor het belang om door samenwerking gemeenschappelijke doelen te bereiken.
Gemeentebesturen moeten het vermogen hebben om op verschillende speelvelden en op
verschillende schaalniveaus te schakelen en te verbinden. De Raad noemt dat schakelkracht.12 Soms
moet er worden geacteerd op het niveau van buurt, dorpskern of wijk, dan weer op het niveau van de
regio. Met name voor gemeenteraadsleden is schakelkracht in toenemende mate van belang. Én het
behartigen van lokale belangen, én aandacht voor regionale belangen. Waarbij vooral de aandacht
uitgaat naar de lokale component van het regionale belang. Hier nekt zich dat het behoud van
individuele posities vaak belangrijker is dan het bereiken van gezamenlijke ambities. Discussies over
macht, invloed en zeggenschap staan voorop, het ontwikkelen van een krachtige regionale aanpak
van maatschappelijke opgaven krijgt veel minder aandacht. Met als gevolg dat als het erop aankomt
lokale belangen boven het regionale belang gaan. Toch zijn lokale en regionale belangen vaak sterk
met elkaar verweven, anders werk je niet samen. Maar dit inzicht moet verder doordringen.
Verlengd en verlegd lokaal bestuur, democratische aanvulling of uitholling?
In het eerste deel van het advies (januari 2015) maakte de Raad een onderscheid in de problematiek
rond regionale samenwerking tussen verlengd en verlegd lokaal bestuur. Het eerste is een hulpmiddel
om de wensen van de gemeenteraad te kunnen realiseren, het tweede ontneemt gemeenteraden
ruimte om wensen naar voren te brengen. In een recente Noorse studie wordt dit onderscheid
aangeduid als filling in en hollowing out: regionaal bestuur kan de besluitvorming in de gemeenteraad
aanvullen en/of uithollen.13 In het eerste geval is er sprake van verlengd lokaal bestuur, in het tweede
geval kan beter worden gesproken van verlegd lokaal bestuur.
Zijn samenwerkingsverbanden ingesteld om gemeenten beter in staat te stellen om hun
beleidsdoelstellingen te verwezenlijken, dan spreken we van democratische aanvulling. In dat geval
vullen zij de besluitvorming in de gemeenteraad aan: regionaal bestuur maakt het mogelijk dat de
democratische besluiten die in de gemeenteraad worden genomen ook tot uitvoering worden
gebracht. Regionaal bestuur is hier verlengd lokaal bestuur.
Hiertegenover staat dat regionale samenwerking er ook toe kan leiden dat belangrijke politieke
beslissingen niet meer door de gemeenteraad maar door het regionaal bestuursorgaan worden
genomen. We spreken dan van democratische uitholling: het regionaal bestuur holt de lokale
besluitvorming uit, waarmee de gemeenteraad haar directe invloed verliest. Regionaal bestuur is
hier verlegd lokaal bestuur geworden.

12 De Raad ontleent deze term aan de provincie Noord-Brabant, vergelijk Leiderschap en dienstbaarheid: Samen op
weg naar een (Veer)Krachtig Bestuur voor Brabant, september 2014.
13 Boogers, M., P.J. Klok, B. Denters, Effecten van regionaal bestuur voor gemeenten: de democratische kwaliteit en
effectiviteit van regionaal bestuur. Enschede, Universiteit Twente, te verschijnen 2016.

23

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 23

11-11-15 13:04

De mate waarin regionaal bestuur de lokale besluitvorming aanvult dan wel uitholt, stelt eisen aan
de wijze waarop de democratische besluitvorming moet zijn ingericht om te kunnen voldoen aan
democratische kwaliteitscriteria. Als er sprake is van een zuiver verlengd lokaal bestuur zou indirecte
controle en vertegenwoordiging via lokale vertegenwoordigers in het regiobestuur volstaan; bij een
zuiver verlegd bestuur past dit model van democratische controle minder goed en liggen
alternatieve modellen meer in de rede. In de praktijk is er echter sprake van mengvormen van
verlengd en verlegd lokaal bestuur:
-

-

-

-

Lokaal-regionaal samenspel: In dit type regiobesturen worden lokale beleidsdoelstellingen door
het regionaal bestuur gerealiseerd terwijl tegelijkertijd belangrijke vraagstukken aan het lokaal
bestuur worden onttrokken. Er is hier sprake van een dynamisch samenspel tussen lokale en
regionale besluitvormingsprocessen.
Regionale aanvulling: Het tweede type regiobesturen realiseert lokale doelstellingen zonder
vraagstukken aan het lokaal bestuur te onttrekken. Dit regiobestuur kan worden
gekarakteriseerd als een zuiver verlengd lokaal bestuur.
Regionale uitholling: In de derde vorm van regiobesturen worden belangrijke politieke
vraagstukken aan het regiobestuur onttrokken zonder dat hier de realisatie van lokale
beleidsdoelstellingen tegenover staat. Hier is sprake van een zuiver verlegd lokaal bestuur
Irrelevantie: Het laatste type is er geen sprake van aanvulling of uitholling. Lokale
beleidsdoelstellingen worden niet door het regiobestuur gerealiseerd, terwijl er ook geen sprake
is van een overdracht van belangrijke politieke bevoegdheden. Dit bestuur is voor gemeenten in
democratisch opzicht irrelevant.

Schematisch zien de mengvormen er als volgt uit:
Uithollen

sterk

zwak

Aanvullen
sterk
zwak

lokaal-regionaal
samenspel

regionale aanvulling

regionale uitholling

irrelevantie

Schema: Relatie tussen regionaal en lokaal bestuur; mate van aanvulling en uitholling lokale besluitvorming

Tussenconclusie
Het is onontkoombaar, samenwerking wordt steeds belangrijker. Op steeds meer terreinen is de
schaal van het bestuur groter dan de grens van de gemeente. Herindeling heft de noodzaak tot
samenwerking niet op, samenwerking zal op alle schaalniveaus noodzaak blijven.
Gemeentebesturen moeten het vermogen hebben om op verschillende speelvelden en op
verschillende schaalniveaus te schakelen en te verbinden, samenwerken vraagt om schakelkracht.
Om te voorkomen dat de kracht van de gemeenteraad wordt uitgehold, is het nodig dat
gemeenteraden bij de invulling van hun rol bij regionale samenstelling kiezen voor het type regionale

24

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 24

11-11-15 13:04

aanvulling en deze rolinvulling combineren met de keuze op het sturen op strategisch, tactisch of
operationeel niveau. Over dit laatste meer in paragraaf 2.2.

2.2 Betrokkenheid gemeenteraad is democratisch gezien nodig
De gemeenteraad is (nog altijd) de plek waar de politieke besluiten worden genomen
Nederland is een indirecte, representatieve democratie. Het volk kiest zijn eigen vertegenwoordigers
die namens hen beslissingen nemen en het bestuur controleren. Representatieve democratie is dus
een manier van besluitvorming, namelijk via afgevaardigden die periodiek met behulp van
verkiezingen worden verkozen.
Het Verwey-Jonker Instituut bracht een essay uit over de gemeenteraad in een nieuwe rol.14 Daarin
wordt de vraag aan de orde gesteld hoe de (lokale) representatieve democratie zich verhoudt tot
vormen van participatieve democratie met vernieuwende vormen van directe invloed van burgers
op het publieke domein, van het G1000-initiatief tot burgerbegrotingen en dorps- en wijkraden. De
schrijvers constateren beperkingen, met name dat er geen integrale afweging plaatsvindt van
belangen (‘zwembad tegen thuiszorg’) en dat in praktijk niet iedereen ‘toegang’ heeft tot het
participeren. Niettemin zijn deze vormen van participatieve democratie een welkome aanvulling op
de bestaande representatieve democratie. Als besluitvormingsmodel blijft, zo vindt de Raad, de
formele representatieve democratie, ondanks haar beperkingen, nog altijd borg staan voor het
legitimeren van politieke besluiten.
De representatieve democratie is geen actor die handelingen kan verrichten. De gemeenteraad is wél
een actor die kan handelen. De gemeenteraad is een politiek instituut met wettelijke bevoegdheden
en taken. In zekere zin is er dus sprake van ‘de’ gemeenteraad. Maar zodra in de praktijk invulling
wordt gegeven aan taken en bevoegdheden van de gemeenteraad, dan overheersen
partijstandpunten en is er geen sprake meer van ‘de’ gemeenteraad. Dat betekent dat bij de meeste
handelingen van de gemeenteraad het eerder gaat om fracties en individuele raadsleden dan om de
gemeenteraad als geheel. Op de representatieve partijendemocratie die zorgt voor de bemensing van
de (lokale) vertegenwoordigende organen, de gemeenteraden, valt het nodige aan te merken. De
Raad signaleert dat de lokale representatieve partijendemocratie slecht functioneert onder invloed
van nationalisering van de lokale verkiezingen, volatiliteit, partijfragmentatie, afkeer en wantrouwen
van burgers van en tegenover ‘de’ politiek.15 Veel burgers zijn best wel betrokken bij politieke
vraagstukken – wat speelt er in mijn wijk, hoe kunnen we de wijk of gemeente verbeteren?
Maar de meeste burgers zijn niet betrokken of begaan met de partijpolitiek.

14 Verwey-Jonker Instituut, De gemeenteraad in een nieuwe rol. Over democratische legitimiteit in het sociale domein,
juni 2015.
15 Met als kanttekening dat de afkeer zich voornamelijk richt op de ‘nationale’ politiek. De tevredenheid van
burgers met het bestuur van hun gemeenten (72%) is veel groter dan met de politiek in Den Haag (46%).
Bron: Centraal Planbureau, Continu Onderzoek Burgerperspectieven, 2015/3, p. 28.

25

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 25

11-11-15 13:04

Dus, hoewel de representatieve democratie beperkingen kent en de representatieve partijen
democratie niet optimaal functioneert, is de gemeenteraad nog altijd de plek waar de politieke
besluiten worden genomen. Daarom is vanuit democratisch oogpunt gezien de betrokkenheid van
de gemeenteraad bij regionale samenwerking onmisbaar. En hoewel er bij regionale samenwerking
sprake is van verlengd lokaal bestuur en daarmee niet wordt en ook niet zal worden voldaan aan de
klassieke eis van algemeen kiesrecht, is deze bestuursvorm vanuit legitimiteitsoogpunt gezien het
beste wat we hebben.
Steun van gemeenteraad belangrijkste voorwaarde voor effectief samenwerken
Bij samenwerking wordt onderscheid gemaakt in drie niveaus van samenwerking.16
- Op het gebied van bedrijfsvoering en beheer worden kwaliteits- en kostenvoordelen bereikt
door samenwerking op operationeel niveau: gezamenlijke inkoop van diensten of inhuur van
personeel, gemeenschappelijke exploitatie van een publieke voorziening of gezamenlijke
verzorging van gemeentelijke dienstverlening.
- Voor gemeentelijke taken die door hun omvang en complexiteit het vermogen van de
gemeentelijke organisatie te boven gaan werken gemeenten op tactisch niveau samen aan
gezamenlijke beleidsontwikkeling en implementatie. Denk daarbij aan gezamenlijke uitvoering
van gedecentraliseerde taken en verplichte samenwerkingsverbanden zoals veiligheidsregio’s en
omgevingsdiensten.
- Demografische en economische ontwikkelingen en ontwikkelingen op het gebied van ruimtelijke
ordening zijn opgaven die op regionaal niveau spelen en die vragen om strategische
samenwerking gericht op regionale strategie- en planvorming.
Schematisch zien de drie niveaus van samenwerking er als volgt uit:

Operationeel
niveau

Tactisch
niveau

Strategisch
niveau

Schema: Drie niveaus van samenwerking

De indeling in niveaus van samenwerking lijkt op het eerste gezicht helder, maar leidt door
verschillende interpretaties toch tot de nodige discussie in de praktijk. Met name in de afbakening
tussen college en raad: beleidsuitvoerende en beleidsondersteunende taken vallen volgens colleges
van B&W nogal snel onder de verantwoordelijkheid van het college, terwijl gemeenteraadsleden
zich afvragen of de beleidsvorming wel al volledig is afgerond.

16 Vergelijk Boogers e.a. Effecten van regionaal bestuur. Quick scan van de effectiviteit en democratische kwaliteit van
regionaal bestuur, Universiteit Twente, april 2015.

26

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 26

11-11-15 13:04

De Universiteit Twente onderzocht de mate waarin samenwerking effectief is en bijdraagt aan de
realisatie van gemeentelijke beleidsdoelstellingen.17 Uit de analyses blijkt dat de effectiviteit van
samenwerking positief wordt gewaardeerd als het gaat om strategische samenwerking. Bij
beleidsontwikkeling en bedrijfsvoering is de ervaren effectiviteit van samenwerking niet groter of
kleiner. Verder blijkt dat er sprake lijkt te zijn van mindere democratische kwaliteit bij complex
bestuur. Als het gemiddelde aantal samenwerkingspartners groter wordt, leidt dat tot een minder
positief oordeel over de democratische kwaliteit. Het onderzoek concludeert verder dat
samenwerking op het gebied van beleidsontwikkeling (tactisch niveau) democratisch beter te
controleren lijkt dan samenwerking op strategisch of operationeel niveau. Ten slotte concluderen de
onderzoekers dat steun van de gemeenteraden de belangrijkste voorwaarde is voor effectieve
samenwerking.
Effectiviteit neemt toe, met name als er onderling vertrouwen is
Naast structuurkenmerken die invloed hebben op de effectiviteit van samenwerking is in het
onderzoek gekeken naar cultuuraspecten: de consensus, het vertrouwen en de ervaren zakelijkheid.
Het blijkt dat met name het onderlinge vertrouwen van belang is. Naarmate er tussen de partners
meer vertrouwen bestaat, is het oordeel over de effectiviteit van de samenwerking positiever.
En: als dezelfde gemeenten in meer samenwerkingsverbanden samenwerken, neemt het onderling
vertrouwen toe.
Vertrouwen vang je niet in regels of structuren
Op het VNG-congres 2015 verzorgde de Raad een deel van het congresprogramma.
Met ongeveer honderd bestuurders (burgemeesters, wethouders, gemeentesecretarissen,
griffiers en gemeenteraadsleden) besprak de Raad onder meer het thema van democratische
legitimiteit van samenwerking. De deelnemers brachten de volgende inzichten naar voren.
Om te beginnen een bescheiden relativering van de omvang van het vraagstuk, is er nou echt
een groot probleem? Democratische legitimiteit is voor de bestuurders een belangrijk
onderwerp. Maar, zo vertelde een wethouder: “Ik ben nu een jaar wethouder en werkte daarvoor als
bestuurder in de zorg. Toen hadden we het nooit over de democratische legitimiteit van zorgverzekeraars of
zorgverleners.” En: “Ervaren burgers een probleem met de legitimiteit, of is het iets waar alleen het openbaar
bestuur van wakker ligt?”
Waar veel van de deelnemers op wezen was dat de aanpassingen in de Wet gemeenschappelijke
regelingen een verbetering zijn voor de grip van het lokale bestuur op samenwerkingsverbanden.

17 Boogers e.a., Effecten van regionaal bestuur. Quick scan van de effectiviteit en democratische kwaliteit van regionaal
bestuur, Universiteit Twente, april 2015. Het onderzoek werd uitgevoerd onder gemeentesecretarissen en
griffiers.

27

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 27

11-11-15 13:04

Maar veel belangrijker dan wettelijke regels is het onderlinge vertrouwen bij samenwerking.
Tussen gemeenteraad en college, tussen samenwerkingsverbanden en gemeentebestuur.
Tussen gemeentebesturen onderling die samen ‘eigenaar’ zijn van bijvoorbeeld een
gemeenschappelijke regeling. Of, zoals een deelnemer het verwoordde: “Vertrouwen vang je niet
in regels of structuren.”
Ook veel gehoord was het pleidooi dat gemeenteraden veel meer elkaar moeten opzoeken als
de discussie gaat over regionale samenwerking. Niet alleen langs partijlijnen, maar ook
bijeenkomsten van leden van verschillende gemeenteraden. Griffie(r)s kunnen dat proces
activeren en stimuleren.
Sowieso was bijna iedereen het erover eens dat het proces van samenwerken veel belangrijker
is dan de vorm waarin dat gebeurt. Wat vervolgens bijdraagt aan de uitkomst of het product
van de samenwerking.
Tussenconclusie
Samenwerking met andere gemeenten krijgt zo ongeveer in iedere gemeente en bij ieder
beleidsonderdeel een andere uitwerking. En daarmee dus ook een andere betekenis voor een
gemeenteraad. Ondanks tekortkomingen is het besluitvormingsmodel van de representatieve
democratie het beste dat we hebben en is de gemeenteraad nog altijd de plek waar politieke
besluitvorming plaatsvindt. Democratisch gezien is bij regionale samenwerking de betrokkenheid
nodig van de gemeenteraad. De steun van de gemeenteraad is de belangrijkste voorwaarde voor
effectieve samenwerking en die effectiviteit neemt toe bij meer onderling vertrouwen.

2.3 Van statisch naar dynamisch
Een andere houding is nodig
De wetenschap dat samenwerking onlosmakelijk is verbonden met het besturen van een gemeente
vraagt iets van gemeentebesturen, zowel van het college van B&W als van de gemeenteraad.
Zij zullen zich nadrukkelijk moeten richten op deze werkelijkheid en deze een plek moeten geven in
hun eigen werkwijze. En tot nu toe gebeurt dat vaak onvoldoende. Met name gemeenteraadsleden
mopperen over hun mogelijkheden invloed uit te oefenen op samenwerkingsverbanden, waar wel
een steeds groter deel van de gemeentelijke middelen naar toe vloeit. Er wordt afstand gevoeld,
wat leidt tot groeiend ongemak. Maar ongemak is nog tot daar aan toe: het gaat dieper dan dit.
De praktijk wijst uit dat regionale samenwerkingsverbanden vorm hebben gekregen als
gemeenschappelijke regeling, met een eigen algemeen en dagelijks bestuur. De bestuursleden zijn
in de praktijk vooral wethouders en burgemeesters, formeel is er sprake van verlengd lokaal bestuur.
In de praktijk wordt dit vaak ervaren als ‘verlegd’ lokaal bestuur: besluiten worden genomen op
enige afstand van de gemeenteraden. Wat niet wil zeggen dat het geen goede besluiten zijn, maar
wel dat ze de democratisch gelegitimeerde gemeenteraden vaak pas na enige tijd, verpakt in een
grote hoeveelheid beleid en ook nog eens erg moeilijk veranderbaar, bereiken. Gemeenteraden
zien de consequenties van de besluiten als iets waar ze geen invloed op hebben gehad, maar waar
ze wel voor de gevolgen mogen opdraaien. Die zien en voelen dat en willen in toenemende mate de
eigen rol terug.

28

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 28

11-11-15 13:04

“Om democratische legitimiteit te borgen, moeten gemeenteraden bij
gemeenschappelijke regelingen ‘aan de voorkant’ inspraak krijgen.”
“En achteraf moet de raad kunnen controleren op hoofdlijnen.”
Bovenstaande citaten zijn ontleend aan de bijeenkomst die de VNG op 25 maart 2015 organiseerde
in Tilburg rondom het thema Gemeente 2020. Zij drukken uit dat gemeenteraden meer betrokken
moeten worden bij regionale besluitvorming. Vooral het aantal regionale bijeenkomsten voor
gemeenteraadsleden blijkt hier van belang. Naarmate er meer gezamenlijke ontmoetingen zijn
waarop raadsleden worden geïnformeerd over of worden betrokken bij regionaal beleid, is er
sprake van meer onderling vertrouwen en overeenstemming en zijn de verhoudingen zakelijker.
De betrokkenheid van gemeenteraadsleden blijkt een positieve invloed te hebben op de effectiviteit
van regionale samenwerking.
De spelregels van Etten-Leur
Etten-Leur werkt samen met andere gemeenten in allerlei constructies, van afstemming tot
het uitvoeren van taken voor andere gemeenten tot deelname aan gemeenschappelijke
regelingen. Met samenwerking wil de gemeente kwaliteitsverbetering, krachtenbundeling en
kostenbeheersing bereiken. Op strategisch niveau werkt Etten-Leur samen in de
gemeenschappelijke regeling Regio West-Brabant (RWB). Op tactisch niveau wordt
samengewerkt op beleidsgebieden als duurzaamheid, economie, wonen, onderwijs, cultuur,
sport en recreatie. Er is geen sprake van een juridisch entiteit. Op operationeel niveau werkt
Etten-Leur op het gebied van HRM, Juridische zaken, Financiën, VTH- taken
(Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving), Ruimtelijke Ontwikkeling (met name het
opstellen van bestemmingsplannen) en het openbaar gebied samen in de samenstelling van
D6: Roosendaal, Rucphen, Zundert, Halderberge, Moerdijk en Etten-Leur. Netwerkregie is het
uitgangspunt voor deze samenwerking: “Netwerkregie bestaat uit het inzichtelijk maken van het
netwerk, het stimuleren van samenwerking van onderop, het zorgen voor de juiste randvoorwaarden en het
weghalen van belemmeringen. Het gaat om een meer flexibele manier van samenwerken, waarbij de kracht
ontstaat doordat er een veelheid aan verbindingen groeit.” Ook deze vorm van samenwerking kent
geen aparte juridisch entiteit. Dit netwerk kan groeien, zowel qua aantal taken waarop wordt
samengewerkt als qua aantal gemeenten binnen D6 dat bij verschillende taken meedoet.
De zes gemeenteraden hebben afgesproken om in de begroting dezelfde zes spelregels op te
nemen over:
- informatievoorziening,
- het afleggen van verantwoording,
- integrale sturing (waarbij één bepaalde gemeente per samenwerkingsverband de leiding
neemt),
- jaarlijkse richtlijnen van de zes gemeenten aan het samenwerkingsverband,
- tijdige behandeling van de begroting van het samenwerkingsverband, en
- een verplicht vierjaarlijks beleidsplan van het samenwerkingsverband.

29

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 29

11-11-15 13:04

Etten-Leur is niet de enige gemeente met een gemeenteraad die zich betrokken opstelt. In tal van
gemeenten is een proces op gang gekomen waarbij gemeenteraden, ondersteund door griffies,
de horizon verbreden als het gaat om regionale samenwerking. Op veel plaatsen is een strategie
uitgedacht door het gemeentebestuur met daarin uitgangspunten, doelstellingen, motieven,
kansen, belangen. Zo oriënteert Twente zich op vernieuwde samenwerking in de post-Wgrplus fase
die kan rekenen op draagvlak bij de veertien gemeenteraden (2014), heeft de gemeente Renkum
een besturingsfilosofie vastgesteld hoe om te gaan met intergemeentelijke samenwerking (2014)
en heeft Hof van Twente een strategiekaart geïntroduceerd over hoe wordt omgegaan met
samenwerkingsverbanden en de invulling van de rol van de gemeenteraad daarbij (2015).
In lijn met deze voorbeelden adviseert de Raad dat de houding van gemeenteraden ten opzichte
van samenwerking verandert van statisch naar dynamisch. Van een houding waarbij gemeenteraden
budgetten bepalen en doelstellingen formuleren en samenwerkingsverbanden uitvoeren en
verantwoorden, naar een houding waarbij gemeenteraden samen zich zelfbewust opstellen om
gezamenlijk regionale publieke problemen op te lossen. Van een relatie met een statische kwaliteit
(organisatiestructuren, uitvoeren, beheersen, verantwoorden), naar een relatie met een dynamische
kwaliteit (anticiperen, leren, gezamenlijk evalueren, ontwikkelen, aanpassen).
Statische gemeenteraden zetten formele instrumenten in zoals het budgetrecht, het indienen van
moties en het vragenrecht. Dynamische gemeenteraden zoeken de verbinding met andere
gemeenteraden en spreken spelregels af over informatievoorziening en verantwoording. Statische
gemeenteraden hebben geen goed zicht op de doelen van de samenwerking, stellen zich afhankelijk
op, accepteren afwachtend de diensten van de samenwerking en zijn afhoudend ten opzichte van de
samenwerking. Dynamische gemeenteraden zetten samenwerking zelfverzekerd in als strategie om
bovengemeentelijke doeleinden te bereiken en sturen de samenwerking zelfbewust en actief aan.
Griffie(r)s spelen een belangrijke rol
De griffier kan van grote toegevoegde waarde zijn in het proces rond regionale samenwerking.
De griffier vervult een aantal functies, zoals de functie van adviseur van de gemeenteraad over
besluitvorming, de functie van procedurebewaker en de functie van organisator van netwerken,
platformen en burgerparticipatie. Het is dan bijvoorbeeld de rol van de griffier om de gemeenteraad
nadrukkelijk te wijzen op de gevolgen van samenwerking, zoals de te kiezen juridische vorm of de
delegatie van bevoegdheden aan een samenwerkingsverband. Naar de mening van de Raad zit de
grootste toegevoegde waarde van de griffier in zijn rol als procesadviseur. Het gaat om het bevorderen
van een transparante, open cultuur. De werklast voor de gemeenteraad kan bijvoorbeeld worden
beperkt als tussen gemeenteraden het kritisch volgen van samenwerkingsverbanden wordt verdeeld
en de ervaringen tussen gemeenteraden worden gedeeld. Datzelfde geldt voor de aanwending van
de energie van de eigen gemeenteraad. Ook daar hoeft niet elk lid afzonderlijk naar elk
samenwerkingsverband te kijken, maar zou met de aanwijzing van een rapporteur per
samenwerkingsverband al veel gewonnen zijn. Het gaat hier om de rol van de griffier bij de
strategische positiebepaling van de gemeenteraad, de bestuurscultuur van de gemeenteraad en de

30

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 30

11-11-15 13:04

samenwerking met de collega-gemeenteraden. De investering in die rol betaalt zich uit in een goed
geïnformeerde gemeenteraad die zelfbewust en goed beslagen ten ijs komt bij het stellen van kaders
voor en het controleren van samenwerkingen.
Colleges van B&W en besturen van samenwerkingsverbanden stellen gemeenteraden in staat een objectief
oordeel te vormen over samenwerking
Doordat met name leden van het college van B&W zitting hebben in het bestuur van het
samenwerkingsverband, en doordat het zwaartepunt van de besluitvorming binnen de colleges van
B&W ligt, is er extra aandacht nodig voor goede informatievoorziening aan de raden van de
deelnemende gemeenten. De Gemeentewet regelt dat het college van B&W de gemeenteraad actief
informeert, opdat deze zijn kaderstellende en controlerende rol waar kan maken, door alle
informatie te verschaffen die de gemeenteraad voor de uitoefening van zijn taken nodig heeft.
Het college moet openheid van zaken geven, zodat de gemeenteraad zijn werk goed kan doen.
Dit betekent dat het college de afweging moet maken wat voor de gemeenteraad interessante
en noodzakelijke informatie is. En daarbij niet te schromen een raadsdebat uit te lokken over
onderwerpen, die hen in het samenwerkingsverband sterk bezig houden.
In de praktijk komt er nogal veel verschil voor in de wijze waarop colleges hiermee omgaan.
De algemene teneur onder gemeenteraadsleden is dat de informatie gebrekkig is. Gebrekkige
informatievoorziening wil overigens nog niet zeggen dat in regionaal verband sprake is van een
gebrekkige uitvoering. Maar ze zorgt wel voor onzekerheid en onduidelijkheid en kan zo object van
politiek gewin worden. En een niet goed geïnformeerde gemeenteraad maakt het afleggen van
verantwoording door het college aan de gemeenteraad aanmerkelijk ingewikkelder: waar niemand
tijdig beschikt over juiste en eenduidige informatie, geldt al snel het gelijk van de vismarkt. Voor het
goed functioneren van de raden van de gemeenten die aan samenwerkingsverbanden deelnemen is
het van groot belang dat zij tegelijk over dezelfde informatie kunnen beschikken. De andere kant van
deze medaille is dat colleges beter in staat zijn verantwoording af te leggen.
Ook samenwerkingsverbanden zelf moeten ervoor zorgen dat gemeenteraden actief geïnformeerd
worden over plannen, resultaten en afwijkingen in de uitvoering. En er mag op het vlak van
democratische legitimering meer van samenwerkingverbanden worden verwacht. Die concentreren
zich meestal geheel op hun taak en beschouwen de gemeenteraden als de plek waar formele
besluiten worden genomen, de contributie wordt vastgesteld en de jaarcijfers worden
besproken. Maar zij moeten de gemeenteraden juist in positie brengen, dat deze zich betrokken
kunnen voelen. Dat vraagt tijd en aandacht van bestuur en staf van samenwerkingsverbanden.
De directeur van zo’n samenwerkingsverband moet er een eer in stellen gemeenteraadsleden per
gemeente bij te praten, hij of zij moet dus de boer op. Een dagelijks bestuur moet tijd en aandacht
besteden aan het ‘erbij houden’ van de gemeenteraden. Hier is sprake van een typische verschuiving
van product naar proces. Dat proces loopt nu veel te veel alleen langs de formeel voorgeschreven
verantwoordelijkheden, veel te weinig wordt kritiek opgehaald, echte toelichting gegeven, een
maatschappelijk debat aangejaagd. Ook bij de selectie van directeur en medewerkers van regionale

31

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 31

11-11-15 13:04

samenwerkingsverbanden moet veel meer rekening worden gehouden met het feit dat het hun taak
is democratische legitimiteit (mee) te organiseren. Dat geldt ook voor het bestuur en met name voor
de voorzitter. Als die laatste, vaak een burgemeester of wethouder, ook in de gemeenteraden van de
andere gemeenten dan de zijne zou komen, zou dat al helpen.
Tussenconclusie
De houding van gemeenteraden ten opzichte van samenwerkingsverbanden moet veranderen van
statisch naar dynamisch. Dit vraagt om een andere rolinvulling van gemeenteraden, zelfbewuster en
assertiever. Gemeenteraden moeten eigenaar worden van regionale besluitvormingsprocessen. Een
belangrijke rol is daarin weggelegd voor griffie(r)s als procesadviseur. Colleges van B&W voorzien
gemeenteraden tegelijk van dezelfde informatie en maken samenwerkingsvraagstukken op tijd in
de gemeenteraad bespreekbaar. Besturen van samenwerkingsverbanden brengen gemeenteraden
meer in positie, zodat deze de samenwerking als hun eigen samenwerking gaan beschouwen.

2.4 De wet zit de democratische legitimiteit van samenwerking niet in
de weg
Samenwerking is en blijft een vorm van verlengd lokaal bestuur
Nederland kent een bestuurlijke hoofdstructuur en de nodige hulpstructuren. Verlengd lokaal
bestuur is formeel juridisch geregeld in de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Zolang als de
wet bestaat – sinds 1950 – is er discussie over het democratisch gehalte van bestuursorganen die
hun grondslag vinden in de Wgr, onlangs in maart 2015 nog weer eens geagendeerd door het
(voormalige) Tweede Kamerlid Schouw. Meestal verguisd en nauwelijks geprezen, maar ondanks alle
discussie kan het openbaar bestuur in Nederland al 65 jaar niet zonder. Dat zegt wat over de
bestendigheid van de Wgr. Alle pleidooien voor een andere organisatie van het openbaar bestuur ten
spijt, alle alternatieven die de revue zijn gepasseerd: we doen het ermee. En we moeten wel. Want
regionale samenwerkingsverbanden zijn de steunberen voor de gemeenten en provincies. Zij dienen
om de hoofdstructuur te versterken en om de druk op de gemeente – decentralisaties, financiële
krapte – op te vangen. De wens om te vermijden dat gemeenten bezwijken onder deze druk leidt
ertoe dat samenwerking groeit. Dankzij deze steunberen kunnen gemeenten zelfstandig blijven
voortbestaan.
Toegegeven: de Wgr is geen makkelijk leesbaar document. Tegelijkertijd: welke wet is dat wel?
Heldere wetgeving zou helpen18, maar een nieuwe wet is niet nodig, aldus de Raad. Want de
Raad bespeurt dat onder invloed van de decentralisaties en door de aanpassingen in de Wgr per
1 januari 2015 gemeenteraden de mogelijkheden van de wet beter benutten. Zo schrijft de nieuwe
wet maatregelen voor die erop gericht zijn de invloed van de gemeenteraden op
samenwerkingsverbanden te versterken. Denk aan het vervroegen van termijnen voor het

18 Zo schreef Els Boers, interimgriffier in de gemeente Haaren, het boek De Wet gemeenschappelijke regelingen helder
uitgelegd, februari 2015.

32

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 32

11-11-15 13:04

aanbieden van de kadernota en jaarrekening aan de gemeenteraad en het toezenden van de
vastgestelde begroting aan de gemeenteraad. De Raad ziet dat gemeenteraden actiever sturen
op deze mogelijkheden om meer grip te krijgen, Etten-Leur is daarvan een goed voorbeeld.
Ook verschijnen er handreikingen over de Wgr voor gemeenteraadsleden19 en wordt door het
ministerie van BZK, de VNG, de Vereniging van Griffiers en de Nederlandse Vereniging van
Raadsleden (Raadslid.Nu) volop geïnvesteerd in de rol en keuzes van gemeenteraden bij de invulling
van de democratische kaderstelling en controle. Want de wet laat daarvoor voldoende ruimte.
Zo kun je als gemeenteraad kiezen voor een toezichthoudende rol op afstand, bijvoorbeeld op
operationeel niveau bij ondersteunende werkzaamheden zoals salarisadministratie, juridische
zaken of facilitaire zaken. De nadruk ligt dan meer op controleren achteraf. Aan de andere kant van
het spectrum neemt de gemeenteraad op het strategische niveau een zeer betrokken rol in bij het
formuleren van beleid en strategie. De nadruk ligt bij deze rolinvulling op het stellen van kaders en
het vertegenwoordigen van het volk. Je kunt hier ook een schaal aan hangen van bestuurlijke
betrokkenheid. Is het voor het bereiken van de doelstellingen belangrijk om dicht op het vuur te
zitten? Of is een grotere bestuurlijke afstand wenselijk? Een kleine bestuurlijke afstand betekent
meer beleidsinvloed en directere sturingsrelaties. Dit is bijvoorbeeld gewenst als het om een
kerntaak van de gemeente gaat en de bestuurlijke risico’s hoog zijn. Bij taken die ver afstaan van
de publieke taak en een laag risicoprofiel hebben, is een grotere bestuurlijke afstand mogelijk.
Hoe strategischer, hoe meer bestuurlijke aandacht er zou moeten zijn. Hoe meer ook de identiteit
van de gemeente in het geding is.

Operationeel
niveau

Tactisch
niveau

Strategisch
niveau

Bestuurlijke betrokkenheid
Schema: Schaal van bestuurlijke betrokkenheid op drie niveaus van samenwerking

Naast de Wgr wordt ook de privaatrechtelijke weg gevolgd om samenwerking vorm te geven.
Gemeenten kiezen veelal voor een privaatrechtelijke variant vanwege de grotere flexibiliteit die
dit zou bieden. Ondanks de voordelen en het feit dat privaatrechtelijke vormen in de praktijk vaak
voorkomen, is de Raad geen voorstander van privaatrechtelijk vormgegeven samenwerking. Dit
vanwege minder sterke democratische waarborgen en de verminderde rechtswaarborgen voor
burger (gang naar de rechter). Zo laat de privaatrechtelijke variant niet toe dat er publiekrechtelijke

19 De Greef en Stolk in opdracht van BZK en Vereniging van Griffiers, Grip op regionale samenwerking. handreiking
voor gemeenteraadsleden en griffiers, april 2015.

33

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 33

11-11-15 13:04

bevoegdheden worden overgedragen – dat is een juridisch gegeven – terwijl feitelijk gezien
dat in deze variant wel wordt gedaan (en er vervolgens wordt gewezen op de afspraken die
privaatrechtelijk zijn gemaakt). Het gegeven dat men gebruik maakt van de privaatrechtelijke weg
betekent niet dat men de publiekrechtelijke regels mag doorkruisen.20 Aldus ligt met de
privaatrechtelijke weg uitholling van de Gemeentewet, de Provinciewet en de Algemene wet
bestuursrecht voor de hand omdat de publiekrechtelijke waarborgen zoals bepaald in deze wetten
niet automatisch van toepassing zijn, wat bij publiekrechtelijke samenwerking wel het geval is.
Experimenteerruimte
Eerder sprak het kabinet uit dat het omvangrijke terrein waarop de decentralisaties in het sociale
domein betrekking hebben, bij voorkeur “wordt belegd binnen de democratisch gelegitimeerde,
bestuurlijke hoofdstructuur, zodat burgers invloed op het beleid kunnen uitoefenen via
raadsverkiezingen.”21 Het kabinet koos toen voor een tweesporenbeleid om de uitvoeringskracht
van gemeenten te borgen: gemeenten zouden op korte termijn worden gevraagd onder een aantal
voorwaarden congruente samenwerkingsverbanden rond de decentralisaties te vormen, en
daarnaast zou de opschaling van gemeenten worden bevorderd.22 In samenwerking met de VNG
werd gestreefd naar niet-vrijblijvende samenwerkingsverbanden waarbij incongruentie en
bestuurlijke drukte zoveel mogelijk wordt voorkomen.23 Gemeenten werden opgeroepen om met
omliggende gemeenten in gesprek te gaan en om vóór 31 mei 2013 met voorstellen voor (nieuwe)
vormen van samenwerking in het sociale domein te komen. Uit de inventarisatie van de VNG bleek
vervolgens dat alle gemeenten per 31 mei 2013 de intentie hebben uitgesproken onderdeel uit te
gaan maken of al onderdeel vormen van een samenwerkingsverband met het oog op de
decentralisaties jeugdzorg, nieuwe Wmo en participatie. In de meeste gevallen is er daarbij sprake
van overlap tussen de samenwerkingsverbanden voor de verschillende domeinen (congruentie).24
Nu de transitie in het sociale domein nog loopt, is het nog te vroeg om een oordeel te geven over
het functioneren van de samenwerkingsverbanden. Maar het is voor de Raad al wel duidelijk dat
gemeenteraden de ruimte zoeken om op eigen wijze invulling te geven aan samenwerking.
De nieuw gevormde samenwerkingsverbanden zijn niet over één kam te scheren. Wie denkt dat
samenwerking uniform is te structureren heeft geen oog voor de praktische realiteit. Blauwdrukken
voor verplichte vormen van samenwerking maken inbreuk op de identiteit van gemeenten.

20 In het Burgerlijk Wetboek staat een schakelbepaling (3:14 BW) waarin dit is opgenomen. Letterlijk staat hierin:
“Een bevoegdheid die iemand krachtens het burgerlijk recht toekomt, mag niet worden uitgeoefend in strijd met geschreven of
ongeschreven regels van publiekrecht”.
21 Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 400 VII, nr. 59, p. 2.
22 Idem, p. 3.
23 Brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 15 maart 2013 aan de colleges van
B&W, bijlage bij Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 28 750, nr. 52.
24 Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 400 VII, nr. 81.

34

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 34

11-11-15 13:04

De Wgr biedt het formeel juridische kader van lichte en zware varianten om samenwerking vorm te
geven. Maar veel belangrijker dan wettelijke regels is het onderlinge vertrouwen bij samenwerking.
Wettelijke procedureafspraken bieden het juridische fundament voor samenwerking. Niet-wettelijke
procesafspraken bieden het fundament voor vertrouwen in samenwerking. Om daaraan vorm te
geven moet ruimte zijn voor gemeenten om te experimenteren met processen zoals het gezamenlijk
optrekken van gemeenteraden.
In de Agenda Lokale Democratie25 kondigde de minister van BZK ruimte aan voor experimenten
voor het geval regelgeving onvoldoende ruimte biedt voor innovatieve werkwijzen en waar
knelpunten worden ervaren tussen wet- en regelgeving enerzijds, en de uitvoeringspraktijk
anderzijds. De Raad adviseert om de experimenteerruimte te benutten om maatwerk in
samenwerking tot stand te brengen. Want waar niemand bij gemeenten op zit te wachten is een
structuurdiscussie over regionale samenwerking. Het perspectief op de langere termijn is volgens
de Raad dat gemeenten eerst zelf hun weg vinden in werkwijzen bij het samenwerken. BZK volgt
deze ontwikkelingen en bekijkt op termijn of de Wgr aanpassing behoeft aan de praktijk.
Rolvastheid en rolverantwoordelijkheid zijn nodig
Gemeenten en gemeenteraden hebben de tijd nodig om hun relaties en de verhoudingen
met samenwerkingsverbanden te laten werken. De Raad acht het van belang dat daarbij alle
partijen hun eigen rol vasthouden en niet in het domein van andere partijen gaan opereren
(rolverantwoordelijkheid). De rolvastheid zit er onder meer ook in om eerlijk te zijn als
gemeenteraad en college van B&W naar burgers en naar elkaar: indien een bevoegdheid is
overgedragen of besluiten aan anderen worden overgelaten, dan heb je de gevolgen daarvan te
accepteren. Wil je dat niet, dan moet je ook vooraf als gemeentebestuur een voorbehoud maken.
Rolverantwoordelijkheid is ook dat het Rijk afstand bewaart en geen nieuwe (verplichte)
samenwerking oplegt, tenzij een uitdrukkelijke uitzondering daartoe noopt.
De provincie is samenwerkingspartner van de verschillende regio’s en kan op die manier stimulerend
werken. De provincie hoedt in algemene zin voor de kwaliteit van bestuur in de regio en ziet nader
toe op de financiën van samenwerkingsverbanden. Vanuit de rol als bewaker van de kwaliteit van
het openbaar bestuur zou de provincie bijzondere aandacht voor de democratische legitimiteit van
samenwerkingsverbanden moeten hebben.
Kwaliteit openbaar bestuur
De Raad ziet voor de provincie onder meer de volgende rol weggelegd:
- De provincie stimuleert dat samenwerkingsverbanden aansluiten bij de maatschappelijke
opgaven.

25 Brief van 5 januari 2015, Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 000 VII, nr. 36 met bijlage Vitale lokale
democratie: Richting en ruimte voor verandering, p. 6-7.

35

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 35

11-11-15 13:04

-

De provincie voorkomt dat er bestuurlijke ‘muurbloempjes’ overblijven.
Soms kan een (tijdelijke) financiële prikkel nodig zijn om samenwerking te bevorderen.

Formeel wettelijk is er weinig geregeld op het vlak van de kwaliteitsrol van de provincie. Dat neemt
niet weg dat de provincie informeel de dialoog kan aangaan met gemeenten en regionale
samenwerkingsverbanden voor een goed openbaar bestuur bij samenwerking.
Financieel toezicht
De primaire doelstelling van het provinciaal financieel toezicht is het voorkómen dat een gemeente
een structureel tekort op de begroting heeft en als gevolg daarvan een beroep moet doen op
aanvullende uitkering uit het gemeentefonds. Bij het toezicht gaat het erom tijdig financiële
problemen te onderkennen en gemeenten te stimuleren maatregelen te nemen om ontsporing
tegen te gaan.
Met de decentralisaties jeugdzorg (circa 3,65 miljard euro), AWBZ (circa 3,9 miljard euro) en het
participatiebudget (circa 2,9 miljard euro) is in 2015 een budget van nagenoeg 10,5 miljard euro
gemoeid. De totale omvang van de ingeboekte bezuinigingen loopt op tot ongeveer 2,4 miljard euro
in 2017.26 Kortom: gemeenten krijgen meer geld om te begroten, maar minder budget om de
gedecentraliseerde taken uit te voeren. Daaraan kleven financiële (en maatschappelijke) risico’s
waarvan we nu nog niet goed kunnen inschatten hoe groot deze zijn. Maar dat ze er zijn is zeker en
dat rechtvaardigt dat van de toezichthouder op de financiën van de gemeente, te weten de
provincie, mag worden verwacht dat hij gemeenten wijst op de mogelijke risico’s en het belang van
een realistisch toekomstbeeld. Dit betekent dat provincies er op letten of de verplichtingen van de
samenwerkingsverbanden waar de gemeente aan deelneemt door de gemeenten in hun
begrotingen zijn vertaald. Uitgaven aan het samenwerkingsverband gelden voor gemeenten immers
als verplichte uitgaven. Een gemeente kan in financiële problemen komen omdat de verplichting om
bij te dragen aan de (verliezen) van het samenwerkingsverband te zwaar drukken.
Dat de provincie toezicht op de gemeentelijke financiën houdt, is algemeen bekend. Dat de provincie
ook de taak heeft om financieel toezicht op gemeenschappelijke regelingen te houden is minder
algemeen bekend. In de praktijk leidt dit bij de meeste provincies een slapend bestaan. Voor dit
toezicht gelden in principe dezelfde regels als voor het toezicht op de gemeenten. Begrijpelijkerwijs
lag tot nu toe de prioriteit van het provinciaal financieel toezicht bij gemeenten. Maar gezien de
omvang van de middelen en de daarmee gepaard gaande risico’s die op regionaal niveau aan de
taken voor de uitvoering van de decentralisaties worden besteed, is de Raad er een voorstander van
dat het financieel toezicht van de provincie op samenwerkingsverbanden meer aandacht krijgt.27

26 G.A. van Nijendaal, Drie decentralisaties in het sociale domein, in: Jaarboek overheidsfinanciën 2014, p. 88.
27 Vergelijk Randstedelijke Rekenkamer, Financieel toezicht gemeenschappelijke regelingen, 21 september 2015.

36

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 36

11-11-15 13:04

Daarnaast pleit de Raad voor een ruime opvatting van het provinciaal toezicht door dit in dienst te
stellen van het horizontaal toezicht door de gemeenteraad.28
Samenwerkingsverbanden zelf werken aan legitimiteit
We hebben gezien dat samenwerkingsverbanden verschillend zijn in structuur, organisatie, juridische
grondslag en de mate van afstand tot de gekozen volksvertegenwoordiging. Hoe verschillend ook,
één ding hebben alle samenwerkingsverbanden met elkaar gemeen en dat is dat zij alle werkzaam
zijn in de publieke dienstverlening.
Dienstverlening door overheden aan burgers, bedrijven en instellingen staat continu onder
invloed van klantgedrag en staat garant voor politieke aandacht. Vraag het maar aan de Sociale
verzekeringsbank: jarenlang geprezen voor goede publieke dienstverlening, maar alle krediet zó
verspeeld door de problemen bij de uitbetaling van persoonsgebonden budgetten begin 2015.
De klant eist van de overheid dienstverlening die voldoet aan de kernbegrippen snel, toegankelijk,
goed en goedkoop en verwacht een vriendelijke bejegening. Krijgt-ie dat niet, dan is in het huidige
mediatijdperk de weg naar de politiek snel gevonden en volgen Kamervragen vanzelf. Legitimering
in de horizontale samenleving.
Samenwerkingsverbanden kunnen zelf legitimiteit in de horizontale samenleving verdienen door
zichtbaarheid, openheid en het betrekken van verwachtingen van de samenleving. Transparantie,
participatie en verantwoording maken deel uit van de intrinsieke waarde als publieke dienstverlener.
De Raad adviseert dat samenwerkingsverbanden het handelingskader van het Handvest Publiek
Verantwoorden29 adopteren. Het handvest gaat uit van de volgende principes. Publieke
dienstverleners opereren in een complexe en dynamische omgeving op het snijvlak van bestuur
en samenleving. De taakuitoefening van samenwerkingsverbanden maakt hen actoren in de
horizontale maatschappij. Wie daarin goed wil functioneren, moet investeren in de kwaliteit
van de verbindingen met de samenleving. Niet omdat wet of voorschrift daarom vraagt, maar
omdat de maatschappelijke positie van samenwerkingsverbanden dat eist. Dat houdt in dat
samenwerkingsverbanden betrouwbaar en responsief zijn tegenover hun opdrachtgevers, het
openbaar bestuur. En tegenover het publiek. Maak die relaties zichtbaar en handel naar de
normen en waarden van de maatschappelijke omgeving.
Bij de financieringsarrangementen van regionale samenwerking is het adagium: betalen volgt bepalen
Bij democratische legitimiteit is de zeggenschap over hoe het geld van de gemeente aangewend
wordt, van cruciaal belang. Als anderen kunnen winkelen met je eigen portemonnee, zal het snel

28 Conform de herziening van het interbestuurlijk toezicht is de eerste lijn die van horizontale verantwoording.
De gemeenteraad houdt in algemene zin toezicht door beoordelen van de verantwoording en financiën, de
provincie en/of het Rijk houdt hierop tweedelijns toezicht.
29 Zie ook www.publiekverantwoorden.nl.

37

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 37

11-11-15 13:04

afgelopen zijn met de solidariteit en samenwerking. Daarom moet het vanaf het begin duidelijk zijn
in de samenwerking wie waarvoor betaalt en hoeveel dan. Verder moet degene die bepaalde
wensen heeft die boven de afgesproken ‘basis’ uitgaan, daar in beginsel zelf de financiële
consequenties voor dragen. Alleen zo kan de gemeenteraad een goede afweging maken hoe eigen
middelen ingezet gaan worden, en voor welk ander beleid dan geen geld is. De integrale afweging
tussen verschillende belangen kan alleen in de gemeente, niet in de (sectoraal georganiseerde) regio.
Voor het maken van integrale afwegingen is het essentieel dat de gemeenteraad periodiek het
overzicht heeft over de verschillende samenwerkingen en de sturingsmogelijkheden die daarbij
passen. Het is daarvoor belangrijk dat een gemeente haar beleidshuis op orde heeft: een overzicht
van het gemeentelijk beleid, wat de verbanden met elkaar zijn, hoe de geldstromen lopen, in
hoeverre het beleid verplicht is en waar de ‘knoppen’ zitten om aan te draaien. Een gemeente
weet dan op elk beleidsterrein wat zij wil bereiken en haar eigen belang te verwoorden.
Op veel terreinen waar gemeenten vrijwillig samenwerken gaat het om bedrijfsmatige activiteiten
op operationeel niveau. Denk aan belastinginning, vuilverwerking, shared services personeelsbeleid,
uitvoering sociale dienst en dergelijke. Deze zijn beleidsmatig en financieel minder kwetsbaar dan
de tactische en strategische samenwerking. De Raad constateert dat er vele verschillende
samenwerkingen zijn, met verschillende mate van vrijblijvendheid, verwevenheid, verdeling van
zeggenschap en financiering. Voor elk type geldt dat het verband tussen bepalen en betalen er
anders uitziet. Om het adagium ‘betalen volgt bepalen’ concreet te maken, geeft de Raad de
volgende voorbeelden.
Veiligheidsregio’s: volledige bekostiging door het Rijk is aan de orde
Dit is het klassieke voorbeeld, waar de Raad voor het openbaar bestuur samen met de Raad voor
de financiële verhoudingen een aantal adviezen over heeft uitgebracht.30 Wat blijkt? Gemeenten
betalen het grootste deel (bijna 90%), maar de veiligheidsregio’s en Rijk bepalen de besteding (ook
voor bijna 90%). Omdat niet duidelijk is wat gemeentelijke en strikt regionale taken zijn – die laatste
vaak verplicht door het Rijk –, werkt deze ongelijke balans tussen bepalen en betalen storend.
Het Rijk heeft veel sturingsmogelijkheden om te bepalen hoe het budget van de veiligheidsregio’s
wordt besteed. Verder zijn de regionale wensen en eisen steeds zwaarder gaan wegen ten opzichte
van de strikt gemeentelijke taken en verantwoordelijkheden. De Raden hebben er al eerder op
gewezen dat er zo de facto sprake is van een nieuwe bestuurslaag, maar bepalen en betalen zijn uit
evenwicht. Daarom is volgens de Raden volledige financiering door het Rijk van de veiligheidsregio’s
het meest aangewezen.

30 Rob, Advies Wetsvoorstel veiligheidsregio’s, 17 december 2007; Rfv, Advies financiële gevolgen Wet veiligheidsregio’s.
15 april 2010; Rfv, Advies bekostigingswijze veiligheidsregio, 31 oktober 2006, Rfv, advies Groot onderhoud
gemeentefonds, 1 mei 2015.

38

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 38

11-11-15 13:04

Werk
Voor de Werkpleinen, sociale werkvoorziening en nu de arbeidsmarktregio’s werken gemeenten
samen (in een aantal gevallen verplicht). Schaalvoordelen zijn daarvoor een belangrijke aanleiding.
In deze samenwerkingen werden kleine gemeenten nogal eens weggedrukt door de
centrumgemeente: zij bepaalde grotendeels de inrichting en mate van dienstverlening van de
samenwerking. Als gevolg van de decentralisatie worden gemeenten echter weer veel meer zelf
verantwoordelijk en werken bijvoorbeeld de tekorten op het SW-bedrijf rechtstreeks door op de
gemeentebegrotingen. Gemeenten worden nu nadrukkelijker zelf verantwoordelijk voor de wijze
waarop zij werk en participatie vormgeven (denk aan het verband tussen beschut werken en
dagbesteding). De Raad voor het openbaar bestuur zal samen met de Raad voor de financiële
verhoudingen blijven volgen hoe dit verband tussen bepalen en betalen zich vertaalt, en wat de
invoering van arbeidsmarktregio’s betekent voor het stelsel van financiële verhoudingen.
Centrumgemeenten
Voor Beschermd Wonen is een curieuze constructie gekozen: alle gemeenten zijn verantwoordelijk
voor deze voorziening, maar de middelen worden exclusief toegekend aan ruim 30
centrumgemeenten; dit geld mag van de wetgever echter niet beschouwd worden als ‘van de
centrumgemeente’. Dit is dus in feite een spiegelbeeld van de veiligheidsregio’s: alle gemeenten
mogen bepalen, maar het budget voor de regio wordt aan de centrumgemeente in de regio
uitgekeerd. Omdat het om een veld gaat met veel kwetsbare mensen en met grote tekorten op het
budget voor sommige regio’s, zijn zo de ideale voorwaarden voor politiek dynamiet geschapen.
De voorwaarden voor een goede regionale samenwerking in onderling vertrouwen zijn dus a priori
al niet aanwezig. De centrumgemeente loopt het risico bij financiële tekorten en niet de regio.
Ook bij de Maatschappelijke opvang en de Vrouwenopvang ontvangen de centrumgemeenten het
budget op basis van regionale criteria. Ook hier geldt dat de centrumgemeente bij tekorten vaak als
enige uit eigen middelen bijdraagt aan de regionale voorziening. Een ander voorbeeld van de
centrumgemeenteconstructie bestaat bij krimpregio’s. Binnen krimpregio’s ontvangt ook de
centrumgemeente het budget voor een regionale aanpak van de krimpproblematiek.
Gemeenten moeten wel onderling tot overeenstemming zien te komen.
De voorbeelden overziend pleit de Raad ervoor dat bepalen en betalen zoveel als mogelijk hand in
hand moeten gaan. Want wanneer gemeenten wel betalen maar geen of beperkt zeggenschap
hebben over de besteding van de middelen, dan wordt de legitimiteit van de samenwerking
aangetast.
Uit bovenstaande korte verkenning blijkt dat het bestuurlijk uitgangspunt ‘betalen volgt bepalen’
niet meer voor alle typen samenwerkingsverbanden tussen gemeenten opgaat. We constateren
dat de financiële verhoudingen de bestuurlijke verhoudingen bij regionale samenwerking niet altijd
volgen, terwijl dit in theorie wel een belangrijk uitgangspunt is. Voor de Raad voor de financiële
verhoudingen is dit aanleiding om de financiering van regionale samenwerking in zijn algemeenheid
te onderzoeken. De aard en financiële omvang van taken die gemeenten in samenwerking met

39

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 39

11-11-15 13:04

elkaar zullen uitvoeren, neemt met de decentralisaties alleen maar toe. De Raad voor de financiële
verhoudingen wil op basis hiervan aanbevelingen formuleren om de financiële verhoudingen weer
aan te laten sluiten bij de bestuurlijke werkelijkheid.
Tussenconclusie
Samenwerking is en blijft een vorm van verlengd lokaal bestuur, dankzij samenwerkingsverbanden
kunnen gemeenten zelfstandig blijven voortbestaan. De Wgr biedt voldoende ruimte voor een
krachtige invulling van de legitimerende rol van gemeenteraden en hoeft dus niet op de schop of te
worden afgeschaft. Niet-wettelijke procesafspraken bieden het fundament voor vertrouwen in
samenwerking. Om daaraan vorm te geven moet ruimte zijn voor gemeenten om te experimenteren
met processen. Daarbij is het van belang dat de bestuurslagen rolvast zijn. Gemeenten krijgen de tijd
en ruimte de nieuwe verhoudingen met de regio te bestendigen, de provincie stimuleert omwille van
het belang van kwaliteit van het openbaar bestuur en houdt bestuurlijk en financieel toezicht, het
Rijk bewaart afstand en legt geen nieuwe (verplichte) samenwerking op. Samenwerkingsverbanden
zelf werken aan legitimiteit door zichtbaarheid, openheid en het betrekken van verwachtingen van
de samenleving.
De financiering van regionale samenwerking volgt de belangenafweging van de gemeenteraad:
wie bepaalt, betaalt. Bij door het Rijk opgelegde taken voor regionale voorzieningen aan
centrumgemeenten draagt de centrumgemeente vaak ook de financiële risico’s, en niet de
regiogemeenten.

40

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 40

11-11-15 13:04

3.

Aanbevelingen: aandacht voor
de wisselwerking vergroot de
democratische legitimiteit van
samenwerking

Gemeenteraden ervaren een afstand tot regionale samenwerkingsverbanden. Terecht of niet, het
gevoel dat ze zich pas mogen uitspreken als de regionale besluitvorming al is voortgeschreden, heeft
een remmende invloed op samenwerking. De afstand van gemeenteraden tot de regionale
besluitvorming wringt des te meer nu er op regionaal niveau over belangrijke strategische
vraagstukken wordt beslist en politiek gevoelige taken op het gebied van sociaal beleid op regionaal
niveau worden uitgevoerd.
Kernaanbeveling
Met meer aandacht van gemeenteraden voor een betere wisselwerking tussen gemeenteraden
en bovengemeentelijke samenwerking wordt de democratische legitimiteit versterkt.
De Raad werkt de kernaanbeveling uit in de richting van de verschillende actoren binnen het
openbaar bestuur die van doen hebben met het vraagstuk van democratische legitimiteit van
samenwerken: gemeenteraden, raadsgriffiers, colleges van B&W, besturen van
samenwerkingsverbanden, de provincie, de minister van BZK, regering en parlement
1. Gemeenteraden
a) Geef aandacht aan het vertalen van vragen en problemen van de samenleving in
bestuurlijke oplossingen.
Gemeenteraden ontwikkelen schakelkracht, het vermogen om lokale belangen én regionale
belangen te behartigen.
Hoe dan?
Weet wat er speelt. De gemeenteraad als vertaalbureau. Gemeenteraden vervullen hun rol als
vertegenwoordiger van de samenleving door wat leeft in de buurt, de wijk, de gemeente te vertalen
naar het bestuur van de gemeente en in regionaal verband. Zo geef je richting aan de vragen en
problemen die in de samenleving spelen, zo stuur je een college en een regionaal
samenwerkingsverband aan.
b) Verdeel de aandacht goed en bepaal de strategische positie.
Gemeenteraden sturen actief op beleidskeuzes die regionaal spelen en wachten niet (meer) af tot colleges

41

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 41

11-11-15 13:04

gemeenteraden informeren over de ontwikkelingen die bij samenwerking spelen. Samen met de andere
deelnemers aan samenwerkingsverbanden nemen gemeenteraden ten aanzien van regionale samenwerking
een houding aan van anticiperen, leren, gezamenlijk evalueren, ontwikkelen en waar nodig aanpassen.
Hoe dan?
Gemeenteraden stellen zich actief op en laten keuzes over samenwerking niet als noodlot over zich
heen komen. Inventariseer waar op regionaal niveau de politieke component zwaar weegt. Ga deze
confrontatie niet uit de weg! Benoem de politieke risico’s van samenwerking, omdat er tussen
deelnemende gemeenten beleidsmatige verschillen van inzicht zijn, omdat er grote financiële
belangen spelen of omdat het in het verleden mis is gegaan. Anticipeer daarop en prioriteer de
samenwerkingsverbanden waarvan de politiek vindt dat de maatschappelijke belangen het grootst
zijn. Richt daar de aandacht op van de gemeenteraad. Zorg ervoor dat de informatie over de
beleidsmatige verschillen, financiële belangen of missers en incidenten op peil is. Organiseer desnoods
zelf als deelnemende gemeenteraden de informatiepositie door gezamenlijke informatiesessies te
beleggen, door besturen van samenwerkingsverbanden uit te nodigen om toelichting te geven over
wat ze doen en hoe ze het doen, of door rekenkamers te vragen onderzoek te doen naar de resultaten
van beleid. Spreek een agenda af waarin deze opbrengsten worden gegoten in politieke
besluitvorming. Zorg daarbij voor ondersteuning door de raadsgriffier (zie ook hierna).
Sommige samenwerkingsverbanden zijn niet politiek gevoelig, presteren redelijk tot goed en zijn
gezien de financiële omvang van minder groot belang. Deelnemers kunnen onderling afspreken om
de aandacht voor deze samenwerkingsverbanden te verdelen, bijvoorbeeld door overeen te komen
dat één van de deelnemende gemeenteraden het laaggeprofileerde samenwerkingsverband in de
gaten houdt. Pas als er een probleem is dat grotere politieke aandacht vraagt kan worden
‘opgeschaald’ naar de andere gemeenteraden.31
c) Heb aandacht voor de regels van het spel.
Gemeenteraden spreken met elkaar in regionaal verband spelregels af over informatievoorziening
en vergaderagenda’s van alle gemeenteraden en het regiobestuur, zodanig dat de deelnemende
gemeenteraden op hetzelfde moment over dezelfde informatie beschikken.
Hoe dan?
Stem de lokale vergadersystematiek van de deelnemende gemeenteraden in het regionale
samenwerkingsverband op elkaar af, bijvoorbeeld door een regionale agendacommissie en een
regionale termijnagenda in te stellen, die ervoor zorgen dat regionale beslisstukken op het juiste
moment in de juiste vorm bij gemeenten terecht komen.

31 Zie ook de suggestie van Rob de Greef in Gemeente.Nu, 25 september 2015: http://www.gemeente.nu/
Bestuurszaken/Opinie/2015/9/Samenwerking-wordt-raadsleden-teveel-2693333W/

42

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 42

11-11-15 13:04

d) Heb aandacht voor de vorm.
Gemeenteraden kiezen voor de juiste juridische vorm voor het samenwerkingsverband.
Hoe dan?
Samenwerken doen gemeenten vanuit een bepaald belang en met een bepaald doel voor ogen en
daarbij is het zoeken naar de juiste vorm. Gemeenten kiezen soms voor een privaatrechtelijke
variant, vanwege de grotere flexibiliteit die dit zou bieden. Bij het aangaan van
samenwerkingsverbanden kiezen gemeenteraden voor publiekrechtelijke samenwerking boven
privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden, omdat de democratische legitimiteit beter is verzekerd
langs de publiekrechtelijke weg van de Wgr. Binnen de Wgr zijn verschillende opties mogelijk om de
samenwerking vorm te geven, beschouw ze als een soort ‘huwelijkse voorwaarden’. Met afspraken
over stemverhoudingen en kosten. En over het beëindigen van het huwelijk, het uittreden uit de
gemeenschappelijke regeling. Maak die afspraken, anders is samenwerking als Hotel California: je
kunt uitchecken wanneer je wilt, maar je kunt de regeling niet verlaten!32
2. Raadsgriffiers
Neem de rol aan van procesadviseur.
Raadsgriffiers treden op als procesadviseur door de gemeenteraad te ondersteunen bij de bepaling van zijn
strategische positie.
Hoe dan?
Raadsgriffiers bevorderen de bestuurscultuur van de gemeenteraad en de samenwerking met
andere gemeenteraden. Samenwerken is vooral ook een kwestie van culturen op elkaar afstemmen.
Raadsgriffiers treden op als oliemannetjes, die zorgen voor een klimaat van aanspreekbaarheid en
verantwoording en die zorgen voor een transparante, open cultuur. De persoonlijkheid van de
raadsgriffier speelt hierin een belangrijke rol. Niet politiek verdacht, goed geïnformeerd,
mensenmens, weet de verbinding te leggen tussen oppositie en coalitie en binnen gepolariseerde
verhoudingen. Gemeenteraden aanvaarden zo’n type.
Ook zorgen raadsgriffiers ervoor dat het kennisniveau van de gemeenteraad op peil is. Uit het
onderzoek van Lisanne de Blok voor dit advies blijkt dat na de gemeenteraadsverkiezingen kennis
weglekt. Om dit tegen te gaan organiseren raadsgriffiers binnen een jaar na de verkiezing van de
nieuwe gemeenteraad informatiebijeenkomsten over samenwerking.

32 Vrij naar Hotel California van The Eagles (1976): You can check-out any time you like. But you can never leave!

43

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 43

11-11-15 13:04

3. Colleges van B&W
Wees open en transparant.
Hoe dan?
Colleges stellen gemeenteraden in staat tegelijk over dezelfde informatie te beschikken over het
presterend vermogen van regionale samenwerkingsverbanden. Het college legt uit eigen beweging
verantwoording af. In het belang van goed bestuur, maar ook uit welbegrepen eigenbelang, want
een niet goed geïnformeerde gemeenteraad maakt het afleggen van verantwoording door het
college aan de gemeenteraad aanmerkelijk ingewikkelder. Open en transparant doet ook recht aan
één van de grootste grieven die uit het onderzoek voor de Raad naar voren is gekomen: dat het
besluitvormingsproces en de verantwoordingsstructuur van gemeentelijke taken die op regionaal
niveau worden uitgevoerd ondoorzichtig is.
4. Besturen van samenwerkingsverbanden
Wees responsief.
Hoe dan?
Besturen van samenwerkingsverbanden informeren gemeenteraden actief over plannen,
resultaten en afwijkingen in de uitvoering. Besturen van samenwerkingsverbanden adopteren het
handelingskader van het Handvest Publiek Verantwoorden. Besturen van samenwerkingsverbanden
verdienen zelf legitimiteit door zichtbaarheid, openheid en het betrekken van verwachtingen van
de samenleving.
Dit heet met een mooi woord responsief. Responsiviteit niet in de zin van ‘men vraagt en wij
draaien’, maar van intelligent (netwerk-)bestuur met open oog en oor voor politieke en
maatschappelijke ontwikkelingen, voor politieke en maatschappelijke sensitiviteit, en met een
open instelling voor een betekenisvolle dialoog en participatie. Op die manier kan een vruchtbare
verbinding tussen het politieke bestuur en samenwerkingsverbanden ontstaan.33 Wie goed wil
functioneren in het bestuur van een samenwerkingsverband moet investeren in de kwaliteit van
de verbindingen met de samenleving en het politieke bestuur. Beschouw het als een eer om alle
gemeenteraden goed te bedienen. Dat gaat om meer dan de formele besluitvorming alleen;
maak gemeenteraden deelgenoot van de afwegingen waarvoor het samenwerkingsverband
staat. Organiseer daarover het zinvolle gesprek op een zinvol moment. Op die vaardigheid tot
wisselwerking en verbinding mag best worden geselecteerd als een kandidaat-bestuurder zich
meldt of een nieuwe directeur wordt gezocht.

33 Zie ook Raad voor het openbaar bestuur, Sturen en verbinden, september 2015.

44

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 44

11-11-15 13:04

5. Provincie
Wees belangstellend.
Hoe dan?
Provincies hebben oog voor goed openbaar bestuur en breiden het financieel toezicht uit door meer
aandacht te geven aan samenwerkingsverbanden. Dit is geen pleidooi voor meer formeel toezicht
door de provincie, maar voor de rol als bewaker van de kwaliteit van het openbaar bestuur. Stel
jaarlijks een beeld op van de staat van regionale samenwerking in de provincie en voer daarover het
gesprek met gemeenten en regio’s. Andere meer informele instrumenten, waarmee de provincie
– wanneer nodig – invulling kan geven aan haar rol als kwaliteitsbewaker, zijn bijvoorbeeld de
bilaterale contacten van de Commissaris van de Koning als portefeuillehouder kwaliteit openbaar
bestuur en de ambtsbezoeken vanuit zijn functie als rijksorgaan.
Het provinciaal financieel toezicht dient in dienst te worden gesteld van het horizontaal toezicht
door de gemeenteraden. Ga het gesprek aan met het gemeentebestuur en zorg er voor dat
toezichtsbrief van Gedeputeerde Staten de nodige aandacht krijgt van de gemeenteraad,
bijvoorbeeld door te vragen naar een reactie hoe de toezichtbrief in de gemeenteraad is behandeld
6. Minister van BZK
Wees terughoudend, maar investeer wel in scholing en opleiding.
Hoe dan?
De minister van BZK bevordert in het kabinet dat wetgeving geen nieuwe verplichte vormen van
samenwerking in het leven roept, tenzij een uitdrukkelijke uitzondering daartoe noopt. Van bovenaf
opgelegde samenwerking wordt doorgaans niet als ‘eigen’ beschouwd, met alle negatieve gevolgen
en gevoelens van dien.
De minister zorgt dat gemeenten tijd en ruimte krijgen om vorm te geven aan
samenwerkingsverbanden op regionaal niveau. De minister volgt deze ontwikkelingen en bekijkt
op termijn of de Wgr aanpassing behoeft aan de praktijk. En de minister laat herindeling in beginsel
over aan gemeenten.
Kennis en kunde over samenwerking is belangrijk. Door in scholing en opleiding van
gemeenteraadsleden, griffiers, besturen en directie van samenwerkingsverbanden te investeren
maakt de minister duidelijk dat het democratisch gehalte van samenwerking een extra inspanning
vereist, waar hij financieel ruimte voor maakt.
De minister zorgt ook voor naleving van het adagium dat financiële verhoudingen de bestuurlijke
verhoudingen volgen. Bij door het Rijk verplicht opgelegde regionale taken vindt de toedeling van
middelen naar de regio plaats. Daar waar er sprake is van zuiver verlengd lokaal bestuur dient de
toedeling van middelen plaats te vinden aan de individuele gemeenten.

45

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 45

11-11-15 13:04

7. Regering en parlement
Doordenk de taak en schaal van het openbaar bestuur.
Hoe dan?
De vraag naar de democratische legitimiteit van samenwerkingsbanden in het sociale domein gaat
in de kern over de gevolgen van grote decentralisaties voor de hoofdstructuur van het binnenlands
bestuur. Daar wordt te weinig over nagedacht. De Raad wil het denken hierover door regering en
parlement stimuleren. Vooral omdat normen van de wetgever en praktijken in gemeenten elkaar
soms in de weg zitten. Lokaal weet men hier meestal pragmatisch mee om te gaan, maar landelijk
worden echte keuzes vaak uit de weg gegaan. Hoe lokaal is lokaal bestuur als een substantieel deel
van lokale bevoegdheden (en budgetten) naar regionale samenwerkingsverbanden zijn
overgeheveld? Zonder meteen structuurdiscussies te bepleiten is het volgens de Raad wel nodig dat
we opnieuw nadenken over de taak en schaal van het lokaal bestuur. Neem daarbij nog eens het
advies ter harte dat de Raad eerder uitbracht over deze thematiek34 en hou daarbij rekening met
een terughoudende rol voor de nationale politiek. Want decentraliseren betekent eerst en vooral:
loslaten!
De Raad beveelt regering en parlement aan een keer per jaar in de Tweede Kamer een debat te
voeren over de Staat van de Lokale en Regionale Democratie, een kabinetsnota over het
kabinetsbeleid voor wat betreft lokale en regionale onderwerpen. Dan bespreken het kabinet, de
Tweede Kamer én de Nederlandse gemeenten de lokale en regionale agenda voor het lopende jaar.

34 Raad voor het openbaar bestuur, Het einde van het blauwdruk-denken. Naar een nieuwe inrichting van het openbaar
bestuur, april 2010.

46

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 46

11-11-15 13:04

4.

Epiloog: democratische
legitimiteit, nog één keer

Nog één keer terug naar theoretisch kader van het begrippencomplex ‘democratische legitimiteit
van samenwerking’. We zagen al dat verlengd lokaal bestuur niet voldoet en ook niet zal voldoen
aan de klassieke eis van algemeen kiesrecht. Enquêtes wijzen erop dat gemeenteraadsleden afstand
ervaren tot samenwerkingsverbanden. Daarover adviseert de Raad: kom in beweging, of – om met
Van Zanen te spreken – : kom uit het ‘schuttersputje’.
Het eerder aangehaalde onderzoek van Lisanne de Blok laat zien waar voor gemeenteraden winst
is te halen op het vraagstuk van democratische legitimiteit bij regionale samenwerking.
Gemeenteraden focussen zich op de volgende kenmerken van democratische legitimiteit:
representatie, politiek primaat en verantwoording.
Democratische legitimiteit
Inputlegitimiteit
		

Throughputlegitimiteit

Participatie
Politiek primaat
			
Representatie

Controle en

		

kaderstelling

Output-legitimiteit

Feedback-legitimiteit

Effectiviteit en
efficiëntie

Verantwoording

Responsiviteit

Terugkoppeling

De Raad biedt op deze kenmerken de volgende perspectieven:
Representatie
Gemeenteraden zoeken naar de schakelkracht om dat wat er leeft in de buurt, de wijk en de
gemeente te vertalen naar het besturen op regionale schaal.
Politiek primaat
Hier ligt de opdracht voor de gemeenteraden om assertief te zijn, om de moeilijke keuzes over
samenwerken tenminste deels zelf te maken en niet als noodlot over je heen te laten komen.
Verantwoording
De verantwoordingsstructuur van regionale samenwerking is niet erg transparant. Colleges van
B&W en de samenwerkingsverbanden zelf kunnen veel doen aan het inzichtelijk maken van
genomen besluiten en de uitvoering daarvan, zodanig dat de aanvaardbaarheid van en het
vertrouwen in samenwerking toeneemt.

47

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 47

11-11-15 13:04

48

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 48

11-11-15 13:04

Nawoord
Bij de voorbereiding van dit advies heeft de Raad voor het openbaar bestuur met tientallen
deskundigen en betrokkenen gesproken. U treft een lijst met gesprekspartners aan in bijlage 2. Ook
heeft de Raad analyses en ideeën uit dit advies getoetst en besproken op het VNG-congres 2015. De
Raad dankt allen, genoemd en ongenoemd, die een bijdrage hebben geleverd aan het denkproces in
de Raad. Uiteraard is alleen de Raad zelf verantwoordelijk voor en aanspreekbaar op de tekst van dit
advies.
Dit advies is voorbereid door een werkgroep van leden van de Raad. De werkgroep werd voorgezeten
door Milo Schoenmaker, burgemeester van Gouda, en bestond verder uit Marcel Boogers, bijzonder
hoogleraar Innovatie en Regionaal Bestuur aan de Universiteit Twente en senior adviseur bij BMC, en
Remco Nehmelman, hoogleraar Publiek Organisatierecht aan de Universiteit Utrecht. Vanuit de staf
werd de werkgroep ondersteund door Michael Mekel. Ook hebben de stafleden Erie Tanja, Bart Leurs
en Gerber van Nijendaal met hun deskundigheid aan dit advies bijgedragen. Bijzondere dank gaat uit
naar Lisanne de Blok voor haar onderzoek, de Raad heeft er goed gebruik van kunnen maken.

Dr. Kees Breed
Secretaris van de Raad voor het openbaar bestuur

49

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 49

11-11-15 13:04

50

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 50

11-11-15 13:04

Bijlage 1 | Motie Bergkamp en adviesaanvraag
minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties

51

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 51

11-11-15 13:04

52

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 52

11-11-15 13:04

53

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 53

11-11-15 13:04

54

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 54

11-11-15 13:04

Bijlage 2 | Geraadpleegde personen
Harry van den Bergh
Don Bijl
John Bijl
Ank Bijleveld
Jelte Bloemzaad
Lisanne de Blok
Jenny Boer
Arjen van den Broek
Hans Brokers
Peter Castenmiller
Clemens Cornielje
Ron Dujardin
Michel Eggermont
Ankie Erwich
Victor Everhardt
Bart Evers
Gert Jan Fokkema
Jan Fraanje
Jos Geboers
Rob de Greef
Paul Guldemond
Jan van Hal
Michiel Herweijer
Fimke Hijlkema
Rob Huitema
Paulus Jansen
Jan de Jong
Arjen Klep
Joost van der Kolk
Paul Kouijzer
José Manshanden
Cees Martens
Romkje Mathkor-van Bennekom
Pablo Meegdes

Raadslid PvdA gemeente Amstelveen / Stadsregio Amsterdam
Burgemeester gemeente Purmerend / Stadsregio Amsterdam
Periclesinstituut
Commissaris van de Koning provincie Overijssel
BINNO / gemeente Renkum
Universiteit van Amsterdam
Raadslid Algemeen Plaatselijk Belang gemeente Etten-Leur
Gemeente Etten-Leur
Griffier gemeente Oldenzaal
PBLQ / Zenc
Commissaris van de Koning provincie Gelderland
Wethouder gemeente Etten-Leur
Raadslid SP gemeente Utrecht
Algemene Rekenkamer
Wethouder gemeente Utrecht
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Griffier gemeente Meppel
Gemeentesecretaris gemeente Boxtel /
Vereniging van Gemeentesecretarissen
Gemeente Etten-Leur
PROOF Adviseurs / Vrije Universiteit
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Wethouder gemeente Etten-Leur
Radboud Universiteit Nijmegen
Griffier gemeente Littenseradiel
Griffier gemeente Dinkelland
Wethouder gemeente Utrecht
Griffier gemeente Tynaarlo
Gemeente Etten-Leur
Twynstra Gudde
Gemeente Utrecht
Gemeente Utrecht
Gemeente Etten-Leur
Raadslid GroenLinks gemeente Zaanstad /
Stadsregio Amsterdam
Raadslid D66 gemeente Haarlemmermeer /
Stadsregio Amsterdam

55

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 55

11-11-15 13:04

Nicole Mulder
Arjen Oudbier
Helma Pol
Angela van der Putten
Gerard Ram
Heleen van Rijnbach-de Groot
Sasker de Roos
Erik Scholten
Wine Schultze
Mariette Sedee-Schuitemaker
Barbara Silvis
Saskia de Smet
Ad Smits
Bertine Steenbergen
Joep Timmermans
Annemieke Traag
Mathijs Triou
Rob Uijterlinde
Björn Vaarwerk
Marieke Vennertloo
Bart Vink
Jouke Vis
Erik Vissers
Bram van Vliet
Wim Voeten
Wijnand de Vries
Frank Vrolijk
Sander van Waveren
Hans Wierema
Kees Wit

Fractievoorzitter GroenLinks gemeente Haarlemmermeer /
Stadsregio Amsterdam
Griffier gemeente Apeldoorn
Provincie Overijssel
Gemeente Utrecht
Fractievoorzitter VVD gemeente Zaanstad /
Stadsregio Amsterdam
Burgemeester gemeente Etten-Leur
BINNO
Gemeente Utrecht
BINNO / gemeente Renkum
Fractievoorzitter CDA gemeente Haarlemmermeer /
Stadsregio Amsterdam
Gemeentesecretaris gemeente Etten-Leur
Gemeente Etten-Leur
(Oud-)griffier gemeente Utrecht
ABD / Metropoolregio Rotterdam Den Haag
Griffier gemeente Gilze en Rijen
(Oud-)gedeputeerde provincie Gelderland
Stadsregio Amsterdam
Unie van Waterschappen
Raadslid Ons Etten-Leur gemeente Etten-Leur
Algemene Rekenkamer
Raadslid D66 gemeente Amsterdam / Stadsregio Amsterdam
Griffier gemeente Sittard-Geleen
Fractievoorzitter D66 gemeente Etten-Leur
Twynstra Gudde
Griffier gemeente Etten-Leur
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Raadslid VVD gemeente Etten-Leur
Fractievoorzitter CDA gemeente Utrecht
Raadslid PvdA gemeente Etten-Leur
Gemeente Etten-Leur

56

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 56

11-11-15 13:04

Bijlage 3 | De Wet gemeenschappelijke
regelingen, het vervolg
In het eerste deel van zijn advies over democratische legitimiteit van samenwerking (januari 2015)
besteedde de Raad de nodige aandacht aan de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr), de wet
die de grondslag biedt voor gemeenten, provincies en waterschappen om samen te werken in
publiekrechtelijke constructies.
Een gemeenschappelijke regeling is een publiekrechtelijke overeenkomst tussen bestuursorganen.
De gemeenschappelijke regeling is zelf geen rechtsvorm. In de praktijk wordt vaak echter gesproken
over de gemeenschappelijke regeling in de betekenis van het gemeenschappelijk openbaar lichaam.
Dat is echter niet juist. De gemeenschappelijke regeling is te vergelijken met de statuten bij een
privaatrechtelijke rechtspersoon of een privaatrechtelijke overeenkomst. De gemeenschappelijke
regeling zelf doet niets, het is een juridisch document.
Vanaf 1 januari 2015 kent de Wgr vijf vormen van samenwerking: met de recente wetswijziging is de
bedrijfsvoeringsorganisatie aan de bestaande mogelijkheden toegevoegd.
De samenwerkingsvormen zijn:
- Gemeenschappelijk openbaar lichaam (art. 8 lid 1 Wgr en art. 135 Grondwet)
- Gemeenschappelijk orgaan (art. 8 lid 2 Wgr)
- Centrumconstructie (art. 8 lid 4 Wgr)
- Regeling zonder meer (art. 8 jo. art. 1 Wgr)
- Vanaf 1 januari 2015: de bedrijfsvoeringsorganisatie (art. 8 lid 3 Wgr)
De wet is bovendien aangepast vanwege benodigde (technische) wijzigingen vanwege de invoering
van de dualisering, die niet voor de Wgr geldt, en verbetering van de planning- en controlcyclus.
Op 16 maart 2015 heeft het (toenmalige) Tweede Kamerlid Schouw het initiatief genomen tot
Wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen en enige andere wetten in verband met democratisering van
de gemeenschappelijke regelingen en overige samenwerkingsverbanden.35 Citeertitel: democratisering
gemeenschappelijke regelingen. De woordkeuze verraadt dat verlengd lokaal bestuur
democratischer moet. De memorie van toelichting schetst dat regionale besluitvorming buiten de
hoofdstructuur om plaatsvindt, dat de afstand tot de besluitende bestuurslaag toeneemt, en
navenant de democratische legitimering af. Er is geen kiesrecht voor het algemeen bestuur en de
volksvertegenwoordigers kunnen maar in beperkte mate de koers bijsturen. En gemeenteraden
zouden niet in staat zijn het uitvoerende orgaan van zo’n samenwerkingsverband effectief ter

35 Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 177, nr. 1.

57

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 57

11-11-15 13:04

verantwoording te roepen. Schouw vraagt zich af: “In hoeverre blijkt de samenwerking bestuurbaar en in
hoeverre is het een onbeheersbaar moloch?”36
De oplossing wordt gezocht in het versterken van het democratisch primaat van
volksvertegenwoordigende organen. Het voorstel bepleit de volgende maatregelen:
- Het afschaffen van de bedrijfsvoeringsorganisatie
- Het beperken van uittreedsommen
- Het democratiseren van de besluitvorming over het instellen en het behoud van een
gemeenschappelijke regeling
- Wettelijke waarborgen voor transparantie en inspraak
- Een nieuwe verplichting voor een provincie om de mogelijkheid tot een herindelingsprocedure te
onderzoeken wanneer een gemeente in overwegende mate haar begroting aanwendt ten
behoeve van gemeenschappelijke regelingen
Ten slotte wordt aandacht besteed aan de bijzondere situatie in Caribisch Nederland.

36 Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 177, nr. 3 p. 2.

58

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 58

11-11-15 13:04

Bijlage 4 | Raad voor het openbaar bestuur,
briefadvies Democratische legitimiteit van
samenwerkingsverbanden, 19 januari 2015
> Retouradres Postbus 20011 2500 EA Den Haag

De minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties
De heer dr. R.H.A. Plasterk
Postbus 20011
2500 EA Den Haag

Raad voor het openbaar
bestuur
Korte Voorhout 7
2511 CW Den Haag
Postbus 20011
2500 EA Den Haag
www.rob-rfv.nl
Contactpersoon
drs. M.M.S. Mekel
T 06-1179 4392
michael.mekel@rob-rfv.nl

Datum

19 januari 2015

Betreft

Democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden

Kenmerk
2015-0000015018
Uw kenmerk
2014-0000328711

Geachte heer Plasterk,
Op initiatief van de Tweede Kamer der Staten-Generaal1 hebt u in uw brief van 27
juni 2014 de Raad voor het openbaar bestuur gevraagd te adviseren over de
democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden.
Graag biedt de Raad u het eerste deel aan van het gevraagde advies, een
probleemverkenning. Hierin verkent de Raad wat wordt verstaan onder
democratische legitimiteit van samenwerking, welke factoren de democratische
legitimiteit beïnvloeden en welke knelpunten zich daarbij voordoen.
De Raad wil de komende maanden de gesignaleerde knelpunten toetsen aan de
bestuurlijke praktijk. In de zomer van 2015 verwacht de Raad met het tweede
deel van het advies te komen waarin conclusies en aanbevelingen worden gedaan
over de borging van de democratische legitimiteit.
De Tweede Kamer is vandaag op gelijke wijze geïnformeerd.
Met vriendelijke groet,

Prof. drs. Jacques Wallage, voorzitter
Raad voor het openbaar bestuur

1

Dr. Kees Breed, secretaris
Raad voor het openbaar bestuur en
Raad voor de financiële verhoudingen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 841, nr. 161 (gewijzigde motie).

Pagina 1 van 39

59

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 59

11-11-15 13:04

Ten geleide
Het lokaal bestuur staat bol van ontwikkelingen. In het oog springen de drie
decentralisaties in het sociaal domein. Gemeenten kregen er per 1 januari 2015
belangrijke taken bij, bestaande taken zijn uitgebreid en de aard van de taken is
anders: rechten zijn ingeruild voor voorzieningen. Het gaat onder andere om zorg
voor langdurig zieken of ouderen, jeugdzorg en om hulp bij het vinden van werk.
Het lokale niveau wint daarmee als ‘eerste overheid’ aan belang ten opzichte van
het nationale.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Er is meer aan de hand. Niet alleen het takenpakket verandert, ook de omgeving
is in beweging. De verhouding tussen overheid, markt en samenleving blijft in
beweging. Pleidooien voor, en voorbeelden van burgers die meer
verantwoordelijkheid nemen voor de publieke zaak vinden gretig aftrek. Ook
groeit het besef dat maatschappelijke vraagstukken te ingewikkeld zijn om alleen
aan de overheid over te laten. Dat leidt tot het steeds luider klinkende geluid dat
politiek en bestuur de mensen en hun verbanden in staat moeten stellen zelf het
heft in handen te nemen. Zij zijn vaak beter dan de overheid in staat om
maatschappelijke problematiek op te lossen. Dit speelt niet alleen in het sociale
domein. Deze ontwikkeling doet zich ook voor in het onderwijs, de culturele
sector, bij wonen en in het fysieke domein. Niet zelden wordt deze tendens van
‘vermaatschappelijking’ ingegeven door het gegeven dat de financiële rek er bij de
(lokale) overheid uit is. Financieel kregen gemeenten de afgelopen jaren veel voor
de kiezen. Zo hebben zij miljarden aan verliezen moeten nemen op grondposities2
en stegen de uitgaven aan bijstandsuitkeringen. Daarnaast is er op de budgetten
van de recent gedecentraliseerde taken stevig gekort.
Er zijn meer ontwikkelingen in maatschappij en bestuur die van grote betekenis
zijn voor het lokaal bestuur dan de decentralisaties en vermaatschappelijking.
Geconstateerd kan worden dat steeds ’het lokale’ als sleutel tot de oplossing van
veel problemen wordt gezien. Tegelijkertijd wordt de vraag gesteld of het lokaal
bestuur wel toegerust is voor alle opgaven. Zo worden gemeenten gelegd langs de
lat van bestuurskracht, zijn er zorgen over de kracht van de lokale democratie, en
herleeft de discussie over opschaling.
Naast deze probleemverkenning, onderdeel van het advies over de democratische
legitimiteit van samenwerkingsverbanden, bereidt de Raad voor het openbaar
bestuur samen met de Raad voor de financiële verhoudingen een aantal adviezen
voor die lokaal bestuur tot onderwerp hebben. Dit betreft de toekomst van de
lokale democratie, leerervaringen van decentralisaties, de stad als broedplaats van
democratische innovatie en nieuwe profielen en competenties van bestuurders.
In deze probleemverkenning verkent de Raad wat wordt verstaan onder
democratische legitimiteit van samenwerking, welke factoren de democratische
legitimiteit beïnvloeden en welke knelpunten zich daarbij voordoen. De Raad
toetst de komende maanden de gesignaleerde knelpunten aan de bestuurlijke
praktijk. In de zomer van 2015 publiceert de Raad met het tweede deel van dit
advies, waarin conclusies en aanbevelingen worden gedaan over de borging van
de democratische legitimiteit.

2
Bron: http://www.rijksoverheid.nl/nieuws/2013/12/20/grondposities-gemeenten-nogonder-druk.html.

Pagina 2 van 39

60

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 60

11-11-15 13:04

Inleiding
De Tweede Kamer nam op 24 april 2014 de motie3 van het lid Bergkamp aan over
de democratische legitimiteit van regionale samenwerkingsverbanden. In de motie
wordt de regering verzocht in overleg te treden met de Raad voor het openbaar
bestuur, om onderzoek te verrichten naar de vraag hoe democratische legitimiteit
van de regionale samenwerkingsverbanden kan worden geborgd. Gemeenten
moeten immers onderdeel daarvan uitmaken voor de uitvoering van de
decentralisaties in het sociaal domein. Zorgpunt van de Kamer is dat op lokaal
niveau de borging van de democratische legitimiteit van regionale
samenwerkingsverbanden onvoldoende is, terwijl belangrijke taken voor de burger
door deze samenwerkingsverbanden worden uitgevoerd. Wordt de afstand tot
gemeenteraden voor de aansturing niet te groot? Op 27 juni 2014 verzocht de
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de Raad advies uit te
brengen over de democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Eerder sprak het Kabinet uit dat het omvangrijke terrein waarop de
decentralisaties in het sociale domein betrekking hebben, bij voorkeur ‘wordt
belegd binnen de democratisch gelegitimeerde, bestuurlijke hoofdstructuur, zodat
burgers invloed op het beleid kunnen uitoefenen via raadsverkiezingen.’ 4 Het
Kabinet koos voor een tweesporenbeleid om de uitvoeringskracht van gemeenten
te borgen: gemeenten werd op korte termijn gevraagd onder een aantal
voorwaarden congruente samenwerkingsverbanden rond de decentralisaties te
vormen. Daarnaast zou de opschaling van gemeenten worden bevorderd.5 In
samenwerking met de VNG werd gestreefd naar niet-vrijblijvende
samenwerkingsverbanden waarbij incongruentie en bestuurlijke drukte zoveel
mogelijk wordt voorkomen.6 Gemeenten werden opgeroepen om vóór 31 mei
2013 met voorstellen voor (nieuwe) vormen van samenwerking in het sociale
domein te komen. Uit de inventarisatie van de VNG bleek vervolgens dat alle
gemeenten per 31 mei 2013 de intentie uitspraken onderdeel uit te gaan maken
van samenwerkingsverbanden in het kader van de decentralisaties jeugdzorg,
nieuwe Wmo en participatie. In de meeste gevallen bestaat overlap tussen de
samenwerkingsverbanden voor de verschillende domeinen (congruentie).7
Adviesverzoek
De minister signaleert in zijn verzoek dat gemeenteraadsleden het moeilijk vinden
het overzicht te bewaren over samenwerkingsverbanden en dat zij het lastig
vinden te sturen op taken die op afstand worden uitgevoerd. Ook benoemt de
minister het spanningsveld tussen meer kwaliteit door samenwerking tegenover
verlies van autonomie. Tevens vraagt hij zich af wat het effect is van een groter
aantal samenwerkingsverbanden na de decentralisaties, op het vermogen van de
gemeenteraad om zijn rol waar te maken. De Raad wordt gevraagd uiteen te
zetten wat onder democratische legitimiteit van samenwerking wordt verstaan en
welke factoren het vermeende gebrek aan democratische legitimiteit beïnvloeden.
De minister vraagt de Raad breder te kijken dan het sociale domein.
Afbakening
In de motie-Bergkamp wordt gesproken over regionale samenwerkingsverbanden
in het sociale domein. In zijn adviesvraag wijst de minister erop dat het vraagstuk
van democratische legitimiteit van regionale samenwerkingsverbanden speelt in
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 841, nr. 161 (gewijzigde motie), bijlage 1.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 400 VII, nr. 59, p. 2.
Idem, p. 3.
6
Brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 15 maart 2013
aan de colleges van B&W, bijlage bij Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 28 750, nr.
52.
7
Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 400 VII, nr. 81.
4
5

Pagina 3 van 39

61

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 61

11-11-15 13:04

meerdere beleidsdomeinen en het ook een rol speelt in discussies over opschaling
en bestuurskracht. De Raad heeft oog voor de bredere context die de minister
schetst; naar het oordeel van de Raad zijn de principes van democratische
legitimiteit niet per se gebonden zijn aan een bepaald type domein. In het advies
zal, voor zover relevant, ook aandacht besteed worden aan andere domeinen. Het
accent ligt echter op het sociale domein.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Naast intergemeentelijke en interbestuurlijke samenwerking, vormen van
samenwerking die al decennia voorkomen, zoeken gemeenten naar
maatschappelijke samenwerking. Met maatschappelijke organisaties en (groepen
van) inwoners streeft men naar co-creatie van beleid en uitvoering. Gelet op de
focus van de adviesvraag concentreert dit advies zich op samenwerking tussen
gemeenten in samenwerkingsverbanden in formele publiekrechtelijke zin.
In deze probleemverkenning en het daaropvolgende advies ligt de nadruk verder
op de knelpunten in de bestuurlijke praktijk van het verlengd lokaal bestuur. De
Raad bereidt een advies voor over de toekomst van de lokale democratie. Daarbij
verdiept hij zich verder in het doordenken van meer principiële aspecten van de
lokale democratie en de aanwezigheid van verschillende vormen van democratie
op lokaal niveau. Het gaat dan onder meer om de relatie tussen de
representatieve democratie, de directe democratie, de participatieve democratie,
de deliberatieve democratie en de ‘doe-democratie’.
De decentralisaties in het sociale domein gaan gepaard met de overdracht van
omvangrijke geldstromen van het Rijk naar gemeenten. De financiële aspecten
van samenwerking komen aan de orde voor zover zij van invloed zijn op
democratische legitimiteit. Analyse en aanbevelingen komen tot stand in nauwe
afstemming met de Raad voor de financiële verhoudingen.
Probleemstelling
Samenwerking tussen gemeenten behoort tot de essentie van het lokaal bestuur
en gaat terug tot de Gemeentewet van 1851. De praktijk werd vanaf 1922 in de
Grondwet werd erkend. Het democratische gehalte van intergemeentelijke
samenwerking is al decennia onderwerp van discussie. Er zijn veel
bestuurskundige en juridische beschouwingen aan gewijd en ook de wetgever
heeft ermee geworsteld. Met de drie decentralisaties ontstaat er (opnieuw)
urgentie om de democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden tegen het
licht te houden.
Gemeenten deden de afgelopen jaren veel praktijkervaring op met de
vraagstukken rond democratische legitimiteit van hun samenwerking. De Raad wil
graag gebruik maken van deze ervaringen bij het beantwoorden van de vragen
van de minister. Maar voordat de Raad dat doet, brengt hij eerst het speelveld in
kaart: wat zijn de bestaande wettelijke kaders voor (publiekrechtelijke)
samenwerking? Daar gaat een belangrijke vraag aan vooraf: wat moet worden
verstaan onder democratische legitimiteit? Deze probleemverkenning is om die
reden in de eerste plaats een ordening van het vraagstuk van de democratische
legitimiteit van samenwerkingsverbanden, maar ook van de bestuurlijke
problematiek die hiermee samenhangt. Deze ordening mondt uit in een
inventarisatie van knelpunten die zich voordoen bij samenwerking. De Raad zal in
het tweede deel van dit adviestraject deze inzichten toetsen aan de bestuurlijke
praktijk, waarna conclusies en aanbevelingen volgen. De aard van de adviesvraag
heeft de Raad doen besluiten zich te concentreren op aanbevelingen die concreet
toepasbaar zijn in de bestuurlijke praktijk.

Pagina 4 van 39

62

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 62

11-11-15 13:04

De Raad hanteert voor dit adviestraject de volgende probleemstelling:
1.
2.
3.

Wat wordt verstaan onder democratische legitimiteit van samenwerking en
welke factoren beïnvloeden de democratische legitimiteit?
Welke knelpunten doen zich daarbij voor?
Welke pragmatische handelingsperspectieven kunnen bijdragen aan het
borgen van de democratische legitimiteit van regionale
samenwerkingsverbanden?

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Beoogde doorwerking
De Raad adviseert weliswaar op initiatief van de Tweede Kamer en op verzoek van
de minister van BZK, maar het advies beoogt ook en vooral het lokaal bestuur
concrete handelingsperspectieven te bieden. De rol van het Rijk is belangrijk als
wetgever en systeemverantwoordelijke, maar het zijn de gemeenten die met
samenwerking in regionaal verband uitvoering geven aan de decentralisaties in
het sociale domein. De Raad ziet dan ook de besturen van de gemeenten, in het
bijzonder de gemeenteraden, als belangrijke adressanten van dit advies.
Leeswijzer
Dit traject valt uiteen in twee delen. Dit eerste deel van het adviestraject, de
probleemverkenning, bakent de adviesvraag af en ordent de problematiek.
Hoofdstuk 1 bevat op hoofdlijnen een verkenning van de begrippen ‘regionale
samenwerkingsverbanden’ en ‘democratische legitimiteit’. Een uitgebreidere
analyse van deze begrippen inclusief de (wettelijke) kaders voor publiekrechtelijke
samenwerking is opgenomen in de toelichting bij dit advies. Het geeft daarmee
antwoord op de eerste vraag in het adviesverzoek van de minister en deelvraag 1
van de probleemstelling.
In hoofdstuk 2 identificeert de Raad de knelpunten die hij in deze verkennende
fase heeft waargenomen (deelvraag 2 van de probleemstelling).
Hoofdstuk 3 sluit af met een aantal eerste constateringen.
De constateringen en de knelpuntenanalyse vormen het vertrekpunt voor het
tweede deel van het adviestraject. Dit tweede deel bestaat uit de toetsing van de
constateringen en knelpunten aan de bestuurlijke praktijk. Daarna volgen
conclusies en aanbevelingen in antwoord op deelvraag 3 van de probleemstelling.

Pagina 5 van 39

63

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 63

11-11-15 13:04

1. Waar hebben we het over?
Regionale samenwerkingsverbanden en democratische legitimiteit lijken
eenduidige begrippen, maar zijn dat niet. In dit hoofdstuk wordt op hoofdlijnen
verkend wat de Raad onder deze begrippen verstaat. De toelichting bevat een
nadere verdieping.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

1.1 Regionale samenwerkingsverbanden
Regionale samenwerkingsverbanden staan op afstand van het gemeentebestuur,
maar zijn wel onderdeel van dit bestuur: het wordt daarom verlengd lokaal
bestuur genoemd. Vanuit het perspectief van democratische legitimiteit is bij
samenwerking de afstand tussen bestuur en taakuitvoering groter dan in het geval
dat een gemeente een bepaalde taak zelf uitvoert, maar kleiner dan bij
uitbesteding. Afstand tot het gemeentebestuur impliceert het deels afstaan van
zeggenschap en sturing. Er is grote variatie tussen regionale
samenwerkingsverbanden, zowel wat de taken als het aantal deelnemers betreft.
Dit leidt tot een gevarieerde wijze van aansturing. De mate waarin sprake is van
een publiek belang speelt een rol, maar ook welke partijen taken uitvoeren.
Volstaat sturing op hoofdlijnen of is meer gedetailleerde bemoeienis gewenst? Wat
zijn de wettelijke uitgangspunten voor uitvoering door derden? Hoe is de
zeggenschap door de gemeente vorm te geven? In wezen gaat het hierbij om
twee fundamentele vragen:
1. Is het gemeentebestuur (burgemeester, college van B&W en
gemeenteraad) naar eigen inzicht voldoende in staat om het
samenwerkingsverband aan te sturen en daarvoor verantwoording af te
leggen?;
2. Zijn burgers in staat om zich over het samenwerkingsverband een oordeel
te vormen?
In principe kan een gemeente op elk terrein waarop zij taken uitvoert
samenwerken met anderen. Het betreft dan beleidsuitvoering of bedrijfsvoering.
Ook worden beleidsbepalende taken en bevoegdheden overgedragen. Doorgaans
worden drie vormen van samenwerking onderscheiden: afstemming,
samenwerking in een netwerkconstructie en de oprichting van een zelfstandige
organisatie.8 Samenwerken kan zowel op grond van het privaatrecht als op grond
van het publiekrecht. Omwille van democratische waarborgen zoals openbaarheid
en politieke verantwoordelijkheid heeft de wetgever steeds een voorkeur voor
publiekrechtelijke samenwerking boven privaatrechtelijke vormen van
samenwerking. De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) regelt
publiekrechtelijke samenwerking.
Samenwerking is al sinds de 19e eeuw een vaste component van het lokaal
bestuur. Het aantal gemeenten is kleiner dan destijds als gevolg van opschaling,
maar samenwerking is gebleven. Gemiddeld neemt een gemeente deel aan acht
gemeenschappelijke regelingen en negen privaatrechtelijk vormgegeven
samenwerkingsverbanden.9 Meestal worden samenwerkingsverbanden vrijwillig
aangegaan, soms is samenwerking wettelijk verplicht zoals bij de
veiligheidsregio’s, regionale uitvoeringsdiensten of op het terrein van
jeugdbescherming en jeugdreclassering.
Samenwerkingsverbanden worden niet alleen door gemeenten bestuurd, ze
worden ook door hen bekostigd. Het deel van de gemeentebegroting dat wordt
besteed aan samenwerkingsverbanden is tussen 2005 en 2012 bijna
verdrievoudigd van 6 naar 17,4%.10 Door de decentralisaties in het sociale domein
8
9

Zie ook: VNG en Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, oktober 2013.
Zie ook hierna in de Toelichting onder 8. Cijfers.
Cijfers via CBS Statline.

10

Pagina 6 van 39

64

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 64

11-11-15 13:04

zal dit percentage verder stijgen. Bij de bekostiging van taken die door het
samenwerkingsverband worden uitgevoerd spelen behalve vragen van
kostentoedeling en risicoverevening tussen deelnemende gemeenten, ook
vraagstukken op het gebied van de financiële verhoudingen tussen Rijk en
gemeenten over de toedeling van rijksgelden.11

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

De verhouding tussen Rijk en gemeenten speelt ook bij toezicht. De
gemeenteraad houdt in eerste instantie toezicht op een samenwerkingsverband,
de provincie en/of het Rijk volgen. Verticaal toezicht betreft veelal
kwaliteitstoezicht, met alle kenmerken van handhavingstoezicht en toezien op de
naleving van de wettelijke voorschriften.
1.2 Democratische legitimiteit
Democratische legitimiteit is een begrip dat vele aspecten kent. In de kern bestaat
het beginsel democratische legitimiteit uit drie delen12:
1. de eis van algemeen (actief en passief) kiesrecht: burgers moeten invloed
kunnen uitoefenen op de samenstelling van vertegenwoordigende lichamen.
2. de eis van democratische sturing: vertegenwoordigende lichamen moeten
richting kunnen geven aan het overheidsoptreden.
3. de eis van democratische verantwoording: vertegenwoordigende lichamen
moeten in staat zijn om het overheidsoptreden te controleren en betrokkenen
te vragen hierover verantwoording af te leggen.
Nederland is een indirecte, representatieve democratie. Het volk kiest zijn eigen
vertegenwoordigers die namens hen beslissingen nemen en het bestuur
controleren. Het principe van verlengd lokaal bestuur beperkt de invulling van het
democratieconcept: er is wel sprake van sturing van het overheidsoptreden, en
van verantwoording en controle, maar er vinden géén algemene rechtstreekse
verkiezingen plaats.
Tussen verschillende soorten van democratische legitimiteit kan onderscheid
worden gemaakt in input-, troughput-, output-13 en feedbacklegitimiteit. Bij
inputlegitimiteit zijn politieke keuzes legitiem als de wil van het volk wordt
weerspiegeld. In het geval van troughputlegitimiteit gaat het om
proceslegitimiteit: transparantie, kenbaarheid en voorspelbaarheid van het
politieke besluitvormingsproces verlenen legitimiteit aan de gemaakte keuzes.
Vanuit het outputperspectief zijn politieke keuzes legitiem wanneer deze effectief
het algemeen belang bevorderen. Feedbacklegitimiteit bestaat uit verantwoording
en terugkoppeling. Aan democratische organen en kiezers wordt over de
uitoefening van publieke bevoegdheden en de besteding van publieke middelen
rekenschap afgelegd; het overheidsoptreden kan worden beoordeeld en zo nodig
bijgestuurd.

11
Zie ook hierna in de Toelichting onder 10. Financiële verhoudingen Rijk-decentrale
overheden.
12
Bovens en Scheltema, 1999, p. 141-142.
13
Zie ook Scharpf, 1970.

Pagina 7 van 39

65

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 65

11-11-15 13:04

Schematisch kan het begrip democratische legitimiteit als volgt worden
weergegeven:

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Democratische legitimiteit
Inputlegitimiteit

Throughputlegitimiteit

Output-legitimiteit

Feedback-legitimiteit

Participatie

Politiek primaat

Effectiviteit en
efficiëntie

Verantwoording

Representatie

Controle en
kaderstelling

Responsiviteit

Terugkoppeling

Schema: Democratische legitimiteit

Pagina 8 van 39

66

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 66

11-11-15 13:04

2. Knelpuntenanalyse
Een analyse van de vraag hoe het is gesteld met democratische legitimiteit van
regionale samenwerkingsverbanden moet vooraf worden gegaan door de vraag: is
er wel een legitimiteitsprobleem? Het antwoord daarop is niet eensluidend. Uit
onderzoek in opdracht van het Ministerie van BZK blijkt dat er weinig consensus
bestaat over de vraag of er een probleem is met de democratische legitimiteit van
samenwerkingsverbanden.14 Het beeld varieert van ‘nee, want we hebben het
opgelost’ via ‘soms wel, soms niet’ tot ‘het is een drama’. Er is wel een algemene
consensus dat samenwerking moet, en dan moet democratische legitimiteit ook.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Hoe dan ook, zo luidt ook de conclusie van voornoemd onderzoek, er zijn
problemen aanwijsbaar. Voor een analyse daarvan is literatuur bestudeerd en zijn
verschillende deskundigen geraadpleegd.15
2.1 Vraagstuk is niet nieuw
Het vraagstuk van democratische legitimiteit van regionale
samenwerkingsverbanden is niet nieuw. In 1947 rapporteerde de commissieKoelma ‘over de wijze waarop zal moeten worden voorzien in de
gemeenschappelijke belangen van grote stedelijke gemeenten en de hun
omringende kleine gemeenten’. Om het regionale gat te dichten adviseerde de
commissie de instelling van districten. Een stap te ver voor de regering, die in
antwoord op de voorgestelde ingrijpende hervorming in 1950 koos voor de Wet
gemeenschappelijke regelingen. Eerst de mogelijkheden voor de ‘gewone’
samenwerking tussen gemeenten uitbreiden, zo was de redenering. Het markeert
het begin van vele naoorlogse adviezen en rapporten over de bestuurlijke
organisatie van Nederland, waarbij een oplossing voor het regionale gat centraal
staat. Varianten passeerden de revue: gemeentelijke schaalvergroting,
complementair bestuur, het Openbaar Lichaam Rijnmond met een rechtstreeks
gekozen ‘Rijnmondraad’, gewestvorming, regiovorming met ‘doe-provincies’,
agglomeratievorming, stadsregio’s, stadsprovincies, WGR-plusgebieden,
kaderwetgebieden.16 Een niet-limitatieve opsomming van veel blauwdrukken en
concepten, maar de bestuurlijke inrichting van Nederland blijkt zeer
veranderbestendig. De bestuurlijke hoofdstructuur – Rijk, provincies en
gemeenten – bleef bestaan, inclusief de nodige hulpstructuren, die vervolgens
steeds discussie bleven oproepen.
In discussies over de bestuurlijke inrichting van Nederland wordt vaak de
metafoor van het Huis van Thorbecke gebezigd, een term die werd geïntroduceerd
in 1971 en pas sinds de jaren ’90 echt in zwang is.17 Thorbecke zelf was niet erg
gecharmeerd van een statisch model voor de inrichting van de staat dat alle tijden
en omstandigheden zou moeten doorstaan. Veeleer was hij een organisch denker
die zag dat het staatsmodel voortdurend veranderde en permanent in
ontwikkeling was, en hij probeerde het bestuurlijk stelsel bij deze voorstelling te
laten aansluiten.18
2.2 Decentralisaties in het sociale domein: geen bestuurslaag maar arena
Voortdurend in beweging en ontwikkeling is ook de manier waarop de zorg voor
elkaar en hulpbehoevenden is georganiseerd. Van de Donk wijst er in zijn Roblezing 201419 op dat de veelbesproken decentralisaties bepaald complexer zijn dan
14

Steegh, 2010, p. 26-27.
Bijlage 2 geeft een overzicht van geraadpleegde personen.
Zie voor een overzicht van naoorlogse adviezen en rapporten: Raad voor het openbaar
bestuur, 2010.
17
Vergelijk Raijmakers, 2014, p. 13 e.v.
18
Zie ook Van de Donk, 11e ROB lezing, 12 november 2014.
19
Idem.
15
16

Pagina 9 van 39

67

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 67

11-11-15 13:04

het simpelweg overdragen van geldstromen en bevoegdheden van de ene aan de
andere bestuurslaag. Het sociale domein is geen bestuurslaag maar een complexe
arena van kwetsbare verhoudingen. Van de Donk stelt dat die arena vraagt om
een vorm van democratische besluitvorming en rechtsvorming die ruimte geeft
aan een betekenisvolle dialoog met burgers. Gemeenteraden spelen daarin een
belangrijke rol om de inhoudelijke discussie aan te jagen, maar zeker niet om die
te monopoliseren. Die discussie gaat gepaard met een dynamiek die vraagt om
erkenning van zich steeds verder ontwikkelende maatschappelijke vormen van
democratie en bestuur. Van de Donk waarschuwt voor centralisatie en bestuurlijke
schaalvergroting om decentralisaties te laten slagen, en voor politiek en bestuur
als centraal management van de samenleving. Wat is de betekenis van deze en
andere inzichten op de democratische legitimiteit van regionale
samenwerkingsverbanden?

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

2.3 Knelpunten in kaart
Door het decentraliseren van taken neemt regionale samenwerking toe in gewicht:
in taken en activiteiten, belangen, doelen en financiën. Dit stelt eisen aan de vorm
van deze regionale samenwerking, de aansturing en financiering ervan en het
toezicht erop.20 Terugkerend vraagstuk bij het democratisch gehalte van
samenwerkingsverbanden is of de representatieve democratie (nog) volstaat of
dat er (aanvullend) vormen van participatieve democratie nodig zijn.21 In deze
paragraaf zijn de belangrijkste knelpunten in kaart gebracht die uit literatuur naar
voren komen en door gesprekspartners zijn benoemd. Hiertoe wordt de indeling in
vier categorieën gehanteerd (zie ook het schema hiervóór over democratische
legitimiteit):
1.
2.
3.
4.

Participatie en representatie
Politiek primaat en controle / kaderstelling
Effectiviteit / efficiëntie en responsiviteit
Verantwoording en terugkoppeling

De indeling is niet absoluut, sommige knelpunten kennen raakvlakken met twee of
meer categorieën.
Participatie en representatie (inputlegitimiteit)
Democratie en bestuur ontwikkelen zich in tegengestelde richtingen: het
zwaartepunt van de lokale democratie verschuift naar het sublokale, het niveau
van buurt, wijk of dorpskern, terwijl tegelijkertijd het bestuurlijke zwaartepunt
steeds meer verschuift naar de regio.22
Verlengd lokaal bestuur is een indirecte vorm van democratische legitimiteit via
gemeenteraden. Burgers kiezen gemeenteraadsleden, maar kunnen niet het
bestuur van een samenwerkingsverband kiezen. Het bestuur wordt gevormd uit de
burgemeesters, wethouders en/of raadsleden van de deelnemende gemeenten. In
het bestuur van samenwerkingsverbanden worden belangrijke richtinggevende
beslissingen genomen die alle deelnemende gemeenten raken. De
20
Het gaat bij deze bespreking van knelpunten in de eerste plaats om vrijwillige of verplichte
samenwerking tussen gemeenten op regionaal niveau. De uitvoering van een regionale
voorziening via een centrumgemeente, waarbij deze gemeente tevens het budget ontvangt
namens de andere deelnemers (bijvoorbeeld de vrouwenopvang), maar waarover deze geen
verantwoording verschuldigd is aan deze gemeenten, is van een andere orde en kent daarom
deels andere knelpunten.
21
De Raad bereidt een advies voor over de toekomst van de lokale democratie waarin een
overzicht zal worden gegeven van verschillende vormen van democratie (representatieve
democratie; directe democratie, participatieve democratie, deliberatieve democratie, ‘doedemocratie’).
22
Boogers, 2014.

Pagina 10 van 39

68

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 68

11-11-15 13:04

stemverhoudingen binnen het samenwerkingsverband spelen daarin een rol, wat
effect heeft op de invloed van gemeenten op de besluitvorming in het
samenwerkingsverband. De besluitvorming over maatschappelijke vraagstukken
op intergemeentelijk niveau raken burgers direct. De afstand tussen
gemeenteraden en samenwerkingsverbanden en daarmee ook de afstand tussen
burgers en samenwerkingsverbanden dreigt echter te groot te worden, zo wordt
gesteld. De vraag is dan of het bestuur zo nog wel voldoende bij de behoeften van
burgers kan aansluiten.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Politiek primaat en controle / kaderstelling (throughputlegitimiteit)
Democratische legitimiteit van regionale samenwerkingsverbanden betekent in de
dagelijkse bestuurspraktijk een worsteling voor de gemeenteraad vanuit zijn rol
als kadersteller en controleur. Uit onderzoek van Raadslid.nu uit begin 2014 blijkt
dat zeven van de tien raadsleden het toenemende aantal regionale
samenwerkingsverbanden een bedreiging voor de lokale democratie vindt.23
Samenwerkingsverbanden hebben volgens sommigen geleid tot een
ondoorzichtige structuur waarin onduidelijk is welke taak binnen welk
samenwerkingsverband thuishoort en wie waarvoor verantwoordelijk is.24 Lokale
en regionale bestuurders en hun maatschappelijke partners klagen over wat wel
genoemd wordt ‘bestuurlijke drukte’: het grote aantal regionale besturen zou de
effectiviteit en de democratische controle in de weg staan.
Samenwerkingsverbanden zijn vormen van verlengd lokaal bestuur, maar soms
lijkt er sprake van verlegd lokaal bestuur.25 Bij verlengd lokaal bestuur zet het
gemeentebestuur samenwerking zelfverzekerd in als strategie om gemeentelijke
doeleinden te bereiken, maakt het binnen samenwerking zelfstandig keuzes om
gemeentelijke doeleinden te bereiken en stuurt het de samenwerking zelfbewust
en actief aan. Bij verlegd lokaal bestuur stelt het gemeentebestuur zich – al dan
niet door omstandigheden gedwongen – afhankelijk op en heeft het geen goed
zicht op de doelen van de samenwerking, accepteert het afwachtend de diensten
van de samenwerking en is het afhoudend ten opzichte van de samenwerking in
relatie met de gemeente.26
Ook de financiering van samenwerkingsverbanden wordt als problematisch
ervaren. Gemeenteraden merken dat ze, behalve een jaarlijkse bemoeienis met
de omvang van het budget, weinig invloed hebben op de begroting van een
samenwerkingsverband. De verantwoording en de controle zijn indirect. Het
algemene budgetrecht van de raad komt daardoor in de knel. De gemeentelijke
uitgaven voor samenwerkingsverbanden zijn immers inflexibel en verplicht en in
geval van financiële problemen is de mogelijkheid tot bijsturing door de
deelnemers beperkt.
Effectiviteit / efficiëntie en responsiviteit (outputlegitimiteit)
Uitvoering op afstand door middel van regionale samenwerkingsverbanden wordt
vaak gedreven door doelmatigheid. Gezamenlijke inkoop van bijvoorbeeld zorg
door een samenwerkingsverband is efficiënter en goedkoper dan individuele
inkoop. Maar het proces onttrekt zich aan directe invloed van de diverse

23

Raadslid.nu, 2014.
24
Voor een uitwerking van de structuren, bevoegdheidsverdeling en verantwoordingsrelaties
wordt verwezen naar de toelichting bij dit advies.
25
Igno Pröpper heeft de term verlegd lokaal bestuur gemunt en gebruikt in verschillende
rekenkameronderzoeken.
26
Vergelijk Rekenkamercommissie Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest en LeidschendamVoorburg, oktober 2014.

Pagina 11 van 39

69

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 69

11-11-15 13:04

gemeenteraden.27 De vraag is hoeveel democratische legitimiteit effectieve en
efficiënte uitvoering mag kosten.
De verdeling van de financiële bijdrage over deelnemende gemeenten aan een
samenwerkingsverband kan tot controverse leiden, net als de besteding van de
gelden door het samenwerkingsverband. Op het regionale niveau zijn uitgaven
niet altijd in overeenstemming met de lokale behoeften en budgetstromen zijn
ondoorzichtig. Het financieel toezicht op samenwerkingsverbanden door een
aantal provincies wordt marginaal ingevuld, terwijl eventuele problemen grote
gevolgen voor individuele gemeenten kunnen hebben.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Het toegenomen belang van regionale samenwerkingsverbanden is van invloed op
de financiële verhoudingen tussen het Rijk en decentrale overheden. Bekostiging
via een specifieke uitkering, rechtstreekse toedeling van rijksbijdragen aan
regionale samenwerkingsverbanden of aan centrumgemeenten kunnen op
gespannen voet staan met de uitgangspunten van de financiële verhoudingen. 28
Het gaat bijvoorbeeld om de vraag of de decentralisaties leiden tot een dusdanige
versterking van regionale samenwerkingsverbanden, dat er een regionale
bestuurslaag ontstaat, waardoor het Rijk wordt verleid deze rechtstreeks te
bekostigen. Deze beweging heeft gevolgen voor de besluitvorming over de
middelen voor regionale samenwerkingsverbanden: wie betaalt, bepaalt. Zijn dat
de gemeenten of is dat het Rijk?
Goed bestuur hoort democratisch gelegitimeerd te zijn. Wanneer democratische
legitimiteit van regionale samenwerkingsverbanden gebrekkig is, kan het
voorkomen dat de burgers uit de samenwerkende gemeenten de output van het
samenwerkingsverband niet langer accepteren. Aanspreekbaar is echter alleen de
gemeenteraad die op zijn beurt beperkte sturingsmogelijkheden heeft. Deze
situatie heeft ook zijn weerslag op de relatie tussen burger en bestuur.
Verantwoording en terugkoppeling (feedbacklegitimiteit)
De bestuurlijke macht wordt in toenemende mate opgedragen aan niveaus die niet
samenvallen met het niveau waarop bestuurders voor het grootste deel van hun
tijd werkzaam zijn. Dit hangt samen met het probleem dat de minister in zijn
adviesvraag signaleert dat het voor gemeenteraadsleden lastig is het overzicht te
behouden: ze houden zich de meeste tijd bezig met de gemeente, niet met
samenwerkingsverbanden. Als gevolg van de afstand en het feit dat het bestuur
van het samenwerkingsverband geen directe verantwoording aflegt aan het
volksvertegenwoordigende lichaam, dreigen verantwoordingsprocessen in het
gedrang komen. De Wgr schept weliswaar formeel het verantwoordingskader,
maar de praktijk lijkt weerbarstiger.
Raadsleden zijn niet altijd tevreden over de informatie vanuit de
samenwerkingsverbanden. Informatie is te algemeen van aard of biedt geen zicht
op de realisatie van lokale doelenstellingen. Daar staat tegenover dat de aandacht
van raadsleden niet uitgaat naar samenwerking of dat raadsleden niet altijd
voldoende actief zijn bij het formuleren van eisen aan de informatievoorziening. 29
Deze situatie zet niet alleen de adequate politieke controle onder druk maar ook
andere vormen van toezicht zoals controle door gemeentelijke rekenkamers.

27
Zie ook: www.binnenlandsbestuur.nl/sociaal/nieuws/geen-invloed-op-zorginkoop-doordemocratisch-gat.9449509.lynkx.
28
Deze voorkeursvolgorde houdt in dat taken bij voorkeur moeten worden bekostigd uit
prijzen, heffingen, belastingen, algemene uitkering en ten slotte uit specifieke uitkeringen.
29
Zie ook Rekenkamercommissie Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest en LeidschendamVoorburg, oktober 2014.

Pagina 12 van 39

70

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 70

11-11-15 13:04

Samenwerkingsverbanden zouden een dubbele verplichting moeten voelen om
zich te verantwoorden. Feedbacklegitimiteit komt niet alleen tot stand in de
gemeenteraad, de vorm van representatieve democratie zoals we die kennen. Er
zou ook rekenschap moeten worden afgelegd aan burgers en instellingen, iets dat
nu in de praktijk van samenwerking vrijwel afwezig lijkt.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Pagina 13 van 39

71

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 71

11-11-15 13:04

3. Eerste constateringen en vervolg
In de voorgaande hoofdstukken is ingegaan op de deelvragen wat moet worden
verstaan onder democratische legitimiteit van samenwerking, welke factoren de
democratische legitimiteit beïnvloeden en welke knelpunten zich daarbij voordoen.
Deze probleemverkenning wordt besloten met een aantal constateringen.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

3.1 Eerste constateringen
1. Het vraagstuk van democratische legitimiteit van regionale
samenwerkingsverbanden is niet nieuw. Het principe van verlengd lokaal
bestuur en de Wgr funderen in formele zin de democratische legitimiteit
van regionale samenwerkingsverbanden en de wet voorziet in meerdere
instrumenten. Gemeenteraadsleden ervaren echter dat zij weinig invloed
hebben. Ongeacht de vorm van samenwerking (publiek of privaat) en
ongeacht het domein van samenwerking (beleid of uitvoering) is de
invloed en controle van de volksvertegenwoordiging op samenwerking een
terugkerend punt van zorg. Geconstateerd kan worden dat er een verschil
bestaat tussen wet en werkelijkheid: er is een verschil tussen de formele
kant van het systeem van samenwerken en het functioneren in de
praktijk.
2.

Democratische legitimiteit komt niet alleen tot stand in de
gemeenteraadsvergadering of in de vergaderingen van
samenwerkingsverbanden. De decentralisaties vragen om een vorm van
democratische besluitvorming en rechtsvorming die ruimte geeft aan een
betekenisvolle dialoog met burgers. Gemeenteraden moeten die dialoog
aanjagen, maar niet monopoliseren.

3.

Als gevolg van decentralisaties in het sociale domein zijn taken en
bevoegdheden belegd op gemeentelijk niveau, terwijl dit gepaard gaat
met de wettelijke verankering van de overtuiging dat gemeenten de taken
niet aankunnen en regio’s moeten vormen.

4.

Regionaal bestuur is inherent aan lokaal bestuur. Gemeentelijke
opschaling beperkt samenwerking niet en zal altijd resulteren in afstand
tot het gemeentebestuur. Het aantal en de variëteit aan
samenwerkingsverbanden illustreren de behoefte aan een vorm van
bestuur op verschillende niveaus tussen de drie algemene bestuurslagen
in.

5.

Samenwerken is de kunst van het haalbare. Samenwerking gaat goed als
het draait om het realiseren van iets positiefs. Gaat het om het verdelen
van pijn, dan wordt het een stuk ingewikkelder. Wanneer zich problemen
voordoen op het gebied van samenwerking, dan is het niet alleen de vraag
of gemeenten in staat zijn adequaat de (financiële) gevolgen van de
decentralisaties in regionale samenwerkingsverbanden op te vangen, maar
ook of de besturen van gemeenten en van samenwerkingsverbanden
hierover adequate verantwoording kunnen afleggen aan gekozen
volksvertegenwoordigers én tegenover burgers en instellingen.

6.

Met de decentralisaties neemt de omvang van de middelen die van het
Rijk naar gemeenten worden overgeheveld toe. Dat roept vragen op over
de financiële verhouding tussen Rijk en gemeenten en de bekostiging van
taken: wie beslist over het geld en hoe beïnvloedt dat de legitimiteit?

Pagina 14 van 39

72

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 72

11-11-15 13:04

3.2 Hoe verder
De knelpuntenanalyse en de constateringen leiden tot vier kernvragen die de
opmaat vormen voor toetsing aan de bestuurlijke praktijk. In het tweede deel van
het adviestraject gaat de Raad na welke concrete handelingsperspectieven in
aanmerking komen voor het borgen van de democratische legitimiteit van
regionale samenwerkingsverbanden.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

De kernvragen worden gegroepeerd overeenkomstig de eerder genoemde vier
kenmerken van democratische legitimiteit:
I.

II.
III.
IV.

Wat is ervoor nodig om niet alleen de formele, maar ook de materiële
invloed van gemeenteraadsleden op regionale
samenwerkingsverbanden te verbeteren, zodanig dat participatie en
representatie van belangen zijn geborgd?
Hoe kan in de praktijk vorm worden gegeven aan het politieke primaat
in de relatie tussen het gemeentebestuur (burgemeester, college van
B&W en de gemeenteraad) en samenwerkingsverbanden?
Leidt een actieve politieke participatie van gemeenteraadsleden in
samenwerkingsverbanden tot meer outputlegitimiteit, of zijn andere
mogelijkheden even of meer succesvol?
Naast de verantwoording aan de gemeenteraad, welke vormen zijn
denkbaar voor het afleggen van rekenschap door
samenwerkingsverbanden aan burgers en instellingen?

Pagina 15 van 39

73

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 73

11-11-15 13:04

Toelichting | Regionale samenwerkingsverbanden en democratische
legitimiteit nader beschouwd
In hoofdstuk 1 van dit advies is op hoofdlijnen verkend wat onder de begrippen
regionale samenwerkingsverbanden en democratische legitimiteit wordt verstaan.
Deze toelichting gaat hier uitgebreider op in, en geeft daarmee antwoord op de
eerste vraag in het adviesverzoek van de minister en de eerste deelvraag van de
probleemstelling: Wat wordt verstaan onder democratische legitimiteit bij
samenwerking en welke factoren beïnvloeden de democratische legitimiteit?

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

I. Regionale samenwerkingsverbanden
1. Soorten bestuur: algemeen en functioneel
Kenmerkend voor het openbaar bestuur in Nederland is een spreiding van (in
politieke termen) macht en (in juridisch opzicht) bevoegdheden, taken en de
daarvoor benodigde middelen. Het staatsgezag is niet op één bepaalde plaats,
maar op vele plekken aan te treffen. Dit is het kenmerk van de gedecentraliseerde
eenheidsstaat.
Nederland kent drie niveaus van algemeen, territoriaal bestuur. Deze drie niveaus
– Rijk, provincie en gemeente – hebben als gemeenschappelijk kenmerk dat zij
functioneren op basis van een stelsel van algemene politieke vertegenwoordiging.
Het algemeen bestuur kent waarborgen over de democratische basis van deze
algemene politieke vertegenwoordiging (algemeen kiesrecht, evenredige
vertegenwoordiging; artikelen 4, 53 en 129 van de Grondwet). Daarnaast kennen
we functioneel bestuur, zoals bij waterschappen. Bij territoriaal (decentraal)
bestuur is het gebied waarover het bestuur wordt uitgeoefend bepalend voor de
bestuurlijke eenheid. Territoriaal bestuur maakt integrale belangenbehartiging
voor dit gebied mogelijk. Bij functioneel bestuur gaat het om de adequate
behartiging van een doel, domein of functie. Het biedt zo kans voor een gerichte
aanpak van maatschappelijke problemen, maar teveel functioneel bestuur kan
fragmentatie van overheidszorg betekenen.
Het fundamentele verschil tussen algemene en functionele bestuurslichamen is dat
op het eerste type overheden de verplichting rust, intern en extern op politiek en
ambtelijk niveau tot een afstemming te komen van verschillende belangen, wat
kan leiden tot samenwerking. Bij een lichaam van functioneel bestuur gaat het
primair om één opgedragen taak, al is bij de waterschappen een tendens te zien
om onderling of met gemeenten samen te werken.
Regionale samenwerkingsverbanden voor de uitvoering van de decentralisaties in
het sociaal domein zijn te categoriseren als een vorm van functionele
decentralisatie op regionaal niveau. De taken zijn weliswaar per 1 januari 2015
aan gemeenten gedecentraliseerd, maar bij het voornemen tot decentralisatie
stond aan rijkszijde vast dat vrijwel alle gemeenten – ook de grotere – eigenlijk
niet in staat zouden zijn om deze taken zelfstandig uit te voeren en dat hiervoor
het regionale niveau passend was.
Regionale samenwerkingsverbanden staan op afstand van het gemeentebestuur,
maar zijn wel onderdeel van dit bestuur: het wordt daarom verlengd lokaal
bestuur genoemd.
2. Smaken voor de uitvoering van taken
Gemeenten hebben veel verschillende taken. Gemeentelijke taken zijn bij wet
opgedragen (medebewind) of worden door gemeenten zelf aan zich getrokken
(autonomie). Er wordt meestal onderscheid gemaakt in beleidsbepalende taken
die vaak zijn vastgelegd in verordeningen die de inwoners direct raken,
Pagina 16 van 39

74

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 74

11-11-15 13:04

uitvoeringstaken op grond van een publiekrechtelijke bevoegdheid
(vergunningverlening, handhaving) en bedrijfsvoeringstaken (PIOFACH). Was er al
een tendens om beleidsrijkere taken over te dragen aan het regionale niveau zoals
bij de veiligheidsregio. Met de deels verplichte samenwerking die voortkomt uit de
decentralisaties, wordt ook beleid maken in toenemende mate een regionale taak.
Het is de vraag hoe deze taak met een politieker karakter zich regionaal laat
beleggen nu de belangenafweging op regionaal niveau tussen samenwerkende
gemeenten van een andere orde is dan de brede belangenafweging in een
individuele gemeente.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Bij het uitvoeren van taken hebben gemeenten drie smaken: zelf doen,
samenwerken of uitbesteden.30 In de eerste variant houden gemeenten zelf de
verantwoordelijkheid voor de taakuitvoering. Bij uitbesteden staat de uitvoering
op verdere afstand van de gemeenten. Vormen van samenwerking zitten daar
tussenin.
Steeds meer gemeenten vinden het verstandig om bij het uitvoeren van hun taken
samen te werken met andere gemeenten omdat zij streven naar
kwaliteitsverbetering, het realiseren van schaalvoordelen, het aanbieden van
complexe voorzieningen, het besparen op kosten en het delen van expertise.
3. Activiteiten
De terreinen waarop samenwerkingsverbanden actief zijn, zijn zeer divers.
Vuilophaal en afvalverwerking, brandweer, veiligheidshuizen, jeugdzorg, welzijn,
gebiedsontwikkeling, gemeenschappelijke sociale dienst of belastinginning,
recreatieschappen en energiemaatschappijen zijn voorbeelden. Met de
(beleidsrijke) terreinen waarop de decentralisaties zich richten – jeugdzorg, werk
en inkomen en zorg aan langdurig zieken en ouderen – is het aantal taken in het
sociale domein aanzienlijk en ingrijpend uitgebreid, terwijl de aard van die taken
van karakter verandert (recht wordt voorziening).
4. Belangen
Samenwerken doen gemeenten vanuit een bepaald belang. We noemen een
drietal belangen die meespelen bij samenwerken.
Het samenwerkingsbelang is de belangrijkste reden van bestaan van het
samenwerkingsverband en wordt door de samenwerkende partners
onderschreven, anders beginnen ze er niet aan. Daarnaast blijft ‘gewoon’ het
individuele belang van de samenwerkingspartner bestaan. Verder ontstaat er bij
een samenwerkingsverband ook het organisatiebelang, het belang van de
uitvoerende organisatie zoals dat van een goede uitvoering.
Liggen de belangen in elkaars verlengde, dan is samenwerken meestal niet
problematisch. Dat wordt anders als de belangen van de deelnemers uiteen gaan
lopen, zeker wanneer individuele belangen of het organisatiebelang afbreuk gaan
doen aan het samenwerkingsbelang. Idealiter zal op dat moment een
belangenafweging moeten plaatsvinden om de samenwerking te kunnen
continueren of, als men elkaar niet langer vindt, de samenwerking te beëindigen.
Dit wordt vanwege de financiële nadelen weleens nagelaten.
Naast deze samenwerkingsbelangen zijn samenwerkingsverbanden een
uitdrukking van de netwerkrealiteit waarin markt, overheid en maatschappij met
elkaar verweven zijn geraakt: overheden werken samen met private of
semipublieke partijen om zo het beste van twee werelden te verenigen ten
behoeve van een gedeeld belang.
30

Strikt genomen hebben gemeenten nóg een keuze, namelijk de taak niet uitvoeren.

Pagina 17 van 39

75

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 75

11-11-15 13:04

5. Doelen
Voor wat betreft de doelen van samenwerking kan een onderscheid worden
gemaakt tussen strategische, tactische en operationele regionale bestuursvormen.
Strategische samenwerking gaat vaak om het bundelen van invloed (en daarmee
macht) en is gericht op regionale strategie- en planvorming. Het doel hiervan is de
aanpak van gemeenschappelijke maatschappelijke opgaven die op regionaal
niveau spelen, zoals demografische en economische ontwikkelingen. Het gaat
daarbij ook om economische, ruimtelijke ordenings- en infrastructurele
maatregelen die bijdragen aan het versterken van de (internationale)
concurrentiepositie van de regio. Strategische samenwerking heeft een territoriaal
en integraal karakter.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Tactische samenwerking betreft regionale beleidsontwikkeling en -implementatie.
Hiermee wordt beoogd de bestuurs- en uitvoeringskracht te vergroten van
gemeentelijke taken die door hun omvang en complexiteit het vermogen van de
gemeentelijke organisatie te boven gaan. In veel gevallen gaat het hier om
gezamenlijke uitvoering van gedecentraliseerde taken. Ook verplichte
samenwerkingsverbanden als veiligheidsregio’s en omgevingsdiensten vallen
onder deze categorie. Tactische samenwerking is vooral taakgericht en sectoraal.
Operationele samenwerking heeft betrekking op regionale bedrijfsvoering en
beheer, met als doel kwaliteits- en kostenvoordelen te bereiken. Daarbij kan
worden gedacht aan gezamenlijke inkoop van diensten of inhuur van personeel,
de gemeenschappelijke exploitatie van een publieke voorziening of gezamenlijke
verzorging van gemeentelijke dienstverlening. Operationele samenwerking heeft
een organisatiegericht en beheersmatig karakter.
6. Vormen en besturing
Wanneer het gemeentebestuur op grond van een afweging van belangen en
doelen kiest voor samenwerking, dan zegt dat nog niets over de
samenwerkingsvorm of de rechtsvorm.
De afgelopen jaren zijn door beleidsmakers en wetenschappers verschillende
pogingen gedaan om de veelsoortige bestuurlijke praktijk van
samenwerkingsverbanden en het bijbehorende juridische kader in samenhang te
presenteren.31 Samenwerkingsverbanden komen voor onder verschillende namen,
wat in de praktijk maar ook in de discussies over samenwerking tot verwarring
kan leiden: verbonden partijen, gemeenschappelijke regelingen,
bestuursovereenkomsten, publiek-private samenwerkingsconstructies (PPS) met
CV’s (commanditaire vennootschappen), BV’s, NV’s, stichtingen, publieke
coöperaties, et cetera. Samenwerking tussen bestuursorganen lijkt dus op eerste
oog een bonte verzameling van taken, vormen en verschijningsvarianten.
Enerzijds is dit logisch: per taak, bevoegdheid of vraagstuk zou de vorm gekozen
moeten worden die (juridisch) het beste past. Anderzijds kan juist die diversiteit
opnieuw voor afstemmingsproblematiek zorgen (gebrekkig overzicht bij
gemeenten welke taken waar zijn belegd en met wie wordt samengewerkt): niet
voor niets benadrukt de regering het belang van congruentie bij de
decentralisaties en het vormen van samenwerkingsverbanden in het sociaal
domein, onder andere om de integraliteit van de uit te voeren taken te
waarborgen.

31
Berenschot 2010, Partners+Pröpper 2005, beide in opdracht BZK; VNG en Ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, oktober 2013; Korsten, 2006; Van der Laar,
2010; Herwijer en Fraanje, 2011.

Pagina 18 van 39

76

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 76

11-11-15 13:04

Samenwerkingsvormen zijn in drie hoofdcategorieën in te delen: afstemming, een
netwerkconstructie en een zelfstandige organisatie (zie ook het schematisch
overzicht van de verschillende rechtsvormen hieronder).32
Bij afstemming doen de betrokken overheden niet meer dan met elkaar om tafel
gaan om beleid of bevoegdheidsuitoefening op elkaar af te stemmen. Er wordt in
dat geval ook wel gesproken van beleidsmatige integratie. Iedere betrokken
gemeente blijft volledig zelf bevoegd om te beslissen en blijft zodoende ook
volledig politiek verantwoordelijk voor zijn keuzes. Deze vorm van samenwerking
kenmerkt zich door het feit dat er sprake is van ‘besluitvorming’ bij unanimiteit. Er
kunnen immers slechts ‘gezamenlijke besluiten’ worden genomen indien alle
afzonderlijke betrokken (bestuursorganen van) gemeenten hiermee hebben
ingestemd. Bij een afstemmingssamenwerking is geen sprake van
opdrachtgeverschap of opdrachtnemerschap, omdat kenmerk van deze vorm van
samenwerking is dat er geen taken en/of bevoegdheden van de ene naar de
andere deelnemer gaan. Afstemmingssamenwerking is de minst vergaande vorm
van samenwerking. Er gaat in beginsel geen zeggenschap verloren.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Een netwerkconstructie33 gaat al verder dan een afstemmingssamenwerking. Bij
netwerksamenwerking gaan ook taken en bevoegdheden over naar de
centrumentiteit. Er is tevens sprake van een bepaalde mate van organisatorische
integratie. Een bekende vorm daarvan is de centrumgemeente of
gastheergemeente. Deze vorm van samenwerking kenmerkt zich door het feit dat
de uitvoering of bedrijfsvoering gezamenlijk kan gebeuren, maar dat beleid en
verordeningen altijd via de deelnemers tot stand komen. Al zal de centrumentiteit
mogelijk meer eisen stellen voor harmonisatie omdat de uitvoerings- of
bedrijfsvoeringstaken anders niet goed uitvoerbaar zijn. De ‘gasten’ zullen hun
eigen individuele belangen moeten inbrengen bij de centrumentiteit.
De zwaarste vorm van samenwerking voor wat betreft structuur is die waarbij een
zelfstandige organisatie wordt opgericht. Het gaat daarbij om de instelling van een
nieuwe rechtspersoon en/of nieuwe bestuursorganen die door de betrokken
deelnemers wordt beheerst. Deze organisatie voert taken en/of bevoegdheden uit
voor de deelnemers. Er is sprake van bestuurlijke integratie. Deze vorm van
samenwerking kenmerkt zicht door de veelvoud aan mogelijkheden. De vorm kan
qua taken heel licht worden ingericht. In dat geval gaan uitsluitend
bedrijfsvoerings- of uitvoerende taken over en blijven beleidsbepalingen en de
verordenende bevoegdheid verantwoordelijkheden van de deelnemers. Een
verdergaande vorm is die waarbij ook beleidsbepalende taken en bevoegdheden,
waaronder eventueel zelfs verordenende bevoegdheid, worden overgedragen aan
het samenwerkingsverband.
De vormgeving van samenwerkingsverbanden zegt met name iets over de
bestuurlijke grip die bestaat ten aanzien van de samenwerking. De
samenwerkingsvorm heeft naast de juridische vormgeving (privaat- of
publiekrechtelijk) ook juridische gevolgen, met name op het gebied van Europees
recht, aanbestedingsrecht en fiscaal recht (btw en naar verwachting vanaf 2016
ook de vennootschapsbelasting).

32
Zie ook: VNG en Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, oktober 2013;
Rekenkamer Oost-Nederland, november 2014.
33
De term netwerkconstructie kan voor verwarring zorgen. De suggestie dat wordt
samengewerkt in netwerken is namelijk niet alleen van toepassing tussen gemeenten,
netwerksamenwerking is óók de benaming voor de samenwerking met veel verschillende
partners uit de maatschappij, iets wat gemeenten ook doen, zonder verdere status in de
vorm van een gemeenschappelijke regeling of iets dergelijks. Dat soort samenwerking is
fundamenteel iets anders dan de centrumconstructie.

Pagina 19 van 39

77

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 77

11-11-15 13:04

De gekozen samenwerkingsvorm is bepalend voor de inrichting van het bestuur
van het samenwerkingsverband. Het maakt voor de besturing van het
samenwerkingsverband uit of de grondslag is gelegen in het privaatrecht of het
publiekrecht.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Hoewel publiekrechtelijke samenwerking door velen als het meest wenselijke
wordt beschouwd, is algemeen aanvaard dat overheden zich ter uitvoering van
hun overheidstaken niet alleen kunnen bedienen van de bevoegdheden die hun
krachtens het publiekrecht zijn toegekend, maar ook dat zij – binnen zekere
grenzen – privaatrechtelijke instrumenten kunnen aanwenden. Dat is de kern van
de tweewegenleer uit het arrest van de Hoge Raad uit 1991 (Windmill).34 Daarin is
bepaald dat in bepaalde gevallen het gebruik van privaatrechtelijke bevoegdheden
een onaanvaardbare doorkruising (van de onderliggende publiekrechtelijke
regeling) oplevert.
Privaatrechtelijke samenwerking
Op de stichting na, hebben alle privaatrechtelijke rechtspersonen in beginsel
hetzelfde governancemodel: het zogenoemde verenigingsmodel. Dat betekent dat
de betrokken partijen (leden/aandeelhouders) zich verenigen in de algemene
vergadering, in de praktijk vaak algemene ledenvergadering of algemene
vergadering van aandeelhouders genoemd. De stichting kent een dergelijk orgaan
niet, omdat de stichting een ledenverbod heeft. De ‘leden’ van de algemene
vergadering hebben stemrecht in die vergadering om hun eigen individuele
(gemeentelijke) belang te kunnen dienen.
Voorbeelden van privaatrechtelijke samenwerking zijn:
Bestuurs- / beleidsovereenkomst35
Dienstverleningsovereenkomst / overeenkomst tot opdracht
Vereniging
Naamloze vennootschap/besloten vennootschap
Coöperatie
Stichting36
Privaatrechtelijke samenwerking betekent dat tussen bestuursorganen wordt
samengewerkt op basis van het Burgerlijk Wetboek. Dit kan samenwerking tussen
alleen bestuursorganen betreffen of het gebruik van een privaatrechtelijke
organisatievorm door slechts één bestuursorgaan. Het gaat bij privaatrechtelijke
samenwerking om het doen van privaatrechtelijke handelingen of het aangaan van
een privaatrechtelijke rechtsvorm. Ook kan er voor de uitvoering van taken
gekozen worden voor een private rechtspersoon. Behalve de privaatrechtelijke
samenwerking tussen bestuursorganen, bestaat er echter ook de mogelijkheid van
samenwerking van bestuursorganen met private partijen, waarbij het in strikte zin
om publiek-privaatrechtelijke samenwerking gaat.
Privaatrechtelijke samenwerking of uitvoering van taken in een privaatrechtelijke
rechtsvorm komt voor bij (gemeentelijke) taken waarbij het vanwege het karakter
daarvan voor de hand ligt deze vorm te kiezen, bijvoorbeeld bij gezamenlijke
uitbesteding van afvalinzameling. Gemeenten kiezen soms voor een
privaatrechtelijke variant vanwege de grotere flexibiliteit die dit zou bieden.
Ondanks de voordelen en het feit dat privaatrechtelijke vormen in de praktijk vaak
voorkomen, is er ook kritiek vanwege minder sterke democratische waarborgen en
de verminderde rechtswaarborgen voor burger (gang naar de rechter). De
bestuurlijk-juridische waarborgen moeten apart worden geregeld omdat de
34

26 januari 1991, NJ 1991, 393.
Afstemming over inzet privaatrechtelijke bevoegdheden.
Zie voor uitwerking van deze vormen: VNG en Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, oktober 2013.
35
36

Pagina 20 van 39

78

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 78

11-11-15 13:04

publiekrechtelijke waarborgen (zoals bepaald in Gemeentewet, Provinciewet en
Algemene wet bestuursrecht) niet automatisch van toepassing zijn (wat bij
publiekrechtelijke samenwerking wel het geval is).37
Publiekrechtelijke samenwerking
De Gemeentewet (artikel 160, tweede lid) kent een voorkeur voor een
publiekrechtelijke samenwerkingsvorm: “Het college besluit slechts tot de
oprichting van en de deelneming in stichtingen, maatschappen, vennootschappen,
verenigingen, coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen, indien dat in
het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het
daarmee te dienen openbaar belang.” De Gemeentewet kent dus eigenlijk een
vorm van ‘pas toe of leg uit’: er wordt gekozen voor publiekrechtelijke varianten
voor samenwerking, tenzij het privaatrecht in het bijzonder aangewezen is. Deze
voorkeur voor publiekrecht is opgenomen omdat de wetgever vond dat het
publiekrecht meer waarborgen kent dan het privaatrecht. De praktijk laat
overigens veel privaatrechtelijke samenwerking zien, omdat dit als eenvoudiger
wordt beschouwd.38

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Uit de parlementaire geschiedenis rond artikel 160 Gemeentewet en zijn
voorgangers komt zoals gezegd steeds naar voren dat de publiekrechtelijke weg
de voorkeur verdient omdat deze meer waarborgen kent zoals – gelet op het
belang van democratische legitimiteit – openbaarheid en (politieke)
verantwoordelijkheid.
Het beginsel van openbaarheid is een van de basiskenmerken van het
democratiebeginsel. Op grond van artikel 110 Grondwet moet de overheid dan ook
openbaarheid betrachten bij de uitvoering haar taak. Deze openbaarheid komt in
beginsel tot stand via openbaarheid van besluiten, openbaarheid van
vergaderingen en openbaarheid van documenten. Dit is even goed bij
samenwerkingsverbanden als bij afzonderlijke bestuursorganen van belang.
Een ander uitgangspunt van het democratiebeginsel is dat bestuursorganen die
niet zelf rechtstreeks gekozen worden politieke verantwoording schuldig zijn aan
vertegenwoordigende organen. De vertrouwensregel houdt in dat een bestuurder
kan worden ontslagen zodra deze niet langer het vertrouwen geniet van degene
die hem heeft aangewezen. De vertrouwensregel wordt in de praktijk vaak
gehanteerd als sluitstuk van de politieke verantwoordelijkheid.
Wet gemeenschappelijke regelingen
Een gemeenschappelijke regeling is een publiekrechtelijke overeenkomst tussen
bestuursorganen. De gemeenschappelijke regeling is zelf geen rechtsvorm. In de
praktijk wordt vaak echter gesproken over de gemeenschappelijke regeling in de
betekenis van het gemeenschappelijk openbaar lichaam. Dat is echter niet juist.
De gemeenschappelijke regeling is te vergelijken met de statuten bij een
privaatrechtelijke rechtspersoon of een privaatrechtelijke overeenkomst. De
gemeenschappelijke regeling zelf doet niets, het is een juridisch document.
De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) is de wet die de publiekrechtelijke
samenwerking tussen bestuursorganen (gemeenten, rijk, provincies,
waterschappen) in gemeenschappelijke regelingen beheerst. Vanaf 1 januari 2015
kent de Wgr vijf vormen van samenwerking: met de recente wetswijziging is de
bedrijfsvoeringsorganisatie aan de bestaande mogelijkheden toegevoegd. De wet
is bovendien aangepast vanwege benodigde (technische) wijzigingen vanwege de
invoering van de dualisering, die niet voor de Wgr geldt, en verbetering van de
37
38

Idem, p. 22.
Zie ook Van den Dool en Schaap, 2014.

Pagina 21 van 39

79

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 79

11-11-15 13:04

planning- en controlcyclus (zie verderop). De verschillen tussen deze vijf vormen
betreffen de doelstelling, werking, samenstelling en bevoegdheden van de
gemeenschappelijke regeling.39
De samenwerkingsvormen zijn:
Gemeenschappelijk openbaar lichaam (art. 8 lid 1 Wgr en art. 135 Grondwet)
Gemeenschappelijk orgaan (art. 8 lid 2 Wgr)
Centrumconstructie (art. 8 lid 4 Wgr)
Regeling zonder meer (art. 8 jo. art. 1 Wgr) 40
Vanaf 1 januari 2015: de bedrijfsvoeringsorganisatie (art. 8 lid 3 Wgr)

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Voor publiekrechtelijke samenwerking kan een onderscheid worden gemaakt naar
de deelnemende bestuursorganen. Het kan om een homogene samenwerking
gaan (de deelnemers zijn allemaal onderdeel van dezelfde bestuurslaag,
bijvoorbeeld gemeenten) of een heterogene samenwerking (deelnemers komen uit
verschillende bestuurslagen). Er kan op basis van de Wgr ook worden
samengewerkt met (en tussen) andere openbare lichamen en met andere
rechtspersonen. Samenwerking tussen gemeenten komt het meest voor. In het
geval van heterogene samenwerking heeft dit gevolgen voor de algemene
toezichtrelaties, in het bijzonder de toezichthoudende functie van de provincie op
gemeenten en/of waterschappen.
Er bestaan vijf verschillende soorten regelingen van een gemeenschappelijk
openbaar lichaam, verwijzend naar de deelnemers die bevoegdheden overdragen.
Uitgaande van de situatie in gemeenten zijn dit: zuivere raadsregelingen,
collegeregelingen, burgemeestersregelingen, gemengde regelingen waaraan de
raad deelneemt, en gemengde regelingen waaraan de raad niet deelneemt.
Een schematisch overzicht van de verschillende rechtsvormen ziet er als volgt uit:

Regeling
zonder meer
Bevoegdhedenovereenkomst
Convenant

Bestuursovereenkomst
Beleidsovereenkomst

Enkelvoudige
centrumregeling
Meervoudige
centrumregeling

Dienstverleningsovereenkomst
Overeenkomst
tot opdracht

Gemeenschappelijk
openbaar lichaam
Bedrijfsvoeringsorganisatie
Gemeenschappelijk
orgaan

Vereniging
Coöperatie
Besloten
vennootschap
Naamloze
vennootschap
Stichting

Bron: Rekenkamer Oost-Nederland, Sturing en toezicht op gemeenschappelijke
regelingen, november 2014

39
Zie voor een uitgebreidere uitwerking van deze vormen: VNG en Ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, oktober 2013, en Rekenkamer Oost-Nederland,
november 2014.
40
Alternatieven zijn convenant of bevoegdhedenovereenkomst; net als bij de regeling zonder meer gaat het om een publiekrechtelijke overeenkomst over de wijze waarop deelnemende bestuursorganen hun bevoegdheden inzetten.

Pagina 22 van 39

80

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 80

11-11-15 13:04

7. Kenmerken van de samenwerkingsvormen en verantwoordingsrelaties
De indeling van de vijf genoemde samenwerkingsvarianten uit de Wgr in
bovenstaand schema maakt duidelijk dat zij verschillende bestuurlijke doelen
beogen te ondersteunen. De bijbehorende juridische vorm en bijbehorende
instrumenten, verschillen tussen de vormen. Het betreft dan feitelijk het
gemeenschappelijk openbaar lichaam, het gemeenschappelijk orgaan en de
bedrijfsvoeringsorganisatie.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

De belangrijkste verschillen zijn:
Mate van bevoegdheidstoedeling vanuit de deelnemende gemeenten: is er
sprake van overdracht (delegatie) of enkel mandaat? De
bevoegdheidstoedeling heeft invloed op de relatie met en mate van aansturing
vanuit de deelnemende gemeenten op het samenwerkingsverband.
Mandatering is in alle gevallen mogelijk. Delegatie is enkel mogelijk in de
gevallen waar er een nieuw bestuursorgaan wordt opgericht. Hiervoor geldt
dat de algemeen verordenende bevoegdheid, die berust bij de raad, enkel aan
het openbaar lichaam kan worden overgedragen. Hetzelfde geldt voor de
heffing en inning van bepaalde belastingen, en de bevoegdheid tot
belastingheffing van bepaalde belastingen.41
Het bezit van rechtspersoonlijkheid. Enkel het openbaar lichaam en de nieuwe
variant van de bedrijfsvoeringsorganisatie bezitten rechtspersoonlijkheid, die
deze organisaties in staat stelt zowel privaatrechtelijke handelingen kunnen
doen (zoals het aannemen van personeel) of het oprichten van nieuwe
privaatrechtelijke rechtspersonen (zoals een N.V. ten behoeve van de
regionale sociale werkvoorziening), waarbij voor de
bedrijfsvoeringsorganisatie geldt dat dit alleen kan binnen het beperkte
taakveld van bedrijfsvoerings- en uitvoeringstaken.42
De aanwezigheid van een ongeleed of een geleed bestuur, in geval van de
oprichting van een nieuw bestuursorgaan. De bedrijfsvoeringsorganisatie en
het gemeenschappelijk orgaan kennen een ongeleed bestuur (enkel algemeen
bestuur); het openbaar lichaam kent als enige samenwerkingsvorm uit de Wgr
een geleed, monistisch bestuur. Dit betekent dat het een algemeen bestuur
kent, waaruit het dagelijks bestuur voortkomt (maar waarmee het niet mag
samenvallen). Deze ‘zwaardere’ bestuurlijke vormgeving voor het openbaar
lichaam hangt samen met het bezit van meer bevoegdheden. Vanwege het
karakter van verlengd lokaal bestuur is er expliciet voor gekozen om de
dualisering niet door te voeren voor de Wgr. De al dan niet aanwezigheid van
een geleed bestuur heeft gevolgen voor de verantwoordingsrelaties (zie
verderop).
De regeling zonder meer, die ook geen expliciete regeling in de Wgr kent, valt
hierbuiten. Het gaat hier zoals gezegd enkel om het doen van afstemming en het
maken van concrete afspraken hierover. Ook bij de centrumconstructie wordt geen
nieuw bestuursorgaan opgericht, waardoor de situatie van bovenstaande
informatie verschilt. In de regeling, die al dan niet vrijwillig of op aanwijzen van
het Rijk wordt aangegaan, wordt een centrumgemeente (of -gemeenten)
aangewezen die de bevoegdheden namens de deelnemende gemeenten uitoefent
(via mandaat) en deze gemeenten op dit terrein als het ware vertegenwoordigt. 43
In geval van aanwijzing door het Rijk wordt via het gemeentefonds geld

41
Precariobelasting, heffingen bedoeld als in art. 292 Gw, afvalstoffenheffing, heffingen op
andere gronden dan de gemeentewet.
42
Zie voor toelichting op de bedrijfsvoeringsorganisatie: VNG en Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties, oktober 2013, en Rekenkamer Oost-Nederland, november
2014.
43
Van den Dool en Schaap, april 2013, p. 8.

Pagina 23 van 39

81

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 81

11-11-15 13:04

uitgekeerd aan de centrumgemeente, die de taak voor de omliggende gemeenten
uitvoert, meestal op basis van een regionale functie.
Essentieel element van de sturingsrelaties van de samenwerkingsverbanden
vanuit de deelnemende gemeenten zijn de verantwoordingsrelaties. Vanwege het
gelede karakter van het bestuur van een openbaar lichaam, zijn bestaan er hier
twee lijnen van verantwoording. De eerste lijn betreft de interne verantwoording,
van het dagelijks bestuur (DB) aan het algemeen bestuur (AB). Het DB en elk van
zijn leden afzonderlijk zijn verantwoording verschuldigd aan het AB, en moeten
inlichtingen verschaffen die het AB nodig heeft voor uitvoering van zijn taak. In de
nieuwe Wgr is expliciet bepaald dat het AB (een lid) van het DB kan ontslaan als
dit lid niet langer het vertrouwen bezit. Voorheen kon dit enkel als dit expliciet in
de gemeenschappelijke regeling was bepaald. Omdat er sprake is van een
monistisch stelsel, blijft het ‘ontslagen’ lid van het dagelijks bestuur, wel lid van
het algemeen bestuur. Het DB is geen verantwoording verschuldigd aan colleges
en/of raden van deelnemende gemeenten met wie zij immers geen
verantwoordingsrelatie hebben (dat heeft alleen het algemeen bestuur). Zij zijn
wel inlichtingen verschuldigd aan alle deelnemers.44

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

De tweede lijn is de ‘externe’ verantwoording en inlichtingenplicht, tussen de
desbetreffende leden van het algemeen bestuur en de respectievelijke
bestuursorganen in hun gemeenten die deelnemen aan de regeling (burgmeesters
uitgezonderd. Deelnemende colleges zijn bovendien inlichtingen en
verantwoording verschuldigd aan hun eigen raden. Deze regeling is bedoeld dat
deelnemende gemeenten zo niet alleen bij instelling (goedkeuring van de
regeling), maar ook gedurende de rit sturing en invloed kunnen uitoefenen. Indien
het afgevaardigde lid in het AB niet meer het vertrouwen bezit, kan hij worden
teruggeroepen. De ultieme actie in het verantwoordingsproces is, het uittreden uit
de regeling, wat zoals gezegd vanwege de financiële consequenties en het gebrek
aan alternatieven, vaak wordt nagelaten. Voor het gemeenschappelijk orgaan en
de bedrijfsvoeringsorganisatie, die een ongeleed bestuur kennen, geldt alleen
deze verantwoordingsrelatie.
De gemeentelijke instrumenten van rekenkameronderzoek en
raadsonderzoek/enquêterecht strekken zich ook uit tot het openbaar lichaam
(gemeenschappelijk orgaan, bedrijfsvoeringsorganisatie). Met de recente wijziging
van de Wgr bestaat dit recht expliciet ook voor rekenkamercommissies, niet
langer enkel voor rekenkamers.
8. Cijfers45
Om zicht te krijgen op de bestaande samenwerkingsverbanden heeft
onderzoeksbureau OBMC alle ‘verbonden partijen’ in de gemeentebegrotingen van
2012 geïnventariseerd. In de paragraaf verbonden partijen zijn
samenwerkingsverbanden opgenomen waar de gemeente een bestuurlijk én
financieel belang in heeft. De meest recente gegevens zijn dus van 2012 en
betreffen een momentopname.
Uit de informatie die alle (in 2012: 415) gemeenten hebben opgenomen in de
paragraaf verbonden partijen van de gemeentebegroting 2012 blijkt dat er 512
gemeenschappelijke regelingen zijn:

44
45

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 597, nr. 3, onder 3.2.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 000 VII, nr. 7.

Pagina 24 van 39

82

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 82

11-11-15 13:04

Datum
19 januari 2015

Openbare Lichaam

361

Kenmerk

Centrumgemeentenconstructies

38

2015-0000015018

Gemeenschappelijk orgaan

28

Regeling zonder meer

10

WGR+

8

Type GR onbekend

67

Totaal aantal gemeenschappelijke regelingen

512

Gemiddeld neemt een gemeente deel aan acht gemeenschappelijke regelingen en
negen privaatrechtelijk vormgegeven samenwerkingsverbanden.
Uit de gegevens van adviesbureau OBMC blijkt dat gemeenten ruim 1300
privaatrechtelijke organisaties hebben opgenomen in de paragraaf verbonden
partijen van de gemeentebegroting. Ruim 70% daarvan is echter opgericht door
slechts één gemeente. Ongeveer 30% van de privaatrechtelijke organisaties heeft
twee of meer gemeentelijke deelnemers (en er dus pas sprake is van
samenwerking).
9. Financiering
Samenwerkingsverbanden behoeven behalve bestuurlijke, ook financiële
betrokkenheid van de deelnemers. Gemeenten zijn dus zowel bestuurlijk
(eind)verantwoordelijk, als financieel betrokken en (eind)verantwoordelijk. De
financiering kan van onderop komen (deelnemende gemeenten), soms van boven
(specifieke uitkering) en soms allebei (hybride financiering, zoals bij de
veiligheidsregio’s).
De omvang van de financiële betrokkenheid van gemeenten bij
samenwerkingsverbanden op het totaal van de begroting neemt toe. Gaven
gemeenten in 2005 nog ‘maar’ 6% van hun begroting uit aan
samenwerkingsverbanden, in 2012 besteedden gemeenten 17,4% van hun
begroting via samenwerkingsverbanden.46 Na de aanstaande decentralisaties in
het sociale domein zal dit percentage verdere stijgen vanwege de grote
overheveling van gelden waarmee deze operatie gepaard gaat, en de uitvoering
van deze taken op bovenlokaal/regionaal niveau.
De inkomsten van een samenwerkingsverband zijn in de regel afkomstig van de
deelnemende gemeenten. Over hoe de financiële inbreng tussen gemeenten is
geregeld, worden afspraken gemaakt (vaste voet, kosten per product, hoe
verhoging plaatsvindt, hoe kostentoerekening plaatsvindt, hoe de financiële
afwikkeling verloopt bij uittreding, etc.). De deelnemende gemeenten bepalen
hoeveel geld er jaarlijks naar het samenwerkingsverband gaat, maar zijn door de
gemaakte afspraken in de regeling, en vanwege gesloten afspraken en
compromissen in het samenwerkingsverband, hier niet geheel vrij in. Bovendien is
het meestal zo dat de besluitvorming over de bijdrage bij meerderheidsbesluit
plaatsvindt, en een gemeente het risico loopt op die manier meer (of minder) bij
te dragen heeft dan hij wil en/of voor deze gemeenten doelmatig is gelet op het
belang van de samenwerking. Nadat de jaarlijkse bijdrage voor de begroting is
vastgesteld, heeft de gemeenteraad geen sturingsmogelijkheden meer. Er rest
enkel het instrument van verantwoording bij de jaarrekening en daarbij horende
46

Cijfers via CBS Statline.

Pagina 25 van 39

83

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 83

11-11-15 13:04

eindcontrole, of bij gewenste verandering invloed uitoefenen op de begroting voor
het volgende jaar. Het is op deze manier een verplichte bijdrage op de begroting
geworden. De daadwerkelijke controle en het budgetrecht over de door het
samenwerkingsverband te besteden gelden ligt bij het algemeen bestuur. Wel
kan, net als bij beleidsmatige input richting een samenwerkingsverband,
gedurende het jaar gestuurd worden op de inbreng van de ‘eigen’ leden in het
algemeen bestuur, bijvoorbeeld door vooroverleg met de wethouder. Of deze
input echter iets oplevert, hangt af van de dynamiek in het
samenwerkingsverband.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

In een openbaar lichaam dienen de jaarstukken en de begroting conform het
Besluit begroting en verantwoording (BBV) te zijn. Het gemeenschappelijk
openbaar lichaam beschikt over eigen vermogen, dat door de deelnemende
gemeenten is ingebracht. Deze zijn echter verantwoordelijk voor de
daadwerkelijke jaarlijkse financiering en de oplossing van eventuele financiële
problemen (liquiditeit, budgetoverschrijding, risicoverevening etc.).
Met de recente wijziging van de Wgr is geprobeerd de financiële sturing en
controle (planning- en controlecyclus) op samenwerkingsverbanden te verbeteren,
vanuit het oogpunt van versterking van de democratische legitimiteit. Dit is
gedaan door de begrotingscyclus van het samenwerkingsverband in de tijd meer
te laten aansluiten op die van de gemeente.
Het dagelijks bestuur van de gemeenschappelijke regeling (openbaar lichaam,
gemeenschappelijk orgaan en bedrijfsvoeringsorganisatie) moet voortaan uiterlijk
15 april ‘de algemene financiële en beleidsmatige kaders voor het komende
begrotingsjaar’47 aanbieden aan de raden van deelnemende gemeenten. Op deze
manier kunnen deze kaders worden meegenomen in het begrotingsproces van de
gemeenten, ten behoeve van het opstellen van de voorjaarsnota. Het is de
bedoeling dat langs die weg gemeenten (al dan niet samen) tijdig hun invloed
kunnen uitoefenen. Het samenwerkingsverband dient eveneens uiterlijk 15 april
de jaarrekening en accountantscontrole aan de raden van de deelnemende
gemeenten aan te bieden. Het advies van de wetgever aan de
samenwerkingsverbanden is om al eerder dan 15 april aan gemeenten inzicht te
geven in de financiële voorstellen, onder het mom van hoe eerder hoe beter. Ook
meerjarige kaders kunnen helpen.
De zienswijze voor de ontwerpbegroting van het samenwerkingsverband wordt
verlengd van zes naar acht weken; de vastgestelde begroting dient voor 1
augustus te worden ingediend. Dit zou gemeenteraden in staat moeten stellen om
beter onderling te overleggen. De uiterlijke indiening van de jaarrekening blijft op
15 juli staan vanwege de afspraken omtrent de verantwoording via SiSa.
Bovenstaande voorstellen betreffen de financiële relaties met een enkel
samenwerkingsverband. Voor goede (financiële) sturing en verantwoording is het
van belang om het volledige overzicht te hebben over de
samenwerkingsverbanden en de gelden die daarin omgaan. De paragraaf
verbonden partijen bij de begroting biedt hiertoe de mogelijkheid.
10. Financiële verhoudingen Rijk-decentrale overheden
Vanuit het perspectief van de financiële verhoudingen zijn twee vraagstukken
relevant voor samenwerkingsverbanden. Bij gemeenschappelijke regelingen is er
in principe sprake van een horizontale financiële verhouding. Het betreft immers
gelijkwaardige partners en de beslissingsmacht over de besteding van de
middelen ligt bij de gezamenlijke deelnemers. Intergemeentelijke samenwerking
47

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 597, nr. 3, p. 21.

Pagina 26 van 39

84

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 84

11-11-15 13:04

heeft echter ook op verschillende manieren gevolgen voor de verticale financiële
verhoudingen tussen het Rijk en decentrale overheden. Het gaat dan om de
bronnen waaruit regionale taken worden bekostigd in relatie tot de financiële
omvang van de samenwerking.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

De financiële verhoudingen tussen Rijk en decentrale overheden gaan uit van een
voorkeursvolgorde bij de bekostiging van taken. Deze voorkeursvolgorde houdt in
dat taken bij voorkeur bekostigd moeten worden uit prijzen, heffingen,
belastingen, algemene uitkering en ten slotte uit specifieke uitkeringen. De
gedachte achter deze volgorde is dat prijzen en heffingen de voorkeur hebben
omdat deze de afweging tussen nut en offer het dichtst bij de gebruiker leggen,
waardoor een doelmatige besteding van middelen in beginsel wordt bevorderd.
Bekostiging uit algemene middelen geniet de voorkeur boven specifieke
uitkeringen omdat dit de slagvaardigheid van het bestuur, de democratische
controle en de betrokkenheid van de burger vergroten. De vraag is of deze
bekostigingsvoorkeur ook geldt bij de bekostiging van taken die door middel van
intergemeentelijke samenwerking worden uitgevoerd.
Het toegenomen belang van regionale samenwerkingsverbanden is van invloed op
de voorkeursvolgorde en daarmee op de financiële verhoudingen tussen het Rijk
en decentrale overheden. We noemen hier drie aandachtspunten.
In de eerste plaats kan de specifieke uitkering als bekostigingsvorm vanuit de
optiek van het Rijk voordelig zijn omdat bij de verdeling van middelen relatief
gemakkelijk differentiatie kan plaatsvinden naar taak en omstandigheden van de
betrokken bestuurslagen.
Een tweede aandachtspunt is de rechtstreekse toedeling van rijksbijdragen aan
intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Volgens velen druist dit in tegen het
principe van verlengd lokaal bestuur. De betrokkenheid van het lokale bestuur bij
de intergemeentelijke samenwerking zou beter gewaarborgd zijn als de
gemeenten de rijksbijdragen ontvingen en deze vervolgens overdragen aan het
samenwerkingsverband. Bij de Wgr-plus is het Rijk er bewust toe overgegaan een
aantal specifieke uitkeringen rechtstreeks aan het kaderwetgebied te verstrekken.
Dit houdt verband met het van rijkswege verplichtende karakter van de
samenwerking op een aantal beleidsterreinen, zoals ruimtelijke ordening, milieu,
verkeer en vervoer en economische ontwikkeling.
Sommige centrumgemeenten ten slotte ontvangen uitkeringen ter bekostiging van
regionale voorzieningen. De bekostiging wordt gebaseerd op een veronderstelde
regio waarvoor de voorziening geacht wordt werkzaam te zijn. Voor zover het
daarbij louter de uitvoering van taken betreft, is hier weinig op tegen. Dat neemt
niet weg dat andere gemeenten soms wel afhankelijk zijn van de wijze van
uitvoering van de regeling zonder dat er sprake is van een voorgeschreven vorm
van overleg. Naast de maatschappelijke opvang en de vrouwenopvang is met de
Wmo 2015 de verantwoordelijkheid voor beschermd wonen een goed voorbeeld. 48
11. Toezicht
Op samenwerkingsverbanden wordt toezicht gehouden. Conform de herziening
van het interbestuurlijk toezicht is de eerste lijn die van horizontale
verantwoording. De gemeenteraad houdt in algemene zin toezicht door
beoordelen van de verantwoording en financiën, de provincie en/of het Rijk houdt
hierop tweedelijns toezicht. Interbestuurlijk toezicht op gemeentelijke
samenwerkingsverbanden (openbaar lichaam, bedrijfsvoeringsorganisatie,
gemeenschappelijk orgaan) ligt in principe bij de provincie. Als de provincie zelf
deelneemt in een samenwerking, maar geen bevoegdheden overdraagt, blijft deze
de functie van toezichthouder vervullen. Brengt de provincie wel bevoegdheden in,
48
De Raad voor de financiële verhoudingen bereidt een verkenning voor over de gevolgen
gemeentelijke samenwerking voor de financiële verhoudingen.

Pagina 27 van 39

85

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 85

11-11-15 13:04

dan wordt het Rijk toezichthouder, net als in de gevallen waar dit conform het
bepaalde in de Gemeentewet al zo is. Dit toezicht op samenwerkingsverbanden is,
tenzij er aanleiding toe is om dit aan te scherpen of te interveniëren, dan wel in de
plaats te treden, marginaal. In de recente wetswijziging van de Wgr is zijn ook
deze bepalingen verduidelijkt als gevolg van de veranderingen in de Gemeentewet
en Provinciewet na inwerkingtreding van de Wet revitalisering generiek toezicht.
De betrokken (vak)minister kan, indien nodig, direct informatie (‘bericht en raad’)
opvragen aan een samenwerkingsverband. Dit neemt niet weg dat de horizontale
verantwoording en inlichtingen het belangrijkste zou moeten zijn. Dit betekent ook
dat ingrijpen door de toezichthouder niet aan de orde is, tenzij er duidelijke
signalen zijn dat de bestuurlijke verantwoordelijkheid door de verantwoordelijke
bestuurslaag wordt verwaarloosd terwijl en er zaken misgaan.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Verticaal toezicht betreft veelal kwaliteitstoezicht, met alle kenmerken van
handhavingstoezicht en nazien op de naleving van de wettelijke voorschriften,
bijvoorbeeld door de Inspectie Jeugdzorg. Kwaliteitstoezicht houdt in het
signaleren van voor het landelijk beleid relevante ontwikkelingen (signalerend
toezicht), het aanzetten tot lerend verbeteren van de kwaliteit en kwaliteitszorg
(lerend toezicht), het bevorderen van de naleving van wettelijke eisen (reflectief
toezicht), het beoordelen en bevorderen van het functioneren van het stelsel als
geheel (stelseltoezicht), het toezicht bij calamiteiten, en het ondernemen van
actie naar aanleiding van signalen van burgers en professionals.
12. Moeten of mogen
Een belangrijk onderscheid om te maken is dat tussen vrijwillige en verplichte
samenwerking. Meestal bepalen gemeenten en/of provincies (en soms
waterschappen) zelf of ze een samenwerkingsverband aangaan, al dan niet
gedwongen door omstandigheden of druk van buitenaf. Het gros van de
samenwerking tussen bestuursorganen is vrijwillig, wat zoveel betekent dat er
geen wettelijke verplichting toe bestaat. Ook al is een samenwerking vrijwillig, er
kunnen wel zeker dwingende en dringende redenen bestaan waarom
bestuursorganen gaan samenwerken. Denk aan het behalen van schaalvoordelen
(zowel inhoudelijk als bedrijfsmatig), vergroten van de bestuurskracht of het
verbeteren van de afstemming. Ook uit een vrijwillige samenwerking vloeien
vervolgens bestuurlijke en financiële verplichtingen voort. Met de decentralisaties
in het verschiet komt de bestuurskracht van gemeenten onder druk. Bijvoorbeeld
bij het decentraliseren van jeugdzorgtaken. Zo zullen er jeugdigen zijn die
specifieke zorgbehoeften hebben of zal er sprake zijn van zware
jeugdzorgproblematiek die niet altijd op lokaal niveau kan worden georganiseerd.
Om dit voor belanghebbenden goed te kunnen organiseren en risico’s voldoende
af te dekken, vindt de regering het dan ook nodig dat gemeenten voldoende
slagkracht hebben.49 Op enkele terreinen (jeugdbescherming, jeugdreclassering
en Advies- en Meldpunt Huiselijk geweld en Kindermishandeling) is regionale
samenwerking verplicht; echter ook de overige elementen van deze
gedecentraliseerde taak brengt met zich dat regionale samenwerking
onontkoombaar is.
Soms zijn samenwerkingsverbanden wettelijk verplicht. Verplichte samenwerking
houdt in dat op basis van de wet wordt bepaald dat bestuursorganen moeten
samenwerken omtrent de inzet van bepaalde bevoegdheden. Hierbij kan een
verplichte regio-indeling gelden of een verplichting om te samenwerken met een
landsdekkende indeling, maar met vrijheid voor gemeenten om te bepalen met
wie ze samenwerken. De meest bekende voorbeelden van verplichte
samenwerking in de eerste categorie zijn de veiligheidsregio’s en de zogeheten
Wgr-plusregio’s. Afhankelijk van het besluit van de Eerste Kamer hierover wordt
49

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 3, p. 24.

Pagina 28 van 39

86

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 86

11-11-15 13:04

deze laatste variant per 1 januari 2015 opgeheven. De regionale
uitvoeringsdiensten, die uitvoerende taken hebben ten aanzien van
vergunningverlening, toezicht en handhaving op het terrein van ruimtelijke
ordening en milieu zijn eveneens een vorm van verplichte samenwerking, waarbij
bovendien congruentie met de veiligheidsregio’s is vereist.50 De wetsbehandeling
hiervan loopt nog; in de praktijk zijn de gemeenten al van start gegaan.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Congruentie
Congruentie betekent dat bestuursorganen (vooral gemeenten) hun taken zoveel
mogelijk met dezelfde partners uitvoeren, en/of dat de buitengrenzen van
samenhangende samenwerkingsgebieden zoveel mogelijk overeenkomen. Zeker
bij verplichte samenwerking is congruentie een aandachtspunt. De
veiligheidsregio’s bijvoorbeeld werden congruent gemaakt aan de (toenmalige)
politieregio’s. Waar het gaat om vrijwillige samenwerking kan dit anders worden
bezien: zouden gemeenten niet zelf in staat moeten zijn te bepalen met wie zij
samenwerken (belangenafweging waarmee de gemeente het best gediend is), ook
al levert dit veel verschillende partners op?
Vanuit het Rijk zijn de afgelopen jaren wisselende signalen gegeven over het
belang van congruentie. Per 2006 is de verplichte bundeling en integratie van
gemeenschappelijke regelingen en goedkeuring van provincies bij samenwerking
van gemeenten, geschrapt. Zowel de invoering van deze bepaling begin jaren
1990 als de opheffing ervan hing samen met de discussie over regionaal bestuur
via de Wgr, regionale problematiek en een daadkrachtige aanpak daarvan – een
vraagstuk wat nog steeds speelt.51 Als gevolg van de sinds 2006 nog steeds
groeiende omvang (financieel en beleidsmatig) van gemeentelijke taken in een
samenwerkingsverband (mede vanwege Rijksbeleid), is de discussie over
congruentie en regionale samenwerking opnieuw opgelaaid.

50
51

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 872, nr. 3, p. 18.
Zie: Tweede Kamer, vergaderjaar 1999–2000, 27 008, nr. 3.
Pagina 29 van 39

87

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 87

11-11-15 13:04

II. Democratische legitimiteit
Behalve de aansturing en controle, financiën en risico’s is het thema van
democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden één van de belangrijkste
algemene discussiepunten over deze bestuursvorm. Het is bovendien de kern van
het verzoek dat door de Tweede Kamer aan de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties is gericht. Een veel gehoord bezwaar tegen regionale
samenwerking is dat de democratische legitimiteit ervan onvoldoende is.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Wat is echter de betekenis van begrippen als democratie, legitimiteit en daarmee
van democratische legitimiteit? Die vraag laat zich nog niet zo simpel
beantwoorden. Democratische legitimiteit is een begrip dat vele aspecten kent.52
Over beide begrippen bestaat veel wetenschappelijke discussie. Om enig houvast
te krijgen worden in dit hoofdstuk daarom eerst de begrippen democratie en
legitimiteit op hoofdlijnen verkend.
1.

Vormen van democratie
’Wij hebben een staatsvorm die niet een kopie is van de instellingen van
onze naburen. In plaats van anderen na te bootsen, zijn wij juist een
voorbeeld voor hen. Onze staatsvorm heet een democratie, omdat ze in
handen is van velen en niet van enkelen. In persoonlijke geschillen
verzekeren onze wetten gelijk recht aan allen en de publieke opinie eert
een ieder die zich door iets onderscheidt in het openbare leven boven
anderen, niet om de klasse, waartoe hij behoort, maar om zijn waarde
alleen. Armoede is voor niemand die de staat van nut kan zijn een
beletsel, hoe gering zijn aanzien ook is.’

Volgens de overlevering is dit citaat uit Perikles’ lijkrede de oudst opgetekende
definitie van democratie. Het wezen van de democratie is in al die eeuwen niet
veranderd.
Het oude Athene was een vorm van directe democratie waar het volk rechtstreeks
invloed had op het bestuur. Directe democratie in de moderne betekenis van het
woord duidt op instrumenten waarbij opnieuw de deelnemers direct de uitkomst
van bestuur of beleid beïnvloeden zonder de tussenkomst van een parlement.
Voorbeelden zijn het bindend referendum en het volksinitiatief.
De Oostenrijkse econoom Schumpeter beschouwde een bestuursvorm
democratisch als er regelmatige, vrije en eerlijke verkiezingen zijn. 53 In die zin
gaat democratie over wilsuiting, via participatie in de keuze van
volksvertegenwoordigers wordt het openbaar bestuur gelegitimeerd. Een
samenleving waarin groepen worden uitgesloten van politieke participatie zal door
weinigen democratisch worden genoemd. Omgekeerd hoeft het niet participeren
van groepen nog niet te leiden tot een ondemocratische samenleving. Ook
mensen die niet stemmen kunnen hun bestuur als democratisch en gelegitimeerd
beschouwen.
Het beginsel democratische legitimiteit bestaat volgens Bovens en Scheltema54 uit
drie delen:
1. de eis van algemeen (actief en passief) kiesrecht: burgers moeten invloed
kunnen uitoefenen op de samenstelling van vertegenwoordigende
lichamen.
52
Voor een verkenning van verschillende theorieën en benaderingen van het begrip
legitimiteit, zie Bokhorst, 2014.
53
Schumpeter, 1942.
54
Bovens en Scheltema, 1999, p. 141-142.

Pagina 30 van 39

88

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 88

11-11-15 13:04

2.
3.

de eis van democratische sturing: vertegenwoordigende lichamen moeten
richting kunnen geven aan het overheidsoptreden.
de eis van democratische verantwoording: vertegenwoordigende lichamen
moeten in staat zijn om het overheidsoptreden te controleren en
betrokkenen te vragen hierover verantwoording af te leggen.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Nederland is te kenmerken als een indirecte, representatieve democratie: het volk
kiest zijn eigen vertegenwoordigers die namens hen beslissingen nemen en het
bestuur controleren. Hoewel zij hun eigen verantwoordelijkheid hebben
(volksvertegenwoordigers stemmen zonder last), eist de hedendaagse democratie
dat wetgeving en beleid responsief is, dat wil zeggen in overeenstemming met de
wens van de burger.
Burgers en maatschappelijke organisaties kunnen ook op andere manieren
(politiek) participeren. Vooral op lokaal niveau is een tendens te zien naar burgers
die rechtstreekse zeggenschap in lokale aangelegenheden naar zich toe trekken.
Inwoners pakken maatschappelijke problemen gezamenlijk aan of organiseren zelf
vormen van deliberatieve democratie, bijvoorbeeld volgens het lotingsprincipe van
de G1000, en omzeilen zo het principe van de representatieve democratie. Dit is
van invloed op de rol van de overheid én de politiek, zo schreef de Raad eerder in
zijn advies Loslaten in vertrouwen.55
Verlengd lokaal bestuur
Samenwerking tussen (gemeentelijke) bestuursorganen wordt aangeduid als
verlengd lokaal bestuur. Volgens de wetgever betekent dit ‘dat de
samenwerkingsverbanden institutioneel en beleidsmatig zijn geworteld in de
gemeenten en daaraan hun taakopdracht en hun democratische legitimatie
ontlenen.’56 Om die reden stemmen de leden van het algemeen bestuur van een
samenwerkingsverband met last; zij hebben geen vrije meningsvorming zoals in
algemeen vertegenwoordigende organen (Staten-Generaal, gemeenten, provincies
(waterschappen)) het geval is en waar het stemmen met last (grond)wettelijk is
uitgesloten. Op deze wijze wordt benadrukt dat het bij samenwerkingsverbanden
niet om de bestuurlijke hoofdstructuur, maar om een afgeleide daarvan gaat (het
verlengd lokaal bestuur). De vraag is echter of dit recht doet aan de gegroeide
praktijksituatie, vanwege het toenemend belang van samenwerking en de steeds
beleidsrijkere taken in de samenwerkingsverbanden. Als regionale samenwerking
op deze manier vanuit het perspectief van democratie wordt beschouwd, lijkt de
burger buiten beeld te blijven – terwijl het om zijn belangen zou moeten gaan.
De mate van lastgeving vanuit gemeenten aan het algemeen bestuur van een
samenwerkingsverband kan verschillen. Gemeenten kunnen hun
vertegenwoordigers enige vrije oordeelsruimte laten, of een strikte opdracht
meegeven (mandaat), al dan niet met het verzoek om ruggespraak. De vraag is
wat het beste werkt: enige vrije ruimte geeft de mogelijkheid om standpunten aan
te passen naar aanleiding van de discussies in het samenwerkingsverband en
aldus makkelijker compromissen te sluiten. Strakkere vormen van afspraken (al
dan niet expliciet mandaat) doen recht aan het politieke primaat van deelnemende
gemeenten maar kunnen eenvoudiger leiden tot patstellingen of door
besluitvorming bij meerderheid geen effect sorteren.
In geval van samenwerking tussen bestuursorganen bestaat er een voorkeur voor
samenwerking op basis van publiekrecht, juist omdat democratische legitimiteit
dan beter geregeld is omdat zowel in de Gemeentewet (Provinciewet) als in de
Wgr democratische waarborgen als verantwoording, inlichtingen en toezicht in
55
56

Raad voor het openbaar bestuur, 2012.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 597, nr. 3, p. 13.

Pagina 31 van 39

89

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 89

11-11-15 13:04

algemene zin zijn geregeld. Tegelijkertijd houdt het primaat van verlengd lokaal
bestuur een beperking in van de invulling van het democratieconcept: er is wel
sprake van sturing van het overheidsoptreden, en van verantwoording en
controle, maar er vinden géén algemene rechtstreekse verkiezingen plaats.57

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

2. Aspecten en objecten van legitimiteit
Een samenleving kan niet functioneren zonder een legitieme overheid. Het
ministerie van BZK noemt in haar Strategische kennisagenda 2010-201558
acceptatie, vertrouwen en tevredenheid als aspecten van legitimiteit. Deze
aspecten vertonen enige overlap, maar leveren relevante invalshoeken op om naar
legitimiteit te kijken. Tevredenheid wordt doorgaans geassocieerd met de
prestaties van overheid; bij acceptatie gaat het over de vraag onder welke
voorwaarden burgers het gezag van de overheid aanvaarden. Bij vertrouwen staat
de vraag centraal of burgers er op vertrouwen dat de overheid het goede doet. Dit
vertrouwen is mede gebaseerd op ervaringen uit het verleden.
De Legitimiteitsmonitor59 die in opdracht van BZK is opgesteld besteedt aandacht
aan en objecten van legitimiteit: aan wie of wat wordt legitimiteit toegekend of
onthouden? Objecten van legitimiteit worden onderscheiden langs drie
hoofdlijnen:
Systeem: het politiek-bestuurlijk systeem, het democratisch bestuur en het
openbaar bestuur in algemene zin; het systeem dat de ‘gezaghebbende
waardetoedeling’ in banen leidt.
Actoren: gezagdragers en gezagdragende instituties; functionarissen en
collectieve actoren die met ‘officieel’ gezag bekleed zijn in het openbaar
bestuur.
Beleidshandelen: beleid, waaronder regelgeving, op verschillende terreinen –
de zorg, de economie, de opsporing, et cetera – dat de ‘gezaghebbende
waardetoedeling’ concreet maakt.
Bij een beoordeling van de democratische legitimiteit van
samenwerkingsverbanden gaat het vooral om de systeemlegitimiteit (klopt het
bestuurlijke model van samenwerking vanuit het perspectief van democratische
legitimiteit) en om beleidslegitimiteit. Met beleidslegitimiteit wordt hier bedoeld:
sluiten de wensen en voorkeuren van gemeenten én burgers voldoende aan bij de
besluitvorming en het beleid zoals dat vanuit de samenwerking wordt
vormgegeven.
3. Soorten democratische legitimiteit
David Easton stelde in de jaren vijftig en zestig van de vorige eeuw op basis van
empirisch onderzoek dat legitimiteit wordt bereikt door a: effectief te zijn, b:
dingen te doen die burgers belangrijk vinden, c: zorgvuldig te handelen.60 De
politicoloog Fritz Scharpf maakt een conceptueel onderscheid tussen verschillende
soorten van democratische legitimiteit: input-, troughput- en outputlegitimiteit.61
Zijn inputgeoriënteerde theorie waardeert de legitimiteit van een politiek systeem
naar de wijze waarop deze een uitdrukking vormt van de wil van het volk of de
politieke gemeenschap. Vanuit het inputperspectief zijn politieke keuzes legitiem
wanneer deze de algemene wil weerspiegelen. In dit perspectief staan de burgers
centraal. Bij inputlegitimiteit gaat het er om dat belangentegenstellingen op een
zinvolle en democratische wijze leiden tot regelgeving en beleid. Het begrip
inputlegitimiteit wordt vaak uitgelegd als government by the people.
57

Vergelijk Traag, 1993
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, april 2010, p. 11-12.
Hendriks e.a., september 2013.
60
Vergelijk Easton, 1953 en 1965.
61
Scharpf, 1970.
58
59

Pagina 32 van 39

90

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 90

11-11-15 13:04

Verwant aan inputlegitimiteit is throughputlegitimiteit. Dit concept verwijst naar de
kwaliteit van het proces waarmee besluitvorming tot stand komt. Niet de input of
de uitkomsten, maar de transparantie, kenbaarheid en voorspelbaarheid van
structuren en procedures staat hierbij voorop. In deze vorm van proceslegitimiteit
zijn de billijkheid, redelijkheid en rechtmatigheid van het besluitvormingsproces
zelf de voornaamste bron van legitimiteit. Procedurele vormen van legitimiteit
hebben steeds te maken met checks and balances in en ordentelijkheid van het
besluitvormingsproces.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Ten slotte zijn theorieën die legitimiteit waarderen aan de hand van de door het
systeem geleverde prestaties, de output. Daarbij draait het om zaken als de
onbetwistheid van de macht, het gemeenschappelijk goed en het economisch
welzijn. De output van een politiek systeem moet steeds een bijdrage leveren aan
deze categorieën. Vanuit het outputperspectief zijn politieke keuzes legitiem
wanneer deze effectief het algemeen welzijn bevorderen. Bij outputlegitimiteit is
de vraag of op redelijke termijn tot de voor betrokkenen gewenste resultaten kan
worden gekomen. Outputlegitimiteit krijgt vaak het etiket government for the
people.
Aan de soorten democratische legitimiteit die Scharpf onderscheid is een vierde
vorm toe te voegen: feedbacklegitimiteit. Deze vorm bestaat uit twee
democratische eisen: verantwoording en terugkoppeling. Bij verantwoording wordt
aan democratische organen en kiezers over de uitoefening van publieke
bevoegdheden en de besteding van publieke middelen rekenschap afgelegd.
Verantwoording versterkt de democratische legitimiteit omdat het bijdraagt aan de
mogelijkheden om het overheidsoptreden te beoordelen en zo nodig bij te
sturen.62 Bij terugkoppeling gaat het om een goede verwerking van signalen uit de
omgeving en een goede vormgeving van de relatie met belanghebbenden. De
feedbacklegitimiteit wordt bepaald door de wijze waarop er verantwoording wordt
afgelegd over de uitkomst van het besluitvormingsproces en de kwaliteit van de
terugkoppeling.
Schematisch kan het begrip democratische legitimiteit als volgt worden
weergegeven:

Democratische legitimiteit

62

Inputlegitimiteit

Throughputlegitimiteit

Output-legitimiteit

Feedback-legitimiteit

Participatie

Politiek primaat

Effectiviteit en
efficiëntie

Verantwoording

Representatie

Controle en
kaderstelling

Responsiviteit

Terugkoppeling

Bovens en Schillemans, 2009.
Pagina 33 van 39

91

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 91

11-11-15 13:04

Literatuur
Bokhorst, A.M., Bronnen van legitimiteit. Over de zoektocht van de wetgever naar
zeggenschap en gezag, 2014.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Bovens, M.A.P., en M. Scheltema, Rechtsstatelijke redeneerpatronen, in
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Over publieke en private
verantwoordelijkheden, 1999.
Bovens, M.A.P., en T. Schillemans, Handboek publieke verantwoording, 2009.
Boogers, M.J.G.J.A., Co-referaat bij Rob-lezing ‘De centralisatie in openbaar
besturen’, november 2014.
Dool, L. T. van den, en L. Schaap, Verkenning naar lichte vormen van
gemeentelijke samenwerking. Eindrapportage, in opdracht van Ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, april 2013
Dool, L. T. van den, en L. Schaap, Intergemeentelijke samenwerking: Het kan ook
licht. Een verkenning van lichte vormen van intergemeentelijke samenwerking.
Bestuurskunde, 23(1), 65-7, 2014.
Easton, D., The Political System. An Inquiry into the State of Political Science,
1953.
Easton, D., A Systems Analysis of Political Life, 1965.
Hendriks, F., J. van Ostaaijen, K. van der Krieken en M. Keijzers,
Legitimiteitsmonitor Democratisch Bestuur 2013. Een metamonitor van de
legitimiteit van het democratisch bestuur in Nederland, september 2013.
Herweijer, M., en M.J. Fraanje, Samen werken aan bestuurskracht.
Intergemeentelijke samenwerking onderzocht, 2011.
Herweijer, M., en M.J. Fraanje, Innoveren in samenwerking: een alternatief voor
herindeling?, in: Bestuurswetenschappen, nr. 3, 2013.
Korsten, A.F.A., B.L. Becker en T. van Kraaij, Samenwerking beproefd.
Innovatieve organisatievormen bij samenwerking tussen gemeenten, 2006.
Laar, S. van de, Samen sterker. Samenwerking tussen gemeenten geanalyseerd,
2010.
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Berenschot,
Samenwerking tussen decentrale overheden: een nadere analyse van
samenwerking op grond van gemeenschappelijke regelingen, 2010.
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Investeren in
legitimiteit. Strategische kennisagenda van BZK 2010-2015, april 2010.
Raad voor het openbaar bestuur, Legio voor de regio. Bestuurlijke antwoorden op
regionale vraagstukken, februari 2003.
Raad voor het openbaar bestuur, Bestuur op maat. Advies over middenbestuur,
november 2006.
Pagina 34 van 39

92

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 92

11-11-15 13:04

Raad voor het openbaar bestuur, Vertrouwen op democratie, februari 2010.
Raad voor het openbaar bestuur, Het einde van het blauwdrukdenken, april 2010.
Raad voor het openbaar bestuur, Loslaten in vertrouwen. Naar een nieuwe
verhouding tussen overheid, markt én samenleving, december 2012.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Raijmakers, L.M., Leidende motieven bij decentralisatie. Discours, doelstelling en
daad in het Huis van Thorbecke. Dissertatie Universiteit Leiden, 2014.
Rekenkamer Oost-Nederland, Sturing en toezicht op gemeenschappelijke
regelingen, november 2014.
Rekenkamercommissie Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest en LeidschendamVoorburg, Grip op samenwerking?, oktober 2014.
11e ROB lezing door Wim van de Donk, De centralisatie in openbaar besturen.
Over dunne denkramen, pertinente pragmatiek en ambivalente ambities, 12
november 2014.
Scharpf, F., Demokratietheorie zwischen Utopie und Anpassung. Konstanzer
Universitätsreden 25. Constance: Universitätsverlag, 1970.
Schumpeter, J.A., Capitalism, socialism and democracy, 1942.
Steegh, J., Democratisch geld(t) – Een verkenning naar democratische legitimiteit
en financiële arrangementen bij gemeenschappelijke regelingen, in opdracht van
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, november 2010.
Traag, J.M.E., Intergemeentelijke samenwerking: democratie of verlengd lokaal
bestuur?, 1993.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1999–2000, 27 008, nr. 3.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 28 750, nr. 52.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 400 VII, nr. 81.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 400 VII, nr. 59.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 597, nr. 3.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 841, nr. 161 (gewijzigde motie).
Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 872, nr. 3.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 000 VII, nr. 7.
VNG en Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
Intergemeentelijke samenwerking toegepast. Handreiking voor toepassing van de
Wet gemeenschappelijke regelingen, oktober 2013.

Pagina 35 van 39

93

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 93

11-11-15 13:04

Bijlage 1 | Motie Bergkamp en adviesaanvraag minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Pagina 36 van 39

94

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 94

11-11-15 13:04

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Pagina 37 van 39

95

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 95

11-11-15 13:04

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Pagina 38 van 39

96

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 96

11-11-15 13:04

Datum
19 januari 2015

Bijlage 2 | Geraadpleegde personen

Kenmerk

Tom Cammelbeeck

Coördinerend juridisch
Specialist

Peter Castenmiller

Adviseur / onderzoeker

Ministerie van
Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties
PBLQ

Douwe Jan Elzinga

Hoogleraar staatsrecht

Universiteit Groningen

Hans Engels

Hoogleraar staatsrecht

Universiteit Groningen

Rob de Greef

Docent / onderzoeker
staats- en bestuursrecht

Vrije Universiteit

Michiel Herwijer

Hoogleraar bestuurskunde

Radbout Universiteit
Nijmegen

Julien van Ostaaijen

Bestuurskundig
onderzoeker

Universiteit van Tilburg

Linze Schaap

Universitair hoofddocent

Universiteit van Tilburg

Wijnand de Vries

Senior beleidsmedewerker

Ministerie van
Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties

2015-0000015018

Pagina 39 van 39

97

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 97

11-11-15 13:04

98

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 98

11-11-15 13:04

Bijlage 5 | Samenstelling Raad voor het
openbaar bestuur
Voorzitter
De heer prof. drs. J. Wallage, honorair hoogleraar Transities in het Openbaar Bestuur aan de
Rijksuniversiteit Groningen.

Vice voorzitter
Mevrouw drs. J.W. Möhring MMC, zelfstandig adviseur.

Leden
De heer prof. dr. M.J.G.J.A. Boogers, bijzonder hoogleraar Innovatie en Regionaal Bestuur aan de
Universiteit Twente en senior adviseur bij BMC.
De heer L.J.P.M. Frissen, oud-commissaris van de koningin Limburg en waarnemend burgemeester
van Schinnen.
Mevrouw dr. S.L. de Lange, universitair hoofddocent bij de afdeling Politicologie van de Universiteit
van Amsterdam.
Mevrouw prof. dr. M.H. Leyenaar, hoogleraar Vergelijkende Politicologie aan de Radboud Universiteit
Nijmegen.
De heer prof. mr. dr. R. Nehmelman, hoogleraar Publiek Organisatierecht aan de Universiteit Utrecht.
De heer dr. M. Schoenmaker, burgemeester van Gouda.
Mevrouw A. van Vliet-Kuiper, waarnemend burgemeester van Bussum en voorzitter van het
bestuurlijk overleg ‘Samen werkt beter’.

Waarnemend lid
De heer mr. M.A.P. van Haersma Buma, dijkgraaf Hoogheemraadschap van Delfland en voorzitter
van de Raad voor de financiële verhoudingen.

Tijdelijk lid
De heer drs. Ch.J. Kalden, oud-directeur van Staatsbosbeheer en voormalig secretaris-generaal van
het ministerie van LNV.

99

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 99

11-11-15 13:04

100

154234_binnenwerk 'Wisselwerking'.indd 100

11-11-15 13:04