Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

29 984

Spoor: vervoer- en beheerplan

Nr. 899

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN
WATERSTAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 12 juni 2020
1. Inleiding
Het openbaar vervoer stelt mensen in staat om snel en comfortabel van
deur tot deur te reizen en voorziet daarmee in een maatschappelijke
basisbehoefte. Dit wordt – ook in tijden van corona – dagelijks mogelijk
gemaakt door duizenden buschauffeurs, tram- en metrobestuurders,
treinconducteurs en -machinisten, veiligheids- en servicemedewerkers en
velen anderen in ondersteunende functies. Samen zorgen ze dat de
treinen, bussen, trams en metro’s op tijd rijden en dat reizigers, daar waar
nodig, geholpen worden.
De hoge kwaliteit van ons openbaar vervoer is in belangrijke mate te
danken aan het goede werk dat al deze mensen leveren. Goed openbaar
vervoer is dus mensenwerk. Dat doen ze in een «systeem». Ons openbaar
vervoerssysteem moet dienend zijn aan datgene wat we willen bereiken:
de reiziger die snel, betrouwbaar, toegankelijk, comfortabel en betaalbaar
van deur tot deur kan reizen. Het treinvervoer is een belangrijke schakel in
de totale keten van vervoer waarmee de reiziger zijn reis kan maken. De
keuze ligt voor hoe we het systeem voor treinvervoer ook na 2024 zo
optimaal mogelijk benutten voor de reiziger.
Voor u liggen de hoofdlijnen van mijn integrale besluit marktordening op
het spoor na 2024. Directe aanleiding is de noodzaak van een nieuwe
concessie voor het hoofdrailnet vanaf 2025. Naast de wijze waarop de
volgende concessie wordt gegund, is ook van belang wat er wel en niet
onder de gunning valt. Het recht op open toegang voor andere spoorvervoerders op het netwerk en de positie van stations als knooppunt zijn hier
nauw mee verbonden. Door al deze aspecten mee te nemen in één
integrale besluit slaan we een stevig fundament onder een toekomstbe-

kst-29984-899
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 29 984, nr. 899

1

stendig spoor.1 Een fundament dat het maximale uit het systeem haalt:
voor de reiziger van nu en voor de reiziger van straks.
De hoofdlijnen van mijn voorstel zijn:
1. De nieuwe vervoerconcessie voor het hoofdrailnet (HRN) wordt
onderhands aan de Nederlandse Spoorwegen (NS) gegund. Hiermee
kies ik voor kwaliteit en stabiliteit voor de reiziger. Belangrijkste
voorwaarden zijn dat voor de reiziger de – al goede – prestaties nog
verder omhoog gaan en dat NS blijft inspelen op de verwachte
reizigersaantallen en nieuwe ontwikkelingen.
2. Het binnenlands vervoer over de HSL-Zuid blijft onderdeel van de
vervoerconcessie voor het hoofdrailnet. De binnenlandse vervoersdiensten zijn sterk geïntegreerd met het landelijke spoorsysteem.
Deze integratie accommodeert de reizigersvraag het beste, en levert
tegelijkertijd het meest integrale reisproduct voor de reiziger.
3. Ik wil de internationale verbindingen, onder andere over de HSL-Zuid,
versterken door in deze groeiende markt meer ruimte te geven aan
andere vervoerders op basis van open toegang. Daar heeft de
internationale reiziger baat bij omdat dit kansen biedt voor een betere
kwaliteit en hogere frequenties tegen een concurrerende prijs. Hierbij
denk ik onder andere aan het internationale personenvervoer over de
HSL-Zuid en een verbeterde verbinding met Berlijn na 2024. Met een
marktverkenning onderzoek ik op korte termijn welke internationale
verbindingen onder open toegang tot stand kunnen komen die ik
vanuit publiek belang wenselijk vind. Als gewenste verbindingen niet
tot stand komen, dan houd ik de mogelijkheid van aanvullende
concessies open om die verbindingen toch mogelijk te maken.
4. Van de sprinterdiensten die in het kader van mogelijke decentralisatie
genoemd zijn in het regeerakkoord heb ik met de provincie Fryslân de
intentie uitgesproken om de sprinterdienst Zwolle – Leeuwarden per
2025 te decentraliseren. De sprinterdiensten Zwolle – Groningen en
Apeldoorn -Enschede worden mogelijk later toegevoegd aan
bestaande regionale concessies, indien blijkt dat dit een verbetering
voor de reiziger oplevert. De sprinterdienst Dordrecht – Breda wordt
niet gedecentraliseerd omdat dit geen voordelen oplevert voor de
reiziger.
5. Met een Stationsagenda wil ik toewerken naar een meer integrale
afweging van publieke (en andere) belangen op stations. Daarmee wil
ik beter kunnen inspelen op het toenemende maatschappelijke
belang van stations als knooppunten (hubs) en de ruimte voor en
samenwerking tussen de verschillende partijen op stations verbeteren. Ik kies ervoor om binnen de huidige ordening in te zetten op het
verbeteren van de prestaties voor de reiziger. Als randvoorwaarde
verbind ik daar aan een betere sturing op de prestaties voor de
reiziger. Dit vormt een onderdeel van de Stationsagenda.

1

Ten behoeve van dit besluit over de marktordening op het spoor na 2024 heb ik onderzoeken
(«bouwstenen») laten uitvoeren. De onderzoeken hebben bijgedragen aan de onderbouwing
van mijn besluit en bied ik uw Kamer bij deze aan. Onderaan deze brief vindt u een lijst met de
onderzoeken die in dat kader zijn uitgevoerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 29 984, nr. 899

2

2. Startpositie, ontwikkelingen en uitdagingen in het openbaar
vervoer
Startpositie
Uit de resultaten van de midterm review van de huidige HRN-vervoerconcessie blijkt dat de prestaties van NS goed zijn, ook in internationaal
vergelijkend perspectief.2 NS scoort op de meeste prestatie-indicatoren
boven de afgesproken waarden. Ook laat NS op de meeste prestatieindicatoren een stijgende trend zien. Er is daarbij perspectief op verdere
prestatieverbetering. Als het gaat om het regionaal treinvervoer – waar
provincies en vervoersregio’s qua sturing voor verantwoordelijk zijn – dan
zien we daar vervoersgroei en een hoge reizigerswaardering. De
prestaties van vervoerders moeten in het licht gezien worden van het
complexe OV-netwerk dat in Nederland in de loop der jaren is ontstaan.
Daarbij zijn meer en meer mogelijkheden ontstaan om de reiziger goed te
bedienen, maar ook meer en meer afhankelijkheden en kwetsbaarheden.
Ontwikkelingen en trends
Tot aan de coronacrisis stapten er dagelijks 1,3 miljoen mensen in en uit
de trein. Vijf jaar geleden waren dit er nog 1,1 miljoen. Vorig jaar groeide
het aantal reizigerskilometers op het hoofdrailnet met 3,7% ten opzichte
van het jaar ervoor.3
Volgens eerdere prognoses zet deze groei door. Natuurlijk kijken we als
gevolg van de coronacrisis inmiddels met andere ogen naar deze cijfers.
De OV-sector wordt hard geraakt door de coronacrisis. Het aantal reizigers
is fors gedaald en vervoerders ervaren daarvan ook de financiële
consequenties. Toch blijven zij hun maatschappelijke verantwoordelijkheid dragen en zorgen ze ervoor dat Nederland bereikbaar blijft voor de
mensen in de vitale beroepen. Op dit moment is juist dát de maatschappelijke basisbehoefte waar de vervoerders in voorzien.
Welke invloed de coronacrisis heeft op lange termijn en wat precies de
consequenties zijn voor het spoor, is op dit moment nog niet duidelijk.
Hoe onzeker de huidige situatie ook is, het is wel zeker dat mensen ook in
de toekomst snel, betrouwbaar, toegankelijk, comfortabel en betaalbaar
van deur tot deur willen reizen. Duidelijk is ook dat het aantal inwoners
groeit, vooral in de stedelijke gebieden en nabij OV-knooppunten. Steeds
meer mensen kiezen de trein als vervoersmiddel. Dat zorgt naar
verwachting op de langere termijn voor een flinke groei van het aantal
reizigers. De toenemende vraag leidt ertoe dat het steeds drukker wordt
op het spoor en de beschikbare capaciteit afneemt.
Ook zien we dat reizigers vaker gebruik maken van verschillende
vervoermiddelen. De reiziger gaat openbaar vervoer en andere vormen
van mobiliteit – zoals deelauto’s en deelscooters – steeds meer als één
geheel aan opties zien. Reizigers willen hun reis zo snel en drempelloos
mogelijk maken en daar gemakkelijk digitaal voor kunnen plannen,
boeken en betalen.
We zien verder dat ontwikkelingen en trends zoals verduurzaming,
digitalisering, en het meer delen van bezit van grote invloed op de
mobiliteit zijn. De klimaatverandering vraagt om meer duurzame vormen
2

Dit blijkt uit de internationale benchmark 2019 van NS en ProRail (onderdeel van de brief aan
uw Kamer over de Midterm reviews van de concessies van NS en ProRail; die brief is gelijktijdig verstuurd met deze brief, Kamerstuk 29 984, nr. 898).
3
NS halfjaarrapportage vervoerconcessie 2019, bijlage bij Kamerstuk 29 984, nr. 893.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 29 984, nr. 899

3

van mobiliteit en meer innovatie en vernieuwing van het openbaar
vervoer. Ook zullen er steeds meer spelers verschijnen op de mobiliteitsmarkt (o.a. deelvervoeraanbieders en MaaS-partijen) en door meer
marktopening op het spoor als gevolg van Europese regelgeving (via
open toegang en openbaar aanbesteden).
Mijn integrale besluit over de marktordening op het spoor na 2024 moet
worden bezien in de context van deze ontwikkelingen en trends. Het
besluit moet bijdragen aan de doelen van het Toekomstbeeld OV 20404:
de focus op de kracht van het openbaar vervoer, een drempelloze reis en
investeren in veiligheid, duurzaamheid en het ontzien van omwonenden.
Ook de ambities voor het spoorgoederenvervoer om meer goederen over
het spoor te laten gaan in het kader van het klimaat en de Green Deal zijn
voor mijn besluit relevant.
Uitdagingen op het spoor vragen om stabiliteit en verdere optimalisatie
De flinke groei van het aantal reizigers vormt een enorme uitdaging voor
de spoorsector. De reiziger moet kunnen vertrouwen op beschikbaarheid
én kwaliteit tegen een betaalbare prijs. Het opvangen van de reizigersgroei vraagt – naast investeringen om knelpunten in de spoorweginfrastructuur op te lossen – ook om innovatieve en logistieke oplossingen om
de capaciteit om ons drukke spoorwegnet verder te benutten, meer ruimte
te creëren voor andere modaliteiten en om samenwerking tussen alle
relevante partijen te intensiveren.
Ik wil daarbij – nu en in de toekomst – verder optimaliseren en het
maximale uit het systeem halen voor de reiziger. Er is perspectief voor
verdere verbetering van de kwaliteit van de dienstverlening. Ook kan de
innovatiekracht van de sector verder omhoog, rekening houdend met de
hiervoor beschreven omstandigheden. De treinreiziger moet snel,
betrouwbaar en comfortabel van A naar B kunnen reizen met goede
aansluitingen. Maar kwaliteit gaat nog verder: de deur-tot-deurreis voor
de reiziger moet steeds soepeler en drempellozer verlopen. Stations
moeten hiervoor steeds meer knooppunten worden waar naast spoor- en
busvervoer ook plaats is voor deelvervoer en waar andere spelers hun
diensten aan kunnen bieden. Bovendien moeten stations voor de reiziger
een comfortabele plek zijn om te verblijven. Er liggen grote uitdagingen
om het internationale treinvervoer te verbeteren zodat dit steeds meer een
goede vervanging van het vliegverkeer op korte afstanden wordt.
Internationaal treinvervoer moet daarom core business zijn.
De toekomstige opgaven vergen een sterke publieke sturing en samenwerking binnen het hele OV-systeem. Ik wil toe naar een samenhangende,
integrale aanpak waarbij landelijk én gebiedsgericht (regionaal) en vanuit
de opgave en over de modaliteiten heen wordt gekeken. Dat vergt goede
afwegingen en scherpe keuzes de komende jaren om het netwerk – mede
in het licht van het Toekomstbeeld OV 2040 – toekomstbestendig te
maken.

4

In het Toekomstbeeld OV 2040 werk ik gezamenlijk met de brede OV-sector aan verdere
vormgeving van het openbaar vervoer van de toekomst waarbij de reiziger voor mij centraal
staat. Dat doe ik onder meer door te werken aan verschillende varianten voor de netwerkontwikkeling. De stappen die we zetten in het kader van het Toekomstbeeld OV en de netwerkuitwerking hebben ook consequenties voor de governance en de marktordening op het spoor.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 29 984, nr. 899

4

3. Integrale marktordeningsbesluit na 2024
Continuïteit en stabiliteit op het HRN
In Europa is de beweging ingezet richting meer concurrentie op de
spoormarkt. Het Europese Vierde Spoorwegpakket gaat uit van aanbesteden, tenzij. Onderhands gunnen is mogelijk maar hiervoor gelden
vanaf 2024 nieuwe voorwaarden waarbij de keuze voor onderhandse
gunning onderbouwd moet worden. Daarbij mag een lidstaat kijken naar
de voordelen maar ook naar de risico’s die aanbesteden met zich
meebrengt. Uit onderzoek5 dat ik heb laten uitvoeren in het kader van het
marktordeningsbesluit blijkt dat aanbesteden van de integrale HRNvervoerconcessie zeer complex en risicovol is vanwege de omvang van
het HRN6 en daardoor risico’s oplevert voor zowel opdrachtgever als
opdrachtnemer. Om op termijn aanbesteden eventueel mogelijk te maken,
is het nodig om de juiste randvoorwaarden daarvoor te creëren en te
inventariseren op welke wijze de governance (sturing en coördinatie) van
ons systeem daarop ingericht moet worden. Dat vergt tijd en is pas op
termijn realistisch. Voor de korte termijn zou een keuze voor aanbesteden
leiden tot onzekerheid op het Nederlandse spoor voor de reiziger en de
belastingbetaler.
Bovendien biedt een nieuwe HRN-vervoerconcessie voor de NS in mijn
optiek de beste kans om de continue verbetering van het personenvervoer
op het HRN de komende jaren door te zetten. Dat geeft NS stabiliteit,
investeringszekerheid en ruimte voor duurzame samenwerking in de
sector. Om die redenen en gezien de goede prestaties van NS kies ik
ervoor om de HRN-vervoerconcessie voor de komende concessieperiode
onderhands aan NS te gunnen. Zo kunnen we de reiziger ook na 2024 een
kwalitatief uitstekende reis van deur-tot-deur bieden met voldoende
frequenties.
Belangrijkste voorwaarde voor de onderhandse gunning van de
HRN-vervoerconcessie aan NS is dat de prestaties verder omhoog gaan
(zoals het nog beter op tijd rijden van treinen en een verbetering in de
informatievoorziening). Ook moet NS voldoende in staat zijn en blijven
om – binnen duidelijke bandbreedtes van de nieuw te gunnen concessie –
adaptief (tijdig en slim) in te spelen op de reizigersaantallen en nieuwe
ontwikkelingen. In de volgende concessie wordt helder opgenomen wat ik
verwacht van NS zowel wat betreft de kwaliteit die ik stel aan het
vervoerproduct als het aantal vervoerdiensten op de diverse trajecten. Dit
doe ik uit het oogpunt van transparantie, maar ook omdat het duidelijk
moet zijn welke diensten de concessiehouder moet leveren. Dat geeft
vervolgens de mogelijkheid aan opentoegangvervoerders om zonder
concessie aanvullende diensten aan te bieden op het Nederlandse
spoornetwerk, ook als dat binnenlands vervoer betreft. Met die duidelijkheid in de HRN-vervoerconcessie kan ik er bij de herziening van de
capaciteitsverdelingsregels ook voor zorgen dat het binnenlands
concessievervoer, zowel voor de HRN-vervoerconcessie als de decentrale
concessies voorrang krijgen op het moment dat capaciteit schaars wordt
ten opzichte van binnenlands opentoegangvervoer.
Verder wil ik dat NS een verbetering laat zien in transparantie over het
eigen functioneren. Het gaat daarbij zowel om informatie die ik in mijn rol
als concessieverlener nodig heb, als informatie die door mij als stelselver5

Onderzoek Vervoerconcessie HRN: praktische voorwaarden en aandachtspunten voor gunning,
inno-V (2020), p. 5 en 65.
6
Zelfs de grootste aanbestede concessies in Groot-Brittannië zijn in omvang maar een fractie
van de HRN-concessie. Zie inno-V, p. 65–66.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 29 984, nr. 899

5

antwoordelijke en door andere partijen zoals decentrale overheden en
consumentenorganisaties benut wordt om het openbaar vervoernetwerk
in Nederland nog beter te laten functioneren. Alle vervoerders die rijden
onder een concessie worden wettelijk verplicht gegevens te verstrekken
over het gebruik van het openbaar vervoer, volledig geanonimiseerd en
niet op personen herleidbaar met het oog op de AVG (Europese Algemene
verordening gegevensbescherming).7
Ik kies ervoor het binnenlands vervoer over de HSL-Zuid onderdeel te
laten blijven van de nieuwe HRN-vervoerconcessie. De HSL-Zuid is zowel
technisch als operationeel een van de meest complexe stukken spoor van
Nederland. Uit onderzoek8 blijkt dat het via één enkele concessie
reguleren van het binnenlands vervoer over de HSL-Zuid zorgt voor
maximale benutting van de capaciteit. Vanuit reizigers- en netwerkperspectief functioneren de binnenlandse HSL-Zuid vervoersdiensten (o.a. IC
direct) als integraal onderdeel van het landelijke spoorwegnet. Het
aanbesteden van deze diensten leidt tot een minder samenhangend
netwerk voor de reiziger en onzekerheid over de optimale benutting van
de complexe infrastructuur.
Om ontwikkelingen als de verwachte reizigersgroei te faciliteren en het
systeem voor de reiziger naar de toekomst toe verder te optimaliseren, wil
ik de komende jaren stappen zetten. Dat zet ik verderop in mijn brief
uiteen. In de nieuwe HRN-vervoerconcessie wil ik daar met NS afspraken
over maken zodat geborgd is dat NS zich blijft inzetten om het voor de
reiziger nu én straks nog beter te maken.
Vanaf 2024 gelden nieuwe Europese voorwaarden voor onderhands
gunnen. Deze voorwaarden zijn nog niet uitgekristalliseerd. Dat maakt het
inherent onzekerder om op dit moment te beslissen om onderhands te
gunnen op basis van de nieuwe voorwaarden. Ook andere EU-lidstaten
kiezen mogelijk voor de optie om nogmaals onder het bestaande regime,
dat op 24 december 2023 afloopt, te gunnen. Dit acht ik gezien het belang
van een stabiele levering van vervoerdiensten op het HRN ook voor
Nederland de te verkiezen route. Het voorkomt mogelijke onzekerheid en
instabiliteit. In de komende concessieperiode kan vervolgens meer
duidelijkheid worden verkregen over de nieuwe Europese voorwaarden
om een toekomstbestendige strategie voor Nederland te kunnen bepalen.
Meer ruimte voor internationale verbindingen
Goede internationale treinverbindingen dragen bij aan het economisch
versterken van Nederland. Bovendien kan de internationale trein een
duurzaam en comfortabel alternatief worden voor de auto of het vliegtuig
op kortere afstanden. Met meer internationaal treinverkeer leveren we een
bijdrage aan onze klimaatopgave. In de internationale paragraaf van de
netwerkuitwerking ten behoeve van het Toekomstbeeld OV voor het
verbeteren van internationale verbindingen kijk ik bijvoorbeeld naar de
versnelling naar Berlijn, de versnelling naar het Ruhrgebied en de
verbetering van de verbinding Amsterdam-Londen. Op 18 februari 2020
heb ik uw Kamer geïnformeerd over het position paper9 ten aanzien van
de Europese agendering van het internationale personenvervoer per
spoor. En het internationale personenvervoer per spoor mede te prioriteren in het kader van de vervolgstappen voor de Green Deal. Op 3 juni jl.
heb ik de politieke verklaring over de Europese agendering van internati7

Wetgevingsopties voor het beschikbaar stellen van OV-reizigersinformatie, bijlage bij
Kamerstuk 23 645, nr. 714.
8
Onderzoek Ordening HSL-Zuid, Berenschot (2020), p. 6.
9
Kamerstukken 29 984 en 35 377, nr. 887.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 29 984, nr. 899

6

onaal personenvervoer per spoor aangeboden aan de Europese
Commissie. De verklaring is ondersteund door inmiddels 27 Europese
landen en is mede een vervolg op het position paper. De verklaring roept
op tot het Europees agenderen van het internationaal personenvervoer
per spoor in het kader van de Green Deal en kondigt daarnaast de
oprichting van een platform aan waar lidstaten samenwerken aan
internationaal personenvervoer.10
Vanaf 2025 kunnen spoorvervoerders overal in Europa ook voor binnenlandse reizigers in «open toegang» hun vervoerdiensten aanbieden
zonder een concessie te hebben. Het combineren van binnenlands en
internationaal vervoer biedt spoorvervoerders kansen om nieuwe
diensten aan te bieden die winstgevend zijn. De (internationale) reiziger
heeft daar baat bij doordat er mogelijk betere kwaliteit en hogere
frequenties worden geboden tegen een concurrerende prijs.
Uit onderzoek11 over de ordening op de HSL-Zuid blijkt dat voor zowel het
interregionaal grensoverschrijdend vervoer (IC Brussel) als internationaal
lange afstandsvervoer, sprake is van een grote en groeiende vraag. Ook
zijn er meerdere geïnteresseerde vervoerders12 waarvan redelijkerwijs
verwacht mag worden dat zij (na 2024) de financiële en/of operationele
middelen hebben om deze treindiensten aan te bieden. Deze uitgangspunten leiden ertoe dat er vanuit marktperspectief veel ruimte voor
concurrentie bestaat. Dit zou tot meer en betere verbindingen kunnen
leiden voor de reiziger.13
Vanuit reizigersperspectief lijkt het internationaal langeafstandvervoer het
meest gebaat bij vervoerders die in concurrentie met elkaar diensten
ontwikkelen. Gezien de aard van het product en het grensoverschrijdende
karakter is de mogelijkheid tot reguleren op reizigersaspecten minder
groot en noodzakelijk. Ook ticketprijzen worden in dit segment van
oudsher bepaald door marktwerking (yield management). Voor het
internationale interregionale vervoer (IC Brussel) is het risico dat het
gewenste product (frequenties, lijnvoeringen, etc.) beperkter tot stand
komt, maar tegelijkertijd kan ook een aantrekkelijker aanbod ontstaan.14
Om het potentieel van internationaal spoorvervoer ten volle te benutten
zie ik kansen om de internationale verbindingen, inclusief het langeafstandsvervoer over de HSL-Zuid, vanaf 2025 door opentoegangvervoerders te laten uitvoeren.
Zoals in het position paper aangegeven wil ik met de betrokken
buurlanden nagaan welke vervoersvraag we willen accommoderen voor
internationaal personenvervoer per spoor, welke knelpunten daar
mogelijk bij zijn en of het waarschijnlijk is dat de markt deze diensten tot
stand brengt, dan wel dat de betrokken autoriteiten aan beide zijden van
de grens het vervoer contracteren en in de infrastructuur voorzien.
Tegelijkertijd blijft het reizigersbelang hierbij voorop staan en wil ik de
uiteindelijke keuze voor open toegang onderbouwd nemen. De komende
periode onderzoek ik via een marktverkenning of de internationale
verbindingen die vanuit publiek belang wenselijk zijn tot stand komen
onder open toegang. Dat verken ik per lijn of bundel van lijnen met
betrokkenheid van de bevoegde autoriteiten in de buurlanden. Het gaat
10

Kamerstukken 29 984 en 35 377, nr. 896
Onderzoek Ordening HSL-Zuid, Berenschot (2020), p. 46.
Idem, p. 6.
13
Idem, p. 6.
14
Idem, p. 6.
11
12

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 29 984, nr. 899

7

dan zowel om het type internationale verbinding, de frequentie daarvan
als de aangeboden kwaliteit van een internationale verbinding. Mochten
die verbindingen niet vanuit de markt tot stand komen, dan houd ik de
mogelijkheid van concessies open om gewenste (nieuwe) verbindingen
toch mogelijk te maken.15 Dat doe ik al dan niet in gezamenlijk opdrachtgeverschap met een buurland (zoals bijvoorbeeld bij de treinverbinding
Eindhoven – Düsseldorf). Tevens onderzoek ik welke heffingsmethodiek
voor open toegang kan gelden.
Om ruimte te geven aan een divers aanbod van internationale spoorverbindingen betrek ik de positie van internationaal personenvervoer per
spoor in de aangekondigde herziening van het Besluit capaciteitsverdeling. Ik zorg daarbij voor een goede samenhang tussen opentoegangvervoer en het concessievervoer, met als doel zowel de internationale
reiziger als de binnenlandse reiziger optimaal te bedienen. Het goederenvervoer wordt uiteraard ook betrokken bij de herziening van het Besluit
capaciteitsverdeling.
Decentralisatie van sprinterdiensten
Na de introductie van marktwerking in de Wet personenvervoer in 2000 en
de decentralisatie van sprinterdiensten die uitlopers vormen van het
Nederlands spoornetwerk is in de regio een sterke verbetering van het OV
te zien geweest. De regionale reizigers kregen een beter product met meer
frequenties en betere aansluitingen tussen trein, tram, bus en/of metro,
met inzet van comfortabel en veelal nieuw en duurzamer materieel. De
klanttevredenheid is dan ook sterk omhoog gegaan op die trajecten. Uit
onderzoek naar de effecten van openbaar aanbesteden in het openbaar
vervoer blijkt dat in de afgelopen 20 jaar over de gehele linie, ook daar
waar het OV is inbesteed zoals in de grote steden, het aanbod en de
efficiency van het openbaar vervoer is toegenomen en de klanttevredenheid is gegroeid. Aannemelijk is dat de concurrentie bij aanbestede
concessies en de dreiging van concurrentie bij de onderhands gegunde
concessie hebben bijgedragen aan de verbeterde prestaties, zowel
financieel als voor reizigers. Tegelijkertijd maken de onderzoekers de
kanttekening dat door een veelheid aan ontwikkelingen binnen en buiten
de sector en een beperkte hoeveelheid statistisch betrouwbare gegevens
een causaal verband tussen marktwerking en waargenomen ontwikkelingen niet aantoonbaar is.16
De regionale vervoerders, verenigd in Federatie Mobiliteitsbedrijven
Nederland (FMN), hebben in hun plan OV20–30 diverse voorstellen
gedaan om het regionaal openbaar vervoer in bepaalde delen van
Nederland te optimaliseren. Bij de netwerkuitwerking van het Toekomstbeeld OV worden deze voorstellen meegenomen om te bezien welke
kansen ze bieden. Dit najaar wordt een bestuurlijke ontwikkelagenda voor
het Toekomstbeeld OV vastgesteld. Om in de toekomst bij decentralisaties
een gebalanceerde keuze te maken in het belang van de reiziger zal ik een
uitgangspuntenkader ontwikkelen. Een belangrijk uitgangspunt is dat de
reiziger een beter regionaal geïntegreerd product krijgt. Anderzijds
moeten mogelijke effecten op de directe intercityverbindingen met de
Randstad en andere delen van Nederland daarbij in kaart worden
gebracht, zoals het effect op de frequentie. Ik zie decentralisatie vooral als
een potentieel instrument bij netwerkoptimalisatie om zowel de landelijke
15

Te denken valt aan reismogelijkheden gedurende de (randen van de) dag, snelheid, aantal
halteerstations flexibiliteit van de dienst of andere (kwaliteits-) eisen die nu in de concessie zijn
vastgelegd.
16
Onderzoek Effecten van openbaar aanbesteden in het openbaar vervoer, Een overzicht van
ervaringen in de periode 2000–2020, Decisio/TwijnstraGudde/ inno-V (2020), p. xi.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 29 984, nr. 899

8

als de regionale reiziger een beter product te bieden. Daarom moeten de
voordelen ook steeds afgewogen worden tegen de nadelen.17
Uitgangspunt is dat decentralisatie niet leidt tot versnippering en dat
optimalisatie in de regio samengaat met de landelijke samenhang in het
netwerk. Op basis van die uitgangspunten ga ik in overleg met alle
betrokkenen een uitgangspuntenkader opstellen waaraan mogelijke
toekomstige decentralisaties kunnen worden getoetst.
In overeenstemming met het regeerakkoord heb ik onderzocht of
decentralisatie mogelijk is van de sprinterdiensten Zwolle – Groningen/
Leeuwarden, Apeldoorn -Enschede en Dordrecht – Breda om deze
sprinterdiensten toe te voegen aan regionale OV-concessies. Voorwaarde
voor decentralisatie is dat het leidt tot een beter geïntegreerd regionaal
openbaar vervoer voor de reiziger en dat de samenhang van het netwerk
niet wordt aangetast.
Voor de sprinterdienst Leeuwarden – Zwolle geldt dat de provincie Fryslân
in haar bestuursakkoord heeft aangegeven deze sprinterdienst graag per
2025 over te nemen om meerwaarde voor de reiziger te bereiken.18
Hierover is mijn ministerie in gesprek met de provincie Fryslân en de
provincies Drenthe en Overijssel. De komende maanden worden de
inhoudelijke, financiële en juridische consequenties en randvoorwaarden
nader uitgewerkt.19 Hierbij wordt expliciet gekeken naar de samenhang
tussen de decentralisatie en de directe intercityverbindingen met de
Randstad. De planning is om tijdens het BO MIRT met Noord-Nederland
dit najaar hierover nadere besluiten te nemen.
Voor de sprinterdiensten Zwolle – Groningen en Apeldoorn – Enschede is
de uitkomst dat regio en Rijk mogelijk kansen zien om in de toekomst met
decentralisatie tot verbeteringen voor de reiziger te komen. Een belangrijke voorwaarde die de regio hierbij stelt is dat de sprinterdiensten
opgenomen kunnen worden in bestaande regionale treinconcessies. Dat
is juridisch pas weer mogelijk bij een volgende aanbesteding van deze
regionale treinconcessies.20 In de voorbereiding op de aanbestedingen
van deze regionale treinconcessies gaan Rijk en regio over een eventuele
decentralisatie weer met elkaar in gesprek. In de nieuwe HRN-vervoerconcessie wordt als voorwaarde opgenomen dat NS meewerkt aan de
mogelijke decentralisaties.
De sprinterdienst Dordrecht – Breda wordt niet gedecentraliseerd. Uit de
eerdere quickscan21 bleek dat die decentralisatie niet kansrijk is, onder
meer omdat hierbij een bestaande sprinterdienst zou moeten worden
17

Uit het onderzoek van inno-V blijkt dat het decentraliseren van veel meer sprinterdiensten over
het gehele netwerk («verdere decentralisatie») afbreuk doet aan de gewenste samenhang in
het netwerk. Dit leidt in toenemende mate tot complexiteit doordat er meer afstemming nodig
is tussen vervoerders (over prioritering bij capaciteitsverdeling tussen IC’s en sprinters,
afstemming over tarieven, verkoop en informatie, meerdere incheckpaaltjes, etc). De
complementariteit tussen IC’s en sprinterdiensten wordt steeds complexer door de verdeling
van het opdrachtgeverschap van overlappende diensten over meerdere overheden. Het
adaptief vermogen van het hele systeem neemt verder af door verschillende contracten en
looptijden van concessies. Zie onderzoek Vervoerconcessie HRN: praktische voorwaarden en
aandachtspunten voor gunning, inno-V (2020), p. 58 e.v.
18
Bestuursakkoord Provincie Fryslân 2019–2023, Vernieuwen in vertrouwen, Geluk op 1 (te
vinden via: www.fryslan.frl/bestuur/bestuursakkoord_3244/, p. 40
19
Waarbij uitvoering wordt gegeven aan de motie van de leden Van der Graaf en Jetten
(Kamerstuk 29 984, nr. 758), de motie van de leden Ziengs en Amhaouch (Kamerstuk 29 984,
nr. 804) en de gewijzigde motie van het lid Laçin (Kamerstuk 29 984, nr. 806).
20
Voor de sprinterdiensten Apeldoorn – Enschede en Zwolle – Groningen geldt dat de bestaande
regionale treinconcessies aflopen in respectievelijk 2032 en 2035.
21
Quickscan mogelijke decentralisatie vier sprinterdiensten, bijlage bij Kamerstuk 29 984, nr.
797.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 29 984, nr. 899

9

opgeknipt. Decentralisatie van deze dienst levert geen voordelen op voor
de reiziger.
Verdere verbeteringen op stations
Het gaat goed met de stations. De reiziger waardeert de stations steeds
beter.22 De iconische stationsgebouwen van bijvoorbeeld Arnhem,
Amsterdam en Rotterdam zijn publieke ruimtes waar reizigers graag
verblijven en die een belangrijke rol spelen in de stedelijke ontwikkeling in
het omliggende gebied. Stations worden steeds meer beleefd als van en
voor iedereen.
De komende jaren zet de stedelijke ontwikkeling door en dat geeft een
grote woningbouwopgave met een gecombineerde agenda van
hoogwaardig openbaar vervoer en woningbouw. De groei van het aantal
reizigers tot 2040, het daar op aanpassen van de transfercapaciteit en de
gewenste gebiedsontwikkeling rondom stations vormen een grote
uitdaging maar bieden ook kansen. Gezien het toenemende maatschappelijke belang van het station als knooppunt waar stedelijke ontwikkeling,
trein-, stad- en streekvervoer en deelmodaliteiten samen komen (hubs) en
de benodigde samenwerking van vele publieke en private partijen bij het
realiseren van de opgaven is er behoefte aan een heldere beleidsvisie
vanuit de rijksoverheid.23 Ik stel daarom een Stationsagenda op waarin de
gewenste ontwikkeling van stations wordt uitgewerkt.
Het onderzoek dat ik heb laten uitvoeren naar de positionering van
stations laat zien dat er meer sturing vanuit het Rijk op de stations nodig
is.24 De onderzoekers constateren dat de publieke belangen uit de Lange
Termijn Spooragenda (LTSA) op en rond stations worden gerealiseerd en
dat de bestaande beheer- en vervoersconcessies voor ProRail en NS de
belangrijkste publieke belangen afdekken (met name de transferveiligheid,
sociale veiligheid en toegankelijkheid). Zij concluderen echter ook dat het
ontbreekt aan een integrale benadering voor stations. Een integrale
benadering waarin afwegingen rondom investeringen en beheer van
stations kunnen worden gemaakt met oog voor alle relevante publieke
belangen. De Stationsagenda biedt het kader voor die integrale
afwegingen.
Mijn inzet voor de Stationsagenda is dat deze zowel de ambities bevat
voor de langetermijnontwikkeling van stations als operationele prestatieindicatoren op gebied van bijvoorbeeld reizigerswaardering, toegankelijkheid, transfer en sociale veiligheid aan de hand waarvan de
vooruitgang afgemeten kan worden. Zo wil ik meer aandacht voor een
divers aanbod en de vindbaarheid van verschillende vormen van
(deel)vervoer van en betere samenwerking met bijvoorbeeld
MaaS-aanbieders. Reizigers dienen op alle stations adequate reisinformatie aangeboden te krijgen van verschillende vervoeraanbieders (alle
spoorvervoerders, aanbieders van deelmodaliteiten, stad- en streekvervoer etc.). Vervoerders die actief zijn op een station moeten zich
adequaat kunnen profileren. Verder wil ik dat NS inventariseert op welke
stations het zogenaamde «Stationshuiskamers» of vergelijkbare
concepten kan realiseren. Ook zal ik met NS in gesprek gaan over de

22

Uit de OV-klantenbarometer en de Stationsbelevingsmonitor blijkt dat 77% van de reizigers in
2019 de treinstations een 7 of hoger gaf, terwijl dit in 2014 nog 65% van de reizigers was. Zie
www.ovklantenbarometer.nl en voor de stationsbelevingsmonitor 2019 https://stations.nl/
node/18629/reizigerswaardering.
23
Onderzoek Ordening stations, Eigendoms-, exploitatie-, en verantwoordelijkheidsdeling op
stations, Royal Haskoning DHV (2020).
24
Idem, p. 46/47.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 29 984, nr. 899

10

beschikbaarheid van toiletten, wachtruimten, wifi en watertappunten
zodat deze voorzieningen op steeds meer stations beschikbaar komen. Op
kleine stations met een belangrijke waarde voor de omgeving wil ik
vervoerders, maatschappelijke organisaties en vrijwilligers meer
mogelijkheden bieden om activiteiten te ontplooien zodat stationsgebouwen ten volle benut worden om ook deze stations aantrekkelijk te
maken. Hierbij wil ik verkennen of er publieke voorzieningen zoals locaties
van bibliotheken en musea op stations gerealiseerd kunnen worden. Om
belanghebbenden zoals decentrale overheden en andere vervoerders
meer en beter te betrekken bij de ontwikkeling en het beheer van stations
wil ik tenslotte dat er één aanspreekpunt en heldere procedures worden
gecreëerd voor derden waardoor duidelijk is bij wie zij terecht kunnen en
wat zij daarvan mogen verwachten.
In de huidige ordening zijn NS Stations en ProRail samen eigenaar van en
verantwoordelijk voor de exploitatie en het beheer op stations. Zij weten
elkaar over het algemeen goed te vinden. De samenwerking heeft
bijgedragen aan de huidige goede kwaliteit van de stations. Niettemin is
er ruimte voor verbetering. Het onderzoek naar de positionering van
stations constateert bijvoorbeeld dat de rolverdeling tussen NS Stations
en ProRail bij dagelijks beheer en onderhoud en constructief beheer en
(ver)nieuwbouw niet altijd even helder is.25 Samenwerkingsprocessen
tussen NS Stations en ProRail worden door sommige stakeholders als
lang en bureaucratisch ervaren. Ook communicatie en afstemming tussen
ProRail en NS Stations was in het verleden niet altijd goed. Dit maakt dat
zaken soms dubbel worden uitgevoerd of dat werk niet altijd even efficiënt
kan worden uitgevoerd of aanbesteed.26 Deze knelpunten zijn terug te
voeren op onduidelijkheid over rollen, taken en verantwoordelijkheden,
onderlinge afstemming en belangen die niet gelijkgericht zijn. Daarnaast
ervaren de decentrale overheden dat hun invloed beperkt is hetgeen niet
aansluit bij hun steeds belangrijker wordende rol in de ontwikkeling van
stationsgebieden.27 Ook de beperkte mogelijkheden voor aanbieders van
deelauto’s en -fietsen op stations is genoemd als een probleem.28
De huidige ordening biedt mogelijkheden om die knelpunten op te lossen
door meer duidelijkheid te creëren over wie waarvoor verantwoordelijk is
en hoe invulling daaraan gegeven wordt.29 Een wijziging van de huidige
eigendoms- en zeggenschapsverhoudingen is om die reden niet nodig om
de publieke belangen op stations beter te waarborgen.
Ik kies ervoor om binnen de huidige ordening in te zetten op het verbeteren van de prestaties voor de reiziger. Met de Stationsagenda wil ik
samen met NS Stations en ProRail daaraan werken. Daarnaast draag ik
ProRail en NS Stations op om de samenwerking verder te optimaliseren,
verantwoordelijkheden beter af te bakenen en stakeholders zoals
decentrale overheden, vervoerders, maatschappelijke organisaties en
lokale vrijwilligers (community stations) meer en beter te betrekken bij de
ontwikkeling en het beheer van stations.
Naar aanleiding van mijn onderzoek naar de positionering van stations
hebben NS Stations en ProRail op eigen initiatief hun samenwerking
tegen het licht gehouden om daar mogelijke verbeteringen in aan te
brengen. Zij zijn daarbij uitgegaan van de huidige situatie. Na de
25

Onderzoek Ordening stations, Eigendoms-, exploitatie-, en verantwoordelijkheidsdeling op
stations, Royal HaskoningDHV (2020), p. 40–42.
26
Idem, p.38–40.
27
Idem, p. 47–49
28
Idem, p. 48–51.
29
Idem, p. 76–77.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 29 984, nr. 899

11

besluitvorming over de marktordening ga ik met NS Stations en ProRail in
gesprek hoe hun voorstel voor verbeteringen aansluit binnen de publieke
(en juridische) kaders en de Stationsagenda die ik voor ogen heb.
4. Verder kijkend: Toekomstige stappen voor het spoor
De komende jaren gaan we aan de slag om te verkennen hoe we ook in de
toekomst het maximale voor de reiziger uit het OV-systeem kunnen halen.
We onderzoeken de verdere uitbreiding van de capaciteit op het spoor en
een betere benutting van het bestaande spoor in het kader van het
Toekomstbeeld OV 2040. We kijken daarbij ook naar de integratie tussen
verschillende modaliteiten, waarbij ook de hoge ambities op het gebied
van bijvoorbeeld hubs en Bus Rapid Transit belangrijk zijn. Dit is een
gezamenlijk proces van de OV-sector. De ideeën uit bestaande visies, zoals
in het plan OV20–30 van FMN, worden daarin meegenomen. Dit najaar
vindt verdere besluitvorming plaats.30
De toekomstige indeling van het spoornetwerk bepaalt mede de mogelijkheden voor meer marktwerking, bijvoorbeeld de optie van het aanbesteden van deelnetwerken.31 Bij een grotere reizigersvraag, meer
vervoerders als gevolg van open toegang en een drukker netwerk is het
los daarvan nog essentiëler om adequate sturing en coördinatie binnen de
spoorsector te organiseren om zo de publieke belangen goed te kunnen
borgen.32 Om daarop in te spelen is het nodig de juiste randvoorwaarden
creëren. Daarvoor wil ik eerst goed zicht krijgen op de systeemtaken in het
stelsel die nu binnen de uitvoering van de HRN-vervoerconcessie worden
uitgevoerd maar breder strekken. Mogelijk dat die taken op termijn
duidelijker afgebakend moeten worden. Ook vergt het mogelijk een
uitbreiding van het sturingsapparaat van het Rijk en de juiste coördinatiemechanismen tussen concessies zodat reizigers niets van concessiegrenzen merken.33
Ik breng ook in kaart hoe de sturing en coördinatie op het ov-systeem
verbeterd kunnen worden, onder andere door meer samenwerking met de
regionale overheden die concessieverlener zijn voor het regionale spoor,
bus, tram en metro. Ik wil toewerken naar betere en bestendige samenwerking tussen partijen, naar meer integrale coördinatie en regie vanuit
de rijksoverheid, het sturen op innovatie en duurzaamheid en de
ontwikkeling van het netwerk.
Meer marktwerking kan een instrument zijn om ook in de toekomst de
reiziger een optimale deur-tot-deur reis te geven door vervoerders
maximaal te prikkelen een goede vervoersdienst te leveren. Marktwerking
is geen doel op zich, maar een middel. We onderzoeken de komende jaren
ook de potentie van meer marktwerking en wat daar voor nodig is. De
onderzoeken die uitgevoerd zijn in het kader van dit besluit laten op
hoofdlijnen zien welke voor- en nadelen er zijn van meer marktwerking.
Die onderzoeken vormen de basis voor verdere onderzoeken en stappen.

30

Netwerkuitwerking Lange Termijn en Contouren Toekomstbeeld OV 2040, bijlage bij
Kamerstuk 23 645, nr. 685.
31
Onderzoek Vervoerconcessie HRN: praktische voorwaarden en aandachtspunten voor
gunning, inno-V (2020), p. 63–64.
32
Idem, p. 5 en 37 e.v.
33
Idem, p. 29 e.v.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 29 984, nr. 899

12

5. Vervolgstappen proces
Na het debat met uw Kamer over het integrale marktordeningsbesluit
volgt het beleidsvoornemen34 tot concessieverlenging. Het is mijn streven
om dit beleidsvoornemen in het najaar aan uw Kamer te sturen. Zoals de
procedure voorschrijft consulteer ik voorafgaand daaraan de consumentenorganisaties. In het beleidsvoornemen werk ik eisen en voorwaarden
verder uit die ik aan de concessie stel mede op basis van dit marktordeningsbesluit. Ook wordt in het beleidsvoornemen de waarde van de
concessie opgenomen en een schatting gegeven van de kosten die met de
concessieverlening gemoeid zijn. Daarna stel ik op basis van het beleidsvoornemen het programma van eisen35 voor de volgende
HRN-vervoerconcessie vast, nadat ik dit eveneens aan uw Kamer heb
voorgelegd.
In het najaar informeer ik uw Kamer ook over de stappen die ik wil zetten
in aanloop naar en gedurende de volgende HRN-vervoerconcessie om het
spoorsysteem toekomstbestendig te maken.
Gezien de geschetste ontwikkelingen en uitdagingen in het openbaar
vervoer en de hoge verwachtingen van de reiziger is het essentieel daar
gezamenlijk snel mee van start te gaan.
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S. van Veldhoven-van der Meer

34
35

Artikel 66 van de Wet personenvervoer 2000.
Artikel 44 van de Wet personenvervoer 2000.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 29 984, nr. 899

13

Lijst met onderzoeken in het kader van het marktordeningsbesluit:
Onderzoeken bijgevoegd aan deze brief36:
• Onderzoek «Vervoerconcessie HRN: praktische voorwaarden en
aandachtspunten bij gunning», inno-V met medewerking van ProRail
en Van Doorne advocaten (2020). Bijlage bij dit onderzoek is de
achtergrondanalyse «Consequenties van mogelijke netwerkindelingen», ProRail (2020)
• Onderzoek «Ordening HSL-Zuid», Berenschot (2020)
• Onderzoek «Effecten van Openbaar aanbesteden in het Openbaar
Vervoer, Een overzicht van de ervaringen in de periode 2000 – 2020»,
Decisio/ TwijnstraGudde/ inno-V (2020)
• Onderzoek «Ordening stations, Eigendoms-, exploitatie-, en verantwoordelijkheidsdeling op stations», Royal HaskoningDHV (2020)
Onderzoek dat ook onderdeel is van het marktordeningsbesluit:
• Evaluatierapport midterm review NS vervoerconcessie NS, Goudappel
Coffeng/ Rebel (2020)
• Onderzoek Eenmeting monitor gedecentraliseerde stoptreindiensten
Limburg, Decisio/TwijnstraGudde (2020)
• Hoofdrapportage internationale benchmark 2019 NS en ProRail,
NS/ProRail (2020)
Deze rapporten zijn een bijlage bij de kamerbrief Midterm reviews van de
concessies van NS en ProRail en de internationale benchmark NS en
ProRail, welke brief gelijktijdig is verstuurd met deze brief (Kamerstuk
29 984, nr. 898).
Reeds openbaar:
• Onderzoek «Gevolgen recht op toegang, Onderzoek naar de gevolgen
van recht op toegang tot het binnenlands personenvervoer per spoor»,
AT Osborne (bijlage bij kamerbrief Uitkomsten onderzoek naar de
kansen en bedreigingen van open toegang en vervolgstappen –
Kamerstuk 29 984, nr. 881)
• Onderzoek «Ervaringen met open toegang van de EU-lidstaten» door
het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (www.rijksoverheid.nl)
• Rapport «Eerlijke kansen bij aanbestedingen van regionaal spoorvervoer, Update van de Quickscan personenvervoer 2013» van de
Autoriteit Consument en Markt (bijlage bij kamerbrief Reactie op
update quickscan Eerlijke kansen bij aanbestedingen van regionaal
spoorvervoer – Kamerstuk 29 984, nr. 882,).

36

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 29 984, nr. 899

14