Uitkomst Bottom-up analyse
bankentoezicht DNB
Samenvatting

1.

Inleiding

Het ministerie van Financiën heeft in 2015 (eenmalig en aanvullend) EUR 5 miljoen
budget beschikbaar gesteld voor de overgang naar het gemeenschappelijk Europees
bankentoezicht (Single Supervisory Mechanism; hierna: SSM). Daarbij is
afgesproken dat DNB in de eerste helft van 2015 met een analyse komt waaruit
blijkt welke taken en daarmee gepaard gaande kosten er vanuit de ECB in het SSM
verplicht worden gesteld en wat een nationale invulling van het bankentoezicht is.
Op basis van de eerste ervaringen met het SSM en informatie over wat voor de
uitvoering van nationale taken nodig is, heeft deze analyse in het voorjaar van 2015
plaatsgevonden, met ondersteuning van een externe partij. Gebaseerd op de meest
recente ECB-benchmarkgegevens over de beschikbare capaciteit van alle nationale
toezichthouders en interviews met alle relevante betrokkenen, is een totaalbeeld
verkregen van de benodigde primaire toezichtcapaciteit van DNB voor het
bankentoezicht 2016.
Een belangrijke kanttekening bij het voorliggende capaciteitsvoorstel is dat de
uitkomsten nog met enige onzekerheden zijn omgeven. Er was pas een half jaar
praktijkervaring opgedaan met werken in het SSM. Nog lang niet alle processen
waren goed op gang gekomen, waardoor inschattingen voor capaciteit nog pril zijn.
De uitkomsten van de bottom-up analyse zijn in juli 2015 vastgesteld door de
directie van DNB. Hierna zijn de belangrijkste conclusies samengevat.

2.

Conclusies

2.1

SSM vergt meer tijd en capaciteit

Het SSM toezicht is intensiever en meer data-gedreven. Daarnaast vereist het meer
aandacht voor het ontwikkelen en toepassen van toezichtmethodologieën, omdat
het SSM zich sterk maakt voor verdere harmonisatie van het toezicht om één level
playing field voor bankentoezicht in Europa te creëren. Het on-site toezicht en de
dominante plek van data-analyse in het toezicht zijn nieuw voor DNB.
Er zijn door het SSM geen taken verdwenen; veel bestaande taken zijn intensiever
door de benodigde afstemming met de ECB. Hoewel de ECB al het toezicht
coördineert, blijven de nationale toezichthouders in belangrijke mate
verantwoordelijk voor de dagelijkse uitvoering van het toezicht binnen het SSM.
Daarnaast is DNB medeverantwoordelijk geworden voor het toezicht op alle banken
die deel uitmaken van het SSM. Deze verhoogde intensiteit zorgt voor een
versterking van het toezicht, maar kost ook meer tijd en dus meer capaciteit.
2.2

Benodigde intensiveringen

Bij een aantal activiteiten is door de verhoogde intensiteit in taken sprake van
onvoldoende capaciteit, waardoor een verhoging van het reguliere budget
noodzakelijk is. In totaal wordt een intensivering van de primaire toezichtcapaciteit

2

met 26 fte’s en EUR 6 miljoen (t.o.v. de beschikbare capaciteit 2015, exclusief
aanvullend budget) noodzakelijk geacht1:
SSM
Benodigde intensivering Bankentoezicht
Versterking on-going supervision
Datakwaliteit en -analyse
Intensivering on site toezicht
Integriteitstoezicht banken
Totaal

Nationale taken

In FTE:
10
5
0

In EUR
(mln):
2,1
1,1
0,4

15

3,6

Totaal

In EUR
(mln):

In FTE:

11

2,4

11

2,4

Alle vier benodigde intensiveringen worden hieronder kort toegelicht.
1. Versterking on-going supervision met 10 fte om meer in lijn te komen met het
Europese gemiddelde en versterking monitoringrol
On-going supervision betreft het lopend toezicht dat wordt uitgevoerd op zowel de 7
Nederlandse significante instellingen (Significant Insitutions; hierna: SI’s) en 113
buitenlandse SI’s als op de Nederlandse kleinere banken (Less Signifcant
Institutions; hierna: LSI’s). De ECB heeft geuit dat zij een hogere capaciteit
verwacht aan Joint Supervisory Teams (JST)-bezetting in Nederland. Een
vergelijking van de omvang van de JST’s, gewogen naar de totale activa van de
SI’s, ondersteunt de vraag om uitbreiding: Nederland heeft de op één na kleinste
JST-bezetting binnen het SSM (zie figuur 12). De JST’s merken zelf ook dat zij te
weinig capaciteit hebben om de taken zoals voorgeschreven door SSM goed uit
voeren. DNB verwacht vooralsnog de SSM taken goed te kunnen uitvoeren door 4
fte toe te voegen aan de formatie.
Figuur 1: Benchmark inzet JST i.r.t. omvang SI’s

Benchmarkgegevens ten aanzien van het toezicht op de LSI’s wijzen bovendien uit
dat de inzet van DNB, gemeten naar de omvang van de sector (totale activa) fors
onder het Europees gemiddelde scoort (zie figuur 2). Dit uit zich ook in de praktijk.
Het reageren op incidenten, het volgen van de SSM-procedures en nieuwe

1

Conform de afspraken uit het meerjarenkader wordt voor de uitbreiding gerekend met een tarief van
EUR 214K per primaire fte.
2
De benchmarkgegevens van de ECB zijn conform afspraak met de ECB geanonimiseerd opgenomen,
d.w.z. dat alleen de uitkomsten voor DNB (“NL”) zichtbaar zijn in de figuren.

3

In FTE: In EUR (mln):
10
2,1
5
1,1
0
0,4
11
2,4
26

6,0

methodologie en het rapporteren aan de ECB consumeren het grootste deel van de
tijd (70%), waardoor DNB te weinig toekomt aan de verdere taakinvulling van
proactief toezicht, zoals risico-identificatie, -mitigatie en thematisch onderzoek. De
ECB-benchmark geeft, wanneer de grootte van de LSI’s meegenomen wordt,
rechtvaardiging voor een forse uitbreiding. Gebaseerd op een vergelijking van zowel
het aantal banken als hun omvang, wordt voorgesteld het toezicht op LSI’s met 2
fte uit te breiden. Daarmee komt ook ruimte om meer proactief toezicht te houden.
Figuur 2: Benchmark inzet LSI’s i.r.t. aantal en omvang LSI’s

Om de taak in de Supervisory Board (SB) goed te kunnen uitvoeren en daarmee bij
te dragen aan een sterk SSM, dient DNB ook de overige 113 (buitenlandse) SI’s
binnen het SSM adequaat te monitoren. DNB heeft een samenwerkingsverband met
7 andere nationale toezichtautoriteiten opgezet om deze grote en sterk
gedifferentieerde groep te monitoren en de besluitvorming in de SB zo efficiënt
mogelijk voor te bereiden. Deze monitoringrol vraagt om een versterking van 4 fte.
2. Versterking capaciteit datakwaliteit en –analyse met 5 fte i.v.m. toename SSMrapportages
Het data gedreven toezicht van het SSM heeft een grote impact op deze
hoofdactiviteit: meer data en hogere eisen aan datakwaliteit. In navolging op de
crisis en versterkt door de komst van het SSM is het aantal templates voor
toezichtrapportages verviervoudigd: van 26 naar 108. Daarbij komt dat er nu – in
tegenstelling tot vroeger – varianten op de rapportages zijn, bijvoorbeeld per
sector, per land of per valuta. Bovendien is de frequentie van de rapportages
toegenomen en zijn de huidige templates veel uitgebreider dan voorheen. Ook het
aantal validatieregels is van 100 naar 2800 gegaan. De groei in rapportages zal
bovendien in de komende jaren nog doorgaan. Nu al is een lijst van 18
vernieuwingen of uitbreidingen van bancaire toezichtrapportages bekend, die in de
komende tijd doorgevoerd worden.
De extra capaciteit van 5 fte is nodig voor het implementeren van nieuwe
templates, processen, werkwijzen, technieken en voor communicatie met nieuwe
stakeholders (EBA, ECB). Dit is minimaal nodig gebleken om de data tijdig en juist
te analyseren en door te leveren.

4

3. Uitbreiding flexibele schil voor on-site toezicht met EUR 0,4 miljoen om pieken in
de werkbelasting op te vangen
On-site toezicht, waarbij onderzoeksteams diepgravend onderzoek doen op locatie
van de onder toezicht staande instellingen, vormt een belangrijke pijler van het
SSM-toezicht. De intensiteit en frequentie hiervan waren nieuw voor DNB. Een
aantal factoren zorgt dat er druk staat op de huidige capaciteit. Ten eerste het
vraaggestuurde karakter van on-site toezicht. Omdat onderzoek-vragen ad-hoc
opkomen laat de capaciteit zich lastig plannen. Dit zorgt voor pieken in de
capaciteitsdruk en versterkt de vraag naar flexibele capaciteit. Daarnaast leidt het
internationale karakter tot veel afstemming met Frankfurt. Ten derde zorgt de van
de accountteams losgekoppelde on-site divisie voor meer onafhankelijkheid en
diepgang in de onderzoeken, maar ook voor meer afstemming, voorbereiding en
uitvoering, omdat de onderzoeksteams minder kunnen putten uit kennis van en
ervaring met de instellingen.
Uit de ECB benchmark blijkt dat DNB, gewogen naar de omvang van de
bankensector, een onder gemiddelde capaciteit heeft voor on-sites (zie figuur 3).
Figuur 3: Benchmark inzet on-site toezicht i.r.t. omvang SI’s

Balanswaarde SI’s per fte on-site toezicht (EUR mrd)
150
100
50
0
NL
Om de verwachte vraag in 2016 op te vangen is voor on-sites een uitbreiding van
de vaste formatie niet noodzakelijk, maar om piekbelasting op te vangen is wel een
uitbreiding van EUR 0,4 miljoen nodig. Deze uitbreiding is voor pieken in
werkbelasting van zowel on-sites als bancaire expertise.
4. Versterking van het integriteittoezicht met 10 fte voor invulling risicoidentificatie en –analyse en meer preventieve en diepgravende aanpak
DNB onderkent tien verschillende integriteitsrisico’s en heeft daarmee een bredere
scope dan de meeste andere bankentoezichthouders. Integriteitsrisico’s nemen toe
en de beheersing van integriteitsrisico's is bij veel banken nog onvoldoende. Dit
blijkt onder andere uit de hoge hitratio bij DNB-onderzoeken en uit de toename in
aantal en omvang van juridische claims en boetes tegen banken. Sinds de invoering
van het SSM is coördinatie met de JST’s en accounttoezichthouders nodig in het
integriteitstoezicht, dit kost veel extra tijd. Door de on-sites en het gecoördineerd
werken vanuit een flexibele pool (over de afdelingen en sectoren heen) wordt er
bovendien meer onderzocht en daardoor ook meer gevonden, wat leidt tot een
stijging in het aantal interventies dat gedaan moet worden. De huidige capaciteit
wordt vooral gebruikt voor de mitigatie van gesignaleerde problemen. Er wordt
onvoldoende invulling gegeven aan risico-identificatie, met name het opvragen en
analyseren van periodieke integriteitsinformatie van/over banken, reguliere
contacten onderhouden met banken, accounttoezicht en andere interne en externe

5

stakeholders van de bancaire sector. Om dit gebrek aan invulling van risicoidentificatie en –analyse te compenseren is 5 fte nodig.
Integriteit is een speerpunt van DNB. Een extra intensivering van de capaciteit van
5 fte is nodig om de ambitie van DNB op dit speerpunt en nationale taak waar te
maken en invulling te geven aan een meer preventieve en diepgravende aanpak in
onderzoeken die aansluit bij de toegezegde intensivering van het integriteitstoezicht
en de strengere eisen van de Financial Action Task Force (FATF) (kennis van risico’s
bij banken, groepstoezicht en internationale samenwerking).
Ter ondersteuning van toezichtinterventies zal de capaciteit voor juridische
activiteiten mee moeten schalen met 1 fte.
2.3
1.

Impact SSM op overige primaire activiteiten
Krapte in bancaire expertise opvangen door flexibele schil on-site en het beter
benutten van de capaciteit voor accounttoezicht

Uit de ECB benchmark blijkt dat Nederland voor alle risicogebieden bancaire
expertise in huis heeft (expertise op het gebied van specifieke risico’s in de
bankensector, zoals kredietrisico’s, modellen, IT-risico’s, operationele risico’s). Maar
op sommige risicogebieden is die expertise maar summier aanwezig. Door gebruik
te maken van de uitbreiding bij on-going supervision en de toezichthouders daar
zelfstandiger te laten worden in expertise-vraagstukken, zal een deel van de vraag
om extra inzet oplossen. Wat aan vraag overblijft kan worden geadresseerd met de
uitbreiding voor de flexibele schil voor on-site, waarmee de schommelingen in de
benodigde expertise beter opgevangen kunnen worden.
2.

Toename beleidswerkzaamheden opvangen door effectievere en efficiëntere
inzet huidige capaciteit

De beleidswerkzaamheden nemen uit hoofde van de voorbereiding voor de SB toe
en de verwachting is dat dit voorlopig ook het geval zal blijven. Zo is het aantal
schriftelijke procedures gestegen van 97 in 2014 naar 310 in de eerste helft van
2015. Daarnaast zijn er beleidswerkzaamheden met betrekking tot de voorbereiding
en afstemming van beleidsonderwerpen in de context van het SSM (juridische en
financiële expertise). Met meer focus en top-down prioritering, door met name
kritischer te zijn bij welk internationaal overleg (bij EBA en ECB) aanwezigheid
vereist is, is de verwachting dat de toegenomen werkzaamheden uit hoofde van het
SSM binnen de bestaande capaciteit kunnen worden opgevangen.
3.

De capaciteit bij markttoegang gelijk houden

Met de komst van het SSM is er een toename in de afstemming omtrent
markttoegang met de ECB, zoals de vereiste toestemming van de ECB voor
instemming met een vergunningsaanvraag of vvgb. Daarvoor is tijdelijk 1 fte extra
ingezet, omdat de benodigde ICT-ondersteuning nog te beperkt is en de invoer in
de nieuwe systemen veel tijd kost. Dit is een tijdelijke behoefte, structureel kan de
capaciteit gelijk worden gehouden.
4.

De capaciteit voor toetsingen gelijk houden

Op dit moment vindt een herziening van het takenpakket voor alle toetsingen
plaats. Sinds het SSM moeten nieuwe systemen geïmplementeerd worden en is

6

meer afstemming met Frankfurt nodig. Pas in 2016 zal de ECB een standpunt
formuleren omtrent de (methodiek van de) toetsingen.
5.

De capaciteit van governance, gedrag & cultuur gelijk houden

Met een relatief kleine capaciteitsinzet kan DNB een vooraanstaande rol blijven
spelen bij de ontwikkeling van governance, gedrag & cultuur-toezicht binnen het
SSM. In het SSM-toezicht was weinig aandacht voor governance, gedrag en cultuurproblematiek. DNB is de enige nationale toezichthouder met expertise op dit gebied.
Sinds kort ontstaat er tractie bij het SSM. Daarnaast gaat vanaf 2016 het nationale
toezicht op de bankierseed van start.
6.

De capaciteit van interventie en handhaving gelijk houden

De impact van het SSM op interventie en handhaving is op dit moment beperkt,
omdat het SSM nog niet in de ‘sanctioneringssfeer’ zit. De huidige capaciteit van
interventie en handhaving is voldoende om aan de verwachte vraag in 2016 te
voldoen. Voor de verdere toekomst hangt de capaciteit af van de verdeling van
werk tussen ECB en DNB op gebied van toezicht op SI's, maar zeker ook van
toezicht op LSI's.
7.

Versterking van de capaciteit van 1 fte is nodig om de kwaliteit van juridische
activiteiten op peil te houden (zie integriteittoezicht)

Het SSM heeft bij juridische activiteiten gezorgd voor een verschuiving in
werkzaamheden, met meer focus op LSI’s, die nog onder DNB’s eigen
verantwoordelijkheid vallen. Daarnaast is er meer vraag om kennisondersteuning
vanuit het accounttoezicht. Deze vraag zal nog meer toenemen omdat de capaciteit
binnen zowel het account- als integriteittoezicht in dit voorstel stijgt. Om dezelfde
kwaliteit te kunnen leveren is voor juridische activiteiten 1 fte extra nodig. Omdat
het SSM nog niet in ‘sanctioneringssfeer’ is, zit er enige onzekerheid in deze
inschatting.
8.

Bij risicomanagement toezicht de capaciteit gelijk houden

Het toezicht houden op het toezicht, de kritische zelfreflectie binnen DNB, is met de
komst van het SSM niet wezenlijk veranderd. Het uitvoeren hiervan hangt af van de
risico’s in door DNB genomen beslissingen, deze zullen voorlopig niet afnemen.
9.

De capaciteit voor informatievoorziening gelijk houden

De inrichting van de ondersteuning van de informatievoorziening binnen het
toezicht wordt op dit moment herzien. Daarnaast heeft deze activiteit een nationaal
karakter, waardoor de impact van het SSM verwaarloosbaar is. Deze combinatie
leidt tot het continueren van de capaciteit.
10. De capaciteit voor communicatie gelijk houden
De start van het SSM heeft ook bij communicatie gezorgd voor meer afstemming.
Een andere ontwikkeling is dat DNB communicatie steeds meer inzet als
toezichtinstrument, een wens van binnenuit. Beide veranderingen zijn niet van dien
aard dat er meer bemensing nodig is, de capaciteit kan dus gelijk blijven.

7