Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

35 189

Initiatiefnota van het lid Belhaj over een
Europese krijgsmacht van en voor Europeanen

Nr. 2

INITIATIEFNOTA
Inhoudsopgave

blz.

Samenvatting
1.
Inleiding
2.
Historisch context Europese defensiesamenwerking
3.
Soevereiniteit en handelingsvermogen
4.
Huidige Europese defensiesamenwerking
4.1 Bi- en multilaterale defensiesamenwerking
4.2 EU defensiesamenwerking
5.
EU defensiesamenwerking: nu en verder
5.1 Europese Krijgsmacht
6.
Beslispunten
7.
Financiële consequenties

1
2
5
6
7
7
8
10
11
15
16

Samenvatting
Complexe veiligheidsvraagstukken die de 21ste eeuw ons voorlegt vragen
wat de initiatiefnemer betreft om een gezamenlijke aanpak. Europees
waar het kan, trans-Atlantisch waar het moet. Maar de tijd dringt.
Ontwikkelingen zoals de onrust die de Amerikaanse president Trump zaait
over de Amerikaanse steun aan en lidmaatschap van de NAVO, de rol van
Rusland, China en andere mogendheden op het wereldtoneel, de
vervaging van binnen- en buitenlandse veiligheid en toenemende
instabiliteit in landen en regio’s aan de randen van Europa en het
Koninkrijk maken het dat we moeten komen tot strategisch autonoom
Europa. Europa moet kunnen beschikken over militair slagkracht om:
1) Europees grondgebied te verdedigen;
2) Militaire missies uit te voeren om de eigen veiligheidsbelangen te
verdedigen.
Dit alles kan niet zonder een «Europese Krijgsmacht». Defensie is
daarnaast een van de pijlers onder het buitenlandbeleid. Een effectief
buitenlandbeleid kan niet zonder een flexibele en snel inzetbare krijgsmacht.

kst-35189-2
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 189, nr. 2

1

De huidige fragmentatie van defensie(markten) in de EU leidt bovendien
tot een gebrek aan interoperabiliteit en gaat gepaard met ten minste € 30
miljard aan extra kosten. Een Europese Krijgsmacht leidt tot schaalvoordelen en komt de doeltreffendheid en doelmatigheid van Europese
defensie-uitgaven ten goede.
Ontwikkelingen die de noodzaak van een Europese Krijgsmacht onvermijdelijk maken:
• De expliciete vraag van het NAVO-bondgenootschap om een sterke
EU-inzet op defensie en veiligheid.
• Multipolaire wereld: Rusland, China en andere (opkomende) mogendheden op het wereldtoneel.
• Toenemende instabiliteit in landen en regio’s aan de randen van en
rond Europa en het Koninkrijk.
• Verwevenheid interne- en externe veiligheid.
Waarom een initiatiefnota?
• Transparantie over besluitvorming met betrekking tot veiligheid en
defensie.
• Stimuleren van de politiek-maatschappelijke discussie voor draagvlak
betreffende besluitvorming.
1. Inleiding
De Europese Unie (EU) ontleent haar bestaansrecht uit het verlangen om
voor blijvende vrede in Europa te zorgen. Nooit eerder heeft het
onstuimige verleden van Europa drie generaties op rij vrede gekend. Onze
vrijheden en verworvenheden staan onder druk door nieuwe dreigingen
en uitdagingen.
Complexe veiligheidsvraagstukken waarbij het steeds meer gaat om
grensoverschrijdende (hybride) dreigingen van (niet-)statelijke actoren
laten zien dat we dit niet als Nederland alleen het hoofd kunnen bieden.
Ook de recente ontwikkelingen, zoals de onrust die de Amerikaanse
president Trump zaait over de Amerikaanse steun aan en lidmaatschap
van de NAVO, de rol van Rusland, China en andere mogendheden op het
wereldtoneel, de vervaging van binnen- en buitenlandse veiligheid en de
toenemende instabiliteit in landen en regio’s aan de randen van en rond
Europa en het Koninkrijk, maken dat we moeten nadenken over onze
(militaire) capaciteiten in de EU. In hoeverre is de EU in staat haar eigen
grondgebied te beschermen en verdedigen? In hoeverre heeft de EU het
vermogen om veiligheid in haar nabije omgeving te bevorderen?
De geostrategische assertiviteit van Rusland, de annexatie van de Krim en
de oorlog in het oosten van Oekraïne, laten zien dat het op de oostflank
van de EU niet alleen bij dreigingen blijft. Rusland deinst er niet voor
terug om een inbreuk te maken op de integriteit van soevereine staten.
Rusland is bovendien in staat om in zeer korte tijd een grote troepenmacht langs de Baltische staten te mobiliseren.
Verder heeft de vervaging van binnen- en buitenlandse veiligheid tot
gevolg dat de interne en externe veiligheid met elkaar verweven raakt. Dit
vereist mogelijk het verslaan van een vijand in het buitenland, zoals de
Islamitische Staat, om de veiligheid in de EU te waarborgen. Daarnaast
kan ook het cyberdomein een arena van confrontatie zijn met zowel
statelijke als niet-statelijke actoren. De hackpoging van de Russische
geheime dienst bij de OPCW te Den Haag heeft wederom laten zien dat
het niet alleen bij woorden blijft.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 189, nr. 2

2

Met meer dan 500 miljoen inwoners heeft de EU, na China en India, de
grootste bevolking ter wereld en heeft het de verantwoordelijkheid haar
grondgebied te beschermen en verdedigingen. Voor de initiatiefnemer is
de invulling van die verantwoordelijkheid heel helder: we moeten
toewerken naar een Europese Krijgsmacht, naast de Nederlandse
krijgsmacht. Een Europese Krijgsmacht waarin alle EU-lidstaten intensief
samenwerken om vrede en veiligheid op het Europese continent te
handhaven. Maar ook een Europese Krijgsmacht wat mogelijk ingezet kan
worden om vrede en veiligheid elders op de wereld te realiseren of
waarborgen.
De Franse president Macron en de Duitse bondskanselier Merkel, in 2018
goed voor respectievelijk € 34,2 miljard en € 43,3 miljard aan Defensieuitgaven, zien ook de noodzaak voor verregaande integratie van Defensie
in de EU en hebben te kennen gegeven vóór een Europese Krijgsmacht te
zijn. Zo heeft de Duitse Minister van Defensie recent uitvoerig uiteengezet
dat de Europese Krijgsmacht al vorm krijgt1. Ook hebben Frankrijk en
Duitsland in het vernieuwde «Élysée-verdrag» afgesproken het vermogen
van Europa om autonoom te handelen te versterken (strategische
autonomie), samen te investeren in Europese militaire capaciteiten ter
versterking van de EU en NAVO, te komen tot een gemeenschappelijke
cultuur voor militaire inzet en een gezamenlijke veiligheidsraad.2
Bovendien heeft de Spaanse premier Sanchez afgelopen maand in het
Europees parlement uitgesproken vóór een EuropeesKrijgsmacht te zijn:
«we need to move ahead openly towards the creation of a true European
army».3
EU–NAVO verhouding
Toewerken naar een Europese Krijgsmacht is expliciet niet bedoeld als
ondermijning of doublering van de NAVO. De EU kan het simpelweg zich
niet permitteren langer de tijd te nemen om in de eigen veiligheid te
voorzien. Dat lidstaten nu stappen zetten tot een Europese Krijgsmacht en
investeren in EU-verband is complementair aan de inspanningen binnen,
en commitment aan, de NAVO. Bovendien is dit in het voordeel van de
NAVO. Immers, de NAVO blijft de hoeksteen van het Nederlandse
veiligheidsbeleid.4 Een Europese Krijgsmacht zorgt tevens voor een sterke
Europese pijler binnen de NAVO en de VN (-Veiligheidsraad). Defensie is
immers een van de grondslagen van het buitenlandbeleid. Een effectief
buitenlandbeleid kan niet zonder een flexibele en snel inzetbare Krijgsmacht ter verdediging van de eigen belangen.
Europese lidstaten investeren nu flink in hun krijgsmachten, maar veel
gaat verloren aan duplicatie en fragmentatie. Dit leidt tot een gebrek aan
interoperabiliteit en minimaal 30 miljard aan onnodige kosten.
EU-lidstaten geven samen de helft van het budget van de Verenigde
Staten (VS) uit, toch hebben de Amerikanen naar verhouding velen malen
meer (operationele) slagkracht.
De initiatiefnemer is van mening dat we onze ogen niet moeten sluiten
voor de recente ontwikkelingen die van ons vragen als EU, eensgezind,
coherent en consistent te investeren in Europese defensiesamenwerking,

1

https://www.janes.com/article/84844/european-army-necessary-for-eu-german-defence-minister
https://www.nrc.nl/nieuws/2019/01/21/frans-duitse-eenheid-als-recept-tegen-morose-eua3651075
3
http://www.europarl.europa.eu/news/nl/press-room/20190109IPR23019/premier-sanchezmoeten-europa-beschermen-zodat-europa-burgers-kan-beschermen
4
Kabinetsreactie op advies nr. 106 «De toekomst van de NAVO en de veiligheid van Europa» van
de Adviesraad Internationale Vraagstukken, Kamerstuk 28 676, nr. 288.
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 189, nr. 2

3

toewerken naar een Europese Krijgsmacht en tegelijkertijd minder
afhankelijkheid te zijn van de VS. De VS hebben herhaaldelijk te kennen
gegeven dat Europa zijn eigen broek dient op te houden als het gaat om
de veiligheid en de daarmee gemoeide investeringen. De initiatiefnemer is
het hiermee eens. Het is in de eerste plaats aan Europa zelf om te voorzien
in de eigen veiligheid. Bovendien laat het plotselinge, eigenstandige
besluit van president Trump om zijn troepen uit Syrië terug te trekken ons
zien dat het aan de andere kant van de Atlantische oceaan ook niet alleen
bij woorden blijft. Ook het terugtrekken van de VS uit het INF-verdrag,
cruciaal voor Europese veiligheid, is hier een voorbeeld van. De transAtlantische betrekkingen evolueren en Europa dient strategisch autonoom
te kunnen optreden. In de eerste plaats ter bescherming van Europese
waarden en belangen in landen en regio’s aan de randen van en rond
Europa en bovendien ter verdediging van het EU-grondgebied.
Dat gezegd hebbende werkt Nederland voorts actief mee aan allerlei
verschillende vormen van Europese defensiesamenwerking zoals de
«Battlegroups»», het Europees Defensiefonds (EDF), de Permanent
Gestructureerde Samenwerking (PESCO) en de Europese Vredesfaciliteit
(EVF). De noodzaak om meer samen te werken brengt Nederland op een
punt waarbij besluitvorming transparanter plaats moet vinden en de
consequenties duidelijker in kaart gebracht en bediscussieerd moet
worden, in plaats van beslissingen als een fait a accompli naar ons
toegeworpen krijgen. Zeker wanneer het gaat om het delegeren van taken
en bevoegdheden inzake veiligheid en defensie naar een Europees niveau,
is transparantie essentieel.
Uit een onderzoek van het Europese Defensieagentschap blijkt dat in 2016
een totaalbedrag van 205 miljard euro (incl. Verenigd Koninkrijk) aan
defensie is uitgegeven door de lidstaten van de EU. In de nabije toekomst
zal dit bedrag oplopen tot rond de 214 miljard euro, aldus het agentschap
(EDA, 2018). Al deze miljarden euro’s zouden volgens de initiatiefnemer
efficiënter en effectiever besteed kunnen worden met behulp van
intensievere defensiesamenwerking. Op deze manier wordt met hetzelfde
bedrag meer slagkracht gerealiseerd. Zo is doelmatigheid te behalen in de
ontwikkeling van wapensystemen: Europa heeft 178 verschillende
wapensystemen, de VS hebben er 30. Europa heeft 20 verschillende type
gevechtsvliegtuigen, de VS hebben er 6. We kunnen alleen al door
gezamenlijke inkoop in Europa 25 tot 100 miljard euro per jaar besparen.
Samenwerking vergroot slagkracht en bespaart publiek geld.5
Op dit moment zijn de Duitse en Nederlandse landmacht al goed
geïntegreerd en kopen Nederland en België samen nieuwe marineschepen.
In het regeerakkoord van kabinet Rutte-III zijn afspraken gemaakt over
Europese defensiesamenwerking. Er is onder meer afgesproken dat het
kabinet zich inzet voor «verdere voortzetting van bilaterale en Europese
samenwerking op het gebied van gezamenlijk(e) aankoop van materieel,
opzetten van gezamenlijke opleidingen en trainingen en het poolen van
bestaand militair materieel.6»
In deze initiatiefnota bepleit de initiatiefnemer de totstandkoming van een
Europese Krijgsmacht. Hiertoe schetst de initiatiefnemer allereerst de
historische context van Europese defensiesamenwerking, vervolgens de
soevereiniteit en handelingsvermogen, de huidige EU defensiesamen-

5
6

http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-1508_en.htm
Vertrouwen in de Toekomst, Regeerakkoord 2017–2021 (bijlage bij Kamerstuk 34 700, nr. 34).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 189, nr. 2

4

werking en de toekomstscenario’s. Ook zal een aantal beslispunten inzake
de Europese Krijgsmacht aan de orde komen.
2. Historisch context Europese defensiesamenwerking
Terwijl in Europa de rookwolken van de Tweede Wereldoorlog optrokken
sprak Winston Churchill in 1946 te Zurich over de oprichting van een
Verenigde Staten van Europa. Niet veel later, in 1950, riep de staatsman
zelfs op tot de onmiddellijke vorming van een Europees Krijgsmacht.
Ook aan de andere kant van het kanaal stond de tijd wat betreft plannen
voor Europese defensiesamenwerking niet stil. In 1950 kwam de
toenmalige Minister-President van Frankrijk, René Pleven, met het idee
om tot de vorming van een Europese Krijgsmacht te komen. Het «Plevenplan» pleitte voor de oprichting van de zogenaamde supranationale
Europese Defensie Gemeenschap (EDG). In 1952 werd het EDG-verdrag
getekend door de Benelux, Frankrijk, Bondsrepubliek Duitsland en Italië.
Nog voor het verdrag in werking trad werd het verdrag in 1954 verworpen
door het Franse parlement, wat het einde betekende voor de EDG.
Op initiatief van de Britten vormde een groep van vijf Europese landen
(Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk, België, Nederland en Luxemburg) in
1948 het pact van Brussel. Dit bleek later de eerste bouwsteen te zijn voor
de vorming van de West-Europese Unie. Het mislukken van de EDG en de
oplopende twijfel of de Verenigde Staten daadwerkelijk bereid zouden zijn
om Europa te verdedigen zorgde er in 1954 voor dat de West-Europese
Unie werd opgericht. Via deze Europese organisatie konden de
West-Europese landen de herbewapening van West-Duitsland in de gaten
houden. Deze organisatie heeft «De weg naar Duitse soevereiniteit in 1955
en een eigen troepenmacht snel daarna geplaveid», aldus Ruane.7 Na de
herbewapening van West-Duitsland bleef de West-Europese Unie een rol
spelen in het Europese defensiebeleid, totdat de instantie in 2011 werd
opgeheven en de Europese Unie al haar taken overnam.8
Naast de Europese stappen richting samenwerking op het gebied van
defensie en veiligheid werd in 1949 ook door een groep van twaalf landen
het Noord-Atlantisch verdrag ondertekend, wat resulteerde in de
oprichting van de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO). Met
deze nieuwe samenwerking ontstond een nieuwe pijler waarop de
veiligheid van Europa en de rest van de westerse wereld gestoeld kon
worden. Deze organisatie zou in de decennia daarna uitgroeien tot de
grootste collectieve veiligheidsorganisatie ter wereld. Een unieke
organisatie waarbinnen een grote groep landen hun collectieve veiligheid
als hun eigen veiligheid beschouwen.
In de jaren »80 groeide de behoefte naar een eigen Europees veiligheidsen defensiebeleid. In het Verdrag van Maastricht uit 1993, het verdrag
waarmee de Europese Unie formeel werd opgericht, werd geanticipeerd
op deze behoefte. Het verdrag van Maastricht vormde een nieuwe stap in
de richting van meer samenwerking. In het verdrag werden meerdere
bepalingen opgenomen die te maken hadden met een gemeenschappelijk
Europees defensiebeleid. Zo werd in het verdrag al gesproken over een
eventuele oprichting van een Europese «gemeenschappelijke verdediging».9 Het Verdrag van Maastricht was een eerste aanzet om samen te
werken op defensiegebied binnen de EU. In de loop van de jaren die
volgden ontwikkelde het Europees defensiebeleid verder, waarin de
7

e Crisis of European Defence, 1950-5.
https://www.europa-nu.nl/id/vg9xnycy1hy2/west_europese_unie_weu?ksel=n3
9
Verdrag van Maastricht, 1992.
8

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 189, nr. 2

5

West-Europese Unie en de NAVO een rol bleven spelen. Geleidelijk nam
de Europese Unie meer militaire verantwoordelijkheden over die eerst bij
de West-Europese Unie lagen.
Tijdens de Europese Raad van 1999 in Helsinki werd de volgende stap
richting meer Europese defensiesamenwerking duidelijk. De Europese
leiders spraken hun genoegen uit over het idee om tot de vorming van
een snel inzetbare groep soldaten te komen: «Battlegroups». De Battlegroups zouden moeten bestaan uit 1500 tot 2500 man die inzetbaar
zouden zijn om binnen 10 dagen bijvoorbeeld te reageren op internationale conflicten of hulp te verlenen tijdens rampen. De werkelijkheid
bleek echter weerbarstiger dan de wil van de Europese Raad. Het duurde
tot 2007 tot de Battlegroups inzetbaar waren10. Tot op de dag van vandaag
zijn de Battlegroups nog niet ingezet.
Na voorzichtige stappen vooruit op het gebied van Europese defensiesamenwerking werd in 2009 een grote stap gezet. Met het Verdrag van
Lissabon werd het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid van
de Europese Unie geïntroduceerd (in het Engels afgekort CSDP). Dit beleid
verving het minder vergaande Europees Veiligheids- en Defensiebeleid
dat uit eerdere verdragen voortvloeide.11 Met het ratificeren van het
Verdrag van Lissabon committeerden de EU-lidstaten zich aan het streven
naar de oprichting van één gemeenschappelijke defensiecapaciteit. Ook
werd in dit verdrag een clausule van wederzijdse verdediging tussen
EU-lidstaten opgenomen. Het verdrag zorgde er eveneens voor dat er een
Europese instantie kwam voor de coördinatie van Europees defensiebeleid en buitenlandse zaken. Deze organisatie zou aangestuurd worden
door de hoge vertegenwoordiger van de Europese Unie voor buitenlandse
zaken en veiligheidsbeleid, die tevens onderdeel uit ging maken van de
Europese Commissie (EC).
In 2016 werd voorts de CSDP verder uitgewerkt, toen de EU Global
Strategy (EUGS) werd aangenomen door de Raad van Ministers. Een
aantal stappen die de Europese Unie later zou nemen, zoals de oprichting
van het Europees Defensiefonds en de Europese Vredesfaciliteit, vloeien
voort uit deze EUGS.12
Deze voortdurende vooruitgang op het gebied van Europese defensiesamenwerking en de veiligheidsgaranties van de NAVO zijn mede verantwoordelijk voor het gegeven dat Europa na twee wereldoorlogen het tij wist te
keren en een stabiele situatie wist te creëren voor de afgelopen drie
generaties.
3. Soevereiniteit en handelingsvermogen
In 2012 verscheen het AIV-rapport Europese Defensiesamenwerking:
soevereiniteit en handelingsvermogen (Kamerstuk 33 000 X, nr. 71). Dit
AIV-rapport kwam tot stand door het verzoek van het eerste kabinet Rutte.
De regering destijds was met name geïnteresseerd in de vraag hoe
verschillende vormen van defensiesamenwerking zich verhouden tot de
nationale soevereiniteit van betrokken landen.
De AIV constateert dat in de hedendaagse opvattingen over het begrip
soevereiniteit veel minder nadruk ligt op een strikt juridische benadering
van het behoud van de exclusieve beslissingsbevoegdheid van de staat:
de vrijheid om te handelen. Veel meer nadruk ligt op het vermogen van de
10

https://www.europa-nu.nl/id/vg9phwrz4dzh/defensiebeleid_gemeenschappelijk
https://www.europa-nu.nl/id/vg9phwrz4dzh/defensiebeleid_gemeenschappelijk
12
https://www.europa-nu.nl/id/vk8zj3rxl9b8/integrale_eu_strategie_eugs
11

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 189, nr. 2

6

staat handelend op te treden door effectief samen te werken in internationale fora en met gezag te participeren in internationale verbanden.
Voor Nederland betekent dit dat alleen door participatie in bi- en multilaterale formaties en door gestructureerde Europese samenwerking
internationale invloed en militaire effectiviteit behouden kunnen blijven.
Dit betekent dat het in het belang van Nederland is om samen met
gelijkgestemde landen in EU-verband invloed uit te oefenen op ontwikkelingen waar het als individueel land geen grip op heeft. Het belang van
gedeelde Europese soevereiniteit is in werkelijkheid groter dan dat van de
(ongedeelde) nationale soevereiniteit.
De AIV concludeert vervolgens dat de vrijheid om te handelen, ofwel de
soevereiniteit in de traditionele zin, alleen beperkt wordt bij bepaalde
vormen van operationele samenwerking en bij rol- en taakspecialisatie.
Een zorgvuldige afweging bij de keuze van landen waarmee en de
condities waaronder een nauwe operationele samenwerking of een vorm
van specialisatie wordt aangegaan, is in die gevallen vereist.
De heer Drs. J.S.J. Hillen (CDA, voormalig Minister van Defensie) en Drs.
U. Rosenthal, (VVD, voormalig Minister van Buitenlandse zaken) legden in
2012 de basis voor Nederland om verder te gaan met de verregaande
Europese Defensiesamenwerking zoals we die vandaag de dag kennen.
Met name het adresseren van het mogelijke probleem van soevereiniteit
en Europese defensiesamenwerking werd opgelost. De ministers stelden
namelijk in hun kabinetsreactie het volgende:
«Soevereiniteit in engere zin behelst de onafhankelijkheid van een staat in
de internationale rechtsorde. In de moderne lezing heeft soevereiniteit
evenzeer betrekking op effectief statelijk gezag binnen de landsgrenzen en
de internationale bevordering van veiligheid en nationale belangen. Dat
nationale veiligheid en internationale samenwerking juist in elkaars
verlengde liggen, blijkt ook uit de taken van de Nederlandse krijgsmacht
volgens de Grondwet. Onze krijgsmacht beschermt niet alleen ons
grondgebied, maar komt tevens op voor onze belangen en bevordert de
internationale rechtsorde. Onze vrijheid van handelen kan voorts niet los
gezien worden van de vraag of we in staat zijn te handelen. Vormen van
samenwerking die het handelingsvermogen vergroten, en waarbij de
nationale besluitvorming over inzet van militairen is gegarandeerd, maken
dus geen inbreuk op onze soevereiniteit maar dragen daar zo bezien toe
bij. Het kabinet kan zich hiermee vinden in het advies van de AIV om
handelingsvermogen als wezenlijk onderdeel van ons soevereiniteitsbegrip te beschouwen.»
Hiermee gaf het kabinet aan dat het begrip handelingsvermogen een
belangrijk element is in het soevereiniteitsvraagstuk. Samenwerking
vergroot het handelingsvermogen en daarmee draagt het bij aan onze
soevereiniteit.
4. Huidige Europese defensiesamenwerking
4.1 Bi- en multilaterale defensiesamenwerking
Nederland heeft enorme stappen gezet in bi- en multilaterale defensiesamenwerking en wordt gezien als een koploper in Europa. Dit kwam voort
vanuit de gedachte dat een bottom-up Europese defensiesamenwerking
een werkbare situatie voor Nederland zou zijn en dit pragmatische
stappen zijn om in Europees verband op te trekken. Deze benadering
kwam mede voort uit het AIV-advies Europese Defensiesamenwerking:
soevereiniteit en handelingsvermogen (Kamerstuk 33 000 X, nr. 71).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 189, nr. 2

7

In de nota Houvast in een onzekere wereld (2017) (Kamerstuk 33 763,
nr. 126) zette voormalig Minister van Defensie Jeanine Hennis-Plasschaert
(VVD) namens de regering-Rutte II de lange lijnen uit voor de ontwikkeling
van de Nederlandse krijgsmacht met daarin de Europese defensiesamenwerking opgenomen. Daarin komt duidelijk naar voren dat Nederland al
jaren zeer intensief samenwerkt met België, Duitsland, Frankrijk en in
Benelux-verband. Zo zijn de Belgische en Nederlandse marines vergaand
geïntegreerd. Met Duitsland heeft Nederland voorts twee brigades van de
landmacht geïntegreerd in Duitse divisies. De 43ste Gemechaniseerde
Brigade is onderdeel van de 1e Duitse Pantserdivisie. En een Duits
tankbataljon maakt weer deel uit van de 43ste Gemechaniseerde Brigade.
De luchtmobiele brigade is onderdeel van de Duitse Division Schnelle
Kräfte. Verder worden Nederlandse en Duitse lucht- en raketverdedigingseenheden vergaand geïntegreerd. België en Nederland Bewaken ten slotte
vanaf 1 januari 2017 bij toerbeurt het luchtruim van de Benelux met de
Quick Reaction Alert (QRA) jachtvliegtuigen.
Deze voorbeelden tonen aan dat gezamenlijke trainingen en missies
bijdragen aan interoperabiliteit.
4.2 EU defensiesamenwerking
2017: Permanente gestructureerde samenwerking (PESCO)
Het Verdrag van Lissabon introduceerde eveneens de permanente
gestructureerde samenwerking, in het Engels afgekort als PESCO
(Europees parlement, 2016). PESCO geeft EU-lidstaten de mogelijkheid
om permanent gestructureerd samen te werken op militair gebied. Het
doel van PESCO is om troepen van EU-lidstaten samen te laten optrekken
in Europese militaire missies. Het voornaamste verschil tussen PESCO en
andere EU samenwerkingsvormen op het terrein van Defensie is dat
PESCO-samenwerking juridisch bindend is. Minister van Defensie A.
Bijleveld-Schouten, voormalig Minister van Buitenlandse Zaken H. Zijlstra
en collega’s uit andere Europese lidstaten tekenden in november 2017
voor PESCO. Daarmee werd voor 25 EU-lidstaten samenwerking op het
gebied van defensie de norm en niet langer een vrijblijvendheid. De komst
van PESCO moet er uiteindelijk toe leiden dat Europa meer eigen
verantwoordelijkheid kan en zal nemen op het gebied van defensie en
veiligheid. Dit resulteert in betere gereedheid en bereidheid van de
lidstaten om aan missies en operaties deel te nemen. Ook de gezamenlijke
ontwikkeling van defensiecapaciteiten krijgt een impuls. Defensieaankopen van EU-landen worden met elkaar in lijn gebracht en voorts komt
men tot een efficiëntere manier van werken en inkopen. Minister Bijleveld
sprak van een heugelijke en historische dag: «Europa zet een ongekend
grote stap voorwaarts op militair vlak. Nederland kent al langer vormen
van defensiesamenwerking met bijvoorbeeld Duitsland en België. We
kunnen met trots zeggen dat Europa dit goede voorbeeld nu volgt.»
Een van de voorbeelden binnen PESCO is het Nederlandse initiatief om
het grensoverschrijdend militair transport te vereenvoudigen. Daarnaast
neemt Nederland samen met België het initiatief voor een brede Europese
samenwerking op het gebied van mijnenbestrijding.
Sinds 2017 wordt PESCO daadwerkelijk ontwikkeld en opgezet, bij besluit
van de Europese Raad. EU-lidstaten kunnen zich vrijwillig aansluiten bij
PESCO en tot nu toe hebben 25 lidstaten dat gedaan.13 Kortom, het
13

https://cdn5-eeas.fpfis.tech.ec.europa.eu/cdn/farfuture/wM5QZfoVgVbC4zSzD-u-4o8E9TqYoThT3aNfAC6TQA/mtime:1542983709/sites/eeas/files/
pesco_factsheet_november_2018_en_0.pdf

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 189, nr. 2

8

Verdrag van Lissabon leidde tot veranderingen die een sterker Europees
buitenland- en defensiebeleid tot doel hadden.
Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid
GVDB omvat de geleidelijke bepaling van een gemeenschappelijk
defensiebeleid van de Unie. Dit moet leiden tot een gemeenschappelijke
verdediging. Dit betekent dat EU-lidstaten, in overeenstemming met de
clausule inzake wederzijdse verdediging in het Verdrag van Lissabon, een
verplichting jegens elkaar hebben om met alle middelen van hun macht
hulp en bijstand te verlenen als een lidstaat het slachtoffer is van
gewapende agressie op zijn grondgebied. Artikel 42, lid 7, VEU werd door
Frankrijk voor het eerst in de geschiedenis van de EU ingeroepen na de
terroristische aanslagen in november 2015 in Parijs.
2017: Gecoördineerd Jaaroverzicht van Defensie (CARD)
In mei 2017 werd het initiatief om tot een gecoördineerde jaarlijkse
evaluatie van de defensie (CARD) te komen, met als doel de bevordering
van een geleidelijke synchronisatie en wederzijdse aanpassing van de
nationale cycli voor defensieplanning en praktijken. Dit om de gezamenlijke defensiecapaciteiten verder te ontwikkeling. Een eerste aanzet werd
afgerond in het najaar van 2018. Het doel is de lidstaten in staat te stellen
methodologie te testen en aan te passen voor de eerste volledige
CARD-uitvoering die voor het najaar van 2019 is gepland. Samen met de
Europese Militaire Staf (EUMS) fungeert het Europese Defensie Agentschap (EDA) als het CARD-secretariaat.
2017: Capability Development Plan (CDP)
Het CDP biedt een volledig beeld van de capaciteiten van EU-lidstaten.
Hiermee wordt besluitvorming op EU- en nationaal niveau ondersteunt als
het gaat om de ontwikkeling van defensiecapaciteiten. In het CDP wordt
gekeken naar toekomstige veiligheidsbedreigingen, worden de capaciteitsbehoeften geïdentificeerd en worden prioriteiten gedefinieerd voor
EU-capaciteitsontwikkeling die door de lidstaten gezamenlijk zijn
goedgekeurd. Voor de analyse wordt tevens gebruik gemaakt van de
database die een lidstaat standaard voor het NATO Defence Planning
Process (NDPP) opstelt. Op basis van de gegevens uit deze database
wordt een lijst van geprioriteerde samenwerkingsgebieden vastgesteld,
die zich enerzijds richt op het oplossen van onderkende kritische
capaciteitstekorten, en anderzijds op kansen voor samenwerking.
Periodieke CDP-herzieningen worden door het EDA geproduceerd in
nauwe samenwerking met de lidstaten en met de actieve bijdragen van
het Militair Comité van de Europese Unie (EUMC) en de EUMS. De laatste
herziening werd goedgekeurd in juni 2018.
2017: Europees Defensie fonds (EDF)
Het Europees Defensiefonds is een fonds beheerd door de Europese Unie
(EU) voor het coördineren en vergroten van nationale investeringen in
defensieonderzoek en het verbeteren van de interoperabiliteit tussen
nationale troepen. Het werd in 2016 voorgesteld door de huidige
voorzitter van de Europese Commissie Jean-Claude Juncker en opgericht
in 2017. Het fonds heeft twee taken; onderzoek (€ 90 miljoen tot het einde
van 2019 en € 500 miljoen per jaar na 2020) en ontwikkeling & acquisitie
(€ 500 miljoen in totaal voor 2019–2020, vervolgens jaarlijks € 1 miljard
na 2020). In juli 2018 kondigde de Europese Commissie aan dat de
begroting voor 2021–2027 € 13 miljard zal bedragen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 189, nr. 2

9

2018: Europese Vredes Faciliteit (EPF)
In 2018 deed de Hoge Vertegenwoordiger Mogherini een voorstel om het
«Europese Vredesfaciliteit» in te voeren. Dit is een budget, naast de
EU-meerjarenbegroting, dat besteed kan worden om «conflicten te
voorkomen, vrede op te bouwen en de internationale veiligheid te
versterken. De Europese Vredesfaciliteit betreft een nieuw, buiten de
begroting gefinancierd fonds, oftewel een fonds buiten het meerjarig
budget van de Europese Unie, ter waarde van € 10,5 miljard. Het Fonds
maakt de financiering mogelijk van operationele acties in het kader van
het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid (GBVB) die
gevolgen hebben op militair- of defensiegebied. Het zal bestaande
off-budget mechanismen, te weten het Athena-mechanisme of de
Afrikaanse vredesfaciliteit, tevens bedoeld voor veiligheid en defensie,
samenbrengen om hun hiaten en beperkingen te overwinnen. Met het
voorstel voor een nieuwe Europese Vredesfaciliteit versterkt de Europese
Unie haar rol als wereldspeler»», aldus de Hoge Vertegenwoordiger. De
Europese Vredesfaciliteit moet operationele acties in Europees verband,
die voortvloeien uit de CSDP, financieren.
2018: European Intervention Initiative (EI2)
In juni 2018 werd de Letter of Intent inzake het «European Intervention
Initiative» (EI2) ondertekend door de Raad Buitenlandse Zaken (RBZ), de
ministers van Defensie van België, Denemarken, Duitsland, Estland,
Frankrijk, Nederland, Portugal, Spanje en het Verenigd Koninkrijk. Dit
initiatief werd voor het eerst voorgesteld door de Franse president
Emmanuel Macron in zijn Sorbonne-speech in september 2017. In
november 2018 spraken de betrokken ministers af dat de landen zich in
EI2-verband onder andere zullen richten op het Caribisch gebied, de
Baltische Zee-regio en de Sahel. De landen zullen informatie, inlichtingen
en lessons learned delen over deze regio’s en kijken naar mogelijkheden
voor concrete samenwerking. Daarnaast zal door middel van horizonscanning gekeken worden naar de internationale veiligheidssituatie en
mogelijkheden voor samenwerking waar belangen elkaar raken.
5. Europese defensiesamenwerking: Nu en verder
Publiek debat
Zoals hierboven beschreven kennen we in de EU een gemeenschappelijk
veiligheidsbeleid, een gemeenschappelijk buitenlandbeleid en een
gemeenschappelijk defensiebeleid. Om dit beleid ook daadwerkelijk vorm
te geven zou daar ook de nodige «hardware» en «boots» geleverd moeten
worden. Een effectief buitenlandbeleid kan immers niet zonder een
inzetbare krijgsmacht. Bovendien staan de landen in de Europese Unie
voor de uitdaging zich aan te passen aan de veranderende veiligheidssituatie in de wereld en in het bijzonder de ring van instabiliteit rondom
Europa.
Waar de VS aangekondigd heeft zich internationaal – en ook in
NAVO-verband – minder te laten gelden, heeft de EU geen andere keus
nog actiever voor zijn eigen veiligheid te gaan zorgen. De initiatiefnemer
is van mening dat de EU zijn verantwoordelijkheid moet nemen. Dit kan
de Europese Unie bereiken door meer consequent en consistent samen te
werken op het gebied van veiligheidsanalyses, het vaststellen van
gezamenlijke behoeften, de gezamenlijke inkoop en het onderhoud van
materieel, training van personeel en het gezamenlijk uitvoeren van
missies. Veel hiervan is in de afgelopen jaren in gang gezet met behulp
van Europese initiatieven of bilaterale samenwerkingsverbanden. Dit alles

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 189, nr. 2

10

tezamen vormt de basis van het op termijn toewerken naar een Europese
Krijgsmacht.
Daarnaast is het zo dat de veiligheidsvraagstukken van nu, waarbij het
steeds meer gaat om grensoverschrijdende (hybride) dreigingen van
(niet-)statelijke actoren, ons laten zien dat we dit als Nederland alleen niet
het hoofd kunnen bieden. Ontwikkelingen, zoals:
• De onrust die de Amerikaanse president Trump zaait over de Amerikaanse steun aan en lidmaatschap van de NAVO;
• Een multipolaire wereld: de rol van Rusland, China en andere
mogendheden op het wereldtoneel;
• De vervaging van binnen- en buitenlandse veiligheid;
• De toenemende instabiliteit in landen en regio’s aan de randen van en
rond Europa en het Koninkrijk;
maken het dat we als EU moeten komen tot een strategisch autonome EU
met militaire slagkracht en op middellange termijn de oprichting van een
inzetbaar «Europese Krijgsmacht».
Bij velen roept de term «Europese Krijgsmacht» vragen op. Er bestaat
onduidelijkheid over wat dit precies inhoudt en wat de stip op de horizon
precies is. Er zijn vragen gesteld, zoals: op welke gronden kan een
Europees Krijgsmacht worden ingezet?, hoe kan de besluitvormingsprocedure eruit zien? en hoe werkt de democratische controle? De initiatiefnemer licht dit graag toe in de volgende paragraaf.
5.1 Europese Krijgsmacht
Condities
Allereerst is het noodzakelijk om op korte termijn een DirectoraatGeneraal Defensie (DG Defensie) op te richten binnen de EU. Het
benoemen van een EU-Commissaris voor Defensie ligt in het verlengde
hiervan. EU-Commissaris Defensie zal de verantwoordelijkheid dragen
voor het DG Defensie en daarmee de planning, coördinatie en uitvoering
van het defensiebeleid van de EU. Logischerwijs heeft dit ook consequenties voor de portefeuille van de Hoge Vertegenwoordiger van de
Europese Unie voor Buitenlandse Zaken en Veiligheidsbeleid.
Mogelijk kunnen in dit verband de bestaande aan defensie gerelateerde
agentschappen van de EU eveneens onder het DG Defensie gebracht
worden. Verder is het van belang om op korte termijn een Europees
militair hoofdkwartier op te richten. Het European Political Strategy Centre
stelt in de notitie «In Defence of Europe» een aantal zaken voor,
waaronder de oprichting van een gemeenschappelijk operationeel
hoofdkwartier in Brussel en frequente bijeenkomsten van de desbetreffende ministers van Defensie. Een fysiek hoofdkwartier is onmisbaar voor
de aansturing van militaire operaties. Het Militair Comité van de Europese
Unie kan bijvoorbeeld hierin huisvesten. Het is immers het EUMC dat alle
militaire activiteiten in EU-verband aanstuurt. Het hebben van een fysiek
hoofdkwartier geldt dan ook als een randvoorwaarde voor de totstandkoming van een Europees Krijgsmacht.
Bijdrage lidstaten
Om een Europese Krijgsmacht te bewerkstelligen is het van belang dat
lidstaten nader vast te stellen militaire capaciteiten beschikbaar stellen ten
behoeve van de bescherming en verdediging van de Europese Unie. De
beschikbaar gestelde militaire capaciteiten (mensen en middelen), al dan
niet op basis van roulatie, vormen gezamenlijk de «Europese Krijgsmacht». De (juridische) basis voor de inzet van de Europese Krijgsmacht is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 189, nr. 2

11

artikel 42.7 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU): «Indien
een lidstaat op zijn grondgebied gewapenderhand wordt aangevallen, rust
op de overige lidstaten de plicht deze lidstaat met alle middelen waarover
zij beschikken hulp en bijstand te verlenen overeenkomstig artikel 51 van
het Handvest van de Verenigde Naties».
Middelen
Logischerwijs zal de exacte invulling van militaire capaciteiten volgen uit
de Coordinated Annual Review on Defence (CARD) en Capability
Development Plan (CDP). Een gecoördineerde beschouwing van defensieplanningscycli en de Europese prioriteiten op het gebied van capaciteitsontwikkeling vormen hiervoor de basis, evenals de huidige Europese
tekortkomingen, de defensieplannen van de lidstaten en de mogelijke
toekomstige dreigingen waar de EU het hoofd aan moet bieden.
Mensen
In de EU is sprake van vrij verkeer van personen, goederen, diensten en
kapitaal. In het kader van dit initiatief acht de initiatiefnemer het
openstellen van de Nederlandse krijgsmacht voor EU-burgers instrumenteel en gezien de oplopende personeelstekorten noodzakelijk. Het
kunnen rekruteren van EU-burgers voor de eigen krijgsmacht is al de
praktijk in o.a. België, Denemarken, Ierland, Luxemburg en Frankrijk.
Duitsland zinspeelt hierop. EU-burgers in onze krijgsmacht zou de
gezamenlijke Europese militaire cultuur en een Europese krijgsmacht ten
goede komen en de drempel voor interoperabiliteit verlagen. Door het
openstellen van de Nederlandse krijgsmacht voor EU-burgers vergroot
Defensie de vijver waaruit de Nederlandse krijgsmacht kan rekruteren.
Recent heeft de Commandant der Strijdkrachten (CDS) nog eens
benadrukt dat Defensie een groeiende organisatie is en sprake is van een
demografische uitdaging: de arbeidsmarkt voor werkgevers wordt
schraler. «Het werven van buitenlanders is ook een optie», als dus de
CDS14. De initiatiefnemer bekrachtigt de oproep van de CDS.
Collectieve verdediging
Als wij, Europeanen, worden aangevallen dan moeten we onszelf kunnen
verdedigen. Het EUGS zegt hierover: «Europeans, working with partners,
must have the necessary capabilities to defend themselves and live up to
their commitments to mutual assistance and solidarity enshrined in the
Treaties».
Oftewel: Europeanen moet kunnen beschikken over de nodige capaciteiten om zichzelf en haar bondgenoten te beschermen. Grondslag
hiervoor is art. 42.7 van het Verdrag van de Europese Unie.
In Nederland is dit tevens een van de grondwettelijke taken van de
Nederlandse Krijgsmacht: verdedigen van het eigen grondgebied en dat
van bondgenoten (Grondwet artikel 97: Krijgsmacht). De bondgenootschappelijke verplichting geldt zowel voor al onze NAVO-bondgenoten als
alle EU-bondgenoten.
Zoals eerder gezegd vormt de NAVO de hoeksteen voor ons veiligheidsbeleid,. Er is echter (opnieuw) sprake van een multipolaire wereld. Dit
betekent rivaliteit tussen grootmachten. Voor de VS geldt China nu als
prioriteit. Ook wanneer we uitgaan van de NAVO, dienen we voorbereid te
zijn op een scenario waarin de VS betrokken is bij een onmiddellijke
crisissituatie in Azië. De vraag die voorts rijst is wat de afschrikkende en
14

www.telegraaf.nl/nieuws/3060144/commandant-der-strijdkrachten-nadenken-over-dienstplicht

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 189, nr. 2

12

defensieve waarde is van de Europese pijler van de NAVO. Zijn de
Europese mogendheden militair instaat om voldoende geloofwaardig
weerstand te bieden tegen potentiële agressoren of deze af te schrikken?
En hoelang kan Europa standhouden totdat Amerikaanse versterking
arriveert wanneer de VS zelf verstrikt is geraakt in een conflict in Azië?
Deze strategische context legt een overweging op wat de strategische
autonomie voor de EU kan betekenen als het gaat om collectieve
verdediging.
Juridisch grondslag
Iedere lidstaat kan een beroep doen op artikel 42.7 van het verdrag van de
Europese Unie. Andere lidstaten zullen tegemoet moeten komen om in de
veiligheidsbehoefte van de lidstaat in kwestie te voldoen. Een beroep
doen op collectieve verdediging gaat uit van het concept van een snelle
reactiemacht. De besluitvormingsprocedure ten behoeve van de collectieve verdediging werd in 2015 door de AIV tegen het licht gehouden.15 De
AIV stelt dat «in geval van inzet ten behoeve van de collectieve verdediging is niet artikel 100 GW maar artikel 97 GW aan de orde. In beginsel
is de regering volgens dit artikel niet verplicht het parlement vooraf te
informeren. Aan het parlement is toegezegd dat de regering altijd zal
trachten dit wel te doen». Militair optreden in EU- en NAVO-verband ten
behoeve van de collectieve verdediging kent dus een verdragsrechtelijk
gebonden karakter en vereist in Nederland, in principe, niet vooraf een
artikel 100-procedure.
Overige EU-lidstaten kennen aanzienlijke verschillen als het gaat om de
inzet van een snelle reactiemacht. Het hierboven aangehaalde AIV-rapport
spreekt van «lidstaten waar nauwelijks een rol voor het parlement is» en
«andere lidstaten zoals Duitsland heeft het parlement een zware en
beslissende stem en is bovendien een VN-mandaat een voorwaarde voor
de inzet». De AIV is van mening dat landen met zeer uiteenlopende
parlementaire procedures en bevoegdheden uitstekend blijken te kunnen
samenwerken op defensiegebied. Onderling vertrouwen speelt een
doorslaggevende rol.
Besluitvormingsprocedure
Om de gemeenschappelijkheid van de besluitvorming in de betrokken
landen te vergroten verdient het, ook volgens de AIV, de aanbeveling om
een interparlementair netwerk van Standing Committees voor Defensie en
Veiligheid op te richten. In deze Standing Committees voor Defensie en
Veiligheid zouden ook periodiek de voortgang van de internationale
defensiesamenwerking en mogelijke inzetscenario’s aan de orde kunnen
komen. Ook kan een dergelijk interparlementair netwerk, wanneer nodig,
op korte termijn bijeen worden geroepen. Bijvoorbeeld wanneer er sprake
is van een specifieke dreiging of mogelijke inzet.
Wanneer een lidstaat beroep doet op artikel 42.7 zal de desbetreffende
lidstaat ook een coördinerende rol hebben bij de uitvoering van een
collectieve zelfverdedigingsmissie. De desbetreffende lidstaat heeft
immers zicht op welke capaciteiten zij behoeft om te voorzien in haar
veiligheid ten behoeve van haar territoriale integriteit. Wanneer de
desbetreffende lidstaat daartoe niet instaat is, zal de Europese Krijgsmacht, afhankelijke van welk lidstaat de commando voert in de roulatie,
voorzien in de coördinerende rol.

15

Adviesraad Internationale Vraagstukken, Inzet van snelle reactiemachten (https://aiv-advies.nl/
88b/nieuws/inzet-van-snelle-reactiemachten)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 189, nr. 2

13

Militaire EU-missies
Vervaging van binnen- en buitenlandse veiligheid heeft tot gevolg dat de
interne en externe veiligheid met elkaar verweven zijn. Al in 2017
concludeerde de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid dat de
verslechterde veiligheidsomgeving van Nederland een strategische
heroriëntatie vereist.16 Binnenlandse en buitenlandse veiligheidspolitiek
moeten hierin meer samenhang krijgen. Ook gaat het rapport uit van een
handelingsperspectief waarin de Nederlandse krijgsmacht versterkt dient
te worden in het kader van de Noord-Atlantische en Europese allianties.
De WRR stelt: «nationale taken uitgezonderd, is alleen optreden immers
uitgesloten. Alleen gezamenlijk kunnen de lidstaten de toegenomen
instabiliteit rondom Europa het hoofd bieden». Om hierin te voorzien
moet de EU op basis van het GVDB kunnen besluiten tot de inzet van de
Europese Krijgsmacht. De strategische autonomie die hiermee gestalte
krijgt is cruciaal voor de versterking van de bondgenootschappelijke
verdediging van de EU en noodzakelijk om het hoofd te kunnen bieden
aan de verslechterde veiligheidssituatie rondom Europa en de toegenomen kwetsbaarheid van Nederland en zijn inwoners.
Initiatiefnemer stelt voor om op korte termijn de inzet van de Europese
Krijgsmacht in het kader van civiele en militaire waarnemingsmissies,
vredeshandhavende missies en vredesafdwingende missies mogelijk te
maken. De veiligheid die de Europese Krijgsmacht in Europese nabuurschap projecteert heeft tot doel de (intern en externe) veiligheid en
belangen van de EU te handhaven dan wel te waarborgen.
Een bijkomend voordeel is dat door samenhang en het aansluiten van
lidstaten versnippering tegen wordt gegaan. Ook als het gaat om
bijvoorbeeld VN-missies in EU-verband.
Juridische grondslag
Het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) biedt nu al de nodige
juridische basis om missies uit te voeren. Zo kunnen ten minste twee
lidstaten op basis van artikel 44 VEU en een unaniem besluit een missie
uitvoeren. Men zou kunnen spreken van een «coalition of the willing».
Lidstaten zijn verantwoordelijk voor de gehele operatie, inclusief planning,
coördinatie en uitvoering. Voor een artikel 44 VEU-missie is instemming
van de Raad vereist.
Een andere grondslag voor het uitvoeren van militaire missies op basis
van VEU is een missie conform artikel 42 en artikel 46 VEU en het
bijbehorende Protocol 10. Deze artikelen zijn bedoeld voor de permanent
gestructureerde samenwerking voor de versterking van defensiecapaciteiten, echter zouden ze ook gebruikt kunnen worden voor het uitvoeren
van missies. Bij een missie hoeven lidstaten geen instemming aan de
overige lidstaten te vragen, een mededeling aan de Raad en De Hoge
Vertegenwoordiger van de Unie voor Buitenlandse Zaken en Veiligheidsbeleid volstaat. Er is dan ook geen sprake van de consensusregel.
In dit kader stelt de initiatiefnemer voor om de juridische basis voor
permanent gestructureerd samenwerking ruimer te hanteren voor de inzet
van de Europese krijgsmacht. Niet alleen de lidstaten kunnen een oproep
doen tot het uitvoeren van een militaire missie, ook de HV zou op basis
van de GVDB de mogelijkheid moeten hebben om een beroep te doen op
de Europese Krijgsmacht en het uitvoeren van een missie. Voor de
16

WRR-rapport nr.98: Veiligheid in een wereld van verbindingen: een strategische visie op het
defensiebeleid (https://www.wrr.nl/publicaties/persberichten/2017/05/10/wrr-rapport-nr.-98veiligheid-in-een-wereld-van-verbindingen-een-strategische-visie-op-het-defensiebeleid)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 189, nr. 2

14

financiering van dergelijke missies kan men een beroep doen op de
Europese Vredesfaciliteit, het fonds ter waarde van € 10,5 miljard en
geheel ten behoeve van operationele inzet. Europa is dan verantwoordelijk voor de planning, coördinatie en het uitvoeren van dergelijke
missie. Het Europese militaire hoofdkwartier is de uitvalsbasis voor een
dergelijke missie.
Besluitvormingsprocedure
Wanneer de HV een voorstel tot militaire inzet doet zullen de defensieministers van de Europese Unie, inclusief de politiek- en militaire staven,
bijeenkomen (RBZ Defensie) om per «qualified majority vote» in te
stemmen met het voorstel. Ook het interparlementaire netwerk van
Standing Commitees voor Defensie en Veiligheid zou dan bijeen moeten
worden geroepen om geïnformeerd te worden over een mogelijke inzet.
Zij kunnen op hun beurt hun nationale parlementen inlichten. Instemming
van nationale parlementen geschiedt per parlement. Zoals eerder gesteld
hebben lidstaten uiteenlopende procedures die bewandeld dienen te
worden.
De voortgang en controle van militaire EU-missies dienen te worden
besproken in een volwaardig Commissie veiligheid en defensie (nu nog
een subcommissie) van het Europees parlement, aangevuld met het
interparlementaire netwerk van Standing Commitees voor Defensie en
Veiligheid. De initiatiefnemer bekrachtigt hiermee tevens het voorstel van
het Europees parlement om het democratisch toezicht van het EP te
versterken door middel van een volwaardige Commissie veiligheid en
defensie. Dit wordt voorgesteld in het laatste aangenomen verslag van het
EP inzake de parlementaire dimensie van de implementatie van het GVDB.
Dit betekent dat EU-lidstaten parlementaire controle kunnen uitoefenen
middels het interparlementaire netwerk van Standing Commitees voor
defensie en veiligheid en door het belopen van de gebruikelijke parlementaire procedures voor militaire missies (VN- en NAVO-missies). In
Nederland is dat de artikel 100-procedure. Bovendien kunnen parlementen
van lidstaten hun Minister van Defensie oproepen om een bepaald
standpunt in te nemen in de RBZ Defensie. Verder houdt de bevolking van
een EU-lidstaat invloed op de Europese besluitvorming middels de
gekozen Europarlementariërs van dat land.
6. Beslispunten
1.

2.

3.

Initiatiefnemer vraagt de Kamer in te stemmen de regering te
verzoeken om het voorstel voor een Europees Krijgsmacht, na advies
van een onafhankelijk adviesorgaan, uit te werken en steun te
verwerven bij andere lidstaten om het vervolgens voor te leggen in
de Europese Raad.
Initiatiefnemer vraagt de Kamer in te stemmen de regering te
verzoeken om tot een gedegen analyse te komen over wat de
Europese Unie nodig heeft aan militaire capaciteiten (mensen en
middelen) om het eigen grondgebied te beschermen.
Initiatiefnemer vraagt de Kamer in te stemmen de regering te
verzoeken op korte termijn de Nederlandse Krijgsmacht open te
stellen voor EU-burgers.

Voor de uitwerking van beslispunt 1. vraagt de initiatiefnemer de Kamer in
te stemmen de regering te verzoeken om de volgende voorstellen uit te
werken, hiervoor steun te verwerven bij andere lidstaten en het
vervolgens voor te leggen in de Europese Raad:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 189, nr. 2

15

4.

5.
6.

7.
8.

De oprichting van een gemeenschappelijk Europees militair hoofdkwartier, het DG Defensie en het tot stand brengen van de portefeuille
EU-Commissaris voor Defensie
Op korte termijn de oprichting van een interparlementair netwerk van
Standing Commitees voor Defensie en Veiligheid
De bevoegdheden van de Hoge Vertegenwoordiger van de Unie voor
Buitenlandse Zaken en Veiligheidsbeleid zodanig aan te passen zodat
zij een verzoek tot inzet van de Europese Krijgsmacht kan doen.
De lidstaten te verzoeken om EU-burgers toe te staan deel te nemen
aan de eigen Krijgsmacht, naar voorbeeld van o.a. België.
In de Raad steun uit te spreken voor het voorstel om het democratisch toezicht van het Europees parlement te versterken met een
volwaardige Commissie Veiligheid en Defensie in het Europees
parlement.

7. Financiële consequenties
Vanuit het MFK kunnen middelen ingezet worden die belegd zijn in het
Europees Defensiefonds ter waarde van € 13 miljard. Van deze € 13
miljard is € 4,1 miljard voorzien voor de financiering van gezamenlijke
defensie-onderzoeksprojecten, voornamelijk via subsidies. De overige
€ 8,9 miljard is voorzien voor de cofinanciering van de gezamenlijke
ontwikkeling van defensiecapaciteiten. Deze middelen kunnen ook
gebruikt worden voor gezamenlijke aankoop van materieel ten behoeve
van de Europese Krijgsmacht. Ook zijn er middelen buiten het MFK
vrijgemaakt voor het Europese Vredesfaciliteit. Deze middelen kunnen
gebruikt worden voor optreden op militair- en defensiegebied ter
ondersteuning van de doelstellingen van het gemeenschappelijk
Buitenland- en Veiligheidsbeleid.
Verder moet worden opgemerkt dat de fragmentatie van defensiemarkten
leiden tot een gebrek aan interoperabiliteit en gepaard gaat met ten
minste 30 miljard aan kosten. Door verdere intensiveringen van de
samenwerkingsverbanden en schaalvoordelen kunnen de kosten die
voortkomen uit fragmentatie worden gedrukt. Dit komt de doeltreffendheid en doelmatigheid van defensie-uitgaven ten goede.
Belhaj

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 189, nr. 2

16

Bijlage

Grondslag voor Europese defensiesamenwerking
In het Verdrag betreffende de Europese Unie staan in artikel 42 tot en met
46 de bepalingen inzake het gemeenschappelijk veiligheid- en defensiebeleid. Deze bepalingen vormen de basis van de huidige beleidsmaatregelen van de Europese Defensiesamenwerking.
Artikel 42
1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

Het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid is een
integrerend deel van het gemeenschappelijk buitenlands en
veiligheidsbeleid. Het voorziet de Unie van een operationeel
vermogen dat op civiele en militaire middelen steunt. De Unie kan
daarvan gebruik maken voor missies buiten het grondgebied van de
Unie met het oog op vredeshandhaving, conflictpreventie en
versterking van de internationale veiligheid overeenkomstig de
beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties. De uitvoering
van deze taken berust op de door de lidstaten beschikbaar gestelde
vermogens.
Het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid omvat de
geleidelijke bepaling van een gemeenschappelijk defensiebeleid van
de Unie. Dit zal tot een gemeenschappelijke defensie leiden zodra de
Europese Raad met eenparigheid van stemmen daartoe besluit. In dat
geval beveelt hij de lidstaten aan een daartoe strekkend besluit aan te
nemen overeenkomstig hun onderscheiden grondwettelijke
bepalingen. Het beleid van de Unie overeenkomstig deze afdeling laat
het specifieke karakter van het veiligheids- en defensiebeleid van
bepaalde lidstaten onverlet, eerbiedigt de uit het Noord-Atlantisch
Verdrag voortvloeiende verplichtingen van bepaalde lidstaten
waarvan de gemeenschappelijke defensie gestalte krijgt in de
Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO), en is verenigbaar
met het in dat kader vastgestelde gemeenschappelijke veiligheids- en
defensiebeleid.
De lidstaten stellen civiele en militaire vermogens ter beschikking van
de Unie voor de uitvoering van het gemeenschappelijk veiligheids- en
defensiebeleid, om zodoende bij te dragen aan het bereiken van de
door de Raad bepaalde doelstellingen. Lidstaten die onderling
multinationale troepenmachten vormen, kunnen deze troepenmachten tevens ter beschikking van het gemeenschappelijk veiligheids- en
defensiebeleid stellen.
Besluiten betreffende het gemeenschappelijk veiligheids- en
defensiebeleid, waaronder begrepen het opzetten van een missie als
bedoeld in dit artikel, worden op voorstel van de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid of op
initiatief van een lidstaat door de Raad met eenparigheid van
stemmen vastgesteld. De hoge vertegenwoordiger kan, in voorkomend geval samen met de Commissie, voorstellen om gebruik te
maken van nationale middelen en van instrumenten van de Unie.
De Raad kan de uitvoering van een missie in het kader van de Unie
toevertrouwen aan een groep lidstaten, teneinde de waarden van de
Unie te beschermen en haar belangen te dienen. De uitvoering van
een dergelijke missie wordt beheerst door artikel 44.
De lidstaten waarvan de militaire vermogens voldoen aan strengere
criteria en die terzake verdergaande verbintenissen zijn aangegaan
met het oog op de uitvoering van de meest veeleisende taken, stellen
in het kader van de Unie een permanente gestructureerde samenwerking in. Deze samenwerking wordt beheerst door artikel 46. Zij laat de
bepalingen van artikel 43 onverlet.
Indien een lidstaat op zijn grondgebied gewapenderhand wordt
aangevallen, rust op de overige lidstaten de plicht deze lidstaat met

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 189, nr. 2

17

alle middelen waarover zij beschikken hulp en bijstand te verlenen
overeenkomstig artikel 51 van het Handvest van de Verenigde Naties.
Dit laat het specifieke karakter van het veiligheids- en defensiebeleid
van bepaalde lidstaten onverlet. De verbintenissen en de samenwerking op dit gebied blijven in overeenstemming met de in het kader
van de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie aangegane verbintenissen, die voor de lidstaten die er lid van zijn, de grondslag en het
instrument van hun collectieve defensie blijft.
Artikel 43
1.

2.

De in artikel 42, lid 1, bedoelde missies, waarbij de Unie civiele en
militaire middelen kan inzetten, omvatten gezamenlijke ontwapeningsacties, humanitaire en reddingsmissies, advies en bijstand op
militair gebied, conflictpreventie en vredeshandhaving, missies van
strijdkrachten met het oog op crisisbeheersing, daaronder begrepen
vredestichting, alsmede stabiliseringsoperaties na afloop van
conflicten. Al deze taken kunnen bijdragen aan de strijd tegen het
terrorisme, ook door middel van steun aan derde landen om het
terrorisme op hun grondgebied te bestrijden.
De Raad regelt bij besluit de in lid 1 bedoelde missies en stelt doel en
reikwijdte ervan vast, alsmede de algemene voorschriften voor de
uitvoering ervan. De hoge vertegenwoordiger van de Unie voor
buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid draagt onder gezag van de
Raad en in nauw en voortdurend contact met het politiek en
veiligheidscomité zorg voor de coördinatie van de civiele en militaire
aspecten van deze missies.

Artikel 44
1.

2.

In het kader van de overeenkomstig artikel 43 vastgestelde besluiten
kan de Raad de uitvoering van een missie toevertrouwen aan een
groep lidstaten die dat willen en die over de nodige vermogens voor
een dergelijke missie beschikken. Deze lidstaten regelen in samenspraak met de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid onderling het beheer van de missie.
De lidstaten die aan de missie deelnemen, brengen de Raad
regelmatig op eigen initiatief of op verzoek van een andere lidstaat op
de hoogte van het verloop van de missie. De deelnemende lidstaten
wenden zich onverwijld tot de Raad indien de uitvoering van de
missie zwaarwegende gevolgen met zich meebrengt of een wijziging
vereist van de doelstelling, de reikwijdte of de uitvoeringsbepalingen
van de missie, zoals vastgesteld bij de in lid 1 bedoelde besluiten. In
dat geval stelt de Raad de nodige besluiten vast.

Artikel 46
1.

2.

De lidstaten die wensen deel te nemen aan de in artikel 42, lid 6,
bedoelde permanente gestructureerde samenwerking, die voldoen
aan de criteria en die de verbintenissen inzake militaire vermogens
als vermeld in het Protocol betreffende permanente gestructureerde
samenwerking onderschrijven, stellen de Raad en de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid
in kennis van hun voornemen.
Binnen drie maanden na de in lid 1 bedoelde kennisgeving stelt de
Raad een besluit tot instelling van de permanente gestructureerde
samenwerking en tot opstelling van de lijst van deelnemende
lidstaten vast. De Raad besluit met gekwalificeerde meerderheid van
stemmen, na raadpleging van de hoge vertegenwoordiger.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 189, nr. 2

18

3.

4.

5.

6.

Iedere lidstaat die in een later stadium aan de permanente gestructureerde samenwerking wenst deel te nemen, stelt de Raad en de hoge
vertegenwoordiger van zijn voornemen in kennis. De Raad stelt een
besluit vast houdende bevestiging van de deelneming van de
betrokken lidstaat die aan de criteria voldoet en de verbintenissen
onderschrijft als bedoeld in de artikelen 1 en 2 van het protocol
betreffende permanente gestructureerde samenwerking. De Raad
besluit met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, na raadpleging van de hoge vertegenwoordiger. Aan de stemming wordt alleen
deelgenomen door de leden van de Raad die de deelnemende
lidstaten vertegenwoordigen.
De gekwalificeerde meerderheid wordt vastgesteld overeenkomstig
artikel 238, lid 3, onder a), van het Verdrag betreffende de werking
van de Europese Unie.
Indien een deelnemende lidstaat niet langer aan de criteria voldoet of
zich niet langer kan houden aan de verbintenissen als bedoeld in de
artikelen 1 en 2 van het protocol betreffende permanente gestructureerde samenwerking, kan de Raad een besluit tot schorsing van de
deelneming van deze lidstaat vaststellen. De Raad besluit met
gekwalificeerde meerderheid van stemmen. Aan de stemming wordt
alleen deelgenomen door de leden van de Raad die de deelnemende
lidstaten vertegenwoordigen, met uitzondering van de betrokken
lidstaat. De gekwalificeerde meerderheid wordt vastgesteld overeenkomstig artikel 238, lid 3, onder a), van het Verdrag betreffende de
werking van de Europese Unie.
Indien een lidstaat zijn deelneming aan de permanente gestructureerde samenwerking wenst te beëindigen, geeft hij daarvan kennis
aan de Raad, die er akte van neemt dat de deelneming van de
betrokken lidstaat afloopt.
Andere dan de in de leden 2 tot en met 5 bedoelde besluiten en
aanbevelingen van de Raad in het kader van de permanente
gestructureerde samenwerking worden met eenparigheid van
stemmen vastgesteld. Voor de toepassing van dit lid wordt eenparigheid van stemmen alleen door de stemmen van de vertegenwoordigers van de deelnemende lidstaten gevormd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 189, nr. 2

19