Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

33 812

Uitwerking van de aanbevelingen van de
Parlementaire enquêtecommissie Financieel
Stelsel

Nr. 4

VERSLAG VAN DE TIJDELIJKE COMMISSIE EVALUATIE WET OP
DE PARLEMENTAIRE ENQUÊTE
Vastgesteld 22 februari 2017

kst-33812-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Inhoudsopgave

blz.

1

Adviezen en voorstellen van de TCEWPE
1.1
Schriftelijke informatievoorziening
1.2
Positie van getuigen en deskundigen
1.3
De reikwijdte van het enquêterecht
1.4
Overige aspecten

2
3
8
10
11

2

Inleiding
2.1
Aanleiding
2.2
Leden en staf commissie
2.3
Kader van werkzaamheden
2.4
Werkwijze
2.5
Leeswijzer en definities

13
13
14
14
16
17

3

Een beknopte geschiedenis van de enquête
3.1
De ontwikkeling van het enquêterecht
3.2
De opkomst van de moderne enquête
3.3
De herziening van de Wet op de parlementaire enquête

18
18
19
21

4

De drie enquêtes na 2008
4.1
Financieel stelsel 2010–2012
4.2
Woningcorporaties 2013–2014
4.3
Fyra 2013–2015
4.4
Analyse: vier overkoepelende thema’s

24
24
27
29
31

5

Schriftelijke informatievordering
5.1
Het vorderen en archiveren van vertrouwelijke
documenten
5.1.1
Achtergrond
5.1.2
Verheldering en verankering modaliteiten
informatievordering
5.1.3
Stroomlijning en verduidelijking wettelijk
kader: artikel 35 en 38
5.1.4
Openbaarmaking vertrouwelijk archief

34

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

34
35
38
41
43

1

5.1.5
5.2

5.3

5.4
6

7

8

Afspraken over vertrouwelijke informatie in de
praktijk
Informatievoorziening door het kabinet
5.2.1
Afspraken over de informatievoorziening
5.2.2
Het belang van de staat
5.2.3
Informatie uit de ministerraad
5.2.4
Door tussenkomst van de Minister(-President)
Informatievoorziening door toezichthouders
5.3.1
Toezichtvertrouwelijke informatie op grond
van art. 1:89 Wft
5.3.2
Overige toezichthouders
Motivering van een beroep op een verschoningsgrond

45
46
47
52
62
67
69
69
75
76

De positie van getuigen en deskundigen
6.1
De geheimhoudingsplicht ten aanzien van het
voorgesprek
6.2
Het recht op bijstand
6.3
De reikwijdte van het verschoningsrecht van advocaten
6.4
De reikwijdte van de bewijsbeperking
6.5
De positie van een klokkenluider

78

De reikwijdte van het enquêterecht
7.1
De medewerkingsplicht in relatie tot geheimhoudingsverplichtingen
7.2
De positie van personen zonder medewerkingsplicht
7.3
Het enquêterecht in relatie tot de Europese Unie
7.3.1
Toegang tot niet-openbare EU-documenten
7.3.2
De medewerking van leden van de Europese
Commissie

100

Overige aspecten
8.1
De vertrouwelijkheid van de verslagen van de
voorgesprekken
8.2
De ondertekening van de verslagen
8.3
Het achterhalen van de adresgegevens van getuigen
en deskundigen
8.4
Terminologie in de Wpe 2008

113

79
82
87
93
99

101
103
106
106
112

114
116
118
119

Bijlage 1

Brief Minister van Financiën

121

Bijlage 2

Advies prof. mr. V.P.G. de Serière

128

Bijlage 3

Position paper prof. mr. J.A.M.A. Sluysmans

142

Bijlage 4

Position paper prof. mr. S.A.J. Munneke

150

Literatuur- en bronnenlijst

162

1 Adviezen en voorstellen van de TCEWPE
Op 3 december 2013 besluit de Tweede Kamer (hierna: de Kamer) een
tijdelijke commissie in te stellen, die als taak krijgt om aan de Kamer
voorstellen te doen voor de uitwerking van de aanbevelingen van de
Parlementaire Enquêtecommissie Financieel Stelsel (PEFS) met betrekking
tot de Wpe 2008 (hierna: de wet). Daartoe wordt op
10 april 2014 de tijdelijke commissie evaluatie Wet op de parlementaire
enquête (TCEWPE) ingesteld. In april 2015 verzoekt het presidium de
TCEWPE om de aanbevelingen van de Parlementaire Enquêtecommissie
Woningcorporaties (PEW) ook mee te nemen in haar werkzaamheden. In

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

2

mei 2016 voegt het presidium daar de aanbevelingen van de Parlementaire Enquêtecommissie Fyra (PE Fyra) aan toe.1
Hoewel de naam van de tijdelijke commissie anders lijkt te suggereren, is
van een algehele evaluatie van de Wpe 2008 geen sprake, noch van een
fundamentele herziening van het wettelijk kader. Uit de ervaringen van de
drie enquêtecommissies blijkt niet dat er fundamentele tekortkomingen in
het wettelijk kader worden geconstateerd. Wel hebben de drie commissies
op specifieke onderdelen aanbevelingen ter verbetering of verduidelijking
van de wet gedaan. Aangezien de meeste aanbevelingen betrekking
hebben op nadere duiding, verheldering en in sommige gevallen
aanscherping van dit wettelijk kader, heeft de TCEWPE primair voor een
juridische benadering gekozen. Daarnaast heeft de TCEWPE bezien of
aanpassingen van de interne reglementen van de Kamer wenselijk zijn, of
dat volstaan kan worden met praktische adviezen. De TCEWPE heeft alle
ervaringen en aanbevelingen van de drie enquêtecommissies systematisch en in een brede context geanalyseerd en beoordeeld in hoeverre en
op welke wijze ze aanleiding geven tot:
− adviezen voor toekomstige enquêtecommissies, parlementaire
onderzoekscommissies (tijdelijke onderzoekscommissies zonder
enquêtebevoegdheden) en de Kamer;
− voorstellen voor wetswijziging;
− voorstellen voor reglementaire aanpassingen.
Dit hoofdstuk biedt een overzicht van de adviezen en voorstellen van de
TCEWPE. Deze zijn ondergebracht in vier overkoepelende thema’s, die in
opeenvolgende paragrafen aan de orde komen:
1. schriftelijke informatieverstrekking;
2. de positie van getuigen en deskundigen;
3. de reikwijdte van het enquêterecht;
4. overige aspecten.
In dit hoofdstuk ligt de nadruk op de adviezen voor toekomstige enquêtecommissies, parlementaire onderzoekscommissies en de Kamer. De
voorstellen tot wijziging van wet- en regelgeving zijn door de leden van de
TCEWPE in de vorm van een initiatiefwetsvoorstel (zie Kamerstuk 34 683,
nrs. 1 t/m 3) en een voorstel tot aanpassing van de Regeling parlementair
en extern onderzoek (Rpe, zie Kamerstuk 33 812, nr. 5) bij de Kamer
aanhangig gemaakt. Waar van toepassing zal naar deze stukken worden
verwezen. Het hoofdstuk sluit af met een overzicht van de adviezen.
1.1 Schriftelijke informatievoorziening
De kern van de werkzaamheden van moderne enquêtecommissies vormt
het uitgebreide dossieronderzoek. Enquêtecommissies starten in de regel
hun werkzaamheden met het vorderen van schriftelijke inlichtingen en
afschriften van documenten. Veel van de gevorderde informatie heeft een
vertrouwelijk karakter. Enquêtecommissies moeten vaak lange onderhandelingen voeren om vertrouwelijke stukken verstrekt te krijgen dan wel in
te mogen zien. Hoewel uit de praktijk blijkt dat enquêtecommissies
uiteindelijk de informatie ontvangen die ze nodig hebben voor hun
onderzoek, loopt de uitvoering van het onderzoek vaak forse vertraging
op. Eerdere pogingen om de levering van vertrouwelijke informatie
soepeler te laten verlopen, zoals het instrument van de informatieprotocollen, hebben niet tot verbeteringen geleid.
1

De TCEWPE kreeg tevens de opdracht van de Kamer om een verkenning te doen naar de
mogelijkheden en randvoorwaarden van het horen onder ede buiten de parlementaire enquête,
de zogenoemde parlementaire ondervraging. Hierover heeft de TCEWPE in februari 2016
separaat verslag uitgebracht, zie Kamerstuk II 2015/16, 34 400, nr. 2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

3

De TCEWPE heeft de problematiek rond de schriftelijke informatieverstrekking geanalyseerd, en komt tot een aantal adviezen en voorstellen
ten aanzien van onder meer vertrouwelijke informatieverstrekking, de
omgang met de verschoningsgrond «strijd met het belang van de staat»,
informatie uit de ministerraad, en toezichtvertrouwelijke informatie.
Advies voor enquêtecommissies: werk met modaliteiten van
informatie-vordering
De TCEWPE adviseert enquêtecommissies om met modaliteiten van
informatievordering te gaan werken. Daartoe heeft de TCEWPE een
modaliteitenregeling opgesteld, die – opgenomen in de Rpe (zie
Kamerstuk 33 812, nr. 5) – als praktisch handelingskader kan fungeren. In
de regeling wordt onderscheid gemaakt tussen het vorderen van afschrift
van, inzage in en kennisneming van documenten. Aan elke modaliteit
wordt een nader omschreven invulling gegeven ten aanzien van het
gebruik van de informatie. De regeling doet niets af aan de wettelijke
bevoegdheden van een enquêtecommissie, maar vult deze op praktische
wijze nader in zonder daarbij de mogelijkheid van het maken van nadere,
desnoods afwijkende werkafspraken over vertrouwelijke informatieverstrekking uit te sluiten.
De regeling moet worden gezien als een nadere uitwerking van artikel 6
van de wet. De TCEWPE stelt voor om ter verduidelijking het eerste lid van
deze bepaling hiermee in overeenstemming te brengen. Daarnaast stelt
de TCEWPE voor om artikel 35 en 38, in lijn met de voorgestelde
modaliteiten, verder te verduidelijken (zie initiatiefwetsvoorstel Kamerstuk
34 683).
Advies voor parlementaire onderzoekscommissies: maak gebruik
van de modaliteiten van informatieverzoeken
Ook parlementaire onderzoekscommissies, die niet de status van
enquêtecommissie hebben maar zijn ingesteld op grond van het
Reglement van Orde, wordt geadviseerd de modaliteiten te gebruiken. Op
grond van artikel 68 Grondwet is de regering verplicht desgevraagd
inlichtingen te verstrekken aan een onderzoekscommissie van de Kamer,
tenzij het verstrekken daarvan in strijd is met het belang van de staat. De
TCEWPE stelt voor om ook voor deze onderzoekscommissies de modaliteiten van informatieverzoeken in de Rpe te verankeren, opdat een
duidelijk kader wordt geboden voor de wijze waarop zij kunnen omgaan
met vertrouwelijke informatie (zie Kamerstuk 33 812, nr. 5). En alhoewel
derden niet verplicht zijn om medewerking te verlenen aan een parlementaire onderzoekscommissie, kan het kader ook als richtsnoer dienen voor
de wijze waarop vrijwillig aangeleverde documenten van derden kunnen
worden behandeld.
Advies voor enquêtecommissies: maak zo nodig nadere werkafspraken met leveranciers van informatie
De TCEWPE is van mening dat met de modaliteitenregeling het
instrument van het informatieprotocol kan komen te vervallen. Op grond
van de Wpe 2008 is en blijft het aan de enquêtecommissie om te bepalen
hoe zij de verschillende modaliteiten wenst in te zetten en welke mate van
vertrouwelijke verstrekking, inzage of kennisneming ten opzichte van
openbare verstrekking zij verantwoord acht. Daarbij geldt dat het verloop
van de informatievoorziening in de praktijk evenzeer afhankelijk zal zijn
van een goede en efficiënte werkrelatie tussen de informatieleveranciers
en de enquêtecommissie. Het maken van nadere werkafspraken, waarin
onder meer duidelijke communicatielijnen worden afgesproken waarlangs

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

4

eventuele onduidelijkheden snel en doeltreffend kunnen worden
geadresseerd, blijft daarom volgens de TCEWPE ook in de toekomst
aangewezen. De TCEWPE adviseert toekomstige enquêtecommissies om
daarbij gebruik te maken van de goede voorbeelden van de PEW en PE
Fyra.
Hierbij merkt de TCEWPE op dat zij heeft voorgesteld om in de wet op te
nemen dat een beroep op een verschoningsgrond deugdelijk moet
worden gemotiveerd (zie initiatiefwetsvoorstel Kamerstuk 34 683).
Advies voor de Kamer: zeg het Informatieprotocol 2002 op
In 2002 is de Kamer een standaardprotocol overeengekomen met het
kabinet. In dit zogenoemde Informatieprotocol 2002 werden afspraken
vastgelegd over onderzoeken van de Kamer waarbij inlichtingen van
Ministers en Staatssecretarissen werden gevraagd. Uit de praktijk is
gebleken dat het model van dit protocol niet meer voldoet en als
problematisch wordt ervaren. Daarom adviseert de TCEWPE de Kamer om
het Informatieprotocol 2002 per brief aan de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) formeel op te zeggen.
Advies voor enquêtecommissies: maak praktische werkafspraken
met het kabinet
In plaats van een algemeen protocol met het kabinet adviseert de
TCEWPE toekomstige enquêtecommissies om, voor zover zij dat vanuit
praktisch oogpunt wenselijk achten, bij aanvang van hun onderzoek ad
hoc werkafspraken te maken met het kabinet en de meest betrokken
bewindspersonen. Hierbij is het uitgangspunt dat de werkafspraken geen
afbreuk doen aan de wettelijke bevoegdheden van de enquêtecommissie,
en dat gelet op de aard van het parlementaire enquêterecht maximale
openbaarheid het streven is. De werkafspraken dienen uitsluitend om de
wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan het wettelijke en reglementair
kader te verduidelijken. De afspraken zullen dan ook een sterk procesmatig karakter hebben. Ze zijn immers primair bedoeld om over en weer
te verhelderen hoe op praktische wijze invulling wordt gegeven aan de
wettelijke en reglementaire rechten en plichten van zowel de commissie
als de leverende partij. Daarnaast kan worden vastgelegd op welke wijze
eventuele verschillen van inzicht tussen de informatieleverancier en de
commissie worden behandeld.
Advies voor parlementaire onderzoekscommissies: maak
praktische werkafspraken met het kabinet
Het Informatieprotocol 2002 had zowel betrekking op enquêtecommissies
als op parlementaire onderzoekscommissies. Waar enquêtecommissies
nadere werkafspraken kunnen maken onder verwijzing naar hun bevoegdheden op grond van de Wpe 2008, kunnen parlementaire onderzoekscommissies dit niet. Met het formeel opzeggen van het standaardprotocol
adviseert de TCEWPE parlementaire onderzoekscommissies om voortaan
ook praktische werkafspraken te maken met het kabinet. Als grondwettelijk kader dient primair de inlichtingenplicht van het kabinet op grond
van artikel 68 Grondwet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

5

Advies voor enquêtecommissies: aanvaard een beroep op het
belang van de staat alleen in uitzonderlijke gevallen waarin
informatie geheel niet kan worden verstrekt
De TCEWPE adviseert enquêtecommissies om een beroep van een
bewindspersoon op het verschoningsrecht van artikel 19 van de wet
alleen te aanvaarden wanneer sprake is van informatie waarvan een
bewindspersoon meent dat ze in het geheel niet aan een enquêtecommissie kan worden verstrekt. In de praktijk zal het gaan om zeer uitzonderlijke situaties. Een weigering om informatie te verstrekken zal deugdelijk
gemotiveerd moeten worden, opdat de volledigheid van de motivatie
door de enquêtecommissie kan worden getoetst. Een beroep op artikel 19
hoeft niet te worden aanvaard voor informatie die vertrouwelijk aan een
enquêtecommissie kan worden verstrekt. Een bewindspersoon kan in dat
geval om een vorm van vertrouwelijke behandeling vragen, bijvoorbeeld
conform de voorgestelde modaliteitenregeling.
Advies voor enquêtecommissies: zie toe op een deugdelijke
motivering bij vertrouwelijke informatieverstrekking door
bewindspersonen
Bewindspersonen zullen bij het verstrekken van informatie steeds zeer
precies uiteen moeten zetten welke argumenten ten grondslag liggen aan
hun oordeel dat bepaalde informatie als vertrouwelijk zou moeten worden
aangemerkt. Omdat een enquêtecommissie bij elke modaliteit van
informatievordering kennis kan nemen van de informatie, kan zij de
argumenten zelf inhoudelijk toetsen. Artikel 40 biedt enquêtecommissies
het juridische toetsings- en besluitvormingskader voor vertrouwelijke
archivering van documenten, waarbij in sommige gevallen beperkingen
aan de openbaarheid moeten worden gesteld (lid 2) en in andere gevallen
een belangenafweging plaatsvindt (lid 3). De TCEWPE adviseert enquêtecommissies om strikt toe te zien op de deugdelijke motivering van
vertrouwelijke informatieverstrekking door een bewindspersoon en
hierover waar nodig in overleg te treden. Bij verschil van mening over de
status van bepaalde informatie kan nader overleg plaatsvinden tussen de
bewindspersoon en de enquêtecommissie.
Advies aan de Kamer: werk een nieuwe werkwijze omtrent de
verschoningsgrond van het belang van de staat en de behandeling van vertrouwelijke inlichtingen uit
Hetgeen de TCEWPE heeft geadviseerd aan enquêtecommissies over het
aanvaarden van een beroep op het belang van de staat en de behandeling
van vertrouwelijke inlichtingen, kan ook aanknopingspunten bieden voor
de werkwijze van parlementaire onderzoekscommissies en de Kamer in
het reguliere verkeer met de regering. Een beroep op het belang van de
staat kan beperkt blijven tot uitzonderlijke situaties waarin inlichtingen in
het geheel niet aan de Kamer kunnen worden verstrekt. In andere gevallen
kan de regering aan de Kamer een verzoek doen om vertrouwelijke
behandeling, waarbij tevens kan worden aangegeven welke modaliteit
van vertrouwelijkheid de voorkeur geniet. Zowel bij een weigering om
inlichtingen te verstrekken als een verzoek om vertrouwelijke behandeling
van inlichtingen is een deugdelijke motivering vereist, die de Kamer en
haar commissies systematisch moeten kunnen toetsen. De TCEWPE
adviseert om deze nieuwe werkwijze uit te werken en hierbij de regering
te betrekken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

6

Advies voor enquêtecommissies: maak werkafspraken met de
Minister-President over informatie uit de ministerraad ten
behoeve van een praktische toepassing van de wet
In artikel 20 van de wet is vastgelegd dat enquêtecommissies toegang
moeten kunnen krijgen tot bepaalde informatie uit vergaderingen van de
ministerraad, namelijk de besluiten en de gronden waarop die rusten,
voor zover de verstrekking daarvan niet in strijd is met het belang van de
staat. Bij de drie enquêtes sinds 2008 heeft de Minister-President, in plaats
van de besluiten en gronden waarop ze rusten openbaar te verstrekken,
geobjectiveerde samenvattingen van de notulen van de ministerraad
vertrouwelijk ter inzage gegeven. De commissies kregen zo weliswaar
méér informatie dan waarop zij op basis van de wet recht hadden, maar
de consequentie was ook dat zij moesten instemmen met de beperking
van strikte geheimhouding. Daarom heeft de TCEWPE een model
opgesteld, dat voortbouwt op de bestaande praktijk en waarmee de wet
praktisch kan worden toegepast. De TCEWPE adviseert enquêtecommissies om hierover bij aanvang van een enquête, indien verwacht wordt
dat inlichtingen uit de ministerraad nodig zullen zijn voor de vervulling
van de enquêteopdracht, werkafspraken te maken met de MinisterPresident.
Advies voor enquêtecommissies: verstrek tijdig informatie over
de betekenis van artikel 16 aan gewezen Ministers, gewezen
Staatssecretarissen en (gewezen) ambtenaren
In artikel 16 Wpe 2008 is vastgelegd dat gewezen Ministers, gewezen
Staatssecretarissen en (gewezen) ambtenaren uitsluitend medewerking
aan vorderingen om documenten of schriftelijke inlichtingen kunnen
verlenen door tussenkomst van de betrokken Minister(-President). De
TCEWPE adviseert om genoemde personen tijdig te wijzen op de
bepalingen van artikel 16. Het artikel sluit, tegen de achtergrond van de
ministeriële verantwoordelijkheid, namelijk uit dat deze personen een
enquêtecommissie op eigen initiatief en rechtstreeks van schriftelijke
informatie voorzien. Een enquêtecommissie zal deze personen moeten
laten weten dat de enquêtecommissie conform deze bepaling steeds een
vordering aan de verantwoordelijke bewindspersoon zal uitdoen ter
verkrijging van de documenten of inlichtingen, ook bij een toezegging van
een persoon om (de bewindspersoon voor te stellen) een document of
nadere schriftelijke informatie te (laten) verstrekken.
Advies voor de Kamer: let op het mandaat bij parlementaire
enquêtes in het kader van toezichtvertrouwelijke informatie in de
financiële sector
Toezichtvertrouwelijke informatie in de zin van artikel 1:89 Wet op het
financieel toezicht (Wft) dient onder voorwaarden door de toezichthouders
te worden verstrekt aan parlementaire enquêtecommissies (artikel 1:93e
Wft). Hierbij is een nauwkeurig omschreven mandaat vereist. De TCEWPE
adviseert de Kamer om bij enquêtes, waarin deze informatie een rol zou
kunnen spelen, aandacht te besteden aan de omschrijving van het
onderwerp en ervoor te zorgen dat hieruit de noodzaak tot het kunnen
beschikken over toezichtvertrouwelijke informatie in voldoende mate
blijkt.
Hierbij merkt de TCEWPE op dat zij, in lijn met de betreffende Europese
regelgeving, heeft voorgesteld om in de wet vast te leggen dat toezichtvertrouwelijke documenten in de zin van artikel 1:89 Wft niet ter inzage
komen voor de leden van de Kamer (zie initiatiefwetsvoorstel Kamerstuk
34 683).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

7

Advies voor enquêtecommissies: vraag zo nodig om specialistisch juridisch advies over inzage in toezichtvertrouwelijke
informatie
Verschillende toezichthouders in Nederland zijn geheel of gedeeltelijk
werkzaam op basis van Europeesrechtelijke normen. Het is op voorhand
niet duidelijk of, en zo ja, in hoeverre, parlementaire enquêtecommissies
toegang zullen hebben tot toezichtvertrouwelijke informatie van bijvoorbeeld de Autoriteit Consument en Markt (ACM) en de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT). De TCEWPE adviseert enquêtecommissies, die
toezichtvertrouwelijke informatie nodig hebben, om specialistisch
juridisch advies in te winnen over de mate waarin de toepasselijke
Europese regels het toelaten dat nationale parlementaire onderzoekscommissies inzage krijgen.
1.2 Positie van getuigen en deskundigen
Verschillende aanbevelingen van de enquêtecommissies hebben
betrekken op de positie van getuigen en deskundigen. De TCEWPE heeft
onder meer het recht op bijstand, het verschoningsrecht van advocaten en
de reikwijdte van de bewijsbeperking uitvoerig geanalyseerd, en is tot een
aantal adviezen voor enquêtecommissies gekomen. Mede naar aanleiding
van het nieuw opgerichte Huis voor klokkenluiders heeft de TCEWPE ook
hier aandacht aan besteed.
Daarnaast doet de TCEWPE twee voorstellen tot aanpassing van de Wpe
2008. Ten eerste stelt de TCEWPE voor om in de wet een geheimhoudingsplicht ten aanzien van het voorgesprek op te nemen voor
genodigden en bijstandsverleners. Ten tweede wordt voorgesteld om de
reikwijdte van artikel 30 te verduidelijken. In het separaat aangeboden
initiatiefwetsvoorstel zijn beide aanpassingen uitgewerkt (zie Kamerstuk
34 683). Hieronder worden de adviezen van de TCEWPE nader toegelicht.
Advies voor enquêtecommissies: wijs bijstandsverleners en hun
cliënten waar nodig op de functie van het recht op bijstand
Het recht op bijstand is van toepassing op alle verkeer tussen de
enquêtecommissie en derden, onder meer tijdens een (vrijwillig) besloten
voorgesprek. De functie van de bijstandsverlener kan worden omschreven
als het ondersteunen van personen bij de behartiging van hun belangen
in het verkeer met de enquêtecommissie. In het belang van het onderzoek
kan het onwenselijk zijn dat een bijstandsverlener informatie deelt met
anderen, waaronder andere getuigen. Mede daarom stelt de TCEWPE
voor om een geheimhoudingsplicht over het voorgesprek voor zowel
genodigden als bijstandsverleners in de wet op te nemen (zie initiatiefwetsvoorstel Kamerstuk 34 683). Echter, het risico dat bijstandsverleners
kennis nemen van vertrouwelijke onderzoeksinformatie, die vervolgens
strategisch zou kunnen worden toegepast in de advisering aan andere
personen die zij bijstaan, is niet geheel uit te sluiten. Enquêtecommissies
zullen zich van dit risico bewust moeten zijn bij het plannen van voorgesprekken en het delen van informatie. Daarnaast zullen zij bijstandsverleners en hun cliënten waar nodig actief moeten wijzen op de functie van
het recht op bijstand. In het uiterste geval, bij sterke vermoedens van
misbruik, kunnen commissies gebruik maken van de wettelijke
bevoegdheid om bijstand niet toe te staan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

8

Advies voor enquêtecommissies: vraag bij een beroep op het
(afgeleide) professionele verschoningsrecht om een bevestiging
van de primair verschoningsgerechtigde
Het professionele verschoningsrecht vrijwaart geheimhouders van
wettelijke verplichtingen die strekken tot openbaarmaking van hetgeen
onder hun geheimhoudingsplicht valt, en voorkomt een conflict tussen
tegengestelde rechtsplichten. Het is primair de verschoningsgerechtigde,
bijvoorbeeld een advocaat, die moet vaststellen wat onder zijn verschoningsrecht valt. Wanneer de bescheiden die vallen onder het verschoningsrecht van een advocaat zich niet (alleen) bij die advocaat bevinden,
maar (ook) bij zijn cliënt, dan is de cliënt niet zonder meer gehouden een
afschrift daarvan te verstrekken. Daarmee heeft de cliënt een zogenoemd
«afgeleid» verschoningsrecht. De TCEWPE adviseert enquêtecommissies
om bij een beroep op het (afgeleide) professionele verschoningsrecht
door een persoon of instantie van wie medewerking wordt gevorderd, om
bevestiging te vragen van de primair verschoningsgerechtigde.
Advies voor enquêtecommissies: ga na in hoeverre het verschoningsrecht van advocaten aan de orde kan komen en overweeg
hierover nadere werkafspraken te maken
De TCEWPE adviseert om bij aanvang van een enquête een inschatting te
maken van de mate waarin de enquêtecommissie te maken kan krijgen
met het verschoningsrecht van advocaten. Indien dit op grote schaal
wordt verwacht, kan de enquêtecommissie overwegen om hierover
nadere werkafspraken te maken met de te onderzoeken partijen.
Advies voor enquêtecommissies: besteed aandacht aan de risico’s
die medewerking aan een enquête voor derden met zich mee
kunnen brengen
Artikel 30 bevat regels over de beperking van de bewijsvoering in
bijvoorbeeld een strafproces tegen personen die medewerking verlenen
aan een parlementaire enquête, maar biedt hen geen volledige immuniteit
tegen negatieve consequenties ten aanzien van hun rechtspositie. Als
bijvoorbeeld strafbare feiten – onafhankelijk van hetgeen door de enquête
in de openbaarheid is gekomen – via andere bronnen zijn aangetroffen,
dan kan een getuige op basis daarvan nog steeds veroordeeld worden.
Daarnaast bestaat de kans dat getuigen vrezen voor een mogelijke
publieke veroordeling wanneer zij medewerking verlenen aan een
enquête. Daarom adviseert de TCEWPE toekomstige enquêtecommissies
zorgvuldig om te gaan met signalen van personen van wie medewerking
wordt gevorderd dat zij zichzelf of anderen mogelijk kunnen blootstellen
aan nadelige consequenties.
Om buiten twijfel te stellen dat verklaringen en documenten die op
vordering aan een enquêtecommissie zijn verstrekt nooit als bewijs
kunnen worden gebruikt in een rechterlijke, bestuurlijke of tuchtrechtelijke
of disciplinaire procedure, stelt de TCEWPE voor om artikel 30 op dit punt
te verduidelijken (zie initiatiefwetsvoorstel Kamerstuk 34 683).
Advies voor enquêtecommissies: attendeer een klokkenluider op
het Huis voor klokkenluiders en stem af bij eventuele samenloop
De TCEWPE adviseert om een klokkenluider – voor zover deze daar al niet
mee bekend is – te attenderen op het Huis voor klokkenluiders. De Wet
Huis voor klokkenluiders is op
1 juli 2016 in werking getreden. Deze wet heeft mede tot doel melders van
misstanden beter te beschermen, en biedt daartoe de nodige voorzie-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

9

ningen die de Wpe niet biedt. Ook is mogelijk dat het vermoeden van een
misstand slechts zijdelings raakt aan het onderwerp van onderzoek van
een enquêtecommissie. Het Huis voor klokkenluiders is dan de aangewezen instantie om een adviesaanvraag over, of een melding van, een
vermoeden van een misstand in ontvangst te nemen. Bij eventuele
samenloop adviseert de TCEWPE om contact op te nemen met het Huis
voor klokkenluiders.
1.3 De reikwijdte van het enquêterecht
De reikwijdte van het enquêterecht blijkt niet altijd even duidelijk. De
TCEWPE heeft onder meer de medewerkingsplicht, zoals opgenomen in
artikel 15 van de wet, in relatie tot geheimhoudingsverplichtingen uit
andere wet- en regelgeving geanalyseerd. Daarnaast gaat de TCEWPE
nader in op de vragen die zijn gerezen omtrent (rechts)personen op wie
geen medewerkingsplicht rust, en de betekenis van de medewerkingsplicht voor instellingen en organen van de Europese Unie.
Advies voor enquêtecommissies: ga na hoe de medewerkingsplicht aan een enquête zich verhoudt tot bijzondere (wettelijke)
geheimhoudingsplichten
In het algemeen geldt dat een ieder die zich geconflicteerd ziet met een
(wettelijke) geheimhoudingsplicht en de verplichting tot medewerking aan
de vorderingen van een enquêtecommissie, op grond van de Wpe 2008
altijd dient mee te werken voor zover hij zich niet kan beroepen op een
verschoningsgrond op grond van de wet. Doorgaans levert dit geen
problemen op, gelet op de bestaande verschoningsrechten in de wet en
de uitzonderingen die vaak op geheimhoudingsplichten zijn gemaakt. De
TCEWPE adviseert om in specifieke gevallen waarin dit niet duidelijk is na
te gaan hoe de medewerkingsplicht zich verhoudt tot een specifieke
geheimhoudingsplicht. Zo zal bij geheimhoudingsverplichtingen met een
Europeesrechtelijke oorsprong moeten worden nagegaan in hoeverre de
Europese rechtsbron toestaat dat medewerking wordt verleend aan een
nationale parlementaire enquête.
Advies aan de Kamer: merk bij de totstandkoming van internationale of Europese geheimhoudingsplichten op dat deze geen
belemmering mogen vormen voor enquêtes
De TCEWPE adviseert de Kamer om bij de totstandkoming van nieuwe
internationale overeenkomsten of Europese wetgeving, indien op dat
niveau geheimhoudingsplichten worden gecreëerd, er op toe te zien dat
deze verplichtingen geen belemmering mogen vormen voor het verlenen
van medewerking aan onderzoek door nationale parlementen.
Advies aan de Kamer: zoek bij enquêtes met een grensoverschrijdend karakter internationale samenwerking op
De TCEWPE adviseert de Kamer om bij enquêtes met een grensoverschrijdend karakter de samenwerking te zoeken met andere nationale
parlementen. Daarbij kan ook worden bezien in hoeverre transnationale
parlementen, zoals het Europees Parlement of het Beneluxparlement,
hierin betrokken kunnen worden. Denkbaar is dat in twee (of meer) landen
enquêtecommissies worden ingesteld die hun onderzoeken op elkaar
afstemmen en mogelijk zelfs onderzoekstaken verdelen. Zo kan op
gecoördineerde wijze het onderzoek worden uitgevoerd door – met
gebruikmaking van de eigen bevoegdheden – informatie te vergaren,
personen te verhoren en de bevindingen uit te wisselen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

10

Advies aan enquêtecommissies: maak zo nodig werkafspraken
met Europese instellingen of organen
Van Europese instellingen of organen mag worden verwacht dat zij
welwillend medewerking verlenen aan een parlementaire enquête in een
nationaal parlement van een van de lidstaten. De TCEWPE adviseert
enquêtecommissies, die verwachten niet-openbare EU-informatie nodig te
hebben voor hun onderzoek, om hierover werkafspraken te maken met de
betreffende Europese instellingen of organen.
Advies aan de Kamer: maak gezamenlijk afspraken over de
medewerking van EU-instellingen, EU-organen en
EU-functionarissen aan enquêtes
De TCEWPE adviseert de Kamer om gezamenlijk met andere parlementen,
bijvoorbeeld in het kader van het regelmatige overleg tussen de
commissies voor Europese Zaken (COSAC) of in de periodieke Voorzittersconferenties, enkele uitgangspunten op te stellen ten aanzien van de
medewerking van EU-instellingen en -organen aan nationale parlementaire enquêtes. Daarbij zou tevens een voorstel uitgewerkt kunnen worden
voor de medewerking van de leden van de Europese Commissie.
1.4 Overige aspecten
De drie enquêtecommissies hebben in hun eindrapport verschillende
suggesties gedaan om de toepassing van de Wpe 2008 ten aanzien van
een aantal resterende, deels technische aangelegenheden te verbeteren.
De TCEWPE heeft deze suggesties en de daarbij behorende problematiek
nader geanalyseerd. Onderwerpen als de vertrouwelijkheid van de
verslagen van de voorgesprekken, de wettelijk verplichte ondertekening
van verslagen van besloten voorgesprekken en openbare en besloten
verhoren, en de wijze waarop enquêtecommissies de adresgegevens van
getuigen en deskundigen kunnen achterhalen, komen hierbij aan de orde.
De voorstellen tot wijziging van de wet zijn opgenomen in het initiatiefwetsvoorstel (zie Kamerstuk 34 683).
In onderstaand overzicht zijn de adviezen van de TCEWPE opgenomen:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

11

Overzicht adviezen voor enquêtecommissies, onderzoekscommissies en de Kamer
Wie:

Wat:

Waar:

Enquêtecommissies

Advies 1. Werk met modaliteiten van
informatievordering

§ 5.1.2 Verheldering en
verankering modaliteiten
informatieverstrekking

Advies 2. Maak zo nodig nadere werkafspraken met leveranciers van informatie

§ 5.1.5 Afspraken over
vertrouwelijke informatie in
de praktijk

Advies 3. Maak praktische werkafspraken met
het kabinet

§ 5.2.1 Afspraken over de
informatievoorziening

Advies 4. Aanvaard een beroep op het belang
van de staat alleen in uitzonderlijke gevallen
waarin informatie geheel niet kan worden
verstrekt

§ 5.2.2 Het belang van de
staat

Advies 5. Zie toe op een deugdelijke
motivering bij vertrouwelijke informatieverstrekking door bewindspersonen

§ 5.2.2 Het belang van de
staat

Advies 6. Maak werkafspraken met de
Minister-President over informatie uit de
ministerraad ten behoeve van een praktische
toepassing van de wet

§ 5.2.3 Informatie uit de
ministerraad

Advies 7. Verstrek tijdig informatie over de
betekenis van artikel 16 aan gewezen
Ministers, gewezen Staatssecretarissen en
(gewezen) ambtenaren

§ 5.2.4 Door tussenkomst
van de Minister(-President)

Advies 8. Vraag zo nodig om specialistisch
juridisch advies over inzage in toezichtvertrouwelijke informatie

§ 5.3.2 Overige toezichthouders

Advies 9. Wijs bijstandsverleners en hun
cliënten waar nodig op de functie van het
recht op bijstand

§ 6.2 Het recht op bijstand

Advies 10. Vraag bij een beroep op het
(afgeleide) professionele verschoningsrecht
om een bevestiging van de primair verschoningsgerechtigde

§ 6.3 De reikwijdte van het
verschoningsrecht van
advocaten

Advies 11. Ga na in hoeverre het verschoningsrecht van advocaten aan de orde kan
komen en overweeg hierover nadere
werkafspraken te maken

§ 6.3 De reikwijdte van het
verschoningsrecht van
advocaten

Advies 12. Besteed aandacht aan de risico’s
die medewerking aan een enquête voor
derden met zich mee kunnen brengen

§ 6.4 De reikwijdte van de
bewijsbeperking

Advies 13. Attendeer een klokkenluider op het
Huis voor klokkenluiders en stem af bij
eventuele samenloop

§ 6.5 De positie van een
klokkenluider

Advies 14. Ga na hoe de medewerkingsplicht
aan een enquête zich verhoudt tot bijzondere
(wettelijke) geheimhoudingsplichten

§ 7.1 De medewerkingsplicht in relatie tot
geheimhoudingsverplichtingen

Advies 15. Maak zo nodig werkafspraken met
Europese instellingen of organen

§ 7.3 Het enquêterecht in
relatie tot de Europese Unie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

12

Wie:

Wat:

Waar:

Parlementaire
onderzoekscommissies

Advies 16. Maak gebruik van de modaliteiten
van informatieverzoeken

§ 5.1.2 Verheldering en
verankering modaliteiten
informatieverstrekking

Advies 17. Maak praktische werkafspraken
met het kabinet

§ 5.2.1 Afspraken over de
informatievoorziening

Wie:

Wat:

Waar:

Kamer

Advies 18. Zeg het Informatieprotocol 2002 op

§ 5.2.1 Afspraken over de
informatievoorziening

Advies 19. Werk een nieuwe werkwijze
omtrent de verschoningsgrond van het belang
van de staat en de behandeling van vertrouwelijke inlichtingen uit

§ 5.2.2 Het belang van de
staat

Advies 20. Let op het mandaat bij parlementaire enquêtes in het kader van toezichtvertrouwelijke informatie in de financiële sector

§ 5.3.1 Toezichtvertrouwelijke informatie op grond
van art. 1:89 Wft

Advies 21. Merk bij de totstandkoming van
internationale of Europese geheimhoudingsplichten op dat deze geen belemmering
mogen vormen voor enquêtes

§ 7.1 De medewerkingsplicht in relatie tot
geheimhoudingsverplichtingen

Advies 22. Zoek bij enquêtes met een
grensoverschrijdend karakter internationale
samenwerking op

§ 7.2 De positie van
personen zonder medewerkingsplicht

Advies 23. Maak gezamenlijk afspraken over
de medewerking van EU-instellingen,
EU-organen en EU-functionarissen aan
enquêtes

§ 7.3 Het enquêterecht in
relatie tot de Europese Unie

2 Inleiding
2.1 Aanleiding
De Tweede Kamer heeft op 3 december 2013 besloten een tijdelijke
commissie in te stellen met de taak om aan de Kamer voorstellen te doen
voor de uitwerking van de aanbevelingen van de Parlementaire Enquêtecommissie Financieel Stelsel (PEFS).2 De PEFS was destijds de eerste
enquêtecommissie die een enquête uitvoerde onder de Wpe 2008, en zag
verschillende mogelijkheden tot verbetering en verduidelijking van de
wet. In april 2014 werd de tijdelijke commissie evaluatie Wet op de
parlementaire enquête (TCEWPE) ingesteld.
In april 2015 werd de TCEWPE door het presidium van de Kamer verzocht
om de aanbevelingen van de Parlementaire Enquêtecommissie Woningcorporaties (PEW) met betrekking tot de Wpe 2008 ook mee te nemen in
haar werkzaamheden.3 In mei 2016 voegde het presidium daar de
aanbevelingen van de Parlementaire Enquêtecommissie Fyra (PE Fyra)
met betrekking tot de Wpe 2008 aan toe.4 In dit verslag worden de
aanbevelingen van de PEFS, PEW en PE Fyra gezamenlijk behandeld.

2

Kamerstuk II 2013/14, 33 812, nr. 1.
Kamerstuk II 2014/15, 33 606, nr. 15.
4
Brief presidium d.d. 26 mei 2016 aan de TCEWPE.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

13

De TCEWPE kreeg tevens de opdracht van de Kamer om een verkenning
te doen naar de mogelijkheden en randvoorwaarden van het horen onder
ede buiten de parlementaire enquête, de zogenoemde parlementaire
ondervraging. Hierover heeft de TCEWPE in februari 2016 separaat
verslag uitgebracht.5
2.2 Leden en staf commissie
De leden van de TCEWPE zijn door de betreffende fracties voorgedragen.
Op donderdag 10 april 2014 heeft de constituerende vergadering van de
TCEWPE plaatsgevonden. Tijdens deze vergadering is het lid Van Raak tot
voorzitter gekozen.
De TCEWPE bestaat uit:
− A.A.G.M. van Raak (SP), voorzitter;
− R.E. van der Linde (VVD);
− R.A. Vermeij (PvdA);
− M.M. van Toorenburg (CDA)6;
− W. Koolmees (D66);
− R.A. van Vliet (Van Vliet).
De TCEWPE is bij haar werkzaamheden ondersteund door een ambtelijke
staf, bestaande uit:
− drs. C.J.M. Roovers, griffier;
− J. Benard, informatiespecialist;
− A.T. de Bruin-Bergs, commissie-assistent;
− drs. M. Harpe, onderzoeker;
− mr. dr. S.C. Loeffen, jurist/onderzoeker;
− A.C. Verbruggen-Groot, LL.M, ML, wetgevingsjurist.
2.3 Kader van werkzaamheden
Praktijkervaringen drie enquêtecommissies
De TCEWPE is niet de eerste parlementaire commissie die zich buigt over
het enquêterecht. Dit verslag begint in hoofdstuk 3 met een schets van de
historische context, waarbij onder meer nader wordt ingaan op wat de
initiatiefnemers van de
Wpe 2008 met de modernisering van de enquêtewet hebben beoogd, en
hoe dit vervolgens door drie opeenvolgende enquêtecommissies in de
praktijk is ervaren. Deze praktijkervaringen zijn leidend geweest voor het
werk van de TCEWPE. Daarom zullen bepaalde onderwerpen, waarover bij
de behandeling van de Wpe 2008 uitvoerige discussies in de Tweede en/of
de Eerste Kamer zijn gevoerd, in dit verslag niet aan de orde komen. Zo
blijft de bevoegdheid van enquêtecommissies om woningen binnen te
treden hier buiten beschouwing, evenals de reikwijdte van het enquêterecht ten aanzien van de onderwerpskeuze. Deze hebben bij de recente
enquêtes geen rol gespeeld.
Vanuit een brede context bezien
Hoewel de naam van de tijdelijke commissie anders lijkt te suggereren, is
van een algehele evaluatie van de Wpe 2008 geen sprake, noch van een
fundamentele herziening van het wettelijk kader. De wet is immers in 2008
grondig gemoderniseerd na een uitvoerige bezinning op de betekenis en
functie van het parlementaire enquêterecht. Sindsdien hebben drie
enquêtecommissies ervaring opgedaan met de nieuwe wet. Uit de
5
6

Kamerstuk II 2015/16, 34 400, nr. 2.
Tot 12 november 2014 Y.J. van Hijum, tot 20 mei 2015 S. de Rouwe, tot 4 januari 2016 P. Oskam.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

14

evaluaties die deze enquêtecommissies hebben verricht, blijkt niet dat er
fundamentele tekortkomingen in het wettelijk kader worden geconstateerd. Wel hebben de drie commissies op specifieke onderdelen aanbevelingen ter verbetering of verduidelijking gedaan. De TCEWPE heeft,
conform de opdracht van de Kamer, zich dan ook gericht op de
knelpunten waar de drie enquêtecommissies bij de uitvoering van hun
werkzaamheden tegenaan zijn gelopen. Deze knelpunten heeft de
TCEWPE op thematische wijze behandeld en vanuit een brede context
bezien. Op sommige plaatsen was dit aanleiding om de geconstateerde
problematiek in breder perspectief te plaatsen en aanvullende adviezen te
formuleren.
Een juridische en praktische benadering
Aangezien de meeste aanbevelingen van de drie enquêtecommissies
betrekking hebben op een nadere duiding, verheldering en in sommige
gevallen aanscherping van het wettelijk kader, is in dit verslag primair
voor een juridische benadering van de problematiek gekozen. Daarnaast
heeft de TCEWPE, voor zover de aanbevelingen betrekking hebben op de
praktische werkwijze van enquêtecommissies, bezien of aanpassing van
de interne reglementen van de Kamer wenselijk is of dat volstaan kan
worden met praktische aanwijzingen of suggesties. Daarbij heeft zij
gebruik gemaakt van de kennis en ervaring bij de leden en de staf van de
TCEWPE, alsmede van de input van ervaringsdeskundigen binnen en
buiten de Kamerorganisatie. De TCEWPE heeft als uitgangspunt genomen
dat het zoveel mogelijk aan de enquêtecommissie moet zijn om binnen
het wettelijk kader haar eigen werkwijze te bepalen, afgestemd op de aard
en omvang van de onderzoeksopdracht. De meer praktische adviezen in
dit verslag moeten dan ook niet worden opgevat als blauwdruk, maar als
een verzameling bouwstenen waarmee enquêtecommissies – met
inachtneming van het wettelijke kader – specifieke knelpunten in hun
onderzoek kunnen adresseren.
Adviezen en voorstellen tot aanpassing wet- en regelgeving
De TCEWPE heeft aldus de ervaringen en aanbevelingen van de drie
enquêtecommissies ten aanzien van de Wpe 2008 systematisch en in
onderlinge samenhang geanalyseerd en bezien in hoeverre en op welke
wijze deze ervaringen en aanbevelingen aanleiding geven tot wetswijziging, reglementaire aanpassingen of praktische handreikingen. De
TCEPWE trekt op basis van haar analyse dan ook eigen conclusies. Waar
mogelijk en van toepassing formuleert de TCEWPE vervolgens adviezen
voor toekomstige enquêtecommissies, voor parlementaire onderzoekscommissies, of voor de Kamer. Deze adviezen zijn opgenomen in dit
verslag. In sommige gevallen kan volgens de TCEWPE worden volstaan
met een nadere toelichting van de betekenis en reikwijdte van het
bestaande wettelijke kader. In andere gevallen volgt uit haar analyse dat
aanpassing van de Wpe 2008 en de Regeling parlementair en extern
onderzoek (Rpe) wenselijk is. In dit verslag wordt beknopt beschreven wat
deze voorstellen tot aanpassing van wet- en regelgeving behelzen. De
voorgestelde wijzigingen zijn door de leden van de TCEWPE in de vorm
van een initiatiefwetsvoorstel (zie Kamerstuk 34 683) en een voorstel tot
aanpassing van de Rpe (zie Kamerstuk 33 812, nr. 5) bij de Kamer
aanhangig gemaakt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

15

Parlementaire ondervraging
In februari 2016 heeft de TCEWPE reeds separaat verslag gedaan van haar
verkenning naar de mogelijkheden en randvoorwaarden van de
zogenoemde parlementaire ondervraging.7 De Kamer had de TCEWPE om
deze verkenning gevraagd naar aanleiding van de motie-Segers c.s.8 In
het verslag van haar verkenning stelt de TCEWPE voor gedurende vijf jaar
ervaring op te doen met het nieuwe instrument van de parlementaire
ondervraging aan de hand van een tijdelijk protocol, dat in juli 2016 door
de Kamer is vastgesteld.9 Een parlementaire ondervraging wordt hierin
omschreven als een kortlopende parlementaire enquête gericht op het
verkrijgen van mondelinge inlichtingen door middel van het horen van
personen onder ede. Een parlementaire ondervragingscommissie wordt
conform het protocol ingesteld op grond van artikel 2 Wpe 2008 en heeft
daarmee de status van enquêtecommissie. De naar aanleiding van
onderhavig verslag voorgestelde wijzigingen van de Wpe 2008 zijn
daarmee ook relevant voor ondervragingscommissies, al zullen
waarschijnlijk niet alle voorstellen de werkwijze van deze commissies
direct raken gelet op de beperktere taakopdracht die bij ondervragingscommissies is voorzien. De voorgestelde wetswijzigingen betreffen als
gezegd geen fundamentele koerswijzigingen en zijn voornamelijk bedoeld
om de wet te verduidelijken of om de wijze waarop met de wet in de
praktijk wordt omgegaan, te verbeteren.
2.4 Werkwijze
Literatuur- en documentenstudie, besloten rondetafelgesprek
De TCEWPE is haar evaluatie begonnen met een uitgebreide literatuur- en
documentenstudie naar onder meer de geschiedenis van het enquêterecht
(zie de literatuur- en bronnenlijst aan het einde van dit verslag). Om de
ervaringen en aanbevelingen van de drie enquêtecommissies in een
context te kunnen plaatsen en analyseren, is onder meer kennis van de
voorstellen en overwegingen van de initiatiefnemers van de Wpe 2008
onontbeerlijk.
Daarnaast heeft de TCEWPE een besloten rondetafelgesprek gehouden
met (oud-) voorzitters en griffiers van recente enquête- en parlementaire
onderzoekscommissies, waarin de aanbevelingen uit de diverse rapporten
nader werden toegelicht.
Technische bijstand
De Minister van Financiën is in reactie op het verzoek van de TCEWPE om
technische bijstand in een brief ingegaan op de betekenis van toezichtvertrouwelijke informatie en de ratio van geheimhouding, zie bijlage 1.
Tevens hebben op verzoek van de TCEWPE de Ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), Veiligheid en Justitie (V&J),
Economische Zaken (EZ) en Algemene Zaken (AZ) op verschillende
momenten technische bijstand verleend.
Extern advies
Daarnaast heeft de TCEWPE op een aantal onderwerpen deskundig advies
ingewonnen.
Prof. mr. V.P.G. de Serière heeft de TCEWPE geadviseerd over de
problematiek en ontwikkelingen met betrekking tot toezichtvertrouwelijke
7

Kamerstuk II 2015/16, 34 400, nr. 2.
Kamerstuk II 2012/13, 33 609, nr. 14.
9
Kamerstuk II 2015/16, 34 400, nr. 4.
8

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

16

informatie op grond van de Wet financieel toezicht (Wft). Zijn advies is in
bijlage 2 opgenomen.
Tevens hebben prof. mr. J.A.M.A. Sluysmans en prof. mr. dr. S.A.J.
Munneke op verzoek van de TCEWPE position papers geschreven over de
verschoningsgrond «in strijd met het belang van de staat», zie bijlagen 3
en 4. Met deze deskundigen heeft de TCEWPE vervolgens ook een
besloten rondetafelgesprek gevoerd.
Consultatie
Tot slot heeft de TCEWPE haar verslag in concept voorgelegd aan
ambtelijke (ervarings-) deskundigen binnen en buiten de Kamerorganisatie, alsmede aan een aantal externe deskundigen met het verzoek om
(op onderdelen) te reflecteren op de analyses en adviezen van de
TCEWPE. Van de volgende externe deskundigen zijn daarop schriftelijke
reacties ontvangen:
− prof. dr. L.F.M. Besselink, hoogleraar staatsrecht Universiteit van
Amsterdam;
− prof. mr. P.P.T. Bovend’Eert, hoogleraar staatsrecht Radboud Universiteit;
− mr. ing. W.G.J.M. van de Camp, oud-lid Tweede Kamer, lid Europees
Parlement en mede-initiatiefnemer Wpe 2008;
− prof. mr. dr. S.A.J. Munneke, hoogleraar staatsrecht Rijksuniversiteit
Groningen;
− prof. mr. V.P.G. de Serière, advocaat en hoogleraar effectenrecht
Radboud Universiteit;
− prof. mr. J.A.M.A. Sluysmans, advocaat en bijzonder hoogleraar
Radboud Universiteit;
− mr. J.M.A.M. de Wit, oud-lid Tweede Kamer en voorzitter Tijdelijke
Commissie Onderzoek Financieel Stelsel (TCOFS) en Parlementaire
Enquêtecommissie Financieel Stelsel (PEFS).
De TCEWPE is alle deskundigen zeer erkentelijk voor hun waardevolle
bijdragen.
2.5 Leeswijzer en definities
Opzet verslag
Dit verslag begint met een beknopte geschiedenis van de enquête in
hoofdstuk 3, waarna in hoofdstuk 4 de drie enquêtes (Financieel Stelsel,
Woningcorporaties en de Fyra) kort worden besproken. Op basis van haar
analyse heeft de TCEWPE de ervaringen en aanbevelingen van de
enquêtecommissies ondergebracht in vier thema’s, die in opeenvolgende
hoofdstukken worden behandeld. Zo komt in hoofdstuk 5 het thema
schriftelijke informatievordering aan de orde, gaat hoofdstuk 6 in op de
positie van getuigen en deskundigen, wordt in hoofdstuk 7 de reikwijdte
van het enquêterecht besproken en komt tot slot in hoofdstuk 8 een aantal
overige aspecten aan de orde.
Definities
Wanneer in dit verslag gesproken wordt over de wet, wordt gedoeld op de
Wet op de parlementaire enquête 2008 (Wpe 2008) zoals die geldt op
1 februari 2017. De Regeling parlementair en extern onderzoek, een intern
reglement van de Kamer, wordt conform gebruik in de Kamer aangeduid
met de afkorting Rpe.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

17

In dit verslag wordt gesproken over (parlementaire) enquêtecommissies
wanneer gedoeld wordt op commissies ingesteld op grond van artikel 2
van de wet. Ook (parlementaire) ondervragingscommissies vallen
hieronder. Deze commissies worden immers eveneens op grond van
artikel 2 van de wet ingesteld. In aanvulling daarop is op deze commissies
het Tijdelijke protocol parlementaire ondervraging van toepassing. Verder
besluit de Kamer met enige regelmaat tot het instellen van commissies
van leden, die wel een onderzoeksopdracht krijgen maar geen wettelijke
status hebben. Het betreft tijdelijke commissies die worden ingesteld op
grond van artikel 18 van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer.10
Deze commissies worden in dit verslag kortheidshalve aangeduid als
(parlementaire) onderzoekscommissies.
Ervaringen in de Tweede Kamer
In dit verslag staan, conform de opdracht aan de TCEWPE, de ervaringen
van drie enquêtecommissies uit de Tweede Kamer centraal. Ook de positie
van parlementaire onderzoekscommissies komt op een aantal plaatsen
aan bod. De Eerste Kamer beschikt eveneens over het recht van enquête,
maar heeft tot op heden nog geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid
een enquêtecommissie in te stellen. Wel heeft de Eerste Kamer in het
recente verleden een onderzoekscommissie ingesteld. Mogelijk kan dit
verslag in de toekomst ook aanknopingspunten bieden voor de werkwijze
van onderzoekscommissies van de Eerste Kamer.
3 Een beknopte geschiedenis van de enquête
Dit hoofdstuk biedt een beknopte analyse van de geschiedenis van de
enquête: vanaf de vroege ontwikkeling van het enquêterecht, de opkomst
van de zogenoemde moderne enquête in de jaren 80 van de vorige eeuw,
uitmondend in de herziening van de Wet op de parlementaire enquête in
2008. In de analyse van de herziening van de wet in paragraaf 3 wordt op
hoofdlijnen de discussie weergegeven over de onderwerpen, waarbij de
drie enquêtecommissies bij de uitvoering van hun werkzaamheden
problemen hebben ervaren. Onderwerpen zoals de onderwerpskeuze en
de bevoegdheid van commissies om plaatsen te betreden, blijven
daardoor buiten beschouwing.
3.1 De ontwikkeling van het enquêterecht
Het recht van enquête werd in 1848 in de Grondwet opgenomen. Op dat
moment werd dit recht alleen aan de Tweede Kamer toegekend. Het recht
van enquête werd gezien als een recht dat een plaats had naast de
grondwettelijke inlichtingenplicht van de regering ten opzichte van de
Staten-Generaal en het recht van interpellatie. Daarom werden Ministers
aanvankelijk niet verplicht om voor een enquêtecommissie te verschijnen.
Het enquêterecht is bij de Grondwetherziening van 1887 ook toegekend
aan de Eerste Kamer en de verenigde vergadering. Thans is het enquêterecht terug te vinden in artikel 70 van de Grondwet en luidt: «Beide
kamers hebben, zowel ieder afzonderlijk als in verenigde vergadering, het
recht op onderzoek (enquête), te regelen bij wet.»
Artikel 70 Grondwet bevat een expliciete opdracht om het recht van
enquête bij wet te regelen. De regering kwam in 1850 met de eerste
wettelijke regeling, de Enquêtewet. De kern van de wet stond verwoord in
artikel 3: «Van het tijdstip der eerste bekendmaking af, zijn alle ingezetenen verpligt aan de oproepingen tot verhoor te voldoen door de
commissie uitgevaardigd, en alle openbare ambtenaren gehouden om, in
10

Zie ook artikel 2 van de Rpe.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

18

overeenstemming met de bepalingen dezer wet, gevolg te geven aan de
vorderingen der commissie van onderzoek, die deze tot uitvoering van
haren last noodig oordeelt.»
Hoewel over het doel en de reikwijdte van de Enquêtewet in de wettekst
zelf niets was opgenomen, zijn hierover bij de behandeling van het
wetsontwerp wel de nodige woorden gewisseld. Zo concludeert de
regering, in reactie op het verslag van de Rapporteurs: «In dit verslag [der
Commissie van Rapporteurs] zijn onder anderen de redenen uit elkander
gezet, waarom eene nadere bepaling van het onderwerp dezer wet, of wel
eene afbakening der grenzen, binnen welke het regt van enquête door de
Tweede Kamer zoude kunnen worden uitgeoefend, min wenschelijk werd
geacht. Het Gouvernement heeft gemeend, zich met deze zienswijze te
moeten vereenigen;- het is van oordeel, dat, hoe onbeperkt ook het regt
van enquête zij toegekend, de toekenning aan de Tweede Kamer eene
eigendommelijke beperking van dit regt binnen den grondwettigen
werkkring van dat staatsligchaam medebrengt, die bij ieder voorstel tot
het instellen eener enquête den toetssteen ter beslissing moet opleveren,
en die men vruchteloos trachten zoude door algemeene regelen meer
bruikbaar te maken.»11
Sinds 1850 is de wet verschillende malen herzien. Dat gebeurde vaak op
basis van concrete ervaringen van bepaalde enquêtecommissies,
waardoor de wijzigingen een ad hoc-karakter hadden.12 In 1977 werd, op
initiatief van de Tweede Kamer, de openbaarheid van het verhoor als
uitgangspunt neergelegd, werd aan getuigen het recht toegekend zich
tijdens een verhoor te laten bijstaan en werd aan enquêtecommissies de
algemene bevoegdheid toegekend ook bewindspersonen te horen.
Daarnaast werd het recht op inzage in en het verkrijgen van afschriften
van bescheiden van getuigen en deskundigen uitgebreid. Vervolgens
werd bij de wetswijziging van 1991 onder meer de mogelijkheid geopend
dat enquêtecommissies ook buiten het verhoor recht op inzage in en
afschrift van deze stukken konden krijgen, en werd een openbaarheidsregeling in het leven geroepen voor het enquête-archief.
3.2 De opkomst van de moderne enquête
In de periode tot 1887 hield de Tweede Kamer acht enquêtes. Daarna
leidde het enquêterecht lange tijd een sluimerend bestaan.13 Afgezien van
de enquête naar het regeringsbeleid in de oorlogsjaren, die vanwege haar
aard een bijzonder karakter had, vonden bijna 100 jaar geen enquêtes
plaats. De Kamer voerde nog wel onderzoeken uit, maar niet in de vorm
van een enquête. Dit veranderde na de eerder genoemde wetswijziging
van 1977, waarmee het enquêterecht op een aantal punten werd
gemoderniseerd. Deze wijziging luidde een tweede bloeiperiode voor het
enquêterecht in. Deze ging van start in 1983 met de Enquête Rijn-ScheldeVerolme (RSV).
Van wetgevingsenquête naar controle-instrument
In de 19e eeuw hadden de enquêtes vrijwel uitsluitend het karakter van
een wetgevingsenquête. Het ging om onderzoek van de Kamer naar
bepaalde onderwerpen met als doel al dan niet (gewijzigde) wetgeving te
overwegen. De parlementaire enquête naar de Nederlandse koopvaardij
(1874–1875) en de enquête naar de exploitatie van de Nederlandse
11

Kamerstuk II 1849/50, XXIV, nr. 3, p. 234 (Regeling van het regt van onderzoek (enquête),
memorie van toelichting).
12
Daalder (oktober 2008), p. 325.
13
Zie ook Dölle (1985).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

19

spoorwegen (1881–1882) zijn voorbeelden van dergelijke wetgevingsenquêtes. Sinds de RSV-enquête heeft de enquête zich ontwikkeld als een
controle-instrument, en kwam de nadruk meer te liggen op waarheidsvinding. De scheidslijn tussen de twee vormen van enquête is echter niet
altijd duidelijk te trekken: een enquête als controle-instrument kan
uiteraard ook aanleiding zijn voor een wet(swijziging).
In 1983 begon als gezegd met de instelling van een enquête naar de
opkomst en ondergang van het scheepsbouwbedrijf Rijn-Schelde Verolme
(RSV) de tweede bloeiperiode van de parlementaire enquête. De
RSV-enquête is toonaangevend geweest voor de toepassing van het
instrument in de jaren daarna. Het horen van getuigen – sinds de wijziging
in 1977 ook van Ministers – was openbaar en trok alle aandacht, mede
door de televisie-uitzendingen. De door deze enquêtecommissie ontwikkelde werkwijze werd grotendeels overgenomen door latere commissies.
In onderstaand overzicht zijn de 11 enquêtes sinds 1983 opgenomen.
Overzicht enquêtes sinds 1983
Enquête

Jaar

Fyra
Woningcorporaties
Financieel Stelsel
Srebrenica
Bouwnijverheid
Vliegramp Bijlmermeer
Opsporingsmethoden
Uitvoeringsorganen sociale verzekering
Bouwsubsidies
Paspoortproject
Rijn-Schelde-Verolme

2013–2015
2013–2014
2010–2012
2002–2003
2002–2003
1998–1999
1994–1996
1992–1993
1986–1988
1988
1983–1984

Kenmerken van de moderne enquête
De initiatiefnemers van de Wpe 2008 beschreven de parlementaire
enquête als een controle-instrument, dat ook als wegbereider kan dienen
bij de totstandkoming van wetgeving of misstanden aan de kaak kan
stellen. Zij stelden verder dat waarheidsvinding – dat wil zeggen het
vinden van de waarheid over feiten en gebeurtenissen – een kernfunctie
van de enquête is. Daarnaast kan een enquête dienen voor het trekken van
lessen voor de toekomst.
De initiatiefnemers wezen er tevens op dat goed uitgevoerd enquêteonderzoek bijdraagt aan het vertrouwen in de democratie. Het hoogste
democratische orgaan onderzoekt een belangrijke kwestie uitputtend; de
emoties of maatschappelijke onrust rond een gebeurtenis of een
probleem kunnen beter worden verwerkt als alle informatie is verzameld
en beoordeeld en de Kamer op grond daarvan in openbaarheid haar
conclusies trekt. Een parlementaire enquête is geen rechtszaak, maar een
onderzoeksinstrument van de Kamer. De parlementaire enquête moet
daarom scherp worden onderscheiden van onderzoek en beoordeling
door andere organen en instellingen van de staat.14
Uit nadere analyses van de moderne praktijk blijkt dat enquêtes meestal
gericht zijn op incidenten uit het verleden, waarbij uit nader onderzoek
(niet zijnde onderzoek door de Kamer) is gebleken dat de overheid
onvoldoende sturing had gegeven of onvoldoende controle had uitgeoefend. Als de Kamer de informatie van, of onderzoek door, het kabinet
als onvoldoende bestempelt, kan een parlementair onderzoek een
14

Kamerstuk II 2005/06, 30 415, nr. 6, p. 7.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

20

instrument van de Kamer zijn om ontbrekende informatie boven tafel te
krijgen. Enquêtecommissies proberen hierbij vaak verschillende doelstellingen te verenigen: feitenonderzoek en waarheidsvinding rond een
specifiek thema, het vaststellen van de omvang van politieke en bestuurlijke verantwoordelijkheden, het in kaart brengen van het handelen van
bewindspersonen en ambtenaren, en het leren van gemaakte fouten voor
toekomstig beleid.15
Hoewel het kabinet over het algemeen meewerkt aan het geven van
informatie, waren er bij elke enquête incidenten waarbij Kamer en kabinet
van mening verschilden over de relevantie en gevoeligheid van de
gevorderde informatie. De Kamer stond op het standpunt dat zij pas de
relevantie van de informatie kon beoordelen wanneer zij alle informatie
tot haar beschikking had. Het kabinet meende alleen de informatie te
moeten verstrekken die was gevorderd en die direct gerelateerd was aan
het betreffende onderwerp. De praktijk liet een constante politieke
onderhandeling zien tussen kabinet en commissie over de inzage en
toegang tot vertrouwelijke informatie.16
3.3 De herziening van de Wet op de parlementaire enquête
Knelpunten oude enquêtewet aanleiding voor revisie
Met de Wpe 2008 werd beoogd de grotendeels uit 1850 stammende
Enquêtewet te moderniseren. Het initiatiefwetsvoorstel kwam voort uit
een tijdelijke commissie, die was ingesteld om de vernieuwing van de wet
voor te bereiden (de commissie Vernieuwing wet op de Parlementaire
Enquête).17 Aanleiding voor de modernisering waren de knelpunten die
door verschillende enquêtecommissies waren genoemd en die met name
betrekking hadden op de enquête als controle en informatie-instrument.18
Tijdens een symposium19 waren deze knelpunten besproken en werd
duidelijk dat het moment voor modernisering was aangebroken. Hoewel
de wet sinds 1850 al enkele malen was gewijzigd, werd nu breed de
noodzaak gevoeld om het instrument van de enquête aan een grondige
revisie te onderwerpen.
De commissie Vernieuwing wet op de Parlementaire Enquête kreeg de
opdracht een wetsvoorstel te ontwerpen dat naast een regeling voor
parlementaire enquêtes, ook een regeling zou bevatten voor parlementaire onderzoeken. Het presidium constateerde dat het onderzoek dat
tijdelijke onderzoekscommissies uitvoerden niet geregeld was bij wet,
terwijl een aantal van de knelpunten die zich voordeden bij parlementaire
enquêtes zich ook voordeden bij het onderzoek van andere tijdelijke
commissies. Zo werd onder meer het krijgen van toegang tot vertrouwelijke informatie en de archivering van deze informatie als knelpunt
genoemd. De commissie werd dan ook verzocht in ieder geval in te gaan
op «[...] de vragen rond toegang tot en de openbaarheid en openbaarmaking van (geheime of vertrouwelijke) informatie.»20
Op 20 december 2005 maakten de initiatiefnemers een voorstel van wet
aanhangig. Enerzijds werden de bevoegdheden van een enquêtecommissie verruimd, anderzijds werden de rechten van getuigen en deskun15

Muller & Coenen (2002), p. 21–22, 169, 170, 172. Zie verder Leren van parlementair onderzoek
2007, Kamerstuk II 2007/08, 31 235, nr. 2, p. 32–33.
16
Muller & Coenen (2002), p. 56–57.
17
Aanvankelijk werd gedacht aan een gezamenlijke commissie uit de Eerste en Tweede Kamer,
maar de Eerste Kamer zag uiteindelijk af van deelname.
18
Kamerstuk II 2003/04, 29 547, nr. 1.
19
Zie Tweede Kamer der Staten-Generaal et al. (2004).
20
Kamerstuk II 2003/04, 29 547, nr. 1.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

21

digen die voor een enquêtecommissie verschijnen, duidelijker
omschreven. Daarnaast kreeg onder meer het voorgesprek een wettelijke
basis en werd geregeld dat verhoren in uitzonderlijke gevallen zonder
radio of televisieopname konden plaatsvinden. Het wetsvoorstel bevatte
geen nadere regels voor parlementaire onderzoeken. De initiatiefnemers
vonden het ongewenst om personen te verplichten medewerking te
verlenen aan ander parlementair onderzoek dan een parlementaire
enquête. Volgens de initiatiefnemers kon volstaan worden met een
regeling in het Reglement van Orde van de Kamer.21 De Raad van State
onderschreef deze keuze van de initiatiefnemers. Een wettelijke regeling
van andere onderzoeken dan de enquête zou die onderzoeken een
onnodig zwaar gewicht geven.22
Belang van waarheidsvinding versus belang van getuige
De initiatiefnemers van de Wpe 2008 stelden met hun wetsontwerp, zoals
hierboven reeds opgemerkt, de waarheidsvinding centraal. Dat vonden zij
een wezenlijk kenmerk van een parlementaire enquête. Daarbij konden ze
niet ontkennen dat bij een enquête ook politieke aspecten een rol
speelden. Maar welk karakter een enquête ook zou hebben, voor de
inhoud van de wet was dit volgens de initiatiefnemers niet direct relevant.
De wet zou immers uitsluitend de juridische aspecten van een enquête
regelen. De wijze waarop het enquêterecht in de praktijk zou worden
uitgeoefend, kon volgens de initiatiefnemers slechts op beperkte wijze
door wetgeving worden gestuurd.23
In het belang van waarheidsvinding werden de bevoegdheden van
enquêtecommissies met de Wpe 2008 verder uitgebreid. Zo kon een
enquêtecommissie voortaan ook schriftelijke inlichtingen vorderen en
plaatsen betreden. Via de rechter zou een enquêtecommissie
medewerking van alle burgers kunnen afdwingen. Daarom moest de wet
volgens de initiatiefnemers zo zorgvuldig mogelijk worden geformuleerd
en moest ook de uitvoering aan de hoogste normen voldoen. Telkens zou
een weging van de belangen van anderen moeten plaatsvinden, belangen
van burgers, belangen van de staat en van andere staatsorganen. De wet
gaat voorts uit van het evenredigheidsbeginsel, neergelegd in artikel 4:
commissies kunnen hun wettelijke bevoegdheden slechts uitoefenen voor
zover dat naar het redelijke oordeel van de commissie voor de vervulling
van hun taak nodig is. Daarnaast dienen commissies hun bevoegdheden
op de voor derden minst belastende wijze toe te passen en willekeur te
voorkomen.24 Subsidiariteit en proportionaliteit waren volgens de
initiatiefnemers de sleutelbegrippen bij het wetsontwerp.25
Het evenredigheidsbeginsel bestond ook al onder de oude enquêtewet,
maar had een beperktere reikwijdte. Tijdens de behandeling van het
wetsontwerp voor de Wpe 2008 in de Tweede en Eerste Kamer kwam het
subjectieve karakter van de bepaling («naar het redelijk oordeel van de
commissie») regelmatig aan de orde. Zo was volgens het lid Schaap
(VVD) niet alleen de vigerende wet multi-interpretabel, maar zou ook de
nieuwe Wpe dit blijven, zij het in mindere mate. «Onder de letter van de
wet ligt hoe dan ook zoiets als de geest ervan; hoe namelijk met de wet
om te gaan. Dit is een zaak van moraal, cultuur, of een gegroeide dan wel
te ontwikkelen praktijk,» aldus het lid Schaap.26
21

Zie de Regeling parlementair en extern onderzoek (Rpe), vastgesteld op 3 juli 2008.
Kamerstuk II 2005/06, 30 415, nr. 4.
23
Kamerstuk I 2006/07, 30 415, C, p. 2–3.
24
Kamerstuk II 2005/06, 30 415, nr. 6, p. 14–15.
25
Handelingen II 2005/06, nr. 13, p. 856.
26
Handelingen I 2007/08, nr. 17, p. 695.
22

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

22

De initiatiefnemers benadrukten dat de belangen van een getuige of
deskundige altijd moesten worden afgewogen tegen het algemene belang
van de waarheidsvinding dat een enquêtecommissie nastreeft. Dit punt
kwam met name tijdens de discussie over het al dan niet opnemen van
een zwijgrecht voor getuigen naar voren. Personen die tot medewerking
verplicht zijn, lopen het risico dat zij zichzelf blootstellen aan strafrechtelijke vervolging of andere vormen van sanctionering. Sinds 1850 kent de
enquêtewet daarom een zogenoemde bewijsuitsluitingsregel, waardoor
getuigenverklaringen die op vordering van een enquêtecommissie zijn
afgelegd niet als bewijs in een strafzaak kunnen dienen. Met de opkomst
van de moderne enquêtes, waarin onder meer wantoestanden en
schandalen werden onderzocht, nam de kans toe dat naast de enquête
ook een strafrechtelijk onderzoek plaats zou vinden. Getuigen die
medewerking verlenen aan een enquête zouden daardoor mogelijk in een
lastige positie kunnen komen.27 In de Eerste Kamer en door het kabinet
werd daarom gepleit voor het opnemen van een verschoningsrecht op
non-incriminatie (ook wel zwijgrecht genoemd).
De initiatiefnemers waren hier echter geen voorstander van. De
waarheidsvinding – het doel van de enquête – zou daardoor onder druk
kunnen komen. Hierbij bleven de initiatiefnemers wijzen op de eisen van
proportionaliteit en subsidiariteit: enquêtecommissies dienden zorgvuldig
om te gaan met de belangen van betrokkenen.28 In de Eerste Kamer werd
bij de aanvaarding van het wetsvoorstel hieromtrent een motie aangenomen.29 De Tweede Kamer zag echter geen aanleiding om de wet alsnog
op dit punt aan te passen en wilde eerst ervaring opdoen met de nieuwe
wet.30
Inzage in vertrouwelijke documenten
De initiatiefnemers meenden dat de werkwijze van een enquêtecommissie
niet wezenlijk zou veranderen met de door hen voorgestelde uitbreiding
van de verschoningsgronden. «In de praktijk tot op heden is bijna nooit
een beroep gedaan op een verschoningsgrond. Er bestaan ook zelden
problemen over een beroep op een verschoningsgrond», aldus de
initiatiefnemers.31 Daarom was er ook geen reden om te veronderstellen
dat de werkzaamheden van een enquêtecommissie zouden worden
vertraagd. Daarnaast verwachtten de initiatiefnemers dat bewindspersonen slechts in uitzonderingssituaties op de grond «belang van de staat»
een beroep zouden kunnen doen. In bepaalde situaties zou het belang van
de staat in het geding kunnen komen als de informatie openbaar werd
verstrekt, maar dan zou de informatie volgens de initiatiefnemers wel
vertrouwelijk kunnen worden gegeven.32
Daarbij hadden de initiatiefnemers er bewust voor gekozen om vertrouwelijk verstrekte documenten na afloop van de enquête in het Kamerarchief ter inzage te leggen voor álle Kamerleden. Zij meenden dat het werk
van een enquêtecommissie door de hele Kamer gecontroleerd moest
kunnen worden. De Kamerleden waren dan wel verplicht tot geheimhouding over de vertrouwelijke documenten.33 Overigens konden de
initiatiefnemers zich voorstellen dat, als in een concreet geval vertrouwe27

Zie hierover ook de symposiumbundel De Wpe onder de loep: Tweede Kamer der StatenGeneraal et al. (2004).
Handelingen II 2005/06, nr. 13, p. 858.
29
Kamerstuk I 2007/08, 30 415, J. In de motie wordt tevens in overweging gegeven een nadere
regeling van de bevoegdheid tot binnentreden vast te stellen.
30
Kamerstuk II 2007/08, 30 415, nr. 18.
31
Kamerstuk II 2005/06, 30 415, nr. 10, p. 11.
32
Kamerstuk II 2005/06, 30 415, nr. 10, p. 12.
33
Kamerstuk I 2006/07, 30 415, C, p. 21.
28

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

23

lijkheid zo urgent zou blijken te zijn, een enquêtecommissie er altijd in
samenspraak met de betrokken Minister voor kon kiezen om de desbetreffende documenten uitsluitend op het departement in te zien. In dit geval
van vertrouwelijke inzage zou er geen mogelijkheid bestaan dat ook de
andere Kamerleden kennis konden nemen van de vertrouwelijke
informatie.34
Tijdens de behandeling van het wetsontwerp in de Tweede Kamer sprak
de Minister van Binnenlandse Zaken zijn teleurstelling uit over het
ontbreken van een wettelijke regeling voor inzage in vertrouwelijke
documenten. De Minister zei de overwegingen van de initiatiefnemers te
begrijpen en te respecteren, maar wilde er wel op wijzen dat het
ontbreken van een dergelijke wettelijke regeling een reden zou kunnen
zijn om bepaalde informatie vanwege de vertrouwelijkheid niet te
overhandigen. «Als het mogelijk zou zijn om vertrouwelijke informatie
uitsluitend aan de enquêtecommissie te sturen, dan zou dat naar mijn
mening in het voordeel van die commissie werken,» aldus de Minister.35
Wpe 2008 een feit
Op 1 april 2008 werd de Wet op de parlementaire enquête 2008 in het
Staatsblad gepubliceerd en was de nieuwe enquêtewet een feit.36 Niet
lang daarna brak de financiële crisis uit, die de aanleiding zou vormen
voor de eerste parlementaire enquête onder de nieuwe wet.
4 De drie enquêtes na 2008
Sinds de inwerkingtreding van de Wpe 2008 heeft de Tweede Kamer drie
enquêtes uitgevoerd: achtereenvolgens de enquêtes over het financieel
stelsel, de woningcorporaties en de Fyra. Dit hoofdstuk bevat op
hoofdlijnen een beschrijving van de werkwijze en ervaringen van de drie
enquêtecommissies met de (werking van de)
Wpe 2008. De ervaringen van die de commissies met de nieuwe wet en de
aanbevelingen die daaruit zijn voortgekomen, vormen daarbij de kern. Het
hoofdstuk sluit af met een analyse van de belangrijkste overeenkomsten
tussen de drie enquêtes.
4.1 Financieel stelsel 2010–2012
In september 2008 treft het kabinet maatregelen om te voorkomen dat
bankinstellingen in ernstige problemen komen of zelfs failliet gaan. De
Staat koopt de Nederlandse onderdelen van Fortis (onder andere ABN
AMRO) en verstrekt kapitaal aan ING. Daarnaast worden spaartegoeden
van Nederlandse spaarders een jaar lang tot € 100.000 gegarandeerd en
worden garanties op bankleningen gegeven om de financiering van
banken weer op gang te brengen. Veel besluiten neemt het kabinet zonder
betrokkenheid van het parlement, omdat spoed dat vereist en bekendmaking van voornemens tot verdere financiële instabiliteit kan leiden. De
Tweede Kamer kan in die gevallen alleen achteraf goedkeuring verlenen.
Hoewel dat ook gebeurt, blijven er bij de Kamer veel vragen liggen over
de oorzaken van de kredietcrisis en de door de overheid genomen
crisismaatregelen. In oktober 2008 dringen de fracties van SP en GroenLinks aan op het instellen van een parlementair onderzoek naar de
ontwikkelingen en incidenten in het financiële stelsel. Andere fracties
34

Kamerstuk I 2006/07, 30 415, C, p. 21.
Handelingen II 2005/06, nr. 13, p. 869.
36
Stb. 2008, 148. Sindsdien is de wet enige malen – laatstelijk op 21 juli 2016, Stb. 2016, 290 –
aangepast vanwege wijzigingen in andere wetten.
35

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

24

sluiten zich daar bij aan en op 29 april 2009 dient PvdA-fractievoorzitter
Hamer namens alle fractievoorzitters een onderzoeksvoorstel in.
Het onderzoek naar het financieel stelsel wordt uitgevoerd in twee delen.
Het eerste deel wordt uitgevoerd door de Tijdelijke Commissie Onderzoek
Financieel Stelsel (TCOFS), die de oorzaken van de turbulente ontwikkelingen, de structurele problemen en de in het verleden genomen
maatregelen in het financiële stelsel in kaart brengt. Op basis hiervan doet
de TCOFS aanbevelingen voor verdere structurele verbetering van het
stelsel.37 Het tweede deel wordt uitgevoerd door de Parlementaire
Enquêtecommissie Financieel Stelsel (PEFS). Deze enquêtecommissie
onderzoekt de crisismaatregelen die de Nederlandse overheid tussen
september 2008 en januari 2009 heeft genomen om de acute problemen
in het Nederlandse financiële stelsel te bestrijden, teneinde lessen te
trekken voor de toekomst.
De beperkte betrokkenheid van de Kamer bij de besluitvorming over de
financiële crisismaatregelen, die ook nog eens gepaard gaan met een
substantiële inzet van publieke middelen, vormt de voornaamste reden
voor de Kamer om haar belangrijkste controle-instrument – de parlementaire enquête – in te zetten. In eerste instantie weigeren De Nederlandsche
Bank (DNB), de Autoriteit Financiële Markten (AFM) en de Minister van
Financiën echter om een groot deel van de gevorderde informatie aan de
PEFS te verstrekken met een beroep op de geheimhoudingsverplichting
voor de financiële toezichthouders op basis van artikel 1:89 van de Wet op
het financieel toezicht (Wft). Na maanden van onderhandelingen tussen
de PEFS, de Minister en beide toezichthouders vraagt de Minister om
voorlichting bij de Afdeling advisering van de Raad van State over de
spanning tussen mogelijke verstrekking van vertrouwelijke toezichtinformatie aan de enquêtecommissie en de wettelijke geheimhoudingsverplichtingen. De afdeling adviseert om tot een benadering te komen die
recht doet aan zowel het belang van een adequate informatievoorziening
aan de Staten-Generaal als aan het belang van de geheimhoudingsplicht
ten aanzien van financiële instellingen.38 Daarop besluiten het kabinet,
DNB en de AFM om de PEFS vertrouwelijke inzage te geven in de
toezichtvertrouwelijke informatie en richten datarooms in, die op verzoek
toegankelijk zijn voor de PEFS en haar staf.
In verschillende protocollen legt de PEFS vast dat zij de ter inzage gelegde
toezichtvertrouwelijke informatie uitsluitend zal gebruiken ten behoeve
van haar oordeelsvorming. Het is de PEFS uitsluitend toegestaan te
rapporteren in een zodanige vorm dat niet herleidbaar is over welke
specifieke instelling of persoon het gaat.39 Dit had een enorme beperking
kunnen zijn voor het onderzoek van de enquêtecommissie. Toch blijkt uit
het eindrapport van de PEFS dat zij in staat is geweest een uitvoerig
feitenrelaas op te stellen over de wijze waarop de besluitvorming over de
crisismaatregelen heeft plaatsgevonden. Uit de verslagen van de
openbare verhoren blijkt dat vrijwel geen enkele getuige een beroep doet
op een verschoningsgrond. Mede via de openbare verhoren kan de PEFS
de benodigde informatie verzamelen om haar conclusies en aanbevelingen te onderbouwen.
Inzage in de toezichtvertrouwelijke informatie voorafgaand aan de
besloten voorgesprekken en openbare verhoren was daarbij wel van
essentieel belang. Op die manier kon de PEFS het feitenrelaas reconstrueren, de hoofdrolspelers identificeren en bepalen wie welke vragen
37

Kamerstuk II 2008/09, 31 980, nr. 1.
Stcrt. 2011, nr. 5695.
39
Kamerstuk II 2011/12, 31 980, nr. 61, p. 700–708.
38

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

25

zou kunnen beantwoorden. Vervolgens boden de besloten voorgesprekken inzicht in hoeverre de getuigen vragen naar mogelijk toezichtvertrouwelijke informatie in het openbaar wilden beantwoorden. Vrijwel alle
getuigen blijken bereid om de benodigde informatie in het openbaar
verhoor mondeling toe te lichten. In haar eindrapport schrijft de PEFS dan
ook dat ze van oordeel is dat alle informatie aan haar verstrekt had
kunnen worden, maar dat ze zich heeft neergelegd bij de mogelijkheid tot
inzage.40
Een opvallende uitzondering doet zich voor bij het verhoor van het lid van
de Europese Commissie met de portefeuille Mededinging, mevrouw
Kroes. Hoewel zij de Nederlandse nationaliteit bezit, acht zij zich niet
onderworpen aan het regime van de Wpe.41 Mevrouw Kroes stelt zich op
het standpunt dat zij niet kan worden verplicht tot medewerking uit
hoofde van haar functie als lid van de Europese Commissie. De PEFS
meent dat zij alleen al op grond van haar Nederlandse nationaliteit
verplicht is mee te werken aan het onderzoek. Met mevrouw Kroes vinden
een besloten voorgesprek en een openbaar verhoor plaats. Daarbij
respecteert de PEFS haar geheimhoudingsverplichting op basis van artikel
339 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.42
Ervaringen met de Wpe 2008
De PEFS ervaart veel problemen met de informatieverstrekking, en dan
met name met betrekking tot toezichtvertrouwelijke informatie. Omdat de
Wpe 2008 geen expliciete regeling bevat voor het vertrouwelijk
verstrekken of inzien van informatie, sluit de PEFS in overeenstemming
met het gestelde in de memorie van toelichting bij de Wpe 2008 informatieprotocollen af met de betrokken partijen. Zonder dergelijke protocollen
had de PEFS de benodigde informatie waarschijnlijk niet kunnen inzien.
Op basis van de protocollen is maar een klein deel van de documenten
zonder beperkingen (openbaar) aan de PEFS verstrekt. De PEFS vindt dat
dit te weinig recht doet aan het gewicht van het instrument van de
parlementaire enquête, waarbij openbare informatieverstrekking en
verantwoording essentieel zijn. Toch kan de PEFS daar in de praktijk
weinig tot niets aan veranderen. De PEFS constateert dat een enquêtecommissie in de praktijk wordt gedwongen in de positie van vragende
partij, waardoor een bepaalde afhankelijkheid ontstaat ten opzichte van de
leverancier van de informatie. Zo komt het regelmatig voor dat informatie
niet op de door de PEFS voorgestelde wijze of binnen de door de PEFS
gestelde termijn wordt verstrekt.
Met betrekking tot toezichtvertrouwelijke informatie merkt de PEFS op dat
er geen heldere inhoudelijke definitie bestaat welke informatie wel en niet
valt onder de geheimhoudingsverplichting van artikel 1:89 van de Wet op
het financieel toezicht (Wft). Nadere invulling van het begrip acht de PEFS
wenselijk, evenals een onderzoek naar de mogelijkheid om de status van
toezichtvertrouwelijkheid in bepaalde situaties op te heffen.
Een bijzonder punt betreft informatie over de beraadslagingen in de
ministerraad. De PEFS vordert bij het kabinet informatie over de discussie
en de besluitvorming in het kabinet over de crisismaatregelen. Ook geeft
het kabinet geobjectiveerde samenvattingen van relevante passages van
40

Kamerstuk II 2011/12, 31 980, nr. 61, p. 566–567.
Zo verklaarde mevrouw Kroes tijdens haar openbaar verhoor: «Misschien staat u mij dan ook
toe om te zeggen dat ik uit vrije wil hierheen ben gekomen, maar met beperkingen die ik heb
laten weten. Ik hoop dat u apprecieert dat ik hier zit.» Kamerstuk II 2011/12 31 980, nr. 62,
p. 1471.
42
Kamerstuk II 2011/12, 31 980, nr. 61, p. 576–577.
41

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

26

de ministerraden vertrouwelijk ter inzage aan de PEFS. Hoewel er geen
inzagerecht bestaat voor een enquêtecommissie, biedt het kabinet een
delegatie van de PEFS, bestaande uit de voorzitter, de ondervoorzitter en
de griffier, de mogelijkheid om de notulen van de ministerraad in te zien.
Daarbij geeft het kabinet aan dat dit moet worden beschouwd als een
uitzondering, zonder precedentwerking naar de toekomst. De PEFS maakt
gebruik van deze mogelijkheid tot inzage, maar is wel van mening dat álle
leden van een enquêtecommissie op gelijke wijze gebruik moeten kunnen
maken van deze mogelijkheid.
De PEFS houdt met een aantal personen die geen medewerkingsplicht
hebben – personen die niet de Nederlandse nationaliteit hebben – een
besloten voorgesprek. Ook verschaft een aantal van hen schriftelijke
inlichtingen. Geen van deze personen wil echter meewerken aan een
openbaar verhoor onder ede. Hoewel dit het onderzoek niet heeft
belemmerd, betreurt de PEFS de beperkte bereidheid tot medewerking
wel. De PEFS spoort de Kamer aan om te zoeken naar internationale
mogelijkheden om de bereidheid van buitenlanders tot medewerking aan
parlementaire onderzoeken of enquêtes te vergroten. Hierbij denkt de
PEFS aan bilaterale afspraken met bijvoorbeeld buurlanden of afspraken
in het kader van de Benelux.
Daarbij constateert de PEFS, naar aanleiding van de ervaring met
mevrouw Kroes, dat Eurocommissarissen geen algemene verplichting
hebben om te verschijnen voor parlementaire onderzoeks- of enquêtecommissies op het niveau van de lidstaten, terwijl er wel behoefte bestaat
inlichtingen te verkrijgen van politieke spelers op het niveau van de
Europese Unie.
Ten slotte doet de PEFS in haar eindrapport enkele praktische suggesties
voor verduidelijking en verbetering van specifieke artikelen van de Wpe
2008. Het gaat dan bijvoorbeeld om de ondertekening van verslagen, de
verstrekking van documenten door tussenkomst van de Minister(-President), en de vertrouwelijkheid van de besloten voorgesprekken.
4.2 Woningcorporaties 2013–2014
De Tweede Kamer neemt op 20 maart 2012 met algemene stemmen een
motie aan, die oproept een parlementaire enquête in te stellen naar het
stelsel van de volkshuisvesting, het beheer, het interne en externe
toezicht, en de positie van de huurders bij woningcorporaties.43 Volgens
de motie zijn de belangen van zowel de huurders als het algemene belang
van een integere en stabiele volkshuisvesting in het geding. Ook de rol
van externe partijen, zoals banken, toezichthouders en gemeenten, wenst
de Kamer in de enquête te betrekken. In de motie wordt gewezen op de
noodzaak om betrokken partijen onder ede te verhoren. Daarom moet een
enquête worden ingesteld.
Aanleiding voor de motie is de aanhoudende negatieve publiciteit over
verschillende woningcorporaties, waaronder Vestia, de grootste corporatie van Nederland. Deze semipublieke instelling heeft voor miljarden
aan derivatencontracten met banken afgesloten. Een groot bedrag aan
maatschappelijk bestemd vermogen voor de Nederlandse volkshuisvesting blijkt te zijn verdampt.
Op 5 december 2012 wordt een tijdelijke commissie ingesteld, die een
plan van aanpak opstelt voor een parlementaire enquête. Op basis hiervan
besluit de Kamer op 16 april 2013 de parlementaire enquêtecommissie
woningcorporaties (PEW) in te stellen, die de opzet en het functioneren
van woningcorporaties moet onderzoeken. Het onderzoek behelst een
43

Kamerstuk II 2011/12, 29 453, nr. 236.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

27

periode van circa 20 jaar, met als beginpunt de verdere verzelfstandiging
van de woningcorporaties begin jaren 90. Het doel van het onderzoek is
om te onderzoeken of de verschillende incidenten voortvloeien uit
structurele tekortkomingen in het stelsel, en zo ja, hoe dat stelsel dan
gewijzigd moet worden.
De PEW stelt in haar eindrapport vast dat ze erin is geslaagd om alle
benodigde informatie op tafel te krijgen om aan de doelstellingen van de
enquête – waarheidsvinding, lessen trekken voor de toekomst en publieke
verantwoording – te voldoen. De informatie die door vorderingen aan
derden is verkregen, vormt een belangrijke bron. Mede dankzij de
openbare verhoren heeft de PEW naar haar mening alle informatie
verkregen die zij nodig acht.44
Over het algemeen is de PEW van mening dat de meeste betrokken
partijen voldoende medewerking hebben verleend aan het verstrekken
van de gevorderde informatie.45 Toch plaatst de PEW hierbij enkele
kanttekeningen. Zo concludeert ze dat het Waarborgfonds Sociale
Woningbouw «[...] op zeer minimale wijze invulling gaf aan de plicht tot
medewerking aan een parlementaire enquête.»46 Daarnaast loopt de
verstrekking van informatie door de Minister voor Wonen en Rijksdienst
tot zes maanden vertraging op vanwege de gebrekkige archivering van
documenten. Ten slotte is de PEW van mening dat de Minister zich voor
bepaalde informatie47 onterecht verschoont met een beroep op het belang
van de staat. Deze informatie wordt wel voor de PEW ter inzage gelegd,
maar de PEW meent dat de informatie in afschrift aan de commissie had
moeten worden verstrekt. Mede in verband met de opgelopen vertraging
besluit de PEW hiertegen geen verdere stappen te ondernemen.48
Verder stelt de PEW vast dat de werkafspraken, die de commissie met de
Minister van Veiligheid en Justitie heeft gemaakt met het oog op lopende
strafrechtelijke onderzoeken, naar tevredenheid hebben gewerkt. De PEW
kan tijdens de openbare verhoren alle onderwerpen aan de orde stellen
die zij noodzakelijk acht voor het onderzoek. Daarbij heeft de PEW zich
ervan vergewist dat haar onderzoek geen inbreuk maakt op lopende
strafzaken.49
Ervaringen met de Wpe 2008
De PEW stelt in navolging van de PEFS vast dat een enquêtecommissie bij
het vorderen van documenten in de rol van vragende partij wordt
geplaatst. Verschillende partijen wensen, voorafgaand aan daadwerkelijke
verstrekking, eerst afspraken te maken met de enquêtecommissie over de
geheimhouding van de documenten na afloop van de enquête. De PEW
stelt dat een enquêtecommissie in dergelijke gevallen, in verband met de
voortgang van het onderzoek, niet anders kan dan akkoord gaan met deze
afspraken. Het enige middel dat een enquêtecommissie heeft, is om een
weigering van partijen om mee te werken voor te leggen aan de rechter.
Maar de PEW vindt dit middel te ver gaan om in alle gevallen in te zetten.
Daarbij constateert de PEW dat vaak niet of nauwelijks in voldoende mate
wordt gemotiveerd waarom een beroep wordt gedaan op een verscho44

Kamerstuk II 2014/15, 33 606, nr. 4, p. 200–201.
Kamerstuk II 2014/15, 33 606, nr. 4, p. 206.
Kamerstuk II 2014/15, 33 606, nr. 4, p. 207.
47
De Minister meende dat – bij openbare verstrekking – bepaalde informatie andere partijen in
lopende juridische procedures zou kunnen schaden. De PEW was van opvatting dat bij de
totstandkoming van de Wpe 2008 deze verschoningsgrond nadrukkelijk is uitgesloten.
Kamerstuk II 2014/15, 33 606, nr. 4, p. 209.
48
Kamerstuk II 2014/15, 33 606, nr. 4, p. 209.
49
Kamerstuk II 2014/15, 33 606, nr. 4, p. 210.
45
46

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

28

ningsgrond, terwijl dit volgens de PEW wel zou moeten. Daarom moet bij
de evaluatie van de Wpe 2008 aandacht worden besteed aan de verschoningsgronden en de motivatie ervan.
Hoewel de PEW wel praktische werkafspraken met partijen maakt
voorafgaand aan de verstrekking van documenten, sluit zij geen informatieprotocollen af. De PEW meent dat dergelijke protocollen de informatiepositie van een enquêtecommissie aantasten. In een informatieprotocol,
zo stelt de PEW, bepaalt de leverancier van informatie voorafgaand aan
verstrekking of inzage onder meer de vertrouwelijkheid van de
documenten. De PEW is van mening dat een enquêtecommissie onvoorwaardelijk van alle documenten kennis moet kunnen nemen, om pas
daarna een discussie te voeren over de status van die documenten.
Daarmee wordt een gelijk speelveld gecreëerd voor beide partijen, aldus
de PEW. De PEW beveelt dan ook aan om geen informatieprotocollen
meer af te sluiten, en om naar oplossingen te streven die meer recht doen
aan de onafhankelijke positie van een enquêtecommissie in de uitvoering
van haar grondwettelijke taak.
Tevens vordert de PEW, net als de PEFS, informatie over de besluiten van
de ministerraad en de gronden die daaraan ten grondslag liggen. De
Minister-President verleent de commissie inzage in geobjectiveerde
samenvattingen van delen van de notulen (en dus geen speciaal vervaardigde documenten waarin de besluiten inclusief gronden staan vermeld).
De PEW constateert een spanning tussen deze praktijk en de wet, en
beveelt aan dat de TCEWPE deze kwestie nader onderzoekt.
Daarbij krijgen in navolging van de PEFS de voorzitter, ondervoorzitter en
griffier de mogelijkheid om de notulen van de minsterraad in te zien. De
PEW beveelt aan om deze kring in het belang van het onderzoek uit te
breiden naar (in elk geval) de leden van de enquêtecommissie, en om een
inzagerecht op te nemen in de wet.
Een bijzonder punt betreft de bijstandsverlening tijdens besloten
voorgesprekken. De PEW constateert dat de Wpe 2008 genodigden de
ruimte laat om te kiezen door wie zij zich laten bijstaan tijdens het
voorgesprek. Het valt de PEW op dat genodigden van dezelfde onderzochte partij zich in de praktijk vaak laten bijstaan door dezelfde persoon,
die zo kennis opdoet over het onderzoek in een vertrouwelijke fase.
Bovendien hebben de genodigde en de bijstandsverlener – in tegenstelling tot de enquêtecommissie – op grond van de Wpe 2008 geen
geheimhoudingsverplichting over de inhoud van het voorgesprek.
Volgens de PEW kan dit niet de bedoeling van de wetgever zijn geweest.
Daarom beveelt de PEW aan om het model van bijstand in combinatie
met de geheimhoudingsplicht van de enquêtecommissie nader te bezien.
Ten slotte doet ook de PEW in haar eindrapport enkele praktische
suggesties voor verduidelijking en verbetering van specifieke artikelen
van de Wpe 2008. Het gaat dan bijvoorbeeld om de reikwijdte van de
bewijsbeperking, het achterhalen van de adresgegevens van personen, en
een eenduidig gebruik van termen in de wet. Ook vraagt de PEW aandacht
voor het feit dat buitenlandse natuurlijke personen die geen verblijf
houden in Nederland niet verplicht zijn om mee te werken aan een
parlementaire enquête.
4.3 Fyra 2013–2015
Fyra is de merknaam van een trein die met hoge snelheid (tot 250 km/u)
tussen Nederland en België moet gaan rijden over de hogesnelheidslijn-Zuid (HSL-Zuid). De treinverbinding is een samenwerkingsproject van
de Nederlandse Spoorwegen (NS) en de Belgische spoorwegmaatschappij NMBS. Op 9 december 2012 wordt de Fyra opgenomen in de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

29

nieuwe dienstregeling. Als op dinsdagochtend 15 januari 2013 een
afdekrooster van de onderkant van een Fyra valt, en twee dagen later bij
een andere Fyra aanzienlijke schade wordt geconstateerd, besluit NS om
tijdelijk niet meer te rijden met de Fyra. Eind mei 2013 besluit NS definitief
te stoppen met de Fyra, waarmee er na negen jaar een einde komt aan het
Fyra-project.
De problemen rond de Fyra en de publieke verontwaardiging hierover zijn
uiteindelijk voor de vaste commissie voor Infrastructuur en Milieu (I&M)
van de Tweede Kamer redenen om op 18 juni 2013 de Tweede Kamer voor
te stellen een tijdelijk commissie in te stellen, die de opdracht krijgt om
voorstellen te doen voor de opzet van een parlementaire enquête over de
Fyra. De tijdelijke commissie Fyra wordt op 4 juli 2013 geïnstalleerd. De
tijdelijke commissie werkt een onderzoeksvoorstel voor een parlementaire
enquête uit. Dit onderzoeksvoorstel wordt op 19 december 2013 door de
Kamer vastgesteld. Doel van de enquête is te achterhalen waarom het
oorspronkelijke beoogde vervoer over de HSL-Zuid niet tot stand is
gekomen.
Direct na publicatie van het instellingsbesluit van de Parlementaire
Enquêtecommissie Fyra (PE Fyra) op 19 december 2013 oefent zij haar
wettelijke bevoegdheid uit om afschriften van documenten en schriftelijke
inlichtingen te vorderen bij de betrokken actoren. De PE Fyra ervaart
overwegend goede medewerking bij het verkrijgen van de benodigde
informatie. Een aantal partijen wil in eerste instantie pas gehoor geven
aan een vordering wanneer de enquêtecommissie de garantie geeft dat de
verstrekte informatie ook na afloop van de enquête vertrouwelijk blijft. De
PE Fyra geeft een dergelijke garantie niet. Wel biedt zij elke partij de
mogelijkheid een dringend en goed gemotiveerd verzoek te doen tot
blijvende vertrouwelijkheid, zodat de PE Fyra op een zorgvuldige wijze het
verzoek kan beoordelen en een besluit kan nemen over eventuele
openbaarheid van de stukken na afronding van de enquête. Veel partijen
maken gebruik van deze mogelijkheid en verstrekken de gevorderde
informatie alsnog, inclusief een verzoek tot blijvende vertrouwelijkheid.
De PE Fyra heeft niet de indruk dat belangrijke informatie haar niet heeft
bereikt.
Het dossieronderzoek duurt circa 4,5 maand langer dan de PE Fyra had
voorzien. Onder andere de opstelling van NS is hier volgens de enquêtecommissie debet aan. De PE Fyra krijgt wel stukken ter inzage, maar moet
herhaaldelijk constateren dat de stukken niet compleet zijn. Daarnaast
levert het verschoningsrecht van advocaten een lange discussie met NS
op over de reikwijdte van dit verschoningsrecht. De PE Fyra stelt in haar
eindrapport dat van NS mag worden verwacht dat, gelet op zijn
bijzondere maatschappelijke rol en zijn positie als staatsdeelneming, het
bedrijf zich constructiever ten dienste stelt van het democratische proces.
De enquêtecommissie beoordeelt de houding van NS en het gebrek aan
een goede medewerking als «onbegrijpelijk en zeer betreurenswaardig.»50
Ervaringen met de Wpe 2008
De PE Fyra ervaart voornamelijk problemen rond de schriftelijke informatieverstrekking. Op grond van artikel 19 van de wet hoeven bewindspersonen geen informatie aan een enquêtecommissie te verstrekken als dit in
strijd is met het belang van de staat. De PE Fyra maakt werkafspraken met
het kabinet, waarin wordt afgesproken dat de bewindspersonen deze
documenten wél aan de commissie verstrekken, inclusief – waar van
toepassing – een uitvoerige motivering waarom het belang van de staat
50

Kamerstuk II 2015/16, 33 678, nr. 11, p. 471.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

30

volgens het kabinet in het geding is. Deze werkafspraken geven de PE
Fyra de mogelijkheid het onderzoek te verrichten en een afweging te
maken tussen het belang van de staat en andere belangen. Het valt de
enquêtecommissie daarbij op dat het kabinet veel stukken als vertrouwelijk aanmerkt, waarbij voor het merendeel een beroep wordt gedaan op
het belang van de staat. De PE Fyra is van mening dat het kabinet
terughoudender kan en moet zijn met het inroepen van de vertrouwelijkheid op grond van het belang van de staat, en dat de motivering
deugdelijker moet. De PE Fyra geeft de Kamer in overweging om een
eigen beoordelingskader vast te stellen dat kan worden toegepast als het
kabinet een beroep doet op het belang van de staat.
Net als de twee voorgaande enquêtecommissies ontvangt de PE Fyra
geobjectiveerde samenvattingen van de notulen van de ministerraad, en
kunnen de voorzitter, de ondervoorzitter en griffier de daadwerkelijke
notulen inzien. Hiermee is de Minister-President ruimhartiger dan strikt
noodzakelijk conform de wet en wordt een bestaande praktijk bestendigd.
Niettemin wil de enquêtecommissie benadrukken dat het inzien van de
notulen, in het belang van het onderzoek, door álle leden van een
enquêtecommissie mogelijk moet kunnen zijn.
Tevens moet volgens de PE Fyra bij de evaluatie van de Wpe 2008
nadrukkelijk aandacht worden besteed aan de spanning tussen het
professionele verschoningsrecht van advocaten en de bijzondere
medewerkingsplicht van hun cliënten op grond van de Wpe 2008. In
extremo zou toepassing van dit verschoningsrecht naar het oordeel van
de PE Fyra ertoe kunnen leiden dat wanneer de cliënt alles met zijn
advocaat deelt, de cliënt in beginsel niet meer zou hoeven mee te werken
aan het onderzoek van een enquêtecommissie. Dit zou een substantiële
belemmering vormen voor de toepassing van het enquêterecht. De PE
Fyra concludeert dat bij de totstandkoming van de Wpe 2008 te weinig
aandacht is besteed aan de mate waarin het verschoningsrecht van
advocaten met de uitvoering van een enquête zou kunnen interfereren.
Daarnaast dient er volgens de PE Fyra – in navolging van de PEW –
duidelijkheid te komen over de functie van bijstand voor getuigen tijdens
het voorgesprek. De enquêtecommissie ziet bij de besloten voorgesprekken vaak dezelfde persoon als bijstandsverlener optreden bij
verschillende genodigden, zonder dat deze een rol vervult. De PE Fyra
heeft de stellige indruk dat deze bijstandsverleners voornamelijk aanwezig
zijn om inzicht te verkrijgen in het onderzoek van de enquêtecommissie.
Deze handelwijze is naar de mening van de PE Fyra in strijd met de geest
van de wet.
Ten slotte betreurt de PE Fyra het feit dat de Wpe 2008 geen mogelijkheden bevat om medewerking van buitenlandse actoren af te dwingen.
Omdat niet alle buitenlandse actoren bereid zijn volledig mee te werken,
bevat het onderzoek niet alle gezichtspunten van deze buitenlanders. De
PE Fyra doet op dit punt echter geen nadere aanbevelingen.
4.4 Analyse: vier overkoepelende thema’s
De in dit hoofdstuk beschreven drie enquêtes kunnen gekarakteriseerd
worden als «moderne enquêtes». Ze vertonen alle drie in min of meerdere
mate specifieke kenmerken van de enquête als controle-instrument.
Waarheidsvinding is bij alle drie een belangrijke doelstelling, evenals het
trekken van lessen voor de toekomst. Ook de gevolgde werkwijze – het
achtereenvolgens vorderen van schriftelijke inlichtingen en documenten,
het voeren van besloten voorgesprekken en openbare verhoren – komt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

31

overeen met de beproefde, tijdens de RSV-enquête ontwikkelde
werkwijze.
In deze paragraaf worden op hoofdlijnen de belangrijkste overeenkomsten, voor wat betreft de ervaringen met de Wpe 2008, tussen de drie
enquêtes geschetst. Deze zijn ondergebracht in vier overkoepelende
thema’s:
1. schriftelijke informatieverstrekking;
2. de positie van getuigen en deskundigen;
3. de reikwijdte van het enquêterecht;
4. overige aspecten.
De vier thema’s worden in opeenvolgende hoofdstukken uitgebreid
behandeld. Hieronder zijn de meest opvallende overeenkomsten tussen
de drie enquêtes uiteengezet, en wordt beknopt geschetst welke oplossingsrichtingen de TCEWPE voor ogen heeft.
Ad. 1 Schriftelijke informatievordering
Alle drie de enquêtecommissies hebben lange onderhandelingen moeten
voeren om vertrouwelijke stukken verstrekt te krijgen dan wel in te mogen
zien. Op zichzelf is dit geen nieuw verschijnsel. In de praktijk van de
afgelopen decennia is veelvuldig sprake van politieke onderhandelingen
tussen kabinet en enquêtecommissie over de inzage in en toegang tot
vertrouwelijke informatie. De modernisering van de Wpe in 2008 heeft
hier geen wezenlijke verandering in aangebracht. In hoofdstuk 5 presenteert de TCEWPE een voorstel voor een werkwijze die toekomstige
enquêtecommissies beter in staat moet stellen hun bevoegdheid tot
schriftelijke informatievordering op effectieve wijze toe te passen en
daarover zo nodig werkafspraken te maken met het kabinet en derden.
Daarbij plaatsen de PEW en PE Fyra vraagtekens bij het beroep dat het
kabinet in veel gevallen heeft gedaan op de verschoningsgrond van het
belang van de staat. Onder deze verschoningsgrond wordt in de praktijk
een breed scala aan deelbelangen geschaard. De TCEWPE doet een
voorstel hoe in de praktijk onderscheid gemaakt kan worden tussen een
algehele weigering van een bewindspersoon om informatie te verstrekken
op grond van het belang van de staat en een gemotiveerd verzoek om
bepaalde informatie vertrouwelijk te behandelen. Daarnaast wordt
ingegaan op de bijzondere positie van toezichthouders in de financiële
sector.
Ten slotte hebben de drie enquêtes op vergelijkbare wijze informatie
ingezien over de besluiten van de ministerraad en de gronden die daaraan
ten grondslag lagen. Daartoe gaf de Minister-President geobjectiveerde
samenvattingen van de notulen vertrouwelijk ter inzage. Voorzitter,
ondervoorzitter en griffier van de drie enquêtecommissies hebben de
volledige notulen van de ministerraad mogen inzien. Ondanks de oproep
van de PEFS om deze kring uit te breiden naar álle leden van de enquêtecommissie, heeft het kabinet daar bij de twee volgende enquêtes geen
gehoor aan gegeven. De TCEWPE doet een voorstel voor een praktische
werkwijze, die aansluit bij de wettelijke regeling en waarmee bij toekomstige enquêtes op evenwichtige en efficiënte wijze recht kan worden
gedaan aan de positie en verantwoordelijkheden van zowel de enquêtecommissie als de Minister-President.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

32

Ad. 2 De positie van getuigen en deskundigen
Op basis van artikel 8, derde lid Wpe 2008, zijn de leden van een enquêtecommissie verplicht geheimhouding te bewaren over hetgeen hen tijdens
het voorgesprek ter kennis komt. De PEFS heeft geconstateerd dat voor
degenen met wie een voorgesprek wordt gehouden, deze geheimhoudingsverplichting niet geldt, en is van oordeel dat ook degene met wie
een besloten voorgesprek wordt gevoerd geheimhouding dient te
bewaren over de inhoud van het voorgesprek. Ook de PEW heeft op dit
punt een spanning geconstateerd. Op basis van een nadere analyse komt
de TCEWPE met een voorstel voor de invoering van een geheimhoudingsplicht, maar biedt daarbij wel de mogelijkheid dat de enquêtecommissie
ontheffing verleent aan de genodigde om informatie uit het voorgesprek
te delen met bijvoorbeeld de werkgever.
Zowel de PEW als de PE Fyra hebben vraagtekens gezet bij de rol van de
bijstandsverlener tijdens de besloten voorgesprekken. Beide enquêtecommissies vermoedden in bepaalde gevallen dat het de bijstandsverlener te
doen was om inzicht te verkrijgen in het onderzoek van de commissie. Dat
kan nooit de bedoeling van de wetgever zijn geweest, aldus de enquêtecommissies. In hoofdstuk 6 analyseert de TCEWPE de rol en functie van
de bijstandsverlener, en biedt toekomstige enquêtecommissies
handvatten hoe om te gaan met situaties waarin wordt vermoed dat een
bijstandsverlener niet zijn door de wetgever beoogde functie vervult.
Daarnaast deed een van de voornaamste medewerkingsplichtigen tijdens
de PE Fyra een beroep op het professionele verschoningsrecht. Omdat
deze medewerkingsplichtige documenten had gewisseld met diens
advocaat, zouden desbetreffende documenten volgens hem onder dit
verschoningsrecht vallen en niet aan de enquêtecommissie overhandigd
hoeven te worden. De TCEWPE heeft de reikwijdte van het verschoningsrecht van advocaten en het daarmee samenhangende afgeleide verschoningsrecht van cliënten nader uiteengezet, opdat toekomstige enquêtecommissies over voldoende aangrijpingspunten beschikken om in
voorkomende gevallen adequaat te kunnen handelen.
Verder verduidelijkt de TCEWPE in dit hoofdstuk de reikwijdte van de
bewijsbeperkingsregel naar aanleiding van een aanbeveling van de PEW
en wordt ten slotte nader ingegaan op de positie van een klokkenluider.
Ad. 3 De reikwijdte van het enquêterecht
Alle drie de enquêtecommissies stelden op verschillende momenten
tijdens hun onderzoek de vraag waar precies de grenzen liggen van het
enquêterecht in geval van conflicterende regelgeving. In hoofdstuk 7 gaat
de TCEWPE nader in op de medewerkingsplicht in de Wpe 2008 in relatie
tot geheimhoudingsverplichtingen in andere wetgeving, de positie van
personen zonder medewerkingsplicht en de verhouding tussen het
nationale enquêterecht, het Europese recht en Europese instellingen.
Ad. 4 Overige aspecten
Zonder uitzondering hebben de drie enquêtecommissies suggesties
gedaan ter verbetering van een aantal resterende, deels technische
aspecten van de Wpe. Zo bleek de ondertekening van verslagen niet altijd
soepel te verlopen en het achterhalen van adresgegevens van getuigen en
deskundigen niet altijd eenvoudig. Ook geeft de gebezigde terminologie in
de wet niet altijd voldoende duidelijkheid. In hoofdstuk 8 doet de TCEWPE
een aantal voorstellen die deze aspecten relatief eenvoudig kunnen
adresseren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

33

Globale opzet van de hoofdstukken
De hierna volgende vier hoofdstukken bevatten een nadere analyse van
bovengenoemde thema’s. Ieder hoofdstuk is opgedeeld in verschillende
paragrafen, die globaal dezelfde opzet kennen. Zo komt in vrijwel iedere
paragraaf een specifieke aanbeveling van een (of meer) enquêtecommissie(s) aan de orde.51 Aan het begin van een paragraaf is ter informatie
de tekst van de toepasselijke wet- en regelgeving opgenomen die centraal
staat in de paragraaf. In de meeste gevallen is dit de tekst van een (of
meer) artikelen van de Wpe 2008. Deze wet- en regelgeving wordt – waar
nodig – nader toegelicht, bijvoorbeeld aan de hand van de overwegingen
van de initiatiefnemers van de Wpe 2008 bij de modernisering of
introductie van het betreffende wetsartikel. Daarna volgt een beschrijving
van de ervaringen en aanbeveling(en) van de enquêtecommissie(s) ten
aanzien van het wetsartikel. Vervolgens is een nadere analyse en
conclusie van de TCEWPE opgenomen, en wordt – waar van toepassing –
de paragraaf afgesloten met adviezen voor toekomstige enquêtecommissies, voor parlementaire onderzoekscommissies, of voor de Kamer, en
voorstellen tot aanpassing van wet- of regelgeving.
5 Schriftelijke informatievordering
Dit hoofdstuk behandelt de ervaringen, conclusies en aanbevelingen van
de drie enquêtecommissies ten aanzien van het onderwerp schriftelijke
informatievordering. De eerste paragraaf gaat nader in op het vorderen en
archiveren van vertrouwelijke documenten. Vervolgens wordt bijzondere
aandacht gegeven aan de informatievoorziening door het kabinet
(paragraaf 2) en door toezichthouders (paragraaf 3). Het hoofdstuk sluit af
met paragraaf over de motivering van een beroep op een verschoningsgrond.
5.1 Het vorderen en archiveren van vertrouwelijke documenten
Artikel 6 Wpe 2008
1. De commissie kan inzage in, afschrift van of kennisneming op
andere wijze van documenten vorderen.
2. De commissie kan de wijze waarop de kennisneming wordt
verleend bepalen.

Artikel 14 Wpe 2008
1. Elke Nederlander [...] is verplicht de commissie binnen de door
haar gestelde termijn alle medewerking te verlenen die deze
vordert bij de uitoefening van de haar bij deze wet verleende
bevoegdheden, behoudens de mogelijkheid van verschoning
overeenkomstig de artikelen 19 tot en met 24.
2. [...]

Aanbeveling PEFS
De PEFS spreekt de wens uit dat de Wpe expliciet de mogelijkheid opent
om, onder nader te stellen voorwaarden, bepaalde informatie vertrouwelijk aan de enquêtecommissie te verstrekken. Dit kan de noodzaak tot
het maken van protocollen beperken c.q. de onderhandelingen daarover
vereenvoudigen.
51

Het komt voor dat twee, of zelfs alle drie de enquêtecommissies vergelijkbare aanbevelingen
doen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

34

5.1.1 Achtergrond
Het kunnen vorderen van documenten is een van de belangrijkste
bevoegdheden die een enquêtecommissie heeft. Deze bevoegdheid is van
wezenlijk belang wanneer de commissie een gedegen, zo volledig
mogelijk dossieronderzoek wil verrichten. Het gevorderde materiaal dient
bovendien ter voorbereiding van de besloten voorgesprekken en de
openbare verhoren en ter onderbouwing van conclusies en aanbevelingen
in het eindrapport.
De Wpe 2008 voorziet in een op zichzelf heldere regeling: iedereen die
verplicht is tot medewerking aan een enquête dient gehoor te geven aan
een vordering tot het verstrekken van documenten op de wijze die de
commissie voorschrijft. Medewerking mag enkel worden geweigerd
indien een beroep kan worden gedaan op een van de wettelijke verschoningsgronden.52 Ten aanzien van de archivering bepaalt de wet dat op
vordering verstrekte documenten na aanbieding van het eindrapport aan
de Kamer ter inzage worden gelegd voor andere Kamerleden.53 Ook
derden, zoals journalisten en geïnteresseerde burgers, kunnen gevorderde
documenten vanaf dat moment inzien, behalve als het gaat om stukken
die de commissie om zwaarwegende redenen als vertrouwelijk heeft
aangemerkt.54 Kamerleden krijgen wel inzage in de als vertrouwelijk
aangemerkte documenten, al geldt in dat geval wel een geheimhoudingsplicht. Alle documenten die onder de commissie berusten, inclusief de
gevorderde documenten, worden na afloop van de enquête in het
Kamerarchief bewaard.55
De wettelijke regeling voor de vordering van documenten vormt als
gezegd een instrument voor de enquêtecommissie om de voor het
onderzoek relevante informatie boven tafel te krijgen. Daartoe wordt
voorzien in een wettelijk vorderingsrecht. De wettelijke archiveringsregeling maakt het mogelijk voor enquêtecommissies om de informatie die
zij hebben gebruikt voor hun onderzoek na afloop van de enquête
inzichtelijk te maken. Het materiaal komt daarmee beschikbaar voor de
Kamer ten behoeve van haar controlerende en wetgevende taken.
Openbaarheid en transparantie zijn bovendien belangrijke democratische
waarden, die passen bij de vertegenwoordigende functie van het
parlement.56 Een parlementaire enquête kan daaraan een bijdrage
leveren.
De commissie geeft op grond van de wet gedurende haar onderzoek geen
inzage in de documenten die zij op vordering heeft ontvangen. Daarvoor
zijn goede redenen aan te voeren. De commissie moet in alle rust haar
onderzoek kunnen doen. Zouden bepaalde stukken voortijdig naar buiten
worden gebracht, dan bestaat het gevaar dat deze uit hun context worden
gehaald, waardoor een evenwichtige en samenhangende analyse wordt
belemmerd. Tegelijkertijd dient het onderzoek van de commissie, die in
opdracht van de Kamer werkt, achteraf wel controleerbaar te zijn. Dit komt
terug in het wettelijke uitgangspunt dat alle informatie die de commissie
op grond van haar wettelijke bevoegdheid heeft gevorderd, gearchiveerd
dient te worden en in beginsel voor zowel Kamerleden als derden
toegankelijk wordt gemaakt.

52

Art. 6 jo. 14 Wpe 2008.
Art. 38 Wpe 2008.
Art. 39 jo. 40 Wpe 2008.
55
Art. 35 Wpe 2008.
56
Zie ook art. 66 Grondwet.
53
54

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

35

Dwingende archiveringsregeling sinds 2008
Voor de herziening van de wet in 2008 bood de enquêtewet nog enige
ruimte om stukken die aan de commissie werden verstrekt, niet op te
nemen in het enquêtearchief.57 Hiertoe zou de commissie bijvoorbeeld
kunnen besluiten indien de verstrekker van de stukken daarom had
verzocht vanwege het gevoelige of vertrouwelijke karakter ervan. De
commissie kon dan gedurende haar onderzoek wel gebruik maken van de
stukken, maar na afloop zouden deze worden geretourneerd aan de
afzender. In de praktijk sloten enquêtecommissies protocollen af met
informatieleveranciers, zoals het kabinet, waarin werd afgesproken hoe
zou worden omgegaan met vertrouwelijke informatie.
Het ad hoc karakter van deze afspraken werd in de aanloop naar de
vernieuwing van de enquêtewet gezien als een probleem, omdat het
onduidelijkheid creëerde over de wederzijdse verplichtingen tussen
Kamer en met name het kabinet, doorgaans de grootste en belangrijkste
informatieleverancier, rondom informatieverstrekking. De toegang tot
vertrouwelijke informatie verdiende naar het oordeel van het presidium
een betere, meer duurzame, regeling. De Commissie Vernieuwing Wet op
de Parlementaire Enquête kreeg daarom de opdracht om in het
wetsvoorstel aandacht te schenken aan de wijze van protocollering van
informatieverstrekking bij parlementair onderzoek.58
De Commissie Vernieuwing Wet op de Parlementaire Enquête zag er
uiteindelijk van af om in het wetsvoorstel de mogelijkheid te creëren dat
bepaalde (vertrouwelijke) informatie enkel aan de enquêtecommissie zou
worden verstrekt en dus niet door de rest van de Kamer zou kunnen
worden ingezien. De commissie achtte het ongewenst dat de Kamer na
afloop van de enquête niet alle documenten krijgt die ook door de
enquêtecommissie zijn ingezien. Een voorstel op dit punt van de zijde van
de regering tijdens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel
werd door de initiatiefnemers uitdrukkelijk afgewezen. Volgens de
initiatiefnemers zouden de leden van de enquêtecommissie daarmee over
kennis kunnen beschikken die niet met de Kamer wordt gedeeld, terwijl
het rapport wel mede daarop is gebaseerd. Mochten er stukken zijn
waarvan de verstrekker niet wil dat deze uiteindelijk openbaar worden, zo
werd tijdens de mondelinge behandeling toegelicht, dan dient eerst een
gesprek plaats te vinden over de vraag hoe ernstig dit zou zijn. Indien de
commissie zich in de bezwaren van de verstrekker zou kunnen vinden, kan
worden overwogen de stukken uitsluitend «ter inzage» te leggen, «opdat
zij kunnen worden gebruikt om te bekijken of zij op de achtergrond
bevestigend of ontkennend kunnen meewerken bij de oordeelsvorming.»59
Tegen deze achtergrond bieden de bepalingen omtrent openbaarheid en
vertrouwelijkheid in de wet (artikel 37–40) wel de mogelijkheid om delen
van het archief niet aan derden ter inzage te geven. Echter, voor Kamerleden gelden deze bepalingen dus niet. Mocht dat laatste om zwaarwegende redenen een belemmering voor informatieverstrekking vormen,
dan zou de enquêtecommissie volgens de initiatiefnemers kunnen
overwegen om ermee akkoord te gaan dat de documenten niet aan haar
worden verstrekt, maar slechts ter inzage worden gegeven. In dat geval
kan de informatie op de achtergrond worden gebruikt in het onderzoek.
Het lijkt er echter op dat deze optie, mede gezien het door de initiatiefnemers benadrukte belang van controleerbaarheid, alleen voor uitzonder57

Zie o.a. Drexhage (januari 2009).
Kamerstuk II 2003/04, 29 547, nr. 1, p. 3–4. In paragraaf 5.2.1 wordt hierop uitgebreid ingegaan.
59
Handelingen II 2005/06, nr. 13, p. 869.
58

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

36

lijke situaties werd voorzien en een tamelijk informeel karakter zou
hebben.60 Bovendien leek daarbij, in geval van enkele documenten,
gedacht te worden aan inzage ter plaatse, bijvoorbeeld op het departement waar de documenten voorhanden zijn.61 De tekst van de wet sluit
daarbij aan: artikel 35 verlangt dat enkel documenten die onder de
commissie berusten in het archief worden opgenomen. Documenten
waarvan kan worden gesteld dat deze niet onder de commissie hebben
berust, zo kan hieruit worden afgeleid, vallen dus niet onder de archiveringsplicht.
Recente ervaringen
Het hierboven beschreven wettelijk kader zoals dat in 2008 tot stand
kwam, blijkt in de praktijk niet altijd voldoende te beantwoorden aan de
behoeften van zowel enquêtecommissies als de partijen waarvan
documenten worden gevorderd, zo hebben de drie enquêtes sinds 2008
laten zien. Zo constateert de PEFS dat de wet te zeer uitgaat van een
alles-of-niets benadering: documenten worden openbaar verstrekt of niet
verstrekt. Bij alle drie de enquêtes ontstond discussie met informatieleveranciers over het verstrekken van vertrouwelijke of anderszins gevoelige
documenten die de commissies nodig hadden voor hun onderzoek,
alsmede de voorwaarden waaronder dat zou gebeuren.
Voorts is gebleken dat de weg van het enkel ter inzage geven van
documenten in de praktijk veel vaker wordt ingeslagen dan waarschijnlijk
door de initiatiefnemers van de Wpe 2008 werd voorzien. Het ter inzage
krijgen van documenten geeft commissies de mogelijkheid om, waar zij
dat wenselijk achten, tegemoet te komen aan eventuele bezwaren die de
leverende partij heeft tegen de formele verstrekking en archivering van
documenten. Documenten die slechts ter inzage zijn aangeboden, worden
in de praktijk niet gearchiveerd. Hierdoor ontstaat voor andere Kamerleden noch voor derden een mogelijkheid tot inzage na afloop van de
enquête.
De logistieke invulling van het ter inzage geven van documenten blijkt in
de praktijk te verschillen, waarbij zowel de aard als de hoeveelheid
documenten een rol spelen. Bij de PEFS werden (toezichts-)vertrouwelijke
stukken onder strikte voorwaarden ingezien in speciaal ingerichte
datarooms bij de financiële toezichthouders die de documenten in beheer
hadden. De PEW en de PE Fyra spraken om praktische redenen met
bepaalde partijen af dat documenten die ter inzage werden gegeven, voor
de duur van het onderzoek fysiek (in afschrift) werden overgebracht naar
het Kamergebouw. Na afloop werden documenten met het label «ter
inzage» geretourneerd aan de afzender.
Het «ter inzage» geven van documenten blijkt in de praktijk dus uitkomst
te bieden wanneer een enquêtecommissie kennis wil nemen van
gevoelige informatie, die de leverancier om uiteenlopende, vaak ook
legitieme redenen niet zonder meer aan de commissie (en daarmee de
Kamer) wil verstrekken. Hoe met dergelijke «inzagedocumenten» moet
worden omgegaan, is niet nader geregeld. In de praktijk worden daarom
ad hoc afspraken gemaakt met de leverancier over onder andere:
− de praktische kanten van de inzage (locatie, etc.);
− de personen die inzage kunnen krijgen;
− retournering van de stukken (indien de documenten voor de duur van
het onderzoek worden overgebracht naar het Kamergebouw);
60

Opmerkelijk is het daarom dat de wet in artikel 6 wel degelijk de term «inzage» noemt. Hieraan
lijkt geen bijzondere betekenis te zijn toegekend.
61
Kamerstuk I 2006/07, 30 415, C, p. 21.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

37

− de vertrouwelijke behandeling ervan;
− in hoeverre de commissie gebruik kan maken van de kennis die zij uit
dergelijke documenten opdoet (bijv. niet herleidbaar citeren, alleen op
de achtergrond mee laten wegen in analyse, etc.).
De mogelijkheid van het verkrijgen van inzage in vertrouwelijke
documenten wordt in de recente praktijk dus veelvuldig toegepast, zij het
op verschillende wijze. Ook de voorwaarden waaronder commissies van
de inhoud van deze documenten gebruik konden maken, zoals de mate
waarin gegevens konden worden verwerkt in het eindrapport, verschilden.
Hierover werden ad hoc afspraken gemaakt in protocollen, werkafspraken
of middels nader overleg. Het maken van dergelijke afspraken bood
weliswaar ruimte voor maatwerk, maar vergde ook veel tijd en kon niet
voorkomen dat op verschillende momenten discussie ontstond over de
wijze waarop met (de inhoud van) deze documenten zou worden
omgegaan.
5.1.2 Verheldering en verankering modaliteiten informatievordering
Conflicten over de verstrekking van documenten aan enquêtecommissies,
zeker als het gaat om gevoelige en vertrouwelijke informatie, zijn uit de
aard der zaak nooit helemaal te voorkomen. Het doel waarmee een
enquête wordt ingesteld, zoals het boven tafel krijgen van de waarheid
omtrent een gebeurtenis die veel maatschappelijke onrust heeft veroorzaakt, maakt nu eenmaal dat informatieleveranciers niet altijd bereidwillig
medewerking zullen verlenen. Wel is het naar het oordeel van de TCEWPE
zinvol om te bezien of een verheldering en reglementaire verankering van
de omgang met vertrouwelijke informatie een bijdrage zou kunnen
leveren aan een verbetering van de informatieverstrekking aan enquêtecommissies.
Vooropgesteld moet worden dat openbaarheid en transparantie bij
parlementaire enquêtes van groot belang zijn. Evenzeer van belang is de
controleerbaarheid van het onderzoek. Bij de recente enquêtes bleek dat
veel informatie op vertrouwelijke basis werd geleverd. Daarmee komen
deze uitgangspunten onder druk te staan. Vertrouwelijk verstrekte
informatie kan immers slechts in beperkte mate worden gebruikt ten
behoeve van het onderzoek en in het openbare eindrapport. De TCEWPE
onderschrijft daarmee het standpunt van de PEFS dat terughoudendheid
mag worden verwacht van de kant van het kabinet en van andere
informatieleveranciers met verzoeken om vertrouwelijkheid.
Dit uitgangspunt neemt niet weg dat er in de praktijk bij informatieleveranciers soms behoefte bestaat om bepaalde vertrouwelijke of anderszins
zeer gevoelige documenten alleen aan de commissie te verstrekken, zodat
deze kunnen worden gebruikt in het onderzoek zonder dat deze
documenten na afloop in het enquêtearchief worden opgenomen. Indien
de commissie zich in deze behoefte kan vinden, dan biedt het huidige
wettelijke en reglementaire kader geen eenduidig antwoord op de vraag
op welke wijze met dergelijke informatie zal worden omgegaan door de
commissie. Zo is niet duidelijk wat de status van de inhoud van
documenten is (mag de commissie bijvoorbeeld wel of niet uit deze
documenten citeren of parafraseren), de locatie waar de documenten
worden onderzocht (bij leverancier of in het Kamergebouw) en in
hoeverre documenten na afloop van het onderzoek in het Kamerarchief
komen of worden geretourneerd.
Als gezegd werden tot nu toe steeds ad hoc protocollen of werkafspraken
gemaakt, of werd in concrete gevallen nader overleg gevoerd. Het nadeel
daarvan is dat bij aanvang van een enquête steeds opnieuw onduide-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

38

lijkheid en onzekerheid bestaat hoe de commissie haar vorderingsbevoegdheid in de praktijk zal toepassen. Wanneer het om gevoelige
informatie gaat, is een eenduidige benadering van belang om discussies
en misverstanden te kunnen vermijden over de afspraken ten aanzien van
het vorderen en verstrekken van vertrouwelijke documenten. Juist bij
aanvang van het onderzoek is dit essentieel voor het opbouwen van
wederzijds vertrouwen, dat nodig is voor een constructieve en productieve werkrelatie tussen de leverende en ontvangende partij. Tegelijkertijd
moet worden gewaakt voor het uithollen van de controleerbaarheid van
het onderzoek wanneer wordt afgeweken van het wettelijke uitgangspunt
dat documenten worden opgenomen in het enquêtearchief.
De vraag is hoe de benodigde helderheid en houvast kunnen worden
bewerkstelligd. De TCEWPE acht het niet wenselijk om, zoals door de
PEFS in haar aanbeveling voorgesteld, de mogelijkheid van vertrouwelijke
verstrekking van informatie aan enquêtecommissies in de wet op te
nemen. De bevoegdheid van de enquêtecommissie om ongeclausuleerd
documenten te vorderen, blijft het wettelijke uitgangspunt. In hoeverre
vertrouwelijke behandeling in acht wordt genomen, volgt uit de reeds
bestaande wettelijke bepalingen omtrent vertrouwelijke archivering dan
wel uit een beslissing van de commissie zelf. De TCEWPE herhaalt in dit
verband het door de initiatiefnemers van de Wpe 2008 gehanteerde
beginsel dat een enquêteonderzoek, dat immers in opdracht van de
Kamer heeft plaatsgevonden, achteraf controleerbaar moet zijn door de
Kamer en zo mogelijk ook door derden. Het bieden van openheid en
inzicht met betrekking tot onderwerpen die tot grote politieke of
maatschappelijke onrust hebben geleid is bovendien vaak een van de
belangrijkste doelstellingen van een enquête.
Advies en voorstel TCEWPE
Niettemin ziet de TCEWPE de meerwaarde van het verhelderen en
verankeren van de in de recente enquêtepraktijk tot ontwikkeling
gebrachte vormen van vertrouwelijke informatievordering en
-verstrekking. Met een dergelijke verheldering en verankering in de vorm
van een aantal te onderscheiden modaliteiten, voorzien van de nodige
waarborgen, kan volgens de TCEWPE voldoende tegemoet gekomen
worden aan de knelpunten die in de praktijk aan het licht zijn gekomen.
Een dergelijke regeling hoeft niet wettelijk van aard te zijn, maar dient
tegelijkertijd wel voldoende houvast, toegankelijkheid en voorzienbaarheid te bieden. De TCEWPE stelt daarom voor om de modaliteiten
van vertrouwelijke informatievordering op te nemen in de Regeling
parlementair en extern onderzoek (Rpe) (zie voor het voorstel tot deze
aanpassing Kamerstuk 33 812, nr. 5). Daarmee kan tevens worden
benadrukt dat het de commissie is die beslist op welke wijze documenten
dienen te worden geleverd. Het doel van de regeling is om commissies
een praktisch, evenwichtig en inzichtelijk handelingskader te bieden,
zonder daarbij overigens de mogelijkheid van het maken van nadere
maatwerkafspraken uit te sluiten. De regeling doet aldus niets af aan de
wettelijke bevoegdheden van de commissie, maar vult deze op praktische
wijze nader in.
In de voorgestelde modaliteitenregeling wordt aangesloten bij de
terminologie die de wet reeds kent, maar die thans niet nader is uitwerkt:
het vorderen van afschrift van, inzage in of kennisneming op andere wijze
van documenten (artikel 6). Daarbij is uitgegaan van het volgende:
− de regeling beoogt een aantal modaliteiten van informatievordering te
verhelderen en te verankeren, teneinde mogelijke onduidelijkheid en
onzekerheid over de status en behandeling van documenten voor
zowel de commissie als de leverende partij te verminderen;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

39

− de regeling voorziet in waarborgen, waarmee voldoende recht kan
worden gedaan aan het belang van controleerbaarheid en transparantie, wanneer gekozen wordt voor modaliteiten waarbij archivering
plaatsvindt;
− het is de commissie die in concrete gevallen afweegt welke vorm van
levering zij wil vorderen, waarbij openbaarheid en archivering voorop
staan;
− de keuze van de commissie voor een bepaald type vordering (afschrift,
inzage of kennisneming) sluit aanvullende vorderingen ten aanzien van
dezelfde informatie niet uit;
− de commissie krijgt de mogelijkheid om desgewenst, al dan niet op
verzoek, af te wijken van de in de regeling opgenomen voorwaarden
teneinde in bijzondere gevallen maatwerkafspraken te maken.
In het voorgestelde model is het vorderen van afschrift de meest
verstrekkende modaliteit en kent een openbare en vertrouwelijke variant.
De documenten worden na afloop van het onderzoek opgenomen in het
enquêtearchief. Bij de openbare variant kan de commissie letterlijk citeren
uit de verstrekte documenten en komen de documenten na afloop tevens
ter inzage voor derden. De commissie kan daarbij in haar rapport
verwijzen naar de documenten. Bij de vertrouwelijke variant kan de
commissie informatie uit de documenten alleen op geparafraseerde en
geanonimiseerde wijze gebruiken, waarbij de bron niet voor derden
herleidbaar is.62 De commissie zal daarbij niet verwijzen naar specifieke
documenten tijdens verhoren of in haar eindrapport, tenzij daarover
nadere afspraken zijn gemaakt met de leverancier.
Bij het vorderen van inzage is vertrouwelijkheid het uitgangspunt en
worden documenten, indien deze zijn overgebracht naar het Kamergebouw, na afloop aan de leverancier geretourneerd. De documenten
komen na afloop van het onderzoek dus niet ter inzage voor overige
Kamerleden of voor derden. De commissie zal daarom moeten afwegen
hoe het gebruik van deze documenten zich verhoudt tot het uitgangspunt
van de controleerbaarheid van (delen van) het onderzoek. De commissie
zal terughoudend moeten zijn in het gebruik van informatie – vooral
wanneer haar bevindingen, conclusies of aanbevelingen daaruit voortvloeien – die ter inzage is gevorderd. De commissie zal de inhoud van de
documenten in elk geval niet openbaar maken tijdens openbare verhoren
of in haar eindrapport, tenzij hierover in specifieke gevallen nadere
afspraken zijn gemaakt met de leverancier.
De meest restrictieve variant is het vorderen van (louter) kennisneming. In
dat geval blijft de inhoud strikt geheim en bepaalt de commissie na
overleg met de leverancier op welke plaats zij kennis zal nemen van de
documenten. Dit kan de woon- of vestigingsplaats van de leverancier zijn,
maar ook een andere daartoe geschikt bevonden plaats. Deze variant zal
alleen in hoogst uitzonderlijke gevallen aan de orde zijn. De commissie zal
op geen enkele wijze gebruik maken van, of haar onderzoek baseren op,
(de informatie uit) deze documenten. Wel kan de commissie de kennis die
zij heeft opgedaan op de achtergrond laten meewegen in haar onderzoek,
bijvoorbeeld ter verificatie van bevindingen of conclusies die zij op basis
van andere bronnen heeft vastgesteld en onderbouwd.
In onderstaand schema zijn de modaliteiten kort weergegeven.
62

Op deze manier kan bijvoorbeeld rekening worden gehouden met de privacy van personen of
met bedrijfsgevoelige informatie. Ook kan zo worden voorkomen dat documenten die in het
kader van een parlementaire enquête zijn verstrekt, langs deze weg mogelijk opeisbaar
worden in civiele procedures op grond van artikel 843a Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

40

Schematische weergave modaliteiten
Vorderen van:

Status van de
documenten:

Behandeling van informatie uit de
documenten:

Locatie van onderzoek:

Archivering na afloop:

Afschrift →

Documenten worden
openbaar →

Commissie kan citeren uit en
verwijzen naar documenten.

Onderzoek vindt plaats
in Kamergebouw →

Opname in Kamerarchief.

Documenten blijven
vertrouwelijk →

Commissie kan parafraseren, maar
zal niet herleidbaar verwijzen naar
documenten.

Onderzoek vindt plaats
in Kamergebouw →

Opname in vertrouwelijke
deel Kamerarchief.

Documenten blijven
vertrouwelijk →

Commissie maakt terughoudend
gebruik van informatie. Zij kan in
bijzondere gevallen parafraseren
indien daarover afspraken zijn
gemaakt.

Onderzoek vindt plaats
in Kamergebouw →

Niet, na afloop retour
leverancier.

Onderzoek vindt plaats
op locatie.

Niet van toepassing.

Informatie blijft strikt geheim.
Commissie kan de kennis ervan in
haar onderzoek laten meewegen,
maar haar bevindingen of
conclusies niet baseren op
informatie uit de documenten.

Onderzoek vindt plaats
op locatie.

Niet van toepassing.

Inzage →

Kennisneming →

Documenten blijven
geheim →

Als gezegd moet de regeling worden gezien als een nadere uitwerking van
artikel 6 van de wet. De TCEWPE stelt voor om ter verduidelijking het
eerste lid van deze bepaling hiermee in overeenstemming te brengen (zie
initiatiefwetsvoorstel Kamerstuk 34 683).
Advies en voorstel voor parlementaire onderzoekscommissies
De voorgestelde modaliteiten van informatievordering bieden een
praktisch handelingskader voor enquêtecommissies. Maar ook parlementaire onderzoekscommissies kunnen de modaliteiten gebruiken. Op grond
van artikel 68 Grondwet is de regering verplicht inlichtingen te verstrekken
aan een onderzoekscommissie van de Kamer, voor zover het verstrekken
daarvan niet in strijd is met het belang van de staat. De TCEWPE stelt voor
om ook voor parlementaire onderzoekscommissies een vergelijkbaar
model van modaliteiten in de Rpe te verankeren, opdat een duidelijk kader
wordt geboden voor de wijze waarop deze onderzoekscommissies kunnen
omgaan met verzoeken om vertrouwelijke informatie aan de regering (zie
voorstel tot aanpassing van de Rpe, Kamerstuk 33 812, nr. 5). En alhoewel
derden, in tegenstelling tot de regering, niet verplicht zijn om
medewerking te verlenen aan een parlementaire onderzoekscommissie,
kan het kader ook als richtsnoer dienen voor de wijze waarop vrijwillig
aangeleverde documenten van derden kunnen worden behandeld.
5.1.3 Stroomlijning en verduidelijking wettelijk kader: artikel 35
en 38
Artikel 35
De documenten die onder de commissie berusten, gaan met
ingang van de dag waarop de enquête door de Kamer wordt
beëindigd van rechtswege over op de Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

41

Artikel 38
1. Met ingang van de dag na de dag waarop de commissie haar
rapport aan de Kamer aanbiedt kan elk lid van de Kamer de
documenten die op vordering van de commissie aan haar zijn
overgelegd, inzien.
2. De leden van de Kamer bewaren geheimhouding over de
inhoud van documenten waarin hen inzage is verleend, voor
zover de commissie op grond van artikel 40 beperkingen heeft
gesteld aan de openbaarheid.
3. [...]

Op basis van de in de vorige paragraaf voorgestelde modaliteiten stelt de
TCEWPE voor om het wettelijk kader hiermee in overeenstemming te
brengen en verder te verduidelijken.
Ter inzage gevorderde documenten
Het gaat hier in de eerste plaats om documenten die door een enquêtecommissie ter inzage zijn gevorderd en ten behoeve van het onderzoek
naar het Kamergebouw zijn overgebracht. Uit de formulering van het
huidige artikel 38 zou kunnen worden afgeleid dat Kamerleden de dag na
de dag waarop het rapport openbaar wordt, inzage kunnen krijgen in
dergelijke documenten. Dat is evenwel niet de bedoeling. Ook in de
huidige praktijk worden ter inzage verleende documenten geretourneerd.
Op dit punt dient artikel 38 te worden verduidelijkt.
Ter verduidelijking dient ook artikel 35 zodanig te worden aangepast, dat
evident is dat ter inzage gevorderde documenten, onafhankelijk van de
plek waar de inzage plaatsvindt, nooit worden geacht onder de commissie
te berusten en dus geretourneerd kunnen worden.
Vrijwillig verstrekte documenten
Ten tweede acht de TCEWPE het raadzaam om een heldere regeling te
formuleren ten aanzien van de omgang met documenten die niet
gevorderd zijn, maar vrijwillig verstrekt. Dit is in de huidige wet niet
expliciet geregeld. Volgens de initiatiefnemers van de wet moet een
enquêtecommissie in de gelegenheid zijn om vrijwillig verstrekte
documenten aan de verstrekkers te retourneren, dan wel deze te vernietigen. De initiatiefnemers meenden dat als er sprake was van documenten
die geen enkel nut hadden voor de oordeelsvorming, voorkomen moest
worden dat deze documenten onnodig bewaard werden door de
enquêtecommissie en vervolgens door de Kamer. «Wenst een enquêtecommissie dat vrijwillig verstrekte documenten onderdeel gaan uitmaken
van het enquête-archief waarop zij haar oordeel baseert en waarin inzage
wordt verleend, dan ligt het voor de hand dat de enquêtecommissie
alsnog deze documenten vordert,» aldus de initiatiefnemers.63
De parlementaire enquêtecommissie Woningcorporaties (PEW) is in de
praktijk anders omgegaan met vrijwillig verstrekte documenten. De PEW
ontving tijdens haar onderzoek ruim honderd brieven en e-mails van
personen en organisaties en betrok relevante informatie die haar op deze
manier bereikte op enigerlei wijze in haar onderzoek. De PEW heeft geen
specifieke vorderingen verstuurd aan individuele personen of organisaties. Wel is de PEW van mening dat deze correspondentie in het belang
van de afzenders tot het vertrouwelijke deel van het archief van de

63

Kamerstuk II 2005/06, 30 415, nr. 4, p. 15.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

42

commissie behoort.64 Kamerleden hebben daarmee inzage in deze
stukken, derden niet.
De TCEWPE is van mening dat een enquêtecommissie, hoewel de wet
daartoe niet verplicht, vrijwillig verstrekte documenten die de commissie
van belang acht en op enigerlei wijze in haar onderzoek heeft betrokken,
behoort te archiveren. Met het oog op de privacy van de afzender dient de
commissie te besluiten of dit conform artikel 40, derde lid, van de wet in
het vertrouwelijke archief gebeurt. De afzenders van deze documenten
beogen een enquêtecommissie van relevante informatie te voorzien. Een
van de doelen van de archivering van het enquêtemateriaal is het
inzichtelijk maken van het onderzoek voor Kamerleden. Daartoe behoort
volgens de TCEWPE ook dat inzichtelijk wordt in hoeverre vrijwillig
verstrekte documenten al dan niet een rol hebben gespeeld in het
onderzoeksproces en/of de oordeelsvorming.
De TCEWPE meent daarbij wel dat de afzender van de archivering op de
hoogte moet worden gesteld. Indien de afzender er bezwaar tegen heeft
dat de correspondentie in het vertrouwelijke archief wordt opgenomen,
dan kan dit kenbaar worden gemaakt en zal het document worden
geretourneerd (of de e-mail worden verwijderd). Deze retournering heeft
wel gevolgen voor de mate waarin de commissie gebruik kan maken van
de informatie uit de toegezonden stukken. De TCEWPE beveelt daarom
aan om vooraf, bijvoorbeeld door vermelding bij haar contactgegevens op
de Kamerwebsite, duidelijk aan te geven hoe met ingezonden
documenten wordt omgegaan.
Ten aanzien van documenten die wat betreft de inhoud (zeer) relevant zijn
voor het onderzoek, dient de enquêtecommissie naar de mening van de
TCEWPE contact op te nemen met de afzender over de aard en de inhoud
van het document. Het kan dan, afhankelijk van het individuele geval,
wenselijk zijn dat de enquêtecommissie het document alsnog vordert.
Daarbij dient onder meer afgesproken te worden in hoeverre (delen van)
de inhoud van het document openbaar gemaakt kan worden. Bovendien
kan een formele vordering voor de afzender van belang zijn, omdat alleen
op documenten die op vordering van de commissie zijn verstrekt de
bewijsuitsluitingsregel van artikel 30 van de wet van toepassing is. Dit kan
bijvoorbeeld aan de orde zijn bij een klokkenluider. Op de positie van
klokkenluiders wordt in paragraaf 6.5 verder ingegaan.
5.1.4 Openbaarmaking vertrouwelijk archief
Artikel 39
1. [...]
2. De Kamer kan besluiten een op grond van artikel 40 aan de
openbaarheid gestelde beperking op te heffen, dan wel ten
aanzien van een verzoeker, die bij kennisneming een bijzonder
belang heeft, buiten toepassing te laten. De Kamer kan een
verzoeker geheimhouding opleggen over de inhoud van documenten waarin hem inzage is verleend.

De TCEWPE, zo bleek hierboven, is geen voorstander van het creëren van
een wettelijke mogelijkheid om vertrouwelijke documenten alleen aan
enquêtecommissies te kunnen verstrekken zonder de mogelijkheid van

64

Kamerstuk II 2014/15, 33 606, nr. 4, p. 205.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

43

inzage door Kamerleden na afloop van de enquête.65 Toch begrijpt de
TCEWPE de zorgen die door sommige informatieleveranciers tijdens het
onderzoek van de PEFS naar voren werden gebracht ten aanzien van de
bestaande wettelijke regeling die de Kamer de mogelijkheid biedt om
documenten, waarvan een enquêtecommissie heeft bepaald dat deze
vertrouwelijk moeten blijven, op een later moment alsnog openbaar te
maken. De huidige wet maakt het een enquêtecommissie onmogelijk om
aan een informatieleverancier toe te zeggen dat de vertrouwelijkheid die
de commissie aan een document verbindt, na afloop van de enquête niet
alsnog zal worden opgeheven.66 Het recht van Kamerleden op grond van
artikel 38 om het (vertrouwelijke) archief van een enquêtecommissie in te
zien, dient volgens de PEFS omwille van de controleerbaarheid van het
enquêteonderzoek gehandhaafd te blijven. Met betrekking tot het
inzagerecht van derden (artikel 39) heeft de PEFS wel een nadere
aanbeveling geformuleerd.
Aanbeveling PEFS
Aanbevolen wordt artikel 39, tweede lid, te wijzigen, zodat de door een
enquêtecommissie als vertrouwelijk bestempelde archiefstukken niet of
pas na verstrijken van een bepaalde termijn door een besluit van de
Kamer alsnog openbaar gemaakt kunnen worden.
Analyse en conclusies TCEWPE
Ook hier is de TCEWPE van mening dat een afweging moet worden
gemaakt tussen enerzijds het belang van de commissie om tegemoet te
komen aan (gerechtvaardigde) bezwaren van informatieleveranciers en
toch in voldoende mate inzage te krijgen in voor het onderzoek belangrijke documenten, en anderzijds het belang van de controleerbaarheid van
het onderzoek. Die controleerbaarheid is niet alleen direct na afloop van
de enquête aan de orde als de Kamer tot een oordeel zal moeten komen
omtrent het door de commissie verrichte onderzoek, maar ook op de
langere termijn, waarbij enquêtearchieven bijvoorbeeld kunnen dienen als
bronmateriaal voor aanvullend parlementair onderzoek, journalistiek of
historisch onderzoek. De initiatiefnemers van de Wpe 2008 wezen
daarnaast nog op de mogelijkheid dat enquêtecommissies, wanneer zij
aan het einde van hun onderzoek zijn gekomen en de tijdsdruk hoog is,
wellicht snel geneigd zijn om bepaalde delen van hun archief als
vertrouwelijk aan te merken.67 Ook dat is volgens hen een reden om de
Kamer de mogelijkheid te geven om de vertrouwelijkheid van een
document op te kunnen heffen.
Het geheel schrappen van deze mogelijkheid, zoals door de PEFS
gesuggereerd, vindt de TCEWPE gelet op het belang van controleerbaarheid niet wenselijk. De optie om een bepaalde termijn te stellen, de
tweede suggestie van de PEFS, heeft de TCEWPE wel overwogen. Hoewel
de TCEWPE een voordeel ziet in het stellen van een termijn waarna de
documenten openbaar gemaakt zouden kunnen worden, zal in de praktijk
dit niet eenvoudig zijn. Zo krijgen enquêtecommissies in de praktijk vaak
te maken met documenten met een bedrijfsvertrouwelijke aard. Na een
bepaalde termijn zal de gevoeligheid van deze documenten waarschijnlijk

65

Een uitzondering daarop wordt gemaakt voor toezichtvertrouwelijke informatie in de zin van
artikel 1:93e Wft. Zie daarover hierna, paragraaf 5.3.
66
Daarbij geldt dat de enquêtecommissie op voorhand, dus zonder eerst kennis te hebben
genomen van de documenten, in elk geval geen toezeggingen zal doen over vertrouwelijkheid.
Zij kan op dat moment immers nog niet bepalen of er, conform de wet, gronden zijn om
beperkingen aan de openbaarheid te stellen.
67
Kamerstuk II 2005/06, 30 415, nr. 6, p. 62.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

44

zijn verminderd. Deze inschatting zal voor de Kamer echter moeilijk
zelfstandig, met inachtneming van de specifieke omstandigheden van het
geval, te maken zijn. En daarnaast blijven er categorieën documenten over
waar dit niet voor geldt. Bij de PEW en de PE Fyra blijkt dit specifieke
wetsartikel overigens geen rol te hebben gespeeld.
De TCEWPE stelt daarom voor om de huidige situatie te handhaven,
waarmee wordt uitgegaan van de systematiek van de Archiefwet. Op
basis van die wet wordt immers na twintig jaar, of zoveel eerder als de
stukken worden overgedragen aan het Nationaal Archief, reeds opnieuw
een beoordeling gemaakt van de vertrouwelijkheid van de stukken.
De TCEWPE wijst er volledigheidshalve op dat elke enquêtecommissie
nauwkeurig zal moeten beoordelen voor welke documenten vertrouwelijkheid essentieel is en voor welke documenten desnoods opnieuw
overleg plaatsvindt met de leverancier aan het einde van de enquête.
Bovendien zal de Kamer, zoals ook door de initiatiefnemers van de wet
werd benadrukt68, uiterst terughoudend moeten zijn met het toepassen
van haar bevoegdheid om de vertrouwelijkheid later geheel of gedeeltelijk
op te heffen.69
5.1.5 Afspraken over vertrouwelijke informatie in de praktijk
De enquêtecommissies constateren dat het maken van deze afspraken,
met name in de vorm van zogenoemde informatieprotocollen, moeizame
en langdurige processen zijn geweest. Zo constateerde de PEFS dat een
enquêtecommissie in de praktijk wordt gedwongen in de positie van
vragende partij, waardoor een bepaalde afhankelijkheid ontstaat ten
opzichte van de leverancier van de informatie. Voor de PEW was dit mede
aanleiding om reeds bij aanvang van haar onderzoek te besluiten om
geen informatieprotocollen af te sluiten voorafgaande aan het vorderen
van informatie, hoewel verschillende partijen daar wel om vroegen. De
PEW concludeerde dat een dergelijk protocol, waarin vooraf afspraken
worden gemaakt over vertrouwelijkheid en waarbij de afzender van de
informatie de vertrouwelijkheid van de informatie bepaalt gedurende en
na het onderzoek, afbreuk doet aan het recht en de positie van een
enquêtecommissie.70 Volgens de PEW is het vreemd dat een enquêtecommissie door de partijen die zij onderzoekt wordt gedwongen om in te
stemmen met afspraken alvorens zij kennis kan nemen van informatie.
Een enquêtecommissie zou van alle documenten onvoorwaardelijk kennis
moeten kunnen nemen om daarna, op basis van kennis van die
documenten, een discussie te voeren over de status van de documenten.
Daarmee wordt volgens de PEW een gelijk speelveld gecreëerd voor beide
partijen.71 Daarom heeft de PEW met de meest betrokken partijen geen
informatieprotocollen afgesloten, maar alleen praktische werkafspraken
gemaakt.
In navolging van de PEW heeft ook de PE Fyra praktische werkafspraken
gemaakt. Zo heeft de PE Fyra zogenoemde inzageafspraken met NS
gemaakt om te beoordelen of NS al dan niet correct passages in
verstrekte documenten heeft gelakt en alle relevante documenten heeft
verstrekt.72 De afspraken zien niet alleen op de waarborgen omtrent de
vertrouwelijkheid van de ter inzage gelegde documenten, maar ook op de
reikwijdte van het mandaat en de bevoegdheden van de enquêtecom68

Kamerstuk II 2005/06, 30 415, nr. 6, p. 62.
Tot op heden heeft de Kamer van deze bevoegdheid overigens nog nooit gebruikgemaakt.
Kamerstuk II 2014/15, 33 606, nr. 4, p. 209.
71
Kamerstuk II 2014/15, 33 606, nr. 4, p. 213.
72
Kamerstuk II 2015/16, 33 678, nr. 11, p. 498–500.
69
70

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

45

missie. Over de inzage is afgesproken dat de commissie informatie, die
buiten de reikwijdte van het onderzoeksmandaat van de PE Fyra valt en in
de dataroom is in te zien, als ongezien beschouwt en niet betrekt bij het
onderzoek. Daarbij staat vermeld: «Indien de PE Fyra van mening is dat
bepaalde documenten van belang blijken voor haar onderzoek dan kan zij
alsnog een afschrift van deze documenten vorderen.»73
Conclusie en advies TCEWPE
De PEW beschrijft in haar rapport dat zij verzoeken kreeg van informatieleveranciers om informatieprotocollen af te sluiten, waarin vooraf bindende
afspraken werden gemaakt over de status van documenten zonder dat de
enquêtecommissie van deze documenten kennis had kunnen nemen.
Terecht heeft zij zich naar het oordeel van de TCEWPE op het standpunt
gesteld dat het sluiten van dergelijke protocollen onvoldoende recht doet
aan de (grond)wettelijke positie van de enquêtecommissie. Daarnaast is
de TCEWPE van mening dat de voorwaarde die werd gesteld – dat de
afzender van de informatie steeds bepaalt of deze vertrouwelijk moet
worden behandeld – op gespannen voet staat met de systematiek van de
wet. De wet gaat er immers vanuit dat de commissie bepaalt hoe met
vertrouwelijke informatie wordt omgegaan.
De in de voorgaande paragrafen geschetste wettelijke en reglementaire
verheldering van de wijze waarop enquêtecommissies kunnen omgaan
met vertrouwelijke informatie, voorziet naar het oordeel van de TCEWPE
in een goede basis voor informatieverstrekking aan enquêtecommissies.
Hiermee wordt recht gedaan aan de positie van de commissie, maar kan
ook rekening worden gehouden met (gerechtvaardigde) belangen van de
leverancier. Op grond van de wet is en blijft het echter aan de enquêtecommissie om te bepalen hoe zij de genoemde modaliteiten wenst in te
zetten en welke mate van vertrouwelijke verstrekking, inzage of kennisneming ten opzichte van openbare verstrekking zij verantwoord acht,
mede gelet op haar onderzoekstaak.
Daarbij geldt evenwel dat een enquêteonderzoek in de praktijk gebaat is
bij een goede en efficiënte werkrelatie tussen informatieleveranciers en
enquêtecommissie. Vooral wanneer een commissie te maken heeft met
één of meerdere grote leveranciers is het maken van procesafspraken,
waarin onder meer duidelijke communicatielijnen worden afgesproken
waarlangs eventuele onduidelijkheden effectief kunnen worden geadresseerd, daarom volgens de TCEWPE ook in de toekomst zinvol. De
TCEWPE adviseert toekomstige enquêtecommissies om daarbij gebruik te
maken van de goede voorbeelden van de PEW en PE Fyra. Ook hierbij
geldt dat het aan de enquêtecommissie is om te bepalen in hoeverre en
op welke wijze zij met informatieleveranciers nadere afspraken wil maken.
De grootste informatieleverancier bij vrijwel alle enquêtes is het kabinet.
In paragraaf 5.2.1 zal specifiek worden ingegaan op de afspraken over de
informatievoorziening tussen enquêtecommissies en kabinet.
5.2 Informatievoorziening door het kabinet
In deze paragraaf wordt nader ingegaan op de informatievoorziening aan
enquêtecommissies door het kabinet. In relatie tot het kabinet gelden voor
enquêtecommissies en parlementaire onderzoekscommissies echter op
een aantal punten dezelfde uitgangspunten. Het in artikel 68 Grondwet
neergelegde beginsel dat bewindspersonen de verplichting hebben
desgevraagd inlichtingen te verstrekken aan de Kamers, tenzij het
73

Kamerstuk II 2015/16, 33 678, nr. 11, p. 499.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

46

verstrekken daarvan in strijd is met het belang van de staat, geldt
onverkort ten aanzien van een parlementaire onderzoekscommissie. Ten
aanzien van parlementaire enquêtes bevat de Wpe 2008 overeenkomstige
uitgangspunten. Zo geldt de algemene medewerkingsplicht ook voor
bewindspersonen en wordt het belang van de staat erkend als verschoningsgrond.
Een verschil tussen enquêtes en andere parlementaire onderzoeken is dat
bij enquêtes van ambtenaren rechtstreeks medewerking kan worden
gevorderd ten behoeve van het verstrekken van mondelinge inlichtingen,
waar dit bij parlementaire onderzoekscommissies slechts door tussenkomst van de verantwoordelijke Minister gebeurt. Ten aanzien van
schriftelijke informatievoorziening geldt voor zowel enquête- als onderzoekscommissies dat documenten en schriftelijke inlichtingen alleen door
tussenkomst van de verantwoordelijke bewindspersoon kunnen worden
verstrekt.
De adviezen die de TCEWPE in deze paragraaf voor enquêtecommissies
formuleert gelden daarom, voor zover van toepassing, ook voor parlementaire onderzoekscommissies.
5.2.1 Afspraken over de informatievoorziening
Artikel 6 Wpe 2008
1. De commissie kan inzage in, afschrift van of kennisneming op
andere wijze van documenten vorderen.
2. De commissie kan de wijze waarop de kennisneming wordt
verleend bepalen.

Artikel 13 Rpe
1. Enquêtecommissies en tijdelijke commissies kunnen afspraken
maken over de informatie-uitwisseling met de Minister.
2. Afspraken over informatie-uitwisseling tussen de Minister en
uitvoerders van extern onderzoek worden zo nodig neergelegd in
een protocol tussen kabinet en Kamer.

Op grond van artikel 6, lid 2 kan een enquêtecommissie de wijze waarop
kennisneming wordt verleend, bepalen. In de memorie van toelichting
hebben de initiatiefnemers van de Wpe 2008 hier aan toegevoegd dat,
voor zover het gaat om informatie die berust bij de ministeries dan wel
onder de verantwoordelijkheid van een Minister vallende organen, in de
praktijk over de wijze van informatieverstrekking afspraken worden
gemaakt in protocollen.74 In de Regeling parlementair en extern
onderzoek (Rpe) is een vergelijkbare bepaling opgenomen in artikel 13.
In de praktijk zijn de drie enquêtecommissies bij het maken van afspraken
met betrokken bewindspersonen en/of overheidsinstanties tegen
allerhande problemen aangelopen. De standaardafspraken die de Tweede
Kamer in het verleden met het kabinet sloot, vastgelegd in het Informatieprotocol 200275, hebben hierin geen verandering kunnen brengen. In het
hiernavolgende wordt dit nader toegelicht.

74
75

Kamerstuk II 2005/06, 30 415, nr. 6, p. 72.
Stcrt. 2002, 37, p. 10.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

47

Informatieprotocol 2002
In 2002 kwamen de toenmalige Kamervoorzitter en de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) het Protocol van
afspraken omtrent onderzoeken door de Tweede Kamer, ook wel het
Informatieprotocol 2002, overeen. Met dit protocol werd beoogd
standaardafspraken te maken over informatieverstrekking in het geval van
parlementaire onderzoeken en enquêtes. Hoewel het Informatieprotocol
erkent dat de juridische basis van een parlementair onderzoek en een
parlementaire enquête verschilt, wordt in de afspraken vervolgens geen
onderscheid gemaakt. Het protocol regelt onder meer dat informatie die
door Ministers als vertrouwelijk is bestempeld, ook als zodanig door de
Kamer moet worden behandeld. Ook ten aanzien van de positie van
ambtenaren wordt geen onderscheid gemaakt. Verder bepaalt het
protocol dat Ministers de gelegenheid krijgen het (volledige) concepteindrapport in te zien.
De aanleiding voor het opstellen van het protocol lag in een onderzoek uit
2001 naar de gang van zaken rond de Nederlandse UMTS-veiling. Het
externe onderzoeksbureau dat hier in opdracht van de Kamer onderzoek
naar deed, kreeg lange tijd geen toegang tot de als vertrouwelijk
bestempelde informatie van het departement. Nadat de Kamervoorzitter
en de Minister van Verkeer en Waterstaat (V&W) hierover specifieke
afspraken hadden gemaakt, heeft de Kamervoorzitter met de Minister van
BZK ten behoeve van toekomstige parlementaire onderzoeken algemene
afspraken gemaakt in de vorm van een algemeen protocol, dat als
voorbeeld kon dienen bij andere onderzoeken door of in opdracht van de
Kamer. Naar aanleiding van het UMTS-onderzoek is in dit protocol onder
meer vastgelegd dat externe onderzoekers voor de duur van het
onderzoek worden beëdigd als ambtenaar van de Kamer.76
Direct na bekendmaking van het protocol was er ook de nodige kritiek. Zo
concludeerden Muller en Coenen dat de Kamer met de ondertekening van
het protocol enkele van haar vrijheden bij de inrichting van parlementair
onderzoek en de bevoegdheden van parlementair onderzoek had
ingeperkt ten faveure van een grotere invloed van het kabinet op de
organisatie en het functioneren van het parlementair onderzoek.77 In het
protocol lijkt het alsof een Minister wordt toegestaan om, om wat voor
reden dan ook (en dus los van een beroep op het belang van de staat),
informatie op vertrouwelijke basis te verstrekken. Het is niet duidelijk
waarom de Kamer de Minister hier bij voorbaat zoveel ruimte heeft
gegeven. Bovendien is niet duidelijk waarom een dergelijk protocol
bepalingen dient te bevatten die de interne organisatie en werkwijze van
de Kamer betreffen en dus haar eigen verantwoordelijkheid zijn.78
Afspraken en protocollen volgens de initiatiefnemers Wpe 2008
De initiatiefnemers van de Wpe 2008 vonden het zinvol dat enquêtecommissies en het kabinet middels informatieprotocollen afspraken zouden
maken over de informatieverstrekking aan de commissie door het kabinet.
Hiermee zouden onduidelijkheden kunnen worden voorkomen en de
samenwerking en het welslagen van het onderzoek bevorderd.79 Sinds de
opleving van het enquêterecht in de jaren 80 van de vorige eeuw was het
76

Kamerstuk II 2000/01, 27 677, nr. 11, p. 19, Kamerstuk II 2001/02, 24 095, nr. 86, p. 2,
Kamerstuk II 2001/02, 24 095, nr. 104, p. 5 en 9.
77
Muller & Coenen (2002), p. 40.
78
Zie ook de bijdragen van Peters en anderen in de symposiumbundel De Wpe onder de loep:
Tweede Kamer der Staten-Generaal et al. (2004).
79
Kamerstuk II 2005/06, 30 415, nr. 6, p. 66.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

48

bij zowel enquêtes als gewone parlementaire onderzoeken steeds
gebruikelijker geworden om dergelijke informatieprotocollen af te sluiten
met het kabinet. Deze protocollen hadden als doel een soepele
verstrekking van (vertrouwelijke) departementale stukken te faciliteren.
Een van de redenen hiervoor was de verschoningsgrond van het belang
van de staat, die door bewindspersonen en ambtenaren kon worden
ingeroepen. Zowel enquêtecommissies als parlementaire onderzoekscommissies kozen ervoor om bij aanvang van het onderzoek afspraken te
maken met de betreffende bewindspersonen en andere overheidsorganisaties teneinde conflicten over informatieverschaffing gedurende het
onderzoek en de mogelijke daaruit voortvloeiende vertraging te
voorkomen.
De initiatiefnemers hadden een aantal specifieke informatieprotocollen
bestudeerd. Veel van de gemaakte afspraken bleken praktisch van aard
(waar kunnen de documenten worden ingezien, binnen hoeveel tijd
worden documenten verstrekt, wie zijn de contactpersonen, etc.) en
leenden zich daarom volgens de initiatiefnemers niet voor regeling bij
wet. Bovendien konden dergelijke praktische afspraken juist per enquête
verschillen. Een allesomvattend informatieprotocol dat bij elke enquête
gehanteerd zou kunnen worden, zou daarom niet mogelijk zijn. De
initiatiefnemers achtten het niettemin wenselijk dat een aantal zaken in elk
informatieprotocol zou worden geregeld. Zij dachten hierbij aan afspraken
over de procedure, het verstrekken van mondelinge informatie gedurende
het onderzoek en de omgang met vertrouwelijke informatie. De Kamer
zou het initiatief kunnen nemen om standaardafspraken te maken, die
vervolgens konden worden vastgelegd in een modelprotocol.80 Daarbij
stelden de initiatiefnemers voor om het Informatieprotocol uit 2002
opnieuw te bezien, zodat de ervaringen die waren opgedaan in recente
onderzoeken konden worden betrokken.81
Verder constateerden de initiatiefnemers dat bij veel onderzoeken
afspraken waren gemaakt over (gedeeltelijke) voorinzage voorafgaande
aan publicatie van het rapport. Dat stelde bewindspersonen in de
gelegenheid om het concept-rapport te beoordelen op feitelijke onjuistheden, vertrouwelijke aspecten en het belang van de staat. De initiatiefnemers stelden dat bewindspersonen ten aanzien van vertrouwelijke
informatie en het belang van de staat op deze manier hun staatsrechtelijke
verantwoordelijkheid waar konden maken.82
Ervaringen drie enquêtecommissies
De drie enquêtecommissies die op basis van de Wpe 2008 hebben
gewerkt, hebben (evenals hun voorgangers) afspraken met de bewindspersonen en andere betrokken overheidsinstanties gemaakt over de
schriftelijke informatieverstrekking. Zo heeft de PEFS informatieprotocollen afgesloten met het kabinet, de AFM en DNB. Doel daarvan was de
uitwisseling van (toezichtvertrouwelijke) informatie tijdens het onderzoek
gestalte te geven. Volgens de PEFS heeft het proces om te komen tot een
protocol met afspraken over de (wijze van) informatievoorziening door
betrokken partijen en het uiteindelijk daadwerkelijk verkrijgen van alle
relevante informatie vele maanden gekost.83 Bij het opstellen van de
informatieprotocollen heeft de PEFS aansluiting gezocht bij het Informatieprotocol 2002.84
80

Kamerstuk II 2005/06, 30 415, nr. 6, p. 66–67, Kamerstuk II 2005/06, 30 415, nr. 10, p. 13.
Handelingen II 2005/06, nr. 13, p. 860.
81
Handelingen II 2005/06, nr. 13, p. 863, Kamerstuk II 2005/06, 30 415, nr. 10, p. 3.
82
Kamerstuk II 2005/06, 30 415, nr. 6, p. 66–67.
83
Kamerstuk II 2011/12, 31 980, nr. 61, p. 566.
84
Kamerstuk II 2011/12, 31 980, nr. 61, p. 688 e.v.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

49

Mede op grond van de ervaringen en adviezen van de PEFS besloot de
PEW bij aanvang van haar onderzoek om niet met informatieprotocollen
te werken. Zoals eerder uiteengezet was de PEW van mening dat
dergelijke protocollen de informatiepositie van een enquêtecommissie
aantasten.85 De PEW meende dat een enquêtecommissie van alle
documenten onvoorwaardelijk kennis zou moeten kunnen nemen om
daarna, op basis van die kennis, een discussie te voeren over de status
van de documenten.86 De PEW heeft dan ook geen informatieprotocol met
de Minister voor Wonen en Rijksdienst afgesloten, maar praktische
werkafspraken gemaakt.
Vervolgens heeft ook de PE Fyra met het kabinet praktische werkafspraken
gemaakt over de wijze waarop het kabinet informatie verstrekt, welke
informatie het verstrekt en hoe de enquêtecommissie daarmee omgaat.
Het uitgangspunt daarbij was dat het kabinet de grootste terughoudendheid zou betrachten met het als vertrouwelijk aanmerken van
documenten. Op grond van artikel 19 Wpe 2008 zijn bewindspersonen niet
gehouden informatie te verstrekken aan een enquêtecommissie voor
zover deze verstrekking in strijd is met het belang van de staat. In de
werkafspraken is echter opgenomen dat de bewindspersonen deze
documenten aan de PE Fyra zou verstrekken, waarbij het belang van de
staat per document uitvoerig zou worden gemotiveerd. In alle andere
gevallen van vertrouwelijke informatie konden de bewindspersonen,
eveneens onder uitvoerige motivering, een dringend verzoek tot blijvende
vertrouwelijkheid doen. De PE Fyra concludeerde dat zij zonder deze met
het kabinet overeengekomen werkafspraken een groot deel van haar
onderzoek wellicht niet (op deze wijze) had kunnen uitvoeren. De
werkafspraken gaven de PE Fyra de mogelijkheid gedegen onderzoek te
verrichten en een zorgvuldige afweging te maken tussen het belang van
de staat en andere in het geding zijnde belangen.87
Analyse TCEWPE
Ten aanzien van het vastleggen van afspraken in informatieprotocollen
voorafgaand aan de verstrekking van informatie zijn de ervaringen, zo is
gebleken, niet onverdeeld positief. In plaats van de beoogde soepele
verstrekking van (vertrouwelijke) departementale stukken aan enquête- of
onderzoekscommissies, blijkt in de praktijk dat het afsluiten van een
informatieprotocol soms juist tot vertraging leidt en op de nodige
problemen stuit.
Het maken van praktische werkafspraken wordt wel als positief en zelfs als
noodzakelijk ervaren, vooral waar het gaat om de wijze waarop
commissies omgaan met vertrouwelijke informatie. Voor een deel kan de
noodzaak van dergelijke afspraken waarschijnlijk worden weggenomen
wanneer het door de TCEWPE voorgestelde stelsel van modaliteiten
wordt ingevoerd. Met name ten aanzien van een aantal praktische zaken
zal het evenwel altijd nodig blijven om afspraken te maken. Maatwerk is
hierbij het sleutelwoord.
Daarbij dient de Kamer ervoor te waken dat het maken van afspraken
ertoe leidt dat haar rechten op grond van de Wpe 2008 worden ingeperkt.
Het Informatieprotocol uit 2002, waarmee werd beoogd een algemeen
85

Ook de Tijdelijke commissie ICT concludeerde in haar eindrapport dat de afspraak, zoals
vastgelegd in het Informatieprotocol 2002, dat de afzender de status van de informatie kan
bepalen, de positie van de Kamer in een parlementair onderzoek niet ten goede komt. Daarom
adviseerde de TC-ICT om de uitkomsten van de TCEWPE op dit punt af te wachten.
86
Kamerstuk II 2014/15, 33 606, nr. 4, p. 213–214.
87
Kamerstuk II 2015/16, 33 678, nr. 11, p. 468–469.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

50

kader te scheppen voor informatieverstrekking bij zowel parlementaire
enquêtes als parlementaire onderzoeken, is op dat punt zijn doel voorbij
geschoten. Niet voor niets hebben twee opeenvolgende enquêtecommissies dit Informatieprotocol uit 2002 naast zich neergelegd.
Conclusie en adviezen TCEWPE
Op basis van het voorgaande concludeert de TCEWPE dat het model van
het Informatieprotocol 2002 niet meer voldoet. Dit werd reeds door de
initiatiefnemers van de wet geconstateerd, maar hieraan is vervolgens
geen gevolg gegeven. Opeenvolgende enquêtecommissies hebben het
werken met protocollen als problematisch ervaren. Daarom adviseert de
TCEWPE de Kamer om het standaardprotocol per brief aan de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) formeel op te
zeggen.
In plaats van een standaardprotocol met het kabinet adviseert de TCEWPE
toekomstige enquêtecommissies om, voor zover zij dat vanuit praktisch
oogpunt wenselijk achten, bij aanvang van hun onderzoek ad hoc
werkafspraken te maken met het kabinet en de meest betrokken bewindspersonen. Op die manier kan beter worden ingespeeld op de specifieke
informatiebehoefte van de commissie, die bij elke enquête weer anders
van aard en omvang zal zijn.
Hierbij is het uitgangspunt dat de werkafspraken geen afbreuk doen aan
de wettelijke bevoegdheden van de enquêtecommissie, en dat gelet op de
aard van het parlementaire enquêterecht maximale openbaarheid het
streven is. De werkafspraken dienen uitsluitend om de wijze waarop
uitvoering wordt gegeven aan het wettelijke en reglementair kader te
verduidelijken. De afspraken zullen dan ook een sterk procesmatig
karakter hebben. Ze zijn immers primair bedoeld om over en weer te
verhelderen hoe op praktische wijze invulling wordt gegeven aan de
wettelijke en reglementaire rechten en plichten van zowel de commissie
als de leverende partij. Daarnaast kan worden vastgelegd op welke wijze
eventuele verschillen van inzicht tussen de informatieleverancier en de
commissie worden behandeld.
Hieronder volgen enkele voorbeelden van onderwerpen waarover in het
verleden88 procesmatige werkafspraken met het kabinet zijn gemaakt:
− aan wie de commissie haar vorderingen op grond van de wet
adresseert;
− formele aanspreekpunten gedurende het onderzoek, inclusief
afspraken over contacten met rijksambtenaren;
− termijnen en wijze van aanlevering van gevorderde documenten,
inclusief afspraken over het lakken van documenten;
− kennisgeving en motivering van een beroep op het belang van de
staat89
− kennisgeving en motivering van een verzoek om vertrouwelijke
behandeling van gevorderde documenten;
− vormen van overleg bij verschil van inzicht tussen commissie en
kabinet over een beroep op een verschoningsrecht of een verzoek om
vertrouwelijke behandeling van documenten;
− nadere precisering van de wijze waarop de commissie gebruik zal
maken van vertrouwelijk te behandelen documenten;
− beheer en beveiliging van vertrouwelijk te behandelen documenten;
− verstrekking en inzage van informatie uit de ministerraad90;
88

Zie bijvoorbeeld Kamerstuk II 2014/15, 33 326, nr. 5, p. 29.
Zie ook paragraaf 5.2.2.
90
Zie ook paragraaf 5.2.3.
89

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

51

− in hoeverre voorinzage wordt verleend in (delen van) het concepteindrapport ter verificatie van feitelijke onjuistheden en/of aspecten
van vertrouwelijkheid.
Bovenstaande, niet-limitatieve opsomming laat uiteraard onverlet dat elke
commissie zelf zal moeten bepalen in hoeverre het maken van werkafspraken op deze of andere onderdelen daadwerkelijk wenselijk en nodig is
gelet op de aard en omvang van haar onderzoek. Partijen op wie een
wettelijke verplichting tot medewerking rust komt dus geen recht op het
maken van nadere afspraken toe.
Advies voor parlementaire onderzoekscommissies
Als gezegd adviseert de TCEWPE om het Informatieprotocol 2002 formeel
op te zeggen. Dit protocol had zowel betrekking op enquêtecommissies
met wettelijke status als op parlementaire onderzoekscommissies met de
reglementaire status van tijdelijke commissie. Waar enquêtecommissies
nadere werkafspraken kunnen maken onder verwijzing naar hun bevoegdheden op grond van de Wpe 2008, kunnen parlementaire onderzoekscommissies dit niet. Zo was de tijdelijke commissie ICT, die haar eindrapport
op 15 oktober 2014 uitbracht, nog gehouden aan de afspraken die in het
Informatieprotocol 2002 waren vastgelegd.91
Met het vervallen van het protocol adviseert de TCEWPE parlementaire
onderzoekscommissies zonder wettelijke enquêtebevoegdheden om
voortaan ook – op ad hoc basis – praktische werkafspraken te maken met
het kabinet. Als grondwettelijk kader dient primair de inlichtingenplicht
van het kabinet op grond van artikel 68 Grondwet. Daarnaast gelden voor
de onderzoekscommissie de bepalingen in de Rpe. Teneinde de wijze
waarop met vertrouwelijke documenten wordt omgegaan te verhelderen
en verankeren, voorziet het voorstel voor wijziging van de Rpe ook voor
deze commissies een modaliteitenregeling (zie Kamerstuk 33 812, nr. 5). In
de werkafspraken kan ook hieraan nadere praktische invulling worden
gegeven.
5.2.2 Het belang van de staat
Artikel 68 Grondwet
De Ministers en de Staatssecretarissen geven de kamers elk
afzonderlijk en in verenigde vergadering mondeling of schriftelijk
de door een of meer leden verlangde inlichtingen waarvan het
verstrekken niet in strijd is met het belang van de staat.

Artikel 19
1. Een Minister, een gewezen Minister, een Staatssecretaris, een
gewezen Staatssecretaris, een lid of bestuurder van een tot de
staat behorend orgaan, een gewezen lid of bestuurder van een tot
de staat behorend orgaan en een ambtenaar, werkzaam of
werkzaam geweest ten behoeve van een tot de staat behorend
orgaan, zijn niet verplicht informatie aan de commissie te
verstrekken, voor zover deze verstrekking in strijd met het
belang van de staat is.
2. [...]
3. [...]

91

Kamerstuk II 2014/15, 33 326, nr. 5, p. 29.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

52

Artikel 40
1. [...]
2. De commissie stelt beperkingen aan de openbaarheid voor
zover:
a. de openbaarmaking van het document de eenheid van de
Kroon in gevaar zou kunnen brengen;
b. de openbaarmaking van het document de veiligheid van de
staat zou kunnen schaden;
c. het document bedrijfs- en fabricagegegevens bevat, die door
natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de
overheid zijn meegedeeld;
d. het document persoonsgegevens bevat als bedoeld in Hoofdstuk 2 van de Wet bescherming persoonsgegevens, tenzij de
openbaarmaking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke
levenssfeer maakt of de persoon op wie de gegevens betrekking
hebben heeft ingestemd met de openbaarmaking.
e. Het document een verslag van een voorgesprek of besloten
verhoor betreft.
3. De commissie kan eveneens beperkingen aan de openbaarheid
stellen voor zover het belang van openbaarheid van het document
niet opweegt tegen de volgende belangen:
a. de betrekkingen van Nederland met andere staten en internationale organisaties;
b. de economische of financiële belangen van de staat;
c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten;
d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
f. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling
van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of
rechtspersonen dan wel van derden;
4. [...]
5. [...]

Het belang van de staat in de wet
De Wpe 2008 geeft (gewezen) Ministers, Staatssecretarissen, ambtenaren
en de leden en bestuurders van tot de staat behorende organen de
mogelijkheid het verstrekken van informatie aan de commissie te
weigeren, voor zover die verstrekking in strijd is met het belang van de
staat.92 Wanneer een Staatssecretaris, (gewezen) ambtenaar of (gewezen)
lid/bestuurder van een tot de staat behorend orgaan met een beroep op
het belang van de staat weigert informatie te verstrekken, dan kan om
bevestiging worden gevraagd van de Minister die het aangaat. In het
geval van gewezen Ministers en Staatssecretarissen die een beroep doen
op het belang van de staat ten aanzien van informatie die betrekking heeft
op hun periode van ambtsvervulling, kan om bevestiging worden
gevraagd van de Minister-President.93
Al in de Enquêtewet van 1850 is deze verschoningsgrond terug te vinden.
Wat precies onder het belang van de staat moet worden verstaan, is
echter nooit wettelijk vastgelegd. Ook de initiatiefnemers van de Wpe
2008 achtten het niet mogelijk en ook niet wenselijk om concrete
weigeringsgronden te formuleren.94 Bij de uitleg van de verschoningsgrond moet worden aangesloten bij artikel 68 Grondwet waarin de
92

Art. 19, eerste lid, Wpe 2008.
Art. 19, tweede en derde lid, Wpe 2008.
94
Handelingen II 2005/06, nr. 13, p. 860.
93

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

53

reguliere inlichtingenplicht van de regering is vastgelegd, zo werd in 2008
bevestigd. Ook voor de grondwettelijke verschoningsgrond geldt dat geen
nadere definitie voorhanden is. Wel komt uit de parlementaire geschiedenis een aantal uitgangspunten naar voren, die van overeenkomstige
toepassing zijn in de relatie tussen een enquêtecommissie en de regering.
Ten eerste geldt dat een beroep op het belang van de staat slechts in
uitzonderlijke situaties aan de orde dient te zijn. Daarbij wordt aangenomen dat het geheel niet verstrekken van informatie slechts in een zeer
beperkt aantal gevallen gerechtvaardigd is. Doorgaans zal informatie
namelijk wel op vertrouwelijke basis aan het parlement c.q. een enquêtecommissie kunnen worden verstrekt. Ook daarbij geldt echter dat uiterste
terughoudendheid van de zijde van de regering wordt verwacht,
aangezien vertrouwelijke verstrekking van informatie op gespannen voet
staat met het belang van openbaarheid in het parlementaire proces95, dat
zeker in het geval van een enquête zwaarwegend is.
Voor de toepassing van artikel 68 Grondwet en de beoordeling van een
beroep op het belang van de staat wordt in de praktijk veelal teruggegrepen op een notitie van de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties uit 2002.96 Volgens de initiatiefnemers van de Wpe
2008 kan de notitie als beoordelingskader voor toekomstige enquêtes
dienen.97 De notitie geeft een schets van het karakter en de reikwijdte van
de inlichtingenplicht. Daarnaast wordt ingegaan op de betekenis van de
verschoningsgrond van het belang van de staat. De hierboven genoemde
uitgangspunten komen daarin terug. Voorts wordt in de notitie geconstateerd dat slechts sporadisch inlichtingen geweigerd worden met een
beroep op deze verschoningsgrond. Verder wordt erkend dat noch in
theorie noch aan de hand van voorbeelden uit de staatsrechtelijke praktijk
met zekerheid kan worden bepaald in welke gevallen het belang van de
staat zich verzet tegen verstrekking van informatie. Wel wordt aan de hand
van de grondwetsgeschiedenis en de staatsrechtelijke praktijk een aantal
aspecten genoemd die een rol kunnen spelen bij de beantwoording van
de vraag of informatie niet kan worden verstrekt dan wel op vertrouwelijke basis kan worden verstrekt. Daarbij wordt een aantal categorieën van
inlichtingen genoemd, waarbij het staatsbelang in het geding kan zijn.
Aan een casuïstische benadering kan echter niet worden ontkomen. Een
beroep op het staatsbelang vergt in elk geval een zorgvuldige afweging en
een toetsbare presentatie aan de Kamer.
Naar aanleiding van een verzoek van de Kamer zond de Minister in april
2016 opnieuw een brief over dit onderwerp, waarin werd ingegaan op de
vraag of zich bij de toepassing van artikel 68 Grondwet ontwikkelingen
hebben voorgedaan die nopen tot bijstelling van de notitie uit 2002.98 In
de brief wordt geconcludeerd dat het kabinet de uitleg van de reikwijdte
van artikel 68, zoals die in 2002 werd gegeven, nog steeds onderschrijft.
Ervaringen enquêtecommissies PEFS en PE Fyra
De PEFS heeft geconstateerd dat in zeer veel gevallen informatie met een
beroep op het belang van de staat vertrouwelijk aan de commissie is
verstrekt. Zij is van mening dat in meer gevallen dan nodig informatie
vertrouwelijk is verstrekt. De PEFS heeft steeds een afweging moeten
maken tussen een discussie over het alsnog openbaar aanleveren van
95

Zie ook art. 66 Grondwet.
Kamerstuk II 2001/02, 28 362, nr. 2.
97
Kamerstuk II 2005/06, 30 415, nr. 6, p. 38. Zie ook Kamerstuk II 2005/06, 29 283, nr. 36, waarin
de Commissie Vernieuwing WPE, waartoe de initiatiefnemers behoorden, uitgebreid ingaat op
de notitie uit 2002.
98
Kamerstuk II 2015/16, 28 362, nr. 8.
96

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

54

informatie en de voortgang van het onderzoek. Daarbij heeft zij ervoor
gekozen, mede gelet op de hoeveelheid documenten en doorlooptijd van
het onderzoek, de discussie enkel aan te gaan over de documenten
waarvan zij het voor haar onderzoek zeer relevant achtte dat deze
openbaar zijn. De PEFS acht het in het belang van zowel het parlement als
de partij die de informatie verstrekt dat zeer terughoudend wordt
omgegaan met het doen van een beroep op het belang van de staat.99
De PE Fyra heeft geconstateerd dat het kabinet in zeer veel gevallen op
grond van het belang van de staat om vertrouwelijkheid van de verstrekte
informatie vroeg. Gelet op het uitgangspunt dat een dergelijk beroep
alleen in uitzonderlijke gevallen aan de orde kan zijn, kan de PE Fyra zich
niet aan de indruk onttrekken dat het belang van de staat soms door het
kabinet werd ingeroepen om het zicht op het eigen handelen of de
besluitvorming af te schermen. De PE Fyra vindt dat het kabinet veel
terughoudender dient om te gaan met het beroep op het belang van de
staat. Het parlement dient zijn werk in beginsel in het openbaar te kunnen
doen. Als het kabinet stukken vertrouwelijk verstrekt of slechts ter inzage
geeft op grond van het belang van de staat, leidt dit per definitie tot een
forse inbreuk op het uitgangspunt van openbaarheid. Deze inbreuk moet
dan ook zeer goed worden gemotiveerd, zodat het parlement goed
geïnformeerd is over de redenen van vertrouwelijkheid. Dit geldt zeker in
het geval van een enquêtecommissie. Een dergelijke commissie verricht
immers haar onderzoek tegen de achtergrond van het wettelijke
uitgangspunt van openbaarheid van informatie na afloop van de enquête.
Hoewel het op zichzelf goed mogelijk is onderzoek te doen en een rapport
te schrijven zonder alle onderliggende stukken te openbaren, is het
omwille van transparantie en zorgvuldigheid van groot belang precies te
kunnen duiden waarom bepaalde informatie niet openbaar gemaakt kan
worden.
De PE Fyra is van oordeel dat de motivering van het beroep op het belang
van de staat deugdelijker moet. De reikwijdte van het belang van de staat
conform artikel 68 Grondwet en artikel 19 van de wet is staatsrechtelijk
niet eenduidig. Weliswaar is de interpretatie daarvan in een concreet
geval primair een zaak van het kabinet, dat doorgaans de informatie bezit,
maar de Tweede Kamer heeft hierin ook een rol. Immers, bij een beroep
op het belang van de staat moet de Tweede Kamer zich zelfstandig een
oordeel kunnen vormen, desnoods de discussie aangaan met het kabinet
en in het uiterste geval daaraan politieke gevolgen verbinden.100

99
100

Kamerstuk II 2011/12, 31 980, nr. 61, p. 570, 572.
Kamerstuk II 2015/16, 33 678, nr. 11, p. 473–474.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

55

Aanbeveling PE Fyra
De PE-Fyra geeft de Tweede Kamer in overweging een eigen beoordelingskader vast te stellen dat kan worden toegepast als het kabinet met
een beroep op het belang van de staat weigert bepaalde inlichtingen aan
het parlement te verstrekken, of als het kabinet onder verwijzing hiernaar
bepaalde informatie uitsluitend vertrouwelijk verstrekt. Hierin zou
bijvoorbeeld kunnen worden vastgelegd welke eisen worden gesteld aan
de onderbouwing van een dergelijk beroep, onder welke voorwaarden
vertrouwelijke informatieverstrekking aan de orde kan zijn en welke
procedure wordt gevolgd als de Tweede Kamer of een enquêtecommissie
zich niet kan vinden in het aanvankelijke oordeel van de regering. Dit
beoordelingskader, dat zo mogelijk in samenwerking met de Eerste Kamer
kan worden opgesteld, zou zowel bij parlementaire enquêtes als in het
reguliere verkeer tussen regering en parlement behulpzaam kunnen
zijn.101
Externe adviezen
Ten behoeve van haar analyse en oordeelsvorming over de verschoningsgrond met betrekking tot het belang van de staat, zoals neergelegd in
artikel 19 van de wet, heeft de TCEWPE deskundig advies verzocht aan de
hoogleraren Sluysmans en Munneke. Zij hebben ter voorbereiding op een
besloten rondetafelgesprek met de TCEWPE beide een position paper
geschreven (zie bijlage 3 en 4). In grote lijnen komen Sluysmans en
Munneke tot dezelfde analyse en vergelijkbare verbeteringen en oplossingen.
Een inhoudelijke omschrijving, of materiële invulling, van het begrip
belang van de staat is niet mogelijk. Het is een verzamelbegrip, dat
diverse deelbelangen omvat. Die deelbelangen – eenheid van de Kroon,
veiligheid van de staat, financiële belangen, etc. – zijn in wisselende mate
reeds concreet beschreven. Vaak wordt aansluiting gezocht bij de
weigeringsgronden uit artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur
(zoals ook in artikel 40 Wpe 2008 is gebeurd). Probleem met eerdere
pogingen om het begrip nader te duiden, is dat situaties worden
beschreven uit de praktijk waarbij (met succes) een beroep is gedaan op
het belang van de staat, om vervolgens die praktijk tot norm te verheffen
(zie de brieven uit 2002 en 2016 van de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties). De meer fundamentele discussie over wat de
(inhoud van de) norm zou moeten zijn, wordt daarmee eigenlijk
vermeden.
Ook kunnen verschillende staatsorganen een verschillende opvatting
hebben over het belang van de staat. Het meest pregnant komt dit naar
voren op het moment dat het kabinet informatie weigert te leveren met
een beroep op het belang van de staat, en het parlement die informatie
juist verlangt in het belang van de staat. De vraag of het verstrekken van
informatie aan een enquêtecommissie al dan niet strijdig is met het
belang van de staat, vereist dus altijd een belangenafweging. Uiteindelijk
gaat het om de afweging of met het verstrekken van de informatie grotere
schade kan ontstaan dan de schade die ontstaat als het parlement de
informatie niet ontvangt.
Het belang dat het parlement de informatie ontvangt die zij nodig heeft
om de regering te controleren weegt in onze parlementaire democratie
zeer zwaar. In de praktijk blijkt dan ook dat informatie die betrekking heeft
op een van de genoemde deelbelangen meestal wel kan worden verstrekt.
Waar dat niet in openbaarheid kan, kan dat wel op vertrouwelijke basis.
1101
Kamerstuk II 2015/16, 33 678, nr. 11, p. 45.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

56

Ook vertrouwelijke verstrekking vindt – soms expliciet (in het geval van
een enquêtecommissie), maar vaak ook impliciet (denk bijvoorbeeld aan
het ter inzage leggen van vertrouwelijke bijlagen bij een Kamerbrief) –
plaats met een beroep op het belang van de staat. De afweging om
informatie al dan niet te verstrekken, draait dus veelal om de vraag welke
schade zou ontstaan als de informatie openbaar zou worden verstrekt, en
niet om de vraag of de informatie überhaupt wel kan worden verstrekt.
Sluysmans en Munneke komen op basis van hun analyses tot een aantal
verbetervoorstellen. Het maken van een duidelijk onderscheid tussen
enerzijds een weigering om informatie te verstrekken, en anderzijds om
informatie niet openbaar te verstrekken (maar wel vertrouwelijk), zal een
belangrijke verbetering zijn ten opzichte van de huidige praktijk. Zo kan
een beroep op de verschoningsgrond van het belang van de staat beperkt
worden tot die gevallen waarin aanvaardbaar is dat een bewindspersoon
weigert om informatie te verstrekken. Dat zal slechts in uitzonderlijke
situaties het geval zijn, zoals gevaar voor de eenheid van de Kroon. In
andere gevallen zal veelal sprake zijn van een bepaald risico dat kan
spelen op het moment dat de informatie openbaar wordt verstrekt. Steeds
zal echter een beoordeling in het concrete geval moeten worden gemaakt.
Voor het beoordelen van de argumenten die een bewindspersoon
gebruikt om informatie uitsluitend vertrouwelijk te verstrekken, kan een
toetsingskader worden opgesteld. Daarmee kan worden getoetst of het
belang van vertrouwelijkheid in specifieke gevallen zwaarder weegt dan
het belang van de openbaarheid.
Dit onderscheid tussen een absolute weigering van het verstrekken van
informatie en het weigeren om informatie in het openbaar te verstrekken
kan zowel gelden voor het parlement in zijn algemeenheid als een
enquêtecommissie in het bijzonder. In zijn position paper beschrijft
Munneke dat denkbaar is dat het parlement eerder informatie wordt
onthouden dan een enquêtecommissie. Munneke somt mogelijke
argumenten op waarom een belangenafweging om informatie al dan niet
te verstrekken anders uit kan vallen bij een parlementaire enquête dan bij
een verzoek om inlichtingen op grond van artikel 68. Zo zouden ook
factoren als de zwaarte en aard van het instrument in de afweging
meegenomen kunnen worden. Hierdoor zou in de praktijk een enquêtecommissie eerder inzage kunnen krijgen in vertrouwelijke informatie dan
het parlement. Sluysmans ziet voor een dergelijk onderscheid echter geen
goede gronden en wijst op het risico dat het parlement daarmee in feite
kan worden gedwongen een enquête in te stellen om haar inlichtingenrechten ten opzichte van de regering volledig te kunnen effectueren
(«enquêtedwang»).
Ten slotte rest de vraag of, en zo ja, door wie, toetsing moet plaatsvinden
van de juistheid van het weigeren van het verstrekken van informatie dan
wel het vertrouwelijk verstrekken van informatie. Sluysmans antwoordt
dat het zijn voorkeur heeft om deze toets door de vaste commissie voor
de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (IVD) te laten uitvoeren. En hoewel
Munneke hier in zijn position paper niet nader op ingaat, sluit hij de
mogelijkheid van een dergelijke toetsende commissie, die hij een
adviserende rol toebedeelt, niet uit.
Conclusies en adviezen TCEWPE
De TCEWPE ziet in bovengenoemde adviezen verschillende aanknopingspunten voor een betere omgang met de verschoningsgrond van het
belang van de staat in de praktijk. Hieronder trekt de TCEWPE een aantal
conclusies en geeft zij advies over de werkwijze van enquêtecommissies
respectievelijk de Kamer. Achtereenvolgens wordt ingegaan op:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

57

1. een weigering om informatie te verstrekken aan een enquêtecommissie in het belang van de staat (artikel 19 van de wet);
2. de toetsing van de gegrondheid van vertrouwelijke informatieverstrekking (artikel 40 van de wet);
3. de betekenis van deze werkwijze voor de reguliere informatievoorziening aan de Kamer op grond van artikel 68 Grondwet.
Ad. 1 Een weigering om informatie te verstrekken
De TCEWPE concludeert dat het mogelijk en verhelderend is om het
verschoningsrecht van artikel 19 van de wet te bestemmen voor enkel die
informatie waarvan een bewindspersoon meent dat ze in het geheel niet
aan een parlementaire enquêtecommissie kan worden verstrekt. Een
wetswijziging is daarvoor niet nodig: de tekst van wet gaat hier reeds van
uit. Deze weigering zal deugdelijk gemotiveerd moeten worden, opdat de
volledigheid van de motivatie door de enquêtecommissie kan worden
getoetst. Indien bewindspersoon en commissie het niet eens kunnen
worden over de juistheid van de weigering om bepaalde informatie te
verstrekken, waarbij de bewindspersoon vasthoudt aan zijn weigering en
de enquêtecommissie volhardt in haar vordering omdat zij anders haar
onderzoeksopdracht niet goed kan vervullen, dan kan een enquêtecommissie de Kamer tussentijds informeren dat voor haar onderzoek
noodzakelijke informatie niet wordt verstrekt. Het is vervolgens aan de
Kamer – eventueel na overleg met de enquêtecommissie – of en hoe zij de
bewindspersoon hierop aanspreekt. Als de bewindspersoon tegen de wil
van de Kamer volhardt in de weigering, dan rest de Kamer in het uiterste
geval het opzeggen van het vertrouwen in desbetreffende bewindspersoon.
De TCEWPE is van mening dat een aanvullende toetsing van de juistheid
van de weigering door bijvoorbeeld het presidium of de commissie voor
en Inlichtingen- en veiligheidsdiensten, bij een parlementaire enquête
geen meerwaarde biedt. Wanneer een bewindspersoon heeft vastgesteld
dat de informatie niet verstrekt kan worden, dan is het niet aannemelijk
dat de bewindspersoon die informatie ten behoeve van een toetsing aan
een ander parlementair gremium wel zou verstrekken. Bovendien kan de
enquêtecommissie waarschijnlijk zelf het beste beoordelen welke
informatie zij nodig heeft voor de vervulling van haar onderzoeksopdracht; het betrekken van een andere commissie bij deze beoordeling zal
vermoedelijk niet tot andere inzichten leiden. In het uiterste geval van een
blijvend verschil van mening tussen bewindspersoon en enquêtecommissie kan de enquêtecommissie de zaak bijvoorbeeld voorleggen aan de
Kamer met het verzoek de vordering van de enquêtecommissie te
ondersteunen en dit aan de bewindspersoon over te brengen.
Daarbij geldt dat een enquêtecommissie op elk moment gedurende haar
onderzoek specialistisch juridisch advies kan inwinnen, bijvoorbeeld als
een bewindspersoon weigert informatie te verstrekken op grond van
Europese richtlijnen (denk aan toezichtvertrouwelijke informatie, zie ook
paragraaf 5.3.2). Dergelijk advies kan een enquêtecommissie betrekken in
het overleg met de bewindspersoon over mogelijke vormen van vertrouwelijke informatieverstrekking over het onderwerp in kwestie.
Ad. 2 Vertrouwelijke informatieverstrekking
De TCEWPE concludeert, als gezegd, dat de verschoningsgrond van artikel
19 van de wet niet hoeft te worden ingeroepen voor informatie die
vertrouwelijk aan een enquêtecommissie kan worden verstrekt. Zoals uit
de externe adviezen volgt, kan het belang van de staat als verschoningsgrond immers beperkt worden tot uitzonderlijke gevallen waarin

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

58

verstrekking van informatie op geen enkele wijze mogelijk wordt geacht.
Gaat het niet om een dergelijke uitzonderlijke situatie, dan kan een
bewindspersoon een beroep op het belang van de staat achterwege laten,
en in plaats daarvan om een vorm van vertrouwelijke behandeling vragen
indien dat nodig wordt geacht. In dit kader wijst de TCEWPE op de in
paragraaf 5.1.2 voorgestelde modaliteiten van informatievordering en het
voorstel tot aanpassing van de Rpe (zie Kamerstuk 33 812, nr. 5).
Een bewindspersoon zal bij het verstrekken van informatie – of het nu
gaat om een vordering van afschriften, inzage of kennisneming – steeds
zeer precies uiteen moeten zetten welke argumenten ten grondslag liggen
aan het oordeel dat bepaalde informatie als vertrouwelijk moet worden
aangemerkt. Omdat een enquêtecommissie bij elke modaliteit kennis kan
nemen van de informatie, kan zij de argumenten zelf inhoudelijk toetsen.
Bij verschil van mening over de status van bepaalde informatie kan nader
overleg plaatsvinden tussen de bewindspersoon en de enquêtecommissie.
Hieruit vloeit voort dat toetsing van argumenten en belangenafwegingen
ten aanzien van «vertrouwelijk» of «openbaar» in de praktijk maatwerk zal
zijn: verschillende deelbelangen zullen bij iedere enquête net iets anders
gewogen worden. De TCEWPE ziet op dit moment geen aanleiding om de
regels omtrent het stellen van beperkingen aan de openbaarheid van
bepaalde documenten, neergelegd in artikel 40 van de wet, te wijzigen of
aan te vullen. Artikel 40 biedt enquêtecommissies het juridische toetsingskader voor vertrouwelijke archivering van documenten, waarbij in
sommige gevallen beperkingen aan de openbaarheid moeten worden
gesteld (lid 2) en in andere gevallen beperkingen kunnen worden gesteld,
waarbij een belangenafweging moet worden gemaakt (lid 3). De op basis
van artikel 40 gestelde vertrouwelijkheid geldt alleen voor derden;
Kamerleden krijgen na afloop van de enquête te allen tijde vertrouwelijke
inzage. De TCEWPE adviseert toekomstige enquêtecommissies om strikt
toe te zien op de deugdelijke motivering van vertrouwelijke informatieverstrekking door een bewindspersoon en hierover waar nodig in overleg te
treden.
Ad. 3 Het belang van de staat in artikel 68 Grondwet
De TCEWPE heeft de taak om voorstellen te ontwikkelen op basis van de
aanbevelingen van drie enquêtecommissies die betrekking hebben op de
Wpe 2008. De aanbevelingen van de PE Fyra hebben met betrekking tot
het belang van de staat echter een ruimere strekking. Deze commissie
heeft de Kamer(s) aanbevolen om niet alleen voor enquêtecommissies,
maar in bredere zin richtsnoeren te ontwikkelen voor de beoordeling van
een beroep op het belang van de staat door de regering in het kader van
het parlementaire inlichtingenrecht. Het voert te ver om op deze plaats
een volledig uitgewerkt voorstel te presenteren naar aanleiding van deze
aanbeveling. In het navolgende worden daarom enkele overwegingen
geformuleerd ten behoeve van nadere gedachtenvorming en uitwerking
in de Kamer(s).
Wanneer de Kamer gebruik maakt van haar grondwettelijke inlichtingenrecht op grond van artikel 68 Grondwet, kan de regering zich beroepen op
de verschoningsgrond inzake het belang van de staat. Een dergelijk
beroep kan plaatsvinden naar aanleiding van een verzoek om inlichtingen
van een of meerdere leden, maar evenzeer wanneer een parlementaire
onderzoekscommissie inlichtingen van de regering verlangt. De omvang
van de inlichtingenplicht van de regering in het kader van artikel 68
Grondwet verschilt naar het oordeel van de TCEWPE niet van die in het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

59

kader van een parlementaire enquête.101 Hetgeen de TCEWPE hierboven
heeft geadviseerd aan enquêtecommissies, kan daarom ook aanknopingspunten bieden voor de werkwijze van parlementaire onderzoekscommissies of de Kamer in reguliere zin.
Vooropgesteld moet worden dat een beroep op het belang van de staat
waarbij inlichtingen in het geheel geweigerd worden, zelden voorkomt.102
Wat wel met enige regelmaat voorkomt, is verstrekking van inlichtingen of
documenten op voorwaarde van vertrouwelijke behandeling door de
Kamer. Zoals eerder aangegeven, moet een dergelijke vorm van informatieverstrekking niet worden gezien als een toepassing van de verschoningsgrond van het belang van de staat; een beroep daarop of verwijzing
daarnaar is dan ook niet nodig.103 Wanneer een absolute weigering onder
verwijzing naar het belang van de staat gerechtvaardigd is, is niet in
abstracto te zeggen. In elk geval is duidelijk dat hiervan slechts in
uitzonderlijke situaties sprake kan zijn, zoals gevaar voor de eenheid van
de Kroon. Uit de adviezen blijkt bovendien dat voor de praktijk van veel
groter betekenis is dat vooral in concreto argumenten worden gegeven
waarom verstrekking van informatie – desnoods vertrouwelijk in enigerlei
vorm – in het betreffende geval niet mogelijk is. Wanneer informatieverstrekking wel mogelijk is, maar de regering van oordeel is dat dit alleen in
vertrouwelijkheid kan, dan geldt, zoals ook uit de kabinetsnotities over de
reikwijdte van artikel 68 Grondwet volgt, eveneens een uitgebreide
motiveringsplicht voor de regering.
Hoewel het bestaan van deze motiveringsplichten al geruime tijd in de
literatuur en parlementaire geschiedenis wordt erkend, zou naar het
oordeel van de TCEWPE moeten worden bezien of de toetsing hiervan in
de Kamer in procedurele zin beter geborgd zou kunnen worden. Daarbij
kunnen ook meer praktische aspecten worden meegenomen. Gelet op de
discussie en onduidelijkheid die bij tijd en wijle in het parlement ontstaat
over de vertrouwelijke verstrekking van informatie door de regering, zou
kunnen worden toegewerkt naar een meer systematische inventarisatie en
beoordeling van de deugdelijkheid van de motivering. Hoewel de materie
onmiskenbaar casuïstisch van aard is, kan hierdoor op langere termijn
meer inzicht ontstaan over enerzijds de wijze waarop de Kamer omgaat
met een beroep op de verschoningsgrond van het belang van de staat en
anderzijds de gevallen waarin vertrouwelijke verstrekking van informatie
door de Kamer aanvaardbaar wordt geacht.104
Een nader uitgewerkte behandelwijze van een beroep op het belang van
de staat of de aanbieding van vertrouwelijke inlichtingen kan tevens
bijdragen aan een evenwichtige beoordeling daarvan door de Kamer. Op
dit punt hebben regering en parlement immers een gedeelde verantwoordelijkheid. Telkens moet een afweging worden gemaakt tussen de
bescherming van een bepaald deelbelang en de concrete omstandigheden die aanleiding geven tot weigering of vertrouwelijke behandeling
ten opzichte van het bijzondere constitutionele belang van openbare
informatievoorziening aan de Kamer. Dat laatste is het uitgangspunt in de
Grondwet en tevens van groot belang gelet op de controlerende en
vertegenwoordigende functie van het parlement. Bij verschil van mening
101

Het maken van onderscheid zo tevens onwenselijk zijn, zoals ook door Sluysmans wordt
betoogd in zijn advies. Zie bijlage 3.
Er kunnen wel andere redenen zijn om inlichtingen geheel te weigeren. Gedacht moet
worden aan natuurlijke belemmeringen of geheimhoudingsplichten van hogere orde die
voorrang hebben op de inlichtingenplicht van artikel 68 Grondwet. Steeds zal de bewindspersoon een dergelijke weigering echter deugdelijk en toetsbaar moeten motiveren.
103
Zie ook Munneke (2006), p. 106. Zie in vergelijkbare zin ook Niessen (1995), p. 275.
104
Op dit moment ontbreekt een dergelijk beeld, zo blijkt ook uit het schriftelijk overleg over
kabinetsnotitie van april 2016. Kamerstuk II 2015/16, 28 362, nr. 9, p. 5.
102

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

60

over de gegrondheid of motivatie die de regering aanlevert, zal overleg
tussen regering en parlement moeten plaatsvinden. Uiteindelijk zal de
Kamer een eigen afweging maken. Beschikbare toetsingskaders die elders
zijn ontwikkeld, zoals in de Wpe 2008, kunnen daarbij handvatten bieden,
al blijft het steeds een afweging in concreto waarbij alle omstandigheden
van het geval moeten worden meegewogen en de openbare informatievoorziening aan de Kamer als een zwaarwegend belang moet worden
gezien.
De vraag is vervolgens bij wie uiteindelijk het laatste woord ligt. Als het
gaat om het belang van de staat, dan bestaat daarover staatsrechtelijk
geen onduidelijkheid. Het is de bewindspersoon die uiteindelijk beslist om
inlichtingen te weigeren op grond van de constitutionele verschoningsgrond van het belang van de staat. De Kamer kan bij blijvend verschil van
mening in het uiterste geval het vertrouwen in de bewindspersoon
opzeggen.
Waar het gaat om de behandeling van inlichtingen of documenten die
vertrouwelijk door een bewindspersoon aan de Kamer worden aangeboden, is deze lijn echter minder vanzelfsprekend. Op grond van de
huidige reglementen van de Kamer is het de regering die beslist over de
wijze waarop de Kamer met vertrouwelijke inlichtingen omgaat.105 Niet
duidelijk is waarom de Kamer deze verantwoordelijkheid niet kan worden
toevertrouwd wanneer het de regering is op wie onverkort een grondwettelijke inlichtingenplicht rust. Gelet op de constitutionele verhoudingen
kan naar het oordeel van de TCEWPE op goede gronden beargumenteerd
worden dat uiteindelijk het laatste woord hierover bij de Kamer moet
liggen. Meer toegespitst op de verhouding tussen regering en parlement
zou volgens de TCEWPE daarom overwogen kunnen worden om de
bewindspersoon voortaan de gelegenheid te geven een met redenen
omkleed verzoek tot vertrouwelijke behandeling te doen. Daarbij kan, naar
het voorbeeld van de modaliteitenregeling die de TCEWPE heeft voorgesteld, ook worden aangegeven welke mate van vertrouwelijkheid gewenst
is.106 Vervolgens beoordeelt de Kamer (mogelijk aan de hand van een
advies van een van haar commissies) het verzoek. De verstrekte inlichtingen of documenten behouden de status waar de bewindspersoon om
heeft verzocht zolang de Kamer niet anders heeft besloten. Daaraan
voorafgaand vindt, zoals ook nu gebruikelijk, steeds nader overleg met de
bewindspersoon plaats, zodat de motivering over en weer nader kan
worden toegelicht en mogelijke alternatieven kunnen worden verkend.
Ten slotte kan worden bepaald dat uiteindelijke besluitvorming bij
meerderheid plaatsvindt, zodat afwijking van het verzoek van de regering
steeds voldoende steun geniet.
De TCEWPE adviseert de Kamer om bij een nadere uitwerking van het
bovenstaande de regering te betrekken.107

105

Vgl. art. 1 Regeling vertrouwelijke stukken. Ook in de kabinetsnotitie van april 2016 komt dit
terug. Vgl. ook Munneke (2006), p. 105–106. Op decentraal niveau is dit anders geregeld. Zie
bijvoorbeeld art. 25 Gemeentewet.
106
Zie paragraaf 5.1.2.
107
Het kabinet heeft aangegeven steeds open te staan voor nader overleg met de Kamer om
verbeteringen aan te brengen in de informatievoorziening. Kamerstuk II 2015/16, 28 362, nr. 8.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

61

5.2.3 Informatie uit de ministerraad
Artikel 20
1. Een Minister, een gewezen Minister, een Staatssecretaris, een
gewezen Staatssecretaris en een ambtenaar die ten behoeve van
een Minister werkzaam is of is geweest, zijn niet verplicht
informatie aan de commissie te verstrekken over de beraadslagingen in een vergadering van de ministerraad. Een ambtenaar die
ten behoeve van een Minister werkzaam is of is geweest, is
evenmin verplicht informatie aan de commissie te verstrekken
over de in een vergadering van de ministerraad genomen beslissingen en de gronden waarop zij berusten.
2. Onverminderd artikel 19, verstrekt een Minister, een gewezen
Minister, een Staatssecretaris of een gewezen Staatssecretaris
aan de commissie op haar vordering informatie over de in die
vergadering genomen beslissingen en de gronden waarop zij
berusten. Voor zover deze informatie schriftelijk wordt verlangd,
geschiedt dit door Onze Minister-President.

Ervaringen van enquêtecommissies
De PEFS constateert dat het kabinet in de meeste gevallen op constructieve wijze tegemoet is gekomen aan de verzoeken van de PEFS omtrent
informatie uit de ministerraad. Zo heeft de PEFS bij het kabinet informatie
gevorderd en verkregen over de discussie en de besluitvorming in het
kabinet over de crisismaatregelen. Verder heeft het kabinet geobjectiveerde samenvattingen van de relevante passages van de ministerraden
vertrouwelijk aan de commissie verstrekt en heeft de commissie inzage
gekregen in de notulen van de betreffende ministerraadsvergaderingen.
Het kabinet heeft voor deze parlementaire enquête het standpunt
ingenomen dat slechts een delegatie van de PEFS, bestaande uit de
voorzitter, de ondervoorzitter en de griffier, de mogelijkheid krijgt tot
inzage in de notulen van de ministerraad. Het argument daarbij was dat er
geen inzagerecht is. Verder heeft het kabinet aangegeven dat dit een
uitzondering is zonder precedentwerking naar de toekomst. De PEFS is
van mening dat alle leden van een parlementaire enquêtecommissie op
gelijke wijze gebruik moeten kunnen maken van de mogelijkheid tot
inzage en dat het aan de commissie zelf is om te bepalen welke commissieleden gebruik maken van de mogelijkheid die geboden wordt ter
inzage. Zonder iets af te doen aan het huidige artikel 20, eerste lid Wpe
2008, beveelt de PEFS aan dat de Kamer in overleg treedt met het kabinet
om tot een structurele oplossing te komen. Indien dit overleg niet tot
overeenstemming leidt, kan op dit punt een wetswijziging overwogen
worden.108
Aanbeveling PEFS
De Kamer dient in overleg te treden met het kabinet om tot een structurele
oplossing te komen ten aanzien van het verstrekken van informatie uit de
ministerraad. Eventueel kan een wetswijziging overwogen worden.

De PEW constateerde dat het in de praktijk voor de Minister-President niet
mogelijk bleek te voldoen aan het vereiste van artikel 20, tweede lid, Wpe
2008, op een manier waarbij het geheim van de ministerraad voldoende
108

Kamerstuk II 2011/12, 31 980 nr. 61, p. 575.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

62

kon worden geborgd. In goed overleg is overeengekomen dat het
ministerie zogenaamde geobjectiveerde samenvattingen opstelde van de
voor de PEW relevant geachte ministerraadvergaderingen. In deze
samenvattingen zijn geobjectiveerde weergaven opgenomen van de
discussies die hebben plaatsgevonden in de ministerraad. Omdat deze
meer informatie bevatten dan alleen de besluiten en gronden die daaraan
ten grondslag liggen, zijn deze enkel ter inzage gelegd bij de PEW. Deze
documenten zijn derhalve niet in afschrift aan haar verstrekt, als bedoeld
in de Wpe 2008.
Hoewel de PEW door de geobjectiveerde samenvattingen een goed inzicht
heeft gekregen in de besluitvorming in de ministerraad, constateert zij dat
er een spanning bestaat tussen de praktijk en de wettelijke regeling. Zij
beveelt aan bij de evaluatie van de Wpe 2008 deze spanning nader te
onderzoeken en een helder, voor alle betrokken partijen werkbaar
alternatief te ontwikkelen.109
Aanbeveling PEW
Onderzoek de spanning die is ontstaan tussen de huidige praktijk van het
verstrekken van informatie uit de ministerraad aan een enquêtecommissie
en de wettelijke regeling. Ontwikkel een voor alle betrokken partijen
werkbaar alternatief.

Bij de PE Fyra nam de Minister-President mede op grond van artikel 20,
tweede lid, Wpe 2008 het besluit om geobjectiveerde samenvattingen van
de notulen van de ministerraad ter inzage te geven. Hiermee was de
Minister-President ruimhartiger dan strikt noodzakelijk conform de wet en
werd een bestaande praktijk bestendigd. Daarnaast werden de volledige
notulen onder voorwaarde van strikte geheimhouding ter inzage gelegd,
al was dit voorbehouden aan de voorzitter, de ondervoorzitter en de
griffier van de commissie. De PE Fyra hecht eraan te benadrukken dat het
inzien van de volledige notulen in het belang van het enquêteonderzoek
door alle leden van een enquêtecommissie mogelijk moet kunnen zijn.110
Analyse TCEWPE
In de Wpe 2008 is vastgelegd dat enquêtecommissies toegang moeten
kunnen krijgen tot bepaalde informatie uit vergaderingen van de
ministerraad, namelijk de besluiten en de gronden waarop die rusten,
voor zover de verstrekking daarvan niet in strijd is met het belang van de
staat.111 Voor wat betreft het verstrekken van schriftelijke inlichtingen
heeft de Minister-President hieraan bij de drie enquêtes sinds 2008 op
andere wijze invulling gegeven. In plaats van het verstrekken van een
overzicht van besluiten en de gronden waarop deze rusten, worden
zogenaamde geobjectiveerde samenvattingen van de notulen van de
ministerraad opgesteld. Deze samenvattingen worden op voorwaarde van
vertrouwelijkheid ter inzage gegeven aan de enquêtecommissie en dienen
na afloop van de enquête te worden geretourneerd. De samenvattingen
bevatten daarmee ook informatie over de beraadslagingen in de ministerraad, zij het in geobjectiveerde vorm. De commissie krijgt langs deze
weg weliswaar méér informatie dan waarop zij op basis van de wet recht
heeft, maar de consequentie is ook dat zij ten aanzien van alle informatie
moet instemmen met de beperking van strikte geheimhouding. Tenzij de
109

Brief van de parlementaire enquêtecommissie Woningcorporaties aan het presidium,
kenmerk 15-PEW-UB-001 d.d. 18 maart 2015.
110
Kamerstuk II 2015/16, 33 678, nr. 11, p. 474.
111
Zie art. 20 jo. art. 19 Wpe 2008.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

63

betreffende informatie ook langs andere weg bekend is geworden, kan
deze alleen op de achtergrond worden meegenomen in het onderzoek en
verder op geen enkele wijze naar buiten worden gebracht. Per saldo
betekent dit dat de enquêtecommissie op dit terrein slechts onder strikte
voorwaarden gebruik kan maken van haar wettelijke rechten.
De ontstane praktijk is verklaarbaar tegen de achtergrond van de
grondwettelijke taak van de ministerraad om de eenheid van het
regeringsbeleid te bevorderen.112 Hieruit volgt dat de ministerraad naar
buiten toe een eenheid dient te vormen, ook wel het beginsel van de
homogeniteit van de ministerraad genoemd. De TCEWPE realiseert zich
dat het verstrekken van inlichtingen omtrent de beraadslagingen in de
ministerraad, inclusief de mogelijkheid dat deze informatie in de
openbaarheid komt, aan dit zwaarwegende uitgangspunt afbreuk zou
kunnen doen. De Wpe 2008 schrijft dan ook niet voor dat informatie over
de beraadslagingen in de ministerraad wordt verstrekt. De MinisterPresident is immers alleen verplicht om informatie te verschaffen over de
besluiten van de ministerraad en over de gronden waarop die besluiten
rusten. Tegelijkertijd moet worden geconstateerd dat artikel 20 van de wet
ook niet uitsluit dat (gewezen) Ministers en Staatssecretarissen informatie
over de beraadslagingen in de ministerraad aan de enquêtecommissie
verstrekken. De initiatiefnemers hebben een dergelijke uitsluiting ook niet
bedoeld.113 Het is echter aan de betreffende (gewezen) bewindspersonen
om te beoordelen welke ruimte hiertoe kan bestaan en in hoeverre
voorafgaand overleg binnen de ministerraad nodig is, mede gelet op de
grondwettelijke taak van de ministerraad en de daarmee verband
houdende geheimhoudingsplicht in het Reglement van Orde voor de
ministerraad.114
De vraag die het voorgaande oproept, is in hoeverre de verplichting van
de Minister-President op grond van de Wpe 2008 om schriftelijke
informatie over besluiten en de gronden waarop deze besluiten rusten
aan de commissie te verstrekken, tevens met zich meebrengt dat daarmee
inzicht wordt gegeven in de beraadslagingen in de ministerraad. Als dat
laatste het geval is, dan is de vervolgvraag of het daarmee voor de
Minister-President de facto onmogelijk is om aan zijn wettelijke
verplichting voldoen.
Deze vragen kunnen naar het oordeel van de TCEWPE niet in abstracto
worden beantwoord. Het gewichtige belang van het geheim van de
ministerraad en de grondwettelijke opdracht aan de raad om de eenheid
van het regeringsbeleid te bevorderen, brengt allereerst met zich mee dat
van enquêtecommissies terughoudendheid mag worden verwacht als het
gaat om het gebruik van informatie afkomstig uit de ministerraad.
Omgekeerd mag van de ministerraad worden verwacht dat op constructieve wijze medewerking wordt verleend aan de uitoefening van het
grondwettelijke onderzoeksrecht van het parlement, waarbij per geval
wordt nagegaan op welke wijze aan een verzoek van een enquêtecommissie kan worden voldaan.
Bij het vertalen van deze uitgangspunten naar de praktijk stelt de TCEWPE
allereerst vast dat zij geen reden heeft om aan te nemen dat het
verstrekken van geobjectiveerde informatie uit de ministerraad aan een
enquêtecommissie per definitie met zich meebrengt dat op zodanige wijze
inzicht wordt gegeven in de beraadslagingen, dat de homogeniteit van de

112

Artikel 45, derde lid, Gw.
Kamerstuk II 2005/06, 30 415, nr. 6, p. 40.
114
Artikel 26 RvOMR.
113

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

64

ministerraad in gevaar wordt gebracht.115 Bij het formuleren van de
gronden waarop een besluit berust, is niet uitgesloten dat enig inzicht in
de beraadslagingen zal worden gegeven. De vraag die daarbij in concrete
gevallen echter steeds gesteld moet worden, is hoe bezwaarlijk dat is.
Vormt het verlenen van medewerking aan een enquête een zodanige
inbreuk op het geheim van de ministerraad dat daarmee de eenheid van
het regeringsbeleid daadwerkelijk onder druk komt te staan?
De wettelijke regeling moet naar het oordeel van de TCEWPE daarom zo
worden begrepen dat het gebruik van informatie uit de ministerraad,
wanneer deze is verstrekt in de vorm van geobjectiveerde samenvattingen, door een enquêtecommissie van geval tot geval moet worden
beoordeeld. Daarbij moeten de genoemde (grond)wettelijke beginselen
zorgvuldig worden afgewogen, maar moet tevens worden gekeken naar
het karakter van de informatie, de context waarbinnen de besprekingen in
de betreffende ministerraadvergadering plaatsvonden, welke informatie
over de betreffende besluiten en de gronden waarop die rusten reeds
langs andere wegen beschikbaar is gekomen, en de wijze waarop de
commissie met de informatie zal omgaan.
Advies: model voor werkafspraken inzake schriftelijke informatievoorziening
Hierboven is geconstateerd dat de bestaande wettelijke regeling met zich
meebrengt dat van geval tot geval moet worden beoordeeld op welke
wijze kan worden voldaan aan het verzoek van een enquêtecommissie om
schriftelijke inlichtingen omtrent de besluiten en de gronden waarop deze
berusten.
De TCEWPE heeft daarom de mogelijkheden verkend voor een praktische
werkwijze, waarmee bij toekomstige enquêtes op evenwichtige en
efficiënte wijze recht kan worden gedaan aan de positie en verantwoordelijkheden van zowel de enquêtecommissie als de Minister-President.
Daarbij is getracht voort te bouwen op de bestaande praktijk.
Deze verkenning heeft geresulteerd in het volgende model voor de
praktische toepassing van de wettelijke regeling van artikel 20, tweede lid,
van de wet:
1. De Minister-President kan, in plaats van het verstrekken van een
overzicht van besluiten en gronden zoals bedoeld in artikel 20, tweede
lid, van de wet, geobjectiveerde samenvattingen geven van de notulen
van de ministerraadsvergaderingen waarover de enquêtecommissie
inlichtingen vordert. Deze geobjectiveerde samenvattingen worden ter
vertrouwelijke inzage aan de enquêtecommissie gegeven en na afloop
aan de Minister-President geretourneerd. De commissie kan de
informatie uit deze notulen op de achtergrond gebruiken voor haar
oordeelsvorming.
2. De enquêtecommissie kan uit de geobjectiveerde samenvattingen de
benodigde informatie over de besluiten en de gronden waarop die
besluiten zijn gebaseerd afleiden, zoals bedoeld in artikel 20, tweede
lid, Wpe 2008. De betreffende informatie kan worden opgenomen in
het enquêterapport, tenzij het waarborgen van de eenheid van het
regeringsbeleid hieraan in de weg staat.
3. De Minister-President krijgt voorinzage in het concept-rapport van de
enquêtecommissie teneinde na te gaan of de vermelding van de
besluiten en de gronden waarop deze rusten, voor zover deze zijn
afgeleid uit de geobjectiveerde samenvattingen, voldoet aan de eisen
115

Zie in vergelijkbare zin de initiatiefnemers van de Wpe 2008, Kamerstuk II 2005/06, 30 415,
nr. 6, p. 41.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

65

van artikel 20, tweede lid, Wpe 2008. Indien de Minister-President van
oordeel is dat de wijze waarop besluiten en gronden in het conceptrapport worden vermeld niet voldoet aan de wettelijke eisen, vindt
overleg plaats tussen de commissie en de Minister-President.
4. Leidt het overleg als bedoeld onder 3 niet tot overeenstemming, dan
kan de Minister-President middels een gemotiveerd verzoek van de
commissie verlangen dat de betreffende tekst wordt aangepast of
verwijderd.
De TCEWPE acht het raadzaam dat bij aanvang van een enquête overleg
plaatsvindt tussen de Minister-President en de enquêtecommissie, indien
verwacht wordt dat inlichtingen uit de ministerraad nodig zullen zijn voor
de vervulling van de enquêteopdracht. Bovenstaand model kan daarbij als
basis dienen voor verdere werkafspraken. De TCEWPE gaat er vanuit dat
op deze manier voldoende ruimte is voor maatwerk en dat in onderling
overleg recht kan worden gedaan aan de positie van zowel de ministerraad als de enquêtecommissie. Zij acht een wetswijziging daarom
vooralsnog niet nodig.
Inzage in volledige notulen ministerraad
Er bestaat voor een enquêtecommissie geen inzagerecht in de notulen
van de ministerraad, al kan de ministerraad zelf besluiten een enquêtecommissie toch inzage te verlenen.116 Bij de recente enquêtes is, op
voorwaarde van strikte geheimhouding, inzage verleend in de volledige,
niet-geobjectiveerde notulen van de ministerraad. Op die manier kon de
commissie nagaan of in de ter inzage gegeven samenvattingen geen
essentiële, voor het onderzoek benodigde informatie ontbrak. Ook kon de
geobjectiveerde informatie hiermee beter in context worden beoordeeld.
De voorwaarde die daaraan gesteld werd, was dat slechts een kleine
delegatie namens de commissie de notulen kon inzien. Gebruikelijk was
dat alleen de voorzitter, ondervoorzitter en griffier van de commissie
inzage werd verleend.
Zowel de PEFS als de PE Fyra heeft in hun rapport de bereidheid van de
Minister-President om inzage te verlenen in de volledige notulen
toegejuicht, maar daarbij tevens de opmerking gemaakt dat het niet
wenselijk is om deze inzage slechts aan een kleine delegatie te verlenen.
Zij achten het in het belang van het onderzoek wenselijk dat inzage aan
alle leden van de commissie wordt verleend.
De TCEWPE begrijpt de overwegingen van beide enquêtecommissies,
maar hecht daarnaast aan het waarborgen van de eerdergenoemde
constitutionele belangen die aan de basis liggen van de geheimhouding
van de notulen van de ministerraad. De TCEWPE raadt daarom aan om dit
aspect te betrekken in het hierboven aanbevolen overleg met de MinisterPresident bij aanvang van de enquête, en daarbij – indien de ministerraad
besluit om inzage te verlenen in de volledige notulen van de ministerraad – afspraken te maken over inzage door ten minste twee leden van
de enquêtecommissie.

116

Kamerstuk II 2005/06, 30 415, nr. 6, p. 41.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

66

5.2.4 Door tussenkomst van de Minister(-President)
Artikel 16
1. Een gewezen Minister of gewezen Staatssecretaris verleent ten
aanzien van informatie die betrekking heeft op de periode van
zijn ambtsvervulling uitsluitend door tussenkomst van Onze
Minister-President medewerking aan vorderingen van de commissie als bedoeld in artikel 5 of 6.
2. Een ambtenaar die ten behoeve van een Minister werkzaam is
of is geweest, verleent ten aanzien van informatie die betrekking
heeft op de periode van zijn ambtsvervulling uitsluitend door
tussenkomst van Onze Minister wie het aangaat medewerking
aan een vordering van de commissie als bedoeld in artikel 5 of 6.

In artikel 16 Wpe 2008 is vastgelegd dat gewezen Ministers, gewezen
Staatssecretarissen en (gewezen) ambtenaren uitsluitend medewerking
aan vorderingen om documenten of schriftelijke inlichtingen kunnen
verlenen door tussenkomst van de betrokken Minister(-President). Deze
bepaling sluit daarmee uit dat genoemde personen een enquêtecommissie op eigen initiatief en rechtstreeks van schriftelijke informatie
voorzien.
Ervaringen PEFS
In de beginfase van het onderzoek van de PEFS hebben de twee
hierboven weergegeven leden van artikel 16 geen problemen
opgeleverd.117 De PEFS heeft in de beginfase via de Minister-President en
via de Minister van Financiën informatie gevorderd. Wel is onduidelijkheid
ontstaan in de fase dat de PEFS een directer contact kreeg met een
gewezen Minister of een ambtenaar. In het kader van de besloten
voorgesprekken is het voorgekomen dat door een gewezen Minister of
ambtenaar de toezegging werd gedaan om nog nadere informatie
beschikbaar te stellen. Deze informatie werd veelal rechtstreeks aan de
PEFS verstrekt, zonder tussenkomst van de Minister-President respectievelijk de Minister van Financiën. Naar aanleiding van uitspraken die
werden gedaan in het kader van de openbare verhoren is het voorgekomen dat gewezen Ministers en ambtenaren de PEFS op eigen initiatief
rechtstreeks informatie verschaften.
In deze gevallen heeft de PEFS de Minister-President respectievelijk de
Minister van Financiën geïnformeerd dat de ontvangen informatie officieel
gevorderd werd. Hiermee is de mogelijkheid voor de betrokken bewindspersoon geboden om tussenbeide te komen. In alle gevallen is
medewerking verleend, maar door alle betrokkenen wordt geconstateerd
dat artikel 16 onvoldoende duidelijkheid biedt in de hierboven beschreven
gevallen.118
Aanbeveling PEFS
De PEFS zou meer duidelijkheid willen zien over de praktische invulling
van artikel 16 Wpe 2008 tijdens alle fasen van de enquête en adviseert de
door haar gehanteerde werkwijze – het achteraf vorderen van reeds aan
de enquêtecommissie verstrekte informatie – zo mogelijk te verwerken in
een aanpassing van de Wpe 2008.

117
118

Kamerstuk II 2011/12, 31 980, nr. 61, p. 575.
Kamerstuk II 2011/12, 31 980, nr. 61, p. 574–575.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

67

Analyse TCEWPE
De memorie van toelichting bij de Wpe 2008 vermeldt ten aanzien van
artikel 16:
«Vraagt een enquêtecommissie echter schriftelijke informatie aan een
ambtenaar of wenst zij documenten in te zien die de betrokken ambtenaar
in zijn bezit heeft, dan kan dit op grond van artikel 16 van het wetsvoorstel
alleen via de betrokken bewindspersoon. In concreto betekent dit dat de
Minister de gevraagde schriftelijke inlichtingen en/of documenten zelf zal
verstrekken, dan wel hiervoor toestemming zal moeten geven. Dit is in de
lijn van het huidige artikel 21 op de Wet op de Parlementaire Enquête op
basis waarvan uitsluitend een Minister oordeelt over de inzage van
bescheiden die op de ministeries beschikbaar zijn.»119
De achtergrond van de bepalingen is dat de continuïteit van het regeringsbeleid, respectievelijk de ministeriële verantwoordelijkheid in de weg zou
kunnen staan aan rechtstreekse informatieverschaffing door de
ambtenaar aan de enquêtecommissie. Het betreft zwaarwegende
belangen. Bij departementale documenten is het bovendien zo dat de
ambtenaar die erover beschikt doorgaans niet de enige opsteller is. De
documenten vormen daarmee meestal niet louter een weergave van de
persoonlijke ervaringen of opvattingen van de betreffende ambtenaar.
Ook daarom is het begrijpelijk dat de wet het uitgangspunt kent dat het
niet aan de individuele ambtenaar zou moeten zijn om te beslissen over
het verstrekken van dergelijke documenten aan een enquêtecommissie.
De TCEWPE is dan ook van mening dat de in de praktijk gehanteerde
werkwijze van de PEFS zich niet leent voor verwerking in de wet. De
TCEWPE constateert dat artikel 16, inclusief de toelichting, duidelijk is. Het
is in de eerste plaats aan de getuigen om artikel 16 van de Wpe na te
leven. Zij hebben een wettelijke plicht om departementale stukken of
nadere schriftelijke informatie in alle gevallen alleen via de Minister(-President) aan een enquêtecommissie te verstrekken.
De door de PEFS geschetste situaties illustreren echter dat getuigen de
wet op dit punt niet altijd helder op het netvlies hebben staan. Het is dus
niet zozeer de onduidelijkheid van het wetsartikel, maar de onbekendheid
met het wetsartikel die de getuigen parten speelt. De TCEWPE is derhalve
van mening dat in de eerste plaats dit probleem van de onbekendheid met
het wetsartikel opgelost zou moeten worden.
Advies TCEWPE
De TCEWPE adviseert toekomstige enquêtecommissies om personen
tijdig te wijzen op de bepalingen van artikel 16 en hen te informeren dat
de enquêtecommissie conform die bepalingen – ook bij een toezegging
van betreffende persoon om (de verantwoordelijke bewindspersoon voor
te stellen) een document of nadere schriftelijke informatie te (laten)
verstrekken – een vordering aan de Minister(-President) zal uitdoen ter
verkrijging van de documenten of informatie. Dit kan bijvoorbeeld al
worden opgenomen in de uitnodigingen voor de besloten voorgesprekken
en de oproepen voor de openbare verhoren. Daarnaast kan tijdens het
besloten voorgesprek, of na afloop van het openbaar verhoor, de
personen die een dergelijke toezegging hebben gedaan nogmaals op de
bepalingen van artikel 16 worden gewezen.

119

Kamerstuk II 2005/06, 30 415, nr. 6, p. 30–31.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

68

Mocht een persoon desondanks (ongevraagd en per abuis) toch zonder
tussenkomst van de betrokken Minister(-President) departementale
documenten of informatie verstrekken aan een enquêtecommissie, dan
dient de enquêtecommissie – conform de werkwijze van de PEFS – de
betrokken Minister(-President) alsnog een vordering te sturen.120
Ten slotte wijst de TCEWPE op de mogelijkheid dat een ambtenaar
doelbewust afwijkt van de in de wet vastgelegde werkwijze om zodoende
op te kunnen treden als klokkenluider. In paragraaf 6.5 wordt de positie
van klokkenluiders in relatie tot een enquêtecommissie nader toegelicht.
5.3 Informatievoorziening door toezichthouders
5.3.1 Toezichtvertrouwelijke informatie op grond van art. 1:89
Wft
Deze sub-paragraaf gaat nader in op de ervaringen van de PEFS met de
verstrekking van toezichtvertrouwelijke informatie door de twee financiële
toezichthouders: De Nederlandsche Bank (DNB) en de Autoriteit Financiële
Markten (AFM). Artikel 1:89 Wet financieel toezicht (Wft) bepaalt dat het
verboden is om vertrouwelijke gegevens of inlichtingen die ingevolge
deze wet zijn verstrekt of verkregen, te gebruiken of bekend te maken op
andere wijze dan noodzakelijk voor de uitvoering van de wet. Concreet
gaat het hier om vertrouwelijke informatie verstrekt aan DNB en AFM in
het kader van het toezicht op financiële instellingen. De PEFS constateerde
dat er relatief snel een beroep op deze bepaling werd gedaan door de
toezichthouders. Daarbij bleek het nauwelijks mogelijk om zelf na te gaan
of bepaalde informatie inderdaad als toezichtvertrouwelijk valt aan te
merken. Behoudens enkele rechterlijke uitspraken, bestaat er geen heldere
inhoudelijke definitie van de informatie die onder de geheimhoudingsplicht van art. 1:89 Wft valt. De formulering van deze bepaling brengt met
zich mee dat bij de vraag of bepaalde informatie toezichtvertrouwelijk is,
wordt gekeken naar de wijze waarop de informatie is verkregen en niet
naar inhoudelijke criteria.
Aanbevelingen PEFS
De PEFS beveelt aan te komen tot een nadere invulling van het begrip
toezichtvertrouwelijkheid in meer materiële zin. Verder zou moeten
worden bezien of een termijn kan worden vastgesteld, waarna bepaalde
informatie niet langer als toezichtvertrouwelijk wordt bestempeld.

Uitgangspunt Wft: toezichtvertrouwelijke informatie blijft geheim
Uitgangspunt in de regelgeving omtrent het toezicht op financiële
instellingen is dat toezichthouders zogenaamde «toezichtvertrouwelijke
informatie» niet mogen verstrekken aan derden. Deze geheimhoudingsplicht is verankerd in artikel 1:89 Wft. Met toezichtvertrouwelijke informatie wordt bedoeld: «vertrouwelijke gegevens of inlichtingen» die in het
kader van een wettelijke toezichtstaak zijn verkregen. Deze nationaalrechtelijke bepaling vormt een uitwerking van verschillende Europese
richtlijnen inzake financieel toezicht. Deze richtlijnen gaan uit van een
gesloten stelsel: gegevens over financiële instellingen die op grond van
de Wft zijn verstrekt aan een toezichthouder, mogen in beginsel alleen
worden gebruikt door of bekendgemaakt aan personen werkzaam voor de
120

Deze werkwijze kan in het interne Handboek Onderzoek van de Tweede Kamer worden
opgenomen, waarin onder meer de procedures rond de uitvoering van parlementaire
onderzoeken en enquêtes staan beschreven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

69

toezichthouder zelf of, onder voorwaarden, aan andere toezichthouders.
Verstrekking van vertrouwelijke gegevens aan andere overheidsinstanties
– inclusief het parlement – is op grond van de betreffende richtlijnen en
artikel 1:89, tweede lid, Wft, alleen mogelijk in samengevatte of geaggregeerde vorm, waarbij de informatie niet herleidbaar is tot afzonderlijke
personen of vennootschappen.121
Begrip «vertrouwelijke gegevens of inlichtingen» niet nader gedefinieerd
Het begrip «vertrouwelijke gegevens of inlichtingen» in artikel 1:89 Wft is
in de wet niet nader gedefinieerd. Ook de Europese richtlijnen, waarop
deze bepaling is gebaseerd, bieden geen nadere uitwerking van dit begrip.
De memorie van toelichting bij deze wetsbepaling biedt wel enige
aanknopingspunten. Zo stelt de regering dat «vertrouwelijke gegevens
nader geconcretiseerd [kunnen] worden tot onder meer gegevens uit de
persoonlijke levenssfeer en bedrijfsgegevens die aan de toezichthouder
zijn meegedeeld.» Volgens vaste rechtspraak van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State «is er sprake van bedrijfs- en fabricagegegevens indien uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden
gelezen of worden afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces dan wel met betrekking tot de afzet van de
producten of de kring van afnemers en leveranciers.» De regering voegt
daaraan toe dat onder vertrouwelijke gegevens onder andere moet
worden verstaan: «gegevens van financiële ondernemingen over de
bedrijfsvoering, de liquiditeitspositie, de (maand)rapportages, gegevens
over (potentiële) bestuurders daargelaten eventuele sancties die aan de
natuurlijke persoon zijn opgelegd op basis van deze wet, (solvabiliteits)marges, gegevens over debiteuren, crediteuren of cliënten, gegevens van
de afdeling R&D, plannen voor fusies of overnames en marketing/
verkoopstrategieën. Het gaat derhalve om gegevens die van invloed
kunnen zijn op de concurrentiepositie van de betreffende onderneming of
een disproportionele inbreuk kunnen maken op de persoonlijke levenssfeer van betrokkene.»122
Voorlichting Raad van State: vertrouwelijke inzage onder strikte
voorwaarden mogelijk
Naar aanleiding van discussie tussen de PEFS en de Minister van
Financiën over de verstrekking van toezichtvertrouwelijke informatie aan
de enquêtecommissie, verzocht de Minister de afdeling advisering van de
Raad van State om voorlichting omtrent de uitleg van artikel 1:89 Wft in
de context van een parlementaire enquête.123 De Raad concludeerde dat
de Europese richtlijnen waaraan artikel 1:89 Wft uitvoering geeft, niet
noodzakelijkerwijs verhinderen dat toezichtvertrouwelijke informatie met
het parlement wordt gedeeld. De richtlijnen, zo leidde de Raad af uit de
totstandkomingsgeschiedenis, zouden namelijk niet hebben beoogd
afbreuk te doen aan de constitutionele inlichtingenrelatie tussen nationale
regeringen en hun parlementen. Verstrekking van toezichtinformatie aan
de enquêtecommissie werd daarom in beginsel mogelijk geacht, mits
onder strikte geheimhouding en zonder dat de gegevens herleidbaar
zouden zijn tot specifieke instellingen of personen. Hoe dit vorm zou
moeten worden gegeven, liet de Raad aan de Minister en de enquêtecom121

Zie hierover ook de voorlichting van de Raad van State aan de Minister van Financiën, Stcrt.
2011, nr. 5695, p. 5, noot 7.
122
Kamerstuk II 2003/04, 29 708, nr. 3, p. 46–47. Zie hierover ook: ABRvS 30 juni 2010, 200908367/
1/H3, ECLI:NL:RVS:2010:BM9675 (Stichting Stedebouw en Stadsherstel/Minister van
Financiën), waarin de Afdeling bestuursrechtspraak oordeelde dat de geheimhoudingsplicht
van artikel 1:89 Wft moet worden gezien als een bijzondere regeling voor openbaarmaking
met een uitputtend karakter, waarmee de bepaling van de Wob opzij gezet werden.
123
De voorlichting is gepubliceerd in Stcrt. 2011, nr. 5695.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

70

missie. Uiteindelijk kreeg de PEFS onder zeer strikte voorwaarden,
vastgelegd in informatieprotocollen, inzage in de gevraagde informatie:
door de Minister en de betrokken toezichthouders werden datarooms
ingericht, waartoe alleen commissieleden en hun staf onder strikte
geheimhouding toegang hadden. Het gevolg was dat de PEFS uiteindelijk
slechts een klein deel van het totaal aan dossiers dat zij heeft onderzocht,
openbaar kon maken. Dat wil zeggen dat slechts een klein deel van de
onder de PEFS berustende documenten na aanbieding van het rapport
aan de Kamer, voor een ieder ter inzage is gekomen.124
Europese richtlijn toezichtinformatie financiële instellingen (2013)
Op 27 juni 2013 is een Europese richtlijn in het Europese Publicatieblad
verschenen waardoor het uitdrukkelijk mogelijk wordt voor lidstaten om
informatie over prudentieel toezicht op financiële instellingen te delen met
onder meer parlementaire onderzoekscommissies.125 Hiermee werd in
feite een inmiddels ontstane praktijk in een aantal lidstaten126, waaronder
sinds de PEFS ook Nederland, waarbij nationale parlementen naar
aanleiding van de bankencrisis onder verwijzing naar de totstandkoming
van de betreffende richtlijnen toch inzage kregen in toezichtvertrouwelijke
informatie, gecodificeerd.
De richtlijn verbindt strikte voorwaarden aan het delen van informatie met
parlementaire onderzoekscommissies: a) de betreffende onderzoekscommissie dient te beschikken over een «nauwkeurig omschreven mandaat
uit hoofde van het nationale recht om de maatregelen van autoriteiten die
voor het toezicht op instelling of voor wetten inzake dit toezicht verantwoordelijk zijn, te onderzoeken of te controleren»; b) de informatie is strikt
noodzakelijk om het genoemde mandaat te vervullen; c) voor personen
die toegang tot de informatie hebben gelden professionele geheimhoudingsgronden krachtens nationaal recht (beroepsgeheim); en d) informatie afkomstig van andere lidstaten mag alleen met uitdrukkelijke
toestemming van de bevoegde buitenlandse autoriteiten worden
gedeeld.127
Implementatiewet aangenomen: nieuw artikel 1:93e Wft
Ter implementatie van deze richtlijn is in januari 2014 een wetsvoorstel bij
de Kamer ingediend. Dit voorstel, dat in januari 2015 kracht van wet kreeg,
voegt – voor zover hier relevant – een bepaling aan de Wft toe omtrent de
verstrekking van toezichtvertrouwelijke informatie aan parlementaire
enquêtecommissies.128 Op grond van het nieuwe artikel 1:93e Wft is een
toezichthouder nu verplicht om toezichtvertrouwelijke informatie te
verstrekken aan een parlementaire enquêtecommissie, voor zover de
gegevens of inlichtingen naar het oordeel van die enquêtecommissie
noodzakelijk zijn voor de vervulling van haar taak. Wel dient de enquêtecommissie omtrent de ontvangen gegevens geheimhouding te bewaren.
Openbaarmaking kan slechts indien deze gegevens niet te herleiden zijn
tot afzonderlijke personen (onder het begrip «personen» vallen financiële
instellingen en hun leidinggevenden).

124

Kamerstuk II 2011/12, 31 980, nr. 61, p. 573.
Richtlijn 2013/36/EU, PbEU 2013, L 176/338. Daarnaast kunnen lidstaten informatieverstrekking aan de rekenkamer en «andere voor onderzoek verantwoordelijke entiteiten»
mogelijk maken.
126
Zie de voorlichting van de Raad van State, Stcrt. 2011, nr. 5695, p. 7.
127
Zie art. 59, tweede lid, van de richtlijn.
128
Informatieverstrekking aan de Algemene Rekenkamer is in een ander wetsvoorstel
opgenomen. Dit is inmiddels in werking getreden (zie artikel 1:93d Wft).
125

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

71

Analyse TCEWPE: consequenties wijziging Wft voor werking Wpe
Voor Nederland is de betreffende bepaling uit de richtlijn uitgewerkt in het
nieuwe artikel 1:93e Wft. Deze bepaling kan worden beschouwd als lex
specialis ten opzichte van een aantal relevante bepalingen in de Wpe
2008. Als gevolg hiervan:
− zijn toezichthouders in de zin van de Wft (i.e. AFM en DNB) verplicht
om toezichtvertrouwelijke gegevens of inlichtingen te verstrekken aan
parlementaire enquêtecommissies, voor zover die gegevens of
inlichtingen naar het oordeel van de enquêtecommissie noodzakelijk
zijn voor de vervulling van haar taak;
− dient de enquêtecommissie geheimhouding te bewaren omtrent de
ontvangen vertrouwelijke gegevens of inlichtingen;
− kan vertrouwelijke toezichtinformatie afkomstig van buitenlandse
toezichthouders alleen met hun toestemming aan een enquêtecommissie worden verstrekt.
In de memorie van toelichting wordt ten aanzien van artikel 1:93e Wft
gesteld dat de geheimhoudingsplicht voor de enquêtecommissie met zich
meebrengt dat de commissie de informatie «aan geen enkele persoon of
autoriteit bekend mag maken, ook niet aan de Staten-Generaal, behalve
als deze niet kan worden herleid tot afzonderlijke personen.»129 Aangezien
het hier gaat om een passage in de memorie van toelichting en niet om
een uitdrukkelijke wettelijke regeling, is het de vraag of met voldoende
zekerheid kan worden vastgesteld dat artikel 38 Wpe 2008, op basis
waarvan alle Kamerleden na afloop van de enquête inzage kunnen krijgen
in het enquêtearchief, in casu dus niet van toepassing moet worden
geacht.
Wel duidelijk is dat uit artikel 1:93e Wft voortvloeit dat op de enquêtecommissie de plicht rust om op grond van artikel 40 Wpe 2008 beperkingen te
stellen aan de openbaarheid van deze gegevens. De Wft laat geen ruimte
voor de Kamer om deze beperkingen na afloop van de enquête op te
heffen; artikel 39, tweede lid, Wpe 2008 is dus niet van toepassing ten
aanzien van toezichtvertrouwelijke informatie in de zin van de Wft.
Aanbevelingen PEFS niet meegenomen
De PEFS heeft aanbevolen een definitie van het begrip «vertrouwelijke
gegevens en inlichtingen», zoals bedoeld in artikel 1:89 Wft, op te nemen
in de wet. Thans is volgens de PEFS bepalend hoe de gegevens door de
toezichthouder zijn verkregen; wanneer dit in het kader van haar toezichthoudende functie is gebeurd, dan zouden de gegevens daarmee per
definitie vertrouwelijk zijn. De PEFS acht het wenselijk dat op inhoudelijke
gronden kan worden bepaald of bepaalde informatie als toezichtvertrouwelijk moet worden aangemerkt, zodat een enquêtecommissie zo nodig
de discussie kan aangaan met toezichthouders over de noodzaak van
vertrouwelijkheid. Ook geeft de PEFS in overweging om een termijn te
stellen aan de vertrouwelijkheid, aangezien veel informatie na verloop van
tijd niet meer als toezichtvertrouwelijk behoeft te worden bestempeld.

129

Kamerstuk II 2013/14, 33 849, nr. 3, p. 35.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

72

De richtlijn uit 2013 lijkt echter de status quo te bevestigen130 en bevat
geen nadere inhoudelijke invulling van het begrip toezichtvertrouwelijk.
Ook wordt geen termijn aan vertrouwelijkheid gesteld. Ook de Wft bevat
geen nadere inhoudelijke definitie en stelt geen termijn aan de vertrouwelijkheid (die geldt dus in principe voor onbepaalde tijd). De wetsgeschiedenis en rechtspraak geven wel enige inhoudelijke aanwijzingen als het
gaat om de vraag welke soorten gegevens door toezichthouders in elk
geval als vertrouwelijk moeten worden aangemerkt (zie hierboven, par.
5.3.1), maar bepalend is dit niet. Indien een nadere definitie wenselijk
wordt geacht, is het de vraag of, en zo ja, in hoeverre, de Europese
richtlijnen daarvoor ruimte bieden.
Extern advies: mogelijkheden voor invullen begrip en bepalen termijn
De TCEWPE heeft op dit punt zowel bijstand gevraagd aan het Ministerie
van Financiën als extern deskundig advies ingewonnen. In bijlage 1 is de
brief opgenomen die de Minister van Financiën aan de TCEWPE zond.
Bijlage 2 bevat de analyse van de hoogleraar De Serière, waarin hij onder
meer ingaat op de brief van de Minister. In zijn advies stelt De Serière dat
het mogelijk is om het begrip «toezichtvertrouwelijk», binnen de omlijning
uit de Nederlandse wetsgeschiedenis, te voorzien van een nadere
materiële invulling. Dit zal echter het probleem van de toezichtvertrouwelijkheid niet helemaal kunnen oplossen. Toezichthouders en enquêtecommissies zullen per geval afspraken moeten maken hoe om te gaan met de
toezichtvertrouwelijkheid van bepaalde informatie. Hierbij kan volgens de
TCEWPE aansluiting worden gezocht bij de voorgestelde modaliteiten in
paragraaf 5.1.2.
Daarnaast zou de in het kader van het mededingingsrecht door het Hof
van Justitie van de EU ontwikkelde «vijfjaarsregel» kunnen worden
beschouwd als vuistregel voor het verstrijken van de toezichtvertrouwelijkheid van informatie over financiële instellingen. Toezichtvertrouwelijkheidsbeperkingen kunnen vervallen indien desbetreffende informatie is
verouderd of irrelevant raakt, en indien er geen dreiging meer is dat
openbaarmaking een disproportionele inbreuk op de persoonlijke
levenssfeer van betrokken personen oplevert. Afhankelijk van de aard van
de informatie kan het verouderd of irrelevant worden van informatie
sneller, langzamer, of zelfs helemaal niet plaatsvinden. Hierbij is wel van
belang dat de betrokken financiële instelling de mogelijkheid heeft om aan
te tonen dat bepaalde informatie nog steeds concurrentiegevoelig is.
Ten slotte wijst de TCEWPE erop dat, gezien het feit dat de Nederlandse
wet- en regelgeving op het gebied van toezichtvertrouwelijkheid gestoeld
is op Europese regelgeving, meer duurzame oplossingen in eerste
instantie op Europees niveau gezocht moeten worden. De Serière gaat
hier in zijn advies nader op in. De TCEWPE stelt vast dat het ondernemen
van initiatieven in die richting buiten haar taakopdracht valt.

130

Zie artikel 53 van Richtlijn 2013/36/EU, waarin wordt gesteld: (1) De lidstaten bepalen dat alle
personen die werkzaam zijn of zijn geweest voor de bevoegde autoriteiten, en auditors en
deskundigen die in opdracht van de bevoegde autoriteiten handelen, aan het beroepsgeheim
gebonden zijn; (2) De vertrouwelijke gegevens waarvan deze personen, auditors of deskundigen beroepshalve kennis krijgen, mogen uitsluitend in een samengevatte of geaggregeerde
vorm openbaar worden gemaakt, zodat individuele kredietinstellingen niet kunnen worden
geïdentificeerd, onverminderd de gevallen die onder het strafrecht vallen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

73

Overige consequenties
Terwijl de richtlijn uit 2013 zich strikt genomen beperkt tot banken en
beleggingsinstellingen, heeft artikel 1:93e Wft betrekking op alle toezichtvertrouwelijke informatie in de zin van de Wft. In de nota naar aanleiding
van het verslag stelt de regering hieromtrent dat zij van mening is dat de
richtlijn «geen nieuwe uitzondering op de geheimhoudingsplicht voor
toezichthouders in het leven roept, maar het gedurende de laatste jaren
gerijpte inzicht verwoordt dat de bestaande geheimhoudingsregimes voor
toezichtvertrouwelijke informatie vanzelfsprekend niet in de weg behoren
te staan aan het uitwisselen van informatie die van belang is voor de
enquêtes van nationale parlementen.»131
Het begrip «parlementaire onderzoekscommissies» in de richtlijn is door
de wetgever vertaald naar «parlementaire enquêtecommissies». Parlementaire onderzoekscommissies zonder de status van enquête zijn
daarmee uitdrukkelijk niet onder de werking van de wet gebracht. De
reden hiervoor is dat de richtlijn eist dat de betreffende parlementaire
commissie een «nauwkeurig omschreven mandaat uit hoofde van het
nationale recht» moet hebben. Dat mandaat volgt volgens de regering bij
enquêtecommissies uit artikel 2 Wpe 2008.132 In die bepaling wordt
geregeld dat het Kamerbesluit tot het houden van een enquête een
«omschrijving van het onderwerp waarop de parlementaire enquête
betrekking zal hebben» bevat. De regering ziet hierin dus voldoende basis
voor een mandaat in de zin van de Richtlijn.
Conclusies en adviezen TCEWPE
De TCEWPE concludeert dat de aanbeveling van de PEFS inmiddels ten
dele als uitgevoerd kan worden beschouwd, gelet op de wijziging van de
Wft per 1 januari 2015. De Europese richtlijn en de implementatie daarvan
in de vorm van artikel 1:93e Wft hebben de belemmeringen die de PEFS
heeft ervaren bij toekomstige enquêtes ten dele weggenomen. Toezichtvertrouwelijke informatie in de zin van artikel 1:89 Wft dient voortaan door
toezichthouders te worden verstrekt aan parlementaire enquêtecommissies, zij het op voorwaarde van strikte geheimhouding door de
enquêtecommissie. Het bijkomende probleem dat de enquêtecommissie
niet kon controleren of bepaalde informatie inderdaad als toezichtvertrouwelijk moet worden beschouwd, is daarmee eveneens verholpen. De
enquêtecommissies moet immers in alle gevallen toegang tot de
gegevens worden verschaft, waarna zij de status van de betreffende
documenten zelf kan beoordelen.
Tevens constateert de TCEWPE dat de doorgevoerde wijziging van de Wft
wel consequenties heeft voor de werking van de Wpe 2008. Artikel 1:93e
Wft kan worden beschouwd als lex specialis ten opzichte van gerelateerde
bepalingen in de Wpe 2008, in het bijzonder de artikelen 38 en 39 Wpe
2008. Dat betekent dat deze Wft-bepaling voorrang heeft op bepalingen in
de Wpe 2008. Tegen de achtergrond van de Europese oorsprong van
artikel 1:93e Wft moet deze voorrang worden geaccepteerd. Concreet
betekent dit dat Kamerleden na afloop van de enquête geen inzage
kunnen krijgen in de toezichtvertrouwelijke informatie. De Wpe kent zelf
echter geen specifieke voorziening om gevorderde en verstrekte
documenten niet ter inzage aan de overige leden van de Kamer te
overleggen. Zowel de Wft als de Wpe kennen het begrip «geheimhouding», maar passen dit op een andere wijze toe. In de Wft wordt
geheimhouding opgelegd aan een enquêtecommissie, terwijl in het stelsel
131
132

Kamerstuk II 2013/14, 33 849, nr. 6, p. 23.
Kamerstuk II 2013/14, 33 849, nr. 6, p. 25–26.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

74

van de Wpe geheimhouding kan worden opgelegd middels het stellen van
beperkingen aan de openbaarheid door de commissie: de overige leden
van de Kamer zullen dan geheimhouding moeten bewaren omtrent deze
documenten, maar krijgen op grond van artikel 38 Wpe 2008 wel inzage.
Om onduidelijkheden te voorkomen, dient de Wpe op dit punt te worden
aangevuld zodat wordt bevestigd dat niemand na afloop van een enquête
inzage krijgt in de toezichtvertrouwelijke informatie als bedoeld in artikel
1:93e Wft en die in afschrift is gevorderd.
Tegelijkertijd is duidelijk geworden dat het toezichtvertrouwelijke karakter
van een document na verloop van tijd zou kunnen vervallen. Dit zal van
geval tot geval verschillen. Indien de Kamer een verzoek ontvangt op
grond van artikel 39 om de gestelde beperkingen aan de openbaarheid op
te heffen of ten aanzien van de verzoeker buiten toepassing te laten, dan
kan zij hierover in overleg treden met de betreffende toezichthouder. Volgt
daaruit dat openbaarmaking geheel of gedeeltelijk mogelijk wordt geacht,
dan kan daartoe op grond van artikel 39, tweede lid, van de wet worden
besloten.
Daarnaast constateert de TCEWPE dat bij toekomstige enquêtes waarin
toezichtvertrouwelijke informatie in de financiële sector een rol zou
kunnen spelen, een zorgvuldige omschrijving van de enquêteopdracht
van belang is. De eis van een nauwkeurig mandaat en de noodzakelijkheid
van de verstrekking van de gevraagde gegevens (art. 1:93e Wft) zou in de
praktijk tot discussie tussen toezichthouders en enquêtecommissies
kunnen leiden. Om dat te voorkomen, doet de Kamer er verstandig aan
om bij enquêtes waarin toezichtvertrouwelijke informatie in de zin van de
Wft een rol zou kunnen spelen, zorgvuldig aandacht te besteden aan de
omschrijving van het onderwerp en ervoor te zorgen dat hieruit de
noodzaak tot het kunnen beschikken over dergelijke informatie in
voldoende mate blijkt.
Ten slotte wijst de TCEWPE erop dat deze wet alleen van toepassing is op
enquêtecommissies: een parlementaire onderzoekscommissie heeft op
grond van de Wft dus geen recht op inzage. De TCEWPE vindt de keuze
die is gemaakt om het toepassingsbereik van het inzagerecht te beperken
tot enquêtecommissies aanvaardbaar. Hoewel ook een parlementaire
onderzoekscommissie met een duidelijk mandaat kan worden ingesteld, is
de juridische basis van deze commissies minder sterk. Gelet op de
gevoeligheid van de informatie waar het hier om gaat, mag van de Kamer
worden verwacht dat zij kiest voor een onderzoeksinstrument met
voldoende wettelijke waarborgen wanneer zij inzage verlangt. De Kamer
dient zich hier, bij het bepalen van het type commissie dat voor een
onderzoek wordt ingezet, bewust van te zijn.
5.3.2 Overige toezichthouders
De wijziging van de Wft in januari 2015 vloeide voort uit de hierboven
genoemde Europese richtlijn over toezicht op financiële instellingen uit
2013. Echter, ook buiten de financiële sector vindt toezicht plaats door
toezichthouders die geheel of gedeeltelijk werkzaam zijn op basis van
Europeesrechtelijke normen. Een belangrijke toezichthouder met een
breed mandaat is de Autoriteit Consument en Markt (ACM), maar op
specifieke terreinen zijn ook andere toezichthouders actief, zoals de
Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT). Het is op voorhand niet
duidelijk of, en zo ja, in hoeverre, parlementaire enquêtecommissies
toegang zullen hebben tot toezichtvertrouwelijke informatie op terreinen
waar deze toezichthouders werkzaam zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

75

Het valt buiten de taakopdracht van de TCEWPE om voor toekomstige
enquêtecommissies na te gaan waar mogelijke belemmeringen zouden
kunnen liggen in de toegang tot toezichtvertrouwelijke informatie. Wel
wijst de TCEWPE op de mogelijkheid die De Serière in zijn advies heeft
opgenomen, namelijk een overkoepelende richtlijn of verordening die één
kruis-sectorale uniforme regeling geeft met betrekking tot het verstrekken
van informatie in het kader van parlementaire waarheidsvinding, waarbij
bij of krachtens andere wetten opgelegde geheimhoudingsverplichtingen
onder bepaalde voorwaarden komen te vervallen. Dit vergt een initiatief
op Europees niveau.
Advies TCEWPE
Enquêtecommissies die toezichtvertrouwelijke informatie nodig hebben
op terreinen buiten het financieel toezicht wordt geadviseerd om
specialistisch juridisch advies in te winnen over de mate waarin de
toepasselijke Europese regels het toelaten dat nationale parlementaire
onderzoekscommissies inzage krijgen.
5.4 Motivering van een beroep op een verschoningsgrond
Artikel 19
1. Een Minister, een gewezen Minister, een Staatssecretaris, een
gewezen Staatssecretaris, een lid of bestuurder van een tot de
staat behorend orgaan, een gewezen lid of bestuurder van een tot
de staat behorend orgaan en een ambtenaar, werkzaam of
werkzaam geweest ten behoeve van een tot de staat behorend
orgaan, zijn niet verplicht informatie aan de commissie te
verstrekken, voor zover deze verstrekking in strijd met het
belang van de staat is.
2. [...]
3. [...]
Artikel 21
1. Niemand is verplicht informatie aan de commissie te verstrekken, voor zover het informatie betreft over de beraadslagingen in
een vergadering van een college en bij wet een verplichting tot
geheimhouding over die beraadslagingen is opgelegd.
2. [...]
3. [...]
Artikel 22
Niemand is verplicht informatie aan de commissie te verstrekken,
voor zover deze informatie geheime bedrijfs- en fabricagegegevens of anderszins bedrijfsvertrouwelijke en concurrentiegevoelige informatie van een onderneming betreft en het belang van
informatieverkrijging door de commissie niet opweegt tegen het
belang van de vertrouwelijkheid van deze informatie.
Artikel 23
Niemand is verplicht informatie aan de commissie te verstrekken,
voor zover deze informatie de persoonlijke levenssfeer betreft en
het belang van informatieverkrijging door de commissie niet
opweegt tegen het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer.
Artikel 24
Niemand is verplicht informatie aan de commissie te verstrekken,
voor zover hij uit hoofde van zijn ambt of beroep tot geheimhouding verplicht is en het informatie betreft die aan hem in die
hoedanigheid is toevertrouwd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

76

Achtergrond
De Wpe 2008 voorzag – ten opzichte van de oude enquêtewet – in een
uitbreiding van het aantal verschoningsgronden. De initiatiefnemers
verwachtten niet dat de praktijk hierdoor wezenlijk zou veranderen.
Volgens de initiatiefnemers werd er zelden een beroep gedaan op een
verschoningsgrond en leidde dit ook zelden tot problemen.
In bepaalde gevallen zou een beroep op een verschoningsgrond door een
enquêtecommissie afgewend kunnen worden, bijvoorbeeld door een
verhoor in afwezigheid van beeld- en geluidsregistraties te laten plaatsvinden of een besloten zitting te houden. Voor zover geen sprake was van
een verhoor, zou betrokkenen gevraagd kunnen worden de schriftelijke
inlichtingen of documenten vertrouwelijk te verstrekken.133
Ervaringen enquêtecommissies
Zoals eerder uiteengezet krijgen enquêtecommissies in de praktijk, anders
dan door de initiatiefnemers gedacht, veel te maken met vertrouwelijke
informatieverstrekking. Zo merkte de PE Fyra op dat het kabinet zeer veel
informatie heeft verstrekt waarvoor vertrouwelijkheid werd gevraagd op
grond van het belang van de staat. De PE Fyra wees erop dat dit leidt tot
een forse inbreuk op het uitgangspunt dat het parlement zijn werk in de
openbaarheid moet kunnen doen. Volgens de PE Fyra vereist deze inbreuk
een goede motivering. Omwille van de transparantie en de vereiste
zorgvuldigheid is het van belang precies te kunnen duiden waarom
bepaalde informatie niet openbaar gemaakt kan worden. De PE Fyra is
dan ook van oordeel dat de motivering van het beroep op het belang van
de staat deugdelijker moet.134
Ook de PEW heeft geconstateerd dat door actoren vaak niet of nauwelijks
voldoende werd gemotiveerd waarom een beroep werd gedaan op de in
de wet opgenomen verschoningsgronden. Elk beroep op een verschoningsgrond zou naar de mening van de PEW deugdelijk gemotiveerd
moeten worden. De PEW beveelt aan hier in de evaluatie van de Wpe
2008 aandacht aan te besteden.135
Aanbeveling PEW
Besteed aandacht aan de verschoningsgronden en de motivatie ervan.

Analyse en conclusie TCEWPE
Het verzamelen van informatie door middel van vorderingen is een van de
belangrijkste instrumenten van een enquêtecommissie. De op deze wijze
verkregen informatie vormt de basis van de bevindingen van een
commissie. De commissie is bij het uitoefenen van haar bevoegdheden
gebonden aan de wet: zij mag alleen van haar bevoegdheden gebruik
maken voor zover dit naar haar redelijk oordeel nodig is voor de
vervulling van haar taak. Indien nodig zal de rechter hierover in een
concreet geval oordelen.
Personen met een medewerkingsplicht die te maken krijgen met een
vordering van een enquêtecommissie kunnen alleen met een gerechtvaardigd beroep op een wettelijk verschoningsrecht de gevorderde
medewerking weigeren. De verschoningsrechten in de wet zijn doorgaans
133

Kamerstuk II 2005/06, 30 415, nr. 6, p. 37–38.
Kamerstuk II 2015/16, 33 678, nr. 11, p. 473.
135
Kamerstuk II 2014/15, 33 606, nr. 4, p. 213.
134

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

77

facultatief van aard. Degene van wie medewerking wordt gevorderd mag
de gevraagde informatie dan wel verstrekken, desnoods vertrouwelijk,
maar kan er ook voor kiezen om zich te beroepen op de verschoningsgrond. In sommige gevallen geldt evenwel een plicht tot verschoning. Als
een arts wordt gevraagd naar informatie die onder het medisch beroepsgeheim valt, dan zal deze zich moeten beroepen op het verschoningsrecht
van artikel 24.136
Een beroep op een verschoningsgrond kan dus betekenen dat een
enquêtecommissie de gevorderde informatie niet ontvangt en niet kan
inzien. Elk beroep op een verschoningsgrond dient dan ook naar mening
van de TCEWPE gepaard te gaan met een deugdelijke motivering:
verwacht wordt dat voldoende inzichtelijk wordt gemaakt waarom op
grond van de wet niet voldaan kan worden aan de vordering.
Op basis van een deugdelijke motivering kan een enquêtecommissie een
eigen afweging maken over het beroep op een verschoningsgrond. Een
enquêtecommissie kan immers vraagtekens stellen bij het beroep, maar
de motivering kan ook aanleiding geven om de vordering aan te passen of
in te trekken. Indien een persoon volhardt in zijn weigering te voldoen aan
een vordering, dan kan een enquêtecommissie het beroep op een
verschoningsgrond laten toetsen door de rechter, die kan bepalen dat
alsnog medewerking moet worden verleend.
Hierbij merkt de TCEWPE op dat – in navolging van hetgeen in paragraaf
5.2.2 is voorgesteld – een bewindspersoon geen beroep hoeft te doen op
de verschoningsgrond van het belang van de staat als de betreffende
informatie vertrouwelijk kan worden verstrekt. De bewindspersoon kan in
dat geval de commissie om een vorm van vertrouwelijke behandeling
vragen conform de voorgestelde modaliteiten. Artikel 40 biedt enquêtecommissies het juridische kader voor vertrouwelijke archivering van
documenten, waarbij in sommige gevallen beperkingen aan de
openbaarheid moeten worden gesteld (lid 2) en in andere gevallen een
belangenafweging plaatsvindt (lid 3). Het spreekt voor zich dat de
bewindspersoon een dergelijk verzoek om vertrouwelijke behandeling
eveneens deugdelijk motiveert. Zonder motivering kan de commissie
immers niet goed beoordelen waarom vertrouwelijke behandeling nodig
zou zijn. De TCEWPE heeft in paragraaf 5.2.1 reeds geadviseerd hierover
nadere werkafspraken te maken met het kabinet.
Voorstel
Naar het oordeel van de TCEWPE is het evident dat een beroep op een
verschoningsgrond voorzien wordt van een deugdelijke motivering. Nu in
de praktijk blijkt dat dit vaak niet het geval is, ziet de TCEWPE aanleiding
om een wettelijke bepaling op te nemen dat een beroep op een verschoningsgrond deugdelijk dient te worden gemotiveerd.
6 De positie van getuigen en deskundigen
In dit hoofdstuk worden verschillende onderwerpen behandeld die de
positie van getuigen en deskundigen betreffen. De eerste paragraaf gaat
nader in op de – tot nog toe voor genodigden ontbrekende – geheimhoudingsplicht over het voorgesprek. Vervolgens wordt de functie en
betekenis van het recht op bijstand nader toegelicht. In paragraaf 3 en 4
komen respectievelijk de reikwijdte van het verschoningsrecht van
advocaten en de reikwijdte van de bewijsbeperking uitgebreid aan de
136

In artikel 24 is een verschoningsrecht opgenomen voor de klassieke verschoningsgerechtigden waaronder de arts en de advocaat. Zie ook Kamerstuk II 2005/06, 30 415, nr. 6, p. 44.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

78

orde. De TCEWPE acht deze laatste twee onderwerpen voor iedereen die
in de toekomst betrokken raakt bij een enquête van groot belang. Het
hoofdstuk sluit af met een korte uiteenzetting en enkele adviezen voor
enquêtecommissies ten aanzien van klokkenluiders.
6.1 De geheimhoudingsplicht ten aanzien van het voorgesprek
Artikel 8
1. [...]
2. [...]
3. De leden van de commissie bewaren geheimhouding over
hetgeen hun tijdens het voorgesprek ter kennis komt.
4. [...]

Op basis van artikel 8, derde lid Wpe 2008, zijn de leden van een enquêtecommissie verplicht geheimhouding te bewaren over hetgeen hen tijdens
het voorgesprek ter kennis komt. De PEFS heeft geconstateerd dat voor
degenen met wie een voorgesprek wordt gehouden, deze geheimhoudingsverplichting niet geldt, en is van oordeel dat ook zij geheimhouding
dienen te bewaren over de inhoud van het voorgesprek. Hierbij merkt de
PEFS op dat een algehele geheimhoudingsverplichting op gespannen
voet staat met de verplichting die ondergeschikten veelal hebben jegens
hun werkgever.137 De PEFS is daarom tot de volgende aanbeveling
gekomen.
Aanbeveling PEFS
De PEFS is voorstander van een geheimhoudingsverplichting die een
reikwijdte heeft buiten de directe beroepsmatige verantwoordingslijn van
de personen met wie een voorgesprek wordt gehouden en beveelt aan de
Wpe 2008 op dit punt te wijzigen.

Ook de PEW constateerde een asymmetrie in de geheimhouding van de
inhoud van de besloten voorgesprekken. Een enquêtecommissie dient
geheimhouding te betrachten; voor de genodigde en diens bijstandsverlener geldt dit niet. Dit staat volgens de PEW op gespannen voet met de
vertrouwelijkheid in deze fase van het onderzoek.138 In navolging van de
PEFS heeft de PEW daarom de volgende aanbeveling gedaan:
Aanbeveling PEW
De PEW beveelt aan het model van bijstandsverlening in combinatie met
de geheimhoudingsplicht van de commissie nader te bezien.

De functies van het besloten voorgesprek
Het besloten voorgesprek heeft verschillende functies. Door het houden
van voorgesprekken krijgt een enquêtecommissie meer inzicht in de
problematiek en meer kijk op de informatie waarover elke potentiële
getuige afzonderlijk beschikt. Aan de hand hiervan kan een enquêtecommissie besluiten de betrokkene al dan niet voor een openbaar verhoor op
te roepen. Ook kan een enquêtecommissie op basis van de voorge137
138

Kamerstuk II 2011/12, 31 980, nr. 61, p. 574.
Brief van de parlementaire enquêtecommissie Woningcorporaties aan het presidium,
kenmerk 15-PEW-UB-001 d.d. 18 maart 2015.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

79

sprekken gerichter vragen stellen tijdens de openbare verhoren.
Daarnaast kan een potentiële getuige aftasten wat er zoal tijdens het
openbare verhoor aan de orde zou kunnen komen. Uit de praktijk is
gebleken dat specifieke vragen die in een voorgesprek worden gesteld, bij
de betrokkenen herinneringen oproepen aan soms vergeten informatie. In
andere gevallen werd tijdens de openbare verhoren duidelijk dat getuigen
in het voorgesprek aanleiding hadden gevonden hun geheugen op
bepaalde punten op te frissen, wat het onderzoek uiteraard ten goede
komt.139
Ten slotte kan in het besloten voorgesprek ook duidelijk worden wat de
rechten en plichten van de genodigden zijn. In het voorgesprek kan een
potentiële getuige reeds melding maken van mogelijk belastende
informatie die aan de orde kan komen.140 Juist door het informele
karakter van het besloten voorgesprek – geen eedaflegging, het ontbreken
van consequenties zoals openbaarheid of mediaregistratie en het
ontbreken van de verplichting te verschijnen en te antwoorden – blijken
genodigden dikwijls bereid tot medewerking en naar waarheid te
antwoorden.
De geheimhoudingsplicht over het voorgesprek
Op grond van artikel 8, derde lid, Wpe 2008 zijn de leden van een
enquêtecommissie verplicht geheimhouding te bewaren over hetgeen
hen tijdens het voorgesprek ter kennis komt. In de memorie van
toelichting zijn de initiatiefnemers van de Wpe 2008 niet specifiek op deze
geheimhoudingsplicht ingegaan. Wel stellen zij in de toelichting: «Ten
slotte wordt opgemerkt dat op de persoon met wie de commissie een
voorgesprek houdt geen geheimhoudingsverplichting rust over hetgeen
tijdens een voorgesprek is besproken. De opneming van een geheimhoudingsplicht zou onder meer op gespannen voet staan met de verplichting
die ondergeschikten hebben jegens hun werkgever. Meer in het bijzonder
staat deze verplichting voor ambtenaren haaks op de informatieverplichting die zij jegens hun bewindspersoon hebben op grond van de
ministeriele verantwoordelijkheid.»141
Analyse TCEWPE
Met de huidige wetstekst wordt niet voorkomen dat het besprokene in een
besloten voorgesprek door genodigden en hun bijstandsverleners toch in
de openbaarheid wordt gebracht, hetzij door tussenkomst van de media,
hetzij doordat de genodigde of bijstandsverlener informatie doorspeelt
aan collega’s, werkgever of anderen. Het voortijdig, onvolledig of onjuist
naar buiten brengen of delen van informatie met derden zou het
onderzoek van de enquêtecommissie kunnen schaden. Hoewel er geen
aanwijzingen zijn dat in recente enquêtes informatie uit besloten
voorgesprekken in de openbaarheid is gekomen, erkent de TCEWPE dat
dit risico wel aanwezig is.
Het belang dat met geheimhouding is gediend, moet worden afgewogen
tegen andere belangen. Enerzijds kan een geheimhoudingsplicht
belastend zijn voor wie zich daaraan te houden heeft, en kan het worden
gezien als een beperking van de vrijheid van meningsuiting. Anderzijds is
de waarheidsvinding door een enquêtecommissie van groot maatschappelijk belang, en dient een enquêtecommissie haar onderzoek
ongehinderd uit te kunnen voeren. Daarbij is het van belang dat het
139

Kamerstuk II 2005/06, 30 415, nr. 6, blz. 24.
Handelingen I 2007/08, nr. 17, pp. 694–731.
141
Kamerstuk II 2005/06, 30 415, nr. 6, blz. 74.
140

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

80

instrument van het voorgesprek, dat in de moderne enquêtepraktijk een
belangrijke voorbereidende functie vervult, zo goed mogelijk kan worden
toegepast. Dat is zowel in het belang van het onderzoek als in het belang
van de genodigde, die in het voorgesprek de gelegenheid heeft om te
reflecteren op het onderzoek van de commissie en eventuele misverstanden kan wegnemen. Tegelijkertijd moet vermeden worden dat
onderzoeksinformatie, waarvan de betekenis ten tijde van de voorgesprekken soms nog niet volledig kan worden overzien, vroegtijdig en
zonder context naar buiten komt.
Hierbij neemt de TCEWPE in haar overweging ook mee dat bij strafrechtelijk onderzoek wel reeds geheimhoudingsplichten voor betrokkenen
bestaan. Zo kan een met strafrechtelijk financieel onderzoek belaste
opsporingsambtenaar – kort gezegd – gegevens en afschriften vorderen
over iemands vermogenspositie.142 Degene bij wie wordt gevorderd heeft
vervolgens in het belang van het onderzoek een geheimhoudingsplicht
omtrent al hetgeen hem terzake van de vordering bekend is. Schending
van deze wettelijke geheimhoudingsplicht is strafbaar.143
Het uitbreiden van de geheimhoudingsplicht, die nu alleen nog voor de
commissie geldt, naar degene met wie het voorgesprek wordt gehouden,
is naar het oordeel van de TCEWPE gelet op het voorgaande te rechtvaardigen. Daarbij komt dat het hebben van een geheimhoudingsplicht ook als
bijkomend effect kan hebben dat op genodigden minder snel druk kan
worden uitgeoefend door derden om informatie te delen uit het voorgesprek.
Tegelijkertijd erkent de TCEWPE dat een geheimhoudingsplicht problematisch kan zijn voor personen die in een gezagsrelatie staan. In een
voorgesprek kan hen naar informatie worden gevraagd over zaken
waarover zij – zonder formele vordering op grond van de wet – met het
oog op die gezagsrelatie niet vrijelijk kunnen verklaren. Te denken valt aan
werknemers of opdrachtnemers. Dit geldt in het bijzonder voor ambtenaren die werkzaam zijn onder het gezagsbereik van een Minister.144 Zij
werken immers niet louter als ondergeschikte, maar bevinden zich ook in
een bijzondere constitutionele verhouding ten opzichte van het parlement.
Op deze rijksambtenaren die worden uitgenodigd voor een voorgesprek
zijn de Aanwijzingen externe contacten rijksambtenaren van
toepassing.145 Hieruit volgt dat de Minister bepaalt of een rijksambtenaar
aan een uitnodiging voor een besloten voorgesprek gehoor kan geven en
zo ja, welke informatie deze wel en niet kan verstrekken.
De TCEWPE acht het daarom aangewezen om de mogelijkheid open te
houden om personen die worden uitgenodigd voor een voorgesprek in
specifieke gevallen te ontheffen van de geheimhoudingsplicht. De
genodigde kan daartoe een gemotiveerd verzoek indienen bij de
commissie, die vervolgens daarover besluit. Bij dit verzoek zal tevens

142

Artikel 126a Sv.
Artikel 272 Sr.
144
Personen die werkzaam zijn onder het gezagsbereik van een Minister: het gaat dan zowel om
ambtenaren die werkzaam zijn voor de Ministers en de Staatssecretarissen of voor een van
de onder hen ressorterende ambten, instellingen of diensten, als om militaire ambtenaren, de
als regeringscommissarissen aangestelde personen, medewerkers van de planbureaus,
medewerkers van de Belastingdienst en leden van het Openbaar Ministerie. Ook geldt
hetgeen over de ambtenaar wordt gezegd voor de interim-manager of de «ingehuurde»
externe adviseur die ingevolge een privaatrechtelijke overeenkomst (detacheringsovereenkomst, overeenkomst inzake uitzendarbeid e.d.) in ondergeschiktheid voor een Minister
werkzaam is – als ware hij een in de desbetreffende functie benoemde ambtenaar.
145
Stcrt. 1998, nr. 104, p. 8.
143

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

81

moeten worden aangegeven met welke persoon de betreffende informatie
wordt gedeeld. Op deze personen rust vervolgens een geheimhoudingsplicht.
Conclusie en voorstel TCEWPE
De TCEWPE concludeert dat het besloten voorgesprek een belangrijke
bijdrage levert aan een degelijk en efficiënt onderzoek. Dit zou anders zijn
als er op enigerlei wijze in deze vertrouwelijke fase van het onderzoek
openbaarheid zou worden gegeven aan de inhoud van de besloten
voorgesprekken. De TCEWPE is dan ook van mening dat het belang van
een onbelemmerde waarheidsvinding in een parlementaire enquête
voldoende rechtvaardigingsgrond biedt om in de Wpe een geheimhoudingsplicht over het voorgesprek voor genodigden en bijstandsverleners
op te nemen. Vanwege de bijzondere positie van personen die in een
gezagsrelatie werkzaam zijn, waaronder ambtenaren die onder het
gezagsbereik van een Minister ressorteren, stelt de TCEWPE wel voor om
de commissie in specifieke gevallen de mogelijkheid te geven ontheffing
te verlenen van de geheimhoudingsplicht. In het separaat aangeboden
wetsvoorstel wordt dit nader uitgewerkt.
De TCEWPE stelt verder voor de geheimhoudingsplicht niet te beperken
tot de huidige formulering ten aanzien van de leden van de enquêtecommissie, die geheimhouding bewaren over «hetgeen hen ter kennis komt».
Immers, daarmee zouden genodigden alsnog openbaar kunnen maken
wat zij in het voorgesprek hebben verklaard. De geheimhoudingsplicht
wordt daarom voor genodigden en bijstandsverleners ruimer geformuleerd, en omvat alles wat besproken is tijdens het voorgesprek. Met deze
uitbreiding van de geheimhoudingsplicht acht de TCEWPE het wel van
belang dat genodigden nadrukkelijk door een enquêtecommissie worden
gewezen op de verplichtingen die zij op grond van de wet hebben.
6.2 Het recht op bijstand
Artikel 17
1. Een ieder kan zich in het verkeer met de commissie doen
bijstaan.
2. De commissie kan om gewichtige redenen besluiten dat
iemand zich tijdens een voorgesprek of een verhoor niet mag
laten bijstaan.
3. De commissie stelt de betrokkene onverwijld van een weigering in kennis.

Ervaringen in recente enquêtes
De PEW heeft geconstateerd dat, conform de mogelijkheden die de Wpe
2008 biedt, veel genodigden van dezelfde onderzochte partijen zich voor
het besloten voorgesprek lieten bijstaan door steeds dezelfde persoon.
Deze persoon doet op die manier veel kennis op over het onderzoek in
een zeer vertrouwelijke fase. De PEW acht dit niet wenselijk in het belang
van het onderzoek en met het oog op de geheimhouding van het besloten
voorgesprek.146

146

Brief van de parlementaire enquêtecommissie Woningcorporaties aan het presidium,
kenmerk 15-PEW-UB-001 d.d. 18 maart 2015.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

82

Vervolgens constateerde de PE Fyra dat er onduidelijkheid bestaat over de
functie van bijstandsverlening, vooral bij besloten voorgesprekken. Bij de
besloten voorgesprekken zag deze commissie, evenals de PEW, vaak
dezelfde persoon als bijstandsverlener optreden. Deze bijstandsverlener
vervulde vervolgens geen rol. De PE Fyra had de stellige indruk dat deze
bijstandsverleners voornamelijk aanwezig waren om inzicht te verkrijgen
in het onderzoek van de commissie. Zo gaf een genodigde voor een
besloten voorgesprek in eerste instantie aan geen behoefte te hebben aan
bijstand. Op aandringen van de actor waarvoor hij werkzaam was
geweest, nam hij echter alsnog een bijstandsverlener mee. Deze handelwijze is naar de mening van de PE Fyra in strijd met de geest van de wet
en de functie van bijstand.147 De PE Fyra doet daarom de aanbeveling om
bij de herziening van de wet meer duidelijkheid te scheppen over de
functie van bijstand voor getuigen.148
Aanbeveling PE Fyra
De Tweede Kamer dient bij de herziening van de Wet op de parlementaire
enquête duidelijkheid te scheppen over de functie van de bijstand voor
getuigen.

Analyse TCEWPE
In het navolgende wordt allereerst ingegaan op de betekenis en de functie
van het recht op bijstand. Daarna gaat de TCEWPE nader in op de ervaring
van zowel de PEW als de PE Fyra dat de persoon die bijstand verleent bij
getuigen van dezelfde organisatie, vaak dezelfde persoon is.
Het recht op bijstand in de Wpe 2008
Het recht op bijstand is sinds 2008 van toepassing op alle verkeer tussen
de enquêtecommissie en derden. Voordien bestond slechts een recht op
bijstand voor getuigen tijdens het verhoor. De initiatiefnemers achtten het,
gelet op de grote impact die een enquête kan hebben op personen,
wenselijk dat het bijstandsrecht werd uitgebreid. Het thans geldende
algemene recht op bijstand, gedeeltelijk ontleend aan de regeling omtrent
bijstand in de Algemene wet bestuursrecht (Awb)149, is niet alleen van
toepassing wanneer voor de betreffende persoon – op grond van de
formele taakuitoefening door de commissie – een medewerkingsplicht
bestaat, maar ook bij andere contacten tussen de commissie en derden.
Dit laatste is bijvoorbeeld het geval wanneer een commissie op grond van
artikel 8 Wpe 2008 een (vrijwillig) voorgesprek houdt met een potentiële
getuige of deskundige.
De wet schrijft niet voor welke personen bijstand kunnen verlenen.
Personen kunnen zich, zo blijkt uit de memorie van toelichting, bijvoorbeeld laten bijstaan door een collega, een boekhouder, een familielid, een
buurman of een rechtskundige adviseur.150
De enquêtecommissie kan om gewichtige redenen besluiten dat iemand
zich tijdens een voorgesprek of een verhoor niet mag laten bijstaan, zo
bepaalt het tweede lid van artikel 17 van de wet. Uit de formulering
«gewichtige redenen» vloeit voort dat slechts in uitzonderingssituaties het
verlenen van bijstand niet kan worden toegestaan. Gedacht kan worden
aan personen die zelf een belang hebben bij de informatie die door de
147

Kamerstuk II 2015/16, 33 678, nr. 11, p. 474.
Kamerstuk II 2015/16, 33 678, nr. 11, p. 45.
149
Vgl. art. 2:1 en 2:2 Awb.
150
Kamerstuk II 2005/06, 30 415, nr. 6, p. 34–35.
148

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

83

betreffende getuige wordt verstrekt. Daarnaast valt te denken aan
personen die bij herhaling de normale gang van zaken bij een verhoor
verstoren. Vanzelfsprekend mag een enquêtecommissie deze
bevoegdheid niet gebruiken om zich van een deskundig en daardoor
«lastig» persoon te ontdoen.151
Een gewichtige reden kan ook gelegen zijn buiten de persoon van de
bijstandsverlener. De initiatiefnemers hebben er daarom niet voor
gekozen de bevoegdheid van de commissie om bijstand niet toe te staan,
toe te spitsen op de persoon die de bijstand verleent, zoals in de Awb.152
In bepaalde gevallen kan het verlenen van bijstand bijvoorbeeld de
voortgang van het onderzoek in de weg staan. Zo kan het bijvoorbeeld
wenselijk zijn een persoon die ook zelf als getuige zal worden verhoord,
geen bijstand aan een andere getuige te laten verlenen.153 Het ligt volgens
de initiatiefnemers overigens niet voor de hand dat de enquêtecommissie
bij een voorgesprek bijstand niet toestaat, aangezien betrokkene in dat
geval niet verplicht is medewerking te verlenen.154
Betekenis en functie van het recht op bijstand
Het recht op bijstand, zoals neergelegd in artikel 17 van de wet, is
beperkter van aard dan de regeling omtrent bijstand in de Awb of het uit
artikel 6 EVRM voortvloeiende recht op bijstand. Dit hangt samen met het
feit dat de persoon die medewerking verleent aan een enquête zich in een
andere positie bevindt dan een belanghebbende in het bestuursrecht of
een verdachte in een strafproces. Dat wil uiteraard niet zeggen dat een
getuige of deskundige geen belangen heeft in het verkeer met een
enquêtecommissie. Zo kan het voor een persoon van wie medewerking
wordt gevorderd bijvoorbeeld nodig of wenselijk zijn om een beroep te
doen op wettelijke rechten, zoals verschoningsgronden. Voor een
effectieve toepassing van deze rechten moeten zij de mogelijkheid hebben
om zich hierover te laten informeren, adviseren en begeleiden. Het recht
op bijstand, zoals neergelegd in artikel 17 van de wet, vervult in dit
verband een belangrijke waarborgfunctie.
De functie van de bijstandsverlener kan daarmee in essentie worden
omschreven als het ondersteunen van personen bij de behartiging van
hun belangen in het verkeer met de enquêtecommissie. Het begrip
«belangen» moet hier ruim worden opgevat.155 In de enquêtepraktijk
heeft de bijstand vaak betrekking op juridische advisering en ondersteuning inzake de rechten en plichten van personen in hun verkeer met
de enquêtecommissie. Bijstand kan echter ook zien op andere belangen,
zoals persoonlijke, psychologische, beroeps- of bedrijfsmatige belangen.
De wet laat daarom ook vrij wie bijstand verleent.
Het recht op bijstand dient meestal ter ondersteuning van natuurlijke
personen in hun verkeer met de enquêtecommissie. Bijstandsverleners
verlenen hun diensten in het kader van de Wpe 2008 doorgaans dan ook
aan een individu, niet aan een achterliggende organisatie of onderneming
waarvoor het betreffende individu werkzaam is. De aard van artikel 17
brengt verder met zich mee dat de bijstand gericht is op de ondersteuning
van de eigen belangen van personen in hun contact met de enquêtecom-

151

Kamerstuk II 2005/06, 30 415, nr. 10, p. 10.
Zie artikel 2:2, eerste lid, Awb.
153
Kamerstuk II 2005/06, 30 415, nr. 10, p. 10.
154
Kamerstuk II 2005/06, 30 415, nr. 6, p. 35.
155
Gelet op de specifieke betekenis van het recht op bijstand onder de Wpe 2008, moet het
begrip «belangen» zoals dat hier wordt gebruikt worden onderscheiden van de begrippen
«belangen» of «belanghebbenden» als bedoeld in andere wetten, zoals de Awb.
152

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

84

missie. Het recht op bijstand is niet bedoeld voor het behartigen van de
belangen van een andere (rechts)persoon. Dit is alleen anders wanneer
een natuurlijk persoon louter optreedt in de hoedanigheid van vertegenwoordiger van een rechtspersoon en het de rechtspersoon zelf is waarvan
medewerking is gevraagd of gevorderd. In dat geval valt het belang van
de rechtspersoon samen met het belang van degene die namens de
rechtspersoon feitelijk medewerking verleent. In het kader van bijstandverlening bij een enquête moeten de belangen van de rechtspersoon dan
worden gezien als de eigen belangen van de persoon aan wie bijstand
wordt verleend.
Hoewel een zekere overlap in belangen in de praktijk vaak onvermijdelijk
en tot op zekere hoogte aanvaardbaar is, bijvoorbeeld omdat getuige en
bijstandsverlener werkzaam zijn voor dezelfde organisatie, zal de
bijstandsverlener altijd de belangen van de persoon aan wie bijstand
wordt verleend voorop moeten stellen. Wanneer een bijstandsverlener
zich bijvoorbeeld primair bezig houdt met het behartigen van de belangen
van de onderneming waarvoor de genodigde werkzaam is (terwijl de
genodigde niet, zoals hierboven bedoeld, als formele vertegenwoordiger
van de rechtspersoon optreedt), dan vervult de bijstandsverlener in feite
een eigenstandige functie in het verkeer met de commissie. Een enquêtecommissie die vermoedt dat primair andere belangen worden behartigd,
kan de betreffende bijstandsverlener of genodigde hierop aanspreken en
desnoods verzoeken dat een andere persoon een genodigde bijstand
verleent. In het uiterste geval kan bijstand met een beroep op artikel 17,
tweede lid, van de wet niet worden toegestaan. Daar zal dan, gelet op de
waarborgfunctie van het recht op bijstand, een gewichtige reden aan ten
grondslag moeten liggen. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer er
bij de commissie sterke vermoedens bestaan dat de aanwezigheid van de
door de genodigde aangewezen bijstandsverlener het onderzoek zal
benadelen.
Bijstand tijdens verhoor en voorgesprek
Hierboven werd aangegeven dat een getuige of deskundige in het kader
van een enquête een andere rol heeft dan een belanghebbende in het
bestuursrecht of een verdachte in een strafproces. Een belangrijk verschil
is dat onder artikel 17 van de wet de bijstandsverlener niet in de plaats
van de getuige of deskundige kan verschijnen of voor de commissie kan
optreden, met de getuige of deskundige als waarnemer (vertegenwoordiging). Ook heeft de bijstandsverlener niet het recht om namens de
persoon wiens belangen worden behartigd, het woord te voeren.
Bij een verhoor is het de getuige of deskundige op wie de antwoordplicht
rust en van wie inlichtingen verlangd worden in het kader van het
onderzoek. De getuige of deskundige voert zelf het woord. Tijdens het
verhoor vervult de bijstandsverlener daarom geen zelfstandige functie. De
bijstandsverlener is aanwezig ter ondersteuning of advisering van de
gehoorde. Uit artikel 17 van de wet vloeit voort dat de getuige of
deskundige tijdens een verhoor overleg moet kunnen voeren met de
aanwezige bijstandsverlener. Het recht op bijstand geldt immers in alle
fases van het verkeer tussen enquêtecommissie en derden. De commissie
dient, zo nodig middels een korte schorsing, de gelegenheid te bieden
voor ruggespraak indien de gehoorde hierom verzoekt, tenzij gewichtige
redenen zich hiertegen verzetten.
Bij een voorgesprek geldt, in tegenstelling tot een verhoor, geen
medewerkingsverplichting. De bijstandsverlener kan daarbij aanwezig
zijn, maar is zelf geen genodigde. Alleen wanneer de commissie daartoe
uitdrukkelijk de gelegenheid biedt, kan de bijstandsverlener tijdens een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

85

voorgesprek het woord voeren. Het vrijwillige karakter van het voorgesprek brengt met zich mee dat de genodigde te allen tijde de gelegenheid
moet krijgen om overleg te voeren met de bijstandsverlener.
Oneigenlijk gebruik van het recht op bijstand
De TCEWPE deelt de mening van de PEW en de PE Fyra dat het in het
belang van het onderzoek onwenselijk kan zijn dat een bijstandsverlener
informatie deelt met anderen, waaronder andere getuigen. Mede daarom
stelt de TCEWPE voor om een geheimhoudingsplicht over het voorgesprek voor zowel genodigden als bijstandsverleners in de wet op te
nemen (zie paragraaf 6.1). Daarnaast is het essentieel dat bijstandsverleners zich bewust zijn van hun taak en rol. De commissie kan de positie
van de bijstandsverlener zo nodig toelichten door hier, bijvoorbeeld in een
vorderings- of uitnodigingsbrief, aandacht aan te besteden.
De commissie kan om gewichtige redenen besluiten om bijstand niet toe
te staan. Hiertoe kan aanleiding zijn vanwege de persoon van de
bijstandsverlener, maar ook het onderzoeksbelang kan hieraan ten
grondslag liggen. De commissie dient echter terughoudend om te gaan
met deze bevoegdheid gelet op de waarborgfunctie van het recht op
bijstand voor de getuige of deskundige. Bij een voorgesprek ligt het op
zichzelf niet erg voor de hand, zoals de initiatiefnemers van de wet reeds
aangaven, dat bijstand niet wordt toegestaan. Het verlenen van
medewerking aan een voorgesprek gebeurt immers op vrijwillige basis. In
het uiterste geval, wanneer de commissie vermoedt dat het recht op
bijstand wordt gebruikt om andere belangen dan die van de genodigde te
behartigen, kan het echter ook tijdens een voorgesprek noodzakelijk
blijken om de genodigde te verzoeken een andere bijstandsverlener aan te
wijzen, of om bijstand in het geheel niet toe te staan.
Bij het in het geheel niet toestaan van bijstand dient naar het oordeel van
de TCEWPE sprake te zijn van sterke vermoedens en een substantieel
risico voor de voortgang en uitvoering van het onderzoek, waarbij het
belang van de persoon die bijstand verlangt in dat geval niet opweegt
tegen het onderzoeksbelang. Daarbij moet worden aanvaard dat de grens
tussen het ondersteunen bij de behartiging van eigen of van andere
belangen niet altijd scherp is te trekken. Het feit dat een bijstandsverlener
meerdere personen bijstaat, is op zichzelf geen reden om aan te nemen
dat andere belangen voorop staan. Verwacht mag worden dat vooraf
overleg plaatsvindt met de genodigde indien de commissie vragen heeft
over de persoon die bijstand verleent. De TCEWPE gaat er vanuit dat op
die manier eventuele onenigheid tussen commissie en genodigde
doorgaans kan worden opgelost. Het voeren van een voorgesprek is in de
moderne enquêtepraktijk immers in het belang van zowel de commissie
als de genodigde. Desondanks bestaat het risico dat een genodigde,
vanwege de bezwaren van de commissie tegen de gekozen bijstandsverlener, uiteindelijk besluit om af te zien van het voorgesprek. Het wettelijk
kader biedt de commissie in dat geval geen verdere mogelijkheden. Wel
kan de commissie er voor kiezen de genodigde als getuige op te roepen
voor een formeel verhoor, indien zij dit nodig acht in het kader van haar
onderzoek.
Conclusie TCEWPE
Geconcludeerd kan worden dat het niet-verplichte karakter van het
voorgesprek met zich meebrengt dat de risico’s die de PEW en de PE Fyra
schetsen, niet eenvoudig kunnen worden weggenomen zonder het recht
op bijstand sterk te beperken. Het risico dat bijstandsverleners kennis
nemen van vertrouwelijke onderzoeksinformatie, die vervolgens strate-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

86

gisch zou kunnen worden toegepast in de advisering aan andere
genodigden en getuigen die zij bijstaan, is daarom niet geheel uit te
sluiten. De in paragraaf 6.1 voorgestelde geheimhoudingsplicht over
hetgeen is gewisseld tijdens een besloten voorgesprek kan echter slechts
een deel van de oplossing zijn. Immers, ook zonder de geheimhoudingsplicht te schenden kunnen bijstandsverleners in hun adviezen strategisch
handelen op grond van hetgeen hen ter kennis is gekomen in bijvoorbeeld
andere voorgesprekken.
Hoewel de TCEWPE van mening is dat oneigenlijk gebruik van het recht
op bijstand in strijd met de wet is, acht zij het niet proportioneel om ter
voorkoming hiervan nadere wettelijke voorwaarden te stellen aan de
persoon van de bijstandsverlener. Het recht op bijstand vervult een
belangrijke waarborgfunctie in het verkeer tussen de enquêtecommissie
en derden. De belangen die een bijstandsverlener kan behartigen zijn
divers van aard. Om die reden bepaalt de wet niet wie bijstand kan
verlenen. Overigens is ook niet gebleken dat de problematiek, zoals die
door de genoemde enquêtecommissies is geschetst, het verloop van het
onderzoek daadwerkelijk in ernstige mate heeft geschaad. Ook om die
reden ziet de TCEWPE onvoldoende aanleiding voor wettelijke maatregelen die verder gaan dan de geheimhoudingsplicht.
Enquêtecommissies zullen zich hiervan bewust moeten zijn bij het
plannen van voorgesprekken en het delen van informatie. Daarnaast
zullen zij bijstandsverleners en hun cliënten waar nodig actief moeten
wijzen op de functie van het recht op bijstand. In het uiterste geval, bij
sterke vermoedens van misbruik, kunnen zij gebruik maken van de
wettelijke bevoegdheid om bijstand niet toe te staan.
6.3 De reikwijdte van het verschoningsrecht van advocaten
Artikel 24
Niemand is verplicht informatie aan de commissie te verstrekken,
voor zover hij uit hoofde van zijn ambt of beroep tot geheimhouding verplicht is en het informatie betreft die hem in die hoedanigheid is toevertrouwd.

De PE Fyra heeft tijdens haar documentenonderzoek een lange discussie
gevoerd met NS over de reikwijdte van het verschoningsrecht van
advocaten. NS meende in eerste instantie dat alle juridische stukken en
correspondentie waarvan de advocaat of bedrijfsjurist een afschrift kreeg,
en de verwerking daarvan, onder dit verschoningsrecht vielen en
weigerde de betreffende documenten te verstrekken. Na indringend
overleg kreeg de PE Fyra toch de voor haar onderzoek benodigde
informatie van NS. Naar aanleiding van deze ervaringen constateert de PE
Fyra dat er een spanning bestaat tussen het verschoningsrecht van de
advocaat en de medewerkingsplicht van diens cliënt aan een parlementaire enquête. Daarom beveelt de PE Fyra aan hier bij de evaluatie van de
wet nadrukkelijk aandacht aan te besteden.
Achtergrond
Het verschoningsrecht zoals opgenomen in artikel 24 Wpe 2008 sluit aan
bij verschoningsrechten in het straf- en burgerlijk procesrecht.156 De
initiatiefnemers van de Wpe 2008 laten daar geen twijfel over bestaan. Zo
156

Het gaat om de artikelen 218 Wetboek van Strafvordering, 165, tweede lid, onder b, Wetboek
van burgerlijke rechtsvordering en 5:20, tweede lid, Algemene wet bestuursrecht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

87

stellen zij in de memorie van toelichting: «Het verschoningsrecht wegens
beroepsgeheim op grond van de Wet op de Parlementaire Enquête is van
dezelfde omvang als het verschoningsrecht in het strafrechtelijke en het
civiele proces en staat niet ter discussie.»157
Het verschoningsrecht waarborgt van oudsher de integriteit van een
aantal klassieke vertrouwensberoepen: de advocaat, de notaris, de
geestelijke en de arts. Het verschoningsrecht vrijwaart geheimhouders
van wettelijke verplichtingen die strekken tot openbaarmaking van
hetgeen onder hun geheimhoudingsplicht valt, en voorkomt een conflict
tussen tegengestelde rechtsplichten (getuigplicht tegenover geheimhoudingsplicht).158 Het verschoningsrecht is dus alleen aan de orde als er
sprake is van een geheimhoudingsplicht. Een beroepsbeoefenaar kan
alleen een beroep doen op het verschoningsrecht als deze een geheimhoudingsplicht heeft en informatie in die hoedanigheid aan hem is
verstrekt.
De grondslag van het professionele verschoningsrecht is gelegen in «[...]
een in Nederland algemeen geldend rechtsbeginsel dat meebrengt dat bij
zodanige vertrouwenspersonen het maatschappelijk belang dat de
waarheid in rechte aan het licht komt, moet wijken voor het maatschappelijk belang dat een ieder zich vrijelijk en zonder vrees voor openbaarmaking van het besprokene om bijstand en advies tot hen moet kunnen
wenden.»159 In de praktijk van een parlementaire enquête speelt met
name het verschoningsrecht van de advocaat, die de belangen van een
persoon van wie medewerking wordt gevorderd behartigt, een rol. Dat
verschoningsrecht staat niet ten dienste van het individuele belang van de
cliënt van de advocaat, maar van een zwaarwegend maatschappelijk
belang, namelijk het belang van iedere burger om vrijelijk juridisch advies
in te kunnen winnen (en niet uit angst dat gegevens bij politie en justitie
terechtkomen, bij hen wegblijven). In een groot aantal landen wordt dit
beginsel van «legal professional privilege» als een fundamenteel
rechtsbeginsel beschouwd, dat is neergelegd in de wet of erkend in de
rechtspraak.
In Nederland is voor advocaten de geheimhoudingsplicht sinds 1 januari
2015 vastgelegd in artikel 11a Advocatenwet. Voor die tijd werd de
geheimhoudingsplicht van advocaten in jurisprudentie aangenomen. Wel
is de geheimhoudingsplicht al langere tijd vastgelegd in de gedragsregels
voor de advocatuur (regel 6 van de Gedragsregels 1992).
Ervaringen PE Fyra
De PE Fyra heeft een lange discussie met NS gevoerd over de reikwijdte
van het verschoningsrecht van advocaten, en een (mogelijk) verschoningsrecht voor NS dat daaruit voortvloeit. NS stelde zich aanvankelijk op
het standpunt dat alle juridische stukken, alle correspondentie waarvan
een advocaat of bedrijfsjurist een afschrift kreeg en de verwerking
daarvan, onder dit verschoningsrecht vallen. NS beperkte dit na meerdere
indringende gesprekken en een uitgebreide briefwisseling met de PE Fyra
tot die documenten die van een advocaat afkomstig waren en juridisch
advies bevatten. Hierdoor ontving de PE Fyra uiteindelijk toch meer
stukken van NS dan in eerste instantie met een beroep op het verschoningsrecht van de advocaat waren achtergehouden. Uiteindelijk kreeg de

157

Kamerstuk II 2005/06, 30 415, nr. 6, p. 43.
Kamerstuk II 2009/10, 32 250, nr. 3.
159
HR 1 maart 1985, NJ 1986/173 (Notaris Maas). In: Sluysmans & De Graaff (16 september
2016).
158

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

88

PE Fyra vlak voor de openbare verhoren ook enkele juridische adviezen ter
inzage.160
Op basis van deze ervaringen constateert de PE Fyra dat er een spanning
bestaat tussen het verschoningsrecht van de advocaat en de medewerkingsplicht van diens cliënt op grond van de Wpe 2008. Volgens de PE
Fyra zou toepassing van dit verschoningsrecht in extremo ertoe kunnen
leiden dat wanneer een cliënt alles met zijn advocaat deelt, de cliënt in
beginsel niet meer mee zou hoeven werken aan het enquêteonderzoek,
omdat alle met een advocaat gedeelde informatie in beginsel onder het
verschoningsrecht van de advocaat valt. Dit zou volgens de PE Fyra echter
een substantiële belemmering vormen voor de toepassing van het
enquêterecht. Bovendien zou dit een ongewenste verdere juridisering met
zich mee kunnen brengen, hetgeen een belemmering zou kunnen vormen
voor de uitvoering van een parlementaire enquête. De PE Fyra concludeert dat bij de totstandkoming van de Wpe 2008 te weinig aandacht is
geweest voor de mate waarin het verschoningsrecht van advocaten met
de uitvoering van de enquête zou kunnen interfereren.161 Daarom doet zij
de aanbeveling om hier bij de herziening van de Wpe nadrukkelijk
aandacht aan te besteden.162
Aanbeveling PE Fyra
De Tweede Kamer dient bij de herziening van de Wet op de parlementaire
enquête nadrukkelijk aandacht te besteden aan de spanning tussen het
algemene rechtsbeginsel van het verschoningsrecht van advocaten en de
bijzondere medewerkingsplicht van hun cliënten op grond van de Wet op
de parlementaire enquête.

Analyse TCEWPE
Over de toepassing van verschoningsrechten en het weigeren van
medewerking op grond van de Wpe 2008 bestaat weinig jurisprudentie.
Over de toepassing van het verschoningsrecht bij strafrechtelijke en
civiele procedures bestaat wel de nodige jurisprudentie. Hieruit zijn
algemene lijnen te trekken over de informatie die onder de geheimhouding valt en het beroep dat kan worden gedaan op het verschoningsrecht op grond van artikel 24 Wpe.163 In de hiernavolgende tekst wordt
specifiek ingegaan op het verschoningsrecht van advocaten. Echter, de
analyse gaat op voor alle beroepsbeoefenaren met een geheimhoudingsplicht die een beroep kunnen doen op het verschoningsrecht op grond
van artikel 24 van de wet.
Verschoningsrecht is primair aan advocaat
Voorop staat dat het verschoningsrecht primair toekomt aan de verschoningsgerechtigde. Dat is de advocaat, en niet diens cliënt. Het is de
verschoningsgerechtigde die in eerste instantie moet vaststellen wat
onder zijn verschoningsrecht valt.164 Ook de initiatiefnemers van de Wpe
160

Kamerstuk II 2015/16, 33 678, nr. 11, p. 471.
Kamerstuk II 2015/16, 33 678, nr. 11, p. 472–473.
162
Kamerstuk II 2015/16, 33 678, nr. 11, p. 45.
163
Ook relevant in dit kader zijn de gesprekken die de Minister van Veiligheid en Justitie voert
met het Openbaar Ministerie, de Nederlandse Orde van Advocaten en de Koninklijke
Notariële Beroepsorganisatie over onder meer een verduidelijking van de afbakening van het
beroepsgeheim. Samen met de beroepsgroepen wordt getracht meer duidelijkheid te
verschaffen over de situaties waarin er wel en de situaties waarin er geen beroep kan worden
gedaan op het beroepsgeheim. Zie Kamerstuk II 2015/16, 29 279, nr. 289.
164
HR 29 juni 2004, NJ 2005/273.
161

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

89

2008 schreven dat de verschoningsgerechtigde zelf een afweging van
belangen moet maken.165 Dat betekent dat zelfs als de cliënt zijn advocaat
toestemming tot spreken geeft, de advocaat zich op zijn verschoningsrecht kan beroepen (en vice versa).166
De advocaat heeft wel de verantwoordelijkheid om prudent om te gaan
met de bijzondere positie die in de wet wordt erkend en waarop het
verschoningsrecht is gebaseerd. Zoals eerder aangegeven is de grondslag
van het verschoningsrecht gelegen in het publieke belang van adequate
rechtshulpverlening, dat op grond van artikel 24 van de wet in beginsel
voor gaat op het publieke belang dat met een parlementair enquêteonderzoek wordt gediend. Dit brengt echter ook met zich mee dat het
verschoningsrecht, hoe wezenlijk ook voor het goed kunnen uitoefenen
van het beroep van advocaat, niet onbegrensd is. Uiteindelijk is het de
rechter die, rekening houdend met het belang van de geheimhoudingsplicht in het licht van een goede rechtsbedeling, in concrete gevallen de
grenzen van de geheimhoudingsplicht en het verschoningsrecht
bepaalt.167
Om de effectiviteit van het verschoningsrecht te waarborgen, doet het er
niet toe waar stukken zich bevinden. Het is vaste jurisprudentie dat
wanneer de bescheiden die vallen onder het verschoningsrecht van een
advocaat zich niet (alleen) bij die advocaat bevinden, maar (ook) bij zijn
cliënt, deze cliënt niet zonder meer gehouden is een afschrift daarvan te
verstrekken. Immers, daarmee zou het verschoningsrecht van advocaten
worden ondergraven. In de jurisprudentie is erkend dat ook ten aanzien
van brieven en geschriften die worden aangetroffen bij cliënten een
beroep kan worden gedaan op het verschoningsrecht, voor zover de
inhoud daarvan het vertrouwelijke verkeer tussen de cliënt en zijn
advocaat betreffen.168 Daarmee heeft de cliënt een zogenoemd «afgeleid»
verschoningsrecht. Dit is precies waar de PE Fyra in haar onderzoek naar
NS mee werd geconfronteerd: NS weigerde in eerste instantie alle
juridische stukken te verstrekken.169
Dit «afgeleide» verschoningsrecht van de cliënt is echter wel begrensd.
Het kan nooit verder kan gaan dan dat van de advocaat. Niet de afgeleid
verschoningsgerechtigde, maar de primair verschoningsgerechtigde, dus
de advocaat zelf, dient in beginsel te beoordelen of zijn geheimhoudingsplicht in het geding is en derhalve een beroep moet worden gedaan op
het verschoningsrecht. Als er gegevens worden aangetroffen bij een cliënt
die mogelijk onder het verschoningsrecht van de advocaat vallen, dan zal
contact moeten worden opgenomen met deze advocaat.
Een getuige heeft op grond van de Wpe 2008 geen eigenstandig recht om
zich te verschonen als het gaat om informatie waardoor hij zichzelf
(mogelijk) incrimineert. Anders dan bij strafrechtelijke of civiele procedures kent de enquêtewet geen zwijgrecht toe aan getuigen. Zij zijn op
grond van artikel 14 verplicht medewerking te verlenen aan een enquêtecommissie (behoudens de verschoningsrechten van artikel 19 tot en met
24), zelfs als dit kan leiden tot openbaarmaking van mogelijk strafbare
feiten. Ter bescherming van de positie van getuigen is daarom in artikel 30
vastgelegd dat informatie verstrekt aan een enquêtecommissie niet in een

165

Kamerstuk II 2005/06, 30 415, nr. 10.
HR 12 februari 2013, NJ 2014/92.
167
Kamerstuk II 2009/10, 32 382, nr. 3.
168
HR 2 maart 2010, ECLI:NL:HR:2010:BJ9262, NJ 2010/144; HR 18 februari 2014,
ECLI:NL:HR:2014:374 en HR 22 september 2015, ECLI:NL:HR:2015:2783.
169
Kamerstuk II 2015/16, 33 678, nr. 11, p. 471.
166

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

90

andere procedure kan worden gebruikt.170 Daarmee wordt onder meer
voldaan aan de eis dat niemand gedwongen kan worden aan diens eigen
veroordeling mee te werken. Medewerking aan een enquête kan dus geen
directe gevolgen hebben voor de rechtspositie van getuigen. Dit is een
fundamenteel verschil met het verstrekken van informatie door een
getuige bij een strafrechtelijke of civiele procedure.
Verschoningsrecht is beperkt tot dienstverlening advocaat
Daarnaast is het verschoningsrecht beperkt tot informatie die past binnen
de dienstverlening van de advocaat. Zo kan informatie verstrekt voor
werkzaamheden die niet kunnen worden gerekend tot de beroepsuitoefening van een advocaat, niet worden aangemerkt als informatie die aan
een advocaat in diens hoedanigheid is toevertrouwd.171 Het gaat hierbij
niet alleen om stukken afkomstig van de advocaat, maar ook om stukken
die een cliënt zelf heeft vervaardigd, voor zover deze iets inhouden dat
bedoeld is om de advocaat in zijn hoedanigheid iets toe te vertrouwen.172
Benadrukt moet worden dat het enkele feit dat stukken aan een advocaat
zijn toevertrouwd, nog niet maakt dat deze informatie ook onder het
verschoningsrecht valt. Als bijvoorbeeld een verdachte kopieën van zijn
administratie aan zijn advocaat heeft verstrekt ten behoeve van de
voorbereiding van zijn verdediging, dan betekent dat niet dat die
administratie niet bij de cliënt zelf in beslag genomen zou mogen worden.
De administratie bestaat immers ook los van de vertrouwensrelatie met
de advocaat: de stukken zijn niet met het oog op het vertrouwelijke
overleg met de advocaat vervaardigd en bestonden al voordat de cliënt
zich tot de advocaat wendde. Daarmee is overigens niet gezegd dat de
kopieën van de administratie ook bij de advocaat in beslag kunnen
worden genomen. Enkel uit de aanwezigheid van deze stukken bij de
advocaat kan namelijk worden afgeleid wat het vertrouwelijke verkeer
heeft ingehouden.173 De opsporing zal zich dan tot de cliënt moeten
wenden voor de stukken.
Verder is van belang dat stukken of informatie van derden niet zonder
meer vallen onder het verschoningsrecht als deze ook aan een advocaat
zijn verstrekt. Het enkele feit dat een advocaat bijvoorbeeld in een cc is
gezet van een e-mail, maakt nog niet dat de informatie alleen daarom kan
vallen onder het verschoningsrecht.174 Ook hier werd de PE Fyra in haar
onderzoek naar NS mee geconfronteerd. NS meende aanvankelijk dat ook
alle correspondentie waar een advocaat of bedrijfsjurist een afschrift van
kreeg (en de verwerking daarvan), onder het verschoningsrecht van de
advocaat viel.175 Uiteindelijk heeft de PE Fyra deze correspondentie wel
ontvangen.
Verschoningsrecht geldt niet in zeer uitzonderlijke individuele gevallen
Ten slotte heeft de Hoge Raad in zijn jurisprudentie erkend dat in zeer
uitzonderlijke individuele gevallen het belang van de waarheidsvinding
kan prevaleren boven het belang dat met het verschoningsrecht wordt

170

Zie ook hierna, paragraaf 6.4.
HR 10 november 2015, ECLI:NL:HR:2015:3258, r.o. 3.3 en HR 26 januari 2016, NJ 2016/163,
ECLI:NL:HR:2016:110, r.o. 4.2.
172
HR 1 november 1988, NJ 1989/349 m.nt. Van Veen.
173
Zie de conclusie van AG Knigge: ECLI:NL:PHR:2015:2567, overweging 8.12.
174
In HR 26 januari 2016, ECLI HR 2016:110 oordeelt de Hoge Raad dat het feit dat de verschoningsgerechtigde bij correspondentie in de cc is gezet niet daarom kan worden aangemerkt
als wetenschap die aan de notaris in het kader van zijn juridische dienstverlening is
toevertrouwd.
175
Kamerstuk II 2015/16, 33 678, nr. 11, p. 471.
171

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

91

beschermd.176 In een dergelijk geval kan het professioneel verschoningsrecht worden doorbroken. Het moet dan gaan om zeer uitzonderlijke
omstandigheden, welke omstandigheden zich niet in een algemene regel
laten vatten.177 Zelfs indien die zeer uitzonderlijke omstandigheden zich
voordoen, dan nog geldt dat de inbreuk op het verschoningsrecht niet
verder mag gaan dan strikt noodzakelijk is voor het aan het licht brengen
van de waarheid.
Conclusies en adviezen TCEWPE
Op basis van voorgaande analyse concludeert de TCEWPE dat uit de
jurisprudentie voldoende duidelijk wordt dat er grenzen zijn aan het
verschoningsrecht van advocaten, waardoor de reikwijdte van dit
verschoningsrecht beperkt wordt. De zorgen van de PE Fyra, dat wanneer
de cliënt alles met zijn advocaat deelt, de cliënt in beginsel niet meer zou
hoeven mee te werken aan het enquête-onderzoek, deelt de TCEWPE niet.
Wel kan de TCEWPE zich voorstellen dat in de praktijk getuigen, en
mogelijk ook hun advocaten, in eerste instantie meer informatie onder dit
verschoningsrecht zullen brengen dan uiteindelijk gerechtvaardigd is. De
TCEWPE beschouwt dit als een onvermijdelijk onderdeel van de onderhandelingen die in iedere enquête met betrokken partijen gevoerd zullen
moeten worden over de – al dan niet vertrouwelijke – verstrekking van
informatie aan een enquêtecommissie. Hier is in hoofdstuk 5 uitgebreid
op ingegaan.
Daarnaast constateert de TCEWPE dat, ondanks de aanvankelijke
weerstand van NS, de PE Fyra uiteindelijk toch stukken van NS heeft
ontvangen die in eerste instantie met een beroep op het verschoningsrecht van de advocaat waren achtergehouden. Daarbij heeft de PE Fyra
geen van de haar op grond van de Wpe 2008 toegekende dwangmiddelen
hoeven in te zetten. De TCEWPE concludeert dat de mate waarin het
verschoningsrecht van advocaten heeft geïnterfereerd met de
Fyra-enquête uiteindelijk niet bijzonder groot is geweest, al erkent zij wel
dat een dergelijk beroep op het verschoningsrecht tot vertraging in het
onderzoek kan leiden. De TCEWPE adviseert toekomstige enquêtecommissies daarom om bij een beroep op het (afgeleide) professionele
verschoningsrecht door een persoon of instantie van wie medewerking
wordt gevorderd, om bevestiging te vragen van de dienstverlenende
advocaat als primair verschoningsgerechtigde. Het verschoningsrecht
volgt immers niet primair uit de particuliere belangen van de cliënt, maar
uit het publieke belang van adequate rechtshulpverlening en rechtsbedeling. Een te lichtvaardig beroep op verschoning kan het vertrouwen van
de samenleving in de beroepsgroep ondermijnen.
De TCEWPE wijst erop dat de inzet van dwangmiddelen zoals neergelegd
in de wet, een reële optie voor een enquêtecommissie is.178 In artikel 25 is
de procedure uiteengezet hoe een enquêtecommissie bij de voorzieningenrechter een verzoek kan indienen om medewerking van een weigerachtige getuige af te dwingen. Want hoewel advocaten gelet op het
bovenstaande een verschoningsrecht is toegekend, heeft de wetgever ook
onomwonden vastgesteld dat zij geen misbruik van dit recht mogen
maken.179 Uiteindelijk kan – bij een voortdurende onenigheid tussen
enquêtecommissie en getuige en/of diens advocaat over de reikwijdte van
176

HR 14 oktober 1986, NJ 1987/490 en HR 28 februari 2012, NJ 2012/537, m.nt. J. Legemaate. In:
Sluysmans & De Graaff (16 september 2016).
177
HR 10 december 2013, ECLI:NL:HR:2013:1740. Zie ook HR 29 maart 1994, NJ 1994/537 en HR
12 februari 2002, ECLI:NL:HR:2002:AD9162. In: Sluysmans & De Graaff (16 september 2016).
178
Uiteraard kan een enquêtecommissie, indien nodig en met inachtneming van artikel 4,
tweede lid, op elk moment gedurende het onderzoeksproces besluiten om een andere
wettelijke bevoegdheid toe te passen, zoals het houden van een openbaar verhoor.
179
Kamerstuk II 2011/12, 32 382, nr. 10.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

92

het verschoningsrecht – alleen de rechter uitspraak doen. De TCEWPE ziet
geen aanleiding het stelsel van verschoningsrechten, medewerkingsplicht
en dwangmiddelen zoals opgenomen in de wet op dit punt te wijzigen.
Vooralsnog lijkt het probleem zoals door de PE Fyra geschetst nog relatief
beperkt van omvang. Maar met een blik op toekomstige enquêtes, waar
mogelijk het verschoningsrecht van advocaten op grote(re) schaal en bij
meerdere partijen kan spelen, is het wel nuttig om – naast de dwangmiddelen – op zoek te gaan naar andere mogelijke oplossingsrichtingen.180 De
TCEWPE adviseert enquêtecommissies om bij aanvang van hun
onderzoek een inschatting te maken van de mate waarin zij te maken
zouden kunnen krijgen met het verschoningsrecht van advocaten. Indien
dit nodig wordt geacht, zou de enquêtecommissie kunnen overwegen om
hierover nadere werkafspraken te maken met de te onderzoeken partijen.
6.4 De reikwijdte van de bewijsbeperking
Artikel 30
In een civielrechtelijke, strafrechtelijke, bestuursrechtelijke of
tuchtrechtelijke procedure kunnen verklaringen en documenten
die op vordering van de commissie zijn afgelegd onderscheidenlijk verstrekt, niet als bewijs worden gebruikt. Evenmin kan op
zulke verklaringen en documenten een disciplinaire maatregel,
een bestuurlijke sanctie of een bestuurlijke maatregel worden
gebaseerd.
Artikel 31
1. De commissie verstrekt geen informatie aan andere personen
of organen ten behoeve van een strafrechtelijk, tuchtrechtelijk of
civielrechtelijke procedure of een procedure tot oplegging van
een disciplinaire maatregel, ook niet indien de commissie of het
lid op grond van een wettelijk voorschrift tot het verstrekken van
informatie is verplicht.
2. [...]

Achtergrond
Op grond van artikel 30 van de wet kunnen verklaringen en documenten
die op vordering van de commissie zijn afgelegd of verstrekt, niet als
bewijs worden gebruikt in een rechterlijke of tuchtrechtelijke procedure.
Ook kunnen geen disciplinaire of bestuurlijke maatregelen worden
gebaseerd op dergelijke verklaringen of documenten. In de kern vormt
deze bepaling, die kan worden omschreven als de bewijsuitsluitingsregel,
al sinds de invoering van het parlementaire enquêterecht de basis voor de
bescherming van getuigen tegen juridisch nadelige gevolgen van het
verlenen van medewerking aan een parlementaire enquête. Met de
bewijsuitsluitingsregel wordt voldaan aan het beginsel van nemo tenetur,
het uit artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten
van de Mens voortvloeiende uitgangspunt dat niemand verplicht kan
worden om medewerking te verlenen aan de eigen veroordeling.

180

Zie bijvoorbeeld de werkwijze van de Autoriteit Consument en Markt (ACM). Deze toezichthouder heeft een Werkwijze geheimhoudingsprivilege advocaat 2014, waarin staat
beschreven hoe wordt omgegaan met het vorderen van geprivilegieerde documenten en de
wijze waarop een functionaris verschoningsrecht beoordeelt of het daadwerkelijk om
geprivilegieerde documenten gaat.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

93

De bepaling is bij de vernieuwing van de wet in 2008 opnieuw geformuleerd. Het oude artikel 24 stamde nog grotendeels uit de Enquêtewet 1850
en bepaalde dat verklaringen die op vordering van een enquêtecommissie
werden afgelegd, nimmer als bewijs in rechte konden gelden, hetzij tegen
degene door wie zij afgelegd zijn, hetzij tegen derden. Met het huidige
artikel 30 is beoogd de werking van de bewijsuitsluitingsregel te verduidelijken en te verbreden. Buiten twijfel wordt gesteld dat niet alleen
verklaringen maar ook documenten die op vordering worden verstrekt
onder de bescherming vallen. Verder geldt de bewijsuitsluiting nu niet
alleen meer in rechterlijke procedures, maar ook bij tuchtrechtelijke
procedures en bestuurlijke of disciplinaire maatregelen.
In 2008 werd aan de bewijsuitsluitingsregel tevens een extra waarborg
toegevoegd, teneinde te voorkomen dat informatie die door de enquêtecommissie is vergaard ten nadele van betrokkenen wordt gebruikt. In
artikel 31 van de wet is neergelegd dat de enquêtecommissie aan derden
geen informatie verstrekt ten behoeve van een rechterlijke, tuchtrechtelijke of disciplinaire procedure zonder schriftelijke toestemming van de
verstrekker en degene op wie de informatie betrekking heeft. Dit is alleen
anders in het geval van een procedure wegens meineed of omkoping.
Ervaringen PEW
De PEW constateerde dat de bewijsbeperking, zoals opgenomen in artikel
30 van de wet niet duidelijk genoeg is in de reikwijdte. Een aantal
onderzochte partijen heeft erop gewezen dat zij betrokken waren in
juridische procedures. Gevolg was dat de informatieverkrijging bemoeilijkt werd. De PEW beveelt daarom aan dit artikel daarom te verhelderen.181
Aanbeveling PEW
Verduidelijk de reikwijdte van de bewijsbeperking zoals opgenomen in
artikel 30 Wpe 2008.

Analyse TCEWPE
De artikelen 30 en 31 van de wet zijn van essentieel belang om ervoor te
zorgen dat de enquêtecommissie in staat wordt gesteld zo juist en
volledig mogelijk geïnformeerd te worden. De initiatiefnemers van de wet
benadrukken in dat verband dat personen zich vrij moeten voelen om alle
informatie waarover zij beschikken aan de commissie te kunnen
verstrekken, zonder dat zij beducht moeten zijn dat zij of anderen daarmee
in een rechterlijke procedure worden geconfronteerd. Daarnaast wijzen de
initiatiefnemers erop dat personen die medewerking verlenen aan een
enquête, dat moeten kunnen doen zonder vrees voor andere schade,
bijvoorbeeld in de rechtspositionele sfeer. De belangen die zijn gediend
met rechterlijke procedures, zoals een strafproces, zijn naar het oordeel
van de initiatiefnemers van andere aard en onder omstandigheden van
minder belang dan het belang van volledige waarheidsvinding door de
enquêtecommissie.182
Het Hof Amsterdam concludeerde in een arrest van 29 juli 2014 evenwel
dat gelet op de ratio van artikel 30 – het waarborgen dat een getuige
vrijuit kan spreken – het gebruik van getuigenverklaringen als bewijs in
een procedure tegen een derde toch toelaatbaar is, indien de betreffende
181
182

Kamerstuk II 2014/15, 33 606, nr. 4, p. 212.
Kamerstuk II 2005/06, 30 415, nr. 6, p. 53. Zie ook Kamerstuk II 2015/16, 31 980, nr. 84.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

94

getuige niet in een nauwe relatie staat tot degene tegen wie die verklaring
wordt gebruikt. Of sprake is van een nauwe relatie zal van geval tot geval
moeten worden beoordeeld.183
Met deze niet nader uitgewerkte overweging van het Hof wordt naar het
oordeel van de TCEWPE onvoldoende recht gedaan aan de betekenis die
van oudsher aan deze bepaling wordt gegeven. Niets wijst er op dat de
initiatiefnemers van de wet een dergelijke beperking hebben beoogd.
Integendeel, de herziening van de wet was er juist op gericht om de
werkingssfeer van de bewijsuitsluitingsregel te verduidelijken en op
onderdelen uit te breiden. Van een inhoudelijke beperking ten opzichte
van de oude bepaling van vóór 2008, namelijk dat getuigenverklaringen
nooit in rechte tegen de getuige zelf of tegen derden kunnen worden
gebruikt, is dan ook geen sprake.184 Met de aanvaarding dat voor de
werking van de bewijsuitsluitingsregel van artikel 30 een onderscheid kan
worden gemaakt tussen personen die wel of niet in een nauwe relatie
staan tot de getuige wordt naar het oordeel van de TCEWPE juist ernstig
afbreuk gedaan aan de doelstelling van artikel 30. Terwijl de bepaling erop
gericht is de medewerkingsbereidheid van getuigen te bevorderen door
het risico op het ondervinden van nadelige gevolgen te verminderen, leidt
de zienswijze van het Hof er toe dat onzekerheid wordt gecreëerd over de
vraag wanneer een getuige wel of niet in een nauwe relatie staat tot
degene tegen wie de procedure is gericht. Daarmee wordt de effectiviteit
van de bepaling – het waarborgen dat getuigen vrijuit spreken voor een
enquêtecommissie – ernstig ondermijnd. Een inhoudelijke beperking van
de bewijsuitsluitingsregel vormt naar het oordeel van de TCEWPE dus niet
alleen een onjuiste uitleg van de wet, maar is ook onwenselijk.
De bewijsuitsluitingsregel brengt overigens niet met zich mee dat de
rechter op geen enkele wijze kennis kan nemen van de betreffende
verklaringen of documenten, voor zover deze in openbaarheid zijn
afgelegd of in het openbare rapport van de commissie zijn opgenomen.
Wel zal degene die zich op informatie beroept die op vordering van een
enquêtecommissie is verstrekt, moeten aantonen dat de informatie uit
andere bron is verkregen. Uit de jurisprudentie inzake de bouwfraude
blijkt dat de rechter bewijsmateriaal buiten toepassing liet, omdat de
politie door de Enquête Bouwnijverheid op de hoogte was van de
informatie en het onwaarschijnlijk was dat men de aard van de informatie
had beseft zonder de verhoren van de enquêtecommissie te hebben
gevolgd.185 Aangetoond moet dus worden dat de informatie niet primair
volgt uit bronnen die op vordering van de enquêtecommissie in de
openbaarheid zijn gekomen. Deze lijn doet naar het oordeel van de
TCEWPE recht aan het belang van de bescherming die de bewijsuitsluitingsregel beoogt te bieden en is door de initiatiefnemers van de huidige
wet uitdrukkelijk onderschreven. Daarmee is duidelijk dat deze bewijsplicht geldt voor alle personen die zich in een van de procedures als
genoemd in artikel 30 baseren op informatie die op vordering van een
enquêtecommissie is verstrekt.
Voorstel en advies TCEWPE
De TCEWPE komt tot een voorstel tot aanpassing van de wet (1), en een
advies voor toekomstige enquêtecommissies (2):
1. Handhaven en verduidelijken bestaande bewijsuitsluitingsregeling;
183

Hof Amsterdam 29 juli 2014, ECLI:NL:GHAMS:2014:3005, r.o. 3.29.
Zie ook de Conclusie van de Advocaat-Generaal bij de Hoge Raad ten aanzien van het
incidenteel cassatieberoep dat door de Staat op dit punt werd ingesteld. HR 30 september
2016, ECLI:NL:PHR:2016:163 (concl. A-G L. Timmerman).
185
Kamerstuk I 2006/07, 30 415, C, p. 27.
184

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

95

2. In de praktijk nadrukkelijk aandacht besteden aan eventuele risico’s die
medewerking aan een parlementaire enquête met zich meebrengen en
zo nodig maatregelen nemen.
Ad. 1 Verduidelijking artikel 30
De bewijsuitsluitingsregel van artikel 30 van de wet is op zichzelf
eenduidig geformuleerd. De betekenis en reikwijdte van de regel leek dan
ook lange tijd helder. Uit de wijze waarop deze regel in het verleden in de
rechtspraak is toegepast, is tevens gebleken dat aan het openbaar
ministerie hoge eisen worden gesteld als het gaat om bewijsvoering. Een
recente rechterlijke uitspraak naar aanleiding van de Enquête Financieel
Stelsel heeft echter tot onduidelijkheid geleid. Hierin werd bepaald dat de
bewijsbeperkingsregel van artikel 30 een beperktere betekenis moet
worden toegekend dan tot nu toe uit zowel rechtspraak als parlementaire
geschiedenis werd afgeleid.
Deze ontwikkeling is naar het oordeel van de TCEWPE onjuist en ook
onwenselijk gelet op de grote gevolgen die deze uitleg met zich mee kan
brengen voor de enquêtepraktijk. De TCEWPE adviseert daarom om artikel
30 op dit punt aan te vullen en daarmee te bevestigen dat verklaringen of
documenten die op vordering van de enquêtecommissie worden
afgelegd, nooit als bewijs kunnen worden gebruikt in een civielrechtelijke,
strafrechtelijke, bestuursrechtelijke of tuchtrechtelijke procedure. Daarmee
wordt ook verduidelijkt dat verklaringen niet als bewijs kunnen worden
gebruikt tegen degene die de verklaring heeft afgelegd of het document
heeft overgelegd, maar ook niet tegen een derde.
De TCEWPE houdt hiermee vast aan de sinds 1850 gehanteerde en in 2008
nader gespecificeerde systematiek met betrekking tot de bescherming van
personen die medewerking verlenen aan een enquête tegen mogelijke
nadelige gerechtelijke of andere procedures op basis van de verklaringen
of documenten die op vordering zijn afgelegd onderscheidenlijk verstrekt.
Personen van wie medewerking wordt gevorderd, zijn verplicht om de
gevraagde medewerking te verlenen. Met de regeling van artikel 30 wordt
voorkomen dat personen daarmee tevens worden gedwongen om
medewerking te verlenen aan hun eigen veroordeling (het beginsel van
nemo tenetur). Indien medewerking toch wordt geweigerd, dan kan de
commissie de rechter benaderen voor de inzet van dwangmiddelen. De
rechter zal vervolgens marginaal toetsen of de commissie in redelijkheid
tot haar oordeel had kunnen komen dat de gevorderde medewerking
nodig is ter uitoefening van haar taak.186
Alternatieven
De TCEWPE heeft overwogen of gekozen moet worden voor een andere
wijze van bescherming tegen de risico’s van (zelf-)incriminatie die het
verlenen van medewerking aan een enquête kunnen meebrengen. In de
literatuur en in de parlementaire geschiedenis is eerder discussie gevoerd
over de vraag of op dit punt een verschoningsrecht moet worden
ingevoerd, ook wel het (familiale) zwijgrecht genoemd.187 De TCEWPE
heeft geen reden om aan te nemen dat de bezwaren die bij de integrale
herziening van de wet in 2008 door de initiatiefnemers naar voren werden
gebracht, met name het risico dat het belang van informatievergaring
door de commissie daarmee ondergeschikt wordt gemaakt aan het

186
187

Zie ook artikel 4, tweede lid, van de wet.
Zie o.a. Doorenbos in Tweede Kamer et al. (2004), p. 60, en Lubberdink (2003), p. 29. Zie ook
Handelingen II 2005/06, nr. 13, p. 866 en Kamerstuk I 2007/08, 30 415, J.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

96

strafproces, thans niet meer zouden gelden.188 De invoering van een
verschoningsrecht wegens non-incriminatie zoals dat bij parlementaire
enquêtes in sommige andere landen bestaat, zou een aanzienlijke
verandering in het systeem van de wet met zich meebrengen. Dit
verschoningsrecht zou de bestaande bewijsbeperkingsregeling
vervangen: beide regelingen naast elkaar laten bestaan zou het enquêterecht teveel uithollen en komt ook elders niet voor.
Daarnaast is het de vraag of de invoering van een verschoningsrecht voor
de betreffende personen wezenlijke meerwaarde biedt om de bestaande
bewijsbeperkingsregel te vervangen. Hoewel personen in geval van een
verschoningsrecht, anders dan nu het geval, geen informatie zouden
behoeven te verstrekken indien zij of hun naasten zich daarmee zouden
blootstellen aan strafrechtelijke vervolging, kan een daadwerkelijk beroep
op een dergelijk verschoningsrecht in de praktijk wel de nodige vragen
oproepen. Het risico bestaat dat degene die zich op het verschoningsrecht
beroept daarmee feitelijk een verdachtmaking op zich laadt. Het is
daarmee de vraag of het verschoningsrecht dus feitelijk zal brengen
waarvoor het op papier bedoeld is, namelijk een versterking van de
positie van de getuige. Tegelijkertijd kan een dergelijk verschoningsrecht
wel een grote wissel trekken op de mate waarin een enquêtecommissie in
staat is om de benodigde informatie te verkrijgen. Ook bestaat het risico
van verdere juridisering en daarmee samenhangende vertraging van het
enquêteproces.
De TCEWPE wijst alles afwegende een herziening van de bestaande
beschermingssystematiek door invoering van een verschoningsrecht dan
ook af. De ervaringen van de recente enquêtecommissies geven daar ook
geen aanleiding toe. De bestaande beschermingssystematiek biedt
volgens de TCEWPE een goede balans tussen enerzijds de noodzaak tot
bescherming van getuigen en anderen die op vordering van de commissie
medewerking verlenen en anderzijds het belang van het parlement om
zorgvuldig en diepgravend onderzoek te kunnen doen.
De bescherming die de wet biedt, verleent getuigen als gezegd geen
immuniteit tegen bijvoorbeeld strafvervolging, maar beperkt slechts
bewijsvoering. In het verleden is wel gepleit voor invoering van een vorm
van strafrechtelijke immuniteit bij parlementaire enquêtes.189 De TCEWPE
acht immuniteitsverlening, net als het genoemde verschoningsrecht, geen
aantrekkelijk alternatief voor de bestaande bewijsbeperkingsregel.
Immuniteitsverlening zou een automatische voorrang van de enquête op
het strafproces met zich meebrengen, terwijl beide vormen van onderzoek
een ander doel dienen en daarom ook naast elkaar zouden moeten
kunnen bestaan. In de wet is daarom uitdrukkelijk afgezien van het
aanbrengen van een hiërarchie tussen deze processen. Ook om andere
redenen is de invoering van een immuniteitsregeling ongewenst. Zo zou
een getuige in een enquête hiermee kunnen worden aangespoord om
«leeg te lopen» tijdens een verhoor om strafvervolging naar aanleiding
van hetgeen is verklaard te ontlopen.190

188

Kamerstuk II 2005/06, 30 415, nr. 10, p. 18–19.
In de discussie hierover wordt vaak gewezen op het Amerikaanse model van immuniteitsverlening bij parlementair onderzoek. Sinds de jaren 70 voorziet de betreffende immuniteitswetgeving echter niet meer in het verlenen van absolute immuniteit, waarop in de Nederlandse
discussie lijkt te worden gedoeld, maar van een meer beperkte vorm van bewijsbeperking
naar Nederlands model. Met het verlenen van een dergelijke beperkte immuniteit kan het
Amerikaanse Congres het zwijgrecht, dat getuigen toekomst op grond van het Vijfde
Amendement bij de Amerikaanse constitutie, doorbreken.
190
Kamerstuk II 2005/06, 30 415, nr. 6, p. 56.
189

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

97

Ad. 2 Praktische handreikingen
Het handhaven van de bestaande beschermingssystematiek en de
beperkte reikwijdte daarvan ten opzichte van de hierboven genoemde
alternatieven, brengt vanzelfsprekend met zich mee dat van commissies
wordt verwacht dat zij zorgvuldig omgaan met signalen van personen van
wie medewerking wordt gevorderd dat zij zichzelf of anderen mogelijk
zouden blootstellen aan juridische of bestuurlijke consequenties. De
commissie zal zich in voorkomende gevallen een oordeel moeten vormen
over de vraag of zij haar vordering onverminderd in stand laat of wellicht
anders invult, mede gelet op de onderzoeksopdracht die zij van de Kamer
heeft gekregen. In de praktijk komen eventuele bezwaren van de kant van
derden op dit punt veelal gedurende het vooronderzoek aan het licht.
Het is uiteindelijk aan de commissie om te beslissen of de vordering tot
medewerking moet worden gehandhaafd, of dat bijvoorbeeld kan worden
gekozen voor vertrouwelijke verstrekking van documenten respectievelijk
een besloten verhoor. Een recht op een besloten verhoor vindt de
TCEWPE niet wenselijk. Daarmee zou teveel afbreuk worden gedaan aan
het openbare karakter van het enquêteproces.191 De commissie zal daarbij
het gestelde belang van betrokkene moeten afwegen tegen het belang
van het onderzoek, inclusief het met dat laatste samenhangende
uitgangspunt dat documenten na afloop van het onderzoek openbaar
worden en dat verhoren in beginsel in openbaarheid plaatsvinden. Daarbij
moet worden betrokken in hoeverre het voor de vervulling van de taak
van de commissie nodig is om bijvoorbeeld een bepaalde vraag te stellen,
of om het verhoor in openbaarheid te doen plaatsvinden. Het komt dus
uiteindelijk aan op een beoordeling van de proportionaliteit en subsidiariteit van een vordering.192 Daarbij merkt de TCEWPE op dat een persoon
van wie medewerking wordt gevorderd terwijl deze ernstig vreest voor de
nadelige consequenties, zowel in juridische zin als in de vorm van een
publieke veroordeling, niet noodzakelijkerwijs een goede bijdrage zal
leveren aan de uitvoering van de onderzoekstaak van de commissie. Het is
dus ook in het belang van de commissie om hierin zorgvuldige
afwegingen te maken.
De TCEWPE beveelt aan – voor zover dat niet reeds gebeurt – om deze
afwegingen steeds voldoende kenbaar te maken aan de personen die het
betreft. Uit het systeem van de wet en het belang van een goede
motivering van de inzet van bevoegdheden, kan immers worden afgeleid
dat van de commissie mag worden verwacht dat zij haar beslissingen kan
toelichten, bijvoorbeeld waarom de betreffende vordering tot
medewerking – inclusief de wijze waarop daaraan invulling wordt
gegeven, bijvoorbeeld door middel van het stellen van bepaalde vragen –
naar het oordeel van de commissie nodig is ter uitoefening van haar taak.
In de schriftelijke vordering of aan het begin van een verhoor zou hieraan
zo mogelijk aandacht kunnen worden besteden. Daarmee kan tevens
eventuele twijfel tijdens of na afloop van het onderzoek over de vraag of
de commissie zich een zorgvuldig oordeel heeft gevormd, worden
voorkomen.
Het voorgaande biedt naar het oordeel van de TCEWPE betere
waarborgen voor een zorgvuldige behandeling van personen van wie
medewerking wordt verlangd dan een wetswijziging die aanzienlijke
gevolgen zal hebben voor het systeem van de wet. Daarnaast bestaat in
het uiterste geval – wanneer de commissie zou besluiten tot het inzetten
191

Het enquêteonderzoek verschilt op dit punt sterk van een onderzoek door de Onderzoeksraad
voor Veiligheid, waarbij getuigen wel een recht op een besloten verhoor hebben.
192
Zie ook Handelingen II 2005/06, nr. 13, p. 858.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

98

van dwangmiddelen tegen een weigerachtige getuige – altijd de
mogelijkheid om de rechter te vragen uitspraak te doen over de rechtmatigheid van een vordering van de commissie.
6.5 De positie van een klokkenluider
In alle fasen van een enquête-onderzoek kan een enquêtecommissie te
maken krijgen met een persoon die een vermoeden van een misstand193
meldt: een klokkenluider. Geen van de drie enquêtecommissies hebben op
grond van hun ervaringen met de Wpe 2008 conclusies getrokken of
aanbevelingen gedaan ten aanzien van de omgang met of bescherming
van klokkenluiders. Verschillende onderwerpen in voorgaande paragrafen
raken echter wel aan de positie van een klokkenluider. Daarom wordt in
deze paragraaf de positie van een klokkenluider ten opzichte van een
enquêtecommissie, en vice versa, nader omschreven. Ook formuleert de
TCEWPE enkele adviezen voor enquêtecommissies die in aanraking
komen met een klokkenluider.
Wpe 2008: geen specifieke bescherming voor klokkenluiders
De Wpe 2008 (en ook diens voorlopers) biedt geen specifieke
bescherming voor klokkenluiders. In de kern regelt de wet de bevoegdheden van een enquêtecommissie en de rechten en plichten van personen
wier medewerking wordt gevorderd. Artikel 30 biedt een getuige wel de
bescherming dat zijn informatie niet als bewijs kan worden gebruikt in een
civielrechtelijke, strafrechtelijke, bestuursrechtelijke of tuchtrechtelijke
procedure, maar dit geldt alleen als de informatie op vordering van de
commissie is verstrekt. Aan personen die zich op eigen initiatief melden
bij een enquêtecommissie met informatie over een vermoeden van een
misstand, wordt noch in de wet noch in de memorie van toelichting
aandacht besteed.
Vrijwillig verstrekte documenten
Vrijwel alle enquêtecommissies krijgen te maken met documenten die hen
op vrijwillige basis worden verstrekt. Deze brieven en e-mails kan een
enquêtecommissie op enigerlei wijze betrekken in haar onderzoek. Zoals
uiteengezet in paragraaf 5.1.3 is de TCEWPE van mening dat dergelijke
correspondentie die de commissie van belang acht in het (vertrouwelijke)
archief van de Kamer dient te worden opgenomen. Wanneer een
enquêtecommissie informatie ontvangt die zeer relevant wordt geacht
voor het onderzoek, ligt het voor de hand om de informatie alsnog
formeel te vorderen mede gelet op de daaraan verbonden wettelijke
bescherming.
De situatie ligt ingewikkelder als klokkenluiders melding maken van
mogelijke strafbare feiten, waar zij al dan niet zelf bij betrokken zijn. Het
vorderen van informatie over deze feiten leidt ertoe dat op grond van
artikel 30 de verklaringen en/of documenten niet als bewijs kunnen dienen
in een strafrechtelijke procedure. Het is aan de enquêtecommissie om
– eventueel na overleg met het Openbaar Ministerie – in die specifieke
situatie te beoordelen hoe te handelen. Artikel 30 biedt aan de klokkenluider slechts beperkte bescherming.194

193

Zie voor de omschrijving van het begrip «vermoeden van een misstand» de Wet Huis voor
klokkenluiders, artikel 1 lid d.
194
Zie paragraaf 6.4.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

99

Besloten voorgesprekken
Informatie over een vermoeden van een misstand kan ook via een
besloten voorgesprek tot een enquêtecommissie komen. Zoals in
paragraaf 6.1 besproken, zou een geheimhoudingsplicht over hetgeen is
besproken in het besloten voorgesprek voor een genodigde (en diens
bijstandsverlener) de nodige bescherming kunnen bieden richting degene
op wie de informatie betrekking heeft, zoals de werkgever. Immers, een
klokkenluider die de commissie informeert over een vermoeden van een
misstand binnen het bedrijf waar hij werkzaam is, zal de werkgever
daarvan hoogstwaarschijnlijk niet op de hoogte willen stellen. Een
werkgever zal de geheimhoudingsplicht die zijn werknemer heeft, moeten
respecteren. In dat geval ligt het voor de hand dat de commissie geen
gebruik maakt van de in paragraaf 6.1 voorgestelde ontheffingsmogelijkheid.
Adviezen TCEWPE
Een enquêtecommissie zal – zoals bij alles wat zij gedurende haar
onderzoek aantreft – de informatie die haar via een klokkenluider bereikt
zorgvuldig moeten beoordelen. De informatie van een klokkenluider kan
een aanknopingspunt vormen voor een breder of diepgaander onderzoek,
of kan dienen ter bevestiging van feiten en signalen die de enquêtecommissie via andere kanalen hebben bereikt.
De TCEWPE adviseert enquêtecommissies om een klokkenluider – voor
zover deze daar al niet mee bekend is – te wijzen op het Huis voor
klokkenluiders. De Wet Huis voor klokkenluiders (hierna: de Wet) is op
1 juli 2016 in werking getreden.195 De Wet heeft mede tot doel melders
van misstanden beter te beschermen, en biedt daartoe de nodige
voorzieningen. Ook is mogelijk dat het vermoeden van een misstand
slechts zijdelings raakt aan het onderwerp van onderzoek van een
enquêtecommissie. Het Huis voor klokkenluiders is dan de aangewezen
instantie om een adviesaanvraag over, of een melding van, een
vermoeden van een misstand in ontvangst te nemen.
Ten slotte adviseert de TCEWPE enquêtecommissies om zelf contact op te
nemen met het Huis voor klokkenluiders, indien zij gelet op de aard en
thematiek van haar onderzoek vermoedt dat zich mogelijk klokkenluiders
bij haar zullen melden. Net als bij strafrechtelijk onderzoek is het
belangrijk dat bij eventuele samenloop de verschillende onderzoeken
elkaar niet hinderen. De TCEWPE acht het vooralsnog niet nodig dat
hiervoor een standaard samenwerkingsprotocol wordt opgesteld, zoals de
Wet in artikel 17a voorschrijft voor het Huis en het College van
procureurs-generaal.
7 De reikwijdte van het enquêterecht
De drie enquêtecommissies zijn gedurende hun onderzoek tegen
verschillende vragen ten aanzien van de reikwijdte van het enquêterecht
aangelopen. In dit hoofdstuk wordt eerst de medewerkingsplicht, zoals
opgenomen in artikel 15 van de Wpe 2008, in relatie tot geheimhoudingsverplichtingen uit andere wet- en regelgeving besproken. Vervolgens
wordt nader ingegaan op de vragen die zijn gerezen omtrent (rechts)personen op wie geen medewerkingsplicht rust. Ten slotte wordt ingegaan
op de betekenis van de medewerkingsplicht in relatie tot de Europese
Unie.

195

Kamerstuk II 2015/16, 33 258, nr. 32.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

100

7.1 De medewerkingsplicht in relatie tot
geheimhoudingsverplichtingen
Artikel 15
1. De verplichting tot medewerking geldt eveneens voor degene
voor wie een verplichting tot geheimhouding geldt, ook indien
deze verplichting bij wet is opgelegd, behoudens de mogelijkheid
van verschoning overeenkomstig de artikelen 19 tot en met 24.
2. [...]

In de Wpe 2008 is neergelegd dat de verplichting tot medewerking op
grond van de wet prevaleert boven wettelijke geheimhoudingsverplichtingen in bijzondere wetten. Bij het vorderen van informatie is de PEFS op
een conflict tussen de Wpe 2008 en de Wet op het financieel toezicht (Wft)
gestuit. Zowel de toenmalige Minister van Financiën als de twee financiële
toezichthouders De Nederlandsche Bank (DNB) en de Autoriteit Financiële
Markten (AFM) hebben zich op de geheimhoudingsbepaling uit de Wft
beroepen om geen informatie te verstrekken aan de PEFS. Zij waren van
mening dat zij geen informatie konden verstrekken aan een enquêtecommissie gelet op de toezichtvertrouwelijkheid van bepaalde informatie. De
PEFS heeft zich op het standpunt gesteld dat het belang van de parlementaire enquête, uitgedrukt in de verplichting tot medewerking uit de Wpe
2008, voorrang moest krijgen boven de geheimhoudingsverplichtingen uit
de Wft. In paragraaf 5.3.1 is hier reeds uitgebreid op ingegaan.
Uiteindelijk heeft de PEFS inzage gekregen in de voor haar onderzoek
relevante toezichtvertrouwelijke informatie. De PEFS heeft wel op grond
van deze ervaringen een algemene aanbeveling geformuleerd ten aanzien
van ogenschijnlijk conflicterende wetgeving. De PEFS is van oordeel dat,
indien er sprake lijkt van conflicterende wetgeving, de geheimhoudingsverplichting in geen geval mag betekenen dat informatie niet aan een
enquêtecommissie wordt verstrekt. Dit doet volgens de PEFS afbreuk aan
het enquêterecht van het parlement.
Aanbeveling PEFS
Indien sprake lijkt van conflicterende wetgeving, dan mag dit in geen
geval betekenen dat aan een enquêtecommissie geen informatie wordt
verstrekt. Dit moet duidelijk in de Wpe worden neergelegd.

Analyse: relatie medewerkings- en geheimhoudingsplicht
Artikel 15 is algemeen geformuleerd: de medewerkingsplicht geldt ook
indien een persoon een geheimhoudingsplicht heeft, zelfs indien het een
wettelijke geheimhoudingsplicht betreft. De wet bepaalt dus dat de
algemene medewerkingsplicht zoals neergelegd in artikel 14 alle
geheimhoudingsplichten, die aan medewerking in de weg zouden kunnen
staan, overstijgt.
In nationale wetgeving zijn vele geheimhoudingsplichten vastgelegd.
Daarnaast kunnen geheimhoudingsplichten ook uit andere bronnen
voortvloeien, zoals contractuele afspraken. Artikel 15 is erop gericht te
voorkomen dat deze wettelijke en niet-wettelijke geheimhoudingsverplichtingen in de weg zouden staan aan informatieverstrekking aan een
enquêtecommissie. Het weigeren van medewerking kan alleen met een
gerechtvaardigd beroep op een in de wet erkende verschoningsgrond. Zo
zijn artsen op grond van artikel 15 bijvoorbeeld niet gehouden om hun

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

101

medisch beroepsgeheim te schenden, omdat een beroep op artikel 24 kan
worden gedaan. In de praktijk kan daarom in veel gevallen tegemoet
worden gekomen aan de legitieme belangen die ten grondslag liggen aan
een geheimhoudingsplicht. Voorts geldt dat verschillende wettelijke
geheimhoudingsplichten juist zo geformuleerd zijn, dat zij niet in de weg
staan aan een wettelijke medewerkingsplicht zoals die bijvoorbeeld volgt
uit de wet. In de praktijk zal voor de meeste wettelijke geheimhoudingsplichten gelden dat er geen onduidelijkheid is over de verhouding tot de
Wpe 2008.
Uit de memorie van toelichting bij de wet blijkt dat de initiatiefnemers van
het wetsvoorstel nadrukkelijk hebben beoogd om speciaal voor deze wet
een uitzondering te maken op deze geheimhoudingsplichten uit andere
wetten, die toch nog zouden conflicteren met de wet.196 Voor de systematiek hebben de initiatiefnemers aansluiting gezocht bij andere artikelen
in de Nederlandse wetgeving die in algemene zin geheimhoudingsplichten uit andere wetten niet van toepassing verklaren.197 Hieruit volgt
volgens de initiatiefnemers dat een ieder die zich geconflicteerd ziet met
een (wettelijke) geheimhoudingsplicht en de verplichting tot medewerking
aan de vorderingen van een enquêtecommissie, altijd dient mee te
werken voor zover hij zich niet kan beroepen op een verschoningsgrond
op grond van de wet.
De TCEWPE wijst erop dat het bovenstaande wettelijke stelsel natuurlijk
onverlet laat dat een enquêtecommissie altijd alleen haar bevoegdheden
kan uitoefenen voor zover dat redelijkerwijs nodig is voor de vervulling
van haar taak198, ook in het geval dat een persoon zich op een geheimhoudingsplicht beroept. In dat geval dient de commissie een zorgvuldige
afweging te maken tussen het belang van het onderzoek en het belang
van hetgeen de geheimhoudingsplicht beoogt te beschermen. Bij het
afwijzen van dit beroep dient de commissie deze afweging ook kenbaar te
maken aan de betrokken persoon.
Bijzondere geheimhoudingsplichten
De PEFS stelt dat dient te worden zeker gesteld dat een enquêtecommissie altijd de door haar gevorderde informatie verkrijgt, ook indien een
geheimhoudingsplicht rust op een persoon gezien het nationaal wettelijke
karakter van deze geheimhoudingsplicht. Uitgangspunt in de wet is
inderdaad dat ongeacht de soort geheimhoudingsverplichting een ieder
moet meewerken aan de vorderingen van een enquêtecommissie. Een
absolute voorrang, zoals door de PEFS bepleit, kan echter niet in
algemene zin worden vastgesteld. Zo kan gewezen worden op de situatie
dat de geheimhoudingsplicht weliswaar in nationale wetgeving is
neergelegd, maar een Europese richtlijn als bron kent. Is de geheimhoudingsplicht Europeesrechtelijk voorgeschreven, dan kan hier niet zomaar
van afgeweken worden. Dat is anders wanneer de betreffende richtlijn
daarvoor ruimte biedt. Ook is mogelijk dat de richtlijn verstrekking van
informatie weliswaar verhindert, maar wel ruimte laat voor vertrouwelijke
inzage. Dit bleek bijvoorbeeld, conform de voorlichting van de Raad van
State daaromtrent, het geval bij toezichtvertrouwelijke informatie in de
financiële sector (zie ook paragraaf 5.3.1).

196

Kamerstuk II 2005/06, 30 415, nr. 6, p. 32–33.
Bijvoorbeeld artikel 51 van de Algemene wet rijksbelastingen.
198
Zie artikel 4, tweede lid, Wpe.
197

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

102

Conclusie en adviezen TCEWPE
De TCEWPE stelt vast dat de wet duidelijk geformuleerd is als het gaat om
de relatie tussen de medewerkingsplicht en (wettelijke) geheimhoudingsplichten die elders zijn geregeld. De aanbeveling van de PEFS, dat
duidelijk in de Wpe moet worden neergelegd dat geheimhoudingsplichten
niet in de weg mogen staan aan medewerking aan een enquêtecommissie, is daarmee reeds vervult. Wel wijst de TCEWPE erop dat desondanks in concrete gevallen zal moeten worden nagegaan hoe de
medewerkingsplicht zich verhoudt tot een geheimhoudingsplicht. Zo zal
bij geheimhoudingsverplichtingen met een internationale of Europeesrechtelijke oorsprong moeten worden nagegaan in hoeverre de Europese
rechtsbron toestaat dat medewerking wordt verleend aan een nationale
parlementaire enquête. Als dat niet het geval is, dan kan de Wpe 2008
deze verplichting niet doorbreken.
Daarnaast adviseert de TCEWPE de Kamer om bij de totstandkoming van
internationale overeenkomsten of Europese wetgeving, indien op dat
niveau geheimhoudingsplichten worden gecreëerd, aan te merken dat
deze verplichtingen geen belemmering mogen vormen voor het verlenen
van medewerking aan onderzoek door nationale parlementen.
7.2 De positie van personen zonder medewerkingsplicht
Artikel 14
1. Elke Nederlander, elke ingezetene van Nederland, elke natuurlijke persoon die in Nederland verblijf houdt, elke rechtspersoon
die in Nederland is gevestigd en elke rechtspersoon die haar
bedrijfsactiviteiten geheel of gedeeltelijk in Nederland uitoefent,
is verplicht de commissie binnen de door haar gestelde termijn
alle medewerking te verlenen die deze vordert bij de uitoefening
van de haar bij deze wet verleende bevoegdheden, behoudens de
mogelijkheid van verschoning overeenkomstig de artikelen 19 tot
en met 24.
2. Voor de toepassing van het eerste lid worden zij die als
ingezetene met een adres zijn ingeschreven in de gemeentelijke
basisadministratie persoonsgegevens van een gemeente in
Nederland, geacht ingezetene van Nederland te zijn.

Twee enquêtecommissies, de PEFS en de PEW, die op grond van de Wpe
2008 hun enquêtes hebben uitgevoerd, hebben geconstateerd dat zij
afhankelijk waren van de vrijwillige medewerking van personen op wie de
medewerkingsplicht van artikel 14 van de wet niet van toepassing is. Het
betreft hier in het bijzonder personen die niet de Nederlandse nationaliteit
hebben dan wel Nederlands ingezetene zijn en tevens niet in Nederland
verblijf houden. De enquêtecommissies misten de bevoegdheid om de
medewerking van deze personen af te dwingen. Hoewel zij allebei
concluderen dat zij hun onderzoek volledig hebben kunnen doen, zagen zij
hierin een gebrek.
In de Wpe 2008 was de medewerkingsplicht in verband met de toenemende internationalisering al uitgebreid tot rechtspersonen die niet in
Nederland zijn gevestigd, maar wel hun bedrijfsactiviteiten (deels) in
Nederland uitvoeren.199 De initiatiefnemers realiseerden zich wel dat de
mogelijkheden tot strafrechtelijke sanctionering van buitenlandse
rechtspersonen en hun niet in Nederland verblijvende medewerkers
199

Kamerstuk II 2005/06, 30 415, nr. 6, p. 27.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

103

beperkt zouden zijn, met als gevolg dat buitenlandse sleutelfiguren
wellicht niet door een enquêtecommissie gehoord zouden worden.
Ervaringen enquêtecommissies
De PEFS heeft in het kader van haar parlementaire enquête enkele
buitenlanders, die geen ingezetene waren en tevens niet in Nederland
verbleven, opgeroepen voor een openbaar verhoor. Een meerderheid gaf
aan hier niet aan mee te willen werken. Wel is met enkele van hen een
besloten voorgesprek gehouden. Voorts zijn van een aantal personen
schriftelijke inlichtingen verkregen. Ondanks het feit dat de weigeringen
om deel te nemen aan een openbaar verhoor geen belemmeringen
hebben opgeleverd voor het verdere verloop van de enquête, betreurt de
PEFS de beperkte bereidheid tot medewerking. De PEFS constateert dat
het voor de beeldvorming goed was geweest als met deze personen een
openbaar verhoor was gehouden of door deze personen (openbare)
informatie was verstrekt. Het ging immers om mensen die in het kader
van de financiële crisis een hoofdrol vervulden. De PEFS zou de Kamer
dan ook willen aansporen om te zoeken naar internationale mogelijkheden om de bereidheid van buitenlanders tot medewerking aan
parlementaire onderzoeken of parlementaire enquêtes te vergroten.
Hierbij kan volgens de PEFS worden gedacht aan bilaterale afspraken met
bijvoorbeeld buurlanden of afspraken in het kader van de Benelux.200
Aanbeveling PEFS
Ga op zoek naar internationale mogelijkheden om de bereidheid van
buitenlanders tot medewerking aan parlementaire onderzoeken of
enquêtes te vergroten. Denk hierbij aan bilaterale afspraken met bijvoorbeeld buurlanden of afspraken in het kader van de Benelux.

Ook de PEW heeft tijdens haar deelonderzoek naar Vestia een internationale dimensie ervaren in de vorm van buitenlandse banken en
natuurlijke personen werkzaam bij deze banken. In haar eindrapport
benadrukt de PEW dat zij haar onderzoek volledig heeft kunnen doen, en
dat het uiteindelijk niet noodzakelijk voor haar onderzoek bleek om deze
personen op te roepen. De PEW constateert wel dat hier mogelijk een
probleem had kunnen ontstaan. Gezien het feit dat op vele gebieden
internationalisering plaatsvindt, waardoor buitenlandse personen
werkzaam kunnen zijn in Nederland maar hier geen verblijf houden, acht
de PEW het van belang bij een herziening van de Wpe 2008 aandacht aan
deze kwestie te schenken.201
Aanbeveling PEW
Schenk aandacht aan de kwestie dat buitenlandse personen die werkzaam
zijn in Nederland maar hier geen verblijf houden, op basis van de Wpe
2008 geen medewerkingsplicht hebben.

Ten slotte had de PE Fyra vergelijkbare ervaringen als de PEFS. De PE Fyra
meldt in haar eindrapport dat haar onderzoek niet alle gezichtspunten van
de buitenlandse actoren bevat, omdat zij niet allemaal bereid waren om
volledig aan het onderzoek mee te werken. Ook de PE Fyra betreurt het
feit dat de Wpe 2008 een enquêtecommissie in veel gevallen geen
200
201

Kamerstuk II 2011/12, 31 980, nr. 61, p. 576.
Brief van de parlementaire enquêtecommissie Woningcorporaties aan het presidium,
kenmerk 15-PEW-UB-001 d.d. 18 maart 2015.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

104

mogelijkheden biedt om medewerking van buitenlandse actoren af te
dwingen.202 De PE Fyra geeft de Kamer in overweging om in Europees
verband te onderzoeken op welke wijze medewerking van publieke en/of
private partijen aan parlementaire enquêtes van andere lidstaten
bevorderd zou kunnen worden. Specifiek zou de Kamer, bij gewenst
parlementair onderzoek naar onderwerpen met een grensoverschrijdend
karakter tussen Nederland en België, na kunnen gaan in hoeverre het
Benelux-parlement hiervoor de aangewezen uitvoerder zou kunnen zijn.
Hiermee zou wellicht bewerkstelligd of desnoods afgedwongen kunnen
worden dat betrokken overheden en andere organisaties in verschillende
landen zich committeren aan het verlenen van medewerking.203
Aanbevelingen PE Fyra
Overweeg om in Europees verband te onderzoeken op welke wijze
medewerking van publieke en/of private partijen aan parlementaire
enquêtes van andere lidstaten bevorderd zou kunnen worden.
Ga na in hoeverre het Benelux-parlement uitvoerder zou kunnen zijn van
gewenst parlementair onderzoek naar onderwerpen met een grensoverschrijdend karakter tussen Nederland en België.

Analyse TCEWPE
De algemene medewerkingsplicht van artikel 14 is niet van toepassing op
buitenlandse (rechts)personen die geen ingezetene zijn, hier geen verblijf
houden, gevestigd zijn of bedrijfsactiviteiten ontplooien. Om de
medewerking van deze (rechts)personen te kunnen afdwingen, zullen
daarom afspraken moeten worden gemaakt met de landen waarin deze
(rechts)personen zich bevinden c.q. gevestigd zijn. Deze landen zullen
echter naar verwachting reciprociteit eisen: zij zullen ook afdwingbare
medewerking van Nederlandse (rechts)personen wensen. Wederzijds zal
de noodzaak van de medewerking moeten vaststaan, moet duidelijk zijn
wat de onderzoeksbevoegdheid en de medewerkingsplicht inhouden, en
moeten duidelijke waarborgen bestaan. De afspraken zullen vervolgens in
verdragen moeten worden vastgelegd en uitgewerkt in wetten, omdat zij
rechten en plichten – zelfs strafbepalingen – voor burgers bevatten. Voor
zover bekend bestaan er geen bilaterale verdragen waarin een dergelijke
regeling is opgenomen.
Hoewel de TCEWPE de behoefte begrijpt die door de enquêtecommissies
is geuit om te bezien hoe de medewerking van buitenlanders kan worden
bevorderd, twijfelt de TCEWPE aan de haalbaarheid van algemene, in
verdragen neergelegde afspraken daarover met andere landen. Mede
gelet op het uitgangspunt van reciprociteit kan bijvoorbeeld betwijfeld
worden of het parlementair enquêteproces in landen waarmee samenwerking vanuit onderzoeksperspectief aantrekkelijk zou zijn, ook steeds
voldoet aan de eisen die daaraan – vanuit het oogpunt van de waarborgen
voor de getuige – mogen worden gesteld. Ook kunnen vragen worden
gesteld bij de effectiviteit. In theorie is het bijvoorbeeld denkbaar dat een
verdrag erin voorziet dat een buitenlandse rechter een sanctie oplegt aan
een persoon die weigert te verschijnen voor verhoor door een Nederlandse parlementaire enquêtecommissie. Daarmee is medewerking echter
nog niet verzekerd. Wil de medewerking in een dergelijk geval daadwerkelijk worden afgedwongen, dan zal tot uitlevering van desbetreffende
persoon aan Nederland moeten worden overgegaan. Dit betreft een
ingrijpende en mogelijk langdurige procedure.
202
203

Kamerstuk II 2015/16, 33 678, nr. 11, p. 474.
Kamerstuk II 2015/16, 33 678, nr. 11, p. 45.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

105

Conclusie en advies TCEWPE
De TCEWPE acht het aangaan van multi- of bilaterale verdragen, gelet op
de complexiteit van de onderhandelingen en de verstrekkende gevolgen
voor potentiële Nederlandse en buitenlandse getuigen en deskundigen
weinig realistisch.
De TCEWPE ziet wel andere mogelijkheden. Bij enquêtes met een
grensoverschrijdend karakter zou de Kamer de samenwerking kunnen
zoeken met andere nationale parlementen. Daarbij kan ook worden bezien
in hoeverre transnationale parlementen, zoals het Europees Parlement of
het Benelux parlement, hierin betrokken kunnen worden. Denkbaar is dat
in twee (of meer) landen enquêtecommissies worden ingesteld die hun
onderzoeken op elkaar afstemmen en mogelijk zelfs onderzoekstaken
verdelen. Langs deze weg kan vervolgens op gecoördineerde wijze het
onderzoek worden uitgevoerd door – met gebruikmaking van de eigen
bevoegdheden – informatie te vergaren, personen te verhoren en de
bevindingen uit te wisselen. Hoewel ook dit de nodige inspanningen en
commitment vereist, acht de TCEWPE dit een realistischer en laagdrempeligere wijze van internationale samenwerking dan het sluiten van formele
verdragen.
7.3 Het enquêterecht in relatie tot de Europese Unie
7.3.1 Toegang tot niet-openbare EU-documenten
Het onderzoek van de PEW liep samen met een onderzoek van de
Europese Commissie (EC) naar mogelijke staatssteun. Documenten van
het Europese onderzoek werden niet aan de PEW verstrekt. De EC
weigerde dit in verband met haar eigen onderzoek. De PEW constateert
dat het Europese recht het enquêterecht lijkt te begrenzen, en beveelt aan
dit nader te verkennen.204 Ook de PEFS kreeg geen inzicht in
niet-openbare Commissiedocumenten omwille van vertrouwelijkheid.205
Aanbeveling PEW
Verken de grenzen van het enquêterecht in relatie tot het Europese recht.

De initiatiefnemers van de Wpe 2008 hebben geen afzonderlijke regeling
getroffen voor niet-openbare documenten afkomstig van een instelling of
orgaan van de Europese Unie. Over de mate waarin enquêtecommissies
toegang kunnen krijgen tot EU-documenten bestaat veel onduidelijkheid.
In het hiernavolgende wordt daarom nader uiteengezet hoe de relatie
tussen enquêtecommissies en de EU moet worden geduid en wat dit
betekent voor de toegankelijkheid van EU-documenten.206
De mate waarin enquêtecommissies toegang moet kunnen krijgen tot
EU-documenten is in de eerste plaats afhankelijk van de vraag van wie
medewerking wordt verlangd. Zo kan de enquêtecommissie
EU-documenten vorderen bij een Nederlandse bewindspersoon of
bestuurder van een overheidsorgaan indien deze de beschikking heeft
over bepaalde EU-documenten (route 1). Ook kan de enquêtecommissie
rechtstreeks een verzoek richten aan de EU-instelling of -orgaan waarvan
de documenten afkomstig zijn (route 2). Deze routes worden hieronder
nader uitgewerkt.
204

Kamerstuk II 2014/15, 33 606, nr. 4, p. 214.
Kamerstuk II 2011/12, 31 980, nr. 61, p. 509.
206
Zie ook hierboven, paragraaf 5.3 en 7.1.
205

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

106

Route 1: EU-documenten die onder een Nederlandse bewindspersoon of
ander overheidsorgaan berusten
Wanneer de enquêtecommissie een vordering richt aan een bewindspersoon of bestuurder van een ander overheidsorgaan die de beschikking
heeft over bepaalde niet-openbare EU-documenten, dan zijn zij in beginsel
tot medewerking verplicht. Wel kunnen zij zich mogelijk op twee manieren
verschonen. Zo kan een beroep op het belang van de staat worden
gedaan, gelet op het belang van goede internationale betrekkingen (in dit
geval: met de betreffende EU-entiteit en de lidstaten van de EU). Of van
een gerechtvaardigd beroep op het belang van de staat in een concreet
geval sprake is, hangt echter af van de aard en het gewicht van de
documenten en de betekenis van deze documenten voor de verhouding
met de betreffende instelling of orgaan, mede gelet op het zwaarwegende
belang van de constitutionele inlichtingenplicht en het enquêterecht.
Daarbij geldt dat het informeren van het parlement, desnoods op
vertrouwelijke wijze, naar het oordeel van de TCEWPE niet snel kan
worden aangemerkt als een inbreuk op de goede relaties met andere
landen of internationale organisaties. Wanneer vertrouwelijke verstrekking
mogelijk is, hoeft dan ook geen beroep op het belang van de staat te
worden gedaan.207
Daarnaast kan sprake zijn van een Europeesrechtelijke geheimhoudingsplicht die in de weg staat aan het verstrekken van bepaalde
EU-documenten aan een enquêtecommissie. In geval van twijfel dient de
betrokken Minister hierover het oordeel van desbetreffende instelling in te
winnen.208 Ook hier geldt echter dat het belang dat de geheimhoudingsplicht beoogt te beschermen niet noodzakelijkerwijs met zich meebrengt
dat het informeren van het parlement krachtens nationaal constitutioneel
recht moet worden uitgesloten. Of dat zo is, hangt af van de formulering
van de toepasselijke Europese regels. Dat betekent ook dat de vraag hoe
een Europese geheimhoudingsplicht in relatie tot een parlementaire
enquête moet worden uitgelegd, van geval tot geval moeten worden
beoordeeld.209 Bovendien moet daarbij worden bedacht dat wanneer
verstrekking van afschriften van EU-documenten door een Nederlandse
Minister of de bestuurder van een ander overheidsorgaan wegens strijd
met Europese geheimhoudingsregels niet mogelijk blijkt, er mogelijk toch
ruimte kan zijn om de enquêtecommissie alleen (vertrouwelijke) inzage te
verlenen.
Route 2: EU-documenten die onder een EU-instelling of -orgaan berusten
Wanneer de enquêtecommissie een verzoek tot het verstrekken van
niet-openbare documenten rechtstreeks richt aan een EU-instelling of het
EU-orgaan, dan valt dit verzoek buiten de algemene medewerkingsplicht
van artikel 14 Wpe 2008. EU-instellingen en -organen kunnen op grond
van een nationale wet immers niet tot medewerking worden verplicht. Er
kunnen evenwel andere redenen zijn waarom toch van een EU-entiteit
mag worden verwacht dat de gevraagde documenten worden verstrekt.
Om te beginnen wijst de TCEWPE op twee belangrijke beginselen in het
recht van de Europese Unie. Het eerste volgt uit artikel 2 van het
EU-verdrag en betreft de waarde van de democratie, die behoort tot de
fundamenten van de Unie en die de lidstaten gemeenschappelijk hebben.
207

Zie hierover ook paragraaf 5.2.2.
Op grond van artikel 5 van de Verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake de
toegang tot documenten van het Europees Parlement en de Raad en Commissie. Zie
Kamerstuk I 2006/07, 30 415, C, p. 13.
209
Zie ook Munneke (2006), p. 151.
208

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

107

In alle lidstaten is deze waarde vormgegeven in de vorm van een
parlementaire democratie. Het is voorts aan de EU-instellingen en de
lidstaten om deze waarde ook actief te bewaken.210 Daarnaast kent de
Unie het beginsel van loyale samenwerking, vastgelegd in artikel 4, derde
lid, van het EU-verdrag. Volgens vaste rechtspraak van het Europese Hof
van Justitie brengt deze bepaling niet alleen verplichtingen mee voor de
lidstaten, die loyaal medewerking moeten verlenen aan de uitvoering van
taken die voortvloeien uit de Europese verdragen, maar ook voor de
EU-instituties zelf richting de lidstaten en hun instituties.211 Van
EU-instituties mag daarom in beginsel worden verwacht dat zij bereidwillig samenwerken met de nationale parlementen als het gaat om
Europese regelgeving en beleid.
Daarnaast wordt gewezen op de meer specifieke verankering van de
positie van nationale parlementen in de Europese Unie sinds het Verdrag
van Lissabon. Artikel 12 EU-verdrag bepaalt dat van nationale parlementen een actieve bijdrage wordt verwacht aan het goed functioneren
van de EU. Het verdrag en de bijbehorende protocollen bepalen onder
meer dat de nationale parlementen dienen te worden voorzien van
informatie door de EU-instellingen, dat zij Europese wetsvoorstellen
krijgen toegezonden en dat zij de taak hebben om toe te zien op de
eerbiediging van de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit.212
Sinds 2006 bestaat de mogelijkheid voor nationale parlementen om
rechtstreeks in dialoog te treden met de Europese Commissie over de
vormgeving en uitvoering van Europees beleid. Verder kan gewezen
worden op specifieke voorschriften. Zo wordt in artikel 88 van het
EU-Werkingsverdrag de parlementaire controle op Europol uitdrukkelijk
opgedragen aan het Europees Parlement en de nationale parlementen
gezamenlijk.213
Willen nationale parlementen hun rol in de Europese Unie echter effectief
kunnen waarmaken, dan zullen zij zich ook moeten kunnen informeren
over de uitvoering van regelgeving en beleid. Daarvoor kan niet altijd
worden volstaan met het verkrijgen van inlichtingen of het doen van
onderzoek omtrent de uitvoering van Europese regelgeving op nationaal
niveau. Nationale parlementen moeten ook voldoende zicht kunnen
krijgen op het uitvoerende handelen door EU-instellingen zelf. Deze
niveaus van besluitvorming laten zich vaak moeilijk scheiden en moeten
in samenhang worden bezien om een goed beeld te krijgen van de
werking van Europese regelgeving en beleid in de praktijk.
Gelet op het voorgaande mag naar het oordeel van de TCEWPE van
EU-instellingen daarom een welwillende opstelling worden verwacht
wanneer nationale parlementen inlichtingen verlangen omtrent de
uitvoering van Europese regelgeving en beleid. Dat geldt in het bijzonder
wanneer binnen een nationaal parlement een enquête-onderzoek wordt
verricht dat een Europese dimensie heeft en waarbij de medewerking van
een EU-instelling nodig is voor een doeltreffende vervulling van de
onderzoekstaak.

210

Dit volgt uit artikel 7 EU-verdrag.
Klamert (2014), p. 25.
212
Artikel 12, sub a en b, EU-verdrag, nader uitgewerkt in Protocol 1 en 2 bij het Verdrag van
Lissabon.
213
Uitgewerkt in artikel 51 van Verordening 2016/794 betreffende het Agentschap van de
Europese Unie voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving (Europol).
211

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

108

Kader voor medewerking door EU-instituties
De vraag is vervolgens onder welke condities de medewerking van
EU-instellingen aan een parlementaire enquête in een nationaal parlement
mag worden verwacht. EU-instellingen en -organen fungeren immers in
een Europeesrechtelijke context met rechtsregels die voorrang kunnen
hebben op het nationale enquêterecht. Hieruit kunnen beperkingen
voortvloeien voor het nationale enquêterecht indien deze beperkingen
tevens moeten worden geacht betrekking te hebben op het nationale
constitutionele proces. Europese geheimhoudingsplichten kunnen er
aldus toe leiden dat bepaalde inlichtingen die een nationale parlementaire
enquêtecommissie wenst, geheel of gedeeltelijk niet kunnen worden
verstrekt, dan wel alleen onder voorwaarde van geheimhouding kunnen
worden verstrekt, of alleen ter inzage kunnen worden gegeven.
Als toetsingskader kan op dit punt aansluiting worden gezocht bij de
regeling omtrent het enquêterecht van het Europees Parlement. Betoogd
kan immers worden dat in elk geval die documenten die aan een
enquêtecommissie in het Europees Parlement moeten worden verstrekt,
onder meer gelet op de hierboven omschreven rol van de nationale
parlementen in de EU en de verplichting tot loyale samenwerking, ook
aan een nationale parlementaire enquêtecommissie zouden moeten
worden verstrekt. Voorwaarde is dan wel dat de regels omtrent geheimhouding en vertrouwelijkheid, zoals die in het kader van een Europese
parlementaire enquête gelden, ook in de nationale context gerespecteerd
worden. Van een EU-instelling kan immers niet worden verlangd dat aan
een nationaal parlement inlichtingen worden verstrekt, die niet of niet op
dezelfde wijze aan het Europees Parlement zouden moeten worden
verstrekt. Het nationale recht zal daarom voldoende garanties moeten
bieden op het gebied van vertrouwelijkheid en archivering. Of dit het
geval is, zal per parlement moeten worden bepaald gelet op de grote
diversiteit aan nationale wet- en regelgeving op het gebied van parlementair onderzoek.
Sinds het Verdrag van Maastricht kent ook het EP een recht van onderzoek
dat lijkt op het enquêterecht in Nederland. De reikwijdte van het onderzoeksrecht van het EP, thans terug te vinden in artikel 226 van het
EU-Werkingsverdrag, is beperkt tot vermeende inbreuken op het recht van
de Unie of gevallen van wanbeheer bij de toepassing van het Europese
recht. Het enquêterecht is in 1995 nader uitgewerkt in een interinstitutioneel akkoord tussen het Europees Parlement, de Raad en de
Commissie.214 In de overwegingen bij dit akkoord wordt aangegeven dat
de tijdelijke Europese enquêtecommissies moeten kunnen beschikken
over de middelen die nodig zijn om hun taak te vervullen; om dit te
vergemakkelijken dienen de lidstaten en de instellingen en organen van
de EU de nodige maatregelen te treffen. Een verplichting tot medewerking
geldt echter alleen voor de leden van de Europese Commissie, Europese
ambtenaren en bestuurders van Europese agentschappen. Burgers en
instellingen, evenals nationale regeringen en Ministers, kunnen niet
worden verplicht om voor een Europese enquêtecommissie te
verschijnen. Wel kan de commissie hen verzoeken om als getuige te
verschijnen.
EU-instellingen en -organen alsmede autoriteiten van de lidstaten zijn
verplicht om de bescheiden die een enquêtecommissie nodig heeft voor
haar onderzoek op verzoek of op eigen initiatief te verstrekken, tenzij
redenen van geheimhouding of openbare of nationale veiligheid op grond

214

Besluit 95/167/EG (2009/2212(INL).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

109

van nationale of communautaire wet- of regelgeving zulks beletten.215
Wanneer leden van een Europese enquêtecommissie kennisnemen van
feiten, inlichtingen, gegevens, bescheiden of voorwerpen die krachtens de
regelgeving van een lidstaat of van een EU-instelling onder een geheimhoudingsplicht vallen, dan dienen zij hieromtrent geheimhouding te
bewaren.216 De door de enquêtecommissie verzamelde inlichtingen
mogen niet openbaar worden gemaakt, indien deze gegevens bevatten
die onder de geheimhoudingsplicht vallen, vertrouwelijk zijn of wanneer
bij naam genoemde personen in het geding zijn. Het EP dient daartoe de
nodige administratieve voorzieningen te treffen.217 Ten slotte kan een
enquêtecommissie geen feiten onderzoeken die voorwerp zijn van een
lopende nationale of communautaire gerechtelijke procedure. Wanneer
een enquêtecommissie onderzoek doet naar een vermeende inbreuk op
het Unierecht die tevens voorwerp is van een pre-contentieuze procedure
bij de Europese Commissie, dan dient de enquêtecommissie de nodige
maatregelen te treffen opdat de Commissie naar bevoegdheden onverkort
kan uitoefenen.218
In welke gevallen sprake is van een beletsel om inlichtingen aan een
enquêtecommissie te verstrekken vanwege een wettelijke geheimhoudingsplicht of de openbare of nationale veiligheid, wordt in het interinstitutioneel akkoord niet nader uitgewerkt. De Europese verordening
omtrent openbaarheid van bestuur, de zogenaamde Eurowob219, biedt
weliswaar een kader voor het beoordelen van verzoeken om toegang tot
gevoelige documenten van EU-instellingen, maar die regelgeving ziet op
de verstrekking van informatie aan burgers en niet op de inlichtingenrelatie tussen het Europees Parlement en andere EU-instellingen. Het
akkoord voorziet wel in de mogelijkheid van vertrouwelijke verstrekking
van inlichtingen of bescheiden aan een enquêtecommissie, waarvoor
passende maatregelen moeten worden getroffen.
Box: nieuw voorstel voor uitbreiding bevoegdheden EP
Op 23 mei 2012 heeft het EP de tekst vastgesteld voor een voorstel
voor een verordening waarin het enquêterecht van het EP wordt
geregeld.220 De voorgestelde verordening zou het bestaande
inter-institutioneel akkoord vervangen. Het huidige akkoord biedt
slechts onderzoeksbevoegdheden ten aanzien van de EU-instellingen
en kent een beperkte opkomstplicht. Bij het Equity Life-onderzoek
(2007) weigerden bijvoorbeeld twintig van de 58 opgeroepen
getuigen te getuigen. De commissie kon hun medewerking niet
afdwingen.221 In de voorgestelde verordening worden de onderzoeksbevoegdheden uitgebreid. Zo krijgt een EP-enquêtecommissie
onder meer het recht om ter plaatse onderzoek te verrichten.
Iedereen in de EU zou kunnen worden gedagvaard om te verschijnen
als getuige of deskundige, en zou verplicht zijn de vragen volledig en
naar waarheid te beantwoorden. EP-enquêtecommissies zouden een
ruimere mogelijkheid krijgen om documenten te vorderen bij
organen van de EU en van lidstaten, en bij privépersonen en
bedrijven. Lidstaten (inclusief de gerechtelijke instanties) zouden
bijstand moeten verlenen bij het onderzoek door enquêtecommissies
en passende en doeltreffende sancties creëren voor (onder andere)
215

Besluit 95/167/EG, art. 3, lid 4.
Besluit 95/167/EG, art. 2, lid 2.
Besluit 95/167/EG, art. 4, lid 1.
218
Besluit 95/167/EG, art. 4,
219
VO 1049/2001 (PbEG 2001, L 145/43). Daarnaast gelden nog andere Europese regels over
openbaarheid van informatie, vastgelegd in richtlijnen, verordeningen en besluiten.
220
PbEU 2009, C 264 E, p. 41. Het ontwerp was ingebracht door rapporteur Martin.
221
Syrier (2013), p. 92. Aangehaald in de boekbespreking daarvan door A.J. van den Brink in
TvCR 2013, blz. 390–395.
216
217

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

110

het niet-verschijnen van getuigen of het niet-verstrekken van
documenten. Het EP zou op basis van het rapport van een enquêtecommissie zaken kunnen verwijzen naar gerechtelijke instanties of
andere autoriteiten van de EU en de lidstaten.222
Zowel de Commissie als de Raad heeft laten weten dat het voorstel
in ongewijzigde vorm onacceptabel is om institutionele en juridische
redenen en dat er dus geen grond is voor onderhandelingen.
Desondanks heeft het EP op 16 april 2014, aan het einde van haar
zittingsperiode, de ontwerpverordening gelijkluidend herbevestigd.223 Omdat de oorspronkelijk rapporteur Martin het EP heeft
verlaten, heeft het EP Jauregui Atondo (S&D/SPA) als nieuwe
rapporteur benoemd. Sindsdien lijkt er geen vooruitgang te zijn
geboekt in de onderhandelingen met de Raad op dit dossier.
Conclusies en adviezen TCEWPE
Het is de TCEWPE niet duidelijk waarop de weigering van de EC is
gebaseerd om de PEW inzicht te geven in bepaalde documenten. Ook de
PEFS had op dit punt problemen, die niet nader zijn toegelicht in haar
eindrapport. Dat maakt het moeilijk om te kunnen bepalen of de weigering
van de EC juridisch gerechtvaardigd was, en welke alternatieven er
hadden kunnen worden gekozen. Op voorhand adviseert de TCEWPE
daarom om bij een weigering om medewerking te verlenen aan het
verstrekken van schriftelijke documenten of inlichtingen door de EC of
door een andere EU-instelling, een nader juridische motivering te
verlangen.
Wat betreft de weigering aan de PEW, zou een vergelijking kunnen
worden gemaakt met de positie van een EP-enquêtecommissie. Die zou
kunnen hebben gewezen op de overwegingen bij het geldende interinstitutioneel akkoord dat de lidstaten en instellingen en organen van de
EU de noodzakelijke maatregelen treffen om de vervulling van de
onderzoekstaak te vergemakkelijken. Het akkoord bepaalt echter ook dat
een EP-enquêtecommissie geen feiten kan onderzoeken die het voorwerp
van een nationale of communautaire gerechtelijke procedure uitmaken,
zolang deze procedure niet is voltooid. De EP-enquêtecommissie dient de
nodige maatregelen te treffen als in haar onderzoek een vermeende
inbreuk op het gemeenschapsrecht door een lidstaat aan de orde komt,
opdat de EC haar bevoegdheden uit hoofde van de Verdragen onverkort
kan uitoefenen.224 Mogelijk past de weigering van de EC in reactie op het
verzoek van de PEW in de lijn dat de EC haar staatssteunonderzoek niet
naar behoren kan vervullen als zij de stukken zou leveren.
Los van deze specifieke casus, meent de TCEWPE dat van de Europese
Commissie en andere EU-instellingen of -organen in beginsel mag
worden verwacht dat zij welwillend medewerking verlenen aan een
parlementaire enquête in een nationaal parlement van een van de
lidstaten. De rol van de nationale parlementen bij het goed functioneren
222

Kamerstuk II 2011/12, 22 112, nr. 1381 (BNC-fiche). Zie ook Kamerstuk II 2012/13, 33 400 V,
nr. 124.
223
Bij wetgevingsresolutie van 16 april 2014 heeft het Europees Parlement de raad en de
Commissie verzocht hun goedkeuring te hechten aan de voorgestelde verordening. Daarbij
heeft het Europees Parlement de Raad en de Commissie verzocht om, indien zij aan het
voorstel in zijn huidige vorm niet hun goedkeuring kunnen hechten, de onderhandelingen
voort te zetten met het nieuw gekozen parlement, en hierbij rekening te houden met de
vooruitgang die geboekt is tijdens de afgelopen onderhandelingen op politiek niveau en
tijdens de informele contacten op technisch niveau, met name met betrekking tot de kwestie
van de vertrouwelijkheid en de verwerking van gerubriceerde en andere gegevens.
224
95/167/EG, Euratom, EGKS van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (2009/
2212(INL), artikel 2, derde lid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

111

van de EU maakt dat zij zich moeten kunnen informeren over de wijze
waarop Europees beleid wordt gevormd én uitgevoerd. Dat is niet slechts
voorbehouden aan het Europees Parlement. Door het Europese enquêterecht als aanknopingspunt te gebruiken, kan naar de mening van de
TCEWPE op een gelijkwaardige en met voldoende waarborgen omklede
wijze recht worden gedaan aan de informatiepositie van de nationale
parlementen in het kader van een parlementaire enquête.
De bestaande Nederlandse enquêtewetgeving biedt naar het oordeel van
de TCEWPE in algemene zin voldoende mogelijkheden en waarborgen
voor vertrouwelijke behandeling van informatie waar dat gelet op
Europese geheimhoudingsplichten nodig is. Het in paragraaf 5.1
uitgewerkte modaliteitenmodel voor vertrouwelijke informatieverstrekking
kan hierbij verder behulpzaam zijn. Wel adviseert de TCEWPE enquêtecommissies die verwachten EU-informatie nodig te hebben voor hun
onderzoek, hierover vooraf werkafspraken maken met de betreffende
Europese instellingen of -organen. Daarnaast beveelt de TCEWPE in
bredere zin aan om gezamenlijk met andere parlementen, bijvoorbeeld in
het kader van het regelmatige overleg tussen de commissies voor
Europese Zaken (COSAC) of in de periodieke Voorzittersconferenties,
enkele uitgangspunten ten aanzien van de medewerking van
EU-instellingen en -organen aan nationale parlementaire enquêtes op te
stellen en daarbij ook de Europese Commissie te betrekken.
7.3.2 De medewerking van leden van de Europese Commissie
Leden van de Europese Commissie hebben momenteel in het kader van
het Europese recht geen algemene verplichting om te verschijnen voor
parlementaire onderzoeks- en enquêtecommissies op het niveau van de
lidstaten. In het kader van de parlementaire enquête Financieel Stelsel
heeft de PEFS wel op grond van de Wpe 2008 de medewerking gevorderd
van Eurocommissaris Kroes. Zij hield ten tijde van de crisis de portefeuille
Mededinging binnen de Europese Commissie en was op grond van haar
Nederlandse nationaliteit volgens de PEFS verplicht om mee te werken
aan het onderzoek (zie ook paragraaf 4.1). De PEFS heeft wel haar
geheimhoudingsverplichting op basis van artikel 339 van het Verdrag
betreffende de werking van de Europese Unie gerespecteerd.225
Wat de PEFS betreft dient de nationaliteit van de betreffende Eurocommissaris niet bepalend te zijn voor de medewerking van een Eurocommissaris
aan een openbaar verhoor. De PEFS zou de Kamer dan ook willen
aansporen om te zoeken naar mogelijkheden om de bereidheid van leden
van de Europese Commissie tot medewerking aan parlementaire
onderzoeken of parlementaire enquêtes te vergroten.226
Aanbeveling PEFS
Ga op zoek naar mogelijkheden om de bereidheid van Eurocommissarissen tot medewerking aan parlementaire onderzoeken of parlementaire
enquêtes te vergroten.

Conclusie en advies TCEWPE
Volgens de wet zijn leden van de Europese Commissie die de Nederlandse
nationaliteit bezitten te allen tijde gehouden om medewerking te verlenen
aan een parlementaire enquête in Nederland. Hun positie als lid van een
225
226

Kamerstuk II 2011/12, 31 980, nr. 61, p. 576–577.
Kamerstuk II 2011/12, 31 980, nr. 61, p. 576–577.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

112

Europese instelling verandert daar niets aan. De TCEWPE onderschrijft
daarmee het standpunt van de PEFS. Wel is denkbaar dat een lid van de
Europese Commissie die verschijnt voor een verhoor, sommige vragen
niet zal kunnen beantwoorden gelet op Europeesrechtelijke geheimhoudingsplichten. De enquêtecommissie kan in dat geval om een nadere
juridische onderbouwing vragen van de veronderstelde voorrang van de
betreffende Europese geheimhoudingsverplichting. Daarbij kan ook
worden gevraagd nader te duiden waarom de betreffende geheimhoudingsplicht, gelet op de in de vorige paragraaf beschreven rol van de
nationale parlementen in de EU, in de weg zou staan aan het verlenen van
medewerking aan een Nederlandse parlementaire enquête. Ook kan
gewezen worden op het feit dat een geheimhoudingsplicht wellicht in de
weg staat aan beantwoording van vragen in het openbaar, maar dat wel
voor een met voldoende waarborgen omkleed besloten verhoor zou
kunnen worden gekozen.
De TCEWPE onderschrijft ook de stelling van de PEFS dat de nationaliteit
van een Eurocommissaris niet bepalend zou moeten zijn voor diens
medewerking aan een parlementair onderzoek of enquête van een
lidstaat. In lijn met hetgeen hierover in de paragraaf 7.3.1 is gesteld over
het verstrekken van EU-documenten, is de TCEWPE van mening dat van
de Europese Commissie en andere EU-instellingen of -organen in beginsel
mag worden verwacht dat zij welwillend medewerking verlenen aan een
parlementaire enquête in een nationaal parlement van een van de
lidstaten. Van een weigering om (volledig) medewerking te verlenen zou
alleen sprake kunnen zijn wanneer een Europese geheimhoudingsplicht
zo moet worden opgevat dat het verlenen van medewerking aan een
enquêtecommissie in een nationaal parlement uitdrukkelijk wordt
uitgesloten. De TCEWPE adviseert om gezamenlijk met andere parlementen, bijvoorbeeld in het kader van het regelmatige overleg tussen de
commissies voor Europese Zaken (COSAC) of in de periodieke Voorzittersconferenties, een voorstel uit te werken voor het maken van afspraken
met de Europese Commissie op dit punt. Mogelijk kan daarbij ook
gekeken worden naar de positie van andere EU-functionarissen, zoals de
bestuursleden van Europese agentschappen.
8 Overige aspecten
De drie enquêtecommissies hebben in hun eindrapport verschillende
suggesties gedaan om de toepassing van de Wpe ten aanzien van een
aantal resterende, deels technische aangelegenheden te verbeteren. In dit
hoofdstuk behandelt de TCEWPE deze suggesties en de daarbij behorende
problematiek. De eerste paragraaf gaat nader in op de vertrouwelijkheid
van de verslagen van de voorgesprekken. Vervolgens worden in paragraaf
2 de praktische aspecten behandeld die bij de wettelijk verplichte
ondertekening van verslagen van besloten voorgesprekken en openbare
en besloten verhoren spelen. In de derde paragraaf wordt nader ingegaan
op de wijze waarop enquêtecommissies de adresgegevens van getuigen
en deskundigen kunnen achterhalen. Het hoofdstuk sluit af met de
conclusie dat de terminologie in de Wpe verduidelijkt kan worden. De
verbetervoorstellen die tot aanpassing van de Wpe leiden, zijn
opgenomen in het initiatiefwetsvoorstel (zie Kamerstuk 34 683).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

113

8.1 De vertrouwelijkheid van de verslagen van de
voorgesprekken
Artikel 8
1. [...]
2. [...]
3. [...]
4. Van een voorgesprek wordt een vertrouwelijk verslag opgemaakt, dat door de voorzitter of een ander lid van de commissie
en de persoon met wie de commissie een voorgesprek heeft
gehouden, wordt ondertekend.
Artikel 40
1. [...]
2. De commissie stelt beperkingen aan de openbaarheid voor
zover:
[...]
e. het document een verslag van een voorgesprek of een besloten
verhoor betreft.
Artikel 39
1. [...]
2. De Kamer kan besluiten een op grond van artikel 40 aan de
openbaarheid gestelde beperking op te heffen, dan wel ten
aanzien van een verzoeker, die bij kennisneming een bijzonder
belang heeft, buiten toepassing te laten. De Kamer kan een
verzoeker geheimhouding opleggen over de inhoud van documenten waarin hem inzage is verleend.
Artikel 32
1. [...]
2. In afwijking van artikel 31 verstrekt de commissie aan het
openbaar ministerie ten behoeve van strafrechtelijk onderzoek
naar meineed, naar omkoping van een getuige of deskundige bij
een parlementaire enquête [...] de informatie die redelijkerwijs
hiervoor nodig is, ook indien het informatie betreft ten aanzien
waarvan voor de leden van de commissie op grond van deze wet
een geheimhoudingsverplichting geldt.

Met ingang van de dag nadat een enquêtecommissie haar rapport aan de
Kamer aanbiedt, kan een ieder de documenten die onder de commissie
berusten inzien, voor zover de commissie geen beperkingen heeft gesteld
aan de openbaarheid. Het door de commissie stellen van beperkingen aan
de openbaarheid van bepaalde documenten gebeurt op basis van artikel
40 van de wet. Op basis van artikel 40, tweede lid, sub e is de commissie
verplicht beperkingen aan de openbaarheid van een verslag van een
voorgesprek te stellen. Verslagen van besloten voorgesprekken hebben
dus ook na afloop van de enquête een vertrouwelijk karakter. De verslagen
kunnen na afloop van de enquête ook niet worden ingezien door
Kamerleden. Met betrekking tot vertrouwelijke documenten hebben
Kamerleden na afloop van de enquête immers alleen recht op inzage in
gevorderde documenten (artikel 38, eerste lid).
Aanbeveling PEFS
In haar eindrapport merkte de PEFS op dat de Kamer op grond van de
huidige wet kan besluiten om de vertrouwelijkheid van een besloten
voorgesprek op te heffen.227 Op basis van artikel 39, tweede lid is het de
Kamer immers toegestaan een op grond van artikel 40 gestelde beperking
227

Kamerstuk II 2011/12, 31 980, nr. 61, p. 576.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

114

aan de openbaarheid op te heffen.228 Het is volgens de PEFS de vraag of
dit de bedoeling is geweest van de wetgever. Het is een bewuste keuze
geweest om de verslagen van de besloten voorgesprekken, ook na afloop
van de parlementaire enquête, voor iedereen buiten de kring van de
enquêtecommissie geheim te houden.229 Het ligt dan ook in de rede dat
de Kamer de vertrouwelijkheid van het verslag van het besloten voorgesprek niet alsnog opheft. De PEFS beveelt aan om de Wpe 2008 zo aan te
passen dat de vertrouwelijkheid van het besloten voorgesprek te allen
tijde gegarandeerd blijft.
Aanbeveling PEFS
Pas de Wpe zodanig aan dat de vertrouwelijkheid van het besloten
voorgesprek te allen tijde gegarandeerd blijft.

Analyse en conclusies TCEWPE
Een voorgesprek is per definitie besloten. De besloten voorgesprekken
hebben mede tot doel ervoor te zorgen dat zowel de enquêtecommissie
als de getuige in het openbaar verhoor goed beslagen ten ijs komt. Een
belangrijk voordeel van een besloten voorgesprek is dat een genodigde
onbevangen zijn verhaal kan doen. Dit zou vermoedelijk anders zijn als
een genodigde zich realiseert dat (delen van) de inhoud van het besloten
voorgesprek achteraf openbaar kan worden gemaakt.
De TCEWPE is daarom in navolging van de PEFS van mening dat het niet
wenselijk is dat de Kamer een verslag van een besloten voorgesprek, waar
op grond van artikel 40 een beperking aan de openbaarheid voor geldt, op
verzoek ter inzage legt aan een derde. Ook al kan de Kamer de verzoeker
geheimhouding opleggen over de inhoud van dit verslag, volgens de wet
is zij daartoe niet verplicht. De TCEWPE concludeert dat dit niet de
bedoeling kan zijn geweest van de wetgever, ook gezien het feit dat de
Kamer zelf – naar de mening van de TCEWPE terecht – geen inzagerecht
heeft in de verslagen van de besloten voorgesprekken.
Daarbij stelt de TCEWPE evenwel vast dat de PEFS artikel 32 van de wet in
haar analyse buiten beschouwing heeft gelaten. In dit artikel is geregeld
dat informatie, ook die informatie verkregen uit een besloten voorgesprek,
als bewijs gebruikt kan worden in een strafrechtelijke procedure naar
meineed of omkoping van een getuige of deskundige. De initiatiefnemers
hebben hier bewust voor gekozen. Zo schrijven zij in de memorie van
toelichting: «[...] Als derhalve een getuige tijdens het openbaar verhoor
een andere verklaring aflegt dan tijdens een voorgesprek en de enquêtecommissie heeft het vermoeden dat betrokkene meineed pleegt, dan kan
het verslag van het voorgesprek worden gebruikt in een eventuele
strafrechtelijke procedure.»230 Gezien het belang van de waarheidsvinding
bij een enquête en de mogelijk grote impact van meineed op het
onderzoek, onderschrijft de TCEWPE de keuze van de initiatiefnemers.
Gelet op mogelijke onderzoeken naar meineed of opkoping kunnen de
verslagen van besloten voorgesprekken van waarde zijn in een strafrechtelijke procedure. De Kamer kan thans het OM op verzoek inzage geven
ten behoeve van een strafrechtelijk onderzoek naar meineed of omkoping,
zonder zelf kennis te hebben van deze verslagen. Meineed is immers een
delict met een verjaringstermijn van 12 jaar, waarvoor geldt dat het OM
228

Ditzelfde punt was eerder opgemerkt in de literatuur. Zie Drexhage (januari 2009).
Kamerstuk II 2005/06, 30 415, nr. 6, p. 88.
230
Kamerstuk II 2005/06, 30 415, nr. 6, p. 26.
229

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

115

zonder aangifte van een enquêtecommissie een strafrechtelijk onderzoek
kan starten. Dit strafrechtelijke onderzoek kan dus bijvoorbeeld nog een
aantal jaar na afronding van de enquête worden gestart. Hiervoor is het
noodzakelijk dat ook nadat een enquêtecommissie décharge is verleend,
het mogelijk blijft om het OM op verzoek inzage te verlenen in de
verslagen van besloten voorgesprekken.
Voorstel TCEWPE
De TCEWPE stelt voor om artikel 39 zo aan te passen, dat een verslag van
een besloten voorgesprek niet ter inzage gelegd kan worden voor derden.
Dit is alleen anders in het geval van een strafrechtelijke procedure naar
meineed of omkoping conform artikel 32. In dat geval kan het OM op
verzoek inzage worden verleend in een verslag van een besloten
voorgesprek.
8.2 De ondertekening van de verslagen
Artikel 8
1. [...]
2. [...]
3. [...]
4. Van een voorgesprek wordt een vertrouwelijk verslag opgemaakt, dat door de voorzitter of een ander lid van de commissie
en de persoon met wie de commissie een voorgesprek heeft
gehouden, wordt ondertekend.

Artikel 11
1. [...]
2. [...]
3. [...]
4. Van een openbare zitting wordt een openbaar verslag opgemaakt dat door de voorzitter of een ander lid van de commissie
en de persoon die de commissie heeft gehoord, wordt ondertekend. Zo spoedig mogelijk na ondertekening kan een ieder het
verslag inzien op de griffie van de Kamer.

Artikel 12
1. [...]
2. [...]
3. [...]
4. Van een besloten zitting wordt een vertrouwelijk verslag
opgemaakt dat door de voorzitter of een ander lid van de
commissie en de persoon die de commissie heeft gehoord, wordt
ondertekend.

Achtergrond
Op basis van de artikelen 8, 11 en 12 van de wet moeten verslagen van
besloten voorgesprekken en van openbare en besloten verhoren worden
ondertekend door zowel de voorzitter of een ander lid van de commissie
als door de persoon die door de commissie is gesproken of gehoord. Het
betreft in de regel woordelijke verslagen. In de memorie van toelichting
bij de wet wordt de ondertekening in verband gebracht met een eventuele
strafrechtelijke procedure wegens meineed. Indien een verslag door
degene die de commissie heeft gesproken of verhoord is ondertekend,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

116

wordt in ieder geval voorkomen dat er verschil van mening bestaat tussen
de enquêtecommissie en de betrokken persoon over hetgeen tijdens een
besloten voorgesprek of (besloten) verhoor is verklaard.
Ervaringen enquêtecommissies
In de praktijk blijken deze bepalingen in de wet te zorgen voor een tweetal
problemen. Ten eerste duurt het soms erg lang voordat een verslag
ondertekend wordt en kan de enquêtecommissie daardoor formeel nog
geen definitieve status geven aan het verslag. Bij openbare verhoren
speelt nog een tweede aspect. Iedereen heeft kennis kunnen nemen van
datgene wat in het openbaar verhoor is gezegd en ook bestaat er
beeldmateriaal van het verhoor. Desondanks kan het (woordelijk) verslag
niet kort na een verhoor worden vastgesteld en gepubliceerd zonder
ondertekening door de getuige.
De PEFS is van mening dat een regeling betreffende de ondertekening van
de verslagen van besloten voorgesprekken en openbare verhoren
onderdeel moet blijven van de wet. Het is volgens de PEFS echter wel
wenselijk om bij de verslagen van openbare verhoren een wettelijke
termijn op te nemen waarbinnen deze verslagen ondertekend moeten
worden. Overschrijding van deze termijn zou eventueel gekoppeld kunnen
worden aan een systeem van stilzwijgende instemming over de inhoud
van het verslag. Een dergelijke werkwijze kan ervoor zorgen dat de
verslagen van de openbare verhoren sneller kunnen worden gepubliceerd
en daarmee sneller beschikbaar zijn voor een ieder.231
Aanbeveling PEFS
Het is wenselijk om bij de verslagen van openbare verhoren een termijn
op te nemen waarbinnen de verslagen ondertekend moeten worden.
Overschrijding van deze termijn zou eventueel gekoppeld kunnen worden
aan een systeem van stilzwijgende instemming met de inhoud van het
verslag.

De PEW meent dat het arbeidsintensieve en administratief belastende
proces van ondertekening van de verslagen van zowel de besloten
voorgesprekken als openbare verhoren door zowel de getuige als de
voorzitter achterwege kan blijven. Volgens de PEW kent elk verslag
immers ook een geluidsband en bij openbare verhoren zelfs een beeldverslag. Daarnaast heeft het niet ondertekenen van het verslag in de
huidige regelgeving geen (rechts-)gevolgen. De PEW beveelt aan de
mogelijkheid om ondertekening van verslagen achterwege te laten nader
te onderzoeken.232
Aanbeveling PEW
Onderzoek de mogelijkheid om ondertekening van verslagen achterwege
te laten.

231

Brief van de parlementaire Enquêtecommissie Financieel Stelsel aan het presidium, kenmerk
12-PEFS-B-033 d.d. 6 juni 2012.
232
Brief van de parlementaire enquêtecommissie Woningcorporaties aan het presidium,
kenmerk 15-PEW-UB-001 d.d. 18 maart 2015.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

117

Conclusie en voorstel TCEWPE
Hoewel de procedure van ondertekening van de verslagen wellicht in de
praktijk tot veel administratieve handelingen leidt, is de TCEWPE van
mening dat deze ondertekening van belang is. Door ondertekening stemt
de genodigde, getuige of deskundige immers in met hetgeen in het
verslag is opgenomen. Dit verslag dient daarmee het enquêteonderzoek.
De TCEWPE stelt wel voor om de mogelijkheid van stilzwijgende
instemming in de Wpe op te nemen na het verstrijken van een bepaalde
termijn. Een voorstel daartoe is opgenomen in het initiatiefwetsvoorstel
(zie Kamerstuk 34 683).
Tot slot merkt de TCEWPE op – in navolging van de initiatiefnemers van
de Wpe 2008 – dat indien een persoon niet bereid is een verslag te
ondertekenen, daar geen juridische consequenties aan verbonden zijn.
Wel kan het zijn dat het OM in een eventuele strafrechtelijke procedure
naar meineed minder sterk staat als zij op basis van een niet-ondertekend
verslag wil aantonen dat de betrokken persoon in een verhoor een andere
verklaring heeft afgelegd dan bij het voorgesprek.233
8.3 Het achterhalen van de adresgegevens van getuigen en
deskundigen
Artikel 10
1. De voorzitter van de commissie roept een persoon die zij als
getuige of deskundige wil horen bij aangetekende brief op, hetzij
in persoon, hetzij op de woonplaats, hetzij op het werkadres van
de persoon. De voorzitter kan de oproeping bij deurwaardersexploot doen betekenen.

Artikel 14
1. [...]
2. Voor de toepassing van het eerste lid worden zij die als
ingezetene met een adres zijn ingeschreven in de gemeentelijke
basisadministratie persoonsgegevens van een gemeente in
Nederland, geacht ingezetene van Nederland te zijn.

Ervaringen uit de praktijk
Een enquêtecommissie heeft geen mogelijkheid om zelfstandig persoonsen adresgegevens te achterhalen. De PEW heeft ervaren dat zij, om aan de
benodigde adresgegevens van getuigen en deskundigen te komen,
afhankelijk was van de welwillendheid van de onderzochte partijen. De
PEW acht dit met het oog op de beslotenheid van een enquêteonderzoek
niet altijd de aangewezen weg. Volgens de PEW dient het uitnodigen van
personen voor besloten voorgesprekken en openbare verhoren met de
nodige vertrouwelijkheid plaats te kunnen vinden. Daarom adviseert de
PEW dat een enquêtecommissie op enigerlei wijze toegang wordt
verleend tot de Basisregistratie Personen (BRP).234

233
234

Kamerstuk II 2005/06, 30 415, nr. 6, p. 74.
Brief van de parlementaire enquêtecommissie Woningcorporaties aan het presidium,
kenmerk 15-PEW-UB-001 d.d. 18 maart 2015.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

118

Aanbeveling PEW
Verleen een enquêtecommissie op enigerlei wijze toegang tot de
Basisregistratie Personen.

Analyse, conclusie en voorstel TCEWPE
Een van de uitgangspunten van het enquêterecht is dat een enquêtecommissie haar onderzoek onafhankelijk uit kan voeren. Een enquêtecommissie heeft de mogelijkheid om een getuige op te roepen bij deurwaardersexploot, maar dit wordt door enquêtecommissies gezien als een
zwaar middel. Bovendien is dit voor het uitdoen van een uitnodiging voor
een besloten voorgesprek niet mogelijk. Een commissie moet daarom
voor het verkrijgen van adresgegevens de onderzochte partijen
benaderen. Vanuit het oogpunt van onafhankelijkheid en vertrouwelijkheid is dit niet in alle gevallen wenselijk. De onderzochte partij is
immers hierdoor tevens op de hoogte van de personen die de commissie
als getuige of deskundige wenst te spreken of te horen. Dit kan niet alleen
strijdig zijn met het belang van het onderzoek, maar ook gevolgen hebben
voor de positie van de betreffende genodigde, getuige of deskundige. Elke
persoon moet immers de keuze worden gegeven om zelfstandig in het
verkeer met de commissie te treden, zonder dat de onderzochte partij
hiervan in kennis is gesteld.
Tevens kan de TCEWPE zich voorstellen dat onderzochte partijen niet altijd
beschikken over de juiste adresgegevens van bijvoorbeeld
oud-werknemers of voormalige opdrachtnemers. In dergelijke gevallen is
het praktisch voor enquêtecommissies om de mogelijkheid te hebben om
zich direct tot de Basisregistratie Personen te wenden. De TCEWPE
concludeert dat toegang tot de Basisregistratie Personen voor enquêtecommissies een wettelijke regeling behoeft. Een voorstel daartoe is
opgenomen in het initiatiefwetsvoorstel (zie Kamerstuk 34 683).235
8.4 Terminologie in de Wpe 2008
Met het oog op duidelijke wetgeving heeft de Parlementaire enquêtecommissie Woningcorporaties (PEW) aanbevolen om de termen «informatie»,
«documenten», en «afschriften van documenten» eenduidig te gebruiken
in de Wpe 2008.236
Aanbeveling PEW
Gebruik met het oog op duidelijke wetgeving de termen «informatie»,
«documenten» en «afschriften van documenten» eenduidig in de Wpe
2008.

Conclusie en voorstellen TCEWPE
De TCEWPE onderschrijft de constatering van de PEW dat de terminologie
in de wet soms aan duidelijkheid te wensen overlaat. Een eenduidig
gebruik van bepaalde termen zal bijdragen aan meer duidelijkheid. Mede
in het kader van de door de TCEWPE in hoofdstuk 5 voorgestelde
modaliteiten ten aanzien van de vorderingsbevoegdheden stelt de
235

Omdat de Basisregistratie Personen in de plaats is gekomen van de Gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens, is in het wetsvoorstel artikel 14, lid 2 daarop aangepast.
236
Brief van de parlementaire enquêtecommissie Woningcorporaties aan het presidium,
kenmerk 15-PEW-UB-001 d.d. 18 maart 2015.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

119

TCEWPE voor om de terminologie op enkele plaatsen in de wet aan te
passen dan wel te uniformeren. De voorstellen hiertoe zijn opgenomen in
het initiatiefwetsvoorstel (zie Kamerstuk 34 683).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

120

Bijlage 1

Brief Minister van Financiën
Aan de voorzitter van de Tijdelijke commissie evaluatie Wet op de
parlementaire enquête van de Tweede Kamer, de heer A.A.G.M. van Raak.
Den Haag, 9 september 2015.
Betreft: Bijstand initiatief wetsvoorstel
Geachte voorzitter,
Met deze brief reageer ik op het verzoek van de Tijdelijke commissie
evaluatie Wet op de parlementaire enquête (hierna: Commissie). Bij brief
van 30 juni jl. heeft uw Commissie gevraagd om bijstand bij het formuleren van een aanhangig te maken initiatiefwetsvoorstel inzake wijziging
van de Wet op de parlementaire enquête 2008. Uw Commissie vraagt
daartoe om een notitie waarin antwoord wordt gegeven op de vragen:
a) of Europese wetgeving ruimte biedt voor een nadere, materiële
invulling van het begrip toezichtvertrouwelijkheid in het kader van het
financieel toezicht, en
b) of mogelijk is om een termijn te stellen waarna de toezichtvertrouwelijke status van bepaalde informatie op het gebied van financieel
toezicht kan worden opgeheven.
In antwoord op beide vragen wordt in deze brief ingegaan op de betekenis
van toezichtvertrouwelijke informatie en de ratio van geheimhouding.
Daarbij komen de Europeesrechtelijke en nationale kaders aan bod en de
(on)mogelijkheden van een nadere materiële invulling van het begrip
toezichtvertrouwelijkheid.
Samengevat kan worden vastgesteld dat de Europese financiële toezichtrichtlijnen een strikt geheimhoudingsregime kennen met een stelsel van
limitatief omschreven uitzonderingen. Dit wordt ook wel het «gesloten
systeem van informatieverstrekking» genoemd: ontvangen informatie
mag in beginsel niet gedeeld worden met derden, tenzij daarvoor een
wettelijke grondslag is gegeven. Wat onder het begrip toezichtvertrouwelijkheid moet worden verstaan, is niet gedefinieerd in EU- en nationale
wetgeving. Wel bieden parlementaire geschiedenis en rechtspraak
aanknopingspunten. Op basis daarvan kan worden geconcludeerd dat het
bij toezichtvertrouwelijke informatie in ieder geval gaat om gegevens die
van invloed kunnen zijn op de concurrentiepositie van de betreffende
onderneming of een disproportionele inbreuk kunnen maken op de
persoonlijke levenssfeer van betrokkene. Voorts wordt geconstateerd dat
er de afgelopen jaren behoefte is aan meer openheid en transparantie.
Van een «nee, tenzij» naar «ja, mits». Ik ben thans met de toezichthouders,
DNB en de AFM, in overleg om te bezien of en in hoeverre het geheimhoudingskader kan worden aangepast om aan de wens van meer
transparantie door DNB en de AFM («ja, mits») te voldoen. In dat verband
zal ook de vraag aan de orde komen of een nadere materiële invulling van
het begrip toezichtvertrouwelijkheid mogelijk is, nu de invulling van dit
begrip vooral ook contextafhankelijk is. Naar verwachting zal dit leiden tot
een wetsvoorstel dat ik bij de Tweede Kamer aanhangig zal maken.
I Toezichtvertrouwelijke informatie
De regeling inzake geheimhouding van vertrouwelijke informatie is
neergelegd in artikel 1:89 van de Wet op het financieel toezicht (Wft). Dit
artikel bepaalt dat:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

121

«Het [...] een ieder die uit hoofde van de toepassing van deze wet of van
ingevolge deze wet genomen besluiten enige taak vervult of heeft vervuld,
verboden van vertrouwelijke gegevens of inlichtingen die ingevolge deze
wet dan wel ingevolge afdeling 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht
zijn verstrekt of verkregen of van een persoon of instantie als bedoeld in
artikel 1:90, eerste lid, onderscheidenlijk 1:91, eerste lid, zijn ontvangen,
verder of anders gebruik te maken of daaraan verder of anders
bekendheid te geven dan voor de uitvoering van zijn taak of door deze wet
wordt geëist.»
Artikel 1:89 Wft geeft derhalve geen concrete invulling in de zin van een
definitie aan het begrip toezichtvertrouwelijkheid. Wel biedt de toelichting
bij dit artikel een aantal aanknopingspunten. In die toelichting is uiteengezet dat het begrip «vertrouwelijke gegevens» nader geconcretiseerd kan
worden tot onder meer gegevens uit de persoonlijke levenssfeer en
bedrijfsgegevens die aan de toezichthouder zijn meegedeeld.237
Voor verdere invulling van het begrip «vertrouwelijke gegevens» wordt in
de toelichting gewezen op de vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State is er sprake van bedrijfs- en
fabricagegegevens indien uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen
worden gelezen of worden afgeleid met betrekking tot de technische
bedrijfsvoering of het productieproces dan wel met betrekking tot de afzet
van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. Gegevens die
blijkens de memorie van toelichting in elk geval onder het begrip
vertrouwelijke gegevens vallen, zijn onder andere gegevens van financiële
ondernemingen over de bedrijfsvoering, de liquiditeitspositie, de
(maand)rapportages, gegevens over (potentiële) bestuurders daargelaten
eventuele sancties die aan de natuurlijke persoon zijn opgelegd op basis
van deze wet, (solvabiliteits-)marges, gegevens over debiteuren,
crediteuren of cliënten, gegevens van de afdeling R&D, plannen voor
fusies of overnames en marketing/ verkoopstrategieën.
Het gaat derhalve om gegevens die van invloed kunnen zijn op de
concurrentiepositie van de betreffende onderneming of een disproportionele inbreuk kunnen maken op de persoonlijke levenssfeer van
personen. Buiten de geheimhoudingsplicht valt openbare informatie.
Bijvoorbeeld informatie betreffende de financiële onderneming of
afzonderlijke personen die door de betreffende onderneming of personen
zelf kenbaar is gemaakt aan derden die niet aan geheimhouding zijn
gebonden of informatie die met expliciete of stilzwijgende instemming
van de betrokken onderneming of personen kenbaar is geworden aan
derden, geldt niet als vertrouwelijk in de zin van deze bepaling en wordt
beschouwd als openbare informatie. Hierbij kan gedacht worden aan
elementen uit het jaarverslag zoals de winst, omzet en algemene
gegevens zoals namen van financiële ondernemingen en de beleidsbepalers.238
Het verbod op het doen van mededelingen die als vertrouwelijk zijn aan te
merken, laat onverlet dat de toezichthouder informatie van, over of
verband houdende met ondernemingen of personen die daar werkzaam
zijn in geaggregeerde of niet tot een individuele onderneming of persoon
herleidbare vorm openbaar kan maken.

237
238

Kamerstukken II 2003/2004, 29 708, nr. 3.
Kamerstukken II 2003/2004, 29 708, nr. 3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

122

II Ratio geheimhouding van informatie en wettelijke kader
De hoofdregel voor de toezichthouders DNB en de AFM ten aanzien van
vertrouwelijke informatie is geheimhouding. De toezichthouders houden
toezicht op basis van informatie van ondernemingen en daarbij betrokken
personen. Deze informatie is vaak van vertrouwelijke aard. Vanwege het
ingrijpende karakter van de verplichting om vertrouwelijke informatie aan
toezichthouders te verstrekken moet gewaarborgd zijn dat vertrouwelijke
informatie vertrouwelijk blijft. Daartoe is het nodig dat toezichthouders
eenmaal ontvangen vertrouwelijke informatie geheim houden. Het idee is
dat onder toezicht staande instellingen minder vaak bereid zullen zijn en
blijven om gegevens te verstrekken indien de vertrouwelijkheid niet is
gegarandeerd, hetgeen de effectiviteit van het toezicht niet ten goede
komt.239
EU-regelgeving
De verplichting om vertrouwelijke informatie geheim te houden, kent zijn
oorsprong in het Europees recht. Een bepaling omtrent geheimhouding
van vertrouwelijke informatie is voor het eerst in richtlijn 77/780/EEG240
opgenomen. Doel van de richtlijn was om een eerste stap te zetten
richting een gemeenschappelijke markt voor kredietinstellingen. Voor
effectief toezicht op grensoverschrijdende financiële instellingen werd
goede informatie-uitvraag aan instellingen en informatie-uitwisseling
tussen toezichthoudende instanties noodzakelijk geacht. Vanwege het
ingrijpende karakter van de verplichting om informatie aan de toezichthouder te verstrekken en om informatieverstrekking door de onder
toezicht staanden te bevorderen, was in voornoemde richtlijn een
bepaling opgenomen om te borgen dat vertrouwelijke informatie niet aan
derden bekend zou worden gemaakt, te weten artikel 12, lid 1, dat luidde:
«De Lid-Staten bepalen dat alle personen die werkzaam zijn of werkzaam
zijn geweest bij de bevoegde autoriteiten, aan het beroepsgeheim
gebonden zijn. Dit houdt in dat de vertrouwelijke inlichtingen die zij
beroepshalve ontvangen, aan geen enkele persoon of autoriteit bekend
mogen worden gemaakt, tenzij dit krachtens wettelijke voorschriften
geschiedt.»
De Hoge Raad heeft over de reikwijdte van artikel 12 een prejudiciële
vraag gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof).241 De
Hoge Raad wenste te vernemen of de gedaagde zich met een beroep op
de geheimhoudingsbepaling uit de richtlijn 77/780/EEG kan verschonen
van zijn plicht om mee te werken aan een verhoor in het kader van een
civielrechtelijke zaak. Daarmee werd gevraagd naar de verhouding tussen
de geheimhoudingsbepaling in de richtlijn en de waarheidsvinding in het
burgerlijk recht. Het Hof overwoog in zijn arrest dat het belang van
geheimhouding voor het goed functioneren van het toezicht prevaleert
boven het belang van waarheidsvinding in een civielrechtelijke zaak
waarbij het Hof aangaf dat de geheimhoudingsplicht voor vertrouwelijke
informatie voortvloeit uit het belang van effectief toezicht.
Geheimhouding van financiële toezichtinformatie is nog altijd een
Europeesrechtelijke aangelegenheid. In alle richtlijnen die op richtlijn
77/780/EEG volgden is de geheimhoudingsbepaling van vertrouwelijke
239

Zie ook RvS W06.11.0079/III.
Richtlijn 77/780 van de raad van 12 december 1977 tot coördinatie van de wettelijke en
bestuurlijke bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de toegang tot en de uitoefening van
de werkzaamheden van kredietinstellingen (PB 1977, L322, blz. 30).
241
HvJ EU 11 december 1985, 110/84, Jur. 1985, p. 3947 (Hillegom/Hillenius).
240

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

123

informatie gehandhaafd.242 Richtlijn 77/780/EEG betrof minimumharmonisatie, lidstaten konden met wettelijke bepalingen afwijken van de
voorschriften over vertrouwelijke informatie. De bepalingen in daaropvolgende Europese richtlijnen over geheimhouding, o.a. CRD IV, betreffen
evenwel zogenoemde maximumharmonisatie: van deze richtlijnen mag
niet door middel van nationaal recht worden afgeweken.
De bewoordingen in de richtlijnen verschillen, maar in de kern is het
uitgangspunt onveranderd, namelijk dat personen die werkzaam zijn of
zijn geweest bij de bevoegde autoriteiten – zoals de AFM en DNB – zijn
gebonden aan een beroepsgeheim. Het beroepsgeheim houdt in dat zij
vertrouwelijke informatie die zij beroepshalve onder zich hebben
gekregen geheim moeten houden. Vertrouwelijke informatie mag slechts
in samengevatte of geaggregeerde vorm openbaar worden gemaakt,
zodat individuele personen of instellingen niet kunnen worden geïdentificeerd.
Nationale regelgeving
Het nationale kader over geheimhouding volgt uit onder meer de
Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de Wft. In artikel 2:5, lid 1, Awb is
de geheimhouding van vertrouwelijke informatie voor alle bestuursorganen geregeld. Openbaarmaking van vertrouwelijke informatie is op
grond van dat artikel mogelijk indien enig wettelijk voorschrift het
bestuursorgaan verplicht tot mededeling of indien uit de taak van het
bestuursorgaan de noodzaak tot mededeling voortvloeit.243 Op het terrein
van het financieel toezichtrecht is in artikel 1:89 Wft voor toezichthouders
voorzien in een specifieke regeling over geheimhouding die daarmee als
lex specialis is te beschouwen ten opzichte van artikel 2:5, lid 1, Awb.
In de artikelen volgend op artikel 1:89 Wft, de artikelen 1:90 t/m 1:93e, zijn
de (Europees ingegeven) uitzonderingen op de geheimhoudingsplicht
opgenomen. De AFM en DNB kunnen in bepaalde omstandigheden
informatie uitwisselen met andere partijen, mits voldaan is aan de in die
wettelijke bepalingen opgenomen voorwaarden. Zo is er voor het
verstrekken van informatie door de toezichthouders aan de Minister, de
Algemene Rekenkamer en een parlementaire enquêtecommissie een
expliciete wettelijke basis.244 Zie daarover meer in paragraaf III.
Over de betekenis van de geheimhoudingsplicht heeft de Raad van State
zich in een aantal adviezen uitgelaten.245 Deze adviezen laten zich als volgt
samenvatten. Zowel het doel van geheimhouding als het doel van
uitzonderingen daarop zijn waarborgen voor effectief toezicht. Geheimhouding is de regel, informatieverstrekking is de uitzondering. Die
uitzondering is pas van toepassing als een entiteit, zoals een parlementaire enquêtecommissie onder de genoemde uitzonderingsbepalingen
valt. De Raad van State richt zich op het doel van geheimhouding c.q.
informatieverstrekking en merkt op dat in het licht daarvan in het

242

Onder meer Richtlijn 2007/64/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 november
2007 betreffende betalingsdiensten in de interne markt tot wijziging van de Richtlijnen
97/7/EG, 2002/65/EG, 2005/60/EG en 2006/48/EG, en tot intrekking van Richtlijn 97/5/EG;
Richtlijn 2013/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende
toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen en het prudentieel toezicht op kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, tot wijziging van Richtlijn 2002/87/EG en tot intrekking
van de Richtlijnen 2006/48/EG en 2006/49/EG (PbEU 2013, L 176) en; Richtlijn 2014/65/EU van
het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 betreffende markten voor financiële
instrumenten en tot wijziging van Richtlijn 2002/92/EG en Richtlijn 2011/61/EU.
243
Zie onder meer artikel 10 Wob.
244
Artikel 1:93d en artikel 1:93e Wft.
245
Raad van State, W06.11.0053/III, Staatscourant 2011, nr. 5695 en Raad van State
W06.11.0079/III, Kamerstukken II 2010/2011, 32 255, nr. 8.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

124

specifieke geval (van bijvoorbeeld «Parlementaire Enquêtecommissie
financieel stelsel» (Pefs)) een belangenafweging moet worden gemaakt
waarbij zowel recht wordt gedaan aan het belang van geheimhouding als
aan het belang van informatieverstrekking. Er is in het geval van de Pefs
expliciet rekening gehouden met het tijdsgewricht waarbij ingrijpende
interventies in de financiële sector hebben plaatsgevonden, waarop het
alsnog houden van parlementaire controle noodzakelijk is.
III Gesloten systeem
In de financiële toezichtrichtlijnen is bepaald in welke gevallen van
vertrouwelijke informatie gebruik mag worden gemaakt. Namelijk alleen
voor de taakuitoefening van de bevoegde toezichthoudende autoriteiten
en alleen voor de in die richtlijn omschreven doeleinden. Vertrouwelijke
informatie mag slechts met andere instellingen worden gedeeld voor
zover de instellingen in de richtlijnen worden genoemd. Deze instellingen
moeten in dat geval gehouden zijn aan vereisten inzake het beroepsgeheim die ten minste gelijkwaardig zijn aan de vereisten die in de
richtlijn aan het beroepsgeheim worden gesteld. Dit wordt ook wel het
«gesloten systeem van informatieverstrekking» genoemd: toezichtvertrouwelijke informatie mag alleen gedeeld worden tussen personen en
instanties binnen het systeem, dat wil zeggen personen en instanties aan
wie de richtlijn het toestaat om gegevens uit te wisselen. Voor personen
en instanties aan wie een richtlijn dat niet toestaat, blijven de gegevens
derhalve geheim.
Mocht het wenselijk worden geacht dat bepaalde personen en instanties
toch over vertrouwelijke gegevens beschikken, dan moet dit op Europees
niveau worden geregeld. Dit is sinds de invoering van de richtlijn
77/780/EEG al herhaaldelijk gebeurd. Daar waar die richtlijn slechts
informatie-uitwisseling toestond tussen bevoegde autoriteiten van
verschillende lidstaten en gevallen die onder het strafrecht vallen, mogen
toezichthouders nu ook vertrouwelijke gegevens delen met onder andere
rekenkamers, parlementaire enquêtecommissies en Europese instellingen
als ESMA en EBA. De groep personen en instanties binnen het systeem is,
vanuit het idee dat meer transparantie en informatie-uitwisseling het
toezicht effectiever maakt, aanzienlijk ruimer geworden. Echter, nog
steeds geldt het gesloten systeem wat betekent dat de informatie niet
buiten de aangewezen instellingen («het systeem») mag worden gebracht.
In Europees verband is dus vastgelegd dat vertrouwelijk informatie die
(ex-)medewerkers van de toezichthouders beroepshalve onder zich krijgen
geheim moet worden gehouden, behoudens de gevallen die in de
richtlijnen zijn bepaald. Dit uitgangspunt is in Nederland in artikel 1:89 Wft
geïmplementeerd.
IV Transparantie
Waar geheimhouding van vertrouwelijke informatie is opgenomen in de
Wft vanwege het ingrijpende karakter van de verplichting om informatie
af te staan en daarmee om informatieverstrekking door de onder toezicht
staanden te bevorderen, is een tendens waarneembaar van een behoefte
naar meer transparantie en openbaarmaking van gegevens.246

246

Deze tendens is niet alleen waarneembaar ten aanzien van informatie die is gekregen op
basis van de Wft, maar in zijn algemeenheid t.a.v. de financiële sector. Bij de beantwoording
van Kamervragen van het lid Aukje de Vries (VVD) naar aanleiding van het bericht «AFM wil
vaker namen kunnen noemen», heb ik ook gesteld dat meer transparantie kan bijdragen aan
het herstel van de financiële sector (Aanhangsel handelingen II 2014/2015, nr. 2282).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

125

Dit blijkt uit het feit dat voor een toenemend aantal instellingen is bepaald
dat zij de beschikking kunnen krijgen over vertrouwelijke informatie en
daarmee binnen het gesloten systeem zijn gehaald. Op grond van de
artikelen 1:93d respectievelijk 1:93e Wft verstrekken de toezichthouders
vertrouwelijke informatie aan de Algemene Rekenkamer en parlementaire
enquêtecommissies, zodat zij naar behoren uitvoering kunnen geven aan
hun taken.247 Daarnaast is sinds 1 januari 2014 voorzien in de wettelijke
mogelijkheid voor de toezichthouders om informatie te delen met leden
van het Financieel Expertise Centrum (FEC). De leden van het FEC zijn
gezamenlijk verantwoordelijk voor de integriteit van de financiële sector
en daarom is samenwerking en informatie-uitwisseling tussen deze
partijen een vereiste.248 Ook aan financiële ondernemingen zelf wordt in
toenemende mate de verplichting opgelegd om potentieel concurrentiegevoelige informatie openbaar te maken. Zo zijn ondernemingen sinds de
implementatie van CRD IV verplicht om bepaalde gegevens, zoals de
winst of het verlies voor belastingheffing, aantal werknemers en
rendement over activa, openbaar te maken.249 De tendens naar meer
transparantie volgt ook uit recente wetgevingswensen van de AFM en
DNB, waarin zij – vanuit het oogpunt van meer transparantie – aangeven
dat zij bepaalde informatie openbaar zouden willen kunnen maken.250
Uit bovenstaande valt op te maken dat er een tendens waarneembaar is
van een behoefte van «nee, tenzij», naar een «ja, mits» waarbij steeds een
afweging moet worden gemaakt tussen het belang van geheimhouding
enerzijds en het belang van openbaarheid en transparantie van het
toezicht anderzijds. De invulling van het begrip toezichtvertrouwelijk zal
daarbij in hoge mate contextafhankelijk zijn. Dit wordt ook met zoveel
woorden geschreven in de reactie van het kabinet op het rapport van de
parlementaire enquêtecommissie financieel stelsel (Commissie De Wit),
waarin zij schrijft dat het niet eenvoudig zal zijn om te komen tot een
afgebakende invulling in materiële zin van het begrip toezichtvertrouwelijkheid. Zij schrijft vervolgens: «Het is van belang steeds een afweging te
maken tussen het belang van geheimhouding enerzijds en het belang van
openbaarheid en transparantie van het toezicht anderzijds en dus is in
bepaalde gevallen een minder strikte benadering van het begrip vertrouwelijkheid wenselijk.[...] Bijvoorbeeld de situatie waarin een instelling
(bijna) failliet is, maakt de beoordeling van de mate van concurrentiegevoeligheid van de betreffende gegevens anders dan de beoordeling van
gegevens van een vitale instelling.»251
In dat licht zou ook uw vraag kunnen worden beoordeeld of van vertrouwelijke informatie gezegd kan worden dat deze na verloop van tijd zijn
vertrouwelijkheid verliest. Ook ten aanzien hiervan is in Europese
richtlijnen niets geregeld. Het ligt in de rede om ook daarvoor steeds een
afweging te maken tussen het belang van geheimhouding enerzijds en het

247

Deze wetswijziging is het gevolg van de implementatie van Richtlijn 2013/36/EU. Zie hiervoor
voetnoot 4.
248
Kamerstukken II 2012/2013, 33 632, nr. 3, p. 46.
249
Zie onder meer artikel 89 en 90 CRD IV.
250
Bijlage bij Kamerstukken II 2014/2015, 32 545, nr. 32.
251
Kamerstukken II, 2012/2013, 31 980, nr. 77. In dit verband wordt ook verwezen naar het
antwoord op de vraag van de leden van de ChristenUnie-fractie naar de stand van zaken van
aanbeveling 12 van de Commissie De Wit in het kader van beantwoording van schriftelijke
vragen inzake de start van de Europese bankenunie en werkafspraken bij ingrepen in de
financiële sector, (Kamerstukken II, 2014/2015, 21 501-07, nr. 1246, p. 13 en 14).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

126

belang van transparantie anderzijds. Een wettelijke termijn in absolute zin
(«na x jaar») lijkt daarmee op gespannen voet te staan.252
Ik ben thans met de toezichthouders, DNB en de AFM, in overleg om te
bezien of en in hoeverre uitvoering kan worden gegeven aan de wens om
meer transparantie («ja, mits»). Naar verwachting zal dit leiden tot een
wetsvoorstel dat ik bij de Tweede Kamer aanhangig zal maken.
Hoogachtend,
De Minister van Financiën,
J.R.V.A. Dijsselbloem

252

Zie echter HvJ EU 28 januari 2015, T-341/12, ECLI:EU:T:2015:51, punt 84 (Degussa/Commissie),
waarin het Hof, ten aanzien van het mededingingsrecht, heeft herhaald dat «volgens vaste
rechtspraak informatie die geheim of vertrouwelijk is geweest, maar minstens 5 jaar oud is en
daarom als niet meer actueel moet worden aangemerkt, niet geheim of vertrouwelijk is, tenzij
verzoekster bij wijze van uitzondering aantoont dat deze informatie ondanks de ouderdom
ervan nog steeds een wezenlijk onderdeel van haar commerciële positie of die van een derde
is.» In het kader van het mededingingsrecht levert het verloop van een termijn derhalve een
omkering van de bewijslast op.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

127

Bijlage 2

Advies prof. mr. V.P.G. de Serière
Advies: toezichtvertrouwelijke informatie
Prof. mr. V.P.G. de Serière
November 2015
1. Vraagstelling
Bij brief van 1 juli 2015 heeft uw Commissie om advies gevraagd, in het
bijzonder over twee vragen: (1) of de Europese regelgeving ruimte biedt
voor een nadere materiële invulling van het begrip «toezichtvertrouwelijkheid», en (2) of de Europese regelgeving zou toestaan dat toezichtvertrouwelijkheid van informatie komt te vervallen bij het verstrijken van een
bepaalde termijn. Het in deze brief geformuleerde advies beantwoordt
deze twee vragen vanuit het perspectief van parlementaire enquêtes met
betrekking tot gebeurtenissen in de financiële sector.
In dit advies wordt in de eerste plaats de achtergrond van de vraagstelling
besproken. Vervolgens worden de relevante geheimhoudingsbepalingen
van de Wpe 2008 kort tegen het licht gehouden. Daaropvolgend worden
de relevante geheimhoudingsbepalingen van de CRDIV253 en de Wft
samengevat. Daarbij wordt aandacht gegeven aan de vraag in hoeverre
de CRDIV bepalingen dwingen tot richtlijnconforme interpretatie van het
in de Wpe 2008 en de Wft over geheimhoudingsplichten bepaalde. Aan de
hand van de zojuist genoemde beschouwingen zullen vervolgens de twee
vragen worden besproken, en zullen enige suggesties worden aangedragen waarmee uw Commissie wellicht haar voordeel kan doen.
Uw Commissie heeft al advies over deze onderwerpen gekregen van de
Minister van Financiën d.d. 9 september 2015. Tevens is door de Raad van
State op 11 maart 2011 desgevraagd een advies over deze problematiek
aan de Minister van Financiën verstrekt. Van deze adviezen, die mij
overigens juist voorkomen, heb ik in het hiernavolgende her en der
dankbaar gebruik gemaakt. Met betrekking tot het advies van de Raad van
State verdient opmerking dat dit advies is geschreven vóór de totstandkoming van de CRDIV, dus toen het belangrijke in punt vier behandelde
art. 59 lid 2 CRDIV nog niet gold.
2. Executive summary
De analyse leidt tot de volgende conclusies:
a) Het begrip «toezichtvertrouwelijkheid» is in de regelgeving niet
gedefinieerd. In de Nederlandse wetsgeschiedenis wordt het begrip
wel nader omlijnd. Het is zeker mogelijk om (binnen die omlijning)
nadere materiële invulling aan het begrip te geven. Die nadere
invulling zou dan met de toezichthouders waar het om gaat moeten
worden overeengekomen. De financiële sector zou over de te hanteren
criteria geconsulteerd moeten worden. Tevens is mogelijk afspraken te
maken over hoe men zou moeten omgaan met de situatie waarin de
relevante toezichthouder en een parlementaire enquête commissie
(hierna PEC) verschil van mening hebben over de reikwijdte van het
begrip. Een nadere invulling van het begrip zal echter het probleem
van de toezichtvertrouwelijkheid niet tot een helemaal bevredigende
oplossing kunnen brengen. Er kan slechts sprake zijn van een beperkte
remedie.
b) Toezichtvertrouwelijkheidsbeperkingen vervallen indien de desbetreffende informatie verouderd of irrelevant raakt en indien er geen
dreiging meer is dat openbaarmaking een disproportionele inbreuk op
253

Richtlijn 2013/36/EU.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

128

de persoonlijke levenssfeer van betrokken personen oplevert.
Afhankelijk van de aard van de informatie, kan het verouderd of
irrelevant worden van informatie sneller of langzamer of zelfs in het
geheel niet plaatsvinden. Terwijl het dus moeilijk is daar termijnen
voor vast te stellen, is een in het kader van het mededingingsrecht
door het Hof van Justitie ontwikkelde vuistregel die men de «vijfjaarsregel» zou kunnen noemen ook in de context van de financiële sector
goed hanteerbaar, maar het zou natuurlijk aan te bevelen zijn die
vuistregel van een verankering in de regelgeving of jurisprudentie te
voorzien. Voor het politieke instrument van parlementaire enquêtes is
een periode van vijf jaar overigens nogal lang.
c) Overwogen kan worden of een versoepeling van de toezichtvertrouwelijkheidsvoorschriften in de communautaire regelgeving wenselijk is.
3. De wet op de parlementaire enquête 2008
De strekking van een parlementaire enquête is (voor zover voor dit advies
relevant) om de feitelijke gang van zaken met betrekking tot een bepaalde
gebeurtenis of reeks gebeurtenissen in de financiële sector vast te stellen
(waarheidsvinding), om de betrokken bewindslieden en instanties
(waaronder met name de toezichthouders) verantwoording te laten
afleggen over hun betrokkenheid bij en bemoeienis met die gebeurtenissen, en om daaruit lering te trekken voor de toekomst, in het bijzonder
door het formuleren van aanbevelingen voor hoe vergelijkbare situaties in
de toekomst eventueel beter zouden kunnen worden aangepakt. Een
parlementaire enquête is een «zwaar» politiek instrument, het zwaarste
dat het parlement ter beschikking heeft. Het spreekt voor zich dat het van
groot belang is dat waarheidsvinding door een PEC uitmondt in een
volledig feitenrelaas, op grond waarvan de verdere eerdergenoemde
doelstellingen van een parlementaire enquête kunnen worden verwezenlijkt. Daartoe is idealiter nodig, dat dit feitenrelaas voor zoveel mogelijk
openbaar kan worden gemaakt. Zonder openbaarheid staat het kunnen
bereiken van de verdere doelstellingen tot op zekere hoogte op de tocht.
Niet voor niets bepaalt art. 33 Wpe 2008 dat de commissie haar bevindingen vastlegt «in een openbaar rapport dat zij aan de Kamer aanbiedt».
Indien het feitenrelaas waarop het rapport is gebaseerd feitelijk hiaten
bevat kan dit tot gevolg hebben dat de bevindingen van het openbare
rapport onvolledig of onzuiver zijn.
Indien geheimhoudingsverplichtingen aan de volledige waarheidsvinding
in de weg staan, reduceert dit aldus de effectiviteit van de parlementaire
enquête. Het is dus algemeen gesproken in het belang van het democratische systeem dat deze geheimhoudingsverplichtingen, met inachtneming van de belangen van betrokken financiële ondernemingen en hun
leidinggevenden, zo min mogelijk aan waarheidsvinding in de weg staan.
Dit uitgangspunt, en de betrekkelijk fundamentele problemen die bij de
toepassing ervan blijken te bestaan, komen onder meer glashelder naar
voren op blz. 57 e.v. van het Rapport van de Parlementaire Commissie
Financieel Stelsel (het «Rapport PCFS»). Aangetekend zij dat de door de
wet geboden mogelijkheid dat bepaalde informatie geanonimiseerd kan
worden en aldus niet onder de geheimhoudingsverplichtingen zou komen
te vallen, geen daadwerkelijk soelaas biedt – in elk geval niet indien een
enquête betrekking heeft op de wijze waarop specifiek toezicht is
gehouden op een specifieke financiële onderneming.
De vragen van uw Commissie worden in de context van het vorenstaande
beantwoord.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

129

De Wpe 2008 kent een aantal bepalingen die de geheimhoudingsproblematiek adresseren. Allereerst is op basis van art. 14 elke Nederlander, elke
ingezetene van Nederland, elke natuurlijke persoon die in Nederland
verblijf houdt, elke rechtspersoon die in Nederland is gevestigd en elke
rechtspersoon die haar bedrijfsactiviteiten geheel of gedeeltelijk in
Nederland uitoefent, verplicht om mee te werken aan het onderzoek van
een PEC. De vraag die in dit verband rijst is of een wettelijke geheimhoudingsplicht een betrokkene ontheft van zijn verplichting tot medewerking.
Hierover bepaalt art. 15 dat
«De verplichting tot medewerking geldt eveneens voor degene voor wie
een verplichting tot geheimhouding geldt, ook indien deze verplichting bij
wet is opgelegd, behoudens de mogelijkheid van verschoning overeenkomstig de artikelen 19 tot en met 24.»
Art. 24 bepaalt:
«Niemand is verplicht informatie aan de commissie te verstrekken,
voorzover hij uit hoofde van zijn ambt of beroep tot geheimhouding is
verplicht en het informatie betreft die aan hem in die hoedanigheid is
toevertrouwd.»
Volgens de toelichting op deze wetsbepaling betreft art. 24 met name het
verschoningsrecht dat wordt toegekend aan personen die een specifieke
vertrouwensfunctie vervullen: hetzelfde verschoningsrecht als in het
strafprocesrecht en het civiele procesrecht geldt. Zie Kamerstukken II,
2005–2006, 30 415, nr. 3, p. 41. Art. 24 heeft echter naar haar bewoordingen ook betrekking op iemand die «uit hoofde van zijn ambt» tot
geheimhouding is verplicht; goed verdedigbaar lijkt dat ambtenaren van
financiële toezichthouders op deze bepaling een beroep zouden kunnen
doen. Gezien de hierboven bedoelde beperkende uitleg in de memorie
van toelichting is dit niettemin onzeker.
Indien het bepaalde in art. 24 van toepassing zou zijn, gaat het er om dat
bepaald wordt in hoeverre personen die door de commissie worden
gehoord tot geheimhouding verplicht zijn en in hoeverre het informatie
betreft die aan hem in die hoedanigheid is toevertrouwd. Ten aanzien van
de bancaire sector moet de desbetreffende verplichting gezocht worden in
het daarover in de CRDIV en de Wft254 (die de CRDIV implementeert)
bepaalde. (In dit advies ligt de nadruk op de bancaire sector; de situatie
met betrekking tot andere financiële ondernemingen dan banken komt
niet uitvoerig aan de orde.) Met betrekking tot het vereiste dat het moet
gaan om informatie die in een bepaalde hoedanigheid wordt toevertrouwd, kan worden opgemerkt dat aan dit vereiste praktisch gesproken
meestal wel zal zijn voldaan. De praktische betekenis van dit vereiste is
vooral hierin gelegen dat informatie die reeds in het publieke domein is
niet onder de beperking van art. 24 Wpe 2008 valt. Deze omstandigheid
pleit er overigens voor dat het toezicht op financiële ondernemingen voor
zoveel mogelijk transparant en in de openbaarheid plaatsvindt. Een zekere
tendens in deze richting is te bespeuren (zie o.m. Visie toezicht DNB
2014–201, p. 22). Op dit punt kom ik straks nog terug.
Indien art. 24 niet van toepassing zou zijn, dan rijst de vraag in hoeverre
de specifieke geheimhoudingsbepalingen in de Europese regelgeving
zoals in Nederland geïmplementeerd er aan in de weg staan dat een
persoon die onder die geheimhoudingsbepalingen valt zijn medewerking
kan verlenen aan een parlementaire enquête. Gezien de voorrang die het
Europese recht boven het nationale recht geniet, is het antwoord op deze
254

Wet op het financieel toezicht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

130

vraag gemakkelijk te geven. Dit geldt vooral nu de Europese regelgever in
de CRDIV (alsook in enkele andere communautaire regelingen) specifiek
heeft geregeld in welke gevallen de geheimhoudingsverplichtingen ten
behoeve van parlementaire onderzoeken kunnen worden gemitigeerd. De
Europese regelgever heeft dus zijn regelingen uitdrukkelijk boven die van
nationale regelingen willen stellen. Met dat gegeven hebben de lidstaten
aldus te leven.
4. De geheimhoudingsbepalingen in de CRDIV.
CRDIV is een richtlijn, die als zodanig geen rechtstreekse werking heeft; de
richtlijn moet in het nationale recht worden geïmplementeerd. Omdat
CRDIV een zogenoemde «maximum harmonisatie» richtlijn is, mag door
de nationale wetgever van het in de richtlijn bepaalde niet worden
afgeweken. Indien en voorzover daar wel van wordt afgeweken, zal het
nationale recht voor zoveel mogelijk richtlijnconform moeten worden
uitgelegd. Dit betekent praktisch gesproken dat het in CRDIV bepaalde in
de regel prevaleert boven afwijkende nationale wet- of regelgeving.
Enquêtecommissies dienen rekening te houden met de richtlijnconforme
interpretatie van afwijkende nationale wet-of regelgeving. De enquêtebevoegdheden van de commissies worden niet beperkt, maar zij zullen hun
bevoegdheden moeten toepassen binnen het bereik van de CRDIV.
Art. 53 CRDIV schrijft voor dat:
«alle personen die werkzaam zijn of zijn geweest voor de bevoegde
autoriteiten, en auditors en deskundigen die in opdracht van de bevoegde
autoriteiten handelen, aan het beroepsgeheim gebonden zijn.»
Alsook dat:
«vertrouwelijke gegevens waarvan deze personen beroepshalve kennis
krijgen, mogen uitsluitend in een samengevatte of geaggregeerde vorm
openbaar worden gemaakt, zodat individuele kredietinstellingen niet
kunnen worden geïdentificeerd...»
Art. 54 CRDIV bepaalt voorts dat vertrouwelijke informatie alleen gebruikt
mag worden voor de uitoefening van hun taken en alleen voor de in art.
54 limitatief opgesomde doeleinden. Voor het onderhavige advies is
echter vooral het bepaalde in art. 59 lid 2 CRDIV relevant. Hierin wordt
bepaald dat:
«de lidstaten kunnen toestaan dat bepaalde informatie over het prudentieel toezicht op de instellingen wordt medegedeeld aan parlementaire
onderzoekscommissies in hun lidstaat, de rekenkamer in hun lidstaat en
andere voor onderzoek verantwoordelijke entiteiten in hun lidstaat».
Wil van de mogelijkheid van art. 59 lid 2 CRDIV gebruik worden gemaakt,
zal steeds aan de volgende vier voorwaarden moeten worden voldaan:
• In de eerste plaats moet de parlementaire enquête commissie een
«nauwkeurig omschreven mandaat uit hoofde van het nationale recht
hebben». Aan deze voorwaarde zal uit hoofde van de Wpe 2008 in de
regel steeds kunnen worden voldaan.
• In de tweede plaats moet de informatie strikt noodzakelijk zijn om dat
mandaat te vervullen. Ook aan deze voorwaarde zal in de praktijk van
enquêtes in de regel kunnen worden voldaan. Daarbij zij aangetekend
dat de vraag of informatie strikt noodzakelijk is voor de vervulling van
het mandaat vaak eerst achteraf, in de context van het gehele door de
PEC verzamelde feitencomplex kan worden beoordeeld. Dit betekent
m.i. dat een persoon die gevraagd wordt informatie te verstrekken zich

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

131

niet tegenover een PEC op het standpunt kan stellen dat bepaalde
informatie waar om wordt verzocht niet «strikt noodzakelijk» is. In de
Nederlandse implementatie is specifiek tot uitdrukking gebracht dat ter
beoordeling van de PEC zelf staat:
«Of er sprake is van noodzakelijkheid zal de parlementaire enquêtecommissie steeds van geval tot geval moeten beoordelen.» (Kamerstukken II,
2013–2014, 33 849, nr. 3)
De richtlijneis is geobjectiveerd, terwijl de zojuist aangehaalde Nederlandse wetsgeschiedenis een zekere mate van subjectieve beoordeling
lijkt toe te staan. Hier moet de objectieve richtlijn eis geacht worden te
prevaleren. Dit betekent dat de woorden «naar het oordeel van de
commissie» in het in punt 5 hierna te bespreken art. 1:93e Wft als niet
geschreven zouden moeten worden beschouwd, althans dat die woorden
niet aldus mogen worden uitgelegd dat de PEC een zekere mate van
discretie heeft.
In de praktijk zal hier vermoedelijk geen probleem liggen, nu zoals
hierboven aangegeven een ondervraagde zich in de regel niet op het
noodzakelijkheidscriterium zal kunnen beroepen. Dit zal alleen dan anders
liggen indien de vraagstelling onmiskenbaar niet aan dit criterium
voldoet.
• Ten derde moeten de personen die toegang tot de verstrekte informatie hebben (dit zijn dus de leden van de PEC en mogelijk ook anderen
aan wie de PEC de betreffende informatie verstrekt) krachtens de
nationale wetgeving aan professionele geheimhoudingsplichten
onderworpen zijn. Aan deze derde eis voldoet de Wpe 2008 strikt
genomen niet helemaal. Zie art. 37 e.v. Wpe 2008. Ook het in de Wft
bepaalde voldoet strikt genomen niet helemaal aan deze eis; zie art.
1:93e Wft, hieronder in punt 5 besproken. Dit gebrek in de Nederlandse
wettelijke regeling zou eigenlijk hersteld moeten worden. Het
contractueel opleggen van geheimhoudingsverplichtingen zullen niet
geacht kunnen worden aan de eis te voldoen; immers, deze contractuele verplichtingen zouden niet «krachtens de nationale wetgeving» zijn
opgelegd. Art. 37 e.v. Wpe 2008 bieden echter, voor zover zij niet zelf al
direct geheimhoudingsverplichtingen voorschrijven, voldoende
wettelijke grond aan een PEC om zorg te dragen dat een ieder die
inzage krijgt in stukken en die nog niet expliciet van rechtswege aan
een geheimhoudingsplicht is onderworpen, alsnog aan dieplicht wordt
onderworpen. Het is dan wel aan te bevelen dat de PEC er op toeziet
dat die geheimhoudingsplicht schriftelijk door betrokkenen wordt
bevestigd. In dat geval zal aan het vereiste van de CRDIV zijn voldaan:
de geheimhoudingsplicht is dan immers krachtens de wet opgelegd.
• Ten vierde mag informatie die van een andere lidstaat afkomstig is niet
worden doorgegeven zonder de uitdrukkelijke instemming van de
autoriteiten die deze informatie hebben verstrekt; die informatie mag
ook niet voor een ander doel worden gebruikt dan het doel waarmee
die bevoegde autoriteiten hebben ingestemd. Aan deze eis zal in
voorkomende gevallen van parlementaire enquêtes met betrekking tot
grensoverschrijdende situaties uiteraard moeten worden voldaan.
Naast informatieverstrekking wordt er in de praktijk, als minder vergaande
vorm, door PECs ook wel aanvaard dat informatie slechts ter inzage wordt
gegeven. Ook indien informatie uitsluitend «ter inzage» wordt verstrekt,
geldt de communautaire geheimhoudingsplicht steeds onverkort. Deze
informatie zal na bestudering niet in het archief van de Commissie mogen
belanden. Deze informatie zal ook niet in het openbaar te maken rapport
kunnen worden opgenomen. Voor een PEC zal het voordeel van deze
praktijk kunnen zijn dat zij toch daarmee een wat completer beeld kan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

132

krijgen van de gebeurtenissen ten aanzien waarvan de enquête is
ingesteld. Het nadeel is dat een PEC de conclusies die zij uit ter inzage
verleende informatie trekt niet in haar rapport kan onderbouwen (en
wellicht zelfs niet eens als zodanig in haar rapport kan opnemen). Het
betreft hier dus een veel minder transparant proces en deze manier van
informatievergaring is bepaald niet ideaal, maar het zou een PEC in
bepaalde onderzoeken wel goed op weg kunnen helpen.
In het advies van de Raad van State wordt betrekkelijk uitvoerig ingegaan
op de geschiedenis van de totstandkoming van de geheimhoudingsbepalingen in de toen (2011) geldende bankenrichtlijn (Richtlijn 2006/48/EG).
Onder meer wordt verwezen naar raadsnotulen waarin is vermeld dat de
rechten van een PEC om overeenkomstig de nationale constituties
informatie te krijgen onverlet worden gelaten door de geheimhoudingsbepalingen van die richtlijn. Deze wetsgeschiedenis is met de invoering van
art. 59 CRDIV grotendeels irrelevant geworden: de CRDIV-richtlijn geeft
immers in betrekkelijk duidelijke verwoordingen aan welke beperkingen
worden gesteld aan informatieverschaffing aan een PEC.
Ten aanzien van het met betrekking tot geheimhouding in de CRDIV
bepaalde kunnen de volgende observaties worden gemaakt.
a) De geheimhoudingsbepalingen van de richtlijn zijn niet van toepassing
op informatie ten aanzien van kredietinstellingen die failliet zijn
verklaard of op grond van een rechterlijke uitspraak moeten worden
geliquideerd; dergelijke informatie mag worden gebruikt in het kader
van civiele en handelsrechtelijke procedures.
Dit is een mogelijk belangrijke uitzondering (die overigens in de Wft
niet als zodanig is terug te vinden). Praktisch gesproken brengt deze
uitzondering mee dat de in de richtlijn gestelde beperkingen ten
aanzien van gevallen zoals DSB Bank niet zouden hebben gegolden.
Ten aanzien van andere situaties, zoals die met betrekking tot SNS
Bank en Fortis Bank Nederland, zou deze uitzondering echter niet van
toepassing zijn geweest: deze instellingen zijn genationaliseerd
onderscheidenlijk door de Staat overnomen, en zijn niet failliet
verklaard of geliquideerd. In zoverre is de uitzondering dus minder
breed dan men zou wensen. Daarnaast staat de uitzondering alleen toe
dat de betreffende informatie wordt gebruikt in civiele en handelsrechtelijke procedures. Als deze informatie aldus wordt gebruikt, komt deze
in beginsel in het publieke domein en zou als zodanig ook door een
PEC gebruikt kunnen worden. Maar de uitzondering biedt ook vanuit
deze invalshoek toch weinig perspectief.
b) De geheimhoudingsbepalingen van de richtlijn zijn alleen van
toepassing op kredietinstellingen en (bepaalde categorieën) beleggingsondernemingen.
Zij zijn niet van toepassing op andere soorten financiële ondernemingen (zoals verzekeringsmaatschappijen en pensioenfondsen). Veelal
zijn echter op die andere soorten financiële ondernemingen richtlijnen
van toepassing die min of meer vergelijkbare geheimhoudingsbepalingen kennen als de CRDIV. Zie bijvoorbeeld art. 54 MiFID-richtlijn. Ik laat
deze andere communautaire bepalingen verder buiten beschouwing in
dit advies, onder de aantekening dat indien een PEC zich zou buigen
over het toezicht op deze andere soorten financiële ondernemingen de
interpretatie van de reikwijdte van deze andere bepalingen uiteraard
van groot belang kan zijn, en wellicht tot genuanceerd andere
conclusies kan leiden.
c) De geheimhoudingsbepalingen van de richtlijn moeten gezien worden
als een «gesloten systeem», hetgeen wil zeggen dat op uitzonderingen
op de vertrouwelijkheidsverplichtingen waarin niet uitdrukkelijk in de
richtlijn wordt voorzien geen beroep kan worden gedaan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

133

d) De CRDIV bepaalt niet wat onder vertrouwelijke informatie of
gegevens moet worden verstaan. Maar zie punt 6 hieronder.
Kennelijk vond de communautaire wetgever de term «vertrouwelijk»
zo vanzelfsprekend dat een aparte richtlijnbepaling waarin aan deze
term nadere inhoud wordt gegeven niet nodig zou zijn. Ik kom hierna
op dit voor de door uw Commissie gestelde vragen wezenlijke punt
terug.
Ten slotte past nog de volgende opmerking. Zoals al opgemerkt is CRDIV
niet de enig relevante richtlijn voor het bankwezen. Zo kan ook gedacht
worden aan de BRRD-richtlijn255 en de SRMR-verordening256. Het
bepaalde in art. 59 lid 2 CRDIV is niet gelijkluidend aan het bepaalde in art.
84 lid 5 van de BRRD-richtlijn. In laatstbedoelde bepaling is geregeld dat
informatie mag worden verstrekt aan parlementaire onderzoekscommissies, «onder passende voorwaarden». De richtlijn werkt niet uit wat
daaronder moet worden verstaan. Vermoedelijk worden voorwaarden
bedoeld die overeenkomen met de voorwaarden die uitdrukkelijk in art. 59
lid 2 CRDIV zijn opgesomd. Art. 84 lid 5 BRRD is van toepassing op de
nationale afwikkelautoriteiten, dus ook op DNB in haar hoedanigheid van
afwikkelautoriteit. Het bepaalde in art. 59 lid 2 stemt ook niet precies
overeen met het bepaalde in art. 88 SRM-verordening. Deze laatstbedoelde bepaling voorziet helemaal niet in verstrekking van vertrouwelijke
gegevens aan parlementaire onderzoekscommissies. Deze bepaling is van
toepassing op de zogenoemde Single Resolution Board, de Europese
autoriteit die zich met de afwikkelingen van falende bankinstellingen
bezighoudt. Hoe deze drie onderling afwijkende bepalingen in verband
met elkaar moeten worden uitgelegd, is onduidelijk. Men zou zeggen dat
de BRRD-richtlijn en de SRM-verordening een lex specialis zijn ten
opzichte van de lex generalis van de CRDIV, maar definitief uitsluitsel kan
hierover niet worden gegeven.
5. De relevante WFT bepalingen
De in dit verband relevante Wft bepalingen zijn art. 1:89 Wft en 1:93e Wft.
Krachtens art. 1:89 Wft mag een toezichthouder of een ander die een taak
op grond van de Wft vervult de aan hem verstrekte vertrouwelijke
gegevens of inlichtingen niet
«verder of anders gebruiken of daaraan verder of anders bekendheid te
geven dan voor de uitvoering van zijn taak of door deze wet wordt
geëist».
Deze wetsbepaling pleegde, tot invoering van art. 1:93e Wft, in de praktijk
aldus te worden uitgelegd dat zij in de weg stond aan het verschaffen van
toezichtvertrouwelijke informatie door een toezichthouder aan een PEC.
De precieze reikwijdte van de wetsbepaling is met de invoering van art.
1:93e Wft minder relevant geworden. Waar het in art. 1:89 Wft bepaalde
als de lex generalis moet worden beschouwd, is het in art. 1:93e Wft
bepaalde de lex specialis die bepaalt wat in termen van informatieverschaffing aan een PEC tot de mogelijkheden behoort. Art 1:93e Wft
bepaalt in lid 1 dat toezichthouders (d.w.z., DNB of de AFM) vertrouwelijke
gegevens aan een PEC moet verschaffen

255

Richtlijn 2014/59/EU; deze richtlijn regelt het herstel en afwikkeling van kredietinstellingen en
beleggingsondernemingen
256
Verordening (EU) Nr. 806/2014; deze verordening regelt het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme voor kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

134

«voorzover de gegevens of inlichtingen naar het oordeel van de
commissie noodzakelijk zijn voor de vervulling van haar taak».
Lid 2 bepaalt vervolgens dat een PEC verplicht is tot geheimhouding van
de verstrekte gegevens of inlichtingen. Een PEC kan deze gegevens, aldus
lid 2,
«slechts openbaar maken indien deze niet te herleiden zijn tot afzonderlijke personen».
Onder het begrip «personen» vallen financiële ondernemingen en hun
leidinggevenden.
De terminologie van art. 1:93e Wft wijkt af van de hiervoor besproken
corresponderende bepaling van de CRDIV, maar zoals hiervoor in punt 4
reeds gememoreerd prevaleert de corresponderende communautaire
bepaling. Het vereiste van lid 2, corresponderend met de derde eis
genoemd in art. 59 lid 2 CRDIV, is voor een PEC niet goed werkbaar.
Immers, een parlementaire enquête betreft meestal (het toezicht op) een
of meer met name bekende financiële instellingen. De eis dat alleen
geanonimiseerde vertrouwelijke gegevens openbaar gemaakt mogen
worden betekent dat gegevens en informatie die een PEC verkregen heeft
van een toezichthouder met betrekking tot de betrokken financiële
onderneming en haar leidinggevenden niet in een openbaar enquête
rapport kunnen worden verwerkt. Die gegevens, alhoewel geanonimiseerd, zullen immers in de regel toch tot de betrokken financiële onderneming herleidbaar zijn.
6. Het begrip «toezichtvertrouwelijkheid»
Het begrip toezichtvertrouwelijkheid is noch door de Europese wetgever
noch door de Nederlandse wetgever gedefinieerd. Echter, in de memorie
van toelichting bij de Wft wordt wel invulling gegeven aan dit begrip. Zie
Kamerstukken II, 2003/2004, 29 708, nr. 3, p. 46 e.v. en Kamerstukken II,
2012/2013, 31 980, nr. 77 p. 14 e.v. Ik citeer:
«Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de
Raad van State is er sprake van bedrijfs- en fabricagegegevens indien uit
die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden gelezen of worden
afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring
van afnemers en leveranciers. Gegevens die in elk geval onder het begrip
«vertrouwelijke gegevens» vallen, zijn onder andere gegevens van
financiële ondernemingen over de bedrijfsvoering, de liquiditeitspositie,
de (maand)rapportages, gegevens over (potentiële) bestuurders daargelaten eventuele sancties die aan de natuurlijke persoon zijn opgelegd op
basis van deze wet, (solvabiliteits-)marges, gegevens over debiteuren,
crediteuren of cliënten, gegevens van de afdeling R&D, plannen voor
fusies of overnames en marketing/verkoopstrategieën. Het gaat derhalve
om gegevens die van invloed kunnen zijn op de concurrentiepositie van
de betreffende onderneming of een disproportionele inbreuk kunnen
maken op de persoonlijke levenssfeer van betrokkene. Buiten de
geheimhoudingsplicht valt openbare informatie. Bijvoorbeeld informatie
betreffende de financiële onderneming of afzonderlijke personen die door
de betreffende onderneming of personen zelf kenbaar is gemaakt aan
derden die niet aan geheimhouding zijn gebonden of informatie die met
expliciete of stilzwijgende instemming van de betrokken onderneming of
personen kenbaar is geworden aan derden, geldt niet als vertrouwelijk in
de zin van deze bepaling en wordt beschouwd als openbare informatie.
Hierbij kan gedacht worden aan elementen uit het jaarverslag zoals de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

135

winst, omzet en algemene gegevens zoals namen van financiële ondernemingen en de beleidsbepalers. Deze openbare informatie van, over of
verband houdende met de onderneming of deze personen valt buiten het
verbod op gebruikmaking of bekendmaking, bedoeld in het eerste lid.» 257
Tevens:
«Vertrouwelijke gegevens kunnen nader geconcretiseerd worden tot
onder meer gegevens uit de persoonlijke levenssfeer en bedrijfsgegevens
die aan de toezichthouder zijn medegedeeld. Zo gaat het bij bedrijfsgegevens in ieder geval om gegevens van financiële ondernemingen over
de bedrijfsvoering, de liquiditeitspositie, de (maand)rapportages,
(solvabiliteits)marges, gegevens over debiteuren, crediteuren of cliënten,
gegevens van de afdeling R&D, plannen voor fusies of overnames en
marketing/verkoopstrategieën. Het gaat derhalve om gegevens die van
invloed kunnen zijn op de concurrentiepositie van de betreffende
onderneming of een disproportionele inbreuk kunnen maken op de
persoonlijke levenssfeer van betrokkene. Door de wetgever wordt hier een
niet-limitatieve opsomming gegeven van gegevens die als vertrouwelijk
kunnen gelden. De reden voor dit niet-limitatieve karakter is dat de
beoordeling of bepaalde gegevens of informatie als vertrouwelijk
bestempeld moeten worden vaak afhankelijk is van de omstandigheden
van het geval. Het zal derhalve niet eenvoudig zijn om te komen tot een
afgebakende invulling in materiële zin van het begrip toezichtvertrouwelijk. Het is van belang steeds een afweging te maken tussen het belang
van geheimhouding enerzijds en het belang van openbaarheid en
transparantie van het toezicht anderzijds en of dus in bepaalde gevallen
een minder strikte benadering van het begrip vertrouwelijkheid wenselijk
is. De commissie De Wit merkt overigens terecht op dat er situaties
denkbaar zijn waarin de toezichtvertrouwelijkheid van informatie kan
worden opgeheven. Bijvoorbeeld de situatie waarin een instelling (bijna)
failliet is, maakt de beoordeling van de mate van concurrentiegevoeligheid van de betreffende gegevens anders dan de beoordeling van
gegevens van een vitale instelling. Overigens is het in dit kader goed om
op te merken dat in Europa aandacht is voor het belang om enerzijds
toezichtvertrouwelijke informatie vertrouwelijk te houden en anderzijds
publieke organen de reële mogelijkheid te geven om (democratische)
controle uit te kunnen oefenen. Zo is, mede op instigatie van Nederland
en op verzoek van de Tweede Kamer, in Europees verband er thans een
conceptbepaling opgenomen in de eerder genoemde Europese financiële
toezichtregels, waarin wordt voorgesteld dat er door parlementaire
enquêtecommissies en de Algemene Rekenkamer vertrouwelijk kennisgenomen mag worden van (vertrouwelijke) toezichtinformatie om zo hun
belangrijke rol als «controleur» goed uit te kunnen oefenen.»258.
Ten aanzien van deze invulling van het begrip toezichtvertrouwelijkheid
kunnen de volgende kanttekeningen worden geplaatst:
(1) Het is van belang om te onderkennen dat het laatste woord over de
betekenis en reikwijdte van dit begrip uiteindelijk aan het Hof van
Justitie in Luxemburg is voorbehouden. Het gaat immers om de
interpretatie van richtlijnen en verordeningen. Niettemin kan natuurlijk
aan de hierboven geciteerde visie van de Minister gewicht worden
toegekend, en mag er van worden uitgegaan dat deze visie correct is.
(2) Wat betreft de in acht te nemen vertrouwelijkheid van gegevens uit de
persoonlijke levenssfeer lijkt verdedigbaar en werkbaar te zijn indien in
openbare rapportages gewerkt wordt met functiebeschrijvingen van
257
258

MvT, p. 47.
Brief van de Minister aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal d.d.
18 september 2012.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

136

toezichthouders en leidinggevenden van betrokken financiële
ondernemingen, zonder identificatie en zonder dat verdere gegevens
omtrent de betrokken personen worden onthuld. Belangrijker wellicht
is nog de constatering dat het moet gaan om gegevens die een
«disproportionele inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van de
betrokkene» zouden opleveren. Is bijvoorbeeld een kritische beschouwing over het functioneren van een leidinggevende in een raad van
commissarissen of een raad van bestuur als zodanig te beschouwen?
Goed verdedigbaar lijkt dat dit in de regel niet het geval zal zijn.
(3) Wat betreft de in acht te nemen vertrouwelijkheid van bedrijfsgegevens valt op hoe ruim de grenzen van het begrip worden getrokken.
Met name dit aspect zal een PEC zwaar kunnen belemmeren.
(4) Opmerkelijk is dat de Minister het begrip vertrouwelijkheid relativeert
(en subjectiveert) door te verklaren dat het belang van geheimhouding
wordt afgewogen tegen het belang van openbaarheid en transparantie
van het toezicht. Met andere woorden: toezichtvertrouwelijkheid zal in
de visie van de Minister enger kunnen worden geïnterpreteerd
naarmate het belang van openbaarheid groter is dan het belang van
geheimhouding.
Kan het in (4) hierboven gestelde aan een PEC perspectieven bieden? Dit
kan betwijfeld worden.
In de eerste plaats strookt de relativering van de Minister niet met het
«gesloten stelsel» van de Europese regelgeving. Mogelijk is dat de
communautaire regel zo geïnterpreteerd moet worden dat subjectivering
van het begrip niet is toegestaan. Daartegenover kan echter worden
aangevoerd dat de interpretatie van het begrip het beginsel van het
gesloten stelsel an sich niet raakt: het gaat hier niet zozeer om uitzonderingen als wel om het bepalen van de grenzen van het begrip zelf. Hier zit
dus een mogelijkheid voor een PEC om het begrip flexibel te hanteren,
waardoor een PEC minder hinder ondervindt van de vertrouwelijkheidsverplichtingen. Over de vraag in hoeverre dit mogelijk is kan uiteindelijk
alleen het Hof van Justitie uitsluitsel geven. Een probleem hierbij is
natuurlijk dat degene aan wie de verplichting wordt opgelegd, in eerste
instantie de toezichthouder dus, zich op het standpunt kan stellen dat hij
de belangenafweging anders ziet dan de PEC. Men komt dan in een
situatie terecht waar de PEC niet de formele bevoegdheid heeft om haar
visie te doen prevaleren. Overigens lijkt mij dat dit probleem tot op zekere
hoogte kan worden opgelost indien met de betrokken toezichthouders een
protocol wordt afgesproken waarbij (1) aan het begrip toezichtvertrouwelijkheid nadere invulling wordt gegeven, en (2) een procedure wordt
overeengekomen hoe verschil van inzicht over wat toezichtvertrouwelijk is
dient te worden opgelost. Een dergelijk protocol zou m.i. zeker kunnen
helpen.
In de tweede plaats bedenke men dat toezichtvertrouwelijkheid wel kan
worden gerelativeerd of gesubjectiveerd, maar dat daarmee de vertrouwelijkheidsproblematiek nooit geheel kan worden terzijdegesteld.
In de derde plaats bedenke men dat de toezichthouder in gevallen waarin
zijn functioneren door een PEC aan de orde wordt gesteld, geneigd zal zijn
om eerder aan te nemen dat de vertrouwelijkheidseis geldt dan de PEC
zelf. De toezichthouder zal de reikwijdte van de toezichtvertrouwelijkheid
mogelijk ruimer inschatten dan vanuit het gezichtspunt van de PEC
wenselijk is. Dit heeft te maken met de wens van de toezichthouder zijn
handelen buiten de kritische schijnwerpers van een openbaar PEC rapport
te houden. De toezichthouder kan bevreesd zijn dat, als hij «te gemakkelijk» met informatie omgaat, hij de effectiviteit van zijn toezichtfunctie in
zekere mate op de tocht zet. Ten slotte kan het te maken hebben met het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

137

overigens zeer beperkte risico van aansprakelijkheid van de toezichthouder (waar hij alleen aan is blootgesteld in het geval van opzettelijk
onbehoorlijke taakuitoefening, een opzettelijke onbehoorlijke uitoefening
van bevoegdheden of grove schuld (art. 1:25d Wft)).
Conclusie: interpretatie van het begrip toezichtvertrouwelijkheid biedt wel
enige ruimte, maar lost het vertrouwelijkheidsprobleem waarmee PECs
kunnen worden geconfronteerd niet wezenlijk op.
7. Kan toezichtvertrouwelijkheid van informatie vervallen bij het
verstrijken van een bepaalde termijn?
Hierover zegt de Europese regelgeving niets. Hetzelfde geldt voor de Wft.
De regels van CRDIV staan er echter niet aan in de weg dat een toezichthouder op een gegeven moment vaststelt dat aan hem toevertrouwde
informatie zijn vertrouwelijk karakter heeft verloren en dat openbaarmaking daarvan dientengevolge mogelijk is geworden. Informatie verliest
zijn vertrouwelijke karakter, zoals hiervoor omschreven, indien en
wanneer de informatie geen invloed meer kan uitoefenen op de concurrentiepositie van de betreffende onderneming of er geen disproportionele
inbreuk meer gemaakt kan worden op de persoonlijke levenssfeer.
Wanneer dat het geval is, hangt af van de omstandigheden. Voor
sommige categorieën informatie kan dat al na 1 jaar of zelfs een kortere
periode het geval zijn, voor andere informatie kan dat pas na 5 jaar of
mogelijk zelfs langer zijn. Aangenomen mag worden dat in het algemeen
de meeste categorieën informatie na 5 jaar hun karakter van vertrouwelijkheid wel zullen hebben verloren. Maar de vraag is of deze constatering
tot vuistregel kan worden verheven.
Op het gebied van het mededingingsrecht is eerder dit jaar door het Hof
van Justitie in Luxemburg nog eens bevestigd dat informatie die geheim
of vertrouwelijk is geweest, maar minstens 5 jaar oud is, niet meer actueel
is, tenzij de verzoekster bij wijze van uitzondering kan aantonen dat de
informatie een wezenlijk onderdeel vormt van haar eigen commerciële
positie of die van derden. Het Hof overwoog:
«Volgens vaste rechtspraak is informatie die geheim of vertrouwelijk is
geweest, maar minstens vijf jaar oud is en daarom als niet meer actueel
moet worden aangemerkt, niet geheim of vertrouwelijk, tenzij verzoekster
bij wijze van uitzondering aantoont dat deze informatie ondanks de
ouderdom ervan nog steeds een wezenlijk onderdeel van haar commerciële positie of die van een derde is (beschikking Gerecht van
15 november 1990, Rhône-Poulenc e.a./Commissie, T-1/89-T-4/89 en
T-6/89-T-15/89, Jurispr. blz. II-637, punt 23; zie beschikking van de
president van de Vierde kamer van het Gerecht van 22 februari 2005,
Hynix Semiconductor/Raad, T-383/03, Jurispr. blz. II-621, punt 60 en aldaar
aangehaalde rechtspraak; beschikkingen van de president van de Achtste
kamer van het Gerecht van 8 mei 2012, Diamanthandel A. Spira/
Commissie, T-108/07, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 65, en
10 mei 2012, Diamanthandel A. Spira/Commissie, T-354/08, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 47). In het onderhavige geval wordt niet
betwist dat de litigieuze informatie meer dan vijf jaar oud is en dat het
grootste deel ervan zelfs meer dan tien jaar oud is. Vaststaat echter dat
verzoekster geen specifiek betoog heeft gevoerd om aan te tonen dat die
informatie ondanks de ouderdom ervan nog steeds een wezenlijk
onderdeel van haar commerciële positie of die van een derde is. Zij heeft
alleen gesteld dat een groot aantal bladzijden van de WPP-beschikking
waarvan de Commissie bekendmaking overweegt, naast een beschrijving
van de feiten die de inbreuk opleveren, informatie betreffende haar
zakenrelaties en haar prijsbeleid bevatten, dat de bescherming van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

138

zakengeheimen niet was uitgesloten voor informatie betreffende
onrechtmatige gedragingen, en ten slotte, dat de bescherming van de
zakengeheimen niet kan worden beperkt tot een tijdvak waarvan de duur
strikt is bepaald. Hieruit volgt dat, zelfs al zou bepaalde informatie in de
WPP-beschikking die de Commissie thans voornemens is voor het eerst
bekend te maken, in een bepaalde periode tot de zakengeheimen hebben
behoord, moet worden geoordeeld dat die informatie in elk geval niet
meer actueel is, en dat bovendien niet is aangetoond waarom het
gerechtvaardigd zou zijn daaraan bij wijze van uitzondering thans nog de
in artikel 30, lid 2, van verordening nr. 1/2003 boedelde bescherming als
zakengeheim toe te kennen.»
Dit arrest, evenals eerdere jurisprudentie, is ten aanzien van mededingingskwesties gewezen. Kan de in dit arrest geformuleerde rechtsregel
ook geacht worden in de context van art. 1:93e Wft gelding te hebben? Er
zijn naar mij voorkomt geen significante verschillen tussen de industriële
sector in het algemeen (ten aanzien waarvan de vuistregel van het Hof
van Justitie is tot stand gekomen) en de financiële sector wat betreft de
concurrentiële gevoeligheid van bedrijfsinformatie. Er is ook geen
wezenlijk verschil tussen onthulling van informatie in de context van het
mededingingsrecht enerzijds en die in het kader van het financiële
toezichtrecht anderzijds. De regulatoire context is in wezen irrelevant.
Vanuit de financiële of industriële onderneming gezien gaat het immers in
het bijzonder om het belang van de bescherming van de concurrentiepositie en het belang van bescherming van de persoonlijke levenssfeer van
de betrokken leidinggevenden. Deze belangen bestaan onafhankelijk van
de regulatoire context.
Het valt wel op dat in het arrest geen gewag wordt gemaakt van het
belang van het beschermen van de persoonlijke levenssfeer van
betrokken leidinggevenden. Met dit laatstbedoelde belang moet wel
rekening worden gehouden indien het gaat om het vrijgeven van
vertrouwelijke informatie aan een PEC die zich buigt over aspecten van
financieel toezicht. Het financieel toezicht zal in voorkomende gevallen
ook personen betreffen. Indien het bijvoorbeeld gaat over de vraag of een
financiële toezichthouder juist heeft ingegrepen in de samenstelling van
de raad van bestuur of de raad van commissarissen van een falende bank,
kunnen oordelen over functioneren van personen aan de orde komen. In
dat geval rijst echter de hiervoor al aan de orde gestelde vraag of het
openbaar maken van kritische beschouwingen over het functioneren van
leidinggevenden eigenlijk wel gekwalificeerd kan worden als een
«disproportionele inbreuk» op de persoonlijke levenssfeer.
De voorgaande opmerkingen leiden dan tot de navolgende conclusie. Het
is niet zonder meer duidelijk dat de door het Hof van Justitie geformuleerde «vijfjaarsregel» kan worden beschouwd als rechtsgeldige vuistregel die door PECs zou kunnen worden toegepast. Ik denk niettemin dat
er goede argumenten zijn om deze vijfjaarsregel te «exporteren» en toe te
passen in de context van art. 59 lid 2 CRDIV en 1:93e Wft. Toepassing zal
echter alleen mogelijk zijn indien de toezichthouders deze benadering
aanvaardbaar achten. Indien dat het geval is zou een dergelijke regel
bijvoorbeeld in het eerder genoemde «protocol» kunnen worden
vastgelegd. Belangrijk daarbij is dan dat de mogelijkheid gehandhaafd
blijft voor de betrokken financiële onderneming om aan te tonen dat de
desbetreffende informatie nog steeds concurrentiegevoelig is.
Een fraaiere en zekerdere oplossing is indien de Europese regelgever de
desbetreffende wetsbepalingen daarop zou aanpassen, of indien het Hof
van Justitie een arrest wijst dat toepassing in de onderhavige context
bevestigt. Indien toezichthouders en PECs de regel zonder deze grondslag

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

139

zouden toepassen, lopen zij een zeker risico dat financiële ondernemingen
en/of hun leidinggevenden die zich gelaedeerd achten naar de rechter
zouden stappen.
8. Mogelijke oplossingen
Zonder wijziging van de relevante regels van Europees recht (en corresponderende wijziging in de Wft) zal het dilemma van de toezichtvertrouwelijkheid niet fundamenteel kunnen worden opgelost. Er zijn wel
mogelijkheden, zij het beperkt, om het dilemma te reduceren. Ik noem de
volgende.
a) Grotere transparantie in het toezichtproces kan het negatieve effect
van toezichtvertrouwelijkheid terugdringen. Wat aan gegevens al in de
openbaarheid is gebracht, valt (vanzelfsprekend) niet onder toezichtvertrouwelijkheid. Maar grotere transparantie is moeilijk te verwezenlijken. De geheimhoudingsplicht van art. 1:89 Wft (richtlijnconform
geïnterpreteerd) staat hier fundamenteel aan in de weg.
b) Toezichthouders en PECs kunnen zelf vaststellen welke informatie
onder «toezichtvertrouwelijkheid» valt of niet. Dat zullen zij moeten
doen aan de hand van hetgeen daarover in de wetsgeschiedenis wordt
opgemerkt, maar flexibele interpretaties zijn wellicht mogelijk. Daaraan
zijn risico’s verbonden, zoals hiervoor aangegeven. Toezichthouders
mogen vermoedelijk bovendien verwacht worden zich hier behoedzamer op te stellen dan PECs. Een PEC kan haar visie niet aan toezichthouders «opleggen». Afspraken daarover, bijvoorbeeld in een met
toezichthouders af te spreken protocol, zouden eventueel wel kunnen
worden gemaakt. Als die benadering zou worden gekozen zou ook de
financiële sector over de te gebruiken criteria moeten worden
geconsulteerd.
c) Toezichthouders en PECs kunnen zelf vaststellen wanneer toezichtvertrouwelijke informatie is «uitgewerkt». Ook hieraan zijn risico’s
verbonden, en ook hier mag de toezichthouder verwacht worden zich
conservatiever op te stellen dan de betrokken PEC. Het in (b) hiervoor
gestelde geldt hier evenzeer.
Aan de volgende wetgevingstechnische oplossingen zou kunnen worden
gedacht. Daartoe zouden initiatieven op Europees niveau moeten worden
ontwikkeld.
a) De uitzondering op de geheimhoudingsverplichting zoals opgenomen
in art. 53 lid 1 CRDIV zou kunnen worden uitgebreid. In de eerste plaats
om te verduidelijken dat het niet alleen gaat om openbaarmaking in
civiele en handelsrechtelijke procedures, maar ook in andere omstandigheden. Men kan dan bijvoorbeeld denken aan situaties waarin aan
financiële ondernemingen staatssteun is verstrekt, of waarin bepaalde
categorieën (zware) overheidsinterventies op grond van de BRRDrichtlijn of de SRMR-verordening zijn ondernomen. Steeds zal wel het
belang van de betrokken financiële ondernemingen moeten worden
meegewogen; in die situaties zullen deze ondernemingen immers in
de regel als «going concern» worden gecontinueerd.
b) De reikwijdte van art. 59 lid 2 CRDIV zou kunnen worden vergroot door
deze uitzondering niet alleen te doen gelden ten aanzien van prudentieel toezicht, maar ook ten aanzien van het gedragstoezicht.
c) De voorwaarden die in art. 59 lid 2 CRDIV worden genoemd zouden
kunnen worden versoepeld. Hierbij zou men bijvoorbeeld kunnen
denken aan het vervallen van de toezichtvertrouwelijkheidseis ten
aanzien van omstandigheden die zich 5 jaar of langer geleden hebben
voorgedaan (cf. de voornoemde formule van het Hof van Justitie, die
dus niet zou gelden indien de betrokken financiële ondernemingen
kunnen aantonen dat bepaalde gegevens nog steeds concurrentiegevoelig zijn).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

140

d) De aldus aangepaste regels van de CRDIV zouden vervolgens één op
één kunnen worden overgenomen in richtlijnen en verordeningen die
andere financiële ondernemingen adresseren dan die door de CRDIV
worden geregeerd: verzekeringmaatschappijen, pensioenfondsen,
beleggingsinstellingen, instellingen die de infrastructuur voor het
effectenverkeer verzorgen (zoals CSDs en CCPs) etc.
e) Een overkoepelende richtlijn of verordening die één kruis-sectorale
uniforme regeling geeft met betrekking tot het verstrekken van
informatie in het kader van parlementaire waarheidsvinding, waarbij
bij of krachtens andere wetten opgelegde geheimhoudingsverplichtingen onder bepaalde voorwaarden komen te vervallen, is waarschijnlijk
een (utopische) brug te ver, maar zou wel een fraaie communautaire
oplossing zijn voor het voorliggende dilemma.
9. Slotopmerkingen
Ten slotte kan nog worden opgemerkt dat het toezicht op de financiële
sector in elk geval wat de Nederlandse bankensector betreft, niet alleen
steeds meer op Europese veeleer dan Nederlandse regelgeving wordt
gestoeld, maar ook dat dit toezicht meer en meer «verhuist» naar
Frankfurt en Brussel. De geheimhoudingsbepalingen die betrekking
hebben op Europese autoriteiten worden aldus ook voor Nederlandse
PECs mogelijk van belang. De vertrouwelijkheidsregelingen die in
bijvoorbeeld de al genoemde SRM-verordening en de BRRD-richtlijn zijn
opgenomen worden hiermee wellicht ook voor uw Commissie van
belang. Die regelingen lijken niet goed op elkaar afgestemd. Zo kennen de
geheimhoudingsregelingen van de SRM-verordening zoals gezegd een
betrekkelijk streng geheimhoudingsregime (zie art. 88 SRM-verordening),
terwijl die van de BRRD-richtlijn daarentegen uitdrukkelijk een uitzondering bevatten voor de verstrekking van vertrouwelijke gegevens die
door parlementaire onderzoekscommissies worden opgevraagd (zie art.
84 lid 5 BRRD-richtlijn). Ik zal deze regelingen in dit advies niet verder
bespreken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

141

Bijlage 3

Position paper prof. mr. J.A.M.A. Sluysmans
Position paper: het belang van de staat
Prof. mr. J.A.M.A. Sluysmans
Oktober 2016
I. Aanleiding
1. De PEC Fyra heeft in haar eindrapport geklaagd over de te weinig
terughoudende wijze waarop het kabinet (volgens de PEC) een beroep
heeft gedaan op het belang van de Staat als reden om door de PEC
gevraagde informatie niet dan onder voorwaarde van vertrouwelijkheid te
verstrekken:
«Zij constateert dat het kabinet veel stukken als vertrouwelijk heeft
aangemerkt. In percentages is dit circa 33% van de stukken van de
Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, 100% van de stukken van de
Minister-President en circa 79% van de stukken van de Minister van
Financiën. Het merendeel daarvan is door het kabinet met een beroep op
het belang van de Staat als vertrouwelijk aangemerkt. Het valt de
commissie daarbij op dat de motivering van de vertrouwelijkheid door het
kabinet in alle gevallen zeer algemeen is. De commissie is van oordeel dat
het kabinet terughoudender had kunnen en behoren te zijn met het
inroepen van de vertrouwelijkheid op grond van het belang van de
Staat.»259
(...)
«De commissie vindt dat het kabinet veel terughoudender dient om te
gaan met het beroep op het belang van de Staat. Het parlement dient zijn
werk in beginsel in het openbaar te kunnen doen. Als het kabinet stukken
vertrouwelijk verstrekt of slechts ter inzage geeft op grond van het belang
van de Staat, leidt dit per definitie tot een forse inbreuk op het
uitgangspunt van openbaarheid. Deze inbreuk moet dan ook zeer goed
worden gemotiveerd, zodat het parlement goed geïnformeerd is over de
redenen van vertrouwelijkheid. Dit geldt zeker in het geval van een
enquêtecommissie. Een dergelijke commissie verricht immers haar
onderzoek tegen de achtergrond van het wettelijke uitgangspunt van
openbaarheid van informatie na afloop van de enquête. Hoewel het op
zichzelf goed mogelijk is onderzoek te doen en een rapport te schrijven
zonder alle onderliggende stukken te openbaren, is het omwille van
transparantie en zorgvuldigheid van groot belang precies te kunnen
duiden waarom bepaalde informatie niet openbaar gemaakt kan worden.
De commissie is van oordeel dat de motivering van het beroep op het
belang van de Staat deugdelijker moet. De reikwijdte van het belang van
de Staat conform artikel 68 van de Grondwet en artikel 19 van de Wpe
2008 is staatsrechtelijk niet eenduidig. Weliswaar is de interpretatie
daarvan in een concreet geval primair een zaak van het kabinet, dat
doorgaans de informatie bezit, maar de Tweede Kamer heeft hierin ook
een rol. Immers, bij een beroep op het belang van de Staat moet de
Tweede Kamer zich zelfstandig een oordeel kunnen vormen, desnoods de
discussie aangaan met het kabinet en in het uiterste geval daaraan
politieke gevolgen verbinden.»260
2. Deze constateringen hebben geleid tot de navolgende aanbeveling:
«De Tweede Kamer wordt in overweging gegeven een eigen beoordelingskader vast te stellen dat kan worden toegepast als het kabinet met
een beroep op het belang van de Staat weigert bepaalde inlichtingen aan
259
260

Kamerstukken II, 2015–16, 33 678, nr. 11 p. 469.
Kamerstukken II, 2015–16, 33 678, nr. 11 469, nr. 11, p. 473–474.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

142

het parlement te verstrekken, of als het kabinet onder verwijzing hiernaar
bepaalde informatie uitsluitend vertrouwelijk verstrekt. Hierin zou
bijvoorbeeld kunnen worden vastgelegd welke eisen worden gesteld aan
de onderbouwing van een dergelijk beroep, onder welke voorwaarden
vertrouwelijke informatieverstrekking aan de orde kan zijn en welke
procedure wordt gevolgd als de Tweede Kamer of een enquêtecommissie
zich niet kan vinden in het aanvankelijke oordeel van de regering. Dit
beoordelingskader, dat zo mogelijk in samenwerking met de Eerste Kamer
kan worden opgesteld, zou zowel bij parlementaire enquêtes als in het
reguliere verkeer tussen regering en parlement behulpzaam kunnen zijn.
In het kader van deze enquête heeft het kabinet voor veel verstrekte
informatie gevraagd om vertrouwelijkheid op grond van het belang van
de Staat. De commissie stelt daarbij vast dat de motivering hiervan in alle
gevallen wel zeer algemeen was.» 261
3. De PEC Fyra oppert dus de vaststelling van een «eigen beoordelingskader» voor die gevallen waarin met een beroep op het belang van de
Staat informatie niet, of slechts vertrouwelijk wordt verstrekt. De
ervaringen van deze PEC – en de daarop gebaseerde oproep – zijn
overigens bepaald niet uniek.262
4. In deze notitie wordt die handschoen opgepakt en gereflecteerd over de
(on)wenselijkheid, de (on)mogelijkheid en de eventuele vormgeving van
een dergelijk beoordelingskader.
II. Analyse
5. Art. 68 Gw bevat voor bewindspersonen de verplichting om te
antwoorden op verzoeken om inlichtingen vanuit de Tweede Kamer. Het
artikel kent één uitzondering op die regel. De verlangde inlichtingen
worden niet gegeven indien het verstrekken daarvan in strijd is met het
belang van de Staat.263 Dat «belang van de Staat» kan derhalve worden
gekwalificeerd als een verschoningsgrond.
6. Eveneens als verschoningsgrond is ditzelfde begrip «belang van de
Staat» ook opgenomen in art. 19 Wpe 2008.
7. Het staat niet ter discussie dat beide begrippen (thans) een identieke
inhoud hebben. Anders gezegd: er zit geen licht tussen het belang van de
Staat zoals bedoeld in art. 68 Gw en het belang van de Staat zoals
genoemd in art. 19 Wpe 2008.
8. De exacte betekenis van het begrip «belang van de Staat» is echter
onduidelijk. Een sluitende (wettelijke) definitie ontbreekt. Naar mijn
oordeel wordt die onduidelijkheid mede veroorzaakt door het feit dat dit
belang van de staat de enige verschoningsgrond is die een bewindspersoon ten dienste staat. Als hij (of zij) meent zich – al dan niet op goede
gronden – te moeten verschonen, dan kan dat binnen het huidige systeem
enkel door zich te verschuilen achter het belang van de Staat. Zulks leidt
tot een situatie waarin het belang van de Staat a posteriori invulling krijgt
en als zelfstandige norm aan belang inboet.264 Het is immers niet zozeer
dat verschoning aan de orde is omdat een belang van de Staat in het
geding is, maar veeleer dat vanwege de (wellicht terecht) gevoelde
261

Kamerstukken II, 2015–16, 33 678, nr. 11 469, nr. 11, p. 45.
Zie Eindrapport paspoortenquête, Kamerstukken II 1987/88, 20 559, nr. 7 (par. 1.12.2) en
Eindrapport Enquête Opsporingsmethoden, Kamerstukken II 1995/96, 24 072, nr. 10, p. 477.
263
S.A.J. Munneke, Inlichtingenplichten en verschoningsgronden in het staatsrecht (diss.
Groningen), Deventer: Kluwer 2006, p. 109.
264
Munneke, o.c., p. 112.
262

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

143

noodzaak voor verschoning het achterliggende belang tot belang van de
Staat wordt gemaakt. Het begrip verliest op die wijze meer en meer een
onderscheidend vermogen.
9. Zulks wordt treffend geïllustreerd door een notitie van de toenmalige
Minister van BZK uit 2002265 waarin een zestal categorieën van gevallen
wordt aangeduid die onder de paraplu van het belang van de staat
(zouden) kunnen worden gebracht:
(i) de eenheid van de Kroon,
(ii) de veiligheid van de staat,
(iii)vertrouwelijk verstrekte bedrijfsinformatie,
(iv)de bescherming van de persoonlijke levenssfeer,
(v) persoonlijke beleidsopvattingen in stukken voor intern beraad en
(vi)gegevens omtrent lopende strafzaken.
10. Hoewel deze opsomming266 ook heden ten dage nog wel als de
«heersende leer» wordt beschouwd267, lijkt de notitie toch geen geheel
bevredigend kader te bieden (getuige ook de recente bevindingen de PEC
Fyra).
11. Zo ontwaar ik een zekere tegenstrijdigheid tussen enerzijds het
«omarmen» van de notitie uit 2002 en anderzijds de herhaalde stelling dat
het belang van de Staat slechts in «uitzonderlijke omstandigheden» aan
de orde kan zijn.268 Ik meen inderdaad – zoals ik hieronder nog nader zal
uitwerken – dat met een beroep op het belang van de Staat terughoudend
moet worden omgegaan, maar ik constateer ook dat de zes categorieën
bepaald niet als uitzonderlijk kunnen worden aangemerkt. Ik meen
bovendien dat zeker niet in al de voornoemde categorieën sprake is van
een situatie waarin bescherming van een «publiek» belang aan de orde is:
met name de categorieën (iii), (iv) en (vi) – en in mindere mate (v) –
hebben in belangrijke mate een privaat karakter. Het lijkt wat oneigenlijk
om de daaronder begrepen belangen te (moeten) kwalificeren als belang
van de Staat (in wat ik dan maar aanduid als de «klassieke zin»).
12. Ik zie twee verklaringen voor het hiervoor gesignaleerde «ongemak»
rond de notitie van 2002.
13. De notitie bevat ten eerste (slechts) een weergave van situaties waarin
in het verleden (met succes) een beroep is gedaan op het belang van de
Staat om vervolgens (impliciet) aan die descriptie een normatief karakter
te geven. Door ook nadien steeds die notitie als «kader» te aanvaarden,
wordt dus een praktijk tot norm verheven en wordt de meer fundamentele
discussie over wat de (inhoud van de) norm zou moeten zijn eigenlijk
vermeden.

265

Kamerstukken II 2001/02, 28 362, nr. 2.
Deze opsomming vertoont nauwe verwantschap met de artikelen 10 en 11 Wet openbaarheid
bestuur. Terecht signaleert Daalder (o.c., p. 69) dan ook dat er een communis opinio lijkt te
zijn dat de in de artikelen 10 en 11 Wob genoemde belagen een beroep op de staat kunnen
rechtvaardigen.
267
Kamerstukken II, 2015/16, 28 362, nr. 8.
268
Handelingen II, 2005/06, nr. 13, p. 860: «Het begrip «belang van de Staat» is immers ruim,
waaronder uiteenlopende gevallen begrepen kunnen worden. (...) Omdat slechts in uitzonderlijke gevallen het belang van de Staat in het geding zou kunnen zijn (...)» Zie ook Kamerstukken II 2005/06, 30 415, nr. 6, p. 38: «In de praktijk worden slechts in uitzonderlijke
omstandigheden inlichtingen geweigerd met een beroep op het belang van de staat.» (...)
«van schending van dit belang [is] niet snel sprake (...).»Uit het verslag van een schriftelijk
overleg, Kamerstukken II 2015/16, 28 362, nr. 9 , p. 5, blijkt dat de Minister van BZK niet
beschikt over een overzicht van het aantal keren dat een beroep is gedaan op «het belang van
de Staat» als verschoningsgrond
266

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

144

14. In de tweede plaats wordt in de notitie onvoldoende scherp onderscheid gemaakt tussen enerzijds de gevallen waarin het onwenselijk is
voor een bewindspersoon dat bepaalde informatie aan de Tweede Kamer
wordt verstrekt en anderzijds de gevallen waarin het onwenselijk is dat die
informatie openbaar wordt (gemaakt). De verschoningsgrond belang van
de Staat is naar mijn oordeel evenwel primair gegeven om bepaalde
informatie niet te hoeven verstrekken, niet om te voorkomen dat die
informatie openbaar wordt.269 Ik wijs erop dat in de notitie uit 2002 ook
wordt erkend dat «met uitzondering van informatie die de eenheid van de
Kroon of de eenheid van het regeringsbeleid in gevaar zou kunnen
brengen» eigenlijk ook wel aan alle informatieverzoeken vanuit de Kamer
gehoor kan worden gegeven, zij het dan soms wel op vertrouwelijke
basis.»
III. Verbeteringsrichtingen
Uitgangspunten
15. Alvorens ik – met inachtneming van de aanbeveling van de PEC Fyra –
toekom aan het schetsen van mogelijkheden tot verbetering van het
huidige systeem zou ik in het licht van het voorgaande een viertal
uitgangspunten willen formuleren:
(i) in normatief opzicht moet niet teveel gewicht worden toegekend aan
de notitie uit 2002;
(ii) scherp moet worden onderscheiden tussen de wens tot verschoning
(dat is: het niet delen van bepaalde informatie) en de wens om
bepaalde informatie buiten de openbaarheid te houden;
(iii)het is niet wenselijk om aan het «belang van de Staat» zoals vermeld
in art. 68 Gw en het belang van de Staat zoals opgenomen in art. 19
Wpe 2008 een verschillende inhoud te geven, noch om voor beide
artikelen verschillende «kaders» te ontwikkelen:
N.B.: Dat toch doen, leidt niet alleen tot nodeloze onduidelijkheid, maar
– belangrijker nog – zou met zich brengen dat een enquêtecommissie
van een bewindspersoon meer informatie zou kunnen afdwingen dan
het parlement (waaruit die commissie voortkomt).270 Voor een
dergelijk onderscheid bestaan geen goede gronden. Bovendien zou
daarmee een «enquêtedwang» (kunnen) ontstaan, die niet verkieslijk
is.
(iv)voor zover binnen een nader te ontwikkelen kader enige «toetsing»
van het handelen van een bewindspersoon aan de orde zou zijn, moet
een dergelijke toets niet worden verricht door enige instantie buiten de
Kamer (zoals een externe commissie of een rechter).271
N.B.: Zoals de vice-president van de Raad van State al in zijn brief van
12 juli 2002 overtuigend heeft uiteengezet is als het gaat om de
beoordeling van het optreden van bewindslieden (niet zijnde strafrechtelijke gedragingen) enkel de Kamer zelf competent en zijn maar twee
uitkomsten mogelijk: ofwel de Kamer laat zich door de bewindspersoon overtuigen, ofwel de bewindspersoon legt zich neer bij de wens
269

Ik signaleer dat de Raad van State ter zake anders lijkt te oordelen en vindt dat de keuze enkel
is tussen inlichtingen verstrekken (maar dan openbaar) of niet, aldus Kamerstukken II 1997/98,
24 456, C, p. 7. Een dergelijke benadering beperkt echter aanzienlijk de ruimte voor controle
van de Tweede Kamer. Ik sluit mij veeleer aan bij de opvatting van Munneke (o.c., p. 106) dat
het in art. 68 Gw primair gaat «om de vraag op welke inlichtingen Kamerleden recht hebben,
en niet om de vraag welke inlichtingen openbaar gemaakt kunnen worden.»
270
S.C. Loeffen, Parlementair onderzoek, Een studie naar het onderzoeksrecht in Nederland, het
Verenigd
Koninkrijk en de Verenigde Staten (diss. Maastricht), Den Haag: Sdu 2013, p. 119–120.
271
Voor de goede orde: tegen een weigering tot verstrekking van inlichtingen kan geen
bestuursrechtelijk rechtsmiddel worden aangewend, aldus ABRvS 21 april 2004,
ECLI:NL:RVS:2004:AO7921.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

145

van de Kamer.272 Een derde optie is natuurlijk – zo voeg ik daaraan
toe – dat de bewindspersoon volhardt in zijn (of haar) weigering en (al
dan niet gedwongen) terugtreedt.273
16. Met inachtneming van de hiervoor geformuleerde (vier) uitgangspunten lijken mij verschillende verbeteringsrichtingen denkbaar, die ik nu
kort de revue laat passeren.
Verbeteringsvarianten
17. De meest transparante variant lijkt mij een systeem waarbinnen een
duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen enerzijds een weigering om
informatie te verstrekken en anderzijds bezwaren tegen de openbaarmaking van informatie.
18. Het niet verstrekken van informatie zou dan in beginsel beperkt
moeten blijven tot de gevallen waarin het belang van de Staat in klassieke
zin zich daartegen verzet, zoals bijvoorbeeld de eenheid van de Kroon of
de nationale veiligheid. Ook in geval internationale verplichtingen zich
tegen informatieverstrekking verzetten, moet het uiteraard mogelijk zijn
het belang van de Staat met succes in te roepen. In deze variant kan het
begrip belang van de Staat dus ook «enger» worden gedefinieerd en zal
een (succesvol) beroep daarop zich in aanmerkelijk minder gevallen
kunnen voordoen dan thans het geval is.
19. Zulks neemt niet weg dat (ook) een beroep op de verschoningsgrond
adequaat zal moeten worden gemotiveerd. In dit verband wijs ik op
hetgeen bij de behandeling van de grondwetswijziging van 1987 hierover
is opgemerkt, namelijk: «De betekenis van de verschoningsgrond bestaat
niet in de laatste plaats hierin, dat de regering erdoor genoopt wordt
daarop een uitdrukkelijk beroep te doen en voor dat beroep argumenten
aan te voeren.»274 Het kan in dit opzicht winst zijn als het belang van de
Staat wordt «gedeconstrueerd», in die zin dat er een inventarisatie wordt
gemaakt van de «erkende» belangen van de Staat. De motivering van een
beroep moet dan een basis vinden in die opsomming.
20. In alle overige gevallen (dus: de gevallen waarin niet zozeer het delen
van informatie bezwaarlijk is, maar het openbaar worden van die
informatie) zou het belang van de Staat geen rol meer (moeten) spelen,
maar bestaat de mogelijkheid dat de bewindspersoon gemotiveerd besluit
tot verstrekking van de gevraagde informatie op vertrouwelijke wijze,
waarbij wordt gemotiveerd waarom het belang bij vertrouwelijkheid in dit
specifieke geval zwaarder moet wegen dan het belang van openbaarheid.
Dat belang bij vertrouwelijkheid zou dan niet (ook) het etiket «belang van
de Staat» hoeven krijgen.275
21. Ook hier kan worden overwogen om te werken met een inventarisatie
van (vertrouwelijkheids)belangen zoals hiervoor beschreven.
22. Het verschil tussen de twee voor omschreven gevallen is gelegen in
het feit dat in de eerste toets (de «verschoningstoets») wordt bezien of het
belang in kwestie valt onder de definitie van het «belang van de Staat» (er
272

Kamerstukken II 2001/02, 28 362, nr. 4.
Zie ook E.J. Daalder, Handboek openbaarheid van bestuur, Den Haag: Boom 2015, p. 53.
274
Kamerstukken II 1985/86, 19 014, MvA, nr. 5, p. 74.
275
Vergelijk Daalder (o.c., p. 66) die opmerkt: «Dat laat onverlet dat er hogere belangen kunnen
zijn, die meebrengen dat ondanks deze zorglicht toch gegevens die de persoonlijke levenssfeer raken of bedrijfsvertrouwelijk zijn door toepassing van artikel 68 Gw openbaar worden.
In die gevallen weegt het belang dat het parlement de noodzakelijke inlichtingen ontvangt
zwaarder.»
273

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

146

is dus sprake van een vraagstuk van kwalificatie), terwijl in de tweede
toets (de «openbaarheidstoets») sprake is van een afweging van
belangen: weegt het belang bij openbaarmaking zwaarder dan het belang
bij vertrouwelijkheid? Bij die tweede toets kan zowel worden gekeken naar
directe belangen van de Staat (zoals een mogelijk aansprakelijkheidsrisico) als naar meer indirecte belangen van de Staat (zoals de positie van
de Staat als hoeder van grondrechten waaronder het recht op
bescherming van de persoonlijke levenssfeer of de positie van de Staat
als betrouwbare partner voor het bedrijfsleven).
N.B.: Hier kan een zekere parallel worden getrokken met de thans in de
Wpe 2008 opgenomen regeling rond het horen van getuigen (en
deskundigen). Art. 11 lid 1 Wpe 2008 neemt als uitgangspunt dat een
getuige in een openbare zitting wordt gehoord. Om «gewichtige redenen»
kan ingevolge art. 12 lid 1 evenwel voor een besloten zitting worden
gekozen, waarvoor de leden 2 en 3 nadere regels rond vertrouwelijkheid
geven. Ook ten aanzien van schriftelijke informatieverschaffing kan dus
– zoals hiervoor beschreven – worden gekozen voor een systeem
waarbinnen uitgangspunt is dat alle gevraagde informatie wordt gedeeld
– behoudens enkele zeer bijzondere gevallen – en afzonderlijk wordt
beoordeeld of er «gewichtige redenen» zijn om die informatie vertrouwelijk te behandelen.
23. De uitkomst van de beoordeling – die primair wordt verricht door de
betreffende bewindspersoon – zou dan door de Kamer moeten (kunnen)
worden getoetst.276 Dat zou in elk geval moeten geleden voor de
openbaarheidstoets, wellicht ook voor de verschoningstoets. Daarbij merk
ik op dat bij de verschoningstoets het risico bestaat dat het (uitvoerig)
motiveren van een beroep op het verschoningsrecht er in sommige
gevallen toe zou (kunnen) leiden dat informatie die juist met het oog op
het belang van de Staat niet openbaar wordt gemaakt, toch zou worden
prijsgegeven. Een marginale toets lijkt dan meer de hand te liggen dan
een volle toets.
24. Het lijkt wenselijk – al was het maar om enige ervaring en expertise, en
daarmee een bestendige praktijk op te bouwen – om daarvoor een «vaste
commissie» aan te wijzen. Op de «organisatie» van die commissie kom ik
nog terug.
25. In het geval de commissie de argumenten van de bewindspersoon
onvoldoende overtuigend of zwaarwegend acht, dan zal de commissie
daarvan mededeling kunnen doen aan de (rest van de) Kamer. Blijft de
bewindspersoon volharden in het beroep op vertrouwelijkheid dan is het
aan de Kamer of zulks moet leiden tot politieke stappen jegens de
betreffende bewindspersoon.277 Wanneer een Minister zou worden
gedwongen tot aftreden naar aanleiding van zijn weigering inlichtingen te
verschaffen, komt zijn opvolger opnieuw te staan voor de keuze of hij de
gevraagde inlichtingen aan de Kamer zal verschaffen. De Kamer kan een
bewindspersoon daartoe nooit (in juridische zin) dwingen.

276

Zie in die zin ook Kamerstukken II 2015/16, 28 362, nr. 9, p. 10: «Om te beslissen of openbare
verstrekking mogelijk is, zal de bewindspersoon een afweging moeten maken tussen
enerzijds het belang dat de controle door de Kamers en het afleggen van verantwoording in
het openbaar plaatsvindt, en anderzijds aspecten die zich in het concrete geval verzetten
tegen openbaarmaking. (...) Als deze afweging leidt tot de beslissing om informatie niet
openbaar te verstrekken, heeft de bewindspersoon de plicht om deze beslissing te motiveren
en daarover – indien gewenst – in overleg te treden met de Kamer.»
277
Dat het aan de Kamer is om een oordeel te geven over de vraag of een op art. 68 Gw
gebaseerde weigering inlichtingen te verschaffen, is gerechtvaardigd, wordt ook bevestigd
door de Hoge Raad in een arrest van 28 maart 2003, NJ 2004/71, rov. 3.6.2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

147

N.B.: Hier zou een parallel kunnen worden getrokken met de bevoegdheid
van de gemeenteraad om een oplegging van geheimhouding door het
College van B&W te «overrulen», zoals voorzien in art. 25 Gemeentewet.
Ik realiseer mij overigens terdege dat de positie van de gemeenteraad ten
opzichte van het college zeker niet van dezelfde aard is als de positie van
de Tweede Kamer ten opzichte van een bewindspersoon. In het bijzonder
heeft de gemeenteraad de positie het college daadwerkelijk te
«overrulen», welke bevoegdheid de Kamer ten opzichte van een bewindspersoon ontbeert. Dat neemt niet weg dat aan de Gemeentewet op dit
punt toch inspiratie zou kunnen worden ontleend.
Subvariant
26. Een variant op de voor omschreven verbeteringsvariant zou kunnen
zijn dat het onderscheid tussen verschoning en niet-openbaar maken niet
wordt gemaakt, maar het belang van de Staat op de bestaande oude voet
wordt gehanteerd.
27. Ook (of misschien wel: juist) in deze variant lijkt een inventarisatie van
«erkende» belangen nuttig ter vergroting van de transparantie en ter
vergemakkelijking van de toetsing. Ook in deze variant zou immers ook
een beroep van een bewindspersoon op het belang van de Staat door een
(vaste) Kamercommissie kritisch moeten (kunnen) worden beoordeeld.
28. Deze subvariant geeft de Kamer meer controlemogelijkheden dan
thans het geval is, maar lijkt mij systematisch minder zuiver dan de
beschreven hoofdvariant.
Parlementaire enquête
29. De vraag dient zich aan of de toets die in de beide varianten aan de
orde kan zijn in geval van een parlementaire enquête ook moet worden
verricht door de daartoe aangewezen vaste Kamercommissie of door de
PEC zelf moet geschieden.
30. Mij lijkt de meest zuivere benadering om ook hier de rol van de vaste
commissie te handhaven. Een dergelijke commissie moet immers worden
geacht niet alleen een bepaalde expertise te hebben opgebouwd, maar zal
bovendien mogelijk ook een meer objectieve benadering kiezen. In
zoverre kan een «externe» commissie (waarmee ik dan bedoel: die vaste
commissie) wellicht ook een de-escalerend effect hebben in een discussie
tussen de PEC en een bewindspersoon.
Inkadering
31. Aanpassingen zoals hiervoor gesuggereerd, zullen op enige plaats een
schriftelijke neerslag moeten krijgen.
32. Het lijkt mij niet nodig om daartoe in te grijpen in wetgeving zoals de
Gw of de Wpe 2008.278 De bestaande rechten op informatieverkrijging
door de Tweede Kamer, respectievelijk de PEC blijven bestaan, zij krijgen
enkel een wat scherpere interpretatie. Het meest aangewezen lijkt mij om
die aanscherping – en uitwerking – neer te leggen in een protocol. Art. 13
Regeling parlementair en extern onderzoek voorziet al in die mogelijkheid.
Er bestaat ook al een Protocol van afspraken over onderzoeken Tweede

278

Ik merk daarbij op dat een verandering in het huidige systeem die aanpassing van de Gw
vereist niet heel behulpzaam is, gelet op de lange duur waarmee een wijziging van de Gw
doorgaans gepaard gaat.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

148

Kamer, welk protocol zou kunnen worden aangepast in de hiervoor
gesuggereerde zin.
33. Voor wat betreft de aan te wijzen of op te tuigen «vaste commissie» zie
ik voorshands een drietal mogelijkheden: er wordt een nieuwe commissie
in het leven geroepen, de toetsing wordt ondergebracht bij de bestaande
commissie voor de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten of het presidium
wordt met die toetsing belast.279
34. Vanuit de gedachte dat geen nieuwe commissies worden opgetuigd
als daartoe geen noodzaak bestaat en gezien de al op onderdelen
relevante expertise van de commissie Stiekem zou het mijn voorkeur
hebben om die commissie ook met de hiervoor geschetste toets(en) te
belasten. Daar komt bij dat de hoeveelheid van «toetsactiviteiten»
(mogelijk) tamelijk beperkt is, hetgeen een reden te meer is om die
activiteiten neer te leggen bij een bestaande commissie en daarvoor niet
een nieuwe commissie in het leven te roepen.
35. De overige regels rond het functioneren van bijzondere commissies
van de Kamer en al dan niet door die commissies te betrachten vertrouwelijkheid zijn – zo lijkt mij – genoegzaam geregeld in het Reglement van
Orde van de Tweede Kamer280, zij het dat dit Reglement uiteraard
aanpassing behoeft naar gelang de uiteindelijk te maken keuze voor een
van die drie hiervoor geschetste «commissie-varianten». Wordt de
commissie Stiekem aangewezen als toetscommissie, dan zal (ook) het
Reglement van die commissie aanpassing behoeven.

279

Ik wijs in dit verband op de suggestie van de commissie voor de vernieuwing van de Wet op
de parlementaire enquête die in 2005 opperde: «Gedacht kan worden aan de mogelijkheid dat
de bewindspersoon de voorzitter of het presidium onder strikte vertrouwelijkheid wel kennis
laat nemen van de informatie. De voorzitter of het presidium kunnen de Kamer vervolgens
adviseren al dan niet vast te houden aan haar verzoek.» Zie Kamerstukken II 2005/06, 29 283,
nr. 36, p. 7.
280
Het Reglement voorziet in de mogelijkheid van een beraadslaging met gesloten deuren (art.
88–89), ook van Kamercommissies (art. 37); zie ook art. 66 Gw. Ten aanzien van de inhoud van
vertrouwelijke stukken en de gedachtewisseling in een besloten commissievergadering wordt
geheimhouding in acht genomen, met uitzondering van hetgeen de commissie in haar
verslag vermeldt (art. 38 lid 1). De Kamer kan besluiten dat een commissie over in haar
handen gestelde stukken, die naar het oordeel van de commissie niet in het openbaar kunnen
worden behandeld, geen verslag behoeft uit te brengen (art. 32 lid 2). Een vertrouwelijke
behandeling ziet op de situatie waarbij de Minister de Kamer of Kamercommissie volledig
informeert en de verschafte informatie niet buiten de Kamer of Kamercommissie komt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

149

Bijlage 4

Position paper prof. mr. S.A.J. Munneke
Position paper: het belang van de staat
Prof. mr. S.A.J. Munneke
Oktober 2016
1. Wettelijke bepalingen
Hoofdstuk 3 van de Wet op de parlementaire enquête 2008 (hierna: Wpe
2008) kent een aantal bevoegdheden tot het verkrijgen van informatie toe
aan een parlementaire enquêtecommissie, waaronder de bevoegdheid
schriftelijke inlichtingen te vorderen (art. 5), de bevoegdheid tot inzage,
afschrift of kennisneming anderszins van documenten (art. 6) en de
bevoegdheid getuigen en deskundigen te horen (art. 9). Het eerste artikel
van hoofdstuk 4 Wpe 2008, artikel 14, maakt duidelijk dat deze bevoegdheden niet vrijblijvend zijn, maar gekoppeld zijn aan een medewerkingsplicht van getuigen en deskundigen.
Artikel 14, eerste lid, Wpe 2008 luidt:
1. Elke Nederlander, elke ingezetene van Nederland, elke natuurlijke
persoon die in Nederland verblijf houdt, elke rechtspersoon die in
Nederland is gevestigd en elke rechtspersoon die haar bedrijfsactiviteiten
geheel of gedeeltelijk in Nederland uitoefent, is verplicht de commissie
binnen de door haar gestelde termijn alle medewerking te verlenen die
deze vordert bij de uitoefening van de haar bij deze wet verleende
bevoegdheden, behoudens de mogelijkheid van verschoning overeenkomstig de artikelen 19 tot en met 24.
De verschoningsgronden zijn geregeld in paragraaf 2 van Hoofdstuk 4, de
al genoemde artikelen 19 tot en met 24.
Artikel 19 Wpe 2008 luidt:
1. Een Minister, een gewezen Minister, een Staatssecretaris, een gewezen
Staatssecretaris, een lid of bestuurder van een tot de staat behorend
orgaan, een gewezen lid of bestuurder van een tot de staat behorend
orgaan en een ambtenaar, werkzaam of werkzaam geweest ten behoeve
van een tot de staat behorend orgaan, zijn niet verplicht informatie aan de
commissie te verstrekken, voor zover deze verstrekking in strijd is met het
belang van de staat.
2. Indien een Staatssecretaris, een lid of bestuurder van een tot de staat
behorend orgaan, een gewezen lid of bestuurder van een tot de staat
behorend orgaan, of een ambtenaar, werkzaam of werkzaam geweest ten
behoeve van een tot de staat behorend orgaan, zich beroept op het belang
van de staat, kan de commissie verlangen dat de gegrondheid van zijn
beroep op verschoning wordt bevestigd dor Onze Minister wie het
aangaat.
3. Indien een gewezen Minister of gewezen Staatssecretaris zich beroept
op het belang van de staat ten aanzien van informatie die betrekking heeft
op de periode van zijn ambtsvervulling, kan de commissie verlangen dat
de gegrondheid van zijn beroep op verschoning wordt bevestigd door
Onze Minister-President.
Naast dit artikel bevat artikel 20 Wpe 2008 een specifieke verschoningsgrond ten aanzien van de beraadslagingen en beslissingen van de
ministerraad. Artikel 21 kent een verschoningsgrond ten aanzien van de
beraadslagingen van colleges met een wettelijke geheimhoudingsplicht.
Artikel 22 Wpe 2008 beschermt bedrijfsvertrouwelijke informatie, artikel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

150

23 biedt een zekere bescherming aan de persoonlijke levenssfeer, en
artikel 24 Wpe 2008 beschermt het klassieke ambts- en beroepsgeheim.
Relevant ten slotte zijn de bepalingen over openbaarheid, beslotenheid en
geheimhouding.
Artikel 11 Wpe 2008 bepaalt dat getuigen en deskundigen in een openbare
zitting van de commissie worden gehoord, tenzij er gewichtige redenen
zijn het verhoor of een deel daarvan in beslotenheid af te nemen (art. 12).
Van een openbaar verhoor wordt een openbaar verslag gemaakt, van een
besloten verhoor een vertrouwelijk verslag. De leden van de commissie
bewaren bovendien geheimhouding over hetgeen hun tijdens de besloten
zitting ter kennis komt (art. 12, tweede lid, Wpe 2008).
Naar zijn aard doet de commissie een groot deel van haar werk in
beslotenheid. Haar bevindingen legt de commissie vast in een openbaar
rapport dat zij aan de Kamer aanbiedt (art. 33 Wpe 2008). De documenten
die onder de commissie berusten, gaan met ingang van de dag waarop de
enquête door de Kamer wordt beëindigd van rechtswege over op de
Kamer (art. 35).
De openbaarheid en vertrouwelijkheid van documenten is in de Wpe 2008
afzonderlijk geregeld in hoofdstuk 8. Artikel 37, het eerste artikel van dit
hoofdstuk, bepaalt dat niemand tot op de dag waarop de commissie haar
rapport aan de Kamer aanbiedt recht heeft op inzage in documenten die
onder de commissie berusten, behoudens voor zover die inhoud blijkt uit
het openbare verslag van een verhoor waarin die informatie aan de orde
kwam, of voor zover de commissie inzage verleent. Nadat het rapport aan
de Kamer is aangeboden kan elk Kamerlid de documenten die op
vordering van de commissie aan haar zijn overgelegd inzien (art. 38,
eerste lid, Wpe 2008). Ook kan een Kamerlid een vertrouwelijk verslag van
een besloten verhoor inzien. De leden van de Kamer bewaren geheimhouding over de inhoud van het verslag (art. 38, derde lid, Wpe 2008). Zij
zijn eveneens tot geheimhouding verplicht over de inhoud van
documenten waarin hun inzage is verleend, voor zover de commissie
beperkingen aan de openbaarheid van die documenten heeft gesteld op
grond van artikel 40 van de wet (art. 38, tweede lid, Wpe2008).
Derden hebben recht op inzage in de openbare stukken, d.w.z. de
documenten waarop geen beperkingen aan de openbaarheid rusten,
opgelegd op grond van het genoemde artikel 40 Wpe 2008 (art. 39 Wpe
2008). De Kamer kan besluiten de beperkingen buiten toepassing te laten
ten aanzien van iemand met een bijzonder belang, aan wie dan een
geheimhoudingsplicht kan worden opgelegd (art. 39, tweede lid Wpe
2008). Ook kan de Kamer besluiten een beperking aan de openbaarheid op
te heffen (idem).
De mogelijkheid beperkingen te stellen aan documenten voor de periode
na aanbieding van het rapport aan de Kamer is geregeld in artikel 40 Wpe
2008. Daarvoor is aansluiting gezocht bij artikel 10 Wet openbaarheid van
bestuur (hierna: Wob), inclusief het in dat artikel gemaakte onderscheid
tussen absolute en relatieve weigeringsgronden. Het onderscheid brengt
mee dat de commissie verplicht is de openbaarheid van documenten te
beperken voor zover:
a. de openbaarmaking van het document de eenheid van de Kroon in
gevaar zou kunnen brengen;
b. de openbaarmaking van het document de veiligheid van de staat zou
kunnen schaden;
c. het document bedrijfs- en fabricagegegevens bevat, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn
meegedeeld;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

151

d. het document persoonsgegevens bevat als bedoeld in paragraaf 2 van
Hoofdstuk 2 van de Wet bescherming persoonsgegevens, tenzij de
openbaarmaking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer
maakt of de persoon op wie de gegevens betrekking hebben heeft
ingestemd met de openbaarmaking;
e. het document een verslag van een voorgesprek of een besloten
verhoor betreft.
Ten aanzien van de in het derde lid genoemde belangen kan de commissie
beperkingen opleggen aan de openbaarheid, voor zover het belang van de
openbaarheid niet opweegt tegen de genoemde belangen. Hier dient dus
steeds een afweging in concreto te worden gemaakt, terwijl in het tweede
lid die afweging door de wetgever in algemene zin al is gemaakt en in het
voordeel van de daar genoemde bijzondere belangen is uitgevallen.
Het feit dat beperkingen aan de openbaarheid van documenten worden
gesteld voor de periode na afronding van het rapport, brengt niet mee dat
de commissie over de inhoud van die stukken in een openbaar verhoor
niet zou mogen spreken.
Ook op documenten die de commissie ten behoeve van intern beraad
heeft opgesteld kan de commissie beperkingen van de openbaarheid
opleggen (art. 40, vierde lid). Voor zover de commissie beperkingen aan
de openbaarheid heeft opgelegd bewaren de leden van de commissie
geheimhouding over de inhoud van die documenten (art. 40, vijfde lid,
Wpe 2008).
2. Achtergrond
Zowel de Parlementaire Enquêtecommissie Financieel Stelsel (hierna ook:
PEFS) als de Parlementaire Enquêtecommissie FYRA (hierna ook: PE
FYRA) werden in hun onderzoek met een veelvuldig beroep op het belang
van de staat geconfronteerd. Daarbij ging het met name om een beroep
op het belang van de staat als grondslag voor vertrouwelijke informatieverstrekking aan de commissie. Beide commissies menen dat daarmee
aan de openbaarheid van de volksvertegenwoordiging geen recht wordt
gedaan, en het uitgangspunt van terughoudendheid met een beroep op
de verschoningsgrond niet wordt nageleefd. De PE FYRA ging nog verder
en stelde zich niet aan de indruk te kunnen onttrekken dat door het
inroepen van het belang van de staat door de Staat getracht werd het
zicht op het eigen handelen of de besluitvorming af te schermen.
In de werkafspraken die de PE FYRA maakte was opgenomen dat
bewindspersonen documenten waarvan zij meenden dat verstrekking in
strijd zou zijn met het belang van de staat aan de commissie zouden
verstrekken met een uitvoerige motivering van het belang per
document.281 In alle andere gevallen van vertrouwelijke informatie
konden de bewindspersonen, eveneens onder uitvoerige motivering een
dringend verzoek tot blijvende vertrouwelijkheid doen.282 De PE FYRA
merkt op dat zij beseft dat zij zonder deze met het kabinet overeengekomen werkafspraken een groot deel van haar onderzoek wellicht niet (op
deze wijze) had kunnen uitvoeren. De werkafspraken gaven de commissie
de mogelijkheid gedegen onderzoek te kunnen verrichten en een
zorgvuldige afweging te maken tussen het belang van de staat en andere
in het geding zijnde belangen. De vaststelling van wat het belang van de
Staat is, is immers niet louter afhankelijk van het oordeel van de regering.
Ook het parlement heeft hierin een constitutionele rol, aldus de PE
FYRA.283
281

Kamerstukken II 2015/16, 33 678, nr. 11, p. 490, punten 7–10.
Kamerstukken II 2015/16, 33 678, nr. 11, p. 464.
283
Idem.
282

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

152

De getallen die de PE FYRA aanvoert liegen er niet om. 33% van de
stukken van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu (hierna ook:
I en M) werd door het kabinet als vertrouwelijk aangemerkt, 100% van de
stukken van de Minister-President en 79% van de stukken van de Minister
van Financiën, het merendeel daarvan met een beroep op het belang van
de staat.284 De motivering van de vertrouwelijkheid was in alle gevallen
zeer algemeen.
In de werkafspraken was voorts vastgelegd dat als volgens de commissie
een bewindspersoon de vertrouwelijkheid ten onrechte motiveerde met
een beroep op het belang van de staat de commissie dit gemotiveerd
schriftelijk zou melden aan de desbetreffende bewindspersoon.
Omgekeerd kon het departement gemotiveerd schriftelijk bij de
commissie melden als het meende dat een dringend verzoek tot blijvende
vertrouwelijkheid ten onrechte niet door de commissie werd gevolgd. In
beide gevallen werd voorzien in ambtelijk en zo nodig politiek overleg.285
De PE FYRA is van oordeel dat de motivering van het beroep op het
belang van de staat deugdelijker moet. Een eenduidige reikwijdte van de
verschoningsgrond in artikel 19 Wpe 2008 en art. 68 Gw ontbreekt. De
commissie meent dat bij een beroep op strijd met het belang van de staat
de Tweede Kamer zich zelfstandig een oordeel moet kunnen vormen,
daarover desnoods de discussie met het kabinet moet aangaan, en
daaraan desnoods politieke gevolgen moet kunnen verbinden.286
De PE FYRA oordeelde dat de Tweede Kamer het vertrouwelijk informeren
door het kabinet tot een minimum dient te beperken. De Kamer moet
kritischer worden op het beroep van het kabinet op het belang van de
Staat.287 De PE FYRA gaf de Tweede Kamer in overweging een eigen
beoordelingskader vast te stellen dat kan worden toegepast als het
kabinet met een beroep op het belang van de Staat weigert bepaalde
inlichtingen aan het parlement te verstrekken, of als het kabinet onder
verwijzing hiernaar bepaalde informatie uitsluitend vertrouwelijk
verstrekt. Hierin zou bijvoorbeeld kunnen worden vastgelegd welke eisen
worden gesteld aan de onderbouwing van een dergelijk beroep, onder
welke voorwaarden vertrouwelijke informatieverstrekking aan de orde kan
zijn en welke procedure wordt gevolgd als de Tweede Kamer of een
enquêtecommissie zich niet kan vinden in het aanvankelijke oordeel van
de regering. Dit beoordelingskader, dat zo mogelijk in samenwerking met
de Eerste Kamer kan worden opgesteld, zou zowel bij parlementaire
enquêtes als in het reguliere verkeer tussen regering en parlement
behulpzaam kunnen zijn.288
3. Vraagstelling en opzet
Namens de Tijdelijke commissie evaluatie wet op de parlementaire
enquête (hierna: TCEWPE) werd gevraagd te reflecteren op de probleemanalyse door de recente enquêtecommissies en de aanbeveling voor een
eigen toetsingskader. Dit ter voorbereiding op een rondetafelgesprek met
de commissie. Daarbij werd een viertal vragen specifiek in overweging
gegeven:
1. Hoe beoordeelt u de problematiek in de toepassing van de verschoningsgrond van het belang van de staat in de praktijk in algemene zin,
zoals die voortvloeit uit de ervaringen van de PEFS en PE FYRA? Welke
284

Idem.
Kamerstukken II 2015/16, 33 678, nr. 11, p. 490, punt 9.
286
Kamerstukken II 2015/16, 33 678, nr. 11, p. 473–474; Kamerstukken II 2005/06, 30 415, nr. 6;
Kamerstukken II 2005/06, 29 283, nr. 36.
287
Kamerstukken II 2015/16, 33 678, nr. 11, p. 36.
288
Kamerstukken II 2015/16, 33 678, nr. 11, p. 45.
285

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

153

juridische oplossingen zijn denkbaar? Welke praktische oplossingen
zijn denkbaar? In hoeverre acht u deze wenselijk?
2. Hoe beoordeelt u de aanbeveling van de PE FYRA om te komen tot een
eigen beoordelingskader? In hoeverre acht u dit juridisch haalbaar?
Zijn er naar uw mening wellicht staatsrechtelijke bezwaren tegen het
vaststellen van een eigen kader? En in hoeverre vindt u een dergelijk
kader zinvol?
3. Indien u een beoordelingskader haalbaar acht, welke procedurele en/of
inhoudelijke aspecten kunnen daarin naar uw mening worden
geregeld?
4. Indien u een beoordelingskader haalbaar acht, kan een dergelijk kader
zowel ten aanzien van de verschoningsgrond van artikel 19 Wpe 2008
als ten behoeve van het algemene parlementaire inlichtingenrecht van
artikel 68 Gw worden toegepast? Zijn er naar uw mening juridische en
/of praktische redenen waarom een dergelijk kader op dit punt moet
worden afgebakend?
In het navolgende werk ik verschillende punten van het verschoningsrecht
afzonderlijk uit. De behandeling is noodzakelijkerwijs beknopt.289 Aan de
orde komen: de materiële invulling van het belang van de staat (punt 4),
het onderscheid tussen openbaarheid en bijzonder inlichtingenrecht en de
uitzonderingen daarop (punt 5), het onderscheid tussen het enquêterecht
en het algemene inlichtingenrecht van artikel 68 Gw (punt 6), en de vraag
wie de juistheid van een beroep op de verschoningsgrond kan beoordelen
en daarover in laatste instantie kan beslissen (punt 7).
4. Wat is het belang van de staat?
Zowel ten aanzien van het «algemene» parlementaire inlichtingenrecht
(artikel 68 Gw) als ten aanzien van het parlementaire enquêterecht (art. 70
Gw, Wpe 2008) luidt het antwoord op de vraag wanneer inlichtingen aan
de Staten-Generaal of een enquêtecommissie mogen worden onthouden:
als het verstrekken van die inlichtingen strijdig is met het belang van de
staat.
Noch in de Grondwet noch in de Wpe 2008 is nader omschreven wat
materieel onder dat belang van de staat moet worden verstaan, noch
wanneer strijdigheid met dat belang moet of kan worden aangenomen.
Dat zijn twee afzonderlijk van elkaar te beschouwen elementen: de
materiële inhoud en de strijdigheid. De verschoningsgrond luidt ook niet
«het belang van de staat, maar «strijd met het belang van de staat». Ik
kom daar later op terug.
In toelichtende notities is wel getracht tot een concretisering en operationalisering te komen.290 Die concretisering en operationalisering vinden
langs verschillende lijnen plaats, inhoudelijk en procedureel. Relevant zijn:
i. De aard van de gevraagde gegevens; een nadere inhoudelijke
afbakening van de belangen die als belang van de staat kunnen
worden gekwalificeerd;
ii. Het al dan niet bestaan van een wettelijke geheimhoudingsplicht; deze
staat niet per definitie aan inlichtingenverstrekking aan het parlement
in de weg, maar in het algemeen wel aan openbare informatieverstrekking aan het parlement.

289

290

Uitvoeriger: S.A.J. Munneke, Inlichtingenplichten en verschoningsgronden in het staatsrecht
(diss. Groningen), Deventer; Kluwer 2006.
Het meest toegespitst: Kamerstukken II 2001/02, 28 362, nr. 2; Voor een actualisering:
Kamerstukken II 2015/16, 28 362, nr. 8. Zie ook het verslag van een schriftelijk overleg
daarover: Kamerstukken II 2015/16, 28 362, nr. 9.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

154

iii. Eventuele afspraken over de behandeling van de gevraagde gegevens
met degene van wie de gegevens oorspronkelijk afkomstig zijn; zo’n
afspraak zal een zwaarwegende factor zijn en meestal leiden tot
vertrouwelijke overlegging van gegevens.
Daarnaast wordt in de notities over het beroep op de verschoningsgrond
op twee procedurele / beleidsmatige aspecten gewezen:
iv.
Een accentuering van het exceptionele karakter van een beroep op
de verschoningsgrond; aan de inlichtingenverstrekking komt een
groot gewicht toe, want het parlement is voor zijn functioneren
grotendeels van de verkregen informatie afhankelijk en de Minister
is daarvoor steeds het eerste aanspreekpunt.
v.
Een formulering van de beginselplicht voor de regering om een
inlichtingenweigering / beroep op de verschoningsgrond zo goed
mogelijk te motiveren.
Daarbij wordt dan vervolgens opgemerkt dat niet op voorhand en in
algemene termen precies valt aan te geven wanneer met succes een
beroep op de verschoningsgrond kan worden gedaan en wat precies
onder het belang van de staat moet worden verstaan.
Uit de eerdergenoemde notitie komt naar voren dat «het belang van de
staat» een verzamelbegrip is dat diverse deelbelangen omvat. Die
deelbelangen zelf kunnen weer meer of minder concreet omschreven zijn
(eenheid van de Kroon, veiligheid van de staat, financiële belangen etc.).
Voor de lijst met deelbelangen wordt gewoonlijk inspiratie gezocht bij de
weigeringsgronden uit artikel 10 Wob (zie ook artikel 40 Wpe 2008).
Wanneer we even afzien van deze specifieke invullingen, lijken er grofweg
twee redenen te zijn waarom inlichtingen geweigerd zouden kunnen
worden:
a. Inlichtingen worden geweigerd omdat een principiële uitzondering op
het inlichtingenrecht op haar plaats is.291
b. Inlichtingen worden geweigerd omdat het risico dat de (te weigeren)
informatie anders bij de verkeerde personen terecht komt te groot
wordt geacht.
De vraag of het verstrekken van inlichtingen al dan niet strijdig is met een
belang van de staat vereist naar zijn aard een belangenafweging. In de
eerste categorie is die afweging al door de wetgever gemaakt: de
belangen die onder deze eerste categorie zijn te brengen wegen steeds
zwaarder dan het belang van informatieverstrekking.
In de tweede categorie gevallen moet de belangenafweging steeds per
concrete situatie, d.w.z. van geval tot geval worden gemaakt. Het enkele
feit dat een publiek belang in het geding is, wil nog niet zeggen dat dit
belang ook zwaarder moet wegen dan het eveneens grote publieke belang
van informatieverstrekking aan het parlement of een enquêtecommissie.
Dat moet van geval tot geval worden bepaald.292
Nemen we daarbij de ratio van de regeling – het risico dat de informatie
op het verkeerde moment bij de verkeerde personen terecht komt – in
ogenschouw, dan blijkt dat bij de belangenafweging niet alleen de aard
van de belangen een rol speelt, maar dat ook andere factoren dat risico,

291

De discussie over de reikwijdte van het inlichtingenrecht zelf, dus los van de verschoningsgrond, laat ik hier buiten beschouwing.
292
Het onderscheid is systematisch gezien vergelijkbaar met dat tussen absolute en relatieve
weigeringsgronden in artikel 10 Wob.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

155

en daarmee het gewicht dat aan de belangen toekomt, bepalen. In het
bijzonder zijn in de afweging dan te betrekken:
− Het moment waarop de informatie wordt verstrekt (hoe bruikbaar is de
informatie nog);
− De grootte van de groep aan wie inlichtingen worden verstrekt (hoe
kleiner de groep, hoe kleiner het risico op «lekken»);
− Het gewicht dat aan de informatievraag toekomt (denkbaar zou zijn dat
aan de parlementaire enquête als zwaarste parlementaire recht een
groter gewicht toekomt dan aan het «normale» inlichtingenrecht van
art. 68 Gw).
Het bovenstaande betekent dat aan preciseringen van het belang van de
staat op grond van de inhoud (d.w.z. de interpretatie van het belang van
de staat aan de hand van een aanduiding van de inhoudelijke deelbelangen) betrekkelijk weinig betekenis toekomt. Van de eerdergenoemde
twee categorieën weigeringen is de tweede categorie verreweg de
grootste. Slechts van een enkel deelbelang is te verdedigen dat het altijd
en zonder meer voorgaat op de informatieverstrekking aan het parlement
(de eenheid van de kroon). De genoemde materiële belangen zijn dus
vrijwel steeds noodzakelijke maar niet voldoende voorwaarde voor een
inlichtingenweigering. De belangenafweging in concreto vereist vrijwel
steeds een aanvullende motivering waarom informatie over dat belang,
op dat moment aan die groep zó riskant is, dat de risico’s ervan zwaarder
mogen wegen dan het op zichzelf zwaarwegende belang van informatieverstrekking.
Een relativering van deze pogingen om tot een inhoudelijke omschrijving
van het begrip belang van de staat te komen, volgt verder uit de ongrijpbaarheid van het begrip belang van de staat als verzamelbegrip. Bij wijze
van eerste denkoefening kan een drietal categorieën belangen naar de
letter onder dit verzamelbegrip worden gebracht:
i. De eigen belangen van de staat, nodig voor zijn instandhouding en
goede functioneren: onaantastbaarheid van het grondgebied,
handhaving van een effectief bestuursapparaat, de eigen financiën,
etc.
ii. De publieke belangen die aan ambten of bestuursorganen van de staat
zijn toevertrouwd.
iii. De particuliere belangen van burgers ten aanzien waarvan de staat een
zekere zorg in acht heeft te nemen, zoals bijvoorbeeld respect voor de
privacy van burgers. Hoewel de privacy primair een particulier belang
betreft, is het in acht nemen van die belangen bij de taakvervulling
door de overheid als een te beschermen belang te waarderen. Nog
veel sterker geldt dit voor grondrechten.
Al deze belangen zijn grammaticaal onder omstandigheden als belang
van de staat aan te merken, maar duidelijk is dat aan het ene belang een
groter gewicht zal toekomen dan aan het andere. Gelet op de breedte van
deze omschrijving zijn er maar weinig belangen die niet onder omstandigheden als belang van de staat zouden kunnen worden aangemerkt. Ook
daarom is een poging tot concretisering langs de lijnen van een
opsomming van materiële deelbelangen maar van geringe betekenis. Het
belang van de staat is in wezen als begrip vrijwel betekenisloos. Het
exceptionele karakter van de inlichtingenweigering moet dan ook niet
zozeer voortkomen uit een zeer beperkte materiële afbakening, maar uit
het zeer grote gewicht dat aan de informatieverkrijging wordt toegekend.
Bezien we het bovenstaande op nog een wat andere wijze, dan zijn de
potentiële deelbelangen die onder het belang van de staat kunnen vallen
naar hun «gewicht» als volgt in te delen:
i. Belangen die altijd zwaarder wegen dan het belang dat met het
verstrekken en verkrijgen van inlichtingen is gemoeid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

156

ii. Belangen die zwaarder kunnen wegen dan het belang van informatieverstrekking, maar waarvoor dat alleen van geval tot geval kan worden
vastgesteld.
iii. Belangen die nooit zwaarder wegen dan het belang van informatieverstrekking, en die in die zin niet als belang van de staat zijn aan te
merken.
Een en ander valt in een matrix te combineren:
Belangen die altijd
zwaarder wegen dan het
belang van informatieverstrekking

Belangen die
onder omstandigheden (per geval
te beoordelen)
zwaarder wegen

Belangen die nooit
zwaarder wegen dan het
belang van informatieverstrekking

De eigen
belangen
van de staat
De publieke
belangen
die de staat
heeft te
behartigen
Het in acht
nemen van
private
belangen

Duidelijk is dat de tweede verticale kolom de meeste belangen zal
omvatten, terwijl de belangen die in de derde kolom thuishoren nooit
onder het belang van de staat als verschoningsgrond kunnen vallen. Ook
kan worden vastgesteld dat naarmate een belang zelf vager en opener is
omschreven, het minder snel in de eerste kolom zal vallen (omdat de
openheid als vanzelf dwingt tot een afweging in concreto).
Een verder probleem met de inhoudelijke afbakening van het begrip
belang van de staat is dat verschillende staatsorganen een verschillende
opvatting daarover kunnen hebben, m.n. wanneer zij dit belang van de
staat grotendeels met hun eigen belang als onderdeel van die staat
vereenzelvigen. Waar de regering informatie weigert «in het belang van
de staat», vraagt het parlement die informatie juist «in het belang van de
staat.» En juist omdat ook de inlichtingenverstrekking zelf een staatsbelang is, kan van strijd met het belang van de staat pas sprake zijn na
een afweging van alle betrokken belangen. Het zwaarstwegende belang
vertegenwoordigt dan het werkelijk staatsbelang.
Ondanks al zijn inhoudelijke vaagheid vervult het begrip echter tegelijkertijd ook een sterk symbolische en toch ook sturende rol. Aangezien
voor elk staatsorgaan geldt dat de goede behartiging van het staatsbelang
richtsnoer en doel is, volgt daaruit dat geen enkel orgaan ooit in strijd met
dit belang zal mogen handelen. Staat dus eenmaal vast dat inlichtingenverstrekking in strijd is met het belang van de staat, dan impliceert de
verschoningsgrond ook een verschoningsplicht.
Concluderend: het belang van de staat is een verzamelbegrip dat een zeer
groot scala aan deelbelangen omvat. Zo’n materieel deelbelang is een
noodzakelijke, maar in verreweg de meeste gevallen geen voldoende
voorwaarde voor een legitieme inlichtingenweigering. Het beroep op de
verschoningsgrond vereist een belangenafweging in concreto, waarin
naast de aard van het belang ook andere factoren bepalend zijn. Uitein-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

157

delijk gaat het meestal om de vraag hoe groot het risico is dat door het
(bij derden) bekend worden van de te weigeren informatie schade
ontstaat die groter is dan het belang dat met het informeren van het
parlement of een enquêtecommissie is gemoeid. Zoiets is op voorhand
niet te kwalificeren, zoals ook in de aangehaalde notities diverse malen is
opgemerkt.
Tegelijkertijd biedt deze analyse wel openingen voor een wat uitgewerkter
toetsingskader. In de Kamerstukken is steeds opgemerkt dat een inlichtingenweigering zorgvuldig gemotiveerd moet worden. Dit brengt mee dat
niet kan worden volstaan met een nadere aanduiding van het materiële
belang in kwestie, maar dat expliciet ook aandacht moet worden
geschonken aan alle overige elementen die bij de belangenafweging in
het concrete geval gewicht in de schaal hebben gelegd.
5. Inlichtingenplicht en openbaarheid
Hoewel artikel 68 Gw dat niet met zoveel woorden zegt is het
uitgangspunt bij het parlementaire inlichtingenrecht dat de gevraagde
inlichtingen in het openbaar worden gegeven en openbaar zijn. Dit wordt
afgeleid uit het feit dat de vergaderingen van de Staten-Generaal in
beginsel in het openbaar plaatsvinden (art. 66 Gw), en is ook goed te
begrijpen aangezien openbaarheid voor een volksvertegenwoordiging als
het ware een wezenskenmerk en een bestaansvoorwaarde is. Ook artikel
110 Gw bepaalt dat de overheid bij de uitvoering van haar taak
openbaarheid betracht volgens bij de wet te stellen regels. Die
openbaarheid strekt zich in beginsel niet alleen uit tot de vergaderingen
en de mondelinge informatie-uitwisseling, maar ziet ook op het schriftelijke verkeer tussen regering of Ministers en de beide Kamers.
Algemeen aanvaard, en ten dele ook in de (Grond)wet vastgelegd, is dat
vergaderingen achter gesloten deuren mogelijk zijn (art. 66 lid 2 en 3 Gw).
Ook commissievergaderingen kunnen een besloten karakter hebben of
krijgen. Daarnaast is aanvaard dat ook schriftelijke stukken een vertrouwelijk karakter kunnen hebben. Anders dan op provinciaal en gemeentelijk
niveau ontbreekt daarvoor een wettelijke regeling op centraal niveau. We
kunnen vaststellen dat de mogelijkheid van vertrouwelijkheid, geheimhouding en beslotenheid van vergaderingen op centraal niveau niet
specifiek is genormeerd.293
Het inlezen van het element «openbaarheid» in artikel 68 Gw, leidt ertoe
dat de verschoningsgrond «strijd met het belang van de staat» een
dubbele functie krijgt. Zij is zowel een rechtvaardigingsgrond voor een
beperking van de openbaarheid (vertrouwelijke informatieverschaffing op
grond van het belang van de staat) als een rechtvaardiging voor de
inlichtingenweigering überhaupt, in welke vorm dan ook (dus zelfs niet
vertrouwelijk). Daarmee gaat de verschoningsgrond gelijktijdig in twee
verschillende afwegingen een rol spelen. Er zijn met andere woorden dan
steeds drie verschillende belangen in het spel: a) het belang van
openbaarheid, b) het belang van inlichtingenverstrekking aan het
parlement, en c) het belang van de weigering. Hoewel een benadering
langs deze lijn mogelijk is, draagt dit naar mijn mening ernstig bij aan de
onduidelijkheid omtrent de inhoud en het belang van de verschoningsgrond. Daarbij moet bedacht worden dat de Wet openbaarheid van
bestuur een uitgewerkt toetsingskader kent voor de weigering om
documenten betreffende een bestuurlijke aangelegenheid openbaar te
maken.
293

Ten aanzien van de openbaarheid bij parlementaire enquêtes wordt verwezen naar de
beschrijving in paragraaf 1 hierboven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

158

Een grotere mate van duidelijkheid kan worden gewonnen door beslissingen omtrent openbaarheid of vertrouwelijkheid los te koppelen van
beslissingen omtrent informatieweigering überhaupt, en de verschoningsgrond «strijd met het belang van de staat» tot dit laatste te beperken. De
tekst van de wet sluit dat niet uit en het is op systematische gronden een
zeer verdedigbaar standpunt. Verschoningsgronden en geheimhoudingsgronden zijn namelijk niet zonder meer met elkaar op een lijn te plaatsen.
Openbaarheid houdt, simpel gezegd, in dat derden het recht hebben
kennis te nemen van de informatie (via schriftelijke stukken, via openbare
vergaderingen, etc.). De uitzondering daarop is geheimhouding /
vertrouwelijkheid / beslotenheid.294 Het opleggen van geheimhouding
leidt ertoe dat derden geen recht hebben op kennisneming van die
informatie. Geheimhouding staat er echter gewoonlijk niet aan in de weg
dat bepaalde personen niettemin, vanwege hun ambt, nog steeds kennis
kunnen nemen van die geheime informatie. Zij hebben als het ware een
sterker, eigen inlichtingenrecht, veelal met daartegenover een inlichtingenplicht voor de verstrekker. Een geheimhoudingsplicht verplicht degene
die over informatie beschikt om die informatie niet aan derden ter kennis
te brengen, maar ontslaat hem niet van de plicht om ambten met een
specifiek recht op inlichtingen toch te informeren.295 Dat is slechts anders
wanneer de geheimhouder (bovendien) over een verschoningsrecht of
-plicht beschikt. De verschoningsgrond is als het ware de uitzondering op
de specifieke inlichtingenplicht, terwijl de geheimhoudingsgrond de
uitzondering vormt op de openbaarheid.
Anders dan in Kamerstukken wel wordt betoogd, komt het mij voor dat
vertrouwelijke informatieverschaffing geen beroep op het belang van de
staat vergt, omdat niet het specifieke inlichtingenrecht maar de
openbaarheid wordt beperkt. Een voordeel van deze scheiding is dat
vervolgens voor beslissingen over openbaarheid of geheimhouding een
eigen toetsingskader kan worden ontwikkeld, waarbij bovendien nauwer
bij al bestaande toetsingskaders op dit terrein (Wet openbaarheid van
bestuur, regels omtrent geheimhouding in Gemeente- en Provinciewet)
kan worden aangesloten.
6. Enquêterecht en inlichtingenrecht
De parlementaire enquêtecommissie heeft een eigen inlichtingenrecht,
dat losstaat van artikel 68 Gw. Grondslag voor de enquête is immers ook
niet artikel 68 Gw maar artikel 70 Gw. Ook Ministers en Staatssecretarissen zijn aan deze plicht gebonden; het ontbreken van dwangmiddelen
doet daaraan niet af.
Het is op het eerste gezicht niet verwonderlijk dat in artikel 68 Gw en
artikel 19 Wpe 2008 voor dezelfde verschoningsgrond is gekozen. In de
eerste plaats niet, omdat de grond een ruim scala aan deelbelangen dekt.
Bovendien zou het op het eerste gezicht vreemd zijn dat de omvang van
inlichtingen die het parlement verkrijgt, afhangt van de wijze waarop die
inlichtingen worden verkregen, rechtstreeks of via een enquêterecht. In de
keuze voor een vergelijkbare verschoningsgrond lijkt de vooronderstelling
besloten te liggen dat een gelijk recht op informatie bestaat: alle informatie, tenzij het staatsbelang in het geding is. Gaat het om openbare
verstrekking van informatie dan is bovendien het «lekrisico» voor wat
betreft de grootte van de groep gelijk: die betreft immers in beide gevallen
dan alle burgers.

294
295

De verschillen tussen die termen laat ik hier even rusten.
Zie bijvoorbeeld de artikelen 38 en 39 Wpe 2008.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

159

Toch is goed denkbaar dat de belangenafweging in concreto die aan een
beroep op de verschoningsgrond «strijd met het belang van de staat» ten
grondslag ligt, bij de parlementaire enquête anders uitpakt dan bij het
«algemene» inlichtingenrecht van artikel 68 Gw. Drie mogelijke
argumenten spelen hier een rol.
i. Zwaarte van het instrument. Verdedigd zou kunnen worden dat de
zwaarte van het enquêterecht meebrengt dat aan de informatieverkrijging een groter gewicht toekomt, en de belangenafweging dan ook
minder snel dan bij artikel 68 Gw in het voordeel van de inlichtingenwegering uit zal vallen. Voor dat standpunt valt met name wel iets te
zeggen als onderzoek wordt gedaan omdat het reguliere instrumentarium te veel weigeringen en te weinig informatie opleverde. «De
onderste steen moet boven», heet het dan. Naarmate enquêtecommissies meer als semi-rechterlijke onderzoekscommissies worden
opgetuigd en beschouwd, weegt dit argument zwaarder. Toch lijkt de
zwaarte van het instrumentarium met name te zitten in de bredere
kring van getuigen van wie informatie kan worden verkregen en de
dwangmiddelen die daarvoor beschikbaar zijn, en niet zozeer in het feit
dat van Ministers nu opeens meer informatie dan anders kan worden
verlangd. Ook de introductie van de parlementaire ondervraging als
«lichtere» variant van het enquêterecht zou daartegen kunnen pleiten,
evenals de uitbreiding van de verschoningsgronden bij de wetswijziging in 2008. Maar helemaal uitgesloten is het niet, de literatuur en
wetsgeschiedenis geven hier geen antwoord.
ii. Aard van het instrument. Een verschil tussen artikel 68 Gw en de
parlementaire enquête is dat de informatiestroom bij de enquête
rechtstreeks via ambtenaren kan lopen. Ook gewezen bewindspersonen kunnen worden gehoord. Beide zijn in feite doorbrekingen van de
«normale» politieke verantwoordelijkheid van de Minister die als hoofd
van zijn departement de informatie bundelt en naar het parlement
zendt. Dat betekent dat waar vragen naar standpunten van gewezen
bewindspersonen of ambtenaren onder artikel 68 Gw op een weigering zouden stuiten (al is niet helemaal zeker dat dat via strijdigheid
met het belang van de staat zou lopen) die grond bij de parlementaire
enquête niet zonder meer kan worden ingeroepen.
iii. Risico’s. Worden ook de feitelijke risico’s van «lekken» in de afweging
meegenomen, dan mag duidelijk zijn dat er minder reden zal zijn
inlichtingen aan een enquêtecommissie te onthouden dan aan 75, 150
of 225 Kamerleden.
7. Wie controleert de juistheid van een beroep op de verschoningsgrond?
Uit het voorgaande volgt dat «het belang van de staat» in twee verschillende afwegingen een rol speelt:
a. Als verschoningsgrond, die bij honorering meebrengt dat de StatenGeneraal of de enquêtecommissie in het geheel niet worden geïnformeerd, dus ook niet vertrouwelijk.
b. Als geheimhoudingsgrond, die bij honorering meebrengt dat de
Staten-Generaal of de enquêtecommissie zelf wel geïnformeerd
worden, maar derden (het publiek) van de informatie niet op de hoogte
mogen worden gebracht
Het onderscheid is van belang omdat de verzoeker om informatie wel een
inhoudelijk oordeel op basis van de stukken kan geven over de beperkingen van de openbaarheid, maar uit de aard der zaak niet over de
informatie die integraal geweigerd wordt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

160

De tweede vraag is wie het laatste woord over de openbaarheid /
geheimhouding heeft. Op provinciaal en gemeentelijk niveau zien we dat
de volksvertegenwoordiging en niet het dagelijks bestuur het laatste
woord over het voortduren van de geheimhouding heeft. Er geldt een
bekrachtigingseis door de raad / provinciale staten van een door het
bestuur voorlopig opgelegde geheimhoudingsplicht. Dat maakt het
bestuur afhankelijk van de wil van de volksvertegenwoordiging, al valt dat
in de praktijk, vanwege de coalitievorming met vaste raadsmeerderheden,
mee.
Bij de parlementaire enquête ligt het wat ingewikkelder. Duidelijk is dat de
commissie de juistheid wel kan controleren, maar daarover niet zonder
meer het laatste woord heeft. De regels in artikel 40 lid 2 Wpe 2008 halen
echter de nodige kou uit de lucht. Zij verzekeren immers de
niet-openbaarheid van vertrouwelijke stukken. Het toetsingskader hier is
bovendien hetzelfde als meestal gebruikt wordt voor beslissingen omtrent
openbaarheid (art. 10 Wob, art. 25 Gemeentewet). Er is geen enkele reden
dat toetsingskader niet ook hier door de enquêtecommissie zelf te laten
hanteren. Als bij de belangenafweging dan bovendien de bescherming
van de onderliggende stukken via artikel 40 Wpe 2008 wordt meegewogen, lijkt dat in de richting te wijzen van een veel geringere beperking
van de openbaarheid dan thans kennelijk de praktijk van het kabinet is.
Het zou mijns inziens ook verdedigbaar zijn het laatste woord over de
juistheid van de openbaarheidsbeperking aan de commissie te laten, maar
dat vergt formele vastlegging van die bevoegdheid, en zal vermoedelijk
leiden tot een eerdere weigering überhaupt stukken aan de commissie
over te dragen, omdat de vertrouwelijkheid dan niet op voorhand
gegarandeerd is.
Worden inlichtingen met een beroep op het belang van de staat ook niet
vertrouwelijk verstrekt, dan is toetsing een stuk lastiger. Dat geldt zowel
bij de parlementaire enquête als bij artikel 68 Gw. Een toetsingskader zal
hier niet zozeer dienen om de juistheid van de weigering te beoordelen,
maar om de volledigheid van de toelichting op die weigering te beoordelen. Dat is dus een iets andere toetsingsmaatstaf.
De beslissing aan een onafhankelijke derde opdragen past niet in ons
constitutionele recht, zo is ook in de recente notitie over artikel 68 Gw
expliciet uitgesproken.296 Daar sluit ik me bij aan.
Het sluit niet de mogelijkheid uit om een commissie uit de kamer een
dergelijke toetsende rol te laten vervullen, al zal het dan niet zozeer om de
uiteindelijke beslissing gaan maar om een adviserende rol ten aanzien van
de juistheid. Een en ander vergelijkbaar met de commissie voor de
inlichtingen- en veiligheidsdiensten.
Nu echter de problematiek zich vooral lijkt te richten op de veelvuldige
vertrouwelijke informatieverschaffing met een beroep op het belang van
de staat, is dat een punt waarop ik hier verder niet inga.

296

Kamerstukken II 2015/16, 28 362 nr. 8.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

161

Literatuur- en bronnenlijst
Besluit 95/167/EG van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie
van 19 april 1995 tot vaststelling van de wijze van uitoefening van het
enquêterecht van het Europees Parlement (PbEG 1995, L 113/1).
Bovend’Eert, P.P.T. & Kummeling, H.R.B.M. (2010). Het Nederlandse
parlement. Deventer: Kluwer.
Bovend’Eert, P.P.T. et al. (2015). Grondwet: Tekst & Commentaar: de tekst
van de Grondwet en het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden
voorzien van commentaar. Deventer: Kluwer.
Daalder, E.J. (2005). Toegang tot overheidsinformatie. Het grensvlak
tussen openbaarheid en vertrouwelijkheid. Den Haag: Boom Juridische
uitgevers (Proefschrift Universiteit Leiden).
Daalder, E.J. (oktober 2008). Parlementaire enquêtecommissies en
bestuursrechtelijke normen. Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht, 10,
p. 325–332
Dölle, A.H.M. (1985). Het recht van parlementaire enquête. Groningen:
Wolters-Noordhoff.
Drexhage, E.C. (januari 2009). Nieuwe regels voor de parlementaire
enquête. Rechtsgeleerd Magazijn Themis, 1, p. 3–19.
Duijkersloot, A.P.W. & Kummeling, H.R.B.M. (6 januari 2012). Onnodig en
onwenselijk: de geheimzinnigheid van DNB. Nederlands Juristenblad, 1,
p. 26–27.
Duijkersloot, A.P.W. (januari 2016). Bankentoezicht en constitutioneel
recht: where two oceans meet but do not mix? Tijdschrift voor Constitutioneel Recht (TvCR), 1, p. 4–30.
Enthoven, G. (2011). Hoe vertellen we het de Kamer? Een empirisch
onderzoek naar de informatierelatie tussen regering en parlement. Delft:
Eburon.
European Centre for Parliamentary Research & Documentation
(september 2013). Horen onder ede (ECPRD-request nr. 2362).
Handelingen I 2007/08, nr. 17, pp. 694–731, voorstel van wet van de leden
Van de Camp, Depla, Griffith en Van der Staaij houdende regels over de
parlementaire enquête (Wet op de parlementaire enquête 200.).
Handelingen II 2006/07, nr. 13, pp. 856–876, voorstel van wet van de leden
K.G. de Vries, Van de Camp, Griffith en Van der Staaij houdende regels
over de parlementaire enquête (Wet op de parlementaire enquête 200.).
Hillebrink, S. (oktober 2016). Het parlementaire inlichtingenrecht.
Tijdschrift voor Constitutioneel Recht (TvCR), 4, p. 322–334.
Jurgens, E.C.M. (1975). De parlementaire enquête. In Politiek, parlement,
democratie: opstellen voor Prof.mr. F.J.F.M. Duynstee (pp. 99–108).
Deventer: Kluwer.
Jurgens, E.C.M. (30 januari 2004). Koningsdrama of waarheidsvinding?
Over kennisvergaring door gericht parlementair onderzoek. Nederlands
Juristenblad, 5, p. 218–224.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

162

Jurgens, E.C.M. (29 februari 2016). Enquêtes sinds jaren ’70 zwaar middel
geworden. De Hofvijfer: nieuwsbrief Montesquieu Instituut.
Kamerstuk I 2006/07, 30 415, nr. C. Memorie van antwoord. voorstel van
wet van de leden Van de Camp, Depla, Griffith en Van der Staaij houdende
regels over de parlementaire enquête (Wet op de parlementaire enquête
200.).
Kamerstuk I 2007/08, 30 415, nr. J. Gewijzigde motie van het lid Rehwinkel
c.s. over een nadere regeling van het verschoningsrecht op
non-incriminatie alsmede van de binnentredingsbevoegdheid. voorstel
van wet van de leden Van de Camp, Depla, Griffith en Van der Staaij
houdende regels over de parlementaire enquête (Wet op de parlementaire
enquête 200.).
Kamerstuk I 2007/08, 30 415, nr. K. Brief van de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties. voorstel van wet van de leden Van de Camp,
Depla, Griffith en Van der Staaij houdende regels over de parlementaire
enquête (Wet op de parlementaire enquête 200.).
Kamerstuk II 1849/50, XXIV, nr. 3. Memorie van toelichting. Regeling van
het regt van onderzoek (enquête).
Kamerstuk II 2001/02, 28 362, nr. 2. Notitie van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Reikwijdte van artikel 68 Grondwet.
Kamerstuk II 2003/04, 29 547, nr. 1. Brief van het presidium. Instelling en
opdracht commissie Vernieuwing Wet op de Parlementaire Enquête.
Kamerstuk II 2003/04, 29 708, nr. 3. Memorie van toelichting. Regels met
betrekking tot de financiële markten en het toezicht daarop (Wet op het
financieel toezicht).
Kamerstuk II 2005/06, 29 283, nr. 36. Brief van het presidium. Onderzoek
naar infrastructuurprojecten.
Kamerstuk II 2005/06, 30 415, nr. 4. Advies Raad van State en reactie van
de indieners. voorstel van wet van de leden K.G. de Vries, Van de Camp,
Luchtenveld en Van der Staaij houdende regels over de parlementaire
enquête (Wet op de parlementaire enquête 200.).
Kamerstuk II 2005/06, 30 415, nr. 6. Memorie van toelichting zoals
gewijzigd naar aanleiding van het advies van de Raad van State. voorstel
van wet van de leden K.G. de Vries, Van de Camp, Luchtenveld en Van der
Staaij houdende regels over de parlementaire enquête (Wet op de
parlementaire enquête 200.).
Kamerstuk II 2005/06, 30 415, nr. 10. Nota naar aanleiding van het verslag.
voorstel van wet van de leden K.G. de Vries, Van de Camp, Griffith en Van
der Staaij houdende regels over de parlementaire enquête (Wet op de
parlementaire enquête 200.).
Kamerstukken II 2006/07–2007/08, 31 019, nr. 1–9, Wijziging van het
Reglement van Orde van de Tweede Kamer in verband met de invoering
Wet op de parlementaire enquête 200. en de Regeling parlementair en
extern onderzoek.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

163

Kamerstuk II 2007/08, 30 415, nr. 18. Brief van het presidium. voorstel van
wet van de leden Van de Camp, Depla, Griffith en Van der Staaij houdende
regels over de parlementaire enquête (Wet op de parlementaire enquête
200.).
Kamerstuk II 2007/08, 31 235, nr. 2. Rapport van de Algemene Rekenkamer.
Leren van parlementair onderzoek.
Kamerstuk II 2008/09, 31 980, nr. 1. Brief van het presidium. Parlementair
onderzoek financieel stelsel.
Kamerstuk II 2009/10, 32 250, nr. 3. Memorie van toelichting. Wijziging van
de Wet op het notarisambt naar aanleiding van de evaluatie van die wet,
alsmede regeling van enkele andere onderwerpen in die wet en wijziging
van de Wet op het centraal testamentenregister.
Kamerstuk II 2009/10, 32 382, nr. 3. Memorie van toelichting. Aanpassing
van de Advocatenwet, de Wet op de rechtsbijstand en de Wet tarieven in
burgerlijke zaken in verband met de positie van de advocatuur in de
rechtsorde.
Kamerstuk II 2011/12, 29 453, nr. 236. Motie van het lid Van Bochove over
een parlementaire enquête. Woningcorporaties.
Kamerstuk II 2011/12, 31 980, nr. 61. Eindrapport. Parlementaire Enquête
Financieel Stelsel.
Kamerstuk II 2011/12, 31 980, nr. 62. Verslagen openbare verhoren
Parlementaire enquêtecommissie Financieel Stelsel. Parlementaire
Enquête Financieel Stelsel.
Kamerstuk II 2011/12, 32 382, nr. 10. Tweede nota van wijziging.
Aanpassing van de Advocatenwet, de Wet op de rechtsbijstand en de Wet
tarieven in burgerlijke zaken in verband met de positie van de advocatuur
in de rechtsorde.
Kamerstuk II 2012/13, 33 609, nr. 14. Motie van het lid Segers c.s. Raming
der voor de Tweede Kamer in 2014 benodigde uitgaven, alsmede
aanwijzing en raming van de ontvangsten.
Kamerstuk II 2013/14, 33 812, nr. 1. Brief van het presidium. Uitwerking
van de aanbevelingen van de Parlementaire enquêtecommissie Financieel
Stelsel.
Kamerstuk II 2013/14, 33 849, nr. 3. Memorie van toelichting. Wijziging van
de Wet op het financieel toezicht en enige andere wetten ter implementatie van richtlijn 2013/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van
26 juni 2013 betreffende toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen en
het prudentieel toezicht op kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, tot wijziging van Richtlijn 2002/87/EG en tot intrekking van de
Richtlijnen 2006/48/EG en 2006/49/EG (PbEU 2013, L 176) en ter implementatie van verordening (EU) nr. 575/2013 van het Europees Parlement en de
Raad van 26 juni 2013 betreffende prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot wijziging van Verordening
(EU) nr. 648/2012 (PbEU 2013, L 176) (Implementatiewet richtlijn en
verordening kapitaalvereisten).
Kamerstuk II 2013/14, 33 849, nr. 6. Nota naar aanleiding van het verslag.
Wijziging van de Wet op het financieel toezicht en enige andere wetten ter
implementatie van richtlijn 2013/36/EU van het Europees Parlement en de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

164

Raad van 26 juni 2013 betreffende toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen en het prudentieel toezicht op kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, tot wijziging van Richtlijn 2002/87/EG en tot
intrekking van de Richtlijnen 2006/48/EG en 2006/49/EG (PbEU 2013, L 176)
en ter implementatie van verordening (EU) nr. 575/2013 van het Europees
Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende prudentiële vereisten
voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot wijziging van
Verordening (EU) nr. 648/2012 (PbEU 2013, L 176) (Implementatiewet
richtlijn en verordening kapitaalvereisten).
Kamerstuk II 2014/15, 33 326, nr. 5. Eindrapport. Parlementair onderzoek
naar ICT-projecten bij de overheid.
Kamerstuk II 2014/15, 33 606, nr. 4. Hoofdrapport. Parlementaire enquête
Woningcorporaties.
Kamerstuk II 2014/15, 33 606, nr. 15. Brief van het presidium. Parlementaire enquête Woningcorporaties.
Kamerstuk II 2015/16, 28 362, nr. 8. Brief van de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties. Reikwijdte van artikel 68 Grondwet.
Kamerstuk II 2015/16, 28 362, nr. 9. Verslag van een schriftelijk overleg.
Reikwijdte van artikel 68 Grondwet.
Kamerstuk II 2015/16, 28 362, nr. 10. Verslag van een schriftelijk overleg.
Reikwijdte van artikel 68 Grondwet.
Kamerstuk II 2015/16, 29 279, nr. 289. Brief van de Minister van Veiligheid
en Justitie. Rechtsstaat en Rechtsorde.
Kamerstuk II 2015/16, 31 980, nr. 84. Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Parlementaire Enquête Financieel
Stelsel.
Kamerstuk II 2015/16, 33 678, nr. 11. Parlementaire enquêtecommissie
Fyra. Parlementair onderzoek Fyra.
Kamerstuk II 2015/16, 34 400, nr. 2. Verslag van de tijdelijke commissie
Evaluatie Wet op de Parlementaire Enquête. Verkenning parlementaire
ondervraging.
Kamerstuk II 2015/16, 34 400, nr. 4. Motie van het lid Fokke c.s. Verkenning
parlementaire ondervraging.
Klamert, M. (2014). Loyalty in the EU Treaties. In M. Klamert, The Principle
of Loyalty in EU Law (pp. 9–30). Oxford: Oxford University Press.
Kummeling, H.R.B.M., Kortmann, C.A.J.M. & Verhey, L.F.M. (2006). De
parlementaire enquête in Duitsland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk.
Den Haag.
Kummeling, H.R.B.M. (2006). Beperkte immuniteit bij parlementaire
enquêtes. In Getuigend staatsrecht: liber amicorum A.K. Koekkoek (pp.
55–67). Nijmegen: Wolf Legal Publishers.
Kummeling, H.R.B.M. (2007). Parlementair onderzoek: op zoek naar de
waarheid, met een politiek tintje... In J.Th.J. van den Berg, L.F.M. Verhey &
J.L.W. Broeksteeg (Red.), Het parlement: Staatsrechtconferentie 2006:
Universiteit Maastricht (pp. 69–81). Nijmegen: Wolf Legal Publishers.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

165

Loeffen, S.C. (2013). Parlementair onderzoek: een studie van het onderzoeksrecht in Nederland, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten.
Den Haag: Sdu Uitgevers (Proefschrift Universiteit Maastricht).
Lubberdink, H.G. (2003). Enkele opmerkingen over de parlementaire
enquête in Nederland in de afgelopen vijfentwintig jaar. Deventer: Kluwer.
(Preadvies van de Vereniging voor de vergelijkende studie van het recht
van België en Nederland).
Muller, E.R. & Coenen, N.J.P. (2002). Parlementair onderzoek in Nederland.
Den Haag: Sdu Uitgevers.
Muller, E.R. (maart 2002). Waarheidsvinding en parlementair onderzoek.
Justitiële Verkenningen, 2, p. 36–50.
Munneke, S.A.J. (2006). Inlichtingenplichten en verschoningsgronden in
het staatsrecht. Kluwer: Deventer. (Proefschrift Rijksuniversiteit
Groningen).
Niessen, C.R. (1995). Het (individuele) vragenrecht van de leden van de
Staten-Generaal. In J.B.M.J. ten Berge et al. (red.), De Grondwet als
voorwerp van aanhoudende zorg. Tjeenk Willink: Zwolle.
Parlementaire Enquêtecommissie Financieel Stelsel (6 juni 2012). Brief
aan het presidium. (12-PEFS-B-033).
Parlementaire Enquêtecommissie Woningcorporaties (18 maart 2015).
Brief aan het presidium. (15-PEW-UB-001).
Presidium Tweede Kamer der Staten-Generaal (26 mei 2016). Brief aan de
Tijdelijke commissie evaluatie Wet op de Parlementaire Enquête inzake de
aanbevelingen van de Parlementaire Enquêtecommissie Fyra.
Regeling parlementair en extern onderzoek (Rpe), vastgesteld op 3 juli
2008.
Regeling vertrouwelijke stukken, vastgesteld op 1 juli 2010.
Richtlijn 2013/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni
2013 betreffende toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen en het
prudentieel toezicht op kredietinstellingen en beleggingsondernemingen,
tot wijziging van Richtlijn 2002/87/EG en tot intrekking van de Richtlijnen
2006/48/EG en 2006/49/EG (Voor de EER relevante tekst) (PbEU 2013, L
176/338).
Sluysmans, J.A.M.A. (november 2015). De reikwijdte van het verschoningsrecht. Advocatenblad, 11, p. 22–24.
Sluysmans, J.A.M.A. & Graaff, R. de (16 september 2016). Het advocatuurlijke verschoningsrecht. Nederlands Juristenblad, 31, p. 2245–2252.
Stb. 1994, 203. Reglement van orde voor de ministerraad.
Stb. 2008, 148. Wet van 1 april 2008, houdende regels over de parlementaire enquête (Wet op de parlementaire enquête 2008).
Stcrt. 1998, 104. Aanwijzingen externe contacten rijksambtenaren.
Stcrt. 2002, 37. Protocol van afspraken over onderzoeken Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

166

Stcrt. 2011, 5695. Verzoek om voorlichting Raad van State [betreffende de
spanning die is gesignaleerd tussen de mogelijke verstrekking van
vertrouwelijke toezichtinformatie door de Minister van Financiën, De
Nederlandsche Bank (DNB) en de Autoriteit Financiële Markten (AFM) aan
de Parlementaire Enquêtecommissie Financieel Stelsel (PEFS) en de
geheimhoudingsverplichtingen op grond van het op Europese richtlijnen
gebaseerde stelsel van geheimhouding, neergelegd in artikel 1:89 en
verder van de Wet op het financieel toezicht (Wft)].
Syrier, C.N. (2013). The investigative function of the European Parliament:
holding the EU executive to account by conducting investigations.
Oisterwijk: Wolf Legal Publishers (Proefschrift Universiteit Maastricht).
Tweede Kamer der Staten-Generaal en Ministerie van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties (2004). De Wet op de Parlementaire Enquête onder
de loep: verslag van het symposium over de Wet op de Parlementaire
Enquête op 26 januari 2004. Den Haag: Tweede Kamer der StatenGeneraal.
Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad
van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van
het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PbEG 2001, L 145/43).
Voorstel aangenomen door het Europees Parlement op 23 mei 2012 voor
een verordening van het Europees Parlement tot vaststelling van de wijze
van uitoefening van het enquêterecht van het Europees Parlement en tot
intrekking van Besluit 95/167/EG, Euratom, EGKS van het Europees
Parlement, de Raad en de Commissie (2009/2212(INI)) (PbEU 2013 C 264
E/41).
Vulperhorst, L. (2014). De onderste steen: hoe parlementair onderzoek
helpt de wereld om ons heen te begrijpen. Amsterdam: Van Gennep.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 812, nr. 4

167