Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

32 123

Nota over de toestand van ’s Rijks Financiën

Nr. 2

ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 7 september
2009 en het nader rapport d.d. 10 september 2009 over de Miljoenennota 2010,
aangeboden aan de Koningin door de minister van Financiën . Het advies van
de Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij Kabinetsmissive van 2 september 2009, no.09 002 189, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Financiën, bij de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt de concept-Miljoenennota 2010, met bijlagen.
I. Inleiding

De Miljoenennota 2010 (hierna: MJN) laat zien dat ons land, en daarmee
regering en Staten-Generaal, voor een ongekend zware opgave staat. Vrijwel
alle economieën in de wereld zijn in de greep geraakt van de financiële crisis1,
die inmiddels is gevolgd door een zware recessie. Deze economische crisis
raakt velen in de samenleving; zij kan leiden tot spanningen en tot druk op de
sociale samenhang in ons land. De overheidsfinanciën raken ernstig uit balans.
De gevolgen worden steeds duidelijker zichtbaar: eerst voor de financiële
sector, vervolgens voor de productieve sector en de groei van de economie
(rond 9% krimp over 2009 en 20102), daarna voor de arbeidsmarkt (de
werkloosheid zal volgend jaar naar verwachting oplopen tot rond de 8% van de
beroepsbevolking) en ten slotte voor de overheid: het begrotingsoverschot van
0,7% in 2008 slaat om in een tekort van 6,3% in 20103 en de staatsschuld
neemt toe van 45% BBP in 2008 tot 66% in 2010. Voor de middellange termijn
blijkt uit de MJN dat zelfs als de economische groei terugkeert naar het
groeipad waaraan we vóór de crisis gewend waren geraakt (circa 2%), bij
ongewijzigd beleid het financieringstekort ten opzichte van 2010 nauwelijks
verbetert en de staatsschuld verder toeneemt, met zo’n € 30 mrd. per jaar.4

1

In een terugblik beschrijft het Centraal
Planbureau (CPB) de feiten en omstandigheden die tot de crisis hebben geleid als een
«explosief mengsel van macro-economische
onevenwichtigheden en een reguleringskader
voor financiële markten dat geen gelijke tred
heeft gehouden met financiële innovaties.»
Centraal Economisch Plan 2009.
2
CPB, Macro Economische Verkenning 2010
(MEV), Hoofdstuk 1, paragraaf 2.
3
MEV, tabel 1.1.
4
Hoofdstuk 1, paragraaf 2.

KST134695
0910tkkst32123-3
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

In tijden van crisis komt het aan op de kracht van democratie en rechtsstaat.
Die kracht wordt bepaald door het vermogen van allen die in de politiek
verantwoordelijkheid dragen om de problemen die er zijn adequaat te
benoemen en geloofwaardige en rechtvaardige keuzes te maken. Vervolgens
wordt zij bepaald door de bereidheid van burgers de gevolgen van deze keuzes
te aanvaarden, ook als men daar zelf direct door wordt getroffen, of er niet
onmiddellijk beter van wordt. De MJN zegt daarover terecht dat «burgers
alleen maar bereid zijn hun bijdrage te leveren als ze daartegenover een
overheid kunnen verwachten die de lusten en lasten eerlijk verdeelt, talent de
ruimte biedt en beschermt wat kwetsbaar is.»5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 123, nr. 2

1

Daarbij dringt zich in volle scherpte de vraag op wat de overheid de komende
jaren zelf aan voorzieningen kan garanderen en voor welke categorieën
burgers, en wat voortaan tot de verantwoordelijkheid van burgers en
maatschappelijke organisaties gerekend dient te worden. Tegelijkertijd is
daarmee ook de vraag aan de orde wat wezenlijk tot de verantwoordelijkheid
van de overheid behoort, en niet of niet alleen (meer) aan private partijen kan
worden overgelaten.
De MJN spreekt in dit verband van een fundamentele en ambitieuze heroverweging, met 2020 als perspectief: «Wie wil werken aan een Nederland dat er in
2020 slimmer, schoner, sterker, solide en solidair voorstaat, moet al de
komende jaren ingrijpende keuzes durven maken en verreikende beslissingen
durven nemen zonder dat vitale belangen daarbij in de knel komen».1 Dit
vereist moeilijke keuzes, die niet anders dan politieke keuzes kunnen zijn.
Uit de MJN blijkt overeenstemming in het kabinet over een aantal investeringen voor de langere termijn.2 Ook daardoor valt op, dat de besluitvorming
over de uitgangspunten en criteria voor het duurzaam in balans brengen van
de overheidsfinanciën wordt doorgeschoven naar het voorjaar van 2010. Dit
bevordert niet het besef van urgentie van de ingrijpende en ook pijnlijke
aanpassingen die moeten plaatsvinden. Dat besef van urgentie is een
belangrijke voorwaarde voor het draagvlak dat nodig is voor de aanvaarding
van deze aanpassingen, en voor een goede uitvoering ervan.
Overigens bevat de MJN verschillende signalen.3 Er kan daardoor twijfel
ontstaan over de vraag of het kabinet wel al werkelijk heeft besloten uiterlijk
voorjaar 2010, bij de begrotingsvoorbereiding 2011, tot nadere besluitvorming
te komen. Hierover mag geen enkel misverstand bestaan, op straffe van
ondermijning van de geloofwaardigheid en de effectiviteit van het voorgenomen herstelbeleid.
II. «Een geloofwaardig pad naar herstel»4

1

Hoofdstuk 1, paragraaf 3.
Hoofdstuk 1, paragraaf 3, «De crisis
biedt ook kansen».
3
De Raad wijst op de volgende zinnen in
hoofdstuk 1 van de MJN. Na een uiteenzetting
over de in het Aanvullend Beleidsakkoord van
maart 2009 aangekondigde maatregelen
wordt opgemerkt: «Inmiddels weten we dat dit
niet genoeg zal zijn». Even daarboven: «Een
eventueel nog te formuleren hogere ambitie
(dan het financieringstekort met tenminste
0,5% per jaar terug brengen) is afhankelijk van
de ontwikkeling van de economie, de stand
van de overheidsfinanciën op middellange
termijn en afspraken met de Europese
Commissie». En onder punt 6 inzake de Brede
Heroverwegingen die in gang worden gezet:
«Het kabinet zal dit waar mogelijk betrekken
bij de begrotingsvoorbereiding 2011/2012».
4
Het Aanvullend Beleidsakkoord van maart
2009 spreekt van de noodzaak te komen tot
een «geloofwaardig pad naar herstel», gelet
op de fors opgelopen staatsschuld.
5
Tabel 4.7 in de MJN brengt een en ander
nader in beeld.
6
Hoofdstuk 3, paragraaf 3.
7
Hoofdstuk 2, paragraaf 3.
8
Hoofdstuk 3, paragraaf 4.
9
De Raad heeft in dit verband kennis
genomen van het rapport van de
commissie-de Larosière, de Turner-review en
de Kabinetsvisie toekomst financiële sector
(Kamerstukken II 2008/09, 32 013, nr. 1).
2

1. De noodzaak van financiële dijkbewaking
Vorig najaar heeft het kabinet op zeer omvangrijke schaal directe financiële
steun moeten verlenen aan enkele Nederlandse banken en andere financiële
instellingen die zonder deze steun dreigden om te vallen. Er zijn omvangrijke
garanties verstrekt aan financiële instellingen.5 Over de noodzaak van deze
interventies bestaat brede overeenstemming. Er was sprake van «financiële
dijkbewaking»: het kunnen blijven functioneren van de zogenoemde «systeembanken» werd en wordt breed beschouwd als een collectief belang dat
beschermd dient te worden. Analyses van de crisis in de jaren dertig, toen wel
op grote schaal banken failliet gingen, tonen aan dat door de beleidsreactie
toen de crisis werd verdiept en herstel werd bemoeilijkt.6
De Staat heeft door deze steunoperatie aanzienlijke financiële risico’s op zich
genomen, op een moment dat de financiële sector de risico’s zelf niet meer
kon dragen. Weliswaar staan tegenover de aangegane verplichtingen
bezittingen, dividenden en renteopbrengsten, en zal bij verkoop van de
deelnemingen en afbetalingen van leningen de staatsschuld dalen7, dit neemt
niet weg dat de volle omvang van de risico’s en de kans op eventuele
verwezenlijking ervan nauwelijks zijn te overzien. De MJN bevat de
verwachting dat het beëindigen van de financiële transacties die de overheid is
aangegaan om banken te steunen een afname van de staatsschuld van circa
8% tot gevolg zal hebben.8 Zo’n afname is echter allerminst zeker. Ook de mate
waarin en het moment waarop de interventies beëindigd kunnen worden, zijn
vooralsnog onzeker. Structurele gevolgen voor de overheidsfinanciën kunnen
niet worden uitgesloten.
De crisis heeft onvolkomenheden in het toezicht op financiële instellingen aan
het licht gebracht die vragen om een reactie van de overheid.9 Bij het
formuleren van die reactie zullen de publieke functie van banken en de
publieke belangen die zijn verbonden aan het goed functioneren van de
financiële sector centraal moeten staan. Banken hebben ook de functie van
openbare nutsvoorziening. Daarom dient het goed vervullen van deze functie
gewaarborgd te zijn. Ten slotte moet – zoals ook in de Kabinetsvisie toekomst

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 123, nr. 2

2

financiële sector wordt onderkend – het vertrouwen van burgers in de
financiële sector worden herwonnen.1 Daartoe heeft allereerst de sector zelf
stappen te zetten op het terrein van de beheersing van risico’s, van corporate
governance en van het beloningsbeleid.2 Maar ook de overheid dient op dit
terrein de noodzakelijke stappen af te dwingen. In elk geval moet worden
voorkomen dat financiële instellingen in de toekomst hun risico’s wederom
afwentelen op de overheid: «privatising gains, socialising losses». Die risico’s
rusten dan uiteindelijk immers op de burger, die daarvan de dupe wordt. Dit
past niet bij een houding van schatplichtigheid tegenover de samenleving die
van elke instelling in de financiële sector verwacht en verlangd mag worden.
Vertrouwen van de burger in het herstelbeleid en maatschappelijke
aanvaarding van dat beleid worden mede bepaald door de mate waarin voor
de burger zichtbaar wordt dat omstandigheden en praktijken in de financiële
sector die in hoge mate aan de huidige crisis ten grondslag liggen, effectief
worden aangepakt.
In dit kader dringt zich tevens de vraag op of de toezichthouders zelf tijdig
voldoende inzicht hebben gekregen in aard en omvang van de ontwikkelingen
en problemen op de financiële markten, die zich al in de loop van 2007
begonnen af te tekenen, en of zij voldoende mogelijkheden hadden daarop
adequaat te reageren. Tevens is de vraag aan de orde of tijdig de informatie
beschikbaar is gekomen waarover de Minister van Financiën, als politiek
verantwoordelijke voor de stabiliteit van het financiële stelsel, diende te
kunnen beschikken. De crisis dwingt ook op dit punt tot het leren van lessen.
De Raad mist gerichte aandacht voor dit aspect in de MJN. Dit dient alsnog te
gebeuren.

1

Kamerstukken II 2008/09, 32 013, nr. 1.
Zie in dat verband de afspraken tussen de
Minister van Financiën en de financiële sector
over duurzaam en gematigd beloningsbeleid,
alsmede het rapport «naar herstel van
vertrouwen» van de Adviescommissie
Toekomst Banken.
3
CPB, OECD en IMF spraken eerder vorig jaar
al van ongewoon grote onzekerheden en
risico’s voor de ontwikkeling van de wereldeconomie. De vraag is gerechtvaardigd
waarom in de beleidsreactie toen toch zo
weinig aandacht bestond voor deze risico’s.
4
MEV, hoofdstuk 3, paragraaf 1.
5
Het kabinet is bij zijn aantreden in 2007 op
basis van de toen bestaande inzichten
uitgegaan van een structurele economische
groei van gemiddeld 2% per jaar. Toen is
tevens een marge van behoedzaamheid in de
raming, die daarvoor nog werd aangehouden,
geschrapt.
6
Met automatische stabilisatie wordt bedoeld
dat conjuncturele tegenvallers op de
begroting geen reden zijn voor lastenverzwaringen of bezuinigingen op de uitgaven,
conjuncturele meevallers zijn, spiegelbeeldig,
geen reden voor uitgavenverhogingen.
7
In het Stabiliteits- en Groeipact, alsook in het
Coalitieakkoord is echter wel voorzien in
grenswaarden: bij tekorten die een bepaalde
grens overschrijden, vindt nadere besluitvorming plaats, omdat er bij grote tekorten
minder vanzelfsprekend van mag worden
uitgegaan dat deze door even grote overschotten gecompenseerd zullen gaan worden.
8
Figuur 2.4.
9
Dat de staatsschuld als percentage van het
BBP sterk afnam, kwam door de toename van
het BBP (noemereffect), niet door het creëren
van overschotten.
2

2. Begrotingsbeleid
a. Ramingen en automatische stabilisatoren
De zienswijze van het kabinet moest in een jaar tijd fors worden bijgesteld:
vorig jaar werd er in de MJN nog van uitgegaan dat de kredietcrisis grotendeels aan Europa voorbij zou gaan3, dit jaar wordt vermeld dat de open
Nederlandse economie hard wordt geraakt. De MEV wijst ook voor de
komende jaren op grote onzekerheden in de voorspellingen van economische
groei.4 De ervaringen van het afgelopen jaar manen tot voorzichtigheid en
behoedzaamheid in het gebruiken van prognoses bij het formuleren van
beleid.5
Het kabinet kiest er voor de «automatische stabilisatoren»6 onverkort te laten
werken. Daarmee wordt de economische teruggang beperkt, maar het gevolg
is ook dat in de komende jaren forse begrotingstekorten ontstaan.
Doel van de automatische stabilisatoren is rust in de besluitvorming te
brengen: er behoeft budgettair niet gereageerd te worden op effecten van
conjunctuurbewegingen op overheidsuitgaven en -inkomsten. Grosso modo
moeten in deze benadering positieve en negatieve fluctuaties als gevolg van
conjunctuurbewegingen elkaar opheffen.7
De praktijk laat echter zien dat er een – asymmetrische – voorkeur bestaat voor
één kant van de werking van de automatische stabilisatoren, namelijk die in
situaties van economische tegenwind. Zo is er brede steun om de stabilisatoren volop te laten werken in een uitzonderlijke economische situatie als de
huidige, waarbij een financieringstekort van meer dan 6% wordt geaccepteerd.
Daar tegenover had dan wel moeten staan dat in economisch voorspoedige
jaren symmetrische overschotten werden aangelegd. Anders dan de
aanvaarding van tekorten in mindere jaren, is de bereidheid tot het aanleggen
van buffers in goede tijden echter niet verzekerd. Daardoor dreigt het stelsel
van automatische stabilisatoren – hoe nuttig dit bij normale conjunctuurbewegingen op zichzelf ook is – slechts te leiden tot automatische aanvaarding
van tekorten in slechtere jaren.
Dit blijkt ook uit het overzicht in de MJN van het begrotingssaldo door de jaren
heen.8 In de afgelopen jaren is het, ondanks positieve groeicijfers, slechts
enkele keren gelukt om tot een overschot te komen, terwijl die overschotten
ook nog van zeer bescheiden omvang waren.9 Op die wijze leiden tegenvallende groeicijfers, bij ongewijzigd beleid, al snel tot het oplopen van het tekort.
Dat geldt thans temeer doordat de crisis zeer langdurige of zelfs structurele

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 123, nr. 2

3

gevolgen kan hebben. De prognose van de overheidstekorten bij ongewijzigd
beleid laat zelfs bij een zeer positief groeiscenario in 2015 nog grote tekorten
zien.1
Nu de ervaring heeft geleerd dat compenserende overschotten in goede tijden
niet verzekerd zijn, rijst de vraag in hoeverre het verantwoord is, met een
beroep op de werking van het stelsel van de automatische stabilisatoren, in
slechte tijden tekorten te laten ontstaan die een veelvoud zijn van de
overschotten die in enkele jaren in periodes van hoogconjunctuur daadwerkelijk zijn gerealiseerd. Dat geldt temeer bij een trendbreuk in de ontwikkeling
van de economie waarvan thans sprake lijkt te zijn. Van automatische
compensatie is dan geen sprake.2 De Raad vreest dat de automatische
stabilisatoren weliswaar op korte termijn voorkomen dat het begrotingsbeleid
de economische neergang negatief beïnvloedt, maar op middellange termijn
een stabiliserende functie zullen missen.
b. houdbare overheidsfinanciën en de opwaartse dynamiek van de staatsschuld
Zoals de MJN signaleert, zullen ingrijpende maatregelen nodig zijn om de
overheidsfinanciën op middellange termijn weer op orde te krijgen. De MJN
stelt in dit verband dat, naast zorgvuldigheid, ook haast geboden is met het
treffen van maatregelen gericht op herstel van houdbare overheidsfinanciën.3
Dat maakt het, zo vermeldt de MEV, des te noodzakelijker om nu al plannen te
maken die op termijn leiden tot een structureel herstel van de overheidsfinanciën; uitstel van de opstelling van die plannen en van de politieke
besluitvorming daarover leidt tot onzekerheid, en daarmee tot een slechter
investeringsklimaat.4 Te lang wachten met het treffen van maatregelen, of het
treffen van ontoereikende maatregelen, zo voegt de Raad daaraan toe, draagt
bovendien het reële gevaar in zich dat de staatsschuld een eigen opwaartse
dynamiek gaat vertonen. Dan dreigen de beleidskeuzes voor alles te worden
bepaald en begrensd door steeds omvangrijker rentebetalingen over de
staatsschuld. Daardoor neemt de beheersbaarheid van deze schuld verder af,
met als gevolg dat productieve overheidsuitgaven steeds meer verdrongen
gaan worden.

1

Figuur 3.13.
Zie hoofdstuk 1, paragraaf 2, van de MJN:
«met de arbeidsmarkt en de schatkist komt het
na de crisis niet vanzelf goed ...».
3
Hoofdstuk 1, paragraaf 3.
4
MEV, hoofdstuk 1, paragraaf 2.
5
Zie box 2.1 en hoofdstuk 4, paragraaf 2.2
waarin scenario’s zijn beschreven voor
vanaf 2011 te voeren beleid, afhankelijk van de
economische groei vanaf 2011.
6
Hoofdstuk 4, paragraaf 2.2.
7
Het streven om tot 0,5% verbetering te
komen vanaf 2011 doet daaraan niets af. De
Raad heeft in dit verband kennis genomen van
het in hoofdstuk 1, paragraaf 2, en hoofdstuk
4, paragraaf 2.2 vermelde voornemen om te
komen tot een Wet tekortreductie Rijk en
medeoverheden. De Raad zal hierover te zijner
tijd afzonderlijk advies uitbrengen.
8
Figuur 3.13.
9
Hoofdstuk 4, paragraaf 2.3.
2

Het kabinet maakt in de MJN het tijdstip waarop wordt begonnen met het
nemen van maatregelen geheel afhankelijk van het moment waarop de
economische groei zich herstelt.5 De MJN stelt echter ook zelf de vraag «Wat
als de recessie langer aanhoudt?».6 Het antwoord daarop is, zo leidt de Raad
uit de MJN af, dat dan het stimuleringsbeleid ook in 2011 wordt voortgezet.
Dat getuigt naar het oordeel van de Raad echter van onvoldoende besef van
het reële gevaar van een opwaartse dynamiek van de staatsschuld.7 Ook bij de
– zeer optimistische – aanname van een economische groei voor de komende
jaren van 3% (en bij ongewijzigd beleid) zal het tekort weliswaar verbeteren,
maar desalniettemin in 2015 nog circa 2% bedragen. Bij een economische
groei die vergelijkbaar is met de groei van vóór de crisis (2%), verbetert het
jaarlijkse tekort nauwelijks (in 2015 circa 5%) en neemt de staatsschuld jaarlijks
met € 30 mrd. toe. Bij een voorzichtige aanname van een economische groei
van 1% loopt het jaarlijkse tekort op richting 8% BBP in 2015.8
De Raad wijst er wat betreft de houdbaarheid van de overheidsfinanciën voorts
op dat het kabinet al vóór de gebeurtenissen van het afgelopen jaar voor de
opgave stond de zogenoemde vergrijzingslast op te vangen (die werd geschat
op structureel 3% BBP). Bij de aanvang van deze kabinetsperiode werd beoogd
een derde van de totale toekomstige vergrijzingslast op te vangen door middel
van een overschot op het structurele overheidssaldo van 1% BBP in 2011. De
MJN signaleert wel dat de houdbaarheidsopgave als gevolg van de vergrijzing
nog wordt vergroot door de gevolgen van de crisis.9 De MJN biedt evenwel
geen inzicht in de extra omvang van deze opgave. De Raad adviseert daarin
alsnog te voorzien.
De MJN bevat de aankondiging dat een zogenoemde heroverwegingsoperatie
zal worden gestart, die in het tweede kwartaal van 2010 zal moeten zijn
afgerond. Gelet op de hierboven vermelde overwegingen is het van het
grootste belang dat uiterlijk met ingang van het begrotingsjaar 2011 een
duidelijk begin wordt gemaakt met de uitvoering van maatregelen tot herstel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 123, nr. 2

4

van het evenwicht in de overheidsfinanciën. De heroverwegingsrapporten
dienen komend voorjaar, zo mogelijk al in het eerste kwartaal, op een zodanig
tijdstip gereed te zijn dat besluitvorming daarover, inclusief de tijd die is
gemoeid met wetgeving, in 2011 effect kan hebben. Dit is temeer van belang
omdat uitblijven van besluitvorming over een pad naar herstel op langere
termijn ook de effectiviteit van het ingezette stimuleringsbeleid voor 2009 en
2010 (en mogelijk langer) kan ondermijnen. De MJN wijst in dit verband1
terecht op het gevaar dat bij gebrek aan reëel uitzicht op houdbare overheidsfinanciën de burger vooral zal blijven sparen in plaats van besteden, uit vrees
voor toekomstige belastingverhogingen dan wel beëindiging van overheidsvoorzieningen. In deze zin zijn de omvangrijke bestedingsimpulsen alleen dan
effectief en verantwoord, wanneer tegelijkertijd duidelijk wordt gemaakt hoe
en wanneer de sterk oplopende tekorten zullen worden weggewerkt. Het ene
doen en het andere nalaten, acht de Raad risicovol.
c. Europa en Stabiliteits- en Groeipact
De aanpak van de crisis vergt internationale coördinatie. De G20 heeft een
belangrijke rol gespeeld bij het tot stand komen van een gecoördineerde
aanpak. Meer in het bijzonder is de Europese samenwerking voor Nederland
van betekenis.2
Verreweg de meeste EMU-landen overschrijden thans in ruime mate de in het
Stabiliteits- en Groeipact afgesproken budgettaire grens van – 3% BBP.3 De uit
het lood geslagen publieke financiën in de verschillende EMU-landen kunnen,
wanneer niet tijdig wordt gezorgd voor herstel, een ernstig gevaar in zich
bergen voor de stabiliteit van de EMU. Het Stabiliteits- en Groeipact biedt
enige flexibiliteit ten aanzien van de omvang waarmee en de periode waarin
buitensporige tekorten teniet gedaan moeten worden.4 Dat neemt echter niet
weg dat het voor Nederland van groot belang is om ook in Europees verband
tot een geloofwaardig pad naar herstel te komen. Europese afspraken die de
stabiliteit van de economische en monetaire unie dienen te waarborgen,
kunnen en mogen niet alleen gelden bij mooi weer. De Raad gaat er dan ook
van uit dat dit de inzet van het Nederlandse kabinet zal zijn. De MJN meldt
weliswaar dat het Stabiliteits- en Groeipact dit najaar in Europees verband
onderwerp van bespreking zal zijn, maar geeft geen inzicht in het belang voor
Nederland van begrotingsdiscipline in de EMU-landen, noch in de Nederlandse
inzet in de discussie over het pact.
Voor het Nederlandse kabinet is er intussen geen aanleiding zijn inzet voor de
nationale begroting op te hangen aan de uitkomst van de discussie over een al
dan niet aangepast Stabiliteits- en Groeipact. Ook wanneer het niet lukt om
met de EMU-partners tot geloofwaardige afspraken te komen, zal ons land de
maatregelen moeten nemen die moeten verzekeren dat noodzakelijke
productieve overheidsuitgaven niet verdrongen gaan worden door oplopende
rentebetalingen en schuldaflossing.5 Dat sommige andere lidstaten zich in een
nog (veel) ongunstiger positie bevinden, doet niet af aan dit belang van eigen
inspanningen, niet in de laatste plaats om eventuele verdere tegenvallers voor
Nederland op te kunnen vangen in geval van ongunstige ontwikkelingen in
andere lidstaten.

1

In hoofdstuk 3, paragraaf 3 wordt erop
gewezen dat effectief stimuleren alleen
mogelijk is wanneer ook rekening wordt
gehouden met de lange termijn soliditeit van
de overheidsfinanciën.
2
Zie ook box 3.5.
3
Slechts Cyprus, Luxemburg en Finland
blijven (net) binnen de marge van – 3%. Een
aantal lidstaten kent zeer grote tekorten,
waaronder Ierland (16%) en het Verenigd
Koninkrijk (12%) (MJN figuur 4.4).
4
Hoofdstuk 4, paragraaf 2.2.
5
De Raad heeft hiervoor reeds gewezen op
het gevaar van een opwaartse dynamiek van
een hoge staatsschuld.

d. Conclusie
De vraag rijst of het verantwoord is om, met een beroep op de werking van het
stelsel van de automatische stabilisatoren, in economisch slechte tijden zoals
nu tekorten te laten ontstaan in een orde van grootte die niet in verhouding
staat tot de overschotten die in goede tijden zijn gerealiseerd. De Raad heeft
gewezen op de opwaartse dynamiek van de staatsschuld, die het gevaar in zich
draagt dat deze steeds minder beheersbaar zal gaan worden. In dat verband
geeft de Raad in overweging de heroverwegingsrapporten komend voorjaar,
zo mogelijk in het eerste kwartaal van 2010, op een zodanig tijdstip gereed te
laten zijn dat besluitvorming daarover, inclusief de tijd die is gemoeid met
wetgeving, al effect kan hebben uiterlijk met ingang van 2011. De Raad mist
verder aandacht voor de inzet van de regering dit najaar in de discussie over
het Stabiliteits- en Groeipact.
De Raad adviseert in de MJN op deze punten in te gaan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 123, nr. 2

5

III. Ten slotte

Onontkoombaar is dat de nationale verarming die zich aftekent in 2009, en ook
voor 2010 en in de jaren daarna, binnen afzienbare tijd doorwerkt in zowel de
collectieve als de private bestedingen. De omvang van de problematiek brengt
mee dat de gevolgen voor de burger ingrijpend zullen zijn: ook de collectieve
bestedingen worden uiteindelijk door de burger betaald. Veel burgers worden
echter nog niet in volle hevigheid met de gevolgen van de crisis geconfronteerd; de ontwikkeling van de koopkracht over de jaren 2008–2010 is nog
positief. Daardoor is maatschappelijk draagvlak voor ingrijpende maatregelen
zeker nog niet vanzelfsprekend, laat staan gewaarborgd.1 Naarmate de
wereldeconomie zich herstelt, zal het steeds moeilijker worden voor deze
maatregelen een toereikend maatschappelijk draagvlak te creëren. Evenmin
lijkt het besef dat grote ingrepen noodzakelijk zijn al ten volle te zijn doorgedrongen tot werkgevers- en werknemersorganisaties, althans als men de
agenda ziet zoals die thans aan de verschillende vergadertafels wordt
besproken.
De omvang van de problematiek is van dien aard dat het niet (langer) gaat om
uitruil van mogelijke maatregelen. Het is niet de ene maatregel of de andere, er
kan er geen meer gemist worden.2
Het besef van de ernst van de situatie zal verder in de samenleving moeten
doordringen. Vervolgens zal het kabinet bij de noodzakelijke ingrepen moeten
komen tot een evenwichtige verdeling van lusten en lasten: tussen ouderen en
jongeren, tussen hen die werk hebben en zij die dat niet hebben, tussen
hogere en lagere inkomens. Daartoe is nodig een fundamentele bezinning op
(en een herijking van) de verhouding overheid – markt – samenleving en op de
betekenis van de verhouding tussen algemeen en privaat belang. De crisis
dwingt tot het helder bepalen van wat in de toekomst tot de verantwoordelijkheid en de zorg van de burgers zelf zal moeten behoren omdat het niet
(langer) tot die van de overheid gerekend kan worden, maar ook wat tot de
verantwoordelijkheid van de overheid moet behoren omdat het niet (alleen)
aan private partijen kan worden overgelaten. Juist ook daarom is de inhoudelijke deskundigheid binnen de overheid van vitaal belang.

In dit verband wordt in de MJN opgemerkt dat de verslechtering van de
overheidsfinanciën dwingt tot het maken van duidelijke keuzes.3 Daartoe wordt
de reeds genoemde heroverwegingsoperatie opgezet. Gezien de problematiek
zal, zo stelt de MJN, het aanpassingsbeleid niet lukken door her en der wat
procenten van begrotingen af te schaven: de heroverweging zal fundamenteler
en ambitieuzer moeten zijn. Daarin schuilt, zo vervolgt het kabinet, echter ook
de kans voor herontwerp, de kans om vastzittende debatten los te trekken, de
kans om de verkokering te doorbreken. Wat betreft de opzet van de heroverwegingsoperatie4 wordt voor elk onderwerp een verplichte besparingsvariant
ontwikkeld van 20%.5

1

SCP COB Kwartaalbericht, 2009/2, 30 juli
2009.
Een groot aantal maatregelen zal nodig zijn
om de opgave van ten minste 3%BBP – de
opgave vóór de crisis, deze is als gevolg van
de crisis nog gegroeid – te kunnen opvangen.
3
Hoofdstuk 1, paragraaf 3.
4
Bijlage 6.
5
Hoofdstuk 1, paragraaf 3.
6
De Raad wijst op vele rapporten van de
studiegroep begrotingsruimte van de
afgelopen jaren, alsmede op het rapportGerritse van februari 2009, waarin al vele
beleidsopties zijn geïnventariseerd tot
aanpassing van uitgaven en inkomsten van de
overheid.
7
Hoofdstuk 1, paragraaf 3.
2

De Raad acht een nieuwe verkenning van heroverwegingsmogelijkheden
zinvol indien daarmee beleidskeuzes onder ogen worden gezien die nog niet
eerder verkend zijn.6 De noodzakelijke aanpassing van collectieve uitgaven en
inkomsten gaat echter een ambtelijke exercitie te boven. De Raad heeft in de
MJN aanwijzingen gemist, in aanvulling op het Aanvullend Beleidsakkoord van
maart jongstleden, over de uitgangspunten die aan de heroverweging richting
kunnen en moeten geven. Het fundamentele en in essentie politieke karakter
van deze heroverweging kan immers niet ontlopen worden. Voorkomen moet
worden dat de 20%-opgave verwordt tot toepassing van de bekende
kaasschaafmethode. Dan staat slechts de omvang van uitgaven ter discussie
en niet de fundamentele politieke vraag naar de ratio achter bepaalde
uitgaven. De politieke keuzen waarvan de investeringsambities van het kabinet
blijk geven7, vormen een duidelijk contrast met het ontbreken van aanwijzingen voor de wijze waarop daadwerkelijk inhoud en uitvoering zal worden
gegeven aan de ambitie om ook te komen tot duurzaam houdbare overheidsfinanciën.
De opgave waar Nederland voor staat, geldt voor ieder die verantwoordelijkheid draagt in ons staatkundig en maatschappelijk bestel. In dat licht is het
niet verantwoord dat de discussie door wie ook wordt geblokkeerd met

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 123, nr. 2

6

opvattingen over onaantastbaarheid van uitgaven of inkomsten. Daarvoor is
de opgave te omvangrijk, en zijn de financiële en maatschappelijke gevolgen
van het uitblijven van een aanzienlijke aanpassing van de collectieve uitgaven
èn inkomsten te ernstig.
Blijkens de mededeling van de directeur van Uw Kabinet van 2 september
2009, nummer 09002189, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn
advies betreffende bovengenoemde Ontwerp-Miljoenennota 2010 rechtstreeks
aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 7 september 2009, nr.
W06.09.0260/III, bied ik u hierbij aan.
De Ontwerp-Miljoenennota 2010 geeft de Raad van State aanleiding tot het
maken van een aantal inhoudelijke opmerkingen. De adviezen en suggesties
van de Raad zullen hieronder stuk voor stuk worden besproken. Het kabinet wil
echter beginnen met het uitspreken van zijn welgemeende waardering voorhet
Raadsadvies.
1. Algemeen
De Raad onderkent in zijn advies de unieke situatie waarin economie en
maatschappij zich bevinden. Ons land staat voor een ongekend zware opgave.
De economische crisis raakt velen in de samenleving en kan leiden tot
spanningen en tot druk op de sociale samenhang in ons land. Ook de
overheidsfinanciën raken ernstig uit balans. De Raad stelt verder dat het in
tijden van crisis aankomt op de kracht van democratie en rechtsstaat en het
vermogen en de bereidheid van burgers, bedrijven, maatschappelijke
organisaties en de overheid om rechtvaardige keuzes te maken en de gevolgen
van deze keuzes te dragen.
In zijn advies richt de Raad zich met name op de noodzaak tot herordening na
de crisis, en in het bijzonder op de noodzakelijke gezondmaking van de
overheidsfinanciën. Verder ziet de Raad het als een opvallend punt dat de
besluitvorming over de uitgangspunten en criteria voor het duurzaam in
balans brengen van de overheidsfinanciën wordt doorgeschoven naar het
voorjaar van 2010. Dit zou het besef van urgentie van de ingrijpende en ook
pijnlijke aanpassingen die moeten plaatsvinden niet bevorderen. Daarnaast
zou de Miljoenennota verschillende signalen bevatten, waardoor twijfel zou
kunnen ontstaan over de vraag of het kabinet al werkelijk heeft besloten
uiterlijk voorjaar 2010 tot nadere besluitvormingen te komen.
Het kabinet onderschrijft de urgentie en noodzaak te komen tot een budgettaire heroriëntatie in het licht van de crisis en de gevolgen daarvan voor onze
collectieve welvaart. Tegelijk mogen we niet vergeten dat de economie zich
nog in onrustig vaarwater bevindt, en dat het verder afglijden van de
economie op de korte termijn een aanzienlijke financiële rekening op de lange
termijn met zich mee kan brengen. De komende jaren is het op orde brengen
van de overheidsboekhouding een must, maar dit mag het fragiele herstel niet
in de knop breken. In dit spanningsveld is de Miljoenennota 2010 geschreven.
Het kabinet navigeert door dit veld door op korte termijn (door het laten
werken van automatische stabilisatoren en gerichte en tijdelijke investeringen
in de economie) de conjunctuurcyclus niet te versterken en tegelijkertijd reeds
maatregelen en vervolgstappen aan te kondigen (in de vorm van
heroverwegingsonderzoeken), die budgettaire consolidatie na de crisis
bespoedigen en de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn
verbeteren.
Daarom heeft het kabinet al in maart van dit jaar, toen de crisis op zijn
hoogtepunt was en de economie in één kwartaal met bijna 3 procent kromp, in
het aanvullende beleidsakkoord ingrijpende maatregelen aangekondigd op het
terrein van de AOW, de gezondheidszorg en het eigenwoningforfait, die op de
lange termijn bijdragen aan het herstel van de overheidsfinanciën. Ten tweede
zijn afspraken gemaakt over het minimale pad richting budgettair herstel die
door het kabinet wettelijk worden vastgelegd in de Wet Tekortreductie Rijk en
Mede-overheden. Verder heeft het kabinet ten derde bij voorjaarsnota besloten
tot 1,8 miljard euro aan bezuinigingen in 2011 en is er ten vierde een akkoord
gesloten met sociale partners over een verantwoorde loonontwikkeling met
een budgettaire doorwerking via de lonen en uitkeringen in de collectieve

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 123, nr. 2

7

sector. Een volledig overzicht van de relevante maatregelen is opgenomen in
box 2.1 van de Miljoenennota.
Niettemin is het duidelijk dat er nog meer moet gebeuren. De vraag hierbij is:
hoeveel en wanneer? Hier geldt dat timing en omvang van het beleid sterk
afhankelijk zijn van de snelheid en de kracht van het economisch herstel. Een
snel en krachtig herstel beperkt de benodigde inspanningen en maakt snel
ingrijpen mogelijk. Een langzaam en onvollediger herstel maakt de opgave
groter, maar dan ligt het ook in de rede de noodzakelijke aanpassingen over
een langere periode te verrichten, ook voorbij deze kabinetsperiode. Op dit
moment weten we echter niet wat het verloop van de recessie zal zijn. Vandaar
dat het kabinet er in dit stadium bewust voor kiest om de noodzaak van
consolidatie op termijn te onderstrepen en de voorbereidingen daartoe te
treffen. De timing van die consolidatie is vervolgens afhankelijk van het
verloop van de recessie. Bovendien vragen ingrijpende maatregelen om een
gedegen voorbereiding, het voeren van een afgewogen en geïnformeerd debat
en een zo breed mogelijk maatschappelijk draagvlak.
In het Aanvullend Beleidsakkoord en de Miljoenennota ligt dan ook besloten
dat 2011 fungeert als scharnierjaar. Richting de begrotingsvoorbereiding van
2011 heeft het kabinet scherper zicht op de aard en omvang van het herstel.
Ook zijn de voorbereidingen in het kader van de heroverwegingsoperatie
gereed om te komen tot een gedegen en geïnformeerde besluitvorming over
de toekomst. Dit komt de zorgvuldigheid van de besluitvorming en daarmee
deduidelijkheid richting de samenleving ten goede.
2. De noodzaak van financiële dijkbewaking
Vorig najaar heeft het kabinet op zeer omvangrijke schaal directe financiële
steun moeten verlenen aan enkele Nederlandse financiële instellingen die
zonder deze steun dreigden om te vallen. De Raad onderschrijft de noodzaak
van deze ingrepen, maar tekent hierbij aan dat de Staat hierdoor aanzienlijke
financiële risico’s op zich heeft genomen en dat structurele gevolgen voor de
overheidsfinanciën niet kunnen worden uitgesloten. Het kabinet is zich ten
volle bewust van deze risico’s en legt daarover ook verantwoording af in het
Financieel Jaarverslag Rijk 2008 en de Miljoenennota 2010. Belangrijke
aantekening daarbij is dat de risico’s van niet-ingrijpen nog groter waren
geweest. Het geldverkeer en de kredietverlening vormen de levensader van de
economie en daarmee ook de basis voor onze individuele en collectieve
welvaart.
De Raad stelt terecht dat het publieke belang van geldverkeer en kredietverlening vraagt om het rechtzetten van onvolkomenheden in het functioneren
van de financiële sector en het toezicht daarop. Dat vraagt volgens de Raad
erom dat de sector zelf stappen neemt, maar ook dat de overheid de noodzakelijke stappen afdwingt. De burger mag niet opnieuw de dupe worden van een
falend financieel stelsel, waarbij de risico’s worden afgewenteld op de
belastingbetaler. Deze analyse onderschrijft het kabinet ten volle, zoals ook
blijkt uit de kabinetsvisie toekomst financiële sector. In nationaal, Europees en
breder internationaal verband (o.a. G20) wordt momenteel hard gewerkt aan
het doorvoeren van hervormingen die de financiële sector meer gedisciplineerd en robuust moet maken. Daarbij kan onder andere gedacht worden aan
versterking van de kapitaaleisen, een verbreding en verdieping van het
toezicht, het verminderen van procycliciteit in de financiële sector en het
aanpakken van beloningsbeleid.
In dit kader vraagt de Raad zich tevens af of de toezichthouders zelf voldoende
inzicht hebben gekregen in aard en omvang van de ontwikkelingen die zich al
in de loop van 2007 begonnen af te tekenen, of zij voldoende mogelijkheden
hadden daarop adequaat te reageren en of de Minister van Financiën als
politiek verantwoordelijke tijdig over de juiste informatie kon beschikken. Deze
vragen van de Raad zullen uitgebreider aan bod komen in het parlementair
onderzoek financieel stelsel, waartoe in juni door de Tweede Kamer is
besloten.
Op dit punt kan nu al gemeld worden dat het kabinet van mening is dat zowel
toezichthouders als de Minister van Financiën over voldoende informatie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 123, nr. 2

8

beschikten over de ontwikkelingen in de financiële sector om daadkrachtig en
in goed overleg noodzakelijke maatregelen te nemen om een ineenstorting van
de financiële sector te voorkomen. Daarbij is altijd intensief overleg geweest
tussen de Minister van Financiën en de toezichthouders, zowel met DNB
alsmet AFM (onder andere met betrekking tot het verbod op short selling).
Wel geldt dat de omvang en hevigheid van financiële turbulentie na de val van
Lehman Brothers op 15 september 2008 – ofwel exact één jaar geleden – groter
zijn geweest dan vooraf redelijkerwijs vermoed kon worden. Een tweede
kanttekening betreft het algemene gebrek aan inzicht in de complexe financiële
producten en de rol van de rating agencies bij het beoordelen van de risico’s
daarvan. Beide kanttekeningen betreffen echter het gehele internationale
financiële stelsel, en hebben niet specifiek betrekking op Nederlandse
toezichthouders of de Nederlandse overheid. Daarnaast leiden de ervaringen
van de afgelopen periode – zoals ook uit de kabinetsvisie blijkt – ook weer tot
nieuwe vraagstukken. Dit heeft onder andere betrekking op het omgaan met
grensoverschrijdende aspecten (zowel bij informatie-uitwisseling als bij
interventies) en het versterken van het raamwerk van crisismanagement.
3. Begrotingsbeleid
a. Ramingen en automatische stabilisatoren
De toename van de staatsschuld wordt niet alleen veroorzaakt door de
noodzakelijke ingrepen in de financiële sector. Ook de doorwerking in de
economie laat duidelijke sporen achter in de overheidsfinanciën. De Raad stelt,
mede op basis van de Macro Economische Verkenningen van het CPB, dat de
onzekerheden in de voorspelling van de economische groei en dat dit noopt
tot voorzichtigheid en behoedzaamheid in het gebruiken van prognoses bij het
formuleren van beleid. Hierbij wordt gerefereerd aan het feit dat het kabinet de
marge van behoedzaamheid in de raming, die daarvoor nog werd aangehouden, heeft geschrapt.
Economische ramingen zijn altijd met onzekerheden omgeven, zoals het CPB
zelf als eerste zal aangeven. Aan de andere kant bieden zij onmisbare
informatie bij het komen tot een verantwoord begrotingsbeleid bij aanvang
van een kabinetsperiode. In het verleden werd de onzekerheid vertaald in het
hanteren van een behoedzaamheidsmarge bij de geraamde economische
groei. De groei werd hierdoor bewust onderschat. Echter de doelstellingen op
het terrein van tekort- en schuldreductie enerzijds en het hanteren van een
behoedzaamheidsmarge anderzijds zijn tot op zekere hoogte communicerende
vaten, omdat meevallers volgens de begrotingssystematiek in principe moeten
worden gebruikt voor aflossing van de staatsschuld. Het kabinet is van mening
dat het dan zuiverder is om uit te gaan van de reëel verwachte groei om op
basis daarvan reële ambities met betrekking tot de overheidsfinanciën te
formuleren. Desalniettemin vraagt het kabinet de Studiegroep Begrotingsruimte de werking van de begrotingssystematiek, en de wijzigingen die aan het
begin en tijdens de kabinetsperiode daarin zijn aangebracht, te evalueren.
Hierbij zal de kritiek van de Raad van State worden betrokken.
Verder stelt de raad dat de automatische stabilisatoren niet symmetrisch
werken. Anders dan bij de aanvaarding van tekorten in mindere jaren, zou de
bereidheid tot het aanleggen van buffers in goede tijden niet zijn verzekerd.
Daarbij wijst de Raad op het feit dat het in de afgelopen jaren, ondanks
gunstige groeicijfers, slechts enkele keren is gelukt tot een (beperkt) overschot
te komen. In dat kader vraagt de Raad zich af in hoeverre het verantwoord is in
slechte tijden het tekort te laten ontstaan, die een veelvoud zijn van de
overschotten, die in goede jaren worden gerealiseerd.
Onder economen wordt het belang van automatische stabilisatie breed
gedragen. Door de begroting mee te laten veren met de conjunctuur wordt
voorkomen, dat het beleid bijdraagt aan het ontstaan van bubbels of een toch
al haperende economie een zetje naar beneden geeft. Het kabinet heeft wel
begrip voor de zorgen van de Raad over de begrotingsdiscipline in goede
tijden. Het is echter ongewenst het kind van de automatische stabilisatie met
het badwater van het vermeend gebrek aan begrotingsdiscipline weg te
gooien. Nederland wordt internationaal veelvuldig geprezen om zijn trendmatige begrotingsbeleid en de handhaving daarvan. Dit heeft er toe geleid dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 123, nr. 2

9

er in de afgelopen jaren met enige regelmaat overschotten werden bereikt,
waaronder in 2007 en 2008. Hiermee scoorde Nederland duidelijk beter dan
veel andere landen.
Bepalend voor de kans op een reeks van overschotten is echter niet primair de
werking van de begrotingsregels, maar het startpunt bij een nieuwe kabinetsperiode en de ambities ten aanzien van het saldopad, in combinatie met de
economische ontwikkeling tijdens de kabinetsperiode. Niet alle kabinetten
sinds 1994 – de invoering van het trendmatig begrotingsbeleid – streefden of
konden redelijkerwijs streven naar het bereiken van een begrotingsevenwicht
of een overschot. Het succes van automatische stabilisatie kan dus niet, zoals
de Raad lijkt te doen, alleen worden afgelezen aan de omvang en frequentie
van begrotingsoverschotten in de afgelopen 15 jaar. Dat blijkt ook wel uit het
feit dat de staatschuld als percentage van onze welvaart tussen 1994 en 2008
bijna is gehalveerd. Bovendien is een daling qua omvang en snelheid van onze
welvaart in de huidige vorm sinds de uitbouw van de moderne verzorgingsstaat niet eerder voorgekomen. Dat dit de grenzen van elk bestaand
begrotingsbeleid op de proef stelt, is onvermijdelijk. Desalniettemin is het
kabinet van mening dat – zeker ook in vergelijking met de landen om ons heen
– ons begrotingsbeleid zich succesvol kan laten vergelijken met het begrotingsbeleid elders. Juist in deze tijden van crisis is automatische stabilisatie van
groot belang om te voorkomen dat de economie wegzakt in een negatieve
spiraal. Voor de jaren na de crisis zullen de aanbevelingen van de Raad met
betrekking tot begrotingsdiscipline volop ter harte moeten worden genomen,
zowel door het huidige als door komende kabinetten.
b. Houdbare overheidsfinanciën en de opwaartse dynamiek van de staatsschuld
De Raad benadrukt het gevaar dat de staatsschuld een eigen opwaartse
dynamiek gaat vertonen als te lang gewacht wordt met het treffen van
afdoende maatregelen. Hierdoor kunnen productieve overheidsuitgaven op
termijn steeds meer verdrongen worden door de last van rentebetalingen op
de staatsschuld. Het feit dat het kabinet bij een aanhoudende recessie het
stimuleringsbeleid ook in 2011 wil doorzetten getuigt volgens de Raad van
onvoldoende besef van het gevaar van voornoemde opwaartse dynamiek van
de staatsschuld.
In dit Nader rapport is al aangegeven dat de timing en de omvang van de
maatregelen afhankelijk zijn van de aard en omvang van het economische
herstel. Al in het voorjaar heeft het kabinet een evenwichtige keuze gemaakt:
op korte termijn stimuleren, op (middel-)lange de overheidsfinanciën weer op
orde krijgen. Dit juist met het oog op het «voorkomen van opwaartse
dynamiek van de staatsschuld» en het wegnemen van wantrouwen bij burgers
en bedrijven over de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op de (middel)lange termijn. Budgettaire consolidatie is een harde noodzaak, maar een
fragiel herstel van de economie mag niet in de kiem worden gesmoord. Dit is
ook onderdeel van de internationale consensus zoals die bijvoorbeeld in de
G20 wordt geformuleerd. De ervaringen van Japan in de jaren negentig leren
dat het te vroeg aanhalen van de budgettaire teugels averechts werkt op de
economie en indirect dus ook op de overheidsfinanciën.
Vooralsnog tasten we echter grotendeels in het duister als het gaat om het
herstelpad in de komende jaren. Het kabinet heeft er dan ook voor gekozen
niet te wachten tot 2011 maar reeds nu een significant begin te maken met het
herordenen van de overheidsfinanciën voor zover de economie dat toelaat
vanaf 2011. Dit gebeurt naast de maatregelen, die al publiekelijk zijn aangekondigd . Tegelijk wordt in het kader van het heroverwegingstraject het
voorbereidende werk gedaan voor verdere ingrepen in 2011 en latere jaren.
De Raad wijst er verder op dat de MJN geen kwantitatief inzicht biedt in de
toename van het zogenaamde houdbaarheidstekort als gevolg van de crisis en
adviseert hierin alsnog te voorzien. Het kabinet begrijpt en deelt deze wens,
maar ziet zich beperkt in haar mogelijkheden aan deze wens te voldoen. Het
langetermijneffect van de crisis op de overheidsfinanciën zal voor een
belangrijk deel bepaald worden door de aard en de omvang van het economische herstel, waarover nog weinig zekerheid bestaat. In dit licht moeten ook
de uitspraken van het CPB worden bezien over de grote onzekerheid ten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 123, nr. 2

10

aanzien van de stand van de conjunctuur, en daarmee met de zeggingskracht
van het structureel saldo. Medio 2010 komt het CPB met een nieuwe Ageingstudie en met ramingen voor de middellange termijn, waarin ook een
kwantitatieve inschatting gemaakt zal worden van de omvang van de uitdaging
met betrekking tot de overheidsfinanciën op lange termijn en de toename
daarvan. Wel is duidelijk dat het probleem door de crisis zal toenemen. Het
kabinet heeft in het aanvullend beleidsakkoord daarom al maatregelen
aangekondigd om aan deze verzwaarde opgave een versterkte invulling te
geven. Overigens dient de discussie over het houdbaarheidstekort geplaatst te
worden in de bredere discussie over intergenerationele verdeling.
c. Europa en Stabiliteits- en Groeipact
De Raad onderstreept terecht het belang van internationale coördinatie bij de
aanpak van de crisis. Daarbij wordt bijzondere aandacht besteed aan het
Stabiliteits- en Groeipact: voor Nederland is het van groot belang om ook in
Europees verband tot een geloofwaardig pad naar herstel te komen. Daarbij
merkt de Raad op dat de Miljoenennota geen inzicht biedt in het belang voor
Nederland van begrotingsdiscipline in de EMU-landen, noch in de Nederlandse
inzet in de discussie over het pact. Verder wordt benadrukt dat er voor het
kabinet geen aanleiding is de inzet voor de nationale begroting op te hangen
aan de uitkomst van de discussie over een al dan niet aangepast groeipact.
Het kabinet stelt zich op de positie dat een gezamenlijke munt een wederzijdse
verantwoordelijkheid betekent om de budgettaire situatie te bewaken.
Nederland heeft als land met aanzienlijke pensioenvermogens een uitgesproken belang bij een sterke en geloofwaardige euro en neemt dan ook vaak
de voortrekkersrol bij de handhaving van het pact. Het uitgangspunt van het
kabinet is dan ook om de regels van het pact te behouden en te handhaven,
waarbij wel rekening gehouden moet worden met wat economisch bezien
verantwoord is. Ook hier geldt dat het te snel aanhalen van de budgettaire
teugels niet mag leiden tot een economische terugval. Bovendien is het pact
niet gebaat bij onrealistisch hoge doelstellingen ten aanzien van budgettaire
consolidatie, als die ertoe leiden dat een geloofwaardige handhaving van de
regels van het pact door de meerderheid van de lidstaten ondergraven wordt.
Het belang van Europese coördinatie en de handhaving van Europese regels
neemt niet weg dat Nederland zijn eigen verantwoordelijkheid neemt bij het op
orde brengen van de nationale overheidsfinanciën. Dit komt ook tot uiting in
het heroverwegingentraject dat door dit kabinet wordt ingezet.
De Raad geeft hierbij in overweging de heroverwegingsrapporten komend
voorjaar, zo mogelijk in het eerste kwartaal van 2010, op een zodanig tijdstip
gereed te laten zijn dat de besluitvorming hierover, inclusief de tijd die
gemoeid is met wetgeving, al effect kan hebben met ingang van 2011. Het
kabinet streeft er naar de heroverwegingsrapporten zo snel mogelijk, maar
uiterlijk in het tweede kwartaal van 2010 gereed te hebben, teneinde de
resultaten mee te kunnen nemen in de besluitvorming over het begrotingsjaar
2011. Een gedegen analyse neemt tijd en met het door de Raad gesuggereerde
tijdpad zou deze ronde heroverwegingen het risico lopen aan diepgang en
ambitie te moeten inleveren. De mening van de Raad dat het eindpunt van de
heroverwegingen moet zijn dat ze onderdeel moeten kunnen uitmaken van
begrotingsvoorbereiding 2011, onderschrijft het kabinet volledig.
4. Ten slotte
De Raad stelt terecht dat de crisis leidt tot een daling van de welvaart die
binnen afzienbare tijd doorwerkt in de collectieve en private bestedingen.
Daarnaast merkt de Raad op de het maatschappelijk draagvlak voor ingrijpende maatregelen nog beperkt is, doordat burgers nog niet in volle hevigheid
met de gevolgen van de crisis zijn geconfronteerd. Dit gegeven de koopkrachtontwikkeling in 2009 en 2010 en het feit dat de arbeidsmarkt met enige
vertraging reageert op de economische ontwikkelingen. Ingrijpende maatregelen zijn inderdaad onontkoombaar. Nederland zal zich na de crisis op een
nieuwe manier uit moeten vinden. Er zijn verschillende manieren om de
maatschappij en daarbinnen de verhouding tussen overheid, markt en
samenleving opnieuw vorm te geven. Onder de druk wordt alles vloeibaar, en
vanuit dat perspectief biedt de crisis juist kansen voor herontwerp en de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 123, nr. 2

11

mogelijkheid om vastzittende debatten los te trekken en verkokering te
doorbreken. Politieke keuzes zijn daarvoor essentieel.
De Raad acht een nieuwe verkenning van heroverwegingsmogelijkheden
zinvol indien daarmee beleidskeuzes onder ogen worden gezien, die nog niet
eerder verkend zijn. Daarnaast heeft de Raad in de Miljoenennota aanwijzingen
gemist over de uitgangspunten, die aan de heroverweging richting kunnen en
moeten geven.
Het kabinet ziet de heroverwegingen als een belangrijke stap in de richting van
het vormgeven van het Nederland na de crisis en het invulling geven aan de
gevolgen van de afname van onze collectieve welvaart. Wie wil werken aan
een Nederland dat er in 2020 slimmer, schoner, sterker, solide en solidair voor
staat, moet al de komende jaren ingrijpende keuzes kunnen maken over de
volle breedte van het overheidsbeleid, zonder dat vitale belangen daarbij in de
knel komen. Het kabinet wil dat Nederland in 2020, ook als er minder
(financiële) middelen ter beschikking staan, een samenleving is waarin mensen
zich thuis voelen, met een duurzame en innovatieve economie, een beschermende en activerende verzorgingsstaat en met goede kansen voor de jeugd.
Bestaande en vooral ook nieuwe opties die bijdragen aan het bereiken van
deze ambities vanuit een minder gunstige budgettaire uitgangspositie, zullen
in het kader van het heroverwegingentraject in een bruikbaar palet bijeen
worden gebracht. Hierna kunnen goed geïnformeerde politieke keuzes
wordengemaakt door het huidige kabinet, maar ook door toekomstige
kabinetten.

De Raad van State geeft U in overweging de Miljoenennota 2010 te zenden aan
de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat aan het vorenstaande aandacht
zal zijn geschonken.
De Vice-President van de Raad van State,
H. D. Tjeenk Willink
Ingevolge de door Uwe Majesteit bij besluit van 6 maart 1992, nummer
92002038 verleende machtiging zal ondergetekende de begrotingsstukken voor
het dienstjaar 2010 op dinsdag 15 september 2009 aanbieden aan de Tweede
Kamer der Staten-Generaal.
De minister van Financiën,
W. J. Bos

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 123, nr. 2

12