Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 1013

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 21 april 2010
Overeenkomstig de bestaande afspraken heb ik de eer u hierbij 1 fiche aan
te bieden dat werd opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe
Commissievoorstellen (BNC):
1. Verordening tot wijziging eerdere verordening Frontex.
De minister van Buitenlandse Zaken,
M. J. M. Verhagen

kst-22112-1013
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2010

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 22 112, nr. 1013

1

Fiche: Verordening tot wijziging eerdere verordening Frontex
1. Algemene gegevens
Voorstel:
Verordening vanhet Europees Parlement en de Raad tot wijziging van
Verordening nr. 2007/2004 tot oprichting van een Europees agentschap
voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen
van de lidstaten van de Europese Unie (FRONTEX)
Datum Commissiedocument: 24 februari 2010
Nr. Commissiedocument: COM (2010) 61
Prelex: http://ec.europa.eu/prelex/
detail_dossier_real.cfm?CL=nl&DosId=199056
Nr. impact-assessment Commissie en Opinie Impact-assessment Board:
SEC (2010) 149 (IA), SEC (2010) 150 (samenvatting IA), SEC (2010) 151
(IAB), SEC (2010) Opinion 1st lA (IAB)
Behandelingstraject Raad: Raadswerkgroep Grenzen, SCIFA, JBZ-Raad
(nog niet duidelijk wanneer).
Eerstverantwoordelijk ministerie: Ministerie van Justitie
Rechtsbasis, stemwijze Raad, rol Europees Parlement en comitologie
a) Rechtsbasis: artikel 74 en 77 lid 1 onder b en c VWEU
b) Stemwijze Raad en rol Europees Parlement: gekwalificeerde besluitvorming in de Raad en raadpleging Europees Parlement
c) Comitologie: n.v.t.
2. Samenvatting BNC-fiche
Korte inhoud voorstel
Dit voorstel betreft wijzigingen van de FRONTEX-verordening. FRONTEX
is operationeel sinds 2005 en beheert de operationele samenwerking aan
de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie. Het voorliggende voorstel heeft ten doel de FRONTEX-verordening in het licht van de
uitgevoerde evaluaties en praktijkervaring aan te passen. Het voorstel
vormt een verdere ontwikkeling van het Schengenacquis ter bestrijding
van de organisatie van illegale immigratie en zorgt voor samenwerking
tussen de overheidsinstanties van de lidstaten en tussen die diensten en
de Commissie.
Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel
Het voorstel is gebaseerd op artikel 74 en 77 lid 1 onder b en c VWEU
Subsidiariteit: : positief
Proportionaliteit: positief
Risico’s/implicaties/kansen
Nederland heeft belang bij een effectief beheer van de buitengrenzen van
de lidstaten van de Europese Unie en bij een doeltreffende preventie en
bestrijding van illegale immigratie en samenwerking op het gebied van
terugkeer. Het Nederlandse kabinet steunt onderhavig voorstel dat
daaraan bijdraagt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 22 112, nr. 1013

2

Nederlandse positie en eventuele acties
Door het opheffen van de grenscontroles aan de binnengrenzen fungeren
de EU buitengrenzen voor Nederland als buitengrenzen. Het Nederlandse
kabinet meent dan ook dat Verordening (EG) nr. 2007/2004 zodanig dient
te worden gewijzigd dat de operationele slagkracht en flexibiliteit van
FRONTEX dient te worden versterkt, omdat het agentschap moet kunnen
anticiperen op verschuivende illegale migratiestromen richting de EU. Een
verbeterde inzet van materieel kan volgens het kabinet alleen worden
bereikt met een betere voorbereiding en meer tijdige planning.
3. Samenvatting voorstel
Inhoud voorstel
Dit voorstel betreft wijzigingen van de FRONTEX-verordening. FRONTEX
is operationeel sinds 2005 en beheert de operationele samenwerking aan
de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie. Het voorliggende voorstel heeft ten doel de FRONTEX-verordening in het licht van de
uitgevoerde evaluaties en praktijkervaring aan te passen. Het voorstel
vormt een verdere ontwikkeling van het Schengenacquis ter bestrijding
van de organisatie van illegale immigratie en zorgt voor samenwerking
tussen de overheidsinstanties van de lidstaten en tussen die diensten en
de Commissie.
De voorgestelde wijzigingen betreffen onder meer de verduidelijking van
het wettelijk kader waarbinnen het agentschap opereert. Daarnaast
worden definities en begrippen verduidelijkt. Ook worden de belangrijkste
taken en gezamenlijke operaties en proefprojecten omschreven: zo zal er
een poolvan grenswachten worden opgezet, de zogeheten gezamenlijke
FRONTEX-ondersteuningsteams (FJST’s) en worden de bepalingen inzake
de incidentenmeldingen een verplicht onderdeel van het Operationeel
Plan en de evaluatie. Verder moeten lidstaten informatie verschaffen over
dreigingen aan de buitengrenzen (risicoanalyses), is er aandacht voor
opleiding, onderzoek en de aanschaf en inzet van technische uitrusting.
Verder is belangrijk de samenwerking op het gebied van terugkeer,
gegevensbescherming en de invoering van een verplichting om een
informatiesysteem te ontwikkelen en te beheren.
Impact assessment Commissie
In het impact assessment (IA) geeft de Europese Commissie aan dat bij
voorkeur op een aantal onderdelen nieuwe voorwaarden zouden moeten
worden toegevoegd aan de FRONTEX-verordening. Dit komt in grote
lijnen overeen met het voorliggende voorstel.
4. Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel
a) Bevoegdheid: artikel 74 en 77 lid 1 onder b en c VWEU
b) Functionele toets:
– Subsidiariteit: positief
– Proportionaliteit: positief
– Onderbouwing:
De Europese Unie heeft de opdracht en bevoegdheid beleid te
ontwikkelen dat bij het overschrijden van de buitengrenzen van de
Europese Unie moet zorgen voor personencontrole en efficiënte
grensbewaking. Geleidelijk moet dit leiden tot een geïntegreerd
systeem voor het beheer van de buitengrenzen. Hiervoor is het
nodig op Europees niveau regels te stellen. De subsidiariteit wordt
derhalve positief beoordeeld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 22 112, nr. 1013

3

Het huidige voorstel houdt voldoende rekening met de gedeelde
bevoegdheden van het Verdrag in de zin dat de lidstaten verantwoordelijk blijven voor de controles aan hun buitengrenzen.
In dit voorstel wordt met name vastgehouden aan het beginsel dat
uitgezonden personeel bij door het agentschap gecoördineerde
operaties uitsluitend taken mag verrichten en bevoegdheden mag
uitoefenen overeenkomstig de instructies van en in aanwezigheid
van grenswachten van de ontvangende lidstaat. Beslissingen tot
weigering van toegang overeenkomstig de Schengengrenscode
worden uitsluitend door grenswachten van de ontvangende lidstaat
genomen. Het voorstel zorgt voor samenwerking tussen overheidsinstanties van de lidstaten en tussen die diensten en de Commissie.
Daarmee is het voorstel in overeenstemming met het proportionaliteitsbeginsel.
In het voorstel is opgenomen dat lidstaten zullen bijdragen aan
gemeenschappelijke operaties middels het ter beschikking stellen
van grenswachters en technische uitrusting. Het kabinet is
welwillend in het beschikbaar stellen hiervan. In het voorstel staat
dat lidstaten zullen bijdragen aan de pool met technische uitrusting.
Indien een Lidstaat belooft om materiaal te leveren is in het
voorstel voorzien dat de lidstaten verplicht kunnen worden
invulling te geven aan hun belofte. Immers, indien het door de
lidstaat aangeboden materiaal wordt geplaatst op de zogenaamde
minimumlijst, zullen de Lidstaten deze technische uitrusting ter
beschikking stellen indien FRONTEX daar om vraagt. Het kabinet
ondersteunt dit model, maar is van mening dat iedere lidstaat
afzonderlijk in overleg met Frontex bepaalt welke technische
uitrusting op de minimumlijst wordt geplaatst. Het is dan wel van
belang dat de planning en voorbereiding van de operaties
verbeterd wordt. Verder acht het kabinet het van belang dat de
bijdrage van personeel en technische uitrusting wordt gekoppeld
aan het jaarlijkse werkprogramma van FRONTEX. Een betere
stroomlijning van de inzet van materieel en personeel is bij uitstek
de wijze waarop FRONTEX operaties verbeterd kunnen worden.
De bepalingen kennen weliswaar een ontsnappingsclausule zodat
op momenten van exceptionele situaties die de uitvoering van
nationale taken kunnen beïnvloeden, de lidstaat de toegezegde
technische uitrusting niet meer hoeft in te zetten. Het kabinet ziet
graag dat hier naast nationale taken, ook internationale verplichtingen en andere taken in het kader van de Europese Unie aan worden
toegevoegd.
De huidige verordening geeft FRONTEX de bevoegdheid om
technische uitrusting voor controle en bewaking van de buitengrenzen aan te schaffen.
c) Nederlands oordeel
Nederland heeft belang bij een effectief beheer van de buitengrenzen
van de lidstaten van de Europese Unie en bij een doeltreffende
preventie en bestrijding van illegale immigratie en samenwerking op
het gebied van terugkeer. Het kabinet steunt onderhavig voorstel dat
daaraan bijdraagt.
5. Implicaties financieel
a) Consequenties EG-begroting
De financiële bijdrage voor het FRONTEX-agentschap maakt deel uit
van de begroting van de EU. Waar het het mandaat tot aanschaf van
technische uitrusting betreft, zijn de kosten die dit zal meebrengen
afhankelijk van vele onzekere factoren zoals de bereidheid van
lidstaten om eigen technische uitrusting ter beschikking te stellen, de
type operaties die uitgevoerd zullen worden en de wijze van invulling

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 22 112, nr. 1013

4

die FRONTEX aan dit mandaat zal geven. De Commissie geeft in haar
impact assessment bij het voorstel aan: «Het is vrijwel onmogelijk om
de impact van de kosten op de begroting van FRONTEX te ramen,
aangezien er te veel onzekere factoren zijn en de beschikbaarheid van
de uitrusting om administratieve en operationele redenen geleidelijk
zal moeten worden opgevoerd. In het hypothetische geval dat er drie
extra patrouilleschepen en drie extra vliegtuigen ter beschikking van
de lidstaten worden gesteld, zou FRONTEX hiervoor jaarlijks op zijn
begroting een bedrag van circa 6 miljoen euro moeten uittrekken.» Het
kabinet vindt de impact assessment onvoldoende onderbouwd en
wenst een nadere onderbouwing van de financiële gevolgen van dit
voorstel dan de huidige assessment geeft. Het kabinet is daarbij van
mening dat de gevolgen van de herziening van de FRONTEXverordening moeten passen binnen de bestaande financiële kaders
van de EU-begroting.
In het voorstel is als waarborg voorzien dat dit gebeurt binnen de
financiële regelgeving die van toepassing is op FRONTEX en dat aan
elke aanschaf van uitrusting die aanzienlijke kosten meebrengt voor
FRONTEX een grondige behoeften- en kosten-batenanalyse vooraf zal
gaan. Tevens is Nederland van mening dat de Management Board,
waarin lidstaten en Commissie zitting hebben, hiertoe zal moeten
besluiten. Bovendien moet de Management Board van FRONTEX
instemmen het budget, voordat het kan worden vastgesteld door de
budget autoriteit van de Europese Unie (Raad en Europees Parlement).
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/of
decentrale overheden
Het kabinet zal de Commissie vragen precies aan te geven wat de
(nationale) financiële gevolgen van dit voorstel zullen zijn. Eventuele
nationale financiële gevolgen dienen te worden ingepast op de
begroting van de beleidsverantwoordelijke departementen, conform
de regels budgetdiscipline.
c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en
burger: n.v.t.
d) Administratieve lasten voor rijksoverheid, decentrale overheden
Aan lidstaten wordt gevraagd FRONTEX te voorzien van informatie
over de situatie en eventuele dreiging aan de buitengrenzen. Verder
informeren de lidstaten FRONTEX eens per maand over de situatie op
het gebied van terugkeer. FRONTEX zou gebruik moeten maken van de
reeds beschikbare informatie, zodat dubbel werk en extra administratieve lasten worden voorkomen.
e) Administratieve lasten voor bedrijfsleven en burger: n.v.t.
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid: n.v.t.
b) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen en kaderbesluiten),
dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en
beschikkingen) met commentaar t.a.v. haalbaarheid
De verordening treedt in werking op de twintigste dag volgende op die
van haar bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie
c) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling: wenselijk, over vijf jaar.
7. Implicaties voor uitvoering en handhaving
a) Uitvoerbaarheid
Het kabinet zet vraagtekens bij de uitvoerbaarheid van het voorstel
inzake de inzet van technische uitrusting. Het wordt niet haalbaar
geacht om binnen de voorgestelde 30 dagen grote technische
uitrusting, als bijvoorbeeld een schip, ter beschikking te stellen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 22 112, nr. 1013

5

b) Handhaafbaarheid: n.v.t.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
De bevoegdheden voor FRONTEX om bijstand voor de opbouw van
capaciteit voor grensbewaking te leveren aan derde landen en dus
mogelijk ook ontwikkelingslanden wordt met de aanpassing van de
verordening uitgebreid. FRONTEX zal zelf projecten voor technische
bijstand kunnen initiëren.
9. Nederlandse positie (belangen en eerste algemene standpunt)
Nederland heeft belang bij een effectief beheer van de buitengrenzen van
de lidstaten van de Europese Unie en bij een doeltreffende preventie en
bestrijding van illegale immigratie. Het kabinet steunt voorstellen die
daaraan bij kunnen dragen. Door het opheffen van de grenscontroles aan
de binnengrenzen fungeren de EU buitengrenzen immers ook voor
Nederland als buitengrenzen. Verordening (EG) nr. 2007/2004 dient
zodanig te worden gewijzigd dat de operationele slagkracht en flexibiliteit
van FRONTEX wordt versterkt, omdat het agentschap moet kunnen
anticiperen op verschuivende illegale migratiestromen richting de EU.
Het kabinet verwelkomt tevens het voorstel van de Commissie om een
bepaling inzake incidentmeldingen tot verplicht onderdeel van het
Operationeel Plan en evaluatie te maken. Dit was onderdeel van de
Nederlandse inzet bij de totstandkoming van het Stockholmprogramma.
Het kabinet zal in de onderhandelingen inzetten op een betere borging
door de «Coordinating Officer» uitdrukkelijk een rol te geven als
aanspreekpunt bij constatering van incidenten. Het kabinet acht het
wenselijk dat in de Verordening wordt uitgewerkt welke vervolgstappen
door FRONTEX of de lidstaten genomen kunnen worden nadat er een
incident is geconstateerd.
Het kabinet is eveneens tevreden met de aandacht die in de voorstellen is
gegeven aan het Europese en internationale recht en de rechten van de
EU-burgers en derdelanders.
Dat FRONTEX een steviger rol zal kunnen gaan spelen bij gezamenlijke
operaties kan op instemming van het kabinet rekenen. De bestaande
praktijk van het formeren en inzetten van FRONTEX Joint Support Teams
(FJST), bestaande uit grenswachten uit verschillende deelnemende
lidstaten, wordt met dit voorstel geformaliseerd. Daarnaast blijven de
Rapid Border Intervention Teams (RABIT) bestaan. Positief is het voorstel
om grenswachters gedurende maximaal zes maanden te detacheren bij
FRONTEX, die vervolgens door FRONTEX binnen FJSTs kunnen worden
geplaatst. Het kabinet is er in ieder geval voorstander van dat de vaste
praktijk wordt vastgelegd dat indien personeel of materieel wordt
ingebracht de betrokken lidstaat wordt betrokken bij het totstandkomingsproces van het operationeel plan.
Een verbeterde inzet van materieel kan alleen worden bereikt indien een
betere en tijdige voorbereiding en planning plaats vindt tussen FRONTEX
en de deelnemende Lidstaten. Dit kan bijvoorbeeld door het leggen van
een duidelijkere link van de planning van inzet van materieel met de
werkprogramma’s van FRONTEX. Om tot effectievere inzet van nationaal
personeel en middelen te komen is het van belang dat de Lidstaten actief
en tijdig bij de voorbereidingen en bij het opstellen van het operationeel
plan worden betrokken. Dit is dan ook een voorwaarde voor het kabinet
om in te stemmen met een vorm van meer bindende bijdrage. Ook
moeten de Lidstaten de mogelijkheid behouden om vanwege nationale

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 22 112, nr. 1013

6

belangen, EU operaties of internationale operaties geen materieel in te
zetten. De in het voorstel geformuleerde termijn 30 dagen waarbinnen
materieel dat tot de minimumaantallen behoort beschikbaar moet zijn,
wordt door het kabinet niet haalbaar geacht.
Een dergelijke stroomlijning van de inzet van materieel uit de lidstaten is
bij uitstek de wijze waarop Frontex operaties verbeterd kunnen worden.
Het voorstel om een behoefte- en kosten/ baten- analyse te maken voordat
besloten wordt tot aanschaf of lease van technische uitrusting door
FRONTEX wordt ondersteund.
Het kabinet is tevreden met het voorstel van de Commissie om FRONTEX
een sterkere rol te geven bij de organisatie van gemeenschappelijke
terugkeer operaties. Hoewel het initiatief voor deze operaties bij de
lidstaten blijft liggen, kan FRONTEX de operaties coördineren. Het
voorstel om een gemeenschappelijke gedragscode te ontwikkelen die van
toepassing is op alle gemeenschappelijke terugkeeroperaties wordt
gesteund.
De inzet van FRONTEX Liaison Officers moet een toegevoegde waarde
kennen en moet niet ten koste gaan van de effectiviteit en doelmatigheid
van inzet van de verschillende nationale Immigration Liaison Officers
(ILO). Er moet dan ook goed worden gekeken naar de verhoudingen die
de FRONTEX Liaison Officers zullen hebben ten opzichte van nationale
ILOs. Het kabinet heeft vraagtekens bij de verplichting die de Commissie
voorstelt om in bilaterale overeenkomsten die Lidstaten sluiten met derde
landen, een bepaling op te nemen die verwijst naar de rol en bevoegdheden die FRONTEX heeft.
Ten slotte steunt het kabinet het voorstel van de Commissie dat bij een
volgende evaluatie van FRONTEX en de verordening, een analyse moet
worden opgenomen van de behoefte om FRONTEX onafhankelijke
grenswachters te laten acteren onder instructies van het agentschap. Het
is in lijn met het Stockholmprogramma en het nog op te stellen actieplan
dat een debat op gang moet worden gebracht over haalbaarheid van een
Europees systeem van grenswachten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 22 112, nr. 1013

7