Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

34 509

Evaluatie Wet gemeentelijke
schuldhulpverlening

Nr. 1

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN
WERKGELEGENHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 27 juni 2016
Hierbij bied ik u aan de evaluatie van de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs)1 en de reactie van het kabinet daarop. Daarmee geef ik
gevolg aan de verplichting uit de Wgs om binnen vier jaar na inwerkingtreding aan de beide Kamers verslag te doen over de doeltreffendheid en
de effecten van deze wet in de praktijk. Eenzelfde brief is heden verzonden
aan de Voorzitter van de Eerste Kamer der Staten-Generaal.
Sinds de invoering van de Wgs per 1 juli 2012 hebben gemeenten veel
werk verzet om de schuldhulpverlening aan hun burgers goed invulling te
geven. Daarin hebben zij stappen voorwaarts gezet, zo laat de evaluatie
zien. De evaluatie laat ook zien dat de schuldhulpverlening nog beter kan
en beter moet. Dit vraagt een gezamenlijke inzet van het kabinet en
betrokken partijen, waaronder de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
(VNG), de Vereniging voor schuldhulpverlening en sociaal bankieren
(NVVK), Divosa, Sociaal Werk Nederland2 en de Landelijke Cliëntenraad
(LCR), om de mogelijkheden die de Wgs biedt om tot inclusieve en
hoogwaardige schuldhulpverlening in alle gemeenten te komen ten volle
te benutten. Het kabinet vindt het belangrijk dat iedereen die er niet in
slaagt zijn problematische schulden zelf op te lossen, zich tot de gemeente
kan wenden voor passende ondersteuning en daar ook gehoor vindt.
Mensen mogen zich niet in de steek gelaten voelen.
In de bijlage bij deze kabinetsreactie wordt ingegaan op de aanpak en
uitkomsten van de evaluatie en op andere publicaties waaronder het
onderzoek van de Nationale ombudsman3. In deze kabinetsreactie richten
we ons op de maatregelen die het kabinet en de betrokken partijen treffen
om de in de evaluatie gesignaleerde knelpunten aan te pakken.
1

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
Voorheen de MOgroep
3
Burgerperspectief op schuldhulpverlening, Nationale ombudsman, mei 2016
2

kst-34509-1
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 509, nr. 1

1

Hoofdpunten kabinetsreactie
De evaluatie laat zien dat de Wgs een positieve ontwikkeling in gang heeft
gezet. Gemeenten hebben meer grip op de uitvoering, hebben hun
regierol versterkt, zijn meer integraal gaan werken en hebben het pakket
aan dienstverlening binnen de schuldhulpverlening verbreed. Er is vaker
aandacht voor preventie en vroegsignalering en gemeenten bieden meer
maatwerk. Mensen met problematische schulden worden hierdoor beter
geholpen.
Er zijn ook punten waarop de uitvoering van de schuldhulpverlening
verbeterd kan en zeker ook moet worden. Uit de evaluatie blijkt dat er nog
veel ruimte is voor verbetering in de uitvoering van de gemeentelijke
schuldhulpverlening binnen het bestaande stelsel en binnen de ruimte die
de Wgs gemeenten biedt. Zoals VNG, Divosa, NVVK en Sociaal Werk
Nederland reeds in het pamflet «Naar een betere aanpak van schulden»
aangeven ligt er bij het benutten van die ruimte een rol voor zowel
gemeenten als Rijk. Het Rijk zet daarbij in op het oplossen van knelpunten
in (aanpalende) wet- en regelgeving onder meer in de context van de
Rijksincassovisie en op het ondersteunen van gemeenten en andere
betrokken partijen bij het realiseren van verbeteringen.
Schuldhulpverlening moet breed toegankelijk zijn. Dit is een belangrijk
uitgangspunt van de Wgs. De evaluatie laat zien dat het lastig is juist
daarin inzicht te verkrijgen. Door het ontbreken van voldoende gegevens
kunnen daarover geen harde uitspraken worden gedaan. Toch kan het
kabinet zich, mede door het onderzoek van de Nationale ombudsman, niet
aan de indruk onttrekken dat te vaak mensen om diverse redenen niet of
tevergeefs aankloppen bij de gemeenten. En dat de dienstverlening niet in
alle gevallen voldoende is afgestemd op de individuele omstandigheden
(«onvoldoende maatwerk»). Dat vraagt om gezamenlijke maatregelen
waarvan de focus dient te liggen op de verbetering van de toegang tot de
schuldhulpverlening en de integrale benaderingswijze van de problematiek:
a) Het bevorderen van professionaliteit van de schuldhulpverlening. Dit
raakt medewerkers in de uitvoering en beleidsmedewerkers, maar ook
wethouders en cliëntenraden bij hun controlerende en adviserende rol.
Daarnaast richt het zich ook op het in positie brengen van raadsleden
gelet op de taakverzwaring van inhoudelijke portefeuilles en werkdruk.
b) Het nader onderzoeken door de Inspectie SZW hoe de brede toegankelijkheid tot de gemeentelijke schuldhulpverlening in de praktijk wordt
uitgevoerd.
c) Het doorontwikkelen en verspreiden van innovatieve aanpakken.
d) Meten is weten: de registratie en beschikbaarheid van gegevens
binnen de gemeentelijke schuldhulpverlening.
e) Het aanpassen van (aanpalende) wet- en regelgeving ten behoeve van
een effectievere schuldhulpverlening.
De uitkomsten van de evaluatie zijn ondermeer met de VNG, de NVVK en
Divosa besproken. Alle partijen zijn van mening dat er maatregelen nodig
zijn om de aanpak van schulden te verbeteren. Onderstaand treft u een
overzicht aan van de maatregelen die het kabinet in nauwe afstemming
met partijen neemt. Het kabinet stelt de komende drie jaar in totaal € 7,5
miljoen ter beschikking om de uitvoering van maatregelen financieel te
ondersteunen.
Pakket aan maatregelen
De verbetering van de schuldhulpverlening begint aan de poort en de
ingezette dienstverlening moet leiden tot een duurzame oplossing. Dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 509, nr. 1

2

vraagt om een integrale aanpak en maatwerk. Sinds de invoering van de
Wgs zijn gemeenten en dus ook de schuldhulpverlening met grote
veranderingen en een steeds veranderende omgeving geconfronteerd.
Daar moeten zij hun organisatie en dienstverlening op aanpassen. Deze
transitie is nog steeds gaande. Zo heeft de economische crisis nieuwe
groepen schuldenaren met zich mee gebracht (huiseigenaren en zzp-ers)
en vraagt bijvoorbeeld de extramuralisering in de zorg aandacht voor
kwetsbare groepen die nu vaker zelfstandig wonen. Zelfredzaamheid van
de burger is een groot goed, maar voor hen die niet zelfredzaam zijn of
kunnen worden moet hulpverlening toegankelijk zijn.
Met de decentralisaties in het sociaal domein liggen er echt kansen voor
gemeenten om nog meer dan voorheen te komen tot een integrale aanpak
van schulden en andere problemen in het sociaal domein. Uit de «Overall
rapportage sociaal domein 2015» van het Sociaal en Cultureel
Planbureau4 blijkt dat voor gemeenten het werken vanuit een integraal
perspectief zich niet beperkt tot de drie decentralisaties maar zich uitstrekt
naar aanpalende beleidsterreinen als schuldproblematiek. De juiste
persoon op de juiste plek met aandacht voor wat de hulpvrager echt
nodig heeft; het leveren van maatwerk. Medewerkers in de schuldhulpverlening hebben de laatste jaren flink veel wijzigingen op zich af zien komen
en het werk dat zij onder deze omstandigheden verrichten wordt zeer
gewaardeerd. Ondersteuning bij deze taak is zeker op zijn plaats.
a) Professionaliseringsimpuls
Verdiepende en bredere kennis draagt bij aan het optimaal benutten van
de ruimte in de Wgs; het bevordert de toegang tot schuldhulpverlening en
het bevordert de integrale aanpak. Het Rijk, gemeenten en andere
betrokken partijen gaan de professionaliteit bevorderen en ervoor zorgen
dat verworven kennis en vaardigheden behouden blijven.
Maatregelen:
– De VNG, de NVVK, Divosa en Sociaal Werk Nederland onderzoeken in
samenwerking met de LCR en met SZW en Nibud als partners de
invulling van een ondersteuningsprogramma voor schuldhulpverlening in het brede sociaal domein. Dit programma richt zich op
raadsleden, wethouders, beleidsmedewerkers, medewerkers in de
uitvoering alsmede op cliëntenraden.
– Deze partijen zetten ook in op professionalisering door onder andere
het actualiseren van de handreiking over schuldenproblematiek ten
behoeve van de wijkteams en het organiseren van leercirkels en
bijeenkomsten in de arbeidsmarktregio’s.
– Het ontwikkelen van een handreiking over de toepassing van de
Algemene wet bestuursrecht in de Wgs.
b) Toegang tot gemeentelijk schuldhulpverlening
Uit het evaluatieonderzoek komt naar voren dat de toegang tot de
schuldhulpverlening voor bepaalde categorieën mogelijk beperkt wordt.
Door het ontbreken van gegevens is het echter lastig om harde uitspraken
te doen in hoeverre dit daadwerkelijk aan de orde is.
Maatregelen:
– Om beter inzicht te krijgen in de toegankelijkheid van schuldhulpverlening zal de Inspectie SZW in 2016 een onderzoek starten waarin wordt
nagegaan hoe gemeenten hier in de praktijk uitvoering aan geven.

4

Zie ook Kamerstuk 34 477, nr. 1

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 509, nr. 1

3

–

Het Ministerie van SZW bereidt tegelijkertijd een mogelijke aanscherping van de Wgs voor om geconstateerde blokkades betreffende de
toegang tot de gemeentelijke schuldhulpverlening weg te nemen.
Mocht het onderzoek van de Inspectie SZW daartoe aanleiding geven,
dan kan dat wetsvoorstel snel worden ingediend.

c) Innovatieve aanpakken
Een beleidsterrein dat continu in beweging is, vraagt om regelmatig te
kijken naar welke aanpak het beste is. Passen de bestaande producten nog
bij de hulpvraag en welke mogelijkheden bieden nieuwe ontwikkelingen
in de samenleving? Het kabinet zet in op het stimuleren van een integrale
aanpak en maatwerk door zowel bestaande als nieuwe innovatieve
aanpakken te bevorderen en te bestendigen.
Maatregelen:
– Gemeenten ondersteunen bij het terugdringen van problematische
schulden, door via onderzoek de kennis over de effectiviteit van
methoden/interventies in de schuldenaanpak te vergroten, via het al
lopende meerjarige kennisprogramma «Vakkundig aan het werk»5. Één
van de programmalijnen waarbinnen onderzoeksubsidie kan worden
aangevraagd is schuldhulpverlening en armoedebestrijding.
– Nieuwe projecten en aanpakken van gemeenten stimuleren en
bijdragen aan het verspreiden van kennis, maar ook gezamenlijk met
gemeenten en partijen zoeken naar passende dienstverlening voor
(nieuwe) doelgroepen zoals jongeren en mensen met een licht
verstandelijke beperking. Een voorbeeld is de schuldhulpverlening
voor reclasseringscliënten. Betrokken partijen, waaronder de VNG,
NVVK, Stichting Verslavingsreclassering GGZ en de ministeries van
Veiligheid en Justitie en SZW zijn inmiddels in overleg over knelpunten
in de uitvoering van schuldhulpverlening voor deze groep om te
komen tot een maatwerkoplossing6. Dat zelfde geldt voor schuldhulpverlening aan studerende jongeren, waarbij het Ministerie van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, SZW, VNG, NVVK en DUO
samen optrekken. Op 13 juni jl. heeft er een rondetafelgesprek
plaatsgevonden met de betrokken partijen. Over de eerste resultaten
wordt u bij separate brief geïnformeerd.
– Voortzetting van de subsidieregeling ter stimulering van activiteiten
die een duurzame bijdrage leveren aan het tegengaan van armoedeen schuldenproblematiek in 2016 en 2017. Hiermee kunnen projecten
met landelijke betekenis van maatschappelijke organisaties gericht op
het leveren van een duurzame bijdrage aan het tegengaan van
armoede en schulden financieel worden gesteund. Landelijke
netwerken zijn van vitaal belang omdat deze de slagkracht en de
professionaliteit van de lokale organisaties verder versterkten,
onderlinge kennisdeling stimuleren en ervoor zorgen dat de kwaliteit
van aangesloten lokale organisaties goed geborgd is.
d) Meten is weten: de registratie en beschikbaarheid van gegevens binnen
de gemeentelijke schuldhulpverlening
Inzicht in cliëntstromen is noodzakelijk voor sturing door gemeenten op
kwaliteit en effectiviteit van de dienstverlening. Gemeenten hebben voor
een goede uitvoering van de schuldhulpverlening inzicht nodig in wie zich
meldt voor schuldhulpverlening, wie welk aanbod wordt gedaan, wat het
effect daarvan is en in wacht- en doorlooptijden. Zeker ook daar waar het
de toegang tot de schuldhulpverlening betreft. Die gegevens zijn nu lokaal
5
6

Zie ook Kamerstuk 28 719, nr. 94
Ter uitvoering van de motie Kooiman/Volp, Kamerstuk 29 270 nr. 107

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 509, nr. 1

4

onvoldoende beschikbaar. Daarbij is het belangrijk dat gemeenten zich
met andere gemeenten kunnen vergelijken. Daarvoor zijn registratie en
beschikbaarheid van gegevens nodig binnen de gemeentelijke
schuldhulpverlening.
Maatregelen:
– Gemeenten en Rijk hebben belang bij betere sturingscijfers. Het
kabinet en de VNG, Divosa en de NVVK werken vervolgacties uit om
dit te bewerkstellingen. Divosa is gestart met de benchmark Armoede
en Schulden en de VNG onderzoekt de mogelijkheden om deze
gegevens aan te kunnen laten sluiten bij de Gemeentelijke Monitor
Sociaal Domein (GMSD). Dit zou inzicht bieden in de hulpverlening die
mensen met schulden binnen het brede sociale domein krijgen. Ook
wordt bezien in hoeverre de cijfers van de NVVK hieraan gekoppeld
kunnen worden. De GMSD kent drie doelstellingen: horizontale
verantwoording naar de gemeenteraad, benchmarking en beleidsinformatie Rijk. De basis van de monitor ligt in de lokale behoefte aan
sturings- en monitoringsinformatie.
– Gemeenten moeten zich kunnen vergelijken met andere gemeenten.
Divosa heeft met de ontwikkeling van de benchmark armoede en
schulden een goede stap gezet. Vanaf 2016 worden jaarlijks geanonimiseerde factsheets gepubliceerd met daarin onder andere informatie
over het aantal klanten in de schuldhulpverlening, het type dienstverlening dat hen wordt aangeboden en de effectiviteit en de organisatie
van de schuldhulpverlening.
Het belang van meer inzicht in gegevens, zeker ook rond de toegang tot
schuldhulpverlening, wordt door alle partijen onderschreven. Daarom en
omdat gemeenten grote waarde hechten aan de gegeven beleidsvrijheid,
verwacht het kabinet dat partijen hier zelf afspraken over maken. Mocht
dit niet lukken dan overweegt het kabinet om invulling te geven aan de
mogelijkheid om bij ministeriële regeling regels te stellen over informatieverzameling en -verstrekking.
e) Aanpassen van (aanpalende) wet- en regelgeving ten behoeve van een
effectievere schuldhulpverlening
Regelmatig vragen partijen aandacht voor knelpunten die de uitvoering
van schuldhulpverlening bemoeilijken. Het kabinet is actief aan de slag
om die knelpunten op te lossen en blijft daarover met partijen in gesprek.
Maatregelen:
– De Rijksincassovisie is op 4 april 2016 gepubliceerd. Het kabinet
inventariseert welke stappen overheidsorganisaties zetten en verkent
mogelijke extra stappen om tot concretisering van deze visie te komen
en welk tijdpad daaraan verbonden is. Deze verkenning wordt u,
tegelijkertijd met de verkenning over het verbreden van het beslagregister (zie hieronder) separaat aangeboden.
– Met ingang van 1 januari 2016 zijn alle gerechtsdeurwaarderskantoren
aangesloten op het beslagregister. Ook overheidsorganisaties moeten
op het register worden aangesloten. Het kabinet verkent welke stappen
gezet moeten worden om tot verbreding van dit register te komen met
overheidsorganisaties en wat daarvoor een mogelijk tijdpad is.
– Wetgeving voor de vereenvoudiging van de beslagvrije voet wordt
voorbereid en wordt u in de tweede helft van 2016 aangeboden.
– Het ontwerpbesluit breed moratorium in de gemeentelijke schuldhulpverlening is in mei voor (internet)consultatie aangeboden. De beoogde
datum van inwerkingtreding is 1 januari 2017.
– Besluit gegevensuitwisseling schuldhulpverlening. De VNG, Divosa en
de NVVK werken uit waar en met welk doel in het proces van schuld-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 509, nr. 1

5

–

–

hulpverlening welke gegevens noodzakelijk zijn. Op basis daarvan
wordt bekeken wat de volgende stap is om tot een besluit te komen.
In januari van dit jaar heeft de Staatssecretaris van Veiligheid en
Justitie in een brief7 aan de Kamer aangegeven de inning van
openstaande sancties op grond van de Wet administratiefrechtelijke
handhaving verkeersvoorschriften (Wahv) te beëindigen na een
succesvol afgeronde minnelijke schuldregeling. Het gaat hierbij om het
stopzetten van de inning van de restschuld.
De Minister van VWS heeft maatregelen getroffen in het kader van
(tegengaan van) wanbetalers in de zorg. Met ingang van 1 juli 2016
wordt de bestuursrechtelijke premie aanzienlijk verlaagd en kunnen
wanbetalers zonder tussenkomst van een schuldhulpverlener uit de
wanbetalersregeling stromen als zij een betalingsregeling met de
zorgverzekeraar treffen. Daarnaast is de onderliggende lagere
regelgeving om bijstandsgerechtigden onder bepaalde voorwaarden te
laten uitstromen in voorbereiding.

Deze maatregelen, met name een harde beslagvrije voet, dragen bij aan
een meer stabiele financiële positie van de schuldenaar. Dat maakt dat
schuldhulpverleners zich echt kunnen richten op het realiseren van een
duurzame oplossing van de schuldenproblematiek («maatwerk»).
Het evaluatierapport benoemt de onduidelijkheid en tegenstrijdigheid in
wet- en regelgeving als knelpunt voor de uitvoering, zonder deze
onduidelijkheid en tegenstrijdigheid precies te duiden. De onderzoekers
adviseren op dit punt informatie op te halen bij de betrokken partijen. Het
kabinet blijft in gesprek met betrokken partijen over knelpunten die zij
aandragen en heeft al een groot aantal maatregelen getroffen dan wel in
gang gezet om gesignaleerde knelpunten op te lossen. Ook is in navolging
van de motie Yücel8 is een start gemaakt met een maatschappelijke
kosten en batenanalyse (MKBA) van het schuldenbeleid van de overheid.
Tot slot
De uitvoering van de schuldhulpverlening moet en kan beter. Het kabinet
neemt met gemeenten en betrokken partijen daartoe maatregelen.
Gezamenlijk zetten wij daar onze schouders onder. Dat is in het belang
van de schuldenaar, schuldeisers en de samenleving. Niemand, zeker niet
als het gezinnen met kinderen betreft, mag door het hebben van schulden
buiten de samenleving komen te staan. Ik zal u informeren over de
uitvoering van de hierboven genoemde maatregelen.
De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
J. Klijnsma

7
8

Kamerstuk 29 279, nr. 296
Kamerstuk 34 300-XV, nr. 46

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 509, nr. 1

6

Bijlage

Bij de kabinetsreactie op de evaluatie van de Wet gemeentelijke
schuldhulpverlening
1.

Inleiding

7

2.

Invoering van de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening
2.1 Doelen en inhoud van de wet
2.2 Ondersteuningsprogramma «Op weg naar een effectieve
schuldhulp»
2.3 Maatschappelijke omgeving

8
8
9
10

3.

Opzet en uitkomsten evaluatieonderzoek
3.1 Opzet van het onderzoek
3.2 Uitkomsten van het onderzoek
3.4 Bevindingen en aanbevelingen uit andere onderzoeken
en adviezen

11
11
12
15

4.

Kabinetsreactie op de uitkomsten van het evaluatieonderzoek
4.1 Schuldenbeleid kabinet
4.2 Reactie op de uitkomsten van de evaluatie
4.3 Pakket aan maatregelen

17
17
19
20

1. Inleiding
De meeste mensen in Nederland hebben én maken schulden, denk
bijvoorbeeld aan de miljoenen Nederlanders met een hypotheek of een
studielening. Op zich is het hebben van schulden geen probleem. Het
wordt pas een probleem wanneer mensen niet in staat zijn om aan hun
betalingsverplichtingen te voldoen. Als zij er niet meer uitkomen, kunnen
zij zich tot de gemeente wenden voor hulp. De verantwoordelijkheid van
de gemeente om deze hulp te bieden is sinds 1 juli 2012 expliciet in de
Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs) verankerd. Tot de Wgs
bestond hiervoor geen ander kader dan de algemene zorgplicht van
gemeenten op basis van de Gemeentewet. Schuldhulpverlening kreeg
hierdoor niet altijd voldoende aandacht van gemeenten.
De evaluatie geeft een beeld van de stand van zaken van de gemeentelijke
schuldhulpverlening van dit moment. Schuldhulpverlening is onderdeel
van het brede sociaal domein, waar ook de Participatiewet, de Wet
maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en Jeugdzorg deel van uit maken.
Door de verschillende verantwoordelijkheden decentraal bij gemeenten te
beleggen, kan de dienstverlening dicht bij de burgers plaatsvinden en
kunnen hun problemen integraal worden aangepakt, vroegtijdig worden
gesignaleerd en kan maatwerk worden geleverd. Dat is belangrijk, want
schuldenproblematiek is veelvuldig aan de orde binnen het sociaal
domein, zo concludeert ook de Transitiecommissie Sociaal Domein (TSD)
in de vierde voortgangsrapportage9. De commissie schat in dat bij 80%
van de mensen die zich melden bij de wijkteams schuldenproblematiek
meespeelt en bepalend is voor het al of niet kunnen vinden van een
oplossing voor de brede hulpvraag.
De evaluatie kijkt terug op een periode waarin veel veranderingen in het
sociaal domein hebben plaatsgevonden en waarin de economische crisis
een bepalende factor is geweest. Hierdoor is het moeilijk te duiden wat
precies de effecten van de Wgs zijn geweest en wat het gevolg is van een
samenloop van (andere) omstandigheden. De evaluatie richt zich op de
effecten van de Wgs en richt zich niet op aanpalende beleidsterreinen
9

Kamerstuk 34 300 VII, nr. 61

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 509, nr. 1

7

zoals de Wet schuldsanering natuurlijke personen (Wsnp), beschermingsbewind en de bescherming van de beslagvrije voet. Gesignaleerde
knelpunten ten aanzien van deze onderwerpen zijn door de onderzoekers
wel in het evaluatierapport meegenomen.
De evaluatie is uitgevoerd door onderzoeksbureau Berenschot. Een
klankbordgroep met diverse betrokken partijen10 voorzag de onderzoekers
van advies en stelde relevante inlichtingen beschikbaar. Het veld van de
gemeentelijke schuldhulpverlening is groot en complex, waarbij veel
partijen waaronder schuldenaren, schuldeisers, uitvoerders, vrijwilligers
en andere stakeholders zijn betrokken. De opvattingen en ervaringen van
deze partijen zijn zo veel mogelijk in het onderzoek betrokken door
gesprekken en interviews en daarnaast door bij de aanvang en afronding
van het onderzoek gesprekstafels te houden waarbij ook de uitkomsten
van het onderzoek zijn getoetst.
In de afgelopen periode is ook een aantal andere onderzoeken en
adviezen die zich (deels) richten op de gemeentelijke schuldhulpverlening
gepubliceerd. In maart verscheen de hiervoor genoemde vierde voortgangsrapportage van de TSD waarin aandacht is voor de aanpak van
schuldenproblematiek in relatie tot de decentralisaties. De Inspectie
SZW11 en de Nationale ombudsman12 hebben respectievelijk gekeken
naar het gebruik van methoden voor vroegsignalering van problematische
schulden en naar de ervaringen van burgers met gemeentelijke schuldhulpverlening, onder andere op basis van bij de Nationale ombudsman
ingediende klachten. Tot slot hebben de VNG, Divosa, de NVVK en Sociaal
Werk Nederland13 begin april het pamflet «Naar een betere aanpak van
schulden» gepubliceerd.
De kabinetsreactie gaat in op de uitkomsten van het evaluatieonderzoek
van Berenschot en betrekt bovengenoemde rapporten en adviezen
daarbij.
2. Invoering van de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening
2.1 Doelen en inhoud van de wet
De totstandkoming van de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs)
kent een lange voorgeschiedenis. Reeds in september 2008 constateert
het toenmalige kabinet14 dat de gemeentelijke schuldhulpverlening
effectiever moet en kan. Een belangrijke maatregel om dit te bereiken is
het wettelijk inbedden van de taak van gemeenten op het terrein van de
integrale schuldhulpverlening. Dit heeft uiteindelijk geresulteerd in de
invoering van de Wgs op 1 juli 2012.
De Wgs geeft gemeenten de kaders voor de uitvoering van de schuldhulpverlening. Daarbij zijn de afspraken die het Rijk en gemeenten hebben
gemaakt in het bestuursakkoord «Samen aan de slag» van 4 juni 200715
leidend geweest. Het gegeven wettelijk kader sluit daarbij aan, omdat dit
gemeenten aanzienlijke beleidsvrijheid biedt en voldoende ruimte laat
voor maatwerk afgestemd op lokale en individuele omstandigheden. In
10

De Landelijke cliëntenraad (LCR), de Landelijke organisatie voor sociaal raadslieden (LOSR),
VNG, Divosa, NVVK, G4, G32, Kredietbank Nederland en de Amsterdamse federatie voor
woningbouwcorporaties.
11
Verkennende studie vroegsignalering problematische schulden, Inspectie SZW, september
2015
12
Burgerperspectief op schuldhulpverlening, Nationale ombudsman, mei 2016
13
Voorheen de MOgroep
14
Kamerstuk 24 515, nr. 140 bij het onderzoek «Schulden? De gemeente helpt!»
15
Kamerstuk 30 800 B, nr. 17

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 509, nr. 1

8

deze constellatie draagt de Minister van SZW de systeemverantwoordelijkheid.
De Wgs heeft als hoofddoel de effectiviteit van de gemeentelijke schuldhulpverlening te vergroten door een aantal wettelijke eisen te stellen.
Hierdoor wordt een kwaliteitsbodem gelegd in de gemeentelijke schuldhulpverlening. Deze eisen zien op:
– brede toegankelijkheid
– beperking van de wacht- en doorlooptijden
– het realiseren van integrale schuldhulpverlening:
• het zo veel mogelijk wegnemen van de oorzaken waardoor een
schuldensituatie is ontstaan
• inzet op preventie tot en met nazorg
• zoveel mogelijk onder regie van de gemeente.
De hoofdvraag van de evaluatie is dan ook:
In hoeverre heeft het kader van de Wgs met de daarin opgenomen
instrumenten en verplichtingen geleid tot een kwaliteitsbodem in de
gemeentelijke schuldhulpverlening waardoor gemeentelijke
schuldhulpverlening vaker resulteert in een adequate oplossing voor
mensen met problematische schulden?
Het is goed om te benadrukken dat schuldhulpverlening alle ondersteuning betreft die mensen met problematische schulden helpt bij het
vinden van een adequate oplossing. Het gaat derhalve om het brede,
beschikbare palet aan dienstverlening waar onder andere budgetcoaching, budgetbeheer, thuisadministratie, schuldregelen en duurzame
financiële dienstverlening deel van uitmaken. De mogelijkheid van
schuldregelen, waarmee schuldhulpverlening vaak wordt vereenzelvigd,
is slechts één van de instrumenten die de gemeente kan inzetten.
De gemeenteraad is in de uitvoering van de wet verplicht om telkens voor
de duur van ten hoogste vier jaren een plan dat richting geeft aan de
integrale schuldhulpverlening vast te stellen. Het plan dient in te gaan op
de te behalen resultaten, maatregelen om de kwaliteit te borgen, de
maximaal na te streven wachttijd en op hulpverlening aan gezinnen met
kinderen. De gemeenteraad stelt de invulling vast en controleert. Het
college van B&W voert het door de raad vastgestelde beleid uit en legt ten
minste jaarlijks in het jaarverslag verantwoording af over het gevoerde
beleid en de bereikte resultaten aan de gemeenteraad.
2.2 Ondersteuningsprogramma «Op weg naar een effectieve schuldhulp»
Om gemeenten en hun partners te ondersteunen bij het verbeteren van de
effectiviteit van schuldhulpverlening en bij de inwerkingtreding van de
Wgs is het programma «Op weg naar een effectieve schuldhulp»16
ingericht. Het Ministerie van SZW werkt in dit programma nauw samen
met Divosa, Sociaal Werk Nederland, Nibud, de NVVK, de VNG en Wijzer
in Geldzaken. Binnen het programma is een groot aantal verschillende
producten ontwikkeld en zijn activiteiten georganiseerd op de relevante
aandachtsgebieden met betrekking tot schuldhulpverlening (preventie/
primair proces/integraal beleid) en de beleidscyclus van gemeenten. Deze
informatie is gepubliceerd op de portal www.effectieveschuldhulp.nl.
In totaal is in het programma ruim € 4 miljoen geïnvesteerd uit de
tijdelijke extra middelen schuldhulpverlening die het toenmalige kabinet
in 2009, 2010 en 2011 beschikbaar heeft gesteld om extra aandacht te
kunnen geven aan schuldhulpverlening.

16

Kamerstuk 24 515, nr. 239

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 509, nr. 1

9

Alle betrokken partijen hebben na de invoering van de Wgs het ondersteuningsprogramma in een wat minder intensieve vorm voortgezet. Partijen
overleggen periodiek met elkaar over ontwikkelingen en knelpunten in de
uitvoering van de schuldhulpverlening en over de mogelijkheden tot
ondersteuning. Periodiek verschijnt een nieuwsbrief met nieuws rondom
schuldhulpverlening en via de portal worden goede voorbeelden en
nieuwe initiatieven om te komen tot een effectievere schuldhulpverlening
verspreid.
2.3 Maatschappelijke omgeving
Om de uitkomsten van de evaluatie van de Wgs goed te kunnen plaatsen,
is belangrijk de (maatschappelijke) ontwikkelingen te schetsen die zich ten
tijde van de invoering van de wet, maar ook in de periode daarna hebben
voorgedaan.
Economische crisis
Op het moment van inwerkingtreding van de Wgs was de economische
crisis, die zich in 2008 manifesteerde en in de daarop volgende jaren
steeds meer voelbaar werd voor burgers, op het hoogtepunt. In 2014
kwamen de eerste tekenen van herstel, die zich in 2015 verder doorzetten.
Ondanks een aantrekkende economie, waardoor de werkgelegenheid
toeneemt en de huizenmarkt verbetert, is het aantal mensen met (risico
op) problematische schulden in vergelijking met 2009 en 2012 toegenomen. In 2015 had bijna één op de vijf huishoudens in Nederland te
maken met risicovolle schulden, problematische schulden, of zit in een
hulpverleningstraject. Bijna 1,2 miljoen huishoudens waren niet, en circa
193.000 wel in beeld bij de formele schuldhulpverlening. Bij naar schatting
153.000 huishoudens ging het om gemeentelijke schuldhulpverlening en
bij 40.000 huishoudens om een wettelijk schuldsaneringstraject (op grond
van de Wet schuldsanering natuurlijke personen)17.
Toename beroep op dienstverlening18
In 2015 bedraagt het aantal aanmeldingen voor schuldhulpverlening
90.400. Dit is een stijging ten opzichte van 2011 (76.000), maar een daling
van 1.600 ten opzichte van 2014 (92.000). De jaarverslagen van de NVVK
laten zien dat hulpvragers steeds complexere en steeds hogere schulden
hebben. Naast mensen met een laag inkomen wenden steeds vaker ook
huizenbezitters en ZZP’ers zich tot de schuldhulpverlening.
Sociaal domein
Met ingang van 1 januari 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk voor de
Participatiewet, de Jeugdzorg en de Wmo 2015. Met deze decentralisaties
worden gemeenten in staat gesteld om te komen tot betere zorg en
ondersteuning in de vorm van maatwerk dat aansluit op de behoefte van
mensen. Gemeenten zien schuldhulpverlening als onderdeel van dit
sociaal domein. En dat is ook heel belangrijk. Niet alleen komen schulden
veel voor in combinatie met de behoefte aan andere vormen van
ondersteuning, gemeenten hebben ook de opdracht om de schuldhulpverlening integraal vorm te geven. Dit biedt gemeenten kansen en mogelijkheden om verbindingen tussen de verschillende hierboven genoemde
domeinen te leggen en tot een echte integrale aanpak te komen.

17
18

Onderzoek »Huishoudens in de rode cijfers», Kamerstuk 24 515, nr. 322
Jaarverslagen NVVK

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 509, nr. 1

10

De decentralisaties hebben ertoe geleid dat steeds meer gemeenten
(sociale) wijkteams inzetten. De dienstverlening vindt op deze wijze dicht
bij de burgers plaats en de wijkteams kunnen ook (financiële) problemen
signaleren. Het is aan de gemeenten om de relatie met schuldhulpverlening vorm te geven; binnen het wijkteam of met een verwijsfunctie naar
schuldhulpverlening in de backoffice. In elk geval is het van belang dat
gemeenten zorgen voor een goede verbinding tussen de wijkteams en de
reguliere schuldhulpverlening.
Verwachtingen en perspectief burgers
Uitgangspunt is dat mensen zelf verantwoordelijk zijn voor hun financiële
beslissingen en voor de nakoming van hun financiële verplichtingen. Dat
neemt niet weg dat mensen die hun problematische schuldensituatie niet
zelf kunnen oplossen een beroep moeten kunnen doen op gemeentelijke
dienstverlening. In eerste instantie zal de dienstverlening gericht zijn op
het (volledig) nakomen van de verplichtingen, bijvoorbeeld door het
maken van afspraken over afbetalingsregelingen. Schulden moeten voor
mensen hanteerbaar zijn, en daarvoor kunnen gemeenten zoals eerder
genoemd verschillende vormen van dienstverlening inzetten. Bijvoorbeeld
budgetcoaching, budgetbeheer, thuisadministratie en duurzame financiële
dienstverlening.
Bij mensen leeft nog vaak de verwachting dat de gemeente hun financiële
problemen volledig oplost en dat zij na drie jaren van hun schulden
verlost zijn. Zij verwachten schuldenvrij te worden door het treffen van
een schuldregeling met de schuldeisers. Het instrument schuldregelen is
echter niet standaard en is beperkt tot die situaties waarin echt geen
andere oplossing voor handen is. Het beschikbare instrumentarium van
de schuldhulpverlening is hierop aangepast. Een schuldregeling behoort
lang niet voor alle schuldenaren tot de mogelijkheden vanwege gedragsaspecten, samenstelling van het schuldenpakket en/of een (te) beperkt
inkomen.
De steeds complexer wordende samenleving met de toenemende
digitalisering maakt dat een groep mensen (o.a. mensen met een laag IQ,
mensen die laaggeletterd zijn, mensen met een verstandelijke beperking)
ontstaat die het op eigen kracht niet redt en duurzame (preventieve)
ondersteuning nodig heeft bij het beheer van hun financiën.
3. Opzet en uitkomsten evaluatieonderzoek
3.1 Opzet van het onderzoek
Het onderzoek is gestart met een gesprekstafel om de onderzoekers
relevante invalshoeken en aandachtspunten vanuit het complexe veld van
de gemeentelijke schuldhulpverlening mee te geven. Hierbij was een
brede vertegenwoordiging van betrokken partijen aanwezig, te weten
gemeenten, kredietbanken, private uitvoerders schuldhulpverlening,
schuldeisers, kennisinstellingen, vrijwilligersorganisaties en cliëntenvertegenwoordigers.
De onderzoekers hebben vervolgens deskresearch verricht en 19
gesprekken gevoerd met landelijke experts en stakeholders. Daarnaast is
een representatieve enquête uitgevoerd bij gemeenten. Hiertoe zijn
vragenlijsten uitgezet onder 150 gemeenten, waarbij een splitsing is
gemaakt tussen vragen voor beleid en vragen voor de uitvoering. Dit heeft
geresulteerd in een respons van 81 ingevulde vragenlijsten over beleid en
64 over de uitvoering. In acht gemeenten is een verdiepende casestudie
uitgevoerd waar onder andere een rondetafelgesprek met cliëntenverte-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 509, nr. 1

11

genwoordigers, de gemeente (bestuurders, beleidsmedewerkers en
vertegenwoordigers van de uitvoering en juridische zaken) en ketenpartners deel van uitmaakte. Bij de afronding van het onderzoek hebben
de onderzoekers de uitkomsten en oplossingsrichtingen getoetst in een
tweede gesprekstafel met wederom een brede vertegenwoordiging van
betrokken partijen, aangevuld met tijdens het onderzoek geïnterviewde
gesprekspartners.
3.2 Uitkomsten van het onderzoek
De uitkomsten van het evaluatieonderzoek laten zien dat de Wgs een
positieve beweging in gang heeft gezet en dat het aannemelijk is dat
burgers met schuldenproblemen door deze veranderingen beter geholpen
worden.
Uit het rapport blijkt dat de (politieke) aandacht voor schuldhulpverlening
in gemeenten als gevolg van de Wgs onmiskenbaar is toegenomen.
Gemeenten hebben vrijwel allemaal (98%) een beleidsplan schuldhulpverlening, terwijl dat voor 2012 voor ongeveer 15% van de gemeenten het
geval was en sommige gemeenten helemaal geen beleid op dit terrein
voerden. De komst van de Wgs heeft voor een deel van de gemeenten de
zienswijze op hun rol aanzienlijk veranderd. De expliciete definiëring van
de gemeentelijke verantwoordelijkheid heeft gemeenten ertoe aangezet
om veel meer op de schuldhulpverlening te sturen, en gemeenteraden om
keuzes en ontwikkelingen te volgen. De wet heeft bijgedragen aan de
formalisering en borging van de uitvoering van de gemeentelijke
schuldhulpverlening waardoor het onderwerp nadrukkelijker op de
gemeentelijke agenda staat. De sturing door gemeenteraden en de
invulling die zij geven aan hun kaderstellende rol is daarbij nog volop in
ontwikkeling. Uit het onderzoek blijkt dat gemeenteraden geïnformeerd en
betrokken worden en doorgaans actief volgend zijn. In ongeveer een
derde van de gemeenten bemoeit de gemeenteraad zich actief met de
gang van zaken op het terrein van schuldhulpverlening.
Antwoord op hoofdvraag evaluatie, kwaliteitsbodem
De Wgs beoogde een kwaliteitsbodem in de gemeentelijke schuldhulpverlening te leggen die ziet op een integrale aanpak, brede toegankelijkheid
en beperking van de wacht- en doorlooptijden. De onderzoekers concluderen dat de wet in belangrijke mate heeft bijgedragen aan de beoogde
kwaliteitsbodem, maar ook dat deze nog maar ten dele gelegd is. Hoewel
niet onomstotelijk vastgesteld kon worden of de wet ertoe geleid heeft dat
er vaker een oplossing is gekomen voor mensen die zich met problematische schulden tot de gemeente wenden, vinden de onderzoekers het
aannemelijk dat burgers beter geholpen worden.
De verschillende aspecten van de kwaliteitsbodem komen hierna aan bod.
Vervolgens wordt kort ingegaan op de overige uitkomsten van het
onderzoek.
Integrale schuldhulpverlening
Met een integrale aanpak werd bij de totstandkoming van de wet in de
eerste plaats integraliteit in de keten beoogd, dat wil zeggen dat alle
stappen in de keten «van preventie tot en met nazorg» en de samenwerking met de verschillende professionals en vrijwilligers in de
gemeente goed zijn belegd. Het tweede spoor redeneert vanuit de
aandacht voor de (brede) achterliggende problematiek van schulden en
dat vraagt – ook vanuit het gemeentelijke beleid – om een brede beleidsaanpak. Dit betekent verbindingen leggen tussen schuldhulpverlening en
andere beleidsvelden binnen het sociaal domein. Om individuele

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 509, nr. 1

12

hulpverlening passend te laten zijn voor de schuldsituatie en de achterliggende problematiek is het van belang dat de toegang tot de benodigde
ondersteuning op het juiste moment goed is geregeld. De gemeente is het
beste toegerust om daarin een regierol te vervullen.
Uit het onderzoek van Berenschot komt naar voren dat gemeenten mede
als gevolg van de Wgs meer integraal zijn gaan werken. Op het terrein van
preventie en vroegsignalering hebben zij aanzienlijk meer activiteiten
ontplooid. Dit geldt ook voor nazorg hoewel gemeenten vaak nog
zoekende zijn naar een goede aanpak hiervan. Voor wat betreft het tweede
spoor van integraliteit constateren de onderzoekers dat de integraliteit
zowel binnen het pakket van schuldhulpverlening als tussen schuldhulpverlening en ander aanbod binnen gemeenten is vergroot. Dit hangt nauw
samen met de ambities van gemeenten in het kader van de drie decentralisaties (Jeugdzorg, AWBZ/Wmo en Participatiewet) om in het bredere
sociaal domein een meer integrale benadering te bewerkstelligen.
Gemeenten zijn nog volop bezig om die integraliteit verder te vergroten,
zowel in de schuldhulpverlening als in het bredere sociaal domein.
Gemeenten hebben als gevolg van de Wgs hun rol versterkt. Ze hebben
meer taken naar zich toegetrokken, sturen strakker op taken die ze
uitbesteden en vullen hun regierol krachtiger in, aldus de onderzoekers.
Gemeenten hebben hierdoor meer grip op de schuldhulpverlening.
Ook laat het onderzoek zien dat er sprake is van meer maatwerk en van
inzet van een breder palet aan instrumenten, waarbij ook screeningmethodes worden benut. Het aandeel schuldregelingen is daarbij de
afgelopen jaren afgenomen ten gunste van het aandeel stabilisatietrajecten. Bij het vinden van oplossingen voor specifieke groepen
hulpvragers zoals ZZP-ers, jongeren, weinig zelfredzame mensen (LVG- en
GGZ-problematiek en laaggeletterdheid) liggen er nog belangrijke
opgaven. Er zijn goede voorbeelden maar ook hier geldt dat gemeenten
veelal nog op zoek zijn naar een goede aanpak. Dat vraagt om specifiek
maatwerk binnen de reguliere uitvoeringsprocessen.
Brede toegang
De wet gaat uit van brede toegankelijkheid van de schuldhulpverlening
voor natuurlijke personen, waarbij geen groepen op voorhand van
schuldhulpverlening mogen worden uitgesloten. De enige uitzondering
hierop vormen vreemdelingen die niet rechtmatig in Nederland verblijven.
Gemeenten kregen op grond van de wet de bevoegdheid om in beleidsregels vast te leggen op basis van welke individuele omstandigheden
iemand de toegang tot schuldhulpverlening wordt ontzegd. Daarbij dient
steeds een individuele afweging gemaakt te worden. Gemeenten moeten
een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit afgeven inzake het verlenen
of weigeren van toegang tot schuldhulpverlening. Dit biedt de burger
rechtsbescherming.
Het evaluatieonderzoek geeft aan dat gemeenten zich inspannen voor een
brede toegang, maar dat moeilijk hard is te maken in welke mate ze daarin
slagen. Enerzijds geven gemeenten zelf aan zich in te spannen voor een
brede toegang en daarbij een individuele afweging te maken op basis van
de specifieke situatie van de hulpvrager. Anderzijds komt uit de enquête
bij het onderzoek naar voren dat 14 van de 27 gemeenten die in de
enquête aangegeven hebben toegang tot schuldhulpverlening te
registreren, een voorselectie toepassen, waarbij gemiddeld ongeveer de
helft afvalt. Vervolgens vindt bij een deel van die gemeenten ook een
selectie bij de formele aanvraag plaats waarbij ca 10–20% afvalt. Gezien
de hoge percentages bij deze (kleine) groep gemeenten gaan de onderzoekers ervan uit dat het hier om toegang tot het regelen van schulden of

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 509, nr. 1

13

de aanloop daar naartoe gaat, waarbij een deel van de afvallers mogelijk
wel een alternatief hulpaanbod krijgt. Uit de enquête bij het onderzoek
blijkt verder dat gemeenten als gevolg van de wet meer en explicietere
weigeringsgronden zijn gaan hanteren. Niet vastgesteld kon worden of zij
die strenger zijn gaan hanteren, zoals kennisinstellingen en cliëntenorganisaties hebben gesignaleerd. Gemeenten hebben hierover zelf aangegeven zoveel mogelijk mensen toe te laten en geen groepen uit te sluiten.
Omdat procedures rond toegang verschillen – mede door de komst van
wijkteams – en er geen sprake is van eenduidige registraties bleek het niet
mogelijk om binnen het evaluatieonderzoek hard te maken of er daadwerkelijk sprake is van brede toegang en wat de wet daaraan heeft bijgedragen. Hierbij speelt ook een rol dat gemeenten – passend bij gedecentraliseerd beleid – verschillende definities hanteren van wat al dan niet
onder schuldhulpverlening valt. Soms geven zij alleen het treffen van een
schuldregeling dit label, wat overigens niet wil zeggen dat de hulpvrager
geen ander aanbod heeft gekregen.
Met de invoering van de wet werd op grond van de Algemene wet
bestuursrecht (Awb) onder meer de beslissing van het college van B&W
om al dan niet een aanbod voor schuldhulpverlening te doen (of de
schuldhulpverlening tussentijds te staken) aangemerkt als besluit
waardoor rechtsbescherming ontstaat. Het besluit is immers vatbaar voor
bezwaar en beroep. Bij het afgeven van een beschikking staan gemeenten
voor de afweging tussen het risico van juridisering en de formele
verplichting en waarborging van de rechtszekerheid van burgers. De
indruk van de onderzoekers is dat gemeenten veelal pas een beschikking
afgeven als er een schuldregeling start of eindigt of als een vergelijkbaar
formeel traject wordt gestart. Gemeenten gaan hier volgens het rapport
verschillend mee om, waardoor niet altijd een beschikking wordt
afgegeven en de rechtszekerheid van burgers niet altijd goed geborgd is.
Wacht- en doorlooptijden
Lange wacht- en doorlooptijden beperken de motivatie van de schuldenaar en schuldeiser om mee te werken aan een schuldhulpverleningstraject. In de wet is daarom een maximale wachttijd van vier weken tussen
het moment waarop een persoon zich wendt tot schuldhulpverlening en
het eerste gesprek waarin de hulpvraag wordt vastgesteld opgenomen.
Daarnaast verplicht de wet gemeenten om de cliënt inzicht te geven in de
doorlooptijd tussen het eerste gesprek en het bereiken van het resultaat.
Uit het evaluatieonderzoek komt naar voren dat de beperking van de
wachttijd ten dele is gerealiseerd. Het merendeel van de gemeenten zegt
de wachttijden binnen de vierweken termijn te houden, maar gemeenten
hanteren hierbij verschillende definities. Daardoor kan de wettelijk
gedefinieerde wachttijd langer of korter zijn, maar kan de wachttijd zich
ook verplaatst hebben naar de volgende stappen in het proces. De wet
heeft ervoor gezorgd dat 80 procent van de gemeenten de hulpvrager
inzicht geven in de doorlooptijden en dat zij veelal ook sturen op
verkorting daarvan. Ten aanzien van de lengte van de doorlooptijden om
tot een schuldregeling te komen is er geen effect van de wet gevonden:
zowel schuldenaren als schuldhulpverleners als schuldeisers ervaren deze
als te lang.
Overige uitkomsten
Het vertrouwen van schuldeisers in de gemeentelijke schuldhulpverlening
lijkt gezien het grote aantal samenwerkingovereenkomsten en convenanten die de afgelopen jaren zijn afgesloten te zijn toegenomen, maar
volgens het rapport is er ook kritiek. Voor hen en andere bij de schuld-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 509, nr. 1

14

hulpverlening betrokken partijen is de invloed van de Wgs minder
zichtbaar dan voor gemeenten. Schuldeisers ervaren de grote pluriformiteit in de gemeentelijke uitvoeringspraktijk als een nadeel, missen bij
veel gemeenten nog een minimale standaardisatie die nodig is voor een
efficiënte samenwerking rond vroegsignalering en willen graag meer
waarborgen voor een herkenbare, constante en betrouwbare kwaliteit.
Cliëntenvertegenwoordigers, vrijwilligersorganisaties en kennisinstellingen zien graag verbeteringen op het terrein van professionaliteit en
expertise (kennis van gedragscomponenten, bejegening) respectievelijk
heldere kaders voor samenwerking respectievelijk toegang en bejegening.
3.4 Bevindingen en aanbevelingen uit andere onderzoeken en adviezen
Recente publicaties van de TSD, de Inspectie SZW, de Nationale
ombudsman en van de VNG, Divosa, NVVK en Sociaal Werk Nederland
gaan ook in op de aanpak van schuldenproblematiek en de rol van de
gemeentelijke schuldhulpverlening daarbij.
Onderzoek Inspectie SZW naar vroegsignalering
In 2015 heeft de Inspectie SZW onderzoek gedaan naar vroegsignalering
van (dreigende) problematische schulden door gemeenten. Dit onderzoek
bevestigt de conclusie uit het evaluatieonderzoek dat gemeenten op het
terrein van preventie en vroegsignalering aanzienlijk meer activiteiten
hebben ontplooid. Bijna alle gemeenten geven aan dat zij vroegsignalering in de praktijk uitvoeren. Gemeenten realiseren zich dat vroegsignalering een investering vraagt, maar dat het een kostenbesparing kan zijn
op lange termijn. De Inspectie constateert echter ook dat vroegsignalering
zich in (bijna) alle gemeenten nog in een beginfase bevindt en dat
gemeenten bezig zijn met een zoekproces. De signalen die bij de
gemeenten binnenkomen worden nog nauwelijks geregistreerd, waardoor
nog weinig zicht is op hoe effectief de ingezette methoden van vroegsignalering zijn. Daarnaast constateert ook dit rapport dat wijkteams in veel
gemeenten een steeds belangrijkere rol bij vroegsignalering vervullen. De
werkwijze van deze teams is nog volop in ontwikkeling en de aanwezigheid van medewerkers schuldhulpverlening, en daarmee de expertise
op het gebied van schuldhulpverlening, varieert nog sterk per gemeente.
Onderzoek Nationale ombudsman «Burgerperspectief op schuldhulpverlening»
Het rapport van de Nationale ombudsman dat in mei 2016 verscheen
geeft een beeld van de bij de Nationale ombudsman ingediende klachten
van burgers over schuldhulpverlening. Het kabinet neemt die klachten
serieus en beschouwt het rapport daarom als een belangrijke aanvulling
op het evaluatieonderzoek. De ombudsman is van mening dat de overheid
te veel uitgaat van zelfredzaamheid van burgers en pleit voor een betere
balans tussen hulpvraag en standaardbeleidsregels, waarbij geen mensen
buitengesloten worden. Als aandachtspunten geeft hij mee minder
zelfredzame burgers te begeleiden en te ondersteunen tijdens een
schuldhulptraject, naar maatwerk te kijken als een reguliere aanpak niet
volstaat, altijd hulp te bieden bij een dringende situatie, direct stappen te
zetten na toelating tot schuldhulpverlening, te zorgen voor persoonlijke
aandacht, regelmatig contact en duidelijkheid en iemand bij afwijzing of
beëindiging van schuldhulpverlening een beschikking te geven zodat
diegene gebruik kan maken van rechtsmiddelen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 509, nr. 1

15

Voortgangsrapportages Transitiecommissie Sociaal Domein
In maart 2016 verscheen de vierde voortgangsrapportage van de TSD19
waarin de TSD gemeenten oproept om de schuldenproblematiek nader te
bezien in het kader van één sociaal domein en de transformatie. Dan gaat
het om deskundigheid binnen integrale teams, toegang tot de tweede lijn,
de samenhang tussen re-integratie en het kwijtschelden van schulden. De
TSD heeft signalen dat gemeenten – vaak informeel – categoriale
uitsluitinggronden hanteren bij het doorverwijzen naar de tweede lijn en
roept gemeenten op om na te gaan of er onzichtbare drempels of
onnodige belemmeringen in regels zijn opgenomen waardoor mensen
worden uitgesloten.
In de derde voortgangsrapportage van 3 september 201520 merkt de TSD
op dat er bij veel wijkteams nog onduidelijkheid of onbekendheid is over
waar oplossingen binnen de eigen invloedsfeer liggen, bijvoorbeeld als
het gaat om privacybeperkingen en schuldhulpverlening. Ook constateert
de TSD dat financiële problemen in 80% van de gevallen bepalend zijn
voor het al dan niet kunnen vinden van een oplossing. De TSD pleit voor
professionalisering en adviseert kennis van werk en inkomen, inclusief
schuldhulpverlening stevig te verankeren binnen sociale wijkteams.
Pamflet «Naar een betere aanpak van schulden» van VNG, Divosa, NVVK
en Sociaal Werk Nederland
Begin april hebben de VNG, Divosa, de NVVK en Sociaal Werk Nederland
het pamflet «Naar een betere aanpak van schulden» gepubliceerd. Daarin
wijzen zij op het belang van schuldhulpverlening. Ook geven zij aan dat
schuldhulpverlening onder druk staat vanwege bezuinigingen in het
sociaal domein en stellen zij dat gemeenten niet iedereen kunnen helpen.
Zij vragen het Rijk om obstakels in wet- en regelgeving weg te nemen en
gemeenten, NVVK-leden en maatschappelijke partners om hulpvragers
perspectief te blijven bieden en de schuldhulpverlening breed toegankelijk
te houden. Hiertoe gaan zij inzetten op preventie, vroegsignalering en
financiële educatie en gaan zij meer werk maken van innovatie, professionalisering en vakmanschap.
Rol van het Rijk – obstakels in wet- en regelgeving
In bovengenoemde publicaties van de TSD en van de Nationale
ombudsman alsook in het pamflet komt telkens ook de rol van het Rijk
terug. Het gaat hierbij om de rol van de rijksoverheid als systeemverantwoordelijke voor het schuldenbeleid en de rol van de rijksoverheid als
schuldeiser. Partijen wijzen op het belang van het wegnemen van
belemmeringen in wet- en regelgeving. Hierbij worden het correct
toepassen en vereenvoudigen van de beslagvrije voet genoemd, alsmede
een zorgvuldige rijksincasso, het opheffen van preferenties en andere
bijzondere incasso-instrumenten en het afschaffen van de bronheffing.
Tevens wordt gevraagd om het wegnemen van wettelijke belemmeringen
voor het treffen van een minnelijke schuldregeling (boetes en fraudevorderingen). Aan de systeemverantwoordelijke vragen zij ondermeer om het
invoeren van het wettelijk breed moratorium, het verbreden van het
beslagregister en het vereenvoudigen van het systeem van inkomensvoorzieningen en toeslagen.

19
20

Zie ook Kamerstuk 34 300-VII, nr. 61
Zie ook Kamerstuk 34 000-VII, nr. 56

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 509, nr. 1

16

4. Kabinetsreactie op de uitkomsten van het evaluatieonderzoek
Problematische schulden hebben een enorme impact op mensen. Niet
alleen doordat het besteedbaar inkomen vaak langdurig terug wordt
gebracht op een minimumniveau, maar ook doordat de financiële
instabiliteit een continue stress met zich meebrengt die zowel effect heeft
op het vinden of behouden van werk, op de gezondheid als op het gezin.
Daarnaast is een financieel instabiele situatie ook vaak veroorzaker of
katalysator van meer psychische problemen. Met de oplossing hiervan
zijn vaak hoge maatschappelijke kosten gemoeid. Het is daarom van groot
belang dat de financiële positie van mensen met schulden wordt opgelost
of in ieder geval gestabiliseerd wordt. Het kabinet hecht aan een effectieve
schuldhulpverlening en een stevig schuldenbeleid waarin schuldenaren,
schuldeisers, gemeenten en het Rijk verantwoordelijkheid delen.
Goede schuldhulpverlening staat of valt met de voorwaarde dat deze voor
iedereen bereikbaar en toegankelijk is. Daarnaast is schuldhulpverlening
maatwerk, waarbij in veel gevallen geldt dat de financiële problematiek
niet een opzichzelfstaand probleem is. Dit maakt een integrale benadering
onmisbaar voor een daadwerkelijke verandering in de situatie van
mensen. De evaluatie van de Wgs laat zien hoe gemeenten sinds de
invoering van de wet op 1 juli 2012 aan de slag zijn gegaan met het
vormgeven van de schuldhulpverlening. Het Rijk speelt hierbij een rol
waar het gaat om het faciliteren van gemeenten zodat zij hun taken zo
goed mogelijk kunnen uitvoeren. Het schuldenbeleid staat niet voor niets
hoog op de agenda van het kabinet en er zijn de afgelopen periode vele
maatregelen op dit terrein getroffen en in gang gezet21.
In dit hoofdstuk wordt allereerst een overzicht geschetst van het huidige
schuldenbeleid en de concrete maatregelen die al genomen zijn (§4.1).
Vervolgens wordt ingegaan op de uitkomsten van de wetsevaluatie (§4.2).
Welke verbeteringen het kabinet mogelijk en noodzakelijk acht en de
maatregelen die het kabinet en partijen daarop willen inzetten komen in
§4.3 aan de orde.
4.1 Schuldenbeleid kabinet
Uitgangspunten beleid
Het schuldenbeleid is breder dan alleen de schuldhulpverlening. Het
beleid beslaat het terrein van preventie tot gerechtelijke afdoening van
schulden en omvat een minnelijk en wettelijk vangnet voor als mensen
hun financiële problemen niet zelf meer kunnen oplossen. Er is een breed
instrumentarium beschikbaar waarmee gemeenten mensen met problematische schulden kunnen helpen, waaronder de mogelijkheid van
schuldbemiddeling, dwangakkoord, noodmoratorium en beschermingsbewind, en uiteindelijk ook een aanvraag voor een wettelijke schuldsanering via de gemeentelijke modelverklaring. Een breed wettelijk
moratorium, een instrument waar verschillende uitvoerende partijen om
vragen, is op dit moment in voorbereiding. Toch blijft het voorkomen van
en vroegtijdig ingrijpen bij schulden de beste remedie tegen problematische schuldensituaties. Het belang van preventie en vroegsignalering
kan daarom niet genoeg worden benadrukt. Om deze redenen gelden
bijvoorbeeld strenge regels voor kredietverstrekking die overkreditering
tegengaan en zijn er regels over reclame-uitingen gesteld.

21

Kamerstuk 24 515, nr. 297

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 509, nr. 1

17

Het schuldenbeleid kijkt niet alleen naar de bescherming van belangen
van de schuldenaar, maar zoekt naar een balans tussen de belangen van
de schuldenaren en schuldeisers. Er moet ook recht gedaan worden aan
het uitgangspunt dat mensen zelf verantwoordelijk zijn voor hun
financiële verplichtingen. Hierbij telt mee dat – in geval van boetes – een
deel van de financiële verplichtingen voorkomen had kunnen worden. Een
boete wordt immers alleen opgelegd als iemand wet- en regelgeving
overtreedt. Schuldeisers moeten er op kunnen vertrouwen dat mensen
aan hun financiële verplichtingen voldoen. Financiële problemen kunnen
immers voor zowel schuldenaren als voor schuldeisers grote gevolgen
hebben. Hierbij kan niet worden voorbijgegaan aan het feit dat er in
Nederland een groep mensen is waarvoor de samenleving zodanig
complex is geworden dat zij het nooit alleen en zonder (vergaande)
bescherming redden.
Reeds genomen maatregelen
De afgelopen jaren zijn diverse maatregelen genomen en in gang gezet
om de effectiviteit en kwaliteit van de schuldhulpverlening en aanpalende
dienstverlening te verbeteren, om preventie en vroegsignalering te
bevorderen en om overkreditering tegen te gaan. Hieronder worden de
verschillende maatregelen genoemd.
Voor de verbetering van de effectiviteit en kwaliteit van schuldhulpverlening is geïnvesteerd in de ontwikkeling van business cases schuldpreventie, modelconvenanten en een leidraad preventie en vroegsignalering,
in de ontwikkeling van de Verwijsindex schuldhulpverlening (VISH) en in
het screeningsinstrument Mesis22. Verder heeft het Ministerie van SZW
vele initiatieven ondersteund om de inzet van vrijwilligers in te bedden in
het proces van de gemeentelijke schuldhulpverlening en het bevorderen
van de kwaliteit daarvan.
Het kabinet heeft daarnaast gemeenten meer financiële armslag gegeven
om activiteiten op het terrein van armoede en schulden te ontplooien
door structureel € 90 miljoen per jaar extra beschikbaar te stellen voor de
intensivering van het armoede- en schuldenbeleid.
Ook op het terrein van de rijksincasso en de stapeling van beslagen en
incassomaatregelen zijn grote stappen gezet. In de Rijksincassovisie, die
begin april 2016 aan de Tweede Kamer is gezonden23, staan de uitgangspunten die de rijksoverheid wil hanteren om ervoor te zorgen dat
overheden veel beter samenwerken en al vooraf kijken wat de betalingsmogelijkheden van mensen zijn, om zo te zorgen voor een zorgvuldige
incasso die rekening houdt met de belangen en mogelijkheden van
mensen met schulden.
Een belangrijke mijlpaal is ook dat met ingang van 1 januari 2016 alle
gerechtsdeurwaarders verplicht zijn aangesloten op het beslagregister dat
de Koninklijke Beroepsorganisatie van Gerechtsdeurwaarders met
financiële steun van het Rijk heeft ontwikkeld. Daarmee wordt een
verbetering bereikt als het gaat om de bescherming van de beslagvrije
voet. De eerste resultaten daarvan moeten nog dit jaar zichtbaar worden.
Op termijn sluiten ook overheidsorganisaties aan. Wat daarvoor nodig is
en wat een mogelijk tijdpad is, is in kaart gebracht. Deze verkenning wordt
de Tweede Kamer separaat toegezonden.

22
23

Kamerstuk 24 515, nr. 297
Kamerstuk 24 515, nr. 336

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 509, nr. 1

18

Een volgende stap is de vereenvoudiging van de regels rond de beslagvrije voet. Deze regels zijn nu zo ingewikkeld dat in de praktijk de
beslagvrije voet regelmatig te laag wordt vastgesteld. Gevolg is dat
mensen te weinig geld overhouden om in hun levensonderhoud te
kunnen voorzien. De voor de vereenvoudiging noodzakelijke wetgeving
zal in de tweede helft van 2016 bij de Tweede Kamer worden ingediend.
Het is de inzet van het kabinet om de parlementaire behandeling nog in
deze kabinetsperiode af te ronden. Daarmee kan een enorme verbetering
voor schuldenaren en schuldeisers worden bewerkstelligd.
In navolging van de motie Yücel24 is een start gemaakt met een
maatschappelijke kosten en batenanalyse (MKBA) van het schuldenbeleid
van de overheid. Het uiteindelijke doel hiervan is om het bestaansminimum van mensen beter te waarborgen en bij te dragen aan een effectief
en efficiënt incassobeleid van overheidsschuldeisers.
Het hierboven beschreven overzicht laat zien dat er reeds veel gebeurt en
gebeurd is om de kwaliteit van de schuldhulpverlening in Nederland
structureel te verbeteren. De complexiteit van de problematiek, de
decentralisaties, maar ook de maatschappelijke context waarin met name
de financieel-economische crisis van grote invloed is geweest, betekenen
echter ook dat het domein van schuldhulpverlening zeer dynamisch is. Dit
vraagt – ook mede gelet op de capaciteit en slagkracht van gemeenten –
om een constante scherpe blik op wat werkt en op wat beter kan.
4.2 Reactie op de uitkomsten van de evaluatie
De evaluatie laat zien dat de Wgs een positieve ontwikkeling in gang heeft
gezet. Gemeenten hebben meer grip op de uitvoering, hebben hun
regierol versterkt, zijn meer integraal gaan werken en hebben het pakket
schuldhulpverlening verbreed. Er is vaker aandacht voor preventie en
vroegsignalering en gemeenten bieden meer maatwerk. Mensen met
problematische schulden worden hierdoor – naar verwachting – beter
geholpen.
Er zijn ook punten waarop de uitvoering van de schuldhulpverlening
verbeterd kan en zeker ook moet worden. Uit de evaluatie blijkt dat er
zeker ruimte is voor verbeteringen in de uitvoering van de gemeentelijke
schuldhulpverlening binnen het bestaande stelsel. Daar ligt een rol voor
zowel gemeenten als Rijk. De focus van de maatregelen ligt op de
verbetering van de toegang tot de schuldhulpverlening en de integrale
benaderingswijze van de problematiek:
a) het bevorderen van professionaliteit van de schuldhulpverlening. Dit
raakt medewerkers in de uitvoering en beleidsmedewerkers, maar ook
wethouders en cliëntenraden bij hun controlerende en adviserende rol.
Daarnaast richt het zich ook op het in positie brengen van raadsleden
gelet op de taakverzwaring van inhoudelijke portefeuilles en werkdruk.
b) Het nader onderzoeken door de Inspectie SZW hoe de brede toegankelijkheid tot de gemeentelijke schuldhulpverlening in de praktijk wordt
uitgevoerd.
c) het doorontwikkelen en verspreiden van innovatieve aanpakken
d) meten is weten; de registratie en de beschikbaarheid van gegevens
binnen de gemeentelijke schuldhulpverlening, en
e) het aanpassen van (aanpalende) wet- en regelgeving ten behoeve van
een effectievere schuldhulpverlening.
De daadwerkelijke verbetering van de schuldhulpverlening vraagt een
inzet van alle betrokken partijen; er ligt een belangrijke taak voor
24

Kamerstuk 34 300-XV, nr. 46

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 509, nr. 1

19

gemeenten, want het is niet acceptabel dat mensen geen gehoor vinden
bij gemeenten of dat aan hen geen passende dienstverlening wordt
geboden. De evaluatie laat zien dat gemeenten kansen laten liggen en
mogelijkheden – zeker als het gaat om maatwerk en een integrale aanpakonbenut laten25.
Gemeenten hoeven de verbeterslag niet alleen te doen. Ook het Rijk heeft
een taak als het gaat om het faciliteren van de uitvoering en een betere
bescherming van de beslagvrije voet, ook in relatie tot de rijksincasso.
Gemeenten en Rijk kunnen daarbij niet zonder alle andere partijen die een
belangrijke rol spelen binnen de schuldhulpverlening en met wie een
constructieve samenwerking onmisbaar is. Daarom is overleg gevoerd
over het pakket aan maatregelen met de bij de uitvoering betrokken
partijen te weten VNG, Divosa, de NVVK, Sociaal Werk Nederland en ook
met de Landelijke Cliëntenraad (LCR).
In de volgende paragraaf worden de concrete maatregelen die het kabinet
samen met betrokken uitvoeringspartijen neemt en die tot daadwerkelijke
verbetering moeten leiden uiteen gezet.
4.3 Pakket aan maatregelen
De uitvoering van de schuldhulpverlening kan en moet nog beter. Het
kabinet is verheugd over het feit dat andere partijen, waaronder de VNG,
Divosa, de NVVK en Sociaal Werk Nederland, de verbetering van de
gemeentelijke schuldhulpverlening als een gezamenlijke inspanning zien,
zoals blijkt uit het pamflet «Naar een betere aanpak van schulden en
armoede». Het kabinet is de dialoog over de route naar hoogwaardige
schuldhulpverlening voor iedereen en de samenwerking om dit te
bereiken aangegaan. Deze en andere partijen blijven net zoals nu reeds
het geval is, betrokken bij de voortgang.
De verbetering van de schuldhulpverlening begint aan de poort en de
ingezette dienstverlening moet leiden tot een duurzame oplossing. Dat
vraag om een integrale aanpak en maatwerk. Sinds de invoering van de
Wgs zijn gemeenten en dus ook de schuldhulpverlening met grote
veranderingen en een steeds veranderende omgeving geconfronteerd.
Daar moeten zij hun organisatie en dienstverlening op aanpassen. Deze
transitie is nog steeds gaande.
Met de decentralisaties in het sociaal domein liggen er echt kansen voor
gemeenten om nog meer dan voorheen te komen tot een integrale aanpak
van schulden en andere problemen in het sociaal domein. De juiste
persoon op de juiste plek met aandacht voor wat de hulpvrager echt
nodig heeft; het leveren van maatwerk. Medewerkers in de schuldhulpverlening hebben de laatste jaren flink veel wijzigingen op zich af zien komen
en het werk dat zij onder deze omstandigheden verrichten wordt zeer
gewaardeerd. Ondersteuning bij deze taak is zeker op zijn plaats.
Het kabinet meent dat met het pakket aan maatregelen een wezenlijke
verbetering in de uitvoering van de schuldhulpverlening in den brede kan
worden bereikt. Hieronder worden de maatregelen toegelicht. Het kabinet
stelt de komende drie jaar in totaal € 7,5 miljoen ter beschikking om de
uitvoering van maatregelen door partijen financieel te ondersteunen.

25

Zie ook vierde TSD voortgangsrapportage Kamerstuk 34 300-VII, nr. 61

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 509, nr. 1

20

a) Professionaliseringsimpuls
Professionals die werkzaam zijn in de schuldhulpverlening moeten
deskundigheid en vaardigheden bezitten op een omvangrijk en complex
terrein: om mensen met problematische schulden adequaat te kunnen
helpen moet men inzicht hebben in gedrag en hoe dit te beïnvloeden,
moet men beschikken over financiële expertise, over kennis van het
juridische kader van schuldhulpverlening, en moet men over een gedegen
lokaal netwerk van partners kunnen beschikken van zowel professionals
als vrijwilligers om binnen de grote diversiteit aan schuldenproblematiek
maatwerk te kunnen bieden. De opkomst van de sociale (wijk)teams en de
steeds belangrijkere rol die deze teams spelen in het signaleren, doorverwijzen en hulp bieden aan huishoudens met schulden zet het vraagstuk
van professionaliteit op het gebied van schuldhulpverlening verder op
scherp. De toegang tot de schuldhulpverlening voor deze en andere
specifieke groepen wordt in belangrijke mate bepaald door de mogelijkheden tot specifiek maatwerk dat geboden kan worden. Denk bijvoorbeeld
ook aan ex-verslaafden en aan jongeren. Het bieden van maatwerk binnen
de schuldhulpverlening aan deze groepen vereist specifieke kennis,
expertise en vaardigheden om een integraal en effectief hulpaanbod te
doen. Professionals geven ook zelf aan behoefte te hebben aan training en
opleiding. Ondersteuning bij deze taak is zeker op zijn plaats. Permanente
educatie van al diegenen die bij schuldhulpverlening betrokken zijn, is in
dat kader van belang. Denk bijvoorbeeld ook aan de taakverzwaring van
raadsleden vanwege de decentralisaties in het sociaal domein. Het Rijk,
gemeenten en andere betrokken partijen gaan de professionaliteit
bevorderen en er voor zorgen dat verworven kennis en vaardigheden
behouden blijven.
Maatregelen:
– De VNG, de NVVK, Divosa en Sociaal Werk Nederland onderzoeken in
samenwerking met de LCR en met SZW en Nibud als partners de
invulling van een ondersteuningsprogramma voor schuldhulpverlening in het brede sociaal domein. Dit programma richt zich op
raadsleden, wethouders, beleidsmedewerkers, medewerkers in de
uitvoering alsmede op cliëntenraden.
– Deze partijen zetten ook in op professionalisering door het actualiseren
van de handreiking over schuldenproblematiek ten behoeve van de
wijkteams en het organiseren van leercirkels en bijeenkomsten in de
arbeidsmarktregio’s.
– Het ontwikkelen van een handreiking over de toepassing van de
Algemene wet bestuursrecht in de Wgs. De handreiking zal niet alleen
voor gemeenten, maar ook voor andere partijen, zoals lokale cliëntenraden, handvatten bieden om de rechtszekerheid beter te kunnen
waarborgen.
b) Toegang tot gemeentelijk schuldhulpverlening
Uit het evaluatieonderzoek komt naar voren dat de toegang tot de
schuldhulpverlening voor bepaalde categorieën mogelijk beperkt wordt.
Door het ontbreken van gegevens is het echter lastig om harde uitspraken
te doen in hoeverre dit daadwerkelijk aan de orde is.
Maatregelen:
– Om beter inzicht te krijgen in de toegankelijkheid van schuldhulpverlening zal de Inspectie SZW in 2016 een onderzoek starten waarin wordt
nagegaan hoe gemeenten hier in de praktijk uitvoering aan geven.
– Het Ministerie van SZW bereidt tegelijkertijd een mogelijke aanscherping van de Wgs voor om geconstateerde blokkades betreffende de
toegang tot de gemeentelijke schuldhulpverlening weg te nemen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 509, nr. 1

21

Mocht het onderzoek van de Inspectie SZW daartoe aanleiding geven,
dan kan dat wetsvoorstel snel worden ingediend.
c) Innovatieve aanpakken
Een beleidsterrein dat continu in beweging is, vraagt om regelmatig te
kijken naar welke aanpak het beste is. Met name voor schuldhulpverlening
aan specifieke groepen geldt dat gemeenten nog vaak op zoek zijn naar
welke aanpak en welke ondersteuning het meest effectief is en of de
dienstverlening die de gemeente standaard aanbiedt wel geschikt is voor
alle typen hulpvragers. Er zijn reeds allerlei initiatieven gericht op
effectievere dienstverlening door gemeenten zoals de citydeal «De
inclusieve stad» waarin Eindhoven, Enschede, Leeuwarden, Utrecht en
Zaanstad samen beogen, gevoed door casuïstiek, verdergaande
vernieuwing te realiseren in het sociaal domein door integrale alternatieve
arrangementen te ontwikkelen op het gebied van wonen, werk en
inkomen, zorg en maatschappelijke ondersteuning. Daar maakt ook de
aanpak van schulden onderdeel van uit. Doel is om te komen tot meer
effectieve interventies in de leefwereld van mensen en zichtbaar te maken
welke systeemelementen die effectiviteit belemmeren en op welke wijze
het rendement van de gezamenlijke investering kan worden verhoogd.
Het kabinet hecht belang aan deze innovaties aangezien hierbij vanuit
vaak grote gedrevenheid en betrokkenheid bij de problematiek gezocht
wordt naar nieuwe en betere oplossingen voor ervaren knelpunten.
Belangrijk hierbij is om te monitoren wat werkt en wat niet werkt. De
focus kan daardoor liggen op het verspreiden van die initiatieven die
bijdragen aan de aanpak van de schuldenproblematiek. Het kabinet zet
daarom in op het bevorderen van een integrale aanpak en maatwerk door
zowel bestaande als nieuwe innovatieve aanpakken te bevorderen en te
bestendigen.
Maatregelen:
– Gemeenten ondersteunen bij het terugdringen van problematische
schulden, door via onderzoek de kennis over de effectiviteit van
methoden/interventies in de schuldenaanpak te vergroten, via het al
lopende meerjarige kennisprogramma «Vakkundig aan het werk»26.
Één van de programmalijnen waarbinnen onderzoeksubsidie kan
worden aangevraagd is schuldhulpverlening en armoedebestrijding.
– Nieuwe projecten en aanpakken van gemeenten stimuleren en
bijdragen aan het verspreiden van kennis, maar ook gezamenlijk met
gemeenten en partijen zoeken naar passende dienstverlening voor
(nieuwe) doelgroepen zoals jongeren en mensen met een licht
verstandelijke beperking. Een voorbeeld is de schuldhulpverlening
voor reclasseringscliënten. Betrokken partijen, waaronder de VNG,
NVVK, Stichting Verslavingsreclassering GGZ en de ministeries van
Veiligheid en Justitie en SZW zijn inmiddels in overleg over knelpunten
in de uitvoering van schuldhulpverlening voor deze groep om te
komen tot een maatwerkoplossing27. Dat zelfde geldt voor schuldhulpverlening aan studerende jongeren, waarbij het Ministerie van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, SZW, VNG, NVVK en DUO
samen optrekken. Op 13 juni jl. heeft er een rondetafelgesprek
plaatsgevonden met de betrokken partijen. Over de eerste resultaten
wordt u bij separate brief geïnformeerd.
– Voortzetting van de subsidieregeling ter stimulering van activiteiten
die een duurzame bijdrage leveren aan het tegengaan van armoedeen schuldenproblematiek in 2016 en 2017 waardoor projecten met
26
27

Zie ook Kamerstuk 28 719, nr. 94
Ter uitvoering van de motie Kooiman/Volp, Kamerstuk 29 270 nr. 107

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 509, nr. 1

22

landelijke betekenis van maatschappelijke organisaties gericht op het
leveren van een duurzame bijdrage aan het tegengaan van armoede
en schulden financieel kunnen worden gesteund. Landelijke netwerken
zijn van vitaal belang omdat het de slagkracht en de professionaliteit
van de lokale organisaties verder versterkt, onderlinge kennisdeling
stimuleert en ervoor zorgt dat de kwaliteit van aangesloten lokale
organisaties goed geborgd is.
d) Meten is weten: registratie en de beschikbaarheid van gegevens binnen
de gemeentelijke schuldhulpverlening
Voor een goede uitvoering van de gemeentelijke schuldhulpverlening is
het van groot belang dat gemeenten beschikken over inzicht in cliëntenstromen. Gemeenten hebben voor een goede uitvoering van de schuldhulpverlening inzicht nodig in wie zich meldt voor schuldhulpverlening,
wie welk aanbod wordt gedaan, wat het effect daarvan is en wacht- en
doorlooptijden. Dit geeft gemeenteraden inzicht in de effectiviteit van de
gemeentelijke schuldhulpverlening en daarmee de sturingsinformatie op
basis waarvan prioriteiten gesteld kunnen worden, bijvoorbeeld als het
gaat om de inzet op preventie en vroegsignalering. Inzicht in cliëntenstromen stelt gemeenten daarnaast in staat zich te vergelijken met andere
gemeenten en op basis daarvan gericht op zoek te gaan naar mogelijkheden tot uitwisseling van kennis en expertise met andere gemeenten om
tot verbetering van de lokale aanpak te komen.
In de evaluatie wordt beschreven dat het probleem van de registratie rond
de toegang niet alleen ligt in het feit dat er in de gemeentelijke registratie
geen totaaloverzicht is van het gedane aanbod (schuldhulpverlening of
een alternatief aanbod), maar ook dat gemeenten in hun registraties
verschillend definiëren wat al dan niet onder schuldhulpverlening valt.
Hierdoor is onduidelijk hoeveel mensen uitvallen tussen het moment dat
zij hun hulpvraag hebben gesteld en het moment dat ze een hulpaanbod
hebben gekregen, of in welke mate de hulpvragers een aanbod hebben
gehad. Wat op dit moment ook nog bijdraagt aan de onduidelijkheid over
de toegang is dat de praktijk van de wijkteams nog in ontwikkeling is,
waardoor er geen totaaloverzicht is over de verschillende stromen in de
toegang.
Het kabinet is van mening dat inzicht in cliëntenstromen binnen de
gemeentelijke schuldhulpverlening noodzakelijk is voor zowel sturing
door gemeenten op kwaliteit en effectiviteit, en dat het van belang is dat
gemeenten zich met anderen kunnen vergelijken (benchmark).
Maatregelen:
– Gemeenten willen over betere sturingscijfers beschikken. Het kabinet
en de VNG, Divosa en de NVVK werken vervolgacties uit om dit te
bewerkstellingen. Divosa is gestart met de benchmark Armoede en
Schulden en de VNG onderzoekt de mogelijkheden om deze gegevens
aan te kunnen laten sluiten bij de Gemeentelijke Monitor Sociaal
Domein (GMSD). Dit zou inzicht bieden in de hulpverlening die
mensen met schulden binnen het brede sociale domein krijgen. Ook
wordt bezien in hoeverre de cijfers van de NVVK hieraan gekoppeld
kunnen worden. De GMSD kent drie doelstellingen: horizontale
verantwoording naar de gemeenteraad, benchmarking en beleidsinformatie Rijk. De basis van de monitor ligt in de lokale behoefte aan
sturings- en monitoringsinformatie.
– Gemeenten moeten zich kunnen vergelijken met andere gemeenten.
Divosa heeft met de ontwikkeling van de benchmark armoede en
schulden een goede stap gezet. Vanaf 2016 worden jaarlijks geanonimiseerde factsheets gepubliceerd met daarin onder andere informatie
over het aantal klanten in de schuldhulpverlening, het type dienstverle-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 509, nr. 1

23

ning dat hen wordt aangeboden en de effectiviteit en de organisatie
van de schuldhulpverlening.
e) Aanpassen van (aanpalende) wet- en regelgeving ten behoeve van een
effectievere schuldhulpverlening
In het onderzoeksrapport wordt de onduidelijkheid en tegenstrijdigheid in
wet- en regelgeving en in het uitvoeringssysteem als knelpunt benoemt.
Gemeenten geven aan bij het uitvoeren van de Wgs «last» te hebben van
andere wet- en regelgeving en uitvoeringsregelingen bij overheidscrediteuren. Regelmatig vragen partijen aandacht voor knelpunten die de
uitvoering van schuldhulpverlening bemoeilijken. De afgelopen jaren zijn
diverse andere publicaties verschenen waarin om wijziging van bestaande
wet- en regelgeving is gevraagd. In maart 2012 verscheen Paritas Passé,
debiteuren en crediteuren in de knel door ongelijke incassobevoegdheden. Het kabinet is actief aan de slag om die knelpunten op te lossen.
Het in paragraaf 4.1 genoemde beslagregister is een uitwerking van een
van de aanbevelingen in Paritas Passé evenals de daar genoemde
Rijksincassovisie. De Rijksincassovisie is gericht op het waarborgen van
de beslagvrije voet voor burgers. Het vereenvoudigen van de berekening
van de beslagvrije voet zal hieraan een belangrijke bijdrage leveren en
tevens een meer eenduidige toepassing van de beslagvrije voet door
overheidsschuldeisers bevorderen. Dat een vereenvoudiging van de
berekening alleen niet voldoende is, heeft het kabinet zich terdege
gerealiseerd. In december 2015 heeft het kabinet in een brief aan de
Kamer28 laten weten dat ook met betrekking tot de bijzondere incassoinstrumenten onderzocht zal worden op welke wijze deze instrumenten
gerichter kunnen worden ingezet opdat de beslagvrije voet gewaarborgd
wordt.
Maatregelen:
– In januari van dit jaar heeft de Staatssecretaris van Veiligheid en
Justitie in een brief29 aan de Kamer aangegeven de inning van
openstaande sancties op grond van de Wet administratiefrechtelijke
handhaving verkeersvoorschriften (Wahv) te beëindigen na een
succesvol afgeronde minnelijke schuldregeling. Het gaat hierbij om het
stopzetten van de inning van de restschuld. Dit om personen in een
problematische schuldensituatie meer perspectief te kunnen bieden en
oneigenlijke druk op de wettelijke schuldregeling te voorkomen.
– Breed wettelijk moratorium. In mei is de internetconsultatie voor het
ontwerpbesluit breed moratorium in de gemeentelijke schuldhulpverlening opengesteld. Conform uw verzoek zal ook de TK over het
ontwerpbesluit worden geïnformeerd.
– Besluit gegevensuitwisseling schuldhulpverlening. De VNG, Divosa en
de NVVK werken uit waar en met welk doel in het proces van schuldhulpverlening welke gegevens noodzakelijk zijn. Op basis daarvan
wordt bekeken wat de volgende stap is om tot een besluit te komen.
– Per 1-7-2016 treedt het wetsvoorstel Wanbetalers in de zorg in werking.
Belangrijke onderdelen van dit wetsvoorstel zijn:
– Het verlagen van de bestuursrechtelijke premie;
– De mogelijkheid dat een wanbetaler zonder tussenkomst van een
schuldhulpverlener uit de wanbetalersregeling kan stromen als er een
betalingsregeling wordt getroffen met de zorgverzekeraar
– De onderliggende lagere regelgeving om bijstandsgerechtigden onder
bepaalde voorwaarden te laten uitstromen is in voorbereiding.

28
29

Kamerstuk 24 515, nr. 324
Kamerstuk 29 279, nr. 296

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 509, nr. 1

24

Bij het wijzigen van wet- en regelgeving speelt de bredere context waarin
de betreffende wetgeving geplaatst moet worden vaak een belangrijke rol.
Geconstateerde knelpunten zijn vaak verankerd in wetgeving die een
ander belang dient dan de schuldhulpverlening. Dit betekent dat bij de
oplossingsrichting ook rekening moet worden gehouden met het
onderliggende beleidsdoel van de betreffende wetgeving en een bredere
afweging gemaakt moet worden. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het
toeslagensysteem. Dit systeem heeft als doel om mensen tegemoet te
komen die weinig inkomen, maar wel bepaalde kosten hebben. De
gekozen systematiek van vooruitbetaling komt tegemoet aan de wens
mensen in staat te stellen de kosten die gemaakt moeten worden op te
vangen. Wordt bijvoorbeeld het juiste inkomen niet doorgegeven dan kan
achteraf sprake zijn van teveel ontvangen toeslagen die verrekend dan wel
terug betaald moeten worden. Dit kan vervolgens leiden tot problemen als
de schuldenaar niet in staat is de vordering te voldoen. Een betere
bekendheid met het systeem kan voorkomen dat deze terugbetalingen
ontstaan.
Het evaluatierapport benoemt de onduidelijkheid en tegenstrijdigheid in
wet- en regelgeving als knelpunt voor de uitvoering, zonder deze
onduidelijkheid en tegenstrijdigheid precies te duiden. Het kabinet blijft in
gesprek met betrokken partijen over knelpunten die zij aandragen en heeft
al een groot aantal maatregelen getroffen dan wel in gang gezet om
gesignaleerde knelpunten op te lossen. Daarbij zal het kabinet steeds een
brede afweging maken tussen de verschillende beleidsdoelen die het
nastreeft.
Vrijstellingsbesluit schuldbemiddelaars
Wij maken van de gelegenheid gebruik hier stil te staan bij het Vrijstellingsbesluit schuldbemiddelaars. Schuldbemiddeling tegen betaling mag
thans alleen worden aangeboden door gemeenten, gemeentelijke
kredietbanken en bepaalde gereguleerde beroepen zoals advocaten en
notarissen. Overige private partijen is het slechts toegestaan om
schuldbemiddeling te verrichten indien daarvoor geen vergoeding wordt
gevraagd. Het bij uw Kamer voorgehangen Vrijstellingsbesluit maakt het
mogelijk dat ook deze partijen schuldbemiddeling tegen betaling mogen
aanbieden. Hierdoor zouden de mogelijkheden om (problematische)
schulden op te lossen voor mensen worden vergroot. Dat zou er bijvoorbeeld aan kunnen bijdragen dat de doorlooptijden van de schuldhulpverlening worden verkort. Mensen moeten dan wel kunnen rekenen op
kwalitatief goede dienstverlening. Hiervoor zijn in het eerder bij uw Kamer
voorgehangen Vrijstellingsbesluit schuldbemiddelaars diverse maatregelen voorgesteld. Uw vragen naar aanleiding van het voorgehangen
besluit plus de nu voorliggende evaluatie geven het belang van een sterke
invulling van de gemeentelijke regierol aan. De evaluatie laat bovendien
zien dat de gewenste kwaliteitsbodem in de gemeentelijke schuldhulpverlening mede door alle ontwikkelingen in het sociale domein, nog niet
volledig is gelegd. Het kabinet heeft hierom besloten het Vrijstellingsbesluit schuldbemiddelaars verder in procedure te brengen wanneer de
kwaliteit van de gemeentelijke schuldhulpverlening dusdanig is dat
gemeenten hun regierol waar kunnen maken. Het kabinet onderzoekt
wanneer dat het geval is. Daarnaast zal het kabinet er bij gemeenten die
daar aan toe zijn op aandringen meer gebruik te maken van de mogelijkheden die zij thans al hebben om gebruik te maken van private
schuldbemiddeling.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 509, nr. 1

25