Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2005–2006

29 688

Voorstel van wet van het lid Crone houdende
regels inzake de toegankelijkheid, veiligheid,
bereikbaarheid en redelijke prijsstelling van
basisbetaaldiensten (Wet toegankelijkheid en
bereikbaarheid basisbetaaldiensten)

Nr. 8

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 24 januari 2006
De indiener heeft met belangstelling kennisgenomen van de vele vragen
en opmerkingen van de diverse fracties. Het verheugt de indiener dat de
fracties het maatschappelijke belang onderkennen van een goede toegang
tot het betalingsverkeer. Zonder toegang tot het betalingsverkeer is het
niet goed mogelijk om volwaardig te functioneren in een moderne samenleving. De indiener zal bij het beantwoorden van de vragen de volgorde
en de hoofdstukindeling aanhouden van het verslag.
Inleiding
Op de vraag van de leden van de D66-fractie, of hier sprake is van evident
falen van de markt, kan bevestigend worden geantwoord.
De indiener benadrukt nogmaals dat het proces van sluiting van bankkantoren onstuitbaar lijkt. In de memorie van toelichting wordt aangeven
dat in de periode 1998–2001 het aantal bankkantoren daalde met 23%.
Waren er in 1998 nog 7005 bankkantoren, in 2001 waren dat er nog slechts
5360.1 In 2002 daalde dit aantal verder naar 4511 en ultimo 2003 was
sprake van 4109 bankkantoren. Dit zijn de meest recente cijfers, die zullen
worden toegevoegd aan de memorie van toelichting. In de periode 1998–
2003 was dus sprake van een daling met 41,3%. Iedere dag sluiten er
gemiddeld één of meer bankfilialen in Nederland. Als deze trend zich
doorzet, zal binnen 10 jaar het laatste bankkantoor zijn deuren sluiten. Er
is er nog geen enkel zicht op het einde van deze trend. In 2004 zette de
trend opnieuw door. Volgens de Rapportage Maatschappelijk Overleg
Betalingsverkeer 2004 waren er ultimo 2004 naar schatting nog slechts
3700 bankkantoren over in Nederland2. Het grote aantal te verwachten
sluitingen staat niet in verhouding tot de enkele kantoren die ING en Fortis
willen heropenen.
In steeds meer dorpen en stadswijken, zelfs hele grote, verdwijnen bankkantoren. Een voorbeeld daarvan is de deelgemeente Charlois in
Rotterdam, met 70 000 inwoners.

1

www.dnb.nl, Tabel MOB (december 2004).
Rapportage Maatschappelijk Overleg
Betalingsverkeer 2004, blz. 33, maart 2005.

In de memorie van toelichting wordt reeds aangegeven dat het aantal
geldautomaten veel minder toenam dan het aantal bankkantoren dat

KST94270
0506tkkst29688-8
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2006

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 29 688, nr. 8

2

1

gesloten werd. In de periode 1998–2001 werden 1600 kantoren gesloten,
terwijl er slechts 745 geldautomaten bijkwamen. In de Geldgids1 van de
Consumentenbond van november 2004 wordt opnieuw dezelfde trend
vastgesteld: in de periode 2000–2002 sloten 1183 bankfilialen hun deuren,
terwijl er in dezelfde periode slechts 481 geldautomaten bijkwamen.
Dit laat onverlet dat geldautomaten lang niet in alle gevallen als een
gelijkwaardig alternatief kunnen worden gezien voor een echt bankkantoor, zeker niet voor veel ouderen en gehandicapten. Veiligheidsoverwegingen en de anonimiteit van de geldautomaat spelen hierbij een rol.
Zelfs de NVB geeft toe dat bij het ontwerpen van geldautomaten te weinig
rekening wordt gehouden met mensen met een functiebeperking.2
In de memorie van toelichting was ook al vermeld dat uit onderzoek bleek
dat 24% van de mensen belang hecht aan de mogelijkheid om contant
geld op te kunnen halen aan de balie van een bankkantoor. Het zijn dus
enige miljoenen mensen die belang hechten aan deze mogelijkheid. Circa
25 miljoen contante opnames per jaar vinden nog altijd plaats via de
balie.3
Ook een internationale vergelijking van de bereikbaarheid van het betalingsverkeer in Nederland leert dat deze beter kan. Gemiddeld zijn er in 15
EU-landen die er tot 1 mei 2004 waren 1471 inwoners per bank.4 In Nederland zijn dat er bijna twee keer zo veel: 2660. Het niveau van bereikbaarheid is dus bijna twee keer zo laag. In Groot-Brittannië is sprake van 1783
inwoners per bank, in Duitsland 1464, en in België 1282. Opmerkelijk is dat
zelfs uitgedrukt in vierkante kilometers per bank de bereikbaarheid in
Nederland (7 km2 per bank) slechter is dan in Duitsland (6) en België (4).
Dit terwijl in deze landen de bevolkingsdichtheid lager is dan in Nederland. Slechts 3 landen hebben minder banken per 1000 inwoners dan
Nederland: Griekenland, Ierland en Finland. Nederland kent dus nu al een
lage bankdichtheid. Opgemerkt dient nog te worden dat deze (meest
recente) cijfers betrekking hebben op 2000, en dat Nederland dus naar
verwachting inmiddels nog verder weggezakt is. In 2000 waren er immers
ca. 6000 banken en nu minder dan 4000. Bovengenoemde cijfers zijn
toegevoegd aan de memorie van toelichting.
De trend van sluiting van bankkantoren lijkt, kortom, vrijwel onstuitbaar.
Indien dit proces niet tijdig afgeremd wordt, dan sluit binnen 10 jaar het
laatste bankkantoor. Alternatieven, al dan niet via het Maatschappelijk
Overleg Betalingsverkeer, voldoen niet vanwege een te beperkt bereik en
het vrijblijvende karakter ervan.
Regelmatig wordt, ook door diverse fracties, gewezen op een aantal alternatieven, zoals die o.a. in het kader van het Maatschappelijk Overleg Betalingsverkeer (met name de werkgroep toegankelijkheid en bereikbaarheid)
zijn ontwikkeld. Het gaat dan o.a. om de geldservicepunten van de Postbank, hostpassen, voorlichtingsactiviteiten voor ouderen over chippen ed.
door de Vliegende Brigade, cursussen internet en de Servicebus van ABN
Amro, en het platformoverleg, de Rabozorgservice en de servicewinkels
van de Rabobank.
1

Geldgids, november 2004, blz. 9.
NVB e.a, Richtlijnen voor een toegankelijke
geldautomaat, oktober 2004, blz. 6.
3
NVB e.a, Richtlijnen voor een toegankelijke
geldautomaat, oktober 2004, blz. 6 en
Jaarverslag NVB 2003, Kerncijfers.
4
MOB, Bereikbaarheid bancaire dienstverlening, december 2004, blz. 9.
5
Bereikbaarheid bancaire dienstverlening,
Bijlagen, december 2004, blz. 4.
2

De indiener heeft zich in de alternatieven uitvoerig verdiept, mede in de
hoop dat deze zouden kunnen uitgroeien tot krachtige alternatieven.
Echter, gebleken is dat deze initiatieven over het algemeen niet toereikend
zijn. Een probleem met de bankbus is bijvoorbeeld dat deze slechts in een
beperkt aantal plaatsen (11) aanwezig is, en dan ook nog eens slechts
eens in de twee weken.5 Deze bus kan slechts op een beperkt aantal
plaatsen in Nederland parkeren, waarmee een vraagteken moet worden
gezet bij de efficiëntie van deze oplossing. Voor de overige initiatieven van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 29 688, nr. 8

2

de banken geldt ook vaak dat het bereik gewoon te beperkt is. Zo meldt
het MOB dat inmiddels 10 000 senioren voorlichtingsbijeenkomsten van
de Rabobank hebben bezocht, waarin voorlichting wordt gegeven over
modern bankieren. Nog afgezien van de effectiviteit van de gegeven voorlichting, zullen met dergelijke initiatieven nooit de miljoenen ouderen
kunnen worden bereikt, die Nederland telt.
Het belangrijkste bezwaar tegen het Maatschappelijk Overleg Betalingsverkeer is de vrijblijvendheid. Het MOB functioneert sinds januari 2003. In
de afgelopen twee jaar is het proces van sluiting van bankkantoren echter
onverminderd doorgegaan. Het MOB presenteert via de website van DNB
en middels haar rapporten mogelijke oplossingen, in de hoop dat deze op
lokaal niveau navolging zullen krijgen. Dit is echter niet gebeurd en er is
geen enkele garantie voor. De MOB-rapportage beperkt zich wat de alternatieven betreft ook tot drie grote banken. Wat middelgrote – d.w.z. wat
betreft het aantal bankkantoren – banken als de ING, SNS, Fortis en de
Friesland Bank aan initiatieven ontwikkelen, blijft onduidelijk.
Het aanhouden van het maatschappelijke probleem, in combinatie met
het ontbreken van afdoende alternatieven vanuit de markt, maakt dat
wetgeving noodzakelijk is. De vraag van de leden van de D66-fractie of de
overheid het probleem effectief kan aanpakken met wetgeving kan bevestigend worden beantwoord. Het initiatief-wetsvoorstel maakt namelijk
gebruik van reeds bestaande wettelijke mechanismes: De Telecommunicatiewet, de Postwet en het daaraan gelieerde Besluit algemene richtlijnen
post (Barp). Deze (verplichtende) regelingen voorzien reeds in een aanbestedingsprocedure bij ontbrekende dienstverlening en een bereikbaarheidsnorm als het gaat om postkantoren. Deze wettelijke regelingen functioneren in de praktijk goed, zo blijkt ook uit diverse beleidsrapportages
van de Opta.
Algemeen
De CDA-fractie wijst op de mogelijkheid dat banken voorafspraken maken
en op de positie van nieuwkomers. De indiener wijst erop dat voorafspraken in theorie altijd mogelijk zijn, ook ongeacht dit wetsvoorstel. Het
is dan de taak van de NMa om de Mededingingswet te handhaven en dan
met name het samenspanningsverbod van artikel 6 van de Mededingingswet. De indiener heeft gekozen voor een open en onafhankelijk systeem
van aanbesteding voor de witte vlekken om daarmee de concurrentie juist
te bevorderen. Ook de financiering is gebaseerd op een generieke omslag
en is daarmee concurrentieneutraal. Buitenlandse banken die willen
toetreden tot de Nederlandse markt zullen aanvankelijk beschikken over
zeer beperkt marktaandeel. Zij betalen dan ook slechts een zeer gering
gedeelte van de toch al lage totale kosten die uit deze wet voortvloeien. In
de praktijk zal de bijdrage zoals bedoeld in artikel 5 van dit wetsvoorstel
dan ook geen toetredingsbelemmering vormen.

1

NVB e.a, Richtlijnen voor een toegankelijke
geldautomaat, oktober 2004, blz. 6 en Jaarverslag NVB 2003, Kerncijfers.

De leden van de VVD-fractie wijzen erop dat in een groot gedeelte van de
gevallen geldopnames op elektronische wijze plaatsvindt. De indiener
wijst er daarentegen op dat er nog steeds heel veel behoefte is aan de
mogelijkheid om geld contant op te nemen. In de memorie van toelichting
en de reactie op de Raad van State was ook al vermeld dat uit onderzoek
bleek dat 24% van de mensen belang hecht aan de mogelijkheid om
contant geld op te kunnen halen aan de balie van een bankkantoor. Het
zijn dus enige miljoenen mensen die belang hechten aan deze mogelijkheid. Circa 25 miljoen contante opnames per jaar vinden nog altijd plaats
via de balie.1

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 29 688, nr. 8

3

De leden van de VVD-fractie vragen in algemene zin naar het nut en de
noodzaak van het wetsvoorstel. Zij vragen daarbij naar aanwijzingen dat
mensen niet te spreken zijn over de dienstverlening en het voorzieningenniveau van de banken. De indiener verwijst daarvoor naar de reactie op
het advies van de Raad van State en de memorie van toelichting. Wellicht
ten overvloede wijst de indiener ook op een protestactie die de Consumentenbond hield aan het einde van 2004. In minder dan twee maanden
tijd betuigden ruim 22 000 consumenten met een handtekening hun steun
aan deze actie, die gericht was tegen de verschraalde dienstverlening van
de banken, met name in relatie tot de steeds hogere tarieven en de
aanhoudende sluiting van bankfilialen. De Consumentenbond vraagt dan
ook om wetgeving om het publieke belang van de bereikbaarheid van het
betalingsverkeer te waarborgen. De Consumentenbond stelt dan ook
nadrukkelijk dat de banken moeten erkennen dat zij een maatschappelijke
functie hebben en méér zijn dan commerciële ondernemingen.1 Volgens
de Consumentenbond zouden banken moeten erkennen dat er altijd grote
groepen consumenten zullen zijn en blijven die behoefte hebben aan
persoonlijke dienstverlening, en die niet uit de voeten kunnen met alternatieven zoals digitaal bankieren. De Consumentenbond stelt dat het van
groot belang is dat bankkantoren opengehouden worden, in de traditionele vorm of als servicepunt tezamen met andere bedrijven en organisaties. Met betrekking tot initiatieven vanuit de markt stelt de Consumentenbond er onvoldoende vertrouwen in te hebben dat er voldoende van deze
initiatieven komen om een acceptabel niveau van dienstverlening te
kunnen garanderen. Geen enkele partij voelt zich voldoende verantwoordelijk om het voortouw te nemen1. De Consumentenbond heeft zich positief over het wetsvoorstel uitgesproken.
Ten aanzien van de alternatieven waar de leden van de VVD-fractie naar
vragen, verwijst de indiener naar de reactie op het advies van de Raad van
State en de memorie van toelichting, waar hier zeer uitvoerig op wordt
ingegaan. Wellicht ten overvloede kan de indiener kan het volgende hierover melden. Eén van de mogelijke andere wegen waarop in de behoefte
aan basisbetaaldiensten zou kunnen worden voorzien is de cash back
service die sommige supermarkten bieden. De indiener wijst er echter op
dat cash back in lang niet alle gevallen een afdoende alternatief is. Ten
eerste is het geen recht, maar moet vaak eerst iets gekocht worden in de
betreffende winkel. Terwijl de indiener het standpunt huldigt dat iemand
altijd bij zijn eigen geld moet kunnen, zonder enige belemmering. De cash
back service is niet overal beschikbaar. Een probleem daarbij is dat cash
back vaak niet van de grond komt, omdat de vergoeding die de winkelier
krijgt te laag is. Daarnaast zitten er beperkingen op deze service, bijvoorbeeld een maximumbedrag van 20 of 50 euro dat kan worden opgenomen. Voorts kunnen de kasstromen van de betreffende winkels ontregeld raken, winkels zijn immers geen banken. Het Platform Detailhandel
(o.a. Nationale Winkelraad en MKB) heeft aangegeven dat de «falende
dienstverlening van banken niet mag worden afgewenteld op de detailhandel»2. Hierbij werd ook gewezen op problemen die kunnen ontstaan
rondom de veiligheid. Cash back voorziet ook niet in de mogelijkheid om
geld te kunnen storten. Niettemin erkent de indiener dat cash back mede
een oplossing kan zijn voor de bereikbaarheid, mits dit als een recht (al
dan niet geclausuleerd) wordt vastgelegd. Dan kan de minister dit laten
meewegen bij het samenstellen van de opdracht en het bepalen welke
basisbetaaldiensten daartoe zullen behoren.
1

Consumentenbond, «Resultaten protestkaartjesactie en aanbevelingen Consumentenbond over de kosten en dienstverlening
van banken, 20 december 2004, blz. 2.
2
Rotterdams Dagblad, «Winkeliers zijn bankje
spelen zat», blz. 19, 27 december 2004.
3
Geldgids, november 2004, blz. 18 e.v.

Als alternatief wordt ook wel genoemd het telefonisch en elektronisch
bankieren. In de Geldgids3 van november 2004 van de Consumentenbond
wordt hier uitgebreid op ingegaan. Aan telefonisch en internetbankieren
blijken diverse beperkingen te zitten. Zo blijken de antwoorden die via
telefoon op vragen gegeven worden niet altijd te kloppen, zijn ze vaak

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 29 688, nr. 8

4

onvolledig, en soms zelfs fout. Bij sommige banken moet meer dan 10
minuten gewacht worden. Vaak moet meerdere keren doorverbonden
worden. Op sommige vragen, zoals hoe te handelen bij een verkeerde
overboeking, kunnen banken telefonisch geen goed antwoord geven. De
telefonische informatie over het overboeken van geld naar het buitenland
bleek vaak onvolledig of onjuist. Een sluitende identificatie is ook niet
mogelijk via de telefoon. Bij een bepaalde bank is het aanvragen van
internetbankieren dan ook niet mogelijk via de telefoon, maar kan dit
alleen persoonlijk met een legitimatiebewijs op een bankkantoor. Ook
komt het voor dat banken voor het oplossen van problemen met internetbankieren doorverwijzen naar een lokaal bankkantoor, zo heeft indiener
ervaren. De Consumentenbond trekt als algemene conclusie dat de kwaliteit van de telefonische beantwoording reden geeft tot zorg. Het nadeel
van internetbankieren ligt voor de hand: bij vragen is er geen directe
beantwoording en directe tweezijdige communicatie is dan niet mogelijk.
Een groot deel van de e-mail gericht aan banken blijkt niet beantwoord te
worden.1 Het aanvragen van internetbanieren kan lang duren; soms meer
dan een maand. De website van een grote bank blijkt opmerkelijk vaak uit
de lucht te zijn. Niet alle bankhandelingen blijken mogelijk te zijn.
Sommige programma’s zijn niet prettig in het gebruik. Bepaalde handelingen, zoals overboekingen blijken vaak bewerkelijk te zijn, omdat
gewerkt moet worden met speciale codes. Daarnaast is er argwaan tegen
het verrichten van handelingen via internet. Deze argwaan wordt ook
gevoed doordat een groot aantal PC’s is besmet met spyware, waarmee
derden persoonlijke gegevens kunnen bespioneren. Meer in het algemeen
zal internetbankieren voor veel ouderen en gehandicapten geen serieus
alternatief zijn omdat de affiniteit met internet ontbreekt.
De vraag van de leden van de SGP-fractie met betrekking tot recente
gegevens en het aantal witte vlekken slaat de spijker op zijn kop. De gegevens die aan de Kamer worden verstrekt zijn vaak verouderd en niet specifiek genoeg. De laatste relevante MOB-cijfers dateren van maart 20052.
Cijfers omtrent het halen van een bereikbaarheidsnorm, analoog aan de
normen van het Barp, bestaan officieel niet of worden in ieder geval niet
bekend gemaakt. Slechts op basis van gegevens van de Rabobank3, kan
de conclusie getrokken worden dat in niet meer dan 20 gevallen in heel
Nederland een verzorgingsgebied zoals bedoeld in art. 3 lid 1 zal hoeven
aangewezen zal hoeven worden als de Crone-norm (3 km, 5000 inwoners)
wordt gehanteerd. Dit betreft dan de stand van zaken op 1 augustus 2004.
Gezien het hoge tempo waarin de banken hun vestigingen sluiten, moet
inmiddels rekening gehouden worden met een hoger aantal «witte
vlekken», daarmee ook de vraag beantwoordend van de leden van de
SGP-fractie. Het is echter betreurenswaardig dat noch de NVB, DNB of het
MOB over goede cijfers beschikken, of deze niet bekend willen maken. Er
wordt volstaan met plattegronden met daarop stippen die een globale
indicatie zouden moeten geven van de bereikbaarheid. Dit versterkt des te
meer de noodzaak van het wetsvoorstel, omdat als dit wetsvoorstel van
kracht wordt er meer inzicht zal moeten komen in het aantal witte vlekken
dat er is. De beleidsrapportage van de Opta waarin wordt nagegaan of
TPG Post zich wel of niet aan de bereikbaarheidsnorm van het Barp houdt,
kan daarbij als leidend voorbeeld dienen.

1

Geldgids, november 2004, blz. 21.
http://www.dnb.nl/dnb/pagina.jsp?pid=
tcm:12–40007–64.
3
Rabobank, «Het initiatief-wetsvoorstel Crone
«Wet toegankelijkheid en bereikbaarheid
basisbetaaldiensten»», april 2005.
2

Om de vraag van de leden van de SGP-fractie en de CDA-fractie te beantwoorden, gaat het in de genoemde 20 locaties inderdaad om een afstand
van maximaal 3 kilometer, volgens de eerder genoemde Crone-norm. De
indiener kan voorts bevestigen dat er ten aanzien van het leefbaarheidsgehalte van wijken en dorpen een samenhang is met allerlei andere voorzieningen, zoals postkantoren, supermarkten, winkels en openbaar
vervoer. Daarom moet er alles aan gedaan worden om de leefbaarheidsituatie in de wijken en dorpen niet verder af te laten glijden, en waar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 29 688, nr. 8

5

mogelijk weer te verbeteren. Daartoe dient dit wetsvoorstel. Voor postkantoren geldt al een wettelijke bereikbaarheidsnorm en met dit wetsvoorstel
wordt een volgende stap in de goede richting gezet.
De leden van de SGP-fractie vragen of het wetsvoorstel niet juist frustrerend kan werken voor lokale creativiteit en lokale initiatieven. De indiener
verwacht het omgekeerde. Indien banken weten dat ze deze maatschappelijke verantwoordelijkheid hebben, zullen ze zich soepeler opstellen om
samenwerking met lokale initiatieven aan te gaan en te ondersteunen. Hij
wijst er op dat het wetsvoorstel juist voldoende flexibiliteit bevat om
rekening te houden met deze verschillende belangen. Op grond van art. 3
lid 5 kan per opdracht worden bezien welke basisbetaaldiensten in een
voorkomend geval geleverd zullen moeten worden. Bovendien kunnen op
grond van art. 1 sub c bij algemene maatregel van bestuur andere diensten die verband houden met het betalingsverkeer worden aangewezen
als basisbetaaldienst. Als de door de leden van de SGP-fractie genoemde
lokale initiatieven ertoe leiden dat de beoogde basisbetaaldiensten
worden aangeboden, dan vervalt de noodzaak en de verplichting tot het
houden van een openbare aanbesteding. Dit betekent dat het wetsvoorstel
dus een stimulans kan zijn voor het ontwikkelen van lokale initiatieven.
Degene die de uiteindelijk de afweging maakt of een aanbesteding moet
worden uitgeschreven is, conform artikel 3, de minister van Financiën.
Gezien de eerder genoemde ontwikkelingen is het helaas zeer realistisch
om te veronderstellen dat het sluiten van bankkantoren voorlopig nog zal
doorgaan. De indiener verwijst de leden van de SGP-fractie daarvoor naar
de reactie op het advies van de Raad van State en de memorie van
toelichting. Het ligt wél voor de hand dat de banken hun eigen verantwoordelijkheid nemen, en daarvoor moet dit wetsvoorstel een steun in de
rug zijn. Met de diverse banken is hierover ook uitvoerig overleg over
gevoerd, onder andere tijdens een conferentie over dit onderwerp op
8 april 2005. Behalve de toegang tot het betalingsverkeer zijn ook andere
aspecten van belang voor de leefbaarheidsbeleving op het platteland en
in de stadswijken. De aanwezigheid van een supermarkt is er daar één
van. De indiener is ervan overtuigd dat als de toegang tot voedsel in
gevaar zou dreigen te komen, dat dan de politiek ook zou ingrijpen. Het
tegenovergestelde lijkt bijna ondenkbaar. Wellicht zouden de leden van de
SGP-fractie dan met een initiatief-wetsvoorstel komen, of anders de leden
van de PvdA-fractie wel.
Bereikbaarheid
De leden van de CDA-fractie vragen naar het aantal verzorgingsgebieden
dat moet worden aangewezen als de Crone-norm wordt gehanteerd (3 km
of meer dan 5000 inwoners). De gegevens die aan de Kamer worden
verstrekt zijn helaas vaak verouderd en niet specifiek genoeg. De laatste
relevante MOB-cijfers dateren van maart 20051.

1

http://www.dnb.nl/dnb/pagina.jsp?pid=
tcm:12–40007–64.
Rabobank, «Het initiatief-wetsvoorstel Crone
«Wet toegankelijkheid en bereikbaarheid
basisbetaaldiensten»», april 2005.

2

Cijfers omtrent het halen van een bereikbaarheidsnorm, analoog aan de
normen van het Barp, bestaan officieel niet of worden in ieder geval niet
bekend gemaakt. Slechts op basis van gegevens van de Rabobank2, kan
de conclusie getrokken worden dat in niet meer dan 20 gevallen in heel
Nederland een verzorgingsgebied zoals bedoeld in art. 3 lid 1 zal hoeven
aangewezen zal hoeven worden als de Crone-norm wordt gehanteerd. Dit
betreft dan de stand van zaken op 1 augustus 2004. Gezien het hoge
tempo waarin de banken hun vestigingen sluiten, moet inmiddels rekening gehouden worden met een hoger aantal «witte vlekken», daarmee
ook de vraag beantwoordend van de leden van de SGP-fractie. Het is
echter betreurenswaardig dat noch de NVB, DNB of het MOB over goede
cijfers beschikken, of deze niet bekend willen maken. Er wordt volstaan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 29 688, nr. 8

6

met plattegronden met daarop stippen die een globale indicatie zouden
moeten geven van de bereikbaarheid. Dit versterkt des te meer de noodzaak van het wetsvoorstel, omdat als dit wetsvoorstel van kracht wordt er
meer inzicht zal moeten komen in het aantal witte vlekken dat er is. De
beleidsrapportage van de Opta waarin wordt nagegaan of TPG Post zich
wel of niet aan de bereikbaarheidsnorm van het Barp houdt, kan daarbij
als leidend voorbeeld dienen.
Het ontbreken van de juiste gegevens maakt het ook moeilijk om exact in
te schatten welke gevolgen de toepassing van de Barp-norm (5 km, 5000
inwoners) zou hebben, zoals de leden van de CDA-fractie willen weten.
TPG Post dient als concessiehouder op grond van de Barp-norm 2102
dienstverleningspunten in stand te houden. Ultimo 2004 was er nog
sprake van 3700 bankkantoren. Daaruit kan de conclusie worden
getrokken dat het aantal witte vlekken nog beperkt moet zijn, en vooral in
de toekomst zal ontstaan bij voortschrijdende sluitingen. Anderzijds zal dit
aantal witte vlekken hoger zijn dan het eerder genoemde aantal van 20,
die bij de eerder genoemde Crone-norm (3 km, 5000 inwoners) hoort. De
Barp-norm en de Crone-norm zijn overigens moeilijk vergelijkbaar. Nu
zitten vaak veel bankkantoren bij elkaar in grote stadscentra.
De leden van de CDA-fractie vragen naar de Telecommunicatiewet. In deze
wet is een noodprocedure opgenomen voor het geval er in een gebied
helemaal niemand bereid is telecommunicatiediensten aan te bieden. Het
wetsvoorstel Wet toegankelijkheid en bereikbaarheid basisbetaaldiensten
is hiermee dus vergelijkbaar. Op één punt gaat de Telecommunicatiewet
zelfs verder dat het voorliggende wetsvoorstel: als niemand zich meldt
voor een openbare aanbesteding dan kan de minister een bedrijf (in de
praktijk KPN) dwingen om de dienstverlening aan te bieden. De situatie
dat helemaal niemand bereid is telecommunicatiediensten aan te bieden
heeft zich in de praktijk niet voorgedaan. Desondanks heeft de wetgever
het destijds zinvol geacht om de toegang tot telecommunicatiediensten in
wetgeving te borgen.
De indiener is eerder ingegaan op de analogie met levensmiddelen en
verwijst hiervoor ook naar de reactie op het advies aan de Raad van State
en de memorie van toelichting. Gezien het ontbreken van specifieke gegevens is de stelling van de leden van de CDA-fractie, dat het aantal bankbezoeken onder 10 per dag per filiaal zou blijven, moeilijk na te gaan. Wel
is bekend dat nog steeds circa 25 miljoen contante opnames per jaar
plaatsvinden via de balie.1 Bij een aantal van 3700 bankkantoren over in
Nederland (ultimo 2004)2. Dan zou dus alleen het aantal bankbezoeken
met als doel het opnemen van contant geld 6757 per filiaal bedragen.
Gedeeld door 250 werkdagen zou het gemiddelde per filiaal dan 27
bezoeken bedragen. Dit aantal geldt dan alleen voor contante geldopnames; bankbezoeken voor andere doelen zoals een adviesgesprek,
storting of wisselen van geld of het ophalen van een bankpas komen hier
uiteraard nog bovenop.

1

NVB e.a, Richtlijnen voor een toegankelijke
geldautomaat, oktober 2004, blz. 6 en
Jaarverslag NVB 2003, Kerncijfers.
2
Rapportage Maatschappelijk Overleg
Betalingsverkeer 2004, blz. 33, maart 2005.

De leden van de CDA-fractie vragen naar de noodzaak van een bank in
hun omgeving in relatie tot het pakket basisbetaaldiensten zoals dat is
vastgelegd in art. 1 van het wetsvoorstel. De indiener herhaalt nog eens
dat het niet hoeft te gaan om een fysiek bankkantoor, maar dat ook aan de
eisen van dit wetsvoorstel voldaan wordt als op een andere manier de in
artikel 1 genoemde basisbetaaldiensten aangeboden worden. Dit kan
bijvoorbeeld als in een winkel deze basisbetaaldiensten worden aangeboden. De Servicewinkelformule van de Rabobank is een bekend voorbeeld. Voor wat betreft de telefonische dienstverlening en het internet
bankieren verwijst de indiener naar datgene dat daarover geschreven is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 29 688, nr. 8

7

onder het kopje «Algemeen» en het advies aan de Raad van State en de
memorie van toelichting.
De leden van de CDA-fractie vragen een toelichting op de definitie van
betaaldienst. Wat onder het begrip basisbetaaldienst valt is eenduidig
geformuleerd in artikel 1: het mogelijk maken contant geld op te nemen
van een betaalrekening, het mogelijk maken contant geld te storten op
een betaalrekening, het mogelijk maken geld over te maken van een eigen
betaalrekening naar een eigen spaarrekening of het mogelijk maken geld
over te maken van een eigen spaarrekening naar een eigen betaalrekening, het mogelijk maken eurobankbiljetten en -munten om te
wisselen in eurobankbiljetten en -munten van een andere waarde, het
mogelijk maken een bij een eigen betaalrekening behorende betaalpas en
een daarbij behorende pincode in ontvangst te nemen, het mogelijk
maken een tegoed in elektronisch geld op te waarderen of in eurobankbiljetten en -munten of op een betaalrekening uitbetaald te krijgen, het
mogelijk te maken een nieuwe betaalrekening en spaarrekening te openen
en het mogelijk te maken rekeningen en acceptgiro’s te betalen, waaronder ook door middel van een spoedbetaling, vallen hier in ieder geval
onder. Dit laat onverlet, zoals de leden van de CDA-fractie en de
SGP-fractie lijken te bedoelen dat niet in ieder gebied aan al deze basisbetaaldiensten behoefte zal zijn. De wet laat met artikel 3 dan ook ruimte
om niet alle basisbetaaldiensten aan te bieden in het servicepunt, maar
alleen waarvan de minister oordeelt dat ze onvoldoende bereikbaar zijn.
De wet laat dus voldoende flexibiliteit om de afweging te maken over de
noodzaak van het fysiek aanbieden van basisbetaaldiensten.
De indiener is het met de leden van de PvdA-fractie eens dat er uiteraard
een analogie is met andere vormen van dienstverlening waarvoor een
landelijke normering bestaat. Het duidelijkste voorbeeld daarvan is inderdaad de postale dienstverlening. Het is moeilijk in te zien waarom wat
voor de postale dienstverlening kan, voor de bancaire dienstverlening niet
zou kunnen. Vanuit TPG Post komen ook nooit signalen dat het voldoen
aan de landelijke Barp-norm dit bedrijf enorm veel geld zou kosten. De
banken schermen wel met hoge kosten die het in stand houden van basisbetaaldiensten met zich mee zou brengen, maar zij komen nooit met
concrete cijfers. Deze onbereidwilligheid en de daardoor ontstane
informatie-assymetrie versterken uiteraard weer de noodzaak van wetgeving.
De leden van de VVD-fractie willen weten waarop de Crone-norm gebaseerd is en hoe deze zich verhoudt tot een eerder genoemde norm (5 km,
10 000 inwoners). De indiener merkt allereerst op dat deze norm niet
vastligt in de wet zelf, maar de exacte norm zal worden vastgelegd in een
onderliggende AMvB. In de memorie van toelichting staat vermeld dat de
indiener zich kan voorstellen dat een norm wordt gehanteerd van een
straal van 3 kilometer voor iedere woonkern van 5000 inwoners of meer.
Deze norm lijkt het beste aan te sluiten bij een acceptabele dienstverleningsniveau, ook in relatie tot het huidige aantal bankkantoren. De
indiener wijst er wel op dat een dergelijke bereikbaarheidsnorm altijd wel
iets arbitrairs zal houden en er toch ergens een streep getrokken moet
worden. De indiener kan zich voorstellen dat de streep getrokken wordt bij
een servicepunt in een straal van 3 kilometer voor iedere woonkern van
5000 inwoners of meer. Met betrekking tot de probleemanalyse verwijst
de indiener de leden van de VVD-fractie naar eerdere passages waarin
werd gewezen op het niet verstrekken van gegevens door de banken over
de spreiding van bankkantoren. Het niet verstrekken daarvan versterkt de
noodzaak van dit wetsvoorstel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 29 688, nr. 8

8

De indiener wijst er wel op dat deze norm (3 km, 5000 inwoners) is grote
steden mogelijk niet zal volstaan. Analoog aan het Barp zou er een extra
servicepunt kunnen zijn voor iedere 40 000 inwoners of meer.
Op de vraag van de D66-fractie kan de indiener antwoorden dat het aantal
van 20 is gebaseerd op informatie van de Rabobank1. Het gaat dan om de
stand van zaken op 1 augustus 2004. Gezien het snelle tempo waarin het
sluitingsproces zich voltrekt (ca. 10% van de kantoren gaat ieder jaar
dicht) kan het aantal gaten in het netwerk inmiddels zijn opgelopen. De
minister stelt vast dat één of meer basisbetaaldiensten onvoldoende
bereikbaar zijn, als deze in een bepaald verzorgingsgebied niet meer
worden aangeboden.
De afbakening van de verzorgingsgebieden wordt in dit wetsvoorstel in
handen gelegd van de minister van Financiën, zo kan geantwoord worden
op de vraag van de leden van de SGP-fractie. Er is hier een analogie met
de Telecommunicatiewet. De minister bepaalt, zoals eerder is genoemd,
aan welke basisbetaaldiensten in een verzorgingsgebied behoefte is.
Taakverdeling
De leden van de CDA-fractie stellen de vraag wie als katalysator (en de
regie zou moeten voeren) zou moeten optreden om diverse maatschappelijke diensten een nieuwe kans te geven en daarmee een bijdrage te
leveren aan de leefbaarheid van dorpen en stadswijken. Deze leden
vragen zich daarbij af of dit een taak is voor het particuliere bedrijfsleven
of van de overheid. De leden van de VVD-fractie en de SGP-fractie hebben
analoge vragen gesteld.
De indiener onderkent daarbij, dat allerlei spontane vormen van samenwerking en initiatieven op lokaal niveau oplossingen kunnen bieden en
juichen dat ook toe. Indien de betaalfuncties door deze lokale initiatieven
in stand blijven, dus ondanks de sluiting van bankfilialen, is op die
plaatsen voldaan aan de verplichtingen die kunnen voortvloeien uit het
wetsvoorstel, en kan de minister besluiten om niet in te grijpen en geen
opdracht tot het verlenen van basisbetaaldiensten te geven in een door
hem vastgesteld verzorgingsgebied. De algemene onderkenning van het
maatschappelijke belang en het tekort schieten van initiatieven vanuit de
markt maken overheidsingrijpen hier noodzakelijk. Wetgeving is hier
noodzakelijk om het publieke belang te borgen. Omdat ook de banken zelf
het maatschappelijke belang van een goede toegang tot het betalingsverkeer inzien, is het niet meer dan redelijk om ook van hen een bijdrage te
vragen. Dit temeer omdat deze bijdrage redelijk is en niet meer zal
bedragen dan ca. 0,1% van de netto winsten van de banken. Het winstbejag van de banken moet zijn grenzen kennen en de banken moeten hun
maatschappelijke verantwoordelijkheid nemen.

1

Rabobank, «Het initiatief-wetsvoorstel Crone
«Wet toegankelijkheid en bereikbaarheid
basisbetaaldiensten»», april 2005.

De indiener erkent wel, zoals de leden van de CDA-fractie lijken te suggereren, dat ook de lokale overheden een grote verantwoordelijkheid
hebben om de leefbaarheid in hun gebied te bevorderen. De sluiting van
scholen, politieposten en gemeentehuizen levert daar dan uiteraard geen
bijdrage aan. De indiener wacht dan ook met spanning initiatieven van de
leden van de CDA-fractie af met betrekking tot het op peil houden van
lokale overheidsvoorzieningen. Echter een discussie over de volgorde van
te nemen maatregelen (overheid eerst, of de banken of de postkantoren)
kan niet wenselijk worden geacht. Dit leidt te veel af van de verantwoordelijkheid van de banken en een oeverloze discussie over wie als eerste het
voortouw zou moeten nemen. Het risico is dat er uiteindelijk helemaal
niets gebeurt en voorzieningen voorgoed van het platteland en de stadswijken verdwijnen. De schade van het afwachten zou dan wel eens onher-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 29 688, nr. 8

9

stelbaar kunnen zijn. De indiener gaat ervan uit dat de leden van de
CDA-fractie dit ook niet willen.
De indiener stelt dat het maatschappelijk belang van een goede toegang
tot het betalingsverkeer, zowel in termen van bereikbaarheid als toegankelijkheid, niet omstreden is. Zo stelt het Maatschappelijk Overleg Betalingsverkeer, waar de banken onderdeel van uitmaken: «De banken hebben een
maatschappelijke verantwoordelijkheid om een minimale bereikbaarheid
van bancaire diensten te waarborgen, onder andere omdat dit een voorwaarde is voor een volwaardige participatie in de samenleving.»1 En:
«Belangrijk in dit kader is dat banken een maatschappelijke verantwoordelijkheid hebben om een minimaal niveau van bereikbaarheid en toegankelijkheid te waarborgen.»2
De mate van onmisbaarheid van geld is vergelijkbaar met die van elektriciteit. Voor het doen van tal van handelingen is de beschikking hierover nu
eenmaal een noodzakelijke voorwaarde. De toegang tot elektriciteit wordt
dan ook met speciale regulerende wetgeving ondersteund: de
Elektriciteitswet.
Ook elders wordt deze maatschappelijke verantwoordelijkheid benadrukt.
Toegang tot het betalingsverkeer en tot iemands eigen geld is een essentiële voorwaarde om deel te kunnen nemen aan het maatschappelijk
verkeer. In het rapport «Een bankrekening voor iedereen» benadrukt de
Nederlandse Vereniging van Banken dat de toegang tot primaire betaaldiensten tot hun maatschappelijke verantwoordelijkheid behoort.3 De NVB
voegt daaraan toe dat het nemen van deze maatschappelijke verantwoordelijkheid er ook toe kan leiden dat afgezien wordt van het recht op
contractvrijheid. Ook brengt de NVB terecht een gebrekkige toegang tot
het betalingsverkeer in verband met de dreiging van sociale uitsluiting.
Ook de regering erkent de hinder die met name ouderen, gehandicapten
en winkeliers kunnen ondervinden, met name op het platteland en in
bepaalde wijken van grote steden, van het teruglopende aantal bankkantoren4. De regering erkent ook de verantwoordelijkheid die de overheid heeft om publieke belangen, zoals de bereikbaarheid en toegankelijkheid van betaaldiensten, te waarborgen5.
Tot slot wordt de verschraling van het voorzieningenniveau, waaronder
dus de sluiting van bankkantoren vaak in verband gebracht met de leefbaarheid en het ondernemingsklimaat in het algemeen. Zo stelt het MOB,
waar banken onderdeel van uit maken: «Om de leefbaarheid en het ondernemingsklimaat op peil te houden zijn gerichte acties nodig om een negatieve spiraal van afnemende leefbaarheid te vermijden. Banken hebben
hierbij een maatschappelijke verantwoordelijkheid om hun bijdrage aan
oplossingen te leveren.»6 Ook wijst het MOB op het belang van het op peil
houden van het voorzieningenniveau met het oog op de vergrijzing.
Kortom, juist de banken zelf benadrukken hun maatschappelijke verantwoordelijkheid, en deze staat in tegenstelling tot wat de Raad van State
suggereert, niet ter discussie.

1

MOB, Bereikbaarheid bancaire dienstverlening, december 2004, blz. 6.
MOB, Bereikbaarheid bancaire dienstverlening, december 2004, blz. 4.
3
NVB, Een bankrekening voor iedereen,
september 2004, blz. 4.
4
Tweede Kamer, 2004–2005, 27 863, nr. 20,
blz. 11.
5
Tweede Kamer, 2004–2005, 27 863, nr. 20,
blz. 11.
6
MOB, Bereikbaarheid bancaire dienstverlening, december 2004, blz. 2.
2

Voor een beschrijving van het marktfalen verwijst de indiener naar het
hierboven gestelde en de reactie op het advies van de Raad van State en
de memorie van toelichting. De trend van sluiting van bankkantoren lijkt
vrijwel onstuitbaar. Indien dit proces niet tijdig afgeremd wordt, dan sluit
binnen 10 jaar het laatste bankkantoor. Alternatieven, al dan niet via het
Maatschappelijk Overleg Betalingsverkeer, voldoen niet vanwege een te
beperkt bereik en het vrijblijvende karakter ervan.
In wezen concurreren hier met elkaar het eigendomsrecht van consumenten om onbelemmerd over hun geld te kunnen beschikken en het
eigendomsrecht van banken. De privaatrechtelijke wederzijdse afspraken
zijn onbevredigend en volstaan niet. De onstuitbare trend van sluiting van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 29 688, nr. 8

10

bankkantoren alles maakt het onvermijdelijk dat wordt afgeweken van het
recht van banken om vrij te beschikken over al hun eigendommen. Ook de
indiener hecht aan het eigendomsrecht, maar hij is van mening dat de
vele en belangrijke functies van het betalingsverkeer, en het maatschappelijk belang van zelfstandigheid van consumenten, zwaarwegende redenen
zijn om er in dit geval van af te wijken, en banken te verplichten tot een
bijdrage, indien door de minister een opdracht wordt verleend tot het
verrichten van basisbetaaldiensten in een bepaald verzorgingsgebied.
Deelname aan het betalingsverkeer via een bank is een vereiste geworden
voor maatschappelijke participatie. Consumenten hebben op z’n minst
recht op toegang tot een aantal maatschappelijk noodzakelijke betaalfuncties. Een ieder moet in principe het recht hebben een bankrekening te
openen én het recht om over zijn of haar eigendommen te beschikken. Het
publieke belang is hier groot en behoort gewaarborgd te zijn. Banken
hebben daarin een rol te spelen. De ontwikkelingen in de bancaire sector
laten echter zien dat dit in steeds mindere mate het geval is. De indiener
acht wetgeving op dit punt dan ook noodzakelijk en onvermijdelijk. De
markt lost het probleem in onvoldoende mate zelf op. Een stok achter de
deur, waarbij de Minister van Financiën de mogelijkheid tot ingrijpen
krijgt, moet daarbij noodzakelijk worden geacht. De leden van de
VVD-fractie vroegen nog specifiek naar reeds bestaande bevoegdheden
voor de minister die vergelijkbaar zijn met de bevoegdheden van dit wetsvoorstel. Wederom kan de indiener verwijzen naar de Telecommunicatiewet, de Postwet en het daaraan gelieerde Besluit algemene richtlijnen
post. In het Barp is een landelijke bereikbaarheidsnorm vastgelegd die
volledig geaccepteerd is in de samenleving en door de normgeadresseerde TPG Post. In tegenstelling tot de banken stelt TPG Post zich
niet op het standpunt dat alle post voortaan maar via internet en e-mail
verstuurd moet worden, en ook wordt niet doorverwezen naar de telefoon. TPG Post neemt hier zijn maatschappelijke verantwoordelijkheid en
dit verlangt de indiener ook van de banken.
Zorgplicht
De indiener heeft begrip voor de zorgen van de leden van de SP-fractie, de
SGP-fractie en de D66-fractie met betrekking tot het vastleggen van de
zorgplicht. Er is voor gekozen om een bepaalde mate van flexibiliteit in te
bouwen, zodat snel op maatschappelijke ontwikkelingen kan worden
gereageerd. Van periode tot periode kunnen immers de omstandigheden
verschillen waarbij dan ook een verandering in de zorgplicht van toepassing zal kunnen zijn. Wat daarbij vooral een grondige beschouwing zal
vergen is een analyse van de behoeftes die er in de verschillende geledingen van de samenleving bestaan. Een bijzondere rol daarin spelen de
ouderen en de gehandicapten. De parlementaire controle is gewaarborgd
door middel van een voorhangprocedure. De minister van Financiën is
politiek verantwoordelijk voor de grondige beschouwing van de ontwikkelingen in de samenleving.
Een indicatie van de minimumverplichtingen is terug te vinden in de
memorie van toelichting van het wetsvoorstel (blz. 20 t/m 22). Zowel in
het algemeen deel als in de artikelsgewijze toelichting wordt een helder
kader aangegeven, dat middels de AMvB verder zal moeten worden uitgewerkt. De indiener wijst er op dat het niet ongebruikelijk is met wetgeving
een wettelijke basis te creëren, die in lagere regelgeving nader wordt
uitgewerkt. De indiener noemt als bekend voorbeeld de Wet financiële
dienstverlening in relatie tot het Besluit financiële dienstverlening, maar
ook de Wet toezicht effectenverkeer in relatie tot de Nadere regeling
gedragstoezicht effectenverkeer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 29 688, nr. 8

11

De indiener heeft daarbij een aantal heldere ijkpunten neergelegd in de
memorie van toelichting. Ten aanzien van de veiligheid geldt dat de
kredietinstelling de basisbetaaldiensten op een dusdanige wijze aanbiedt
dat de afnemers er op kunnen vertrouwen dat zij niet worden geconfronteerd met het gevaar van ontfutseling, diefstal en beroving. Met een redelijke prijs bedoelt de indiener dat basisbetaaldiensten beschikbaar zijn
tegen tarieven die de deelname aan het betalingsverkeer niet substantieel
belemmeren. Mensen moeten altijd bij hun eigen geld kunnen. De
indiener acht het dan ook het meest wenselijk dat de in artikel 1
genoemde basisbetaaldiensten voor particuliere rekeninghouders kosteloos zijn of blijven. In die zin baren een aantal ontwikkelingen de indiener
zorgen. Een goed voorbeeld daarvan zijn de tarieven die de Postbank wil
gaan heffen op het versturen van overschrijfkaarten (5 euro per boekje) en
het tweewekelijks toesturen van giro-afschriften (4 euro per jaar). Dit past
in een jarenlang patroon van sluipende tariefsverhogingen, die de
indiener ongewenst acht. Als de kosten van het betalingsverkeer een pure
kostenpost blijven, dan zullen de banken eerder een prikkel ervaren om
deze kosten te beheersen en efficiënt te werken, dan in een situatie waarin
zij deze kosten op de consument kunnen afwentelen. In een oligopolistische marktstructuur met te weinig transparantie is de kans op een dergelijk effect te groot. De consument moet gaan «betalen om te kunnen
betalen».
De indiener stelt dat het betalingsverkeer tot op zekere hoogte wel
kenmerken heeft van een netwerksector. De minister van Financiën benadrukte dit in 2004 in een brief1 aan de Tweede Kamer met betrekking tot
afwikkelsystemen zoals dat van Interpay. Deze afwikkelsystemen hebben
in de praktijk immers een monopolistisch karakter. De minister stelt dan
ook dat de mogelijkheid moet worden gecreëerd dat de minister een
toezichthouder aanwijst met regulerende bevoegdheden ten aanzien de
prijs van toegang tot afwikkelsystemen, zoals pinnen en chippen. De
indiener deelt de mening van de regering. Ook basisbetaaldiensten
vertonen – zeker bij gastgebruik – kenmerken van netwerkdiensten. Dit
wetsvoorstel maakt regulering van de tarieven voor het betalingsverkeer
mogelijk en sluit dus naadloos aan bij wat de minister van Financiën wil
invoeren.
De zorgplicht van toegankelijkheid heeft betrekking op de daadwerkelijke
mogelijkheid voor iedereen, dus ook ouderen en met mensen met een
functiebeperking, om gebruik te kunnen maken van een servicepunt.
Betaal- en pinautomaten zouden bijvoorbeeld moeten voldoen aan
bepaalde ergonomische, toegankelijkheids- en veiligheidsnormen. Op dat
punt kan aangesloten worden bij de op 8 oktober 2004 gepresenteerde
«Richtlijnen voor een toegankelijke geldautomaat» van de NVB en onder
andere de Federatie Slechtzienden- en Blindenbelang. Verder kan aangesloten worden bij het Handboek voor Toegankelijkheid. Dit handboek is
een hulpmiddel bij het programmeren, ontwerpen, bouwen en beheren
van voor iedereen toegankelijke stedelijke inrichting, gebouwen en
woningen. Het handboek is te zien als een uitwerking en verduidelijking
van NEN 1814 en het (verplichte) Bouwbesluit. De verwijzing naar de
genoemde richtlijnen en het handboek is toegevoegd aan de memorie van
toelichting. Deze toegankelijkheidsnormen zijn een voorbeeld van ontwikkelingen in de samenleving, waarbij normen in de loop van tijd kunnen
verschuiven. Dit leidt dan ook tot een verschuiving in de zorgplicht.
Aanbesteding

1

Tweede Kamer, 2003–2004, 28 122, nr. 19,
blz. 5.

De leden van de CDA-fractie merken terecht op dat de mogelijkheid
ontstaat dat geen enkele kredietinstelling belangstelling zal tonen voor het
uitvoeren van de opdracht. De indiener heeft in een eerder stadium over-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 29 688, nr. 8

12

wogen om, zoals in de Telecommunicatiewet, bij gebrek aan belangstelling de opdracht verplicht op te leggen aan een kredietinstelling. Ook met
betrekking tot de uitvoering van de postconcessie wil de minister van
Economische Zaken de mogelijkheid creëren om deze verplicht op te
leggen aan de grootste aanbieder van postdiensten.1 De minister zegt in
een brief aan de Tweede Kamer: «Indien een aanbestedingsprocedure
geen gegadigden oplevert, zal overigens in ieder geval één van de marktpartijen worden verplicht de universele dienstverlening te leveren. Een
dergelijke constructie is niet nieuw. Deze wordt reeds toegepast in de
telecommunicatiesector en zorgt ervoor dat onder alle omstandigheden
de levering van de universele dienst is zeker gesteld.»
Omdat in de bancaire sector geen sprake is van een zeer dominante
marktpartij zoals bij de post en de telecommunicatie, heeft de indiener
vooralsnog afgezien van een verplichte uitvoering van de opdracht om
basisbetaaldiensten aan te bieden. Een oplossing dient eerder gevonden
te worden in het verhogen van de «redelijke winstopslag», zoals bedoeld
in art. 4 lid 1. Dit kan door de AMvB die aan dit wetsvoorstel verbonden is,
aan te passen. Door de winstopslag te verhogen zal naar verwachting
vroeg of laat een kredietinstelling inschrijven voor een opdracht.
Mocht echter sprake zijn van al dan niet georganiseerde onwil vanuit de
sector, dan zal op termijn overwogen moeten worden om de wet aan te
passen en de uitvoering van de opdracht om basisbetaaldiensten aan te
bieden wel degelijk verplicht te stellen, zoals ook bij de post en
telecommunicatiesector het geval is.
Op de vraag van de leden van de SGP-fractie over de grondslag voor de
heffing kan als volgt geantwoord worden. De indiener is van mening dat
het moeilijk zal zijn om de omzet die direct voortvloeit uit de basisbetaaldiensten eenduidig te berekenen. Immers de tarieven die doorberekend
worden aan consumenten weerspiegelen maar een deel van de kosten
van het betalingsverkeer.2 De indiener ondersteunt ook de situatie waarin
niet alle denkbare kosten worden doorberekend aan de consument.
Sterker nog, de indiener ziet het liefst dat de basisbetaaldiensten voor de
consument gratis blijven of worden. Als het betalingsverkeer voor banken
een pure kostenpost blijft, dan zal daar een grote prikkel van uit gaan om
deze kosten zoveel mogelijk te beheersen. Kosteninefficiënties kunnen
dan immers niet op de consument worden afgewenteld door een hoger
tarief. Gratis betalingsverkeer voor de consument betekent echter dat er
dan geen sprake is van omzet op basisbetaaldiensten. Daarom meent de
indiener dat voor het berekenen van de bijdrage toch uitgegaan moet
worden van de totale omzet aan bancaire diensten. Uit het jaarverslag van
de NVB blijkt dat deze kunnen worden berekend en ook kan worden afgesplitst van de niet-bancaire omzet.3 Het aantal basisbetaaldiensten is
hierbij niet van belang; iedere bank die basisbetaaldiensten aanbiedt moet
meebetalen aan de heffing. De kans dat banken zich collectief terugtrekken uit bepaalde gebieden om zich vervolgens in te schrijven, om zo
hun kosten af te wentelen op concurrenten, lijkt de indiener gering. De
reputatieschade voor de banken zou veel groter zijn dan de mogelijke
opbrengsten van een dergelijke handelwijze. Bovendien is er geen
garantie dat dezelfde bank na aanbesteding terugkeert op de inmiddels
verlaten locatie, omdat de aanbesteding door een andere bank kan
worden gewonnen. Dit zou voor de banken naar verwachting een te
riskante strategie zijn. Immers de locatie is dan «bezet» en men heeft de
eigen concurrentie in het zadel geholpen, die daarmee ook nog klanten
kan afpakken van de oorspronkelijke bank.
1

Tweede Kamer, 2004–2005, 27 september
2004, 29 502, nr. 4, blz. 7.
MOB, Betalen kost geld, maart 2004.
3
NVB, Jaarverslag 2003, Kerncijfers.
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 29 688, nr. 8

13

Administratieve lasten
De leden van de VVD-fractie hebben gewezen op de administratieve
lasten. Deze lasten zijn voor de indiener wel van belang, maar zullen naar
verwachting erg laag uitvallen. De belangrijkste administratieve lasten
zullen immers bestaan uit een inventarisatie van de spreiding en bereikbaarheid van bankkantoren. Dit zijn gegevens waarover DNB, MOB en
NVB nu al dienen te beschikken in de visie van de indiener. Een centrale
bank cq. bancair toezichthouder die hier geen overzicht van heeft, doet
zijn werk niet goed. Verder zullen er de kosten zijn van de aanbestedingen.
Deze kosten zullen lager zijn naarmate de banken besluiten om minder
bankkantoren te sluiten. Voor een berekening van de administratieve
lasten verwijst de indiener naar het rapport van de Actal.
De leden van de VVD-fractie vragen ook nog naar de handhaving. Zoals is
artikel 1 van het wetsvoorstel te lezen is, wordt als toezichthouder aangewezen De Nederlandsche bank. DNB wordt geacht over de nodige informatie te beschikken over de bereikbaarheid en spreiding van bankkantoren. De minister wijst de verzorgingsgebieden aan en is
verantwoordelijk voor de uitvoering van de aanbesteding. Met het fluctueren van inwonersaantallen zal op de zelfde manier worden omgegaan
als bij het handhaven van de normen van het Besluit algemene richtlijnen
post.
Het wetsvoorstel kan niet leiden tot hogere tarieven voor bancaire diensten. Het wetsvoorstel introduceert immers een zorgplicht voor de betaalbaarheid van bankdiensten. In de praktijk zal dit moeten betekenen dat het
betalingsverkeer zoveel mogelijk gratis blijft. De indiener ondersteunt de
situatie waarin niet alle denkbare kosten worden doorberekend aan de
consument. Als het betalingsverkeer voor banken een pure kostenpost
blijft, dan zal daar een grote prikkel van uit gaan om deze kosten zoveel
mogelijk te beheersen. Kosteninefficiënties kunnen dan immers niet op de
consument worden afgewenteld door een hoger tarief.
Europese wet- en regelgeving
De leden van de VVD-fractie, de D66-fractie en indirect de leden van de
ChristenUnie-fractie, vragen hoe het wetsvoorstel zich verhoudt tot Europese wet- en regelgeving.
Er zijn een aantal Europese richtlijnen die verband houden met openbare
aanbesteding: de Richtlijn Werken (93/37/EEG), de Richtlijn Leveringen
(93/36/EEG), de Richtlijn Diensten (92/50/EEG) en de Richtlijn Nutssectoren
(93/38/EEG). Er zijn drempelbedragen voor de verplichting om Europees
aan te besteden. Voor diensten in opdracht van de Rijksoverheid geldt een
drempelbedrag van 154 014 euro. Aangezien de daadwerkelijke nettokosten veel lager zullen zijn (zie de reactie op het advies van de Raad van
State en de memorie van toelichting) is geen strijdigheid met de Europese
aanbestedingsregels te verwachten. In antwoord op de vraag van de
D66-fractie acht de indiener het logisch dat voor het plaatsen van
overheidsopdrachten de beginselen van het Europees Verdrag geëerbiedigd dienen te worden.
De indiener deelt de mening van de Raad van State dat geen sprake is van
staatssteun, maar van compensatie. Een compensatie van meerkosten
voor de uitoefening van een «dienst van algemeen belang» is geen staatssteun. Deze lijn werd bevestigd door de uitspraak van het Hof van 24 juli
2003 in de zaak C-280/00 Altmark: financiering ter compensatie van openbare dienstverplichtingen is geen staatssteun en behoeft daarmee niet te
worden aangemeld bij de Commissie. Daarbij dient bedacht te worden dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 29 688, nr. 8

14

de (in dit geval nationale) overheid zelf mag bepalen wat een «dienst van
algemeen belang» is.1
De indiener ziet geen strijdigheid met een recent voorstel van de Europese
Commissie aangaande betalingen in de interne markt. Het wetsvoorstel
heeft in eerste instantie betrekking op de beschikbaarheid van basisbetaaldiensten.
Buitenlandse banken die willen toetreden tot de Nederlandse markt zullen
aanvankelijk beschikken over zeer beperkt marktaandeel. Zij betalen dan
ook slechts een zeer gering gedeelte van de toch al lage totale kosten die
uit deze wet voortvloeien, waarmee er dus sprake is van een proportioneel wetsvoorstel, zeker omdat hier een groot maatschappelijk belang aan
de orde is. In de praktijk zal de bijdrage zoals bedoeld in artikel 5 dan ook
geen toetredingsbelemmering vormen. Er is dan ook geen strijdigheid
met het vrije verkeer van kapitaal en de vrije vestiging.
Budgettaire aspecten
De leden van de CDA-fractie en de D66-fractie vragen naar de kosten van
het wetsvoorstel. De kosten om aan het maatschappelijke belang van een
goede toegang tot het betalingsverkeer tegemoet te komen, kunnen
gering zijn. Zo werd duidelijk uit een artikel in de Volkskrant2 dat de Rabobank slechts 1000 tot 1500 euro per maand hoeft te betalen aan het in dat
artikel genoemde VVV-kantoor (of bibliotheek, lokale drogist, boerenbondwinkel of gemeenschapshuis) om daar betaaldiensten aan te kunnen
bieden. Dit roept grote vraagtekens op bij het kostenargument dat de
banken noemen om geen basisbetaaldiensten meer aan te bieden.
Immers voor slechts 12 000 tot 18 000 euro per jaar kan kennelijk wel
degelijk een locatie in stand worden gehouden waar de basisbetaaldiensten worden aangeboden. Voor een dergelijk gering bedrag kan dan
dus in voorkomende gevallen worden voldaan aan de eisen die dit wetsvoorstel stelt.
Hier moet wel bij opgeteld worden de jaarlijkse kosten van een geldautomaat, ter waarde van ca. 60 000 euro3. De jaarlijkse kosten van een servicepunt, zoals bedoeld in art. 1 van het wetsvoorstel, kunnen dan beperkt
blijven tot minder dan 80 000 euro per jaar.
Uiteraard zal het kostenbedrag wel afhangen van het aantal participanten
dat deelneemt aan een dergelijk gezamenlijk servicepunt. Gezien het grote
aantal (200) geplande servicewinkels4 door de Rabobank, ziet de indiener
hier echter meer dan voldoende mogelijkheden. Er zijn overigens tal van
varianten denkbaar, zoals bijvoorbeeld het Kulturhus in Overijssel.

1

www.europadecentraal.nl.
Volkskrant, «Servicewinkel bundelt alles wat
dorp kwijtraakt», 22 november 2004.
3
Bijdrage Rabobank Nederland aan workshop
over wetsvoorstel Crone op 8 april 2005 in
Den Haag, 8 april 2005.
4
Volkskrant, «Servicewinkel bundelt alles
wat dorp kwijtraakt», 22 november 2004.
5
Rabobank, «Het initiatief-wetsvoorstel Crone
«Wet toegankelijkheid en bereikbaarheid
basisbetaaldiensten»», april 2005.
2

Het wetsvoorstel is eerste instantie gericht op de situatie dat in een
bepaald geografisch afgebakend gebied (art. 3) geen enkele locatie meer
aanwezig is waar de in art. 1 genoemde basisbetaaldiensten worden
aangeboden. Het is, ook op basis de gegevens van DNB, MOB en NVB (en
andere gegevens zijn er niet), helaas niet geheel duidelijk in hoeveel situaties dit op dit moment het geval is, en in de toekomst zal zijn. Maar zelfs
bij een ruime schatting, op basis van gegevens van de Rabobank5,
verwacht de indiener dat de minister op grond van dit wetsvoorstel niet
meer dan in 20 gevallen een verzorgingsgebied zoals bedoeld in art. 3 lid
1 zal hoeven aanwijzen. De totale kosten voor de bancaire sector zouden
dan niet meer dan 1,6 miljoen euro (20 keer de bovengenoemde 80 000
euro) behoeven te bedragen. Het is overigens onduidelijk of in de cijfers
van de Rabobank in voldoende mate rekening is gehouden met de stadswijken in grote steden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 29 688, nr. 8

15

Daar moet bij worden vermeld dat deze gegevens van de Rabobank zijn
gebaseerd op de stand van zaken per 1 augustus 2004. Gezien het snelle
tempo waarmee bankkantoren worden gesloten, zo’n 400 per jaar, zou het
aantal van 20 witte vlekken inmiddels opgelopen kunnen zijn. Echter zelfs
als uitgegaan wordt van een honderdtal witte vlekken, rekening houdend
met stadswijken in grote steden, zouden de totale kosten niet meer dan 8
miljoen euro bedragen.
De kosten kunnen echter lager zijn. Immers worden steeds vaker geldautomaten in winkels geplaatst. Een voorbeeld daarvan is de Postbank die in
alle 700 supermarkten van Albert Heijn geldautomaten wil plaatsen1. In
dat geval kunnen de extra kosten om te komen tot een servicepunt waar
basisbetaaldiensten worden aangeboden, zoals bedoeld in dit wetsvoorstel, dus beperkt blijven tot de eerder genoemde 12 000 tot 18 000 euro
per jaar.
De indiener acht dit een gering bedrag in het licht van het grote maatschappelijke belang dat verbonden is aan de toegang tot het betalingsverkeer. De NVB is in eerdere gevallen ook tegemoet gekomen aan het maatschappelijk belang, bijvoorbeeld middels het eerder genoemde convenant
dat voorzag in de mogelijkheid voor daklozen om een bankrekening te
openen. Een bekend voorbeeld is ook de Overstapservice, die de sector
ca. 15 miljoen euro heeft gekost. Hier was de bancaire sector dus bereid
een veelvoud te besteden om tegemoet te komen aan het algemeen
belang.
De kosten die banken zouden moeten maken om een goede bereikbaarheid te garanderen zijn nog lager als zij worden afgezet tegen de grote
winsten die zij maken. In 2003 bedroeg de netto winst van de zes grootste
banken (waaronder bankverzekeraars) maar liefst 10,9 miljard euro.2
Daarvan is volgens gegevens van de NVB 5,1 miljard euro toe te schrijven
aan het bankbedrijf.3 Van de totale nettowinsten zouden de banken slechts
0,015% hoeven te besteden aan de gevolgen van dit wetsvoorstel. De
indiener acht deze inspanning niet te veel gevraagd. In 2004 bedroeg de
netto winst uit het bankbedrijf zelfs 10,3 miljard euro4. Bijvoorbeeld de
Postbank behaalde een rendement op het geïnvesteerd vermogen van
68%5. Hier is sprake van een onbalans tussen het streven naar winst enerzijds en het nemen van maatschappelijke verantwoordelijkheid anderzijds.

1

Financieel Dagblad, «Postbank zet geldautomaat in elke winkel Albert Heijn», 30 juli
2005.
2
Jaarverslagen 2003 Rabobank, ABN Amro,
Fortis, SNS Reaal Groep en ING Groep
(incl. Postbank).
3
Jaarverslag 2003 NVB, Kerncijfers.
4
Tweede Kamer, 2004–2005, 27 863, nr. 21,
blz. 18.
5
Tweede Kamer, 2004–2005, 27 863, nr. 21,
blz. 18.

De leden van de CDA-fractie vragen of banken niet worden aangemoedigd
om bestaande filialen te sluiten en dan te heropenen, zodat ze de kosten
op andere bankwen kunnen afwentelen. De indiener kan hierop ontkennend antwoorden. De kans dat banken zich collectief terugtrekken uit
bepaalde gebieden om zich vervolgens in te schrijven, om zo hun kosten
af te wentelen op concurrenten, lijkt de indiener gering. De reputatieschade voor de banken zou veel groter zijn dan de mogelijke opbrengsten
van een dergelijke handelwijze. Bovendien is er geen garantie dat dezelfde
bank na aanbesteding terugkeert op de inmiddels verlaten locatie, omdat
de aanbesteding door een andere bank kan worden gewonnen. Dit zou
voor de banken naar verwachting een te riskante strategie zijn. Immers de
locatie is dan «bezet» en men heeft de eigen concurrentie in het zadel
geholpen, die daarmee ook nog klanten kan afpakken van de oorspronkelijke bank.
De leden van de PvdA-fractie hebben het goed begrepen dat er inderdaad
geen vestigingsverplichting is, zoals de Postbank steeds suggereert. Het
wetsvoorstel voorziet in een aanbestedingsprocedure, waaraan iedere
bank vrijwillig mag meedoen. De geraamde kosten zullen niet meer dan
0.1% van de nettowinsten beslaan, dus van een «vestigingsverplichting»
kan geen sprake zijn. Een goede toegang tot het betalingsverkeer middels

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 29 688, nr. 8

16

een goed netwerk van servicepunten waar basisbetaaldiensten worden
aangeboden is in ieders belang en is ook goed voor de economie. Het
overdrijven van de kosten van dit wetsvoorstel, en het proberen te
ontlopen van maatschappelijke verantwoordelijkheden, worden door de
indiener afgekeurd.
Samenloop
Er is geen samenloop met de Wet op het financieel toezicht. De indiener
heeft in een eerder stadium echter overwogen dat het onderbrengen van
de betreffende bepalingen betreffende de toegankelijkheid, veiligheid en
betaalbaarheid en met name de bereikbaarheid bij de Wft, of de huidige
Wtk 1992, die zal opgaan in de Wft, onvoldoende recht zou doen aan het
specifieke karakter van de problematiek die hier van de orde is. De Wtk
1992 en daarna de Wft, hebben voor een groot deel betrekking op het
prudentiële toezicht (liquiditeit, solvabiliteit, financiële soliditeit etc.) en
gedragstoezicht (o.a. integriteit en deskundigheid bestuurders). De doelstellingen van de Wet toegankelijkheid en bereikbaarheid basisbetaaldiensten zijn andersoortig van aard, in verband waarmee besloten is om
een apart wetsvoorstel in te dienen. Ook de modellering naar de
Telecommunicatiewet heeft een rol gespeeld bij het besluit om een apart
wetsvoorstel in te dienen.
Commentaar
De indiener heeft de vraag van de leden van de ChristenUnie-fractie reeds
in het bovenstaande kunnen beantwoorden. De kostenraming is naar het
oordeel van de indiener realistisch, omdat deze gebaseerd in op de cijfers
van de Rabobank, waaruit bleek dat het opzetten van een servicewinkel
met basisbetaaldiensten niet zoveel hoeft te kosten. Het wetsvoorstel
bepleit een landelijke normering voor de bereikbaarheid van basisbetaaldiensten, zoals dat ook voor postale dienstverlening geldt op basis van
het Besluit algemene richtlijnen. Het wetsvoorstel sluit aan bij Europese
ontwikkelingen, temeer ook dit wetsvoorstel de positie van de consument
versterkt.
Crone

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 29 688, nr. 8

17